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Distr.
RESTRINGIDA
LC/MEX/R.414/Rev.l
29 de junio de 1993
ORIGINAL: ESPAÑOL
CEPAL
Comisión Económica para América Latina y el Caribe
LA ECONOMIA SALVADOREÑA EN EL PROCESO DE
CONSOLIDACION DE LA PAZ
93-6-82
C.3
iii
INDICE
Página
PRESENTACION 1
I.ANTECEDENTES 3
1. El conflicto, su impacto socioeconómico y el problema de la tierra 3
2. El proceso de pacificación en su expresión económica 5
Il. LA ECONOMIA DE EL SALVADOR EN LA POSGUERRA (1950-1992) ..... 9
1. El período 1950-1979 9
2. La crisis de los años ochenta 11
3. La búsqueda.de un nuevo modelo de desarrollo (1989-1992) 14
a) Elementos principales de la nueva estrategia 14
b) La evolución de la economía de El Salvador entre 1989 y 1992 16
4. Restricciones al crecimiento de la economía salvadoreña en el
mediano plazo 23
IIl. LAS TAREAS ACTUALES; ESTABILIZACION ECONOMICA,
RECONSTRUCCION NACIONAL y CONSOLIDACION DE LA PAZ 29
1. El programa económico de 1993 29
2. Requerimientos adJcionales de los programas de paz y de reconstrucción
para el período 1993-1996 30
3. Dilemas planteados por la conciliación de los programas de estabilización,
reestructuración y paz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 32
a) Estabilizaci6n y consolidación de la paz 32
b) Situación a mediano plazo (1993-1996) 34
4. Escenarios alternativos de financiamiento de la brecha de recursos
externos 39
5. Escenario de compromiso 42
iv
Página
IV. IMPLICACIONES ECONOMICO-FINANCIERAS DEL PROGRAMA DE
TRANSFERENCIA DE TIERRAS 55
1. El problema de la tierra 55
a) Disponibilidad y uso de los suelos 55
b) Tenencia de la tierra 57
c) Principales actividades de los beneficiarios del proceso de reforma
agraria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 62
2. Programa de transferencia de tierras en el marco de los acuerdos de paz .. 63
a) Descripci6n del programa 63
b) Participaci6n institucional en el cumplimiento del programa. . . . . .. 65
c) Unidad ejecutora 65
d) Requisitos y avances en el proceso de adjudicaci6n de tierras 66
e) Obstáculos al programa 68
f) Fuentes potenciales de tensión '. . . . . . . . . . . . . . . . , . . . .. 69
g) Acciones tendientes a agilizar la transferencia de tierras ........, 70
3. Viabilidad econ6mica de las unidades agrícolas y necesidades
de inversi6n '.' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 70
a) Actividades tradicionales ,............. 71
b) Opciones de diversificación 73
c) Requerimientos de inversi6n y asistencia técnica ,............. 76
V. CONCLUSIONES 89
PRESENTACION
Este documento fue elaborado por la Secretaría de la Comisión Económica para América Latina y
el Caribe (CEPAL), con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
y de la Misión de Observadores de las Naciones Unidas en El Salvador (ONUSAL), a fin de
.examinar algunos aspectos interrelacionados de la economía y la consolidación de la paz en El
Salvador.
En primer término, se procura presentar información actualizada sobre la evolución reciente
de la economía de un país que encara la triple y simultánea tarea de avanzar en su programa de
estabilización econ6mica, reestructurar su capacidad productiva y consolidar el esfuerzo de
reconciliación nacional consagrado en los acuerdos de paz.
En segundo lugar, se busca esclarecer las posibles oposiciones (trade-offs) entre los
compromisos asumidos por el Gobierno de El Salvador con la comunidad financiera internacional
en el marco de su programa de estabilización económica y los derivados de los acuerdos de paz que
entrañan implicaciones económicas y financieras.
Debe observarse que El Salvador plantea una situación especial y constituye un verdadero
"test case" en el doble sentido de poner a prueba la voluntad y los valores de la comunidad
internacional en cuanto a apoyar un alentador avance regional hacia la pacificación y un incipiente
proceso de modernización democrática. Durante un prolongado período, el país sufri6 una doble
crisis (una polftica, otra económica y social), que se tradujo en un marcado retroceso en el nivel de
bienestar de la mayoría de la población. En la actualidad, El Salvador enfrenta un cúmulo de
exigencias: restañar las heridas y los daños del conflicto, restablecer los equilibrios
macroecon6micos, crear nuevas instituciones democráticas y sentar las bases para un crecimiento
futuro con mayor equidad; lograrlo requiere tanto de la cooperación de la comunidad internacional
como de un esfuerzo interno grande y sistemático.
Para su presentaci6n el documento se ha organizado en cinco capítulos. En el primer capítulo
se examinan algunos elementos que permiten apreciar el impacto socioeconómico del conflicto, y se
revisan ciertos aspectos del Acuerdo de Paz de Chapultepec firmado en enero de 1992. El segundo
capítulo examina la evolución de la economía salvadoreña en la posguerra, poniendo especial
atención a la búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo a partir de 1989. El tercero se ocupa de
analizar las implicaciones econ6micas de la paz en El Salvador. Dada la relevancia de la cuesti6n
2agraria, este análisis macroecon6mico se complementa en el capítulo siguiente con una revisi6n del
grado de avance en el programa de transferencia de tierras y con unas apreciaciones acerca de la
viabilidad de las unidades agrícolas que se están conformando. Finalmente, se exponen las
conclusiones en el capítulo quinto. Debe subrayarse que el presente documento se elabor6 sobre la
base de la informaci6n disponible a marzo-abril de 1993.
3I. ANTECEDENTES
1. El conflicto, su impacto socioeconómico y el problema de la tierra
Los 12 años de conflicto armado en El Salvador causaron enormes pérdidas humanas y un grave
deterioro de las condiciones sociales y los niveles de bienestar de la población: Se calcula que más
de 75,000 personas perdieron la vida, además de haberse producido un importante número de lisiados
y heridos. Asimismo, la guerra y el clima de inseguridad fueron sin duda algunos de los elementos
que provocaron la interrupción de la inversión productiva y la migración de cientos de miles de
salvadoreños al extranjero y dentro del país, escapando de la violencia y buscando mejores
condiciones de vida. Se estima que en la actualidad más de un millón de salvadoreños reside en el
exterior, la mayoría en los Estados Unidos.
Asimismo, el enfrentamiento bélico trajo la destrucción y el deterioro de una parte imp0l1ante
de la infraestructura básica del país. Estimaciones conservadoras señalan que los costos de
reparación de las obras dañadas superan los 1,500 millones de dólares. 11 En términos dinámicos,
el sabotaje sistemático obligó a realizar trabajos de reparación que interrumpieron por más de dos
lustros la ampliación del capital social básico.
La guerra explica por qué la crisis económica que sufrió América Latina, y especialmente
la región centroamericana, durante los años ochenta se sintió de manera más aguda en El Salvador.
En esa década, con la excepción de Nicaragua, El Salvador fue el país de la región que sufrió el
estancamiento más grave de su actividad productiva, con una reducción de 17% en su producto por
habitante. El deterioro económico y la reducción del gasto público en áreas como la educación y
la salud agravaron las precarias condiciones de existencia de la mayoría de la población. En 1990,
56% de los salvadoreños se encontraban en niveles de pobreza extrema. En las áreas rurales esta
proporción llegaba al 62%. 2/ (Véase el cuadro 1.) 3..1
11 Tan s610 el costo del restablecimiento de las instalaciones de energía eléctrica asciende a más
de 300 millones de dólares, y el de la red de comunicaciones, a cerca de 350 millones de dólares.
21 La intensa migración de salvadoreños al extranjero ha dado lugar a un flujo creciente de
remesas internacionales y a una reducción de oferta de mano de obra en el país. Estos factores
permiten explicar en cierta medida que, pese a la guerra, la incidencia de la pobreza en El Salvador
sólo aumentara 6 puntos porcentuales entre 1980 y 1990.
3/ Los cuadros citados aparecen al final del capítulo en que se mencionan.
4A todo lo anterior se suman las tensiones relacionadas con el régimen de tenencia de la tierra.
Más que a razones ideol6gicas, los conflictos sociales en El Salvador han estado asociados a la
presi6n demográfica por los recursos escasos de tierra y a estructuras agrarias que todavía no logran
modernizarse en forma plena. Hist6ricamente, de ahí han surgido disparidades distributivas y
obstáculos para la movilidad social que luego estallan en conflictos de diversa naturaleza.
Por esa raz6n, resulta ineludible referirse a la reforma agraria, no s610 en el cambio
estructural de la economía salvadoreña, sino como un componente especial de la consolidaci6n de
los procesos nacionales de pacificaci6n. Los procesos de reforma agraria en El Salvador han tenido
una larga serie de avances y retrocesos que, en conjunto, se encaminan precisamente a definir una
nueva estructura agraria congruente con la disponibilidad de tierras, la mano de obra y las presiones
demográficas acumuladas. En el país la estabilidad del régimen de tenencia y propiedad de la tierra
podría basarse en la formaci6n de un sistema agrícola de pequeños y medianos propietarios que sirva,
además, como fundamento de un sistema moderno de democracia política. Hoy, el problema central
de la reconversi6n a tiempos de paz radica. en encontrar ocupaci6n productiva para los
excombatientes y en regularizar la situaci6n de los ocupantes de superficies agrícolas de significaci6n
en el país (llamados "tenedores").
En síntesis, El Salvador enfrenta la complejísima tarea de atacar el triple problema de la
recuperaci6n de los equilibrios macroecon6micos, el cambio econ6mico estructural y la reconversi6n
de su economía a tiempos de paz. Se trata, quiérase o no, de una situaci6n singular que difícilmente
podría atenderse mediante las medidas políticas usuales de orden econ6mico y social. Reconvertir
economía y sociedad a condiciones de paz.supone emprender sistemáticamente programas de mediano
y largo plazos. Pero también, junto a la reconstrucci6n de la infraestructura y la recuperaci6n de
las riquezas productivas destruidas, es imprescindible atender los problemas sociales más álgidos en
el corto plazo: la inserci6n de los combatientes en actividades productivas (incluida la regularizaci6n
de la situaci6n de las tierras ocupadas por tenedores) y la atenci6n de emergencia a los segmentos
de la poblaci6n que no cuentan con medios de supervivencia. Ambas cosas representan prelaciones
que han de atenderse so pena de reavivar los problemas de la ingobernabilidad y cancelar las
posibilidades de afianzar definitivamente los procesos de pacificaci6n.
52. El proceso de pacificación en su expresión económica
El16 de enero de 1992 se firmó el Acuerdo de Paz de Chapultepec entre el Gobierno de El Salvador
y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN), poniendo fin a 12 años de
enfrentamiento armado. El Acuerdo fue· el resultado de un largo proceso de negociaciones y se
concretó gracias a la voluntad de ambas partes por alcanzar la pacificación del país y contribuir a
la de Centroamérica.
El Acuerdo de Paz de Chapultepec especifica un conjunto de compromisos del Gobierno de
El Salvador y el FMLN en torno al cese del enfrentamiento armado y a diversas cuestiones que se
examinaron en el largo proceso de negociaciones previas. El Acuerdo incluye, entre otros aspectos,
una plataforma de compromisos relacionados con las políticas económicas y sociales, que se orientan
a facilitar el desarrollo en beneficio de todos los estratos de la población salvadoreña. Entre los
aspectos relevantes que aborda figuran el de la cuestión agraria y el tema de la tierra. Junto a las
cuestiones agrarias, se destacó la importancia del crédito en la reestructuración económica, sobre
todo del sector agropecuario y de la micro y pequeña empresa. 1.1 El Gobierno de El Salvador
se comprometió a supervisar la canalización oportuna de recursos a la demanda crediticia del sector
agropecuario, incluida la de la pequeña producción campesina y las cooperativas. Asimismo,
convino en impulsar programas de cooperación técnica dirigidos a robustecer la productividad de los
campesinos y agricultores, en especial en las zonas conflictivas. Igualmente se acordó facilitar la
cooperación externa en beneficio de las comunidades y organizaciones sociales que llevan a cabo
proyectos de desarrollo integral.
En los acuerdos de Chapultepec también se tratan aspectos relacionados con el Plan de
Reconstrucción Nacional (PRN). Corresponde señalar que el plan (preparado a mediados de 1991
por el Gobierno de El Salvador) contempla entre sus objetivos la creación de condiciones económicas
y sociales que beneficien a los miembros de la sociedad en las zonas más afectadas por el conflicto
armado. Con posterioridad, se incorporaron medidas en favor de los contingentes desmovilizados,
los desplazados, los repatriados y el resto de la población de las 115 municipalidades
correspondientes a las zonas donde se concentró el conflicto. El PRN, aparte de su significación
política, constituye un complemento del programa básico de inversiones productivas y del programa
de alivio a la pobreza que ya había puesto en marcha el Gobierno de El Salvador.
11 En el capítulo IV se examinan los compromisos en materia de tenencia de la tierra, el grado
de avance en su cumplimiento y algunas apreciaciones acerca de su viabilidad en el mediano plazo.
7Cuadro 1
CENTROAMERICA: ESTIMACION DE lA MAGNITUD DE lA POBREZA, 1980 Y 1990
Total Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua
----------- .. ---- .. ----- ------ .. _--- ----._ .. ---- ----------- --- .. _------
1980 1990 1980 1990 1980 1990 1980 1990 1980 1990 1980 1990
Millones de habitantes
Población total 20.1 26.5 2.2 3.0 4.5 5.3 6.9 9.2 3.7 5.1 2.8 3.9
Urbana 8.4 12.4 1.0 1.6 1.9 2.4 2.7 3.9 1.3 2.2 1.5 2.3
Rural 11.7 14.1 1.2 1.4 2.6 2.9 4.2 5.3 2.4 2.9 1.3 1.6
Pobreza 12.2 18.1 0.5 0.6 3.1 3.9 4.3 6.9 2.5 3.9 1.7 2.7
Urbana 4.1 7.0 0.1 0.2 1.1 1.5 1.6 2.4 0.6 1.6 0.7 1.4
Rural 8.1 11.1 0.4 0.4 2.0 2.5 2.8 4.5 1.9 2.3 1. O 1.4
Pobreza extrema 7.8 12.7 0.3 0.3 2.3 3.0 2.1 4.8 2.1 3.2 1.0 1.5
Urbana 2.3 4.2 0.1 0.1 0.9 1.2 0.6 1.2 0.4 1.1 0.3 0.6
Rural 5.5 8.6 0.2 0.2 1.4 1.8 1.5 3.6 1.7 2.1 0.7 0.8
Porcentajes con respecto a la población total
Pobreza 61 68 25 20 68 74 63 75 67 76 62 70
Urbana 48 57 14 11 58 61 58 62 44 73 46 60
Rural 69 78 34 31 76 85 66 85 80 79 80 85
Pobreza extrema 39 48 14 11 51 56 31 52 56 63 35 37
Urbana 27 34 7 6 45 48 23 31 31 50 22 27
Rural 47 61 19 17 55 62 36 68 70 72 50 52
Fuente: CEPAl, Satisfacción de las necesidades básicas de la población del Istmo Centroamericano
(E/CEPAl/MEX/1983/l.32), noviembre de 1983, con la población actualizada según datos de CElADE. Para 1990,
estimaciones de la CEPAl basadas en datos oficiales para Costa Rica y en los resultados de las encuestas
de hogares de 1989 de Guatemala, Honduras y áreas urbanas de El Salvador, recopiladas por PREAlC. las
estimaciones de pobreza extrema de El Salvador de 1990 se ajustaron a la definición de CEPAl (1983). las
estimaciones restantes se basaron en los datos de FlACSO, para 1985, proyectadas a 1990 con arreglo a la
evolución del ingreso por habitante.
9II. LA ECONOMIA DE EL SALVADOR EN LA POSGUERRA (1950-1992)
1. El período 1950-1979
Durante el período que abarca desde 1950 a 1979, la exportaci6n de productos primarios jug6 un
papel .central en el desempeño de la economía salvadoreña. El café se consolid6 como la principal
fuente de divisas del país, además de ser aporte sustancial a ¡os ingresos tributarios. Sin embargo,
y en contraste con la evoluci6n anterior, se logr6 diversificar las exportaciones. Así, el algod6n y
el azúcar contribuyeron a elevar las exportaciones totales durante los años cincuenta. Este proceso
se vio beneficiado por el aumento de las cotizaciones de productos básicos durante la guerra de
Corea, y posteriormente en los años setenta.
En esta diversificaci6n debe subrayarse el impulso recibido por el comercio intrarregional
ligado a la creaci6n, a fines de los años cincuenta, del Mercado Común Centroamericano (MCCA).
En ese contexto, las exportaciones del país al resto de Centroamérica, de 4% del total exportado en
1950, ascendieron a 32% en 1970. 5../ De hecho, la creaci6n del MCCA fue un elemento
trascendental del proceso de industrializaci6n de la regi6n en la posguerra.
Cuadro 2
PARTICIPACION RELATIVA DE LAS EXPORTACIONES
(Porcentajes)
1950 1960 1970 1980
Producto principal 21 90.4 65.7 52.9 57.2
Dos productos principales QI 92.5 79.2 63.1 65.1
Exportación intrarregional 3.8 10.5 32.3 27.5
al Café.
Café y algodón.
'5../ Véase, CEPAL, Centroamérica: Evoluci6n econ6mica desde la posguerra hasta fines de los
años setenta (LC/MEX/L.211), 12 de octubre de 1992.
10
La diversificación de las exportaciones y la sustitución de importaciones, en el marco de un
mercado regional, permitieron sostener un ritmo de crecimiento económico intenso 2/ y elevar el
producto por habitante (véanse los gráficos 1 y 2). En este proceso, la estructura de la economía
experimentó profundas modificaciones.
Así, las actividades agropecuarias, que representaban casi el 40% del producto interno bruto
(PIB) en 1950, perdieron terreno a favor de los sectores manufacturero y de servicios. No obstante,
en 1980 el sector primario todavía conformaba más del 25% del PIB. En estos 30 años, la
ponderación de las manufacturas en el PIB pasaron de 13.6% a 17.8%, y la de los servicios de
45.1 % a 53.1 %. También es importante mencionar la creciente presencia del sector de la
administración pública, cuya participación en el PIB subió de 6.4% a 10.4% entre 1950 y 1980.
La transformación económica estuvo acompañada de cambios cualitativos y mejoras en
diversos indicadores sociales, como la esperanza de vida y la mortalidad infantil. Asimismo, el
grado de urbanización pasó de 18% en 1950 a 44% en 1980, a la vez que se registró un considerable
desarrollo de la infraestructura básica del país. 1/
Cuadro 3
INDICADORES SOCIALES SELECCIONADOS
1950-1955 1965-1970 1975 -1980
Natalidad (por 1,000) 48.3 45.5 41.4
Mortalidad infantil (por 1,000) 151.1 110.3 87.3
Esperanza de vida (años) 45.3 55.9 57.4
2/ El ritmo de crecimiento anual del PIB aumentó de 4.4% en 1950-1960 a 5.6% durante el
período 1960-1970. Se mantuvo en 5.5% durante el primer lustro de los años setenta, pero
descendió a sólo 1% entre 1975-1980.
1/ El número de teléfonos por habitante más que se duplic6 durante el período 1950-1980,
mientras que los kilómetros de carreteras pavimentadas aumentaron 54% Y la capacidad de
generación eléctrica se multiplicó por 19.
11
EL SALVADOR
DESVIACION DE LA TEHDENCIA
DE LARGO PLAZO
En resumen, desde 1950 y hasta fines de la década de los setenta, el país logr6 una expansi6n
sostenida de su actividad productiva, que se expresó en avances en el nivel económico y en el social.
Sin embargo, a pesar del surgimiento de una cierta clase media urbana a raíz del proceso de
industrialización y terciarizaci6n, persistieron en gran medida los problemas pe concentración del
ingreso y de acceso restringido a la tierra.
Progresivamente' se hicieron
evidentes ciertos signos de agotamiento
del patrón de desarrollo de la
El Salvador, al igual que las del resto
de América Latina, desembocó en una
crisis profunda en los años ochenta, y
sufrió caídas drásticas en sus niveles de
actividad y de ingreso, y en las
condiciones de vida de sus habitantes,
que se agravaron con el inicio del
conflicto armado.
posguerra. Así, la economía de 100=TENDEIICIA 1920-1979120..,----------------------,
80 .
130
I --+-- PIS/CAP I
40
1950 55 UJ 65 70 75 !lO es 9(¡
Gráfico 1
El tamafío del costo social acumulado a partir de 1980 a raíz de la crisis se revela en amplitud
al comparar las fluctuaciones del producto interno y del ingreso por habitante con sus tendencias
históricas respectivas, calculadas a base del comportamiento de largo plazo entre 1920 y 1979. Las
desviaciones observadas del PIB y del ingreso por habitante respecto de estas tendencias muestran
una amplia fase de expansión, que corresponde al período 1950-1979, y el profundo retroceso en los
años ochenta. ASÍ, el ingreso real por habitante a fines de los ochenta se ubicaba en sus niveles de
mediados de los cincuenta, y se mantuvo apenas a la mitad de lo que hubiera sido su nivel tendencial
de largo plazo, de no materializarse la crisis en 1980.
2. La crisis de los años ochenta
A fines de los sesenta y principios de los setenta surgieron dificultades en el seno del MCCA --en
particular, el conflicto con Honduras en 1969-- que debilitaron el comercio intrarregional y, por
12
ende, el dinamismo del sector industrial. Sin embargo, el alza de los precios internacionales de los
productos básicos permitió sostener el crecimiento de la economía salvadoreña, si bien de manera
más difícil. Parte de esa sustentación provino del aumento de la demanda interna alimentada por
mayores entradas de capital del exterior. No obstante, en 1979-1982 la crisis económica se hizo
evidente en toda Centroamérica, con efectos multiplicados en El Salvador por el comienzo de una
profunda conmoción política.
El debilitamiento del mercado común y la adopción unilateral de políticas comerciales y
cambiarias de corte proteccionista en la regi6n, afectaron drásticamente la industria salvadoreña, al
reducir su mercado de exportaci6n más relevante. Asimismo, la caída de los precios internacionales
de SJ,lS principales productos de exportación, el alza de las tasas de interés en los mercados
financieros internacionales y el cierre a las fuentes de crédito externo fresco, revelaron de manera
dramática la restricción del balance de pagos al crecimiento de la economía. Por consiguiente, en
1988 el PIB por habitante en El Salvador había descendido al nivel de 1955.
La contracci6n de la actividad económica y el desplome de las cotizaciones de los productos
básicos redujeron los ingresos fiscales del gobierno. Además, las presiones ocasionadas por el
conflicto armado, el servicio de la deuda externa y algunos esfuerzos por reactivar ciertas actividades
productivas elevaron el gasto público. El déficit fiscal aument6 de 2.9% del PIB en 1975 a 5.3%
en 1980, llegando a un máximo de 8.8% en 1983.
La generalizaci6n del proceso inflacionario, que alcanz6 su clímax en 1985-1986, obligó a
aplicar programas de estabilización y de ajuste en el gasto público. A raíz de ello, se redujeron
algunos de los gastos públicos, en especial los de inversión y de tipo social, que pasaron,
respectivamente, de 3.4% y 6.2% del PIB en 1980 a 1.7% Y 3.3 % en 1988. Sin embargo, la
permanencia del conflicto armado y el terremoto de 1986 determinaron una declinación del esfuerzo
del proceso de aju.ste. De esta forma, la corrección de los desequilibrios externos fue pospuesta a
medida que se compensaban con flujos de ayuda externa. A estos flujos oficiales empezaron a
agregarse las remesas familiares del creciente número de salvadoreños que emigró del país durante
la década de los ochenta, huyendo de la guerra y de la crisis económica.
