NACIONES UNIDAS CONSEJO ECONOMICO Y SOCIAL LIMITADO ST/ÈCLA/Conf .30/L.14 12 de f e b r e r o de 1968 ORIGINAL: INGLES ESPAÑOL M JIII M l l l t l l l M lM M m l l l H H H l l " M M1IM f l l t l t t l t , t i i l l | N # t í M t l H W I M t l M t l I I I l I H t I H l l U I M I I I tltl^ i H M M M l l M l M H I t M I t U I t l l I I H U I f llti SEMINARIO SOBRE ASPECTOS A D M I N I S T R A T I V O S DE LA E J E C U C I O N DE PLANES DE DESARROLLO Organizado por l a s Naciones Unidas, a través de l a C o m i s i ó n E c o n ó m i c a p a r a A m é r i c a L a t i n a , e l I n s t i t u t o L a t i n o a m e r i c a n o de P l a n i f i c a c i ó n Económica y S o c i a l , l a D i v i s i ó n de A d m i n i s t r a c i ó n Pública y la Oficina l a Sede C e n t r a l » Santiago de C h i l e , Punto b) I I del de C o o p e r a c i ó n 19 a l temario 4 Técnica 28 de f e b r e r o de de 1968 provisional ALGUNOS FACTORES PARA E V A L U A R E L R E N D I M I E N T O DE LA P L A N I F I C A C I O N DEL ADMINISTRATIVO DESARROLLO Trabajo presentado por e l P r o f e s o r B e r t r a m G r o s s , D i r e c t o r d e l P r o g r a m a de P l a n i f i c a c i ó n Nacional, Maxwell Graduate School of C i t i z e n s h i p and P u b l i c A f f a i r s , U n i v e r s i d a d de S y r a c u s e ST/ECLA/C onf.. 30/L. 14 Pág. iii' El de l a Profesor División Económicos de l a s y de. A d m i n i s t r a c i ó n Sociales Naciones cación. Comité E s p e c i a l INTERPLAN tiva Naciones de l a s Pública Naciones sobre los este del Unidas, aspectos para a fines son l a s del mejoramiento de 1968. autor y de Las la El de 1967 Asuntos en l o s de la por un Internacional informe la. capacidad opiniones seminarios planifi- División d e l Grupo no n e c e s a r i a m e n t e Unidas. Noviembre su uso para solicitud de administrativos N a c i o n a l , .(INTERPLAN).. evaluación y terminado documento a Departamento Capacidad Administrativa de P l a n i f i c a c i ó n documento redactó parte d e l material, preparado sobre sobre l a quedará en este Unidas Sintetiza de E s t u d i o s Bertram. M. G r o s s que las final del administra- se de expresan las ST/SCLA/Conf.30/L.14' Pág. 1 •"•'.i'"" 1« La para • capacidad obtener r de l a s • "' ' organizaciones resultados ' ' INTRODUCCIÓN satisfactorios del desarrollo i económico y 2, organizaciones Pero las administrarlas. frecuencia depende 3, lo a tanto, la la capábldad la de a q u e l l o s serio La capacidad. en e l buen j u i c i o 4» Aunque la gente po los sí ' - privadas o mixtas principales solas. de una Es - factores preciso organización administradores que d i r i g e n otras de con la organi- organizaciones muy teoría de de lo las administrativa bondades hace basándose organización pueden c o n t r i b u i r de e s t e y la de l a propósito capacidad y y de. deficiencias en l a intuición y personal, pública ciencia, la lógica práctica administración de empresas a y el siguen estudio siendo perfeccionar memorándum e s el de el sugerir académico de ramas subdesarrolladas discernimiento maneras la de intuitivo. acrecentar contribución, 5, Al de proceso ciones, hacerlo, para Esto Este información ayuda s i d a d de ciencia la la "administración" a través "falacia su acepción de la de la acción de las administración moderna organiza- como conjunto técnicos",^ La las e n que a c t ú a n , , p o r de téraiino a evitar necesarios de al resultados memorándum s e administrativa. eficiencia se dará obtener de d i s p o s i t i v o s 1/ de por mejorar de esa pales los ' ella, una d i a g n o s i s 6, uno de capacidad de ..Todo e s f u e r z o dicha es públicas, no funcionan organización, exige El - ' social, como de zación misma, vinculadas Por ' " centrará para primera eficiencia seleccionar ( y t a m b i é n de La exclusivamente efectuar una d i a g n o s i s parte refiere organizaciones, otro. casi se por segunda un lado, parte administrativa. cuidadosamente los factores a los La la y en l o s válidad relación tipos de la identifica tercera los