Portadilla

Créditos

Cuadernos de la CEPAL

Alicia Bárcena

Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado

Secretario Ejecutivo Adjunto

Martín Hopenhayn

Director

División de Desarrollo Social

Ricardo Pérez

Director

División de Documentos y Publicaciones

Este documento ha sido preparado por Simone Cecchini, Oficial de Asuntos Sociales de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y Aldo Madariaga, asistente de investigación, en el marco del componente “Asistencia social: reducción de la pobreza y redistribución del ingreso a través de los programas de transferencias condicionadas” del programa de cooperación de la CEPAL y la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Asdi) 2010-2011, “Protección e inclusión social en América Latina y el Caribe”. En su elaboración colaboraron Claudia Robles, asistente de investigación de la División de Desarrollo Social, y Luis Hernán Vargas, consultor. Los autores agradecen los valiosos comentarios de Nathalie Brisson-Lamaute, Guillermo Cruces, Pablo Faret, Christian Gruenberg, Claudia Robles, Yuriko Takahashi, Luís Hernán Vargas y Pablo Villatoro, así como de los participantes del taller de expertos Los programas de transferencias condicionadas desde un enfoque de derechos, que se llevó a cabo en la Oficina Regional de la FAO para América Latina y el Caribe en Santiago, los días 17 y 18 de marzo de 2011.

Publicación de las Naciones Unidas

ISSN: 0252-2195

ISBN: 978-92-1-121773-5

E-ISBN: 978-92-1-054795-6

LC/G.2497-P

N° de venta: S.11.II.G.55

Copyright © Naciones Unidas, junio de 2011. Todos los derechos reservados

Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe soicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden producir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

Índice

Prólogo 5

Resumen 7

Capítulo I

Introducción 9

Capítulo II

Características de los programas de transferencias condicionadas 13

Capítulo III

Prestaciones y condicionalidades 43

Capítulo IV

Inversión y cobertura 105

Capítulo V

Impacto 117

Capítulo VI

Institucionalidad y sostenibilidad 155

Capítulo VII

Comentarios finales 179

Anexo 187

Bibliografía 203

Prólogo

A lo largo de su historia, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha insistido en el papel del desarrollo social, la erradicación de la pobreza y, sobre todo, la lucha por una mayor igualdad, como ingredientes clave en la construcción de sociedades democráticas, justas y prósperas en la región. Este mensaje ha quedado plasmado en el documento del trigésimo tercer período de sesiones de la CEPAL: La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (CEPAL, 2010b). En dicha publicación, se destaca la importancia de instrumentar acciones que, desde diversos frentes, permitan avanzar hacia mayores grados de inclusión social, igualdad y respeto a los principios de los derechos humanos.

El diseño y la implementación de políticas sociales que aborden, desde un prisma multidimensional, las complejas aristas de la exclusión, la vulnerabilidad, la desigualdad y la pobreza es, por lo tanto, un desafío fundamental para nuestra región. En particular, se ha establecido que el fortalecimiento de los sistemas de protección social es un requisito ineludible en esta misión.

En este libro se procura identificar el papel que cumplen los programas de transferencias condicionadas, o “con corresponsabilidad” (PTC), uno de los principales instrumentos de combate a la pobreza que se han implementado durante los últimos 15 años en la región, y cuya atención y replicación se han extendido más allá de sus fronteras. Estos programas buscan transformar y detener la transmisión intergeneracional de la pobreza mediante el desarrollo de las capacidades humanas en las familias más vulnerables. Con este fin, los PTC entregan transferencias monetarias directas y establecen condicionalidades centradas en la asistencia a la escuela y a los controles de salud. De esta forma, los programas no solo contribuirían a la reducción contingente de la pobreza de ingresos, sino también a la formación de capacidades humanas, un activo clave del desarrollo sostenible y del progreso en nuestras sociedades.