CRECIMIENTO E INFLACION
(tasas de variacion)
(ll)40,-:-----------------,
20
10
-10 -,+--,---!-r"""¡""'--.--1I-r"""¡""'..,...-1FT--f-..,..-,I-r-f-..-I!---..--f-.-'
1070 1972 1914 1876 1078 1980 10&2 10114 10e8 10&4 1900
I- PRODUOTO INTERNO mm INDIDE DE PREDIOS I
Gráfico 2
13
EL SALVADOR: TIPO DE CAMBIO E INFLACION
Ulfl.O. tOO
700.,..-----------------,
600
600
400
300
200
lOO
o
1980 1881 1982 18a3 19114 m5 Taa6 19a7 1968 1989 1890 1991
, mm TIPO DE CAMBIO WJ LP.C I
Gráfico 3
La abundancia relativa de divisas ayudó a equilibrar parcialmente, en términos económicos,
algunos costos del conflicto armado y del ajuste, permitiendo cierto repunte del consumo privado en
la segunda mitad del decenio. Sin embargo, esa misma disponibilidad de divisas, junto con la
política cambiaria vigente, elevaron el tipo de cambio real afectando las posibilidades de reconversión
industrial hacia la diversificación de los mercados de exportación.
En todo caso, la crisis de los ochenta tuvo un impacto sobre los indicadores sociales, ya fuera
a causa del conflicto o del retroceso económico, que situ6 al país de manera desfavorable con
respecto a otros de la regi6n.
14
Cuadro 4
INDICADORES SOCIALES SELECCIONADOS DE LA REGION
CENTROAMERICANA, 1980-1985
Esperanza de vida al nacer Habitantes por
(años)
1980 1985 1980 1985
El Salvador 57.4 57.2 2,860 2,891
Costa Rica 73.5 74.7 700 800
Guatemala 56.4 59.0 1,773 2,184
Honduras 57.7 61.9 3,022 1,512
Nicaragua 56.3 62.3 2,044 1,887
3. La búsqueda de un nuevo modelo de desarrollo (1989-1992)
a) Elementos principales de la nueva estrategia
En 1989 el señor Alfredo Cristiani asumi6 la Presidencia de la República, en el contexto
general de agudo deterioro económico y social característico de El Salvador desde fines de los
setenta. Para enfrentar esa situación se puso en marcha un programa de gobierno con tres objetivos
de mediano plazo. El primero, de carácter político, fue conseguir la pacificación nacional.
Los otros dos objetivos fueron la recuperación del desarrollo económico delpafs y la
" -
reducción de los niveles de pobreza de su población. En su esfuerzo por alcanzar estas últimas
metas, el gobierno partió de la convicción de que para retomar una senda de desarrollo sostenido en
El Salvador era imperativo modificar las pautas tradicionales de funcionamiento de la economía. De
modo análogo a varios países de la región, se consideró que el patr6n de crecimiento basado en la
protecci6n del mercado interno, la sustituci6n de importaciones y la intervención del Estado en la
esfera económica había sido agotado.- El nuevo modelo de desarrollo requería reducir el papel del
sector público en la actividad productiva, y lograr una inserci6n diferente de la economía en los
mercados internacionales.
15
La instrumentaci6n de esta nueva estrategia se propuso avanzar de manera paralela en dos
direcciones. Por un lado se aplic6 un programa de estabilizaci6n para corregir los desequilibrios de
corto plazo --evidentes en el déficit fiscal, la inflad6n y las cuentas externas-- con el respaldo del
acuerdo de agosto de 1990 con el Fondo Monetario Internacional y su extensión en enero de 1992.
Por otro, apoyándose en recursos del Banco Mundial --Préstamo BIRF 3293-ES por 75 millones de
d6lares de febrero de 1991--, se impuls6 un programa de ajuste estructural, para reformar diversos
aspectos de la acci6n pública en la esfera económica. Entre las medidas ya puestas en práctica debe
subrayarse las siguientes:
i) Apertura comercial. Racionalización de aranceles y reducción de sus topes
superiores, con las excepciones del calzado, cuero y textiles; eliminación de diversos permisos y
licencias así como del depósito previo a la importación; simplificaci6n de trámites a la importación.
ii) Aspectos monetarios y financieros. Eliminaci6n progresiva del control sobre la tasa
de interés; liberalizaci6n del mercado cambiario; autorizaci6n a la operaci6n de casas de cambio por
parte del sector privado; privatización de dos bancos; inicio de operaciones de mercado abierto con
certificados de estabilización monetaria.
iii) Precios y producción. Eliminación de controles de precios a granos básicos así como
a la mayoría de los productos que tenían precio regulado. Desaparición del monopolio estatal en la
comercialización del café y del azúcar y de su intervención en el sector algodonero. Otorgamiento
de concesiones al sector privado para prestar servicios de telefonía celular.
iv) Reforma fiscat:, -Simplificación tributaria y unificaci6n de algunas tasas de impuestos;
introducci6n del impuesto del 10% al valor agregado; reducción de las tasas marginales del impuesto
sobre la renta; mejoras en el sistema de seguimiento y control de los contribuyentes mayores;
congelamiento de plazas en el sector público; revisión de las tarifas públicas.
v) Compensación social. Creación del Fondo de Inversión Social.
Estas medidas constituyeron un claro progreso hacia la construcción de los nuevos cimientos
que se buscaban para el desarrollo económico del país. En la sección siguiente se examinan, de
manera sintética, los rasgos principales de la economía salvadoreña entre 1989 y 1992.
16
b) La evolución de la economía deEI Salvador entre 1989 y 1992
i) Producción y precios. En términos de la evolución del ritmo de la actívidad
productiva, los primeros tres afias de la nueva administración constituyeron un parteaguas en la
historia económica reciente de El Salvador. Por primera vez en más de. 12 años, el producto interno
expandió en términos reales de manera persistente a tasas superiores a las del crecimiento
demográfico. (Véase el cuadro 5.) De hecho, en la región centroamericana y en ese lapso, El
SalvadoF es el país que ha registrado el mayor incremento en su producto pochabitante.
Esta económica se ha apcjyado _fundamentalmente en el _repunte de las
expor.taciones en 1990 y, los últimos dos años, en la inversión. En la reanimación de la actividad
económica en 1991-1992 han sido partícipes tanto el sector público como el privado. En particular,
en estos dos años la inversión bruta fija del primero creció a una tasa promedio del 30%, mientras
que la del sector privado, 18%. Por otra parte, las importaciones, después de caer fuertemente en
1990, han aumentado en términos reales a tasas varios puntos superiores a las de las exportaciones.
El análisis sectorial revela una recuperación acelerada de la- industria manufacturera. De
hecho, su crecimiento del 6% en 1992 casi triplicó su tasa de expansión de 1989. En 1991 y 1992
se ha registrado asimismo un auge notable en la construcción y los servicios básicos, a tasas
superiores al 7%. En cambio, el sector agropecuario muestra una evolución sumamente fluctuante,
acusm190 fragilidad ante las condiciones climáticas y las transformaciones de los mercados
internacionales.
La reanimación de la actividad productiva se ha visto acompañada de avances y retrocesos
en la lucha contra la inflación. Tanto en 19?0 como en 1991 la variación de los precios al
consumidor se redujo, alcanzando un registro de un solo dígito (9.8%), por
primera vez en siete años. En 1992, sin embargo, se colocó otra vez cercana al 20%, afectada por
la introducción del impuesto al valor agregado y la depreciación del tipo de cambio, sumados a la
probable influencia del déficit fiscal y la expansi6n monetaria.
ii) Aspectos de política fiscal y monetaria. Entre 1989 y 1992 los ingresos totales del
sector público no financiero (SPNF) mostraron un aumento continuo en términos de su participación
en el PIB. De 10.3% que representaban en 1989, se elevaron a 12.3% en 1992. Esta alza se
17
explica por la evoluci6n de los ingresos corrientes, que en el caso salvadoreño constituyen casi la
totalidad de los ingresos del SPNF.
La elevaci6n relativa de los ingresos públicos en este período se debe en igual medida a
mejoras en las recaudaciones tributarias como en las no tributarias. ASÍ, la carga tributaria, en
términos del PIB, pasó de 7.6% en 1989 a 8.6% en 1992, no obstante la caída de los precios del
café y su subsecuente impacto fiscal. Es importante señalar que esta caída significó una"merma de
ingresos para el erario de más de medio punto del PIE entre 1990 y 1992. Si se hubiera sostenido
el precio del café en un nivel similar al de tres años antes, la carga tributaria se habría colocado por
encima del 9% del PIB en 1992.
La capacidad tributaria continuó dependiendo de manera sustancial de los impuestos de tipo
indirecto, que representaron casi el doble de los directos. Su incremento se asocia al aumento de
los impuestos indirectos en más de un punto porcentual del PIB, ya que la participación de los
directos permaneció estancada en alrededor de 2.3 %. Conviene recordar que cerca del 22% de los
ingresos tributarios proviene del impuesto sobre la renta, ligeramente por encima del 20% originado
en el comercio exterior.
Entre los gravámenes de tipo indirecto destaca el impuesto al valor agregado (IVA), que vino
a sustituir al timbre fiscal y aumentó la recaudación en más de 1.1% del PIB. Asimismo, a pesar
de la reducción arancelaria, la recaudación originada en las importaciones subió más de medio punto.
El IVA Y los aranceles constituyeron en conjunto casi el 60%de los impuestos indirectos totales de
1992.
Por el lado de los gastos, la política de recorte fiscal operada en 1990 significó la reducción
de los egresos del sector público no financiero como proporción del PIB. Esta reducción fue
revertida en el bienio siguiente. Corresponde señalar que la fluctuación de los ingresos públicos se
debe más bien a cambios en las erogaciones de capital, pues las de tipo corriente permanecieron
estables en relación con el PIB. Dicha estabilidad es el resultado de un alza en el pago de intereses
del sector público, compensada por un ajuste en los gastos de consumo.
La falta de información detallada sobre el presupuesto fiscal ejecutado dificulta evaluar en
qué medida en estos años hubo una reorientación significativa del gasto público. Las series
estadísticas disponibles permiten apreciar s6lo la composici6n del presupuesto ordinario aprobado
18
del gobierno central por tipo de sector institucional. El análisis de las estadísticas disponibles
sugiere un comportamiento del presupuesto ordinario, en términos de su participación en el PIB,
similar al de los egresos totales del sector público no financiero ya examinado en los párrafos
anteriores. Al igual que éstos, los gastos ordinarios del gobierno central una contracción
en 1990 en términos de su participación en el PIB; después se recuperaron hasta ubicarse en 12.3%
del PIB de 1992, casi un punto por encima del registro correspondiente a 1989.
La evolución del presupuesto ordinario muestra cambios en la asignación de sus partidas más
cuantiosas: órgano judicial, educación, salud, defensa nacional, policía y bomberos, hacienda,
agricultura y ganadería, y obras públicas (en conjunto, éstas cubren el 90% del presupuesto
ordinario). Destaca sobremanerael aumento de 12 puntos en la participación asignada al Ministerio
de Hacienda, debido en parte a los pagos de intereses sobre la deuda pública, la cual l1egó a abarcar
36% del presupuesto ordinario de 1992. Otras dos partidas cuya asignación relativa se elevó en estos
años, aunque en mucho menor grado, son las de obras públicas y del órgano judicial.
Por otra parte, las contracciones más fuertes en las asignaciones relativas aprobadas del
presupuesto ordinario se registraron en las partidas para defensa y seguridad pública. De 1989 a
1992 su participación en el presupuesto ordinario se redujo más de seis puntos. A pesar de esta
reducción, en 1992 todavía absorbieron el 17% del presupuesto ordinario, es decir, más de 7 puntos
por encima de la asignación a obras públicas y 9 por arriba deja de salud.
Las asignaciones para salud y educación, después de aumentar ligeramente en 1990, acusaron
una pérdida de terreno en los dos años siguientes: en 1992 la del ramo educativo representó 13.7%
y la de salud 7.8%, por debajo de su partipación en 1989 (de 15.3% y 8.1 %, respectivamente).
La evolución de los ingresos y de los gastos del sector público en estos años se tradujo en
una mejora tanto del ahorro corriente como del primario (excluyendo intereses), yen cierto progreso
en el saneamiento de las cuentas fiscales. Sin embargo, este avance no ha sido suficiente para
asegurar los recursos que cubrieran el aumento de las inversiones públicas y del pago de interes.es.
Es preciso recordar que, en el caso salvadoreño, el presupuesto del gobierno central tiene
dos elementos: un componente ordinario sujeto a la aprobación de la Asamblea Legislativa, y otro
extraordinario, que no requiere de dicha aprobación. El presupuesto extraordinario se ocupa de los
proyectos financiados por donaciones del exterior, y su control recae en el Secretariado Técnico de
Financiamiento Externo (SETEFE) del Ministerio de Planificación. De acuerdo con el presupuesto
de 1992, cerca del 80% de los egresos del gobierno central fueron programados para ejecutarse por
conducto del presupuesto ordinario, y el 20% restante del extraordinario.
19
El déficit fiscal --excluyendo donaciones-- prácticamente se duplicó como proporción del PIB entre
1990 y 1992, colocándose en 5.6%. Este aumento se ha presentado junto con cierta modificaci6n
en su estructura de financiamiento, lo cual agrava su dependencia de fuentes externas. Por medio
de donaciones oficiales o bien de préstamos, en estos años el sector externo se ha constituido
rápidamente en fuente fundamental de recursos para el sector público. Ya en 1989 el 56% del déficit
público era cubierto por créditos netos o donaciones del exteriOr. En 1991 esta proporción se elevó
a 84%, y en 1992 a 92%. En este proceso se ha ido reduciendo la proporci6n cubierta por
donaciones del exterior.
El financiamiento interno del presupuesto público no s610 ha ido perdiendo terreno, sino que
también su estructura revela un desarrollo poco profundo del mercado de títulos del gobierno. Casi
todo el acceso a recursos internos por parte del sector público ha sido directamente a través del
Banco Central de Reserva. Otro ejemplo de la falta de profundidad del mercado financiero se
evidenció en 1992, cuando el Banco Central de Reserva tuvo que apelar a la elevación del encaje
legal a fin de reducir el exceso de liquidez en el mercado.
En síntesis, hay tareas por realizar en la ejecución del programa de modernizaci6n del aparato
tributario y en la privatización de empresas públicas. Además, la fragilidad fiscal y las restricciones
en el acceso a recursos internos del sector público 2/ han profundizado la dependencia con respecto
a las donaciones y préstamos del exterior. 101
iii) El sector externo. Durante 1989-1992, el balance de pagos mostró una expansi6n
acelerada del déficit comercial y una pérdida de dinamismo en el ingreso de transferencias oficiales,
fenómenos compensados parcialmente por el flujo de remesas familiares del exterior. A su vez, las
modificaciones en el marco regulador de los flujos comerciales y financieros a El Salvador, aunadas
al diferencial de tasas de interés domésticas por encima de las internacionales, en un contexto de
flotación regulada del tipo de cambio, han incentivado cierto ingreso de capitales foráneos al país.
Asimismo, la renegociación con el Club de París y otros acreedores permitió corregir los retrasos
en el servicio del débito externo y, hasta cierto punto, controlar su evolución, dando lugar al
aumento en las reservas internacionales netas. Adicionalmente, en diciembre de 1992, los Estados
2/ La Ley Orgánica limita drásticamente el financiamiento de caja del Banco Central al sector
público.
101 El financiamiento interno neto del déficit fiscal en 1992 representaba un 0.5% del PIB,
mientras que los préstamos netos externos llegaban a 3.6% Ylas donaciones, a 1.6%.
20
Unidos condonaron 463.9 millones de d61ares de la deuda salvadoreña, monto que entonces equivalfa
al 19.4% del saldo total del endeudamiento externo del sector público.
Entre 1989 y 1992 el déficit comercial se expandi6 en 6 puntos del PIB, ubicándose en 16%,
alentado por el fen6meno de revaluaci6n cambiaria, las medidas de apertura y la reactivaci6n
de la economía. (Véase de nuevo el cuadro 5.) Este deterioro del saldo comercial se debe al
estancamiento de las exportaciones y, sobre todo, al rápido crecimiento de las importaciones.
La evoluci6n de las exportaciones no ha sido enteramente uniforme en estos años. Sin
embargo, el valor de las exportaciones no tradicionales super6 al de las tradicionales (café, algod6n,
azúcar y camar6n). Este resultado se explica principalmente por el repunte de las ventas al mercado
común centroamericano y la caída del precio del café en virtud de la terminaci6n del acuerdo
internacional sobre el grano en 1989.
Por otro lado, entre los productos tradicionales, las exportaciones de azúcar en 1990 se
beneficiaron del aumento en la cuota asignada a El Salvador en el mercado estadounidense, lo que
se tradujo en un mayor volumen colocado allí. En contraste, la exportaci6n de algod6n se vio
afectada fuertemente por el conflicto armado y la evoluci6n de los precios internacionales, de modo
tal que la producci6n del país ha dejado de ser suficiente para cubrir la demanda interna. Las
exportaciones de camar6n, después de su fuerte incremento en 1990 ligado a la derogaci6n del
impuesto a las exportaciones y la disminuci6n del contrabando, no han mantenido un ritmo uniforme.
El mayor dinamismo_ del intercambio comercial hacia el interior de Centroamérica, apoyado
en la reactivaci6n de sus economías y la conclusi6n de nuevos acuerdos bilaterales, impuls6 las
exportaciones no tradicionales, principalmente de productos de confecci6n, químicos y hortalizas.
En cambio, pese al objetivo de modificar la inserci6n del país en el mercado mundial, las
exportaciones no tradicionales no lograron sostener el mismo dinamismo fuera del área
centroamericana. Las dificultades en la reconversi6n industrial, la debilidad de la red comercial de
El Salvador hacia los mercados internacionales y la apreciaci6n del tipo de cambio real en los últimos
años, influyeron en este pobre desempeño.
La evoluci6n de las ventas externas de servicios fue determinada en gran medida por los
rubros de transporte y las operaciones de "maquiladoras". Estas últimas crecieron fuertemente, y
de un valor de 15 millones de d6lares en 1989 11/ pasaron a 40 millones en 1992, beneficiándose
11/ El balance de pagos s610 considera el valor agregado nacional.
21
de los adelantos logrados en el proceso de pacificaci6n así como de algunas iniciativas legislativas
favorables a la inversi6n en este sector de actividad.
Las importaciones de bienes han mostrado un crecimiento notable a lo largo del período,
como efecto de la apertura del mercado interno, la recuperaci6n de la actividad econ6mica, y la
sobrevaluaci6n del tipo de cambio. En particular, el repunte de la inversi6n interna en 1991-1992
se tradujo en fuertes importaciones de bienes de capital y de bienes intermedios para la construcci6n.
Además, la reducción de las barreras arancelarias-y la simplificación de trámites a la importación
han incidido en una mayor importaci6n de bienes de consumo, especialmente de tipo duradero. Así,
en 1992 el valor de las jmportaciones totales representó el 30% del PIB.
El creciente déficit comercial en estos años ha sido parcialmente compensado por una
disminución de los egresos netos por servicios factoriales, gracias a la renegociación de la deuda
externa. Mas, sin duda, el elemento central en la evoluci6n del saldo en la cuenta corriente del
balance de pagos han sido las remesas familiares enviadas por el millón de salvadoreños residentes
en el extranjero, fundamentalmente en los Estados Unidos. Entre 1989 y 1992, las transferencias
unilaterales privadas se triplicaron, llegando a alcanzar un monto equivalente a un poco más del 10%
del PIB. Entre los factores que contribuyeron a facilitar este aumento se hallan la liberalización del
mercado de divisas y su mejor captación por el sistema bancario y las casas de cambio.
Si bien el déficit corriente del balance de pagos ha caído ligeramente entre 1989 y 1992,
todavía representa una salida de divisas por encima de 6% del PIB, cuyo financiamiento recurrente
es síntoma de una dependencia estructural de la economía salvadoreña de la disponibilidad de
capitales externos y transferencias oficiales.
El flujo de transferencias oficiales ha fluctuado entre 1989 y 1992, afectado recientemente
por la conclusión de las negociaciones de paz. Los ingresos netos de capital oficial siguieron un
rumbo similar, apoyándose adicionalmente en el saneamiento de la deuda externa y sus
amortizaciones 1990 y 1991, Los flujos de capital privado se han beneficiado con las mejores
expectativas económicas en el país, la liberalización del mercado cambiario y las oportunidades de
inversión financiera.
De este manera, ha sido posible sostener un aumento anual de las reservas internacionales
netas del país que, con 517 millones de dólares al cierre de 1992, representan más de tres meses de
valor de las importaciones de bienes y servicios totales.
22
iv) Deuda externa. Al finalizar 1989 las condiciones de acceso del país a los mercados
financieros internacionales eran poco favorables. El saldo de la deuda externa originado en el sector
público representaba el equivalente al 37% del PIB, además de que se había incurrido en una mora
acumulada de 145 millones de d6lares, con una tercera parte asociada a de corto plazo.
Solventar esa situaci6n fue un objetivo importante de la nueva administraci6n.
El saneamiento de la deuda con los organismos internacionales llev6 a firmar en septiembre
de 1990 un acuerdo con los miembros del Club de París por 133 millones de d6lares. Asimismo,
en el bienio siguiente se han concluido diversos acuerdos bilaterales --por 145 millones de d6lares--
y ha sido posible amortizar por adelantado algunos préstamos que tenían condiciones financieras
particularmente onerosas. Aunque mediante un esfuerzo decidido de renegociaci6n se ha procurado
limitar en cierto grado el peso del servicio de la deuda externa, en 1992 todavía representaba 39%
del valor de las exportaciones. Empero, se logr6 cancelar la totalidad de la mora y mejorar las
condiciones de acceso al crédito a nivel internacional.
EL SALVADOR: PIE total, dolares de 1970
Millones
5 ¡ I
...... : : ; :..;; ;...•... ...•... ..•...•... : .. . ... . .1
4 /- .
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9085807570656055
o I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I I
1950
PIS
x TENDENCIA 1950-79
TENDENCIA 1920-50
o TENDENCrA 1980-92
+ TENDENCIA 19:::0-79
Gráfico 4
23
EL SALVADOR: PIB por habitante,
dólares de 1970
000.- .. ·i ••.•.•• L •••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••••.... . .300
400
700 r------------------------------¡
60o · · ·iF*·*.. ..
******.500 *..* ..
200 .
9085807570656055
10o I---'---'-l-L-j-l--'-...LJ-j-.L.....J.-'--,-+-'-l-L..y-L...l.....l.-'-f---L-'-l-L-j-l--'--'--'-j-..L-l.-'--,-+-'-'
1950
PIS/RAB. TENDENCrA 1920-50 + TENDENCIA 1920-79
x TENDENCIA 1950-79 o TENDENCrA 1980-92
Gráfico S
4. Restricciones al crecimiento de la economía salvadoreña
en el mediano plazo
Como se examin6, la economía salvadoreña atraviesa por una fase de reactivaci6n que ya ha durado
tres años, a pesar de su fragilidad estructural. Singularmente, las expectativas de soluci6n del
conflicto armado y luego el cese de hostilidades, aunque también las medidas encaminadas a reducir
las barreras del país a los flujos comerciales y financieros y otorgar un mayor papel al mercado, han
conformado un ambiente favorable a la inversi6n productiva y al ingreso de capitales del exterior,
sobre todo en materia de ayuda oficial y repatriaci6n de ahorros de salvadoreños. Siempre que el
clima de paz interna continúe consolidándose, las perspectivas de corto plazo apuntan a que la
expansi6n econ6mica se mantenga.