parte y la y el aspectos destaca principales.indicadoras orgánicos eficiencia entre su estructura de ambientales), princi- la de neceefi- Nó s e G r o s s , A d m i n i s t r a c i ó n de l a p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o p r i n c i p i o s y f a l a c i a s (Naciones Unidas. ST/TAO/M/32. p.17)« medio pretende económico; /analizar aquí ST/ECLA/Conf.30/L, l » i. Pág-, 3 10. Al juzgar su rendimiento la capacidad anterior y a c t u a l de sus tales entidades potencialidades, hasta cabe considerar donde sea posible predecirlas, 11. Al hacerlo, especificas determinar de un s o l o futuro. forma con e l del Sin la el considerar administrador a través veces el o grupo en e l su gestión pasado y ha de bien pese administrador también e l del examen a actividades cómo p u e d e n relacionarse a para desempeñarse en una u De o t r o m o d o , n o otra sabrenos su administrador, impedido ha o si, aún peor rendimiento tiempo, las de a d m i n i s t r a d o r e s , organización. ha f u n c i o n a d o andado mal, preciso a administrador embargo, una o r g a n i z a c i ó n Es restrinja r e n d i m i e n t o de c a s o de haber 12. se cómo s e h a n d e s e m p e ñ a d o en e l si quizá como l o que ande de l a sugiere organización la en ... y siguiente ilustración: "Examinemos ,., departamentos una s e r i e o fábricas de r e n d i m i e n t o remunerará mejor si final su departamento años, un sentimiento los manifestarse los fica de puesto, y realizar Rensis 1961), de l a y cosas Likert, los del de a trabajos, El pues of andar hace del ha resul- se donde en que él comienzan de en hace y a falta personal, administrador anterior dos nacido organización, nuevo y la departamento, en r o t a c i ó n én cuanto se eleva irrazonables la normas E n uno o época en producción. variables de l a presiones a calificará subordinados administrador comienzan a New P a t t e r n s le el nivel otro Alrededor sus "mal administrador", las a en s u s en pérdidas. conducta se de l a s un ascenso ocurrir hombre que sobordinados, en una l e a l t a d d e c r e c i e n t e para suelen "buen a d m i n i s t r a d o r " . Entretanto, de sus El que eleva mediciones de h o s t i l i d a d . de rendimiento, frutos vale resultados de m o t i v a c i ó n bajas le su actuación. asciende, sobre s e ñ a l a n como u n su reputación repite fuerte sabe que pueden c e ñ i r s e de p r o d u c c i ó n . d e modo que l a s lo operaciones o departamento E j e r c i e n d o una p r e s i ó n tado acontecimientos cuyas o programas c a r g o de esa f á b r i c a producción, de recoge se le cali- cargo de su 3/ mal,,,sí/ Management (Nueva Y o r k , McGraw Hill, pp»72-73. /B. ESTRUCTURA en ST/ECLA/Conf ,30/L•13 Pág. 13 19. Los del cambios medio que l a cambios rodea Hasta ahora administración, trativa suelen tipo no adecuado y el proceso expuestos prestar debe núcleos 22® Sectores, entre la y Los las sobre l a s relaciones a algunos sectores de ima clasificación, las diversas unidades grandes, a de c o m p l e j a s de un asociaciones, través lo y la redes En algunos ejemplo - capacidad realmente conducir o en tanto, son los un estudiantes de reforma organizaciones e de muy irrealizables puede/hacer. a de adminis- de d e s a r r o l l o algún Para tipo de importancia en mixta, Su capacidad servicios la que más a m p l i o s , para sólo capacidad el obtener pueden administrativa como sectores, por los sector lo pueden d a r que e v i t a ejemplo) como "sectores" desarrollo de ocupan un l u g a r macroplanificación, lleva (fincas cooperativas, reciprocas. la en p a r t e insumo-producto el planes un p a p e l de sectoriales A veces Pero como territoriales, agrícola, o núcleos. aspectos - - que y en g r a n d i o s o s privada intersectoriales, (el Los debe sistemas programas matrices programas autosuficiente. Por marco de microplanificación Redes ser reposa entidades posibles, 23, eficaz, aisladas, de e s t a b l e c e r orgánización organizaciones. o redes grandes que desempeñe puede en e l futuras administradores transformarse sea organización examinarse Los sea pública^ satisfactorios otras a que c a d a de d e s a r r o l l o resultados algunos resultados. macroplanificación Ninguna en a l g u n o s , A GRANDES S I S T E M A S organizaciones de o b t e n e r ya introducir repercusiones AISLADAS importancia microplanificación, 21. tantas la se basan en l o s que l a para punto f o c a l . subestimar están logre interna. áe han a n a l i z a d o capaces ambiciosos si pueden t e n e r DE ORGANIZACIONES punto de p a r t i d a este organización en s u e s t r u c t u r a I). 