N A C IO N E S U N ID A S Revista de la CEPAL S e c re ta rio E je c u tiv o Gert Rosenthal S e c re ta rio E je c u tiv o A d ju n t o Andrés Bianchi D ire c to r d e la R e v is ta Aníbal Pinto S e c re ta rio T é c n ic o Eugenio Lahera NACIONES UNIDAS COM ISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE S A N T IA G O DE C H IL E , D IC IE M B R E 1988 La S e c retaría d e la C om isión Económ ica p ara A m érica L atina y el (Caribe p re p a ra la Revista de la cap a l . Las o p in io n e s e x p resa d a s en los artículos firm ad o s son las de los au to re s y no reflejan necesariam ente los puntos d e vista d e la organización. Las d en om inaciones em pleadas y la form a en q u e aparecen p resen tad o s los datos n o im plican, d e p a rte d e la Secretaría, juicio alguno sobre la condición jurídica de países, territorios, c iu d a d es o zonas, o d e sus a u to rid ad e s, ni respecto de la delim itación de sus fro n tera s o límites. LC/G .1537-P D iciem bre de 1988 Notas explicativas En los c u ad ro s del p re sen te trab a jo se h a n e m p lead o los siguientes signos: T re s p u n to s (...) indican q u e los d a to s faltan o no constan p or separado. La raya (— ) indica qu e la can tid ad es nu la o despreciable. U n espacio en blanco en u n c u a d ro indica q u e el concepto de que se trata no es aplicable. U n signo m enos ( - ) indica déficit o disininución, salvo q u e se especifique o tra cosa. El p u n to (.) se usa p a ra se p a ra r los decim ales. La raya inclinada (/) indica u n añ o agrícola o fiscal (p o r ejem plo 1970/1971). El g u ió n (-) puesto e n tre cifras q u e e x p re se n años, p o r ejem plo, 1971-1973, indica q u e se trata de todo el perío d o considerado, am bos años inclusive. La p alab ra "toneladas" indica to neladas m étricas, y la palabra “dólares", dólares d e los E stados U nidos, salvo indicación c o n tra ria . Salvo indicación e n c o n tra rio , las referencias a tasas anuales de crecim iento o variación c o rre sp o n d e n a tasas an u ales com puestas. D ebido a qu e a veces se re d o n d e a n las cifras, los datos parciales y los porcentajes presen tad o s en los cuadros no siem pre su m a n el total co rre sp o n d ie n te . PU B L IC A C IO N E S DE LAS N A CIO N ES UNIDAS ISSN 0251-0257 Revista de la C E PA L Santiago de Chile Diciembre de 1988 N úm ero 36 SUMARIO Competitividad internacional: evolución y lecciones. 7 F . F a jn z y lb e r Revolución industrial y alternativas regionales. H . N o c h te ff 25 Cambio técnico y reestructuración productiva. E . L a h era 33 Notas sobre la automatización microelectrónica en el Brasil. 47 T a u ile Exportaciones e industrialización en la Argentina, 1973-1986. D . A z p ia z u Política social rural en una estrategia de desarrollo sostenido. J . y B. K o s a c o ff D u r s to n 59 81 Interacción de los sectores público y privado y la eficiencia global de la economía. 99 J M .F . M a r t i n El problem a de la deuda de Cuba en monedas convertibles. La seguridad alimentaria: tendencias e impacto de la crisis. A . R . M . R it te r 115 A . S c h e jtm a n 141 Economías de viabilidad difícil; una opción por examinar. A. N ú ñ e z del P rado La génesis de la sustitución de importaciones en América Latina. R .L . G ro u n d 163 181 I R E V IS T A D E L A C E P A L N* 36 Competitividad internacional: evolución y lecciones Femando Fajnzylber* El tem a d e la re estru c tu ra ció n p roductiva e in co rp o ra­ ción de pro g reso técnico constituye u n a p reocupación d e las naciones industrializadas y de los países en desa­ rrollo, sea q u e en sus econom ías p redom ine el m erca­ d o o la planificación. La perspectiva con que en caran este proceso las naciones industrializadas difiere radicalm ente de la q u e prevalece en A m érica L atina. En las prim eras, la re estru c tu ra ció n productiva persigue el m ejoram iento d e la com petitividad, e n te n d id a com o la capacidad de u n país p a ra e x p o n erse al m ercado e x te rn o y m ante­ n e r o elevar el nivel de vida de su población. En A m éri­ ca L atina, en cam bio, el propósito básico apu n ta, con algunas excepciones recientes, a g e n era r u n superávit com ercial suficiente p a ra servir la cuantiosa d eu d a e x te rn a, lo cual no necesariam ente se traduce en avan­ ces en m ateria de com petitividad y exige a m en u d o re d u cir el precario nivel de vida de am plios segm entos d e la población. T al es la diferencia e n tre com petitivi­ d a d con in corporación de progreso técnico, que es la qu e p ro c u ra n las naciones industrializadas, y aquélla qu e se fu n d a en la contracción del ingreso. Existe u n a am plia gam a de in terpretaciones res­ pecto a los factores q u e hab rían desencadenado este proceso en las naciones industrializadas, así com o a sus consecuencias en los ám bitos económ ico, social, políti­ co y cultural. A esta extensa gam a d e interpretaciones se asocia u n a variedad sem ejante de recom endaciones de política. E n este artículo el a u to r in ten ta caracterizar esque­ m áticam ente la situación im p e ran te en los países avan­ zados. Para tal efecto, exam ina los d iferen tes factores q u e explican este proceso, p o n ien d o énfasis en el tem a d e la com petitividad internacional. Destaca, asimismo, la e xperiencia d e algunos d e esos países, qu e puede re su lta r útil p ara el debate regional, *Oficial a cargo de la División Conjunta t;ErAiyoNui)t de Desarrollo Industrial y Tecnología, Santiago de Chile. Factores explicativos de la reestructuración productiva Las diversas interpretaciones formuladas en la última década en torno a este proceso difieren en la identificación de sus detonantes principales, en las vinculaciones entre éstos y en la forma en que gravitan sobre la realidad. Algunos de los factores que difícilmente pue­ den ser ignorados en una interpretación que pre­ tenda cubrir la complejidad del tema de la rees­ tructuración productiva son: i) alza espectacular en el pasado decenio y errática trayectoria poste­ rior del precio del petróleo; ii) desorden finan­ ciero y aum ento explosivo de la liquidez; iii) satu­ ración del patrón de consumo im perante desde mediados de siglo; iv) transición hacia un nuevo patrón tecnológico, cuyo eje son “las tecnologías de inform ación” ( t i ) ; v ) espectacular mejora­ miento de la competitividad comercial de Japón y de los nuevos países industrializados ( n i c ’s ) del Asia respecto del resto del m undo; y vi) agrava­ miento de los desequilibrios fiscal y externo de los Estados Unidos, pivote y referente básico de la expansión económica m undial en la post­ guerra. Aunque de variada índole, estos factores se encuentran vinculados entre sí, y en el transcurso de los últimos años han venido siendo objeto de cambiantes prioridades. En el período posterior a 1973 la atención se centró en la estampida del precio del petróleo y la expansión desmesurada de la liquidez, factores que se vinculan por el reciclaje de los ingresos captados por las naciones productoras de crudo. Hacia fines de los años setenta, cuando se toma conciencia de los oríge­ nes estructurales de la pérdida de dinamismo de la economía mundial, se privilegian los demás factores. Estos últimos se encuentran interrela­ cionados, en la m edida que los protagonistas —Japón y los n i c ’s asiáticos— han logrado éxito en el empeño de incorporar en nuevos bienes de consumo transables internacionalmente así co­ mo en los equipos y procesos requeridos para su producción, las ri gestadas y desarrolladas a ni­ vel de ingeniería en actividades asociadas princi­ palmente al program a espacial y militar de los Estados Unidos. Al prom ediar la década en curso los desequili­ brios de la economía norteamericana alcanzan REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de m agnitudes sin precedentes. Ello pone de mani­ fiesto la precariedad del crecimiento que ese país había exhibido desde 1983 y que había servido de locomotora de la economía mundial. Varias son las hipótesis entre las que se puede optar en lo tocante a las relaciones de causali­ dad que se dan entre los factores mencionados. Sin embargo, es innegable que todos ellos han de ser considerados cuando se trate de form ular políticas en el ámbito de la reestructuración pro­ ductiva. Cabe reconocer, em pero, que en los paí­ ses industrializados el tem a de la competitividad dom ina el debate académico y político y en torno a él se organiza el resto del temario. En estos países la reestructuración productiva se entiende básicamente como la necesidad de adaptación frente al desafío de la competitividad. La escuela de pensam iento que centra su aná­ lisis en el cambio tecnológico^ sostiene que la superación del actual ciclo, caracterizado por es­ caso dinamismo global, supone la introducción en los ámbitos económico, social y político, de innovaciones que perm itan absorber y potenciar en plenitud el nuevo “paradigma técnico econó­ mico”. Algunas de sus principales secuelas se­ rían: i) pérdida de significación de las economías de escala basadas en la producción masiva con técnicas de uso intensivo de capital; ii) mayor integración dentro de la empresa de las funcio­ nes de diseño, producción, adquisiciones e inves­ tigación y desarrollo; iii) capacidad para modifi­ car productos y procesos en breve plazo; articu­ lación de redes integradas de proveedores de partes y componentes, plantas de ensamblaje, distribuidores y laboratorios de investigación y desarrollo, con im portante ahorro de capital; y v) surgim iento de nuevas actividades de servicios vinculadas a la producción (software, diseño, in­ formación técnica), las que podrán ser desempe­ ñadas por empresas de tamaño reducido. Esta línea argum ental requiere algunas preci­ siones. Sin duda, el debate sobre la vigencia del “Estado de bienestar” en las naciones industriali­ zadas —^ en alguna medida, en las de economía y planificada— obedece a la “amenaza” que repre- * *V éanse S ch u m p ete r (1950), M ensch (1979), F reem an y Soete (1982, 1985), F reem an (1987). U n cuestionam íento a fo n d o acerca de la vigencia de las “ondas largas” aparece en R osenberg y Frischtak (1984), pp. 7-24. 1988 senta el incremento de la competitividad interna­ cional del Japón y sus seguidores asiáticos. Las t i requieren, y hacen viables, modificaciones insti­ tucionales, pero se percibe con nitidez el peligro que entraña la creciente incapacidad para com­ petir en los mercados internacionales. Ahora bien, la sorprendente arrem etida jap o ­ nesa en la economía mundial —y muy especial­ m ente en el mercado estadounidense— se expli­ ca tanto por factores externos como domésticos. Entre los primeros, el más determ inante es la magnitud, dinamismo y apertura de la economía norteam ericana pese a las variadas presiones proteccionistas que se han ejercido a nivel secto­ rial. Entre los factores domésticos, que explica­ rían la excepcional eficacia y rapidez con que el Japón habría incorporado las t i en productos y procesos, descuellan: i) la capacidad, a nivel na­ cional y empresarial, para identificar áreas tec­ nológicas de importancia estratégica a mediano y largo plazo; ii) la existencia de mecanismos insti­ tucionales capaces de canalizar hacia esas áreas cuantiosos recursos para la inversión y el desa­ rrollo tecnológico; iii) la flexibilidad de la estruc­ tura industrial, apoyada en la particular vincu­ lación entre conglomerados líderes y la pequeña y mediana industria; y iv) la aproximación sistè­ mica al diseño de productos y procesos y la inte­ gración de labores de concepción y fabricación. Es innegable, también, que el peculiar sistema financiero internacional ejerce —aparte de una influencia directa en la economía real— un gran impacto institucional ya que incluso llega a hacer dudar de la autonomía de los Estados nacionales para definir sus políticas económicas. Cabría argum entar que tanto en el caso del Japón como en el funcionamiento del sistema financiero internacional, las t i desem peñan un papel prim ordial, pero ello no debe ser obstáculo para reconocer la trascendencia y el perfil propio de cada uno de esos fenómenos. Por su parte, la evolución posterior de la economía norteam eri­ cana y su relación de competitividad con Japón y A lem ania F e d eral e je rc e rá n g ran in flu e n ­ cia en los d em ás fa c to re s. Las soluciones “institucionales” que adopte ese país condiciona­ rán en alguna medida el desempeño del sistema financiero, la naturaleza de la reestructuración que deben em prender Japón y Alemania Fede­ ral, la intensidad y modalidades de masificación en el uso de las t i , la gestación a la larga de un COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL: EVOLUCION Y LECCIONES / F. nuevo patrón de consumo y, en m enor grado, la evolución del mercado petrolero. A continuación se com para de m anera es- Fajnzylbe quemática la inserción internacional de esos tres países, con el objeto de configurar un marco de referencia para el análisis posterior. II La inserción internacional de los países industriales líderes Los tres países considerados —Estados Unidos, Japón y Alemania Federal— tienen una pobla­ ción que representa alrededor del 9% de la po­ blación m undial y es semejante a la de América Latina. Sin embargo, su gravitación económica es impresionante, ya que generan el 40% del pro­ ducto m undial, y su productividad cuadruplica el prom edio m undial. Por otra parte, concen­ tran, respectivamente, casi la mitad y alrededor del 75% de los recursos que la comunidad inter­ nacional y la o c D E destinan a investigación y de­ sarrollo; el gasto por habitante que efectúan en estos rubros quintuplica el prom edio mundial. Por las razones expuestas, el comportamiento de estos países configura el perfil del sistema industrial m undial y es demostrativo de sus ras­ gos principales. Más allá de las actuales tensiones de tipo comercial, es incuestionable que el tipo de producto, procesos y modalidades de fabricación que prevalecen en la economía mundial son el fruto de la interacción de los tres países, lo mismo que los acuerdos institucionales y la accesibilidad que las demás naciones puedan tener a la evolu­ ción futura del conocimiento en los distintos sec­ tores industriales. Entre los Estados Unidos, de un lado, y Japón y Alemania Federal, del otro, hay algunas dife­ rencias im portantes (cuadro 1). El prim ero, po­ see una base de producción científica mucho más amplia. Su densidad de autores científicos con relación a su población septuplica el promedio m undial, en tanto que Alemania Federal lo cua­ druplica y el Jap ó n sólo lo dobla. En abierto contraste, la producción m anufacturera de estos dos países considerados en conjunto, es ya casi 20% superior a la estadounidense, pese a que su población es un quinto m enor. El desequilibrio que acusa Estados Unidos parece atribuible en C u a d ro 1 G R A V IT A C IO N E C O N O M IC O -T E C N O L O G IC A DE ESTA D O S U N ID O S, JA P O N Y A LEM A N IA FEDERAL H A C IA 1980 {Porcentaje respecto del total m undial) E stados U nidos 1. 2. 3. 4. 5. 6. Población P roducto in te rn o b ru to P roducto m an u fa ctu re ro Bienes d e capital Ingenieros y científicos Recursos en investigación y desarrollo tecnológico 7. A utores científicos Ja p ó n A lem ania Federal 5.0 27.0 18.0 14.7 17.4 2.5 9.4 11.7 11.1 12.8 1.3 5.8 9.4 9.6 3.4 30.1 35.0 10.2 4.9 6.7 5.4 Fuente: División C o n ju n ta c e p a l / o n u d i , sobre la base de inform ación d e N aciones U nidas, o n u d i , u n e s c o . Intem atio m i Science an d Technology D ata, Updated 1 9 86, N ational Scien­ ce F o u ndation a n d C u rre n t Bibliographical Directory. alguna m edida a la cuantía de recursos que vuel­ ca a fines bélicos, a los que Japón y Alemania Federal destinan cantidades casi despreciables, en cumplimiento de las obligaciones que les fue­ ron impuestas al térm ino de la segunda guerra mundial. Merece señalarse que la densidad de ingenie­ ros y científicos en el Japón quintuplica el prom e­ dio m undial m ientras que en los Estados Unidos y Alemania Federal sólo lo triplica, en términos muy aproximados. Si se considerara la densidad de abogados, en cambio, el liderazgo lo ejercería Estados Unidos (279 por cada 100 000 habitan­ tes vs. 77 en Alemania Federal y 11 en Japón)^. ^Véase la revista The economist, edición del 22 de agosto. 1987, 10 REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de La escasez de recursos naturales constituye un dato estructural en los casos de Japón y Alemania Federal, a diferencia de lo que sucede en los Estados Unidos, generosamente dotado y con un territorio de tam año continental (cuadro 2). Los dos prim eros, en consecuencia, están obligados a lograr una sólida inserción en el comercio inter­ nacional de m anufacturas, al que los Estados Unidos percibe, en cambio, como un elemento estrictamente complementario y marginal, susci­ tándole incluso escaso interés la priorizadón de sectores. Entre los estadounidenses prevalece la percepción, acentuada por la hegemonía econó­ mica que ese país ejerció durante cuarenta años, de que el m ercado principal es el interno y que si 1988 bien la importancia relativa de los distintos secto­ res puede experim entar cambios en el transcurso del tiempo, el sistema en su conjunto parecía, al menos hasta fines de los años setenta, punto me­ nos que invulnerable. Diversos analistas confir­ man el predom inio en los círculos económicos, políticos y académicos de una visión centrada en la problemática interna (Branson y otros, 1980; Lodge, 1986; Zysman y Tyson, 1983; Oxford Analítica, 1986; Lodge y Vogel, 1987). La estampida de los precios del petróleo en 1973 representó un peso adicional significativo para los tres países. Sin embargo, en los casos de Japón y Alemania Federal el incremento de la factura energética fue compensado con creces C uadro 2 ESTA D O S U N ID O S-JA PO N -A LE M A N IA FEDERAL: SALDOS COM ERCIA LES POR SECTORES DE A C T IV ID A D E CO N O M ICA {Millones de dólares) 1970 1975 1981 1982 1983 1984 631 - 5 292 - 5 774 12 069 -1 3 9 3 1 - 1 0 145 25 344 - 2 4 929 - 1 3 441 19 728 - 2 3 508 - 1 2 852 16 518 - 2 3 301 - 1 2 868 13 307 - 2 5 776 - 1 5 568 3 659 4 154 13 180 14 424 21 196 42 393 39 338 13 369 119 152 62 317 - 3 942 107 197 68 174 - 2 8 925 113 403 59 013 - 8 2 377 131 689 60 235 - 1 0 7 566 E nergía: EE.U U . Japón A lem ania Federal ” 1 480 - 3 858 - 1 616 -2 1 922 - 2 5 432 - 1 0 286 - 7 3 974 - 7 2 091 - 3 2 723 - 5 4 665 - 6 5 306 - 2 9 694 - 5 0 349 - 5 8 636 - 2 6 694 - 5 3 814 - 5 9 989 - 2 5 545 “ 45 759 M inería: EE.U U . Ja p ó n A lem ania Federal -8 6 3 ~ 3 698 - 2 343 - 1 295 - 5 734 - 2 662 - 5 183 - 1 1 223 - 3 835 - 3 426 - 1 0 388 - 3 651 - 5 298 - 1 0 055 - 3 231 - 6 424 - 1 0 554 -5 7 1 1 302 196 105 640 594 -4 3 1 758 - 2 168 -1 7 6 -2 8 0 - 1 095 -7 1 2 - 1 268 -8 7 7 375 188 - 1 758 171 -2 4 5 10 688 lio 15814 - 3 9 686 8 741 12 142 - 4 2 585 6 900 21 092 - 6 9 322 20 534 16 595 - 1 2 9 120 33 611 18 722 - 1 4 8 609 A gricultura; EE.U U . ja p ó n A lem ania F ederal In d u stria m a n u fa c tu re ra “: EE.UU. Ja p ó n A lem ania F ederal O tros sectores: EE.UU. Ja p ó n A lem ania F ederal -3 1 8 T otal: EE.U U . Ja p ó n A lem ania F ederal 2 638 437 4 375 -2 1985 c epa l / o n l ’d i , sobre la base de cifras de N aciones Unidas, International Trade Statistics Yearbook, 1970-1971, 1977, 1983, 1984, Commodity Trade Statistics, 1985. ^M anufacturas incluye secciones cuci 5 a 8, m enos capítulo 68, Fuente: División C o n ju m a COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL: EVOLUCION Y LECCIONES / F. por el superávit del sector m anufacturero. Por el contrario, el déficit energético estadounidense resultó agravado por una erosión nada despre­ ciable —unos 8 000 millones de dólares entre 1975 y 1981— del superávit m anufacturero. El desem peño de la industria fue notablemente mejor en Japón y Alemania Federal debido a que estos países habían generado una base de apoyo que les permitió reaccionar con flexibilidad y prontitud ante las señales que anunciaban el oca­ so de la era de la energía barata. A partir de mediados de los años setenta, las diferencias en cuanto a la evolución del sector m anufacturero se acentúan. De esta forma, al prom ediar la década en curso Japón y Alemania Federal acumulaban en conjunto un superávit comercial cercano ya a los 200 000 millones de dólares en el sector m anufacturero, en tanto que Estados Unidos registraba un déficit superior a 80 000 millones. Los dos prim eros países serían la fuente más im portante del superávit manufac­ turero a nivel mundial; Estados Unidos, por su parte, sería el país cuyo déficit m anufacturero habría alcanzado su mayor expresión. A comienzos de los años setenta, los tres países presentaban superávit relativamente módicos y de órdenes de m agnitud comparables, aunque mayores en Japón y Alemania Federal. En ape­ nas 15 años, entonces, su posición relativa ha experim entado un vuelco. Estados Unidos, que a fines de la segunda guerra generaba el 60% de la producción industrial del m undo, aparece, al prom ediar los años ochenta, en situación desme­ drada precisamente ante los dos países que que­ daron en ruinas al térm ino de aquel conflicto. A comienzos de los años ochenta la inserción internacional de Estados Unidos se torna muy semejante a la de los países latinoamericanos en general. Ella se basa en el sector agrícola, en el cual exhibe un superávit nada despreciable. En todos los demás rubros la economía norteam eri­ cana m uestra déficit, destacando el del sector m anufacturero, de m anera que para Estados Unidos, la evolución de los términos de inter­ cambio pasa a convertirse en un tema trascen­ dente. No hay razones para suponer que desaparece­ rá la tendencia histórica a la erosión de los térmi­ nos de intercambio del sector agrícola vis a vis el industrial. En el evento de que se mantuviesen constantes las cantidades exportadas e im porta­ Fajnzylber 11 das de productos agrícolas e industriales, Estados Unidos enfrentaría un deterioro creciente, aso­ ciado a la evolución de los términos de intercam­ bio a escala mundial. Así, la preocupación por esta variable —hasta hace algunos años conside­ rada parte del folklore latinoamericano— alcan­ za ahora al país que lidera la economía mundial. Hay elevado consenso en cuanto a la existen­ cia de un sólido vínculo entre competitividad, incorporación de progreso técnico, dinamismo industrial y aum ento de la productividad. El in­ crem ento de la competitividad constituye un im­ perativo ineludible en un período de transición entre dos patrones tecnológicos y es determ inan­ te de los cambios de m ediano y largo plazo en la posición relativa de los países dentro de la econo­ mía internacional. De allí, entonces, que el es­ fuerzo que despliegan las naciones desarrolladas por m ejorar sus niveles de competitividad en el sector industrial merece para sus respectivos go­ biernos una prioridad semejante a la que otorgan a los problemas políticos más cruciales, situación que en el pasado sólo se había observado en las contingencias bélicas. La importancia asignada en Europa a los distintos program as regionales de cooperación científica o técnica así lo testi­ monia. Menos consenso se advierte en cuanto a la forma de m edir la competitividad y, mucho me­ nos aún, respecto a cómo lograr que ésta se incre­ mente. Hay acuerdo en el sentido de que la ero­ sión de la productividad, iniciada hace un par de décadas y que se ha acentuado, sobre todo en los Estados Unidos, desde la segunda mitad de los años setenta, encierra graves consecuencias po­ tenciales. Sin embargo, hondas son las discrepan­ cias respecto del porqué de este deterioro y, por consiguiente, de los mecanismos más eficientes para revertirlo. En los siete indicadores alternativos de com­ petitividad internacional considerados en este trabajo, la posición relativa de los tres países es la misma: prim ero Japón; después Alemania Fede­ ral y, último, los Estados Unidos (cuadro 3). El esfuerzo de investigación y desarrollo para fines civiles es significativamente mayor en J a ­ pón y Alemania Federal, y en diversos estudios se menciona este hecho como una posible causa del distinto ritmo de evolución de la competitividad en los tres países. De otro lado, el dinamismo de 12 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Dicembre de 1988 C u a d ro 3 C O M P E T IT IV ID A D IN T E R N A C IO N A L ; D IFER E N T E S IN D ICA D O RES Estados U nidos Gastos en I y D/PIB (1983-84) Ja p ó n Alem ania Federal 1.8 (3) E xportación bienes capitaP exportación total m anufacturas, 1983 (%) E x p o rta c ió n b ie n e s c a p ita l/e x p o rta c ió n m undial bienes capital (%) 1983-1963 E xportación bienes capital/im portación bie­ nes capital {%) 1983 1963 C recim iento {%) p ro ductividad m an u fa ctu ­ rera 1975-1981 1965-1973 E xportaciones m an ufactu re ras/im portacio­ nes m an u factu reras 1979-1981 2.4 (2) 7.9 (3) % crecim iento exportación m an u fa ctu ra s 1983-1963 2.5 (1) 18.4 (1) 9.3 (2) 44 (3) 58 74 (3) 475 100 383 (3) 950 200 (1) (1) (1) 1.7 2.8 (3) 8.7 11.0 (1) 1.0 (3) (1) 5.0 46 (2) 100 (2) 267 380 (2) 3.2 4.2 (2) 1.8 (2) F uen te; División C o n ju n ta c e p a l - o n u d i . Global competition, p. 100; Naciones U ni­ das, B u lle tin o f statistics on w orld trade in engineering products, 1983; W orld Bank Report, Productivity in industry, o c d e , 1986. las exportaciones industrialesjaponesas es avasa­ llador en las últimas dos décadas; su ritmo de crecimiento duplica el de las ventas al exterior de los otros dos países. La primacía nipona se hace sentir, también, en la significación que alcanzan dentro de las exportaciones m anufactureras los productos de mayor contenido tecnológico. No es extraño, entonces, que en 1983 la importancia relativa de Alemania Federal dentro de las ventas mundiales de esos productos sea la misma que veinte años antes, la de Estados Unidos equivalga a sólo el 74% y la del Japón casi se quintuplique. El siguiente indicador utilizado en este ejerci­ cio se refiere más específicamente a la competitividad de los bienes denominados e n g in e e r in g p r o ­ d u c ís que son los que tienen un alto contenido de tecnología m oderna, como se ha mencionado. La relación exportaciones/importaciones de este ti­ po de bienes, que en 1963 era de casi 4:1 en las economías estadounidense y oestealemana, cae sustancialmente en ambas en 1983, aunque con mayor fuerza en la prim era. En el caso japonés. en cambio, la relación casi se quintuplica en ese lapso. El ritmo de incremento de la productividad, factor determ inante en la evolución de la competitividad a largo plazo, se debilita a partir de mediados de la década de 1970. El fenómeno alcanza mayor intensidad en los Estados Unidos, país donde el mejoramiento había sido más lento en el período anterior. El ritmo de crecimiento de la productividad en los dos subperíodos consi­ derados aquí es más alto en Japón, siguiendo después Alemania Federal, con lo que se m antie­ ne la constante observada en todos los indicado­ res (cuadro 3). Este ordenam iento se da no sólo en cuanto al nivel, sino también en lo que respecta a la trayec­ toria de la competitividad, según se desprende del cotejo de la relación exportaciones/importa­ ciones de m anufacturas en el trienio 1979-81. Para Japón ella es 5, no llega a 2 para Alemania Federal y alcanza apenas a 1 para los Estados Unidos. COMPETmVIDAD INTERNACIONAL: EVOLUCION Y LECCIONES / F. FajnzyUnr 13 III Factores condicionantes de la competitividad internacional Desde una perspectiva de m ediano y largo plazo, la competitividad consiste en la capacidad de un país para sostener y expandir su participación en los mercados internacionales, y elevar simultá­ neam ente el nivel de vida de su población. Esto exige el increm ento de la productividad y, por ende, la incorporación de progreso técnico. La experiencia internacional enseña que no existe “otro sendero” para conseguir un mejora­ m iento sólido de la competitividad de un país. Es efectivo que en el corto plazo la devaluación de la m oneda nacional mejora la posición relativa de sus empresas. Sin embargo, este recurso es de limitada eficacia, puesto que por sí solo no incre­ m enta la productividad ni estimula la incorpora­ ción de progreso técnico. Por el contrario, tiende a erosionar la cohesión social, lo que a la postre atenta contra la viabilidad de una inserción inter­ nacional más eficiente. Es natural que las em pre­ sas procuren increm entar su competitividad in­ ternacional sobre la base de aprovechar la dispo­ nibilidad de mano de obra de bajo costo y de líneas subsidiadas de crédito, y de compensar los m árgenes reducidos e incluso negativos en el m ercado externo con utilidades elevadas obteni­ das en el m ercado interno protegido, o de apro­ vechar franquicias tributarias especiales, etc. De esta form a talvez logren utilidades satisfactorias, las que, sin embargo, tendrán poco que ver con un aum ento de la competitividad del país, enten­ dida ésta en un sentido amplio, por más que se observen también mejoras en el balance comer­ cial y en el coeficiente de exportaciones. Desde una perspectiva estrecha, puede adu­ cirse que América Latina ha logrado avances im­ portantes en m ateria de competitividad interna­ cional durante los años ochenta. Pero ellos resul­ tan espúreos cuando se adopta un enfoque más integral, toda vez que se dan en presencia de una caída del ingreso por habitante, una m erm a de los coeficientes de inversión, rebaja del gasto en investigación y desarrollo tecnológico y en el sis­ tema educativo, y erosión de los salarios reales. Lo anterior no significa desconocer que en los últimos años algunos países o sectores han logra­ do incrementos “auténticos” de la competitivi­ dad —en contraste con lo que sería una elevación “espúrea”—, basados en mejoras de la producti­ vidad con incorporación de progreso técnico. Es­ te fenóm eno constituye un valioso precedente para el logro de una efectiva modernización del aparato productivo. El apreciable incremento del excedente co­ mercial de muchos países de la región ha apunta­ do únicamente a sustentar la cuantiosa transfe­ rencia de recursos financieros exigida por el ser­ vicio de la deuda externa, por lo que no ha logra­ do satisfacer algunos requisitos indispensables de una auténtica modernización. No cabe con­ fundirlo, entonces, con el promisorio comienzo de un proceso de sostenida y sólida elevación de la competitividad del aparato productivo latinoa­ mericano. Ya se señaló que en el corto plazo el único instrum ento de política que puede afectar rápida y significativamente la competitividad de un país es el tipo de cambio. Sin embargo, un análisis que considere un horizonte de mediano plazo detec­ tará tendencias divergentes en la posición relati­ va de las naciones industrializadas en el comercio internacional de productos manufacturados. Lo sucedido en los años ochenta, con las errá­ ticas fluctuaciones del dólar —^brusco ascenso hasta 1985, caída posterior—, comprueba que, no obstante las acentuadas variaciones de los flujos comerciales, persisten las tendencias de largo plazo, esto es la erosión de la competitivi­ dad industrial de los Estados Unidos, el ascenso sistemático de Japón, y el leve aum ento de Ale­ mania Federal. Debe concluirse, por tanto, que las diferencias en la inserción internacional obe­ decen en medida im portante a factores de carác­ ter estructural que af^ectan, incluso, las modalida­ des y los resultados de las estrategias nacionales, y al uso que cada país hace de los instrumentos específicos de política económica e industrial. A continuación se intenta identificar algunos de los factores que explican la diferente competi­ tividad de los países en el sector industrial. 14 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1 9 8 8 C u ad ro 4 C O E F IC IE N T E D EUD A/VALOR C O M ERCIA L DE LOS A C T IV O S DEL SECTO R EM PRESARIAL N O FIN A N C IE R O {Porcentajes) Países 1966-1973 1974-1979 Estados U nidos Ja p ó n A lem ania Federal*’ Francia R eino U nido 0.54 3.08 2.38 1.17*^ 0.67 0.96 3.31 3.36 1.33 1.38 1980 1981 1982 1983 1984 1985 0.77 3.14 3.85 1.23 1.13 0.92 2.91 4.13 1.40 1.23 0.87 2.92 4.11 1.55 1.03 0.78 2.68 3.48 1.56 0.87 0.90 2.11 3.42 0.83 1.82“ 2.39 0.74 0,70“ Fuente: División C o n ju n ta cepal/onudi, sobre la base de Banco de Pagos Internacionales, Eí/íji-SócAnttualReport, abril 1985-m arzo 1986. “ Estim ados, * T o d as las em presas, excluido sector habitacional. * ^ 1970-1973. 1. £ / ñ t m o d e in v e r s ió n El coeficiente de inversión reviste gran im por­ tancia en la explicación del incremento de pro­ ductividad (Denison, 1980). Los países cuya tasa de inversión se queda a la zaga, ven debilitarse el ritm o de crecimiento de su productividad y, por consiguiente, de su com petitividad, según lo m uestra la experiencia de Estados Unidos y el Reino Unido en las últimas tres décadas. Japón y los nuevos países industrializados del Asia com­ prueban que el increm ento de la tasa de inver­ sión se traduce en mejoras apreciables de la com­ petitividad. 2. L a a s ig n a c ió n d e re c u rso s p a r a in v e r s ió n La reestructuración productiva supone el des­ plazamiento intersectorial de considerables volú­ menes de recursos de inversión, proceso en el que intervienen las empresas, el sistema financie­ ro y el sector público, y que en cada país toma perfiles propios, según la importancia relativa de los diferentes actores y sus vinculaciones recípro­ cas (Zysman, 1984). En los Estados Unidos y el Reino Unido, el nivel de endeudam iento de las empresas con el sistema financiero es sustancialmente inferior al que prevalece en Jap ó n , Alemania Federal y Francia (cuadro 4). En los primeros, el mercado de capitales determ ina el destino de los ahorros, incluidos los generados en las empresas, los que pueden ir a la inversión, la especulación financie­ ra o el crédito para el consumo de las familias. En los otros países, en cambio, un determ inado por­ centaje de los recursos de inversión (grandes proyectos) se canaliza en función de prioridades sectoriales definidas institucionalmente por la banca o el sector público, es decir en form a autó­ noma de quienes han generado la contrapartida de ahorros (cuadro 5). 3. £ / M e r c a d o d e tr a b a jo y e l “E s ta d o d e bienestar*' La reestructuración productiva exige desplaza­ mientos que entrañan inexorablemente elevados costos, hum anos y económicos. Esto confiere gran trascendencia al tema de las “rigideces del mercado de trabajo”, lo que ha conducido al cuestionamiento del “Estado de bienestar” (Pfa11er, 1987; Dande Stadt, 1987). C u a d ro 5 T IP O L O G IA DE SISTEM A S FIN A N C IE R O -IN D U S T R IA L E S Países Sistema fina nciam ie nto ind u stria l Ja p ó n , Francia Regulación de crédito con precios adm inistrados R egulación de crédito p o r p arte R epública F ederal A lem ana Estados U nidos-R eino U nido de la banca M ercado de capitales. F uente: J . Zysm an, Governments, markets and grow th: fin a n c ia l systems and the politics o f in d u s tria l change, C ornell University Press, 1983. COMPETITIVIDAD INTERNACIONALí EVOLUCION Y LECCIONES / F. En las décadas de crecimiento y prosperidad se fue generando una institucionalidad que com­ plem entaba y atenuaba los resultados del libre juego de las fuerzas del mercado. Mediante la fijación de salarios mínimos, la vigencia de meca­ nismos de indización de las remuneraciones, el otorgam iento de subsidios de desempleo y otros beneficios de seguridad social, la materialización de program as de capacitación, la concesión de subsidios regionales, esta institucionalidad brin­ daba protección y apoyo a los estratos sociales, sectores productivos y zonas geográficas en situa­ ción relativamente desm edrada. La incesante ex­ pansión de este esquema, cuyo costo era financia­ do en parte por las empresas, habría deteriorado seriamente la eficiencia microeconómica-social, tornándose incompatible con los imperativos de la competitividad internacional. El problem a estriba en que ese "Estado de bienestar” generaba también beneficios desde el punto de vista macroeconómico-social, los cuales cobran especial trascendencia en coyunturas de cambio estructural. Entre ellos destacan la legiti­ midad social de las instituciones, que favorece la cohesión social, y la existencia de un avanzado sistema educativo y, por consiguiente, de una mano de obra altam ente calificada. Puede agre­ garse que es difícil aprehender mediante indica­ dores agregados el verdadero carácter y magni­ tud del “Estado de bienestar”. Más importante que el peso cuantitativo de las instituciones públi­ cas es el tipo de relación que se entabla entre ellas y los sectores empresarial y laboral. Por lo de­ más, no obstante el auge de la retórica “prekeyseniana”, el peso cuantitativo del sector públi­ co y de la seguridad social en los países industria­ lizados no ha disminuido (cuadros 6, 7 y 8). Las diferencias más de fondo se dan entre Japón y los Estados Unidos, pese a que en ambos la gravitación económica del sector público es relativamente baja, a diferencia de lo que sucede en los países europeos. Ellas obedecen a las con­ trapuestas modalidades de articulación entre los sectores público y privado, las cuales se manifies­ tan en marcadas diferencias en el uso de los ins­ trum entos de política por parte de las autorida­ des estadounidenses y niponas. El m ercado laboral europeo se ha flexibilizado significativamente durante la década en cur­ so. La indización salarial se ha corregido (Italia, Bélgica y Francia) o abolido (Dinamarca); se ha Fajnzylber 15 estimulado el trabajo temporal (Francia y Alema­ nia Federal); han disminuido los subsidios de cesantía respecto a los salarios medios (Dinamar­ ca y Reino Unido), así como las contribuciones a la seguridad social (Francia, Dinamarca, Bélgica y Reino Unido). De otro lado, se favorece el es­ quema dejornada parcial yjubilación adelantada (Países Bajos, Bélgica y Alemania Federal) y se procura erosionar administrativamente (Reino Unido) el papel de los sindicatos en la negocia­ ción salarial ( b i s , 1986). Sin embargo, el efecto agregado de este proceso de "tlexibilización ' paulatina no ha sido, como hubiera podido ima­ ginarse, una merma en la significación del sector público en la economía. 4. L a s re la c io n e s in d u s tr ia le s Existe creciente consenso en cuanto a la influen­ cia que las relaciones industriales gerencialeslaborales a nivel de planta, sector industrial y nivel nacional ejercen en la productividad. No obstante las diferencias en las modalidades insti­ tucionales, se verifica sistemáticamente que la m enor conflictibilidad en las relaciones favorece los aumentos de productividad. Así lo m uestra la experiencia de Japón y, en general, de los países de Europa occidental, que contrasta con la de Estados Unidos y el Reino Unido, donde el carác­ ter de las relaciones industriales sería más con­ flictivo. El tema cobra mayor relevancia en un perío­ do de reestructuración productiva, en que se está gestando un nuevo patrón tecnológico que re­ quiere la cooperación constructiva de los distin­ tos actores económicos, sociales y políticos con el objeto de “absorber” y distribuir el costo del ajus­ te estructural en curso (Piore, 1986; Brown y Bennett, 1986). 5. L a o r g a n iz a c ió n e m p r e s a r ia l La intensificación de la competencia internacio­ nal, el surgim iento de un nuevo patrón tecnoló­ gico y los rápidos cambios en las preferencias del mercado explican la m arcada tendencia a inno­ var que se observa, tanto en el interior de la estructura organizativa empresarial, como en la naturaleza de las relaciones interempresariales. En ambos casos las relaciones jerárquicas vertica­ les van siendo sustituidas por las de cooperación de carácter horizontal. El criterio básico es el 16 REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / D k im b re logro de flexibilidad, que haga posible la oportu­ na incorporación de innovaciones tecnológicas y la adaptación a las cambiantes condiciones de la dem anda, en un contexto de creciente compe­ tencia internacional. Se parte de la premisa de que la cooperación de 1 9 8 8 y el compromiso de quienes laboran en los distin­ tos niveles de la empresa constituyen un factor determ inante de los incrementos de productivi­ dad. Ello abarca desde la fase de diseño hasta la de control de calidad (Arnold y Ken, 1987; Druc­ ker, 1987a y 1987b); desde el punto de vista del C u ad ro 6 EM PL E O EN LA A D M IN IS T R A C IÓ N PÚ BLICA CO M O PO R C EN TA JE DEL EM PLEO T O T A L Prom edio Países 1960 1975 1980 1985 1960-1967 1968-1973 1974-1979 1980-1985 1960-1985 Estados U nidos Ja p ó n A lem ania Federal Francia R eino U nido Italia 15.7 17.8 6.5 13.9 14.3 20.8 14.0 16,5 6,7 14,9 15,6 15.8 6.4 16.0 17.8 21.8 16.7 17.8 11.6 13.4 18.5 12.3 16.2 6.6 15.6 16.7 21.9 15.5 19.9 9.4 12.9 15.5 9.9 17.0 6,5 14.2 14,7 20.9 14.5 8.0 13.1 14.8 8.7 21,1 15.0 15.8 F u e n te; División C o n ju n ta CEPAiyoNUDi, sobre la base de ocde 12.4 14.3 18.9 12.8 , Economic outlook. H istorica l statistics 19 60-1985. C u ad ro 7 G A ST O PU B L IC O T O T A L CO M O PO R C EN TA JE DEL PIB Prom edio Países 1960 1975 1980 1985 1960-1967 1968-1973 1974-1979 1980-1985 1960-1985 E stados U nidos Ja p ó n A lem ania Federal Francia R eino U nido Italia 27.0 34.6 27.3 48.9 43.5 46.3 33.7 32.6 48.3 46.4 45.1 46.1 36.7 32.7 47.2 52.4 47.8“ 58.4 28.3 31.0 20.2 39.8 39,0 39.9 36.0 32.6 28.4 47.5 43.7 44.4 42.9 35.6 33.3 48.4 50.6 47.0“ 54.2 31.6 26,1 42.3 42.3 40.8 40.5 F u en te: División C o n ju n ta “ 32.4 34,6 32.3 30.1 43.2 c e p a l /o n u d i sobre la base de 35.7 37.4 34.7 31.9 ocde , Economic outlook. H istorica l statistics 19 60-1985. 1984. C u ad ro 8 G A ST O EN SEGU RIDAD SO CIA L C O M O PO R C EN TA JE DEL PIB Prom edio Países 1960 1975 1980 1985 1960-1967 1968-1973 1974-1979 1980-1985 1960-1985 Estados U nidos Ja p ó n A lem ania Federal Francia R eino U nido Italia 5.0 3.8 12.0 13.5 6.8 9.8 11.1 7.7 10.9 10.1 16.5 23,2 11.5 15.8 11.0 11.0 16.1 26.4 5.4 4.1 12.4 15.5 7.3 11.1 10.3 8,4 26.7 21.0 10.5 15.4 11.3 10.8 16.8 25.4 13.2“ 18.5 8.4 6.8 14.6 19.4 14.0“ 19.5 7.7 4.8 13.2 17.2 8.8 13.0 F u e n te: División C o n ju n ta “ 1984. c e p a l /o n u d i , 17.6 20.4 9.9 15.6 sobre la base de ocde . Economic outlook. H istorica l statistics, 1960-1985, 9.6 14.2 COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL: EVOLUCION Y LECCIONES / F . esquema organizativo, exige reducir el núm ero de escalones jerárquicos y reforzar la vinculación horizontal en cada uno de los niveles. La cooperación entre empresas, que adquie­ re modalidades muy diversas, ha tendido a inten­ sificarse, en un contexto de creciente unificación del mercado internacional, en sus componentes de oferta, dem anda y acervo tecnológico. A con­ tinuación, algunas de las expresiones más intere­ santes de este fenómeno. i) Empresas-redes. En virtud de acuerdos fle­ xibles, ensambladores, proveedores, comercializadores y centros de investigación tecnológica, se vinculan con instancias centrales de coordina­ ción para los aspectos financieros, publicitarios y de estrategia corporativa. ii) Esquemas de cooperación en el plano de la investigación y el desarrollo entre empresas y gobiernos europeos (program a e u r e k a ). iii) Esfuerzos cooperativos en investigación y desarrollo y coproducción entre las empresas del sector autom otor de los Estados Unidos, Japón y Europa. iv) Esquemas cooperativos de investigación y desarrollo en las empresas productoras de semi­ conductores en los Estados Unidos, con énfasis en el área de ingeniería de producción. Acuerdos de esta naturaleza son habituales y de antigua data en Japón, bajo el liderazgo del m i t i ; tal vez la experiencia más significativa haya sido el progra­ ma de veinte años de duración con el que se enfrentó el “desafío i b m ” . v) En los sectores más expuestos a la “moda”, se observan esquemas en los que coexisten la competencia —en la fase de la exhibición de los modelos— y la cooperación en la fase de produc­ ción, una vez que el mercado ha definido los “ganadores”. A su turno, la proliferación de los esquemas de cooperación entre las firmas multinacionales obedece, en parte, al creciente costo de desarro­ llo de productos y procesos, así como al imperati­ vo de adaptarse a las súbitas modificaciones en las paridades cambiarías. Las multinacionales pa­ recen haberse percatado de que en la actualidad el conocimiento tecnológico y las calificaciones profesionales están distribuidas en forma bastan­ te hom ogénea entre los países industrializados; en consecuencia, cualquier fase del proceso pro­ ductivo puede materializarse en cualquier lugar. Les resulta conveniente, entonces, instalar plan­ Fajnzylber 17 tas o suscribir acuerdos con empresas de otros países en las distintas regiones, lo cual ayuda asimismo a sortear las eventuales barreras pro­ teccionistas. 6. L a in fr a e s tr u c tu r a e d u c a c io n a l y d e in v e s tig a c ió n y d e sa rro llo Existe unanim idad en cuanto a que este aspecto constituye un requisito e ingrediente primordial de toda reestructuración productiva que lleve aparejado progreso técnico. Esto explica el incre­ mento, desde fines de la década de 1970, de los recursos asignados a investigación y desarrollo en las naciones industrializadas, así como la toma de conciencia de que es imprescindible reade­ cuar el sistema educativo, a fin de adaptarlo a las nuevas necesidades. Un interesante elemento de diferenciación entre los países tiene que ver con la m agnitud de los recursos para investigación y desarrollo asig­ nados a la industria bélica y la evaluación de su impacto en el ámbito de la competitividad. La polémica acerca del efecto colateral de estas in­ versiones en el conjunto del sector industrial no está agotada. Parecería que, al menos en deter­ minados plazos, pueden coexistir niveles bajos de competitividad internacional en los produc­ tos transables, con niveles de excelencia en la esfera militar, acaso porque se trata de activida­ des cuyos desafíos, procedimientos, plazos y for­ mas organizativas difieren radicalmente. En la esfera militar se privilegia la definición de objeti­ vos, metas, antes que de plazos, y la restricción económica desem peña un papel notoriamente inferior. La posibilidad de program ar a largo plazo está muy lejos de reproducirse en el ámbito industrial, comercial, donde lo esencial es la fle­ xibilidad y la capacidad de rápida adaptación a las cambiantes tendencias del comercio interna­ cional. Más aún, en el ámbito militar la compe­ tencia es menos ardua y los plazos son más am­ plios. El reemplazo de generaciones sucesivas de “productos” y la “diferenciación” dentro de cada generación no están determ inados, afortunada­ mente, por la prueba de su desempeño en el uso de las mismas. La esfera militar posee la capaci­ dad de atraer los talentos más notables de la ciencia y la tecnología, ya que puede otorgarles un ambiente seguro y tranquilo, donde, aparte de rem uneraciones elevadas, no se les presiona REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 18 para que su trabajo genere resultados en el corto plazo. Se explica, entonces, que el grupo de países desarrollados que ha canalizado recursos signifi­ cativos a la esfera militar acuse precarios niveles de competitividad industrial en los productos convencionales; y que el grupo de países con elevado grado de industrialización, pero que prácticamente no destina recursos a fines de de­ fensa, tenga el liderazgo en la competitividad industrial internacional de aquellos productos. A mediados de la década en curso, el superá­ vit m anufacturero de Japón, Alemania Federal e Italia, los tres derrotados en la última conflagra­ ción mundial, bordeaba los 220.000 millones de dólares. Por el contrario, las tres potencias vence­ do ras acum ulaban un déficit cercano a los 120.000 millones de dólares, el 75% de los cuales correspondía a los Estados Unidos. En términos generales, los países militarmente derrotados en la segunda guerra mundial abastecen el déficit tanto de quienes fueron vencedores como del resto del m undo y, fundam entalmente, de las naciones en desarrollo. Se detecta una inequívoca relación inversa entre importancia de los gastos en defensa den­ tro del piB y el grado de competitividad interna­ cional, medido éste en términos de la significa­ ción del superávit o déficit m anufacturero res­ pecto del producto m anufacturero {gráfico 1). G ráfico 1 COMPETIVIDAD INTERNACIONAL Y GASTOS EN DEFENSA (P r o m e d io 1 9 8 1 -1 9 8 3 ) F u e n te : 1988 División Conjunta CEPAL/ONUDI de Industria y Tecnologia, a base de información de SIPRI, World A rm am en ts an d D isarm am ent, Anuario 1985. COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL: EVOLUCION Y LECCIONES / F. La Unión Soviética y los Estados Unidos se sitúan en un extrem o y Alemania Federal y Japón en el otro, quedando el Reino Unido, Francia, Suecia e Italia en las posiciones intermedias. El efecto multiplicador del gasto de defensa en la competitividad industrial internacional sería negativo, a despecho de lo que postula la sabiduría conven­ cional. Un acuerdo entre los Estados Unidos y la Unión Soviética en favor del desarme permitiría liberar una fracción considerable de los recursos que destinan a fines bélicos. Y en el caso de que este gráfico describiese adecuadam ente la evolu­ ción del desem peño para cada país, ellos dos “recorrerían la curva” en la dirección de la eleva­ ción de la competitividad industrial, factor clave para enjugar sus respectivos déficit externos. Tal acuerdo, en consecuencia, suscitaría no sólo un benéfico impacto sobre la ominosa percepción colectiva acerca del futuro de la hum anidad, sino que favorecería la recuperación de los equilibrios en los flujos comerciales y financieros. 7. L a e s tr u c tu r a se c to ria l y la a b so rc ió n d e p ro g r e so té c n ic o Es sorprendente la relación positiva que se obser­ va entre la ausencia de recursos naturales y el nivel de competitividad en el sector industrial. Aquellos países que carecen de la fuente “fácil” de generación de divisas, que constituyen los re­ cursos naturales, no tienen otra alternativa que optar por la “construcción” de ventajas compara­ tivas en el sector m anufacturero. Aleccionadoras son en tal sentido la experiencia de Japón, Ale­ mania Federal e Italia. Ellas contrastan con las de Estados Unidos, la Unión Soviética y el Reino Unido, países bien dotados de recursos naturales o que tenían asegurado su abatecimiento a bajos precios desde las colonias. Los países nórdicos protagonizan un caso es­ pecial, en el que coexisten una generosa disponi­ bilidad de recursos naturales y una alta competi­ tividad derivada de elevados niveles de especialización en equipos y procesos vinculados a la ex­ plotación, procesamiento y elaboración de tales riquezas (agricultura, silvicultura, pesca y ener­ gía, en el caso de Noruega). Se trata de países pequeños, para los cuales la especialización es un imperativo y en los que el “Estado de bienestar” coexiste con una gran apertura al comercio exte­ Fajnzylbe 19 rior. Además, persiste en ellos el criterio de que la búsqueda del pleno empleo no compromete necesariamente la competitividad, cuya salva­ guardia es a su turno requisito para m antener los niveles de prosperidad. En Suecia, Finlandia y Noruega la tasa de desempleo se mantiene en el rango del 3%, en tanto que el promedio para Europa occidental en su conjunto bordea el 10%. Italia ofrece una experiencia peculiar de reestructuración productiva, ya que se aparta del patrón predom inante —que se sustenta en los ejes electrónico y químico— impuesto por los Estados Unidos, Ja p ó n y Alemania Federal. Aparte de registrar avances significativos en es­ tas áreas intensivas en contenido tecnológico, Ita­ lia logra m antener su inserción internacional, m ediante la elevación de los niveles de excelencia en sectores que, desde el punto de vista tanto del “sentido com ún” como del académico —coinci­ dencia poco frecuente— aparecían condenados a la condición de “perdedores”, a causa de la cre­ ciente competitividad de los n ic ’s asiáticos (Fiore y Sabel, 1983 y 1984). De esta forma, las ramas textil, vestuario y calzado, que en los demás paí­ ses industrializados fueron virtualm ente des­ manteladas, m antienen en Italia un vigoroso di­ namismo y logran una elevada productividad, que les perm ite consolidar posiciones no sólo en el Mercado Com ún Europeo, sino también en el estadounidense (Fiore y Sabel, 1983 y 1984; Ribeiro y otros, 1987). La pequeña y mediana industria desem pe­ ñan en Italia un papel más importante, cuantita­ tivamente, que en el resto de los países europeos considerados. En particular, que en Alemania Federal, Suecia, Reino Unido y Francia. Mayor significación reviste el incremento medio de la productividad que exhibe este sector a partir de la década de 1970, variable que en una gama relativamente amplia de agrupaciones industria­ les, llega de esta forma a asemejarse a la im peran­ te en la gran empresa. Ello refuta la imagen convencional de que entre ambos sectores hay diferencias estructurales, vale decir insalvables, de productividad, asociadas a economías de esca­ la y rigideces tecnológicas. El mencionado fenó­ meno permitió que Italia alcanzara una posición nada despreciable en rubros tales como textiles, vestuario, calzado, muebles de m adera y ciertos tipos de m aquinaria —en especial para usos espe­ cíficos, particularm ente para el rubro alimenta- 20 rio—, en los cuales las economías de escala no son significativas. La modernización de sectores tradicionales, supuestam ente destinados a desaparecer en for­ ma inexorable, y la elevación significativa de la productividad en la pequeña y mediana empresa en una amplia gama de sectores son peculiarida­ des que confieren particular trascendencia al ca­ so italiano para la reflexión sobre las opciones que se abren a las naciones latinoamericanas, lo cual no implica, por cierto, otorgarle un carácter paradigmático. La espectacular reestructuración italiana de la última década se explica sólo parcialmente por la necesidad de compensar la presión emanada de las organizaciones laborales que adoptan co­ mo referente los niveles salariales imperantes en los sectores de mayor densidad de capital (auto­ motor, química y siderurgia). En consecuencia, el aum ento de la productividad no sólo sería com­ patible con la presión salarial, sino que, hasta cierto punto, habría sido inducida por ésta. Se trata de un ejemplo concreto del enfoque que asocia el incremento de la competitividad a la elevación de la productividad y al progreso técni­ co (Antonelli, 1987). En Francia, cuyo crecimiento industrial en el período es sólo levemente inferior al de Alema­ nia Federal e Italia, se observan cambios en el perfil productivo industrial que también se apar­ tan de los casos clásicos de los tres países mayores. El liderazgo lo ejerce el sector de maquinaria eléctrica y electrónica. En form a simultánea, otras agrupaciones, algunas de ellas de uso inten­ sivo de mano de obra, otras de recursos naturales o bien de capital físico —minerales no metálicos, siderurgia, minerales no ferrosos, productos me­ tálicos, textiles, cuero y m adera— experimentan lo que se ha dado en denom inar un proceso de desindustrialización. El resultado global es un acelerado crecimiento de las actividades m anu­ factureras, un acentuado cambio estructural, una especialización en torno al eje de equipo eléctrico y electrónico —energía nuclear, aero­ náutica, equipo ferroviario, telecomunicaciones y arm am ento—, proceso que es vigorosamente apoyado merced al empleo del poder de compra del sector público (Messine, 1984 y 1985; McCormick, 1987; Boyer, 1983a, 1983b; Boyer y Mis­ tral, 1983; Lodge y Vogel, 1987). REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre 8. £ / de 1 9 8 8 u so d e in s tr u m e n to s d e p o litic a y la d im e n s ió n in s titu c io n a l Para ilustrar la importancia de las especificidades nacionales del diseño y uso de instrumentos de política que inciden en el sector industrial, se aborda enseguida, esquemáticamente, un análi­ sis comparativo entre Japón y los Estados Uni­ dos. Igual que el resto del m undo, Japón adopta como referente el patrón de consumo prevale­ ciente en los Estados Unidos, Lo hace con el propósito fundam ental de generar los mismos bienes que ese país dem anda, pero en condicio­ nes más favorables de costo y calidad. Estados Unidos se transform a así en el objetivo principal al cual se dirige la estrategia nipona de produc­ ción y exportación. Sin embargo, en el ámbito interno, las autoridades japonesas adoptan una serie de resguardos para impedir que la difusión, en todo caso gradual, de ese patrón dificulte el logro de las metas fundam entales de crecimiento que el país se ha planteado. Se reproduce la “m odernidad”, pero se cautela su tasa de absor­ ción, de modo de compatibilizarla con el objetivo estratégico del crecimiento interno y, por tanto, del avance en materia de competitividad. El automóvil y la vivienda residencial cum­ plen, en términos tanto cuantitativos como cuali­ tativos, un papel crucial en el patrón de consumo de los estadounidenses. No es extraño que la significación de estos elementos en el consumo familiar haya venido aum entando sistemática­ m ente en el transcurso del tiempo, de la mano con el crecimiento del ingreso. Pues bien, las autoridades niponas adoptan medidas para difi­ cultar o retardar la reproducción de ese esquema de consumo en su mercado interno. Para tal efec­ to, aplican una política destinada de m anera sis­ temática a comprimir el consumo y estimular el ahorro, en lo concerniente tanto a la vivienda como a la adquisición de bienes de consumo, principalmente los duraderos. Mientras en los Estados Unidos los intereses generados por las cuentas de ahorros son sujetos de impuesto y los intereses que se pagan por concepto de crédito al consumo están exentos de gravW enes tributa­ rios, en Japón sucede exactamente lo contrario. En el caso específico de la vivienda, las institucio­ nes que proveen financiamiento en los Estados Unidos se hallan en condiciones de ofrecer una COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL; EVOLUCION Y LECCIONES / F . tasa de interés inferior a la del sistema bancario, aparte de que los intereses que se pagan por concepto de la deuda habitacional están exentos de tributos, aun cuando se trate de la segunda o incluso la tercera casa habitación de la familia. En Japón, ei crédito habitacional se encuentra fuer­ tem ente restringido, lo que obliga a las personas a un esfuerzo sistemático y prolongado de aho­ rro; en el lapso que media hasta que alcanzan el monto exigido, sus fondos quedan disponibles para la inversión. Tam bién contribuye a estimular el espíritu de ahorro el sistema con que las empresas pagan a sus trabajadores, el cual incluye bonos semes­ trales, de m onto considerable, hasta el punto que pueden llegar a representar entre un tercio y un cuarto del salario real. Por su parte, el sistema de pensiones se basa en el pago de una suma im­ portante de una sola vez, otro factor que refuerza la propensión al ahorro. La precariedad del sistema nipón de segundad social induce a las familias a canalizar recursos significativos para afrontar la vejez o contingencias de salud (McGraw, 1986). Adicionalmente, los depósitos en las cuentas individuales o familiares pueden ha­ cerse en todas las oficinas postales. La elevada propensión de los nipones al aho­ rro no obedece entonces, al menos no totalmen­ te, a factores culturales. Ella se ve complementa­ da por mecanismos que tienden a garantizar que ese ahorro se canalice hacia la inversión. El siste­ ma de interm ediación financiera, aunque de propiedad privada, está sujeto a regulaciones di­ rectas del Banco de Japón y del Ministerio de Finanzas. Ellas obligan a canalizar determ inados porcentajes de los recursos disponibles hacia los sectores de particular densidad de capital a los que el país haya decidido conceder prioridad. Hasta hace poco, el sistema de control limitaba severamente la salida de capitales del país. Es decir, el ahorro quedaba en Japón y se canaliza­ ba, por lo menos en determ inadas proporciones, a sectores prioritarios. Esta política se aplica en el m arco de sucesivos program as sectoriales, cuyo objetivo principal consiste en m aterializar el círculo virtuoso de crecimiento con competitividad. En la constitución de un sistema industrial altam ente competitivo en Japón desem peñaron un papel significativo algunos elementos que es­ tán por completo ausentes en la experiencia de Fajnzylber 21 los Estados Unidos. Entre ellos destaca el conjun­ to de disposiciones orientadas a favorecer la ad­ quisición de tecnología en el exterior, m ediante la cooperación entre distintas empresas y la coor­ dinación de tales esfuerzos de acuerdo con los criterios de prioridades sectoriales definidos por el MITI. Pieza clave en esta estrategia es el deno­ minado re v e rse e n g in e e r in g , que se traduce en la adquisición de bienes tecnológicamente avanza­ dos, con el objeto de desarmarlos, reconstruirlos y mejorarlos en el país. De otro lado, y a diferencia del resto de los países avanzados y de América Latina, las autori­ dades niponas adoptaron una política extraordi­ nariam ente restrictiva frente a la inversión ex­ tranjera en actividades m anufactureras, toda vez que consideraban que el mercado interno era la base principal de aprendizaje para la industria nacional. Cederlo a empresas extranjeras signifi­ caba poner en grave peligro la posibilidad de que las empresas nacionales adquiriesen el conoci­ miento e incursionaran posteriorm ente en los mercados externos. Más aún, la conocida política nipona de control de importaciones favoreció la competencia interna entre las empresas japone­ sas, aunque en el marco de un mercado cautivo. O tro aspecto relevante está representado por el componente sectorial de la política fiscal, de antigua data en el caso japonés. Desde la épo­ ca Meiji, el sector público asume con gran realis­ mo la tarea no sólo de cautelar los equilibrios macroeconómicos, sino de asignar partidas espe­ cíficas para determ inadas áreas —industria na­ val, ferrocarriles, minería e industria textil de la seda—, a las que se había otorgado prioridad. Se configura así una diferencia fundam ental con la concepción de política macroeconómica prevale­ ciente en el resto de los países industrializados. En ellos —y sobre todo en los Estados Unidos— se sustenta el principio de la neutralidad inter­ sectorial, aduciéndose que las prioridades deben ser definidas por el mercado. Tam bién en el ámbito tributario se manifies­ ta nítidam ente la preferencia que el Estado ni­ pón otorga al sector industrial. Dentro de este último, por otra parte, se privilegian las áreas que exhiben mayor contenido de cambio técnico o potencial impulsor del mercado doméstico o in­ ternacional. En 1981 la relación de impuestoventas para el conjunto de las actividades econó­ micas en Japón era levemente más alta que en los REVISTA DE LA CEPAL N° 36 / Diciembre 22 Estados Unidos (1.9 vs 1.1%). En este último el coeficiente impuesto-ventas en la industria quí­ mica y de m aquinaria triplica la relación global; en Japón, los coeficientes respectivos son 1.5 y 1.8. A la inversa, en los Estados Unidos el sector financiero soporta un gravamen de 1.4%, mien­ tras que en Japón asciende a 2.3%. Es decir, la tasa tributaria global es levemente superior en Japón, pero bastante m enor en las áreas indus­ triales con alto contenido técnico, y más alta en el sector financiero. En consecuencia, sin detrim ento de los facto­ res de índole cultural o religiosa, puede afirm ar­ se que en el prosaico ámbito de la economía ope­ ran instrum entos que explican el peculiar perfil de industrialización de Japón, y una cuota apre­ ciable del éxito alcanzado por ese país en el em­ peño de compatibilizar crecimiento y equidad. La frecuente referencia a Confucio para explicar el “éxito” del Sudeste asiático resulta poco cohe­ rente, con el hecho de que hasta hace poco se intentaba explicar el atraso de China aludiendo al mismo personaje. En lo tocante a la equidad, vale la pena recor­ dar que los mayores avances se lograron durante la ocupación del territorio japonés por parte de fuerzas norteamericanas. En ese período se debi­ litó el poder de los grandes conglomerados y se llevó a cabo una redistribución de la propiedad agrícola y de las grandes propiedades urbanas (Mizoguchi, 1985). Es interesante destacar que estas diferencias tan trascendentes a nivel de instrumentos especí­ ficos de política económica se dan, no obstante, el hecho de que la importancia cuantitativa del sec­ tor público japonés es semejante a la que se ob­ serva en Estados Unidos. En ambas economías, la significación del gasto público y el papel que las empresas públicas desem peñan en la producción industrial son más m oderados que en el conjunto de 1 9 8 8 de países industrializados europeos y, particular­ mente, que en Alemania Federal. Esta aparente similitud institucional encubre diferencias fun­ damentales de orientación en el uso de los instru­ mentos del sector público. Más aún, el patrón japonés de industrialización presenta numerosos elementos en común con el de Alemania Federal. Sin embargo, el peso relativo del sector público, tanto en el producto bruto como en las empresas del sector industrial, es notablemente superior en el caso germano. Las m ag n itu d es agregadas constituyen, pues, un dato muy insuficiente cuando se quiere avanzar en la comprensión del papel del Estado en el proceso de industrialización de un país. La vinculación casi simbólica que se observa entre el Estado y los grandes grupos empresariales en Japón hace innecesaria una mayor presencia di­ recta del sector público en las actividades pro­ ductivas. La baja significación cuantitativa del Estado nipón tiene poco que ver con el fenóme­ no, a prim era vista semejante, que se observa en la economía estadounidense, toda vez que en ella la articulación del sector público con el privado es prácticamente nula (Lodge y Vogel, 1987). A la inversa, la relación entre el sector público, la intermediación financiera y el sector industrial en Alemania Federal se asemeja mucho a la japo­ nesa, pese a que en el gigante asiático la gravita­ ción del Estado en la economía es sustancialmen­ te m enor (Zysman, 1984). T anto en los Estados Unidos como en Japón el déficit público representa en los últimos años aproxim adam ente 5% del producto. Pero mien­ tras en el prim ero el déficit equivale al monto total de ahorros privados disponibles, en el caso japonés la relación es de apenas 35%. La gravita­ ción del sector público y la importancia relativa de su déficit son entonces semejantes, pero sus efectos, muy distintos (McGraw, 1986). IV Competitividad y políticas postkeynesianas De lo expuesto se desprende que en el mercado internacional com piten no sólo empresas. Se confrontan también sistemas productivos, esque­ mas institucionales y organismos sociales, en los que la empresa constituye un elemento im por­ tante, pero integrado en una red de vinculacio­ COMPETITIVIDAD INTERNACIONAL: EVOLUCION Y LECCIONES / F . nes con el sistema educativo, la infraestructura tecnológica, las relaciones gerencial-laborales, el aparato institucional público y privado, el siste­ ma financiero, etcétera. En las naciones industrializadas el debate en torno al m ejoramiento de la competitividad se da en el marco de instituciones cuya legitimidad nadie cuestiona. De otra parte, la cohesión social es bastante fuerte. Los patrones de consumo y el acervo de conocimientos tecnológicos se han di­ fundido y homogeneizado. La inserción interna­ cional tiene como eje al sector manufacturero. En pos del objetivo de acrecentar la competi­ tividad, los gobiernos de estos países impulsan program as de apoyo a los sectores de alto conte­ nido tecnológico, readecuan y vigorizan el siste­ ma educativo y de investigación y desarrollo, lle­ van a cabo program as preferenciales de apoyo a la pequeña y mediana industria, crean condicio­ nes favorables a la cooperación entre empresas y de éstas con el sector público, promueven la re­ forma del sistema de relaciones industriales y estudian program as públicos de inversión para el m ejoram iento de la infraestructura, con énfasis en las telecomunicaciones. Las empresas, por su Fajnzylbe 23 parte, exploran nuevas formas de organización y de vinculación con el sector académico y con capitales de riesgo, y ponen a prueba diversas modalidades de relaciones industriales, con el propósito de estimular la cooperación y motiva­ ción de los trabajadores; y desarrollan las más variadas modalidades de cooperación entre ellas, con los gobiernos y agrupaciones regionales, es­ pecialmente en el ámbito de la investigación y el desarrollo. Estaríamos asistiendo pues a la generación de estrategias susceptibles de ser calificadas de postkeynesianas (Freeman, 1987). El fenómeno, que está lejos de haberse decantado, coexiste con la vigencia de una retórica y de una praxis de agresivo carácter prekeynesiano. La institucionalidad de los países avanzados —que asegura a los distintos actores sociales y políticos el derecho a participar activamente en la defensa de sus posi­ ciones— impide que las políticas prekeynesianas inhiban el surgimiento de estas otras. A la luz de nuestro análisis, lo más probable, incluso, es que la estrategia postkeynesiana confi­ gure el marco en que se desarrolle el quehacer económico en las próximas décadas. B ib lio g r a fía A ntonelli, C. (1987): nouvelles technologies de l ’inform ation et grow th areas. Policy option f o r prom oting grow th trough in fo r­ D rucker, P. (1987a): Ja p a n choices, Foreign affairs, Vol. 65, N “ 5. ------------(1987b); T h e trasnational econom y. The W a ll Street J o u rn a l. 25, agosto. F reem an, C. y L. Soete (1982): Unemployment and technical mation technology. Science Policy Research U nit, U niver­ inno vation : a study o f long waves and economic development. sity oí’ Sussex. BIS (Banco tie Pagos Internacionales) (1986); Fifty-sixth annual report, Basilea. Boyer, R. ( 1983a) : Economic policy: past and present. _______ (1983b): L ’introduction du taylorisme en France. 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REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Dicimbre de 1988 Ribeiro, J. y otros (1987): Trois economies sud-européennes dans la CEE a douze: Italie, l’Espagne et le Portugal. Economie prospective internationale. Rosenberg, N. y C. Frischtak (1984); Technological innova­ tion and long waves. Cambridge jo u r n a l o f Economies. Schumpeter, J. (1950); Capitalism, socialum and democracy. George Allen and Unwin, Londres. Zysman, J. y L. Tyson (1983): American industry in international competition. Cornell University Press, Itaca y Londres. Zysman, J. (1984): Governments, ?nar/iets and growth. Finaiîcial systems and the politics o f industrial change. Cornell Univer­ sity Press, Itaca y Londres. I REVISTA DE LA CEPAL N" 36 Revolución industrial y paradigma tecnológico Revolución industrial y alternativas regionales Hugo J. Nochteff* Está ocurriendo una revolución industrial, cuyo nú­ cleo es el complejo electrónico, de la que surgirán un nuevo paradigma tecnológico-económico y un nuevo patrón económico, social y cultural cuyo desarrollo se inició hace apróximadamente quince años, yque conti­ nuará desplegándose en los próximos decenios. El aprovechamiento apropiado de las nuevas tec­ nologías por los países en desarrollo es posible por las tendencias propias de la difusión del nuevo patrón tecnológico-productivo. De hecho, a las tendencias que se han denominado “intrínsecas” hacia la concen­ tración del conocimiento, el control, el poder económi­ co y político, reforzadas por el proteccionismo tecnoló­ gico de las grandes organizaciones estatales y privadas de los países industrializados, acompañan las tenden­ cias, también necesarias, a difundir las nuevas tecnolo­ gías, difusión indispensable para desarrollar el nuevo paradigma y realizar la reproducción ampliada. En el curso del proceso de difusión, se “liberan” casi inevita­ blemente conocimientos tecnológicos. No obstante, dadas las características de las nuevas tecnologías, el aprovechamiento de las posibilidades que surgen del proceso de difusión “no controlada” es más difícil que con las tecnologías anteriores, y depen­ de crecientemente de la capacidad científica, tecnoló­ gica e industrial de los países semündustrializados. El desarrollo de esta capacidad y su orientación están ligados a la generación de “núcleos endógenos de dinamización tecnológica” y, en general, de políticas cuyo objetivo principal sea crear capacidades dirigidas ai aprovechamiento de las nuevas tecnologías en fun­ ción de las necesidades y potencialidades de las nacio­ nes semiindustrializadas y de sus distintos sectores so­ ciales. Esta estrategia puede caracterizarse como “vin­ culación selectiva”, cuyas características centrales se analizan en este artículo. ^Consultor de (Buenos Aires). u n id o y profesor investigador de flacso Todo indica que está ocurriendo una nueva re­ volución industrial, cuyo núcleo ofactor llave es el complejo electrónico, de donde emergen el para­ digma económico-tecnológico ahora dominante, un patrón económico, social, cultural y tecnológi­ co que comenzó a configurarse hace unos quince años, que está consolidándose rápidamente, y que se desarrollará durante los próximos dece­ nios (Pérez, 1985; Forrester, 1980). La literatura reciente ha definido la revolu­ ción industrial como una transformación pro­ funda de la matriz de insumo-producto, en el interior de la cual no sólo cambian las relaciones internas, sino que se agregan nuevas filas y co­ lumnas. La ha definido, asimismo, como una mo­ dificación radical y de muy largo plazo de la dinámica de precios relativos de todos los insu­ mos de la producción. El núcleo en torno del cual se organiza el nuevo patrón de acumulación es un complejo tecnológico-económico, en este caso el electróni­ co, que constituye el factor llave para las transfor­ maciones en la matriz de insumo-producto, en la dinámica de los costos relativos de los insumos, y en la determinación de una nueva frontera de best practice (Pérez, 1985 y 1986). El desarrollo de la revolución tecnológica es guiado por un paradigma tecnológico-económi­ co (Dosi, 1982), que define los contornos del cambio de las nuevas trayectorias de descubri­ miento, innovación y difusión. Ese paradigma se consolida en la práctica como una suerte de “tipo ideal” —en términos normativos y no metodoló­ gicos, por lo que no debe confundírselo con el tipo ideal de Weber— de organización económi­ ca, difundiéndose hasta formar la constelación de creencias, valores y técnicas compartidos por tecnólogos, inversores, gerentes y decisores polí­ ticos. Esta noción ha sido tomada de la epistemolo­ gía y la historia de las ciencias, concretamente del paradigma científico de Thomas Kuhn (1985). Tanto en su contenido como en su desarrollo, el paradigma tecnológico-económico exhibe fuer­ tes analogías con el formulado por Kuhn. Al igual que este último, surge cuando los proble- REVISTA DE LA CEPAL N® 36 / Diciembre de 1988 26 mas que se presentan en la práctica no pueden ser resueltos mediante el expediente de profun­ dizar en la aplicación de los métodos contenidos en el paradigma anterior, lo que suscita una crisis muy profunda. El proceso incluye el surgimiento de una nueva constelación de creencias y prácti­ cas y de nuevos factores llaves: los ejemplares o modelos para la solución de problemas en los paradigmas científicos (Borello, 1988). Consti­ tuye una promesa de éxito en la solución de los problemas más importantes, que se realiza en lo que puede denominarse curso normal, el cual tiene al paradigma como matriz y contorno de su desarrollo. Todo indica que los fenómenos que estos paradigmas describen, y algunas de las tenden­ cias previstas por sus autores, han podido ser verificados empíricamente. Ahora bien, al mar­ gen del análisis de la validez teórica del concepto de paradigma tecnológico-económico, es impor­ tante señalar dos de sus características, por la trascendencia que éstas revisten para los países periféricos. Primero, la importancia de los problemas, y por lo mismo las cuestiones centrales que el nue­ vo paradigma promete resolver, no se encuentra determinada por las que podrían denominarse necesidades universales. Lo que cuenta más bien es la percepción que tienen de esos problemas los actores sociales hegemónicos, dados el paradig­ ma anterior y la formación social en la que aqué­ llos son hegemónicos. En segundo término, en el curso normal se tiende a descartar a priori todo descubrimiento, innovación, práctica productiva o modificación de los patrones de consumo y de inversión que no estén privilegiados por el para­ digma, o —en otros términos— que no responda a la solución de los problemas que hayan sido considerados los más importantes o centrales. Durante el curso normal se afirman los modelos de trayectorias aceptadas, dentro de las cuales tienen lugar los procesos de innovación y difu­ sión y desde las cuales se difunde y afirma el nuevo sentido común de gerentes, inversores, tecnólogos, responsables de políticas, institucio­ nes científicas, etcétera. II El nuevo paradigma, las grandes organizaciones de los países centrales y los países semiindustrializados Esta revolución industrial, este nuevo factor llave y este nuevo paradigma tecnológico-económico constituyen en lo fundamental la respuesta de las grandes organizaciones estatales y privadas de los países más avanzados a la crisis que se desen­ cadenó a fines de los años sesenta. En gran medi­ da, ella fue ocasionada por el agotamiento de las potencialidades del paradigma tecnológicoeconómico anterior para asegurar un proceso dinámico de acumulación de capital y, por con­ siguiente, de reproducción ampliada del capita­ lismo de organización. En otros términos, el pa­ trón tecnológico y productivo surgido en la post­ guerra ya no está en condiciones de asegurar el crecimiento económico y político de las grandes organizaciones de los países más industrializados (Nochteff, 1987). El nuevo paradigma es entonces un “pro­ ducto” de las grandes organizaciones que lo han generado y consolidado, y sus potencialidades responden de manera funcional a las necesida­ des de crecimiento económico y político de aqué­ llas. La crisis que conmovió al paradigma tecnoló­ gico-económico de postguerra, durante la cual se gestaron esta nueva revolución industrial y su factor llave, aparece vinculada a la incapacidad de las tecnologías para superar las restricciones que planteaban, de un lado, una oferta menguante y, del otro, el costo creciente de las materias primas, la energía y la fuerza de trabajo, en tanto insumos del proceso de acumulación. A su vez, la estruc­ tura y dinámica específicas de la demanda de estos insumos estaban en gran medida determi­ REVOLUCION INDUSTRIAL Y ALTERNATIVAS REGIONALES / H. Nochteff nadas por los patrones de producción, consumo e inversión de las economías centrales, así como por las características específicas de los procesos de producción, intercambio y organización eco­ nómica y social predominantes, en buena medi­ da determinadas por las de las grandes organiza­ ciones de los países centrales. Las potencialidades del complejo electróni­ co, y fundamentalmente de la microelectrónica, que llevan a transformarlo en factor llave del nue­ vo paradigma tecnológico, están directamente asociadas a sus capacidades específicas para re­ solver —o constituir una promesa de solución de— tales restricciones en los términos utilizados en este artículo, para cambiar profundamente la dinámica de los precios relativos de todos los insumos del proceso productivo y del sistema organizativo*. Esta nueva revolución industrial produce un aumento de la libertad de la sociedad frente a los factores condicionantes naturales. En efecto, otorga al proceso de acumulación de capital una mayor autonomía frente a las restricciones que imponen la naturaleza en general y la fuerza de trabajo en particular. Sin embargo, el nuevo quantum de libertad que la sociedad va adquirien­ do tiende a distribuirse de modo desigual. Dadas las causas de esta revolución industrial y habida cuenta de los actores sociales que la generan, hegemonizan y desarrollan, son principalmente las grandes organizaciones de los países avanza­ dos las que adquieren esa autonomía. En otros términos, la distribución desigual de los frutos del progreso técnico está vinculada directamente al hecho de que la matriz social, hegemonizada por las grandes organizaciones de los países cen­ trales, estructura el paradigma tecnológicoeconómico y el curso normal de su desarrollo. La capacidad del nuevo paradigma para resolver los problemas de las sociedades y organizaciones que lo generaron no implica que tienda a resol­ ver los problemas de otras sociedades. Como ya se ha sugerido, esta tendencia está determinada por lo que podría denominarse la función excluyente que es propia del paradigma y de su curso normal. Este último tiende, en su función positiva (o incluyente), a acumular cono'La relación entre las restricciones, las características del capitalismo de organización y las potencialidades de la mi­ croelectrónica pueden verse en Nochteff (1987). 