Si bien los PTC implementados en los diferentes países de América Latina y el Caribe comparten una arquitectura similar, existen variantes significativas en su concepción y diseño, e incluso en los ámbitos de cobertura y operación, que se recopilan en detalle en este documento. Asimismo, la revisión aquí descrita muestra una serie de debates abiertos a los que esperamos que esta publicación pueda contribuir. Entre los aspectos más controvertidos se encuentran la utilización de las condicionalidades como instrumento de política social, la focalización como una estrategia de abordaje de acciones que deben operar bajo presupuestos restringidos y el papel de las mujeres como beneficiarias de las transferencias y sujetos de las condicionalidades. Pese a la vigencia de estas discusiones, es importante destacar que la experiencia acumulada en la región muestra un mejoramiento de las condiciones de vida de la población a partir de la puesta en marcha de estos programas.

También es necesario recalcar el aporte que para este documento significó la nueva Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe, recientemente puesta a disposición del público en la página web de la CEPAL. En esta base de datos, que pretende constituir un importante insumo de investigación para la gran cantidad de estudios en curso acerca de los programas de transferencias condicionadas, se puede obtener información descriptiva y estadística detallada y comparable sobre todos los programas de la región, tanto presentes como pasados.

Agradecemos muy especialmente el apoyo brindado por la Agencia Sueca de Cooperación Internacional para el Desarrollo (Asdi). Este documento se preparó en el marco del componente “Asistencia social, reducción de la pobreza y redistribución del ingreso a través de los programas de transferencias condicionadas”, como parte del programa de cooperación CEPAL-Asdi 2010-2011 “Protección e inclusión social en América Latina y el Caribe”.

Alicia Bárcena

Secretaria Ejecutiva

Comisión Económica para América Latina

y el Caribe (CEPAL)

Resumen

El presente documento tiene por objeto sintetizar la experiencia de América Latina y el Caribe con los programas de transferencias condicionadas, o “con corresponsabilidad” (PTC), a lo largo de más de 15 años. Durante este tiempo, estos programas han logrado consolidarse en los distintos países de la región y se han difundido como un instrumento privilegiado de la política contra la pobreza.

Según la Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL, los PTC operan en la actualidad en 18 países de la región y benefician a más de 25 millones de familias (alrededor de 113 millones de personas), es decir, el 19% de la población de América Latina y el Caribe, a un costo que ronda el 0,4% del PIB regional.

La estructura básica de los PTC consiste en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que tienen hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con ciertos compromisos asociados al mejoramiento de sus capacidades humanas. A pesar de los debates aún inconclusos sobre la idoneidad de estos programas y sus resultados en distintos ámbitos, se ha planteado que pueden representar un paso importante para poner a las familias pobres e indigentes con niños en edad escolar en contacto con sistemas de protección social más amplios e integrales.

En este documento, que se espera sirva de base e insumo para la discusión y el avance hacia la construcción de sistemas de protección social fundados en las nociones de inclusión y universalidad de los derechos, se brinda información detallada sobre los distintos componentes de los PTC. Además, se revisan las principales características de los programas en cuanto a la definición y el registro de destinatarios, los mecanismos de focalización utilizados, los diversos tipos de prestaciones que ofrecen y las condicionalidades que los acompañan. Se analiza, asimismo, la evolución histórica de los indicadores de inversión y cobertura de los PTC, y la información disponible respecto de sus efectos en distintos ámbitos. Por último, se hace un balance de la experiencia y los principales desafíos que estos programas presentan en materia de sostenibilidad, marco legal, rendición de cuentas, participación, institucionalidad e intersectorialidad.

Capítulo I

Introducción

Hacia mediados de la década de 1990, en diversas municipalidades y en el Distrito Federal del Brasil surgió un conjunto de programas cuya principal finalidad era entregar transferencias en efectivo a familias en extrema pobreza a cambio de contraprestaciones en el área educativa (Aguiar y Araujo, 2002; Godoy, 2004). En 1997, se lanzó en México el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa), que entregaba a las familias rurales en situación de extrema pobreza, transferencias en efectivo, suplementos alimenticios y acceso a un paquete básico de servicios de salud, con la condición de que cumplieran ciertos compromisos en los ámbitos de la educación y la salud (Levy y Rodríguez, 2005). Desde ese momento, los programas de transferencias condicionadas, o “con corresponsabilidad” (PTC), se han difundido como un instrumento privilegiado de la política contra la pobreza a lo largo de América Latina y el Caribe. No obstante, estos programas tienen distintos grados de centralidad en los sistemas de protección social y muestran diversos enfoques en los arreglos de la política social de los países que los implementan (Cecchini y Martínez, 2011; Cohen y Franco, 2006; CEPAL, 2010a).