Por otra parte, desde una 6ptica de mediano plazo se detectan ciertas Iimitantes que habrán
de ser removidas para que el proceso de reactivaci6n y desarrollo de la economía salvadoreña no se
interrumpa. La primera tiene que ver con el enorme costo que, tanto en términos humanos como
de la infraestructura básica, ocasionaron los 12 años de conflicto bélico, directa o indirectamente.
24
En esta materia, es necesario que se tomen las medidas adecuadas para formar los recursos humanos
y regenerar la infraestructura de comunicaciones y suministro de energía, siempre y cuando se
cumplan los compromisos asumidos en los acuerdos de paz.
En caso contrario, el repunte de la actividad productiva pronto puede, verse frenado por la
aparici6n de rigideces y cuellos de botella, que se traducirían en una agudizaci6n de las tendencias
inflacionarias. En ese sentido, un requisito mínimo parece ser el de asegurar la ejecuci6n oportuna
y eficiente de los proyectos prioritarios orientados a la reconstituci6n de la infraestructura básica,
social y productiva, dañada o destruida durante el conflicto.
"inculada con esta situaci6n, se encuentra otra limitante adicional al crecimiento de la
econC?mía salvadoreila en el mediano plazo: las distorsiones en la esfera fiscal. En la actualidad, no
obstante las reformas en el área fiscal durante los últimos años, la capacidad de captaci6n de recursos
por parte del Estado en forma no inflacionaria es sumamente débil. La carga tributaria es una de
las más bajas en el mundo, reflejo parcial de un problema grave de evasi6n fiscal en el país. A la
escasa capacidad de gravaci6n se el hecho de que el mercado interno de títulos de la deuda
oficial carece de profundidad, lo que restringe las posibilidades de acceso al ahorro interno por parte
del sector público. El desequilibrio fiscal es, asimismo, perceptible en la estructura de gastos.
Como se ha señalado, la composici6n del gasto ordinario del gobierno todavía no refleja
adecuadamente el hecho de que el país ya no se encuentra en una situaci6n de conflicto beligerante.
Las asignaciones al ramo militar, aunque han disminuidQ, todavía son elevadas.
Los elementos anteriores han dado como resultado una capacidad muy débil del Estado para
enfrentar con recursos internos las tareas de reconstituci6n de la infraestructura física y social. En
consecuencia, se va generando una presi6n para que se amplíe el déficit público, se acentúe su
dependencia en donaciones y préstamos del exterior, y se reduzca la disciplina monetaria con el
subsecuente impacto sobre las tendencias inflacionarias.
Un tercer elemento preocupante en el panorama de mediano plazo de la economía salvadoreña
tiene que ver con el desempeño de su cuenta corriente en el balance de pagos. Como se examin6,
su desempeño entre 1989 y 1992 se ha caracterizado por un déficit comercial en expansi6n,
_compensado por transferencias unilaterales y, en menor medida, por el flujo de capitales de corto
plazo. Esta estructura de financiamiento de la balanza de pagos tiene elementos de fragilidad que
habrán de corregirse en un mediano plazo. Por un lado, es de esperar que el flujo de remesas
familiares a El Salvador pierda cierto dinamismo y comience a estabilizarse. Y por otro existe la
25
posibilidad de que parte de los 200,000 salvadoreños que se encuentran en los Estados Unidos con
el estatuto de residentes temporales sean obligados a retornar al país a partir de junio de 1993 al
cancelarse su permiso. Ello no s610 acentuaría considerablemente los desajustes del balance de
pagos, sino que complicaría enormemente la creaci6n de ocupaciones productivas tanto para los
desplazados (problema central en los esfuerzos de pacificaci6n) como para los nuevos contingentes
que se incorporan anualmente a la fuerza de trabqjo.
Si no se recuperan las cotizaciones de los principales productos de exportaci6n, es posible
que el déficit comercial continúe expandiéndose de manera intensa por varios años. La experiencia
de varios países latinoamericanos indica que el impacto de la apertura comercial es mucho más
rápido sobre las importaciones que sobre las exportaciones. En particular, se considera que este
último puede tomar hasta 10 años en comenzar a cobrar fuerza. Debe subrayarse que la
participaci6n de las exportaciones en el PIB era de 34.8% en 1980, similar al 33.5% que significaban
las importaciones. En 1992 estas participaciones fueron de 13.5% Y29.7 %, respectivamente.
Por último, el recurso a los diferenciales de interés para atraer capitales de corto plazo del
exterior tiene limitaciones. El alza de los costos financieros puede desincentivar la inversi6n
productiva y reducir el ahorro corriente del sector público. Además, su origen tiende a estar
asociado a la reorganizaci6n de carteras financieras o a la repatriaci6n de capitales, ambos con
límites precisos.
27
Cuadro 5
EL SALVADOR: INDICADORES MACROECONOMICOS SELECCIONADOS, 1983-1992
1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 a/
Indices (1980 = 100.0)
Producto interno bruto a precios
de mercado 86.9 88.9 90.4 90.9 93.3 94.7 95.7 99.0 102.5 107.2
Ingreso nacional bruto 82.8 85.8 88.6 94.2 91.6 94.9 98.9 93.9 98.1 103.0
Población (millones de habitantes) 4.66 4.71 4.77 4.85 4.93 5.03 5.14 5.25 5.38 5.51
Producto interno bruto por habitante 84.3 85.4 85.8 84.8 85.5 85.1 84.2 85.2 86.2 88.0
Déficit fiscal/producto interno bruto b/ 8.8 5.8 3.8 2.8 3.7 3.2 5.8 2.5 4.4 5.6
Dinero (Ml)/producto interno bruto b/ 14 15.0 15.0 13.0 11.2 10.2 10.5 10.2 8.0 7.4
Tipo de cambio real ajustado 77.7 71.2 58.0 85.3 70.1 60.8 59.0 68.4 65.9 62.2
Tasas de crecimiento
Producto interno bruto 0.6 2.3 1.7 0.6 2.7 1.5 1.1 3.4 3.5 4.6
Producto interno bruto por habitante -0.2 1.3 0.5 -1.2 0.8 -0.5 -1. 1 1.2 1.2 2.1
Ingreso nacional bruto -2.4 3.0 3.3 6.3 -2.7 3.6 4.2 -5.0 4.5 4.9
Precios al consumidor
Diciembre a diciembre 14.8 9.8 31.9 30.2 19.6 18.2 23.5 19.3 9.8 19.9
Sueldos y salarios reales cl -11.6 0.4 -13.8 -13.2 -19.9 -5.3 -15.1 -5.9 -2.2 3.2
Dinero (M1) -1.5 17.3 26.9 21.1 -1.1 8.3 21.1 23.8 6.3 29.7
Valor corriente de las exportaciones
de bienes y servicios 9.5 -0.2 1.4 13.0 -11. 1 3.6 -3.2 -5.1 3.9 1.3
Valor corriente de las importaciones
de bienes y servicios 2.3 7.4 2.7 -0.3 3.1 7.2 23.5 -9.2 7.7 18.8
Relación de precios del intercambio
de bienes y servicios -10.4 -2.7 2.9 23.5 -22.6 7.7 8.5 -34.9 -3.2 -14.2
Millones de dólares
Sector externo
Saldo del comercio de bienes y
servicios -178 -260 -278 -158 -308 -362 -698 -596 -674 -1029
Pago neto de utilidades e intereses 120 101 94 109 96 112 125 108 112 57
Saldo de la cuenta corriente -201 -243 -243 ·116 -222 -272 -572 -358 -326 -378
Saldo de la cuenta de capital 225 250 270 161 304 253 687 514 350 443
Variación de las reservas
internacionales netas 24 18 3 33 74 ·25 160 155 24 65
Deuda externa total desembolsada 1,890 1,949 1,980 1,928 1,880 1,913 2,169 2,226 2,216 2,410
Fuente: CEPAl, sobre la base de cifras of ici a les.
al Cifras preliminares.
bl Porcentajes.
cl Salarios mínimos reales de los trabajadores de industrias y servicios de San Salvador.
29
III. LAS TAREAS ACTUALES: ESTABILIZACION ECONOMICA,
RECONSTRUCCION NACIONAL y CONSOLIDACION
DE LA PAZ
1. El programa económico de 1993
A principios de marzo de 1993, el Banco Central de Reserva dio a conocer su programa monetario
y financiero para el ejercicio anual, en el que se define la estrategia de política econ6mica que se
aplicará en el corto plazo.
Los principales objetivos macroecon6micos para 1993 consisten en mantener el ritmo de
crecimiento econ6mico, reducir la inflación y el déficit fiscal y fortalecer la cuenta corriente del
balance de pagos. Al respecto se han establecido las metas cuantitativas siguientes: aumento del PIE
de 4.5% a 5% en términos reales; reducción de la inflaci6n anual a 10%-12% (19.9% en 1992) y
déficit fiscal de 5.4% del PIB, incluidos los gastos relacionados con los programas de paz y
reconstrucci6n y sin contar las pérdidas del Banco Central (0.8% del PIE). (Véase el cuadro 6.)
En el establecimiento de estas metas se consider6 que las medidas que se adoptarían para fortalecer
la administraci6n tributaria y fiscal incrementarán el ahorro público en el equivalente a medio punto
del PIE. (Véase el cuadro 7.)
En el programa para 1993 también se otorga particular importancia a dos' objetivos
relacionados con la estructura de la economía salvadoreña y su marco institucional. El primero
consiste en mantener un sistema cambiaría flexible, unificado y competitivo, sin nuevas barreras a
los flujos financieros y comerciales entre El Salvador y el resto de! mundo. El segundo se propone
avanzar en la modernizaci6n y el fortalecimiento del sistema financiero nacional.
Las estrategias que se convino adoptar con las instituciones financieras internacionales
suponen el logro de una serie de objetivos intermedios como base de las evaluaciones peri6dicas del
cumplimiento de los programas, entre los cuales destacan los siguientes:
i) El aumento acumulado del financiamiento interno neto del sector público en 1993 ha
de respetar límites trimestrales y, en todo caso, en el conjunto del año no debe exceder de
270 millones de colones (aproximadamente 0.4% del PIE), pese al alza equivalente a casi dos puntos
del PIE de los gastos vinculados a los programas de paz y de reconstrucci6n. (Véase de nuevo el
cuadro 7.)
30
ii) El nivel de reservas internacionales aumentará 75 millones de dólares a lo largo del
año.
iii) El gasto consolidado. del gobierno central (presupuesto ordinario y extraordinario,
incluido el PRN) no excederá los 9,650 millones de colones, es decir, no aum.entará más de 21.7%
en términos nominales.
iv) De conformidad con los límites trimestrales establecidos, los activos internos netos
del Banco Central de Reserva en 1993 no excederán los 965 millones de colones, es decir, serán
aproximadamente 30% menos que el valor registrado a fines de 1992.
v) De acuerdo con los límites trimestrales impuestos a los atrasos en el pago del servicio
de la deuda externa, a fines de 1993 los pagos deberán estar al día.
vi) La contratación de nuevos préstamos no concesionales del exterior al sector público
en 1993 se sujetará a un límite máximo de 130 millones de dólares.
El programa monetario de 1993 procura contener el deterioro de la posición fiscal; para ello,
una de sus metas es reducir el déficit público como proporción del PIB. Al respecto, convendría
señalar que la meta fijada no parece demasiado ambiciosa. De acuerdo con el programa, el gasto
público en 1993 se mantendrá en 18% del PIB, nivel muy similar al de 1992 (17.9%) .. Resalta el
compromiso mayor con los gastos asociados a la paz y la reconstrucción, ya que después de
representar 1% del PIE en 1992 se proyecta que asciendan a 2.9% del PIB en 1993 (financiados, en
grado importante, con recursos externos 11/). A la vez, el aumento proyectado de los ingresos
públicos es de 0.3% del PIE. En consecuencia, se espera que el déficit fiscal llegue al 5.4% del
PIB, apenas por debajo del 5.6% alcanzado en 1992.
2. Requerimientos adicionales de los programas de paz
y de reconstrucción para el período 1993-1996
El reto actual de la economía salvadoreña es integrar en el programa de estabilización la
extraordinaria situación que se ha creado debido a la suscripción de los acuerdos de paz y a las
implicaciones financieras de la adaptación de la economía salvadoreiia a tiempos de paz. Uno de los
postulados básicos del programa monetario de 1993 consiste en salvaguardar los resultados de los
12/ Su estructura de financiamiento, en términos del PIB, es la siguiente: 1.3% donaciones,
0.8% préstamos externos y 0.8% con recursos del Banco Central.
31
esfuerzos de estabilizaci6n y mantener un control estricto de la liquidez del sistema. En lo que
respecta a la ejecución de los programas de consolidación de la paz y de reconstrucción nacional,
esto significa que una parte importante de los gastos habrá de financiarse con fondos externos y que
la demanda adicional generada por dichos gastos tendrá que satisfacerse con mayores importaciones
a fin de evitar el exceso de liquidez.
Por lo tanto, con ocasión de la tercera reunión del grupo consultivo celebrada en París en
abril de 1993, el Ministerio de Planificaci6n y Coordinación del Desarrollo Económico y Social
(MIPLAN) elaboró un informe en el que presenta estimaciones sobre el monto de recursos requeridos
dürante 1993-1996 para responder a los compromisos prioritarios más urgentes del Plan de
Reconstrucción Nacional, incluielos los que se derivan del Acuerdo ele Paz, y de la estrategia general
de reducción de la pobreza. l3./
De acuerdo con esos cálculos, los fondos necesarios para programas prioritarios ascienden
a 1,534 millones ele dólares, que habría que desembolsar a lo largo de cuatro años. En el documento
en cuestión se indica que el 76% de los fondos se asignaría al PRN y el resto a otros proyectos
prioritarios. De los recursos financieros correspondientes al PRN, 851 millones de dólares se
destinarían a- cumplir los compromisos emanados del Acuerdo de Paz (534 millones de dólares para
fortalecer las instituciones democráticas y 317 millones de dólares para contribuir a la reinserción
de los combatientes desmovilizados a la vida económica del país). Los recursos restantes (310
millones de dólares) se asignarían a proyectos destinados a combatir la pobreza. (Véase el
cuadro 8.)
Asimismo, en dicho informe se identifican los proyectos que entonces ya contaban con
financiamiento, del Gobierno de El Salvador o de donantes internacionales. Además, se señala que
ya se dispone de alrededor de la mitad del monto global de fondos necesarios para la ejecución de
programas de mayor prioridad. En consecuencia, la brecha financiera es de 769 millones de dólares,
y corresponde a lo siguiente: a) 476 millones de dólares para dar cumplimiento a los compromisos
derivados de los acuerdos de pacificación (266 millones de dólares para el fortalecimiento de las
instituciones democráticas y 210 millones de dólares para la reinserci6n económica de los
13./ Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social,
Consolidating the Peace through National Reconstruction and Poverty Alleviation, Report to the
Consultative Group Meeting, París, 1 de abril de 1993.
32
combatientes desmovilizados), y b) 293 millones de dólares para los programas de reducción de la
pobreza (l05 millones de dólares como parte del PRN y 188 millones de dólares no asignados al
Plan). (Véase el cuadro 9.)
De acuerdo con esas cifras, la ejecución de los programas clasificados prioritarios por
el Gobierno de El Salvador daría origen a una brecha financiera de aproximadamente 220 millones
de dólares, tanto en 1993 como en 1994, que se reduciría a cerca de 170 millones de dólares en los
dos años siguientes. (Véase de nuevo el cuadro 9.) Según este planteamiento, y dadas las
restricciones impuestas en el programa de estabilizaci6n a la expansión del déficit fiscal y a su
financiamiento con recursos internos,-la única alternativa viable consistiría en el incremento de la
cooperación de la comunidad internacional.
3. Dilemas planteados por la conciliación de los programas
de estabilización, reestructuración y paz
a) Estabilización y consolidación de la paz
Debe reconocerse que para aplicar los programas de ajuste y estabilización y a la vez cumplir
con los requisitos para el logro de la paz se requiere un apoyo internacional decidido. Si bien se
están realizando gestiones para obtener ese apoyo, es importante aclarar c6mo se vería afectado el
proceso de paz si la generosidad de la comunidad internacional resultara insuficiente, y examinar las
posibilidades actuales de seguir avanzando simultáneamente en el cumplimiento de los compromisos
de pacificación y de estabilizaci6n y ajuste.
En ese sentido, se debe aclarar, en primer lugar, que el cumplimiento de las metas
establecidas con los organismos financieros multilaterales y de los compromisos de paz son
inseparables, por lo que no corresponde subordinar unos a otros. Sin una paz firme y duradera, sería
difícil lograr los objetivos de lucha contra la inflación, reforma del Estado y apertura externa, en
tanto que la perpetuación de los desequilibrios macroecon6micos tendría efectos altamente negativos
con respecto a la cohesi6n social y la posibilidad de consolidar la paz. La singularidad de la
situaci6n actual de El Salvador obliga a aceptar que la consolidaci6n de la paz, la reconstrucci6n
nacional y la estabilización económica son un todo integral. un conjunto de objetivos prioritarios,
interrelacionados en términos funcionales y dinámicos. En este conjunto, la consolidaci6n de la paz
33
constituye un requisito indispensable para la estabilización económica y la reconstrucción nacional,
mientras que éstas facilitarían el logro de aquélla.
Lo anterior supone descartar la opción de cumplir rigurosamente las metas del programa de
estabilización en caso de que los recursos aportados por la comunidad internacional sean
insuficientes, postergando para el futuro [a aplicación del programa de consolidación de la paz; o de
postergar la estabilización en aras de afianzar la paz. Como se indicó, ambos objetivos forman parte
de un todo. En cambio, habría que explorar la posibilidad de extender, en todo caso, el plazo fijado
para reducir la inflación o de proceder con menor intensidad a la apertura externa. Dentro de un
margen limitado, la adopción de un mayor grado de flexibilidad con respecto a las metas cuantitativas
del programa de estabilización podría constituir un sacrificio aceptable, puesto que permitiría alcanzar
la meta superior de asegurar la gobernabilidad de una sociedad involucrada por años en una guerra
civil desastrosa. Esto exigiría, entre otras cosas, la concertación de nuevos acuerdos difíciles, pero
más congruentes con la necesidad de financiar una proporción mayor de las medidas que suponen
los acuerdos políticos.
También en ese contexto, no cabría liberar al Gobierno ni a la sociedad civil salvadoreña de
la ob'ligaci6n de realizar mayores esfuerzos para avanzar en la senda de la estabilización, el ajuste
y la pacificación, dado que existe la posibilidad de hacerlo. Hay una serie de tareas internas
inconclusas o que han sido indebidamente aplazadas. Históricamente, el conflicto bélico y la
provisión de fondos derivados de la guerra fría significaron retrasos considerables en el proceso de
ajuste de la economía en comparación con los emprendidos por otros países latinoamericanos en la
década de los ochenta. De hecho, no hubo una restricción real del flujo de fondos externos, sobre
todo de asistencia oficial. Esto mismo, sumado a la crisis política, influyó para relegar a un segundo
plano la reestructuración de las finanzas públicas y descuidar el acrecentamiento de los desajustes
comerciales. El déficit del balance comercial fue de 736 millones de dólares en 1991 y aumentó a
1,065 millones en 1992.
En términos generales, la reestructuración de las finanzas públicas muestra todavía tareas
pendientes. Como se ha señalado, la capacidad tributaria es muy débil. Asimismo, es
imprescindible poner mayor orden en la estructura y el volumen de las erogaciones públicas,
34
agilizando la supresión de gastos improductivos, subsidios innecesarios y rubros vinculados al
esfuerzo bélico. 14/
En síntesis, los programas de estabilizaci6n y ajuste están lejos de haberse afianzado. El
Gobierno de El Salvador tendrá que desplegar esfuerzos importantes para aplicarlos con mayor
celeridad en el futuro inmediato, lo que le permitiría, además, contar con un apoyo político decisivo
de la sociedad civil. A la vez, es indispensable avanzar mucho más rápidamente en el cumplimiento
de los acuerdos de paz. Entre otros asuntos relevantes, los procesos de reinserci6n de
excombatientes, el reparto de tierras y el despliegue de la Policía Nacional Civil proceden con cielta
lentitud.
b) Situación a mediano plazo (1993-1996)
i) La fragilidad de la reactivaci6n. Con toda raz6n, las autoridades salvadoreñas
consideran que la consolidaci6n de la paz y la reconstrucción nacional deben enmarcarse en el
contexto del desarrollo econ6mico del país a mediano plazo. 15/ Debe señalarse, como se examina
en el capítulo siguiente, que la incorporaci6n de los excombatientes a la agricultura de subsistencia
es una soluci6n temporal que, en la mayoría de los casos, no los libera de vivir en el umbral de la
pobreza, ni elimina de raíz las fuentes de descontentü- social. Sólo la transformaci6n de esa forma
de producción y la multiplicación de las inversiones en otros sectores productivos, conjuntamente con
la adopción de medidas de contención del crecimiento demográfico, ofrecerán soluciones de carácter
más definitivo. Asimismo, a fin de que los esfuerzos de reconciliación nacional no afecten el
saneamiento de la economía, y viceversa, es imprescindible limitar la competencia por los recursos
14/ Se prevé que los gastos del presupuesto ordinario para defensa pasen de 926 millones de
colones en 1992 (1.7% del PIB) a 867 millones en 1993. El monto asignado a salud ascenderá de
530 millones de colones en 1992 (1 % del PIB) a 730 millones en 1993, y los fondos destinados a
educaci6n, de 929 millones de colones al, 106.
15/ "... el Plan de Reconstrucci6n Nacional se ejecuta como parte del Programa de Desarrollo
Econ6mico y Social del país, para impulsar las actividades que permitan recuperar las áreas afectadas
por el conflicto, mejorar las condiciones de vida de la poblaci6n e incorporarla al desarrollo
econ6mico y social. Para el logro de la finalidad anterior, es importante mantener la estabilidad de
la economía como condici6n básica para el crecimiento económico y el desarrollo social sostenidos",
M.A. Gallardo, primer vicepresidente del Banco Central de Reserva de El Salvador, Boletín
Econ6mico, N° 51 y 52, 1992.
35
disponibles para el logro de diversos objetivos, y lograr un reordenamiento más sistemático de las
diversas metas que se persiguen.
Para examinar estas cuestiones, el MIPLAN dispone de un modelo de simulación
macroeconómica, que le permite proyectar escenarios de la evolución fu.tura de la economía
salvadoreña. El modelo, en esencia, proporciona un marco contable que posibilita examinar de modo
analítico y coherente las necesidades de financiamiento externo que süfgen de los programas de
pacificación y reconstrucción nacional, por una parte, y de las restricciones impuestas por el
programa de estabilización, por otra. lQ/
El modelo del MIPLAN ha servido para cuantificar el orden de magnitud de los flujos de
financiamiento externo necesarios para alcanzar las metas de crecimiento de la economía, que
dependen, entre otras cosas, del desempeño previsto de las exportaciones. Con este instrumento,
se proyectó un "escenario base" que refleja el comportamiento probable de la economía de acuerdo
con las restricciones impuestas por el programa de estabilización. En su elaboración se consideró
que la estabilidad de los precios internos exige una política exitosa de saneamiento de las finanzas
públicas. Pór lo tanto, se supuso que -sin tomar en cuenta la brecha financiera derivada de los
compromisos de paz y reconstrucción- el déficit fiscal pasaría de 5.4% del PIB en 1993 a un
superávit de 0.1 % en 1996. A partir de estos supuestos, se estimó que la inflación se reduciría de
un promedio anual de 16% en 1993 a un 6% en 1996. (Véase el cuadro 10.)
Lamentablemente, el modelo no permite calcular la evolución probable del empleo, es decir,
de la condición básica de congruencia entre la evolución macroeconómica propuesta y la satisfacción
de los objetivos de la pacificación o, expresado en otros términos, de compatibilidad a mediano y
largo plazo de los objetivos de crecimiento y la absorción del desempleo y del subempleo. El avance
en el proceso destinado a equilibrar los mercados de trabajo es un requisito tanto para la reducción
de las tensiones sociales como para la supresión gradual de la pobreza que aqueja a buena parte de
la población.