27 cimientos y soluciones, pero sólo para el trata­ miento de los problemas que el paradigma defi­ ne como tales. El curso normal crea consenso acerca del cuál es la mejor práctica productiva y organizativa, cuáles son los insumos cuyo precio debe seguir cayendo, o cuál es la dinámica desea­ ble de los patrones de consumo y de inversión. Pues bien, en esa misma medida tiende a excluir, aunque no de modo rígido, la exploración de trayectorias tecnológicas, productivas y organi­ zativas contradictorias o secundarias respecto del paradigma, o que simplemente no han sido con­ sideradas en el conjunto de problemas y alterna­ tivas de solución centrales, dados los objetivos, los actores hegemónicos y las restricciones al pa­ trón de acumulación que originaron el cambio de paradigma. Estas tendencias, que pueden denominarse “intrínsecas”, aunque no necesarias, de la nueva revolución industrial parecen efectivamente perjudiciales, al menos en términos relativos, pa­ ra las sociedades periféricas y, en general, semiindustrializadas, categoría esta última que in­ cluye a las latinoamericanas. Los efectos del desarrollo de los nuevos com­ plejos tecnológico-productivos, y en especial del electrónico, sobre los países semiindustrializados pueden —allí donde han podido ya hacerse eva­ luaciones— describirse de diversos modos y tie­ nen manifestaciones económicas, sociales y polí­ ticas también disímiles. No obstante, la mayoría de los análisis de estos efectos han destacado^: —La pérdida de autonomía para definir los patrones de producción, consumo y distribución del ingreso. —La transferencia de los procesos de pensa­ miento y de adquisición y desarrollo de conoci­ mientos al exterior, hacia las grandes organiza­ ciones de los países centrales. —La tendencia al incremento de la brecha de ingresos entre los países más avanzados y los semiindustrializados, que resulta de la diferente capacidad de acumulación de capital y desarrollo económico, vinculada principalmente a la impor- ^En esta enumeración se sintetizan y simplifican los efec­ tos analizados en la literatura sobre el tema. Dentro de la misma, pueden verse algunos trabajos, tales como: Minian (1986), Ernst (1984), Antonelli (1981), Hoffman y Rush (1980), Leppan (1983), Kaplinsky (1986), Rada (1980a y 1980b). Seers (1984), ünctc: (1984) y Ernst (1980). REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 28 tanda que han adquirido la ciencia y la tecnología como insumos del proceso productivo, las cuales se concentran en los países más avanzados. —El deterioro del mercado laboral, en el que se observa la destrucción de las ocupaciones es­ pecializadas y mejor remuneradas (obreros cali­ ficados y técnicos; y, en algunos países, también científicos y tecnólogos). —La concentración del poder económico en las empresas transnacionales. —La agudización de las tendencias estructu­ rales al desequilibrio del sector externo de la economía. —La tendencia a la transformación del siste­ ma tecnológico y productivo en un conjunto de “enclaves” cuyas actividades están escasamente vinculadas a las necesidades y particularidades de las sociedades periféricas y, en cambio, cre­ cientemente controladas por las empresas trans­ nacionales. —La localización en los países semiindustrializados de actividades de valor agregado decre­ ciente. —La adopción exógena de las decisiones aso­ ciadas a la reestructuración de las actividades, desde el punto de vista tecnológico-productivo, como del proceso de trabajo. —El deterioro de la distribución del ingreso. Estos fenómenos no son nuevos en las econo­ mías de la región. Por el contrario, han sido co­ munes a las sociedades latinoamericanas, al me­ nos desde la postguerra (Fajnzylber, 1985). Las denominadas “tendencias” intrínsecas de esta re­ volución industrial estarían creando, pues, nue­ vos problemas a la región, pero, sobre todo, agu­ dizando los ya existentes. III Condiciones y propuestas para una estrategia alternativa No obstante, estas tendencias intrínsecas no de­ ben ser consideradas leyes inevitables y necesa­ rias. Las sociedades latinoamericanas y los diver­ sos actores sociales pueden codeterminar la for­ ma en que esta revolución industrial los afectará, si es que participan activamente en las modalida­ des de incorporación de las nuevas tecnologías, de modo de adaptarlas y desarrollarlas en fun­ ción de sus necesidades y potencialidades econó­ micas, sociales y políticas. El aprovechamiento adecuado de las nuevas tecnologías es posible merced a las características propias de la difusión del nuevo patrón tecnoló­ gico-productivo. De hecho, a las tendencias, a las que se ha denominado “intrínsecas”, hacia la con­ centración del conocimiento, el control y el po­ der económico y político, reforzadas por el pro­ teccionismo tecnológico de las grandes organiza­ ciones estatales y privadas de los países avanza­ dos, acompañan tendencias, también necesarias para desarrollar el nuevo paradigma y realizar la reproducción ampliada, a difundir las nuevas tecnologías. En el curso de este proceso de difu­ sión, se “liberan” casi inevitablemente conoci­ mientos tecnológicos. Este fenómeno tiene lugar por diversas vías, que no cabe enumerar y anali­ zar detalladamente aquí. La venta de componen­ tes microelectrónicos no incorporados a equipos, impulsada por la necesidad de alcanzar crecien­ tes economías de escala y amortizar el gasto en investigación y desarrollo y en capital; la prolife­ ración de “fundiciones de silicio”; la rapidez con la que se generan “clones”, y la obsolescencia forzada y acelerada son algunas de las manifesta­ ciones de este proceso de difusión “no contro­ lado”. Sin embargo, dadas las características de las nuevas tecnologías, el aprovechamiento de las posibilidades que surgen del proceso de difusión “no controlado” es más difícil que con las tecnolo­ gías anteriores y depende en forma creciente de la capacidad científica, tecnológica e industrial de los países semiindustrializados. En términos del curso normal del nuevo pa­ radigma, esta capacidad es indispensable para utilizar las innovaciones radicales y seguir sende­ ros de innovación, difusión y desarrollo que pue­ dan resolver problemas distintos a los privilegia­ dos por los países centrales. La generación de conocimientos científicos y tecnológicos en Amé­ REVOLUCION INDUSTRIAL Y ALTERNATIVAS REGIONALES / H. Nochteff rica Latina es entonces necesaria por dos razo­ nes; primero, para aprovechar adecuadamente los productos del curso normal del nuevo para­ digma; segundo, para compensar lo que aquí hemos denominado función excluyente del cur­ so normal- Esta última labor supone en cierto sentido la producción de un paradigma parcial­ mente alternativo, en la medida en que requiere la identificación de problemas centrales distintos de los que son definidos como tales en el paradig­ ma tecnológico-económico predominante. El desarrollo de esta capacidad y su orienta­ ción están ligados a la generación de los llamados “núcleos endógenos de dinamización tecnológi­ ca” (cEPAL-oNUDi, 1985) y, en general, al diseño de políticas, cuyo objetivo principal sea crear ca­ pacidades dirigidas al aprovechamiento de las nuevas tecnologías en función de las necesidades y potencialidades de las naciones semiindustrializadas y de sus distintos sectores sociales. Este es el sentido de la palabra “endógeno”, y, a la vez, el fundamento de su importancia. En resumen, se trata de generar capacidades de acuerdo con las necesidades que cada sociedad y cada sector so­ cial percibe como propias y prioritarias, y apro­ vechar la difusión del nuevo paradigma en tér­ minos de esas capacidades y para satisfacer esas necesidades. Ello exige que la aplicación de los conceptos de eficacia —definida como método para alcanzar fines— y eficiencia —definida co­ mo el método para alcanzar dichos fines con el menor gasto de recursos— esté vinculada a aque­ llos fines, los cuales pueden ser determinados únicamente por los propios actores sociales. En consecuencia, excluye la fijación de las metas de incorporación tecnológica y desarrollo económi­ co y productivo, y la de las vías más eficaces y eficientes, por las grandes organizaciones o por referencia al “estado del arte” definido por los países más avanzados. En otras palabras, si se pretende que la modernización del aparato pro­ ductivo y el desarrollo tecnológico consistan en algo distinto a la “modernización de escaparate” y una mera transmisión de impulsos exógenos, debe estar estrechamente vinculada a la demo­ cratización de las decisiones científicas, tecnoló­ gicas y productivas. Las cuestiones políticas y sociales, lo mismo que la distribución de la libertad y el poder entre actores sociales son pues inseparables de los pa­ trones tecnológico-económicos. Si la incorpora­ 29 ción de éstos precede a la deliberación democrá­ tica o ignora las metas de los actores sociales, se confirmará de hecho el determinismo tecnológi­ co que impregna, más o menos explícitamente, gran parte de la literatura reciente sobre estos temas. Reviste entonces importancia crucial se­ ñalar que ese determinismo no es sino una expre­ sión ideológica de la determinación real, por par­ te de las grandes organizaciones de los países más avanzados, tanto de los fines sociales como de las vías para alcanzarlos. La identificación de problemas prioritarios para América Latina y la cobertura de las necesi­ dades de la mayoría de su población, la genera­ ción de capacidades científicas para un paradig­ ma y un curso normal alternativos, y la creación de núcleos endógenos de dinamización tecnoló­ gica implican también formas alternativas de vinculación con los centros. En términos genera­ les, supone una estrategia de vinculación de ca­ rácter selectivo con el mercado mundial y las grandes organizaciones de los países centrales, ya que el paradigma predominante se difunde y consolida a través de los patrones de consumo y de inversión, del comercio internacional, de tas nuevas nociones de mejor práctica y del sentido común de inversores, tecnólogos, gerentes y decisores políticos. En la medida en que los impul­ sos exógenos y la incorporación exógenamente determinada del paradigma predominante sus­ citen efectos negativos y conduzcan a la.repro­ ducción de un patrón de acumulación inadecua­ do, imitativo, trunco y socialmente excluyente, la selectividad en la vinculación de las economías latinoamericanas con los países centrales se con­ vierte en un aspecto decisivo para la estrategia de desarrollo económico y social. En los párrafos siguientes, se enumerarán algunos lincamientos básicos de una estrategia de vinculación selectiva^. —Desarrollo de capacidades tecnológicas y productivas que permitan el aprovechamiento ^Los antecedentes del concepto de vinculación selectiva pueden verse en los trabajos sobre Selective disengagement de Ward Morehouse, especialmente (1979); sobre Decoupling policy, de Juan Rada, en especial (1982). Acerca de los proble­ mas de la incorporación exógenamente determinada en América Latina, pueden verse los trabajos de Eugenio Lahera y Hugo Nochteff en los que se aborda la noción de “endogeneización selectiva”, en especial (1982). 30 creciente de las nuevas tecnologías y la opción entre las tecnologías, los bienes y las alternativas productivas más adecuados para el desarrollo económico, social y político de cada sociedad, entendiendo por adecuados los que respondan más eficientemente a las necesidades de los dis­ tintos actores sociales, pero, en primer lugar, a las necesidades prioritarias de la mayoría de la población. —Desde el punto de vista de la demanda, definición del patrón de consumo más eficiente en términos de las necesidades, y, por lo tanto de los fines sociales determinados en forma demo­ crática, antes que por referencia al patrón domi­ nante en otras sociedades o en el mercado inter­ nacional, o a los patrones normativos explícitos o implícitos en ios modelos producidos en las gran­ des organizaciones, incluso científicas de los paí­ ses avanzados. —Desde el punto de vista de la oferta, defini­ ción del patrón tecnológico y productivo más eficiente con respecto al mencionado patrón de demanda, las potencialidades de cada sociedad y las preferencias de la mayoría de la población económicamente activa en materia de condicio­ nes de trabajo, tipos de calificación laboral y, en general, control y características del proceso de trabajo. —Búsqueda, en función de lo expuesto, de las tecnologías más aptas existentes en el merca­ do internacional con el objeto de copiarlas, adap­ tarlas o desarrollarlas y de conducir la incorpora­ ción y las formas de vinculación con el mercado internacional en función de los conceptos de con­ veniencia y eficiencia ya señalados. —Simultáneamente, avance en una política de cooperación y complementación tecnológica, productiva y de comercio exterior entre socieda­ des que tienen necesidades y potencialidades si­ milares o complementarias y que procuran des­ plegar estrategias del mismo tipo y con metas similares. Cabe señalar que en la forma en que habitualmente se lo presenta, y tal como se lo experimentó en algunos países de la región, el modelo de apertura tiene carácter ideológico. Una estrategia de vinculación selectiva no es una de “cierre global”; el grado de apertura comer­ cial de la economía —entendido estrictamente como el coeficiente de comercio exterior— pue­ de ser menor o mucho mayor que el que resulta del modelo de apertura. Pero el contenido de los REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 flujos de comercio es diferente, como distintas son las sociedades con las cuales se comercia. Un modelo de vinculación selectiva, asentado en una creciente integración tecnológica y productiva puede generar corrientes exportadoras de valor agregado también creciente. Si se tiene en cuenta el efecto del control del patrón de consumo y la articulación de la cadena productiva, conjunta­ mente con el tipo de exportación mencionado, el modelo tendría un efecto positivo en el sector externo. —Delineamiento de una política científica y tecnológica en la que los conceptos de brecha y obsolescencia tecnológicas estén referidos sobre todo a las necesidades de cada sociedad, a sus capacidades y a los objetivos sociales fijados de­ mocráticamente, y no sólo a las tecnologías y las líneas de investigación dominantes en los países más avanzados, o en el mercado internacional. —Propensión a que, en las tecnologías y bie­ nes que se consideren de mayor importancia des­ de el punto de vista social y de desarrollo tecnoló­ gico y productivo nacional, el ciclo de producto interno se ajuste a las necesidades y posibilidades de la economía nacional, antes que a la lógica de los mercados internos de los países avanzados, o a la del comercio entre esos países. —Adopción de criterios sobre calidad de los bienes que, aparte de elevar las exigencias de calidad, prioricen la vida útil del producto, la facilidad de mantenimiento y la adecuación de las prestaciones (o especificaciones funcionales) al perfil de recursos nacional, antes que la canti­ dad y novedad de las prestaciones o su corres­ pondencia con las prestaciones ofertadas en los países más avanzados. —Aplicación y desarrollo de nuevas tecnolo­ gías, de modo de atender prioritariamente las necesidades básicas de la población y orientar los patrones de consumo y de inversión de acuerdo con los requerimientos y potencialidades de los países latinoamericanos. Esta orientación debe ir de la mano con el mejoramiento de la productivi­ dad y la competitividad, a fin de evitar la repro­ ducción de la tendencia estructural al déficit en el sector externo. La compatibilización de objetivos exige in­ troducir nuevas tecnologías para satisfacer, con un creciente nivel de productividad, las necesida­ des básicas. Ello debe hacerse también en los sectores de bienes y servicios “no transables”, con REVOLUCION INDUSTRIAL Y ALTERNATIVAS REGIONALES / H. Nochteff el propósito de reducir indirectamente los costos de los sectores de bienes y servicios “transables”. La mencionada compatibilización exige asimis­ mo aumentar, mediante la transformación tec­ nológica y organizativa, la productividad en los sectores que, en cada caso, queden menos vincu­ lados al mercado internacional y, por lo mismo, menos expuestos a la competencia externa; y elevar la competitividad en los sectores, líneas de producto o segmentos de mercado que queden más vinculados al comercio exterior, especial­ mente aquellos en los que se pretende alcanzar un mayor coeficiente de exportaciones“. Lo ante­ * rior exige, por supuesto, desarrollar capacidades de generación y aplicación eficiente de tecnolo­ gía. La experiencia latinoamericana indica que la incorporación masiva e indiscriminada de nue­ vas tecnologías y equipos “de frontera” ha provo­ cado en muchos casos, especialmente en los servi­ cios, una merma de la eficiencia, en detrimento de la competitividad de los bienes “transables”. —Difusión, a partir de los núcleos endóge­ nos de dinamización tecnológica, de las modali­ dades más eficientes y adecuadas de incorpora­ ción de nuevas tecnologías. La internacionaliza­ ción de los conocimientos tecnológicos permite reducir los costos del equipamiento, utilizarlo de modo más eficiente e incorporarlo en el marco de cambios organizativos adecuados. La incorpo­ ración eficiente de nuevas tecnologías se encuen­ tra directamente vinculada a la capacidad y auto­ nomía tecnológicas. Este hecho, así como la mayor eficiencia de la incorporación de equipa­ miento en el marco de cambios organizativos si­ multáneos, o incluso previos, puede verificarse tanto a nivel microeconómico como en el conjun­ to de la economía, no sólo en la región, sino también en países más avanzados. ^Eficiencia productiva y competitividad internacional no son sinónimos absolutos. Además de las cuestiones vincu­ ladas a la morfología de los mercados, cabe tener en cuenta que en la mayor parte de los bienes manufacturados la com­ petitividad exige no sólo eficiencia productiva, sino también requerimientos de diseño, prestaciones, embalaje y otros, vinculados a la diferenciación de los productos. A su vez, el hecho de no ser competitivos en el mercado internacional no supone necesariamente un bajo nivel de productividad. En otros términos, pueden producirse bienes y servicios no com­ petitivos internacionalmente (por diseño, tipo de prestacio­ nes, etc.) y, sin embargo, ser muy eficientes. 31 Los expuestos son algunos de los elementos de una estrategia selectiva, que procure que la determinación de los patrones de consumo, ofer­ ta y desarrollo tecnológico y productivo obedezca no sólo a tendencias exógenamente generadas, sino también, y en la mayor medida posible, a necesidades y objetivos endógenos. Por supuesto, requisito imprescindible para el diseño y la puesta en vigencia de una estrategia de esas características es que, a su turno, el diseño y la puesta en vigencia de las políticas científicas, tecnológicas y productivas sean definidos y con­ trolados de manera democrática, mediante una participación lo más directa posible de todos los actores sociales, pero, especialmente, de la mayo­ ría de la población, en los mecanismos de deci­ sión y control. Una de las condiciones necesarias para que ese proceso de democratización sea posible con­ siste en el debate público, en todo el sentido de la palabra, respecto de los temas que han sido men­ cionados en este artículo. Elemento fundamental de ese debate, del cual depende en buena medida el grado de libertad de los actores sociales, es la adopción de una actitud crítica frente a las cues­ tiones que plantea esta nueva revolución indus­ trial y, en términos generales la ciencia y la tecno­ logía. En otros términos, es necesario que la críti­ ca constituya un elemento central de la educa­ ción, especialmente en materia tecnológica. Pa­ rece cada vez más necesario “desaprender” lo que se enseña a través de innumerables medios, no sólo los masivos, que van desde los folletos de venta directa y los avisos publicitarios hasta la literatura de difusión, más o menos compleja, sobre las virtudes intrínsecas de las nuevas tecno­ logías. La escasa importancia otorgada histórica­ mente en América Latina a las cuestiones científi­ cas y tecnológicas, así como la información —o mejor, desinformación— que se difunde en for­ ma masiva, tienden a generar una actitud acrítica en lo tocante al cambio tecnológico. Ello se refleja en muy diversos planos, que van desde las deci­ siones estatales en temas que implican el cambio tecnológico, hasta la reproducción del desinterés de gran parte de la población por discutir las decisiones científicas y tecnológicas y exigir parti­ cipación en las mismas. REVISTA DE LA CEPAL N” 36 / Diciembre de 1988 32 Bibliografía Antonelli, C. (1981): Transborder data flow s a n d international business - A pilot study, o c d e , París. Borello, R. (1988); La discusión epistemológica actual, Reali­ dad económica, N“ 80, primer bimestre. C E P A L -O N U D i, División Conjunta (1985); Industrialización y de­ sarrollo tecnológico. Informe N" 1. 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Una variable independiente que puede contribuir a hacer la diferencia entre ambos tipos de resultados son las políticas que se apliquen en cada país. En el texto se analizan diversos enfoques para el diseño de esas políticas, concluyéndose que es necesa­ rio integrarlas en opciones económicas globales, como prerrequisito de su viabilidad. Introducción Pese a que las primeras oficinas de registro de patentes en la región fueron creadas a fines del siglo pasado —la de Ciudad de Guatemala acaba de celebrar su centenario— prevalece en Améri­ ca Latina una marcada insatisfacción por el trata­ miento dispensado a la problemática tecnológi­ ca. Estas reflexiones, marcadas por elementos claramente subjetivos, pretenden hacer una mo­ desta contribución al debate sobre la materia, tarea ímproba porque exige considerar cuestio­ nes de envergadura muy diferente, algunas de ellas muy fundamentales, ya que la tecnología está imbricada con un conjunto muy amplio de relaciones sociales. El artículo consta de cuatro secciones. En la primera se examina el tipo de cambios tecnológi­ cos que representan las nuevas tecnologías y las principales características que éstas exhiben. El análisis de algunas de las consecuencias de dichas innovaciones para la economía internacional es el tema de la segunda. Luego se estudia el pro­ greso técnico en cuanto uno de los factores de salida de la actual crisis regional. Por último, en la cuarta parte se formulan algunas líneas de políti­ ca. El trabajo es complementado por una biblio­ grafía básica sobre el impacto de las nuevas tec­ nologías. I ¿Cuál es el problema?: cambio técnico o revolución Industrial 1. £ / ‘'paradigma tecnológico emergente” ♦Secretario Técnico de la R e m t a d e la cepa/.. El autor agradece los comentarios de Fernando Fajnzylber, Alicia Frohmann, Martine Guerguil, Hugo Nochteff y Aníbal Pinto. Este artículo se basa en una intervención del autor en el semi­ nario sobre T e c n o lo g ía y p ersp ectiva s d e d esarrollo m A m é ric a L a tir ía , organizado por u n c t a d y p r o d e c en la j u n a c , Lima, en noviembre de 1987. Se ha señalado que nos encontramos frente al agotamiento de una onda larga de Kondratiev y al desarrollo de una nueva Revolución Indus­ trial, cuyo número se discute. Más que a una serie de cambios tecnológicos, nos enfrentaríamos a un twievo paradigma técnico-económico. Este, REVISTA DE LA CEPAL N" 36 t Diciembre de 1988 34 según se afirma, relaciona el conjunto de tales cambios con una transformación fundamental: el papel central que asumen el tratamiento de la información y el desarrollo del complejo electró­ nico. Esta visión globalizante posee méritos indis­ cutibles, ya que permite capturar en un solo con­ cepto el dinamismo y la dirección del cambio tecnológico. Sin embargo, acentúa excesivamen­ te las continuidades que caracterizan al actual proceso, lo que se traduce en la visión de un “paquete” integrado, el cual podría aparecer ac­ cesible como un todo para los países en desarro­ llo; adicionalmente, su carácter comprensivo di­ ficulta su análisis para fines operacionales y de política. En realidad, “tecnología” es una abstracción, que comprende una colección de técnicas, méto­ dos y conocimientos acerca de cómo lograr deter­ minados objetivos. Incluye elementos tan diver­ sos como manejo de la información, prácticas médicas, técnicas analíticas basadas en las mate­ máticas, síntesis de ingeniería y diseño, algorit­ mos para la resolución de problemas, programas computacionales y sus respectivos sistemas, apli­ cación de nuevos descubrimientos científicos a la producción económica de bienes y servicios, etc. Es un conjunto respecto del cual no es fácil gene­ ralizar con acierto. 2. Breve reseña de las principales innovaciones tecnológicas y su despliegue A continuación se presenta una agrupación rela­ tivamente arbitraria de las principales trayecto­ rias tecnológicas surgidas en el pasado reciente. Electrónica. Las tecnologías basadas en la mi­ croelectrónica se refieren fundamentalmente a la producción, elaboración, transmisión y alma­ cenamiento de información por medios electró­ nicos. La microelectrónica comprende en reali­ dad cuatro grandes grupos relacionados entre sí: el primero corresponde a las tecnologías básicas (microelectrónica y optoelectrónica), cuyas raíces científicas más inmediatas se encuentran en la electrónica, la óptica y el electromagnetismo; el segundo incluye el campo de la informática o el conjunto de tecnologías relativas a la computa­ ción; el tercer grupo lo constituyen las telecomu­ nicaciones, que abarcan la transmisión de imáge­ nes, sonidos y datos por distintos medios; y el cuarto grupo está formado por instrumentación, especialmente de medida y control. Las fronteras entre los tres últimos grupos tienden a desvane­ cerse, a causa del avance de las tecnologías bá­ sicas. Nuevos materiales. Se trata, principalmente, de materiales ligeros, materiales para altas tem­ peraturas y materiales para componentes elec­ trónicos. Pueden ser metales, tratados para lo­ grar su endurecimiento y para alcanzar configu­ raciones y concentraciones diversas; materiales cerámicos e inorgánicos; polímeros; materiales compuestos —entre los que destacan los refozados con fibras— y silicio, insumo clave para la informática. Biotecnología. Consiste en la utilización de mi­ croorganismos vivos (levadura, hongos y bacte­ rias) así como de animales, plantas y componen­ tes celulares, para la conversión, síntesis, des­ composición y concentración de sustancias espe­ cíficas. La tecnología recombinante del a d n im­ plica la manipulación directa de la materia gené­ tica mediante la selección del gene deseado y su ligazón química con el a d n de un receptor, con el objeto de introducir el híbrido resultante en una célula apta para la reproducción y la síntesis proteínica. Nuevas fuentes de energía. Ellas son la energía solar, eòlica, oceánica, geotérmica, de esquistos bituminosos, biomasa y termoquímica. Existen también nuevos desarrollos en la energía nu­ clear. Otras tecnologías. Algunas otras resultan de aplicaciones de las genéricas ya mencionadas a esferas específicas, tales como los cambios en el manejo de los buques de línea y la detección a distancia por medio de satélites. 3. Características principales de las innovaciones técnicas Estas tecnologías, generadas principalmente en países industrializados que muestran alto grado de articulación social, han contribuido a elevar la productividad y la competitividad en general. La manera en que lo hacen está condicionada por el acervo científico del país, las características de su economía —incluyendo la dotación de recur­ sos— y los problemas específicos que ésta con­ fronta. Dotadas de una creciente base científica, estas tecnologías ahorran mano de obra, insumos naturales y energía y ponen de relieve su carácter sistèmico, como altenativa a la existencia separa­ CAMBIO TECNICO Y REESTRUCTURACION PRODUCTIVA / E. Lahera da de artefactos y máquinas. Fueron ellas gesta­ das y se han desarrollado merced, en medida determinante, al apoyo y fínanciamiento estata­ les. Es que el riesgo asociado a la innovación tecnológica se ha incrementado en forma peli­ grosa, especialmente su costo financiero. Ahora bien, existen determinados sectores que son portadores privilegiados del cambio téc­ nico. Ellos se ubican con absoluta preferencia en el sector industrial (Fajnzylber, 1987). Por su parte, las tecnologías relacionadas con la infor­ mación han tendido a ordenar el proceso pro­ ductivo en torno al flujo de la información. Con ellas se ha acelerado el proceso de incorporación directa de los conocimientos en los equipos de capital, lo que genera un profundo impacto so­ bre la participación del trabajo humano en el proceso productivo (Nochteff, 1987). 35 Las nuevas tecnologías crean más tiempo li­ bre, esto es, no dedicado a la mera reproducción de la vida. Ello genera el desafío de satisfacer dicho tiempo y plantea el problema de la distri­ bución de sus frutos, los que son apropiados de manera diferencial, como señalaran Prebisch y Pinto*. En el caso particular de la manipulación genética de organismos vivos, ella plantea inte­ rrogantes que exceden el ámbito técnico y el eco­ nómico. Desde otro punto de vista, por primera vez en la historia se torna técnicamente factible ase­ gurar el futuro material de la humanidad —den­ tro de ios actuales límites de la vida social— me­ diante la hipotética aplicación extensiva del ac­ tual conocimiento tecnológico. Paradójicamente, éste hace posible, también, precipitar la destruc­ ción total de la vida sobre el planeta. II Algunas consecuencias para la economía internacional 1. Impacto sobre la economía de los países industrializados La versatilidad y flexibilidad de la microelectró­ nica rebasa las barreras sectoriales de entrada, altera las consideraciones sobre economías de escala y genera un gran número de posibilidades de aplicaciones particulares a nuevos productos y sistemas incluso por variaciones marginales orientadas a la diferenciación del producto {Lahera y Nochteff, 1983), La “práctica óptima” productiva se verá mo­ dificada por los aumentos en la productividad, el ahorro en insumos materiales, la menor partici­ pación de los costos laborales en los costos totales y cierta pérdida de importancia de las economías de escala. Estos cambios afectan las políticas de investigación y desarrollo y las de empleo, así como la ubicación geográfica de las plantas, entre otros factores. Desde otro punto de vista, también la de­ manda de trabajo experimenta modificaciones. Tiende a darse una separación entre los aumen­ tos de productividad y del empleo, alcanzándose tasas relativamente altas de desocupación estruc­ tural, lo que plantea un problema social inédito. En forma paralela, se produce una polarización de las habilidades requeridas. Mientras la participación de los costos labo­ rales directos decrece, aumenta la de los asocia­ dos a la investigación y el desarrollo. A los mayo­ res costos financieros se suma la necesidad de disponer de una mayor capacidad de investiga­ ción y desarrollo para el fortalecimiento del po­ der relativo de las principales organizaciones productivas. Se observa así una relativa “desma­ terialización” de la producción en términos de costos. Se registra un aumento acelerado de la pro­ ductividad y la intensidad de capital dentro del sector de servicios, el cual sólo recientemente ha experimentado una transformación tecnológica equivalente a la que la primera revolución indus­ trial significó para las actividades manufactu­ reras. Las consecuencias ya reseñadas operan como un proceso en el tiempo, sin que se altere por completo, en un mismo sentido, un sector o rama 'Sobre el pensamiento de Prebisch véase Gurrieri (1981); y acerca del de Aníbal Pinto, véase Pinto (1965), REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 36 de actividad de manera simultánea, en el mismo sentido. Se trata de cambios que obedecen a la lógica del flujo, no a la de un cambio de stocks (Nochteff, 1987). 2. Efectos sobre la economía internacional a) Comercio En algunas circunstancias los avances tecno­ lógicos pueden crear comercio; en otras, des­ truirlo. El incremento sustancial de la informa­ ción enviada por sobre las fronteras sustituirá, al menos en parte, al flujo de bienes. El progresivo acercamiento de las condiciones de la oferta y la demanda en los países industrializados irá ase­ mejando las innovaciones que éstos generan, por lo que cabe suponer que disminuye el comercio originado en diferenciales tecnológicas. Por otra parte, en un medio caracterizado por bajas tasas de crecimiento, la orientación de la tecnología estará basada más en el acortamiento del ciclo y la diferenciación del producto, y menos en la ex­ pansión de la demanda. Por último, el mayor flujo de información actualizará el potencial de participación de exportadores no tradicionales en el comercio internacional. Las transacciones de servicios continuarán acrecentando su impor­ tancia (Vernon, 1983). b) Inversión extranjera directa El proceso de internacionalización del proce­ so productivo es afectado, entre otras variables, por las innovaciones técnicas. Se ven alteradas las ventajas comparativas y la organización óptima de la producción. Ambos factores podrían acen­ tuar la orientación de la inversión extranjera di­ recta hacia los países industrializados. Por otra parte, la persistencia o ampliación de la brecha tecnológica obra como estímulo de dicha inver­ sión, tanto para la proveniente de países indus­ trializados como la que se origina en el mundo en desarrollo. Las sucesivas reestructuraciones sec­ toriales —totales o parciales— redefinirán la do­ tación diferencial de recursos por empresa, pun­ to de partida de la dinámica de inversión directa en el extranjero. También las modalidades de internacionalización se verán afectadas, fortale­ ciéndose, probablemente, la integración vertical. c) Finanzas El “dinero electrónico” y las transacciones nacionales e internacionales realizadas mediante la computación acentúan la volatilidad de las co­ rrientes financieras, disminuyendo el ámbito de las políticas cambiarias y financieras. Según algu­ nas fuentes, diariamente tienen lugar por enci­ ma de las fronteras nacionales operaciones de cambio y de valores por más de 2 trillones de dólares. d) Cultura La omnipresencia de las telecomunicaciones y la semejanza de los contenidos originados en los principales países industrializados tienden a so­ breponerse a las preferencias y tradiciones loca­ les. Dicha homogeneización responde y es tam­ bién un prerrequisito para la difusión de deter­ minados bienes, los cuales satisfacen necesidades o preferencias, si bien a menudo puede criticarse la conveniencia social de la manera en que lo hacen. Lo que parece difícil es tener lo mejor de ambos mundos. El efecto demostración del con­ sumo se magnifica y la exclusión del acceso a los nuevos bienes es considerada como un deterioro de la calidad de la vida. El progreso técnico como uno de los factores de salida de la actual crisis regional 1. Tecnología y crisis Las anteriores generaciones dirigentes latinoa­ mericanas se saltaron con frecuencia la “ética protestante” y resultaron, en cambio, aventaja­ das y precoces alumnas del “hedonismo consu­ mista”, en los términos de Daniel Bell (1977). Ello fue facilitado durante décadas por el acceso se­ CAMBIO TECNICO Y REESTRUCTURACION PRODUCTIVA l E. Lahera lectivo a las decisiones políticas y por la resigna­ ción masiva de los demás al orden de las cosas, factores cuya permanencia ha dejado de ser via­ ble en un sistema con información generalizada, la que tiende a romper las ligazones personaliza­ das con las autoridades morales y económicas. Un modelo que no crece lo suficiente y que, sin embargo, asegura grandes utilidades rentísticas a unos pocos, no es viable políticamente como democracia: requiere de la fuerza para soste­ nerse. El crecimiento sin creatividad y que se limita a exportaciones básicas puede funcionar única­ mente si se engancha a una locomotora de la economía internacional en rápido movimiento y con una dinámica demanda de productos bási­ cos. Cuando ese círculo se corta, quizás se abra una puerta para la creatividad. La crisis del sector financiero externo no ge­ neró la actual crisis en la incorporación de la tecnología a la economía regional; sólo debilitó aún más ese proceso. De hecho, una relativa hol­ gura de la balanza de pagos permitió en el pasado reciente la importación masiva de elementos de computación que se tradujo en numerosos casos en la extensiva utilización de computadores co­ mo máquinas de escribir de alto costo o hipertro­ fiadas calculadoras de planillas de sueldos. La tecnología es una salida, pero su adecuada utili­ zación entraña exigentes prerrequisitos, econó­ micos y no económicos. Se precisa tiempo y for­ mación de capital, pero también políticas que definan objetivos precisos y el diseño de instru­ mentos eficaces para el logro de aquéllos. La política tecnológica debe formar parte de una estrategia global de ajuste positivo. Del mismo modo que sucedió y sucede en otras partes del mundo, el cambio técnico y el consiguiente acrecentamiento de la productivi­ dad y la competitividad internacional ofrecen un camino de salida a la actual crisis de América Latina. La magnitud de lo posible se acerca hoy a la de lo necesario, si bien esta relación depende, como siempre, del entramado social en el que ella se asienta. La crisis es una oportunidad de mejo­ rar, pero también de seguir retrocediendo. Un proyecto político realista y con fuerte apoyo ciudadano podría, para proyectarse al fu­ turo, basarse en lo que hay. Como se ha señalado, las administraciones públicas no tienen mejor objetivo social que el crecimiento económico. De 37 allí que, si bien la tecnología requiere de lo políti­ co, lo político también requiere de la tecnología. Tecnología, crecimiento y democracia son, por lo dicho, términos relacionados. La demo­ cratización sin transformación productiva no es viable, ya que sus límites económicos se agotan muy fácilmente. Se corre entonces el peligro de que las políticas económicas de la democracia no se diferencien de las utilizadas por el autoritaris­ mo. No hay fundamento concluyente para afir­ mar que debe existir “afinidad selectiva” entre una articulación política autoritaria y la inserción internacional competitiva, así como entre una articulación política democrática y el desarrollo equitativo. La articulación autoritaria no asegura el desarrollo, según lo testimonian múltiples ex­ periencias; y, cuando lo favorece, tiende a con­ formar un crecimiento inequitativo. La articu­ lación política democrática es un requisito indis­ pensable, aunque insuficiente, de un desarrollo económico equitativo, el cual, a su vez, refuerza la democratización. Se requiere conquistar para esta visión a un imaginario colectivo desenfocado y a políticos que frecuentemente carecen de ima­ ginación. La concepción de la problemática tecnológi­ ca como un tema autocontenido suele inducir a diagnósticos y pronósticos parciales. La innova­ ción, la incorporación y la adaptación tecnológica forman parte del dinamismo económico y social de un país, lo que define sus potencialidades y límites. La tecnología no es una cosa que se agrega a otras por algún lado. Es una relación que implica condiciones mínimas de receptibilidad. Con mu­ cha frecuencia, ni siquiera es un artefacto ni se compra por separado. 2. Ambigüedad del impacto tecnológico sobre la región Mientras algunos consideran que las innovacio­ nes tecnológicas tenderán a hacer cada vez más amplia la brecha entre los países industrializados y aquéllos en desarrollo, otros postulan que esa distancia, precisamente, constituye una oportu­ nidad. Ya Gerschenkron (1962) señaló que la tecnología que adquieren los países menos desa­ rrollados ofrece a éstos la posibilidad de crecer más rápido y de evitar algunos de los errores que cometieron las sociedades que han debido reco- 38 rrer todo el camino. Esto supone un súbito des­ pertar al mundo de la tecnología. Desde otro punto de vista, ¿es posible cual­ quier política, en cualquier sociedad, en cual­ quier momento? Es evidente que no. La pregun­ ta pertinente, entonces, es: ¿podremos profundi­ zar nuestra modernidad cuando persisten arcaís­ mos todavía poderosos? La pregunta en realidad no es nueva en América Latina, uno de cuyos rasgos fundamentales es la heterogeneidad es­ tructural. La tecnología debe servir para resolver exito­ samente los desafíos planteados tanto por el co­ mercio internacional como por los mercados do­ mésticos de la región, incluida la satisfacción de las necesidades básicas de la población. Ambas cuestiones están relacionadas, pero no son idén­ ticas. Las consideraciones—especialmente las de política— deben tener en cuenta la diversidad natural existente entre ambos mercados, al igual que entre el tipo de soluciones tecnológicas re­ queridas. Sin embargo, no hay contradicción en pretender avanzar en forma simultánea en los dos frentes mencionados. Los efectos probables de la incorporación del cambio técnico son, salvo excepciones, principal­ mente ambiguos, de alto potencial positivo y ne­ gativo a la vez, dado lo difícil que resulta identifi­ car sus condicionantes tecnológicas, económicas y sociales. Entre estas últimas destacan las pro­ pias políticas que los países de la región adopten, aun cuando éstas no constituyen una variable independiente de poder ilimitado. No hay manera de “normalizar” una media regional, sectorial, ni regional/sectorial. De allí entonces que las consideraciones que siguen a continuación sean, en realidad, generalidades bienintencionadas. Existen circunstancias que modifican el impacto de las nuevas tecnologías con respecto a la dotación de recursos, las políti­ cas públicas, las rigideces institucionales y el pa­ pel de los diversos agentes. a) Inserción internacional La disparidad entre los países desarrollados y los latinoamericanos, en lo tocante a la rapidez de la incorporación de las innovaciones y a la capacidad de adecuación de éstas a las economías nacionales puede aumentar las diferencias de productividad que actualmente los separan. De materializarse un súbito distanciamiento tecno­ REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 lógico y productivo entre unos y otros, los países en desarrollo tendrían que desplegar esfuerzos desesperados simplemente para no quedarse más atrás {Lahera y Nochteff, 1983). También es posible que la diferenciación se acentúe al inte­ rior de la región. La tecnología puede tener un efecto conside­ rable sobre las ventajas comparativas, reducien­ do la importancia de las que se basan en el bajo costo de ia mano de obra y acentuando las prove­ nientes del mayor desarrollo científico y tecnoló­ gico. Por otra parte, una selección cuidadosa de productos y tecnologías podrá contribuir a la creación de ventajas comparativas dinámicas. Aquí parece importante considerar la alta elasti­ cidad al proteccionismo de los bienes de exporta­ ción exitosa a los países industrializados. Tam­ bién debe tomarse en cuenta la tendencia mun­ dial a la multiplicación de los nichos en los más diversos mercados. El costo de los nuevos sistemas productivos y la disminución del coeficiente de importaciones aumentará la participación de los bienes de capi­ tal en las importaciones, las cuales se verán pre­ sionadas también por la generalización de la de­ manda de algunos productos o insumos. Por otra parte, las exportaciones de productos básicos se resentirán, en tanto que es probable que el creci­ miento de las manufacturas sea más lento, dife­ rencial y concentrado. Diversos metales y materiales podrían en­ frentar desplazamientos significativos en los pró­ ximos años. Las estimaciones sobre el consumo de metales para las próximas décadas indican tasas relativamente moderadas, aunque positi­ vas, para el hierro, el cobre, el estaño y el plomo. El aluminio, el cromo, el níquel y los utilizados en la fabricación de aceros especiales experimenta­ rán tasas algo superiores. Otros, por último, es­ trictamente relacionados con las tecnologías de punta —columbio, titanio y galio— verán au­ mentar aceleradamente sus tasas. La circunstan­ cia de carecer de algunos de los nuevos materia­ les pondrá en desventaja a algunos productores de los países en desarrollo. Para América Latina, el aspecto más proble­ mático que podría derivarse de los cambios técni­ cos en el transporte regular por buques de línea es su eventual marginalización o, lo que es lo mismo, el encarecimiento relativo de los costos de transporte marítimo, con los consiguientes CAMBIO TECNICO Y REESTRUCTURACION PRODUCTIVA / E. Lahera efectos sobre el comercio exterior, la competitividad y la cuenta corriente ( c e p a l , 1987). La pasada ola de altos precios del petróleo dejó en la puerta una serie de avances tecnológi­ cos referidos a nuevas fuentes de energía- Estos podrían, en caso necesario, entrar a competir con un precio incrementado del producto. Ello afec­ taría de manera significativa el balance de divi­ sas, tanto de los países exportadores como im­ portadores de petróleo. Los posibles impactos negativos de la biotec­ nología para la agricultura regional son induda­ bles. Abarcan desde el aumento del diferencial de competitividad con los países industrializados hasta la fuerte competencia que productos que cuentan con un componente de manipulación tecnológica plantearán a bienes naturales, como el azúcar. El aumento de los rendimientos agrícolas en los países industrializados generará mayores ex­ cedentes, que habrán de ser liquidados a bajos precios. Es probable que los subsidios sigan cons­ tituyendo un rasgo estructural de las políticas agrarias. A diferencia de lo sucedido con la Re­ volución Verde, la tecnología de la revolución biotecnológica es de propiedad privada, lo que plantea de inmediato problemas de adecuación, patentamiento y costos de transferencia. b) Aspectos intemos Las nuevas tecnologías podrían ayudar a su­ perar cuellos de botella cruciales, especialmente en la modernización de procesos, y contribuir a elevar la productividad del sector rural, de las medianas y pequeñas empresas, y de la mano de obra en general. Como se ha señalado, el atraso tecnológico supone la existencia de reservas de productividad; los rendimientos pueden elevar­ se en forma considerable, merced a la introduc­ ción de innovaciones relativamente simples. Las opciones tecnológicas—cuya validez de­ penderá del mercado que se busque satisfacer— se verán ampliadas, especialmente en escenarios de bajo crecimiento. El acortamiento del ciclo del producto, inducido por la rapidez de las innova­ ciones, acelera la obsolescencia de los bienes de capital. Pueden suscitarse también interesantes posibilidades de cambios en los retornos de es­ cala. Las tecnologías de la información ofrecen 39 soluciones para un conjunto de problemas que se plantean en los diversos niveles de administra­ ción pública, especialmente en lo tocante al pro­ cesamiento masivo de información relativa a sus diversas funciones y al proceso de planificación. La integración nacional y regional pueden verse favorecidas por el uso de tales tecnologías; y la descentralización, ser acercada desde los discur­ sos al plano de la realidad. La satisfacción de diversas necesidades bási­ cas —alimentación, energía, salud, habitación, transporte, seguridad personal y medio ambien­ te limpio— puede ser significativamente apoya­ da mediante la utilización de estas nuevas tecno­ logías. Su difusión y aplicación en el ámbito de la salud pública tendrá un impacto positivo sobre las expectativas de vida de la población. Un área de especial interés es la correspon­ diente a los materiales de construcción. La apari­ ción del relleno plástico abre una posibilidad de una utilización más intensiva; igual cosa sucede con los compuestos reforzados por fibras. También la biotecnología ofrece promisorias posibilidades a la agricultura latinoamericana. La fyación del nitrógeno en cosechas tales como el arroz o el maíz reduciría los gastos en fertili­ zantes. El desarrollo de variedades que utilicen el agua de modo más eficiente permitiría la incor­ poración de nuevos terrenos o la mejor utiliza­ ción de los actuales. Especies forestales de rápido crecimiento pueden hacer un significativo apor­ te y evitar procesos de desertificación. En cuanto a la crianza de animales, la ingeniería genética abre perspectivas insospechadas, si bien sus pro­ ductos no están cerca todavía. La creación de hormonas, vacunas y tecnologías de reproduc­ ción puede potenciar la crianza de animales con diversas características predeterminadas. Es incuestionable que las nuevas tecnologías presentan un efecto inducidor de desempleo en aquellos casos donde, más que incrementar el volumen de producción, lo que se busca es racio­ nalizar esta última. Sin embargo, existen también sectores donde la introducción de estas tecnolo­ gías puede elevar simultáneamente la producti­ vidad y el empleo. Es el caso, por ejemplo, de las empresas pequeñas y medianas, las que podrían aumentar su demanda de trabajo al disponer de una mejor dotación de bienes de producción, relativamente baratos, simples y fáciles de man­ tener y reparar, como ya ocurrió con la introduc- 40 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 dòn de la maquinaria electrónica. Lo mismo pue­ de decirse de buena parte del sector informal, máxime si se desarrollan aplicaciones adecuadas, por ejemplo, para el mejoramiento de las máqui­ nas-herramientas de mano. Una consideración de importancia para evaluar este problema la constituyen el nivel y la modalidad de crecimien­ to económico susceptible de conseguirse con las nuevas tecnologías. Esto, porque en determina­ das condiciones de apropiación de los frutos del progreso técnico el crecimiento acelerado de una economía puede elevar el nivel de vida del conjunto de la población (Lahera y Nochteff, 1983). IV Políticas 1. Enfoques académicos y de política sobre tecnología y desarrollo La relación entre políticas tecnológicas y desarro­ llo regional ha sido enfocada desde distintos puntos de vista. Entre los diversos enfoques exis­ ten incompatibilidades, pero, también, vectores compartidos, según su punto de partida, el énfa­ sis principal, las políticas propuestas y los esque­ mas de desarrollo a que apuntan, entre otras variables. {Véase el cuadro-resumen anexo). El problema central, conforme a la teoría neoclásica, es la adecuación tecnológica —enten­ dida principalmente como la recepción de la tec­ nología existente— de las economías en desarro­ llo conforme a la especialización productiva in­ ternacional de cada uno de estos países. Un vehículo privilegiado para la transmisión de tec­ nologías son las empresas transnacionales, lo que pone de relieve la importancia del clima para la inversión. Un segundo canal es la competitividad internacional, la que se alcanza mediante la re­ ducción del proteccionismo. Esta visión se en­ cuentra explícitamente asociada a un enfoque capitalista del desarrollo. La orientación que fluye de la teoría de la dependencia apunta principalmente a la denun­ cia de un conjunto de problemas que presenta la tecnología generada en los países industrializa­ dos: inadecuación a la respectiva dotación facto­ rial y dificultades relativas a la transferencia de la tecnología (precios, condiciones, plazos, restric­ ciones y otros). Sus recomendaciones de política son débiles: apertura del paquete tecnológico y control del proceso de transferencia. Se halla asociada implícitamente a una visión del desarro­ llo en la que al sector público le compete un papel crucial. Una respuesta de política a la teoría de la dependencia es el enfoque de la tecnología ade­ cuada. Sostiene que los países en desarrollo debe­ rían adoptar una tecnología correspondiente a su dotación de recursos —orientada hacia el aho­ rro de capital e intensiva en mano de obra—, no contaminante y que favoreciera “otro desarro­ llo”, más humano. Se percibe una fuerte inspira­ ción ética, así como una valorización especial de.l desarrollo participativo. Sin embargo, sus pre­ tensiones suelen ser irreales y no se exploran con detalle aquellos aspectos específicos en los que sus postulados resultan valederos. Su visión del progreso técnico en términos de una isocuanta que se recorre a gusto, es irreal. Su enfoque del desarrollo es ecologista, alternativo. La idiosincracia de las funciones de produc­ ción de los países en desarrollo, dadas sus diver­ sas características, es el punto de partida de la aproximación microeconómica. Este enfoque enfatiza la capacidad productiva y tecnológica existente en los países mayores de América Lati­ na. Su universo son las empresas privadas, prin­ cipalmente nacionales. La problemática del núcleo endógeno de productividad otorga gran importancia a la capa­ cidad tecnológica e industrial propia, que permi­ ta ir más allá de la “imitación grotesca” del desa­ rrollo capitalista. Para ello se prescribe la confor­ mación de un conjunto de actividades interrela­ cionadas —incluyendo el sector de bienes de ca­ pital— que impulse un nivel básico de autosustentación del desarrollo y que permita absorber n > u^ k p O Cuadro-Resumen ENFOQUES ACADEMICOS Y DE POLITICA SOBRE TECNOLOGIA Y DESARROLLO Enfoques Punto de partida Neoclásico Económico. Tecnología existente, clave de la pro­ ductividad y la competitividad. Dependencia Economía política. Asime­ trías en la relación entre países industrializados y en desarrollo. Tecnología Etico y social. Falta de huadecuada manidad de los enfoques actuales del desarrollo, tecnocratismo. Núcleo endógeno Económico y tecnológico. Imitación “grotesca” del desarrollo. Modernización “de escaparate”. Limitacio­ nes del enfoque económico de la tecnología. Endogeneización selectiva Tecnológico. Potencialidades de la tecnología mo­ derna. Microeconómico Consideración de casos Re­ conocimiento de la capaci­ dad tecnológica existente en países en desarrollo. Enfasis principal Políticas propuestas Modelo de desarrollo Autores principales Absorción de la tecnología necesaria conforme a especialización internacional. Favorecer la inversión ex­ tranjera directa. Liberali­ zar el comercio exterior. Capitalista Moore (1983) Denuncia de la tecnología desarrollada. Apertura del paquete tec­ nológico. Control estatal de la transferencia de tec­ nología. Favorecer tecnologías que ahorran capital e intensivas en mano de obra. No con­ taminantes. Modificar actitud social frente al progreso técnico. Promover equidad, auste­ ridad, crecimiento, competitividad. Cercano al socialismo, con preponderancia del sector estatal. Vaitsos (1974) Ecologista, basado en la satisfacción de las necesida­ des básicas. “Alternativo”. Economía mixta. Schumacher (1973) Necesidad de “otro desarrolio”. Conformación de un cen­ tro industrial autosostenido y dinámico. Apertura de la “caja negra del pro­ greso técnico”. Hay secto­ res que son portadores pri­ vilegiados de cambio téc­ nico. Existen opciones tecnológicas. Variable clave, políti­ cas publicas. Carácter idiosincrático de la función de producción en los países en desarrollo. Selectividad de la absorción de tecnologías. Incre­ mento de la capacidad de análisis tecnológico. Favorecer el ciclo tecnoló­ gico local. Diferenciar sec­ tores Fajnzylber (1983) 2: n O < m ci * M H 9 9 C n H C > ■ O O ■ 8 § O d 0 < > r» ar1 Mixto con preponderancia estatal en las políticas tec­ nológicas. Nochteff (1987) Lahera y Nochteff (1987) Pérez(1985) Universo de referencia: firmas privadas nacionales y extranjeras. Katz (1980) REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 42 los nuevos avances tecnológicos. Se encuentra implícitamente asociada a un esquema de econo­ mía mixta. Cercano al anterior, el enfoque de la endogeneización selectiva privilegia la incorporación de los conocimientos tecnológicos a la economía na­ cional, a partir de un modelo de desarrollo in­ dustrial cuyas características deben ser definidas en forma democrática. Implícitamente asociada a un esquema de economía mixta y con impor­ tante presencia estatal. Los dos últimos enfoques consultan un par de supuestos comunes bastantes fuertes: la selec­ tividad en el trasplante de tecnologías es posible; y, segundo, existe capacidad de evaluar la tecno­ logía en oferta. Si bien es un hecho que la falta de selectividad suscita problemas, queda pendiente la pregunta de cómo se opera selectivamente. Ambos supuestos de carácter técnico implican que existen, o pueden conformarse, criterios so­ cialmente compartidos de selección de tecnolo­ gías y readecuación productiva y social. 2. Algunos elementos de política posible Sin duda, existen importantes factores comunes para las diversas áreas de interés tecnológico ya reseñadas. Pero, más allá de lo unificador del paradigma emergente (si tal cosa existe), las dis­ crepancias son igualmente significativas. La problemática tecnológica relacionada con la competitividad se refiere a las posibilidades que encaran los exportadores (actuales o poten­ ciales) en cuanto a mejorar la oferta respecto de otros competidores a lo ancho del mundo, o de conformar un nicho para sus productos. En cuanto al mercado interno, habría que seguir una política orientada a problemas muy específicos: salud, vivienda y educación, entre otros. El problema principal en este caso no es tanto la competitividad, sino la eficiencia. En el caso de las pequeñas producciones, se trata de encontrar la tecnología adecuada, además de asegurarles viabilidad financiera y apoyo estatal, incluyendo la eliminación de las barreras institu­ cionales que obstaculizan su ingreso a los merca­ dos. La organización, la participación y la auto­ gestión son también importantes. En cuanto a los agentes del proceso de incor­ poración del cambio técnico, es indudable que el sector privado ejerce un papel fundamental en lo tocante a la inserción internacional competitiva. Igualmente, las pequeñas empresas son, por de­ finición, firmas privadas. Por otra parte, el Estado tiene un papel in­ sustituible en la satisfacción progresiva de las necesidades básicas. Sin embargo, el papel del Estado va bastante más allá, por diversas conside­ raciones: — Existen sectores en los que el principal de­ mandante de tecnología incorporada es el sector público. — La capacidad de investigación y la carrera de investigador se dan habitualmente en las uni­ versidades, cuyo financiamiento proviene en medida importante del sector público. — Los centros de investigación y de tecnología aplicada en los diversos sectores, especial­ mente el agrícola, pertenecen en su mayoría al sector público. — El Estado posee mayor poder de negocia­ ción, especialmente si sabe lo que quiere y decide buscarlo, lo que, en todo caso, no es usual. — Un alto porcentaje de operaciones con conte­ nido tecnológico se concentran en el Estado y las ETs, incluso en mercados atípicos. — La mera actuación coherente del Estado re­ dundaría en un incremento sustancial de la eficacia con que se utilizan los escasos fondos destinados a la innovación tecnológica. Debe evitarse el complejo de Atlas: el Estado no puede ni debe hacer todo, por razones técni­ cas, políticas, económicas y sociales. El sector pri­ vado tiene un papel decisivo en el diseño y la aplicación de la estrategia tecnológica, así como en la difusión del actual acervo. Es fundamental la promoción del espíritu empresarial, más allá de las formas que asuma la propiedad de las firmas. Por otra parte, las antiguas antinomias entre planificación y mercado pueden superarse también respecto de la tecnología. Cabe mencio­ nar que no existen casos exitosos de transforma­ ción productiva en los que no se haya dado una vinculación entre los sectores público y privado. La política industrial debiera distinguir entre los diversos complejos industriales integrados: la industria motriz en cada caso, así como la base técnica común, cuando ello corresponda. Los én­ fasis sectoriales variarán de un país a otro, pero no cabe descartar las consideraciones sobre los portadores privilegiados de cambio técnico. Ello CAMBIO TECNICO Y REESTRUCTURACION PRODUCTIVA / E. Lahera implica una clara política industrial, particular­ mente de bienes de capital. Más que planes tecnológicos, hay que diseñar planes industriales con contenido tecnológico, en la acertada expresión del Jefe del Departamento de Política Tecnológica de j u n a c , Carlos Aguirre. Los Consejos Nacionales de Ciencia y Tecno­ logía no pueden definir este tipo de políticas: por lo menos habría que cambiarles el nombre. El mecanismo privilegiado de incorporación de las innovaciones es la inversión, cuya tasa ha caído severamente en América Latina, en parte como resultado de la aflictiva situación del sector financiero externo. Conseguir la rebaja de las tasas de interés en vigencia o la disminución del monto principal de la deuda son requisitos de cualquier política tecnológica. En cuanto a la satisfacción de las necesidades básicas, se requiere asumir un enfoque normati­ vo conforme al cual la sociedad vaya fijándose metas respecto del conjunto de la población o de sectores diferenciados. Estas “demandas privile­ giadas” podrían ser satisfechas con un concurso importante de la tecnología. Las telecomunicaciones regionales, naciona­ les e internacionales conforman la base indispen­ sable para la aplicación de las nuevas tecnologías. Las políticas pertinentes han de plantearse desde su inicio la racionalización de estos sistemas, se­ gún apunta Carlota Pérez (1985). Se requiere maximizar la capacidad interna de creación y adaptación de tecnología, dentro de lo que resulte compatible con el costo de opor­ tunidad para el país. Entre los factores requeri­ dos para tal efecto destacan la capacidad de inge­ niería y la existencia de personal especializado. Ello supone aumentar la oferta de recursos hu­ manos calificados; evitar la fuga de cerebros; contar con un adecuado conocimiento de los re­ cursos naturales del país y de las opciones tecno­ lógicas para su explotación; y satisfacer impor­ tantes requerimientos financieros (Katz, 1980). El avance de la tecnología no es homogéneo: se trata, en realidad, de un frente de posiciones en las que el avance es discontinuo y desigual, si bien está condicionado por la evolución de la situación general. Desde otro punto de vista, para enten­ der el sentido y la trascendencia del avance es necesario tener conocimiento del frente en su conjunto. La capacidad de copiar y adaptar que alcance 43 un país plantea en general exigencias crecientes, si bien hay excepciones, como la biotecnología. La competencia internacional que existe en los diversos sectores relacionados con las nuevas tec­ nologías es amplia e intensa en algunos casos; y casi inexistente en otros (Nochteff, 1987). El sistema de patentes debe ser revisado con­ forme a criterios que combinen la necesaria pro­ tección de la propiedad intelectual y sus frutos con la posibilidad de una difusión eficiente de los conocimientos tecnológicos (Katz, 1980). Diversas experiencias comprueban que una política tecnológica sólo es concebible en estrecha vinculación con una política científica. El costo de no manejar el razonamiento científico de la inno­ vación tecnológica es convertirse en un mero to­ mador de precios, dependiente de decisiones aje­ nas de producción y orientación de mercados. La inteligencia tecnológica constituye una vía parti­ cularmente adecuada cuando la tecnología se ha­ lla comercialmente disponible y existe la posibili­ dad de aprovecharla sobre la base del desarrollo de la capacidad nacional de ingeniería. La trans­ ferencia tecnológica es un canal de formación y de información de gran importancia, siempre y cuando haya efectivamente traspaso, esto es si la tecnología pasa a ser dominada en sus aspectos sustanciales y operativos por el país que la ad­ quiere. Respecto de la tecnología incorporada en equipos, es necesario un cuidado especial, ya que ella suele iniciar cadenas de determinación tec­ nológica de costo creciente. También en este caso la relación sería continua, aunque cada vez más gravosa para el receptor (Lahera y Nochteff, 1983). Las nuevas tecnologías conforman un campo particularmente propicio para la cooperacin in­ ternacional entre países e instituciones del Ter­ cer Mundo en general y de América Latina en particular. La similitud de los problemas que en­ frentan los diversos grupos de países, así como la necesidad de lograr escalas y masas críticas esen­ ciales debieran estimular dicha cooperación, en lo concerniente tanto al desarrollo como a la in­ corporación de dicha tecnología. Las empresas transnacionales han de ade­ cuarse a las políticas, objetivos y prioridades na­ cionales de desarrollo, contribuyendo a crear y fortalecer la capacidad científica y tecnológica de los países receptores. Para tal efecto, resulta im­ 44 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 prescindible que éstos definan sus objetivos y prioridades y especifiquen el aporte específico de las empresas transnacionales. Una vez deter­ minado el papel atribuido a dichas empresas, su concurso puede ser activamente buscado, tanto respecto de las ya instaladas en el país, como de otras, de diverso tamaño y origen. Las políticas de inversión extranjera han de ser selectivas y activas. La negociación con las empresas transnacio­ nales suele ser compleja y no necesariamente fácil; sin embargo, existen puntos de coinciden­ cia entre la optimación de utilidades por parte de la firma, y el cumplimiento de los objetivos nacionales. Establecer prioridades y reglas de juego claras para cada caso facilitará la búsqueda de un entendimiento. 3. Dos experiencias no exitosas Los principales resultados obtenidos con el siste­ ma de control de la transferencia de la tecnología se refieren a la balanza de pagos, y no a la proble­ mática tecnológica. La aplicación de los diversos regímenes parece haber redundado en una mer­ ma en la tasa anual de pagos por tecnología, así como de la significación de estos pagos dentro de las exportaciones del país receptor. Por otra par­ te, la intervención estatal ha mejorado la capaci­ dad de las empresas receptoras para discernir y resistir la imposición de condiciones contractua­ les desventajosas; también se han abreviado los plazos de los contratos (Correa, 1983). Una inquietud recorre a los organismos en­ cargados de la ciencia y la tecnología en América Latina. En muchos países se han experimentado avances notables en la formulación de planes nacionales ad hoc, que exhiben, entre otros méri­ tos, los de sensibilizar a la opinión pública, homogeneizar el análisis y sentar bases comunes de acción a diversos actores. Por otra parte, existe un área restringida —y quizás en su fase de ago­ tamiento— en la que medidas de coordinación o de reasignación no traumática de recursos per­ miten avances efectivos. Los organismos están listos, las relaciones de los objetivos son comple­ tas y bien fundamentadas; los organigramas no tienen líneas de puntos, sino rectas y claras. Y sin embargo, subsisten problemas. Los sistemas nacionales carecen, por lo gene­ ral, de los recursos indispensables. Los planes nacionales de ciencia y tecnología frecuentemen­ te figuran como anexo no integrado de los planes de desarrollo. La vinculación con el aparato pro­ ductivo es débil o inexistente. Falta voluntad po­ lítica; entretanto, las regulaciones y las institucio­ nes crecen hasta alcanzar las proporciones del mapa en el cuento de Borges, cuya escala era idéntica a la de la realidad. Los administradores de tales organismos están muy conscientes de estos problemas. Se preguntan si basta con leyes. La tecnología no es separable del aparato pro­ ductivo, ni de la satisfacción de necesidades bási­ cas, ni de la investigación básica. El sistema cientí­ fico y tecnológico puede coordinar, incentivar, subsidiar, etc,, pero no reemplazar las activida­ des científicas y tecnológicas. Como se ha señalado: “Luego de una hege­ monía de un decenio en el pensamiento latinoa­ mericano sobre política científica y tecnológica, el enfoque de sistemas ha completado su ciclo de desarrollo. Sus principales contribuciones han sido ampliamente difundidas e incorporadas a la teoría y práctica de la política científica y tecnoló­ gica, y puede decirse que han sentado las bases para nuevos enfoques para el futuro... No parece apropiado seguir elaborando modelos concep­ tuales abstractos y esquemas globales del sistema científico y tecnológico. Es poco lo que puede añadirse a lo ya existente en este campo... Algu­ nas aplicaciones del enfoque de sistemas en el nivel sectorial continúan produciendo resultados de interés, pero es probable que se encuentren en su límite de utilidad en un futuro cercano“ (Sagasti, 1983). Parece ineludible, por lo tanto, ir más allá y situar el debate sobre la tecnología en el marco que las nuevas circunstancias reclaman, vale de­ cir, el de la reestructuración productiva de la economía latinoamericana. Bibliografía básica sobre el impacto de las nuevas tecnologías Aitimir, O. (1987); La revolución tecnológica mundial y sus consecuencias para América Latina, mimeo, c e p a l , sep­ tiembre. Amaya P. y L. Ríos (1987): Materials technology policy a t a s B ulletin, N" 5, Centro de Ciencia y Tecnología para el Desarrollo, Naciones Unidas, Nueva York. CAMBIO TECNICO Y REESTRUCTURACION PRODUCTIVA / E. Lakera Arthur A, y otros (1986): Storage and processing. Trends in information processing technology, /ir/is Bulletin, N" 3, Centro de Ciencia y Tecnologia para el Desarrollo, Na­ ciones Unidas, Nueva York. Baark, E. (1986); Global trends and implications for develop­ ing countries. 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Estas investigaciones enfocaron el impacto cuanti­ tativo y cualitativo sobre el trabajo y sobre los patrones de acumulación, de la difusión de equipos automatiza­ dos por microelectrónica en el Brasil; la vinculación entre restricciones externas, automatización y empleo; la relación entre automatización microelectrónica y competitividad, y, finalmente, una evaluación de las principales cuestiones socioeconómicas inherentes a la difusión de la base técnica microelectrónica en el Brasil. Una brevísima sección describe algunas de las con­ diciones tecnológico-industriales y laborales existentes en el Brasil, previas a la difusión más intensa de la nueva base técnica en el inicio de la década de 1980. La sección siguiente caracteriza esta década como particu­ larmente importante para la economía brasileña, y presenta algunas dimensiones de la crisis, los niveles de difusión de equipos automatizados por microelec­ trónica, el volumen de empleo relacionado con ellos y las fuentes de competitividad que permitieron una súbita elevación de los niveles de exportación de la industria local. En las tres secciones que siguen se profundiza brevemente el análisis de los complejos textil/vestuario/calzado, metalmecánico y electrónico. En la última sección se plantean dos problemas funda­ mentales para definir los rumbos del desarrollo de la economía brasileña en las próximas décadas; la actuali­ zación de las relaciones capital-trabajo y la integración de las políticas industriales y tecnológicas. ♦Profesor de la Universidad de Rio de Janeiro. Este texto es parte det inform e O Mercado de Tr^lhoBraeileiro - estrvUura e conjuntura, preparado para el Ministerio de T rabajodel Brasil. El Brasil llegó a los años ochenta con un parque industrial de grandes proporciones y con un ra­ zonable grado de complementariedad en el enca­ denamiento productivo, desde bienes de consu­ mo de los trabajadores hasta sofisticados bienes de producción usados para producir otros bienes de capital. Durante por lo menos tres décadas, y basada en técnicas esencialmente electromecáni­ cas, la industrialización brasileña se reflejó en altas tasas de crecimiento económico, en prome­ dio cercanas a 7% anual. A lo largo de este perío­ do, masas crecientes de trabajadores se incorpo­ raron a la producción capitalista, convirtiéndose en consumidores. A pesar de esto, la distribución del ingreso empeoró, favoreciendo a una clase de la población cada vez menor y más rica. Las relaciones sociales de producción, en la esfera productiva, siguieron por dos caminos bá­ sicos. De un lado, la organización física y los métodos de producción se reflejaban en el fordismo/taylorismo, aunque todavía era necesario hacer muchas adaptaciones debido a las caracte­ rísticas locales. De tal manera, las constantes improvisacio­ nes debidas al cambio técnico implicaron una fuerza de trabajo bastante versátil, en condicio­ nes de permitir la coexistencia de una base técni­ ca cuasiartesanal-agrícola preexistente, con una base electromecánica en establecimiento. En es­ tos términos, los trabajadores altamente califica­ dos viabilizaron concretamente la instalación y el funcionamiento de un parque fabril que ya se encuentra entre los ocho mayores del mundo. Por otro lado, las relaciones capital-trabajo en el Brasil fueron formalizadas por ley, bajo fuerte inspiración corporativista, cuando el país comenzaba a vivir las primeras convulsiones de la sustitución de importaciones de bienes industria­ lizados en la década de 1930. Los cambios en la legislación laboral hasta la presente década ten­ dieron, por lo general, a atender los intereses populistas y/o autoritarios de los gobiernos. En esencia, en estas condiciones, el surgimiento y crecimiento de una fuerza de trabajo industrial no fue acompañado de una asimilación de la problemática laboral relativa al funcionamiento de una economía industrial mínimamente desa­ rrollada. El llamado “sindicalismo blanco” fue la norma y no la excepción y, además de esto, el largo período de continua expansión industrial 48 REVISTA DE LA CEPAL N” 36 / Diciembre de 1988 ocultó una serie de cuestiones inherentes a la dinámica de una economía capitalista moderna. Un claro ejemplo de lo anterior es la no manifes­ tación de problemas característicos de una eco­ nomía industrial madura, como el desempleo tecnológico, asociado posiblemente al proceso de modernización, debido a las altas tasas de creci­ miento de la economía y del empleo. I La introducción de equipos automatizados por la microelectrónica (eame) en Brasil, y la cuestión de la competitividad La década de 1980 es sobresaliente para la econo­ mía brasileña por lo menos debido a tres factores. Al iniciarse la década se desencadenó una severa crisis económica que produjo, por primera vez, altos niveles de desempleo industrial en el país. Un ejemplo típico fue la caída del 30% en la producción de vehículos automotores entre 1980 y 1981, lo que provocó el desempleo del 25% de la fuerza de trabajo de esta industria líder. Otra característica de la evolución de esta crisis fue el alto grado de endeudamiento externo que se configuró, haciendo que la economía se oriente más hacia la exportación a fin de obtener divisas. Ahora bien, la salida vía exportación fue más o menos “natural” también para muchas de las em­ presas que vieron la utilización de su capacidad productiva declinar súbitamente con la retrac­ ción de la demanda interna. En verdad, esta re­ tracción planteó de inmediato la necesidad de aumentar la eficiencia de las empresas. Así, por una mera cuestión de supervivencia, fueron for­ zadas a reducir el desperdicio de capital fijo, de capital circulante y de personal, aumentar la pro­ ductividad de estos factores y buscar nuevos mer­ cados de actuación. Muchas lo hicieron a través de exportaciones que, a su vez, exigían un per­ feccionamiento de la capacidad competitiva, ya sea por una adecuada estructura de costos, por un patrón de calidad indispensable a determina­ dos mercados, o por la capacidad de entrega a tiempo en el plazo establecido. Vale decir que si las políticas cambiarías fue­ ron decisivas, por una parte, para hacer competi­ tivos en ciertos momentos una serie de productos manufacturados, esta competitividad deriva también de ventajas comparativas específicas de los diferentes complejos industriales existentes en la economía brasileña (Erber, F., J.T. Araújo Jr., y J.R. Tauile, 1985). Así, productos siderúr­ gicos, petroquímicos y celulosa/papel, todos bie­ nes intermedios y cuya producción es organizada básicamente bajo la forma de flujo continuo (esto es, poco empleadora) son favorecidos por la “edad tecnológica de la capacidad productiva”. Se benefician “especialmente de la modernidad de las instalaciones, hechas en el pasado reciente” {ihid) y también de la disponibilidad y bajo precio de insumos locales (y, es claro también, de escalas mínimas de producción ya alcanzadas local­ mente). Los productos del complejo textil/vestuario/ calzado derivan su competitividad principalmen­ te del costo relativo de los recursos locales. “Se utilizan intensamente recursos naturales relati­ vamente abundantes (por ejemplo, hilos y cue­ ros)” y, en especial, “mano de obra relativamente barata” {ibid). Existe también un conjunto de productos manufacturados (de razonable elaboración tec­ nológica) dentro del complejo metalmecánico, como bienes de producción, armamentos y bie­ nes de consumo durables que, además de exigir una suficiente capacitación tecnológica, existente en el país, atiende adecuadamente la demanda de mercados específicos bastante afines o se­ mejantes a las características de los mercados bra­ sileños. En este contexto, una parte sustancial de estas exportaciones se destina a un “comercio entre semejantes” con países de grado de desa­ rrollo próximo o inferior al del Brasil, aunque también se extiende a nichos de mercados de los llamados países desarrollados del norte, como NOTAS SOBRE LA AUTOMATIZACION MICROELECTRONICA EN EL BRASIL / J.R. Tauile certifican las exportaciones de aeronaves y de automóviles y autoparles para esos países {ibid). El segundo factor sobresaliente para este análisis se refiere al aumento de los niveles de difusión de los equipos automatizados por la mi­ croelectrónica ( e a m e ). De una manera general, una política para el desarrollo local y nacional de capacitación productiva en equipos electrónicos de procesamiento de datos ( e p d ) comenzó en la década de 1970, a partir de una “alianza” implíci­ ta entre segmentos de las Fuerzas Armadas (en especial de la Marina) y elites intelectuales brasi­ leñas de formación tecnológica, con actuación profesional particularmente en informática. La visión que surgía de este movimiento era que se encontraba enjuego una cuestión estratégica que envolvía la seguridad nacional, bajo diversos as­ pectos (militar, económico, social, etc.). Conven­ cido de esta percepción, al final de la década, el gobierno militar creó una Secretaría Especial de Informática ( s e i ) , a nivel de ministerio, para tra­ zar y llevar a cabo políticas para el sector. En lo que concierne a los e a m e , la política de la s e i comenzó a ser llevada a cabo ya en la década de 1980, teniendo como objetivo, sucesivamen­ te, la capacitación tecnológica-industrial para producción de gabinetes de control numérico ( c n ), controladores lógico-programables ( p c ), di­ seño automatizado ( c a d ) y robots industriales. Esta política se ha apoyado en la compra o licen­ cia inicial de tecnología por parte de empresas brasileñas que luego efectuarían un esfuerzo concentrado para absorberla en un período no muy largo (4 a 5 años) y desarrollarla, creando así capacitación nacional. Todavía no es posible ana­ lizar convincentemente los resultados de esta po­ lítica. De hecho, alguna capacitación está siendo creada, pues por lo menos cerca del 90% de las máquinas herramientas con control numérico ( m h c n ) y casi todos los p c que entraron en uso en 1985 habían sido fabricados en el país. Con todo, tales equipos son todavía muy caros en relación con los similares extranjeros. Se argumenta que esto se debe a la falta de escala y al alto costo de materiales y componentes, pero la falta de com­ petencia en un mercado protegido puede ser responsable de una parcela significativa de esta diferencia de precio. Las tasas de difusión de las m h c n y de los p c permanecieron estables en el principio de esta década. Hubo entonces un doble y contradicto­ 49 rio movimiento. De un lado las dificultades fi­ nancieras inhibían la inversión en nuevos equi­ pos. De otro lado, la búsqueda de mayor produc­ tividad la estimulaba. De todos modos, a partir de 1983-1984, con la recuperación del crecimiento, las tasas de difusión aumentaron (incluyendo CA y robots) y ocasionaron una progresiva e D intensa utilización de la capacidad productiva local. El parque instalado de eame en 1985 era estimado en 1 600 mhcn, 1 600 pc, 70 cad de gran porte y 20 robots industriales (Tauile, 1986a). Datos más recientes, obtenidos de la Socie­ dad Brasileña de Comando Numérico y Automa­ tización Industrial (sobracon), muestran que en 1987 los fabricantes nacionales vendieron 1018 M HCN en el mercado interno (correspondiente a cerca de 200 millones de dólares), con lo cual las existencias de este tipo de equipamiento alcanza­ ron a 2 928 unidades {Boletín ^ año iv, 37/38, 1988). Esta fuente indica que en 1987 fueron vendidos 71 sistemas de computación gráfica (cad/cam) de gran tamaño y 540 de tama­ ño pequeño, basados en microcomputadoras. Las ventas respectivas alcanzaron aproximada­ mente a 8.2 millones de dólares y 20.8 millones de dólares, y los parques instalados llegaron en aquel año a 190 unidades grandes y 732 peque­ ñas. En cuanto a los robots, en 1987 fueron ven­ didas 18 unidades por valor de 45.1 millones de dólares, con lo que las existencias se elevaron a 87 unidades instaladas. Respecto a los controladores lógico-programables, y pese a la dificultad de registrar una gran diversidad de modelos y apli­ caciones, la estimación de la sobracon es de que las ventas facturadas han alcanzado a 32 millones de dólares. Ahora bien, el aumento de los niveles de difusión de los eame significa también que un mayor número de trabajadores está desempe­ ñando sus actividades en función de la base técni­ ca microelectrónica. En 1985, cerca de 220 000 trabajadores trabajaban profesionalmente con los diversos equipos microelectrónicos de proce­ samiento de datos (Tauile, 1986a). Ante la acele­ ración de la difusión de estos equipos desde ese entonces, se puede estimar que la cantidad de trabajadores relacionados ya supera los 300 000. Esto nos lleva al tercer eje fundamental del análi­ sis: es cada vez más urgente que las relaciones capital-trabajo en el Brasil sean perfeccionadas. s o b r a c o n 50 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 i Diciembre de 1988 con la correspondiente legitimación institucio­ nal. La oportunidad es casi única, o en lo mínimo, particularmente propicia para ello, debido al proceso de liberalización y democratización del régimen político y de la presente instalación de una Asamblea Nacional Constituyente. Sin em­ bargo, antes de analizar este aspecto, se trazará un panorama del proceso de difusión de e a m e en términos de algunos de los sectores usuarios y de los respectivos factores condicionantes que esti­ mulan o frenan la difusión de estos equipos en el Brasil. II La dinámica de la difusión a través de los complejos industriales El complejo textil / vestuario l calzado En este complejo, la difusión de los e a m e todavía es muy poca y no es fundamental, en el corto plazo, para garantizar el actual patrón de competitividad de las empresas, ya sea con relación al mercado interno como al externo. En este último caso, como ya fue dicho, la competitividad deriva de la disponibilidad y bajo costo de los factores, particularmente mano de obra, y por otro lado, la difusión de los e a m e en este complejo aún es limitada internacionalmente, sin que se prevean modificaciones estructuralmente relevantes a corto plazo en función de algún avance tecnoló­ gico espectacular. a) Sector textil En el caso del sector textil, el uso de dispositi­ vos microelectrónicos no altera radicalmente la organización de la producción. Apenas acentúa la tendencia ya preexistente, incluso en la base electromecánica, de asemejarla a un flujo conti­ nuo de producción. Debido a la diversidad de la estructura de la demanda, la correspondiente base productiva también es bastante heterogé­ nea, siendo las empresas que atienden el merca­ do externo, en general, las que concentran equi­ pos más modernos y perfeccionados. Sin embar­ go, el uso de estos equipos todavía no es conside­ rado para las exportaciones del sector. De hecho, con la crisis del inicio de los años ochenta, y estimuladas básicamente por políticas cambia­ rías, muchas empresas consiguieron penetrar en el mercado externo haciendo que, en 1985, las exportaciones alcanzaran 1 000 millones de dó­ lares, o sea cerca del 30% de la producción del sector (Tauile, 1986b). Las principales razones que llevan a los em­ presarios del sector a automatizar a base de la microelectrónica son; mayor calidad necesaria para competir en los mercados externos, mayor control sobre el proceso de producción y mayor competitividad. Entre los obstáculos están: eleva­ do costo del equipo automatizado, dificultades de importación de equipos, bajos salarios y la capacidad de competir en el mercado interno con equipos menos sofisticados {ibid). b) Vestuario Respecto al sector de confecciones/vestuario, del mismo modo, el perfil de la demanda interna es bastante heterogéneo, aunque ésta ha sido atendida por una estructura productiva amplia y que incluye innumerables microempresas y pe­ queñas empresas. La exportación del sector fue poco menos del 1% del total de productos manu­ facturados exportados en 1984. De cualquier modo, incluso en el escenario internacional, la integración entre las diversas etapas del proceso productivo es baja, la utiliza­ ción de trabajo todavía es intensa y no se vislum­ bra una rápida difusión de los e a m e ; éstos tien­ den a concentrarse en el área de gerencia de la producción y en la optimación del corte (Tauile, 1986c). En el caso brasileño, la economía de ma­ no de obra, la que —como ya se dijo— es muy barata, no constituye un apremio, aunque la eco­ nomía de materiales puede ser significativa. Vale decir también que los c a d razonablemente sim- NOTAS SOBRE LA AUTOMATIZACION MICROELECTRONICA EN EL BRASIL !J,R. Tauile pies utilizados para la optimación del corte pue­ den perfectamente ser abastecidos por la indus­ tria local. Entre los factores que estimulan la utilización de EA E en el sector, están: simplificación de las M tareas iniciales del proceso de producción, eco­ nomía de materiales, economía de trabajo califi­ cado para preparación, mejor calidad del pro­ ducto final y mayor flexibilidad para el lanza­ miento de nuevos modelos, además, natural­ mente, de la búsqueda del aumento de la compe­ títividad y la recuperación de la economía. Respecto a los factores de desestímulo a la introducción de e a m e , además de la reciente cri­ sis económica, que postergó de manera generali­ zada las inversiones de expansión de la capacidad productiva, cabe mencionar: bajo costo de la ma­ no de obra, alto costo de los e a m e , costo de capa­ citación para operadores y dificultades de man­ tención (Tauile, 1986b). Finalmente, los empresarios argumentan que, tanto en el sector de vestuario como en el textil, la ausencia de una política tecnológica de­ finida ha retrasado el proceso de difusión de los EAME . c) Calzado La manufactura de calzado también hace uso intensivo de mano de obra (emplea 3.2% de la fuerza de trabajo en la industria de transforma­ ción, pero sólo representa 1.5% de su valor agre­ gado). La industria está organizada por una gran mayoría de microempresas y pequeñas empre­ sas, con un total de más de 4 500 firmas. De este total, sin embargo, apenas poco más de 300 son exportadoras, aunque con un peso relativamente grande con respecto a las demás. El mercado externo ha crecido en importancia para el sector, que ya es responsable de más del 7% de la expor­ tación de manufacturas. Más del 25% de la pro­ ducción se exporta, yendo cerca de 80% a los Estados Unidos. Cabe hacer notar, por otra par­ te, que los productores no controlan los conduc­ tos de exportación {ibid). En términos tecnológicos, vale decir que, en la producción de calzado, “hecho a mano” es sinónimo de calidad, lo que rompe con una de las principales justificaciones para utilizar equipo automatizado. La industria brasileña de calzado incorporó pocas de las más recientes innovacio­ nes tecnológicas basadas en la microelectrónica. 