20. que l a comunicación, puntos d e - é s t a s o incapacidad redes otras el peligro a de mirar categorías una tendencia empresas a e de aglutinar agrícolas organizaciones en un banco administrativa útil autónomos, transacciones - son información familiares, bancos y estratégico donde Allí son sólo en s i medio regulares) influencias agrícola, pueden t e n e r por efectos profundos, /24, Algunas i S T / E GLA/C onf *3 0 / L . 14 • Pág. II. 28. La de l a s los CUATRO ASPECTOS D E L R E I D I M I E N T O información respecto, a organizaciones informes se y pérdidas) dan a conocer los estructura de a que é s t e está 29« gastos y en.la terminología de precaverse insumos. 30. El de de El del las uso de (o l a s Asimismo, estructura cuentas los balances orgánica: (deuda importancia listas todos ilegal sobre son los ellos o la propiedad) de o deshonesto la en l o s de g a s t o s este y de cada y otros de a d q u i s i c i ó n procedimiento por de fondos se refiere lo ni orga- Estos servicios, de f o n d o s ; distribución presupuestos en c o n j u n t o . como s a l a r i o s costos principal "presupuesto a Sin servicios (yqie monetario que reales dichos producto las lleva ello?, los de y de l o s en l o lo pagos etc.., que (outlay costs) ha el sido tanto, sobre que la no admi- posible, de públicos eficiente a níngunaparte no con se n e c e s i t a que en de v a l o r . o un e s t u d i o de sus venta Puede beneficio que n a d i e /31. El la utilizan que no v e n d e n un v a l o r por información aplicar costos signifique más los obtener significa inicial esfuerzos ello no pueden s e ñ a l a r como i n d i c a d o r a insumos Para contabilidad organismos mayoría) país costos servicios, de un proceso que no los técnicas son en l a al programa" proporcionados. sobre embargo, sirva por relacionar cuantitativa gubernamental (un camino confeccionar propósito identificar empresas. que e l gubernamentales, obligaciones avance de separado y (o productos) esfera primer sistemas, servicios y diversas rendimiento programas. término cualitativa estatales. de l a del ingreso aprovisionamiento destinados menos el alquileres, recientes lo y renglones, a y u d a mucho a d e c i d i r nistración financieros en diversos viajes, los de l a s e l de por se c l a s i f i c a n de empresas ADMINISTRATIVO presupuestos gastos, financieros el ha s i d o gubernamental personal, los 7 sujeto. gubernamentales al aspectos Cronológicamente, nismo sobre de l a s su activo aspectos encuentra, en l o s de a u d i t o r i a de ganancias los ' suceder alguno lee). ST/ECLA/Conf.30/L.14 Pág. 9 tipos y cantidades de producto: minería), secundario Asimismo, se puede d i s t i n g u i r producto que se Puede d e c i r s e producto el 35, de refleja ajuste tanto a niveles èn c r e a r precios rendimiento en dichas sociedades monetario de l a s aranceles realmente Se útil producto. 