El uso del concepto de corresponsabilidad en relación con los programas de reducción de la pobreza invita a considerar no solo los elementos asociados al incentivo a la demanda, sino también aquellos que tienen que ver con la oferta de servicios sociales (Levy y Rodríguez, 2005; Cohen y Franco, 2006). En nuestro caso, nos interesa resaltar el hecho de que tanto los destinatarios como el propio Estado deben comprometerse en las acciones que el programa requiere[1]. En la bibliografía, también pueden encontrarse sinónimos bajo distintas nomenclaturas: programas de transferencias monetarias condicionadas, programas de transferencias en efectivo condicionadas o CCT, por las siglas del inglés conditional cash transfers.

1 En este documento usaremos el término “condicionalidades” para referirnos a los compromisos concretos que las familias tienen que cumplir para recibir las transferencias. Asimismo, en lugar de “beneficiarios” preferimos utilizar términos más adecuados desde una perspectiva de derechos, como “destinatarios” (más relacionado con el concepto de población objetivo) o “usuarios” (más vinculado a la población que efectivamente participa en un programa).

En la década pasada, los PTC no solo consiguieron crecer en número —en 1997 estaban presentes en 3 países, mientras que en 2010 se puede acceder a ellos en 18 países (véase el cuadro I.1)—, sino que también lograron consolidarse al aumentar los montos de las transferencias monetarias ofrecidas, incrementar su cobertura y su alcance geográfico (Bastagli, 2009), y, en muchos casos, asegurar su institucionalización dentro de la política social de cada país (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008). Además, estos programas han alcanzado una importante visibilidad en el debate sobre las políticas de reducción de la pobreza, tanto en el contexto regional como internacional, en gran medida gracias a la promoción por parte de organismos como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y a la constitución de foros multilaterales de intercambio de experiencias y buenas prácticas, como la Red Interamericana de Protección Social (RIPSO) en el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA).

Más allá de la cuestión aún abierta sobre la efectividad de su impacto en diversos indicadores (Fiszbein y Schady, 2009; Ribas, Veras Soares e Hirata, 2008; Veras Soares, Ribas y Guerreiro, 2007), la complementariedad y coherencia de sus instrumentos (Villatoro, 2008; Handa y Davis, 2006), y la legitimidad de sus principios orientadores (Freeland, 2007; Molyneux, 2007; Standing, 2007a), se ha reconocido el papel que estos programas han jugado en la conexión de las familias pobres e indigentes con niños en edad escolar con la protección social (CEPAL, 2010a). Se ha planteado, asimismo, que los PTC pueden representar un paso hacia la constitución de sistemas amplios de protección social, fundados en nociones de inclusión y universalidad de los derechos (Cecchini y Martínez, 2011; Simões, 2006; Bastagli, 2009).

Este documento tiene por objeto sintetizar la experiencia de la región con estos programas y suministrar información detallada sobre sus distintos componentes. También se pretende que sirva de base e insumo para la discusión y el avance hacia sistemas de protección social inclusivos (Cecchini y Martínez, 2011). Gran parte de la información proviene de la Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL, que ofrece acceso a información descriptiva y datos históricos de estos programas[2].

2 Véase [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/.

Cuadro I.1

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

Fuente: Elaboración propia sobre la base de CEPAL, Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc.

a Aunque el programa terminó oficialmente en 2005, siguió pagando beneficios hasta que se creó la Asignación Universal por Hijo para Protección Social.

b Aunque el programa terminó oficialmente en 2003, siguió pagando beneficios durante los años siguientes y se fue extinguiendo gradualmente a medida que fue aumentando el número de destinatarios de Bolsa Família.

c Incluye el programa Cartão Alimentação, vigente durante los mismos años.