51 que no son muchas, por lo demás. Incluso con relación al diseño automatizado para modelaje y desarrollo de productos, no hay indicios de difu­ sión significativa en el Brasil. Entre los posibles estímulos a la automatización estarían: precisión, flexibilidad de la línea de producción y reduc­ ción de los costos de corte (la flexibilidad es el estímulo más importante en el Brasil en el mo­ mento). En cuanto a los desestímulos, éstos comien­ zan por la naturaleza irregular del cuero, que todavía hace imprescindible el corte manual. Además de eso, nuevamente el bajo costo de la mano de obra, la pequeña escala de las unidades productoras y la poca especializadón son facto­ res importantes que frenan la difusión. Cabe mencionar aquí el poco interés de los empresa­ rios del sector en cuanto a la posible importancia de la automatización sobre la base de la microe­ lectrónica para el éxito de su negocio. 2. El complejo metalmecánico La difusión de los e a m e a través del complejo metalmecánico tiene, tanto internacionalmente como en el Brasil, contornos mejor definidos. Ya alcanza niveles más elevados y es de mucho ntayor importancia que en el complejo textil/vestuario/calzados. En los sectores del complejo me­ talmecánico, los límites a la automatización, tra­ dicionalmente establecidos por la electromecáni­ ca, fueron superados por el desarrollo e intro­ ducción de los EA E (Tauile, 1986a). Las conse­ M cuencias, tanto a nivel del producto (calidad y diversificación), como a nivel de la organización de la producción (perfil y volumen de empleo, control del proceso, etc.) y en el plano de la estructura de costos (economías de conjunto, productividad, etc.), alteraron significativamen­ te los patrones de la competencia, principalmen­ te en el ámbito internacional, donde las nuevas técnicas microelectrónicas ya están más difun­ didas. Los sectores siguientes, aunque son del mis­ mo complejo, tienen características muy distin­ tas, tanto por la estructura de la propiedad o de la demanda, como por la escala y organización de la producción. a) Máquinas-herramienta El sector productor de máquinas-herra- 52 mienta ha sido bastante afectado por la difusión de la nueva base técnica. De partida, el sector en sí, además de ser el productor de los e a m e , tam­ bién es uno de sus principales usuarios. En el Brasil, el sector había alcanzado en la década de 1970 una competencia reconocida internacional­ mente en función de equipos electromecánicos, siendo la gran mayoría de propiedad del capital privado nacional. En 1975, de las 102 empresas instaladas localmente, 18 eran subsidiarias ex­ tranjeras, y de ellas la mitad eran alemanas. Va­ rias se encontraban recién instalándose en fi li­ ción de los estímulos del ii Plan Nacional de Desarrollo, que pretendía consolidar la forma­ ción de un sector de bienes de capital en el Brasil. Las empresas extranjeras, sin ser las mayores, se especializaban en la producción de equipos más perfeccionados y complejos, hecho que perma­ nece válido hasta hoy. Nueve subsidiarias de em­ presas alemanas responden de cerca del 60% de la producción de m h c m (Stemmer, 1985), que en 1987 habría alcanzado la marca de 800 unidades producidas anualmente. A pesar de tener sistemáticamente repleta su cartera de pedidos, lo que permite un fuerte crecimiento y nuevas inversiones en equipos (además, como ya se dijo, el sector es gran usua­ rio de las m h c n ) , los precios permanecen signifi­ cativamente altos: son dos a tres veces superiores a los de equipos similares vendidos en el mercado internacional (incluso por las propias sedes ma­ trices de las subsidiarias alemanas). Esto es curio­ so, pues las razones alegadas de alto costo de materiales y componentes, y pequeña escala de producción, no pueden hacer desaparecer la economía proveniente de la mano de obra bara­ ta. Es bueno recordar que se trata de una produc­ ción que hace uso intensivo de mano de obra calificada, bastante disponible localmente. Ante las dificultades de importación, vale de­ cir que los elevados precios de los e a m e produci­ dos localmente siguen siendo el mayor obstáculo para su difusión en el Brasil. La rapidez de la difusión, por otro lado, crea una relativa, pero transitoria escasez de mano de obra calificada para operarlos, mantenerlos y programarlos. Los principales estímulos para que el sector adopte los e a m e dicen relación con la garantía de precisión (y de calidad) de las complejas piezas por producir y con las economías de conjunto, esto es, la flexibilidad de los equipos de rápida REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 reconversión, lo que es muy importante en pro­ ducciones de pequeña escala. Las empresas productoras de máquinas-he­ rramienta han usado eficientemente sus e a m e , valiéndose a veces incluso de experiencias con tecnologías de grupos, células automatizadas, etc., lo que produce alguna forma de convergen­ cia tecnológica y aprendizaje sobre economías de conjunto (a pesar de que no hay ningún sistema flexible de manufactura completo ya instalado en el Brasil, ni hay planes para eso). Respecto a este sector, tres hechos todavía son aquí dignos de mención. En primer lugar, hay escasez de oferta de e a m e más simples y baratos, que satisfaga la demanda de gran núme­ ro de pequeñas y medianas empresas y les permi­ ta aprovechar, por lo menos parcialmente, las calificaciones de la fuerza de trabajo existente (Tauile, 1984a). En segundo lugar, la competitividad interna­ cional del sector se ha visto severamente sacudi­ da, ya sea porque los e a m e han apartado del mercado las máquina-herramienta convencio­ nales (electromecánicas) y la industria local toda­ vía no ha conseguido reconvertirse en forma efi­ ciente; o porque los principales compradores (también países en desarrollo, como México) fue­ ron muy afectados por la crisis del principio de los años ochenta. De hecho, las exportaciones del sector en la primera mitad de esta década se redujeron a casi la cuarta parte del nivel de 1980, sin señales de recuperación. Hay, finalmente, una cierta preocupación en el sentido que el cambio de base técnica estimule un proceso de centralización de la industria en favor de las empresas más capaces y sólidas fi­ nancieramente, y de las que son más dinámicas tecnológicamente. Serían así favorecidas las grandes empresas y las subsidiarias de empresas extranjeras. Problema éste, además, que no es exclusivo del sector productor de máquinasherramienta, pero que como núcleo de conver­ gencia tecnológica irradia problemas que se pre­ sentan de modo similar en el resto de la economía (ibid), b) La industria automotriz La industria automotriz es liderada por cuatro grandes empresas de montaje transnacionales que dominan prácticamente todo el mercado de automóviles en el Brasil. Existen otras tres gran- NOTAS SOBRE LA AUTOMATIZACION MICROELECTRONICA EN EL BRASIL / J.R. Tauile des empresas de montaje de origen europeo que se especializan en la producción de vehículos co­ merciales (omnibuses, camiones, etc.). En el sec­ tor de partes para automóviles, la participación del capital privado brasileño es ya mayoritaria, no obstante que entre las mayores empresas, se encuentren subsidiarias de importantes firmas transnacionales. En 1980 la industria produjo casi 1.2 millo­ nes de vehículos, lo que revela un razonable gra­ do de madurez industrial. Sin embargo, tanto los modelos ofrecidos como los métodos utilizados para producirlos aún estaban bastante desfasa­ dos de los patrones vigentes internacionalmente. La vertiginosa caída de la producción en el año siguiente forzó a las empresas de montaje a redefinir sus estrategias para garantizar una mejor y más eficiente ocupación de su capacidad produc­ tiva. La opción generalizada fue lanzar modelos similares a los producidos en los países desarro­ llados, que también pudiesen ser exportados, creando así una flexibilidad que permitiera dis­ minuir la subutilización de las instalaciones (Tauile, 1984b). Se puede decir, que la industria automotriz brasileña entró, a partir de entonces, en una nue­ va fase de su desarrollo, de mayor integración en la industria internacional. Ya en 1981 las expor­ taciones se duplicaron, alcanzando cerca del 27% de la producción y después disminuyeron un poco, aunque nunca a menos de 1/5 del total producido. De 1982 a 1983, la g m y la Ford lanzaron sus “automóviles mundiales”, en lo que fueron seguidos, en 1984, por la cía i y por la vw (la cual, por lo demás, no concuerda con la nove­ dad del concepto de “automóvil mundial” y en realidad desde 1980 venía lanzando modelos más actualizados). Al lanzamiento de los nuevos modelos acom­ pañó la introducción de nuevas líneas de produc­ ción y de Ka m i :, tales como: robots, m h c n , siste­ mas de máquinas de transferencia flexibles, siste­ mas de soldadura múltiples flexibles, sistemas de transporte por carros magnéticos, sistemas de transporte aéreos, sistemas automatizados de test finales de vehículos, sistemas de control en tiempo real de los flujos de producción y de los stocks intermedios, etc. En verdad, tanto o más importante que la introducción de estos k ä ­ m e fue el esfuerzo generalizado por hacer más eficiente la producción, evitando el desperdicio y 53 minimizando la formación de existencias, a tra­ vés de la adopción de formas adaptadas de los sistemas just-in~time (o kan-ban). Este movimiento de busca de eficiencia y modernización alcanzó tanto a empresas de montaje como a proveedores de partes para automóviles y, ciertamente, re­ dundó en patrones de producción (calidad, capa­ cidad de entrega en el plazo, costo, etc.) más próximos a los internacionales para esta indus­ tria (ibid). A pesar de que todavía no existe una difu­ sión masiva de los e a m e , a los niveles de los países desarrollados, ya empieza a ser significativa para los patrones brasileños. Las montadoras fueron pioneras en el uso de robots. Las m h c n son cada vez más usadas en las forjadoras de herramientas de las montadoras y por las productoras de autopartes, principalmente para camiones (escalas menores) y/o para el mercado externo, y los con­ troladores programables están teniendo los más diversos usos en las líneas de producción de am­ bos sectores (ibid). De cualquier modo, todas las montadoras reconocen que esta es una fase de aprendizaje de la nueva base técnica, de modo que, en las futuras líneas de producción de nuevos modelos, los e a ­ m e puedan ser aún más intensa y eficientemente utilizados. Los principales incentivos para su uti­ lización se refieren a la garantía de calidad, mayor control del proceso de producción y más flexibilidad de las líneas. Los principales desestí­ mulos están relacionados con el bajo costo de la mano de obra sustituible por equipos automati­ zados (robots, por ejemplo), el alto costo de estos equipos, y la productividad de los equipos y de las líneas de producción previamente en funciona­ miento. c) El sector aeronáutico En la industria aeronáutica, la principal empresa brasileña (estatal), nada tiene que envidiar, en términos de calidad de los productos y actualiza­ ción de los procesos productivos, a cualquier otra empresa del mundo que actúe en la misma línea de mercado. La e m b r a e r es usuaria de m h c n desde la primera mitad de la década de 1970, y del diseño automatizado desde el principio de la década de 1980. Fundamentalmente, los e a m e en esta indus­ tria se justifican por la absoluta exigencia de pre­ cisión y calidad para quien quiere vender aerona­ 54 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Dicembre de 1988 ves {principalmente en el mercado internacio­ nal), por las pequeñas escalas de producción y por la flexibilidad requerida de los equipos. De­ bido a las características de las técnicas de pro­ ducción necesarias y por ser de propiedad esta­ tal, esta empresa gozó inicialmente de facilidades especiales para importar equipos extranjeros, manteniéndose así próxima a la frontera tecnoló­ gica internacional. Entre otros factores del buen éxito tecnológi­ co de la K B A R están: el fuerte apoyo militar MR K (aeronáutico), y la proximidad y apoyo integrado del Instituto de Investigaciones y Desarrollo del Centro Tecnológico de Aeronáutica y la forma­ ción de ingenieros por el Instituto Tecnológico de Aeronáutica. Finalmente, vale citar que el mercado fue protegido, prohibiéndose importa­ ciones de aviones semejantes a los producidos p o r la KMBRAER. La EM BRAER ha colaborado estrechamente con empresas italianas, obteniendo licencias de tecnología o participando en proyectos conjun­ tos (como es el caso del a m x ) . Hasta recientemen­ te, casi toda la aviònica de los aviones era impor­ tada. La política de nacionalización de su produc­ ción ha estimulado la concesión de licencias por parte de empresas italianas. 3. £/ complejo electroelectrónico Los EA E todavía no han sido utilizados de modo M significativo en la producción de computadores y de equipos de telecomunicaciones (complejo electrónico), principalmente debido a la falta de escalas. a) Computadores En los últimos años, la industria brasileña de computadores creció, se nacionalizó y se descon­ centró. Entre 1973 y 1985, las empresas naciona­ les, que ocupaban 23% del mercado, crecieron a una tasa geométrica media de 59% al año (contra 7% de las multinacionales) hasta poseer más del 50% de un mercado estimado én 2 000 millones de dólares y empleando más de 30 000 trabajado­ res (de los cuales más de 1/3 son de nivel supe­ rior). Las cinco mayores empresas, que en 1974 tenían el 88% del mercado, en 1984 pasaron al 46%. En términos de actualización tecnológica, los productos no están muy desfasados de los patro­ nes internacionales. En 1984, el desfase de ios microcomputadores aquí producidos era de más o menos de un año, pero era mayor para los minicomputadores y los equipos periféricos (Ti­ gre y Perine, 1984). Este desempeño, que en verdad no se mantuvo al mismo nivel, se atribuye a la alta habilidad tecnológica de algunas empre­ sas nacionales y al hecho de que los componentes principales pueden ser adquiridos en el mercado internacional. En lo que concierne a los procesos de pro­ ducción, aumenta la distancia en relación con la frontera tecnológica. Los niveles de automatiza­ ción son bajos; de una manera general, los costos de producción son altos, comparados con los de otros países de industrialización reciente, lo que se refleja en el bajo desempeño de las exportacio­ nes. En 1984, éstas llegaron a 150 millones de dólares, de los cuales la i b m representa cerca del 80% (Tauile, 1986b). El proceso de sustitución de importaciones, que posibilitó el nacimiento de la industria brasi­ leña de computadores, hizo que se desarrollase la capacidad de proyectar o adaptar computadores, sin que hubiera una preocupación parecida por el proceso de producción. Así, el mercado pre­ sentaba una gran diversificación de modelos pro­ ducidos en escalas relativamente pequeñas; por consiguiente, no susceptibles de automatización. Por otro lado, los elevados costos no representa­ ban un gran problema, pues se traspasaban a los consumidores, ya que el mercado estaba protegi­ do de la competencia extranjera y había una de­ manda reprimida. A medida que la industria se desarrolla, este cuadro tiende a modificarse. La competencia crece con la entrada de nuevas firmas que dispu­ tan el creciente mercado y aumenta así la preocu­ pación por el proceso de producción, en general, y por el costo, en particular. El aumento de las escalas todavía no se reflejó en los patrones de automatización, principalmente porque la mano de obra es muy barata. En verdad, la prioridad del uso de e a m e no se verifica en términos de costo, sino en términos de mejora de la calidad y ante todo en el perfeccionamiento de la capaci­ dad de proyecto. Así es que una reciente investi­ gación comprobó que los e a m e están siendo in­ troducidos progresivamente en las áreas de proyecto, control de calidad y montaje (Hewitt, 1986), Frente a la falta de escala, los costos de NOTAS SOBRE LA AUTOMATIZACION MICROELECTRONICA EN EL BRASIL / J.R. Tauile introducción de e a m e en la producción de com­ putadores en el Brasil se vuelven prohibitivos. Análogamente, su introducción en el momento significa una inversión de alto riesgo, debido a la rápida obsolescencia de la tecnología vigente. A pesar de las diferencias en cuanto a la historia de su constitución y desarrollo, así como a las características de la estructura industrial actual, la producción de equipos de telecomuni­ caciones en el Brasil padece de los mismos pro­ blemas que la producción de computadores, en lo que respecta a la introducción de e a m e . b) Equipos de telecomunicaciones La industria de equipos de telecomunicacio­ nes entró en una nueva fase a partir de 1974, cuando el gobierno pasó a estimular el desarrollo de un segmento nacional de la industria y cuando se comenzó a adoptar como patrón la tecnología digital a base de la microelectrónica. El principal instrumento de política fue el poder monopsónico del Estado, principal demandante de equipos de telecomunicaciones, que exigía de sus provee­ dores que por lo menos el 50% de su capital de giro fuera de propiedad brasileña. Las principa­ les empresas extranjeras del ramo “nacionaliza­ 55 ron” su capital, asociándose a grandes grupos financieros en el Brasil. Un gran número de equipos de telecomunicaciones, digitalizados y/o a base de la microelectrónica fueron desarrolla­ dos y producidos desde entonces por la indus­ tria, en patrones tecnológicos no muy distantes de los internacionales. El hecho de existir una reserva de mercado para computadores, con los cuales existe también una convergencia tecnoló­ gica, facilitó el desarrollo de un segmento genui­ namente brasileño de la industria. A pesar de todo esto, todavía hay una apre­ ciable dependencia tecnológica y tanto en los cos­ tos como en la calidad, el desfase de la frontera internacional es considerable. Como ya se dijo anteriormente, los problemas son básicamente los mismos que enfrenta la producción de com­ putadores. La falta de escalas y el bajo costo de la mano de obra son los principales obstáculos a la auto­ matización a base de la m e , lo que deberá ocurrir progresivamente en las áreas de proyecto, con­ trol de calidad (test) y montaje, para que la indus­ tria de equipos de telecomunicaciones en el Bra­ sil se vuelva más competitiva internacionalmente (Tauile, 1986b). III Observaciones finales Para concluir, es importante plantear dos pun­ tos. El primero se refiere a la actualización de las relaciones capital-trabajo en el Brasil y el segun­ do a la integración de las políticas industrial y tecnológica. El desfase existente entre una economía ra­ zonablemente desarrollada que comienza a cami­ nar por la base técnica microelectrónica, y una legislación laboral que se remonta a los orígenes de la sustitución de importaciones en el Brasil, precisa ser disminuido, si no eliminado. En ver­ dad, más que un desfase, es una distorsión pro­ vocada por un rápido y continuo crecimiento económico y una sucesión de gobiernos populis­ tas o autoritarios, que inhibieron y reprimieron movimientos sindicales capaces de asimilar au­ ténticamente la nueva base productiva en im­ plantación. Además de niveles más elevados de producti­ vidad del capital, resultantes de la industrializa­ ción, también se garantizaron de este modo pa­ trones aun mayores de rentabilidad por la simple desvalorización relativa del trabajo. De hecho, la base técnica electromecánica que fue implantada con la industrialización es incomparablemente más productiva, bajo la óptica capitalista, que la base cuasiartesanal preexistente. Además de eso, una gran parte de los equipos instalados por las empresas multinacionales ya había sido depre­ ciada en sus países de origen, y estaba siendo “resucitada” para un nuevo ciclo de acumula­ ción. Las tasas de lucro relativas a su nueva utili- 56 zación eran así potencializadas visto que en el numerador el capital constante fijo, referente a los equipos, era reducido a niveles cercanos a cero. Finalmente, la falta de perfeccionamiento de la legislación laboral, así como el fomento a la corrupción en el movimiento sindical (además de la compresión salarial, etc.), en la práctica repre­ sentaban una disminución del costo de repro­ ducción social de la fuerza de trabajo y, por lo tanto, una nueva elevación de la tasa de explora­ ción, que a su vez impulsa aún más las tasas de lucro vigentes con el nuevo patrón productivo. En los últimos diez años, el movimiento sin­ dical brasileño está redescubriendo su identidad. Iniciaimente, la preocupación por los factores tecnológicos era absolutamente inexistente, ante la inmensidad de los otros problemas que afectan a los trabajadores en el Brasil. No obstante, en los últimos cinco años, frente a la difusión más signi­ ficativa de EAM los principales sindicatos se pu­ E, sieron más alertas hacia los efectos indeseables de la nueva onda de automatización. Es interesante notar, sin embargo, que en ningún momento se colocaron contra el proceso de automatización basado en la m e , pero, naturalmente quieren sal­ vaguardar sus derechos y garantizar una partici­ pación debida en las respectivas ganancias de productividad. Los empresarios y gerentes de producción que experimentan equipos de la nueva base téc­ nica, perciben que necesitan contar con una fuer­ za de trabajo más confiable y, por ende, más estable. Esto indicaría que hay un camino para negociar nuevos patrones de relación capitaltrabajo en el Brasil. No está claro cuánto es posi­ ble avanzar dentro de este cuadro, principalmen­ te por el hecho de que gran parte de la industria todavía se desenvuelve en forma tradicional y es dirigida por empresarios con mentalidad conser­ vadora y vicios arraigados por el largo período de autoritarismo reciente en el país. Lo que es cierto es la necesidad urgente de fundamentar la evolu­ ción tecnológica del aparato productivo en rela­ ciones sociales perfeccionadas más compatibles. Por lo anterior, sería recomendable que los ideales democráticos expresados por la pobla­ ción brasileña al elegir una Asamblea Consti­ tuyente pudiesen materializarse también en un conjunto mínimo de leyes que protejan a los tra­ bajadores de los efectos indeseables del proceso REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1 9 8 8 de modernización tecnológica que, a su vez, para ellos no será indeseable si también se revierte a su favor. Además, nada más justo: si se usan equi­ pos que ya son patrón en los llamados países desarrollados, que las leyes laborales existentes sean también por lo menos parecidas a las vigen­ tes en aquellos países. El segundo punto de conclusión se refiere a la integración de las políticas industrial y tecnoló­ gica, procurando tanto mantener (y, si es posible, perfeccionar) la capacidad competitiva de la in­ dustria brasileña, así como también promover una política de efectiva capacitación tecnológica en el país, objetivando el desarrollo económico y social a largo plazo. El argumento central es que la industria bra­ sileña ya tiene un nivel razonable de desarrollo que, aliado a factores diversos, establece un gra­ do significativo, aunque diferenciado, de competitividad internacional. La necesidad, o mejor di­ cho, el apremio de perfeccionar esta capacidad competitiva, está vinculada directamente al com­ promiso de saldar la deuda externa brasileña, pero no siempre está asociada a una moderniza­ ción tecnológica urgente y que represente un salto de calidad inmediato en relación con los patrones vigentes en el país. En verdad, los saltos tecnológicos provoca­ dos exógenamente a la dinámica de la economía local deben ser evitados en el momento, por lo menos hasta que la legislación laboral se actuali­ ce, para no crear distorsiones aún mayores que las mencionadas. Por otro lado, de prevalecer la tendencia de redemocratización del país, es de esperar una valorización social del trabajo local y, en consecuencia, una elevación progresiva de los salarios reales. Las empresas probablemente se esforzarán todavía con más ahínco por hacer sus procesos productivos más eficientes y modernos. Esto quiere decir que habrá un impulso continuo a la difusión de los e a m e , pues es mediante el aumento de productividad que las empresas po­ drán esencialmente mantener su rentabilidad. Este continuo aumento de la demanda podrá ser atendido en gran medida por la estructura productiva local, siempre que sea debidamente incentivada a realizar las respectivas inversiones en investigación y desarrollo, en aumento de la capacidad productiva y a la larga hasta en impor­ tación de bienes de producción o producciones particularmente estratégicos para el desarrollo NOTAS SOBRE LA AUTOMATIZACION MICROELECTRONICA EN EL BRASIL / J .R . ordenado de la industria. Lo que no debe ocurrir es que sectores industriales incentivados (princi­ palmente empresas de origen extranjero), dis­ fruten de beneficios de oligopolio debido a que la protección del mercado no alcanza sus objetivos. Esto es, después de un período de implantación, los sectores industriales de punta deben estar produciendo, si bien no con la perfección de la frontera tecnológica internacional, por lo menos dentro de costos compatibles con los prevalecien­ tes internacionalmente. En el caso de los e a m e , no se justifica que no lo sean. Se evitaría de este modo la aceleración exce­ siva e innecesaria de la capacidad competitiva de la industria brasileña y se buscaría la preserva­ ción necesaria de la capacidad de producir y proyectar los equipos de la nueva base técnica. En especial teniendo en cuenta el largo plazo, cuando estos bienes dejen de ser la frontera y Tauile 57 pasen a ser el patrón tecnológico existente. Y, más que eso, cuando los bienes de producción de hoy se conviertan en los bienes de consumo dura­ bles de mañana. Lo que se estaría haciendo sería formar una cultura profesional adecuada a un país contemporáneo, democrático y de bienestar social. La estrategia es preservar en Brasil las formas de trabajo de mayor valor agregado rela­ cionadas con la incorporación de la nueva base técnica, pues así no solamente se dejaría de ex­ portar empleo caro, sino que se estaría creando en el país, por lo menos en este ámbito, una estructura de ingreso mejor distribuida que re­ vertiría, dinámicamente, en el mercado interno. En última instancia, se estará también preparan­ do y formando, desde ahora, una fuerza de tra­ bajo capaz de ocuparse (produciendo, concibien­ do, programando u operando) de las formas fu­ turas de producción material. Bibliografía À bram o, Laís W en d e r (1986): A subjetividade do trabalhador fre n te a automa^áo. C en tro de E studios de C u ltu ra C on­ tem p o rán e a ( í ; e d e c ) , Sáo Paulo. E rb er, F.; J.T . A raújo J r., y J.R . T au ile (1985): Restri0es externas, tecnologia e emprego: urna análise do caso brasileiro. 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Introducción REVISTA DE LA CEPAL N» 36 Exportaciones e industrialización en la Argentina, 1973-1986 Daniel Azpiazu Bernardo Kosacoff* El objetivo de este artículo es analizar el c om porta­ m iento económ ico de las exportaciones m an u fa ctu re ­ ras en tan to u n a de las m odalidades q u e asum e el proceso d e industrialización d e la A rgentina e n el p e ­ río d o 1973-1986, En tal sentido, se analiza la a p e rtu ra e x p o rta d o ra d e la in d u stria; la presencia de m anufac­ tu ras en las co rrien tes ex p o rta d o ras; la participación d e las distintas em presas y actividades; las m odificacio­ nes en la com posición sectorial; los cam bios en la trayectoria real d e las ventas externas; y, esencialm en­ te, la asociación e n tre desarro llo industrial y e x p o rta ­ ciones de m anufacturas. El e studio de la trayectoria y com posición d e las exportaciones d e m an u fa ctu ra s d u ra n te el período p e rm ite in fe rir u n a serie d e elem entos de ju icio útiles. E n su conjunto, éstos coadyuvan a un a m ejor caracteri­ zación del perfil de las ventas externas, de sus princi­ pales p au tas de com p o rtam ien to , de las consiguientes m odificaciones e n su com posición y, en síntesis, de aquellos aspectos q u e h a n d e ser in te rp reta d o s com o paso previo e im prescindible p a ra el diseño y fo rm u la­ ción d e políticas q u e incidan sobre su fu tu ra dinám ica. ♦Funcionarios de la Oficina de la cepal en Buenos Aires, El presente trabajo es una síntesis de algunos de los princi­ pales resultados de un programa de investigación sobre Exportaciones industriales que se está llevando a cabo en el Area de Desarrollo Industrial de la Oficina de la cepal en Buenos Aires, La economía argentina se ha caracterizado por su comportamiento cíclico. Las necesidades cre­ cientes de importaciones, propias de la fase ex­ pansiva de la producción, tropezaban con la esca­ sa disponibilidad de divisas, lo que imponía un límite al crecimiento continuo de la economía. El fenómeno se manifestaba en las frecuentes crisis de balance de pagos y en la consiguiente necesi­ dad de ajustar el tipo de cambio para restablecer las cuentas externas. Este comportamiento cíclico y los efectos re­ cesivos y distributivos que —a despecho de los postulados de la teoría económica— acompaña­ ban a las devaluaciones, motivaron en las décadas de 1960 y 1970 una serie de trabajos sobre la economía argentina * En ellos se conceptualizaba . el funcionamiento macroeconómico del país en términos de la diferencia de comportamiento en la evolución de “dos sectores”: el agropecuario pampeano y el de las actividades industriales. En lo que concierne a su vinculación con el exterior, las asimetrías de ambos sectores eran un aspecto central de dichos modelos. El sector agropecuario se caracterizaba por poseer ven­ tajas comparativas a escala internacional, que le permitían exportar y, a la vez, prácticamente no requerir insumos importados, estando sus pre­ cios vinculados al tipo de cambio. Por otro lado, las actividades industriales se desenvolvían en una atmósfera de protección y subsidios, con es­ casa competitividad internacional y con una fuerte dependencia de insumos, bienes de capital y tecnologías internacionales y prácticamente ajenas a la corriente exportadora^. La escasez de divisas para financiar el desa­ rrollo sostenido del país y la particular posición deficitaria del sector industrial en el balance de pagos, fueron dos de los elementos que determi­ naron la búsqueda de desarrollos alternativos que superasen estas restricciones. Además de otras variables —como puede ser el incremento de la estancada producción primaria—, la bús­ queda de una mayor competitividad del sector industrial ocupaba un lugar central. Los éxitos logrados durante la ocupación de los mercados 'E n t r e e llo s d e s ta c a n B ra u n y J o y (1 9 6 8 ); D íazA lejan d ro (1965); y C an itro t (1975). ^Esta visión sim plificada y estática del sector industrial h a sido re p la n te a d a en Katz y K osacoff (1988). 60 en el modelo sustitutivo mostraban, por un lado, signos de agotamiento y, por otro, su insuficien­ cia para superar la escasez de divisas. En este sentido, entre 1978 y 1981 entran en la escena argentina las políticas de fomento de las exporta­ ciones y la política de apertura monetarista. Las políticas de promoción de exportaciones se inician en la década de 1960, momento a partir del cual se va articulando un conjunto de benefi­ cios financieros, de exenciones tributarias y de incentivos que tiene como objetivo incrementar las ventas externas de las denominadas indus­ trias exportadoras “no tradicionales”, manufac­ turas cuya base de sustentación no reside en la industrialización de insumos agropecuarios. In­ tentando disminuir el balance negativo de divi­ sas, de superar las restricciones que imponen los límites del reducido tamaño del mercado interno y de generar una atmósfera de mayor competitividad, las políticas de promoción de exportacio­ nes se basaron en el aprovechamiento de la trayectoria madurativa de una gran variedad de empresas y actividades con éxito en la industriali­ zación sustitutiva, y en el otorgamiento de fuer­ tes incentivos que permitiesen a las firmas operar en el exterior. Los resultados fueron auspiciosos. Mientras que a principios de los años sesenta estas industrias “no tradicionales” prácticamente no incidían en las exportaciones, una década des­ pués sus ventas al exterior superaban los 1 000 millones de dólares, esto es, la cuarta parte de las exportaciones. Además, comenzaban a ser habi­ tuales las exportaciones de tecnología, servicios de consultoría, obras de ingeniería e, incluso, inversiones directas de firmas industriales, fun­ damentalmente en el área latinoamericana^. Hacia fines de 1978 se aplica un conjunto de instrumentos de política económica basados en el enfoque monetario del balance de pagos. Con un objetivo básico de política antiinflacionaria se ar­ ticula la apertura de los mercados —real y de capital— de la economía con las reformas del sistema financiero y la fijación preanunciada del tipo de cambio, que finaliza sin éxitos en 1981'*. Este fracaso interrumpe la anterior trayectoria ^A1 respecto, ver, e n tre otros, Katz y Ablin (1977) y CEPAt^EUDEBA (1985). ^Para u n análisis del período, ver, e n tre otros, S ourrouille, K osacoff y L ucangeli (1985); K osacoff (1984); Khavissey Azpiazu (1983) y Schvarzer (1976). REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 198 8 evolutiva del sector industrial, generándose el problema del endeudamiento externo y cambios en direcciones contrapuestas en la estructura in­ dustrial. Con posterioridad se recrean condiciones aparentemente similares a las del anterior mode­ lo semicerrado de la economía argentina. Sin embargo, los profundos cambios en el escenario internacional —los efectos de la “tercera revolu­ ción tecnológica”, el incremento del proteccio­ nismo, los subsidios agrícolas, etc.— se conjugan con los registrados en el escenario local —la deu­ da externa, la pérdida de las fuentes de financiamiento del gobierno, etc.—, de forma que la pro­ blemática de las exportaciones industriales que­ da aún más jerarquizada. El objetivo de este trabajo es cuantificar las exportaciones industriales en el período 19731986 y analizar su comportamiento económico. El fenómeno exportador no es más que una ma­ nifestación de las potencialidades y limitaciones de la estructura industrial. En consecuencia, el comportamiento de las exportaciones será eva­ luado en el contexto que ha asumido el reciente proceso de industrialización en la Argentina. El período que se analiza parte de los primeros éxi­ tos de las políticas de promoción de exportacio­ nes, basados en las ventajas adquiridas en el pro­ ceso sustitutivo, y abarca los cambios suscitados en la estructura industrial durante la política mo­ netarista. El estudio de las profundas modifica­ ciones de la corriente exportadora permitirá eva­ luar las nuevas condiciones en que se desenvuel­ ve la industrialización argentina y analizar más adecuadamente los estilos que puede asumir este proceso en el futuro. En el marco de este programa se ha efectua­ do una encuesta a 341 empresas, que represen­ tan casi el 80% de las exportaciones industriales de 1984; se han reprocesado los datos de las exportaciones según los criterios de la Clasifica­ ción Industrial Internacional Uniforme (ciiu) para la serie 1973-1986; y se ha elaborado una serie de documentos básicos relacionados con aspectos centrales de esta problemática (evalua­ ción y análisis del costo de los regímenes promo­ cionales, importancia de los aspectos tecnoló­ gicos, análisis del destino de las exportaciones, desempeño de la industria aceitera, etc.^. ^E ntre las principales publicaciones se destacan: cepal , EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. A zpiam y B . K osacoff 61 I Importancia del mercado externo como destino de la producción nacional En 1986 el coeficiente de exportación de la eco­ nomía argentina, o sea, el cociente entre el valor de las exportaciones y el valor bruto de la pro­ ducción, alcanzó al 5%, nivel que resulta ligera­ mente superior al promedio del período 19731986 (4.89%). Esta serie presenta sus coeficientes más bajos en los años 1975 y 1980 (3%) y su valor máximo en 1983^, en que alcanzó a 6.56%. Al descomponer este coeficiente por sectores de actividad económica se verifica en primera instancia que, salvo los sectores agropecuario e industrial^, el resto de las actividades económicas están orientadas exclusivamente hacia el merca­ do interno. Sólo la explotación de minas y cante­ ras revela una cierta presencia exportadora que, de todas maneras, como promedio del período 1973-1986, no llega a representar el 1% de su producción. Al centrar el análisis en los sectores agrope­ cuarios e industrial se comprueba, desde el ángu­ lo de la importancia del mercado interno como destino de la producción, la presencia de un com- O ficina en B uenos A ires, Desarrollo in d tís tria ly exportaciones de m anufacturas. D ocum ento d e T rab a jo N“ 22, 1986; indec/ CEPAL, Exportaciones industriales. P e rfil y comportamiento de las empresas exportadoras de m anufacturas, E studio N° 6, B uenos A ires, 1987; cepal , O ficina en B uenos A ires, Industrialización y exportación de m anufacturas en la A rgentina. E volución estructu­ ra l y apertura exportadora (1 9 7 3 -1 9 8 6 ), p o r publicarse en Bole­ tín T echin t. ^Se excluye el valor estadístico resultante p ara el año 1985 (12.3%), p o r c u an to no se lo considera representativo, a te n to a las distorsiones derivadas d e la conjunción de una m ultiplicidad d e factores que afectaron seriam ente las esti­ m aciones del valor b ru to de la p roducción a precios co­ rrientes. ’Se a d o p ta la Clasificación In d u strial Internacional U ni­ fo rm e d e todas las actividades económ icas, c iiu , Rev. 2. Por su p a rte , los datos d e com ercio e x te rio r que com pila el in d e c fu e ro n rep ro cesad o s y re ag ru p a d o s a p a rtir de la compatibilización d e la clasificación sobre la q u e se e stru ctu ra la in fo rm a­ ción co n ce rn ie n te a las exportaciones ( n a d e ) con la corres­ p o n d ien te a los datos de p roducción (ciiu). V er Cavanna y o tro s (1986). ponente estructural determinante del modelo de desarrollo y del funcionamiento de la economía argentina. Mientras que el sector agropecuario exportó en el período 1973-1986 poco más del 20% de su producción, el sector industrial sólo comercializó al exterior el 8% de la producción sectorial. En estos niveles tan disímiles, subyace otra diferen­ cia no menos significativa. En el primer caso, a favor del impulso brindado por el subsector agrí­ cola, se verifica un particular dinamismo expor­ tador del sector agropecuario y, con ello, una creciente gravitación de los mercados externos. Por el contrario, el sector industrial se caracteriza por no haber alterado mayormente su vocación exportadora durante el período estudiado. Sin pretender profundizar el tema de la vocación exportadora del sector agrícola, cabría señalar que el factor determinante de ese dinamismo está dado por la ruptura de más de 40 años de estancamiento de la oferta, lo que, frente al man­ tenimiento de los niveles ya abastecidos de la demanda interna, permitió incrementar sustan­ cialmente los saldos exportables. El surgimiento de nuevos cultivos —en particular los oleagino­ sos, muchos de ellos rotativos—, las mejoras tec­ nológicas en la mecanización e híbridos, y los lentos pero significativos avances en la utilización de agroquímicos, así como la expansión de la frontera agrícola a partir del desplazamiento de las áreas ganaderas hacia zonas de menor pro­ ductividad de la tierra, son algunos de los ele­ mentos determinantes del incremento de la pro­ ducción y, por consiguiente, de la exportación de granos®. Esta situación muestra con claridad la importancia decisiva de los cambios en la estruc­ tura productiva como determinantes de una nueva inserción en los mercados internacionales (cuadro 1). ® respecto p u e d e n consultarse, e n tre otros, O bschatko Al y Piñeiro (1986). C u a d ro i C O E F IC IE N T E S DE EXPORTACION^* SE G U N SEC TO R ES DE A C T IV ID A D E C O N O M IC A , 1973-1986 (Porcentajes) 1973 A g ric u ltu ra, caza, silvicultura y pesca E xplotación d e m inas y canteras In d u stria s m a n u fa c tu re ra s E lectricidad, gas y agua C o n stru cció n y servicios T o ta l ^ 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985** 1986 13.41 0.72 8.46 16.12 1.15 6.85 16.57 0.50 4.55 26.94 0.65 9.36 25.23 0.77 8.91 — — — 15.71 0.57 5.72 — 24.80 0.50 7.38 — 21.03 0.38 9.89 0.15 43.84 2.43 13.11 0.37 — — — — — — — — — 23.83 0.28 9.37 0.01 22.20 0.76 9.42 — — 18.79 0.40 6.92 — 31.27 0.39 9.39 — — 23.64 0.64 8.01 — — — 4.95 4.37 3.05 5.38 6.03 5.39 4.10 3.06 4.22 5.61 6.56 V alor d e las e x p o rtacio n es e n m o n e d a a rg e n tin a sobre el valor b ru to d e producción. V e r n o ta 6. 5.64 12.33 — — 5.27 P ro ­ m edio, excluido 1985 21.5 0.59 8.02 0.01 — P3 m < 4.89 D W EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. 1. Apertura exportadora de la industria manufacturera C u ad ro 2 C O E F IC IE N T E S DE E X PO R T A C IO N SOBRE EL V A LO R B R U T O DE E X PO R T A C IO N , 1986 El coeficiente de exportación del sector indus­ trial fue de 9.4% en 1986, nivel ligeramente su­ perior al promedio del período 1973-1986. Este indicador global oculta grandes diferen­ cias intrasectoriales. En efecto, la importancia del mercado externo como destino de la producción de las industrias cuyos insumos básicos provie­ nen del sector agropecuario (Manufacturas de Origen Agropecuario, m o a ) difiere sustancial­ mente de la correspondiente a las Manufacturas de Origen Industrial ( m o i ), al punto que el coefi­ ciente de exportación de las primeras (18.7%) equivale a 3.8 veces el de las segundas (4.9%). A su vez, dentro de estas dos grandes agru­ paciones se verifican marcadas divergencias en­ tre los distintos grupos industriales en ellas in­ cluidas (4 dígitos de la cnu®). Respecto de las actividades m o a , compuestas por 23 grupos de manufacturas, sólo en 7 casos se registran coefi­ cientes de exportación superiores al 10% (cuadro 2) al tiempo que en idéntica cantidad de activi­ dades no se alcanza el 1%. En cuanto a los grupos m o i —52 en total—, se verifica que 9 de ellos tienen un coeficiente superior al 10%, mientras que 15 ramas indus­ triales exportan menos del 1% de su producción. Estos resultados muestran con claridad la ^La configuración d e los subconjuntos de d e fin e en cepal (1986 a). moa y moi {C antidad de grupos industriales p o r rangos de coeficientes) G rupos Coeficientes de exportación (%) industriales -1 1a 5 5 a 10 + 10 T otal MOA MOI 7 15 5 21 4 7 7 9 23 52 T o tal 22 26 11 16 75 Fuente: Datos elaborados p o r el A rea de D esarrollo In d u s­ trial de la O ficina de la cepal en B uenos Aires. orientación exportadora del espectro industrial local. El sector manufacturero argentino ha de­ sarrollado sólo 16 grupos industriales en los que el mercado externo absorbe más del 10% de su producción, mientras que cerca de las dos terce­ ras partes de las actividades industriales están orientadas, casi exclusivamente, hacia el merca­ do doméstico, como que exportan menos del 5% de su producción. Una perspectiva adicional, mucho más ilus­ trativa, surge al integrar al análisis la producción y la exportación generadas en cada uno de los distintos grupos industriales. Si se ordena el conjunto de las ramas industriales según su res­ pectivo coeficiente de exportación, se obtiene, entonces, su incidencia relativa en el total de la producción sectorial y en las exportaciones in­ dustriales (cuadro 3). se C u ad ro 3 C O N C E N T R A C IO N DE LA PR O D U C C IO N Y LAS E X PO R TA C IO N E S IN D U ST R IA L E S SEGUN RANGOS DE LOS C O E FIC IE N T E S DE E X PO R T A C IO N , 1986 {C antidad de grupos industriales y porcentajes) R ango del coeficiente 63 Azpiazu y B . K osacoff Participación relativa en la de exportación C antidad de grupos industriales Más de 50.1 E n tre 30,1 y 50 E n tre 10.1 y 30 E n tre 5,1 y 10 M enos de 5.0 5 3 8 11 48 4.0 0.8 14.3 15.8 65.1 47.0 3.0 23.4 14.3 12.3 Total 75 100.0 100.0 Producción E xportación Fuente: Datos elaborados por el Area de Desarrollo Industrial de la Oficina de la cepal en Buenos Aires. REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Dkiembre de 64 Indudablemente, las conclusiones resultan mucho más significativas que las observadas en relación ai simple número de grupos industria­ les. Dos tercios de la producción industrial de la Argentina se generan en grupos que destinan menos del 5% de su producción a los mercados externos. En contraposición, aquellos grupos in­ dustriales que comercializan en el exterior más del 10% de la producción no alcanzan a repre­ sentar un quinto de la oferta productiva local. Por su parte, desde la perspectiva de la con­ centración de las exportaciones según los rangos de los coeficientes de exportación de cada grupo industrial se manifiesta una distribución muy di­ ferente que la que se refleja en términos del aporte relativo a la producción sectorial. Los gru­ pos industriales con mayor coeficiente de expor­ tación poseen un peso significativo en el total de las exportaciones industriales, aun cuando su gravitación en la producción es relativamente escasa. Por su parte, aquellos grupos industriales cuyos coeficientes de exportación son inferiores al 10%, que concentran el 80% de la producción industrial, sólo aportan la cuarta parte de las exportaciones de manufacturas. Ello implica que el 73.4% de las exportaciones industriales pro­ viene de grupos con coeficientes superiores al 10% y más de la mitad de ese porcentaje (47%) es generado por actividades con una marcada orientación hacia el mercado externo (aquellas en las que el coeficiente de exportación supera al 50% del valor bruto de producción). 2. La heterogeneidad estructural Los comentarios precedentes permiten formular algunas importantes reflexiones globales. Por un lado, la heterogeneidad de los distintos grupos de industrias en lo tocante a su orientación hacia el mercado externo. Si bien se aprecia una mayor importancia de las exportaciones en el valor de producción en las actividades incluidas entre las MOA que en los grupos de m o i , se verifica también la existencia, en ambas agrupaciones, de un gran número de grupos industriales orientados casi exclusivamente hacia el mercado interno. Por otro lado, se manifiesta una relación asimétrica vinculada a la existencia de una reducida canti­ dad de grupos industriales que tienen una im­ portancia menor en términos de su participación en la producción industrial, pero que, exhibien­ 1988 do altos coeficientes de exportación, aportan una parte significativa del total de las exportaciones de manufacturas. Este último subconjunto, integrado por ape­ nas 16 grupos industriales, brinda un adecuado marco analítico para complementar y profundi­ zar las reflexiones precedentes. A tal fin, el cua­ dro 4 presenta, para cada uno de esos 16 grupos, la información correspondiente al tipo de manu­ factura implicado y a la consiguiente participa­ ción relativa en las exportaciones industriales, ordenada según el respectivo coeficiente de ex­ portación de los distintos grupos. A pesar de la similitud entre la cantidad de grupos de moi^ y de moa^ que integran este sub­ conjunto de sectores con mayor orientación ha­ cia los mercados externos, el peso relativo de uno y otro en las exportaciones difiere sustancial­ mente. En efecto, los siete grupos de m o a expli­ can, por sí solos, más de la mitad del total de las exportaciones (57.7%) y cerca del 80% de las correspondientes a este subconjunto. Las siete actividades incluidas entre las m o a responden a un esquema de industrialización de materias primas que en la mayoría de los casos revela ventajas comparativas a escala internacio­ nal que, como tales, se reproducen en sus prime­ ras fases de procesamiento y, por ende, explican esa conducta exportadora. En dicho marco se destacan, por ejemplo, la industria aceitera y la de cueros, las cuales, aparte de mostrar elevados coeficientes, asumen un papel protagónico en cuanto a su contribución al valor total de las exportaciones. / En el párrafo anterior, la marcada orienta­ ción exportadora de algunos grupos m o a fue asociada a la ventaja comparativa que emerge de su materia prima principal. Sin embargo, ésta parece ser una condición necesaria, pero no sufi­ ciente, ya que la producción en ciertas activida­ des que, aparentemente, cuentan con similares condiciones, está dirigida casi exclusivamente al mercado interno. Es el caso de la industria láctea, que sólo exportó el 2.1% de su producción, o de la vitivinícola, que apenas exporta el 0.9%, En el complejo de ios productos vinculados al cuero se verifica este mismo fenómeno, el cual, por otro lado, tiende a acentuarse a medida que se incre­ menta el valor agregado que supone cada fase productiva. En efecto, mientras que las curtiem­ bres exportaron la casi totalidad de la produc- EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D, Azpiazu y B . K osacoff 65 C u ad ro 4 O R D E N A M IE N T O DE LOS GRUPOS IN D U STRIA LES SEG U N SU C O E F IC IE N T E DE E X PO R TA C IO N , 1986 {Porcentajes) G ru p o ciiu 3115 3841 3825 3231 3824 3113 3233 3720 3511 3851 3829 3116 3822 3529 3111 3114 D enom inación O rigen Coeficiente de exportación Participación en las exportaciones“ Aceites y grasas MOA MOI MOI 89.8*^ 70.9 67.6 61.4^ 45.0 32.3 30.6 25.2 21.2 18.8 16.3 15.2 15.2 14.1 10.3 C 30.9 C onstrucciones navales M áquinas cálculo y contabilidad C u rtid u ría y acabado Resto de m aquinaria industrial F ru tas y legum bres M arroquinería In d . básicas m etales no ferrosos Sust. quím icas in d u str. básicas E quipo profesional y científico M aquinaria no eléctrica n.c.p. M olinería M aquinaria agrícola Productos quím icos n.c.p. Frigoríficos Pesca MOA MOI MOA MOA MOI MOI MOI MOI MOA MOI MOI MOA MOA 1.8 2.5 8.0 LO 1.9 0.1 2.9 4.5 0.3 1.4 2.0 0.6 1.2 10.9 3.9 F uen te: Datos elaborados p o r el A rea de D esarrollo Industrial de la Oficina de la c epal en B uenos Aires. ; “ Participación calculada sobre el total de exportaciones industriales valuadas en australes. ^ El coeficiente d e estas actividades se refiere al año 1984, debido a que la inform ación de 1985 y 1986 no es suficientem ente coherente, El coeficiente d e esta actividad no p u d o ser estim ado, p or problem as de la inforam ción básica, pero, igualm ente, su valor su p e ra con h olgura el 10%. ción, la industria del calzado sólo hizo lo propio con el 5.9%. En lo referido a las actividades m o i , cabe incorporar una primera advertencia vinculada al hecho de que el nivel de agregación de la infor­ mación en términos de grupos industriales com­ prende varios submercados que, en muchos ca­ sos, tienen una orientación exportadora muy dis­ tinta. A sólo título ilustrativo, el grupo de las industrias básicas del hierro y del acero com­ prende tanto la producción de hierro redondo para la construcción como la fabricación de tubos de acero sin costura, teniendo ambos productos una muy distinta orientación hacia los mercados internacionales. Asimismo, dentro de cada sub­ mercado están incluidas empresas cuya conducta y posibilidades exportadoras son claramente di­ ferenciales. Esta última referencia asume un papel protagónico en la explicación de algunos de los más elevados coeficientes de exportación, donde la conducta de una o un reducido número de fir­ mas con una sólida base exportadora determina la existencia de tal coeficiente. Ello sugiere que, si se pretende interpretar el comportamiento ex­ portador, habría en muchos casos que estudiar la conducta de esas empresas, más que la actividad industrial en las que están incluidas. Situaciones típicas de esta clase se manifiestan en la fabrica­ ción de impresoras para computadores, en el aluminio, en los tubos de acero sin costura —co­ mo parte de la siderurgia—, en algunos produc­ tos petroquímicos, etc. Por último, también destaca la existencia de coeficientes de exportación relativamente eleva­ dos en algunos sectores metalmecánicos, activi­ dades en las cuales la Argentina maduró un conjunto de ventajas comparativas, en particular en la fabricación en series cortas y flexibles con alto contenido de mano de obra calificada. Entre estas actividades cabría resaltar algunos tipos de maquinarias y aparatos industriales, tanto mecá­ nicos como eléctricos, los equipos profesionales y científicos, etc. {cuadro 5). 66 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1 9 8 8 C u ad ro 5 EM PRESAS E X PO R TA D O R A S DE M A N U FA CTU RA S DE O R IG EN IN D U ST R IA L PO R UN VA LO R SU PE R IO R A LOS 10 M ILLO N ES DE DOLARES, 1984 C oeficiente de ex portación Ram a de actividad Principal p roducto ex p o rtad o 1. In fe rio r al 25% Y.P.F. Petroquím ica B ahía Blanca Esso Saab Scania Ford M otor Sevel R enault Fiat A cindar A luar D.G.F.M . H ughes T ool R efinería de petróleo Elabor, de prod. diversos de petróleo y carbón R efinería de petróleo Fabricación y arm ad o de autom otores Fabricación y arm ad o de autom otores Fabricación y arm ad o de autom otores Fabricación y arm ad o de autom otores Fabricación y arm ad o de autom otores Industrias básicas del h ierro y el acero Industrias básicas de m etales no ferrosos Fabricación de arm as y otras Const. y rep. de m áquinas y equipo p/industria Etileno Coke Cam iones A utom otores A utom otores A utom otores Cam iones A lam brón A lum inio Latón - perfiles T rép an o s 2. S u p e rio r al 25% Petroquím ica G eneral Mosconi Polisur Pasa Petroquím ica A rgentina S,A. U nitan F.I.F.A . L epetit C o p etro D estilerías A rgentinas de Petróleo B oroquím ica In d u n o r LB.M. A rg en tin a D alm ine Siderca P ro p u lso ra S iderúrgica R efinerías de M etales U boldi Alto P aran á S.A. Astilleros Alianza Sustancias químicas industríales Elaboración derivados del petróleo y carbón E laboración derivados del petróleo y carbón Fabricación de curtiem bres de todo tipo Fabricación de productos químicos n.c.p. Fabricación m edicam entos y prod. farm acéuticos Elabor. product. divers. deriv. petróleo y carbón R efinerías de petróleo Fabricación sustancias químicas básicas Fabricación de curtiem bres de todo tipo Constr. m áquinas oficina, cálculo y contabil. Industrias básicas del h ierro y el acero Industrias básicas del h ierro y el acero Industrias básicas de m etales no ferrosos Fábrica de pasta p ara papel C onstrucciones navales y reparación barcos B enceno Polietileno baja densidad C aucho S.B.R, Extracto de quebracho Placas radiográficas Productos m edicinales C arbón calcinado Fuel oil Bórax E xtracto de quebracho Im presoras T ubos sin costura C hapas de acero C hapas de alum inio Pasta para papel Barcos F uente: Datos elaborados p o r el A rea de D esarrollo In d u strial de la Oficina de la cf.pa i , Fuel oil en Buenos Aires, II La composición de las exportaciones industriales en 1986 Una primera visión sobre el marco global en el que se inscribe la trayectoria y composición secto­ rial de las exportaciones manufactureras, la brin­ da su incidencia en el total de las ventas externas del país. A tal fin, en el cuadro 6 se presenta la evolución de las exportaciones argentinas, en dó­ lares corrientes, desagregadas según los princi­ pales grandes sectores de actividad que las gene­ raron. El mismo permite comprobar que a pesar de la persistente recuperación verificada duran­ te el último trienio, la gravitación de las exporta­ ciones industriales en el total en el año 1986 (66%) se ubica por debajo de la que les corres­ ponde en 1973 (67.2%) (cuadro 6). EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. Azpiazu y B . K osacoff 67 C u ad ro 6 C O M P O S IC IO N DE LAS E X PO R T A C IO N E S SEGUN SECTORES DE A C T IV ID A D 1973-1986 {Porcentajes A ños millones de US$ corrientes) A gricultura, caza y pesca Minas y canteras Resto 32.04 39.54 44,25 38.37 37.34 35.99 36.40 34.69 43.41 37.81 46.26 43.18 40.09 33.47 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 Industrias m an u fa ctu re ­ ras 67.20 59.10 54.95 60.28 60,40 61.09 61.23 63.27 55.09 63,16 53.37 56.20 58.46 65.99 0.20 0.39 0.31 0,20 0.16 0.32 0.24 0.42 0.30 0.20 0.24 0.18 1,03 0.52 0.56 0.47 0.48 1.35 2.04 2.60 2.13 1.62 1.15 1.19 0,13 0.25 0.42 0.02 Total % Millones US$ 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 3 266.0 3 930.7 2 961.3 3 916.0 5 651,8 6 399.5 7 809,9 8 021,4 9 143.0 7 624,9 7 835.0 8 107,0 8 396.0 6 852.2 F uen te: Datos elaborados p o r el A rea de D esarrollo Industrial de la Oficina de la B uenos Aires. Una de las características esenciales del perfil de las exportaciones manufactureras es la marca­ da especialización de las mismas y la existencia de un núcleo reducido de actividades que explican la casi totalidad de las ventas al exterior. Al mayor nivel de desagregación —subgrupo in­ cepal dustrial, cinco dígitos de la ciiu Rev. 2— este fenómeno adquiere una intensidad aún más no­ toria. En efecto, apenas once actividades, sobre un total de 172 subgrupos industriales, concen­ tran más de las tres cuartas partes de las exporta­ ciones industriales del año 1986 (cuadro 7). C u ad ro 7 PR IN C IPA L E S SU BG RU PO S IN D U ST R IA L E S DE O RIG EN DE LAS E X PO R T A C IO N E S DE M A N U FA CTU RA S, 1986 cnu en S u b g ru p o industrial Millones US$ % 1 406.5 485.2 334.1 324.0 172.3 155,3 127.5 108,4 106.1 88.6 85.0 31.1 10,7 Subtotal once subgrupos Resto su b g ru p o s industriales (161) 3 393.1 1 128.7 75.0 25.0 T otal 4 5 2 1 .9 31151 Elab, y ref. aceites y grasas vegetales 31111 M atanza ganado, p re p ar. y cons, carnes 32312 C urtiem bres 37100 In d u strias básicas h ie rro y acero 31140 Elab. pescad,, moluscos, crustác., y otros 35119 Sust. quím icas industr. básicas n.c.p. 35300 R efinerías d e petróleo 37200 In d u strias básic. m etales n/ferrosos 38251 C onstr. m aq. oficina, cále, y contabil. 38410 C onstrue, navales y reparac. barcos 31132 Elab. y env, fru ta, hort. y legum bres 1A 7.2 3.8 3.4 2.8 2.4 2.3 2.0 1.9 100 Fuente: Datos elaborados por el Area de Desarrollo Industrial de la Oficina de la CEPAi, en Buenos Aires. 68 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Dicim hre La diferenciación de las manufacturas ex­ portadas según sea su origen sectorial resulta particularmente importante, no sólo por cuanto permite acceder a una mejor caracterización del perfil de las mismas, sino también por sus impli­ cancias desde el punto de vista de los eslabona­ mientos productivos implícitos, el consiguiente efecto sobre el empleo, la captación y transferen­ cia de las ventas vinculadas al comercio interna­ cional, el nivel de dependencia de los insumos importados y de la producción primaria, etc. A partir de la clasificación de la totalidad de los grupos industriales en m o a o m o i , según sea el tipo de manufactura predominante, se puede constatar {cuadro 8) que las primeras represen­ tan cerca de las dos terceras parteis del valor exportado en 1986. La participación de las m o a casi duplica la correspondiente a las m o i , a pesar de que en lo tocante a la cantidad de grupos industriales se manifiesta la relación inversa. Un primer análisis de los distintos grupos productores y exportadores de m o a deja de ma­ nifiesto —lo mismo que a nivel global— un muy elevado grado de concentración de las exporta­ ciones. Basta con señalar que los cinco subgrupos industriales más importantes aportan sobre el 85% de las exportaciones de m o a , con una nítida preponderancia del rubro aceites y grasas, el cual explica por sí solo casi la mitad de dicho total. Este pronunciado nivel de concentración se da pues en unos pocos rubros cuyos procesos pro­ ductivos conllevan, en general, una escasa incor­ poración de valor agregado y un efecto difusor (empleo, encadenamientos productivos) limita­ do, aun cuando, a la vez, suponen un balance de divisas altamente positivo, dada la escasa inciden­ cia de los insumos importados. En el caso de los m o i , los cinco subgrupos de mayor relevancia aportan en conjunto poco más del 50% del total —en las m o a tal participación ascendía al 85%— y recién, con la consideración de las exportaciones provenientes de nueve sub­ grupos industriales, se alcanza a superar las dos tercera partes del total. Del análisis de los nueve subgrupos produc­ tores de M I más destacados por su aporte a las O exportaciones, surge, en primer lugar, el papel protagónico que asumen algunas industrias pro­ ductoras de insumos intermedios, como son las industrias básicas (ferrosas y no ferrosas), la de sustancias químicas industríales, las refinerías de petróleo y algunas otras industrias químicas. En dicho marco, cinco de los nueve principales sub­ grupos exportadores producen y comercializan en el exterior bienes intermedios, alcanzando a representar, en conjunto, cerca del 50% del total de las exportaciones de m o i . En segundo lugar, se observa la presencia decisiva de algunos subgrupos cuyas exportacio­ nes pueden ser caracterizadas como coyunturales o simplemente circunstanciales, en tanto surgen como resultante de la contracción del mercado interno (la mayoría de los señalados precedentemente) o como producto de acuerdos bilaterales de naturaleza puntual (caso construc­ ciones navales). C u ad ro 8 C O M PO S IC IO N DE LAS E X PO R TA C IO N E S IN D U ST R IA L E S SEGUN T I ­ POS DE M A N U FA CTU RA S, 1986 (Valores absolutos, millones de dólares y porcentajes) G ru p o s de 1 9 8 8 C a n tid a d d e g ru p o s in d u stria le s E x p o rta c io n e s M illones US$ % M a n u fa c tu r a s d e o rig e n a g r o p e c u a r io ( m o a ) 24 2 924.3 66,67 M a n u fa c tu ra s d e o rig e n in d u s tr ia l ( m o i ) 57 1 597.6 33.33 T otal 81 4 3 2 1 .9 10 0.00 Fuente: Datos elaborados por el Area de Desarrollo Industrial de la Oficina de la CFPA en Buenos Aires. L EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. En tercer lugar, queda de manifiesto la im­ portancia que asume el comercio “negociado” como parte de acuerdos bilaterales o multilatera­ les, así como también el que se realiza en el marco cautivo de algunas empresas transnacionales en función del proceso de integración y/o complementación productiva a escala mundial o de la distribución de áreas de mercado entre sus dis­ tintas filiales (máquinas de oficina y contabilidad y vehículos automotores). Otra particularidad de las exportaciones de Azpiazu y B . Kosacoff 69 que se manifiesta, por lo menos en lo que hace a la mayoría de los principales subgrupos industriales que las generan, consiste en su pro­ nunciada polarización en un núcleo muy reduci­ do de empresas. Ello, obviamente, no está diso­ ciado de la propia conformación de la estructura productiva de estas ramas, las cuales presentan como rasgo común, un elevado nivel de oligopolización, que incluso se acrecienta en lo referido a las ventas al exterior. MOi, III Cambios en la composición sectorial de las exportaciones industriales En el período que se analiza se han verificado una serie de importantes modificaciones en la composición sectorial de las exportaciones indus­ triales argentinas. Sin embargo, los cambios ocu­ rridos no han alterado una de las características definitorias de las exportaciones de manufactu­ ras, como es su alta especialización en un reduci­ do número de grupos industriales, que de hecho determinan la magnitud de este flujo comercial. En efecto, en el año 1973, sólo 16 de los 81 grupos industriales aportaron más del 1% del total de exportaciones, concentrando de conjun­ to el 87% de las mismas. En 1986, los grupos que superaron esta pequeña participación fueron 17 y alcanzaron a exportar el 88.4% del total. En el marco de esa escasa di versificación de las exportaciones se registró, de todas maneras, un conjunto de cambios significativos en la com­ posición de las mismas. La desagregación del total exportado en las nueve divisiones industria­ les que la componen permite obtener una carac­ terización inicial de su estructura sectorial. En primer lugar, la industrialización de los alimentos, bebidas y tabaco surge como la agru­ pación más significativa: durante el período 1973-1986 contribuye con el 52.5% de las expor­ taciones industriales. Por otro lado, tres de las divisiones no supe­ ran en ninguno de los años el 1% de participa­ ción en las exportaciones industriales. Estas divi­ siones son las industrias de la madera y muebles. la producción de minerales no metálicos y las industrias diversas. Algunas industrias productoras de bienes in­ termedios, como la química y, con menor intensi­ dad, las industrias metálicas básicas muestran una participación creciente en las exportaciones industriales. En contraposición, a pesar del lige­ ro repunte verificado en el último trienio, la pro­ ducción metalmecánica ha perdido posiciones, al punto que habiendo alcanzado en 1975 un pico de participación del 27.5%, en los últimos años representa apenas poco más del 10% del total. Por último, la división textiles, confecciones y cuero aporta durante el período algo más del 10% de las exportaciones del sector industrial. La presentación agregada de los datos pro­ porciona una visión interpretativa muy global, en tanto no permite apreciar con exactitud las modificaciones verificadas durante el período. De allí la necesidad de una mayor desagregación (cuadro 9). 1. Las industrias tradicionales Ya se mencionó que la división alimentos, bebi­ das y tabaco se destacaba por su alta participación en el total de exportaciones industriales. En reali­ dad su aporte se encuentra íntimamente asocia­ do a las industrias de aceites vegetales y a los frigoríficos, que concentran más de las tres cuar­ tas partes de las ventas de alimentos al exterior. C u a d ro 9 P A R T IC IP A C IO N DE G R U PO S R E P R E S E N T A T IV O S EN EL T O T A L DE E X PO R T A C IO N E S DE M A N U F A C T U R A S , 1973-1986 (Porcentajes) G ru p o 3 311 3111 3115 321 3211 323 3231 3232 3233 3240 351 3511 3513 3529 3530 3710 3720 382 3821 3822 3825 383 3832 384 3841 3842 3843 D e nom inación IN D U S T R IA M A N U F A C T U R E R A A lim entos Frigoríficos A ceites y grasas T extiles H ilado, tejido y acabado C u e ro C u rtid u ría y acabado P re p a ra c ió n y te ñ id o d e pieles M a rro q u in e ría C alzado Sustancias quím icas in dustriales Sustancias quím icas in d u str, básicas Plásticos, resinas y fibras artific. P ro d u c to s quím icos n.c.p. R efin erías de p etró leo In d u stria s básicas d e h ie rro y acero In d u stria s básic. m etal, n o ferrosos M aq u in aria n o eléctrica M otores y tu rb in a s M aq u in aria agrícola Maq. oficina, cálculo y contabilidad M aq u in arias y a p a ra to s eléctricos A rt, d e ra d io , T .V . y com unicaciones M aterial d e tra n s p o rte C o n stru ccio n es navales E q u ip o fe rro v ia rio V ehículos a u to m o to res 1973 1974 100.00 100.00 61.70 54.09 39.45 20.43 10.76 11.06 3.40 4.71 4.56 3.26 4.98 4.12 4.67 3.73 0.11 0.05 0.26 0.28 0.97 1.25 2.92 4.39 3.01 2.00 0.85 1.31 0.82 0.67 0.12 0.21 5.08 5.69 0.25 0.27 8.28 6.19 0.38 0.54 LOO 1.72 1.50 1.81 1.42 1.92 0.66 0.72 4.36 5.86 0.05 0.04 — 0.07 4.29 5.72 1975 1976 1977 1978 1979 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 51.73 53.22 53.68 48.69 48.65 28.48 20.69 23.11 18.93 24.01 15.84 14.96 11.85 17.30 10.57 7.06 7.40 6.00 8.53 4.61 6.87 8.20 4.52 7.10 5.89 7.44 10.30 6.32 6.32 4.10 8.90 5.43 5,63 3.81 6.40 0.60 0.38 0.10 0.57 0.98 0.41 0.31 0.43 0.29 0.18 0.32 0,55 0.29 0.19 0.66 3.47 4.10 3.66 4.19 3.50 3.75 3.03 3.08 2.99 3.77 0.40 0.35 0.49 0.40 0.30 0.81 0.72 0.98 0.71 0.94 0.67 0.42 0.10 0.74 0.44 3.77 5.60 2.37 4.14 1.36 0.52 1.21 0.19 0.21 0.03 7.86 5.94 13.47 6.80 6.54 0.28 0.20 0.70 0.32 0.62 0.90 0.92 1.18 0.71 2.53 1.07 1.11 1.82 1.32 3.32 1.54 1.22 2.15 1.47 1.45 0.53 0.42 0.63 0.29 0.62 4.80 6.29 3.16 9.11 7.97 0.83 0.24 0.17 0.69 0.15 0.18 0.62 1.39 0.95 0.54 4.69 7.85 6.15 3.92 2.73 F u e n te: D atos e la b o rad o s p o r el A re a d e D esarrollo In d u strial de la O ficina d e la cepal 1980 1981 100.00 100.00 49.30 45.04 21.67 20.90 12.54 15.16 4.31 5.94 5.89 4.23 7.70 7.62 6.70 6.11 1.26 0.81 0.10 0.32 0.05 0.05 4.75 4.40 4.24 3.93 0.46 0.40 1.24 1.66 12.18 5.22 ■5.41 2.84 2.76 2.63 5.62 6.26 0.21 0.52 0.27 0.34 1.25 1.96 1.01 1.28 0.30 0.24 3.25 2.39 0.93 0.46 0.01 0.13 1.34 2.58 1982 1983 1984 1985 1986 100.00 100.00 100.00 100.00 100.00 55.87 44.80 51.05 44.04 56.01 17.71 9.87 15.38 8.16 10.74 15.72 33.95 29.54 25.40 31.26 4.41 4.43 3.29 4.94 3.66 3.17 4.31 4.29 4.78 3.36 6.51 6.50 6.48 6.20 8.00 6.38 5.92 6.13 5.96 7.63 0.10 0.53 0.30 0.21 0.32 0.03 nC 4 0.04 0.03 0.05 0.13 0.05 0.12 0.05 0.19 5.48 5.58 6.28 6.72 6.09 4.05 4.67 4.54 5.23 4.50 0.90 1.47 1.56 1.39 1.41 1.39 1.19 0.81 0.80 1.15 10.86 6.82 10.76 7.25 2.82 4.02 4.54 6.91 6.95 7.17 2.17 1.99 1.99 2.60 2.40 4.04 4.11 7.52 4.95 5.49 0.23 0.06 0.22 0.07 0.10 0.04 0.09 0.75 0.15 0.61 2.04 1.85 1.82 2.38 2.36 0.68 0.72 0.88 1.14 1.07 0.18 0.19 0.22 0.05 0.15 3.16 2.19 3.85 4.11 4.56 1.94 0.27 0.55 1.60 1.96 0.01 — 0.05 0.02 0.02 2.11 1.91 2.18 1.61 2.57 en B uenos A ires, sobre la base de d a to s del in d e c . » M < h H H > a w EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. La trayectoria de las mismas muestra un impor­ tante cambio en el aporte exportador de cada una de estas actividades. La participación de los frigoríficos y los aceites tiene en tal sentido un comportamiento “cruzado”, que de alguna for­ ma resulta complementario, no por su funciona­ lidad, pero sí en cuanto a la generación de divi­ sas. En el período 1973-1979 la industria frigorí­ fica representa en promedio el 25% de las expor­ taciones industriales, tasa que llega a un máximo de casi el 40% en 1973 y que en el quinquenio 1982-1986 desciende al 12.4% (cuadro 9). La situación de la demanda internacional, influen­ ciada fuertemente por la política de la Comuni­ dad Económica Europea, en materia tanto de restricciones a las importaciones como de subsi­ dios a la exportación de productos primarios, asume un papel decisivo en esa pérdida de gravi­ tación de las exportaciones cárneas. A pesar de mantenerse los niveles de consumo interno, la industria frigorífica exhibe en la actualidad una considerable capacidad ociosa, el cierre de diver­ sas plantas, crecientes endeudamientos, fuerte contracción ocupacional y un deterioro generali­ zado en la producción*^. Por su parte, la industria aceitera muestra una dinámica absolutamente opuesta, tanto en el plano productivo como en el exportador. Entre 1973 y 1976 genera el 11% del valor de las expor­ taciones industriales, participación que entre 1977 y 1982 sube al 15% y que sigue creciendo con gran dinamismo, al punto que entre 1983 y 1986 sobrepasa el 30% del total. Mientras en 1973 se exportaron 234 millones de dólares de aceites, en 1986 los registros superaron los 1 400 millones, lo que corresponde a casi un tercio de las exportaciones de productos industriales. El incremento de la producción argentina de gra­ nos oleaginosos, materia prima vital para su pro­ ceso, sirvió de base para este dinamismo exporta­ dor. En complemento con este desarrollo agríco­ la, se consolidó la producción industrial local, en la que se advierte una fuerte presencia de empre­ sarios nacionales, quienes a su turno comple­ mentan el reducido número de empresas trans­ nacionales vinculadas a la comercialización inter­ nacional de granos (Feldman, 1985). Asimismo, “’a i respecto, p u e d e verse, e n tre otros, Cavadini y Sarachu (1986). Azpiazu y B . K osacoff 71 en la última década se verifica un importante proceso de inversiones, que ha permitido la mo­ dernización, ampliación y apertura de plantas industriales con tecnología en la frontera técnica internacional, localizadas en su mayoría en las proximidades de las áreas de producción y de los puertos de salida para su comercialización inter­ nacional. Igualmente, se ha traducido en obras de infraestructura para el almacenaje y transpor­ te de las materias primas y productos elaborados (iNDEC-CEPAL, 1987). Además del comportamiento “cruzado” de los sectores aceiteros y frigoríficos, las diversas agrupaciones de alimentos, bebidas y tabaco ex­ hiben trayectorias bastante disímiles. Así, la par­ ticipación de los productos elaborados por la in­ dustria pesquera aumenta de.sde menos del 1% en el período 1973-1981 a 3.4% en el quinquenio 1982-1986. Entretanto, la participación de la in­ dustria láctea, que entre 1973 y 1978 fue de 1.7% —llegando a un máximo de 2.8% en 1976—, cae a 0.7, promedio, en 1979-1986. También hay rubros que exhiben estabilidad, como son los casos del café, té, mate (1 a 1.5%) y los productos de molinería (2 a 3%). Las exportaciones de la industria azucarera acusan fuertes altibajos, derivados de las cam­ biantes condiciones del mercado internacional y de modificaciones en las cuotas otorgadas. Esta actividad generó en promedio el 4% de las ex­ portaciones, cifra que oculta fluctuaciones tan intensas, que van desde 12.6% en 1974 a menos de 0.6% en el último bienio. Por último, llama la atención la escasa o nula participación en las ventas al exterior de un con­ siderable grupo de actividades. En ningún año de la serie de 8 grupos industriales restantes del complejo alimenticio superaron el 1% de las ex­ portaciones industriales (tabaco, bebidas alcohó­ licas; bebidas no alcohólicas; cerveza y malta; vinos y sidra; alimentos balanceados; cacao y pro­ ductos confitados y productos de panadería). En cuanto a la agrupación “textiles, confec­ ción y cuero”, sus exportaciones provienen en un 90% de los grupos “hilado, tejido y acabado” (fundamentalmente hilados y lanas lavadas) y “curtiduría de cueros”. La exportación de hila­ dos y tejido —con un promedio de participación próxima al 5% del total entre 1973 y 1986— ha tenido un comportamiento cíclico similar al de la agrupación y explica en apredable medida el 72 REVISTA DE LA CEPAL N 36 / Diciemln'e de ® desempeño global del sector textil. En cambio, en el sector “cueros” se observa un comportamiento interno más heterogéneo. Las exportaciones de productos con mayor grado de elaboración lienden a perder importancia frente a las de los pro­ ductos de las curtiembres. En efecto, las exporta­ ciones de zapatos, que durante el sexenio 19731978 representaban el 0.7% del total, habiendo llegado a un máximo de 1.3% en 1974, muestran un nítido decrecimiento, al punto que en 19791986 significan en promedio apenas el 0.1%. Por otra parte, la importancia de las exportaciones de cueros semiterminados, que en el trienio 19731975 llegó al 4% de las exportaciones, subió a poco más del 10% en 1979, para estabilizarse luego en torno al 6-7%. Las cifras en valores absolutos son elocuentes. En 1986 se exportaron cueros por un valor cercano a los 350 millones de dólares, mientras que la industria del calzado apenas exportó 8.8 millones de dólares. 2. Las indmtñas de insumos Ya fue mencionado el particular y dinámico com­ portamiento del complejo químico. En efecto, la industria química incrementó su participación del 6.8% en el total de exportación de manufac­ turas en el período 1973-1979 al 16.8% en el lapso 1980-1986. Este dinamismo es explicado exclusivamente por las plantas petroquímicas y por la refinación de combustibles derivados del petróleo. Las plantas petroquímicas duplican en los últimos años su participación en las exporta­ ciones industriales, en tanto que las refinerías, que hasta el año 1979 no alcanzaban a represen­ tar el 0.5% de las ventas externas, incrementan su participación al 8.8% en el sexenio 1980-1985, para decaer en el último año a 2.8%. La explicación de este crecimiento remite al análisis de dos aspectos cruciales: la situación del mercado interno y la maduración de algunos proyectos de inversión en el sector industrial. Así, el dinamismo exportador de la industria quí­ mica está basado en buena medida en la crítica evolución del mercado interno argentino, que se ha caracterizado por permanentes caídas en los niveles de actividad. En el caso de las industrias de procesos continuos, el mercado externo emer­ ge como una alternativa anticíclica, en tanto per­ mite colocar los saldos de producción no realiza­ dos en el mercado doméstico. A su vez, hacia fines de la década de los setenta comenzaron a 1988 ingresar en su fase operativa una serie de gran­ des plantas productoras de insumos de uso di­ fundido, que habían sido planeadas al inicio de la década pasada bajo el supuesto de la mantención de las tasas de crecimiento de la demanda obser­ vadas en los años sesenta. Esta extensión del pro­ ceso de sustitución de importaciones hacia varias actividades productoras de bienes intermedios se enfrentó, al momento de la puesta en funciona­ miento de las plantas, con un mercado local mu­ cho más reducido que el proyectado original­ mente, a lo que se agregaron serios desfases en la articulación temporal entre varios proyectos co­ nexos. Asimismo, la producción de combustibles, que tenía como meta el autoabastecimiento, se encontró con una menor demanda doméstica, con lo que no sólo quedó satisfecho ese objetivo inicial, sino que se generaron considerables sal­ dos para la exportación ( c e p a l , 1986 b). Las industrias metálicas básicas también han incrementado sustancialmente su participación en la exportación industrial. Tal proceso se ma­ nifiesta, muy especialmente, a partir de 1978. Hasta allí cabría reconocer dos subperíodos clara­ mente diferenciados: el bienio 1973-1974, en que tales industrias aportaron más del 5% de las exportaciones industriales, y el trienio 19751977, en que las restricciones gubernamentales a la venta externa de insumos siderúrgicos coadyu­ van a explicar el decrecimiento de tal incidencia a una cifra del orden de 2.6%. Las exportaciones de la rama pasan a significar casi el 6% del total industrial en el trienio 1978-1980, casi el 8% entre 1981 y 1984, y cerca del 10% en el bienio 1985-1986. La explicación de esta creciente im­ portancia no difiere mayormente de la señalada para el sector petroquímico. La puesta en mar­ cha de nuevas plantas, en especial para la fabrica­ ción de aluminio, fruto de la reestructuración de la industria siderúrgica, y el bajo nivel de la de­ manda local llevaron a exportar bienes interme­ dios con escaso grado de elaboración, comerciali­ zados prácticamente como “commodities” en un mercado internacional competitivo, donde pre­ valecían niveles de precios muy inferiores a los vigentes en el mercado local. 