Según estimaciones aproximadas, el dar ocupación a los excombatientes y repatriados
supondría elevar 70% el número de puestos de trabajo a crearse en el corto plazo, a fin de no
16/ El modelo utilizado por MIPLAN se deriva del "Revised Minimum Standard Model"
desarrollado por el Banco Mundial, y pertenece a la familia de modelos de brechas. Estos, en
esencia, presentan un marco para evaluar la consistencia de distintas tendencias de crecimiento
económico sobre la base del análisis de las brechas de financiamiento externo y de ahorro-inversión.
36
deteriorar la situación actual de desempleo abierto o disfrazado. (Véase el cuadro 11.) Es decir,
en 1993 habría que aumentar 6.4% el número total de puestos de trabajo existentes. Por
consiguiente, las tasas de crecimiento de la economía propuestas para el período 1993-1995 (entre
el 5 % Yel 5.5 % anual), aunque ambiciosas, probablemente no bastarían para ab,sorber el crecimiento
natural de la fuerza de trabajo más los grupos pacificados y, a la vez, lograr un modesto incremento
de la productividad de la economía, condición sine qua non de una estrategia de apertura externa.
La aceleración de la apertura de la economía sin duda impulsa la transformación indispensable
de la estructura de las exportaciones e incluso tiende a atenuar en el corto plazo las presiones
inflacionarias. Pero también acentúa el desequilibrio del balance comercial, debido al desfase entre
importaciones inmediatas y desarrollo pausado de nuevas exportaciones, que luego da origen a los
ciclos de alza de las tasas internas de interés, devaluación, inflación e implantación reiterada de
programas recesivos de ajuste. De hecho, la reactivación económica de los tres últimos años ha
puesto en evidencia ciertos cuellos de botella, en el sector productivo, a causa de la insuficiencia de
capital, la escasez de personal calificado o las deficiencias en la infraestructura básica.
Asimismo, el tipo de cambio registra cierta apreciación en términos reales que crea
dificultades a mediano plazo para la aplicación de la estrategia de cambio estructural del sector
externo. Además, este proceso puede ocultar presiones inflacionarias reales que habrán de
manifestarse tarde o temprano. Como se indicó anteriormente, las remesas de los salvadoreños
radicados en el exterior y el alza de laS tasas internas de interés vienen sosteniendo el financiamiento
de una brecha comercial creciente. 17/
A la luz de esas consideraciones, debería aceptarse que la reactivación económica no
contribuiría mayormente al mejoramiento de los mercados de trabajo. La incorporación de los
excombatientes y desplazados a la vida económica activa en cierta medida complica o aplaza el
proceso de absorción de una fuerza de trabajo que crece al 3.5% anual y que presenta altos
coeficientes de subempleo y desempleo abierto.
ii) La brecha externa. Dejando de lado el problema del empleo, en el escenario base
la satisfacción de las necesidades directas (prioritarias y no prioritarias) de la reconstrucción de la
17/ En 1991 las remesas familiares ascendieron a un equivalente del 74% del déficit comercial;
en 1992 representaron un 66% de dicho déficit y, según las previsiones del programa monetario,
alcanzarán al 68% del déficit comercial estimado para 1993.
37
infraestructura, la pacificaci6n y la reactivaci6n nacionales exigiría una provisi6n adicional de
recursos externos de 1,552 millones de d6lares durante el período 1993-1996. La brecha total
corresponde al financiamiento necesario para: a) cumplir los acuerdos relacionados con el
fortalecimiento de las instituciones democráticas, la reinserción de los combatkntes desmovilizados,
la reconstrucci6n de la infraestructura física y la reducción de la pobreza (dentro o fuera del marco
del PRN), y b) cubrir las necesidades que plantea todo proceso de expansión económica. (Véase de
nuevo el cuadro 9.)
De acuerdo con el informe elaborado para la reunión del grupo consultivo celebrada ello
de abril de 1993 en París, los requerimientos adicionales relacionados con el primer punto se dividen
en programas prioritarios y no prioritarios (aunque directamente vinculados a la reconstrucción
nacional). A esos requerimientos se añade una última brecha de recursos externos, que se explica
por las exigencias propias de la reactivación económica. En términos más específicos, hay que
complementar el ahorro interno que respaldará la ejecución de los principales programas de inversión
y los recursos externos ya negociados y corregir el desequilibrio creciente, ya descrito, del balance
comercial.
En las proyecciones se tomaron en consideración diversos supuestos del MIPLAN que
permiten prever en gran medida la influencia que ejercerán los programas de pacificación y
reconstrucción nacional en diferentes indicadores macroeconómicos. En primer lugar, se supone que
se producirá un aumento sistemático de las exportaciones de bienes y servicios, debido en parte a
la reactivación de la producción de las tierras cafetaleras y el aumento de la superficie sembrada.
En segundo término, se espera que aumente la oferta de manufacturas, debido a la incorporación de
mano de obra y a mayores inversiones productivas en el sector industrial.
La recuperación de la actividad económica, el incremento de las inversiones y la
reincorporación de la población afectada por el conflicto inciden, a su vez, en mayores
importaciones. (Véanse los cuadros 12 y 13.) En particular, la ejecución del PRN, que incluye las
actividades de pacificación y los proyectos prioritarios de reducción de la pobreza, se traduce en un
mayor déficit de la cuenta comercial del balance de pagos. l],/
18/ Ministerio de Planificación y Coordinación del Desarrollo Económico y Social, "Evaluación
del impacto macroeconómico del PRN", Evolución económica y social: Informe 1991 - Junio de
1992, San Salvador, 1992.
38
La magnitud de la brecha externa varía notablemente de acuerdo con las hipótesis utilizadas
en el modelo, en particular con respecto a la evolución de los términos de intercambio, la
composición de las exportaciones y la dinámica importadora. Sin duda, el cese de las hostilidades
puede contribuir al mayor aprovechamiento de la capacidad de oferta del sector de exportaciones
tradicionales, pero también se observan tendencias desfavorables. En particular, la notable baja de
los precios del café (al parecer en las negociaciones sobre un nuevo convenio internacional han
surgido obstáculos hasta ahora insalvables), del azúcar y de otros productos exportables podrían más
que neutralizar la expansión de la oferta. La reducci6n de las remesas de los salvadoreños radicados
en el exterior que se producirá en caso de que se concrete el proceso de repatriación, también tendría
efectos negativos.
iii) El esfuerzo interno. El logro del ritmo de crecimiento económico necesario para
recuperar en un decenio el nivel de ingreso por habitante anterior a la crisis exige un singular
esfuerzo de formación de capital en el país. La inversión total debería pasar de un promedio de
13.6% del PIE en 1990-1992 a 19.4% en 1993-1996. 12/ Por otra parte, el ahorro nacional
debería aumentar en promedio de 11.1 % a 14.1 % del PIE en el mismo período. Estos cálculos
revelan que el programa depende inicialmente de una afluencia creciente de fondos del exterior, que
aumentarían del 2.5% al 5.3% del producto en dicho período.
De acuerdo con el programa monetario, el elemento clave de la estabilización es la reducción
del déficit fiscal. Al respecto, como ya se indicó, se prevén flujos negativos de financiamiento
interno neto debido a la recapitalización del Banco Central.
A la luz de las consideraciones previas, los 1,551 millones de dólares de recursos externos
complementarios en 1993-1996 parecen un mínimo indispensable para la consecución simultánea de
los objetivos de estabilización y de afianzamiento del proceso de pacificación y fomento de la
modernización de los sistemas democráticos de gobierno. En cualquier caso, habrá que evitar a toda
costa que estas últimas metas, producto de un difícil proceso de concertación política, se conviertan
en la pieza de ajuste. En ese sentido, cabría acelerar la ejecución de los proyectos del Plan de
Reconstrucción Nacional, mediante la reincorporaci6n de excombatientes a la fuerza de trabajo y la
adjudicación de tierras del Estado. Posteriormente, habría que redoblar las gestiones de cooperación
12/ Los balances ahorro-inversión se calcularon a precios corrientes, por lo cual los coeficientes
pueden no coincidir exactamente con los datos a precios constantes del cuadro 12.
39
econ6mica internacional, a fin de reducir a proporciones manejables los complejos problemas que
vive El Salvador.
De acuerdo con lo anterior, convendría profundizar la reforma del sistema impositivo, y
reducir al máximo las erogaciones improductivas, especialmente las relacionadas con el aparato
militar. Asimismo, es necesario velar por la ejecuci6n oportuna y eficiente de los proyectos
prioritarios de inversi6n. Por su parte, la sociedad civil salvadoreña asumiría la responsabilidad de
proporcionar los recursos que sigue absorbiendo el proceso de ajuste en curso, complicado por las
exigencias de la pacificaci6n. Al respecto, corresponde subrayar que ello implica asimilar
importantes desequilibrios en el mercado de trabajo y un ritmo más lento de atenci6n de
reivindicacIones sociales justificadas.
4. Escenarios alternativos de financiamiento de la brecha
de recursos externos
A partir del modelo se prepararon dos simulaciones o escenarios macroecon6micos alternativos. En
ellos se busc6 examinar algunos posibles impactos sobre la economía salvadoreña de la ausencia de
apoyo de la comunidad internacional al cumplimiento de los compromisos de reconstrucci6n nacional.
Tomando en cuenta las limitaciones del modelo, 20/ la metodología utilizada permiti6
medir el ajuste de la demanda interna necesario para restablecer el equilibrio, en caso de que no se
recibieran los fondos-adicionales solicitados al exterior en apoyo a los proyectos de reconstrucci6n
nacional y reducción de la pobreza.
20/ Es muy importante señalar que el esquema analítico que sirve de base al modelo s610
permite medir de manera aproximada el ajuste a un impacto externo como la disminución del flujo
de préstamos y ayuda. En un enfoque más complejo se considerarían también los cambios probables
en los precios relativos. Sin embargo, los resultados obtenidos son suficientes para ilustrar las
consecuencias recesivas de tal ajuste.
40
En los dos escenarios se supuso que la falta de recursos externos no altera la ejecución de
los programas de gasto público ni las restricciones del programa monetario. En consecuencia, la
disminución de la ayuda externa se compensa con un aumento del ahorro interno. 21/
En el primer escenario se supuso que la escasez de divisas no limita la oferta de
exportaciones, que mantienen la tendencia inicialmente proyectada. En el segundo escenario se
considera que las exportaciones no tradicionales se ven limitadas por el estrangulamiento externo,
debido a su alto contenido de insumas importados. 221
El ajuste macroeconómico se ilustra en el gráfico 6. En síntesis, en dicho gráfico se observa
que para responder al menoríngreso de divisas, la economía tendría que disminuir su demanda de
importaciones de bienes y servicios, 231 lo que obligaría a reducir el crecimiento o la apertura
de la economía. Este fenómeno permite, después de un lapso de dos años, recuperar el ritmo de
expansión, pero partiendo de niveles bajos de actividad económica y de bienestar de la
población. Conviene advertir que la disminución del ritmo de actividad y la necesidad de sustituir
financiamiento externo por un mayor ahorro interno afectaría en especial al consumo privado.
En el primer escenario, el proceso limitaría drásticamente el bienestar medio de la población;
el consumo privado por habitante sólo recuperaría en 1996 el nivel de por sí reducido de 1991. En
el segundo escenario el deterioro sería más marcado, ya que la tasa de crecimiento del producto en
1993 y 1994 sería inferior a la tasa de expansión demográfica, lo que tendría implicaciones obvias
en términos de y empleo.
El aumento del ahorro interno, implícito en ambos escenarios, se lograría al incrementar el
ahorro público mediante la tasa de tributación directa ya que, según la hipótesis, los planes de gasto
211 Dado que, a falta de una compensación al menor nivel de ayuda y préstamos externos
mediante financiamiento interno y debido a la sustitución imperfecta entre bienes importados y
producción nacional, la actividad económica no logra crecer al ritniO previsto en el escenario base,
los requerimientos brutos de divisas tienden a disminuir en los escenarios restrictivos. Eso implica
que el aumento necesario del valor del ahorro interno sea menor que la reducción bruta de los flujos
de recursos externos.
221 Ambas simulaciones, al restringirse a examinar el balance oferta-demanda en términos
reales, presentan solamente una visión parcial izada de los efectos macroeconómicos de un insuficiente
apoyo externo. Una apreciación más realista requeriría complementar el modelo de MIPLAN con
un análisis de las dinámicas monetarias y financieras.
231 El resultado es una consecuenda directa de los supuestos fundamentales de los modelos de
brecha, pues plantean un grado de sustitución muy bajo entre los bienes importados y los nacionales.
El supuesto parece especialmente válido en el caso de los bienes intermedios y de capital.
41
público no se verían afectados por la restricción externa. Lo anterior significa que si el Gobierno
mantiene los objetivos del programa de estabilización y sus programas de gasto, la única solución
reside en aumentar notablemente la presión tributaria a fin de compensar la insuficiencia de ingresos
externos y la merma en la recaudación ligada al menor nivel de actividad económica, pero esto
podría dar origen a expectativas negativas con respecto a la inversión privada.
Esto también se explicita debido a la interdependencia entre ahorro e inversión a nivel
macroeconómico y su expresión a nivel monetario. 24/ Dado que en El Salvador los mercados
de capitales están poco desarrollados, las posibilidades de financiamiento interno mediante la emisión
de bonos son limitadas. En consecuencia, el uso de esa opción podría generar un aumento sustancial
de la tasa de interés que reduciría la inversión privada en él corto plazo e incrementaría la carga del
servicio de la deuda pública en el mediano plazo. Además, el uso de las reservas internacionales
sólo sería posible en caso de que se ignoraran las restricciones del programa monetario.
Por 10 tanto, las únicas alternativas de financiamiento interno de los compromisos de la
pacificación serían la creación de dinero o la reducción del déficit fiscal. La primera opción tiene
un impacto;. inflacionario, que se contrapone a los principales objetivos del programa de
estabilización. Por otra parte, parece difícil disminuir el déficit fiscal mediante una contracción
inmediata de los gastos, dado el nivel históricamente bajo dela inversión pública y las necesidades
que supone la reconstrucción. Además, la supresión de-las erogaciones corrientes, en particular
gastos de personal, se caracteriza por una inflexibilidad de corto plazo. En consecuencia, como se
indicó, sólo restaría el aumento de la presión tributaria. Pero aquí nuevamente el severo problema
de evasión fiscal que se observa en El Salvador vuelve difícil aumentar de manera significativa la
carga tributaria en el corto plazo, a pesar de los esfuerzos por ensanchar la base tributaria y hacer
más eficiente la recaudación. 25/
De acuerdo con esa hipótesis, las consecuencias que esto tendría en términos de bienestar de
la población salvadoreña y nivel de actividad productiva subrayan las dificultades de conciliar los
24/ A nivel macroeconómico, esa expresión es lo siguiente: Déficit del SPNF = ahorro
privado - inversión privada + déficit en cuenta corriente. A nivel monetario, se explicita como:
Déficit del SPNF = creación de dinero + uso de reservas + donaciones y préstamos
internacionales + crédito interno (bonos).
25/ El 25 de marzo de 1993 la Asamblea Legislativa aprobó la propuesta sobre la configuración
del "delito fiscal".
42
compromisos financieros relacionados con la pacificaci6n y la reconstrucci6n nacional con las
exigencias del programa de estabilizaci6n, si el apoyo de la comunidad internacional es escaso. La
.limitaci6n de la -inversi6n privada tampoco sería congruente con el nuevo modelo de desarrollo en
que se pretende convertirla en el motor de la economía.
En síntesis, en caso de que la comunidad internacional dejase de dar un respaldo suficiente
y constante al proceso de pacificaci6n y reactivaci6n econ6mica y social en El Salvador, resultaría
prácticamente imposible lograr de manera simultánea los objetivos de consolidaci6n de la paz y el
equilibrio macroecon6mico básico. Estas consideraciones obligan a concebir un escenario "mixto",
sobre la base de ajustes entre los diversos objetivos.
5. Escenario de compromiso
Dada la naturaleza de los procesos de la consolidaci6n de la paz, es posible concluir que el
cumplimiento de los compromisos de los acuerdos de Chapultepec no podrá subordinarse al de otros
compromisos. Tomando en cuenta fas restricciones estructurales mencionadas, la única opci6n real
en el corto plazo, a falta de recursos financieros externos, consistiría en aceptar ciertos ajustes en
la programaci6n monetaria financiera. Por lo tanto, habría que financiar internamente parte de los
proyectos y programas de pacificaci6n, ya sea mediante la creaci6n neta de dinero (préstamos del
Banco Central al sector público) o la utilizaci6n de reservas internacionales. La estrategia tendría
que complementarse con medidas adicionales que en el mediano plazo aumentasen significativamente
la carga tributaria y asegurasen la eficiente asignaci6n del gasto público.
43
8
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Gráfico 6: Escenarios alternativos de de la
44
En principio, la soluci6n descrita parece viable, ya que la brecha de recursos para financiar
en 1993-1996 los compromisos prioritarios de fortalecimiento de instituciones democráticas y apoyo
a la reinserci6n econ6mica de los excombatientes se estima en 1.3% del PIB del perfodo. A su vez,
la brecha financiera para cubrir el total de los programas prioritarios de reconstrucci6n ypacificaci6n
nacionales se estima en 2.8% del PIB en ese lapso. (Véase de nuevo el cuadro 9.) Sin embargo,
existe el riesgo de que esto genere procesos inflacionarios, 2§./ lo que crearía distorsiones
negativas para la recuperaci6n econ6mica, el nivel de cons4mo e incluso, por vía indirecta, para la
consolidaci6n de la paz. También habría consecuencias desfavorables para las finanzas públicas,
puesto que estrecharía las posibilidades deJinanciamiento interno de la reconstrucci6n, debido a lo
siguiente: a) el ahorro corriente del sector público sería inferior ala previsto, dada la menor
recaudaci6n tributaria real, y b) las menores tasas de crecimiento de la economía y el menor flujo
de ingresos tributarios reducirían la capacidad de endeudamiento no inflacionario del gobierno.
La expansi6n del déficit fiscal podría obligar a recurrir al impuesto inflacionario, a limitar
la inversi6n, privada y a la acumulación de desequilibrios finan¡;ieros de mediano plazo. Tarde o
.temprano, esto forzaría á aplicar medidas de estabilización' más rigurosas, con el riesgo de
desencadenar nuevamente tensiones sociales internas.
Aun si se reconoce la propensión del modelo econométrico a subestimar la capacidad de
ajuste de la economía al impacto del financiamiento interno de la brecha de recursos destinados a la
pacificación, para que la ejecución de los proyectos prioritarios de reconstrucci6n nacional fuese
factible tf.mdría que basarse en una serie de ajustes como los que se indícan·a continuación:
. '.
a) , Redimensionamiento de los proyectos de corte asistencialista y examen ,a fondo de
solüciones técnicas que dependan en menor medida de recursos externos;
b).. Flexibilizaci6n del programa monetario mediante el uso parcial de reservas
;;
e)
.internacionales;
. Profundizaci6n de la !eforma fiscal y la polfticá de reordenamiento del gasto
público; y .c
Especialmente si se corsidera que parte de la demanda adicional se traducirá en una mayor
presión sobre la oferta interna que, dados los cuellos de botella ya perceptibles en 1992, provocaría
alzas de precios e incrementaría los costos de producción, afectando el resultado del programa de
estabilización.
45
d) Negociación política de concertación de acuerdos consensuales complementarios en
los que se considerase explícitamente la distribución de las cargas derivadas de una
cooperación externa limitada para el financiamiento de los programas de emergencia
de reconstrucción nacional entre los distintos sectores de la población.
En todo caso, es necesario recalcar que la política monetaria deberá vigilar que los fondos
adicionales de la cooperación externa que se canalicen al cumplimiento de Jos compromisos de paz
y reconstrucción, así como los recursos financieros internos que se destinen a esos fines, no
repercutan ni en una expansión exagerada de la oferta monetaria, ni en una modificación del tipo de
cambio que mine el potencial del sector exportador.
47
Cuadro 6
EL SALVADOR: EVOLUCION DE INDICADORES ECONOMICOS SELECCIONADOS,
y METAS DEL PROGRAMA MONETARIO, 1993
1991 1992 B.I 1993 !21
PIS real El 3.5 [t.ó 4.5 - 5.0
Precios diciembre-diciembre 9.13 19.9 10 - '12
Cuenta corriente (balance de pagos) SI -2.0 -3.0 -1.8
Nivel de reservas internacionales !I 441 496 546
Déficit fiscallPIS gl il 4.4 5.6 5.4
Dinero (M1) 6.1 31.6 16.0
Dinero más cuasidinero (M2) Si 20.0 31.3 17.2
Crédito al sector privado BI 17.1 31.5 23.0
Crédito al sector público (neto) Si 23.2 14.0 4.6
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Banco Central de Reserva, frograma
Monetario y Financiero de 1993, enero de 1993.
!JI Cif¡'sS prel iminares.
Él Proyecciones estimadas en el Monetario y Financiero de 1993.
Variaci6n anual (porcentajes).
gl Porcentajes.
Millones de dólares.
tI Sector público no financiero.
48
Cuadro 7
EL SALVADOR: SeCTOR PUBLICO NO FINANCIERO
(Porcentajes del PIS)
1992 a/ 1993 b/
----------------------
1989 1990 1991 Paz y Paz y
Total reeonstruc' Total reconstl'uc'
ción e/ ción e/
--
Ingresos 10.3 11.1 11.6 12.3 · 12.6
Corrientes 10.3 11.1 11.6 12.1 · 12.3
Tributarios 7.6 8.1 8.5 8.6 · 9.1
Otros - - - 0.2 - 0.2
Gastos 16.1 13.6 15.9 17.9 1.0 18.0 2.9
Corrientes 11.8 11.4 12.3 11.9 0.5 11.7 0.9
Intereses 1.1 1.2 2.3 2.1 · 2.2
Capital 4.0 2.4 3.6 5.4 0.5 6.3 2.0
Préstamos (neto) 0.3 -0.1 0.0 0.6
Ahorro corriente -1.6 -0.3 -0.7 0.2 -0.5 0.6 '0.9
Ahorro primario d/ -0.5 0.9 1.6 2.3 -0.5 2.8 -0.9
Déficit fiscal 5.8 2.5 4.4 5.6 1.0 5.4 2.9
Financiamiento interno neto 2.6 -1.0 0.7 0.5 0.6 0.4 0.8
Financiamiento externo neto 3.2 3.5 3.7 5.2 0.4 5.0 2.1
Donaciones 1.7 2.2 1.8 1.6 0.4 2.4 1.3
Préstamos netos 1.6 1.3 1.8 3.6 - 2.6 0.8
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Sanco Central de Reserva.
a/ Cifras preliminares.
b/ Programado.
e/ Incluido en el total.
d/ Excluye el pago neto de intereses.