36, decir, cuyo organismo por el este se usa no e s los tipos de se la el debe y y en un- i n d i c a d o r general. un Además, valor derivan son menos cálculo v a l o r monetario juzgarse sectores incluidas etc.) efectuar del consideración, que favorables, o engañoso) de embargo, volumen y subsidios para Sin del agricultura siendo el futura» real" totalmente sobre y del también por empresas la (privados o vende, las organizaciones de los servicios en t é r m i n o s dinero de de a p l i c a c i ó n cambio en "valor problemas sigue grandes esfuerzos incluso el parte estadísticos sintético mayor parte directamente dato pero que e l " r e n d i m i e n t o producto de gran (servicios). lai p r o d u c c i ó n o rio e s t á n aparte producto, mayoría en l a medirse (aun agregar del donde pesca, consumo c o r r i e n t e como d e c a n t i d a d . producto nacional informes ( y no uno Cabe En la ventas para silvicultura, terciario de cambiantes: plantea nacional, los y circunstancias, calidad requieren grandes medición f í s i c a públicos) el proteccionistas¿ fidedignos. capacidad son monetarias una economía de mercado, de el. producto preindustriales no (ágricultura, construcción) entre cambios de de actividades valioso del y en determinadas En sociedades otras (manufactura invierte que, primario no venden públicos), monetarios. que g a s t a como s u s t i t u t o que del producto producto el (es rendimiento peligroso, en l a s producto el Juzgar es un c r i t e r i o su pese cuentas no á puede de un que económicas nacionales. 37, El volumen r e a l producen bienes medirse derar producto facilidad. unitario que e l que a b a r c a nuevo t i p ó de de carreteras, producto más l a r g o de e s t e (presas, con r e l a t i v a el del El completo, el organizaciones edificios presupuesto presupuestó es públicos, problema b á s i c o aunque el de gubernamentales para anual. viviendas),.puede reside ello se que a q u í en necesite consiun plazo Uno dé l o s objetivos c e n t r a r s e en t a l e s unidades. /38. Es ST/ECLA/Conf.30/L.14 Pág. 11 41. Una vez encontrar indicadores frecuencia, los establecidas es las de l a preciso categorías c a n t i d a d de hacer uso número de c l i e n t e s de u n h o s p i t a l , b) duración del c) servicios servicios razonable d) e) servicio 42, Con indirectos como • (número de ' subsiguiente 43» (costo empleados, la del producto existe del calidad Para total, suele ser tan una t e n d e n c i a producto elevada determinar la calidád las características b) los beneficios en l a c) la reuniones, de dados de número de m a e s t r o s importante peligrosa d) los y métodos múltiples como a elevar o de alta, de su la del necesariamente cantidad cantidad- servicio que de los primarios una d i s m i n u c i ó n de necesidades calidad variables en siguientes: a n a l i z a n más adelante (subsección G), y BENEFICIOS aumentar l a para la del calidad su naciones de c l í n i c a s D). c a n t i d a d de elevar E n muchas y (se insumos (subsección capacidad de alumnos baja ofrecido; origina empleados anterior. las compensándose B);. calidad para calidad con la considerar B. capacidad dimensiones, aspectos cabe o pérdidas subsección cantidad tiene en algunos a) mente l a s de calidad. calidad La memoranda, etc.); etc.), a menudo l a otros. pacientes Y De h e c h o , La éscuela, dlas-camá, (número de g r a d u a d o s , utilizados calidad tipo. de una : insumos La bajando de esencial prestados. indicadores (álumnos) {años-alumno, médicos la de es etc.); etc.); actividad etc.), servidos intermedios pruebas, 44, servicios, siguientes: a) y de servicios calidad, en v í a s y ni no siquiera de d e s a r r o l l o ha aumentado rápidamente, del servicio, implica que no para el número pero a satisface mantener costa adecuada- país. /45. Al ST/ECLA/Conf.30/L,14 Pág. 13 49* Al" c o n s i d e r a r deberla poderse Haciendo cidad desarrollar buen uso en a l g u n o s mientos) en elproducto de e s t a puntos, Así, quizá acentúen cierto én e l igualmente importancia afectan a representar comunicación, tipo Ningún grupos cuasi las otros bienes aportes es e l de m e j o r a r la crecientemente población. fidedigna Ésta los Además de l o s incluir útiles proceso de de las sus las locales de datos diversos en l a para determinar de si los de relación, experto son que avanza de de sí activos en (incluso los servicios decisiones. orientación información central regular gran mayoría evaluaciones privadas (con o s i n gubernamentales, . fines así , indispensables,, esta suelen considerarse va que ayudan e indirectos