3. Las industrias metalmecánicas Muy diferente es el comportamiento de la pro­ ducción de productos metálicos, maquinaria y EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. equipo. Tras continuas pérdidas de importancia en la composición de las exportaciones industria­ les, muestra una ligera recuperación en el último trienio. Mientras que en el período 1973-1978 su participación fue del 18.2%, con un máximo de 27.5% en 1975, entre 1979 y 1986 ella llega tan sólo a 10.9%, no obstante el sistemático repunte observado en el último cuatrienio (7.7% en 1983; 12.1% en 1986). El fenómeno es común a casi todos los grupos que componen esta agrupación. Las exportaciones puntuales y negociadas de la industria naval y el dinámico comportamien­ to exportador de unas pocas empresas ( i b m , Hughes Tool, Saab Scania, Volkswagen, Ford Motor, etc.), aparecen como excepciones—y morigeradores— al decrecimiento del complejo metalmecánico*^ Esta pérdida de participación del sector metalmecánico emerge como una resultante lógica del proceso de desindustrialización que caracte­ rizó el desempeño de la industria argentina. Los subsidios y reembolsos a las exportaciones del sector, que permitieron que asumiera el lideraz­ go en las ventas externas, no estuvieron asocia­ dos a una transformación y modernización de su base productiva. Por el contrario, como producto de la implementación de políticas que desincenti­ varon la actividad industrial, la inversión resultó Azpiazu y B . K osacoff 73 insignificante, se desmontaron los equipos de in­ vestigación y desarrollo y el país quedó ajeno a la revolución tecnológica internacional en materia de organización industrial de estas producciones (Katz, 1988; Nochteff, 1984). En síntesis, en el período 1973-1986 se ha operado un conjunto de cambios en la composi­ ción sectorial de las exportaciones industriales. A nivel de la producción de alimentos, que es la actividad de mayor peso relativo, destaca el re­ troceso de la industria frigorífica y, en forma opuesta, el dinamismo de la industria aceitera. Asimismo, en los últimos años han adquirido mayor peso relativo las exportaciones originadas en las industrias de bienes intermedios, en donde el mercado externo opera generalmente como salida anticíclica a los bajos niveles de la demanda interna. En contraposición, buena parte de las limitaciones del modelo reciente de industrializa­ ción argentino quedan evidenciadas en la pérdi­ da de posiciones del complejo metalmecánico y de las industrias con mayor capacidad de genera­ ción de valor agregado. Estos cambios se han verificado en un contexto permanente de escasa diversificación sectorial de las exportaciones in­ dustriales, las cuales, por lo demás, son genera­ das básicamente por un reducido número de empresas. IV La evolución real de las exportaciones de manufacturas El análisis riguroso del comportamiento de las exportaciones industriales a lo largo de más de un decenio exige, en primer lugar, establecer la verdadera trayectoria que ellas han seguido, pa­ ra lo cual es preciso someter las cifras a ajustes que las corrijan de los efectos de cambios en los precios internacionales. El deflactor o indicador de precios que se utilice para estos efectos es función del fenóme­ no que se quierajerarquizar. De allí entonces que en este trabajo se optó por considerar dos facto­ res distintos de conversión a unidades homogé­ neas: i) El Indice de Precios Mayoristas de los Estados Unidos, considerado como indicador “representativo” de la inflación internacional y que tendería a reflejar el “poder adquisitivo” de las exportaciones industriales de la Argentina; y ii) El Indice de Valor Unitario en dólares (base, 1970 = 100) de las exportaciones argentinas, elaborado por la c e p a l para una amplia gama de bienes industriales*^. En este último caso, los re­ sultados obtenidos tienden a denotar la evolu- 'T a s exportaciones de estas firm as se enm arcan en estrategias de división internacional del trabajo al in terio r de las g ran d es corporaciones a las cuales se hallan integradas. '^Indice elaborado po r la O ficina de la cepal en B uenos A ires, en el m arco del p ro g ram a sobre “Inform ación y análi­ sis de corto plazo de la econom ía a rg en tin a ”. Se trata de 74 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre ción sectorial del volumen físico de la producción que se orienta hacia los mercados externos. Los resultados diferirán sustancialmente se­ gún cual sea el indicador que se utilice. Ello revis­ te aun mayor validez en la última década, dado que en ella se operan profundos cambios y reaco­ modos en la estructura de precios relativos impe­ rantes en los mercados internacionales. Estos fe­ nómenos provocan alteraciones más o menos sig­ nificativas y de muy diversa índole en el valor real de las ventas externas de los países exportadores de manufacturas, cambios cuya envergadura y sentido dependerán de la composición de las ventas al exterior y de la trayectoria de sus res­ pectivos valores unitarios. de 1 9 8 8 Las cifras del cuadro 10, que consignan la evolución anual de las exportaciones de manu­ facturas argentinas, expresadas en dólares co­ rrientes, comprueban los disímiles efectos deri­ vados del indicador que se utilice para homogeneizarlas. Mientras que el “poder adquisitivo” real de las exportaciones industriales se contrajo 6.4% al cabo de casi un decenio y medio, el “volumen físico” exportado aparece incremen­ tándose más de 80%. La brecha en el comportamiento de ambas series adquiere particular amplitud durante la presente década. Así, en el subperíodo 19731980 el “poder adquisitivo” real de las exporta­ ciones industriales se incrementa 17.1%, al tiem- C u a d ro 10 E V O L U C IO N DE LAS E X PO R T A C IO N E S IN D U ST R IA L E S A VALORES C O R R IE N T E S Y C O N ST A N T E S, 1973-1986 (M illones de US$ corrientes; Indice, base 1973 = 100) A ños V alores corrientes Valores constantes 1973“ 1984^ Millones US$ 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 T asa anual acum ulada (%) Indice Millones US$ Indice 2 171.7 2 342.9 1 627.9 2 360.6 3 417.4 3 909.8 4 782.7 5 075.4 5 037.4 4 816.4 4 182.0 4 571.8 4 908.0 4 521.9 2 171.7 1 935.8 I 563.5 2 480.5 3 217.7 3 662.6 3 187.2 2 692.7 2 614.7 3 050.1 3 180.4 3 219.5 3 815.4 3 931.1 100.0 89.1 72.0 114.2 148.2 168,7 146.8 124.0 120.4 140.5 146.5 148.3 175.7 181.0 5 002.2 4 536.4 2 883.7 4 000.3 5 454.6 5 791.9 6 300.5 5 857.1 5 328.3 4 993.8 4 282.2 4 571.8 4 929.2 4 680.0 100.0 90.7 57.6 80.0 109.8 1L5.8 126,0 117.1 106.5 99,8 85.6 91.4 98.5 93.6 5.8 4.7 - 0 .5 F u en te: Datos e laborados p o r el A rea de D esarrollo Industrial de la Oficina de la cepal ; en B uenos Aires, sobre la base de datos del indf.c y del D epartam ento de Com ercio de los E stados U nidos. ^ E n dólares de 1973, deflactados según índice d e valor u n itario de las exportaciones según tipo d e bienes, elaborado p o r la cepal. En dólares de 1984, según Indice de Precios M ayoristas de los Estados U nidos. índices obtenidos según la fó rm u la d e Paasche, es decir, con p o n d e rac io n e s variables. En contraposición, el Indice de P re ­ d o s M ayoristas de los E stados U nidos tiene u n a com posición fija de bienes (fórm ula d e Laspeyres), EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. po que el “volumen físico” lo hace en 24%. Entre 1980 y 1986, en cambio, mientras el volumen exportado aumenta poco más de 45%, el poder adquisitivo de las exportaciones disminuye 20%. En otras palabras, para que en el período 19801986 se hubiera preservado el “poder adquisiti­ vo” que tenían las exportaciones industriales en el año inicial, hubiera sido necesario que el “volumen físico” de las mismas —con idéntica composición estructural— aumentara en casi 83%. 1. "Esfuerzo exportador'’ y "poder adquisitivo” según sectores de origen El análisis comparado de la trayectoria del “poder adquisitivo” y del “esfuerzo exportador” desplegado por las distintas actividades indus­ triales que conforman el espectro productivo sec­ torial permite identificar las industrias donde se advierten los contrastes más intensos o, en otras palabras, que experimentan los mayores desajus­ tes en sus precios relativos en el plano internacio­ nal. El cuadro 11 refleja las formas que adopta entre 1973 y 1986 la evolución de las exportacio­ nes de las nueve divisiones industriales. La industria alimenticia aparece como la úni­ ca división industrial en que se verifica un com­ Azpiazu y B . Kosacoff portamiento cruzado entre el volumen físico ex­ portado (aumento de casi 77%) y el poder adqui­ sitivo resultante (caída del orden de 22%). En las demás actividades la divergencia sólo se mani­ fiesta en términos de las intensidades relativas. Así, en cinco divisiones el mejoramiento en el “poder adquisitivo” de las exportaciones va aso­ ciado al despliegue de un esfuerzo exportador de mucho mayor envergadura. Por su parte, en dos divisiones industriales (productos metálicos, ma­ quinarias y equipos y otras manufacturas), la contracción del volumen físico exportado deriva en un deterioro de mayor intensidad en el poder adquisitivo. Por último, sólo en una división in­ dustrial —la papelera—, que apenas aporta del orden del 1% de las exportaciones totales, la caí­ da en el volumen físico alcanza mayor intensidad que la registrada en el poder adquisitivo. En síntesis, en todas las divisiones industria­ les, con una sola excepción, el ritmo de creci­ miento (decrecimiento) del esfuerzo exportador es siempre superior (inferior) a su resultante en términos del poder adquisitivo implícito. En otras palabras, sea cual fuere la división indus­ trial que se considere, la trayectoria de los precios unitarios de exportación se ubica por debajo de la correspondiente a los mayoristas estadouni­ denses. C u ad ro 11 IN D IC ES DE PO D ER A D Q U IS IT IV O Y ESFUERZO E X PO RTA D O R IM P L IC IT O EN LAS V EN TA S EXTERNAS, SEG U N D IV IS IO N IN D U ST R IA L DE O R IG EN , 1986 (Base, 1973 = 100) I Poder adquisitivo 1973 = 100 A lim entos, bebidas y tabaco T extiles, confecciones y cuero M adera y m uebles Papel, im p re n ta y editoriales In d u strias quím icas M inerales no m etálicos In d u strias m etálicas básicas Prod, m etálicos, m aquinaria y equipo O tras industrias m an u fa ctu re ras T o tal industrias 75 Esfuerzo e x p o rta d o r II 78.2 104.0 457,3 61.5 209.6 107.1 167.5 85.5 40.3 176.6 206.1 675.4 54.1 373.6 158.4 268.8 88.2 59.6 2.26 1.98 1,48 0.88 1.78 1.48 1.60 1,03 1.48 93.6 181.8 1.94 III = II/I 1973 = 100 Fuente; Datos elaborados por el Area de Desarrollo Industrial de la Oficina de la cepai. en Buenos Aires, REVISTA DE LA CEPAL N" 36 t Diciembre 76 Este fenómeno de deterioro generalizado de los precios unitarios de exportación se manifiesta bajo muy diversas formas en las distintas activi­ dades industriales. En tal sentido, la relación en­ tre el crecimiento (decrecimiento) del esfuerzo exportador y el correspondiente en términos del poder adquisitivo no hace más que traducir la intensidad que asume tal fenómeno en las dife­ rentes industrias. Sobre dicha base analítica, las únicas dos divi­ siones que revelan una divergencia —deterioro en sus precios relativos— superior a la resultante a nivel global son, precisamente, las industrias más importantes en términos de su contribución relativa al total de las exportaciones manufactu­ reras; la industria de alimentos, bebidas y tabaco, y la de textiles, confecciones y cuero. Es en ellas donde se manifiesta con mayor nitidez que no existe necesariamente correspon­ dencia entre la intensidad del esfuerzo exporta­ dor y los resultados. Así, una dinámica exporta­ dora de significación, como que supuso un incre­ mento acumulativo anual superior a 5% en pro­ medio, resultó insuficiente para compensar el deterioro que experimentaron sus precios inter­ nacionales. Por sus implicancias y por la magnitud de los valores comprometidos, cabe poner de relieve el caso de la industria de alimentos. Esta expande en casi 80% el volumen físico de sus exportacio­ nes, lo que implica poco más de 1 000 millones de dólares, a precios de 1973. Sin embargo, el “poder adquisitivo” de estas ventas al exterior disminuyó en aproximadamente 700 millones de dólares de 1984. Queda así en evidencia que las alteraciones operadas en la estructura de precios relativos de la economía mundial han afectado con especial fuerza a los productos alimenticios y, por ende, a aquellos países que los tienen como principal rubro de exportación, que es el caso de Argentina. Incluso, la industria aceitera, que ha pasado a liderar holgadamente el perfil exportador del país, se ve afectada por esta dicotomía. En efecto, entre 1973 y 1986 el volumen físico de sus expor­ taciones aumentó 7.2 veces, al tiempo que el po­ der adquisitivo de las mismas no alcanzó siquiera a triplicarse. Aun cuando la magnitud de los valores com­ prometidos dista mucho del ejemplo anterior, idénticas consideraciones cabe realizar en el caso de 1 9 8 8 de las industrias textiles. El incremento en el volumen físico exportado implica un ritmo pro­ medio de 5.7% anual, el cual se traduce en un insignificante mejoramiento en términos del po­ der adquisitivo implícito. En este caso, la duplica­ ción del volumen físico exportado (106.1% de crecimiento) permitió mantener prácticamente constante (4.0%) el poder adquisitivo derivado de las mismas. De allí que el considerable esfuerzo exporta­ dor que desplegaron la mayoría de los grupos comprendidos en las industrias alimenticia*^ y textil (17 de los 22 grupos incrementaron el volu­ men físico de sus exportaciones) tuvo como re­ sultado una caída en el poder adquisitivo implíci­ to (7 grupos) o un crecimiento mucho menos intenso que aquél (9 grupos). Los precios relati­ vos internacionales de la actividad industrial que falta, la pesca, así como de las industrias lácteas, la única de las cinco en que se verifica una con­ tracción tanto en el volumen físico exportado como en el poder adquisitivo implícito, exhiben cierta recuperación entre 1973 y 1986. Aparte de los ejemplos referidos a las indus­ trias que más gravitan en el perfil exportador, existen una serie de agrupaciones y ramas indus­ triales en las que también se verifican claras di­ vergencias entre la evolución del volumen físico y la trayectoria del “poder adquisitivo” de sus ex­ portaciones. Merecen resaltarse los casos de: i) '^U na de las características más destacadas del com ercio internacional en lo q u e va de los años ochenta consiste en el persistente d e te rio ro de los precios de la m ayoría de los productos básicos, especialm ente de aquellos que en form a directa o indirecta, vía su procesam iento industrial local, asum en u n papel protagónico en el perfil e x p o rta d o r de la A rgentina. A sim ple título ilustrativo, y sobre la base de la inform ación publicada p o r la u n c rA oen í,\i Boletín M ensual de Precios de los Productos Básicos, señalem os la evolución d e algu­ nos de ellos. Años 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 C arne vacuna ctvs./libr, 125.87 112.15 108.39 110.72 102.57 97.40 95.00 Maíz T rig o A zúcar Soya US$/ton. US$/ton. ctvs./libr. US$/ton, 210.3 181.0 137.4 162.4 167.3 135.1 111.1 206 191 167 140 136 111 89 28.86 16.89 8.41 8.46 5.20 3.79 6.05 296 288 245 282 282 228 208 EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 / D. las sustancias químicas básicas, cuyas exportacio­ nes físicas casi se quintuplicaron, pero cuyo po­ der adquisitivo implícito apenas se duplicó; ii) la industria siderúrgica, cuyo esfuerzo exportador se incrementó a una tasa media acumulativa de 6.5% anual, mientras que su “poder adquisitivo” aumentó a un promedio apenas superior al 2% anual; iü) la industria de material de transporte, donde un virtual estancamiento en el volumen físico exportado (crece apenas 0.8%) se corres­ ponde con una caída equivalente al 0.2% anual Ázpiazu y B . Kosacoff 77 en el “poder adquisitivo” implícito. Estos resulta­ dos se sustentan, en rigor, en dos comportamien­ tos contrapuestos. De un lado está la industria de construcciones navales, cuyas exportaciones se incrementan a un ritmo medio superior al 30% anual, en lo que coinciden ambos indicadores. Y, del otro, la industria automotriz, que acusa una contracción media anual algo superior a 4% en el volumen físico de sus exportaciones, mientras que su “poder adquisitivo” cae a un ritmo leve­ mente superior (4.3% acumulativo anual). V Algunas consideraciones finales El estudio de la trayectoria y composición de las exportaciones de manufacturas durante el perío­ do comprendido entre 1973y 1986 permite infe­ rir una serie de útiles elementos de juicio. En su conjunto, éstos coadyuvan a una mejor caracteri­ zación del perfil de las ventas externas, de sus principales pautas de comportamiento, de las consiguientes modificaciones en su composición y, en síntesis, de aquellos aspectos que han de ser interpretados como paso previo e imprescindible para el diseño y formulación de políticas que incidan sobre su futura dinámica. Los antecedentes cuantitativos corroboran la privilegiada orientación de la producción indus­ trial argentina hacia el mercado interno. Su aper­ tura exportadora no se ha alterado sustancial­ mente en los últimos años, a diferencia de lo sucedido con el sector agropecuario, que, ade­ más de ejercer mayor gravitación en los merca­ dos externos, ha mostrado mayor dinamismo, gradas a su subsector agrícola. En cambio, la industria presenta una confor­ mación heterogénea en cuanto a su participación exportadora. Por un lado, destaca la mayor im­ portancia de las actividades m o a respecto de las Moi. Por otro, sólo un reducido grupo de activi­ dades alcanzan gravitación significativa en los mercados externos, en un contexto de activida­ des industriales dedicadas a atender casi exclusi­ vamente la demanda doméstica. Este último he­ cho quedó en evidencia al cuantificarse el eleva­ do porcentaje de la producción industrial que se genera en las actividades con reducida apertura exportadora; y, en forma asimétrica, la alta con­ centración de las exportaciones en pocos grupos industriales que muestran coeficientes de expor­ tación elevados. Asimismo, pese a que durante los últimos años no ha variado sustancialmente la orienta­ ción exportadora del sector industrial, se han suscitado modificaciones importantes en la es­ tructura de sus ventas al exterior. Al interior de los grupos M Adestaca el dinamismo exportador O de la actividad aceitera, en contraposición con la fuerte pérdida de mercados externos que sufre la industria frigorífica. Mientras que en los gru­ pos MOI se observa una caída del complejo metalmecánico, los mercados externos adquieren cre­ ciente importancia para algunas industrias pro­ ductoras de bienes intermedios de uso difundi­ do. Estas se instalaron en los últimos años sobre la base de previsiones de mercado más optimistas que las que se dieron en definitiva en la realidad, por lo que han comenzado a exportar como res­ puesta al estancamiento de la demanda domésti­ ca. Asimismo, llama la atención la fuerte inciden­ cia de algunas firmas, que son determinantes en la conducta exportadora de varios grupos indus­ triales y en el valor total de las exportaciones. El contexto recesivo en el que se desenvuelve la economía mundial desde mediados de los años setenta y la creciente proliferación de prácticas comerciales restrictivas constituyen dos de los elementos centrales que presenta el escenario 78 internacional en el período analizado. En dicho marco se inscribe la desaceleración del flujo in­ ternacional de bienes, que afectó sobremanera a las corrientes de manufacturas provenientes de algunos de los países de industrialización tardía. Ello también se reproduce en el ejemplo argenti­ no, en el cual esta pérdida de dinamismo es de tal magnitud, que el crecimiento operado en las ex­ portaciones a valores corrientes entre 1973 y 1986 (5.4% anual) resulta insuficiente para com­ pensar la inflación internacional. Así, valuadas en dólares de 1984, las exportaciones de manu­ facturas se contraen a un ritmo medio de 0.4% acumulativo anual. Este decrecimiento en el “poder adquisitivo” que suponen las ventas externas de bienes indus­ triales contrasta fuertemente con la trayectoria de las exportaciones físicas, las cuales se incre­ mentan más de 80% entre 1973 y 1986. El fenó­ meno adquiere particular intensidad en la déca­ da de 1980 y refleja las profundas modificado-, nes suscitadas en la estructura de precios relati­ vos prevalecientes en el comercio mundial. La interacción entre el deterioro relativo de los precios internacionales de los productos pri­ marios y la influencia determinante que las res­ pectivas industrias elaboradoras ejercen en el perfil sectorial de las exportaciones industriales del país, resulta clave. En efecto, explica por qué un incremento superior al 80% en el volumen físico fue insuficiente para preservar el “poder adquisitivo” de las exportaciones de manufacturas^^ Hay que considerar también las alteraciones operadas en la estructura de las exportaciones industriales: en el campo de las m o a , el ascenso de los aceites y la caída de los frigoríficos; y en el de las MOI, las reducciones de la metalmecánica de alto valor agregado y su creciente reemplazo por insumos industriales de uso difundido. Estos fenómenos suscitaron alteraciones de importan­ cia en el destino de las ventas externas argenti­ nas. Así, se advierte una pérdida significativa en la participación de los países de América Latina (tanto para m o a como para m o i ), y una creciente ‘'*Este p ro fu n d o d e te rio ro d e los precios de exportación asociado al creciente e n d eu d a m ie n to ex te rn o del país se ha convertido en la p resen te d écada en un a restricción m uy adversa p a ra el crecim iento de la econom ía argentina. REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de Ì 9 8 8 incidencia de los mercados estadounidense (esencialmente moi), asiático y soviético^^. No puede ignorarse que al cabo de la última , década y media se han verificado profundas alte­ raciones en el perfil de las exportaciones de ma­ nufacturas. Sin embargo, ellas no alcanzan la magnitud e intensidad suficientes como para modificar una de las características esenciales de ese perfil: su escasa diversificación o, en otras palabras, su elevado grado de concentración en un número muy reducido de actividades indus­ triales. Lo propio acontece de su configuración en términos de empresas, donde también se mani­ fiesta una significativa concentración de las ex­ portaciones en un muy pequeño número de firmas^^. Un aspecto estructural lo constituye la escasa participación de las empresas transnacio­ nales en la corriente exportadora argentina, esto es del orden de un quinto del total, valor inferior al que corresponde a su gravitación en el produc­ to industrial Sus exportaciones responden principalmente a ventas efectuadas a firmas aso­ ciadas radicadas en otros países, tales como los casos de las exportaciones de máquinas de cálcu­ lo y oficina, partes y piezas de automotores, equi­ pos petroleros, etc. ( c e p a l , 1985; i n d e c - c e p a l , 1987). El debate actual sobre las posibilidades de expansión de la economía argentina considera que el incremento de las exportaciones industria­ les constituye un imperativo apremiante para la '^E n m uchos de estos casos su p o n e p asar de u n a posi­ ción de ventas “ren tab les” a u n a situación de tom adores de precios. Véase cepal, O ficina e n B uenos A ires, de las exportaciones argentinas de manufacturas, 1 9 73-1 983 , A rea de D esarrollo Industrial, julio , 1986 b (m im eo.). ‘^A lrededor de c u atro quintos de las exportaciones in­ dustriales son g en erad o s p o r unas 200 firm as. Si el análisis se circunscribe a la inform ación recabada en u n a encuesta a las principales em presas ex p o rtad o ras — q u e en conjunto con­ c en traro n el 76.9% de las ventas externas industriales en 1984— , se com prueba que 29 de ellas g en era n m ás de la m itad del valor total d e las exportaciones (indec-cepal, 1987). *^En el m om ento e n que ellas se instalaron e n el país se adujo, com o una de sus ventajas, q u e pro m o v erían la difusión del pro g reso técnico en la esfera local. Sin em bargo, su o rien ­ tación preferencial hacia el m ercado in te rn o y su "rezago” tecnológico en el escenario internacional explican lo escaso de su presencia en los m ercados m undiales. EXPORTACIONES E INDUSTRIALIZACION EN LA ARGENTINA, 1973-1986 i superación de las restricciones que impone el desequilibrio externo, así como para la recupera­ ción del nivel de actividad y del empleo e, incluso, para la modernización del aparato productivo. En este plano, las coincidencias son muy am­ plias. Sin embargo, prácticamente no existe nin­ guna cuantificación de las potencialidades que presenta la actual estructura industrial para dinamizar su comportamiento exportador. En un estudio reciente ( c e i >a l , 1986 a) se estima que la reedición de ios mejores desempeños alcanzados en algún año del período 1973-1986 en cada una de las actividades supondría una duplicación de las exportaciones de 1986. Sin embargo, históricamente los valores má­ ximos de exportación alcanzados en numerosas ramas industriales han tendido a coincidir con las fases de más decidido apoyo a las exportaciones de manufacturas. Por lo tanto, es probable que la reedición de tales logros exija como requisito necesario, aunque no suficiente, la aplicación de los distintos mecanismos de transferencia de in­ gresos (Bisang, 1986) hacia las empresas expor­ tadoras, a través ya sea del tipo de cambio, los reembolsos, los subsidios financieros o la eleva­ ción de los precios internos, de forma de com­ pensar la ecuación de rentabilidad de las firmas (iN D E C -cE P A t,, 1987, especialmente sección 6 ). El uso de cada uno de estos mecanismos encara, por cierto, restricciones fiscales; asimismo, las posi­ bles divisas adicionales tienen un costo social. Por D. Azpiazu y B . K osacoff 79 otro lado, debe tenerse en cuenta que varios de los grupos que en algunos años hicieron aportes decisivos a las ventas al exterior presentan actual­ mente serias limitaciones, sea por cambios en la demanda internacional o por desarticulaciones de la oferta interna. Es el caso de los frigoríficos, la industria azucarera, varias ramas metalmecánicas, etc. Las reflexiones precedentes ponen una nota de cautela respecto de la validez de aquellos plan­ teos que jerarquizan la aplicación de mecanismos de promoción comercial disociados de los evi­ dentes cambios que se han operado en las condi­ ciones de la oferta productiva. Tales cambios dejan en evidencia el impera­ tivo de precisar aquellas actividades en las cuales el país está en condiciones de incrementar en forma sostenida su corriente exportadora. La definición de un nuevo perfil industrial y el dise­ ño de una política sectorial que oriente en tal sentido las inversiones privadas, configuran el marco en el que la promoción de exportaciones puede generar las condiciones necesarias para superar las actuales insuficiencias. Habida cuenta de la restricción presupuesta­ ria imperante, la elección de las actividades en las que sea factible adquirir ventajas y asignar más eficientemente los recursos, redefiniendo la in­ serción del país en el comercio mundial de manu­ facturas, constituye uno de los grandes desafíos actuales de la sociedad argentina. Bibliografía Bisang, R. (1986); Costos de la promoción a Im exportaciones. U na prim era aproximación. O ficina de la c e p a l en B uenos Ai­ res (m im eo.). B row n, O. y L. Jo y ( 1968) : A m odel o f econom ic stagnation. A case study o f A rg e n tin e econom y. Econornic jo u rn a l, d i­ ciem bre. C an itro t, A, (1975): La experiencia populista de re d istrib u ­ ción d e ingresos, D esarrollo económico, N" 59, Voi. 15. Cavadini, E, y R. S arachu (1986): El m ercado internacional d e c a rn e s . R evista T r a d in g , B u e n o s A ire s, e n e ro feb rero . C avanna, M. y otros (1986). T ab la de com patibilización e n tre la NADE y la c iiu . O ficina d e la cepal en B uenos Aires (m im eo.), enero. CEPAL ( 1985) : Intem acio nalización de empresas y tecnologías de origen argentino, B uenos Aires, eudeba. CEPAL, O ficina en B uenos A ires (1985): Las empresas transnacionales en la A rge ntina, Serie Estudios, 16. _______ (1986 a): Desarrollo iru iu s tria ly exportaciones de Tnanu- facturas. D ocum ento d e trabajo N” 22. ------ (1986 b): Destino de las exportaciones argentinas de manufacturas, 1 9 7 3 -1 9 8 3 , (m im eo.), Julio. ------ (1988 a): Ind ustria liza ción y exportación de m anufactu­ ras en la A rgentina. E volución estructural y apertura exporta­ dora. (1988 b): L a promoción a la inversión in d u stria l en la A rgentina. Efectos sobre la estructura industrial, 1 9 74-1 987 . Serie Estudios, N “ 27. D íaz-A lejandro, C. (1965): Exchange-rate devaluation in a semiin d u stria lite d country: the experience o f A rgentine 19 55-6 1, mît Press. Feldm an, S. ( 1985): L a indu stria de aceites vegetales. 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LucangeU (1985): Transnacio­ nalización y política económica en la A rge ntina, c e a l , B ue­ nos Aires. rta en el período 1 9 7 6 -1 9 8 3 , Oficina de la Introducción Política social rural en una estrategia de desarrollo sostenido John Durston* En este artículo se exam ina la dinám ica d etectada en el últim o tiem po en los ám bitos social, dem ográfico y ocupacional del m u n d o rural, la que al sum arse a los problem as seculares del sector, presagia severos dese­ quilibrios en el c ontexto d e las nuevas m odalidades de fu n c io n a m ie n to d e las econom ías latinoam ericanas qu e su rjan de la actual crisis. Se plantea que en la m ayoría d e nuestros países la solución del problem a del cam pesinado y el logro de u n m ayor grad o de e q uidad en la sociedad ru ral, así com o e n tre ésta y la u rb a n a, constituyen im perativos ineludibles p ara cual­ q u ie r estrategia de desarro llo nacional q u e p re te n d a te n e r viabilidad en los años noventa, El au to r esboza los rasgos esenciales d e u n a estrate­ gia d e crecim iento con e quidad ru ral y analiza algunas líneas alternativas de política social p ara el sector. Es­ pecial im portancia atribuye a la m aterialización del potencial p roductivo de la econom ía cam pesina m e­ dían te el sum inistro a d ecu ad o de insum os, la in tro d u c ­ ción d e refo rm as estru ctu rales y la capacitación tanto d e carácter técnico com o p ara la participación en la tom a de decisiones. F inalm ente, subraya la im p o rta n ­ cia del p a p el del cam pesinado en la expansión del m ercad o in te rn o y en u n a estrategia viable d e d e sa rro ­ llo nacional. *Funcionario de la División de Desarrollo Social de la crr.AL, Santiago de Chile. Los profundos trastornos económicos de los últi­ mos años parecen haber cambiado radicalmente —quizás para siempre— la dinámica social que prevaleció por décadas en el medio rural. Ello exige modificar las reglas del juego que presiden el diseño de la política social para el sector. En la mayoría de los países se percibe que el modelo de desarrollo seguido en la región antes de la crisis adolece de una insuficiencia esencial. Hasta fines de los años setenta parecía que conti­ nuaría indefinidamente el elevado ritmo de crea­ ción de nuevas ocupaciones productivas en acti­ vidades no agrícolas, que había hecho posible la movilidad social ascendente desde los estratos rurales pobres. Hoy en día, recuperar ese dina­ mismo parece difícil; y, en algunos países, poco menos que imposible {c e p a l , 1986 a). Los procesos de transición económica, de­ mográfica y cultural que se operaban en el mun­ do rural —con las modificaciones consiguientes en la articulación de éste con la sociedad y la economía urbanas— configuraban un eslabón clave de ese círculo supuestamente virtuoso del desarrollo previo a la crisis. Del mismo modo, una profunda redefinición del papel de la econo­ mía y la sociedad rurales en el desarrollo nacional parece constituir un elemento clave para la crea­ ción de estilos viables de desarrollo para la mayo­ ría de los países latinoamericanos en las postri­ merías del siglo XX. En un documento que resume el pensamien­ to diagnóstico y propositivo de la c e p a l se señala que la transformación de la estructura agraria es el punto de partida para el logro de “un umbral mínimo de equidad” en un contexto social que permita la modernización productiva y una ge­ nuina competitividad internacional ( c e p a l , 1988, p. 45). En este artículo se postula que la incapacidad histórica para superar el problema de la pobreza y la inequidad rurales constituye un factor limi­ tante de primer orden para el desarrollo de mu­ chos países de la región. Por ende, cualquier estrategia alternativa que pretenda recuperar las tasas históricas de crecimiento debe encarar el desafío que plantea la pobreza rural. Tal impera­ tivo resulta tanto más evidente si esa estrategia pretende aprovechar el potencial productivo no materializado de los estratos populares y las pers­ pectivas que ofrece la ampliación del mercado interno. 82 REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 I E1 desafío de los próximos años En casi todos los países latinoamericanos los pro­ cesos de tecnifícación, capitalización e integra­ ción de las economías rurales que se dieron antes de la crisis, transformaron y modernizaron las estructuras y mecanismos de extracción y exclu­ sión de que habían sido objeto tradicionalmente los estratos campesinos (Durston, 1982). Sin em­ bargo, ello no se tradujo en avances significativos en la distribución del ingreso y de los activos dentro de la población rural, ni entre esta última y la urbana. Con la crisis económica de los años ochenta, “se vuelve dudosa la viabilidad de una dinámica que supuestamente habría de reducir la pobla­ ción activa en la agricultura mediante la capacita­ ción y absorción en empleos productivos en otros sectores“ ( c e p a l , 1988, p. 56). Contra el resurgi­ miento de esta dinámica conspiran la persisten­ cia de problemas de antigua data y la aparición de dificultades inéditas, asociadas a la coyuntura de la crisis y el ajuste, a lo que se agregan restric­ ciones de largo alcance, vinculadas a las perspec­ tivas de creación de empleos a futuro. 1. Problemas seculares no resueltos El desarrollo agrícola basado en una capitaliza­ ción que se concentra en el sector empresarial agravó el rezago de la población campesina, con­ formada por pequeños propietarios que explota­ ban minifundios crecientemente fragmentados, y de los obreros agrícolas sin tierra. La supervi­ vencia de unos y otros dependía cada vez más de las oportunidades de trabajo asalariado estacio­ nal en la agricultura empresarial; y su progreso, del éxodo a la ciudad y del dinamismo de ios mercados de trabajo urbanos. En este contexto estructural, el ritmo de crecimiento vegetativo de la población rural pobre, que aún hoy sigue sien­ do mucho más alto que el de la urbana, disminuía con lentitud. El sesgo en la política agrícola a favor del sector de agricultura capitalista y el desamparo del campesinado frente a los mecanismos de ex­ tracción perpetuaban en la mayoría de los países el círculo vicioso de reproducción social de la pobreza en los medios rurales. En la medida que se negaba a los campesinos acceso a la tierra y a otras formas de capital, el único recurso produc­ tivo sobre el que ellos podían ejercer algún con­ trol continuaba siendo la fuerza de trabajo de sus hijos. Por otra parte, ni el conjunto de pequeños predios familiares ni la agricultura capitalista fuertemente mecanizada pudieron absorber las cohortes cada vez más numerosas de jóvenes que llegaban a la edad activa en el medio rural. Entre 1950 y 1980 la tasa media anual de crecimiento de la población ocupada en la agricultura no llegó ni siquiera al 1% (cuadro 1). Además, este ritmo era decreciente, acercándose progresiva­ mente a cero, y en algunos países la población agrícola disminuyó en cifras absolutas. Si la situación social rural no se tornó aún más crítica en el período 1950-1980 fue en parte C uadro 1 A M ERICA L A T IN A : TASAS M EDIAS DE C R E C IM IE N T O AN UAL DE LA PO B L A C IO N O CU PA D A EN LA A G R IC U L TU R A Y DEL PR O D U C T O AG RICOLA 1950-1960 1, Población ocupada en la agricu ltu ra 2, P roducto agrícola 1960-1970 1970-1980 1980-1987 0,8 3.7 0.7 3.5 0.3 3,7 1.7^ 2.4 F uente: cepal , sobre la base de inform aciones oficiales. “ Estimacione.s p relim in ares de frealc , sobre la base de inform aciones oficiales de siete países (A rgentina, Brasil, Colom bia, Costa Rica, Chile, México y Venezuela). POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / J. Durston porque efectivamente los empleos en sectores de mayor productividad —^industria, comercio y servicios— aumentaron a tasas altas y crecientes, hasta superar el 5% anual promedio en los años setenta. Esto se tradujo en cierta movilidad social ascendente para gran parte de la fuerza de tra­ bajo excedentaria en el medio rural. La vigorosa creación de empleos en el sector urbano demandaba fuertes inversiones y un rit­ mo alto y estable de crecimiento del producto. En términos de promedios quinquenales, este últi­ mo se mantuvo por encima del 5% anual a través de todo el período 1950-1980. Sin embargo, ha­ cia fines de los años setenta ya muchos países habían completado la “fase fácil“ del desarrollo, apreciándose claros síntomas de agotamiento de las fuentes que habían alimentado el menciona­ do proceso de transformación ocupacional. En todo caso, entre 1950 y 1980 varias dece­ nas de millones de personas de origen rural lo­ graron insertarse en empleos no-agrícolas. Es cierto que gran parte de estos ex campesinos e hijos de campesinos continuaron sumidos en condiciones de explotación y pobreza, en el sec­ tor formal de asalariados manuales o en el infor­ mal urbano. Sin embargo, es probable que en general sus protagonistas hayan percibido este cambio como un progreso, al cotejar su nueva realidad con la que habrían debido seguir sopor­ tando en el minifundio o en la condición de jor­ naleros agrícolas. Al ser incapaz de liquidar las causas de la pobreza campesina, el modelo tradicional de­ pendía de estos altos ritmos de creación de nue­ vos empleos en el sector no-agrícola moderno para ir absorbiendo una población rural pobre en vertiginoso aumento. La posterior pérdida de dinamismo productivo y el estallido de la crisis del empleo urbano bloquean esta movilidad, frustrando abruptamente las expectativas de las nuevas generaciones rurales. Cobra renovada urgencia así el imperativo de procurar, en el propio medio rural, la solución del conjunto de carencias de sus estratos populares. 2. La agudización reciente del déficit social rural Con el colapso de los mercados laborales urbanos durante los primeros años de la crisis, el creci­ miento vegetativo de la fuerza de trabajo rural y el flujo de retorno al campo de migrantes urba­ 83 nos cesantes debieron ser absorbidos por el sec­ tor ocupacional “residual” —el campesino— o por la agricultura empresarial. En varios países de la región el empleo agrícola se expandió más rápidamente que el nO' agrícola en este período (pR E A L C , 1986). En consecuencia, según datos de PR E A LC , la población ocupada en agricultura cre­ ció casi 13% en siete años (1980-1987), mientras que en los 10 años precedentes había aumentado en menos de un 3%. Hacia mediados de los años ochenta, la agri­ cultura de exportación y, en menor grado, la de alimentos de consumo nacional se expandían rá­ pidamente, aunque este efecto positivo resultó algo amortiguado por el debilitamiento de la de­ manda, tanto doméstica como externa, y por el encarecimiento del crédito ( c e p a l - f a o , 1987). El crecimiento de la oferta de mano de obra rural en la mayoría de los países provocó, empero, una baja del salario agrícola ( p r e a l c , 1986) y del ingreso por activo en los minifundios ( c e p a l , 1987a, p. 16). El aumento del producto agrícola parece haber beneficiado principalmente a los empresarios, agudizándose así la inequidad im­ perante en el campo. Por otra parte, la restricción del gasto fiscal se traduce en un deterioro de la oferta de servi­ cios de salud, educación y vivienda, así como en una merma de las inversiones en infraestructura, fomento del desarrollo y otras modalidades de redistribución social del ingreso. Ello agrava el déficit que padece la mayoría de los habitantes de las áreas rurales. Este doble rezago del ingreso monetario y social de las mayorías rurales (y ur­ banas) acentúa la contracción de la demanda in­ terna y se transforma en fuente de tensión que plantea exigencias adicionales al diseño de un proyecto nacional de desarrollo que concite un apoyo ampliamente mayoritario. 3. Nuevos parámetros económicos y demográficos del cambio social rural Los pronósticos de los expertos coinciden en que en el mediano plazo las tasas de incremento de la demanda mundial de productos agrícolas de ex­ portación, de la generación de puestos de trabajo en el sector “moderno” no agrícola y, por último, de la oferta de capital y crédito para la agricultu­ ra serán muy inferiores a las históricas. En con­ traste, la tasa de crecimiento de la población ocu­ pada en la agricultura está aumentando, lo que 84 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 revierte una tendencia de décadas (cuadro 1). Ello anticipa para el corto plazo una merma en el ingreso por habitante rural y una mayor concen­ tración sectorial del ingreso a favor de los posee­ dores de activos. Como, de otra parte, es impro­ bable que se produzca una caída acelerada en el crecimiento vegetativo de los estratos pobres en los medios rurales, también puede afirmarse que persistirá la presión sobre los servicios sociales, en especial de atención materno-infantil y de enseñanza básica. La gravedad de la situación actual y del pro­ nóstico para el mediano plazo varía según el esta­ dio de la transición demográfica y ocupacional en que se encuentre cada país (cuadro 2). Este doble proceso, que casi siempre acompaña al de­ sarrollo económico, involucra una etapa central en cuyo transcurso las sociedades predominante­ mente agrarias, que exhiben elevadas tasas de natalidad y de mortalidad, se transforman en sociedades urbano-industriales y de servicios, con tasas de natalidad y de mortalidad relativa­ mente bajas y estables. La mayoría de los países latinoamericanos vivió aceleradamente esta eta­ pa durante las tres décadas previas al estallido de la crisis ( c e p a l , 1986 a). Las implicancias de esta transición para el cre­ cimiento actual de la mano de obra varían de manera considerable entre distintos tipos de paí­ ses. En los integrantes del Grupo i (cuadro 2), en donde la mortalidad y la natalidad se estabiliza­ ron hace ya tiempo en niveles relativamente bajos, la presión sobre el mercado laboral au­ menta hoy en día en forma moderada. Pero en aquellos en los que el ritmo de crecimiento demo­ gráfico alcanzó su apogeo en la última década (Grupo ii), la población en edad de trabajar con­ tinúa todavía expandiéndose a una tasa vertigi- C u a d ro 2 CA M BIO S EN EL C R E C IM IE N T O DE LA PO BLA CIO N EN EDAD A C T IV A “ P eríodo de crecim iento m áxim o y tasa alcanzada I. T asa {% ) m edia anual 1980-85 pre-1950 (...) pre-1950 (...) 1975-80 (2.6) 0.7 1.2 2.3 1965-80 1965-70 1975-80 1975-80 1975-80 1975-80 1970-75 1980-85 1980-85 (3.1) (3.4) (3.7) (3.2) (4.3) (3.6) (4.4) (3.5) (3.6) 2.6 2.9 3.1 3.1 3.2 3.3 3.4 3.5 3.6 1980-85 1975-80 fu tu ro fu tu ro fu tu ro fu tu ro (4.0) (4.1) (...) (...) (...) (...) 4.0 3.7 3.6 2.8 2.6 2.2 Países de transición demográfica avanzada U ruguay A rgentina Chile IL Países de transición reciente Brasil Colom bia Panam á Perú Costa Rica R epública D om inicana V enezuela E cuador México III. Países de transición incipiente H o n d u ra s Paraguay N icaragua G uatem ala Bolivia H aití Fuente: cepal , A n m r io estadístico, 1987. “ Población e n tre 15 y 64 años de edad. POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / j . nosa (del orden del 3% anual), superior a la de la población total. Más aún, en varios de los países en que la transición demográfica es todavía inci­ piente (Grupo iii), ese ritmo continuará intensifi­ cándose por un buen tiempo. Esto se debe a que el ritmo de crecimiento de la población en edad de trabajar responde no sólo a los nacimientos en los años anteriores, sino también a variaciones en la tasa de mortalidad, la cual es todavía alta en los países de ese grupo, siendo probable que duran­ te varios lustros siga descendiendo en forma sos­ tenida. En consecuencia, según proyecciones del CELADE, en 1990 la población económicamente activa habrá aumentado 9% en Uruguay y 15% en Argentina, comparada con la de 1980. La p e a de los países de transición reciente o incipiente experimentará, en cambio, aumentos de entre 30 y 45%. Durston 85 rante, imaginar un alivio en el déficit de empleos productivos. La consecuencia más devastadora para millo­ nes de hogares campesinos será el entierro de las esperanzas de que sus hijos protagonicen una movilidad social ascendente. La permanencia obligada en la agricultura, como refugio de últi­ ma instancia, representa para la mano de obra afectada una pérdida subjetiva, además de obje­ tiva, ya que involucra el abandono de anhelos muy arraigados, a menos que se introduzcan re­ formas que mejoren sustancialmente los ingresos de las personas activas en la agricultura. Estos nuevos parámetros plantean a nume­ rosos países latinoamericanos un gran desafío en materia de reformulación de las políticas sociales y de empleo para los años noventa. Es imperioso incrementar fuertemente, sobre todo en el me­ dio rural, la tasa de generación de empleos pro­ ductivos, y mejorar las condiciones de vida y la oferta de servicios sociales, con el objeto de po­ tenciar recursos humanos actualmente mal apro­ vechados. Sólo atacando en sus raíces los proble­ mas y desequilibrios sociales que por tanto tiem­ po han afectado a la mayoría de los habitantes de las zonas rurales, desajustes que de otra manera tenderán a agudizarse en el futuro, surgirán esti­ los de desarrollo viables en el mediano y largo plazo. En la abrumadora mayoría de los países lati­ noamericanos el producto nacional bruto por habitante se contrajo en el período 1980-1987 (c E P A L , 1987 b). En los países de transición demo­ gráfica y ocupacional incipiente, la caída fue de 18% en promedio. Como el ritmo de crecimiento de su población en edad activa no sólo es alto, sino que en varios de estos países seguirá aumen­ tando, se hace difícil, en ausencia de trasforma­ ciones de fondo en el estilo de desarrollo impe­ II Esencia de una estrategia de equidad rural 1. Desarrollo rural y estrategia global Los problemas y los procesos sociales urbanos y rurales están estrechamente interconectados. Cualquier política de desarrollo rural tendrá en­ tonces que enmarcarse en una estrategia global, que cuente con apoyo mayoritario, para el país en su conjunto. Ahora bien, en la mayoría de las naciones latinoamericanas la crisis social involu­ cra dos carencias fundamentales: déficit de ocu­ paciones adecuadamente productivas, causa principal de la insuficiencia de ingresos para cu­ brir las necesidades básicas, y escasa participa­ ción de los estratos populares en un proyecto colectivo de desarrollo nacional. En los estratos populares rurales ambas carencias encuentran sus expresiones más agudas ( c e p a l , 1985). Por eso, en las propuestas cepalinas para encarar la crisis ocupan un lugar privilegiado el fortaleci­ miento y la ampliación del mercado nacional y el logro de un amplio consenso político en favor de un proyecto nacional de desarrollo, centrado en el aumento de la capacidad productiva y de de­ manda de amplios sectores de la sociedad hasta ahora marginados ( c e p a l , 1988, pp. 25,28 y 41). En cuanto a la crisis de creación de empleo productivo, el análisis de las tendencias sugiere que en la próxima década la mano de obra re­ 86 dundante será absorbida no sólo por los servicios de baja productividad, sino también en la agri­ cultura, en su carácter de sector “residual” o “de refugio”. Hay evidencia asimismo, aparte de la que fluye de la inflexión en las tasas de creci­ miento del empleo agrícola en los años de la crisis, de que la migración desde el campo a las ciudades es sensible a los cambios en la diferencia de salarios urbano/rurales. El éxodo se intensifi­ ca cuando la brecha aumenta, y disminuye cuan­ do la diferencia es menor (Commander y Peek, 1983). Las manifestaciones de la crisis de empleo productivo que se observan en las áreas rurales constituyen parte de un problema más amplio y apremiante. Es preciso, por ende, arbitrar medi­ das de emergencia, que apunten tanto a la crea­ ción masiva de ocupaciones temporales como a la prestación de servicios sociales —atención médi­ ca, nutrición, enseñanza básica— que comple­ menten los ingresos de las familias pobres. Más allá de la coyuntura, la persistencia de un sector popular rural que alberga sobre un tercio de la pea total, con niveles muy bajos de productividad, puede vislumbrarse como una gran oportunidad, ya que hace viable una fase inicial “fácil” de aumento de productividad en actividades que exhiben muy baja densidad de capital. En principio, es económicamente más eficiente —y más eficaz, en términos de la mate­ rialización de un proyecto nacional de desarrollo sociopolítico— elevar la productividad de mu­ chos trabajadores ya ocupados (o subocupados) en la agricultura campesina, que generar con el mismo capital unas pocas vacantes laborales en sectores de alta productividad, con altos costos en términos de capital y de años de capacitación por puesto de trabajo creado. Los campesinos dispo­ nen de activos en forma de conocimiento y expe­ riencia, aun cuando carezcan de capital y tecno­ logía adecuados. Las alternativas de propuestas de políticas de desarrollo rural presentadas aquí parten de la convicción de que un aumento marginal de los ingresos de los sectores populares urbanos y, es­ pecialmente, de los asalariados agrícolas y cam­ pesinos expandiría la actualmente deprimida de­ manda de productos alimenticios, ya que la elas­ ticidad-ingreso de la demanda de alimentos es mayor mientras más bajo sea el nivel del ingreso. Por lo demás, la redistribución del consumq y de REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 los activos a favor de los sectores populares rura­ les contribuiría a un proceso de desarrollo nacio­ nal más equilibrado y viable en el largo plazo. Los esfuerzos por aumentar la capacidad de expor­ tar, en fin, deben ser acompañados por otros orientados a expandir la capacidad efectiva de demanda en el mercado interno, entre otros, de productos agropecuarios. 2. ¿Receta o meniú: diversidad y complejidad de las sociedades rurales Las propuestas de acción resumidas aquí confi­ guran una síntesis de apreciaciones sobre la reali­ dad rural latinoamericana, las cuales, si bien no concitan aceptación universal, se apoyan en múl­ tiples evidencias empíricas. No pretenden ser una “receta de cocina” para planificadores, sino un simple “menú” de medidas de diverso tipo, de corto, mediano y largo plazo, seleccionadas y ar­ ticuladas aquí a la luz de los escenarios más previ­ sibles. Por otra parte, el tamaño relativo que den­ tro de cada país exhiba, por ejemplo, una pujante agricultura empresarial con asalariados perma­ nentes, un estrato de medianos agricultores mo­ dernos, un sector de minifundistas pauperizados y semiproletarizados, o cualquier combinación de estos sectores, hará más o menos viables dife­ rentes combinaciones de las políticas mencio­ nadas. Las sociedades rurales latinoamericanas son por lo menos tan complejas como las urbanas, pero mucho menos conocidas (Lacroix, 1985). Cabría añadir que son mucho más disímiles entre sí que las urbanas, tanto de un país a otro como cuando se consideran regiones subnacionales.'f Las categorías de grandes ganaderos; dueños de plantaciones de cultivos tropicales o templados, anuales o permanentes; farmers capitalizados; campesinos (“viables” o “de supervivencia”); arrendatarios y medieros grandes y pequeños; asignatarios de reforma agraria; comunidades indígenas; asalariados permanentes, jornaleros temporales locales, migrantes o de residencia ur­ bana, etc., son sólo una parte del cuadro. Datos censales de los años ochenta revelan que una fracción alta y creciente de la pea rural —21% en Brasil, 24 en Honduras, 36 en Ecuador, 40 en Argentina y hasta un 43% en Panamá— se inser­ ta en actividades no agrícolas ( c e p a l , 1986 a, cuadro 25). Las ocupaciones de carácter popular POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / J . más comunes son obrero manual (especialmente artesano, carpintero, albañil yjornalero de cons­ trucción) comerciante de diversos tipos, emplea­ do doméstico, cargador y conductor en transpor­ te. Pero también hay un creciente estrato medio rural no agricultor, conformado por profesiona­ les y sem iprofesionales (agrónomos, maestros de escuela, etc.), comerciantes mayoristas o repre­ sentantes de empresas de insumos agrícolas, fun­ cionarios y empleados de entidades financieras y comerciales, etc. Evidentemente, las políticas sociales rurales han de tomar en cuenta las necesidades específi­ cas de por lo menos los grupos más numerosos y desfavorecidos. Esto se ve complicado por la ace­ lerada transformación que han experimentado las relaciones productivas en el campo, asociada al ocaso de la hacienda tradicional, donde los grandes propietarios imponían vínculos de do­ minación y paternalistas sobre peones y minifundistas de los alrededores, todo lo cual experimen­ ta un vuelco con el reemplazo de trabajadores asalariados por temporales. Esta transformación involucra también el surgimiento de empresarios modernos de tamaño mediano, algunos de los cuales se hallan muy ligados al mundo urbano, quienes están integrando avanzadas tecnologías y prácticas crediticias y de manejo financiero a la gestión agrícola. Por otra parte, es preciso adver­ tir que la “ocupación principal” declarada al encuestador censal dista de constituir la única que desempeñan los habitantes rurales. Un elevado porcentaje de estos hogares sigue estrategias multiocupacionales, manteniendo a nivel de fa­ milia extendida cierta identidad de “campesina­ do semiproletarizado”. Así, por ejemplo, aun cuando los asalariados agrícolas esgriman de­ mandas específicas, comparten la cultura campe­ sina y sus redes de solidaridad de parentesco y comunidad, tendiendo a identificarse con sus in­ tereses (Llambi, 1979). De hecho, parte impor­ tante de los migrantes a las ciudades no se des­ vinculan de la economía campesina, sino que des­ tinan sus ahorros precisamente a la capitalización de sus predios (Durston y Crivelli, 1984). Por lo tanto, una mejoría en la dotación de recursos o en las condiciones de intercambio del campesina­ do beneficiará también a estos trabajadores o los inducirá a reintegrarse a la empresa familiar. Estas son las razones que hacen aconsejable transformar la materialización del potencial pro­ D unton 87 ductivo del campesinado, centrada en la familia rural popular y la comunidad local, en la pieza clave de una estrategia de empleo productivo rural. En los países de transición ocupacional reciente o incipiente el campesinado sigue repre­ sentando el grueso de la pea agrícola y mantiene estrechas relaciones de interdependencia econó­ mica con sectores de asalariados en la agricultura comercial y de trabajadores manuales noagrícolas. Las propuestas de política orientadas a estos dos últimos sectores serán, en consecuen­ cia, analizadas en íntima relación con las estrate­ gias de desarrollo de la economía campesina. 3. Los servicios sociales en una política social rural La reorientación de los servicios sociales en el campo debe procurar el doble objetivo de redis­ tribuir tanto el consumo como los activos. En el corto plazo, a tales servicios les compete asumir la clásica función asistencial de amortiguar y com­ pensar las carencias más graves y las inequidades más agudas en la distribución del ingreso mone­ tario, Para el mediano plazo, en cambio, están llamados a “dar los primeros pasos en una estra­ tegia... para aumentar el control de recursos pro­ ductivos por parte de sectores populares” (cepal, 1988). Esto apunta a incrementar la dotación de capacidad productiva que representan el conoci­ miento y las destrezas, la nutrición, la salud, etc., de los sectores populares rurales en particular. Los desequilibrios existentes en la distribución espacial del gasto social tornan imperativa su reo­ rientación en favor de los estratos rurales pobres, así como la transferencia de recursos desde los sectores urbanos en situación más ventajosa, has­ ta que se alcance “el umbral mínimo de equidad”, condición necesaria para el logro de un desarro­ llo sostenido. La educación es el servicio social que más se ha expandido en las zonas rurales durante las últimas décadas. En términos generales, la pobla­ ción campesina tiene algún acceso a la enseñanza básica formal, aunque a menudo ésta se encuen­ tra limitada a tres o cuatro años. En cambio, la educación secundaria, clave para la movilidad ocupacional en la economía moderna, sigue sien­ do casi inaccesible para la mayoría de los jóvenes rurales. A pesar de los avances conseguidos, en la REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre 88 mayoría de los países persiste la enorme brecha que siempre ha existido entre el nivel educacio­ nal medio de los habitantes rurales y el de las zonas urbanas (cepal, 1986 a, p. 90). Aún más, a causa del frecuente sesgo antirrural que exhibe el gasto público, la enseñanza primaría es defi­ ciente, lo que le resta utilidad práctica en cuanto instrumento para que los educandos lleguen a comprender la nueva tecnología agrícola o se capaciten para el desempeño en otros sectores o para la participación ciudadana. El hecho de que los campesinos jóvenes que vuelven al campo tras completar el ciclo de la educación media no en­ cuentren en la agricultura campesina ninguna aplicación práctica para un “capital humano” ad­ quirido con tanto sacrificio, envuelve una cruel ironía. Al negarles el acceso a la tecnología avan­ zada y al crédito, se les priva de las posibilidades de utilizar la educación como canal de movilidad ocupacional sin abandonar la agricultura. Parece evidente que se requiere introducir simultánea­ mente tecnología y educación. En vista del dile­ ma señalado, posiblemente el vehículo más apro­ piado para ello sea la readecuación de la ense­ ñanza secundaria a las exigencias de moderniza­ ción del medio. Sus egresados podrían transfor­ marse en eficientes promotores del avance tecno­ lógico, ya que ellos mismos tienen intereses en el éxito de este proceso. 4. Políticas para la materialización del potencial productivo campesino Diversas propuestas de desarrollo rural concuerdan en que la pequeña agricultura familiar cam­ pesina encierra un potencial de productividad ecológicamente sostenible, el cual ha permaneci­ do hasta ahora sofocado por las estructuras y relaciones sociales existentes. En numerosos paí­ ses el campesinado genera el grueso de la oferta de granos básicos que consumen los estratos po­ pulares. Experiencias puntuales indican que po­ dría llegar a constituir la base productiva de polí­ ticas de seguridad alimentaria y de satisfacción de necesidades nutricionales de toda la población (cEPAL-FAo, 1985; Schejtman, 1987a; y Durston, 1983a). Extensa es la gama de medidas a la que es posible recurrir si se quiere que la política econó­ mica rural brinde decisivo apoyo al empeño de aumentar la producción y la productividad de la de 1 9 8 8 tierra* en el campesinado. La selección que se haga en cada caso dependerá del conjunto de necesidades y de la prioridad que se les otorgue, y de las posibilidades y limitaciones (del medio, de los actores y del gobierno). Si bien las necesi­ dades pueden ser identificadas técnicamente, las posibilidades y limitaciones tienen más que ver con la competencia por recursos fiscales escasos. La participación popular se erige así en elemento clave del éxito de la meta política de lograr equi­ dad y erradicar la pobreza extrema en el campo. Invariablemente, las propuestas de estrate­ gias de desarrollo terminan con un breve recono­ cimiento de la importancia de la participación popular. En el caso del desarrollo social rural, los análisis de experiencias concretas llegan a una conclusión casi unánime. Y es que el grado de participación popular en el diseño, administra­ ción, realización y toma de decisiones en los proyectos cuyos beneficiarios son los campesi­ nos,constituye el factor más determinante del éxito o el fracaso de estos esfuerzos por elevar el nivel de vida de los sectores rurales posterga­ dos (Lacroix, 1985; cepal-fao, 1985; Durston, 1983a; Thiesenhusen, 1987;yLonghurst, 1987). Para la mayoría de los planificadores nacio­ nales e internacionales la sociedad rural es una especie de caja negra, una realidad desconocida por ellos en sus vidas personales, generalmente circunscritas a la sociedad urbana. Por ende, la contribución de los mismos beneficiarios al dise­ ño y a la identificación de actividades, proyectos y programas puede ser esencial. En igual sentido, las especificidades locales en términos de recur­ sos, sistemas ecológicos y necesidades, hacen im­ posible anticipar desde el centro del país cuáles serán los elementos cruciales para el éxito de las políticas en cualquier contexto local específico. La participación popular en comunidades o microrregiones es esencial para la adaptación de 'Los integrantes de la familia campesina son al mismo tiempo “trabajadores", “dueños" y "empresarios”. No les in­ teresa, entonces, tener menos trabajadores con mayor pro­ ductividad por persona, sino conseguir un incremento de la rentabilidad del predio familiar. Por eso, el acento debe colo­ carse en la introducción de tecnologías que eleven la produc­ tividad de la tierra y no en las que ahorran mano de obra. La capacitación, antes que la maquinaria, debiera ser el elemento clave para inducir el mejoramiento de la productividad de la mano de obra. POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / J . programas de cobertura nacional a las realidades específicas de cada localidad. Por otra parte, las instituciones informales, comunitarias y de parentesco, lo mismo que las redes de ayuda mutua subyacentes, constituyen un recurso valioso, en cuanto instancias de parti­ cipación popular. Este puede ser aprovechado para incentivar la movilización y articulación de las familias campesinas en pos de un esfuerzo común. El aprovechamiento del potencial de la cultu­ ra y las instituciones rurales informales plantea, sin embargo, uno de los mayores desafíos a la aplicación de los principios de la participación popular. En términos generales, los especialistas han superado el añejo prejuicio de que la cultura campesina no sería más que un obstáculo al desa­ rrollo (en circunstancias de que ella está, en reali­ dad, readecuándose en forma permanente a un medio en transformación acelerada). Pero no es menos cierto, también, que esa cultura contiene algunos elementos disfuncionales a los objetivos contemplados aquí, como son los típicos faccionalismos y personalismos, que asumen la forma de conflictos clientelistas. No es fácil, en este con­ texto, fomentar el crecimiento de los mecanis­ mos existentes de ayuda y coordinación solidaria. Sin embargo, numerosas experiencias a través de la región indican que la tarea es posible, dados un diagnóstico sociocultural correcto y una metodo­ logía cuidadosamente adaptada a la realidad in­ mediata. La dispersión espacial de los habitantes rura­ les dificulta la puesta en vigencia de programas de desarrollo en este medio. El establecimiento de una instancia de coordinación de y por los beneficiarios a nivel supralocal puede contribuir decisivamente a ligar comunidades mediante la participación en un esfuerzo de interés común. El relativo aislamiento y la autonomía histórica de las microrregiones rurales que se hallan sumi­ das en una pobreza aguda han permitido la su­ pervivencia de estructuras de poder propias, con formas de dominación, de explotación y caciquis­ mo político que constituyen unas de las principa­ les trabas a los programas de desarrollo rural. El fomento de la participación popular tanto en la toma de decisiones como en el manejo de los programas son condiciones insoslayables si se quiere evitar el bloqueo de las iniciativas o la Durston 89 filtración de fondos hacia fines que poco tienen que ver con el desarrollo campesino. La participación popular constituye, asimis­ mo, parte de la solución del problema que surge de la inercia de las burocracias institucionaliza­ das sea en los servicios sociales o en los ministe­ rios del área productiva. Como éstas tienden a defender sus estructuras y modus operandi, los programas nacionales nuevos que se diseñan es­ pecialmente para promover un desarrollo rural innovativo, suelen tener mayores probabilidades de éxito si logran combinar la participación po­ pular con una dependencia directa sólo de la máxima instancia de poder político; un control independiente sobre un fondo de gastos fijos, salarios e inversión; y facultades supervisoras so­ bre los organismos gubernamentales que es pre­ ciso reorientar (Lacroix, 1985). La organización de la fuerza participativa y de presión de los sectores populares rurales es indispensable para viabilizar las propuestas de reforma estructural, sobre todo porque los cam­ pesinos suelen ser los “socios débiles” de cual­ quier concertación aglutinadora alrededor de un proyecto nacional. Si la estrategia global debe descansar significativamente en la creación de una “capacidad de acción colectiva organizada” (cEPAL, 1988), superar la laguna que existe hoy en día en este campo ha de constituir un desafío prioritario. Una urgencia semejante tiene la meta de li­ quidar la falsa percepción de que el progreso rural está en pugna con el bienestar popular urbano. Sólo si la participación permite al cam­ pesinado aumentar su capacidad de negociación y de proyectar sus propias propuestas y alianzas, la sociedad podrá descubrir que la equidad en el medio rural es funcional al desarrollo productivo del país en su conjunto. En la mayoría de los países la población rural es minoritaria y en nin­ guno posee la fuerza suficiente para imponer sus reivindicaciones, de manera que carece de realis­ mo propiciar una simple reasignación del consu­ mo a favor de la población rural. Más bien, los recursos que se destinen a este sector han de considerarse una inversión, de la cual se benefi­ ciará el conjunto del país, ya que, previsiblemen­ te, ella permitirá expandir la capacidad producti­ va de los grupos más desprovistos de capital e incrementar la demanda de los bienes y servicios generados por otros sectores. 90 Existe ya una nutrida literatura y una amplia práctica experimental en lo tocante a tecnologías capaces de aumentar la productividad de la em­ presa familiar campesina. Una de ellas la consti­ tuye el conocimiento de variedades de cultivo, microclimas locales y prácticas que forman parte de la cultura campesina tradicional (Durston, 1983b). Es importante, en este contexto, desemba­ razarse del todo de la mencionada concepción de que esa cultura constituiría un obstáculo para el cambio. “La tradición no es estática; se crea dia­ riamente, se reconstruye cada hora, y se negocia socialmente dentro del hogar y entre el hogar y la comunidad a la cual éste pertenece” (Wilk, 1987). Otro conjunto corresponde a las “tecnologías apropiadas”, creadas muchas veces por la ciencia agrícola moderna, pero con énfasis en los bajos costos y en el uso de insumos locales para la fabricación de maquinaria sencilla, la solución de dificultades de cultivo (falta de agua, tierras po­ bres y de ladera), y viabilidad ecológica a largo plazo (Altieri, 1987). Una tercera categoría tec­ nológica procampesina está representada por la aplicación de técnicas y descubrimientos en la frontera misma de la biotecnología, con énfasis en la creación de líneas de investigación que res­ ponden a necesidades de los pequeños producto­ res (Wulf, 1986; Schejtman, 1987b). Todas estas vertientes tienen una validez am­ pliamente comprobada en la práctica o en el aná­ lisis científico. La cuestión no reside, entonces, en si la tecnología puede o no aumentar en forma apreciable la productividad de la agricultura campesina, sino, como siempre, en si existe o no la capacidad política para canalizar los recursos suficientes para este propósito. Si ella existe, será preciso operacionalizar el corpus de tecnología apropiada, diseñando metodologías para inte­ grarlo con las prácticas campesinas de cada me­ dio local, entrenando cuadros y montando siste­ mas institucionales para llevarlo a la práctica. Otro promisorio campo de acción es el del apoyo estatal al abastecimiento de insumos pro­ ductivos y bienes de consumo básicos para los campesinos. En las experiencias que han logrado éxito en este terreno, el Estado o un organismo no gubernamental apoya la creación de coopera­ tivas u organizaciones comunitarias campesinas y provee el financiamiento inicial recuperable pa­ ra fondos rotatorios de crédito. Esta estrategia apunta a superar las limitaciones imperantes en REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 19 8 8 el acceso a insumos a precios adecuados, las cua­ les obedecen a la ausencia de canales institucio­ nales, de economías de escala y de conocimientos contables y administrativos (Barril, 1987). Dado que los problemas y carencias del cam­ pesinado son multifacéticos, se requiere adicio­ nalmente la aplicación de un enfoque que inte­ gre y coordine los diversos esfuerzos específicos. Los programas de desarrollo rural integral ( d r i ) se multiplicaron en la región durante la década de 1970. Su auge obedeció en gran medida al impulso dado a este tipo de enfoque por el Banco Mundial. A partir del escaso éxito de los progra­ mas tradicionales de fomento de la producción agropecuaria, se tomó conciencia de que la asis­ tencia técnica productiva no es suficiente por sí sola para promover el desarrollo rural; menos, todavía, para avanzar hacia la equidad y conse­ guir la erradicación de la pobreza. Se descubrió, entonces, que el logro de estos objetivos exige la adopción de medidas especiales de tipo social, en combinación con proyectos de infraestructura y de producción, coordinadas a nivel regional de modo de configurar un todo orgánico y cohe­ rente. Ahora bien, el escaso éxito que muestran también los programas orí lleva en el último tiempo a una profunda reevaluación de este en­ foque. De hecho, desde el estallido de la crisis de la década en curso el Banco Mundial no ha inicia­ do ningún nuevo programa d ri de gran enverga­ dura. Se aduce que su alto costo y lo extenso de su cobertura hace que estos programas resulten ina­ propiados en una coyuntura de estrechez finan­ ciera y fiscal. Sin embargo, los principios esencia­ les del enfoque integral, entre los que destaca la complementariedad de las políticas económicas y sociales con el objeto de romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza, mantienen vali­ dez. El modelo fundamental del dri puede ser viable incluso en situaciones de escasez de recur­ sos de capital, si en su reemplazo parcial se logra la adecuada incorporación de la fuerza de tra­ bajo calificada que en la actualidad se encuentra subutilizada y si se consigue una auténtica parti­ cipación popular. Los proyectos dri han tenido mayor éxito entre campesinos que son económicamente “viables”, dado que ellos poseían desde antes su­ ficiente tierra productiva y operaban en un me­ dio que les aseguraba un mínimo de autonomía POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / J . económica. Sin embargo, una fracción elevada del campesinado no goza de estas dos ventajas; en consecuencia, a veces sucede que los benefi­ ciarios de proyectos se convierten en domina­ dores de los campesinos más débiles, incremen­ tándose así la desigualdad rural (Dunham, 1983). d r i 5. Política social en contextos de agricultura empresarial comercial Muchos proyectos de promoción de la empresa familiar campesina parecen haber sido diseña­ dos como si ésta fuese autónoma de las estructu­ ras de poder rural. En la mayoría de los casos, empero, el campesino se halla expuesto a una combinación de mecanismos y estrategias de las elites regionales. En las zonas de mayor moderni­ zación productiva, se han modernizado también los mecanismos sociales de extracción tradiciona­ les, lo que se ha traducido en alteraciones en los términos de intercambio que enfrenta el estrato campesino productor de granos básicos, en un mayor endeudamiento, en contratos desventajo­ sos con la agroindustria y en trabajo asalariado mal remunerado (Durston, 1982). Especialmen­ te funcional para los agricultores comerciales re­ sulta el limitado acceso a la tierra que tienen los campesinos “sin potencial de autosustentación alimentaria” (Schejtman, 1987b), ya que ello cons­ tituye una fuente de fuerza de trabajo asalariada ocasional, disponible a bajo costo cuando se la necesita. El minifundio absorbe parte del costo de reproducción de la fuerza de trabajo (vivienda y un porcentaje de la alimentación), con el aho­ rro consiguiente para el empleador. Para remo­ ver este tipo de obstáculo, es evidente que se necesita algo más que el simple apoyo a la agricul­ tura campesina. j En principio, la complementariedad cíclica laboral entre campesinado y sector empresarial puede ser modificada y reglamentada de manera que contribuya al avance hacia la equidad y a la erradicación de la pobreza rural. Para tal efecto, es necesario, en primer lugar, que el Estado in­ troduzca cambios en las estructuras de relaciones económicas para liquidar los mecanismos de ex­ clusión y extracción, de modo que la agricultura campesina familiar (individualmente o agrupada en organizaciones colectivas) pueda materializar su potencial. Segundo, si se establecen regulacio­ nes a la agricultura empresarial y se promueve la Durston 91 sindicalización rural, puede asegurarse la vigen­ cia de relaciones laborales más justas y estables. Tres tipos de medidas parecen fundamenta­ les para el logro de estos objetivos destinados a elevar la capacidad de producción y de demanda de los semiproletarios agrícolas y de los agriculto­ res campesinos propiamente tales. El primer tipo de medidas apunta al mejoramiento del salario o jornal agrícola en el sector empresarial, cuyo monto suele ser muy inferior al que perciben los trabajadores urbanos (por ejemplo, en la cons­ trucción). La diferencia obedece en cierta medi­ da a que parte del costo de reproducción de la fuerza de trabajo rural es absorbida por el sector minifundista; a que la mayor parte del tiempo hay mano de obra redundante; y a que los asala­ riados disponen de escaso poder de negociación para exigir mejores remuneraciones, máxime cuando en la actualidad los empleadores mues­ tran clara preferencia por los contratos tempora­ les. Todas estas causas son a su vez resultados de las estructuras económicas y de poder vigentes en muchas zonas rurales. La movilización sindical de jornaleros, en particular, requiere el apoyo (o por lo menos la protección) del Estado para que cristalice en una negociación colectiva ]usta en materias salariales. Por esta vía parece bastante factible conseguir un incremento de las remuneraciones en las activi­ dades más dinámicas de la agricultura de cultivos industriales o de exportación, cuyos márgenes de ganancia suelen ser más amplios y en las que la mano de obra tiene escasa incidencia en el costo final del producto. Las mismas consideraciones parecen válidas para las actividades de procesa­ miento y embalaje; en todos estos casos, la parti­ cipación popular reviste una importancia tan crucial (aunque en diferentes formas) como en el campesinado. El segundo tipo de medidas se propone mo­ derar los efectos del carácter fuertemente cíclico de la demanda de mano de obra por parte de la agricultura empresarial. Este se ha agudizado con la modernización de las grandes explotacio­ nes, las cuales han reducido sustancialmente la planta de trabajadores permanentes y aumenta­ do sus requerimientos estacionales para la cose­ cha y plantación. En el síndrome de pobreza del campesinado semiproletario, al bajo salario se añade la insuficiencia de su propia producción 92 durante los largos períodos en que no hay trabajo en la gran explotación moderna. Esta situación podría mejorar si se estabiliza­ ra la demanda de mano de obra agrícola a lo largo del ciclo anual: por ejemplo, dando prefe­ rencia, en el otorgamiento del crédito, a cultivos que requieren atención más constante o a los empresarios que adopten técnicas de uso más intensivo de mano de obra. También las pro­ puestas tendientes a aumentar la productividad predial campesina ayudarán al semiproletariado a mantenerse por encima de la pobreza cíclica en los meses en que no hay demanda de trabajo asalariado. A su turno, la absorción de mano de obra en el trabajo predial campesino reducirá la sobreoferta de jornaleros, lo cual podría forzar un aumento de sueldos, y, en última instancia, un incremento de la eficiencia genuina en el sector empresarial, en contraste con la “eficiencia espú­ rea”, basada en el empobrecimiento de la mano de obra. En la medida en que el ciclo de cultivo cam­ pesino coincide con el de la agricultura empresa­ rial, tal aumento del empleo contribuiría, sin du­ da, a elevar el nivel de vida del semiproletario rural, pero tal vez dificulte la operación empresa­ rial en sus momentos de máxima demanda. Se requiere arbitrar, entonces, medidas que gene­ ren una mayor complementariedad entre los ci­ clos anuales de tareas en la economía campesina, por un lado, y la demanda de mano de obra temporal en la agricultura empresarial, por el otro. En cada contexto microrregional existe una gama de alternativas de cultivos con diferentes ciclos anuales, cuya elección y fomento por el Estado deberán quedar supeditados en parte al aporte que hagan a la complementariedad en el uso de la fuerza de trabajo. No se trata de crear condiciones que tornen insostenible la agricultura empresarial comercial eficiente. Esta ha tenido y debe seguir desempe­ ñando un papel determinante en el aumento del producto agrícola. Es preciso, sin embargo, eli­ minar el sesgo que la favorece en muchos países y que impregna las políticas laborales, de precios y subsidios; la tributación, el gasto en infraestruc­ tura, las actividades de investigación y extensión, el otorgamiento de crédito, etc. Tai trato preferencial entraña una discriminación inaceptable en contra del campesinado y del proletariado agrícola. En efecto, en algunos casos una fracción REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 de los recursos utilizados para financiar estas subvenciones directas e indirectas a la agricultu­ ra empresarial habría sido suficiente para impul­ sar la agricultura campesina (Hewitt, 1976; Estévez, 1980; Palau, 1987). Por otro lado, es impres­ cindible arbitrar reformas tributarias que graven las ganancias netas generadas por la agricultura empresarial, en lugar de seguir exigiendo el tra­ dicional aporte al seguro social por número de personas empleadas, que desincentiva la contra­ tación de mano de obra. La aplicación rigurosa de las normas tributarias vigentes bastaría para incrementar en forma apreciabie la recaudación fiscal. Los fondos adicionales podrían destinarse a fomentar la elevación de la productividad y expandir la capacidad de demanda de los estra­ tos rurales de menores ingresos. 