49
Cuadro 8
EL SALVADOR: REQUERIMIENTOS FINANCIEROS
PARA PROGRAMAS PRIORITARIOS, 1993-1996
Total 1993 1994 1995 1996
Millones de dólares
a) Instituciones democráticas 534.3 156.6 148.1 118.5 111.1
Disponible 268.7 77.3 64.6 66.0 60.8
Gobierno 232.7 58.6 52.6 60.7 60.8
Otros 36.0 18.7 12.0 5.3 0.0
Brecha de financiamiento 265.6 79.3 83.5 52.5 50.3
b) Reinserci6n económica 316,8 149.3 100.3 42,0 25.2
Disponible 106.6 72.3 31.0 2.0 1.3
Gobierno 26.6 15.0 10.2 0.7 0.7
Otros 80.0 57.3 20.8 1.3 0.6
Brecha de financiamiento 210.2 77.0 69.3 40.0 23.9
c) Alivio a la pobreza (PRN) 310.2 74.7 84.8 78.4 72,3
Disponible 204.9 57.4 61.1 52.7 33.7
Gobierno 57.2 15.7 16.1 15.2 10.2
Otros 147.7 41.7 45.0 37.5 23.5
Brecha de financiamiento 105.3 17.3 23.7 25,7 38.6
d) Alivio a la pobreza (no PRN) 372.2 92.9 103.6 91.2 8(hS
Disponible 184,6 50.8 61.4 44.5 27.9
Gobierno 86.8 23.8 24,4 23.0 15.6
Otros 97.8 27'.0 37.0 21.5 12.3
Brecha de financiamiento 187.6 42.1 42.2 46.7 56.6
Total de programas de pacificación
y pobreza (a+b+c+d) 1533.5 (.73.5 436.8 330.1 293,1
Disponible 764.8 257.8 218.1 165.2 123.7
Gobierno 403.3 113.1 103.3 99.6 87.3
Otros ,361.5 144.7 114.8 65.6 36.4
Brecha de financiamiento 768.7 215.7 218.7 164.9
Porcentajes del total
Total programas de pacificación
y pobreza 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Disponible 49.9 54.4 49.9 50.0 42.2
Gobierno 26.3 23.9 23.6 30.2 29.8
Otros 23,6 30.6 26.3 19.9 12.4
Brecha de financiamiento 50.1 45.6 50.1 50.0 57.8
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Ministerio de Planificación
(MIPLMi).
50
Cuadro 9
El SALVADOR: BRECHA DE FINANCIAMIENTO
(ESCENARIO BAse, 1993-1996)
Total 1993 1994 1995 1996
Millones de dólares
Total 1,551.1 222.6 406.8 413.9 507.8
l. Reconstrucción y pacificación 1,005.1 222.6 259.8 256.9 265.8
A. Programas prioritarios 768.7 215.8 218.7 164.9 169.3
1. Instituciones democráticas !I 265.6 79.3 83.5 52.5 50.3
2. Reinserci6n econ6mica 210.2 77.0 69.3 40.0 23.9
3. Alivio a la pobreza 292.9 59.5 65.9 72.4 95.1
En PRN 105.3 17.4 23.7 25.7 38.5
fue/'s de PRN 187.6 42.1 42.2 46.7 56.6
B. Programas no prioritarios 236.4 6.8 41.1 92.0 96.5
11. Actividades productivas 546.0 . 147.0 157.0 242.0
Porcentajes del PIS
J. Reconstrucci6n y pacificación 3.0 3.0 2.7 2.5
2.8
A. Programas prioritarios 2.1 2.9 2.6 1.7 1.6
Pacificaci6n (1+2) 1.3 2.1 1.8 1.0 0.7
JI. Actividades productivas 1.5 . 1.7 1.6 2.3
CEPAL, sobre la base de cifras del Ministerio de Planificación (HIPLAN).
al Programas contemplados específicamente en el cumplimiento del Acuerdo de Paz.
51
Cuadro 10
EL SALVADOR: INDICADORES MACROECONOMICOS SELECCIONADOS
(ESCENARIO BASe, 1993-1996)
1993 1994 1995 1996
Población !V 2.3 2.3 2.2 2.2
Precios al consumidor (media anual) 15.9 10.0 8.0 6.0
Producto interno bruto !V QI 5.0 5.5 5.5 5.5
Déficit fiscal/PIB El 5.4 3.1 1.3 -0.1
Consumo privado por habitante !/ el 2.3 2.3 2.3 1.7
Exportaciones de bienes y servicios no 7.8 7.9 8.8 9.4
factoriales QI
Importaciones de bienes y servicios no 16.5 5.1 5.9 6.6
factoriales §/ el
Términos del §I 4.6 4.7 6.6 1.0
CEPAL, sobre la base de cifras del Ministerio de Planificación (MIPlAN).
Variación anual.
B! Cifras expresadas en colones constantes de 1987.
El Sector público no financiero, excluyendo los gastos de pacificaci6n y reconstrucción que aún no
cuentan con cOlllfwomisos para su financi.smiento.
52
Cuadro 11
EL SALVADOR: REQUERIMIENTOS MINIMOS DE NUEVOS PUESTOS DE TRABA,JO
EN 1993 POR FACTOR DE DEMANDA YAREA GEOGRAFICA
Factores de expansión
(miLes de puestos de trebajo) Variaci6n
1992-1993
TotaL (1) (2) (3) (%)
---
Total 123 70 37 16 6.4
Al'ea urbana 83 51 19 13 5.7
Area ruraL 40 19 18 3 8.2
Fuente: CEPAL, sobre la base"de cifras del Ministerio de Planificación (MIPLAN) y del
Centro Latinoamericano de Demografía (CElADE).
Estimaciones propias con base en Los supuestos de que: i) la tasa de subempleo en
1993 no supera la de 1992, y ii) un puesto de trabajo absorbe a un ocupado plenamente
o a dos subocupados.
(1) Crecimiento demográfico naturaL de la PEA.
(2) Reinserción de 22,500 ex-combatientes en el área rural y 23,500 en el área urbana.
(3) Repatriación de 20,000 personas activas, 80% hacia el área urbana y 20% hacia la
rural.
53
Cuadro 12
EL SALVADOR: OfERTA YDEMANDA GLOBAL, '1990-1996 al
(ESCENARIO BASE)
1990 1991 1992 bl 1993 el 1994 dI 1995 di 1996 di
Ofel'te global 126.0 127.4 130.5 '133.9 133.7 ' 133.9 134.2
Producto interno bruto
a precios de mercado 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Industrial 17.9 16.2 18.3 18.3 18.2 18.1 18.0
Agropecuario 13.9 13.4 13.6 13.6 13.6 13.5 '13.4
Otros 68.2 68.4 68.1 68.1 68.2 68.4 68.5
Importaciones de bienes y
servicios no factoriales 26.0 27.4 30.5 33.9 33.7 :n.9 34.2
Demanda global 126.0 127.4 130.5 133.9 133.7 133.9 134.2
Demanda interna 108.4 110.6 113.6 116.5 116.0 11'5'.6 115.2
Inversión total 12.0 13.1 16.6 20.8 20.3 20.3' 20.8
Inversión fija 11.9 12.8 16.0 20.5 20.3 20.3 20.8
Pública 2.2 2.6 3.5 7.2 6.2 5.3 4.9
Privada 9.7 10.2 12.6 13.3 14.1 14.9 15.9
Varo de existencias 0.0 0.4 0.6 0.3 0.0 0.0 0.0
Consumo interno 96.4 97.5 97.0 95.7 95.6 95.3 94.4
Público '10.5 10.5 10.0 9.7 10.0 10.4 10.8
Privado 86.0 87.0 86.0 85.6 83.6
Exportaciones de bienes y
servicios no factoriales 17.6 16.8' 16.9 17.4 17.8 18.3 19.0
Otros indicadores el
Servicios factoriales netos ·1.8 -1.7 -0.9 '0.9 -0.7 -0.3 -0.1
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Banco Central de Reserva y del
Planificación (MIPlAN).
al Porcentajes del ?IB a precios de 1987.
bl Cifras preliminares.
el Programado.
di Proyecciones.
el Sin ajuste por términos de intercambio.
54
Cuadro 13
EL SALVADOR: COMERCIO EXTERIOR 1990-1996 al
(ESCENARIO BASE)
1990 1991 1992 bl 1993 el 1994 di 1995 dI 1996 di
Exportaciones
Tradicionales 5.5 4.6 3.3 3.7 4.0 4.6 4.8
No tradicionales 5.3 5.3 5.8 5.7 5.6 5.6 5.8
Al MCCA 3.3 3.3 3.8 3.8 3.8 3.9 4.0
Otr'os países 2.1 2.1 1.9 1.9 1.8 1.7 1.8
Servicios reales no factoriales 5.2 4.9 4.5 4.2 3.8 3.6 3.6
Total de bienes y servicios no
factoriales 16.1 14.9 13.6 13.6 13.4 13.8 14.2
Importaciones
Bienes 23.6 23.8 26.6 28.3 26.4 25.5 25.4
Consumo duradero 0.7 0.9 1.0 1.2 1.1 1.0 1.0
Consumo no duradero 6.7 5.4 6.2 6.6 6.1 5.8 5.6
Petr6leo y derivados 2.3 2.1 1.8 1.9 1.9 1.8 1.9
Otros intermedios 9.5 9.9 11.0 11.7 10.9 10.6 10.5
Capital '+.4 5.5 6.6 7.0 6.4 6.2 6.4
Servicios reales no factoriales 3.7 3.6 3.4 3.1 2.9 2.8 2.8
Total de bienes y servicios no
factoriales 27.3 27.3 30.0 29.3 28.3 28.2
Balance comercial -11.2 -12.4 -16.4 -17.9 -16.0 -14.5 -14.0
Fuente: CEPAL, sobre la base de cifras del Banco Central de Reserva y del Ministerio de
Planificación (MIPLAN).
al Porcentajes del producto interno bruto.
bl Cifras preliminares.
el Cifras programadas.
di Proyecciones.
55
IV. IMPLICACIONES DEL PROGRAMA.
DE TRANSFERENCIA DE TIERRAS
Uno de los puntos del Acuerdo de Paz de Chapultepecque ha estado presente a]o largo de las
negociaciones del proceso de pacificación ha sido, sin duda, el problema agrario. El Acuerdo se
refiere principalmente a la aplicación del mandato constitucional sobre la expropiación y transferencia
de tierras excedentes del límite de 245 hectáreas aJos beneficiarios de la reforma agraria, a la
regularización de la tenencia de la tierra en las que fueron zonas de conflicto, y la asignación de
tierras a los excombatientes de ambas partes que así 10 solicitaran.
El programa de transferencia de tierras pretende cumplir con los dos últimos objetivos
enunciados mediante la compraventa voluntaria entre los actuales tenedores? los combatientes
reincorporados y los propietarios. Varios de los compromisos en el ámbito ecofl?míc() y
social giran en torno de la transferencia de tierras. y algunos de los a apoyo y
construcción de viviendas presuponen el otorgamiento de tierras a Jos desmovilizados..
La relevancia. y. las dificultades de una solución aLproblema .de la cuesti6n agraria
. difícilmente pueden exagerarse. Baste recordar ,que la disputa por la tierra ha sido
una causa de los conflictos. violentos en El Salvador. En este contexto resulta indispensable
completar el análisis macroecon6rnico arriba presentado con un examen de la cuesti6n de la tierra,
del avance en el programa para su transferencia, y de la viabilidad de las unidades agrfc?las que se
están creando. Debería quedar claro que la consolidación de la paz requiere que la cuestión agraria
y la disputa por la tierra dejen de ser la raíz de violentos.
l. El problema de la tierra
Para apreciar los alcances y limitaciones del programa de transferencia de tierras es pe11inente
reseñar brevemente el contexto en que se da el problema agrario en El Salvador:· la disponibilidad
de tierra, su estructura de tenencia y las características más sobresalientes de su· experiencia en
materia de reforma agraria.
a) Disponibilidad yuso de los suelos
El Salvador dispone de un total de 2.1 millones de hectáreas ·de tierra
. ." ...... . ,.
3 millones de manzanas), ele las cuales algo menos ele un tercio son arables, aptas para cultivos de
56
ciclo corto, con distintos grados de limitación; alrededor de la mitad son adecuadas para cultivos
permanentes, y el resto no es de uso agrícola. (Véase el cuadro 14.)
De las tierras arables, 500,000 manzanas pertenecen a las categorías de suelos l, II YIIl, que
corresponden a terrenos planos y aptos para el riego; los suelos de la clase 1no tienen restricciones,
en tanto que los de las clases II y III requieren prácticas de manejo y conservación moderadamente
intensivas y más intensivas, respectivamente. En todos estos suelos se puede obtener altos
rendimientos de granos básicos, algodón, hortalizas y todo tipo de cultivos anuales. También es
factible dedicarlos a la siembra de pastos para ganadería intensiva y a cultivos permanentes.
El país dispone también de cerca de 480,000 manzanas de suelos de categoría IV; se trata
de Herras planas, pero süjetas a severas limitaciones y graves riesgos debido, eñífé otras tazones,
a que son pedregosas, o con alto grado de salinidad o mal drenadas. En ellas, la producci6n de
cultivos anuales ...,..granos básicos, algodón u hortalizas- resulta de costo elevado y/o de bajo
rendimiento. Normalmente, se recomienda destinarlas a pastizales de uso intensivo o a cultivos
permanentes.
Los suelos aptos para actividades agrícolas de carácter permanente comprendidos en las
categorías V a VII suman alrededor de 1.6 millones de manzanas e incluyen terrenos con pendientes
desde ligeras a pronunciadas; son poco profundos, muy pedregosos y erosionables. No se
recomienda dedicarlos a cultivos anuales porque promueven la erosión y tienen altos costos y bajos
rendimientos. Son adecuados para cultivos permanentes.
Los siete cultivos principales (maíz, frijol, sorgo, arroz, café, caña de azúcar y algodón)
ocupan algo más de 1 millón de manzanas; de éstas, dos tercios están dedicadas a la producción de
granos básicos, principalmente maíz (39% de la superficie), y el resto a cultivos de exportaci6n, en
especial café (26%). (Véase el cuadro 15.) Para la actividad ganadera se utilizan unas
900,000 manzanas de pastizales, distribuidas en todo el país y en suelos de todas las categorías,
incluso los de vocación forestal o los de clase VII con pendientes muy marcadas.
Las modalidades y prácticas utilizadas en la agricultura y la ganadería han ocasionado la
reducción de las áreas forestales del país, con los consiguientes efectos negativos en el medio
ambiente, la fauna, el régimen de lluvias, la degradación de los suelos y las inundaciones.
Desde el inicio de la época colonial, El Salvador empezó a perder enormes extensiones de
bosques para abrir paso al cultivo del añil; en el presente siglo, la expansión de los cultivos de café,
algodón y caña de azúcar expulsó hacia las laderas de los bosques a los campesinos productores de
57
granos básicos, y se t.alaron las selvas costeras, con lo que prácticamente se eliminaron los terrenos
boscosos.
La superficie cubierta de bosques en El Salvador es muy pequeña -menos de 7% del
territorio nacional- y dispersa; la modalidad de aprovechamiento forestal es la tala selectiva en
zonas determinadas para la producción maderera. La leña y el carbón son obtenidos, en su mayor
parte, de los árboles de sombra de las plantaciones cafetaleras y de las áreas con vegetación arbustiva
que se deforestan anualmente para el cultivo de este grano.
Se estima que 50% de los suelos salvadoreños sufre un alto nivel de degradaci6n,
especialmente en las tierras de las cIases V a VII, debido a las modalidades y prácticas de cultivo
y a la ganadería, que han reducido progresivamente las áreas forestales del pais, los
consiguientes efectos negativos sobre el medio ambiente, la fauna, el régimen de lluvias y lqs cursos
de agua.
b) Tenencia de la tierra
La tenencia de la tierra ha sido uno de los principales motivos de confHctos en la historia de
El Salvador. Esta situaci6n se explica, en parte, por el número de personas que habitan el país y,
en otra, por la limitada disponibilidad de tierras cultivables. Además. en el proceso de desarrollo
del país, la posesi6n de la tierra disponible se concentró en un número reducido·de propietarios,
hecho que repercuti6 en frecuentes enfrentamientos de carácter social.
En El Salvador habitan más de 5 míllones de personas en una superficie de 21,000 kil6metros
cuadrados; esto significa que la densidad de pob1aci6n es de 260 habitantes por kil6metro cuadrado,
lo que equivale a casi nueve veces la de Nicaragua y más de cinco veces la de Costa Rica. Se estima
que la disponibilidad de tierra cultivable es del orden de una manzana por habitante rural y de tres
manianas por persona activa en la agricultura. (Véase el cuadro 16.) En este contexto de aguda
escasez de tierra, los altos niveles de concentración característicos de su estructura agraria han sido
una fuente permanente de conflicto.
Ya en la época moderna, se enfrent6 un problema serio en la década de los años treinta. A
principios de 1932 se produjo uno de losmás importantes'levantamientos campesinos, ocasionado
tanto por el grado de concentraci6n de la tierra como por la profunda crisis por la que atravesaba
. .' . .
el país, resultado de la caída de los precios internacionales de los cultivos de exportación T
58
enmarcado en el ámbito de la depresión a nivel mundial. En un contexto de turbulencias, el gobierno
salvadoreño atendió las demandas de los campesinos y creó una serie de instrumentos legales
tendientes a procurar la estabilidad social. 27/
Desde ese año, y hasta 1950, la política agraria se mantuvo sin ningún cambio. En 1950,
atendiendo nuevas demandas del campesinado, se creó el Instituto de Colonización Rural (ICR), cuyo
principal objetivo era el mejoramiento de la vida de los trabajadores del campo y de .los sistemas de
producci6n.
Pese a las medidas adoptadas, en la década de los años sesenta continuaban prevaleciendo
altos índices de concentraci6n de la tierra;, Conforme al Censo Agropecuario de 1961, las
microfincas en manos del 47% de los propietarios disponían únicamente del 4% de la tierra, con un
promedio de 0.6 hectáreas por finca; en contraste, las fincas grandes que agrupaban al 0.4% de los
propietarios, poseían el 38% de la superficie cultivable, con un promedio de 580 hectáreas por
unidad.
Hacia 1965 el ICR había repartido 32,000 hectáreas, beneficiando a 6,700 familias, con un
promedio de 4.8 hectáreas para cada una. Además, durante la década de los sesenta se adoptaron
diversas medidas para atender las demandas de los campesinos. En 1963 se promulgó la Ley de
Crédito Rural que favorecía a los pequeños agricultores, y se creó la Cooperativa de Cajas de
Crédito Rural Limitada. En 1964 surgi6 el Programa de Mejoramiento de Tierras Agrícolas
(META), mediante el cual se pretendía proporcionar asistencia a los pequeños y medianos
productores.
Como resultado de estas medidas, se obtuvieron leves modificaciones en el grado de
concentraci6n de la tierra. De acuerdo con el Censo Agrícola de 1971, la gran propiedad disponía
del 39% de las tierras cultivables, con un promedio de 289 hectáreas por unidad. Las microfincas
sumaban entonces un total de 283,000 hectáreas, con un promedio de 1.2 ha. por unidad. (Véase
el cuadro 17.)
27/ Durante 1932 Se promulgaron los siguientes Decretos Legislativos: a) el del 13 de agosto,
por medio del cual se buscaba evitar que los campesinos favorecidos con tierra hectáreas en
usufructo durante 10 años, después de tos cuales serían propietarios-- las cambiaran; b) el del 15 de
noviembre, el cual estipulaba que los campesinos dueños de la tierra no podían hipotecarla ni
venderla en un período de 25 años, y c) el del 15 de diciembre, mediante el cual se compraba la
hacienda La Rosa, para beneficiar a los campesinos colonos y otros residentes como dueños de la
tierra.
59
Esta nueva situación de la tenencia de la tierra era insuficiente para resolver el problema de
la población rural: frente a 685,000 personas económicamente activas en el área rural, s610 se
contaba con 270,868 fincas habilitadas, es decir, prácticamente más de 300,000 familias no disponían
de tierra. A ello se agreg6 el efecto de las migraciones de campesinos provenientes de Honduras,
a raíz del conflicto bélico de 1969.
A partir de 1970 se comenzaron a formar asociaciones y cooperativas campesinas al margen
del control oficial, a pesar de que la sindicación de los trabajadores rurales estaba prohibida. 2,8,/
El gobierno realizó esfuerzos tendientes a atender las demandas de estos grupos, y en 1973
se formuló el Plan de Desarrollo Económico y Social en el que se incluía un programa sobre la
reforma agraria que llevaría a la ampliación del mercado interno, la redistribución del ingreso y el
impulso de la pequeña propiedad. Los latifundistas, al igual que en ocasiones anteriores, se
opusieron a la reforma agraria y lograron que a fines de dicho año se promulgara la Ley de
Arrendamientos, la cual contenía únicamente disposiciones para promover y simplificar la renta de
la tierra,
Durante 1973-1975 ocurrieron nuevos levantamientos campesinos, expresados en tomas de
tierras e incendios de cultivos; entonces, se presentaron proyectos ele reforma agraria dirigidos por
la Federación de Campesinos Cat6licos (FECCAS) y a partir de 1975 por la Uni6n de Trabajadores
. . . .
del Campo (DTe).
En 1975 el gobierno anunció la sustituci6n del Instituto de Colonización Rural por el Instituto
Salvadoreño de Transformación Agraria (1STA) Ydesignó como organismoencargado de ,diseñar la
política agraria a la Comisión Nacional de Transformación Agraria (CNTA). 291
28/ Véase, Gordan, S., "La transformación agraria en El Salvador: UIl conflicto interburgués",
ps!Udios Sociales Centroamericanos, Año XII, Número 36, septiembre-diélembre de 1983. pág. 18.
2.2./ La decisión de cambiar la estructura agraria de la propiedad no era una medida aislada de
El Salvador, ya que en la década de los años sesenta, Honduras, Guatemala y Nicaragua hab'tan
elaborado leyes en busca de una distribución más equitativa de la propiedad, impulsados la
Alianzll para el Progreso y para contener los conflictos sociales que se estaban gestando. .
60
El principal objetivo del ISTA se enfocó a cambiar la estructura de la tenencia de la tierra.
Dicho organismo sería el encargado de adquirir las tierras, .J.QI elegir a los beneficiarios,
promover la organización y capacitaci6n de los campesinos y elaborar los proyectos de desarrollo
agropecuario por regiones.
El principal problema fue que no se reglamentaron los criterios de afectaci6n de las tierras,
no se fijaron los límites máximos y mínimos de la propiedad, ni se establecieron las circunstancias
por las cuales una propiedad no cumplía su funci6n social y podía ser expropiada.
Entre 1977 y 1979 se decretó la Ley del Impuesto Territorial Agropecuario, que tenía como
objetivo captar recursos de los latifundistas para desarrollar un programa de bienestar para las
familias campesinas, y se creó la Corporación Financiera de Tierras Agrícolas (COFINTA), a la que
le correspondía la adquisición de tierras para su redistribución.
A fines de 1979 se producen en El Salvador una serie de movimientos políticos y sociales
que darían lugar, en primer término, al establecimiento de una junta de gobierno cívico-militar y,
en segundo, a la puesta en marcha de un nuevo programa de reforma agraria.
El nuevo gobierno solicitó de la Agencia Internacional de los Estados Unidos para el
Desarrollo (AID) su asistencia para instrumentar un programa de reforma agraria, que estaría basado
en los siguientes puntos: a) la estructura de la propiedad de la tierra sería alterada en favor de los
campesinos; b) se abarcaría todo el territorio nacional y se cubrirían todos los cultivos y, e) se
buscaría el desarrollo de las organizaciones campellinas (sindicatos y asociaciones comunales). 311
Para tratar de dar solución a los problemas relacionados con la tenencia de la tierra se
promovieron distintos programas de reforma agraria. En 1980 se promulgó la Ley Básica de la
Reforma Agraria (Decreto 153) y el Decreto 154. Con dichos decretos y la creaci6n en 1981 de la
Comisi6n de Reforma Agraria Nacional (CORAN) se emprendió la reforma agraria, cuyos
principales objetivos eran: la transformación de las relaciones de producci6n en el campo, y el
301 "El tipo de tierras que se utilizaría para el desarrollo de los proyectos eran: a) las tierras
propiedad del ISTA; b) las tierras del Estado y de las instituciones oficiales aut6nomas y
semiautónomas que le sean transferidas al ISTA; e) las tierras que adquiera el ISTA en forma
voluntaria, siempre que reúnan los requisitos socioeconómicos que requiere esta clase de proyectos,
y d) las tierras que adquiera el ISTA mediante el proceso de expropiaci6n". Véase, Gordon, "La
transformaci6n agraria... , pág. 24.