A continuación, se detalla cómo se organiza el documento. Después de esta introducción, en la segunda sección se revisan las principales características de los programas de transferencias condicionadas en cuanto a la definición de destinatarios, los mecanismos de focalización y los instrumentos de selección y registro utilizados, así como los criterios de egreso de dichos programas. En la tercera sección se presentan los diversos tipos de prestaciones que estos programas ofrecen y las condicionalidades que las acompañan. En la cuarta sección se revisan las tendencias en materia de inversión y cobertura de los PTC, con énfasis en la evolución histórica de ambos indicadores, y se calcula un indicador que compara la inversión de los países en estos programas con la cantidad de recursos necesarios para eliminar el déficit de ingresos de la población pobre e indigente. En la quinta sección se analiza brevemente y a modo de síntesis la información disponible respecto de los efectos de los PTC en diversos ámbitos, como las capacidades humanas, la pobreza y la desigualdad del ingreso, el consumo, la generación de ingresos y la inserción laboral, el trabajo infantil y el empoderamiento de las mujeres. En la sexta sección se discuten los temas de la sostenibilidad financiera y política, la institucionalidad y la intersectorialidad. Por último, en las conclusiones se hace un balance de la experiencia y los principales desafíos que plantean estos programas.

Capítulo II

Características de los programas de transferencias condicionadas

La estructura básica común de los programas de transferencias condicionadas consiste en la entrega de recursos monetarios y no monetarios a familias en situación de pobreza o pobreza extrema que tienen uno o más hijos menores de edad, con la condición de que estas cumplan con ciertas conductas asociadas al mejoramiento de sus capacidades humanas. En algunos programas, se contempla la entrega de beneficios a otras categorías de personas, como adultos sin empleo, personas con discapacidad y adultos mayores, lo que permite incorporar familias sin hijos menores de edad.

Los compromisos requeridos por los PTC se relacionan principalmente con las áreas de educación, salud y nutrición (por ejemplo, que los niños concurran a la escuela o a los centros de salud con fines preventivos). Además de las transferencias monetarias, varios programas proveen transferencias en especie, como suplementos alimenticios y “mochilas” o “bolsones” con útiles escolares, además de establecer la obligatoriedad de asistir a determinados servicios en los ámbitos de la educación y la salud, como charlas educativas, de información, orientación y consejería en diversos temas[1].

1 Como veremos en la sección III.A.3, en varios casos, estos servicios no son provistos directamente por los programas, sino por los sectores correspondientes.

La unidad de intervención de estos programas es la familia en su conjunto, más que los individuos que la componen, y en su interior se asigna un papel protagónico a la mujer. En la gran mayoría de los programas, las receptoras de las transferencias son las madres, bajo el supuesto de que ellas usarán los recursos monetarios para mejorar el bienestar de su familia en general y de sus hijos en particular. Asimismo, las madres están a cargo del cumplimiento de las condicionalidades y, a veces, actúan como promotoras de los programas.

Otro aspecto común es la adopción de criterios técnicos para la selección de los destinatarios, generalmente basados en procedimientos en dos o más etapas, con predominio de la focalización por unidades geográficas y los métodos de selección de hogares por comprobación indirecta de los medios de vida (proxy means test).

Aunque existe una estructura común a los PTC, también es posible apreciar grandes variaciones en cuanto a las definiciones que estos programas realizan de su población objetivo, las prestaciones que ofrecen y la persona encargada del vínculo con el programa y de hacer cumplir las condicionalidades.

A. Población objetivo

La definición de la población objetivo de los programas cambia de un país a otro y está orientada a familias que viven en condiciones de pobreza o extrema pobreza (véase el cuadro II.1). Entre los programas destinados a familias indigentes se encuentran Familias en Acción de Colombia, el Programa de Asignación Familiar (PRAF) de Honduras y Tekoporâ del Paraguay. Otros programas incorporan como población objetivo, además de los indigentes, a las familias pobres no indigentes, como es el caso de Bolsa Família en el Brasil y el Bono de Desarrollo Humano en el Ecuador. También existen programas cuya definición de familias meta incorpora un espectro más amplio de carencias. Por ejemplo, en Familias por la Inclusión Social de la Argentina, la definición de familias “en riesgo social” incorporaba familias con niños desnutridos, jefes y jefas de hogar mayores de 50 años o menores de 20 años, adultos con alguna enfermedad terminal o pandemia, casos de violencia familiar o abuso sexual, entre otras. Por otra parte, en algunos programas, la definición de población objetivo no se hace a partir de unidades familiares. En el Programa de avance mediante la salud y la educación (PATH) de Jamaica, por ejemplo, se trabaja con personas en situación de pobreza.