6. Reforma agraria, política predial y desarrollo social El ejemplo más radical entre las políticas destina­ das a corregir distorsiones en la relación entre la agricultura empresarial y la campesina consiste en la expropiación y transferencia de la propie­ dad de la tierra. Su aplicación tiene lugar en situaciones caracterizadas ya sea por un uso inefi­ ciente de grandes extensiones de suelos produc­ tivos o de extrema concentración de la tierra y del agua, con severo perjuicio del bien común social. En los últimos años, el tema de la reforma agraria parece estar recobrando vigencia, des­ pués de que durante una década fue práctica­ mente tabú en muchos países. Algunos estudios e informes recientes de organismos internaciona­ les (Banco Interamericano de Desarrollo, 1986; Lacroix, 1985; Longhurst, 1987) consideran que en determinadas circunstancias es una medida legítima e incluso necesaria. “La reforma agra­ ria... es una cuestión importante en varios países. Esto es lo que debe ocurrir cuando hay grandes desigualdades en la distribución del ingreso y de la tierra, cuando grandes superficies de tierra cultivable se someten a uso extensivo, y cuando las perspectivas de empleo en otros sectores eco­ nómicos no son favorables” ( b i d , 1986, p. 155). En realidad, el tema nunca fue considerado obsoleto por los expertos en desarrollo rural. Pero el modelo de modernización productiva y las teorías ortodoxas y neoliberales tan en boga en los años setenta y principios de la década en curso chocaban con este concepto de interven­ POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / j . ción estatal. Sea como fuere, la sucesión de refor­ mas agrarias incompletas, simbólicas o revertidas en diversos países de la región dejaron intacto el problema de fondo, vale decir, la extrema con­ centración del capital fijo y financiero, del cono­ cimiento, la tecnología y la infraestructura y de las redes de comercialización. Los efectos negativos de la concentración de la tierra se hacen sentir no sólo en situaciones en que persisten modalidades tradicionales, aunque en alguna medida readecuadas, de producción agropecuaria, como la hacienda tradicional. Ks cierto que en las zonas en que ha surgido una agricultura moderna, capitalizada y altamente competitiva, el tema de la reforma agraria se vuelve más conflictivo y difícil de justificar como medida de apropiación y distribución (Lacroix, 1985). Sin embargo, la dicotomía simple entre agricultura de hacienda y agricultura moderna ignora el hecho histórico de la alianza en diversas coyunturas entre sectores tradicionales hacendatarios y grupos empresarios modernos. Más to­ davía, parte importante de la modernización agrícola ha tenido lugar precisamente en aque­ llas haciendas que fueron consideradas de carác­ ter precapitalista, pero que en el hecho fueron modernizadas por sus dueños. Asimismo, la imagen de eficientes y altamen­ te productivos que se esfuerzan por proyectar muchos grandes agricultores distorsiona una realidad compleja, en la que a menudo el empleo de influencias políticas se tradujo en la obtención más o menos encubierta de cuantiosos subsidios y privilegios estatales. En medida variable según el país y la época, los precios fijados y los créditos subvencionados, aparte de otras formas indirec­ tas de subvención —como la investigación agro­ pecuaria estatal en cultivos comerciales— signifi­ can que los niveles de productividad del sector moderno son en la práctica inferiores a lo infor­ mado, ya que esconden costos que han debido ser asumidos por la sociedad nacional en su conjunto. Habitualmente la reforma agraria no es con­ siderada entre las “políticas sociales”. Sin embar­ go, se trata, obviamente, de la política redistribu­ tiva por excelencia. Constituye, asimismo, un ins­ trumento potencialmente muy eficaz para conse­ guir la equidad, erradicar la extrema pobreza rural y aliviar las presiones migratorias sobre los mercados de trabajo y los servicios sociales urba­ Dunton 93 nos. En aquellos países en los que la extrema concentración de la tierra se da junto con la exis­ tencia de una población minifundista pauperizada y un campesinado semiproletario sin tierra, y en donde estas dos categorías conforman un por­ centaje significativo de la población nacional, la reforma de la estructura de tenencia de la tierra —incluido el suministro de apoyo técnico y credi­ ticio para el incremento de la productividad de los beneficiarios— surge como una medida ine­ ludible a mediano plazo. A fin de cuentas, más allá de si en un país determinado debe o no aplicarse la reforma agraria en términos de un proceso de expropia­ ción y redistribución de la tierra, parece apropia­ do sugerir que todo Estado defina una política permanente de tenencia y uso predial. Esta ha de estipular metas explícitas en cuanto a combina­ ciones óptimas de la configuración nacional de predios por tamaño, en relación con diferentes tipos de uso. Tales metas serían fruto de un es­ fuerzo deliberado por conciliar objetivos econó­ micos y sociales, tomando en cuenta la relación entre posibles reformas prediales y el suministro de diversos insumos a la agricultura campesina, por un lado, y la aplicación de políticas salariales en el sector de agricultura empresarial, por otro. Esta política de tenencia y uso predial, llama­ da a insertarse en un proyecto nacional global de desarrollo sostenido y equitativo, sería objeto de periódicas revisiones, con el fin de adecuarla a la evolución de las condiciones económicas y socia­ les y a eventuales cambios en las metas mismas, como consecuencia de modificaciones en la co­ rrelación de fuerzas políticas. Su principal ven­ taja sería proporcionar una visión global más coherente del complejo problema de la tenencia, facilitando, entre otras decisiones, la de si en una coyuntura determinada conviene o no aplicar una reforma agraria^. 7. La creación de empleo rural no agrícola Sea cual fuere el horizonte de tiempo que se adopte, es claro que la creación de nuevos empleos productivos fuera de la agricultura constituye ^Para profundizar en el debate reciente sobre la reforma agraria, véase, por ejemplo, Warman (1977), revista Coyuntu­ ra agropecuaria (1987) y Ministerio de Desarrollo Agropecurio y Reforma Agraria de la República de Nicaragua (1986). 94 pieza clave de cualquier estrategia de desarrollo rural con equidad. A corto plazo, representa una alternativa para encarar la emergencia provoca­ da por la crisis, toda vez que el deterioro del ingreso de los trabajadores puede atenuarse me­ diante el empleo creado por el incremento de las inversiones en infraestructura. Los programas masivos de empleo para la construcción de acue­ ductos, alcantarillado, electrificación y vivienda tienen la virtud de mejorar las condiciones bási­ cas de vida rural y de reducir los estímulos a la migración hacia las ciudades. Destaca en este sen­ tido la capacidad de algunas actividades de carác­ ter temporal —construcción de caminos vehicu­ lares y de sistemas de riego— para generar tam­ bién empleo permanente (Klein y Wurgaft, 1985). La construcción de microsistemas de riego local puede generar aumentos particularmente significativos en la producción y el empleo, en la medida en que la estrategia rural se centre en la materialización del potencial productivo latente del sector campesino. En el mediano plazo, el mejoramiento del empleo rural no agrícola es imprescindible. Ya es indiscutible que este subsector crece más rápida­ mente que la ocupación agrícola: entre 1960 y 1980 aumentó del 12.5 al 21% de la población económicamente activa rural total en Brasil; del 19 al 36% en Ecuador; y del 19 al 43% en Panamá (cEPAL, 1988, cuadro 29). La construcción, la artesanía y el comercio son actividades ya tradicionales en casi cualquier cultura campesina, por lo que ofrecen de partida ventajas comparativas para la creación de em­ pleo productivo rural. La artesanía y el comercio muestran fuerte presencia de mano de obra fe­ menina, en tanto que la construcción ofrece un interesante potencial de expansión para absor­ ber empleo masculino, en combinación con pro­ gramas de autoconstrucción y de remuneración en alimentos. Este potencial puede orientarse al mejoramiento del parque actual de viviendas, en la medida en que se expanda la capacidad efecti­ va de demanda rural, pero puede alcanzar tam­ bién a la infraestructura de carácter social: cen­ tros de salud, escuelas, salas comunales, locales comerciales, oficinas estatales, graneros y bode­ gas, etcétera. La promoción del empleo no agrícola, desde una perspectiva de mediano plazo, exige, igual­ mente, complementar esta política con el ciclo REVISTA DE LA CEPAL N” 36 / Diciembre de 1988 anual de cultivos campesinos de granos básicos y otros. En general, las actividades no agrícolas que surgen en el campo tienen sus propios ciclos, como sucede con la agroindustria, la elaboración de insumos para la agricultura, la construcción, el turismo y algunos rubros comerciales y de manufacturas, pero muchos de éstos son comple­ mentarios de los del campesinado. El Estado puede promover la creación de estos empleos temporales, tanto mediante proyectos de infraes­ tructura como el apoyo a microempresas coope­ rativas o comunales. A más largo plazo, el empleo no agrícola rural adquiere una importancia crucial. La capa­ cidad de absorción de mano de obra por parte de la agricultura es limitada, sobre todo si se preten­ de ir elevando la productividad y el ingreso de las personas ocupadas en este sector. Pasada una primera etapa en que se apoya a la economía campesina y se promueven medidas para la agri­ cultura comercial que redundan en incremento de los requerimientos de mano de obra, es proba­ ble que la tasa de expansión del empleo agrícola vuelva a disminuir, sea cual fuere la estrategia que se adopte. Es previsible, asimismo, que en el largo plazo las nuevas ocupaciones no agrícolas demanden una mano de obra más calificada, sea en la agroindustria, por la ruralización de indus­ trias de bienes duraderos o en los servicios so­ ciales. S. El fomento de la demanda En numerosos programas de desarrollo de la agricultura campesina ha sido más fácil aumen­ tar inicialmente la producción que mantenerla en su nuevo nivel, A menudo los pequeños pro­ ductores han pasado en breve plazo de la euforia a la decepción, al saturar una buena cosecha el mercado y hacer que los precios se derrumben, precipitando a la ruina a los campesinos que se habían endeudado para realizar inversiones. Un buen servicio público de acopio y regulación del mercado de granos y otros cultivos puede evitar catástrofes de este tipo en el corto plazo, pero será incapaz de impedir la sobreoferta crónica que derive de un “éxito desmesurado” en el fo­ mento de la producción campesina. Obviamente, los aumentos de la oferta deben ir acompañados de una baja de los costos de producción y de comercialización, así como, so­ bre todo, de un incremento del poder adquisitivo POLITICA SOCIAL RURAL EN UNA ESTRATEGIA DE DESARROLLO SOSTENIDO / J . de los amplios estratos de consumidores que per­ ciben bajos ingresos. En varios países se promue­ ve la construcción de silos y graneros familiares y comunales, a fin de asegurar el abastecimiento y la conservación de alimentos para los producto­ res mismos. Igualmente, se apoya la entrega di­ recta de hortalizas frescas a consumidores urba­ nos. Aunque se tiende a exagerar la magnitud de las ganancias y la ineficiencia de los pequeños y medianos intermediarios, no cabe duda de que la ayuda estatal en cuestiones logísticas, legales y de asesoría suele abaratar y agilizar los flujos de estos productos, en beneficio de productores y consumidores (Monge, 1987; Iturriaga, 1987; CIERA, 1987). El mejoramiento del poder adquisitivo de la población urbana es un tema que excede el ámbi­ to de este trabajo. Sin embargo, merece recordar que, a diferencia de lo que sucede con los hogares de estratos medios y altos, las familias urbanas más pobres aumentan en forma más que propor­ cional sus gastos en alimentos en la medida en que mejora su ingreso por persona. Durston 95 Ahora bien, el éxito de las políticas de gene­ ración de empleo y de mejoramiento de los in­ gresos en favor de los estratos populares suscita­ ría, previsiblemente, cambios en la composición de la canasta familiar de alimentos. En la fase siguiente, entonces, sería indispensable que el sector campesino complementara el cultivo de granos básicos, diversificando cada vez más su oferta,de modo de cubrir también productos de actividades tales como ganadería intensiva, pisci­ cultura y lácteos, frutas y verduras, etcétera. Por último, como en muchos países latinoa­ mericanos la desnutrición se concentra en el ám­ bito rural y, más precisamente, en el campesina­ do minifundista, puede anticiparse que los incre­ mentos de producción y ventas en los rubros a los que ellos se dedican de preferencia tendrán un impacto directo de considerable significación so­ bre la demanda de tales bienes, sea vía autocon­ sumo o mediante el intercambio horizontal entre zonas de especialización agrícola. A su turno, este fenómeno abrirá nuevos mercados a los bienes manufacturados de consumo masivo (bid, 1986). III Reflexiones finales 1. Cambio social rural y desarrollo global a largo plazo Se vuelve así al tema inicial de este trabajo, vale decir, el imperativo de realizar el potencial de la oferta y de la demanda de los estratos pobres del medio rural para expandir el mercado interno, así como el papel que compete a la política social rural dentro de un desarrollo global sostenido, a la luz de las restricciones que enfrenta actual­ mente América Latina. En el largo plazo, el tipo de estrategia que se ha propuesto aquí sólo tendrá éxito si consigue que el campesinado —en lugar de generar exce­ dentes cada vez mayores de mano de obra, que presionan en el mercado de trabajo no calificado urbano— se convierte en generador de empleo productivo y dinamizador del mercado interno. Para tal efecto es imprescindible ofrecer mejores oportunidades ocupacionales y expectativas de vida a las nuevas generaciones de jóvenes campe­ sinos, de modo de empezar a reducir la brecha de bienestar que separa las zonas rurales del mundo urbano. Es necesario, igualmente, que las fami­ lias campesinas puedan efectivamente mantener a sus hijos en estudios de tiempo completo hasta el nivel secundario, renunciando al uso de su fuerza de trabajo. Esto implica una inversión de largo plazo y un mejoramiento de la calidad de vida de cada hijo. La reducción de la diferencia de fecundidad entre éste y otros grupos sociales^ se verá acelerada también si se amplían las opor­ tunidades educacionales, que favorecen la movi­ lidad desde el campesinado hacia ocupaciones de alta calificación y productividad en otros sec­ tores. A corto o largo plazo, entonces, la creación de empleo rural tiene que ir mucho más allá del logro de la mera supervivencia, siendo impres^La tasa de fecundidad global de las mujeres en familias campesinas es alrededor del doble de la que se observa entre las de clase media (c e l a d e , 1987). REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre 96 cindible que favorezca también la movilidad ocupacional ascendente en las propias zonas rurales, sea en la agricultura o en otras actividades. Para la materialización de esta meta y la del retiro paulatino de los hijos desde las faenas de explotación del predio familiar se requiere que los estratos populares —campesinos o asalaria­ dos— acrecienten significativamente el control que ejercen sobre diversos recursos productivos. A su vez, ello exige superar el enfoque con que tradicionalmente se ha encarado el desarrollo rural. Supone, también, que los estratos popula­ res de las áreas rurales asuman el papel que les compete en el quehacer democrático de la socie­ dad civil. 2. La puesta en práctica de las buenas ideas Las secuelas de la crisis obligan a reorientar drás­ ticamente las políticas socioeconómicas rurales. Para combatir la extrema pobreza y la inequidad rurales, se dispone desde ya de una extensa gama de buenas ideas, técnicas apropiadas y políticas eficaces. Es posible imaginar, asimismo, más de una línea estratégica viable para la década de 1990, mediante la combinación de diversas polí­ ticas como aquellas mencionadas. La cuestión de éxito o fracaso pasa a depen­ der entonces de cómo se financiarán estas refor­ mas y cómo se logrará la fuerza política para llevarlas a cabo, dos interrogantes de índole neta­ mente práctico. En las páginas precedentes se ha intentado enfrentar ambas preguntas, aunque necesariamente en forma abstracta y escueta. En cuanto al financiamiento, más allá de la atenua­ ción de las extremas desigualdades imperantes en el medio rural, se requiere transferir a éste recursos provenientes desde la sociedad urbana. Aquí se ha sostenido que tal proceso resultaría beneficioso para el país en su conjunto. En lo concerniente a la viabilidad política, hemos suge­ de 1 9 8 8 rido que el punto de partida sería la operacionaiización del principio abstracto de la participación popular. Varios países latinoamericanos han desple­ gado esfuerzos en el último tiempo para poner en práctica estrategias del tipo general como las propiciadas en este trabajo. La creciente inquie­ tud ante la evolución que sigue la pobreza rural ha inspirado acciones concretas de intervención en diferentes contextos nacionales. En estos ca­ sos, se observa la presencia simultánea de tres elementos estratégicos: i) la asignación, garanti­ zada por ley, de un porcentaje del presupuesto federal o de la recaudación del iv a (impuesto al valor agregado) o de los aranceles sobre las im­ portaciones, de modo de proveer financiamiento masivo y permanente a las zonas de mayor po­ breza; ii) la modernización de los gobiernos mu­ nicipales, los cuales se transforman en ejecutores descentralizados de la planificación del desarro­ llo; y iii) la creación de consejos de elección popu­ lar, a nivel local, municipal y provincial, dotados de poderes decisorios para la selección y adminis­ tración de proyectos locales de desarrollo (Busta­ mante, 1987; República de Colombia, 1987; Re­ pública de Guatemala, 1987). El futuro próximo será la prueba de fuego de estas estrategias. El gran interrogante es si las alianzas y movilizaciones tendrán la suficiente fuerza para llevar las disposiciones legales a la práctica, frente a la tenaz resistencia y contra­ ofensiva de los intereses creados y los circuitos de poder locales y regionales. Si tales estrategias fracasan en el empeño, las medidas de fmanciamiento y movilización participativa, concebidas precisamente para materializar las buenas ideas disponibles para el desarrollo social rural, serán recordadas, también, como otras de las tantas buenas ideas que se estrellaron contra las inamo­ vibles estructuras del privilegio. Bibliografía A hieri, M. (1987); Bases ecológicas para el desarrollo de sistemas de las tiendas campesinas en la V I Región de Nicaragua, agrícolas alternativos para campesinos de Latinoamérica. R e u n ió n í :epa u - fa o sobre E strategias de D esarrollo M anagua. BID (1986): Progreso económico y social en América Latina. Banco In tera m e rica n o de D esarrollo. 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Como lo muestra la experiencia exitosa de algunos países del mundo en desarrollo, el papel del Estado es crucial en esta perspectiva pero es necesario cambiar su libreto tradicional: menos regulación y más promo­ ción del desarrollo. Una mayor descentralización de las decisiones permitiría ampliar la capacidad de inno­ vación, Así, cabría combinar —con criterios de racio­ nalidad social— planificación y mercado en vez de insistir en su oposición. En efecto, se requiere ir con­ formando una nueva articulación de intereses públi­ cos, estatales y privados, que sea más funcional a la instauración de un círculo virtuoso de relacionamiento. La razón es simple pero poderosa: el carácter mixto de una economía no está sólo dado por la coexistencia obvia de diversas formas de propiedad, sino por sus interacciones y articulaciones y por las modalidades de funcionamiento de la economía en su conjunto. Tam­ poco se trata de desmantelar irreflexivamente el siste­ ma vigente de regulaciones y el aparato productivo estatal; más bien es necesario racionalizarlo —de ma­ nera progresiva y transparente— para promover una mayor eficiencia global de la economía, en sus sectores público y privado. En este contexto, la política de empresas públicas debe renovarse apuntando, en lo macro, a la concen­ tración en actividades estratégicas y prioritarias y, en lo micro, a la modernización de su estructura y recupera­ ción del espíritu empresarial. *Coorditiador del Area de Programación del Sector Públi­ co del iL P E S . Introducción La expansión del sector de empresas públicas (sEp), sobre todo en las dos últimas décadas, ha sido un fenómeno generalizado en las economías mixtas, no sólo en los países del mundo en desa­ rrollo sino también en los países desarrollados. Una de las características básicas del s e p en el ámbito de los países latinoamericanos es su mar­ cada heterogeneidad, tanto desde el punto de vista de las formas de organización jurídica, de la estructura patrimonial de las empresas, de la na­ turaleza de los bienes y servicios que presta, como por los distintos mercados y necesidades sociales hacia los cuales se orienta, e incluso desde la propia historia de la creación o incorporación de cada empresa al sector público. En realidad, exis­ ten varias historias paralelas en la conformación del SEP, que obedecen a diferentes racionalida­ des. Por este motivo, carece de sentido diagnosti­ car los problemas del sector sin hacer referencia a su heterogeneidad, o establecer políticas uni­ formes sobre una realidad tan compleja y di­ versa. El SEP ha desempeñado un papel deliberado y decisivo en la consolidación de los estados na­ cionales independientes de la región y en su pro­ ceso de desarrollo económico y social. Sin embar­ go, algunos análisis nacionales coinciden en seña­ lar un crecimiento no necesariamente planeado del SEP durante los últimos años; éste ha sido más el resultado de soluciones ad hoc a problemas de política económica (por ejemplo, la incorpora­ ción de empresas privadas en situación de falen­ cia), que la consecuencia de una orientación de largo plazo hacia una creciente estatización de la economía. Cuando este resultado se aprecia en su conjunto el se p constituye un conglomerado téc­ nico, económico y financiero complejo y diversi­ ficado, que impone demandas muy elevadas pa­ ra su gestión y control efectivos, entre ellas: las dificultades conocidas para administrar conglo­ merados de gran dimensión (públicos o priva­ dos); la demanda excesiva sobre aparatos públi­ cos desarticulados; y la diferencia entre propie­ dad estatal y capacidad de dirección pública efec­ tiva. Asimismo, estos conglomerados operan en el contexto de economías que presentan signos visi­ bles de ineficiencia global, tanto en el sector pú­ 100 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre blico como en el privado, en un círculo de inte­ racción perverso. Por consiguiente, apuntar sólo a la falta de eficiencia en el s e p no parece la aproximación más adecuada; resulta más apro­ piado poner el acento en la necesidad de incre­ mentar la eficiencia global (pública y privada) de la economía, para mejorar su competidvidad ex­ terna y racionalizar su funcionamiento interno. La discrepancia entre opiniones y realidades y las dificultades para comprender qué ocurre con la intervención estatal en América Latina, se deben en parte a la carencia de una teoría que explique el funcionamiento real de una econo­ mía mixta y que pueda fundamentar el diseño de políticas y otras medidas de acción concreta. La diversidad de facetas que ofrece el tema da paso a numerosos intentos de interpretación, general­ de 1 9 8 8 mente contradictorios entre sí, y requiere méto­ dos empíricos de análisis. En buena medida, la comprensión de la intervención estatal debe bus­ carse, todavía, en la práctica social y económica, antes de que se perfeccionen las teorías corres­ pondientes. En este contexto destacan tres temas princi­ pales, con claras vinculaciones entre sí. En la sección i se analizan los modos de interacción de los sectores público y privado en el contexto de las economías mixtas de la región. Luego se revi­ san algunos elementos básicos para la reforma del SEP (sección ii) y se examinan las característi­ cas centrales de los programas de privatización (sección iii). En las consideraciones finales, se formulan algunos interrogantes como base para el debate. Interacción de los sectores público y privado En su esencia, una economía mixta puede carac­ terizarse por la coexistencia de dos principios organizativos básicos: i) el de la economía priva­ da, basado en relaciones de intercambio y con la tasa de ganancia como orientador principal en la asignación de recursos; y ii) el de la economía pública, donde prevalece como principio organi­ zativo la asignación de recursos mediante dispo­ siciones administrativas o procedimientos de na­ turaleza política. Se trata, en síntesis, de dos lógicas distintas de asignación: por el mercado, una, y fuera del mercado, la otra. Estas dos lógicas interaccionan tanto a nivel microeconómico como macroeconómico. El pri­ mer tipo de interacción corresponde a las empre­ sas de propiedad mixta, en las cuales mediante una gama relativamente amplia de modalidades diferentes se articulan, a nivel microeconómico, capitales privados y públicos. A nivel macroeco­ nómico, por su parte, ambas lógicas interactúan por medio de un conjunto, en parte demandado y en parte impuesto, de numerosas medidas de política económica. A su vez, estas medidas pue­ den dividirse en políticas contra el mercado (las regulaciones de todo tipo) y a favor del mercado (diversas medidas de fomento a la actividad pri­ vada). En el caso latinoamericano, la intervención estatal —y en particular la producción pública— se apoyó en dos tipos de consideraciones, vincu­ ladas ambas a la asignación de recursos, pero desde perspectivas diferentes. La primera, de carácter más académico y de enfoque microeco­ nómico y estático, estuvo centrada en la correc­ ción de las denominadas fallas del mercado; la segunda, más pragmática y con un enfoque ma­ croeconómico y dinámico, giró en torno al papel del Estado en el proceso de acumulación de ca­ pital. La aproximación teórica tradicional al análi­ sis económico de la producción pública se encua­ dra en las proposiciones de la “economía del bienestar”. Como es sabido, dada una determina­ da distribución de los factores de producción, las fuerzas competitivas en una economía de merca­ do generarán una asignación de recursos eficien­ te en el sentido de Pareto. Hay múltiples razones por las cuales el sistema de precios de mercado no da las señales adecuadas para la asignación eficiente de recursos. En el contexto de esta dis­ cusión, cabe destacar dos: i) cuando existen ren­ INTERACCION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO Y EFICIENCIA ECONOMICA GLOBAL /J M dimientos crecientes a escala en la producción, por ejemplo, en la distribución de electricidad, y ii) en la presencia de externalidades, como es el caso de la congestión en el tránsito urbano. La respuesta generalizada en las economías de América Latina a esta situación ha sido la pro­ ducción pública. Por consiguiente, uno de los fundamentos teóricos para la producción pública se basa en consideraciones de eficiencia asignativa; es decir, apunta a lograr una asignación eficiente de re­ cursos en el conjunto de la economía. En contras­ te con lo anterior, el argumento en favor de la iniciativa privada descansa en el papel de los incentivos y restricciones que impone la compe­ tencia para alcanzar la eficiencia productiva (o técnica) de la empresa (maximización de ganan­ cias, o minimización de costos para un nivel dado de producción). El enfoque normativo de la economía de la empresa pública supone, implícitamente, la exis­ tencia de eficiencia productiva. La relevancia empírica de este supuesto es importante, por cuanto la eficiencia productiva es condición ne­ cesaria para la eficiencia asignativa (Rees, 1984) que, como se señaló, fundamenta la producción pública. La heterogeneidad del sector de empre­ sas públicas en los países de la región no permite una respuesta taxativa, ni mucho menos única, en el sentido de si dicho supuesto es válido o no. El peligro para la eficiencia productiva de una posible discrepancia entre las modalidades efec­ tivas de gestión y su visión normativa fue tempra­ namente planteado (Little, 1952). El argumento central señalaba las complicaciones de un contex­ to que impedía definir con claridad los objetivos de la empresa y, concomitantemente, las dificul­ tades para evaluar su gestión por resultados. La empresa pública debe responder a una triple lógica: i) la de entidad empresarial; ii) la de instrumento de política gubernamental; iii) la de unidad de producción sujeta a evaluación públi­ ca (Martin, 1986). La frecuente falta de con­ gruencia entre las dos primeras lógicas (maximi­ zación de ganancias frente a eficacia en el logro de objetivos gubernamentales), contribuye a crear una imagen de ineficiencia de la empresa pública que se fundamenta en su déficit financie­ ro o, alternativamente, en su necesidad de recur­ sos fiscales compensatorios. Paralelamente, la presión para reducir sus gastos redunda en un . F . M artin 101 deterioro de los niveles de servicio, perjudicando así su valoración en el ámbito de la tercera lógica (entidad de producción sujeta a evaluación pú­ blica). En teoría, la empresa privada se guía por una lógica más simple, la maximización de la tasa de ganancia, y un indicador claro de su desempeño es el valor de sus acciones en el mercado. Ade­ más, la competencia en los mercados de produc­ tos castiga con la quiebra a las empresas ineficien­ tes, mientras que la competencia en los mercados de capitales posibilita el desplazamiento de sus directivos antes de que la empresa alcance un punto crítico en su gestión. La realidad de las economías de la región contrasta, sin embargo, con este modelo de disci­ plina impuesto por el mercado. La falta de com­ petencia en los mercados de productos, el míni­ mo número de empresas que cotizan en la bolsa, su poco abierta estructura de capital y el escaso desarrollo de los mercados de capitales, o su mis­ ma perversión especulativa, reducen —muy sen­ siblemente— la presión sobre las empresas priva­ das para que alcancen eficiencia productiva y asignativa. Esta oposición entre incentivos supuestos y reales, tanto en la gestión de las empresas públi­ cas como privadas, es un claro indicador de las deficiencias en el funcionamiento global de la economía; su explicación debe buscarse en la segunda perspectiva antes señalada: el papel del Estado en el proceso de acumulación de capital. La magnitud y el ritmo de la intervención estatal en el caso de las economías latinoamerica­ nas a partir de la segundaposguerra —y en algu­ nos países desde algunos años antes—, se apoyó en un consenso bastante generalizado acerca del papel que debe cumplir el Estado en la dinamización del proceso de desarrollo económico. Este modelo se basó, por un lado, en la capacidad del Estado para financiar su propio gasto y reasignar los flujos de ahorro de la economía y, por otro, en un amplio y consistente sistema de regulaciones. Esta combinación coherente de producción mixta y regulaciones configuró un cuadro de crecimiento en que destacaron, por su dinamis­ mo, dos agentes económicos: el monopolio esta­ tal —natural y protegido— y los monopolios y oligopolios privados protegidos. En ambos casos, la falta de competencia restringió severamente 102 los incentivos para lograr eficiencia en la produc­ ción y en la asignación de recursos; asimismo, condujo —a los dos agentes— hacia una pugna permanente por la apropiación de cuasirrentas originadas en mercados reservados y no desafiables. En este contexto, la lógica de la producción pública y la de la privada han interactuado en una modalidad crecientemente conflictiva, sobre todo a partir de la crisis del modelo a comienzos de la década pasada, i) En relación con los empi esarios, se percibe una doble actitud frente al ii tervencionismo estatal: su propensión a adherir a un discurso ideológico que achaca a la ingeren­ cia estatal la mayoría de sus males y, por otro lado, su presión sobre los recursos públicos para compensar su falta de competitividad, incremen­ tar sus ganancias o resarcirse de pérdidas por decisiones equivocadas, ii) Por el lado de los fun­ cionarios públicos también se perciben dos tipos de actitudes: el intento de trasladar mecáni­ camente las modalidades de gestión privada a la esfera pública, ignorando las diferencias de obje­ tivos y procedimientos que derivan de la lógica particular de la asignación de los recursos en cada sector; y la insistencia en aumentar las regu­ laciones por considerar al sector privado como estructural y permanentemente débil para ejer­ cer la función empresarial, o inevitablemente perverso en su modalidad de funcionamiento. Es indiscutible que la experiencia puede ava­ lar cualquiera de estas posiciones: es posible ar­ gumentar sobre “el fracaso de la estatización” como también es válido hablar de “la estatización del fracaso”. El punto, sin embargo, es que si no se supera esta situación de conflicto y desconfian­ za mutua, las tareas del desarrollo y de la convi­ vencia democrática tienen menores posibilidades de éxito. En suma, deben construirse los puentes que permitan salvar las discontinuidades que una y otra posición se empeñan en establecer (iLPEs, 1985). En este sentido, conviene recordar que las relaciones entre los participantes de am­ bos sectores se han vuelto cada vez menos anóni­ mas en la economía moderna; en consecuencia, ha aumentado la importancia de la negociación. Es probable que sea hora de un nuevo tratado de Imites entre lo público y lo privado, pero es indudable que se requieren urgentes acuerdos de integración fronteriza (prioritariamente, entre ellos, uno sobre innovación tecnológica y otro REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1 9 8 8 sobre flujos de financiamiento recíproco). La ra­ zón es simple: el carácter mixto de una economía no está sólo dado por la coexistencia obvia de diversas formas de propiedad sino, principal­ mente, por sus interacciones y articulaciones y por las modalidades de funcionamiento de la economía en su conjunto. En un marco democrá­ tico, tanto el eventual nuevo tratado como los acuerdos mencionados deberían recibir una dis­ cusión amplia y caracterizarse por su transpa­ rencia. Los desafíos inéditos impuestos por la crisis exigen hoy soluciones distintas y, en particular, es preciso alcanzar una mayor eficiencia global y flexibilizar la estructura productiva para maximizar su capacidad de adaptación permanente a los cambios desfavorables y ante las oportunida­ des que un marco externo volátil y turbulento también ofrece. Así, la tarea del desarrollo nece­ sita encarar la asociación entre empresariado y gobierno como un sutil desafío a su labor de concertación social. Sólo una auténtica fuerza empresarial (privada y pública) puede liderar los cambios que modernicen el aparato productivo; sólo la conducción gubernamental, con una vi­ sión de largo plazo, puede discriminar los riesgos de la dependencia tecnológica y reducirlos, me­ diante una política de desarrollo legitimada por el conjunto de la sociedad (ilpks, 1987). En este sentido, los países de la región en­ frentan el desafío de una ofensiva, esgrimida con notoria insistencia por los organismos financie­ ros internacionales y otros observadores exter­ nos, que pone el acento en la necesidad de priva­ tización (Aylen, 1987). Esta propuesta de cambio direccional ha penetrado el ámbito de la discu­ sión interna en varios países de la región, encon­ trando eco en algunos actores nacionales. Otros han cuestionado ya sea ios fundamentos, la mag­ nitud o la velocidad del cambio de dirección pro­ puesto. Aunque la aplicación dogmática e indiscrimi­ nada de esa posición tiene que ser confrontada, hay dos buenas razones por las cuales el proble­ ma debería ser cuidadosamente analizado en el contexto de cada situación nacional: una, de carácter político consiste en que la coñsideración de que todo debe provenir o tener solución por la iniciativa estatal, es contradictoria con el concepto mismo de economía mixta; genera comportamientos sociales pasivos y dependien­ INTERACCION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO Y EFICIENCIA ECONOMICA GLOBAL /J M tes, poco comprometidos con la realidad y con indeseables reducciones en la creatividad, inicia­ tiva y responsabilidad de los distintos actores na­ cionales; la otra, de carácter técnico, estriba en que el conjunto de funciones desempeñadas por el sector gubernamental constituye un conglo­ merado productivo, económico y financiero muy complejo y diversificado y que presenta, además, articulaciones perversas con el sector privado, e impone demandas al gobierno que están por en­ cima de su disponibilidad real de recursos creati­ vos, negociadores, de organización y financieros. Hay también una razón más pragmática: en los países del área, sus gobiernos han adoptado o están considerando acciones para redefinir la re­ lación público-privado, dentro de un marco de . F . M artin 103 aguda controversia o incertidumbre acerca de sus posibles resultados. Indudablemente, es ne­ cesario un serio esfuerzo de imaginación e inicia­ tiva para encontrar soluciones aceptables y via­ bles. En la sección iii se examinan los argumentos y la experiencia reciente de programas de priva­ tización. Cabe destacar, también, que incluso si se al­ canzan éxitos importantes en el proceso de priva­ tización, transferencia de administración o des­ centralización, parece realista pensar que subsis­ tirá un sector público amplio, lo cual obliga, al mismo tiempo, a continuar y acrecentar el es­ fuerzo de modernización y mejora del desempe­ ño económico y social del sector público, tema de la próxima sección. II La reforma del sector de empresas públicas En la experiencia latinoamericana, con variantes nacionales, el > se encuadró predominante­ mente en el denominado régimen de supervisión ministerial. Esta estructura tenía como finalidad, alcanzar los objetivos fijados en el acto de consti­ tución de cada empresa; armonizar su gestión con la política y con la programación establecida por el gobierno para el respectivo sector de ac­ tuación; y otorgar la autonomía administrativa, operacional y financiera necesaria para una ges­ tión eficiente. Por añadidura, la integración de los ministe­ rios sectoriales en un Sistema Nacional de Plani­ ficación buscaba compatibilizar las actividades de cada ministerio, incluyendo sus entidades vincu­ ladas, con los objetivos más generales de la políti­ ca de desarrollo. Este diseño formal, sin embargo, dejaba de lado una cuestión fundamental en el análisis de los problemas de organización y gestión del sec­ tor público: la ubicación de las empresas públicas en el espacio político de los intereses vinculados con una determinada política gubernamental. Esta omisión estuvo basada en una concep­ ción del Estado y de la sociedad viciada de forma­ lismo, e inconsecuente con la complejidad de la realidad. Presuponía una visión monolítica del sk i aparato estatal, desvirtuando tanto sus relaciones reales con la sociedad civil como las característi­ cas del proceso de formación de las políticas pú­ blicas en el interior de la burocracia estatal. El aparato estatal no es el resultado de un proceso racional de diferenciación estructural y especialización funcional, ni puede ajustarse en su desarrollo, mecánicamente, a un diseño plani­ ficado y coherente. En la medida en que sus varios centros de decisión dividen su lealtad en torno de propuestas, intereses y proyectos diver­ sos, se compromete la homogeneidad de las polí­ ticas, la coherencia global y la coordinación de las decisiones, así como la capacidad para planificar y decidir sobre cuestiones de largo plazo. Es de­ cir, la naturaleza del aparato productivo público, y su propia organización administrativa, resultan afectadas por las vicisitudes de una lucha perma­ nente en el interior de la burocracia que a su vez expresa otros enfrentamientos sociales. El escaso éxito de aquellas formas de supervi­ sión y control encuentra sus causas en un variado número de factores. Casi todos ellos se relacio­ nan, de alguna manera, con el mayor poder téc­ nico y político de las empresas en comparación con los órganos encargados de su supervisión y control. Así, ante la incapacidad de evaluar el 104 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 ! Diciembre de 1 9 8 8 mérito de la actuación de la empresa, las tareas hacen hincapié, a menudo exclusivo, en los as­ pectos formales. Por lo tanto, el foco del control se disloca hacia el plano jurídico-formal que ca­ racteriza el control presupuestario de la adminis­ tración pública y permanece centrado en una esfera puramente burocrática. Generalmente, diferentes aspectos de la su­ pervisión y control que afectan un área particu­ lar de la empresa (personal, precios, recursos financieros, etc.) son ejercidos por distintos en­ tes, derivando en el denominado problema de propietarios múltiples. Cuando supervisión y control —funciones asignadas a múltiples órga­ nos del gobierno central— carecen de la coordi­ nación necesaria para tener en cuenta sus inte­ racciones y dar congruencia a su desarrollo tem­ poral, pueden derivar en situaciones inmaneja­ bles desde el punto de vista de la lógica unitaria de la empresa pública. Las dificultades para el funcionamiento de este modelo de relación entre el sep y el gobierno central se vieron agravadas en años recientes por dos hechos; el aludido proceso de crecimiento vertiginoso del sep en casi todos los países de la región; y la situación de crisis económica en que se sumergen los países latinoamericanos a partir de 1981-1982 y que encuentra su manifestación más evidente en el problema de la deuda ex­ terna. La crisis económica afectó, de manera signi­ ficativa, las relaciones entre el sep y el gobierno central. Con menor o mayor grado de alteración en la organización formal de esa relación, se im­ pusieron sobre las empresas públicas fuertes controles financieros, centralizados en las autori­ dades responsables de la política macroeconómica del gobierno. La implantación de estos contro­ les, cuya racionalidad se fundamenta en el logro del ajuste externo y de la estabilización interna, ya sea mediante procesos simultáneos o escalona­ dos en el tiempo, tuvo serias consecuencias en el nivel de desempeño de las empresas públicas, comprometiendo, en algunos casos incluso los gastos de operación y mantenimiento de su capa­ cidad instalada*. Operativamente, la tendencia básica apuntó a la programación y al seguimiento del flujo fi­ nanciero anual de las empresas. Específicamen­ te, en lo referente a los gastos se fijaron límites para inversión, otros gastos de capital, servicio de la deuda (amortización y carga financiera) y tam­ bién para los gastos de personal. Por el lado de los ingresos, se buscó controlar el uso de los recur­ sos propios de las empresas, los provenientes de transferencias fiscales y las operaciones de crédi­ to, interno y externo. Algunos de los problemas con este tipo de control de las empresas públicas merecen identi­ ficarse: i) El carácter financiero del control pre­ domina sobre el concepto económico; así, por ejemplo, habitualmente no se examinan criterios de rentabilidad social o macroeconómica de las inversiones; ii) el enfoque del sistema de control es básicamente anual, hecbo que se opone a la realidad física de los proyectos de inversión y, por otro lado, a una programación ordenada de sus operaciones; iii) los procedimientos de con­ trol del gasto tienden a aplicarse uniformemente ya sea a través de recortes presupuestarios indis­ criminados, o mediante un racionamiento tri­ mestral o mensual de los desembolsos financie­ ros; iv) si el proceso presupuestario no está inte­ grado (presupuesto del sep, fiscal, cambiario y monetario) y sólo alguno de ellos están sometidos a la aprobación legislativa, el logro de los objeti­ vos macroeconómicos resulta en altos costos para los presupuestos menos flexibles; y, v) el sistema de control centralizado en los organismos res­ ponsables de la política macroeconómica confi­ gura, desde la perspectiva de la organización ins­ titucional, un cuadro de conflicto de intereses con los ministerios sectoriales de los cuales de­ penden, funcionalmente, las empresas públicas. En la medida en que este tipo de controles se impone de manera abrupta y sin una estrategia global —pero también particularizada— para la reestructuración del sep, se termina cerrando el círculo vicioso que afecta el desempeño de la empresa pública (Ayub y Hegstad, 1987). La experiencia de los años recientes ha evi­ denciado también una reducción en el grado de 'En este sentido, cabría recordar que, si bien no puede ignorarse la necesidad de elevar el nivel de desempeño de los gobiernos y de adoptar una práctica austera en la gestión pública, el eventual gigantismo de los déficit públicos se debe, en buena medida, a un impacto retransmitido hacia adentro desde el frente de la deuda externa que no se resuelve, por lo tanto, sólo con restricciones heroicas del gasto fiscal (Costa Filho, 1987). INTERACCION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO Y EFICIENCIA ECONOMICA GLOBAL/J.M .F , autonomía de los gobiernos para diseñar y ejecu­ tar políticas públicas, afectándose así la capaci­ dad de acción colectiva organizada de las socieda­ des nacionales (c e p a l , 1988). Es fundamental que la vulnerabilidad producida por la crisis no distraiga la atención de los países respecto del futuro; ello requiere una significativa renova­ ción conceptual y técnica de la planificación (ilPES, 1987). En lo relativo al s e p es necesario tanto cam­ biar el foco de atención, como también resolver un importante problema. En el pasado reciente, el esfuerzo se ha concentrado en cómo controlar, restringir y utilizar a las empresas públicas. Hoy, el foco prioritario debería ser otro: cómo recupe­ rar el desdibujado espíritu empresarial. En el gobierno central, ello implica desarrollar una mayor capacidad estratégica para administrar un complejo de producción industrial y de presta­ ción de servicios de considerable magnitud. En las empresas, ello requiere enfatizar la eficiencia y mantener la presión sobre los costos. Pero también se requiere resolver un proble­ ma: el sistema de relacionamiento entre las em­ presas y el gobierno central. Las fallas de eficien­ cia en algunas empresas públicas no se deben, con exclusividad, a factores internos; buena par­ te de ellas está relacionada con la estructura insti­ tucional y legal, así como con las prácticas infor­ males del sistema que enmarca y condiciona el accionar de las empresas. La ya destacada heterogeneidad del s e p desa­ lienta cualquier intento por plantear una estrate­ gia general para inducir los cambios necesarios; más todavía, cuando se considera la variedad de situaciones que, también en este aspecto, presen­ tan las economías de la región. Sin embargo, se han identificado tres componentes que posible­ mente las integren (Boneo, 1986) y que se consi­ deran de interés. En primer lugar, el proceso de reforma de­ bería estar basado en la negociación y concertación, en vez de apoyarse en principios jerárqui­ cos formales y distribución nominal de autori­ dad. Una condición necesaria para ello es una mayor transparencia en el funcionamiento del sistema que, entre otras cosas, requiere asignar prioridad a los sistemas de información, susti­ tuyendo cantidad e irrelevancia, por calidad y utilidad. Un procedimiento útil para iniciar aquella práctica social e institucional, es una ver­ sión simplificada del acuerdo-programa. A par­ M artin 105 tir de unos pocos acuerdos básicos, el procedi­ miento podría ir evolucionando hacia una concertación más global, plurianual y pública. Con­ forme a esta modalidad, los responsables de cada empresa incrementarían su capacidad de previ­ sión y flexibilidad en lo relativo a las políticas de producción, empleo, precios e inversión. El go­ bierno central, por su parte, aseguraría una mayor eficacia en el logro de sus objetivos y tam­ bién evaluaría el desempeño de los directivos de la empresa sobre la base de indicadores de resul­ tados, como contrapartida de la mayor autono­ mía empresarial. En segundo lugar, los procedimientos de ne­ gociación deben ser reforzados por un sistema claro y explícito de incentivos y sanciones, vincu­ lado con el cumplimiento de las metas acordadas. Por este motivo, al acuerdo-programa entre la empresa y el gobierno central debería acompa­ ñar un plan estratégico para la empresa, incluida su reestructuración si fuese necesaria; el plan debería permitir desagregar las metas globales y asignar responsabilidades internas, posibilitando así sanciones graduadas en el nivel responsable en caso de incumplimiento no justificado de las metas acordadas. Asimismo, debería introducir­ se un sistema de incentivos vinculado con los incrementos en la productividad y otros indica­ dores del desempeño de la empresa. En tercer lugar, en la mayoría de los países de la región se ha establecido algún tipo de agen­ cia gubernamental para supervisar el conjunto o grupos de empresas públicas. En el contexto de las proposiciones anteriores, estas agencias debe­ rían convertirse en el punto focal de las negocia­ ciones gobierno-empresa y adquirir, así, influen­ cia sobre ambos. Su tarea básica sería liderar y dar consistencia a los procesos de negociación, verificar el cumplimiento de los acuerdos y su­ pervisar el sistema de incentivos. Finalmente, cabe destacar que una estrategia global —pero también particularizada— para la racionalización del s e p puede incluir, entre sus componentes, la decisión de concentrar el es­ fuerzo gubernamental en áreas consideradas prioritarias. Así, no es infrecuente el anuncio, y en algunos casos la ejecución de programas de desestatización con diferente amplitud y profun­ didad. El componente más polémico de estos programas, la privatización, es analizado en la sección siguiente. REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre 1Ü6 de 1988 III Características básicas de los programas de privatización La privatización es un tema candente, y como todos los temas con esta característica, ha sido mejor postulada o atacada, que entendida. Sin embargo, hay un creciente volumen de investiga­ ciones analíticas y empíricas que analizan la pri­ vatización desde una perspectiva más objetiva y que permiten identificar algunos de los impactos económicos del proceso. Aunque la discusión es­ tuvo centrada, inicialmente, en el intercambio de activos entre los sectores público y privado, el análisis de su práctica ha ampliado el conjunto de temas en discusión para aproximarse al cambian­ te patrón de relacionamiento entre ambos sec­ tores. Las razones de la preocupación generalizada por el tema son claras y aunque varían de un país a otro, algunas cuestiones básicas comunes sub­ yacen en los análisis comparativos. Entre ellas, cabe destacar tres: i) El desequilibrio del financiamiento público, agravado por las restricciones del pasado reciente y por el continuo incremento de las demandas y costos; ii) la inquietud por la calidad de la gestión pública, influida negativa­ mente por los intereses creados de grupos corpo­ rativos y por la rigidez de las burocracias centra­ les para acompañar y responder a períodos de rápido cambio; y iii) la comprobación de eviden­ tes ineficiencias globales en las economías de la región y la necesidad de incrementar su competitividad externa y racionalizar su funcionamiento interno. En esta perspectiva, una mayor descentrali­ zación de las decisiones aparece como uno de los caminos para movilizar recursos mediante nue­ vos procedimientos y superar deficiencias de ges­ tión y, por otra parte, como una esperanza para mejorar las perspectivas de adaptación al cambio y a la innovación. No obstante, cabe advertir que, en este enfoque, las deficiencias del sector públi­ co son percibidas con mayor nitidez que las opor­ tunidades reales y efectivas que ofrece el sector privado; esto es, se contrasta una imagen concre­ ta del sector público con una visión, más bien idealizada, del sector privado. Las modalidades básicas de privatización que se revisan a continuación presentan rasgos razo­ nablemente definidos, pero su aplicación —en diferentes contextos nacionales— está destinada a ser variada y concitar, de manera creciente, atención y preocupación por sus efectos. Difícil­ mente podría ser de otro modo, ya que no está involucrada otra cosa que la gestión del balance entre los polos público y privado de las econo­ mías mixtas. l. Objetivos En torno al tema de la privatización se ha ido conformando por agregación una significativa lista de objetivos. Entre ellos destacan: a) mejorar el nivel de desempeño económico de las empre­ sas, lo que incluye incrementos en su eficiencia productiva y asignativa; b) dar solución a las difi­ cultades de relacionamiento entre los organis­ mos del gobierno central y las empresas públicas; c) generar, por medio de la venta de activos pro­ ductivos, ingresos fiscales; d) promover una mayor difusión de la propiedad accionaria: de­ mocratización de la propiedad o capitalismo po­ pular; y e) atenuar el poder de los diversos gru­ pos que ejercen presiones corporativas sobre la empresa pública (proveedores, contratistas, bu­ rócratas y sindicatos). Todos estos objetivos han sido adjudicados a programas de privatización, especialmente en aquellos países donde se ha verificado un progre­ so más efectivo (véanse para el Reino Unido, Walters (1987) y para Chile, (1985)). Con­ vendría destacar, sin embargo, que esta multipli­ cidad de objetivos no es indicador inequívoco de que la política de privatización, tal como se ejecu­ ta en la práctica, obedece a una racionalidad muy sofisticada; por el contrario, esa multiplicidad revela la carencia de un análisis claro y sólido de sus propósitos y efectos. Como bien señalan Kay y Thompson (1986), en su análisis de la experien­ cia británica, se trata más bien de una política en busca de su racionalidad. Tres razones avalan esta caracterización: una, el crecimiento por agregación indicaría que c o r f o INTERACCION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO Y EFICIENCIA ECONOMICA GLOBAL /J M cualquier objetivo adicional que aparece como deseable o realizable es incorporado a la lista; dos, la falta de un análisis explícito de las transac­ ciones entre objetivos, real o potencialmente con­ flictivos; y, tres, el hecho de que la práctica privatizadora muestra claramente la subordinación del objetivo de eficiencia económica a los de ge­ neración de recursos fiscales^ y redistribución patrimonial^ pero, sobre todo, a concretar la de­ cisión de privatización cuando ésta ha sido anun­ ciada. Al respecto, es ilustrativo el análisis de la experiencia de privatización de varias grandes empresas en distintos países desarrollados, pre­ sentado en Cointreau (1986) . 2. Instrumentos Como ya se mencionó, el tema de la privatización estuvo centrado, inicialmente, en el intercambio de activos entre los sectores público y privado. Progresivamente, el tema ha sido ampliado para dar cuenta del cambiante patrón de relacionamiento entre ambos sectores. En corresponden­ cia con esta mayor amplitud del concepto de privatización se ha incrementado también el nú­ mero y tipo de instrumentos considerados, los que pueden ser organizados en tres grupos. a) Venta de activos: intercambio de activos finan­ cieros privados por activos productivos pú­ blicos. b) Desregulación: conjunto de medidas para in­ troducir mayor competencia en mercados configurados como monopolios legales, o en aquéllos que constituyen monopolios téc­ nicos. c) Contratos de concesión: acciones destinadas a introducir una competencia por el mercado en situaciones en que no existe competencia en el mercado. La privatización de determinadas empresas puede también apoyarse, como se verá, en com­ binaciones de estos instrumentos básicos. a) Venta de activos. Ha sido el instrumento más utilizado en los programas de privatización en marcha. Esta venta se materializa mediante ^Para una evaluación crítica de los efectos fiscales de la privatización, véase Mansoor, 1987. '^En este aspecto cabe distinguir entre los efectos en la distribución de activos y otros impactos sobre la distribución del ingreso (Vernon, 1988), . F . M artin 107 tres tipos de procedimientos: oferta de acciones a un precio fijo, generalmente en una secuencia de operaciones parciales en la bolsa de valores; apertura de una licitación para la compra de paquetes sucesivos de acciones; y negociación di­ recta entre las autoridades públicas y grupos in­ versionistas, principalmente extranjeros. El primer procedimiento requiere la fijación de un precio, tarea que no es sencilla debido a que, con frecuencia, las acciones en oferta corres­ ponden a empresas que producen bienes sin equivalente privado obvio, o también a que no existe un patrón de referencia comúnmente aceptado. Si bien el principio económico que de­ bería orientar la fijación del precio es simple (valor presente de las ganancias prospectivas del activo), su aplicación encuentra serias dificulta­ des en la práctica. Por este motivo, en el análisis de la experiencia reciente en transferencias de activos, se destaca la relación entre el precio al que han sido adquiridas las acciones y distintos indicadores de su probable valor^. Sin ignorar la controversia que genera la elección de un patrón de referencia para este tipo de comparaciones, existe casi completa una­ nimidad entre los analistas en que se verifica una definida tendencia a la subvaluadón, en particu­ lar cuando las ventas se realizan en períodos de recesión económica. La discrepancia surge, sin embargo, en torno al hecho de si ello es inevitable o incluso conveniente. En todo caso, también es evidente que los gobiernos consideran otros as­ pectos cuando fijan los precios para la venta de acciones (Vernon, 1987). Una de estas considera­ ciones consiste en asegurar que las acciones pues­ tas a la venta sean efectivamente colocadas en el mercado, razón por la cual se tiende en general a fijar precios bajos en relación con posibles crite­ rios objetivos. Las motivaciones para este proce­ der son complejas: en parte, se intenta evitar así las repercusiones negativas de una oferta fallida, ^En el caso de Chile se ha comparado el precio de venta con el valor-libro de las acciones y otros métodos de valora­ ción de activos (véanse los cuadros 3 y 4 en Errázuriz y Weinstein, 1986) y para el caso del Reino Unido se ha utiliza­ do como patrón de referencia el valor registrado en operacio­ nes bursátiles una vez permitida la cotización de las acciones en mercado abierto (véase el cuadro 3 en Kay y Thompson, 1986). En ambos casos se comprueban descuentos muy im­ portantes. 108 pero también se apunta a consolidar gradual­ mente una demanda para ofertas posteriores. En cualquier caso, se puede concluir que la subva­ luación del patrimonio público genera beneficios extraordinarios para quienes están en condicio­ nes de adquirir las acciones. Un procedimiento alternativo a la venta a precio fijo es la licitación pública, con precio mí­ nimo, a fin de generar ofertas para la adquisición de paquetes de acciones. En realidad, en aquellos casos en donde existe una mayor transparencia en los procedimientos de transferencia de acti­ vos, la licitación ha sido una forma de reacción de los gobiernos a las críticas por los bajos precios de venta de los activos'’. La necesidad de nuevos aportes de capital que evidencian muchas empresas públicas —in­ crementada como consecuencia de las restriccio­ nes fiscales impuestas por la crisis externa de los años ochenta— junto con el reducido tamaño y desarrollo de los mercados de capital de largo plazo locales, fundamentan un tercer procedi­ miento consistente en la negociación directa con grupos inversionistas externos, públicos y priva­ dos. Como es sabido, las perspectivas de un incre­ mento de la inversión externa directa en la re­ gión son sombrías, aun a partir de sus bajos nive­ les actuales; de ahí la utilidad de incentivos efica­ ces para atraerla. Como principio general sería conveniente que las operaciones realizadas se­ gún esta modalidad se enmarcaran dentro de una política nacional para la inversión ex­ tranjera. Las bases del reciente acuerdo entre Aerolí­ neas Argentinas y Scandinavian Airlines System parecen apuntar en esta dirección. La probable transferencia del 40% de los activos de la empre­ sa argentina se inscribe en una negociación más amplia que incluye aportes de capital, renova­ ción de equipos, modernización de la gestión de la empresa y acceso a nuevos mercados. Una situación diferente corresponde a las operaciones realizadas al amparo del régimen de conversión de la deuda externa en participación ^En el caso británico, la utilización de este procedimien­ to redunda en descuentos mucho menores, aunque también, en algunos casos, las autoridades no han recibido ofertas suficientes para adquirir la totalidad del paquete accionario licitado (véase cuadro 4 en Kay y Thompson, 1986). REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 accionaria, de creciente difusión en los países de la región, aunque con características diversas {Lahera, 1987). En el caso de que la conversión se canalice hacia activos públicos existentes, situa­ ción posible en algunos países de la región pero no en otros, el resultado puede ser inconveniente para los intereses del país. En algunas de estas operaciones, los socios externos no aportan re­ cursos de capital fresco, ni nueva tecnología, ni nuevos mercados para la generación de divisas. En el hecho, sólo se transfieren activos existentes, a precios bajos y fuertemente subsidiados. Por último, cabe destacar un caso particular de venta, a precio cero, cual es la donación de una parte del capital accionario estatal a grupos socia­ les amplios y de bajos ingresos. Esta propuesta (Gerchunoff y Guadagni, 1987) busca conciliar la democratización de la propiedad con la eficien­ cia económica en los programas de desestatización, apoyándose en una combinación de gestión privada (inversionistas de riesgo privados y mi­ noritarios, pero con control de la gestión) y pro­ piedad pública no estatal (difusión de la propie­ dad accionaria mayoritaria para asegurar que el grupo capitalista de control apunte a la maximizadón de dividendos y no sólo a su propio bene­ ficio). b) Desregulación. Una revisión reciente y muy sistemática de la evidencia internacional del desempeño comparativo de las empresas públi­ cas y privadas (Dornberger y Piggott, 1986), con­ cluye que la competencia cumple un papel más importante que la propiedad en la promoción de la eficiencia productiva. Así, las eventuales dife­ rencias de desempeño están directamente rela­ cionadas con las restricciones y oportunidades que ofrece un marco competitivo en los merca­ dos de productos y de capital. En esta perspecti­ va, la competencia en el mercado de productos es concebida como un mecanismo que permite re­ velar la ineficiencia (quiebra) y la competencia en el mercado de capitales permite restaurar la efi­ ciencia perdida. Para que ambos mecanismos funcionen, el esfuerzo de privatización debe es­ tar precedido, o como mínimo acompañado, de programas de desregulación; en caso contrario, la transferencia de activos del sector público al privado no redundará, necesariamente, en una mayor eficiencia productiva. Esta posición, por cierto, contrasta con la visión de quienes sostie­ nen que el proceso privatizador, por sí sólo y INTERACCION DE LOS SECTORES PUBLICO Y PRIVADO Y EHCIENCIA ECONOMICA GLOBAL i J M automáticamente, conducirá a una mayor liberalización y flexibilidad de la economía. La discusión reciente sobre desregulación destaca la importancia de remover las barreras a la entrada, como requisito previo para aumentar la competencia real o potencial en los mercados. La política de regulación se apoyó en el pasado en la teoría económica de organización de merca­ dos, que pone el acento en las condiciones inter­ nas; esta teoría da cuenta de los distintos grados de competencia entre empresas que ya existen en el respectivo mercado. En estas condiciones in­ ternas concurren tanto componentes de estruc­ tura como también aspectos derivados del com­ portamiento de las empresas: estructura del mercado, diferenciación de productos, discrimi­ nación de precios, diferencias de costo, brechas de información, planificación estratégica, etc. Este debate se ha enriquecido recientemente con la propuesta teórica de los mercados desafiables (Baumol y otros, 1982). Esta propuesta des­ taca la importancia de las condiciones externas como fuente potencial de competencia; es decir, subraya la influencia que puede tener en las em­ presas ya instaladas la posibilidad de que nuevas empresas ingresen al mercado. En ausencia de costos hundidos —valor de las inversiones que no puede ser recuperado al cesar la producción—, la remoción de barreras a la entrada asegurará comportamientos cuasicompetitivos, incluso en algunos casos de monopolio natural, ya que si el monopolista genera oportunidades de rentabili­ dad excesiva, su posición se tornará vulnerable a la entrada de potenciales competidores. Aunque los supuestos en que se basa la pro­ puesta de los mercados desafiables ha dado ori­ gen a un amplio debate (véase Shepherd, 1984), sugiere nuevas orientaciones posibles para la po­ lítica de regulación. Así, el criterio relevante no sería ya el número de empresas y sus respectivas cuotas de mercado, sino la facilidad con que los oferentes puedan entrar y salir del mercado. Sin embargo, más allá de las posibilidades teóricas, el entramado de intereses creados en torno a una determinada configuración del siste­ ma regulatorio constituye un formidable obs­ táculo para incrementar la eficiencia productiva mediante una mayor competencia o desafiabilidad de los mercados. Como bien se ha señalado (Gerchunoff y Guadagni, 1987), en las econo­ mías modernas existe un verdadero mercado . F . M artin 109 que enfrenta la demanda y oferta de regulacio­ nes, y en torno al cual se articulan intereses tanto privados como públicos. Por cierto, no se trata de desmantelar irre­ flexivamente el sistema de regulaciones, sino más bien de ir racionalizándolo, progresivamente y con la mayor transparencia posible, para promo­ ver una mayor eficiencia global de la economía. Tampoco se debería enfrentar esta tarea con una concepción ingenua que pretenda ignorar la existencia y posibles realineamientos de los gru­ pos de intereses creados, pero sí es necesario conformar una articulación de intereses más funcional para la instauración de un círculo vir­ tuoso en el relacionamiento estatal-público-privado. c) Contratos de concesión. El tercer tipo de ins­ trumentos consiste en la concesión de derechos de producción o distribución de bienes y servi­ cios en situaciones de mercado caracterizadas por la ausencia de competencia, como es el caso por ejemplo de los monopolios naturales. Como ya se señaló, este instrumento ha sido ideado para inducir una competencia por el mercado cuando no existe competencia en el mercado. Aunque originalmente enunciado en el siglo pa­ sado, este instrumento fue postulado más recien­ temente (Demsetz, 1968) como una alternativa posible ya sea a la producción pública, o a la regulación estatal de productores privados. Des­ de el punto de vista de su aplicación, se puede distinguir entre dos criterios para solicitar ofer­ tas, en licitación competitiva para la concesión; i) menor precio unitario para la producción o dis­ tribución del bien o servicio, y ii) mayor suma fija por la concesión. En el primer caso, subasta tipo Demsetz, la competencia entre los oferentes, en la medida en que no haya colusiones, reducirá la lasa de bene­ ficio a su nivel competitivo, al acercar los precios de oferta a los costos marginales de producción. En otras palabras, la adopción de este criterio evitaría la ineficiencia asignativa del monopolio natural, siempre y cuando la subasta fuera real­ mente competitiva. El segundo criterio otorgaría la concesión al productor que ofreciera la mayor suma fija. Co­ mo la adjudicación otorga derechos de monopo­ lio, las ofertas se acercarían en este caso al valor presente del flujo de beneficios netos obtenibles durante el período del contrato más los activos C u a d r o 1‘ Incremento de la eficiencia asignativa productiva Ingresos fiscales Control gubernamental Distribución ingreso Activos Pr y Rem Grupos de presión A.l Venta de activos (Empr. monopóíicas) no sí sí Marco regulatorio necesario Depende procedimiento venta Depende marco regulatorio no A.2 Venta de activos (Empr. competitivas) sí si sí no Depende procedimiento venta no — B. 1 Desregulación (c/venta activos) sí cuando mercado es competitivo o desafiable si sí pero menor que en A.l no Depende procedimiento venta sí sí B.2 Desregulación (s/venta activos) sí cuando mercado es competitivo o desafiable sí cuando pérdidas no son asumidas por el Fisco no no no sí sí C, 1 Concesiones (Subasta Demsetz) sí cuando sistema licitación es competitivo si dependiendo incentivos contrato no autoridad seguimiento y control contrato no si sí no sí sí marco regulatorio contrato no C.2 Concesiones (Subasta renta monojwlica) “Ampliado a partir del cuadro 3 en Domberger y Piggott, 1986. Ci Depende marco regulatorio no W n s > r z I N T E R A C C IO N D E L O S S E C T O R E S P U B L IC O Y P R IV A D O Y E F IC IE N C IA E C O N O M IC A G L O B A L /J .M .F . M a rtin \ 11 recuperables a su finalización. Por lo tanto, la aplicación de este criterio aumentaría los ingresos fiscales (un mercado configurado como mo­ nopolio es más valioso que uno competitivo), pe­ ro a expensas de la eficiencia en la asignación de recursos. El sistema de contratos de concesión es más apropiado en circunstancias en que las autorida­ des gubernamentales quieren controlar las ca­ racterísticas del servicio o del bien que se van a producir, y también en aquellos casos en que se contemplan subsidios públicos explícitos en su financiamiento. La concesión de servicios de transporte terrestre (Reino Unido) y aéreos (Australia) constituyen ejemplos recientes de aplicación de este instrumento. Sin embargo, la conveniencia de su práctica —desde la óptica gubernamental— depende de varios factores (Dornberger, 1986), entre los que cabe destacar los siguientes: i) Las licitaciones deben ser competitivas y las posibilidades de co­ lusión cuidadosamente vigiladas; ü) los contratos deben especificar con precisión y sin ambigüeda­ des las características de la oferta; iii) la duración óptima del contrato debe conciliar intereses con­ flictivos entre las autoridades y el concesionario; iv) la adopción de un marco regulatorio debe permitir el seguimiento y evaluación del desem­ peño del contratista para impedir, oportuna­ mente, el deterioro de la calidad del servicio o producto; y v) los criterios para la transferencia de activos al término de la concesión deben que­ dar claramente establecidos. 3. In te r a c c ió n e n tr e o b je tiv o s e in s tr u m e n to s A modo de síntesis, se presentan en el cuadro 1 los efectos probables de cada uno de los instru­ mentos en los distintos objetivos atribuibles a programas de privatización, en el sentido más amplio antes indicado. A partir de los efectos identificados en el cuadro 1, se pueden establecer trayectorias alter­ nativas (Gerchunoff y Guadagni, 1987) para los programas de privatización que, al menos en parte, permiten atender la heterogeneidad del sector de empresas públicas en los países de América Latina. En este sentido cabría distinguir tres situacio­ nes básicas en el interior del : i) monopolios públicos naturales ( m p n ), ii) monopolios públicos legales ( m p i .) y empresas públicas en mercados s f p competitivos ( e p c ). En el caso del sector privado se puede hacer una distinción entre monopolios privados ( m p r ), generalmente de carácter técnico por reducida dimensión de mercados protegi­ dos, y empresas privadas competitivas (e p r ). En el gráfico 1 se indican trayectorias alternativas en la búsqueda de una mayor eficiencia global de la economía. G ráfico 1 La trayectoria (1) corresponde a la situación menos deseable, pero una de las más frecuentes en los programas de privatización recientes (Kay y Thompson, 1986). Ella involucra la transferen­ cia de activos productivos públicos al sector pri­ vado y, con ello, de su renta monopólica. El atrac­ tivo para los gobiernos es la generación de recur­ sos fiscales iniciales, aunque ello tiene evidentes conflictos con el flujo de recursos públicos en el mediano y largo plazos y con objetivos distributi­ vos en la propiedad de los activos. Esta modali­ dad exige que el sector público organice un mar­ co regulatorio; al respecto, cabe recordar que en la gran mayoría de los casos, la producción públi­ ca se ha fundamentado en las dificultades para ejercer una efectiva función de regulación (Ro­ neo, 1985). En teoría, la transferencia debería traducirse en una mayor eficiencia productiva, pero la evidencia empírica internacional no es concluyente en este sentido (Shirley, 1983). Los efectos en los precios y remuneraciones depen­ R E V IS T A D E L A C E P A L N " 36 ! Diciembre de 1 9 8 8 112 den de la medida en que los posibles incrementos de la eficiencia productiva sean trasladables a menores precios y las ganancias de productivi­ dad, a remuneraciones más elevadas. La trayectoria (2) implica, básicamente, la desregulación de monopolios públicos legales y obliga a las empresas públicas a operar en merca­ dos más competitivos o desafiables. En la medida en que el gobierno no cubra eventuales pérdidas operacionales de las empresas, se incentivará el incremento de la eficiencia productiva, además de la mayor eficiencia esperable en la asignación de recursos. La trayectoria (3) consiste, igualmente, en la desregulación de monopolios públicos legales, pero acompañada, en este caso, de la transferen­ cia de activos productivos públicos al sector pri­ vado. De hecho es conveniente concebir esta trayectoria como una segunda etapa de la ante­ rior (Brittan, 1986). La trayectoria (4) corresponde a la privatiza­ ción de empresas públicas que operan en merca­ dos competitivos o desafiables. Las empresas pri­ vadas que fueron estatizadas debido a condicio­ nes económicas o financieras precarias, son candidatas obvias a una reprivatización según esta trayectoria. Cabe advertir, sin embargo, que en algunos casos la permanencia de empresas públi­ cas en mercados competitivos con participación de empresas privadas puede ser indispensable para preservar esa estructura de mercado (Ayub y Hegstad, 1987). Por otra parte hay casos, como el de Brasil, en que las empresas públicas en mercados competitivos operan con elevados ni­ veles de eficiencia tanto productiva como asignativa (Oliveira, 1985) y, por lo tanto, no sejustifica su privatización por razones de eficiencia. Es im­ portante, eso sí, que la empresa preserve la auto­ nomía necesaria para alcanzar sus objetivos co­ merciales. Finalmente, la trayectoria (5) consiste en la concesión de derechos de producción o distribu­ ción de bienes y servicios como alternativa a la producción pública en situación de monopolio natural y cuyos fundamentos han sido revisados recientemente (Roth, 1987). En esta modalidad, el punto crítico parece residir en la viabilidad del establecimiento de contratos detallados y preci­ sos para la operación de la concesión y en la capacidad efectiva para su seguimiento y control por parte de las autoridades gubernamentales y los usuarios. IV Consideraciones finales tas, competitivas hacia el exterior y articuladas A modo de conclusión y como base para un deba­ te cabría presentar las siguientes reflexiones: internamente. Por estas razones habría que combinar, con 1. Las economías latinoamericanas presen­ criterios de racionalidad social, operaciones de tan signos visibles de ineficiencia global, tanto en desregulación y transferencia de activos, y esta el sector público como en el privado. En este última enmarcarse en un amplio y cuidadoso contexto: a) la ineficiencia de la empresa pública programa de racionalización del s k p . no debe ser considerada un axioma; cuando exis­ 2. La privatización —en el sentido más am­ te ella es, en buena medida, el resultado de es­ tructuras inadecuadas y, por lo tanto, suscepti­ plio aquí utilizado— ha irrumpido en el escena­ bles de corrección; b) el supuesto de la mayor rio latinoamericano como una idea-fuerza, car­ eficiencia de la empresa privada tampoco tiene gada de simbolismos ideológicos, pero sobre la validez universal, al menos en las situaciones rea­ que no se ha articulado aún un discurso racional les de los países de la región; y c) indudablemente en el contexto concreto de cada país. Cabe insistir se pueden adjudicar importantes ventajas a am­ en la necesidad de prudencia para concebir y bas, pero el acento debería colocarse en su inte­ sobre todo para administrar el cambio que ella racción positiva en el contexto de economías mix­ implica; tanto puede conducir a una amplia ex­ IN T E R A C C I O N D E L O S S E C T O R E S P U B L IC O Y P R IV A D O V E F IC IE N C IA E C O N O M IC A G L O B A L / J M . F . M artin 113 periencia democratizadora como también a un ción que puedan acompañarlo, son procesos de violento movimiento hacia la concentración del largo plazo y además tienen consecuencias en ese poder y la riqueza y al debilitamiento de las fronmismo horizonte temporal. Por este motivo, es teras nacionales como barreras a una transnacio­ necesario alcanzar un consenso mínimo para ase­ nalización abierta. gurar su continuidad en el tiempo. Esto, a su vez, 3. Tampoco se puede descuidar que la ra­ exige un debate amplio, informado y transpa­ cionalización del SEP, y las políticas de desestatizarente. Bibliografía Aylen, Jo n a th a n (1987): Privatization in developing co u n ­ tries, Lloyds B a n k R eview , N" 163, L ondres, enero. Ayub, A. y H egstad, O. (1987): Public industrial enterprises: d e te rm in a n ts o f perfo rm an ce. Industry and Finance Se­ ries, Voi. 17, Banco M undial, W ashington. 