311 Véase, Centro de Investigaciones Econ6micas Nacionales, El mito oe la reforma agrari",
Guatemala, 1989.
61
mejoramiento de la vida de los campesinos, al alcanzar mayores níveles de ingresos y aumentar los
niveles de producción.
La primera fase programada se inició en 1980, con el Decreto 154 que disponía la
expropiación de los latifundios mayores de 500 hectáreas. Resultaron afectadas más 'de
376 propiedades pertenecientes a 244 productores, quienes fueron indemnizados con bonos estatales.
Los campesinos se organizaron en cooperativas y el Estado se encargó de otorgar créditos, asistencia
técnica y ayuda para la comercialización de sus productos. LOs decretos, por medio de los cuales
se insttumen,taría la segunda fase, no se aplicaron.
La tercera fase, iniciada en 1983, tuvo su origen en Decreto 207, emitido el 28 de abril
de 1980, según el cual los aparceros o arrendatarios pasarían a poseer definitivamente la tierra que
32/ El tamaño de los lotes no debería exceder de 7 hectáreas (10 manzanas). El
desarrollo de esta etapa se confió a la Financiera Nacional .de Tierras Agrícolas (FINATA). Este
edicto fue seguido de muchos otros promulgados a lo largo de'] decenio de los los que
cabe mencionar el Decreto 895 de 1987, en el que se limitaba a 245 hectáreas (350 manzanas) la
extensión de tierra que podrían poseer los particulares y se autorizaba la expropiación de los
excedentes. nI Más recientemente, en 1991, el decreto 747 dio origen a la Ley de Régimen
Especial del Dominio de la Tierra Comprendida en la Reforma Agraria que establece, entre otros,
32/ Las diferentes formas de pago por las tierras que cultivaban los pequeños agricultores antes
del proceso de la Reforma Agraria eran: a) en efectivo, cuando el pago implicaba una. cuota
monetaria que facultaba al arrendante al uso de tierra por un período generalmente anual; b) en
especie, cuando el pago de la tierra se destinaba al propietario en un porcentaje de laproducci6n o
una cuota establecida en la unidad de medida del rendimiento de la cosecha; e) ,contrabajo, cuando
el campesino pagaba por el uso de la tierra con jornales sin remuneración en los cultivos del
propietario, estableciéndose este último los días al mes o al año que fueran requeridos, y. d) "en
forma mixta, cuando se daba una combinación de cl,lalesqujera de las formas anteriores. Véase,
Ministerio de Agricultura y Ganadería, SegundQ Perfil de Bsmeficiarios del Decreto 207
(Doc.PERA1-03!85), San Salvador, El Salvador, julio de 1985, pág. 36. .
331 El Decreto 842 establecía que todas las tierras adquiridas por el. ISTA antes de 1980
deberían destinarse al proceso de la reforma agraria; el Decreto 839 "Ley de Transferencia
Voluntaria de Tierras con Vocación· AgropecuarIa",' de 1987, autorizaba a los dueños de las
propiedades para que pudieran venderlas directamente a los campesinos sin tierra; el Decreto 896
ordenaba la transferencia de propiedades estatales rústicas de vocación agropecuaria; el Decreto 840
creó el Comité de Organizaciones Campesinas (COC). Véase, Ministerio de Agricultura y
Ganadería, VIJI Evaluación del Proceso de RefQrma Agraria (Doc.. 1/03/89), San Salvador, El
Salvador, septiembre1989.' '.
62
formas de propiedad asociativa distintas al sistema cooperativo tradicional. Asimismo, por conducto
del Decreto 713 se cre6 el Banco de Tierras para financiar la adquisici6n de tierras, estableciendo
como límite para sus operaciones individuales la compra de hasta 20 hectáreas.
En resumen, como resultado del proceso de Reforma Agraria en El Salvador se distribuyeron
algo más de 415,000 manzanas, casi un 70% en forma de cooperativas, y se benefici6 directamente
a cerca de 82,000 familias campesinas. (Véanse los cuadros 18 y 19.) A raíz de las medidas
adoptadas el tamaño medio de las grandes propiedades se redujo de 410 a 190 manzanas y su
proporci6n del total represent6 10% menos con respecto a 1971. Igual sucedi6 con las microfincas;
en cambio aument6 la participaci6n de las unidades familiares y subfamiliares. (Véase de nuevo el
cuadro 17.)
e) Principales actividades de los beneficiados del proceso de reforma ag¡'aria
Los beneficiarios del proceso de la reforma agraria de 1980, afrontaron un conjunto de
problemas coyunturales y estructurales que les ha dificultado cultivar apropiadamente las tierras
recibidas, dedicándolas en muchos casos a actividades de baja productividad. Como consecuencia
del conflicto, s610 dos terceras partes de las tierras asignadas pudieron cultivarse; de éstas 43% se
destin6 a granos básicos, 20% a café, caña de azúcar y algod6n, 23% a pastos y el resto a cultivos
diversos; las cooperativas tendieron a concentrarse en los cultivos de exportaci6n (en especial el del
café) y en la ganadería, en tanto que las propiedades individuales se dedicaron mayoritariamente a .
la producci6n de granos básicos. (Véase el cuadro 20.)
Los agricultores que cultivan granos básicos bajo modalidades asociativas han logrado
rendimientos similares o superiores a los promedios del país (véase el cuadro 21), a pesar de lo cual
sus ingresos no bastan para satisfacer sus necesidades fundamentales. A título ilustrativo, el cultivo
tecnificado de una manzana de maíz en tierras de las categorías 1 y II s610 genera un ingreso neto
de 1,100 colones (aproximadamente 130 d6Iares). Ese ingreso es inferior en suelos de menor calidad
aunque los costos de producci6n sean más bajos. Si el productor puede cultivar 7 manzanas en esos
suelos, el ingreso familiar casi llega al nivel de los productores tecnificados con lotes de 2 manzanas.
La producci6n de sorgo, de frijol y de arroz presenta características similares a las del maíz, cuando
también se efectúan en suelos aptos solamente para cultivos permanentes, e incluso de vocaci6n
forestal.
63
Conviene observar que en el caso de los pequeños productores que disponen de suelos de las
categorías V, VI YVII, la actividad productiva de granos básicos tiene efectos negativos de especial
consideración en el deterioro de los suelos, el clima y el medio ambiente, incluidas las inundaciones
frecuentes de las tierras localizadas en las llanuras del Pacífico.
En otras actividades, las perspectivas son más favorables. En el caso del café existen
posibilidades de ingreso de unos 10,000 colones anuales en cafetales de mediano rendimiento, de los
cuales será necesario deducir 4,000 por insumas. Cifras similares se pueden lograr en la producci6n
de caña de azúcar. Aun considerando las fluctuaciones de los precios internacionales, los ingresos
que perciben los pequeños productores de café y caña de azúcar les permiten mejorar. de manera
ostensible su nivel de vida.
La posibilidad de incorporar a la mayoría de los pequeños productores a actividades de mayor
valor agregado está sujeta a la adopción de distintas medidas, tema que se abordará más adelante.
2. Programa de transferencia de tierras en el marco de los acuerdos de paz
a) Descripción del programa
Luego de un largo intercambio entre las partes firmantes del Acuerdo de Paz, así como con
las instancias específicas creadas por el Acuerdo sobre la forma de aplíear el contenido de los
convenios relativos al problema agrario, el 13 de octubre de 1992, el Secretario General de las
Naciones Unidas presentó una propuesta sobre la transferencia de tierras, basada en las consultas
sostenidas por su enviado especial y en las recomendaciones de la ONUSAL y de una misión
conjunta FAO/FMIIBanco Mundial. Esta propuesta fue aceptada por el Gobierno de El Salvador y
por el Frente Farabundo Mart! para la Liberación Nacional (FMLNry ha pasado a constituir el
documento base del programa de transferencia de tierras. En forma sucinta, su contenido es el
siguiente:
I =
CRITERIOS
Dotación según tfeo Ti po de suelo Tamaño
1, 11 2 manzanas
rI1, IV 3 manzanas
V, VI 5 manzanas -,
VI! vr 1I .7 manzanas
Beneficiario§ Excombatientes FMLN, máximo 7,500
p'otenciales Excombatientes FAES, máximo 15,000
Tenedores, máx iroo 25 000
64
-
CRITERIOS
Derechos por A excombatientes Dotación total según tipo de suelo
benef ici ari o
A tenedores Máximo igual al anterior
Mínimo igual a la mitad
Forma s!L. Dotación individual o asociativa en propiedades estatales, según
adjudicación decidan los beneficiarios. Se acepta el pro-indiviso en propiedades
privadas
Forma de pago Pago a 30 años plazo, con 6% de interés y cuatro años de gracia
RECURSOS
:. --
Total de tierra Entre 175,000 y 237,000 manzanas, dependiendo del tamaño de las
reguerida dotaciones a tenedores, sobre la base de un promedio de 5 manzanas por
beneficiario " '; __
Tjerra.potencialmente Propiedad del Estado 25,000 mzs
disponible Excedentes de 245 ha (LRA) 13,000 mzs
Ofrecidas al Banco de Tierras 47,000 mzs
- en zonas de conflicto 27,000
- E:1n otras zonas 20,000
TOTAL •.•••••.•••••••••••••.•••85 000 mzs
Recursos FAseS Requerido Recursos financieros
regueridos Y recursos disponibles
financieros (millones de dólares)
diseonibles Pata 11 Fase 46.0 46.0 al
Para 21 Fase 12.0 12.0
Para 31 Fase 85.0 ........... _-
FASES Y METAS
Beneficiarios: 15,400; prioridad a miembros del FMlN en tierra no
de octubre a enero ocupada y en sobrantes de tierra adjudicada a tenedores
21 Fase Beneficiarios: 4,000; prioridad a miembros del FMLN no atendidos en
de febrero a abri l bl la fase y del FAES, por iguales
3J Fase Benef id ari os: 28,100; totalidad de los no en las .fases
de mayo en adelante bl anteriores
01 23 millones de dólares corresponden al valor imputado a las tierras del Estado.
b¡ Si bien en el acuerdo están abiertas las fechas para finalizar la segunda fase y la ejecución de la
tercera, el programa de transferencia de tierras de la oficina coordinadora del tema agrario del Gobierno de
El Salvador señala estas fechas. .
Los tenedores asentados en tierras estatales o de particulares dispuestos a vender
permanecerán en las parcelas que ocupan actualmente, y serán dotados de lotes que no excedan ni
sean inferiores a los límites arriba indicados. Por otra parte, los tenedores de tierras cuyos
propietarios no deseen vender, no serán desalojados mientras no se resuelva su situaci6n; si resultara
necesario, se emitiría un decreto que así lo garantice.
65
La disponibilidad de tierras se irfa ajustando a medida que los propietarios de las que fueron
zonas de conflicto lo manifestaran a la Comisión Especial Agraria de la Comisión Nacional para la
Consolidación de la paz (CEAbCOPAZ).
b) Participación institucional en el cumplimiento del programa
Las instituciones creadas para la aplicación del proceso de reforma agraria en El Salvador
asumirán las siguientes tareas:
i) El Instituto Salvadoreño de Transformación Agraria (ISTA) participará en el
cumplimiento de la primera fase o Plan de Emergencia; se encargará especialmente de la adquisición
y expropiaci6n de propiedades que excedan el límite constitucional de 245 hectáreas y de la
identificación y asignación de tierras de propiedad del Estado que no constituyan reserva forestal.
ii) La Financiera Nacional de Tierras Agrícolas (FINATA) colaborará con el Banco de
Tierras para facilitar la transferencia de propiedades; con este fin, se agilizarán los procesos de
adquisición, avalúo y clasificación agrológica de los suelos, y esclarecimiento de la situación legal
y financiera de las propiedades.
iji) El Banco de Tierras (BT) otorgará créditos para la compra de las tierras privadas con
vocación agrícola, pecuaria y forestal.
iv) El Registro de la Propiedad Raíz e Hipotecas .(RPRH) se encargará de regularizar los
títulos de propiedad de la tierra a nombre de los nuevos dueños.
v) El Departamento de Asoci?ciones Agropecuarias (DAA) , del Ministerio de
Agricultura y Ganaderfa (MAG), tomará a su la organizaci6n, constitución y reconocimiento
oficial de las nuevas cooperativas.
e) Unidad ejecutora
El programa será ejecutado por la Gerencia de Coordinación para la Transferencia de Tierras,
adscrita a la Oficina Coordinadora del Tema Agrario (OCTA), unidad creada con tal propósito. Está
encargada de coordinar las acciones de todas las instituciones· que. participan en la adquisición,'
financiamiento, transferencia y legalizaci6n de propiedades en las que fueron zonas de conflicto,
según elcalendario acordado, para asegurar la transparencia del proceso de negociación, avalúo y
asignación de, tierras. ' '..
66
A la unidad ejecutora también se ha encomendado diseñar y poner en marcha un plan de
búsqueda de soluciones alternativas para reubicar a tenedores de tierras cuyos propietarios rehúsen
vender. Para ello contará con la colaboraci6n coordinada de la CEA-COPAZ, el Gobierno de
El Salvador y el FMLN.
La Gerencia de Coordinaci6n para la Transferencia de Tierras dispondrá de tres unidades (de
tierras del Estado, de tierras privadas y de reubicaci6n de tenedores) para velar por el cumplimiento
del calendario y de las metas de transferencia de tierras, así como para realizar un inventario de
propiedades que facilite la reubicaci6n de tenedores. Se cre6, asimismo, un Comité de Supervisi6n
y Seguimiento, integrado por representantes del Gobierno de El Salvador y el FMLN, el
Coordinador pro témpore de la Comisi6n Especial Agraria (CEA-CaPAZ) y con participaci6n de
la ONUSAL, en calidad de organismo asesor y verificador.
d) Requisitos y avances en el proceso de adjudicación de tierras
Requisitos
Según 10 establecido en el Acuerdo de Paz, el FMLN presentaría un inventario de predios
o inmuebles afectados dentro de las que fueron zonas de conflicto, correspondiendo a la
CEA-CaPAZ llevar a cabo su verificación a fin de comprobar la presencia de tenedores y la
disposici6n del propietario a vender. Luego de la verificación de campo de más de
5,000 propiedades -que finalizó en diciembre de 1992-, el procedimiento es el siguiente:
a) Avalúo de las propiedades a cargo del Banco de Tierras (BT) y el OCTA; el valor
estimado se negocia entre el propietario y el FMLN, en presencia de la aCTA y ONUSAL, en el
Banco de Tierras;
b) Una vez acordado un precio, la aCTA y el FMLN, en presencia de la aNUSAL,
establecen el número de beneficiarios que ocuparán las fincas negociadas, de acuerdo con la categoría
de los suelos (esto es conocido como capacidad de "cabida");
e) Se levanta un acta -de transferencia, en el caso de las propiedades estatales- en la
que se indica la superficie por tipo de suelo, la capacidad de "cabida" y el número y condición de
los beneficiarios elegibles;
d) El FMLN propone una lista de los beneficiarios, elaborada según las prioridades
acordadas en la primera fase (excombatientes y tenedores asentados en las tierras en cuesti6n), y se
67
procede a verificar su identidad, la condici6n de desmovilizados mayores de)6 años; y que no
tengan tierras a ningún título;
e) La OCTA revisa estas listas y, en caso de detectar irregularidades, las presenta al
Comité de Supervisi6n y Seguimiento (CSS) para su depuraci6n;
f) Cuando los beneficiarios optan por el sistema de tenencia colectiva en propiedades
;
estatales, organizan una asociación a la que la Direcci6n de Asociaciones Agropecuarias del MAO
otorga personería jurídica;
g) Completadas todas las etapas, se procede a escriturar la propiedad en el Banco de
Tierras; posteriormente, se inscribe en el Registro Público con un docume!lto en que constan la
documentaci6n de los beneficiarios, las condiciones de pago de la propiedad y la personerfa
de la cooperativa, cuando corresponda;
h) En el caso de las fincas estatales no se realiza el primer trámite,el que es
reemplazado por una negociaci6n entre el ISTA y el FMLN, en presencia de la aCTA y la
ONUSAL.
Avances lQgrado§ al 31 de marzo de
En alguna medida, la enumeración de las etapas por las que debe pasar Un predio entre su
identificación y su adjudicaci6n debidamente escriturada explica las dificultades para cumplir en
tiempo los plazos propuestos (véase el cuadro 22), pero además existen otros obstáculos, que se
mencionarán más adelante.
A mediados de marzo de 1993, los atrasos resultaban evidentes', pues sólo se había negociado'
y acordado la "cabida" -acciones que corresponden a los dos primeros pasos del proceso-·- de 50%
de las tierras necesarias para las adjudicaciones previstas en la primera fase del programa.
Las actas de transferencia redactadas (tercer trámite proceso) representaban apenas algo
más de 15%de las tierras requeridas y todas ellas eran de propiedad estatal. La escrituraci6n, ultima
etapa del procedimiento, s610 se había cumplido para 0.6% de los predios privados.
Con respecto al número de personas, estaría la "cabida" en tierras negociadas
de casi un 60% de los potenciales beneficiarios de la primer-aJase; un 18% de ellos podría acceder
a propiedades que ya cuentan con actas de transferencia, pero menos de 1% tendría las
correspondientes escrituras.
68
e) Obstáculos al programa
Entre los factores que han impedido un avance más rápido del proceso de transferencia cabe
mencionar los siguientes:
i) La diversidad y simultaneidad de las tareas que deben desarrollar, tanto los equipos
de trabajo del gobierno como de los beneficiarios.
ii) Del inventario de predios que podrían ser comprados a particulares, presentados por
el FMLN, s610 36% reunía los requisitos para continuar el proceso de negociación, sea porque no
se pudo localizar a los dueños o porque éstos no estuvieron dispuestos a vender.
iii) La tendencia al alza de los precios en las nuevas negociaciones con' el sector privado.
Esto se debe, por una parte, a que el proceso de paz incide en la paulatina extinci6n de los factores
originales de presi6n e incertidumbre, y ha redundado en una menor disposici6n a vender y/o en un
aumento de los precios de los bienes inmuebles.
iv) Hay amplio consenso en el sentido de que la capacidad instalada del Banco de Tierras
es limitada. Se fij6 como meta el avalúo y negociación de 40 predios por semana. Invertir en su
ampliaci6n seguramente tiene una alta relaci6n beneficio-costo en términos de la tensión social que
genera la lentitud del proceso, así como de las pérdidas que implica el atraso en el otorgamiento de
créditos de avío para aprovechar el ciclo agrícola. En algunos casos los cálculos de superficie y de
potencial productivo han tendido a la sobreestimaci6n y no se dispone de procedimientos para que
sean revisados en forma expedita.
v) Al FMLN le ha sido difícil entregar listas de potenciales beneficiarios de tierras ya
negociadas que cumplan con los requisitos establecidos, sea por razones de edad inferior a la
mínima, documentaci6n incompleta, duplicación de nombres en listas diferentes, cambios de nombre
a causa del conflicto, y otras.
vi) Algunas alcaldías no han tenido suficiente capacidad para tramitar las solicitudes de
los beneficiarios que carecen de documentos de identidad.
vii) Hay propiedades estatales potencialmente disponibles cuya asignaci6n se ha pospuesto
sujeta a la remoci6n de minas.
viii) Entre la emisi6n del acta de transferencia y la redacci6n de la escritura se han
producido atrasos considerables. Adicionalmente, luego de la negociación, el BT ha detectado
problemas de orden jurídico para la escrituración de algunas propiedades.
69
o Fuentes potenciales de tensión
Entre los factores potenciales de tensión, inmediatos o mediatos, aparecen los siguientes:
i) Dado el ritmo actual del proceso que culmina con la instalación efectiva del
beneficiario en la tierra asignada, parece poco probable que una proporción importante de los
comprendidos en la primera fase esté en condiciones' de aprovechar el inicio del próximo .cido
agtícola (mayo), con todas las implicaciones que esto tendría sobre sus condiciones de vida.
ii) La estimación preliminar del número de tenedores podría superar en un 20% a 30%
al total de beneficiarios establecido en el programa y generar situaciones de tensión, si bien el
Gobierno de El Salvador ha manifestado la voluntad de buscar una solución.
líi) En algunos casos, los propietarios que han expresado su oposición a vender,
esperarían que se acelere la reubicación de tenedores -programada para la tercera fase- para
recuperar sus propiedades.
iv) Si los beneflciarios, muchos de ellos recién .iniciados como se
dedican exclusivamente a los cultivos tradicionales de granos básicos, debido entre otras a
la carencia de recursos técnicos y financieros, es indudable que parte de ellos incurrirá en una alta
morosidad.
v) El pago al contado de las tierras privadas impone una pesada carga financiera al
programa, sobre todo ante el incremento que podrían experimentar los precios de la tierra. Este
problema podría evitarse mediante fórmulas que, respetando las reglas del mercado, impidan que el
financiamiento se convierta en uno de los principales obstáculos para la continuidad del proceso,
dado que los recursos disponibles son insuficientes para cubrir todas las fases.· En este caso, la
negociación y concertación entre el Gobierno de El Salvador y los propietarios, sobre modalidades
de pago, puede dar resultados positivos.
vi) En la fase de negociación se produjeron desacuerdos sobre las formas de adjudicaci6n,
individual o asociativa. La fórmula asociativa ha sido aceptada por el Gobierno de El Salvador,
aunque en algunos casos sólo como solución transitoria.
70
g) Acciones tendientes a agilizar la tl'ansfel'encia de tierras
Para la superación de los obstáculos que han dificultado el cumplimiento del calendario de
transferencia de tierras y también para eliminar los factores generadores de tensión, se sugiere la
conveniencia de llevar a cabo acciones en los siguientes ámbitos:
i) Capacidad de gestión de los beneficiarios. Conviene facilitar alguna forma de
asistencia a las organizaciones del FMLN para agilizar la tarea de elaborar y depurar las listas de
beneficiarios.
ii) Capacidad de gestión de las instit],lciQnes gubernamentales. Es necesario dotar a estas
instituciones, en particular a las alcaldías y al Banco de Tierras, de mayores recursos humanos y
materiales, y brindarles asistencia técnica a fin de racionalizar el flujo de solicitudes.
iii) Concertación con propietarios privados. Es indispensable encontrar fórmulas para
limitar el incremento de los precios generado por factores que van más allá de la mera especulaci6n,
ya que apenas se han negociado 50% de la superficie programada en la primera fase. Como se
señala en la propuesta del 13 de octubre, debe darse amplia difusión al acuerdo de que los tenedores
asentados en propiedades cuyos dueños no quieran vender no podrán ser desalojados hasta que se
les pueda reubicar. Por la magnitud del proceso que se tiene por delante, será conveniente que se
extiendan los plazos y la vigencia del Decreto 385 que así 10 establece.
3. Viabilidad económica de las unidades agrícolas
y necesidades de inversión
El desarrollo del programa de transferencia de tierras constituye un paso fundamental en la
generaci6n de la estabilidad social. La incorporación de los nuevos productores requiere, además
de la dotaci6n de tierras, de recursos financieros, técnicos y administrativos, a fin de asegurar tanto
el éxito de los cultivos, como niveles de ingresos que garanticen la satisfacción de las necesidades
básicas de los beneficiarios.