los "contabilidad información o si una vitalidad gobierno para l a s que en servicios salud y toma de organismos indicadores país servicios ahorro), difundir esencial a un s i s t e m a el nece- del núcleos Se ha dado en denominar sistemas" la n i v e l e s ' d e . v i d a - de' l a es económicos, también empleo, organizaciones y Es prestar ingreso, de l o s que económicos, también e l obténer y los de políticas participar tal excesiva funciones efectos directos y otros satisfacer sí' solo el países de se dé de a n á l i s i s o no por empleo, de y nacionales, o sociales. "contabilidad del información gobiernos dirigentes por sobre aue deben e f e c t u a r económicos capa- estrangula- de p l a n e s . puede como l a mínimos principales capacidad núcleo asi tangibles, oportunidades Uno de l o s mación debe (o a otras evaluación puede necesidades ampliación frente económicos dichas y por 52, 53, esenciales. excesos.de expensas t a m b i é n que negociación, Pero vivienda de l u c r o ) , y personal. la como l o s de poder, menos y y este o gobierno niveles distribución continuas realización lo satisfacer de l a embargo, central,-algunos económico a central en qué medida organismo la y sin gubernativos subcapacidades suceder dignidad y y Puede interpretación den a más g e n t e públicos con de a n á l i s i s económico g r a n v a r i e d a d de a s u n t o s a servicios se p o d r í a n d e t e r m i n a r en r e l a c i ó n formulación, s i d a d de seguridad matriz de gubernamental, n ú c l e o dé' o r i e n t a c i ó n análisis considerar 51. una m a t r i z apremiantes. al la propio esencial „ sector otros. 50. vez dél regular quedando a la infor- no social" de desarrollo, datos zaga en /54» Los o el ST/ECLA/Conf,30/L.14 Pág. 15 c) fica que que un organismo pueda o b t e n e r l o s personal escaso d) tanto subestimar gastos los gastos de para reales imposible organizaciones futuros las cifras suelen ocultar f) comunes no e x i s t e costos referentes costos (generales puestos de recursos o maquinaria las dinero que n e c e s i t a de a la de c a p i t a l una manera signi- ejemplo, privadas sobrestimando tienden en cambio a los diferentes) objetiva costos o estimando obra y a los costos laborales crecientes; de los única de a s i g n a r distintos costos los costos productos, c a p i t a l ; {que Existen otros de l o s insumos distinguiendo pueden aparecer de d e p r e c i a c i ó n costos que g e n e r a l m e n t e corrientes. o de n o remunerado de l o s asi maquinaria. La información estratégica, pero como d e la de i m p o r t a n c i a mente los 58, Es servir lidad obtener y gubernamentales utilidades son l a s de imprescindible empresas las costos como i n d i c a d o r pueden u s a r s e a) relacionar b) centrarse largos. las en presu- ajustes la árduos, estas ticas. Asimismo, su habilidad mediciones pueden para al valor sin unitarias, sujetas reflejar el estimar son medir la apoyo para el "Las los o c) para de público. insumo y según activos se las Puesto el y que producto, pueden de rentabi- desee totales considerar como s u rudimentarias, r e n t a b i l i d a d de mediciones resolver escaso sistemática- o las plazos problemas a muchas m a n i p u l a c i o n e s tanto éstos, todavía poder de monopolio subsidios, trabajo insumo-producto, embargo, neto, de t é c n i c a s están obtener valor el desgaste para reciben relaciones maneras, utilidades variedad para están estimaciones también un r e c u r s o de b e n e f i c i o s . de v a r i a s utilidades en l a s Por inicial es el información que común de para medir l a s y técnicas capacidad son una medida más ú t i l e s las o públicas ellos empleados elaborar crear no e n t r a n en l a s Entre extraordinario 2/ como l a s mano d e o indirectos) ,a l o s corrientes, y sistemáticas y (por no inventarios* 57« o fines obtener); públicas capital, determinados ordinarios; e) entre reciba de una ventas, cortos contables estadísorganización 7/ eficiencia*nJJ B e r t r a m M, G r o s s , "What a r e y o u r