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Ya en 1986, no obstante, el problema del endeuda­ miento en monedas convertibles parecía haber llegado a una nueva etapa. Ese año quedó en claro que Cuba ya no podría evitar la austeridad y la contracción econó­ mica, como resultado y como medio de enfrentar el problema del endeudamiento. En retrospectiva, la real gravedad del problema había sido oscurecida y evitada entre 198üy 1985 por la acción de factores temporales que incidieron favorablemente en la situación del ba­ lance de pagos. Al debilitarse la acción de dichos facto­ res en 1986, se hizo evidente la naturaleza genuina del problema. En el ensayo se examinan, en primer lugar, los orígenes, dimensiones y efectos del problema. Luego se analizan las reprogramaciones, y especialmente las de 1986-1988, en el marco de la situación macroeconómica y externa del momento. Se estudian las medidas tomadas por el país ante la crisis de estos dos últimos años, y finalmente se esboza la situación de 1988, junto con las opciones para la acción. ♦Department of Economics and School of International Affairs, Carleton University, Ottawa, tJanada. Introducción Durante el decenio de 1980, se ha agravado el problema de endeudamiento de Cuba en mone­ das convertibles y en el marco de su participación en la economía mundial, fuera de la agrupación del Consejo de Asistencia Mutua Económica ( g a ­ m e ). El aumento de la deuda en monedas conver­ tibles, por razones diversas, fue acelerado en los años setenta, pero sólo en los años ochenta creó dificultades serias al país. En la primera mitad del actual decenio, la deuda fue motivo de per­ manente preocupación y obligó a realizar tres reprogramaciones. Antes de 1985, el problema aparentaba ser manejable y, en realidad no pare­ cía perjudicar gravemente el crecimiento ma­ croeconómico cubano, que fue vigoroso entre 1981 y 1985, mientras en la mayoría de los otros países deudores en desarrollo se producía una profunda contracción económica. Ya en 1986, no obstante, el problema del endeudamiento en monedas convertibles pare­ cía haber llegado a una nueva etapa. A pesar de las reprogramaciones realizadas, el deterioro de la situación del balance de pagos dificultó en ese año el servicio de la deuda, y Cuba inició una cuarta ronda de reprogramación. El país suspen­ dió los pagos el 1 de julio de 1986, a la espera del buen término de las negociaciones. En ese mismo año quedó en claro además que Cuba ya no po­ dría evitar la austeridad y la contracción econó­ mica, como resultado y como medio de enfrentar el problema del endeudamiento. En retrospecti­ va, la real gravedad del problema había sido os­ curecida y evitada entre 1980 y 1985 por la ac­ ción de factores temporales, reversibles y relati­ vamente antinaturales, que incidieron favorable­ mente en la situación del balance de pagos. Al debilitarse la acción de dichos factores en 1986, se hizo evidente la naturaleza genuina del pro­ blema. Ya en 1987, la magnitud de la deuda en monedas convertibles alcanzaba aproximada­ mente 5 600 millones de dólares de los Estados Unidos, de un total de alrededor de 13 800 mi­ llones. El objeto de este ensayo consiste en describir y analizar el problema del endeudamiento cuba­ no en moneda convertible durante los años ochenta, y especialmente en el período 19861988. En primer lugar se examinan lo orígenes, dimensiones y efectos del problema. Luego se analizan las reprogramaciones y, especialmente 116 las de 1986-1988, en el marco de la situación macroeconómica y externa del momento. Se es­ tudian las medidas tomadas por el país ante la crisis de estos dos últimos años, y finalmente se esboza la situación de comienzos de 1988, junto con las opciones para la acción. Antes de proceder a la parte central de este análisis, cabe hacer ciertas observaciones prelimi­ nares respecto del carácter dual de la participa­ ción de Cuba en la economía internacional, con miras a explicar por qué, en las prácticas de con­ tabilidad del balance de pagos y del endeuda­ miento, se hace una distinción entre sus relacio­ nes con los países de la agrupación del came, cuyas monedas no son convertibles, y las relacio­ nes con el resto del mundo, en monedas converti­ bles. También se sintetiza en esta introducción la explicación cubana respecto de la aparente para­ doja que significa su compromiso de reconocer sus deudas externas, mientras propicia que los otros países latinoamericanos y del Tercer Mun­ do repudien las suyas. En Cuba existen dos conjuntos de cuentas de balance de pagos y dos conjuntos de estados de cuenta del endeudamiento. Uno de estos conjun­ tos está en monedas convertibles y abarca las interacciones comerciales y financieras con los países no pertenecientes al came, y asimismo to­ do el comercio en monedas convertibles con paí­ ses del CAM Algunos países socialistas, como E. China y Yugoslavia, se consideran en gran medi­ da —para fines de la contabilidad— como perte­ necientes principal o parcialmente al ámbito de las monedas convertibles, pero en éste se in­ cluyen también las transacciones de comercio compensado con países que, como España, son ajenos al came. En 1986, 15.3% del total del comercio cubano se realizaba en monedas con­ vertibles, y 13.8% con las economías de mercado {la correspondencia entre ambos era alta, pero no total). Dichas cifras eran muy bajas en relación con las de 1980-1981, que eran del orden del 24-25% y 22-25%, respectivamente. (Véase más adelante el cuadro 7, y Comité Estatal de Estadís­ ticas, 1986, cuadro xi.7). La existencia de dos conjunto de cuentas re­ fleja el carácter dual de las relaciones económicas internacionales de Cuba. Las relaciones comer­ ciales y financieras del país con la agrupación del came se realizan principalmente en monedas no : convertibles, aunque existen mecanismos para REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1 9 8 8 corregir los desequilibrios de pagos entre los paí­ ses de la agrupación. Los precios de los principa­ les productos básicos y manufacturas que se tran­ san en el ámbito del came suelen no basarse en los niveles mundiales de precios ni tener estrecha relación con ellos. Además, las condiciones del endeudamiento cubano en monedas convertibles son muy dife­ rentes a las del endeudamiento con la Unión Soviética y otros países de Europa oriental. Los préstamos en moneda convertible, en sus diver­ sas formas, se obtuvieron en las condiciones co­ merciales existentes en las economías desarrolla­ das de mercado, mientras que las condiciones de endeudamiento con la Unión Soviética fueron especialmente benévolas. Los créditos comercia­ les de este último país tienen una tasa de interés del 4% y un plazo de doce años de amortización, mientras que las condiciones de los créditos fi­ nancieros son al 2% de interés y a 25 años. El pago de ambos tipos de créditos puede hacerse en bienes y servicios, y en la práctica ha sido sumamente postergable (Banco Nacional de Cu­ ba, 1982, p. 15; Rodríguez, 1986a, p. 57). De hecho, el pago de los préstamos soviéticos ha sido aplazado en varias ocasiones, y actualmente se considera que se iniciará en 1990. Estas diferen­ cias entre prácticas y condiciones crediticias son una razón más para tratar separadamente la deu­ da con el came y la deuda en monedas converti­ bles. Para poder negociar con sus acreedores en monedas convertibles (bancos, gobierno y em­ presas), Cuba ha hecho pública su situación de endeudamiento en dichas monedas desde co­ mienzos del presente decenio. En cambio, la situación del endeudamiento con la Unión So­ viética y otros países del came se considera infor­ mación “clasificada”. Cuba arguye que, en todo caso, esta información no interesa al mundo fi­ nanciero internacional ajeno al came, en lo que respecta al análisis y renegociación de su deuda en monedas convertibles. En consecuencia, la si­ tuación del endeudamiento cubano en monedas convertibles puede ser objeto de un análisis deta­ llado, sobre la base de información disponible al público. En cambio, la situación del endeuda­ miento con los países del came sólo puede ser en la actualidad objeto de estimaciones y especu­ laciones, dado el secreto oficial al respecto. Por último, cabe decir algunas palabras res­ EL PROBLEMA DE LA DEUDA DE CUBA EN MONEDAS CONVERTIBLES / A.7?.AÍ. pecto de la aparente contradicción entre propi­ ciar el repudio de la deuda del resto de los países latinoamericanos e insistir en la voluntad de Cuba de pagar su propia deuda. Como se sabe, el Presi­ dente Castro ha hecho frecuentes y clamorosos llamados a los países del Tercer Mundo para que repudien su deuda, especialmente entre 1984 y 1986 (Castro, 1985a; 1985b; 1987). Al mismo tiempo, ha insistido en el compromiso cubano de cumplir con sus obligaciones financieras y pagar su deuda. Al respecto ha dicho que su país es el único en América Latina que quiere pagar la deuda, que tiene la voluntad y la posibilidad de hacerlo (Rodríguez, 1986a, p. 54; véase asimismo Castro, 1987, pp. 144-150; Banco Nacional de Cuba, 1986a, p. 19). Fuera de Cuba, esta para­ doja ha sido considerada como una contradic­ ción en las orientaciones, o incluso como una forma de hipocresía oficial. (Véase, por ejemplo, The Wall Street Journal, 30 de mayo de 1985; The New York Times, 28 de julio de 1985). Sin embar­ go, los cubanos consideran que la naturaleza de los créditos recibidos por Cuba es distinta a los del resto de América Latina (Castro, 1987, pp. 147-148). Los créditos otorgados a Cuba no pro­ venían de bancos comerciales estadounidenses, sino de bancos que, desde el punto de vista cuba­ no, resistieron las presiones de los Estados Uni­ dos, o bien de otras fuentes de crédito de países en desarrollo. Además, Castro ha insistido en RiUer ni que los préstamos a Cuba se invirtieron en proyectos productivos de desarrollo o en progra­ mas sociales, y no se malgastaron, ni permitieron una fuga de capitales por parte de elites naciona­ les (Castro, 1987, p. 148). Por las razones indica­ das, el Presidente Castro ha afirmado que Cuba siempre se propuso cumplir con sus obligaciones en la medida de lo posible (Castro, 1987, p. 147). Junto con ello, y a pesar de que las condiciones del endeudamiento cubano en monedas conver­ tibles se asemejan a las de otros países deudores de la región, el Presidente Castro asumió como una obligación moral de Cuba el tomar la palabra en favor de otros países deudores latinoamerica­ nos y abogar por la condonación o el repudio de la deuda. Tal obligación existía a raíz de que, al menos hasta 1986, el crecimiento económico cu­ bano era alto, en relación a la situación del resto de la región. (Véase más adelante el cuadro 7). En opinión de Castro, la economía cubana era fuerte debido a su integración en el sistema del came, y al favorable ambiente comercial y finan­ : ciero que proporcionaba el bloque socialista, y que el Presidente caracterizaba como un tipo de nuevo orden económico internacional (Castro 1985a, p. 168). En 1985, habría sido difícil con­ vencer al Presidente Castro de la existencia de dificultades en relación con la deuda en monedas convertibles. Es probable que la situación haya cambiado durante el período 1986-1988. I El aumento de la deuda en monedas convertibles durante los años setenta A comienzos del decenio de 1970, la deuda del país en monedas convertibles era pequeña: en 1969 alcanzaba a 291 millones de pesos cubanos. Entre dicho año y 1979, sin embargo, registró un rápido crecimiento, con un promedio de 27.4% al año, compuesto anualmente; alcanzó un nivel de 3 267.3 millones de pesos cubanos en 1979 (cuadro 1). A pesar de que no se cuenta para ese decenio con informaciones precisas sobre el ser­ vicio de la deuda y los ingresos en divisas conver­ tibles (que fueron algo diferentes de los ingresos en divisas provenientes de las economías de mer­ cado), puede decirse que no hubo problemas serios en ese aspecto. El descenso de los precios del azúcar, que fueron altos entre 1974 y 1975 y más bajos entre 1977 y 1979, hizo algo más difícil de sobrellevar el servicio de la deuda. Sin embar­ go, y a pesar que la situación del endeudamiento atraía entonces cierta atención (véase por ejem­ plo Economist Intelligence Unii, 1977-1979), los bancos extranjeros y las fuentes oficiales de cré­ dito mantuvieron su disposición de aumentar los préstamos. La rápida expansión de la deuda en monedas 118 convertibles durante el decenio de 1970 se debió a ciertos factores propios de la particular situa­ ción de Cuba y asimismo a otros factores de ca­ rácter general, propios del funcionamiento de la economía internacional, y cuyos efectos fueron similares en muchos países en desarrollo. Cabe resumirlos aquí en forma muy breve, puesto que han sido analizados recientmente (Turits, 1987, pp. 164-167). A comienzos del decenio de 1970, Cuba salió de un período que se había caracterizado por una excesiva centralización de la organización econó­ mica, una confianza excesiva o prematura en “incentivos morales”, acompañada por una de­ sestimulación contraproducente de los incenti­ vos materiales, y una desmesurada concentra­ ción en la producción azucarera, que de hecho sacrificó otros sectores para alcanzar la meta de diez millones de toneladas (Ritter, 1974). Al co­ menzar los años setenta se hizo un esfuerzo con­ certado por reoganizar el funcionamiento de la economía sobre la base de criterios económicos más “racionales”. Comprensiblemente, mejoró el desempeño económico en términos de creci­ miento: el producto interno bruto por habitante, en términos acumulativos, aumentó 64.5% entre 1972 y 1978, mientras que, según las estimacio­ nes de Brundenius (1984, p. 40) pudo haber bajado 9.5%, también en términos acumulativos, entre 1964 y 1972. (Esta rapidez del crecimiento se debió también parcialmente a algunos años de precios muy altos del azúcar en el “mercado li­ bre”, en 1974-1976.) Dada la nueva orientación de la economía, en cuanto a organización, estra­ tegia y políticas, y su desempeño en términos de crecimiento, Cuba se transformó en un prestata­ rio con atractivos desde el punto de vista de los bancos comerciales y las fuentes oficiales bilate­ rales de crédito. Mientras la solvencia cubana mejoraba en forma espectacular, los bancos comerciales de las economías de mercado, repletos de petrodólares que debían colocar en 1974, hacían activas cam­ pañas para promover sus préstamos en países en desarrollo de medianos ingresos. En esta activi­ dad de “reciclaje de los petrodólares”, Cuba figu­ raba como buen prestatario. Las fuentes oficiales bilaterales de crédito también tenían gran interés en ampliar sus préstamos al país, a fin de finan­ ciar las importaciones cubanas de maquinarias y equipos, especialmente en los períodos de menor REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1 9 8 8 dinamismo en sus propias industrias nacionales de bienes de capital. Por su parte, la programación de inversiones en la planificación cubana, se había hecho mucho más ambiciosa tras la rápida recuperación de la economía del país en 1972 y 1973, una vez supe­ rados los problemas de fines del decenio ante­ rior. La inversión bruta aumentó de 12.1% del producto social bruto en 1970 a 17.2% en 1974; en términos corrientes, aumentó de 668.5 millo­ nes de pesos cubanos en 1970 a 1 644.8 en 1974. Al igual que en muchos países con breves auges en los precios de sus productos básicos, parece haber sido difícil, tras la baja de éstos, limitar con la rapidez necesaria los planes de inversión e importación. Tal vez este hecho corresponda a la expectativa de la estabilización de los precios del producto en niveles más altos, y a un desfase entre las importanciones reales y la decisión de seguir adelante con determinados proyectos de inversión. Más aún, hubo de parte de los cubanos una fuerte inclinación a diversificar, y tal vez mejorar, la importación de tecnología incluida en bienes de capital mediante la importación de estos últimos desde las economías de mercado (Turits, 1987, pp. 165-166). Puesto que permitió la importación de bienes de capital de las economías de mercado, la ex­ pansión de los préstamos en monedas converti­ bles fue probablemente un factor que contribuyó significativamente al notable crecimiento de la economía cubana durante los años setenta. En 1978 y 1979, la carga del servicio de la deuda había alcanzado un nivel muy alto, alrededor de 58 y 45%, respectivamente, sí se incluye dentro del concepto de servicio tanto el interés como la amortización (cuadro 1). Sin embargo, las expor­ taciones cubanas en moneda convertible se recu­ peraron y llegaron a niveles sin precedentes al producirse un nuevo auge en el precio del azúcar en el mercado libre durante 1980 y 1981 (28.7 y 17.0 centavos por libra, respectivamente, cotiza­ ción del Convenio Internacional del Azúcar-isA, promedio anual). Con ello se produjo una im­ portante reducción en la carga de servicio de la deuda, a pesar de las mayores tasas de interés. Este auge del precio del azúcar, en efecto, exce­ dió y disimuló el deterioro de la situación de endeudamiento en términos de mayores pagos por concepto de intereses y amortización entre 1978 y 1981 (cuadro 1). EL PROBLEMA DE LA DEUDA DE CUBA EN MONEDAS CONVERTIBLES / A.R.M . RiUer 119 Cuadro 1 CUBA: DEUDA TOTAL DESEMBOLSADA EN MONEDAS CONVERTIBLES E INDICADORES DEL PESO DE LA DEUDA, 1969-1987 Deuda total Año 1969 Pesos corrientes'^ (millones) 291.0 1975 2 883.8 3 267.3 3 226.8 3 169.6 2 668.7 2 789.7 2 988.8 3 621.0 3 870.4 5 555.1 291 1 632 1 338.0 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 {Sept.) Dólares corrientes (millones) 3 845 4 476 4 545 4 064 3 140 3 207 3 321 3 936 4 663 5 555 Servicio de la deuda“ Cambio anual en pesos corrientes (porcentajes) — 1969 a 1975 29.0% p.a. 1975 a 1978 29.2% p.a. 13.3 -1.2 -1,8 -16,5 4.5 7.1 21.2 6.9 43.5 Deuda total por habitante (en pesos corrientes) Deuda total como porcentaje del producto social bruto (porcentajes) 34,3 142,9 17.5 19.2 18.3 14.3 11.6 11.5 11.5 13.5 14.1 21.0 Intereses y amortizaciones (porcentajes) 19.2 19.4 17.7 19.3 21.0 20.1 16.5 17.4 21.7 57.7 45.3 28.7 35.9 64.7 2.1 297.7 335.0 332.9 325.0 271.0 280.5 297.6 356.7 379.4 .536.7 Sólo intereses (porcentajes) ___ 41.8 67.8 Fuente: Equipo de Investigaciones sobre Economía Cubana, 1985, p. 55, para los totales de la deuda de 1969 y 1975; las otras cifras están tomadas o calculadas a partir de los datos de los cuadros 2 y 3. ■ “Servicio de la deuda” se define como (i) intereses y (ii) intereses más amortización como porcentaje del total de exportaciones ' de bienes y servicios en el ámbito de las monedas convertibles. '* Las cifras de la deuda total en pesos cubanos corrientes se convierten en dólares corrientes a los tipos de cambio oficiales presentados en el cuadro 7. En 1979, la deuda en monedas convertibles se componía principalmente de préstamos de la banca comercial (59.8%) y de créditos oficiales para las exportaciones (31.1%). Los créditos de proveedores, en condiciones onerosas, y los de asistencia para el desarrollo, en términos más favorables en general, eran relativamente insig­ nificantes. II La situación del endeudamiento, 1980-1985: manejo y deterioro En la primera mitad del decenio de 1980, el problema del endeudamiento de Cuba en mone­ das convertibles parecía susceptible de controlar­ se. El valor total de la deuda incluso disminuyó entre 1979 y 1982, y los problemas surgidos en­ tre 1982 y 1985 se superaron mediante reprogra­ maciones logradas en negociaciones con los acreedores. Entre 1980 y 1985 el crecimiento económico fue dinámico, con un promedio anual de 7.3% al año (véase más adelante el cuadro 7), a pesar de los problemas creados por el servicio de la deuda en circunstancias difíciles para el balan­ ce de pagos en monedas convertibles. Sin embar­ go, tras todo ello no había un real mejoramiento en la situación del endeudamiento y del balance de pagos. 120 1. La evolución de la situación del endeudamiento y del balance de pagos En 1980 y 1981, la situación del endeudamiento en relación con el balance de pagos no era muy problemática. La cuenta de capital y la cuenta corriente, consideradas por separado, estaban sorprendentemente equilibradas; los desequili­ brios existentes se compensaban uno a otro, de modo que las reservas en monedas convertibles prácticamente no variaron (cuadro 2). En ambos años, el dinamismo de las exportaciones de servi­ cios (principalmente turísticos) y de las exporta­ ciones azucareras contrapesó el gasto en impor­ taciones y pagos por intereses. En la cuenta de capital, los pagos netos del capital de largo plazo alcanzaron montos cercanos al de la afluencia neta de capital de corto plazo. Sin embargo, ya había comenzado el problema de pagos que ca­ racterizó el decenio, por cuanto el equilibrio se lograba gracias a un monto de ingresos por ex­ portaciones que resultaba insostenible, dados los precios anormalmente altos del azúcar en el “mercado libre’' durante aquellos años. El problema del endeudamiento en monedas convertibles y del balance de pagos se hizo más serio en 1982. En dicho año, la causa inmediata de la crisis fue la reducción de préstamos y depó­ sitos de corto plazo, los que disminuyeron en 578 millones de pesos cubanos entre diciembre de 1979 y agosto de 1982 (Banco Nacional de Cu­ ba, 1986c, p. 5). Esta reducción de la liquidez en monedas convertibles se produjo sin razón apa­ rente y sin justificación económica, en opinión del Banco Nacional, por cuanto el país había estado cumpliendo con sus compromisos finan­ cieros (ibid.). La fuerte salida de capital de corto plazo se tradujo en un gran déficit en la cuenta de capital, que no alcanzó a ser contrarrestado total­ mente por el excedente de la cuenta corriente en el mismo año. La salida neta de capitales aparen­ temente artificial, se hacía sospechosa de tener orígenes políticos; por otra parte, apenas sí cabe duda de que en 1981-1982 hubo otros préstamos obstruidos o anulados debido a acciones de los Estados Unidos, que apretaba el cerco financiero correspondiente al embargo impuesto a Cuba {Economist Intelligence Unit, 1981,2; 1981,3). La baja en los ingresos por exportaciones de azúcar (compensada en cierta medida por mayor reex­ portación de petróleo y por otras exportaciones). R E V IS T A D E L A C E P A L N ” 36 / Diciembre de 1 9 8 8 y las muy altas tasas de interés complicaban aún más la situación en 1982. Principalmente a causa de la reducción de los préstamos y depósitos de corto plazo, Cuba pro­ curó reprogramar su deuda con sus acreedores en monedas convertibles. Entre las proposicio­ nes iniciales del país, que se sintetizan más ade­ lante en el cuadro 6, estaba una reprogramación multianual de todos los vencimientos de las deu­ das de largo plazo para 1982-1985, tanto de acreedores oficiales como de bancos comerciales. Se proponía un período de pago de diez años, que incluía tres años iniciales de gracia. La repro­ gramación no contemplaba los préstamos bancaríos de corto plazo, por cuanto se suponía que no se retirarían sin aviso previo suficiente. En su propuesta, Cuba ofrecía también adquirir varios otros compromisos: — Restringir, y en medida necesaria sacrificar, el crecimiento económico general a fin de aumentar las exportaciones que generaban divisas en monedas convertibles y de garanti­ zar el consumo y la atención médica esencia­ les para la población; — Dar prioridad a la inversión productiva para sustituir importaciones; — Continuar diversificando las relaciones eco­ nómicas del país con los países desarrollados de economía de mercado y con los países de menor desarrollo relativo; — Fomentar la exportación de servicios como la construcción. Los acuerdos firmados con acreedores ofi­ ciales y bancos comerciales diferían de la pro­ puesta cubana principalmente en un aspecto: abarcaban sólo la deuda de largo plazo con venci­ mientos programados entre septiembre de 1982 y diciembre de 1983, mientras el país había pro­ puesto incluir los vencimientos de todo el perío­ do 1982-1985. Esto significaba que el monto re­ programado era pequeño en comparación con lo solicitado. Significaba asimismo que, de no mejo­ rar los factores externos, sería necesario repetir el proceso. Se previó esta eventualidad, y los acuerdos incluyeron una cláusula de buena vo­ luntad, a fin de facilitar nuevas negociaciones y reprogramaciones. En 1983 y comienzos del año siguiente, la situación de balance de pagos y de endeudamien­ to del país siguió sufriendo los efectos de varias circunstancias de la economía internacional. Cu- m r •fl C u a d ro 2 § w C U BA : B A LA N CE DE PA GOS EN M O NEDAS C O N V E R T IB L E S , 1978-1987 {M illones de pesos corrientes) A ño 1978 1979 1985 1980 1981 1982 1983 1 247.7 1 355.9 648.3 262.1 445.5 - 7 5 0 .0 14.1 1 233.9 263.2 497.7 473.0 - 7 9 2 .7 33.6 1 135.7 250.0 484.4 401.3 - 1 063.2 -1 0 1 1 244.4 171.2 526.9 546.3 - 1 177.4 - 1 0 6 .4 907.3 209.9 248.5 448.9 - 1 070.9 - 8 9 .6 72.5 67.0 - 1 6 3 .6 - 1 8 .2 314.6 - 6 0 8 .6 -2 4 0 - 2 9 4 .0 9.9 - 2 1 1 .6 294.0 - 8 7 0 .9 - 2 6 8 .0 - 5 7 6 .9 4.1 - 5 0 5 .8 296.3 - 5 3 1 .5 - 2 6 1 .6 - 2 3 5 .2 1.2 - 3 9 7 .6 - 5 3 0 .6 - 1 .2 - 5 5 0 .0 - 3 1 .8 348.3 -1 5 4 .5 + 193.8 325.1 - 4 3 7 .8 - 1 1 2 .7 - 4 2 .4 137.8 + 106.0 580.1 - 2 2 0 .0 +360.1 553.9 482.9 - 1 1 6 .4 - 3 6 6 .5 + 253.8 605.6 563.2 - 1 0 5 .6 +48.1 - 1 4 3 .8 + 13.2 1984 1986 1987 C uenta corriente E nero/Sept. Exportaciones A zúcar R eexportaciones d e p e tró leo O tra s 595 680.3 -7 3 1 - 5 8 1 .4 -8 8 1 .2 1 405.8 866.3 151.4 388.1 - 1 121.5 -1 3 6 98.9 366.5 284.3 605.9 441.2 344 -5 7 7 -3 3 8 -2 3 4 .3 0.5 50.5 266.6 - 5 7 3 .0 - 3 4 0 .6 - 3 0 6 .5 - 2 .4 297.1 285 - 4 6 4 .2 - 2 4 8 .2 - 1 7 9 .2 0.7 262.7 142.7 Importaciones De ellas, d e a zú car B alance comercial Servicios E xportaciones de servicios Im p o rta cio n e s d e servicios D e ellos, intereses Saldo Transferencias unilaterales Saldo en cuenta corriente 148 -5 4 1 -1 4 3 -3 9 3 6 -5 2 3 227 -4 6 4 -1 7 6 - 2 3 7 .8 — - 1 3 8 .9 237 -6 5 1 -2 6 3 -4 1 2 .5 2 - 4 6 .0 716.8 - 7 3 5 .0 C uenta de capital C apital de c o rto plazo Desem bolsos Pagos N eto C apital de largo plazo D esem bolsos Pagos N eto Saldo en cuenta de ca p ita l Cambio en las reservas 165 -6 7 98 173 -1 2 6 47 134 -5 8 76 303 -1 3 9 164 118.0 - 5 2 1 .8 - 4 0 3 .0 606 -2 1 9 387 484 187 -1 0 1 86 + 133 80 -9 6 -1 6 60 26 -1 4 2 -1 1 6 - 5 2 .0 29.4 - 1 6 5 .7 - 1 3 6 .3 - 5 3 9 .3 93.3 - 7 3 .6 - 2 4 2 .2 + 189.1 -3 9 - 5 .9 + 14 - 1 .5 - 1 6 6 .9 F u e n te : B anco N acional d e C u b a, In fo rm e económico. La H abana, m ayo d e 1987, p ara 1985-1986; B anco N acional d e C uba/C om ité Estatal d e E stadísúc 3 ,C uba: In fo rm e económico trim estral. La H abana, sep tiem b re d e 1987, p a ra 1987; Banco N a d o n a i d e C u b a , Inform e económico. iS La H a b an a , m arzo d e 1986, p a ra 1984; B anco N acional de C uba, Inform e económico. La H abana, fe b re ro d e 1985; B anco N acional d e C u b a, In fo rm e económico. La H a b an a , m arzo d e 1984, p a ra 1982; B anco N acional d e C uba, Inform e económico. La H ab an a, agosto d e 1982; E quipo, 1985; . Notas p a ra el estudio económico de Am érica L a tin a 1 9 8 2 : Cuba ( e / c e p a l / m e x / 1 9 8 3 / L . 22/Rev, 1), M éxico, D .F., o c tu b re d e 1983, p. 40, p a ra 1978-1981; C om ité E statal d e Estadísticas, R epública de C uba, A n u a rio estadístico de Cuba, 1 9 85, La H ab an a, 1986, C u a d ro xi. 15. c e p a l r w X > o m r > D W G 0 > O M O G u > w 2: s o z w o > C fí O O z < w X H s r M «I S3 S: 122 ba recurrió entonces a la cláusula de buena vo­ luntad para reprogramar la deuda de largo plazo con vencimientos en 1984. Entre las circunstan­ cias que lo motivaron estuvieron las siguientes: — Principalmente por factores climáticos, bajó la producción de azúcar, y la venta priorita­ ria a mercados de monedas no convertibles afectó la disponibilidad del producto para su exportación en monedas convertibles (1.34 millones de toneladas métricas, Banco Na­ cional de Cuba, 1984b, p. 16). Al no haber variado mayormente los precios del azúcar, los ingresos bajaron 385 millones de pesos cubanos; — Las tasas de interés continuaron relativa­ mente altas, de modo que no hubo mayor alivio en ese aspecto; — Los pagos netos por capital de corto plazo fueron de nivel relativamente elevado. Sin embargo, la situación de pagos parecía relativamente saludable en 1983. Las exportacio­ nes de bienes y servicios en monedas convertibles se mantuvieron en un nivel mejor que el previsi­ ble, dados los precios del azúcar, y el excedente en cuenta corriente superó el déficit en cuenta de capital, de modo que las reservas monetarias in­ ternacionales aumentaron en 189 millones de pesos cubanos. Cuba también mantuvo una tasa de crecimiento de 4.9% en términos reales du­ rante el año, a pesar de la menor producción de azúcar. En las negociaciones de 1984, el país pidió y obtuvo cierto mejoramiento en las condiciones del proceso (véase más adelante el cuadro 6), colocándose así a la par con las condiciones de reprogramación en el resto de América Latina (cEPAL, 1985, p. 19). Nuevamente, en 1985, Cuba procuró repro­ gramar su deuda acogiéndose a la cláusula de buena voluntad, aunque la situación de balance de pagos en 1984 fue razonable, y el producto social bruto aumentó 7.2% real durante ese año. Si bien los niveles de precios del azúcar bajaron mucho en el “mercado libre” (5.2 centavos por libra, cotización del Convenio Internacional del Azúcar ( i s a ) ) , las mayores exportaciones en mo­ nedas convertibles contribuyeron a sostener los ingresos en divisas. Se permitió, sin embargo, un aumento aproximado de 34% en las importacio­ nes de mercancías, de modo que el excedente comercial fue inferior al déficit de servicios. Se R E V IS T A D E L A C E P A L N " 36 / Diciembre de 19 8 8 originó así un déficit en cuenta corriente, y con ello un déficit global de pagos y una disminución de las reservas. La reprogramación solicitada por Cuba era de carácter razonablemente rutinario (véase más adelante el cuadro 6). Cabe hacer notar, sin embargo, dos peticiones; la primera, reducción de barreras arancelarias y no arancela­ rias por parte de los principales países acreedo­ res de economía de mercado, a fin de fomentar la diversifícación y expansión de las exportaciones no azucareras del país; la segunda, creación de un fondo de sesenta millones de dólares de los Estados Unidos, la mitad aportada por Cuba y la otra mitad por los países acreedores, para finan­ ciar 120 estudios sobre la factibilidad de realizar diversas exportaciones no tradicionales a países acreedores, entre ellas artículos deportivos, cal­ deras de vapor, joyas y flores. El acuerdo con los acreedores no tuvo rasgos especialmente nota­ bles, y sus condiciones se ubicaron una vez más dentro de la gama obtenida en ese año por otros países de la región ( c e p a l , 1985, p. 19). Sin em­ bargo, abarcó sólo una proporción pequeña del endeudamiento total. Como puede apreciarse en los cuadros 2 y 3, hubo un fuerte deterioro de la situación de ba­ lance de pagos y de endeudamiento durante 1985. Las exportaciones, aunque aumentaron un tanto respecto de las del año anterior, perma­ necieron en niveles bajos, debido al reducidísimo precio del azúcar en el mercado libre, cuyo pro­ medio fue de 4.06 centavos por libra. No obstan­ te, las mayores reexportaciones de petróleo, y una fuerte expansión del resto de las exportacio­ nes, lograron en gran medida contrarrestar los efectos del precio del azúcar. La cuenta corriente tuvo un grave déficit, de más de 500 millones de pesos cubanos, debido al déficit en servicios. Este último se produjo a pesar de la baja generalizada de las tasas de interés en el mundo: lamentable­ mente, Cuba no pudo aprovecharla, pues al care­ cer de crédito bancario de corto plazo con interés menor, debió recurrir a créditos de proveedores, de mayor costo. Más importante aún fue la valo­ rización de las monedas en que se expresaba la deuda del país (principalmente el marco alemán, el franco suizo y el yen) en relación con el dólar de los Estados Unidos y con el peso cubano. Se­ gún estimaciones del Banco Nacional de Cuba, la valorización del monto real de la deuda cubana, junto con el efecto de la rigidez de las tasas de M r § w r M > a M r > 53 W G D C u a d ro 3 C U B A : DEU D A E X T ER N A EN M O NEDAS C O N V E R T IB L E S (M illones de pesos corrientes) 53 A ño 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 3 2 6 7 .3 3 2 2 6 .8 3 16 9.6 5 5 5 5 .1 1 293.7 221.4 2 9 8 8 .8 1 578.7 174.3 3 8 7 0 .4 1 353.6 278,7 2 7 8 9 .7 1 332.5 191.7 3 6 2 1 .0 1 279.9 236.4 2 6 6 8 .7 1 275.8 198.7 1 820.4 135.9 1 627.8 112.8 2 464.8 145.7 21.4 28.3 27.2 28.2 27.4 27.1 32.2 41.2 60.0 1 022.1 33.2 1 952.6 1 046.4 7.9 27.0 1 837.1 1 045.1 15.2 33.4 1 826.4 1 048.9 18.2 46.8 1 327.3 1 113.3 25.0 96.7 1 334.9 1 377.3 17.2 228.5 1 164.2 1 652.3 21.5 433.2 1 345.7 1 473.9 18.0 861.7 1 362.8 2 259.1 22.3 1 184.7 1 883.1 w 53 > en r¡ O z < 5 W 1 927.7 658.6 1 269.1 1 800.8 562.9 1 237.9 1 787.2 505.3 1 281.9 1 277.0 416.8 860.2 1 284.5 495.2 789.3 1 076.5 453.6 622.9 1 237.9 495.5 742.4 1 199.2 457.0 742.2 1 643.0 615.0 I 028.0 § s f < /) 24.9 1.6 36.3 1.2 39.2 0.9 50.3 0.7 50.4 0.7 87.7 0.2 107.8 0.2 163.6 0.1 240.1 0.2 1987 Sept. 30 D euda total desembolsada B ilateral oficial Préstam os in te rg u b e rn a m e n ta le s C réditos d e asistencia p a ra el d e sa rro llo C réditos p a ra ex p o rta ció n con g a ra n tía g u b e rn a m e n ta l M ultilateral oficial C réditos d e p ro v e ed o re s Instituciones fin an cieras P réstam os y dep ó sito s bancarios — De m ed ia n o y largo plazo — D epósitos d e c orto plazo C réditos p a ra im p o rtacio n es c orrientes O tro s créditos — F u e n te: B anco N acional de C uba, Inform e económico. La H ab an a, m arzo de 1986, anexo N° 6, p a ra 1979-1984; Banco N acional d e C uba, Inform e económico. La H a b an a , m ayo d e 1987, p. 43, p a ra 1985-1986; B anco N acional d e C uba/C om ité E statal d e E stadísticas, C uíiíi: Inform e económico trim estral, La H ab an a, se p tie m b re d e 1987, p a ra 1987. M n G u > w 1979 S o z S 3 124 R E V IS T A D E L A C E P A L N " 36 / Diciembre de 1 9 8 8 interés, tuvo un costo adicional de 582 millones de pesos cubanos en 1985, lo que elevó a niveles sin precedentes el rubro “importación de servi­ cios” en el balance de pagos de 1985. Sorpren­ dentemente, el enorme déficit en cuenta corrien­ te fue contrarrestado con creces por el incremen­ to en la afluencia neta de capital de corto y de largo plazo. En consecuencia, en 1985 el endeu­ damiento total aumentó muchísimo (21%). Su composición se había deteriorado (los créditos de proveedores eran 16 veces superiores a los de 1980; los créditos de exportación con garantía gubernamental habían crecido 58% desde ese mismo año) y los depósitos bancarios de corto plazo, más los créditos para las importaciones corrientes, alzaron su nivel en relación al de 1984. Una significativa proporción de la deuda de­ sembolsada correspondía en este período a acreedores de países en desarrollo. En 1983, por ejemplo, un 33.8% de su monto se adeudaba a países de la o p e p y otros de menor desarrollorelativo. Argentina era uno de los grandes acree­ dores, con 7.5% de la deuda total. De la deuda no desembolsada, 26.3% estaba comprometida en­ tre Cuba y otros países en desarrollo (Banco Na­ cional de Cuba, 1984b, pp. 14-15). Entre las eco­ nomías de mercado desarrolladas, los principales acreedores eran en 1983 España (13.3% del total de la deuda desembolsada), Francia (12.1%), Ja­ pón (11.3%) y el Reino Unido (7.5%). Entre los países no árabes del Tercer Mundo, Cuba se encuentra seguramente en una situación muy particular, por cuanto alrededor de un tercio de su deuda corresponde a otros países en desa­ rrollo. 2. Fuerzas y flaquezas del balance de pagos en monedas convertibles Durante todo el período 1980-1985, la evolución de algunos componentes del balance de pagos en monedas convertibles mostró a la vez signos de fortaleza y de debilidad. Estos últimos finalmen­ te se impusieron en 1985-1986. Entre los signos positivos en el balance de pagos se encontraba la expansión del rubro “otras exportaciones” (ex­ cepto en 1984, en que la sequía y la persistencia de enfermedades vegetales redujeron la produc­ ción de café y de tabaco). Esta se produjo a pesar de que se mantuvieron las barreras arancelarias y no arancelarias en la mayor parte de los merca­ dos con monedas convertibles; de que se agravó en agosto de 1983 el problema de la comercializa­ ción del níquel, por la intensificación del embar­ go secundario estadounidense, que prohibía la importación a ese país de todos los productos cubanos, entre ellos este metal, y a pesar de la baja de los mercados de exportación en otros países en desarrollo, cuyos ingresos en divisas, reducidos a causa de la recesión de los años ochenta, se habían destinado al servicio de la deuda. En gran medida por el aumento del turis­ mo, las exportaciones de servicios tuvieron cierto vigor en los años ochenta, al menos en compara­ ción con el decenio anterior. Sin embargo, los incrementos de las exportaciones de servicios en el período 1980-1985 fueron desiguales y nada espectaculares (4.4% al año). Las exportaciones de azúcar constituyeron el principal problema del balance de pagos de Cuba en monedas convertibles. Los precios del pro­ ducto en el “mercado libre” mundial, siempre inestables, disminuyeron apreciablemente entre 1980 y 1985. Los ingresos en monedas duras por concepto de exportaciones azucareras se reduje­ ron 80% en este lapso (cuadro 2). El “mercado libre mundial” del azúcar es probablemente el más patológico e incluso pernicioso de los merca­ dos internacionales de productos básicos, y res­ ponde mal a los intereses de los exportadores. Las patologías de este mercado provienen de las acciones de grandes bloques de importadores y exportadores de azúcar —la Comunidad Euro­ pea y ex colonias en la agrupación de países lla­ mada A P (Asia, el Caribe y el Pacífico), los Esta­ G dos Unidos y sus proveedores favorecidos del Caribe, y la Unión Soviética en relación con Cu­ ba. Estos han procurado estabilizar y aislar su propio intercambio comercial de azúcar a precios relativamente altos. Los problemas de falta o ex­ cedente de oferta dentro de esos grupos llevan a adquisiciones o ventas netas en el “mercado li­ bre” mundial, que en consecuencia es sumamen­ te inestable. Más aún, los altos precios en los mercados internos de los Estados Unidos y la Comunidad Europea tienden a reducir el consu­ mo (que por estas y otras razones ha bajado), a estimular la producción de otros edulcorantes (artificiales o provenientes del maíz), y a fomen­ tar la producción interna de azúcar, a altos cos­ tos. Otras formas de subsidio han estimulado E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / A .R .M . Ritter también la producción interna en la Comunidad Europea. Debido a las políticas de precios y subsi­ dios de la Comunidad, ésta dejó en 1977 de ser uno de los principales importadores netos (sus importaciones fueron en promedio de 2.28 mi­ llones de toneladas métricas en 1974 y 1975) y se transformó en importante exportador neto (más de tres millones de toneladas anuales, entre 1981 y 1983). (uncí AD, 1987, cuadros 2.9.1. a 2.9.6.). Este volumen de exportaciones netas ha contri­ buido a saturar el “mercado libre” mundial, bajando los precios entre 1982 y 1988. No hay mayores perspectivas de cambio de las políticas de precios y subsidios dentro de los principales bloques de producción y consumo del producto, por lo cual es probable que el “mercado libre” marginal continúe bien abastecido, y los precios no muestren tendencias ascendentes en el futuro de mediano plazo, aunque las malas cosechas y los años excedentarios sigan generando inestabi­ lidades. Los cubanos tienen pleno derecho a pen­ sar que el “mercado libre” mundial no ha favore­ cido sus intereses, pero cabe indicar también que el aislamiento del intercambio azucarero entre la Unión Soviética y Cuba contribuye a la inestabili­ dad de este “mercado libre” residual. Un aspecto de particular interés respecto de las importaciones cubanas entre 1982 y 1985 consiste en la importación de azúcar, adquirida con monedas convertibles al precio del “mercado libre”, y luego reexportada para cumplir con contratos de largo plazo con la Unión Soviética (Banco Nacional de Cuba, 1985, p. 35; Economist Intelligence Unit, 1983:4). Al adquirir azúcar a precios de mercado libre y venderla a precio fob a Unión Soviética, Cuba obtuvo utilidades de alrededor de 750 a 900 pesos cubanos por tonela­ da métrica en 1984 y 1985, y una utilidad total de entre 750 y 1 300 millones de pesos cubanos en esos mismos años. En consecuencia, aun cuando en ese lapso el rubro de importación de azúcar representa un factor “debilitante” del balance de comercio de mercancías en monedas converti­ bles, de hecho permitió grandes ganancias en el balance comercial en monedas no convertibles. (Véase el anexo, que contiene los cálculos que sirven de base a estas estimaciones). Las estima­ ciones están en pesos nominales al tipo de cambio oficial entre el dólar y el peso cubano, y represen­ tan el límite máximo de las utilidades cubanas; probablemente son excesivas, dada la falta de 125 realidad del tipo de cambio nominal, y dado que los ingresos en rublos deben emplearse en im­ portaciones de la Unión Soviética o de otros paí­ ses del CAMF. (muchas veces no competitivas en cuanto a precios y calidades). Algo queda por verse: cuánto tiempo más permitirán generosa­ mente estos países que Cuba siga obteniendo ta­ les utilidades por intermediación. La reexportación de petróleo fue el compo­ nente más dinámico de las exportaciones cuba­ nas en monedas convertibles. Constituyó el 10.8% del total de estas últimas enl981, y au­ mentó al 42.3% en 1985. Esta “reexportación” es permitida por la Unión Soviética sobre la base de un acuerdo: si el consumo y la importación de petróleo resultan inferiores a los niveles planifi­ cados, debido a medidas conservacionistas y en relación a los niveles de importación de la Unión Soviética, el petróleo así “ahorrado” puede “reexportarse” a precios mundiales y en moneda convertible. Resulta interesante que en 1983 los únicos importadores fueran otros países socialis­ tas, presumiblemente los vecinos europeos de la Unión Soviética (Banco Nacional de Cuba, 1984b, p. 3). Lo dicho no implica que el petróleo fuera transportado materialmente de vuelta a Europa oriental; la transacción era solamente contable, y el petróleo se enviaba directamente al país importador. Cuba logró reducir en forma importante el consumo petrolero, especialmente en las refinerías de azúcar, cuyos sistemas ener­ géticos sustituyeron el consumo de petróleo por el de bagazo. También se hicieron grandes es­ fuerzos por ahorrar combustible en toda la eco­ nomía: hubo sistemas de primas salariales para incentivar a las empresas que lograban reducir su consumo, y de sanciones para las que consumían en exceso {Economist Intelligence Unit, 1982:1, p. 8), y se hicieron diversas inversiones para optimi­ zar el uso de la energía en actividades que consu­ men gran cantidad de petróleo, como la minería del níquel y la generación de electricidad térmi­ ca. La extracción de petróleo en el país, asimis­ mo, aumentó considerablemente en esos años. En este esquema de reexportación de petró­ leo, Cuba logró obtener importantes utilidades, probablemente alrededor de 105 millones de pe­ sos cubanos en 1983 y 20 millones en 1984 (véase el cuadro del anexo). Las utilidades —medidas en pesos, pero pagadas en moneda dura— se encuentran seguramente muy subestimadas, por 126 R E V IS T A D E L A C E P A L N " 36 / Diciembre de 1 9 8 8 cuanto se considera el tipo de cambio oficial del peso cubano en relación con el dólar, que es excesivamente alto. Es evidente que los ingresos en monedas con­ vertibles percibidos por Cuba de acuerdo con este esquema mejoraron el desempeño de las exportaciones en dichas monedas. Si bien Cuba recibió transf erencias de recursos reales por este medio, es peligroso confiar en un mecanismo tan artificial: los precios mundiales del petróleo po­ drían bajar —cosa que sucedió en 1986— redu­ ciendo o eliminando así tales ganancias, y además el acuerdo podría ser modificado por el país do­ nante. En 1985, la situación externa de Cuba se resolvió en una paradoja. A pesar del pequeño excedente en el balance de pagos en monedas convertibles, los déficit comerciales, tanto con las economías socialistas como con las de mercado, llegaron a niveles sin precedentes, alcanzando un total de dos mil millones de pesos cubanos (cua­ dro 7). El incremento de la deuda en monedas convertibles fue de 17%, y su composición se hizo más desventajosa. Aunque el crecimiento econó­ mico seguía siendo razonable, y los niveles de inversión alcanzaban también un 15.8% del pro­ ducto social global, los graves desequilibrios ex­ ternos no permitían ya sostener un crecimiento económico importante. III La agudización del problema de la deuda, 1986-1988 En 1986, las exportaciones en monedas converti­ bles bajaron bruscamente, la situación del balan­ ce de pagos se deterioró, y se agudizó el proble­ ma de la deuda. Ante esto, Cuba suspendió el pago de su deuda con fecha 1 de julio, y propuso una gran reprogramación que abarcaba varios años. Aplicó también un conjunto de políticas destinadas a reducir las importaciones mediante la austeridad, fomentar la eficiencia con el pro­ grama de “rectificación” y continuar aumentan­ do los ingresos en monedas duras. La escasez de importaciones y las medidas de austeridad lleva­ ron en 1986 y 1987 a una baja general de la actividad económica, a la reducción de los niveles de inversión —puesto que se dio prioridad al mantenimiento de niveles básicos de consumo— y al descenso de la productividad. 1. D im e n s io n e s de la d e u d a e n m o n e d a s c o n v e rtib le s En 1986, la situación cubana en cuanto a la deuda en monedas convertibles tenía ciertos rasgos en común con la del resto de América Latina, aun cuando todavía no era tan apremiante como la de otros grandes deudores, y presentaba también ciertas diferencias de importancia. Algunos de los principales indicadores de la carga de la deu­ da para el país, en comparación con la de otros países latinoamericanos, se sintetizan en el cua­ dro 4. Puede apreciarse que en 1987 la deuda total de Cuba ocupaba el octavo lugar en la re­ gión. Considerada por habitante, la deuda cuba­ na en monedas convertibles era inferior a la de los principales deudores; sin embargo, si se to­ maba en cuenta el endeudamiento con la Unión Soviética, excedía considerablemente el prome­ dio latinoamericano. En cuanto al servicio de la deuda en monedas convertibles (sólo los intere­ ses), la situación cubana era difícil, pero no tanto como la de la mayoría de los otros países. El total del servicio de la deuda, que incluía un pago nulo de intereses sobre la deuda con la Unión Soviéti­ ca, era menos oneroso que el de los demás países. Por otra parte, el total de la deuda cubana en moneda dura, como porcentaje de las exporta­ ciones en la misma moneda, era de 322%, cifra superior a la de la mitad de los países latinoame­ ricanos, pero inferior al promedio regional (416%). Cabe hacer una observación final res­ pecto de la situación del endeudamiento cubano en monedas convertibles. Entre 1980 y 1986, las salidas financieras netas en monedas converti­ bles alcanzaron un total de 1 261 millones de pesos (cuadro 5). Esta cifra es pequeña en com­ paración con la salida neta de recursos (entradas netas de capital menos pagos netos de intereses y C uadro 4 M AMERICA LATINA: INDICADORES COMPARATIVOS DEL PESO DE LA DEUDA Total desembolsado, 1987=' D euda externa po r habitante 1985 (millones de dólares) (dólares) D euda total com o porcentaje de exportaciones de bienes y servicios 1986 Pagos de intereses como porcentaje de las exportaciones de bienes y servicios 1985 1987 América Latina 409 815 988 416 35.2 30.5 Pa&es exportadores de petróleo 167 150 4 450 9 600 105 600 15 300 32 200 I 203 594 830 1 241 738 1 956 422 647 344 457 438 341 32.2 46.8 27.0 36.0 30.0 26.2 25.2 40.0 31.1 27.9 22.4 26.3 242 665 54 500 116 900 15 700 3 800 20 510 2 250 2 720 740 3 143 6 200 4 900 2 000 3 700 5 600 875 1 584 775 487 1 440 1 686 450 328 102 637 1 496 2 161 480 577 1 630 412 636 454 232 269 411 247 225 240 294 1 977 131 233 259 346 37.8 51.1 40.0 26.3 27.3 43.5 12.9 14.9 7.4 16.2 13.3 33.0 56.2 34.5 25.2 19.3 26.7 13.2 16.3 ' 4.6 16.5 69.9 8.3 15.4 34.3 14.8 19.6 24.0 15.6 (21.7) 1986(—) 1986 ( 4.9) 1986 Bolivia Ecuador México Perú Venezuela Países no exportadores de petróleo Argentina Brasil Colombia Costa Rica Chile El Salvador Guatemala Haití H onduras Nicaragua Panamá Paraguay República Dominicana U ruguay Cuba 1. En m onedas convertibles 2. Con la URSS*" TotaE** 5 535 8 200 13 755 545 (1987) 804 (1987) 1 349 (1987) 322 175 215 — 4.3 Fuentes: 1, CEPAL, Balance prelim inar de la economía laUnoamericana durante 1987 ( l c / g , 1 4 8 5 ) , Santiago de Chile, diciembre de 1 9 8 7 , p, 2 5 , para toda la inform ación excepto Cuba. 2. Banco Nacional de Cuba, Informe económico. La Habana, mayo de 1987, para los datos de Cuba. 3. Economist Intelligence Unit, Country P rofile: Cuba, 1987-1988, Londres, 1987, p. 23, para la estimación de ía deuda con la Unión Soviética. 4, Banco yinndYal, Inform e sobre el desarrollo mundial, 1987, Nueva York, O xford University Press, 1987, pp, 202-203, paralas estimaciones sobre población. “ Los totales de la d eu d a desembolsada de los países latinoamericanos son estimaciones prelim inares de la c e p a l . * Las estimaciones de la deuda total de Cuba con la URSS como porcentaje de las “exportaciones de bienes y servicios” sólo incluyen las exportaciones de * mercancías, pues no se cuenta con la inform ación sobre el comercio de servicios. Se excluyen las deudas de Cuba con otros países de E uropa oriental, por lo que están subestimados los totales de los indicadores de la deuda del país. El tipo de cambio utilizado para convertir a dólares estadounidenses la deuda cubana en pesos es de un peso p or 0.73 dólares, es decir, el tipo de cambio oficial prom edio para 1987. O 0 0 r*5 C s > D w r > o w c o > o w o d o o > w 2: s o X w o > tn n o z c PJ 0 0 H M 0 0 r w en Sj 128 R E V IS T A D E L A C E P A L N ” 36 i Diciembre de 1 9 8 8 Utilidades) para el conjunto de la región en el mismo período, que sumaba 108 200 millones de dólares ( c e p a l , 1987, p. 23). Sin embargo, la situación cubana a este respecto era básicamente similar a la del resto de América Latina. En síntesis, si bien Cuba no formaba parte del grupo de los deudores principales, como Bra­ sil, México o Argentina, no se encontraba ya en una situación privilegiada, como antes se perci­ bía en el país. C u ad ro 5 CUBA : DEUDA EN M ONEDA C O N V E R TIB L E , 1978-1986: T R A N SFE R EN C IA S NETAS DE RECURSOS“ A ño 1978 D esem bolsos (entradas) Pagos Intereses A m ortización T otal T ran sfe re n cias netas 1979 771 143 286 429 + 342 1980 1981 360 214 176 227 403 -4 3 263 154 417 -2 0 3 1982 1983 1984 1985 1986 329 151.0 121.0 199 928.4 808.0 338 281 619 -2 9 0 340.6 687.5 1 028.1 -8 7 7 .1 248.2 -1 248.2 -1 2 7 .2 241.0 -1 241.0 -4 2 268.0 374.5 642.5 + 285.9 261.6 554,3 815,9 - 7 ,9 Fícente: C u a d ro 2; Banco N acional de Cuba, Inform e económico. La H abana, m arzo de 1986; c e p a l , Balance p re lim in a r de la 1485), Santiago d e Chile, diciem bre de 1987, p. 23. economía latinoam ericana durante 1987 “ Los desem bolsos de 1983 y 1984 son “netos”, es decir, se han deducido los pagos p o r am ortización. 2. Factores causales La causa inmediata de las dificultades cubanas durante 1986 fue la reducción del precio mun­ dial del petróleo, que bajó a menos de la mitad en tres meses: de 26.60 dólares en diciembre de 1985 a 13.20 en marzo de 1986. Así, entre 1985 y 1986 disminuyó en casi 280 millones de pesos cubanos (es decir, en más de la mitad) el valor en moneda dura de las reexportaciones de petróleo del país. La situación empeoró debido a la sequía, que afectó la zafra azucarera de 1985-1986, y redujo en este último año las importaciones, por lo cual Cuba no logró capitalizar el mejoramiento de los precios del producto en el “mercado libre”. (Estos subieron de cuatro a seis centavos de dólar entre 1985 y 1986, en promedio, según cotizacio­ nes del Convenio Internacional del Azúcar). Más aún, las otras exportaciones del país bajaron cien millones de pesos cubanos debido a factores muy diversos, entre ellos la sequía, el huracán “Kate” y los bajos precios internacionales de los productos básicos. Por todos estos motivos, en 1986 las ex­ portaciones de Cuba en moneda dura se reduje­ ron en 337 millones de pesos cubanos. Se procu­ ró disminuir las importaciones en monedas con­ vertibles para corresponder a las exportaciones; pero la tarea fue difícil, por cuanto ya se habían limitado a alrededor del 70% de las necesidades estimadas del país, y porque existían contratos por una cierta proporción de ellas (Banco Nacio­ nal de Cuba, 1986b, pp. 11-12). A consecuencia del rápido deterioro de la situación, los funcionarios del Banco Nacional decidieron que las circunstancias exigían repro­ gramar nuevamente la deuda en monedas con­ vertibles, en un proceso de alcance más amplio que los tres anteriores. Las propuestas cubanas, que se resumen en el cuadro 6, significaban re­ programar prácticamente todo el servicio de la deuda de mediano y largo plazo con acreedores oficiales y bancos comerciales (tanto intereses co­ mo amortización) cuyos vencimientos se pro­ dujeran en 1986 y 1987. El monto respectivo era de alrededor de 960 millones de pesos (Banco Nacional de Cuba, 1986b, p. 20). Se solicitaba un período de pago de doce años, con seis de gracia, y nuevos fondos por 430 millones de pesos, para prestar apoyo en términos generales al balance de pagos. Tras esta propuesta había un racioci­ nio: los factores externos, nueve en número y ajenos al control del país, habían generado las pérdidas en moneda dura. Entre ellos se conta­ ban la depresión del precio del azúcar, los bajos precios del petróleo, el proteccionismo constante de los países desarrollados de economía de mer- E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / ^.Ü ,A Í. Ritter 129 C u ad ro 6 CUBA : S IN T E SIS DE LAS REN E G O C IA C IO N E S DE LA DEUDA EN M ONEDAS CO N V E R TIB L E S N egociaciones 1982-1983 Negociaciones 1984 Acreedores oficiales Posición de Cuba Acuerdo Posición de Cuba Acuerdo (C lub d e París) (agosto de 1982) (1 de m arzo d e 1983) (m arzo de 1984) (19 de ju lio de 1984) P roporción de 100% (vencim ientos de 95% (vencimientos de vencim ientos 1982 a 1985) septiem bre de 1982 a renegociados (de m ediano diciem bre de 1983) y largo plazo) 100% (vencimientos de 95% (vencim ientos de 1984) 1984) Período d e gracia 3 años 3 años, 10 meses 5 años 5 años, 6 m eses Período d e pago 10 años 8 años, 4 meses 10 años, 6 meses 9 años, 6 m eses Acreedores (30 de diciem bre de (13 d e diciem bre de 1984) 1983) P roporción d e 100% (vencim ientos de 100% (vencim ientos de 100% (vencimientos de 100% (vencim ientos 1984) de 1984) septiem bre de 1982 a vencim ientos 1982 a 1985) renegociados (de m ediano diciem bre de 1983) y largo plazo) comerciales Período de gracia 3 años 3 años, 4 meses 5 años 5 años, 7 meses Período de pago 10 años 7 años, 10 meses 10 años, 6 meses 9 años, 6 meses T asa d e interés __ L i i iO R Reducción UBOR C om isión — 1.25% Reducción 0.88% S olicitud de nuevos 0 0 200 m illones de pesos cubanos 0 36% de la d e u d a total (1 057.3 m illones de pesos cubanos) 53% del servicio de la deuda 11.4% de la d e u d a total (317 m illones de pesos cubanos) 40% del servicio de C onform ación del nivel existente de créditos a corto plazo (800 m illones de pesos cubanos) p o r parte de los bancos Renovación hasta septiem bre de 1985 Cargos financieros -1 2.25% - préstamos P roporción de la deuda comprendida en la renegociación Otras condiciones Refinanciación de los Renovación hasta préstam os bancarios de septiem bre de 1984 corto plazo C om prom iso de C láusula de buena fom entar exportaciones, voluntad diversificar vínculos com erciales, enfatizar la eficiencia enconóm ica -t- 1.88% la d e u d a 130 R E V IS T A D E L A C E P A L N " 3 6 / Diàembre de 1 9 8 8 C u ad ro 6 {conclusión) N egociaciones 1985 Negociaciones 1986 Acreedores oficiales Posición de Cuba Acuerdo Posición de Cuba Acuerdo (Club de París) (febrero de 1985) (18 de ju lio de 1985) (abril de 1986) (16 de ju lio de 1986) P roporción d e 100% (vencim ientos de 95% (vencim ientos de vencim ientos 1985) 1985) renegociados (de m ediano y largo plazo) 100% (vencimientos de 100% (capital e 1986-1987) intereses 82-83 de la d eu d a vencida en 1980) Período d e gracia Prom edio latinoam ericano 6 años, 6 meses 6 años 6 años P eríodo de pago Prom edio latinoam ericano 10 años, 6 meses 12 años 10 años, 6 meses Acreedores comerciales P roporción de 100% (vencim ientos de 100% (vencimientos de 100% (vencim ientos de No h u b o a cuerdo con vencim ientos 1985) 1986-1987) los acreedores 1985) renegociados (de m ediano bancarios y largo plazo) P eríodo de gracia Prom edio latinoam ericano Prom edio latinoam ericano 6 años, 8 meses 6 años 10 años, 8 meses 12 años T asa de interés P rom edio latinoam ericano L IE O R Com isión Prom edio latinoam ericano 0 0.38% 7,7% de la d e u d a total 29% del servicio de la deuda Período de pago 1 de m arzo de 1988 Cargos financieros S olicitud de nuevos + 1.5% 0 préstamos P roporción de la deuda comprendida en la renegociación Otras condiciones A cuerdo d e las naciones acreedoras p ara bajar aranceles y elim inar b a rre ra s no arancelarias y fo m en tar la expansión y diversificación del com ercio, Refinanciam iento de los Renovación hasta préstam os bancarios de septiem bre de 1986 c orto plazo otorgados antes del 1 de septiem bre de 1982 N o se p ropusieron cambios N o se propusieron cambios 430 m illones de pesos cubanos p ara apoyar el balance de pagos T o d o el servicio de la d eu d a de m ediano y largo plazo, 1986-1987: 961 m illones de pesos cubanos Postergar intereses de 1986-1987 hasta 1992 Se suspendió el servicio de la d eu d a con fecha 1 de ju lio de 1986, a la espera de un acuerdo F u en te: B anco N acional de C uba, Inform e económico. La H abana, agosto de 1982, m arzo de 1984 y febrero de 1985; Banco N acional de C uba, C uba: deuda extema y su proceso de renegociación. La H abana, diciem bre de 1986; J.L . R odríguez, “El desarro llo en C uba en el contexto de la crisis económ ica latinoam ericana de los años 80”, Temas de economía m undial, Hevista del c i e m , N “ 17, La H abana, 1987; c e p a i ,. Balance pre lim in a r de la economía latinoamericana durante 1985 ( l c / g . 1383), Santiago de Chile, diciem bre d e 1985. E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / A M .M . R itter cado, el huracán “Kate”, la sequía y otros (Banco Nacional de Cuba, 1986b, pp. 16 a 18). Se llegó a un acuerdo con los acreedores oficiales en el Club de París, el 16 de julio de 1986, pero no sucedió lo mismo con los bancos comerciales. El acuerdo con el Club de París abarcó un volumen de deuda inferior al inicial­ mente propuesto por Cuba. Sólo incluyó la deu­ da existente en 1982, o renegociada en 1983, con vencimiento en 1986; no todos los vencimientos de 1986 y 1987. Los acreedores del Club de París aportaron nuevos fondos, pero por alrededor de 75 millones de pesos, monto muy inferior al pro­ puesto {Economist Intelligence Unit, 1987:4, p. 11). Las condiciones de pago fueron semejantes a la solicitud inicial. Puesto que no se había logrado reprogramar por varios años, se pidieron nuevas negociaciones para 1987. La reprogramación de la deuda con los ban­ cos comerciales no fue posible debido a la gran diferencia entre las propuestas de estos últimos y las solicitudes cubanas; no pudo llegarse a ningu­ na transacción. Los bancos ofrecían fondos nue­ vos por montos de entre 150 y 170 millones de marcos alemanes, que equivalían a entre 57 y 65 millones de pesos (Banco Nacional de Cuba, 1986c, p. 12), y la solicitud inicial era de 430 millones de pesos. Estos fondos nuevos debían vincularse al pago de intereses, y de hecho eran un esquema de capitalización de éstos. Los ban­ cos proponían reprogramar sólo los vencimien­ tos para 1986 de la deuda vigente en 1982 (por diez años, con seis de gracia); respecto de la deu­ da renegociada en 1983, ofrecían una reprogra­ mación por dos años de los vencimientos de 1986. Al no poder resolverse las diferencias, Cu­ ba suspendió el pago del capital y de los intereses. 3. Las medidas de respuesta y stis resultados A comienzos de 1986, quedó en claro que el desequilibrio general del balance de pagos en monedas convertibles no era ni sostenible ni re­ negociable, y que se hacía necesario aplicar un estricto programa para enfrentar el problema del endeudamiento en esas monedas. Las políti­ cas adoptadas en 1986 podrían rotularse como de “austeridad”, “rectificación” y “reestructura­ ción para ahorrar monedas duras”. En diciembre de 1986, se presentó y aprobó en la Asamblea Nacional del Poder Popular un detallado conjunto de medidas de austeridad. 131 concebido como un complemento del Plan de Desarrollo y del Presupuesto para 1987. El pro­ grama de austeridad incluía diversos elementos cuyo propósito era aumentar las exportaciones o disminuir el consumo de algunos productos con alto contenido de importaciones en moneda du­ ra (Banco Nacional de Cuba, 1986c, pp. 15-16): — Las cuotas mensuales de kerosene (emplea­ das principalmente para cocinar) se reducían a fin de disminuir las importaciones en mo­ nedas convertibles por el equivalente a un total de 35 000 toneladas métricas (o 256 550 barriles); — Se restaban diez millones de metros cuadra­ dos de textiles al consumo interno, los que se destinaban a la exportación; — Se rebajaban las cuotas del consumo interno de azúcar a fin de aumentar las exporta­ ciones; — Se reducía la programación televisiva en 29 horas semanales para ahorrar petróleo (utili­ zado para la generación de energía eléctrica y térmica) con miras de poder reexportar 130 000 barriles del producto; — Se aumentaban las tarifas de la energía eléc­ trica, para disminuir el consumo del petróleo y aumentar la reexportación; — Se reducían en 20% las asignaciones de gaso­ lina para las actividades administrativas esta­ tales, a fin de permitir una mayor reexporta­ ción de petróleo; — Las cuotas de alimentos se reestudiaban y disminuían, y se eliminaban las asignaciones de alimentos importados a los comedores la­ borales y a los centros infantiles. Entre los otros puntos se contaban el incre­ mento de algunos precios al por menor, especial­ mente en el “mercado paralelo”, y el alza de las tarifas de los buses interurbanos. Tal vez lo más importante entre las medidas fuera la propuesta de restringir las importaciones en moneda dura a entre 600 y 700 millones de pesos cubanos (cifra muy inferior a la de 1 300 millones considerada necesaria por el país). La tasa de crecimiento de la economía debía también limitarse a entre 1.5% y 2.0% en 1987 (Banco Nacional de Cuba, 1986c, p. 15). Este conjunto de medidas, adoptado motu proprio por Cuba, era tan drástico como las medi­ das impuestas por el Fondo Monetario Interna­ cional ( f m i ), y procuraba no sólo enfrentar el problema de las monedas convertibles, sino ade­ 132 más mejorar las finanzas internas. A fin de amor­ tiguar sus efectos sobre la distribución del ingre­ so, se aumentó el salario mínimo mensual de 85 a 100 pesos, y los ingresos más bajos se incrementa­ ron, beneficiando a tal vez 180 000 trabajadores. Se alzaron también las pensiones, a 100 pesos mensuales, medida que alcanzó a alrededor de 350 000 personas (Economist Intelligence Unit, 1987; 1, p. 10). Junto con ello, se recortaron los privilegios oficiales, tales como el acceso a vehícu­ los estatales, y se exigió a esas personas adquirir los vehículos y hacerse cargo de sus gastos de funcionamiento. En forma semejante, dismi­ nuyeron los viáticos internos y las asignaciones en moneda dura para viajes al exterior. La recon­ sideración de las normas laborales y de las escalas de sueldos con arreglo al programa de “rectifica­ ción” tenía también por objeto reducir desigual­ dades anómalas e injusticias. Es probable, asimismo, que el programa de “rectificación” emprendido en el Tercer Congre­ so del Partido, en febrero de 1986, estuviera inspirado —al menos en parte— por las dificulta­ des propias del problema del endeudamiento y el balance de pagos. Este programa, destinado a “corregir errores” en la administración de la eco­ nomía socialista, pero no a modificar su orienta­ ción básica, ha destacado: i) la racionalización de las normas laborales, las escalas de sueldos y sala­ rios, los esquemas de pagos de bonificaciones y los privilegios; ii) la erradicación de ciertas prác­ ticas corruptas, como la indebida apropiación de materiales de construcción para utilizarlos en vi­ viendas privadas; iii) la eliminación de algunas actividades del sector privado (pero no de todas), especialmente las de los mercados de productos agropecuarios, a fin de limitar la acumulación de ingresos por parte de los intermediarios y de los grandes agricultores, cuyos efectos eran visible­ mente desmoralizadores para el resto de los tra­ bajadores; iv) las medidas de austeridad antes reseñadas. Sin embargo, quizás uno de los resul­ tados más im portantes del program a de “rectificación” sea la actitud sumamente crítica que parece predominar en la evaluacióny autoevaluación de las numerosas “Asambleas del Ba­ lance del pcc” (reuniones del partido para eva­ luar su desempeño), que se realizan en diversos niveles, desde empresas hasta ministerios, así co­ mo en otras reuniones de directores ministeria­ les. (Véase por ejemplo Granma, 9 de febrero de R E V IS T A D E L A C E P A L N " 3 6 / Diciembre de 1988 1988, donde se describe una sesión de la reunión anual de los directores del Ministerio de indus­ tria básica). Esta reaparición de una actitud críti­ ca puede ser útil para lograr un funcionamiento más eficiente de la actual administración de la economía (aunque no contribuirá a la solución de dificultades de orden sistèmico, como la falta de un solo tipo de cambio realista, que permitiría tomar decisiones en materia de exportaciones e importaciones de manera fácil y sobre la base de criterios de racionalidad económica). Ante el problema del endeudamiento y el balance de pagos en monedas duras, la respuesta cubana tuvo como tercer elemento fomentar las exportaciones de bienes y servicios y acelerar las grandes obras de inversión destinadas a sustituir bienes importados. Un ejemplo de este enfoque es el turismo: durante los años ochenta creció rápidamente, transformándose en una de las principales fuentes de monedas duras. Durante 1986, 91% de su ingreso total de 107 600 millo­ nes de pesos cubanos se percibió en monedas convertibles (Banco Nacional de Cuba, 1987, p. 20). Actualmente se mantiene como sector de gran prioridad, y ha sido receptor de importan­ tes inversiones nuevas, así como de mucha aten­ ción crítica. En cuanto a la producción de níquel, se han hecho considerables esfuerzos en torno a proyectos para incrementarla, y a pesar de las demoras del actual decenio, los resultados debe­ rían hacerse sentir en breve plazo. Se ha puesto asimismo mucho énfasis en la extracción de pe­ tróleo crudo en el país, y la expansión de la activi­ dad ha sido rápida, a razón de 26% anual desde 1980 a 1985. Los niveles recientes de extracción alcanzan a un millón de toneladas métricas (7.33 millones de barriles) por año, es decir, aproxima­ damente al 15% de los niveles de consumo {Eco­ nomist Intelligence Unit, 1987: 4, pp. 12-13). Tam­ bién se ha procurado aumentar el uso directo del petróleo crudo nacional en la medida de lo posi­ ble, por ejemplo para fines térmicos en la genera­ ción de energía y para fabricar cemento {Econo­ mist Intelligence Unit, 1987: 2, p. 13). Sería de inmenso valor para Cuba aumentar la extracción de petróleo en el país, lo que actualmente no parece improbable, dadas las características geo­ lógicas de la cuenca del Caribe y los resultados de prospecciones preliminares. La planta nuclear para generación de electricidad ha progresado en forma particularmente lenta; el inicio de sus E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / A .R M . R itter actividades se esperaba para 1985, pero aún está lejano. Su funcionamiento debería producir un ahorro de 33% en la importación de petróleo crudo (Economist Intelligence Unit, 1984: 4). A co­ mienzos del próximo decenio, la situación del balance de pagos en monedas convertibles debe­ ría mejorar, reflejando la prioridad otorgada a la terminación en breve plazo de todos estos gran­ des proyectos. No obstante todo lo hecho para mejorar la situación del endeudamiento y del balance de pagos en monedas convertibles durante 1987, los resultados parecen insuficientes, aunque la vi­ sión estadística definitiva no está del todo clara todavía. El programa de austeridad, que tenía por propósito mejorar la situación de divisas con­ vertibles, se puso en práctica en forma rápida y eficaz en 1987. Mediante la reducción de impor­ taciones y el incremento de exportaciones y reex­ portaciones, generó durante el año el equivalen­ te de 33 millones de pesos en monedas duras. Aportó alrededor de 266.3 millones de pesos al presupuesto estatal, y mejoró asimismo el balan­ ce de ingresos y gastos (es decir, redujo el ingreso neto mensual y alivió la inflación reprimida) en alrededor de 215 millones de pesos (Banco Na­ cional de Cuba, 1988c). Lamentablemente, estos resultados son pequeños en relación con el valor total de las importaciones y exportaciones en mo­ nedas convertibles, de modo que el programa de austeridad significó sólo un grado escaso de ali­ vio para el problema del endeudamiento. La inversión se redujo en alrededor de 27% en 1987, con el objeto de limitar las importacio­ nes de bienes de capital provenientes de países con monedas duras (cuadro 7). La inversión to­ tal, incluso la variación de las existencias, bajó 46.6% entre 1985 y 1987 (Banco Nacional de Cuba, 1988c, p. 4). Esto se debió en gran medida a que se limitó el inicio de nuevos proyectos, mientras se otorgaba mucha prioridad a la termi­ nación de los ya existentes. La rebaja en los gastos de inversión afectó en forma importante al sector de la construcción, cuyo producto bajó más de 11% en 1987 (Banco Nacional de Cuba/Comité Estatal de Estadísticas, 1987, p. 10). La escasez de divisas en monedas duras llevó también a menores importaciones de insumos intermedios, partes y piezas, lo que bajó los nive­ les de producto en varios sectores en 1987. Ade­ 133 más, las perturbaciones climáticas del período 1985-1987 contribuyeron en el último de esos años a reducir el producto agrícola. Como resultado de todos esos factores —el programa de austeridad, la rebaja de la inver­ sión, la menor cantidad de insumos importados y el clima— el producto social bruto se contrajo 3.5% en 1987, o 4.5%, si es considerado por habitante (Banco Nacional de Cuba, 1988c, p. 3). Junto con ello, en el mismo año se produjo una fuerte declinación de la productividad laboral (-4.7%). Este grado de contracción económica fue mucho mayor que el previsto, puesto que se había pensado en una tasa positiva de crecimien­ to de 1.5 ó 2.0% para 1987. Aunque se estaba aplicando activamente el programa de “rectifica­ ción”, no podía esperarse que diera resultados significativos o mensurables dentro de un plazo de sólo 18 meses. El balance de pagos en monedas convertibles mostró cierta mejoría en 1987. Según estima­ ciones preliminares, las exportaciones efectiva­ mente aumentaron a 990 millones de pesos, monto que, si bien excedía el de 1986, era infe­ rior al de 1985 (Banco Nacional de Cuba, 1988a, p. 1). El incremento de 9% en relación con 1986 se produjo debido a cierta recuperación de los precios del azúcar y del petróleo y a un aumento de 9% en las exportaciones no azucareras. Hubo alguna reducción de las importaciones prove­ nientes de países con monedas duras. El déficit en servicios aumentó en forma pronunciada, a pesar de un incremento de 10% en los ingrésos en moneda dura por concepto de turismo, y tam­ bién a pesar de la moratoria aplicada al pago de intereses. La principal razón del fuerte déficit en los servicios, y también en la cuenta corriente, fue una valorización de las monedas de los países acreedores —o un “ajuste del tipo de cambio”— ascendente a 377 millones de pesos, que en el balance de pagos figura como monto negativo en el comercio de servicios. En la cuenta de capital, hubo una fuerte afluencia de capital de largo plazo, que presumiblemente representa desem­ bolsos de préstamos previamente negociados, junto con un monto pequeño por pago de deu­ das, debido a la moratoria. En conjunto, es pro­ bable que el balance de pagos para 1987 haya tenido un pequeño saldo positivo (véase nueva­ mente el cuadro 2), pero cabe destacar que sólo fue así porque en gran medida habían cesado los C u a d ro 7 C U B A : PR IN C IPA L E S IN D IC A D O R E S M A C R O E C O N O M IC O S 1978 L979 1980 7.3 1.5 - 0 .5 6.3 0.7 —5,5 14.2 1981 1985 1986 1987 h asta Sept. 30 1982 1983 1984 16.0 3.9 4.9 7.2 4.6 1.4 - 3 .5 - 0 .6 16.0 3.1 3.8 6.1 3.6 0.3 - 4 .5 - 0 .6 5.3 20.0 - 1 1 .5 + 13.8 + 17.0 + 7.5 - 1 0 .0 - 2 6 .7 13.9 14.8 15.3 13.0 14.1 15.4 15.8 + 17.4 - 1 .1 + 5.6 + 3.5 - 2 .5 - 4 .7 P roducto social glo b a l ( real) T asa d e c recim ien to (porcentaje) T asa d e c recim ien to p o r habitante (p o rcen taje) Inve rsión (real) T asa d e c recim ien to (porcentaje) P ro p o rc ió n del p ro d u c to social global (p o rcen taje) M o d ific a c ió n de la productividad'* P ro d u c to p o r tra b a ja d o r (porcentaje) + 3.5 Comercio de mercancías (en m illones d e pesos cubanos) E conom ías socialistas E xp o rtacio n es Im p o rta cio n e s S aldo E conom ías d e m ercad o E xp o rtacio n es Im p o rta cio n e s Saldo M onedas convertibles: saldo 2 916 2 849 67 2 884 3 053 -1 6 9 2 786 3 613 -8 2 7 3 179 4 114 -9 3 5 4 172 4 908 -7 3 6 4 765 5 414 -6 4 9 4 909 6 072 - 1 163 5 323 6 718 - 1 395 4 699 6 412 - 1 713 4 467 4 775 -3 0 8 524 724 -2 0 0 -1 3 6 615 635 -2 0 + 99 1 181 1 014 -1 6 7 + 367 1 045 1 000 +45 + 284 761 623 + 138 + 606 770 808 -3 8 + 441 568 1 155 -5 8 7 + 73 660 1 265 -6 0 5 + 67 626 1 156 -5 3 0 -1 6 4 428 607 -1 7 9 -1 8 Tipos de cambio T ip o d e cam bio oficial (pesos cu b an o s p o r dó lar) A m érica L atina: T asa d e crecim iento del p ro d u c to in te rn o b ru to p o r h a b itan te (n o incluye C uba) (porcentaje) .75 .73 .71 2.8 .78 - 1 .9 .85 - 3 .7 .87 - 4 .8 .90 1.4 F u e n te : C om ité E statal d e Estadísticas, R epública d e C uba, A n u a rio estadístico de Cuba, 1 9 85, La H ab an a, 1986, p p . 100, 161, 193, 381; B anco N acional de C uba/C om ité Estatal de Estadísticas, Cuba: Ir^orm e económico trimestral. La H abana, septiem bre de 1987, p. 11; Banco N acional d e C uba, In fo rm e económico. L a H ab an a, m ayo d e 1987; c e p a l . B alance p re lim in a r de la economía latinoam ericana durante 1 9 8 7 ( l c / g . 1485), S antiago d e Chile, diciem bre d e 1987; c e p a l . B alance p re lim in a r de la economía latinoam ericana durante 1 9 85 ( l c / g . 1383), Santiago d e C hile, d icie m b re d e 1985. * C am bio e n p ro d u c to b ru to p o r trab a ja d o r, a p recios constan tes d e 1981, precios e n la e m p re sa , y p ro m ed io d e trab a ja d o re s p o r año. .92 1.1 .83 1.4 LOO 0.5 E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / A .R .M . liitter pagos de intereses y amortizaciones sobre la deuda. Por otra parte, empeoró seriamente en 1987 la situación del endeudamiento en monedas con­ vertibles. El valor total en pesos de la deuda au­ mentó 43.5% entre 1986 y 1987, es decir, en l 680 millones de pesos. La mayor parte de este incremento se produjo debido a la considerable devaluación del peso cubano que se aplicó, para los efectos de la contabilidad comercial y de la deuda, en relación con todas las principales mo­ nedas de las economías desarrolladas de merca­ do, incluso el dólar, que a su vez estaba desvalori­ zándose (Banco Nacional de Cuba/Comité Esta­ tal de Estadísticas, 1987, p. 29). Al reducir el tipo de cambio de 83 centavos de dólar a un dólar por peso cubano, se añadieron cerca de 1 100 millo­ nes de pesos a la deuda en monedas convertibles. No existen datos que permitan afirmar que se realizaran operaciones análogas antes de 1987; ciertamente éstas no se produjeron en el período 1980-1985, cuando la valorización del dólar ha­ bría llevado a un ajuste negativo de la magnitud de la deuda, como puede apreciarse en el cuadro 1. Lamentablemente, no se cuenta con informa­ ción detallada respecto de la metodología y del raciocinio empleados para vincular al valor del dólar el valor de la deuda expresado en pesos. A comienzos de 1988 se había acumulado, a causa de la moratoria, un gran volumen de deu­ da en mora, que incluía 2 105 millones de pesos en capital y 356 millones en intereses (Banco Nacional de Cuba, 1988c, p. 3). Con vencimien­ tos para 1988 por 1212 millones en capital y 505 millones en intereses, el valor total del pago de la deuda teóricamente necesario para este año al­ canzaría 4 178 millones de pesos, es decir, alre­ dedor de 400% de los ingresos de divisas en monedas duras de 1987. Se trata evidentemente de una tarea imposible, cualesquiera sean las si­ tuaciones previsibles del balance de pagos para 1988. En este contexto, Cuba se dirigió nueva­ mente al Club de París en enero de 1988. En las reuniones con los acreedores, el Gobierno de Cuba solicitó que prácticamente todos los crédi­ tos oficiales bilaterales con vencimiento en 1987 y 1988, así como los intereses devengados pero no pagados antes del 31 de diciembre de 1988, fue­ ran reprogramados por 15 años, con cinco años de gracia. 135 4. Perspectivas y opciones La situación cubana en materia de deuda y balan­ ce de pagos en monedas convertibles será difícil pero no imposible durante los próximos años. En el corto plazo, es urgente una importante repro­ gramación de la deuda. En un plazo más largo, una solución duradera del problema actual exigi­ ría un ajuste o un programa de reestructuración de carácter más ambicioso que los considerados hasta ahora. En 1988, se presentan dificultades formida­ bles: — el comercio internacional se realiza necesa­ riamente con pagos en efectivo, debido a la falta de divisas y al agotamiento de las fuen­ tes de crédito; — la carga del servicio de la deuda, más los saldos en mora que corresponden al período comprendido entre julio de 1986 y 1988, resulta abrumadora, pues excede el 400% de los ingresos anuales de divisas en monedas convertibles; — la asfixia de la producción, debida a la esca­ sez de insumos importados y de bienes de capital provenientes de países con moneda dura, seguirá perjudicando las perspectivas de crecimiento; — los lucrativos planes de reexportación del pe­ tróleo y del azúcar dependen de la tolerancia de la Unión Soviética, y de la baja de los precios, en el caso del petróleo; — los precios del azúcar en el “mercado libre” mundial no tienen probabilidad de mejorar en forma importante durante un período prolongado, salvo que se produzcan cambios decisivos en el proteccionismo de los bloques. Por otra parte, hay varios factores que debe­ rían tener efectos relativamente favorables sobre la situación de la deuda y del balance de pagos global, así como de la deuda y del balance de pagos en monedas duras. Entre éstos se cuentan los siguientes: — probables incrementos del turismo; — mayor producción y exportación de concen­ trado de níquel, que excederá en alrededor de 30% el actual volumen; — probable incremento del volumen de la pro­ ducción azucarera, suponiendo que las con­ diciones climáticas no sean adversas; — ciertos proyectos prioritarios de inversión en actividades exportadoras (empacadoras de 136 cítricos, elaboración de pescados, refacción de hoteles y producción azucarera), que po­ drían contribuir a la expansión de las expor­ taciones en el mediano plazo; — los incrementos previstos en la extracción y refinación del petróleo, que deberían redu­ cir las importaciones del producto, o bien permitir mayores reexportaciones; — la futura instalación de plantas de genera­ ción de energía nuclear, que podría contri­ buir al ahorro de petróleo. Lamentablemente, estos factores positivos tienen escaso efecto en el corto plazo, y la falta de liquidez afecta a Cuba en forma inmediata. Los beneficios podrían percibirse en el período 19891992, pero el país, mientras tanto, necesita divi­ sas en moneda dura para gastos corrientes. Aparece como inevitable una reprograma­ ción importante de la deuda en moneda dura. Esta permitiría distribuir a lo largo de un lapso prolongado los pagos de los vencimientos pro­ gramados para 1988 y de los saldos en mora. Aumentaría considerablemente la magnitud de la deuda, por cuanto se “capitalizaría” (es decir, se cubriría mediante mayores préstamos) el inte­ rés de 1988 y el de los saldos en mora —alrede­ dor de 861 millones de pesos en total. La “capitalización de intereses” es lamentable, pero probablemente necesaria. También sería útil contar con nuevos recursos para usos inmedia­ tos; convendría, además, obtener una gran con­ solidación de la deuda en la reprogramación, a fin de poder reemplazar los créditos de provee­ dores, sumamente onerosos, por otros bancarios de largo plazo, cuyo costo es menor. El país no está dispuesto a someterse al escru­ tinio, el examen o la vigilancia del Fondo Mone­ tario Internacional, del Banco Mundial (Cuba no pertenece a ninguna de estas instituciones), ni al de ninguna entidad semejante. Por otra parte, los bancos comerciales y las instituciones finan­ cieras de carácter público del Club de París exi­ gen alguna seguridad de que Cuba adoptará ini­ ciativas de política interna que le permitan obte­ ner divisas en monedas duras e ir cumpliendo debidamente, a la larga, con el servicio de su deuda. Esto significa que el propio país debe proyectar, llevar a cabo e informar, a satisfacción de sus acreedores, sus propios programas de ajuste; así lo hizo, en forma eficaz, con el progra­ ma de austeridad adoptado en diciembre de R E V IS T A D E L A C E P A L N " 3 6 / Diciembre de 1 9 8 8 1986. Como se ha dicho, el programa se aplicó con acierto, pero sus beneficios fueron pequeños en relación con la magnitud de las necesidades. Se precisa un programa más ambicioso de ajuste estructural. Cuba ha adoptado ya algunos de los elemen­ tos de un programa de ese tipo, entre ellos proyectos de inversión para aumentar las expor­ taciones y sustituir importaciones, y planes para reducir el consumo directo de bienes importa­ dos. Lo que se necesita actualmente es una gran expansión del programa, especialmente en lo re­ lativo a exportaciones y sobre todo a las monedas convertibles. ¿Cómo incrementar los ingresos en moneda dura por concepto de exportaciones, y cómo ahorrar en importaciones? Se trata de una tarea difícil, que ha preocupado a las autoridades cubanas durante algunos años. Es difícil porque exige grandes cantidades de lo que se supone deberá producir: monedas duras. En el mediano plazo, la situación de divisas en monedas duras debería ir mejorando, a medida que comiencen a dar resultados los diversos proyectos de exporta­ ción y de sustitución de importaciones, a los que ya se hizo referencia. En un plazo más largo, los ingresos por concepto de exportaciones, espe­ cialmente los percibidos en moneda dura, debe­ rán incrementarse más para lograr servir y redu­ cir la deuda en moneda convertible, y para man­ tener un nivel adecuado de importaciones prove­ nientes de los países desarrollados de economía de mercado y de los países en desarrollo. En esta tarea, la normalización de las relaciones comer­ ciales con los Estados Unidos sería útil para crear un buen mercado para diversas exportaciones no azucareras y no tradicionales, y asimismo una gran fuente de turismo. Lamentablemente, será Washington y no La Habana quien deberá deci­ dir si pone o no fin al embargo estadounidense, y por ahora no se puede predecir cuándo lo hará. Cuba podría adoptar diversas políticas para fortalecer su participación en el sistema econó­ mico internacional ajeno al c a m e . Entre ellas, dedicarse sostenidamente a proyectos de inver­ sión capaces de generar o conservar monedas duras; adoptar una nueva política de tipo de cambio, y, mediante un nuevo sistema, vincular más estrechamente las empresas con los produc­ tores extranjeros, a fin de obtener productos de diseño y calidad más acordes con los gustos de los compradores foráneos. La reforma del tipo de E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / A .R .M . R itter cambio probablemente traería consigo una deva­ luación importante y la unificación de la actual multiplicidad. Las mejores vinculaciones entre las empresas y sus mercados extranjeros implica­ rían una gran descentralización de las decisiones relativas al diseño de productos, los precios, la adquisición de insumos y la comercialización. En conjunto, estas dos últimas medidas significarían un significativo desplazamiento hacia la descen­ tralización y el mercado. En la actualidad, la pro­ babilidad de tal desplazamiento, aunque no com­ pletamente descartable, no puede ser sino moti­ vo de conjeturas. Mientras tanto, y si no se logra una reprogra­ mación considerable de la deuda en monedas duras con los acreedores oficiales y de los bancos comerciales, el país se encuentra ante algunas decisiones complicadas. Sigue siendo improba­ ble un repudio unilateral, aun cuando han cam­ biado en parte los hechos que sirvieron de fundamentación al rechazo de esta alternativa por par­ te del Presidente Castro: Cuba no está ni se consi­ dera en este momento en una posición económi­ 137 ca suficientemente favorable como para servir la deuda en monedas duras, salvo que incurriera en costos inaceptables en términos de niveles popu­ lares de vida. En estas circunstancias, aparece como atrayente la opción del Presidente Alan García, del Perú, que consiste en acordar unilate­ ralmente servir la deuda, pero a niveles más re­ ducidos. En el caso del Perú, el servicio de la deuda se limita a 10% de los ingresos en divisas. Para Cuba puede resultar apropiada una varian­ te de este enfoque. También pueden ser útiles otros mecanismos para reducir la deuda, entre ellos acuerdos de comercio compensado en los que los bancos acreedores acepten pagos en espe­ cie, o bien planes de acuerdo con los bancos acreedores, los que adquirirían más exportacio­ nes cubanas a cambio de monedas duras una vez pagada una parte de la deuda ( c e p a l , 1987, p. 9). {Es probable que la conversión de deuda en capi­ tal no desempeñe papel alguno en el caso cuba­ no, aunque la existencia en Cuba de legislación sobre inversión extranjera podría indicar que tal conversión no sería del todo imposible). IV Síntesis y conclusiones La deuda cubana en moneda convertible, cuyo aumento fue rápido en los años setenta, pudo manejarse sin grandes dificultades entre 1980 y 1985, si bien con tres reprogramaciones. Sin em­ bargo, en retrospectiva, puede apreciarse que la reexportación de petróleo fortaleció en forma algo artificial el balance de pagos, situación que finalmente se hizo insostenible. El rápido creci­ miento económico entre 1981 y 1985 no fue acompañado por un mejoramiento suficiente en los ingresos o en los ahorros en monedas conver­ tibles. A comienzos de 1986, la seriedad del pro­ blema se hizo evidente: las exportaciones de pe­ tróleo disminuyeron a menos de la mitad (debido a la baja en los precios mundiales del producto) y otras exportaciones no azucareras se redujeron también. Puesto que no podía, salvo a un costo inaceptable, cubrir el servicio de su deuda en monedas duras, el país declaró una moratoria sobre su deuda con bancos comerciales el día 1de julio de 1986. Desde 1986, ha mejorado muy poco la situa­ ción básica del endeudamiento y del balance de pagos en moneda dura, a pesar de que el propio país se impuso y aplicó un programa de austeri­ dad, inició el proceso de “rectificación”, e hizo importantes intentos de canalizar la inversión hacia proyectos de generación o ahorro de divi­ sas, o bien hacia otros en vías de terminación. Las tasas de crecimiento económico disminuyeron, alcanzando a -3.5% en 1987, año en que la meta de crecimiento había sido fijada entre -1-1.5 y 2.0%. A comienzos de 1988, la situación era gra­ ve: los pagos programados para ese año, más los saldos en mora, alcanzaban alrededor de 400% de los ingresos previstos en moneda dura, y la situación presentaba riesgos de deterioro que po­ drían anular el efecto de factores más positivos A nexo C U B A : R E E X P O R T A C IO N DE P E T R O L E O Y AZUCAR: PR E C IO S, C A N T ID A D E S Y U T IL ID A D E S E ST IM A D A S 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 Azúcar Importaciones: P recio e n d ó lare s p o r libra E n pesos cubanos p o r to n elad a m étrica V alo r total, en m illones de pesos cubanos C a n tid a d , e n m iles d e to neladas m étricas .287 454. .170 302. - — — — .084 159. 