Las estimaciones sobre los ingresos generados en las nuevas unidades si optan por los
patrones tradicionales de cultivo (maíz, frijol), demuestran la necesidad de introducir actividades
agropecuarias alternativas. En El Salvador se dan condiciones de clima y existen tierras aptas para
producir una serie de rubros que, dadas las condiciones actuales de mercados y precios, podrían
acrecentar los ingresos de los pequeños agricultores. Sin embargo, los plazos de maduraci6n de las
71
inversiones son superiores, en la mayoría de los casos, a los años de gracia otorgados en el programa
de crédito, pues suponen, entre otras medidas: la evaluaci6n del potencial de diversHicací6n a escala
microrregional; la realizaci6n de programas focalizados de capacitaci6n, tanto en materia de gesti6n
como en aspectos técnicos estrechamente vinculados a las posibilidades productivas de cada
microrregi6n; la creaci6n de infraestructura física y de servicios que permitan ·introducirnuevos
cultivos; y el desarrollo de formas de propicias para establecer relaciones más
simétricas y eficientes en los procesos de ·comercializaci6n. (Vé.ase el recuadro adjunto.) .
.,
a) Actividades tradicionales
La posibilidad de que un alto porcent'Üe de;·los beneficiarios del programa tierras se
dedique a la producci6n de granos básicos s610 constituy·e una soluci6n dé 'emergencia, en espera de
que el país esté en condiciones de financiar una modernizaci6n más a fondo de la agricultura.
En efecto, si se destin'J,ra a la producci6n de granos básicos 80% de las tierras que se
entreguen, aumentaría sustancialmente su oferta y deprimiría los precios en mi mercado donde ya
resultan· insuficientes para satisfacer necesidades básicas de las familias campesinas.
Hay que' considerar, además, que se deberán .obtener ingresos suficientes para que los
beneficiarios del programa paguen las deudas contraídas en la compra de tierras. En el caso de que
lbs créditos llegaran a 5,000 colones por manzana a liquidar en 26 cuotas, con 6% de interés, los
pagos anuales ascenderían a 420 colones por manzana. 34/
La situaci6n resulta aún más crítica si los· agricultores asumen elcompromisQ.de. seivir la
deuda de la viviendá (10,000 colones a 15 años de plazo), que demandada anuales de, capital
e intereses por 2,000 colones anuales.
Se trata, en consecuencia, de una inestable que a la larga pone, en: ,peligro los
objetivos de los acuerdos de paz, ya que mantendría en la pobreza extrema al gnieso de los
beneficiarios del programa. Parece, entoncés, insoslayable" comprometer esfuerzos especiales en
impulsar -pasada la cambios que a los
campesinos dedicarse a actividades mejor remuneradas.
3.1/ Este será de 252 colones cuando el crédito por manzana sea de 3,000 colones.
72
73
La diversificaci6n de cultivos merece algunas reflexiones. Hay que tomar en cuenta el apego
de los productores a las actividades tradicionales, que les aseguran alimenlaci6n y recursos
financieros lfquidos para proveerse de bienes de consumb indispensables', semillas' y aperos de
labranza. Por vivir precariamente, sin márgenes de maniobra, difícilmente emprenden ótrás
actividades productivas que, si bien pueden proporcionarles ingresos mayores', los enfrentan al riésgo
de pérdidas, que afectarían sus propias condiciones de sobrevivencia. Por esta raz6n, en cualquier
proyecto de diversificación se recomienda conservar la producci6n de granos básicos en UIla parte
de las tierras. La superficie destinada a esos cultivos podrfa limitarse a producir alitri'éhtos para
autoconsumo y colocar algunos excedentes que cubran la reposici6n de los aperos' de labranza e
insumos.
b) Opciones de diversificación
Las opciones de diversificaci6n son. desde luego, muy variadas; dependen de las
características de los suelos, los recursos financieros asign'ados, la aplicación de conocimientos
. .p
técnicos. la gestión administrativa de los productores y la comercializaci6n. entre otros factQres.
. .: '.
Corno ya se seña16. no puede dejarse de lado. sin embargo, el apego de los' productores a las
actividades tradicionales que les aseguran su alimentación. Asf, en cualquier propuesta de
diversificación convendría áreas dedicadas al cúltivo de los granos básicos. 361
En los suelos de las categorías 1 a IV existe la posibilIdad de efectuar éultivos anuales de alto
..
rendimiento econ6mico, como las hortalizas, cuando se dispone de sistemas de riego. También es..
", '. ,.' J. " i
posible dedicarlos a la producción de frutas, los cultivos permanentes y la ganadería más intensiva.
- L • •
En los suelos de categoría V donde existen plantaCiones de café, además de mejorar el nivel de
productividad, conviene introducir otros cultivos permanentes y formas intensivas de ganadería. En
los suelos de clases VI y VII. los beneficiarios podrfan emprender actividades agrosilvopastoriles de
las que ya se tienen experiencias exitosas en El Salvador.
. .
estima que una manzana de tierra comprendida en Jos estratos de suetos JI y IlI, Yun
máximo de 2 manzanas en Jos de IV a VII, serían suficientes para cumplir con estos requisitos:'
3.§./ Se estima que una manzana de tierra comprendida en los estratos de suelos II y lII, Yun
máximo de 2 manzanas en los de IV a VII, serían suficientes para cumplir con estos requisitos.
74
i) Hortalizas. Conforme a perflles de producción de la Fundaci6n Salvadoreña para el
Desarrollo Económico y Social (FUSADES), la producción de melón Cantaloup y tomate permite
obtener un ingreso neto por manzana del orden de los 11 ,000 colones. Niveles de ingresos netos
similares, que deben tomarse en esta oportunidad como órdenes de magnitud, podrían generarse con
la producción de rubros hortícolas como pepino, chiltoma, repollo, entre otros.
Instrumentar proyectos de esta naturaleza en suelos fértiles y planos de las categorías I, II
Y III, supone asignar recursos de alguna significación, muy superiores a los de los rubros
tradicionales (más de 33,000 colones para mel6n y 20,000 para el tomate).
Para instrumentar estos proyectos se requiere de la aplicación de tecnologías avanzadas.
Asimismo, exige de capacidades administrativas complejas para garantizar los abastecimientos de
insumas, la preparación de suelos y el manejo de los plantíos; labores de selección, empaque,
transporte y distribución que no siempre conocen los pequeños productores.
Otro aspecto de especial importancia es el de los mercados. El Salvador, importador neto
de estos productos, puede sustituir compras del exterior y generar excedentes exportables. Tendría
que emprender acciones para negociar la apertura de mercados de los países desarrollados. Todo
lo indicado enmarca la necesidad de transferencia tecnol6gica y capacitación.
ii) Cultivos EstudiQs realizados por instituciones regionales e
internacionales indican la viabilidad económica de producir distintos rubros que se obtienen de
plantaciones permanentes (cítricos, mangos, aguacate y nueces, entre otros) en suelos IV a VII. Se
estima que la inversión requerida para establecer este tipo de plantaciones fluctúa entre
17,000 colones --en el caso de las nueces como la macadamia y el marañ6n-, hasta unos
25,000 colones en los del mango y la naranja. Después de un pedodo de maduraci6n, que varía de
tres a cinco años, los productores obtendrían ingresos netos que fluctúan entre los 10,000 y los
15,000 colones por manzana.
Dado que la tecnología no es conocida usualmente por todos los pequeños productores, sería
indispensable instrumentar programas de capacitaci6n y asistencia técnica, al,igual que en materia
de gestión administrativa y de comercialización. En lo que concierne al mercado, el país podría
absorber parte de la producción, ya sea de fruta fresca o procesada, para lo cual se requeriría del
complemento de algunos procesos agroindustriales. Las gestiones de mercadeo al exterior tendrían
que ser asumídas por organizaciones de productores o empresas especializadas.
...
75
iH) La producción pecuallil. Otra alternativa previsible de mejoramiento de los ingresos
campesinos se refiere a la producción pecuaria. Por una parte, las actividades avfcolas y porcfcolas
podrían integrarse a la producción de granos básicos, utilizándolos como insumas en la producción'
de aves de corral, huevos y cerdos y, por otra, sería conveniente dedicar recursos a mejorar ta'
tecnología de la ganadería vacuna.
Con respecto a la integraci6n de la producci6n de granos con la crianza de cerdos y aves de
corral, hay claras posibilidades de elevar los índices de conversión qué prevalecen en el país; los
ingresos monetarios de los agricultores podrían aumentar SO% al vender los animales en pie, en vez
de granos. Las actividades pecuarias tendrán mayores visos de éxito en la medida que los pequeños
productores formen empresas asociativas que logren obtener economías en el uso de las instalaciones
requeridas para el manejo de los animales, el equipo para procesar alimentos, la adquisici6n de
insumos y la venta de los animales.
Tan1bién podría generarse valores agregados complementarios de la organización de tareas
de destazar y preparar carnes en microempresas, organizadas cooperativamente. Además, así podria
beneficiarse a grupos artesanales que no disponen de tierras.
Es oportuno reiterar aquí la necesidad de llevar adelante programas de adiestramiento y
,"capacitación tecnológica, tanto como la incorporación de personal capacitado en trabajos de
administración y mercadeo.
De otro lado, entre los beneficiarios que dispongan de tierras con suelos de categoría IVa
VII, e incluso los de tierras con suelos II y l1r, cabría promover ganaderías lecheras. Ello implica
la siembra de pastos mejorados hasta alcanzar cargas medias de unas seis vacas lecheras por manzana
en suelos fértiles y hasta dos o tres cabezas en los de uso extensivo.
Las posibilidades de integrar la actividad ganadera con microempresas productoras de quesos
y otros productos lácteos son muy amplias y podrían realizarlas familias que no disponen de tierras.
iv) Actividades agrosilvopastoriles. Sobre la base de proyectos realizadoS en El Salvador
con la asesoría técnica' OrganizaciÓn de para la Agricultura y la
Alimentaci6n (FAO) , sería posible diseñar proyectos agrosilvopastoriles que beneficiarían idos
pequeños agricultores en suelos de categoría V, VI YVII. De aquí también se gestarían beneficios
considerables en materia ecológica. Se reduciría la erosión de los suelos, se mantendría su fertiHdad,
se evitarían inundaciones en las llanuras cercanas a la del Pacífico, éntre de
-, :.: ;':.', ¡"
importancia.
76
El proyecto consiste en la instalación de obras de conservación y la erradicación de prácticas
dañinas a los suelos; por ejemplo, se recomienda no practicar la quema, reducir el uso de
herbicidas, mínima labranza y encarrilar los desechos. Estas recomendaciones demandan mayor
trabajo del agricultor, pero al reducir la erosión y aumentar la productividad de los cultivos,
acrecientan todavía más los ingresos. La experiencia de la FAO indica que en terrenos con
pendientes mayores de 12% es aconsejable emprender obras de infraestructura como: acequias tipo
trinchera con barreras vivas o de piedra; barreras de piedras; bordos de tierra, y diques.
En terrenos con pendientes de hasta 12% se recomienda la instalaci6n de bordos de tierra o
diques, estructuras simples y baratas de tierra compactada. Conforme se incrementa la pendiente
se hace indispensable la instalaci6n de barreras de piedra o barreras vivas, con o sin la instalación
de acequias. TJ../
Una vez realizadas las obras se hace viable sembrar granos básicos, plátanos, papaya, piña,
mango, aguacate, cítricos, árboles maderables y leñeros de rápido crecimiento, como la teca y en
algunos casos el eucalipto. En cuanto a los benefi<;ios, el agricultor dispone de granos básicos y de
ingresos derivados de la venta de plátanos, frutas y maderas.
e) Requerimientos de inversión y asistencia técnica
De acuerdo con estimaciones preliminares, que s610 indican órdenes de magnitud, los
recursos financieros para la modernización de cultivos de los beneficiarios del programa de
transferencias de tierras que garantizarían superar condiciones de pobreza extrema, rondan los 287
millones de d61ares. (Véase el cuadro 23.) Estas inversiones podrían iniciarse en un plazo
razonable, una vez que se hayan definido los proyectos, y ejecutarse en un período de 5 o 10 años.
El desglose aproximado sería el siguiente:
i) 20 millones de dólares para promover la producci6n de hortalizas en 5,000 manzanas
de tierras localizadas en los suelos de las categorías 1, II Y III;
ii) 160 millones de dólares para establecer 40,000 manzanas de pastos, adquirir vacas
lecheras, e instalar la infraestructura para el manejo de ganaderías intensivas, y
371 Las acequias tipo trinchera tienen dos objetivos: mejorar la infiltración del agua y disminuir
la escorrentía. Son protegidas por barreras vivas de vetiver, piña o caña brava, o por barreras de
piedras. La pendiente máxima con estas medidas es de 35% a 50%; cuando se cultiva en pendientes
más pronunciadas se deberían instalar terrazas bancales.
.,'
77
iii) 75 millones para el establecimiento de 25,000 manzanas de frutales, incluidas
10,000 hectáreas que se sembrarían en suelos de las categorías VI y VII, dentro de los proyectos
agropastoriles. Veinticuatro millones se destinarían a financiar la renovación de 12,000 manzanas
de café y 8 miHones para 8,000 manzanas, que se reforestarían con especies de rápido crecimiento.
(Véase el cuadro 23.) El valor bruto de la producci6n (calculado también como orden de magnitud),
ascendería a 150 roH1ones de dólares. Cada beneficiario generaria una producción de unos
24,000 colones en lugar de los 6,000 que obtendría al cultivar exclusivamente granos básicos.
Las inversiones correspondientes a los 287 millones de dólares totales podrían realizarse,
como ya se indicó, en un período que puede ser de cinco a diez años. En cinco años significarían
57.4 millones de dólares anuales, y en un período de 10 años demandarían 28.7 millones de dólares
anuales. De estos totales, es previsible suponer que los beneficiarios podrian aportar un 30%
basándose en su esfuerzo personal; entonces, sólo se necesitarían recursos financieros del orden de
los 40 millones de dólares, si los proyectos se ejecutaran en cinco años, o 20 millones anuales al
realizarse en 10 años.
Debe observarse que en el país se proyectan inversiones de magnitudes superiores a los
1,000 millones de dólares a partir de 1993. Así, se puede asumir que es factible dedicar 20 o
40 millones de dólares para promover proyectos entre los beneficiarios del Programa de
Transferencia de Tierras. La asignación de recursos para estos fines complementaría a los que es
necesario destinar para atender requisitos de pequeños agricultores que han recibido tierras al amparo
de Programas de Reforma Agraria ejecutados con anterioridad.
En las estimaciones de las actividades productivas se contemplaron alrededor de 90,000
manzanas para el cultivo de granos básicos. Ello satisfaría el propósito de cubrir las necesidades
alimentarias de autoconsumo y generar algunos fondos líquidos.
Ya se ha indicado la importancia de la capacitación en el éxito de los programas de
transferencia y diversificación agrfcola. El entrenamiento y los programas de extensión habrán de
plantearse conforme a las necesidades específicas de cada proyecto y en función de las condiciones
de cada una de las zonas o regiones beneficiadas.
78
La recomendación anterior es válida en función de que hasta ahora una parte importante de
los recursos de la cooperación técnica se ha enfocado a cubrir temas de carácter general, sin la
necesaria especificidad in situ. Este tipo de capacitación específica es insoslayable en ]0 que se
refiere a tipo de cultivos, condiciones de suelo y preparación de los campesinos, para que estén en
posibilidad de realizar con éxito proyectos de modernización agrícola.
79
Cl/adro 14
EL SALVADOR: POBLAC1ON RURAL V USO DEL SUELO SeGUN su CAPACIOAD AGROLOG1CA POR REGIONES
Capacidad agro16gica del suelo por ragiones y por clase al__ •.. _______ ._. __ _____ __ _______ .. ___________ ... __ .M_U _____ ___ .
cultivos de Cultivos de Adecuados para No apropiadas Hectáreasl
Total' ar&dura u arlld\Jra cultivos para usos Otras persona
Población otros sistell'.es ocasional o permanentes o agrfcolas áreas (Clases: J,
rural bl limitada vegetación 11 y 111)
(1, II Y IIO crV) (V, VI Y VII) (VII 1)
Total 3,430,412 2,104,078 357,189 332,861 1,105,224 253,587 55,217 0.10
Región 1 792,984 446,853 90,537 76,088 219,630 54,567 8,031 0.1'¡
Ahuachepán 233,723 123,960 29,303 24,067 62,924 7,254 392 0.13
Santa Anta 303,446 202,317 29,00B 23,666 107,797 35,267 6,578 O. tO
Sonsonate 255,815 122,576 32,226 28,334 48,909 12,046 1,061 O. t3
Regi6n 11 930,197 531,180 64,083 70,218 314,648 54,780 27,451 0.07
Chlllatenango 197,015 201,658 15,599 12,275 129,261 36,386 8,138 0.08
La Libertad 310,909 165,288 25,055 26,929 94,341 17,1.55 1,508 0.08
San Salvador 256,152 88,615 13,665 10,687 51,131 289 12,843 0.05
Cuscatlén 166,121 75,619 9,765 20,326 39,916 650 4,962 0.06
Región 111 544,819 351,114 81,058 63,085 145,497 53,542 7,932 0.15
La Paz 208,439 122,3151 50,237 22,242 41,833 1,693 6,357 0.24
Cabañas 174,562 110,351 3,326 20,728 53,134 32,579 584 0.02
San Vicente 161,818 118,402 27,496 20,115 50,530 19,270 991 0.17
Región IV 1,162,412 772,931 121,511 123,470 425,450 90,697 11,803 O. fa
Usulután 329,356 213,044 72,917 39,100 83,261 14,166 3,592 0.22
San Miguel 343,559 207,710 33,530 1,1,244 98,397 28,908 5,1531 O. '/0
Horazoo 201,791 144,743 5,393 19,186 103,199 16,754 212 0.03
La Unión 287,706 207,434 9,671 23,932 . 140,594 30,869 2,368 0.03
Fuente: Unidad Nacional de Asistencia Técnica (UTN)-Ministerio de Agricultura y Ganadería-Unidad Regional de Asistencia Técnica
(Ruta 11), Análisis de los proyectos agropecuarios y de recursos naturales presentados por las Organizaciones no
COHG's), San Salvador, abril de 1992.
al Heetár·eas.
b/ Habitantes.
80
Cuadro 15
EL SALVADOR: SUPERFICIE, PROOUCCION y RENDIMIENTO DE LOS PRINCIPALES PRODUCTOS AGRICOlAS
A NIVEL NACIONAL y EN LAS COOPERATIVAS DEL SECTOR REFORMADO, 1989/1990
A nivel nacionalM __ • • •• _
Super- Produc- Rendi-
fieie bl ción cl miento dI
cooperativas del sector
reformado al
Super- Produc' Rendl'
ficie bl ción cl miento dI
Nivel nacionall
sector reformado
Super- Produc'
ficie bl ci6n el
48,404 1,239,720Total 714,559 3,970,590
Cultivos de consumo
interno 475,104 846,312
Mafz 276,014 588,538
Fri jol 64,056 44,569
Arroz 15,524 63,719
SOI'90 119,510 149,486
Cultivos de
exportación 239,4553,124,279
Café 168,000 167,256
Cafla de azúcar 41,3992,941,148
Algodón 10,056 15,875
Total 100.0 100.0
Cultivos de consumo
interno 66.5 21.3
Mafz 38.6 14.8
Frijol 9.0 1.1
Arroz 2.2 1.6
Sorgo 16.7 3.8
Cultivos de
exportación 33.5 78.7
Cefé 26.3 4.2
Caña de azúcar 5.8 74,1
Algodón 1.4 0.4
2.1
0.7
4.1
1.3
0.9
71.0
1.6
Porcentajes
10,843 29,577
5,824 17,107
512 326
2,767 9,855
1,740 2,290
37,561 1,210,143
20,428 17,845
12,528 1,184,408
4,605 7,890
100.0 100.0
22.4 2.4
12.0 1.4
1.1 0.0
5.7 0.8
3.6 0.2
77.6 97.6
42.2 1.4
25.9 95.5
9.5 0.6
2.9
0.6
3.6
1.3
0.9
94.5
1.7
6.8 31.2
2.3 3.5
2.1 2.9
0.8 0.7
17.8 15.5
1.5 1.5
15.7 38.7
10.9 10.7
30.3 40.3
45.8 49.7
Fuente: Ministerio de Agricultura y Ganadería, PERA, 111< Evaluación del Proceso de Refor¡¡ia- Agrarhi", ·S-s-n-Sarvador,
El Salvador, mayo de 1991, cuadros 41 y 42.
al Incluye las cooperativas de los Decretos 154 y 207.
bl Hectáreas.
el Toneladas.
di Toneladas por hectárea.
Cuadro 16
El SALVADOR: POBLAClo¡,¡ TOTAL, URBANA, RURAL Y ECONOMICAMENTE ACTIVA
(Miles' de habitantes)
1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993
Total 4,451 4,525 4,583 4,625 4,663 4,707 4,768 4,846 4,934 5,031 5,138 5,252 5,375 5,508 5,649
Urbana 1,891 1,947 1,985 02,023 2,062 2,101 2,142 2,202 2,264 2,327 2,393 2,460 2,543 2,628 2,717
Rural 2,560 2,578 2,598 2,602 '2,601 2,606 2,626 2,644 2,670 2,704 2,745 2,792 2,832 2,880 2,932
Población económicamente
activa 1,563 1,611 1,663 1,716 1,771 1,828 1,887 1,955 2,026 2,099 2,175 2,254 2,335 2,418 2,505
Urbana 740 m 807 843 880 919 960 1,006 1,054 1,104 1,157 1,212 1,269 1,329 1,391
Rural 823 838 856 873 891 909 927 949 972 995 1,018 1,042 1,066 1,089 1,i14
Habitantes por kilómetro 00
cuadrado 210 214 2i7 ' 219 220 222 225 229 233 Z38 243 248 254 260 267 f-\
Población rural por
hectárea cultivable 1.42 1.43 1.44 1.45 1.45 1.45 1.46 1.47 1.4a 1.50 1.53 1.55 1.57 1.60 1.63
superficie cultivable
0.70 0.69 0.69 0.69 0.69 0.69 0.68 0.67 0.67 0.66 0.64 0.64 0.63 0.61por población rural 0.70
Superficie cultivable
por población rural
1 j,SeconÓlllicamente activa 2.19 2.15 2.10 2.06 2.02 1.98 1.94 1.90 1.85 1.81 1.77 1.73 1.69 1.62
Fuente: CELADE, América latina: ProyeeclónPoblación. 1950-2000, Boletfn Demográfico, Año XXIV, no. 48, SantIago de chile, julio de 1991 r América Latina:
Porcentajes urbanos, Soletfn Demográfico, Año XXIV, MOmero 47, santiago de Chile, enero de 1991.
82
Cuadro 17
EL SALVADOR: REGIMEN DE TENENCIA DE LA TIERRA SEGUN DE LA EXPlOTACION
Tamaño de la
explotación
Total
Hierofincas bl
Subfamiliares el
Familiares dI
Medianas el
Grandes fl
Total
Microfincas
Subfami liares
Familiares
Medianas
Grandes
1971__ __ __ . ____________
Fincas Extensión Promedio
fincas
-
270,868 1,451,895 5.4
234,941 283,311 1.2
24,762 237,446 9.6
6,986 215,456 30.8
2,238 154,164 68.9
1,941 561,518 289.3
Porcentajes
100.óO 100.00
86.74 19.51
9.14 16.35
2.58 14.84
0.83 10.62
0.72 38.67
1987
Fincas Extensión Promedio
al fincas
286,163 1,334,748 4.7
222,883 201,503 0.9
43,304 275,097 6.4
12,550 262,094 20.9
4,589 217,378 47.4
2,857 378,676 132.5
100.00 100.00
77.88 15.10
15.13 20.61
4.39 19.64
1.60 16.29
1.00 28.37
Fuente: Mini sterTode Agricul tu¡;ay-aanaderfa;-ÓfTCi118 seetodfll de PlanHicaclón
Agropecuaria, Proyecto Planificación y Evalución de la Reforma Agraria (PERA),
"Encuesta sobre Uso y Tenencia de la Tierra", Vol. 1, San Salvador, El Salvador, enero
de 1989.
al Incluye 40,Z33 explotaciones menores de 0.7 hectáreas, excLuidas del resto del
estudio. Estas se clasifican en 12,482 explotaciones de nuevos propietarios y 27,751
en arrendamiento y otras formas de tenencia.
bl De 1 a menos de 3.5 hectáreas.
el De 3.5 a menos de 14 hectáreas.
dI De 14 a menos de 35 hectáreas.
el De 35 a menos de 70 hectáreas.
fl De más de 70 hectáreas.