O r g a n i z a t i o n ' s O b j e c t i v e s ? A G e n e r a l S y s t e m s A p p r o a c h t o P l a n n i n g " , Human R e l a t i o n s ( a g o s t o d e 1 9 6 5 ) . Cabe d e s t a c a r que l a ú l t i m a f r a s e de l a c i t a se r e f i e r e t a n t o a l a s e m p r e s a s g u b e r n a m e n t a l e s como a l a s privadas. /59. Los ST/ECLA/Cònf.30/L.14 Pág. 17 64. Algunos derable se mejoramientos de p á p e l e o s justifiquen del papeleo" 65» para a Estos grandes a) pero la evaluar a métodos y adaptarlos Económicos: métodos en relación Sociales: los más indebidos y ) juicios producir los los métodos a) en l o s información a para c) en l o s sobre que se lá procesos elevar la procesos para mejorar y lá especialistas, para crear en que se pueden clasificar conforme a los avances este para economizar punto' deben b a s a r s e recursos en cálculos el"producto; adecuados para saludables y legal, evitar en l o s en l u g a r de costos "sociales" códigos una de compor- violación métodos más a p r o p i a d o s consideraciones para tecnológicas, movilizar económicas y el debido equilibrio entre todos los metodología administrativa incluye datos usan: generales de decisión ejecución y específicos y comunicación con respecto evaluación; participación en e s t o s de procesos; preparación y administración de proyectos; . e) cambiantes, ' presupuestos d) del ; para l o g r a r planificación, b) circunstancias magnitud y anteriores. sobre la de e l l o s ; refundir Generales: La cuenta más a d e c u a d o s cambios cultural Administrativos: 67, en a métodos sobre métodos social, sociales, e a con y de valiosos» métodos más a d e c u a d o s Los recursos o sistemas tecnológicos; de d) organizaciones "inflación . . . los innecesaria una doctrinarias. los y tamiento pueden p r o d u c i r consi- mejoramientos . Tecnológicos: costos c o n s i g o un alimento c a d a uno de e s o s teniendo son a p l i c a b l e s como: traen las resultados escasos. c) vez conjunto los científicos k) Tal capacidad de regidéces criterios rasgos en obtener por mejorarlos contraposición 66, en s i , Conviene esfuerzo y. t r á m i t e s . que mine planificación metodológicos •>.. . capacidad grupos nuevos para - el trabajo u organizaciones; centros de d e c i s i ó n , e n común de ' dispersos y • diversos > más /f) Vigorosos; para ST/ECLA/ Conf .30/L.15 Pág. 9 71. Los elegirse indicadores conforme del a normas como s u i n t e r p r e t a c i ó n rizadas con l a s evaluación liarizadas con Los deben hacerse otras a lo lenguaje o técnico, familiar una gama d e p o s i b i l i d a d e s - metas criterios En este siquiera para de los juzgar culturales. el los de d i f e r e n t e s de d e s a r r o l l o y o a los selección familia- en d e t a l l e s , fami- y similares, y de d i s t i n t a s permiten los maneras exponer lo en cuantitativo, respecto de metas el pasado y alternativas enfoque conceptos h a b i l i d a d de q u i e n e s peculiares su ayudar Asimismo, que p o d r í a o c u r r i r a en e l lo futuro; que d e b e r í a que p o d r í a n que países con d i f e r e n t e s presente, ocurrir; comprometerse distintos se ha aquí a dependerá (mejorándolos sistemas tratado sugerido con d i f e r e n t e s asi como las futuras. no hemos ofrecidos apliquen el y metas memorándum e x p l o r a t o r i o de i l u s t r a r ) La utilidad Tanto pueden y potencialidades, 73o medio no también pueden sumidas expresar cualitativo - grupos, menos sucediendo. estimaciones o secuencias No o b s t a n t e , permiten - ~ lo el de rendimiento~estructura-.ir.edio, que e s t á de y momento p o r p e r s o n a s o cincunstancias ellos, que ha s u c e d i d o y estructura en e l personas conceptos vinculados la preestablecidas. locales. organizaciones distintos indicadores abstractas condiciones mucho a l a 72, rendimiento, por e l medios, sociales, de a p l i c a r situaciones (y concretas. en g r a n medida camino) a y de la situaciones en d i f e r e n t e s tradiciones ni etapas antecedentes