14.1 88.8 .085 163 33.6 206.0 .052 103. 101.0 975.0 .041 83. 106.4 1 419.4 89.6 812.8 .066 146. 138.0 945.0 658. 88.8 499. 44.3 873. 206. 710. 146.3 868. 975.0 765. 745.9 986. 1 419.4 903. 1 281.4 850. 812.8 740. 601.5 850. 945.0 704. 665.2 175 175 13.54 82.40 3 016.6 248.5 - 9 2 .6 - 2 7 9 .3 17.43 127.80 3 000. 383.4 - 4 7 .2 - 1 4 1 .6 .060 lio. Reexportaciones: (a URSS) Precio e n pesos cubanos p o r to n ela d a m étrica C a n tid a d , e n m iles d e toneladas m étricas U tilid ad p o r to n ela d a m étrica, en pesos cubanos U tilidad total, e n m illones d e pesos cubanos 759. 606— — Petróleo Im portaciones: (desde la URSS) Precio e n pesos cubanos p o r to n ela d a m étrica V alor total e n m illones d e pesos cubanos C a n tid a d , m iles d e toneladas m étricas 83.20 878.6 10 564 102.70 1 139.2 11 089 125.80 1 468.0 11 668 147.0 1 824.8 12 410 174.2 2 169.7 12 458 28.50 150.00 32.50 191.50 790.5 151.4 88.8 70.2 33.48 210.80 1 243.3 262.1 85.0 105.7 29.30 186.60 2 666.9 497.7 39.6 105.6 27.53 181.60 2 666.9 484.4 7.4 19.7 26.50 180.00 2 926.9 526.9 5.0 14.6 .90 .92 175 Reexportaciones: P recio e n d ó lare s p o r barril E n pesos cu b an o s p o r to n ela d a m étrica C a n tid a d , m iles d e toneladas m étricas V alor total, e n m illones d e pesos cubanos U tilid ad p o r to n ela d a m étrica, e n pesos cubanos U tilidad total, e n m illones d e pesos cubanos T ip o de cambio aplicado Pesos cu b an o s p o r d ó la r .717 .804 .859 .869 .83 1.00 F u e n te ; B anco N acio n al d e C uba, In fo rm e económico. L a H a b an a , m ayo de 1987, p. 25; C om ité E statal d e Estadísticas, R epública d e C uba, A n u a rio estadístico de Cuba, 1 9 8 5 , L a H ab an a, 1986, p. 409; E conom ist Intelligence U nit, Q uarterly Economic Review o f Cuba, D om in ican R epublic a n d H a ü i, N °4 , L o n d res, 1986, p. 12; B anco N acional d e C uba/C om ité E statal d e Estadísticas, C uba: In fo rm e económico trim estral. La H ab an a, se p tie m b re d e 1987. N o ta s 1. F actores d e conversión; I to n elad a m étrica = 2 204.6 libras; u n a tonelada m étrica d e p e tró leo = 7,33 barriles. 2. E l tip o d e cam bio utilizado p a ra la conversión d e m o n ed as es el ofícial “C o n tra C ertificado d e Divisas In d ire c to ”, q u e se utiliza p a ra p ro p ó sito s d e balance d e pagos y d e co ntabilidad d e la d e u d a . La serie indica devaluación en relación con el d ó la r estad o u n id en se (que se e stab a revalorizando) e n tr e 1980 y 1985, y lu eg o u n a revalorización del peso en 1986. En 1987 h u b o u n a g ra n devaluación d e l peso en relación con el d ó la r, a p e sa r d e q u e e l d ó la r m ism o se d e v alu ó ese año. La co n tin u ació n del com ercio del petró leo h abiéndose re g istra d o g ra n d es p é rd id a s a ese tip o d e cam bio oficial sólo indica q u e el tip o d e cam bio está m uy sobrevalorado. C on u n tip o d e cam bio m ás realista (p o r ejem plo, dos pesos cu b an o s p o r d ó lar), el precio d e im p o rta ció n d e l a zú c ar a u m e n ta ría , y las utilidades d e su reex p o rtac ió n dism in u irían ; m ie n tras el p re cio d e re ex p o rtac io n es d e l p e tró leo , y p o r con sig u ien te las u tilid ad e s d e su re ex p o rtac ió n , a u m e n ta ría n , en pesos cubanos. W r to 5s I" E L P R O B L E M A D E L A D E U D A D E C U B A E N M O N E D A S C O N V E R T IB L E S / A iï.AÎ. Ritter en el corto plazo. Existe urgente necesidad de una amplia reprogramación, pero ésta no se ha­ bía logrado hasta fines de marzo de ese año. A falta de ella, puede producirse una continuación de la moratoria unilateral de pagos por parte de 139 Cuba. Sin embargo, parece más probable que Cuba adopte un criterio “de estilo peruano”, y se comprometa a pagar la deuda, pero en un nivel de servicio que parezca razonable, en términos de la capacidad de pago del país. Bibliografía Banco M undial (1987): Inform e sobre el desarrollo m undial, 1987. N ueva York: O x ford U niversity Press. Banco N acional de C uba (1982): Inform e económico. La H aba­ na, agosto. ------------ ( 1984a) : Inform ación estadística seleccionada de la econo­ mía cubana. La H abana. _______ (1984b): Inform e económico, La H abana, m arzo. _______ (1985); Inform e económico. 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In form e a la Séptim a C u m b re de los Países No Alineados. La H abana: O ficina de Publicaciones del Consejo de Es­ tado. _______ ( 1985a) ; N ada podía detener la marcha de la historia. (E ntrevista concedida a Je ffre y Elliot y M ervin Dymally sobre m últiples tem as económ icos, políticos e históri­ cos). La H abana: E d ito ra Política. ________(1985b): L a cancelación de la deuda externa y el Nuevo O rden Económico In te rn a c io n a l como única alte rnativa verda­ dera. Otros asuntos de interés político e histórico. T ex to com ­ pleto de la entrevista concedida al p eriódico Excelsior de M éxico. La H abana: E d ito ra Política. ________(1986): Inform e central. Tercer Congreso del P artid o Comunista de Cuba. La H abana: E ditora Política. (1987): U n encuentro con Fidel. E ntrevista realizada p o r G ianni M iná. La H abana: O ficina d e Publicaciones del C onsejo de E stado. 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R itter, A.R.M , (1974): The Economic Development o f Revolutio- 140 R E V IS T A D E L A C E P A L N “ 36 ! Diciembre de 1 9 8 8 n a ry C u b a : Strategy a n d P erfo rm a nce, N ueva Y ork: Praeger. R itter, A.R.M . y D. Pollock (1987): La crisis d e la d e u d a latinoam ericana: causas, efectos y perspectivas. Comercio E xterio r, voi. 37, N" 1, enero. R odríguez, J.L . (1986a): La renegociación de la d eu d a cuba­ na y la crisis d e e n d e u d a m ie n to d e A m érica Latina. Cuba Socialista, N° 19, en ero -feb rero . ________ (1986b): Las rela cio n e s económ icas Cuba-uRss, 1960-1985. Temas de economía m undial. Revista del c i b m , N" 17. La H abana. _______ (1987): El desarrollo de C uba en el contexto de la crisis económ ica latinoam ericana de los años 80. Temas de economía m undial, Revista del c i e m , N" 19. La H abana. T rea ster, J.B . (1985): C astro m arking revolution, talks o f debts. New York Times, 28 d e julio. T u rits, R. 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La transición hacia un m ercado de o fe rta a b u n d a n te y con precios a la baja relegó a seg u n d o p lano el tem a de la seguridad alim entaria, e n te n d id a en los térm inos tradicionales, y perm itió c o n fe rir p rio rid a d a la persistencia del subconsum o y la desn u trició n en vastos sectores poblacionales, aun en países con u n a disponibilidad a g reg ad a suficiente. La crisis q u e hoy aflige a los países de la región y el c ará cte r recesivo de las políticas de ajuste obligan a c o n sid erar com o constitutivos de la inseguridad ali­ m en ta ria los problem as tan to d e disponibilidad nacio­ nal com o de acceso individual. J u n to con p ro p o n e r un concepto d e se g u rid ad a lim entaria que englobe am bos tipos d e problem as, este artículo intenta evaluar, a la luz de u n co n ju n to d e indicadores, el grad o de sufi­ ciencia, estabilidad, auto n o m ía, sustentabilidad y equi­ dad q u e h a caracterizado a los sistemas alim entarios en las últim as décadas y d u ra n te la crisis misma. *Funcionario de la División Agrícola Conjunta c:e i ‘a i 7 f a o . En la parte estadística de este artículo colaboraron Francine Brossard y Tonci Toniic de la División Agrícola Conjunta cEPAtVcAC) y Gerardo Aceituno, Jasmin Chiu y Fernando - Stade en las rutinas de computación. Los espectaculares incrementos de los precios agrícolas y el descenso de la relación entre reser­ vas y consumo a niveles inéditos llevaron a califi­ car el período 1972-1974 como el de una “crisis de escasez”. La seguridad alimentaria pasó a ocu­ par el primer plano de la preocupación interna­ cional. Dado el tipo de fenómenos que se encuen­ tran en el origen de esa inquietud, la seguridad alimentaria se vislumbró como la capacidad de los países deficitarios de alcanzar en forma esta­ ble niveles de oferta interna que no fueran signi­ ficativamente inferiores al nivel tendencial de la demanda efectiva (Valdés, 1981, pág. 1). En menos de una década, el mercado alimen­ tario mundial pasó de una crisis de escasez a una de sobreoferta\ con la consiguiente reposición de inventarios y el descenso de los precios reales de los principales alimentos transables. De esta forma, el problema perdió la preeminencia que venía mostrando en ios foros internacionales desde mediados de los años setenta. Sin embar­ go, simultáneamente ha tenido lugar una saluda­ ble reconsideración de lo que debe entenderse por seguridad alimentaria. Se toma conciencia de que una oferta agregada, por generosa y esta­ ble que sea, no basta para asegurar el acceso uni­ versal a los alimentos básicos a la población que carece de poder adquisitivo para adquirirlos; y de que ello constituye una de las principales ma­ nifestaciones de la inseguridad alimentaria en la mayoría de los países de la región. El énfasis otorgado a las cuestiones relativas al acceso no implica que los problemas de oferta agregada que emergieron a principios de los años setenta hayan sido superados, ni que el mer­ cado mundial de alimentos haya recuperado la estabilidad que exhibió tradicionalmente hasta el estallido de la “crisis de escasez”. Muy por el contrario, pese a la declinación de los precios internacionales, el mercado mundial de los prin­ cipales granos se ha tornado muy volátil o, si se quiere, en extremo sensible a pequeñas variacio­ nes de la oferta. De otra parte, los países de la región han visto acrecentarse su grado de depen­ dencia y deteriorarse gravemente su capacidad 'S o b re las causas principales d e este cam bio, véase c e p a i , (1988), pp. 20-32, y G. Miller (1986). 142 R E V IS T A D E L A C E P A L N " 36 / Diciembre de 1 9 8 8 para importar, corno consecuencia de la magni­ tud alcanzada por el servicio de la deuda externa. Resulta justificado, entonces, que los problemas de acceso individual y disponibilidad agregada hayan sido incorporados a las definiciones más recientes de seguridad alimentaria. Para propósitos analíticos, conviene distin­ guir cuatro tipos de manifestaciones sustantivas del problema de seguridad alimentaria, dos rela­ tivos a la disponibilidad agregada y dos, al acceso alimentario: i) desajustes coyunturales de dispo­ nibilidad agregada, que se refieren a la presencia de brechas cíclicas entre los niveles de produc­ ción y la demanda alimentaria; ii) desequilibrios estructurales de disponibilidad agregada, que se refieren a la presencia de brechas persistentes y cada vez más frecuentes entre producción y de­ manda; iii) problemas cíclicos o estacionales de acceso, que se refieren a dificultades ocasionales, regulares o no, que enfrentan determinadas fa­ milias para satisfacer sus requerimientos nutricionales básicos; y iv) restricciones estructurales de acceso, que se refieren a la presencia de una brecha sistemática entre necesidades nutriciona- les e ingreso disponible para consumo alimenta­ rio en determinados sectores sociales (gráfico 1). Aunque estos problemas pueden exhibir grados variables de interdependencia en cada situación nacional, se hallan en rigor determina­ dos por factores distintos y específicos, de mane­ ra que su solución exige adoptar medidas de muy distinta naturaleza. El examen de los problemas que afectan a la disponibilidad agregada (nacional y/o regional y/o local) debe considerar las siguientes variables: i) el grado de suficiencia con que la oferta satisface niveles predeterminados de demanda; ii) la esta­ bilidad de la oferta interna y de sus principales componentes; iii) la autonomía —o su inverso, dependencia externa— de los sistemas alimenta­ rios; y iv) la. sustentabilidadác los actuales patrones de oferta y demanda en el largo plazo. El análisis de los problemas de acceso alimen­ tario familiar —vinculados a la equidad de los sistemas alimentarios— supone evaluar el grado en que la distribución de los derechos, o “títulos”, de acceso alimentario se traduce en desnutrición y/o subconsumo^. Evolución de la seguridad alimentaria En lo que sigue, se hace un intento por evaluar lo ocurrido con la seguridad alimentaria desde principios de los años sesenta. Un primer perío­ do cubre las tendencias observadas en los dece­ nios anteriores; y, el segundo, lo ocurrido con posterioridad a 1980. Se intenta de esta forma distinguir entre las tendencias estructurales de los sistemas alimentarios y las atribuibles a la crisis actual. 1. Los niveles de suficiencia Se considera suficiente el sistema alimentario que, vía producción interna e importaciones ne­ tas, genera una oferta agregada suficiente para atender la demanda efectiva existente, así como las necesidades alimentarias básicas de los estra­ tos de bajos ingresos, que no llegan a manifestar­ se en el mercado. El logro de esta condición no debe afectar la sustentabilidad a largo plazo, los grados de autonomía deseables ni las condiciones mínimas de equidad en el acceso. La magnitud de los requerimientos para cu­ brir el nivel de suficiencia será mayor mientras más aguda sea, ceterisparibus, la desigualdad en la distribución del ingreso. Cada vez que un seg­ mento de la población quede por debajo del nivel normativo adoptado —sea éste cual fuere—, las disponibilidades tendrán que ser en alguna me­ dida superiores a la ingesta media si se quiere generalizar la satisfacción de los requerimientos calóricos. Una forma simple de evaluar los niveles de suficiencia consiste en cotejar el suministro per cápita de energía alimentaria disponible para ^Sen (1982) hace una sugerente conceptualización de la temática relativa a la naturaleza y las fuentes de los derechos de acceso alimentario { fo o d e n titíe m e n ts ). L A S E G U R ID A D A L IM E N T A R IA : T E N D E N C IA S E IM P A C T O D E L A C R IS IS / A . Schejtman 143 G ràfico 1 T IP O S DE PROBLEM AS DE SEGU RIDAD A L IM E N T A R IA COYUNTURALES ESTRUCTURALES Problem as de disponibilidad agregada Tiem po (c) Problem as de acceso familiar o individual DD : Dem anda efectiva. PP’ : Producción, NN : Necesidades alimentarias. YY’ : Ingreso disponible para la com pra de alim entos. consumo humano (SEA) —lo que supone consi­ derarlo representativo de la demanda efectiva— con alguna estimación de los requerimientos. Para efectos de las estimaciones que aquí se presentan, se ha tomado como disponibilidad (SEA, medida en Kcal/per cápita/día) la publica­ da por la FAo en las Hojas de Balance Alimenta­ rio^; y como requerimientos normativos, los ela- ^En esas hojas se estim a, respecto de casi la totalidad de los alim entos, q u e el sum inistro de energía alim entaria para consum o h u m an o ( s l a ) = Producción in te rn a + Im portacio­ nes - P érd id as + V ariación de inventarios - Destino in d u s­ trial - Piensos - E xportaciones, Se presen tan los prom edios trianuales de las variables indicadas, expresados en K cal/per cápita/día. horados por la División de Estadística de la c e p a l para actualizar las estimaciones de las denomina­ das líneas de pobreza“ Abreviando, la que he­ *. mos denominado norma base (NB) estipula el nivel de calorías requeridas por una persona cuyo peso, estatura y actividad son representati­ vos del conjunto de la población. '‘Para tal efecto se utilizaron las nuevas recom endacio­ nes sobre req uerim ientos energéticos elaboradas p o r u n co­ mité m ixto de expertos de f a o / o m s / u n u (1985); los antece­ dentes censales y ocupacionales más recientes —destinados a d e te rm in a r requerim ientos según sexo, ed ad y tipo d e activi­ d a d —, distinguiendo e n tre áreas urbanas y rurales; y, p o r últim o, la d istribución de ingresos y la com posición del gasto, con el objeto de in co rp o ra r los p atro n es de consum o de la población d e m enores ingresos véase c e p a l (1988). 144 R E V IS T A D E L A C E P A L N " 36 / Diciembre de 1 9 8 8 C u ad ro 1 A M ERICA L A T IN A Y EL CARIBE: N IV EL Y T EN D E N C IA EN LAS D IS PO N IB IL ID A D E S A LIM EN TA RIA S, 1960-1980 Niveles de suficiencia D isponibilidad Insuficiencia crítica C reciente E cuador Bolivia R epública D om inicana M o d erad am en te creciente G uatem ala H o n d u ras C onstante D ecreciente Suficiencia precaria Insuficiencia V enezuela Colombia F uen te: División A grícola C onjunta Perú c f .p a i -/f a o T rin id a d y T abago Cuba Jam aica México Costa Rica Paraguay Brasil Panam á H aití Suficiencia plena Chile A rgentina U ruguay . Con estos antecedentes y para propósitos comparativos, configuramos los siguientes nive­ les o grados de suficiencia y/o insuficiencia. i) insuficiencia crítica SEA < 0.95 NB ii) insuficiencia 0.95 NB < SEA <1. 0 NB iii) suficiencia precaria 1.00 NB < SEA < 1.1 NB iv) suficiencia plena SEA > 1.1 NB La aplicación de estos criterios al promedio del SEA en el período 1960-1980 lleva a concluir que la mitad de los 20 países latinoamericanos considerados en nuestro análisis mostró niveles de suficiencia plena, en tanto que el 20% soportó una situación crítica {cuadro 1). Entre los prime­ ros se sitúan Brasil, Argentina y México, los más grandes de la región. En el otro extremo apare­ cen Ecuador, Bolivia, Guatemala y Haití. Por otra parte, a lo largo del período los grados de suficiencia acusaron avances en la mayoría de los casos. Sólo en Haití, Perú y Uruguay esa relación se deterioró, en tanto que en Panamá y Chile se mantuvo estancada. 2. Estabilidad El concepto de estabilidad se refiere a la intensi­ dad de las fluctuaciones a que está sometida la disponibilidad agregada en el transcurso del tiempo. Para su estimación se han medido las desviaciones que muestra el consumo aparente (producción más importaciones menos exporta­ ciones) respecto a sus valores tendenciales en el período 1970-1980, con abstracción del grado de suficiencia o insuficiencia^. Como indicador del grado de estabilidad/ inestabilidad se utilizó el coeficiente de variabili­ dad de consumo aparente, expresado en térmi­ nos de la desviación estándar de las diferencias ^Las variaciones de existencias no fu ero n consideradas ya que no ap arecen en las fuentes em pleadas p ara las dem ás variables (los A nuarios de Producción d e la f a o ). SÍ bien existen fuentes alternativas p ara estim ar esta variable, se o ptó p o r no em plearlas en aras de la hom ogeneidad y consistencia. Es probable q u e ello re d u n d e en un a sobreestim ación de la inestabilidad. L A S E G U R ID A D A L IM E N T A R IA : T E N D E N C IA S E IM P A C T O D E L A C R IS IS / A. Schejtman porcentuales respecto a la tendencia^. Idéntico procedimiento se siguió con la variabilidad de la producción, dado que ésta es en la mayoría de los países el componente principal de consumo y permite apreciar, por comparación entre coefi­ cientes, si las importaciones desempeñaron o no el papel estabilizador que les compete. A fin de visualizar de un modo más directo el grado de inestabilidad, los coeficientes fueron expresados en términos de las probabilidades (P) de que el consumo o la producción de un año determinado sean inferiores al 95% del valor tendencial. Con fines operacionales, se estable­ cieron las siguientes categorías: i) estables ii) moderadamente inestables iii) inestables iv) críticamente inestables P < 15% 15% < P< 25% 25% < P < 33% P > 33% En la década de 1970, vale decir el período precrisis, menos de la tercera parte de los países logró niveles razonables de estabilidad en la pro­ ducción de alimentos básicos (cereales, legumi­ nosas y tubérculos), proporción que excede de 40 cuando se considera el consumo de dichos bienes (cuadro 2). En la mayoría de los casos los coefi­ cientes relativos al consumo fueron inferiores a los de la producción. El elevado porcentaje de la demanda interna que en países como Venezuela, Cuba, Jamaica y Panamá se satisface con impor­ taciones permite aislar parcialmente el consumo de la inestabilidad que de otro modo le impon­ drían las grandes fluctuaciones de la producción interna. Esta situación contrasta con la observada durante el período de referencia en Nicaragua y México. Es posible que la gran variabilidad que acusa la producción de los cultivos básicos obedezca a que se trata de bienes importantes en la canasta po­ pular. Los rigurosos controles que a menudo se imponen sobre sus precios estimulan a quienes los producen a cambiar de rubro apenas dispo­ nen de alternativas más rentables. Ilustrativas de este tipo de fenómenos resultan las fluctuaciones ^Esta m etodología co rre sp o n d e a la sugerida p or H u d ­ dleston y o tro s (1978) y V aldés (1981). (Véase el A péndice m etodológico). 145 de la producción triguera en Chile; la dinámica entre granos y carnes en Argentina, y la relación sorgo/maíz en México. En varios países de la región, una cuota signi­ ficativa de la oferta de estos productos la genera la agricultura campesina, que se concentra en tierras de secano, vale decir, expuestas a las varia­ ciones en los regímenes pluviométricos, circuns­ tancia que bien podría constituir otra fuente de variabilidad. Sin embargo, aquellos países en los que la agricultura campesina exhibe mayor peso no son necesariamente los que exhiben niveles de variabilidad más agudos^. En la medida en que la inestabilidad de la oferta interna pueda ser morigerada con impor­ taciones, cabe esperar una correlación negativa entre producción e importaciones, así como una relativa inelasticidad de estas últimas ante cam­ bios en los precios. El primero de los fenómenos se manifestó con claridad en pocos de los 24 países considerados en nuestro análisis®, en tanto que en 11 de ellos se detectó algún grado de inelasticidad en la demanda de importaciones. La falta de correlación (negativa) entre pro­ ducción e importaciones y la exigua sensibilidad de la demanda de importaciones ante cambios en los precios parecen explicar el hecho de que las diferencias entre la inestabilidad de la produc­ ción y la del consumo no sean sustanciales^. Al agrupar los países por subregiones geo­ gráficas y/o acuerdos de integración (Caribe, Centroamérica, Grupo Andino, Cono Sur), se comprueba que los coeficientes de variabilidad ^En el caso de México, q u e exhibe alta inestabilidad, el m aíz es el único de los cereales cuya producción es básicam en­ te cam pesina, m ientras que el trig o y el a rro z son m arcada­ m en te cultivos em presariales véase c e p a l (1982), pp. 84 y 85. ®En la m ayoría d e los casos, las regresiones resultan no significativas estadísticam ente; y, en m uchos de ellos, positi­ vas. R esultados sem ejantes obtuvo Valdés (1981), p. 33. ®Valdés (1981, p. 37) estim ó que en el p eríodo 19611976 las fluctuaciones en el volum en tuvieron u n peso signifi­ cativam ente m ayor que las d e los precios en la explicación de las variaciones en el gasto en im portaciones en cinco de los seis países considerados. Ellos fu e ro n Brasil, Chile, Colombia, G uatem ala, M éxico, adem ás P erú, la excepción. A u nque la posición relativa d e los países es la m ism a q u e la e n co n trad a en n u estro estudio, los valores p a ra el p eríodo 1961-1976 son superiores a los de 1970-1980. Esta discrepancia es atribuible a la m ayor inestabilidad e n los precios internacionales en el últim o d e los períodos, así com o al descenso de la ayuda alim entaria. 146 R E V IS T A D E L A C E P A L N “ 36 / Diciembre 1.1 NB) -h p XP(X < NB) + p Di=: déficit para un Z = 1.4 t m b D 2 = déficit para norm a básica = 1 S = superávit para 1 . 1 ( n b ) P(x) valores de la tabla normal asociados a distintas probabilidades. E. E s tim a c io n e s de la n o r m a básica La ingesta calórica diaria por habitante utilizada como norma básica en las estimaciones de subconsu­ mo y en la definición de las metas para el año 2000 corresponde a la del Proyecto c e f a l / p n u d sobre “La dimensión y características de la pobreza en América Latina alrededor de 1985”. ‘ Para países en que se contaba con la distribución de ingresos y del gasto alimentario correspondiente. LA SEGURIDAD ALIMENTARIA: TENDENCIAS E IMPACTO DE LA CRISIS / A. Schejtman 161 Se trata de un conjunto de estimaciones nuevas respecto al empleado por Altimir (1979), basadas en las recomendaciones de la Reunión Consultiva Conjunta f a o / o m s / u n u de Expertos efectuada en 1981. Se em plearon para las estimaciones los últimos censos demográficos, considerando la estructura sociodemográflea urbana y rural por separado. Para la estimación de los requerimientos de energía y proteínas, se supuso una talla promedio, específica para cada uno de los países, em pleando las medianas de peso corporal para ambos sexos de acuerdo con los procedimientos indicados en el Inform e f a í V o m s / u n u . Los autores procedieron a una serie de ejercicios de simulación, adoptando luego el más aproxi­ m ado al conjunto de información complementaria indirecta disponible. F. In d ic e s d e e sla b o n a m ie n to Se adoptó el m étodo propuesto por la Secretaría de Programación y Presupuesto de México en B a se s tomo III, pp. 35-48 y 81-118. Las matrices de insumo-producto disponibles fueron reducidas a cinco sectores: agricultura, industria agroalim entaria (ciuu 310 y 311), comercio, combustibles y lubricantes y resto. Para la estimación de los "eslabonamientos”, se calculó la matriz inversa del modelo estático abierto de insum o-producto para cinco actividades, utilizando los elementos de la matriz inversa: in fo r m á tic a s p a r a la u tiliz a c ió n d e l m o d e lo de in s u m o -p r o d u c to , S ij(i, j = L . . 5 ) , Sj = I se definen S¡j ( j= I - 5 ) donde S¡ es la suma de los elementos de la columna j, cuyos elementos miden el impacto directo e indirecto, en térm inos de producción bruta, del incremento de una unidad de dem anda final para la ram a correspondiente. Sj correspondería a la producción bruta de toda la economía generada por el increm ento unitario en la dem anda final de la rama j. Los valores estimados corresponden a la expresión S ii El denom inador correspondería al promedio de todos los elementos de la matriz inversa, por lo que un valor de E j> 1 indica efectos hacia atrás mayores que el promedio de las demás ramas. G. E s tim a c io n e s d e la re la c ió n e n tr e co m p o sic ió n d e l c o n su m o e in g re so p o r h a b ita n te La información corresponde a un corte transversal de los ingresos en dólares por habitante para 1980 de 15 países de la región, con Haití y Uruguay en los extremos. Los datos provienen del A n u a r i o E s ta d ís tic o d e la C E P A L , en tanto que los datos de composición de la ingesta (en calorías por habitante/ día) fueron tomados de las H o ja s B a la n c e A lim e n ta r io de 1979-1981. Se hicieron regresiones separadas para cada grupo (aceites, azúcar, productos básicos y cárneos), con una ecuación del tipo: LN (Ci) = a -f b LN (Yj) en que i corresponde a las calorías derivadas de los grupos de productos y j a los países. La suma de calorías de cada uno de los países se hizo igual a 100, dividiéndose proporcionalmente la participación de los rubros. 162 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 B ib lio g r a fia Akimir, 0.(1979): La dimensión de la pobreza en America Laiina. Cuadernos de la c epa l N" 27, Santiago de Chile. Arms Control and Disarmament Agency (1986): World milita­ ry expeziditures and arms transfer, Washington D.C. Banco Mundial (1986): Poverty m Latin America, the impact of depression, Washington, D.C. Barkin, D, (1983): Elfin del principio, Centro de Ecodesarrollo, México. Berg, A, (1973): The nutrition factor. Its role in national develop­ ment, The Brookings Institution, Washington, D.C. 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REVISTA DE LA CEPAL 36 Economías de viabilidad difícil: una opción por examinar Arturo Núñez del Prado* Los análisis de la econom ía regional están f u erte m e n te influidos p o r lo q u e sucede en los países g ran d es y m edianos de la A m érica L atina, Sin em bargo, existe u n a categoría de países cuyas realidades no h an m ere ­ cido la atención ni la in te rp reta ció n debidas. Es ineludible e stu d ia r e in te rp re ta r tales realida­ des, p o rq u e tan to en lo re fe re n te a las estructuras de producción, distribución y acum ulación como al m a­ nejo de la co y u n tu ra, se e n c u e n tra n en esos países especificidades q u e justifican enfoques tam bién espe­ ciales, Los indicadores clásicos del d esem peño econó­ mico no alcanzan a tipificar ad ecu ad am en te las reali­ dades de estos países. C u an d o p arte im p o rta n te de su población d e p e n d e de actividades inform ales, y hasta ilegales, los criterios habituales de m edición conllevan un apreciable g ra d o d e distorsión. En varias de estas econom ías la población indígena alcanza proporciones apreciables y sus pautas de com portam iento, particu ­ larm en te en lo q u e se re fie re a p roducción y consum o, educación y salud, se inscriben en p atro n es culturales particulares. Los conceptos generales sobre la calidad de la vida m erecen p ro fu n d as adecuaciones c uando se piensa en estas sociedades. B uena p a rte de estos países verá c o m prom etida su viabilidad económ ica si se insiste en las m odalidades de desarro llo q u e tuvieron vigencia hasta antes de la cri­ sis, En este trabajo se plantea que la producción de bienes y servicios d estinados a satisfacer necesidades básicas y a ab so rb er em pleo constituye el núcleo cen ­ tral y dinám ico del proceso d e expansión. Estas reflexiones y pro p u estas se refieren princi­ palm en te a Bolivia, en el en te n d id o que p u e d e consi­ d e ra rse com o u n país p ro to tip o d esd e el p u n to de vista de las dificultades p o r vencer p a ra g aran tizar la viabili­ dad d e su desarrollo, *Director Adjunto d el ilpe s . E autor deja especial constanciaque varias de las reflexio­ ! nes que se vierten en este trabajo han sido discutidas con Iván Finot y se han beneficiado de su análisis y comentarios. Diversidad y subperiferia Cualquier intento por indagar acontecimientos futuros que tendrían gravitación sobre las econo­ mías de la región, configura un panoram a, cuan­ do menos, inquietante. Aunque se seleccionen las hipótesis más optimistas respecto de la evolu­ ción de las economías centrales, los efectos bené­ ficos de tales desempeños no m enguan significa­ tivamente los problemas que la región enfrenta. Téngase presente que durante estos años de cri­ sis se acum ularon problemas que no se han enca­ rado y que han devenido en muy severos déficit de producción y de empleo, sin contar otros ele­ vados costos sociales que ha debido soportar una parte im portante de la población de la región. Por lo tanto, no sólo se trata de recuperar el ritmo histórico. Se trata de un desafío mayor: encarar los abultados déficit acumulados y garantizar a futuro un desem peño dinámico de la actividad socioeconómica. Si para la región en su conjunto se advierte un futuro difícil, particularm ente en lo que se refiere a exportaciones y financiamiento exter­ no, para los países menos desarrollados y de me­ nor dimensión económica el porvenir se insinúa mucho más comprom etido y, en algunos casos, surgen dudas respecto de su viabilidad económi­ ca si se insistiera en modalidades de crecimiento convencionales y en estilos de desarrollo que re­ pitieran itinerarios del pasado. Si, además, se planteara como objetivo el afianzamiento de sus regím enes democráticos, aflorarían evidentes contradicciones que pondrían en tela de juicio tanto la viabilidad económica como la política. En verdad, hay que tener presente que en los prime­ ros períodos del advenimiento de la democracia, el disfrute de libertades pospone reivindicacio­ nes económicas más que justificadas. Los grupos hasta entonces postergados y reprimidos sobre­ llevan, por un tiempo, las escaseces inherentes a la debilidad de la estructura productiva, ejerci­ tando los derechos logrados. Después de un tiempo, libertades y derechos se transform an en parte normal de la vida ciudadana y afloran exi­ gencias perentorias de realizaciones económicas. Las dem andas y la capacidad para satisfacerlas son incompatibles en el corto plazo, dando lugar a serias fisuras en el proceso político. Tales de­ sajustes debilitan aún más la capacidad de con­ ducción política, entorpecen la gestión de gobier- 164 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 no y perturban el logro de los consensos indis­ pensables. Así, las distancias entre los países más avan­ zados de la región y aquéllos de m enor desarrollo relativo tienden a magnificarse. Se corre el riesgo de que se consolide una subperiferia dentro de la periferia y se reproduzcan las traslaciones de sus escasos excedentes no sólo hacia los centros in­ dustrializados sino que también hacia las econo­ mías con mayor peso dentro de la región. Aún es útil advertir, sobre la base de extrapolaciones cuantitativas, que las tendencias que hoy se avizo­ ran pueden concretarse en desniveles que cierta­ m ente profundizarán las heterogeneidades re­ gionales*. Cabe advertir que las corrientes neoliberales que se esparcen en estas economías, y principal­ m ente su com ponente aperturista a ultranza, constituyen una condición innecesaria y más que suficiente para profundizar una suerte de segregacionismo de las economías más debilitadas. Si se pretende modificar esas tendencias y transitar por un rum bo en el que la viabilidad económica y la com pactadón democrática no sean utópicas, necesariamente tendrá que pen­ sarse en nuevas modalidades de crecimiento y en otros estilos de desarrollo, cuando menos para las economías cuyo desempeño económico pare­ ce trunco. II Las economías de viabilidad difícil En esta categoría se pretende agrupar a econo­ mías que, además de caracterizarse por su di­ mensión m enor en cuanto a población y merca­ do, m uestran graves problemas en el funciona­ miento de sus sistemas socioeconómicos. Desde luego, exhiben índices de productividad suma­ m ente bajos, los que se traducen en niveles de ingreso por habitante también muy deprimidos. Sobrellevan problemas muy agudos de heteroge­ neidad estructural, no sólo en lo que se refiere a ramas o actividades económicas sino que también en su distribución espacial y en la composición de sus poblaciones. Adolecen de deficiente articu­ lación económica y de muy limitada infraestruc­ tura física. Su desem peño económico ha estado generalm ente explicado por el comportamiento de su sector externo: exportadoras de bienes bá­ sicos, altamente dependientes de importaciones y por lo tanto sum am ente vulnerables y decisiva­ m ente sometidas al financiamiento externo. Sus indicadores sociales reflejan agudas deficiencias *C E P A L , Restricciones al desarrollo sostenido en América L atina y el Caribe y requisitos para su superación ( l c / ( l 1488/Rev. 1), do cu ­ m en to p re sen ta d o al vigesim osegundo p eríodo de sesiones, Río d e Ja n e iro , 20 al 27 d e abril de 1988. O bsérvense especial­ m en te los c u ad ro s de las proyecciones p o r gru p o s de países en la P arte ii del d ocum ento. en materia de nutrición, educación, salud, segu­ ridad social, vivienda y empleo, que se traducen en elevados índices de m ortalidad infantil y en esperanzas de vida bastante distantes de las que predom inan en los países más avanzados de la región. Reducidos grupos privilegiados que coe­ xisten con mayorías postergadas, necesidades sa­ tisfechas espléndidam ente en aquéllos y graves falencias en éstas, configuran sociedades alta­ mente inequitativas. Cabe advertir que estas caracterizaciones no sólo tienen validez para determinados países; existen espacios o regiones, aun dentro de los mayores y más avanzados de la región, cuya si­ nergia se asemeja a la de las economías de viabili­ dad difícil. Aunque, ciertamente, no responden con exactitud a la modalidad de funcionamiento de una economía-nación, reproducen problemas y obstáculos comparables y sus opciones futuras pueden no ser muy diferentes. En general, las economías que son motivo de preocupación en este trabajo han logrado cierto tipo de expansión económica al am paro de inyec­ ciones financieras desde el exterior o de favora­ bles coyunturas en los precios de sus exportacio­ nes. Como ya se advirtió, es muy poco probable que el capital internacional, sea como inversión directa o por la vía de préstamos, pueda sentirse ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR / A. Núñez del Prado atraído en el futuro próximo. Parece más realista suponer que contarán con exiguas cuotas de fínanciamiento foráneo y con limitada capacidad exportadora, dado su bajo nivel, en general, de competitividad internacional. Si así fuera, su de­ sarrollo futuro en términos convencionales no parecería garantizado. Se enfrentan a una encru­ cijada sum am ente difícil; serios obstáculos al cre­ cimiento, por una parte y, por otra, urgentes necesidades que satisfacer en m ateria de empleo y de producción de bienes esenciales. Por añadidura, el comportamiento de sus consumidores, no sólo de los más pudientes, m uestra proclividad muy marcada al consumo de bienes im portados que no son precisamente vitales, o de bienes y servicios producidos inter­ nam ente, cuyos estudios de mercado identifican como sus naturales destinatarios a los grupos con mayor capacidad de compra. El efecto-demos­ tración y la natural tendencia a asimilar pautas de consumo que pueden implicar mayor "bienes­ tar”, determ inan un nivel y configuran una es­ tructura de dem anda que no se condice con la oferta productiva ni con las posibilidades de im­ portación y menos aún con el nivel de los salarios de porciones im portantes de la población. En estas economías, en general, el proceso de sustitución de importaciones se encuentra en sus etapas prim arias y su grado de industrialización es bastante incipiente. Las corrientes “aperturistas” en materia de comercio limitan aún más sus posibilidades de lo g rar una m ayor y m ejor articulación económica. Por otra parte, la necesidad de insertarse mejor en la economía internacional, que se pro­ picia y propaga como objetivo central de una nueva dinám ica económica, tropieza con obs­ táculos muy difíciles de vencer en los plazos que 165 exige la consolidación de las democracias. En efecto, la pugna por mercados externos se ha tornado mucho más reñida y deben llenarse re­ quisitos de competitividad por demás exigentes en precios y calidades, que las economías de baja productividad no pueden cumplir sino después de algún tiempo de esfuerzos persistentes. Tales esfuerzos no sólo deben desplegarse para colocar bienes y servicios en mercados externos, sino también para enfrentar los agudos problemas de funcionamiento de ese tipo de economías. En un contexto de justos reclamos reivindicatoríos de vastos sectores sociales, una estrategia de expor­ taciones, por agresiva que fuera, difícilmente puede plasmarse en un núcleo dinam izador que disemine productividad a la par que propicie la satisfacción de necesidades que las comunidades dem andan con urgencia. El factor escasez, principalmente en lo que se refiere a recursos para inversión, emerge como una limitación difícil de remover. El crecimiento de estas economías ha estado explicado en el pasado por cuantías de inversión equivalentes al 15 ó 20% de su producto, que en su mayor parte se financiaba con ingreso de capital foráneo o con endeudam iento externo. En el futuro previ­ sible la afluencia de ahorro externo es más bien rem ota y en todo caso en magnitudes mucho menores que las de antaño. La necesidad de ex­ pansión económica y la factibilidad de lograrla no van de la mano, por cierto, en la modalidad tradicional de funcionamiento de ese tipo de eco­ nomías. Por ello se plantea aquí que se enfrentan a una encrucijada difícil, con una muy limitada capacidad de m aniobra en el frente externo, con una acumulación de déficit en alimentación, vi­ vienda, salud, educación y con masas de desocu­ pados y subocupados que no resistirán más pos­ tergaciones. III Los problemas de crecimiento convencional El reducido poder de com pra de los mercados internos de estas economías, que se explica prin­ cipalmente por su bajo nivel de ingreso y a veces también por su m enor población, ha constituido un factor limitativo de sus procesos de industria­ lización. Las escalas de producción compatibles con la dimensión de sus mercados entran en con­ tradicción con la absorción de tecnologías mo­ 166 dernas. Es frecuente verificar la existencia de industrias con tecnologías arcaicas de muy baja productividad, y en aquellos casos en los que se com prueba un esfuerzo de modernización, la utilización efectiva de la capacidad instalada dista mucho de lo que podría ser una razonable inten­ sidad de uso del recurso escaso. Son pocas las actividades industriales que trabajan más de un turno diario y muy contadas las que superan los dos turnos. Hay que añadir que estas actividades, por lo general, dependen de suministros impor­ tados, tanto en lo que se refiere al mantenimiento de sus equipos como a los insumos de sus proce­ sos productivos. De allí que los encadenamient )s industriales sean sum am ente débiles y la irradia­ ción del proceso tecnológico se circunscriba a núcleos por demás reducidos. Los análisis que se desarrollan sobre la cali­ dad de sus productos y sobre todo respecto de la vida útil de los bienes industriales, en general, arrojan resultados poco satisfactorios: elevados precios para productos cuya calidad no alcanza a los estándares internacionales y que se mantie­ nen al am paro de desmedidas políticas proteccio­ nistas. La deficiente infraestructura física, particu­ larm ente en lo que se refiere a vías de comunica­ ción, determ ina que los costos de transporte en­ carezcan más allá de lo razonable el precio al consum idor de los bienes producidos. Lfn factor de carestía que ha sido muy poco examinado es el que se refiere a la m erm a y desperdicio que se verifica en la distribución de los productos, particularm ente en los perecióles. Los estudios de casos reflejan alarmantes disminuciones entre la cuantía producida y la que llega a los centros de abastecimiento. Los órdenes de m agnitud no dejan dudas sobre la importancia de este factor que está por cierto más allá de la gestión em pre­ sarial. Las políticas de excesivo y prolongado pro­ teccionismo, que tuvieron como propósito de­ fender la actividad industrial de la competencia foránea, han logrado perpetuar un nivel de pro­ ductividad que castiga a los consumidores inter­ nos m ediante precios elevados y calidades que a veces dejan mucho que desear, propiciando por otra parte el contrabando, que agrava aún más la precariedad industrial. En ese contexto las inicia­ tivas em presariales se han dirigido principal­ m ente a la producción de bienes con destino a los REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 grupos de alto ingreso, capaces de absorber los elevados precios, generando una diversidad en el perfil industrial que redunda en escalas reduci­ das con su conocida secuela en los niveles de productividad. Los consumidores de estos países han desa­ rrollado pautas de conformismo y de baja exi­ gencia en los mercados que consolidan compor­ tamientos industriales no compatibles con la ne­ cesidad de elevar la productividad. En efecto, en esas economías no se observa competencia por ganar mercados; el monopolio y el oligopolio son figuras dom inantes en la actividad industrial. El consumidor difícilmente puede ejercer sancio­ nes con sus preferencias, por carencia de opcio­ nes, y más bien lo caracteriza una suerte de indo­ lencia ante el traspaso de la ineficiencia em presa­ rial que sobre él recae. Se puede decir que las sociedades se han acostumbrado a sobrellevar con su sacrificio un funcionamiento del sistema que lleva el sello de la improductividad económi­ ca y la injusticia social. Los márgenes de utilida­ des y los niveles de los salarios son, por lo general, indicadores elocuentes de las violentas contradic­ ciones inherentes a las economías de viabilidad difícil. La estructura económica que se ha plasmado responde a ese funcionamiento y reproduce una modalidad espasmódica de crecimiento, estanca­ miento y depresión, concentradora de ingresos, vulnerable e incapaz de autosustentar su desa­ rrollo. Pese a que el subdesarrollo de la región en su conjunto tiene las características menciona­ das, cabe destacar que en las economías a las que se refiere este trabajo, estos rasgos se presentan en forma mucho más pronunciada y hasta d ra­ mática, al extrem o de reclamar por otro desarro­ llo, por un rum bo distinto que supere los vicios del desarrollo convencional. En lo que se refiere a los agentes económicos, sea que se piense en la empresa pública o en la privada, cabe señalar que no escapan, con excep­ ciones por cierto, a la tónica general respecto de la ineficiencia. Varios de estos países están en proceso de consolidación de sus Estados naciona­ les, proceso que la propia modalidad de creci­ miento ha dem orado, principalmente por su ca­ rácter excluyente y no participativo. Las em pre­ sas públicas y el aparato administrativo general­ m ente han sido presa de conductas corporativistas y de “clientelismo” político que han lesionado ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR / yl. Núñez del Prado la productividad y la capacidad de generación de excedentes. La política tarifaria ha menoscabado la rentabilidad de las empresas y las ha tornado, en general, en entidades muy débiles con signifi­ cativos déficit financieros que presionan por cré­ dito fiscal. La gestión pública, la mayor parte de las veces, no es más que la administración de las postergaciones y el manejo de soluciones parcia­ les y efímeras frente a los problemas que las aquejan. El em presario privado no es ajeno, en gene­ ral, a evaluaciones similares respecto de sus nive­ les de eficiencia y responde al patrón general de subdesarrollo. El cálculo empresarial tiene un horizonte incierto y norm alm ente de corto plazo, que favorece las actividades de intermediación comercial y financiera en desm edro de las vincu­ ladas a la producción. Al magnificarse los riesgos que supone la producción de bienes y servicios en los sectores prim ario y secundario, las activida­ des terciarias se expanden más allá de lo deseable y muy por encima de lo que la producción básica justificaría. Se ha verificado en ciertos casos que hay productos que pasan por cinco o seis manos antes de llegar al consum idor final, con el consi­ guiente perjuicio para éste y desde luego para el productor. Las dificultades de estas economías para sus­ tentar un crecimiento más sólido propician el crecimiento desm esurado de los intermediarios, lo que actúa como válvula de escape para el de­ sempleo. La fuerza de trabajo crece a ritmos más rápidos en estas economías, no sólo debido al incremento de su población sino además porque el bajo nivel de ingreso familiar obliga a la bús­ queda de sustento a los jóvenes en tem prana edad. La acelerada expansión de estas activida­ des configura un cuadro en el que la especu­ lación se manifiesta al m argen de controles tribu­ tarios, de seguridad social y de supervisiones sa­ nitarias cuando es del caso. Se consolida de ese modo una estructura económica en extremo dé­ bil y un funcionamiento bastante distorsionado del sistema socioeconómico. Lo reducido de sus mercados no constituye suficiente atractivo para el capital transnacional y es muy raro encontrar inversión extranjera directa en actividades que no sean enclaves de explotación de recursos naturales e instituciones financieras y agencias de comercialización. Co­ mo es conocido, el accionar de estas unidades 167 económicas no propicia la irradiación del pro­ greso técnico ni la elevación de la productividad en el resto de la economía. Si bien unas pueden favorecer el acopio de divisas, las otras suelen promover la fuga del escaso capital mediante sobre y subfacturaciones de importaciones y ex­ portaciones o de francas transferencias de ingre­ sos al exterior. Los patrimonios empresariales de los nacionales, muchas veces favorecidos con cré­ ditos de fomento, no siempre son concordantes con sus depósitos en el exterior ni con sus patri­ monios personales. La denom inada fuga de capi­ tales ha pasado a constituir un problema mayor en estas economías. Hay que reconocer que esas conductas se acentúan cuando la incertidumbre y la ausencia de estrategias viables copan las in­ quietudes de los empresarios. Desde el punto de vista de la lógica de la iniciativa privada no se puede exigir que se asuman riesgos despropor­ cionados cuando la economía marcha por un derrotero cuya salida no se esclarece. La perm anente escasez en la que se debaten estas sociedades, la enorm e extensión de la po­ breza extrema, la incapacidad de absorber em­ pleo productivo, condicionan comportamientos sociales no siem pre solidarios. La pugna por la subsistencia se hace más enconada y las contra­ dicciones e inconsecuencias lesionan la cohesión social y distancian el logro de consensos con res­ pecto a proyectos políticos generales. No es extraño en estos países que se sucedan sin éxito diversas opciones estratégicas en forma pendular. La mayor parte de tales opciones privi­ legian las diferencias políticas y no siempre signi­ fican propuestas de fondo en términos de trans­ formaciones de la estructura económica como base de sociedades más equitativas. Los planteos políticos se inscriben más bien en la superficie y se pronuncian en form a voluntarista y em inente­ m ente declaratoria, con la consecuente frustra­ ción que su abandono provoca. No cuesta mucho imaginar cuánto más dete­ riorada está la situación de estas economías y cuánto más incierto es su futuro económico, una vez que sobreviene la crisis en la región. Sobre estas economías, tal fenóm eno se ha descargado no sólo con violencia sino además afectando a casi toda la actividad productiva, distributiva y de acumulación. La pobreza extrema se extiende sobre una elevada proporción de sus poblacio­ 168 REVISTA DE LA CEPAL N” 36 I Diciembre de 1988 nes. La satisfacción de necesidades vitales se ve mucho más comprom etida que antes, el desem­ pleo abierto y encubierto se expande y en algu­ nas de ellas en cuantías alarmantes, el nivel de los salarios sufre deterioros difíciles de sobrellevar y se agudizan los desniveles entre las mayorías pos­ tergadas y las minorías privilegiadas. El crecimiento económico en estas econo­ mías ha resultado muy caro en términos de inver­ sión, aun en períodos de relativa normalidad. Piénsese cuánto más costoso resulta en tiempos de crisis, de escasez de financiamiento externo, de deterioro de los términos de intercambio y de gran incertidum bre para las actividades produc­ tivas. Si bien la m agnitud de sus deudas externas no alcanza niveles cuyo incumplimiento pudiera afectar al sistema financiero internacional, su servicio alcanza a una elevada proporción de sus exportaciones. De hecho, varias de estas econo­ mías no están cum pliendo con ese compromiso y no han sido objeto de represalias por parte de ios acreedores, más allá de limitar su riesgo en ellas. Con todo, el problema de la deuda no tiene en estos países, las connotaciones que tiene en los países mayores y medianos de la región. Los pro­ blemas que afectan a las economías de viabilidad difícil están más en la base de su sistema produc­ tivo y en la esfera de su comercio con el exterior. Insistir en la modalidad de crecimiento del pasado, significaría optar por un camino sin des­ tino. Como ya se dijo, no podrá esperarse que el financiamiento externo fluya en las cuantías ne­ cesarias, dinamice la actividad económica y vuel­ va a encubrir las deficiencias del aparato produc­ tivo. Tampoco parece prudente esperar que ios precios de sus exportaciones experim enten alzas espectaculares y generen los excedentes que es­ tas economías requieren. Pareciera más realista adm itir que el frente externo será sumamente mezquino y concebir, bajo ese supuesto, nuevas modalidades de expansión económica. T endrá que admitirse también que los déficit más acu­ ciantes en estas economías se refieren a la pro­ ducción de bienes y servicios vitales que no llegan más que a fracciones menores de sus poblaciones y a la incapacidad de absorber productivamente a la fuerza de trabajo que deviene en niveles alarmantes de desempleo. IV Los principios de un desarrollo distinto Una vez identificadas las particularidades y prin­ rigurosa selección, se están considerando las res­ tricciones existentes sin variables de holgura; es cipales restricciones de estas economías, y je ra r­ decir, con un irrestricto respeto al concepto de quizados sus mayores problemas, donde el de­ escasez de financiamiento y de disponibilidad de sempleo y la insatisfacción de necesidades básicas ocupan lugares prioritarios, es posible esbozar divisas. Estas limitaciones obligarán a discrimi­ los lincamientos de un nuevo desarrollo. En efec­ nar entre lo necesario y lo absolutamente impres­ cindible y no habrá más rem edio que postergar to, los principios rectores de este planteo serían los siguientes; aquello que es esencial, pero cuya ausencia no a) .S e le c tiv id a d . Es absolutamente imperiosacomprom ete la subsistencia. A ese extremo debe­ ría llegar el principio de selectividad si se preten­ una muy rigurosa selección de las actividades que de que los productos y servicios absolutamente m erecerán el apoyo de las políticas de gobierno. vitales lleguen a la población en su conjunto y en Está claro que no se pueden repetir los intentos plazos que no pueden ser dilatados. de expandir la heterogénea producción global, b) A u s te r id a d . En directa relación con el ante­ de la que form an parte actividades que generan rior principio está la necesidad de abaratar los bienes y servicios suntuarios, o que no siendo de costos de producción en los rubros que registran consumo conspicuo son ciertamente prescindi­ excesos. La dimensión de los equipos, la adecua­ bles y aún otros que siendo esenciales no tienen el ción tecnológica, el uso intensivo del recurso ca­ carácter de imprescindibles que la crítica situa­ pital, el m antenim iento y prolongación de su vi­ ción impone. En verdad, cuando se plantea una ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR ¡A. Núñez del Prado da útil son, entre otros, los requisitos que deben cum plir el proceso productivo y la inversión del excedente- Lo superfino no sólo se circunscribe a la esfera del consumo, también existe en el ámbi­ to de la producción y la acumulación. c) E fic ie n c ia . La necesidad de elevar la pro­ ductividad requiere, sobre todo del recurso hu­ mano, la mayor responsabilidad. Aunque existen serios problemas de educación y calificación de la mano de obra que reclaman esfuerzos de largo aliento, hay un espacio para un salto cualitativo que puede verificarse al influjo de adecuadas políticas de administración y manejo de perso­ nal, de una program ación empresarial más sóli­ da, de mecanismos adecuados de coordinación, de sistemas de información que den cuenta opor­ tuna de las principales intenciones y acciones en materias de interés nacional, sectorial y regional, etc. Los incumplimientos, las demoras, las rectifi­ caciones, las interminables idas y venidas y hasta los errores de gestión, tanto en el sector público como en el privado, son tan repetidos, que cual­ quier intento por m ejorar la productividad de­ biera encararlos al inicio y con decisión. También en este terreno la censura social es inoperante, sea por desinform ación o por frustración e indo­ lencia ante la persistente ocurrencia de esos vi­ cios. d) E q u id a d . Así como los sacrificios debieran ser compartidos en relación directa con los nive­ les de ingreso, los incrementos del producto de­ bieran distribuirse siguiendo una relación inver­ sa. Lo masivo de la pobreza extrema propt)rciona de inmediato un conjunto de prit>ridades con relación al principio de la selectividad, y señala a las claras quiénes debieran ser los principales beneficiarios de los frutos del progreso. Una so­ ciedad más equitativa en estos países, difícilmen­ te puede ser el resultado de políticas asistenciales o de los llamados fondos de emergencia que sólo 169 atenúan efímera y muy focalmente los recarga­ dos sacrificios de los pobres. Una solución de fondo está necesariamente en la esfera producti­ va. D ependerá de lo que se produzca, de cómo se produzca, y para quién se produzca, ni más ni menos de lo que rezan los textos básicos de eco­ nomía. e) C o n c e rta c ió n . Un cambio de significación en la modalidad de crecimiento requiere un am­ plio consenso en la comunidad sobre la necesi­ dad de enm endar rumbos, y luego un acuerdo generalizado respecto de la dirección de un cam­ bio, en el que la producción de bienes y servicios que satisfagan necesidades básicas y absorban fuerza de trabajo se reconozca como el objetivo central de la política de desarrollo. La enconada “pugna distributiva” en estas sociedades debiera dar paso a una concertación solidaria respecto de un reparto equitativo de beneficios y sacrificios. El carácter mixto de estas economías requiere de las iniciativas pública y privada, comportam ien­ tos concordantes donde la discusión y negocia­ ción de los grupos sociales y políticos, así como de los agentes económicos, sea el mecanismo de asignación de responsabilidades en la formación y reparto del excedente. Como se verá más ade­ lante, una nueva concepción de la planificación puede dar el sustento técnico necesario a la con­ certación y constituirse en centro de convergen­ cias de las conductas de los agentes. En estos países, cada vez hay mayor conciencia de la nece­ sidad de un acuerdo político de los actores socia­ les en pos de una salida viable que garantice el fortalecimiento de la democracia. Se ha hecho claro que las posturas intransigentes carecen de destino y comprom eten ios logros políticos que están en proceso de consolidación. La crisis, a pesar de los infortunios que ocasiona, propicia m adurez y amplía el terreno para la convergen­ cia de intereses. V Una nueva modalidad de crecimiento La característica central de la nueva modalidad de crecimiento es la concentración prioritaria de la producción en un núm ero muy limitado de bienes y servicios destinados a satisfacer las prin­ cipales necesidades básicas. Las evaluaciones so­ bre la viabilidad económica, particularm ente en 170 lo que se refiere a disponibilidad de recursos para inversión e importación, determ inan una variedad muy limitada de productos y servicios a ser incorporados en este núcleo de la economía que se denom inará el área esencial. En otros términos, el área esencial estará conformada por una muy rigurosa selección de rubros que satisfa­ cen necesidades vitales de alimentación y vestua­ rio, educación, salud y vivienda. Los principios de selectividad y austeridad exigen una jerarquización rigurosa de lo realmente indispensable. Cuando se está definiendo esta “canasta bási­ ca”, exponente final del área esencial, la tenden­ cia natural es conform arla con una variedad de bienes y servicios que siempre resulta ambiciosa^. Los prim eros cálculos sobre los recursos para la inversión e importación necesarias obligan a re­ cortes que en un principio resultan frustrantes. Aún sin tom ar en cuenta estas restricciones, una estimación de los plazos en los que la producción de esa canasta alcanzaría el nivel propicio para satisfacer las necesidades de toda la población, rápidam ente aconseja una más estricta selección. De esa forma, por aproximaciones sucesivas, se llegará a definir, por ejemplo, una canasta ali­ menticia que en un principio no tendrá más de 15 ó 20 bienes, de modo que la suficiente expan­ sión de su producción resulte viable en un plazo relativamente corto. Desde luego que esta selec­ ción debería ser compatible con los requisitos vitamínicos, calóricos, proteicos y de fibras que las norm as de nutrición y alimentación estable­ cen como mínimos, así como con la idiosincrasia y cultura de las respectivas comunidades. En la mayor parte de las economías de viabilidad difí­ cil, el grueso de la actividad de esta área estará relacionado con la produción agraria y agroindustrial, la que satisface necesidades básicas, ab­ sorbe empleo y además radica población campe­ sina en las áreas rurales. Con procedimientos similares se definirán los rubros vestuario, educación, salud y vivienda. En los sectores de servicios, desde luego, surgen otras complicaciones muy fáciles de anticipar y se presenta una discusión menos cuantitativa. Co­ mo fuere, también por sucesión de aproximacio- '^Presidencia de la República, Bolivia, F lan N acional de La Paz, 1984. Véase especialmente el tratamiento del área esencial, Rehabilitación y Desarrollo 1 9 8 4 -1 9 8 8 , REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 nes se puede llegar a definir la educación básica, la salud indispensable y la vivienda mínima. La consideración del cuánto de acumulación y el cuándo de realización lleva también a que las inquietudes naturales se m oderen y las posturas demagógicas no tengan lugar. El conjunto de actividades que no están iden­ tificadas en el área esencial, pero que son indis­ pensables para su crecimiento, conform arán el área complementaria de la economía. La produc­ ción e importación de bienes de capital e insumos necesarios para llevar adelante la producción esencial, así como las actividades de exportación, transporte y de infraestructura básica serán los componentes de esta segunda área de la econo­ mía. Desde luego, la definición precisa es más dificultosa, sobre todo cuando se pretende iden­ tificar el uso de un determ inado bien o servicio. La energía para fabricar pan no puede tener el mismo tratam iento que la utilizada para tem pe­ rar una piscina. Las políticas tributaria y tarifaria debieran desem peñar un papel determ inante en la valoración del uso de este tipo de bienes y servicios, favoreciendo la producción esencial y sus encadenamientos y encareciendo su utiliza­ ción para lo suntuario y prescindible. El resto de las actividades constituirá el área subsidiaria de la economía, librada a su propio esfuerzo y a sus recursos. Contemplará por cierto la producción e importación de bienes no esen­ ciales y hasta prescindibles, pero mediante la uti­ lización de recursos generados en esta área. Se trata en definitiva deáque el núcleo dinamizador de la actividad socioeconómica sea la expansión acelerada del área esencial y de las actividades indispensables para tal expansión. El corazón de esta política de desarrollo, como ya se advirtió, es la satisfacción de las necesidades bási­ cas y la absorción productiva de la fuerza de trabajo. Ese es el objetivo al cual se supeditan las decisiones en materia de producción, exporta­ ción, distribución, inversión y selección de tecno­ logías. Opuesto a otros planteamientos en vigen­ cia, en los que la prioridad máxima es el esfuerzo exportador o una combinación de prioridades asignadas a éste y a la necesidad de moderniza­ ción de la estructura productiva interna, el que aquí se presenta pone el énfasis en la producción esencial y en la absorción de empleo como objeti­ vos fundam entales a partir de los cuales se dedu­ cen las otras secuencias y encadenamientos. Así, ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR ! A. Núfiez del Prado por ejemplo, el logro de esos objetivos funda­ mentales determ inará las importaciones indis­ pensables y éstas condicionarán las exportacio­ nes necesarias. La asignación de recursos para la producción interna y para el incremento de la base exportadora será la consecuencia del cum­ plimiento de los objetivos fundamentales. I.a expansión acelerada del área esencial, si bien implica generación de ingresos e incremen­ tos de dem anda, no exime a la política económica de redistribuciones de ingresos que complemen­ ten a los inherentes a esta modalidad de creci­ miento. En las áreas esencial y complementaria de­ biera volcarse todo el apoyo de la política oficial. La participación del capital privado resulta pri­ mordial, particularm ente en la producción de bienes, y es necesario adm itir que su desempeño estará determ inado, como es obvio, por la obten­ ción de lucros. Su cuantía puede ser objeto de discusión, consenso y compatibilización con las políticas de salarios y de reinversión; pueden evitarse los excesos, pero su motivación en fun­ ción de beneficios deberá ser reconocida por la política de precios y tributos. No existe otra for­ ma de concitar su interés y de elevar su producti­ vidad. Por lo demás, que obtengan utilidades produciendo bienes y servicios esenciales y ab­ sorbiendo empleo, gratifica mucho más a la co­ m unidad que si lo hicieran m ediante la fabrica­ ción de artículos suntuarios y la fuga de capitales. La legitimidad de la participación de la iniciativa privada hace que este planteo conlleve la idea fundam ental de la concertación, a diferencia de otros en los que en determ inadas áreas priorita­ rias se excluye esta participación. A m edida que gradualm ente se vayan cum ­ pliendo los objetivos de poner la “canasta esen­ cial” al alcance de las mayorías, su amplitud y hasta la cuantía de cada bien o servicio deberían experim entar expansiones. En otros términos, no se trata de establecer una "canasta” rígida e invariable a lo largo del tiempo; por el contrario, dado el rigor de la selección inicial y a la luz de los resultados que se vayan obteniendo, debiera ser natural una mayor cobertura de la canasta, tanto en el núm ero de los bienes y servicios que contie­ ne, en las cantidades respectivas, como también en mejoras de calidad. Una vez establecida la “canasta esencial” ini­ cial, el prim er paso es establecer los déficit exis­ 171 tentes en cada uno de los bienes y servicios que ella contiene, como diferencia entre el quántum producido o im portado y las necesidades reales de la población. Lo ideal sería establecer estos déficit según categorías de ingreso, ya que, por un lado, en los grupos de mayores ingresos segu­ ram ente se encontrará superávit y, por otro, las penurias afectarán a más de la mitad de la pobla­ ción. Los excesos no sólo se explican por mayores consumos, sino también por elevados márgenes de desperdicio. Los ritmos históricos de incremento de la producción de estos bienes y servicios esenciales, el crecimiento de la población y las tendencias en la distribución del ingreso, perm itirán proyectar déficit potenciales cuya cuantía, a su vez, recla­ m ará la necesidad de cambiar la modalidad de crecimiento de la economía como opción insos­ layable. El siguiente paso consistirá en identificar y cuantificar las funciones de producción de cada bien y servicio esencial. Al establecerse los insu­ mos y los bienes de capital necesarios, sean nacio­ nales o importados, se com probará que sólo una parte m enor de la actividad económica aparece vinculada a ese tipo de producción, en tanto que absorbe una apreciable porción de la fuerza de trabajo, con niveles de productividad en general muy bajos. Desde luego, las funciones de produc­ ción admiten que se simule con tecnologías alter­ nativas; su evaluación en términos de costos y resultados facilitará la modernización de los apa­ ratos productivos y posibilitará la elevación de la productividad. De este modo, la definición del área esencial también perm ite la selección de tec­ nologías a la par que determ ina el sentido de los cambios en la estructura productiva. Como es obvio, las funciones de producción de los bienes y servicios esenciales, así como sus metas cuantitativas en el tiempo, determ inarán los proyectos de inversión que deberán diseñarse y evaluarse contem plando tecnologías alternati­ vas. Cabe advertir que el instrum ento adecuado para disponer de un marco de referencia sólido son los modelos de simulación donde debieran a p a re c er desagregados los productos p erti­ nentes. De este ejercicio cuantitativo surgirán claros indicios de la viabilidad económica de esta op­ ción. En efecto, las importaciones necesarias de insumos y equipos y la cuantía de la inversión no 172 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 suman montos inalcanzables. Ciertas obras de infraestructura para regadío, energía y transpor­ te sí pueden alcanzar niveles de consideración, pero en general, dada su maduración, no exigen desembolsos violentos y se esparcen a lo largo del tiempo. Verificar cuantitativamente que la ca­ nasta esencial alimenticia podría llegar a toda la población en un plazo de 6 a 8 años, con una inversión prom edio anual que no excederá el 8 ó 10% del producto, y con importaciones que no dem andan fínanciam iento externo, constituye ciertam ente una posibilidad digna de una explo­ ración rigurosa. Si, además, se tiene en cuenta que esta modalidad puede ser la que más mano de obra absorba, se concluirá que frente a un crecimiento convencional ahora económicamen­ te inviable, esta opción puede constituir una sali­ da que es, también, políticamente viable. Ténga­ se presente que la consolidación de los regímenes democráticos requiere disminuir drásticamente la pobreza extrem a y eso significa simultánea­ m ente producción de ciertos bienes y servicios y crecientes oportunidades de empleo. Una opción de esta naturaleza también ten­ dría que contem plar alguna redistribución de la población m ediante migraciones internas pro­ gramadas. En aquellos países en los que existen relaciones hom bre-tierra muy disímiles que re­ flejan, por una parte, espacios densam ente po­ blados y, por otra, regiones prácticamente vacías y que además poseen grandes potenciales, la ocu­ pación del territorio no debiera ser el resultado de com portam ientos aislados y espontáneos, sino la respuesta a una intención deliberada de la política de desarrollo. En el caso que se analiza, la expansión agrícola y de la agroindustria, obligan a una consideración muy m editada de la distribu­ ción espacial de la población. En lo que se refiere a la adecuación de tecno­ logías y al posible desarrollo de las autóctonas en estas economías de viabilidad difícil, los esfuer­ zos deberían concentrarse en los procesos com­ ponentes de las áreas esencial y complementaria. La diversificación de esfuerzos sólo conduce a constatar insuficiencias y logros que ni siquiera son parciales y muy rápidam ente se verifica que fueron intentos fallidos que a lo más dejaron muy menguados saldos. Es también en esta esfe­ ra que el principio de selectividad debiera respe­ tarse irrestrictam ente, a sabiendas que habrá campos que se dejarán conscientemente de lado y que sólo condiciones mejores en el futuro per­ mitirán encararlos. Nada aconseja, cuando hay insuficiencia de recursos, acompañar un proceso tecnológico altamente diversificado con los resul­ tados ya conocidos. Por el contrario, la concen­ tración en un limitado espectro tecnológico pue­ de dar mejores frutos. En la m edida que el proce­ so de industrialización adquiera vigor, su propia dinám ica incitará a m odernizaciones encade­ nadas. Especial énfasis habrá que otorgar en estas economías a una revaluación de los procesos de integración. Hay bastante claridad respecto de los factores que han impedido, en el pasado, logros significativos, y parece necesario exami­ nar nuevas modalidades. En efecto, la complementación económica con países vecinos, la iden­ tificación de espacios geoeconómicos que posibi­ liten intercambios compensados y la concepción de proyectos binacionales, podrían generar plan­ teos renovados en este ámbito. No cabe duda que este tema, siendo de vital importancia en la con­ cepción de una modalidad de crecimiento que satisface necesidades básicas, merece una investi­ gación a fondo y una evaluación rigurosa de aquellas opciones de complementacíón económi­ ca. La reducida dimensión que, en general, ca­ racteriza a las economías de viabilidad difícil, obliga a indagar nuevas fórmulas de intercambio como un componente central de la dinámica eco­ nómica. VI Adecuación de la planificación Un cambio de rum bo del desarrollo en la direc­ ción propuesta supone una delicada combina­ ción de la intervención estatal y del mercado, de la propiedad pública y la privada, de la lógica ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL; UNA OPCION POR EXAMINAR i A. Núñez del Prado social y la individual; en suma, de la conciliación de intereses y de los acuerdos nacionales. No obstante, sin que ello signifique coartar la iniciati­ va particular, hay que reconocer un liderazgo en la actividad pública que oriente las conductas de los agentes. Este planteo tendría que inscribirse en un proyecto político de la sociedad y, como tal, c o rre s p o n d e a u n a gestión g u b ern am en tal apoyada en un consenso mayoritario. En tanto proyecto político, supone revaluar uno de los mecanismos que es consustancial a este planteo: la planificación. El penoso tránsito de la mayor parte de las economías de la región, en lo que va corrido de este decenio, suscita algunas reflexiones sobre la substancia conceptual de la planificación y su aplicación. En tanto instrum ento de conducción gubernam ental del sistema socioeconómico y nú­ cleo de encuentro y convergencia de los compor­ tamientos de los agentes, caben evaluaciones y planteos m erecedores de discusiones amplias y rigurosas. En tanto método para el logro de coherencias y "optimaciones”, caben adecuacio­ nes insoslayables. Los problemas que la crisis trajo consigo y la llamada revolución tecnológica son condicionantes que cualquier planteo de re­ novación en m ateria de planificación debiera considerar. Ya se ha dicho que en economías mixtas en vías de desarrollo, planificación o mercado es un falso dilema. Se ha planteado que la disyuntiva pertinente está entre planificación e incertidumbre^. En la m edida en que los problemas vigentes en la región oscurezcan el horizonte y las políticas coyunturales de ensayo y error se sucedan con monotonía, en esa misma medida se reclamarán planteos renovados que disminuyan la incerti­ dum bre y señalen opciones concretas. Planificar o no, será cada vez menos un debate ideológico al discutir el subdesarrollo y examinar las posibili­ dades de superarlo. Los antagonismos ideológi­ cos aparecerán en el examen del contenido de las diferentes opciones, y si éstas se presentan con rigor y se atiende a las restricciones existentes, de allí pueden surgir los consensos del caso. ^Alfredo Costa Filho, L a democracia fre n te al reto del Esta­ trabajo presentado al Primer Encuentro Latino­ americano sobre Planificación Económica y Gestión Pública, Buenos Aires, 23 al 26 de septiembre de 1987, do eficiente, 173 No cabe duda que los esfuerzos en materia de planificación desplegados en los decenios an­ teriores, sin desconocer cierto tipo de logros, no han dado los resultados esperados, menos aún en los tiempos de crisis que vive la región. Si bien la necesidad de planificar no parece estar en discu­ sión, parte de su contenido y metodología no da respuesta a ios problemas vigentes. Se debería discutir cómo planificar ahora, a la luz de los problem as vigentes y de las necesidades que aprem ian la gestión de los gobiernos^. En las economías de viabilidad difícil, la re­ novación de la planificación también tiene sus especificidades. A continuación se presenta un conjunto de reflexiones que tienen la pretensión de ir conform ando una agenda de revisión y discusión de temas acerca de un nuevo rumbo de la planificación, particularm ente en las econo­ mías que son objeto de preocupación en este trabajo, en el entendido que subyace la idea de modificar la modalidad de crecimiento en la di­ rección de enfrentar prim ero lo vital e impres­ cindible. 1. E l o rg a n is m o p la n ific a d o r Un fenóm eno generalizado en las economías de viabilidad difícil durante el último tiempo ha si­ do, en general, el debilitamiento persistente del organismo planificador, tanto de su estructura institucional como de su gravitación en el proce­ so de adopción de decisiones^. La gestión guber­ namental fue casi totalmente acaparada, salvo excepciones muy puntuales, por las preocupa­ ciones coyunturales y la política económica de corto plazo. La visión de mediano y largo plazo que caracterizaba a estos organismos no era el centro de los problemas que aprem iaron a los gobiernos y cada vez más fue asentándose el ju i­ cio de que antes de atender horizontes distantes en el tiempo había que poner orden en los dese­ quilibrios monetarios y del balance de pagos. Dis- '‘Carlos A. De Mattos, "Estado, procesos de decisión y planificación en América Latina”, Revista de la c e p a l , N*' 31, (lc/g.1452), abril de 1987. ^ILPES, Cooperación e integración remanal en la reactivación y en el desarrollo: el papel de la planificación, documento presenta­ do a la VI Conferencia de Ministros yJefes de Planificación de América Latina y el Caribe, La Habana, 23 al 26 de mayo de 1987. 174 ciplinar las efervescencias inflacionarias, prom o­ ver una m entalidad exportadora y constreñir las importaciones fueron y aún son objetivos que dom inan la atención de la gestión gubernam en­ tal. De todos es conocido que la persistencia de estas políticas term ina por condicionar, sin pro­ ponérselo, la trayectoria de la economía de un país en lapsos de tiempo que van más allá de la coyuntura. Como fuere, a los organismos de pla­ nificación no siempre se les reconoció competen­ cia en este plano de la política económica y casi fue natural una suerte de “desjerarquización” de una posición que ya había sufrido algún desme­ dro previo. Sin embargo, la explicación de esta pérdida relativa de peso específico hay que com­ plem entarla con otro factor: la desactualización de los planteos en términos de estrategias y pla­ nes que insistían en enfoques convencionales que no daban respuesta directa a los problemas que abatían a estas sociedades. Las propuestas empe­ zaban por un discurso cualitativo respecto de la dinámica económica, de la vulnerabilidad exter­ na, de la dependencia, de la concentración del ingreso, etc. Las concreciones sólo llegaban a esti­ m ar ritmos de crecimiento del producto global, sectorial, regional y cuantías de las brechas y desequilibrios macroeconómicos. En definitiva, se establecía una distancia enorm e entre estas proposiciones y los problemas que aquejan a las poblaciones de la región, inhibiendo de ese modo la participación y la aceptación de responsabili­ dades. En este proceso de debilitamiento o desnatu­ ralización de los organismos planificadores en cuanto tales, o se ha dado un brusco “cambio de giro” centrando su preocupación en la coyuntu­ ra, o se han transferido sus funcionarios más capaces a organismos directam ente vinculados al manejo del corto plazo. De una u otra forma, estos organismos se han desentendido del tema del desarrollo y la planificación propiam ente tal. Si en estas economías de viabilidad difícil se optara por un cambio en la modalidad de creci­ m iento en la dirección esbozada en páginas ante­ riores, se hacen ineludibles profundos cambios en las funciones del organismo planificador, que de suyo le conferirían una clara jerarquía dentro del aparato público. Huelga señalar de inicio y como prim era tarea la recomposición del aparato planificador, m ediante el reclutamiento de las más altas capacidades en materia de planifica­ REVISTA DE LA CEPAL N” 36 / Diciembre de 1988 ción existentes en cada país. Más que de canti­ dad, se trata de conform ar un selecto grupo de profesionales de probada solvencia intelectual, con nítidas capacidades para el diálogo y la discu­ sión, profundam ente compenetrados de las rea­ lidades que vive cada país y convencidos de que el logro de consensos y acuerdos se ha transform a­ do en requisito básico del éxito de los proyectos políticos nacionales. La real jerarquía de la entidad planificadora, más que por su ubicación en la pirámide organi­ zativa de un gobierno, está dada por la excelencia de sus componentes y por la trascendencia de las funciones que desempeña. Organos planificadores de reducida dimensión pueden tener una alta capacidad de convocatoria para la discusión de los temas cruciales de la política económica, de una estrategia, o de un plan y constituirse, de ese modo, en un núcleo vital del proceso de adop­ ción de decisiones. La atención simultánea del corto plazo en un esfuerzo perm anente por compatibilizar la m archa de la economía con objeti­ vos preestablecidos en el mediano y lago plazos es ineludible en el intento de disminuir las incerti­ dum bres y sobrepasar la crisis. Las conocidas funciones que habitualmente se enum eran como propias de un organismo pla­ nificador tendrían que adaptarse según las cir­ cunstancias que atraviesan las economías de via­ bilidad difícil y las modificaciones que afectarían a su modalidad de crecimiento. 