83
Cuadro 18
El SALVADOR: SUPERFICIE TOTAL EM LA QUE SE DESARROLLA EL PROCESO DE
LA REFORMA AGRARIA POR REGIONES, 1989/1990
Decretos
Regiones al Total
M ___ ______ • __________ ___ __
154 839 207 842
Hectáreas
Total 290,646 197,374 5,454 70,622 17,196
87,327 53,464 1,399 27,265 5,200
Il 65,595 44,910 1,259 16,969 2,458
111 46,131 34,958 1,152 7,524 2,478
IV 91,593 64,042 i ,644 18,846 7,061
Porcentajes
Total 100.0 67.9 1.9 24.3 5.9
30.0 18.4 0.5 9.4 1.8
Il 22.6 15.5 0.4 5.8 0.8
III 15.9 12.0 0.4 2.6 0.9
IV 31.5 22.0 0.6 6.5 2.4
Total 100.0 100.0 100.0 100.0
27.1 25.6 38.6 30.2
Il 22.8 23,1 24.0 11•• 3
[Ir 17.7 21.1 10.7 14.4
¡V 32.4 30,1 26.7 41.1
Fuente: Ministerio de Agricultura y PERA, 11)( Eva lueci 6n
del Proceso de Reforma Agrari a", mayo de 1991.
al Regi6n 1: Ahuachapán, Santa Ana y sonsonete¡ Región 11:
Chalatcnango, La Libertad, San Salvador y Cuscatlán; Región 111:
La Paz, Cabafias y San Vicente, y Región V: Usulután, San Miguel,
Morazán y La Unión.
84
Cuadro 19
EL SALVADOR: NUMERO DE FAMILIAS Y POBLACION BEHEFICIARIA DE LA REfORMA AGRARIA, 1989/1990
Regiones SI
Total
F&mllias PobLaci6n-
Decretos
154/842 bl 839 el 207 bl
Familias Población Familias Población Familias Población
Total 81,799 472,496 33,096 175,408 2,596 15,836 46,107 281,252
29,946 173,531 11,424 60,547 758 4,624 17,764 108,360
1I 20,827 119,427 9,521 50,461 384 2,342 10,922 66,624
III 10,920 62,211 5,501 29,155 636 3,880 4,783 29,176
IV 20,106 117,327 6,650 35,245 818 4,990 12,638 77,092
Porcentaj es
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
36.6 36.7 34.5 34.5 29.2 29.2 38.5 38.5
Il 25.5 25.3 28.8 28.8 14.8 14.8 23.7 23.7
III 13.3 13.2 16.6 16.6 24.5 24.5 10.4 10.1.
IV 24.6 24.8 20.1 20.1 31.5 31.5 27.4 27.4
Relación beneficiariol
tierra dI
Promedio 5.8 2.1 1.6
5.2 1.8 1.6
11 4.8 1.3 1.6
III 5.2 1.8 1.6
IV 8.7 2.0 1.6
Fuente: Ministerio de A9l'Ícultura y Ganaderfa, PERA, "X Evaluación del Proceso de Reform.'i Agrarían ,
mayo de 1991.
al Regi6n 1: Ahuachapán, Santa Ana y Sonsonete; Región 11: Chalatenango, La libertad, San Salvador y
Cuscatlán; Región 111: La Paz, Cabañas y San Vicente, y Reei6n V: Usulután, San Miguel, Morazán y
La Unión.
bl Promedio por familia: 5.3.
el Promedio por familia: 6.1.
di Hectáreas por beneficiario.
85
Cuadro 20
EL SALVADOR: USO DE LAS TIERRAS EN EL SECTOR REfORMADO, 1988
Total Cooperativas
Productor,es
individuales
Total
Cultivos ele consumo
interno
Maiz
frijol
Arroz
Sorgo
Cultivos de
exportac j ón
Café
Caña de azúcar
Algodón
Otros cultivos
Pastos
Hectáreas
186,441 103,991
80,296 11,788
46,747 6,263
13,877 703
3,'.20 2,284
16,252 2,538
36,624
18,948 18,948
12,669 12,669
5,007 5,007
2",624 13,682
41,897 41,897
Porcentajes
82,450
68,508
40,484
13,174
1,136
13,714
13,942
19.6 35.2
10.2 18.2
6.8 12.2
2.7 4.8
14.8 '13.2
22.5 40.3
Total
Cultivos de consumo
interno
Mafz
Frijol
ArrQz
Sorgo
Cultivos de
exportación
Café
Caña de azúcar
Algodón
Otros cultivos
Pastos
100.0
43.1
25.1
7.4
1.8
8.7
100.0
11.3
6.0
0.7
2.2
2.4
100.0
83.1
49.1
16.0
1.4
16.6
16.9
Fuente: Ninisterio de Agricultura y Ganadería, PERA, u\iIlI Evaluacfón de{
Proceso de Reforma Agraria", San Salvador, El Salvador, septiembre de
19B9.
al InclUya hortal izas, ajonjol f y frutales," Para los prOd\lctoras
individuales, café y caña,
Cuadro 21
El SALVADOR: SUPERFICIE, PRODUCCION y RENDIMIENTO DE LOS GRANOS BASlCOS EN El SECTOR REFORMADO EN FORMA COLECTIVA E INDIVIDUAL, 1988
Decretos 154-842 Decretos 207-842
Total ••• •• -* •• (Individual)
Colectiva Individual
Super- Procluc- Rendi- .----.-------.-----.--.--.-- Super- Produc- Rendi-
fleje al ci6n bl miento el Super- produc- Rendi- Super- produc:- Rendi- ficie ción miento
ficie ción miento fieje ción miento
Total 100,993 189,959 1.9 11,788 29,121 2.5 20,697 48,967 2.4 68,508 111,812 1.6
Halz 59,859 161,066 2.7 6,263 19,252 3.1 13,112 43,486 3.3 40,484 98,328 2.4
Frijol 19,309 6,839 0.4 703 287 0.4 5,432 2,249 0.4 13,174 4,303 0.3
Arroz 3,901 11,173 2.9 2,284 7,493 3.3 481 2,009 4.2 1,136 1,671 1.5
Sorgo 17,924 10,882 0.6 2,538 2,089 0.8 1,672 1,223 0.7 13,714 7,570 0.6
Porcentajes
Total 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0
Maíz 59.3 84.8 53.1 66.1 63.4 88.8 59.1 87.9
co
frijol 19.1 3.6 6.0 1.0 26.2 4.6 19.2 3.8 m
Arroz 3.9 5.9 19.4 25.7 2.3 4.1 1.7 1.5
Sorgo 17.7 5.7 21.5 7.2 8.1 2.5 20.0 6.8
Porcentajes
Total 100.0 100.0 11.7 15.3 20.5 25.8 67.8 58.9
Maíz 100.0 100.Ó 10.S 12.0 21.9 27.0 67.6 61.0
Frijol 100.0 100.0· . 3.6 4.2 28.1 32.9 68.2 62.9
Arroz 100.0 100.0 58.5 67.1 12.3 18.0 29.1 15.0
Sorgo 100.0 100.0 14.2 19.2 9.3 11.2 16.5 69.6
Fuente; Ministerio de Agricultura y Ganadería, PERA, "VIII Evaluacf6ndeCProceso de Rero-r1ii8Agrartil", San Salvador, E{ septientlie-ae
1989, sobre la base del cuadro 25.
al Hectáreas.
bl Toneladas.
el Toneladas por hectárea.
87
Cuadro 22
EL SALVADOR: ScrUACfON DEL PROGRAMA De TRANSFERENCIAS DE TIERRAS, 1993 a/
Metas de Avances
la primera
___ • ___ ___ • ______ ._. _________ n •••• _
fase Negociadas Transferidas Escrituradas
Superf i cie bl 77,000 38,1.63 11,877' 493
Estatales 38,000 18,513 11,877
Privadas 39,000 19,950 493
Beneficiarios 15,400 9,223 2,701 125
Estatales 4,359 2,701
Privadas 4,864 125
Porcentajes
Superficie 50.0 15.4 0.6
Estatales 24.0 15.4
Privadas 25.9
Beneficiarios 59.9 17.5 0.8
Estatales 28.3 17.5
Privadas 31.6 0.8
Fuente: CEPAL, sobre la base de cit¡'as oficiales.
al Estimaciones preliminares al 31 de marzo de 1993.
bl Manzanas.
88
Cuadro 23
EL SALVADOR: USO DE LAS TIERRAS EN EL SECTOR REFORMADO, 1988
Total Cooperativas
Productores
individuales
Total
Cultivos de consumo
interno
Mafz
Fri jol
Arroz
Sorgo
Cultivos de
exportacl 6n
Café
Caña de azúcar
Algod6n
Otros cultivos
Pastos
Total
Cultivos de consumo
interno
Mafz
Fr i j ol
Arroz
SQrgo
Cultivos de
eXp<lI'tación
Café
Caña de azúcar
Algodón
Otros cultivos
Pastos
Hectáreas
186,441 103,991
80,296 11,788
46,747 6,263
13,877 703
3,420 2,284
16,252 2,538
36,624 36,624
18,948 18,948
12,669 12,669
5,007 5,007
27,624 13,682
41,897 41,897
Porcentajes
100.0 100.0
43.1 11.3
25.1 6.0
7.4 0.7
1.8 2.2
8.7 2.4
19.6 35.2
10.2 18.2
6.8 12.2
2.7 4.8
14.8 13.2
22.5 40.3
82,450
68,508
40,484
13,174
1,136
13,714
13,942
100.0
83.1
49.1
16.0
1.4
16.6
16.9
Fuente: Agricultura y Ganaderfa, PERA, IIVIlI Evaluación del
Proceso de Reforma Agraria", San salvador, El Salvador, septienbre de
1989.
al Incluye hortalizas, ajonjolf y frutales. Para los productores
individuales, café y caña.
89
V. CONCLUSIONES
1. Después de una guerra civil que a lo largo de doce años cobró miles de. vidas .y dañó
seriamente la infraestructura básica y el tejido social del país, finalmente en 1992 se logró lleg'.ll" a
acuerdos de soluci6n de los conflictos. La firma del Acuerdo de Chapultepec abre una nueva eUlpa
esperanzadora para la sociedad salvadoreña y le plantea a la vez nuevos desafíos qebido a las
múltiples y complejas exigencias que se deben cumplir de manera simultánea.. Entre ellos se
incluyen, por una parte, la obligación de poner en marcha .la formación de una nueva cultura
democrática que lleve a transformar gran parte de sus instituciones políticas; por otra, habrá que
reestructurar una economía cuyo poder de crecimiento no alcanza para asegurar el progreso sostenido
y niveles de vida compatibles con la dignidad humana..
2. La consolidación de la paz no s610 es ·un objetivo intríl)seco, sino .quedebe.tenerse en cuenta
que, de no lograrse, todo esfuerzo por retomar el y corregir los desequilibrios econ6micos
y sociales estaría condenado al fracaso. Por otra parte, difícilmente habrá de consolidarse la paz sin
avances significativos en la senda de la y el desarrollo. En tal sentido, la singularidag
de·lª situación rªdica en que lacQnso1idación de la paz, la reconstrucción nacional x.1ª
estabilización econ6mica constituyen un conjunto integral de objetivos ,prioritarios, interrelaciQnm
funcional y
3. Si bien la verdadera reconciliación nacionales tm proceso que abarca un horizonte amplio
de tiempo, los primeros pasos concretos que se han de dar, y que entrañan compromisos financieros,
.están señalados en el Acuerdo -de ,Chapultepec, Entre esos pasos incluyen los
siguientes: a) la reinserci6n de los contingentes desmovilizados a la vida econ6mica, social y política
del país, en un marco de legalidad; b) las medidas dirigidas a erradicar la cultura de la violencia
y reemplazarla por una serie de instituciones que sirvan de base para la construcción de una sociedad
firmemente participativa y democrática; c) la ayuda de emergencia ,a los segmentos de la población
--sobre todo en .las zonas de conflicto- donde la pobreza alcanza. extremos insostenibles, y.. d) la
reparaci6n de. los daños en obras de infraestructura y servidos básicos causados a la. población y a
la economía por la lucha bélica.
4. La manera más conveniente de conciliar· Jas exigencias de la pacificaci6n con las de la
estabilizaci6n y el ajuste consiste en obtener recursos externos adicionales para apoyar el
cumplimiento de los compromisos financieros que .se desprenden del Acuerdo de Chapultepec. Es
90
importante, sin embargo, entender las consecuencias que traería al proceso salvadoreño el hecho de
no producirse la movilización necesaria de la cooperación externa, sobre todo para identificar la
capacidad de que se dispone para continuar cumpliendo con el conjunto de compromisos que' se
derivan tanto de la estabilización económica como de la consolidación de la paz.
5. La obtención del financiamiento externo constituiría, en efecto, el camino más llano y el que
mayormente facilitmia la reducción de las tensiones sociales y el acceso al desarrollo sostenido. Ya
se han negociado recursos por un valor de 362 millones de dólares para los programas prioritarios
de pacificación y lucha contra la pobreza en el período 1993·1996. Subsiste, sin embargo, una
diferencia de 769 millones de dólares en esta área respecto de los cuatro años para los cuales existen
compromisos en principio adquiridos durante la reunión del grupo consultivo celebrada recientemente
en París. En cualquier caso, se trata de requisitos mínimos que no contemplan la supresión repentina
de los niveles de pobreza ni la mayoda de las exigencias de transformación económica de mediano
y largo plazos.
6. Por otra parte, el Gobierno de El Salvador está por finiquitar un acuerdo para contingencias
con el Fondo Monetario Internacional y un acuerdo de ajuste estructural con el- Banco MundiaL
Ambos acuerdos, 'que se justifican plenamente en situaciones normales,' establecen reglas de
eondicionalidad que deberían de tomar en especial consideración las implicaciones económicas de
los acuerdos de pacificación. Aquí surge un problema de vital importancia para el futuro de
El Salvador, que podda resolverse de dos maneras: ya sea obteniendo recursos adicionales de la
comunidad internacional, que permitan hacer compatibles los objetivos de pacificación con las metas
de la estabilización económica, o flexibilizando estas últimas a fin de satisfacer los compromisos
prioritarios de los acuerdos de paz.
7. En la reuni6n del Grupo Consultivo celebrada en París en abril de 1993, según fuentes
oficiales, la comunidad internacionál se ha comprometido a aportar en 1993 alrededor de
200 millones de dólares de recursos frescos adicionales para 'apoyar los esfuerzos de paz y
reconstrucción nacional. Estos flujos adicionales, en la medida que sean desembolsados con la
oportunidad y flexibilidad necesarias, serán un aporte importante para ayudar a cerrar la brecha
financiera que se ha identificado para el cumplimiento del Acuerdo de Chapultepec: De no obtenerse
suficientes recursos de la comunidad internacional hacia 'El Salvador en 1993, las limitantes de corto
plazo para reducir el déficit fiscal obligan a flexibilizar deltas metas del programa de estabilización
a fin de cumplir plenamente los compromisos de los acuerdos de paz. En particular, se requeriría
, ;
91
una posición menos restrictiva en cuanto a los topes impuestos al gasto público, al uso de las reservas
" .. .'
internacionales y de los recursos del Banco Central para financiar al sector público. El apoyo
selectivo y cuidadoso en estas dos fuentes financiamiento del público puede facilitar el
acceso a bienes importados imprescindibles los programas prioritarios de pacificaci6n y
reconstrucción nacional, sin elevar las presiones inflacionarias internas.
. -
8. La eventual insuficiencia de recursos externos torna aún más imperioso que El Salvador
','.
{'ontim1". v roe }o:> apli{'acl'ón de med'ldas: """'0:> ..obu"t "" -f..<Í.... i1 "'"truct"co:> f'il"""¡ h;",................... •••_..,., 1 ... _l\.,. _, i4 ._ .. ,." pli4l. ... ll. "' 'W v IQIW ...... «0 .... Vo.;J".. "" ... YA V.l......
.. ' . '.
esta fragilidad s6lo podrá corregirse de manera significativa en el mediano plazo, se. requiere. . . ," '. ;:;- ,,-.-'. .
emprender acciones concretas inmediatas que fortalezcan la capacidad tributaria, En particular, urge
'. .,¡:
1· .1' -1 d' 1 6 l' 1 1 1 • ro 1 '. 1 .,'al' ¡CM meclÍCI(tS para erra lea.. e len meno genetáuzaáO áé H\ evaslon fJSCt!.l y reonemar el gasto ael
,. .,!
gobierno, adecuándolo a los tiempos de paz, En el mediano plazo, habrá que continuar con un
esfuerzo sistemático de saneamiento de las finanzas públicas. El Estado salvadoreño debe disponer
de recursos 'para enfrentar los programas de y reconstrucción econ6mica, sin
multiplicar los desequilibrios macroecon6micos que 'ya a la
. . 'I'!'·
9. Incluso si se llega a disponer de los recursos externos adicionales requeridos por las
autoridades debe notarse que la reconversiÓn de la economía y la reinserción de los
excombatientes al me;cado laboral no suprimirá el de más' de una
'. .' ...... ',.
década experimentado por el grueso de hí poblaciÓn. Más aún, eS previsible que la fase de
,
asimilación de costos y sacrificios no habrá concluido por completo. Ciertamente, la cesación de
. . - .' . "", .f:
hostilidades gestará alivios considerables pero también habrá que invertir" recursos y esfuerzos
importantes en la tarea básica de la reconstrucci6n nacional.
10. Por consiguiente, es importante crear los mecanismos de conformación de acuerdos
consensuales que democráticaménte permitan asimilar la distribuci6n de los costos o sacrificios de
, , ' ! '.,
la reconstrucci6n y que, al mismo tiempo, impriman la necesaria flexibilidad a las acciones del.,
': ' • I • ,
gobierno al abordar cambios: en profundidad, sin polarizar los conflictos ni volver a destruir el tejido
': . : ,_, l' " ',' .'¡.. ' ¡!.
social. El gobierno y el FMLN, a su vez, están obligados a acelerar el cumplimiento de los
• . • ,. . .' t '
compromisos de la reconciliación nacional y a hacer viables medidas que tradicionalmente han .
encontrado oposición frontal de diversos grupos sociales, como las vinculadas con el respeto a los
. ..
derechos humanos, la reconstrucci6n del estado de derecho, la distribución de tierras o la reforma
. '.
fiscal.
92
11. Uno de los principales efectos directos de los acuerdos de pacificaci6n se manifestará en el
mercado de trabajo) ya que habrá que asegufm'la reinserci6n econ6mica de al menos 70,000 familias
(45,000 de desmovilizados y 25,000 de tenedores). Se trata de crear empleos con un costo por
familia no inferior, en una primera etapa, a los 2,000 d6lares en el campo y a 11)000 en las
ciudades. Lógicamente, la no absorción de esta fuerza de trabajo potencial amenazarfala
consolidación de la paz y agravaría la situaci6n de la pobreza.
12. Las demandas sobre el mercado de trabajo serán todavía mayores en caso de que se decida
la repatriación de 10s asilados salvadoreños, principalmente desde los Estados Unidos, donde al
parecer se han amparado en el programa de residencia temp'oral alrededor de 200,000 personás. Si
bien se trata de una materia compleja por las consecuencias iñternás en los Estados Unidos, es de
esperar que el Gobierno de dicho país busque los mecanismos que permitan evitar una repatriación
precipitada.
'13. Absorber esa fuerza de trabajo emergente con una ampliación de la capacidad de generaci6n
de fuentes de empleo apenas aseguraría niveles mínimos'de ingreso y estándares de vida'bastante
precarios. Con posterioridad habría que poner en marcha programas específicamente destinados a
transformar la agricultura de subsistencia (en donde se ubicaría la mayoría) en una estructura más
diversificada de cultivos y con mayor valor agregado. Al mismo tiempo) sería indispensable ampliar
las inversiones, a fin de poner coto a las presiones demográficas que afectan sensiblemente la vida
rural y la estabilidad política de El Salvador.
14. Resolver apropiadamente los problemas de reubicación de la fuerza de trabajo supone el
cumplimiento estricto y expedito de los acuerdos de pacificación. En materia de fortalecirriiento de
las instituciones que servirán al proceso de modernizaci6n democrática, será indispensable allegar
recursos que faciliten el despliegue de la Policía'Nacional Civil) el funcionamiento de la Academia
de Seguridad, el fortalecimiento del poder judicial y de la Procuraduría para la Defensa de los
Derechos Humanos y el Tribunal ElectoraL Con' tál'·finalidad, se requerirá cubrir en el
" período 1993"1996 una brecha financiera cercana a los 270 millones de d6lares, que son
indispensables la cnÚÜbilídad y' de procesos que constituyen la base
misma de la vida democrática.
15. La situación de extrema pobreza que afecta a grupos muy numerosos de la 'población, junto
a la necesidad política de evitar resquebrajamientos sociales inconvenientes, torna urgenté el
establecimiento de programas de alivio a la indigencia. En conjunto, estos proyectos suponen una
...
93
erogaci6n adicional para reunir una suma ligeramente inferior a los 300 millones de d61ares durante
el período 1993-1996. Aparte de los programas de emergencia citados, sería necesario efectuar
inversiones en la reconstrucci6n física de la infraestructura o de algunos servicios básicos. Aquí las
erogaciones podrían considerarse de menor urgencia inmediata. Con todo, resultan indispensables
para el proceso de crecimiento de mediano plazo y la transformaci6n estructural de la economía
salvadoreña. En torno a esos proyectos están previstas inversiones bastante modestas a la luz de la
magnitud de los problemas, cuya soluci6n requiere por lo menos 240 millones de d6lares más.
16. Adviértase que incluso alcanzar una tasa de crecimiento del orden de 5.5% no sería suficiente
para absorber las presiones sobre el mercado de trabajo y producir una elevaci6n de la productividad,
condici6n ineludible de la estrategia de apertura externa. La tasa de crecimiento de equilibrio de
1993 (considerando apenas un 2% en la elevación de la productividad media de la economia) se
situaría entre el 7% Yel 8%, cifra a todas luces extremadamente ambiciosa de alcanzar.
17. En funci6n de la necesidad insoslayable de atender simultáneamente los problemas políticos
de fondo, la estabilizaci6n de la economía, su reconversi6n a tiempos de paz, la apertura externa y
otros cambios estructurales, resulta indispensable fortalecer los mecanismos de conformaci6n
consensual de acuerdos políticos de la sociedad salvadoreña. Serán esos mecanismos,
complementarios de los 6rganos más tradicionales del gobierno y del sistema democrático, los que
permitirán ganar en materia de flexibilidad y capacidad de hacer prevalecer los intereses comunitarios
frente a la multitud de tensiones y situaciones imprevistas que habrán de encararse en el futuro
illi"'11ediato.
18. La singularidad de la situaci6n salvadoreña -y el hecho de haberse constituido en un
verdadero "test case" de la voluntad política de la comunidad internacional- surge de dos
consideraciones centrales. La primera se relaciona con llevar las tendencias democratizadoras que
se extienden en América Latina, a una regi6n donde en este siglo se ha concentrado marcadamente
el autoritarismo y la violencia. La segunda se refiere en resanar fisuras sociales ensanchadas por
la polarizaci6n en un país donde es indispensable combinar mejor desarrollo con equidad
y participaci6n ciudadana abierta.