2. L a c o n c e rta c ió n Los principios rectores de un nuevo desarrollo; selectividad, austeridad, eficiencia, equidad y concertación, generan tareas al organismo plani­ ficador que implican la estricta supervisión de su cumplimiento en cada una de las evaluaciones de las propuestas que considera. Tanto al evaluar proyectos como al aquilatar las medidas de políti­ ca económica, en general habría que enjuiciar el grado en que se respetan los principios y las formas en que pueden ser contravenidos. Deci­ siones sobre lo esencial y prescindible, la dim en­ sión y las tecnologías alternativas de un proyecto, las relaciones costo-beneficio empresariales y so­ ciales y el grado de consenso o disenso, suponen esclarecidas argumentaciones por parte de la en­ tidad planificadora, las que requieren un riguro­ so trabajo de cálculo económico y de meditadas ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR / A. Núñez del Prado evaluaciones cualitativas. Solamente sobre esas bases el organismo planificador puede dar ade­ cuado sustento técnico a la concertación, la que en este planteo adquiere una ponderación prio­ ritaria. Como ya se dijo, la cruda realidad que viven estas economías y la imperiosa necesidad de en­ contrar una salida han decantado predisposicio­ nes hacia la concertación en los agentes económi­ cos, en los grupos sociales y en los partidos políti­ cos. Entendim ientos impensados hace algunos años parecen hoy factibles; los antagonismos es­ tarían dando paso a comprensiones y concesio­ nes. Diálogo y discusión parecen abrirse camino como respuesta a la amenaza de la prolongación del estancamiento o incluso de la declinación eco­ nómica. No obstante, estas predisposiciones más bien espontáneas no tienen un canal orgánico y sistemático. Es la propia sociedad en estas econo­ mías la que está dem andando una función de la planificación que puede ser extraordinariam en­ te fértil si alcanzara un carácter permanente: la de centro de discusión, evaluación y convergen­ cias con respecto a la concreción de las políticas de desarrollo. En el tema de la concertación habría que distinguir al menos dos niveles: el gremial y el político. Por un lado, surge la necesidad de conci­ liar intereses de empresarios y trabajadores; por otro, la necesidad de acuerdo entre los grupos políticos más representativos. Por cierto que la temática de estos encuentros no podrá ser sólo los ritmos de crecimiento de la economía ni los coeficientes de inversión; será necesario recabar posiciones frente a variables mucho más concre­ tas: salarios, precios, empleo, productividad, uti­ lidades, metas de producción por bien o servicio, proyectos y sus impactos económicos y sociales, financiamiento, etc. En el pasado, en los intentos de generar acuerdos, la discusión ha sido domi­ nada por la pugna política, muchas veces secta­ ria, donde era fácil anticipar resultados fallidos. Las veces que se han promovido discusiones so­ bre variables concretas y se han tenido presentes las restricciones de escasez, las posiciones han sido mucho más serias y muy próximas al enten­ dimiento. Las circunstancias han hecho m adurar los comportam ientos y hay cada vez una mejor interpretación de los problemas económicos y los fenómenos sociales. El cálculo económico y la búsqueda de compatibilizaciones reduce el exce­ 175 so de politización y obliga a posturas responsa­ bles. S. L a g e n e r a c ió n y e v a lu a c ió n de opciones En los países de la región y en mayor grado en aquéllos de m enor desarrollo relativo, existe una apreciable cantidad de ideas y perfiles de proyec­ tos, así como una gran variedad de propuestas de política económica. Subsiste, sin embargo, una aguda carencia de proyectos elaborados y de sus respectivas evaluaciones en términos de impac­ tos directos e indirectos sobre las variables socio­ económicas fundamentales. Del mismo modo, la abundancia de propuestas en materia de política económica no pasa de ser una concepción gruesa y por lo tanto carente de evaluación de sus impac­ tos en el sistema socioeconómico. Una función continua de una nueva planifi­ cación parecería ser la de suministrar una meto­ dología por medio de la cual aquellas propuestas preliminares pudieran ser procesadas para dis­ cernir, mediante una prim era prueba, su viabili­ dad y consistencia, antes de proseguir en un estu­ dio más acabado. Los mecanismos de preinver­ sión conocidos significan costos altos y no res­ ponden cabalmente al principio de la selectivi­ dad planteado en este trabajo. El fácil acceso a la m oderna tecnología en informática permitiría diseñar m ediante modelos de simulación una metodología ágil y barata de asimilación de ideas prim ero, luego de su evaluación, para finalmen­ te desarrollarlas o descartarlas tras más acuciosos estudios. Un inventario de las inversiones reali­ zadas en estos países deja muy en claro que una parte de ellas no debió ser efectuada o se realizó a destiempo y con dimensiones equivocadas. Por el contrario, proyectos que hoy dem andan urgente financiamiento fueron ignorados en el pasado, cuando justam ente se llevaban a cabo inversiones que hoy se juzgan erróneas. Una metodología diseñada en la diredón aquí esbozada tendría además la ventaja de la transparencia en la adop­ ción de decisiones, fomentaría una sana censura social y disiparía las presiones ilícitas que con frecuencia suelen perturbar la adopción de deci­ siones. La evaluación de las opciones tecnológi­ cas asociadas a cada proyecto debería merecer una atención especial. Algo similar puede concebirse para la eva­ luación de propuestas en materia de política eco­ nómica, aunque hay que reconocer que en este 176 REVISTA DE LA CEPAL N “ 36 / Diciembre de 1988 campo, mucho más que en el de los proyectos, no hay modelos únicos de prueba, como no hay interpretaciones únicas del funcionamiento del sistema socioeconómico. Con todo, si se hicieran explícitas y con rigor técnico tales interpretacio­ nes, se esclarecerían los supuestos y la discusión de los antagonistas se centraría en lo sustantivo, otorgándole solidez a la adopción de decisiones. 4. L a p la n i fi c a c ió n d e lo p r io r ita r io En el caso particular de las economías que con­ centran la atención de estas reflexiones, la plani­ ficación —global, sectorial y regional— también debería discrim inar entre las áreas esencial y complementaria y lo que corresponde al área subsidiaria. En efecto, el principio de selectivi­ dad obliga a que el proceso de planificación sea concordante con lo esencial y prioritario. En el caso de las áreas esencial y complemen­ taria, cabría pensar en una metodología que combinara la planificación por productos y servi­ cios incluidos en la “canasta” básica con la planifi­ cación por unidades económicas empresariales que conform an el área complementaria. La rigu­ rosa selectividad de los bienes y servicios esencia­ les posibilita una consideración pormenorizada de cada uno de ellos y sus funciones de produc­ ción perm iten identificar los encadenamientos respectivos dentro de la estructura económica. El acceso a la computación m oderna hace posible trabajar en form a tan desagregada como se desee y la recopilación de la información necesaria, dado el reducido núm ero de bienes y servicios por exam inar en detalle, no presenta problemas insalvables. Hay que decirlo enfáticamente: en este tipo de economías, si se desea garantizar mayores ni­ veles de eficiencia y productividad, si se preten­ den form as de participación y concertación más efectivas, la desagregación surge como un méto­ do de trabajo ineludible. De esa forma, el exa­ men y discusión de temas concretos será parte del debate y del diálogo y hará posible que los diferentes agentes asuman responsabilidades y participen de m anera efectiva y no formalmente en la concreción de la política de desarrollo y la ejecución de los planes. La planificación que identifique productos, servicios específicos y unidades económicas, po­ sibilita obviamente vincular con rigor las esferas real y financiera, es decir, la producción y la inversión, con el financiamiento, el ingreso y los precios, principalm ente. De esa forma puede plasmarse una metodología que haga posible pla­ nificar realm ente lo prioritario. No se plantea que el resto de la economía no se planifique: la propuesta insiste en una planificación diferente, más desagregada, para las áreas esencial y com­ plementaria. En la misma medida en que, con el paso del tiempo y los logros alcanzados, pueda ampliarse la llamada “canasta” básica, la planifi­ cación desagregada cubrirá un mayor núm ero de bienes y servicios, en un proceso gradual de expansión y cobertura. Tras este planteo subyace un concepto parcial de optimación en el que la función “criterio” está fuertem ente condiciona­ da por la satisfacción de necesidades básicas y la absorción de empleo. Deliberadamente se pro­ pone este concepto parcial de optimación porque la restricción que proviene de la escasez de recur­ sos, la que debiera incorporar también al recurso tiempo para encarar los agudos problemas, im­ pone un requisito de viabilidad y también un objetivo ético de búsqueda de la equidad. Se trata, por cierto, de una modificación sig­ nificativa del trabajo convencional de los organis­ mos de planificación. Además de la considera­ ción de sectores, ramas de actividad y regiones, la propuesta de identificar productos, servicios y empresas, como una forma de garantizar el cum­ plimiento de una política de desarrollo, respon­ de también al propósito de transform ar el apara­ to planificador en un instrum ento central del proceso de adopción de decisiones. 5. L a p la n ific a c ió n com o in s tr u m e n to d e g e stió n Como se manifestó en páginas anteriores, uno de los problemas que tipifican a las economías de viabilidad difícil es la gestión en el aparato públi­ co en general y en el gobierno en particular. Es notoria y bastante generalizada en estas econo­ mías una muy limitada capacidad organizativa y un funcionamiento ineficiente de la burocracia administrativa. Aunque similares evaluaciones también atañen al sector privado, es en la esfera pública donde la planificación puede cumplir una función más directa como instrum ento de gestión. Amplios consensos políticos que en ocasiones se dieron en estos países tropezaron con graves deficiencias de gestión propiam ente dicha. La capacidad de gobernar, que tiene un componen­ ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR / A. Núñez del Prado te básico en el acuerdo político-social, ha solido sufrir perturbaciones que pro vinieron justam en­ te de las dificultades de ejecución y puesta en práctica de aquellos acuerdos políticos funda­ mentales. D entro de las preocupaciones guber­ namentales, este aspecto de la gestión de gobier­ no ha merecido una suerte de menosprecio y se ha supuesto que el engranaje público iba a aco­ m odarse al imperio de leyes, decretos, reglamen­ tos y ordenanzas, respondiendo como fuere e impulsado por la vitalidad del proyecto político nacional. Los recuentos posteriores de los pro­ blemas que enfrentaron tales proyectos consig­ nan las debilidades de gestión como un obstáculo significativo. La elevación de la capacidad de gestión no es, por cierto, el resultado exclusivo de la voluntad y fortaleza políticas de un gobierno, ni siquiera en los regímenes autoritarios. Es un proceso gra­ dual y difícil que tiene que ver con la formación de recursos humanos, con una organización ade­ cuada del aparato público y con un ejercicio ma­ duro de la censura social. Desde luego, la existen­ cia de un plan constituye en estas economías un requisito insoslayable para desterrar la improvi­ sación, las duplicaciones y contradicciones e in­ corporar los atributos propios de una adminis­ tración pública eficaz. No obstante, la planifica­ ción convencional en estos países ha sido incapaz de contribuir a la elevación de la capacidad de gestión, principalm ente por el alto nivel de abs­ tracción que la ha caracterizado. Cumplido el requisito de concertación en torno a una política de desarrollo, y aceptados una estrategia y un plan viables, resta por garantizar su ejecución. U na planificación que identifique productos, servicios y unidades económicas tiene muchas más posibilidades de atribuir responsabilidades específicas y por lo tanto de reclamar cumpli­ mientos en torno a metas concretas. No cabe duda que si un proceso de planificación se da en el marco de una sólida concertación sociopolítica y de un genuino ejercicio participativo, la ejecu­ ción de los distintos tipos de planes dependerá principalm ente una vez más del tipo de variables y de su desagregación. Las habituales incoheren­ cias en la gestión de gobierno no son fáciles de identificar y menos enm endar cuando sólo se trabaja en función de macrovariables. Parece, por lo tanto, extrem adam ente útil que una de las funciones de la planificación sea precisamente la 177 de elevar la capacidad de gestión, estableciendo metas y responsabilidades concretas y supervi­ sando periódicamente su cumplimiento. El secular, pero cada vez más actual tema de la descentralización, tiene una importancia capi­ tal en estas economías. Más aún, si se hace hinca­ pié en concertación y participación para un nue­ vo desarrollo, la reform a del Estado y una con­ cepción de la descentralización y de la regionalización son consubstanciales a ese objetivo y a la democratización económica®. El concepto de desagregación no sólo signifi­ ca discriminar productos, servicios y unidades económicas, sino también establecer unidades temporales que no sean obligatoriamente anua­ les. Habrá variables para las que la información anual sea la adecuada, pero habrá otras, cuantita­ tivas y cualitativas, que será necesario referirlas a trimestres, meses, semanas y en ciertos casos in­ cluso a días. La ejecución de un plan puede eva­ luarse en función del cumplimiento de los itine­ rarios respectivos de las variables que lo compo­ nen, lo que en definitiva supone una forma de gestión de gobierno en que la coordinación, la coherencia y la eficiencia se logran en torno a la planificación. 6. L a p r e v is ió n Se trata, por cierto, de una función tradicional de la planificación. Sin embargo, cuando se tienen en cuenta los particulares problemas de estas economías, el significado de la previsión merece algunas calificaciones. Desde luego, frente a la revolución tecnológica, es necesario anticipar sus efectos sobre estas economías: sustituciones de productos, variaciones en los precios, procesos tecnológicos que pueden ser incorporados, obso­ lescencias que pueden ser previstas, aparición de nuevos productos, etc. La necesidad de construir ventajas comparativas dinámicas exige oportuni­ dad y rigor en los estudios e indagaciones sobre los procesos tecnológicos, antes que ingresen a la fase de producción en escala comercial. Está cla­ ro que la identificación y construcción de este tipo de ventajas comparativas no se da por gene­ ración espontánea, como en buena parte ocurrió ^Sergio Boisier, “Los procesos de descentralización y desarrollo regional en América Latina”. Revista de la c e p a l , N"31, (lc/ü.1452), abril de 1987. Véase especialmente el capitulo III. 178 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 con la dotación de recursos naturales. Ahora re­ quieren no sólo imaginación sino mucho más investigación y concepciones menos pasivas en lo que se refiere al comercio exterior; se trata de construir ventajas sobre la hase de recursos reales que aún no han sido explotados y que las nuevas tecnologías podrían hacer rentables. Para citar un ejemplo, piénsese en la extraordinaria poten­ cialidad de las medicinas naturales en los países andinos: el turismo-diversión puede dar paso al turismo-salud. La idea básica es captar la infor­ mación sobre sucesos futuros que pueden afectar el desem peño económico en estos países. Difícil­ m ente po d rá asim ilarse con op o rtu n id ad el conjunto del desarrollo tecnológico, pero parece prudente un esfuerzo selectivo por examinar aquello que afectaría a las principales exportacio­ nes e importaciones y particularm ente a las for­ mas de explotación y aprovechamiento de recur­ sos propios. El ámbito de la agricultura y de la agroindustria ya ha experim entado mutaciones tecnológicas de significación. No obstante, por su importancia en una estrategia de satisfacción de necesidades básicas y por los que se insinúan como portentosos logros de la biotecnología, en especial de la manipulación genética, un examen serio y cuidadoso de sus reales potencialidades en una economía determ inada no debería pos­ tergarse. El concepto de previsión tendrá que orientarse en este sentido y no sólo en términos de la evolución de la economía internacional. 7. L a c o m u n ic a c ió n Cualquier examen sobre la forma en que se plas­ man las modalidades de crecimiento y los estilos de desarrollo en las economías de viabilidad difí­ cil consignará la utilización de los medios masivos de comunicación como un mecanismo por demás decisivo. Am parándose en el principio de la li­ bertad de la em presa y del consumidor se mol­ dean los comportam ientos en el mercado en una forma que a la postre resulta casi compulsoria. El tema ha sido am pliam ente discutido y huelgan mayores comentarios; se ha insinuado ya una economía de la información que aborda su desa­ rrollo y sus implicaciones en el aparato producti­ vo y en las conductas sociales^. ^Instituto para América Latina ( ip a l ). Comunicación y desa­ José Antonio Mayobre y Rosario Elias (comps.), Lima, 1987. rrollo. Cualquier intento por modificar el estilo pre­ valeciente debiera encarar este crucial problema. No cabe duda que se trata de un tema extraordi­ nariamente complejo y altamente polémico. Re­ sulta fácil advertir las resistencias que puede des­ pertar un esfuerzo por disciplinar la manipula­ ción de mercados que sin contrapeso se ejerce en estas economías. En el pasado se ha insistido en la necesidad de difundir masivamente el contenido de los planes en versiones para no iniciados, como un método de form ar conciencia en la población respecto de sus objetivos y a m enudo con el pro­ pósito de suscitar reacciones que incentiven la participación. En verdad, si hubo algún logro en este aspecto, fue cuando en la difusión se estable­ cían cuantías en las variables de directa incum­ bencia de afectados y beneficiados. Sin desesti­ m ar la conveniencia de estos procedimientos, hay que convenir que resultan insuficientes y hasta ineficaces cuando se pretende cambiar el estilo de desarrollo en la dirección esbozada en este trabajo. Frente a una campaña continua y contundente por jerarquizar consumos “novedo­ sos’', casi siempre prescindibles en sociedades donde los pobres son más, aquellos esfuerzos resultan nimios. Entre las funciones de la planificación en estas economías y para los propósitos repetida­ mente planteados en estas líneas, la función de establecer normas que regulen los excesos surge como una de las principales. Se han insinuado algunas modalidades dignas de examen más de­ tenido, como aquélla que plantea encarecer sig­ nificativamente el costo de la publicidad y propa­ ganda de lo prescindible, en beneficio directo de la satisfacción de necesidades básicas. La circuns­ tancia que se trata de economías mixtas, donde la iniciativa privada tiene un papel im portante que cumplir, obliga a pensar en regulaciones dotadas de un cierto equilibrio para respetar la creativi­ dad que propicia el mercado y sus mecanismos inherentes y evitar, por otro lado, los desbordes y distorsiones en contra de lo vital y equitativo. 8. L a s o tra s f u n c i o n e s Las adecuaciones de las funciones de la planifica­ ción planteadas en líneas anteriores determ inan también cambios en las funciones que se relacio­ nan más bien con las metodologías y las técnicas ECONOMIAS DE VIABILIDAD DIFICIL: UNA OPCION POR EXAMINAR / A. Núnei del Prado de la planificación. El cálculo económico, el logro de coherencias espaciales, temporales, sectoria­ les y de las esferas real y financiera, debieran experim entar alteraciones en la dirección de un trabajo más desagregado en las áreas esencial y com plem entaria, respetando el principio de la selectividad. El área subsidiaria, aunque no merecerá la atención prioritaria de la planificación, no po­ dría ser ignorada. No obstante que estaría predo­ m inantem ente influenciada por las leyes del mercado, es imprescindible tom ar en cuenta su evolución, toda vez que gravita muy significativam enteen la economía general. Recuérdese que el área esencial está conform ada, en un principio, por un muy selectivo conjunto de bienes y servi­ cios y su limitada participación inicial dentro de la economía hace que el área subsidiaria tenga una presencia significativa. En lo que se refiere al área complementaria, aquellas actividades vinculadas directam ente al área esencial m erecerán también una atención prioritaria y un tratam iento desagregado de sus variables principales. Téngase presente que esta área genera bienes y servicios tanto para lo esen­ cial como para lo subsidiario; por eso se justifica que en ella se identifiquen las principales unida­ des económicas para concretar la planificación por empresas. El seguimiento y control de la ejecución de planes también experim entará algún cambio en los métodos conocidos. De hecho, en la planifica­ 179 ción más convencional, esta función se cumplía generalm ente ex p o s i, en forma muy parcial y sin que ello significara información útil para propi­ ciar rectificaciones. La distinción de áreas, pro­ ductos, servicios y unidades económicas em pre­ sariales, perm ite un seguimiento más acucioso de la marcha de tales variables. Aquel divorcio, tan­ tas veces denunciado, entre las intenciones de los planes y las acciones en materia de política econó­ mica puede ser percibido con mucha oportuni­ dad, sea para ratificar la intencionalidad del plan, descartando el manejo instrumental pro­ puesto en función de su contravención, sea para rectificar los itinerarios planificados como conse­ cuencia de la adopción de medidas de política económica. Se trata de identificar los núcleos “neurálgi­ cos” en el cumplimiento del plan y las variables a través de las cuales es posible percatarse de las perturbaciones más decisivas, de manera que la función de supervisión y control tenga un carác­ ter más de anticipación que de constatación. En el caso especial de las economías de viabi­ lidad difícil y en atención a las debilidades de sus aparatos productivos y de gestión administrativa hay que esperar, en las primeras etapas, rectifica­ ciones sucesivas y ensayos repetidos en un proce­ so gradual de aprendizaje. Por ello los planes tendrán menos el perfil de textos y más el de cuadros con las informaciones cuantitativas y cualitativas que mejor tipifiquen los objetivos y el grado en que se van cumpliendo. V II A manera de colofón Cuando las ideas básicas contenidas en estas pá­ ginas han sido discutidas con otros profesionales preocupados por el desarrollo, ha sido casi uná­ nime la conclusión que, en efecto, se sabía poco de las particularidades de estas economías. Es más, también pareció aceptable que ciertos te­ mas, por su importancia para los países mayores y medianos de la región, suelen dom inar las in­ terpretaciones generales sobre el desarrollo, os­ cureciendo las que corresponderían a las econo­ mías de viabilidad difícil. Situaciones tan deter­ minantes como el incipiente proceso de sustitu­ ción de importaciones que en la actualidad carac­ teriza a la mayoría de estos países, o la etapa que viven en materia de consolidación de su Estado nacional, distan mucho de lo que sucede en las economías más “representativas”. El com ponen­ te autóctono y mestizo de sus poblaciones, como ya se dijo, incorpora otra dimensión en el análisis económico, social y político, m erecedora de tra- 180 tamientos más particularizados, sobre todo en lo que se refiere al examen de las opciones futurasNo cabe duda que el diseño de estrategias y planes corresponde a los nacionales de estos paí­ ses y de hecho se puede verificar que existe in­ quietud en sus segmentos políticos e intelectuales por esclarecer alternativas. Por cierto que hay un enorm e trabajo de concreción de las estrategias económicas en proyectos políticos viables, tra­ bajo que corresponde a los grupos políticos re­ presentativos en cada uno de estos países. En esa dirección, esta opción por examinar no es n*ás REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 que un punto de un vasto temario para despejar incógnitas o incorporar preocupaciones. Más que novedades, estas páginas reflejan un reiterado afán por llamar la atención hacia esta parte de la región. Discernir entre lo razona­ ble o discutible de estas proposiciones, o entre lo obvio, lo viejo o lo nuevo, no es lo primero; más im portante es com prender que aún sabemos po­ co sobre estas sociedades y economías y que urge contribuir al esclarecimiento de sus derroteros futuros. I REVISTA DE LA CEPAL N ” 36 La génesis de la sustitución de importaciones en América Latina Richard Lynn Ground"^ E1 proceso de sustitución de importaciones que se po­ ne en marcha en América Latina tras la Gran Depre­ sión fue principalmente una respuesta espontánea al deterioro radical de los precios internacionales de los productos primarios, al fracaso del sistema de comer­ cio internacional multilateral (y el colapso del comer­ cio mundial) y al cambio abrupto de dirección de las transferencias de recursos. La recuperación en las principales economías lati­ noamericanas fue más acelerada y vigorosa que en la mayoría de los países desarrollados o en la mayoría de las demás regiones en desarrollo. Difícilmente podría ser más marcado el contraste con los resultados obser­ vados como consecuencia del ajuste a la crisis de la deuda internacional en el decenio de 1980. En la primera y segunda parte del estudio se docu­ menta brevemente la magnitud de los trastornos de origen externo, se examina la respuesta de las políticas internas y se presenta una visión general de la evolu­ ción del crecimiento de las economías latinoamerica­ nas durante la Gran Depresión y la Segunda Guerra Mundial. En la tercera parte, se analizan las ideas de Prebisch y, además, el origen de las distorsiones de precios en América Latina, *E autor fue anteriormente funcionario de la D 1 ivisión de Desarrollo Económico de la , y en la actualidad se de­ sempeña en el Banco M undial. Desea dejar constancia de sus agradecimientos a Andrés Bianchi y Aníbal Pinto, por sus comentarios y su estimulo. Las opiniones expresadas en el artículoson del autor y nocomprometen a la ni al Banco Mundial. El autor se hace responsable de los errores o defi­ ciencias que pueda presentar el trabajo. E presente artículo es una versión levemente modificada l de un capítulo del ensayo titulado “The economic develop* ment of Latin America. Towards a contribution to a new synthesis of development theory”, cuyos autores son Richard L, Ground yAndrés Bianchi. Dicho ensayo fue presentado en un seminario titulado “A Comparative Study of Economic Development in A and Latin America”, realizado en Tokio sia entre el 22 yel 24 de febrero de 1988, que fue auspiciado por el Institute of Developing E n)n» «3 C! un H N N H C O O 1925/ 1929 1930/ 1934 1935/ 1939 1925/ 1929 1930/ 1934 1935/ 1939 1925/ 1929 1930/ 1934 1935/ 1939 Precios internacionales nominales Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables lO -O O ** 92.5*’ 46.3 58.9 40.4 39.8 100.0** 64.5*’ 42.9 46.4 26.7 34.6 lOO.O” 55.0*’ 67.5 42.1 36.8 30.5 Tipo de cambio nominal 100.0 140.0 145.2 100.0 160.5 223.7 100.0 253.7 339.6 *8 O » Precios internos nominales Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables Bienes no comerciables'^ 100.0 92.5 100.0 64.8 82.5 85.7 58.7 57.8 89.1 100.0 64.5 100.0 68.9 74.5 76.9 59.7 77.4 97.0 100.0 55.0 100.0 171.2 106.8 113.0 125.0 103.5 156.8 n O z w 50 w Precios internos relativos Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables Bienes no comerciables Otros bienes comerciables Exportaciones tradicionales Bienes no comerciables Bienes no comerciables Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables Precios internos comparados con precios internacionales Precios internos'^ Precios internacionales'* Tipw) de cambio real z D W Z > 100.0 100.0 78.5 75.6 101.6 65.9 155.0 100.0 92.5 89.6 77.1 61.5 181.8 100.0 160.3 62.5 120.8 79.7 w »H H n > 92.5 92.5 127.3 96.3 98.5 64.9 64.5 64.5 108.1 96.9 129.6 79.8 55.0 55.0 62.4 94.5 82.8 66.0 H N N g 100.0 108.1 132.3 103.9 151.8 154.2 100.0 155.0 179.3 103.2 263.3 125.3 100.0 181.8 66.0 105.8 125.4 151.5 99.4 100.6 103.0 135.2 110.0 131.2 99.8 104.6 92.8 180.8 120.5 194.2 97.8 102.2 133.6 189.9 190.6 178.3 Ci Cuadro 4 (conclusión) México Colombia Perú 1925/ 1929 1930/ 1934 1935/ 1939 1925/ 1929 1930/ 1934 1935/ 1939 1925/ 1929 1930/ 1934 1935/ 1939 Precios internacionales nominales Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables 100.0^ 66.5'’ 51.9 43.4 29.4 33.0 100.0*’ 101.1*’ 55.7 83.0 52.3 59.2 100.0*’ 65.7*’ 41.9 42.6 25.3 30.6 Tipo de cambio nominal 100.0 115.7 177.7 100.0 145.5 196.5 100.0 155.6 168.9 Precios internos nominales Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables Bienes no comerciables^ 100.0 66.5 100.0 60.0 48.4 65.9 52.2 58.6 89.1 100.0 101.1 100.0 81.0 120.8 91.0 102.8 116.3 116.4 100.0 65.7 100.0 65.2 66.3 82.5 42.7 51.7 87.5 150.4 100.0 124.0 91.0 59.1 58.6 98.9 100.0 67.0 89.0 88.4 88.3 152.2 100.0 98.3 79.0 82.6 48.8 66.5 66.5 80.7 73.4 112.3 65.8 101.1 101.1 149.1 132.7 113.1 99.9 65.7 65.7 101.7 80.3 121.1 59.1 100.0 150.3 109.8 136.2 170.7 152.1 100.0 98.9 112.3 75.3 113.2 100.8 100.0 152.2 126.5 124.4 204.9 169.2 Precios internos relativos Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables Bienes no comerciables Otros bienes comerciables Exj>ortaciones tradicionales Bienes no comerciables Bienes no comerciables Exportaciones tradicionales Otros bienes comerciables Precios internos comparados con precios internacionales Precios internos'^ Precios internacionales'^ Tipo de cambio real iW w < Sn H > Ö PI 100.0 100.0 78.5 147.4 110.7 160.5 94.4 105.9 103.8 132.4 136.5 135.9 105.1 95.2 104.8 148.5 Fuente; Para los precios internacionales de las exportaciones tradicionales y otros bienes comerciables, que son los pertinentes para las exportaciones e importaciones, respectivamente, de cada país, véase c e p a l , América Latina: relación de precios del intercambio, op.cit., 1976, cuadros por países; para los tipos de cambio y los precios internos, véase C. Díaz-Alejandro “Latin America in Depression, 1929-1939”, The theory and experience of economic development (Essays in honour of Sir W. Arthur Leum), M. Gersowitz y otros (comps.), Londres: George Allen y Unwin, 1982, cuadros 20.4 y 20.5. “ Precio medio de las exportaciones tradicionales (ponderaciones de precios de 1963) en 1928/1929=100, y tipo de cambio nominai medio en 1925/ 1929=100. 1928/1929. Indice nacional de precios al consumidor. Indice de precios al consumidor de los Estados Unidos. 114.3 147.8 r > o Pi 5 r Z GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R.L. Ground cuatro años el precio de los bienes no comercia­ bles en relación con el de las exportaciones casi se duplicó, mientras subía vertiginosamente el nivel de precios internos, disminuía en otro tercio el precio unitario de las exportaciones y se reducía el ritmo de devaluación. Del mismo modo, el precio interno de otros bienes comerciables, en relación con los de bienes no comerciables, se elevó bruscamente (72%) en la primera parte del decenio de 1930, pero después volvió a disminuir alrededor de 30% en la última parte del decenio. La reducción en el precio internacional de las exportaciones de México fue apreciablemente menor que en los casos antes mencionados. Sin embargo, dado que su relación de precios del intercambio estaba aproximadamente a la par con el año base (1963) en 1928/1929, el precio interno de otros bienes comerciables, en relación con el de sus exportaciones, se elevó alrededor de 12% en los años treinta. Como en los demás países de la región, el precio interno de otros bienes comerciables en relación con el de bienes y servicios no comerciados aumentó marcadamen­ te en la primera mitad del decenio de 1930, pero ulteriormente disminuyó a medida que el precio internacional de otros bienes comerciables conti­ nuó bajando, la relación de precios del intercam­ bio se recuperó parcialmente y el tipo de cambio real se estabilizó. La principal excepción con respecto a estas tendencias se presentó en Argentina. En efecto, aunque los precios internacionales de las expor­ taciones argentinas por supuesto disminuyeron durante el período, ya en la segunda mitad del decenio de 1930 hubo una gran recuperación en su relación de precios del intercambio, tras el revés sufrido a comienzos del decenio. Esto se debió en gran medida a su privilegiado acceso al mercado británico protegido, con arreglo a las disposiciones del Tratado Runciman, de 1934. Por consiguiente, fue el único país en que a fines del decenio de 1930 el precio interno de otros bienes comerciables en relación con el de pro­ ductos de exportación no estuvo sustancialmente por encima del nivel de 1928/1929. Del mismo modo, el ajuste del tipo de cambio fue notoria­ mente menos marcado que en el resto de los países respecto de los cuales se obtuvieron datos comparativos. Durante este período, por lo tan­ to, los cambios de precios nominales incidieron principalmente en el aumento del precio de los 195 bienes no comerciables en relación con el de los comerciables. Desde luego los cambios masivos en los pre­ cios relativos internos, provocados por la Gran Depresión, estimularon poderosamente la rea­ signación hacia el resto de la economía de los recursos del sector productor de los bienes ante­ riormente en auge. Esto sucedió con indepen­ dencia de las iniciativas de política interna, aun­ que, según se verá, la política económica en Amé­ rica Latina en general reforzó el cambio estructu­ ral, pero sin introducir distorsiones importantes en los precios internos. En efecto, al comparar los cambios en los pre­ cios relativos internos, puede apreciarse el si­ guiente patrón. En Brasil, el precio interno de otros bienes comerciables, en relación con el de las exportaciones tradicionales, se duplicó con creces entre 1928/1929 y 1935/1939; en el Perú se elevó aceleradamente más de 84%; en Colom­ bia subió 69%; en Chile creció más de 50%, y en México, 13%. La única excepción se registró en Argentina, donde disminuyó alrededor de 6%. En el mismo período, el precio interno de los bienes y servicios no comerciados, en relación con el de las exportaciones tradicionales, subió vertiginosamente 163% en el Brasil; aumentó a más del doble en el Perú, y se elevó alrededor de 71% en Colombia, ^ % en Argentina, 25% en Chile y 13% en México. Además, tanto en el Brasil como en Chile, el precio interno de otros bienes comerciables, en relación con el de bienes y servicios no comercia­ dos, aumentó en forma considerable durante es­ te período, a pesar de la drástica disminución de los precios internacionales de otros bienes co­ merciables, y debido a los aumentos especial­ mente grandes del tipo de cambio en esos dos países. En Colombia y México el precio interno relativo de otros bienes comerciables, en térmi­ nos de bienes y servicios no comerciados, apenas cambió desde los años previos a la Gran Depre­ sión hasta fines del decenio de 1930. En el Perú disminuyó 10% y en Argentina casi 30% debido, nuevamente, a la menor influencia de los trastor­ nos externos en este país y, al consiguiente ajuste proporcionalmente menor de su tipo de cambio (cuadro 4). Si bien la génesis del cambio estructural en las economías latinoamericanas que trajo consigo la Gran Depresión fue de enormes proporciones 196 REVISTA DE LA CEPAL N" 36 / Diciembre de 1988 (en algunos países concentrada en los otros bie­ nes comerciables, en otros, en bienes no comer­ ciables), también hubo un aporte de las políticas económicas internas a la reasignación de re­ cursos. Teniendo presentes estas advertencias, cabe señalar que en Argentina el margen entre el tipo de cambio oficial para las importaciones no esen­ ciales y para las exportaciones tradicionales fue casi 190% en torno al año 1950; por su parte el margen entre las importaciones no esenciales, por un lado, y las importaciones esenciales y las exportaciones no tradicionales, por otro, fue 92% (cuadro 5)^'^ y en Chile, la diferencia entre las importaciones no esenciales y las exportacio­ nes tradicionales fue 174%, mientras que el mar­ gen entre estas importaciones y las esenciales estuvo en torno de 39%. El tipo de cambio oficial, sin embargo, fue el mismo para las exportaciones no tradicionales y las importaciones no esencia­ les; así, había iguales incentivos para la produc­ ción de otros bienes comerciables, salvo los de capital e intermedios susceptibles de importarse. Pueden apreciarse también márgenes considera­ bles en Costa Rica, Paraguay, Ecuador y Uru­ guay. Por otra parte, en países como Brasil, Colom­ bia, Perú, Venezuela y Nicaragua, el campo de aplicación de los tipos de cambio múltiples fue más bien limitado. En el Brasil los márgenes fue­ ron pocos y marginales; en Colombia predominó casi el mismo patrón, con una excepción notable: el uso para las exportaciones no tradicionales de un tipo de cambio superior en 23% al de las importaciones no esenciales. En Venezuela, hu­ bo un pequeño margen entre el tipo de cambio para importaciones no esenciales y el tipo de cambio para el resto de las operaciones; en Perú, un solo tipo de cambio para todas las partidas de la cuenta corriente (cuadro 5). Finalmente, en Cuba, El Salvador, Guatemala, Haití, México y Panamá se utilizó un tipo de cambio para todas las transacciones (cuadro 6). No disponemos de información cuantitativa sobre las restricciones administrativas al comer­ cio. Sin embargo, entre los 18 países de la región respecto de los cuales se dispone de datos cualita­ tivos, trece empleaban alrededor de 1950, prohi­ biciones o licencias de importación; cinco de los 12 países sobre los cuales se obtuvo información exigían depósitos previos para las importaciones (cuadro 6). Como puede apreciarse, la mayoría de los países latinoamericanos aplicaban restricciones comerciales cuantitativas a comienzos del perío­ do posterior a la Segunda Guerra Mundial (y tal vez antes). No obstante, y contra lo que suele creerse, no se utilizaron los aranceles para facili­ tar el ajuste a la Gran Depresión. Los de importa­ ción fueron, en promedio, entre 23% y 30% en los países latinoamericanos más grandes, en los contraste, en 1934/1936 el margen entre los tipos de cambio medios para importaciones y exportaciones en la Argentina fue alrededor de 12% (C, Díaz-Alejandro, “Latin America in depression 1929-1939”, The Theory and Experience of Economic Development: Essays in Honor of Sr. W. Arthur Lewis, M. Gersovitz y otros (comp.). Londres, George Allen y Unwin, 1982 (cuadro 20.6). 2. La contribución de la política interna En efecto, los datos disponibles sobre precios y tipos de cambio no bastan para explicar por sí solos la magnitud de la declinación del precio interno relativo de las exportaciones tradiciona­ les ni del de otros bienes comerciables. En parti­ cular, el uso de regímenes de tipos de cambio múltiples, que discriminaban contra las exporta­ ciones tradicionales, y de restricciones comercia­ les cuantitativas, que discriminaban contra las importaciones “no esenciales”, aumentó la salida de recursos del primer sector y los encauzó hacia la producción de otros bienes comerciables. Aun­ que se carece de información comparativa preci­ sa sobre regímenes de tipos de cambio múltiples y restricciones comerciales cuantitativas para los años treinta, los datos pertinentes respecto de la situación imperante alrededor de 1950 pueden ser indicativos de la incidencia de estas políticas en el período anterior. Sin embargo, cabe tener presente que en general el hecho de recurrir a tipos de cambio múltiples y a restricciones cuanti­ tativas al comercio, se intensificó en forma gra­ dual durante este período en varios países, y aumentó en gran medida en otros (por ejemplo, en Argentina, a mediados y a fines del decenio de 1940). a) Políticas comerciales GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R.L. Ground 197 Cuadro 5 AMERICA LATINA: REGIMENES DE TIPO DE CAMBIO EN ALGUNOS PAISES ALREDEDOR DE 1950 Importaciones esenciales Argentina“ Bolivia*" BrasiF Colombia“ Costa Rica‘S Chile“ Ecuador‘S Nicaragua' Paraguay® Perú'’ Uruguay“ Venezuela' Importaciones no esenciales Exportaciones básicas Exportaciones no tradicionales Cuenta de capital 7.5 42.4 18.7 2.2 9.4 31.1 15.2 5.0 3.1 14.8 1.9 3.1 País 14.4 56.1 19.7 2.6 14.5 43.1 25.0 6.9 8.1 14.8 2.5 3.4 5.0 55.5 18.4 2.0 5.6 19.4 15.0 5.0 4.9 14.8 1.5 3.3 7.5 42.0 18.4 3.2 5.6 43.0 18.3 5.0 6.0 14.8 2.4 3.3 14.4 42.4 18.7 2.0 6.2 43.1 13.5 5.0 8.1 16.3 3.1 , 3.3 Fuente: Fondo Monetario Internacional, Annual Report on Exchange Restrictions, 1950-1952. ^ Pesos por dólar de los Estados Unidos. ’’ Bolivianos por dólar de los Estados Unidos. Cruceiros por dólar de los Estados Unidos. Colones por dólar de los Estados Unidos. Sucres por dólar de los Estados Unidos. ‘ Córdovas por dólar de los Estados Unidos. ® Guaraníes por dólar de los Estados Unidos. ^ Soles por dólar de los Estados Unidos. ‘ Bolívares por dólar de los Estados Unidos. Cuadro 6 AMERICA LATINA; SINTESIS DE LAS RESTRICCIONES CUANTITATIVAS AL COMERCIO EXTERIOR, ALREDEDOR DE 1950“ País Argentina Bolivia Brasil Colombia Costa Rica Cuba Chile Ecuador El Salvador Guatemala Haití México Nicaragua Panamá Paraguay Perú Uruguay Venezuela Tipos de cambio múltiples Controles de cambio Restricciones cuantitativas** Depósitos previos Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No No No No Sí No Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No No No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí No Sí Sí No No No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí No No No Sí Sí No No Sí Sí Sí Sí No No Fuente: c e p a l , a base de informaciones oficiales; Fondo Monetario Internacional. “ Aproximadamente 1948-1950. Prohibiciones de importación y/o licencias previas para importar. 198 Últimos años del decenio de 1920, y experimen­ taron sólo leves aumentos durante los decenios de 1930 y de 1940. Es más, entre 1925/1927 y 1932/1937 el arancel medio de importación dis­ minuyó de 28% a 17% en México y de 26 a alrededor de 24% en Argentina (cuadro 7). Du­ rante el mismo período aumentó levemente en Colombia, es decir, de 23% a 25%, y en Chile el arancel general subió de 25-30% a 35%, En el Brasil, país respecto del cual no se obtuvieron datos anteriores, el arancel implícito medio era inferior a 26% en 1936^®. Además, en el período 1945/1950 el arancel medio había bajado a 11% en México, 12% en la Argentina, 14% en el Brasil y 17% en Colombia. En Chile, en cambio, al parecer continuó en alza. El arancel medio aplicado a los bienes de consu­ mo aumentó de 45% en el período 1932/1937 a 62% en el período 1945/1950 (cuadro 7). En general, se puede afirmar provisional­ mente que, si bien la política comercial fomenta­ ba claramente el proceso de sustitución de im­ portaciones en América Latina hacia la época en que estalló la Guerra de Corea, su influjo difícil­ mente puede compararse al papel catalizador desempeñado por los masivos cambios de precios relativos internos provocados por la Gran Depre­ sión en los años treinta. Además, el efecto de estas políticas comerciales discriminatorias en América Latina debe interpretarse a la luz de las considerables distorsiones de precios provocadas en la economía internacional por las políticas comerciales de los países industriales en los años treinta y los años cuarenta. A este respecto, los niveles arancelarios en América Latina fueron considerablemente inferiores a los impuestos en muchos países desarrollados en esa época. El contraste entre la escasa incidencia de las distorsiones de precios debidas a la política co­ mercial en la mayoría de las economías latinoa­ mericanas durante este período, por una parte, y la progresiva acumulación de esas distorsiones mientras la economía internacional experimen­ taba una expansión sin precedentes en la época de posguerra, por otra, contribuye mucho a ex­ único país respecto del cual tenemos algunos datos sobre la dispersión de los aranceles en los años treinta es Argentina, cuyos aranceles de bienes de consumo fluctuaron entre 23% y 31%, los de bienes intermedios de 1 al 15%, y los de bienes de capital en promedio 18%, REVISTA DE LA CEPAL N” 36 / Diciembre de 1988 plicar los excepcionales resultados económicos en la región durante el período 1929-1950, y la acumulación incesante de desequilibrios macroeconómicos que se produjo después. b) Políticas macroeconómicas Una de las razones principales por las que América Latina obtuvo mejores resultados que los países desarrollados en los años treinta, a pesar de haberse visto sometida a peores trastor­ nos de origen externo, consistió en un recurso más oportuno a los cambios de precios relativos mediante aplicación de políticas, y en un mayor uso (o tolerancia) de mecanismos de precios para producir los necesarios cambios estructurales. De este modo, todos los países latinoamerica­ nos de cuyos datos se dispone a fin de cuentas aumentaron la competitividad de sus economías, en relación con los países industrializados, me­ diante importantes alzas en sus tipos de cambio reales, especialmente en los primeros años del decenio de 1930. Así sucedió sobre todo en países como Brasil y Chile, donde el tipo de cambio real aumentó 94% y 78% respectivamente, entre 1925/1929 y 1935/1939 (cuadro 4). Tanto en Co­ lombia como en Uruguay el tipo de cambio real subió alrededor de 60% en este período^^; en Perú se elevó 53%, en México 40% y en Argenti­ na 33%^^ Los ajustes de precios internos relativos, en proporción a la magnitud de los efectos de tras­ tornos externos, resultaban inevitables, lo que puede comprobarse haciendo referencia a con­ trastes entre los mismos países latinoamericanos. Sin embargo, la oportunidad de estos ajustes, y la forma como se dividieron entre los producidos mediante el tipo de cambio real y los generados mediante políticas comerciales discriminatorias, ejercieron una influencia decisiva sobre el grado de perjuicio social innecesario, es decir, sobre la baja de la actividad económica y sobre la rapidez y el alcance de su recuperación. En general, los principales países latinoame­ ricanos abandonaron mucho antes que los países ^’Los datos correspondientes a Uruguay han sido toma­ dos de C. Díaz-Alejandro, op. «>.,1982, cuadro 20.4. ^®En todos los casos la mayor parte del aumento del tipo de cambio real tuvo lugar en la primera mitad del decenio de 1930. GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R .L Ground 199 Cuadro 7 AMERICA LATINA; EVOLUCION DE LOS ARANCELES NOMINALES EN ALGUNOS PAISES, 1925-1986 (Porcentajes) País Argentina Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 1925/1927 23.8’’ 22.9-31.4’’ 1.0-15.0’’ 18.4’’ 12.2" 25.6’ 25.0" 1978/1981 1982/1986 23.0" 148.0"' 235.0"* 243.0"* 156.0“ 36.0" 88.0" 51.0" 87.0" 93.7’ 100.0* 95.0' 70.0’ 34.4» 36.5» 0.0-30.0» 36.7» 0.0-38.0’’ 14.4’ 85.0i 132.(P 70.ÍP 56.0' 37.0j 67.0' 37.0» 40.0' 55.1*" 99.0*" 45.0* 17.0" 18.0 22.0 48.0’' 53.0 40.0 13.0"' 49.0" 11.0^ 33.0" 36.0* 47.0 24.0 28.0 28.0* 43.0 22.0 30.0 85.5"' 32.8" 11.8" 25.8" 28.0 17.3 21.0 le-S” 18.3 13.0 16.3 94.0-24.0P lO "* .O 10.0 10.0 10.0 Costa Rica Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Chile Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 1972/1977 58.1" 28.3" 10.0" 26.0“ Brasi/ Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Colombia Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 1932/1937 1945/1950 1960/1965 1967/1970 25.0-30.0"’ 35.0" 45.0" — — — 62.0" 3,0" 30.0" 89.0"’ 204.0"’ 53.0" 92.0" El Salvador Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 52.2" 37.8" 9.8" 79.3" 38.1" 10.2" 50.4" 24.4" 6.0" 79.8"" 28.6" 10.3" 50.1" 37.0" 26.3" 10.3" 29.8’" SO *" .O 23.1’" 23.3’" Honduras Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 91.9" 35.7" 9.9" 41.2" 30.3" 28.9" 5.7" 21,9 50.0" 31.6" 2.9" 20. U 63.9" 33.5" 10.6^ 17.7""" 28.0""" 11.5““ 20.0"* 20.0 20.0 20.0 47.6’' " 32.9'"' 30.4" 10.6" Giiatemala Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 10.0’’ México Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital 28.4>' 17.0>- ll.U 26.5““ 200 REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 Cuadro 7 (conclusión) País Nicaragua Promedio Bienes de consumo Bienes intermedios Bienes de capital Urugmy Promedio Bienes de consumo Bienes de intermedios Bienes de capital 1925/1927 1932/1937 1945/1950 1960/1965 59,6‘ 33.0' 14.0' 1967/1970 1972/1977 92.2" 56.1" 12.6” 54.4'^ 42.4'" 2 1 .T 10.8"" 139.0'''' 133.0'''’ 70.0'''’ 1978/1981 1982/1986 0.0-15.0“ 0.0-15.0“ 0.0-15.0“ Fuentes: Banco Mundial; b i r f ; Naciones Unidas; c e p a l ; Fondo Monetario Internacional: Exchange Restrictions Annual Report (varios años); c i e p l a n ; Universidad Católica de Chile: Ctiademos de Economía, N"* 54-55, Santiago de Chile, 1981; Sociedad délas Naciones: Tariff Level indices, Ginebra, 192V; Bela Belassa: Development strategies in semi-industrial economies, Baltimore, Maryland: The John Hopkins University Press, 1982; y Estructura de la protección en países en desarrollo, Centro de Estudios Monetarios Latinoamericanos, 1972; Carlos Díaz-Alejandro: Foreign Trade Regimes and Economic Development', Colombia, Nueva York: Columbia University Press, 1976; Manuel Martinez del Campo: Industrialización en México: hacia un análisis crítico, México, D.F.: El Colegio de México, 1985. Nivel arancelario (1925). 1927. Los bienes de consumo son manufacturas de algodón y lana; los bienes intermedios son insumos agrícolas, materias primas, aceites, etcétera. Arancel ad valorem. No se incluyen derechos específicos. 1962 (valor máximo). 1969 (protección nominal). 1976. Bienes manufacturados, 1979. Protección nominal. 1986. Escala de tasas arancelarias. 1936 y 1951, respectivamente. (Incidencia media de los derechos aduaneros: derechos aduaneros divididos por el valor de las importaciones). 1966 y 1967, respectivamente (protección nominal), 1977 y 1980, respectivamente (artículos manufacturados). 1986 (derechos de importación). Antes de 1928 (arancel básico). 1932. Los bienes de consumo son artículos suntuarios. 1961 (protección nominal). 94.0 corresponde a 1973 y 24.0 corresponde a 1977. 1979-1982 y 1986, respectivamente. 1927, 1936, 1951 y 1959, respectivamente. Promedio de las tasas arancelarias nominales para todas las importaciones. 1975 y 1979, respectivamente. 1959 (aranceles nacionales antes del Mercado Común). Arancel nominal medio para algunos grupos de productos manufac­ turados. 1967 (aranceles del Mercado Común). Aranceles nominales medios para algunos grupos de productos manufacturados. Las cifras utilizadas para Nicaragua se aplican a 1960 y 1968, respectivamente. 1973 y 1977, respectivamente (tasa arancelaria nominal). La tasa arancelaria nominal es el arancel nominal dividido por las importaciones provenientes de fuera del Mercado Común Centroamericano ( m c c a ) . 1972. Equivalentes ad valorem del arancel externo común. Los bienes intermedios son productos alimenticios. 1981. Tasas arancelarias nominales. 1929, 1937 y 1948, respectivamente (coeficiente de derechos aduaneros). El coeficiente de derechos aduaneros es el cuociente a valores corrientes de los derechos aduaneros y las importaciones totales. 1960, Protección arancelaria nominal. 1970, 1975, 1979 y 1982, respectivamente. Nivel arancelario (promedio ponderado). 1976 (arancel medio). 1985-1986 (escala). GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R.L. Ground desarrollados la prolongada y muy onerosa de­ flación de precios internos de acuerdo a la políti­ ca del patrón oro. Sucedió así en parte por la magnitud relativa de los trastornos externos, pe­ ro sobre todo por decisiones conscientes de polí­ tica, puesto que, técnicamente hablando, todos los países podrían haber optado por la deflación. La recuperación más oportuna y vigorosa de las economías latinoamericanas fue también fo­ mentada por la aplicación de políticas moneta­ rias de tinte más expansionista que deflacionario. A su vez, esta diferencia tuvo relación con el más oportuno abandono del llamado proceso de ajus­ te automático, y permitió el mantenimiento de tipos de interés interno reales mucho más bajos que los de países que persistieron durante más tiempo en la ruta deflacionaria, como los Estados Unidos. La oferta monetaria estadounidense se contrajo 16% entre 1925/1929 y 1930/1934; en cambio, la oferta monetaria de Brasil se elevó 18%, la de México 13%, la de Chile 11% y la del Uruguay alrededor de 6%. A manera de contras­ te, casi la mitad de la oferta monetaria de Cuba se evaporó durante este período^^. Además, las posibilidades de recuperación en América Latina aumentaron considerable­ mente gracias a la amplia moratoria concedida a los pagos de la deuda externa en los primeros años del decenio de 1930. En efecto, únicamente Argentina y República Dominicana mantuvieron el servicio de su deuda durante este período. Finalmente, y también en agudo contraste con la situación de los años ochenta, los países latinoa­ mericanos no tuvieron que enfrentar una fuga de capitales^^. 3. Visión general de la recuperación y el crecimiento En América Latina, como en el mundo en gene­ ral, la Depresión tocó fondo en 1932. Sin embar­ go, en sólo dos años el producto regional no sólo se había recuperado sino que había sobrepasado el nivel de 1929, y en 1937 superaba en 20% el punto culminante previo a la crisis. A modo de contraste, el índice del producto interno bruto del conjunto de los países industriales no recupe­ ^^Carlos Dfaz-Alejandro, op. «í., 1982, cuadro 20.7. ^®Para un análisis histórico comparativo de ambos te­ mas, véase Félix, op. cit., 1987, 201 ró su nivel de 1929 sino hasta 1936, y en 1937 sólo superaba en 7% el punto máximo anterior a la Depresión. Los resultados de América Latina son más notables aún por cuanto la actividad económica del principal país con el que mantenía relaciones comerciales aún se mantenía en 1937 por debajo del nivel de 1929. En efecto, en los Estados Unidos la recuperación no se completó hasta 1939, año en que se aceleró en gran medida el proceso de rearme^ \ Además, en 1937 el producto regional de Asia excedía en 10% el de 1929, pero sólo supe­ raba en 6% su nivel de 1932; el producto interno bruto de América Latina, en cambio, se expandió más de 39% entre 1932 y 1937. Por otra parte, cuando América Latina sobrepasó su producto interno bruto anterior a la Gran Depresión en 1934, lo hizo con un volumen de importaciones que superaba apenas la mitad de su nivel de 1929; ese mismo año, el producto de Asia era casi el mismo de 1929, pero su volumen de importa­ ciones sólo se había reducido 13% respecto del de este último año^^. Entre 1939 y 1945 las economías latinoame­ ricanas continuaron alcanzando tasas de creci­ miento superiores a las de gran parte del resto del mundo, a pesar de los trastornos causados por la Segunda Guerra Mundial y la brusca con­ tracción de la economía de los Estados Unidos entre 1944 y 1948. Por otra parte, la sostenida expansión latinoamericana fue promovida por el marcado crecimiento de la economía de los Esta­ dos Unidos entre 1939 y 1944, y desde 1946 en adelante por una fuerte recuperación de la rela­ ción de precios del intercambio de la región. Así, entre 1939 y 1945 el producto interno bruto regional creció 3.4% por año y entre 1945 y 1950 aumentó anualmente 5.3% (cuadro 1). Estas ci­ fras se comparan con una tasa de crecimiento de alrededor de 2.5% entre 1929 y 1939. Para el conjunto del período 1929-1950, la tasa de crecimiento anual del producto regional fue 4.4% (cuadro 8). En contraste, la economía estadounidense se expandió a un ritmo de 2.7% anual durante el mismo lapso^^. ^*B. Eichengreen y R. Portes, op. cü., 1987, cuadros 3 y 4, y A. Maddison, op. cit., 1982, cuadro A7. Eichengreen y R. Portes, op. cü., cuadro 4. ^^Maddison, op. cü., 1982, cuadro 7A. Cuadro 8 AMERICA LATINA: EVOLUCION DEL PRODUCTO INTERNO BRUTO EN ALGUNOS PAISES, 1929-1950^ (Tasas de crecimiento medio anuat)^ Bienes comerciables País Total P or habi tante Bienes no comerciables Total Agricultura Minería Industria manufacturera Total Construcción Servicios básicos Servicios no básicos América Latina 4.4 3.9 2.1 5.4 5.8 5.2 6.8 6.6 4.8 Argentina Brasil Colombia Costa Rica‘S Chüe' Ecuador*^ Honduras México Paraguay® Perú^ Uruguay ‘ Venezuela^ 2.3 3.6 3.6 8.0 3.4 6.5 1.4 4.2 2.4 4.5 2.8 7.1 2.1 4.0 3.3 10.1 2.7 7.3 0.9 4.3 2.3 4.1 2.7 5.9 0.9 2.1 2.3 10.6 1.9 8.1 0.3 3.9 2.2 3.9 2.2 -0 .3 5.6 3.2 2.8 3.2 6.4 8.0 8.7 6.1 6.0 4.0 6.1 2.3 5.7 3.0 7.5 2.7 3.3 2.5 3.4 2.6 3.0 1.8 3.8 7.8 4.0 f/ 5.9 8.6 8.1 12.8 5.2 2.7 11.3 3.1 5.1 3.6 f/ 2.5 5.9 3.8 4.8 2.6 4.0 2.1 4.5 2.6 Fuente: c e p a l , a base de datos ofídales. ^ A menos que se indique lo contrario. * Precios de 1970. * ^ 1939-1950. * 1946-1950. * ' 1940-1950. ^ Incluidos en otros servicios. * 1938-1950. ^ 1945-1950. ‘ 1935-1950. j 1936-1950. , -L O 1.7 3.0 0.7 2.1 9.4 5.4 3.7 5.6 2.9 4.4 2.3 4.9 2.9 6.9 Sd W < h H V) H > a w p" > n w > r to ?s' s3 1" a. GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R.L. Ground Finalmente, cabe observar que la participa­ ción de América Latina en las exportaciones mundiales disminuyó de 8.9% en 1929 a 7.9% en 1938 (que fue la misma cifra registrada en 1913); sin embargo, en 1947 había aumentado a 12.2%, antes de caer a 11.4% en 1950. Por otra parte, su participación en las importaciones mundiales disminuyó de 6.8% en 1929 a 6.3% en 1938, culminó con 11.3% en 1947, y descendió brusca­ mente a 8.6% en 1950^^, a pesar de una recupe­ ración de más de 20% en su relación de precios del intercambio entre 1947 y 1950. En efecto, en 1950 la relación de precios del intercambio de la región llegó a su nivel más alto desde 1929 (es 203 decir, 93.6 respecto de 100), cifra que, para la región en su totalidad, no se ha alcanzado de nuevo (cuadro 2). Evidentemente, en los últimos años del decenio de 1940 ya estaban tomando forma las políticas que habrían de ejercer decisi­ va influencia en el desempeño económico de América Latina desde la posguerra hasta 1973 y aún después. A continuación se consideran brevemente al­ gunas de las ideas básicas de un latinoamericano, cuyos planteamientos económicos se forjaron di­ rectamente en la experiencia de la Gran Depre­ sión, pero alcanzaron máxima influencia en los años cincuenta y sesenta. III La tesis de Prebisch Al publicar su innovador y controvertido estudio del desarrollo económico de América Latina en 194q35^ Raúl Prebisch tenía dos objetivos, y entre ellos probablemente no incluía el que efectiva­ mente consiguió: fundar una escuela latinoame­ ricana de pensamiento económico. Intentaba ex­ poner las causas del atraso económico de la re­ gión en relación con los países industrializados, y hacer que sus habitantes aceptaran los argumen­ tos en favor de la intervención del libre juego de las fuerzas de mercado, casi como la preparación de un programa de políticas para transformar las economías latinoamericanas. El alcance de su aporte no puede ser debidamente valorado en los marcos del presente texto. En él sólo se inten­ ta analizar brevemente la proposición que más se ha identificado con la figura de Prebisch, y que lo ha transformado en blanco de mayores ataques; con ello se procura sugerir la necesidad de reeva­ luar su tesis básica y de volver a presentar las ideas que habrían de tener tan notable influencia sobre las políticas económicas de América Latina ^“ *Unión Panamericana, The Foreign Tradeof Latin Ameri­ ca since 1913, Washington, D.C., 1952, p. 3. ^^Raúl Prebisch, Desarrollo económico de América Latina y sus principales problemas (E/CN. 12/89), Santiago de Chile, c e p a l , 1949. y de otros países en desarrollo durante la posguerra^^. A lo largo de los años, Prebisch utilizó argu­ mentaciones diversas para explicar su muy criti­ cada conclusión de 1949, respecto de un deterio­ ro secular de la relación de precios del intercam­ bio de las economías latinoamericanas desde me­ diados del decenio de 1860 hasta mediados del decenio de 1930^^. Sin embargo, la explicación originalmente contenida en su estudio de 1949 no sólo soportó mejor el paso del tiempo, sino que se convirtió ulteriormente en la proposición su análisis original del desarrollo económico de América Latina, en otros estudios que escribió a principios del decenio de 1950, Prebisch hizo varios aportes general­ mente desestimados, que fueron precursores de lo que mu­ cho más tarde llegó a conocerse como macroeconomfa de economía abierta. Hubo economistas estadounidenses que inadvertidamente redescubrieron su primer análisis (aunque ampliándolo, en gran medida), y finalmente se vieron forza­ dos a abandonar la ficción de que los Estados Unidos conti­ nuaban siendo una economía cerrada. Como se examina más adelante, su estudio de 1949 fue también precursor de lo que más tarde se convirtió en el principio central de las publicacio­ nes especializadas sobre captación de rentas. ^’Un año después que Prebisch, H.W, Singer también publicó una conclusión similar en “The distribution of gains between investing and borrowing countries”, Ammcan Econo­ mic Review, vol, 40, N“ 2 (mayo de 1950). 204 centrai en torno a la cual giran las publicaciones sobre captación de rentas. Paradójicamente, sin embargo, hasta el día de hoy persiste una áspera controversia sobre si la relación de precios del intercambio de los productores primarios pre­ sentó alguna vez, o sigue presentando, un dete­ rioro secular^^. En síntesis, Prebisch originalmente explicó su tesis respecto de un evidente deterioro secular de la relación de precios del intercambio de las economías latinoamericanas argumentando que en el centro de la economía mundial (denomina­ ción que daba a los países industrialmente más adelantados) las coaliciones de trabajadores y de productores van aumentando gradualmente los precios internos de los artículos producidos en industrias altamente concentradas; por ello, los precios internacionales de estos productos (se­ gún un supuesto realista de país grande), se ubi­ can por encima de los niveles de equilibrio del mercado en el curso de sucesivos ciclos económi­ cos. Logran este resultado resistiéndose a las re­ ducciones de precios y salarios necesarios, du­ rante las depresiones cíclicas, para mantener el pleno empleo en el sector manufacturero (aun­ que no necesariamente en la economía en gene­ ral), y quizás también obteniendo durante las recuperaciones cíclicas aumentos de precios su­ periores a los competitivos^^. En cambio, en la periferia de la economía mundial (término con que se designan los países en desarrollo), los precios de los productos pri­ marios (y de los factores) caen al mismo ritmo de los descensos cíclicos en el centro, y aumentan en consonancia con el alza de su demanda durante las reactivaciones cíclicas en este último. Según Prebisch, el mantenimiento de los precios internacionales de los productos prima- ^®Véase, por ejemplo, el debate reciente entre H.W. Singer y B. Balassa sobre esta cuestión: H.W. Singer “The terms of trade controversy and the evolution of soft finan­ cing; early years in the U.N.’’, 275-303, y B. Balassa “Comentario”, Pioneros del desarrollo, G.M, Meier y D. Seers (comps.), Madrid, Editorial Tecnos, 1986 (publicación del Banco Mundial), ^®Un análisis histórico detallado del alcance de las coali­ ciones macroeconómicas en los países desarrollados, y de sus efectos distorsionadores sobre los precios, se presenta en M. Olson, The Rìse and Decline of Nations: Economic Growth, Síag/Zation and Social Rigidities. New Haven, Connecticut, Yale Uni­ versity Press, 1982. REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 ríos a niveles de equilibrio del mercado durante sucesivos ciclos económicos, refleja una histórica falta de coaliciones eficaces entre productores y trabajadores de la producción de bienes prima­ rios a nivel mundial. A su vez, esta falta funda­ mentalmente proviene de la abundancia de la mayoría de los recursos naturales en el mundo y, en los últimos años, de la aparición gradual de un excedente estructural de mano de obra en la periferia. Mientras la abundancia de recursos naturales en el conjunto de la economía mundial impide mantener a largo plazo grados significati­ vos de concentración en la producción de la mayoría de los bienes primarios en la economía internacional en general (conforme a una suposi­ ción realista de país pequeño) y por lo tanto, impide asimismo el establecimiento de precios internacionales superiores a los del mercado pa­ ra estos productos en el largo plazo, el excedente estructural de mano de obra perjudica la posibili­ dad de mantener salarios superiores a los del mercado en la producción de bienes primarios^*^. Si los precios internacionales de artículos ma­ nufacturados producidos en industrias concen­ tradas aumentan así gradualmente por sobre los niveles competitivos en sucesivos ciclos económi­ cos, y los precios internacionales de los productos básicos se mantienen en el transcurso del tiempo a niveles competitivos, la relación de precios del intercambio de los países periféricos se deterio­ raría permanentemente en tanto estos países si­ guieran concentrando su producción en bienes comerciables que les otorgan extraordinarias ventajas comparativas^^ El análisis de Prebisch, ‘ “’Las coaliciones laborales podrían impulsar los salarios por sobre el costo de oportunidad social de la mano de obra dentro de los distintos países si hubiera, a nivel nacional, una concentración de los derechos de propiedad sobre los recur­ sos naturales, Sin embargo, los precios de producción del producto respectivo todavía estarían determinados competi­ tivamente por la competencia en el mercado internacional. En efecto, como sugiere la evolución reciente del precio inter­ nacional del petróleo, la fijación de los precios internaciona­ les por encima de los niveles competitivos mediante un acuer­ do de los productores, es al parecer insostenible en el largo plazo, incluso si se trata de un producto básico, cuya demanda mundial es sumamente inelástica. ^'Contra lo que erróneamente afirman algunos de sus críticos, ni este argumento básico ni los datos que parecían mostrar un deterioro secular de la relación de precios del intercambio de los países latinoamericanos desde mediados del decenio de 1860 hasta mediados del decenio de 1930, GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R.L. Ground tal como él lo señaló repetidamente en sus obras publicadas y sus declaraciones públicas, explica también la protección cada vez mayor de los pro­ ductores primarios en los países del centro. Se ha documentado el aumento, más o menos progre­ sivo en el tiempo, de los subsidios a los productos básicos en los países industrializados^^. La ten­ dencia ha perjudicado además progresivamente los precios internacionales de un creciente nú­ mero de materias primas producidas tanto en el centro como en la periferia: la disminución de los precios internacionales de estos bienes lleva a otorgar cada vez más subsidios a sus productores en los países industrializados, lo que a su vez genera exceso de oferta, nuevas disminuciones de los precios internacionales y otras rondas de subsidios. Si la relación de precios del intercambio para los productos primarios en realidad no hubiera disminuido en el transcurso del tiempo, podría ser difícil explicar el notorio y progresivo aumen­ to de la protección a productores primarios en los países industrializados. Sin embargo, los inte­ reses agrícolas han podido organizarse y ejercer su influencia en la mayoría de los países desarro­ llados, a pesar de la considerable —pero decre­ ciente— dispersión de los productores. Tal vez por este medio han logrado obtener para sus productos precios internos más que competitivos {es decir, superiores a los internacionales), aun cuando no se haya deteriorado la relación inter­ nacional secular de precios del intercambio^^. dieron pie a Prebisch para sostener que la relación de precios del intercambio de los países periféricos se deterioraría per­ manentemente en el transcurso del tiempo. Una tendencia en contrario podía surgir de la competencia entre países industrializados. Otra podía surgir de su propio análisis nor­ mativo, que de hecho instaba a la periferia a industrializarse precisamente para poder frenar el deterioro secular de su relación de precios del intercambio. '‘^Véase, por ejemplo, A.M. Baliscan y J A. Roumasset, "Public choice of economic policy: the growth of agriculture protection”, Review of World Economics, 1987, pp. 232-249, y B. Heitger, “Import protection and export performance. Their impact on economic growth”. Review of World Econo­ mics, 1987, pp. 249-261. ‘ ‘^Cabe observar que el eficaz funcionamiento de coali­ ciones de productores agrícolas en el plano nacional no invali­ da nuestra afirmación de que, a escala mundial, la abundan­ cia y dispersión de los productores impide mantener —e incluso formar— coaliciones internacionales eficaces de pro­ ductores de bienes básicos. 205 Quizás lo que ha ocurrido es que, durante sucesi­ vas contracciones cíclicas de la actividad econó­ mica, estos grupos de intereses han obtenido sub­ sidios compensatorios, y luego han logrado man­ tenerlos, ai menos parcialmente, durante sucesi­ vas recuperaciones cíclicas. De ser así las cosas, sin embargo, el exceso de oferta resultante, junto con las consiguientes barreras a las importacio­ nes provenientes de competidores en la perife­ ria, conduciría necesariamente a una disminu­ ción secular gradual de los precios internaciona­ les de estos productos primarios. Hemos trazado así un periplo que nos con­ duce de nuevo al argumento de Prebisch. En efecto, incluso si una disminución secular de la relación de precios del intercambio de productos primarios no provocara en los países industriali­ zados la expansión progresiva de la protección de los productores primarios, el crecimiento pro­ gresivo de los subsidios, debido a las presiones de los intereses agrícolas organizados, efectivamen­ te podría generar un deterioro secular de los precios internacionales de sus productos en rela­ ción a los niveles que hubiera establecido la com­ petencia en una situación no protegida. Si es así, el lúcido y creador análisis de Prebisch respecto de los efectos de las coaliciones de productores en los sectores manufactureros del centro se aplica igualmente a los efectos de las coaliciones agríco­ las en el centro, con una diferencia: las primeras aumentan tanto los precios internos como los internacionales de los productos manufactura­ dos por encima de los niveles competitivos; las segundas inflan los precios internos de los pro­ ductos básicos en el centro por encima de los precios internacionales competitivos, pero hacen descender los respectivos precios internaciona­ les, ubicándolos bajo sus niveles de competitividad. Esta es evidentemente la razón por la que Prebisch se abstuvo de agrupar a los productores primarios del centro con los productores prima­ rios de la periferia'*^. '‘^Por cierto, cuando un país antes periférico se incorpo­ ra a la categoría de los países industrializados, cabe prever que a la larga otorgará subsidios a sus propios productores primarios, A este respecto puede recordarse, por cierto, el caso de Japón, y más recientemente de Corea. Véase por ejemplo, M.V. Martin yJ.A. McDonald, “Food grain policy in the Republic of Korea: the economic cost of self-sufficiency”. Economic Development and Cultural Change, voi. 34, N" 2, enero de 1986, pp. 313-331. 206 Al seguir el originai análisis de Prebisch, he­ mos podido remontarnos a la génesis de las dis­ torsiones de los precios internacionales, y sugerir que puede atribuírseles directamente una parte considerable, y tal vez la principal, de las distor­ siones de los precios de producción interna que se registraron en América Latina desde media­ dos del decenio de 1930 hasta mediados del dece­ nio de 1950, cuando las políticas macroeconómicas y comerciales internas aumentaron conside­ rablemente la frecuencia de las distorsiones de precios de la producción en las economías de la región. El análisis de Prebisch nuevamente se torna especialmente pertinente en los años ochenta, tema que se abordará en una próxima oportunidad. A diferencia de las distorsiones de precios de la producción interna provocadas por la aplica­ ción de políticas, cuyos efectos se limitan esen­ cialmente a transferencias internas de ingresos (sin considerar los efectos de las actividades de captación de rentas), las distorsiones de precios internacionales, a que ya se ha hecho referencia, perjudican en forma directa y proporcional los ingresos de la periferia. Además, esta pérdida de ingresos puede incidir en el producto, dado que esos precios de equilibrio no determinados en el mercado impedirían el mantenimiento del pleno empleo, a menos que los precios nominales de los bienes y servicios no comerciados fueran sufi­ cientemente flexibles a la baja. Otra posibilidad es la inflación, si el ajuste debe realizarse elevan­ do el tipo de cambio nominal para hacer frente a las influencias de los grupos de intereses. Estas distorsiones de precios internacionales acarrean asimismo transferencias internas de ingresos en el centro, pero se traducen allí en una ganancia de ingresos proporcional (a expensas de la peri­ feria), lo cual explica por qué los precios de equi­ librio no determinados en el mercado no pueden generar allí un desempleo significativo, aunque sí puedan causar inflación. Una vez que se mani­ fiestan las ramificaciones dinámicas de la distor­ sión de precios, la capacidad de reacción de la economía del centro, en términos de producto y empleo, gradualmente se va restringiendo. Des­ de luego, las distorsiones endógenas inducidas por las políticas pueden empeorar los resultados económicos en la periferia. El estudio de Prebisch en 1949 sobre el desa­ rrollo económico de América Latina, así entendi­ REVISTA DE LA CEPAL N“ 36 / Diciembre de 1988 do, presenta un análisis innovador de las conse­ cuencias de la interacción de un sector de precios rígidos con un sector de precios flexibles, en una economía mundial unificada. Además, y a dife­ rencia del de Keynes, por ejemplo, su análisis está firmemente asentado en una explicación microeconómica de los orígenes de las distorsiones del mercado de productos y de factores. Las similitudes entre el paradigma de Pre­ bisch, publicado en 1949, y la célebre teoría de Olson respecto de la grandeza y decadencia de las naciones, publicada 33 años más tarde, son impresionantes^^. Una de las diferencias princi­ pales consiste en que Prebisch centró su atención en la interacción de un centro con precios no flexibles a la baja y una periferia de precios flexi­ bles, mientras que Olson consideró en su estudio sectores de precios flexibles e inflexibles dentro de las distintas economías, Y si bien Olson desa­ rrolló un tratamiento mucho más riguroso y am­ plio de los fundamentos microeconómicos de las coaliciones macroeconómicas, el análisis de Pre­ bisch, de tinte decididamente afín a la macroeconomía de economía abierta, se adelantaba mu­ chísimo a su tiempo. ¿Pero acaso tenía Prebisch la razón? Si hubie­ ra que juzgar su proposición sobre la base de la argumentación en que se basaron las recompen­ sas otorgadas por el comité encargado de discer­ nir el Premio Nobel por pensamiento económico creador, la respuesta sería sí, ya que en 1985 J. Buchanan obtuvo el Premio Nobel de Economía por sus originales aportes a las publicaciones so­ bre decisiones públicas en el marco de la capta­ ción de rentas. Estos aportes al igual que otros publicados sobre ese tema, no parecen en absolu­ to innovadores cuando se ha leído a Prebisch^®. ■ M Olson, op. cit., 1982. ^® , ‘ ‘‘’Consideremos, por ejemplo lo siguiente; “Cabe aclarar nuestra afirmación de que los mercados en desequilibrio por exceso de oferta implican desempleo de recursos. En un análisis del equilibrio general, la suposición normal es que el grupo excluido abandonará la actividad y emprenderá otras nuevas. Las barreras al ingreso asignan inadecuadamente los recursos, pero no crean desempleo. En nuestro equilibrio basado en coaliciones, los individuos si­ guen involuntariamente desempleados, por cuanto estarían dispuestos a aceptar un trabajo al mismo salario que están recibiendo actualmente algunas otras personas con su misma dotación de capital humano, e incluso a la productividadingreso marginal que tendrían en una economía libre de GENESIS DE LA SUSTITUCION DE IMPORTACIONES EN AMERICA LATINA / R,L. Ground Por otra parte, al leer los artículos en contra y a favor de la tesis de Prebisch, se aprecia un rechazo mayoritario de los datos sobre los que basa su conclusión respecto de un deterioro secu­ lar de la relación de precios del intercambio de América Latina desde el decenio de 1860 hasta el decenio de 1930^^. En vez de empantanarnos en ese debate, con­ sideraremos cómo aparece la evolución de la re­ lación de precios del intercambio de América coaliciones, pero a veces no pueden obtener semejante em­ pleo o trabajo por mucho que busquen. Como explica Olson (1982), los países en que sólo un pequeño segmento de la economía ha sido subyugado por grupos de intereses normal­ mente no tienen un desempleo significativo, porque el sector de precios flexibles, que es mucho más grande, absorbe a los desempleados sin una gran reducción de los salarios y los precios de ese sector. En cambio, si gran parte de la economía de un país está controlada por coaliciones de distribución, en los sectores controlados la exclusión impedirá que una parte importante de la oferta de factores en el conjunto de la economía se emplee en los sectores que le habrían correspon­ dido en otras circunstancias. El de.splazamiento de recursos al sector de precios flexibles será entonces tan grande que surgi­ rán grandes variaciones en las rentas de factores homogé­ neos. Serán tantas las personas en el sector de “venta de manzanas en las esquinas” que el empleo en este sector podrá llegar a considerarse, en las depresiones económicas, como sinónimo de desempleo involuntario. En un extremo, el sala­ rio en el sector de precios flexibles puede llegar a niveles inferiores a los salarios de subsistencia de trabajadores relati­ vamente laboriosos, e incluso a cero. “Mientras más extendidos estén los grupos de intereses, así como los precios no basados en el mercado sino en las presiones de grupos y en cartelizaciones, mayores serán las disparidades en las rentas de recursos humanos homogéneos. Mientras mayores sean estas disparidades, más conviene de­ dicarse, buscar y esperar puestos vinculados a los grupos que los distribuyen. En ese caso, la búsqueda extra no es, como en una economía puramente competitiva, una inversión social­ mente eficiente en información; se trata de una bú.squeda de rentas que de lo contrario percibirían otras personas. El tiem­ po que se dedique a buscar y esperar ocupaciones es un tipo de gasto social o desempleo involuntario que surge de las coaliciones de distribución que crearon las disparidades entre las rentas”. (D.C. Colander y M. Olson, “Coalitions and macroeconomics", Neoclassical Politicai Economy. The Analysts of Rent- Seeking and d u p Activities, David C, Colander (comp.), Cambridge, Massachusetts, Ballinger Publishing Company, 1984, pp. 120-121), '^’Dos de las objeciones principales consisten en que Prebisch calculó indirectamente la relación de precios del intercambio de América Latina sobre la base de la del Reino Unido (es decir, como la recíproca de la relación de precios del intercambio del Reino Unido) y que no tomó en cuenta el efecto de la disminución de los costos internacionales del transporte que tuvo lugar durante este período. 207 Latina entre la Gran Depresión y la crisis actual. Entre 1928 y 1987 la tasa tendencial del cambio del índice de precios de las exportaciones de mercancías de América Latina fue — 0.3% anual, mientras que la tasa tendencial del cambio del valor unitario de sus importaciones de mercan­ cías fue de 0.25% anual. Su relación bruta de intercambio de trueque se deterioró a la tasa de 0.55% anual durante este período (cuadro 2). ¿Son acaso seis decenios tiempo suficiente para hablar de un deterioro secular de la relación de precios del intercambio de las economías lati­ noamericanas? De no ser así, ¿cómo se explica que, a partir de los primeros años del decenio de 1980, autoridades como el Fondo Monetario In­ ternacional promovieran ajustes masivos en paí­ ses en desarrollo, en parte sobre la base de soste­ ner de que el deterioro de la relación de precios del intercambio experimentada desde mediados del decenio de 1970 tenía el carácter de una circunstancia permanente?^®. Volviendo a los datos de largo plazo sobre la relación de precios del intercambio de América Latina, cabe señalar también que el deterioro observado habría sido incluso mayor si la región no hubiese acogido la proposición normativa que se desprendió del análisis positivo hecho por Pre­ bisch; es decir, si no hubiera fomentado la indus­ trialización mediante una intervención en el libre juego de las fuerzas de mercado. Esto nos lleva a nuestro comentario final, y más importante, so­ bre la tesis de Prebisch. En efecto, si bien consideramos que el análi­ sis positivo de Prebisch fue acertado, el atractivo de su enfoque, junto a una preocupación casi exclusiva por la periferia como un todo —y no con el aspecto de país pequeño que presenta el problema— llevó a múltiples y pronunciados ex­ cesos de política en América Latina en los años de posguerra. Para hacerle justicia, sin embargo, cabe señalar que él mismo fue uno de los prime­ ros y más severos críticos de ciertas políticas que, paradójicamente, se basaban, aunque muy te­ nuemente, en su propio análisis. (Traducido del inglés) '*®Véanse, por ejemplo, “Conversación con el señor de Larosiére”, finanzas y Desarrollo, voi. 19, N" 2 (junio de 1982), pp. 4-7, y M. Khan y M. Knight, "Determinants of current account balance of non-oil developing countries in the 1970s: an empirical analysis”, i m p Staff Papers, voi. 30, N“ 2, diciem­ bre de 1983, pp. 819-842.