Los criterios de elegibilidad de las diferentes transferencias monetarias provistas por los PTC pueden basarse en las familias u hogares en su conjunto o definirse de acuerdo con la pertenencia de los integrantes del hogar a determinadas categorías, preferentemente niños en edad preescolar y escolar, y mujeres en período de lactancia o embarazadas, aunque algunos PTC también incluyen a adultos mayores y personas con discapacidad (véase el cuadro II.1)[2]. Por ejemplo, el programa Oportunidades de México ofrece transferencias monetarias para el hogar en su conjunto a través del apoyo alimentario, el apoyo energético y el apoyo alimentario Vivir Mejor, mientras que el apoyo educativo Jóvenes con Oportunidades y el apoyo al adulto mayor se destinan a niños que cursan educación primaria, secundaria y media-superior, jóvenes en los últimos años de educación media-superior y adultos mayores, respectivamente[3].

2 Con referencia a la diferenciación entre hogares y familias, en el caso de la implementación de la Red de Oportunidades en las comunidades indígenas de Panamá, se estableció explícitamente que la transferencia se otorgaba a la familia para evitar conflictos en los casos en que varias familias vivieran juntas en un mismo hogar (Robles, 2010, pág. 42).

3 En México, desde 2007, los adultos mayores de 70 años pueden participar en el nuevo programa federal 70 y más, que transfiere 38,5 dólares mensuales en efectivo. Para evitar la duplicidad de apoyos a nivel federal, los adultos mayores que participan en este programa deben renunciar al apoyo al adulto mayor de Oportunidades (Rubio y Garfias, 2010).

Las edades consideradas para el acceso a los beneficios cambian de un programa a otro. Para las prestaciones ligadas a la educación (generalmente en los niveles de la escuela primaria y secundaria), las edades de los destinatarios varían en virtud de la organización de los sistemas escolares de cada país. En la mayoría de los países, el límite inferior está entre 5 y 6 años, mientras que el tope superior llega a los 22 años en México y a los 25 años en Costa Rica. En el caso de los beneficios de salud, estos se concentran en las edades preescolares, aunque no de manera exclusiva. Por ejemplo, cubren a niños hasta los 3 años en Juntos del Perú, hasta los 6 años en Mi Familia Progresa de Guatemala y hasta los 14 años en Tekoporâ del Paraguay. Existen también programas que establecen transferencias específicas para adolescentes en el sector educativo con el objeto de evitar la deserción escolar en los últimos niveles de la educación secundaria. Este es el caso de Oportunidades (“Jóvenes con Oportunidades”), Bolsa Família (“Beneficio adolescente”) y el Programa Ciudadanía Porteña (“Estudiar es trabajar”).

La exclusión de las familias pobres o indigentes que no tienen menores a cargo es una de las mayores críticas a estos programas. A juicio de algunos autores, con esto se estaría dejando fuera a un número no despreciable de familias igualmente necesitadas de ayuda (Standing, 2007a). Esta discriminación desaparece, sin embargo, en aquellos programas como Chile Solidario, Bono de Desarrollo Humano, Comunidades Solidarias Rurales, PATH, Oportunidades, Tekoporâ, Juntos y Solidaridad, que contemplan la entrega de beneficios a familias con adultos mayores y personas con discapacidad. En Jamaica, el beneficio de salud se entrega –además de a niños, adultos mayores, personas con discapacidad y mujeres embarazadas o en puerperio– a adultos pobres desempleados de entre 18 y 64 años (véase el cuadro II.1).

Los inmigrantes extranjeros que viven en condiciones de pobreza o extrema pobreza también quedan excluidos de los PTC. Los documentos oficiales que rigen las operaciones de estos programas señalan que la población objetivo está constituida por personas u hogares que estén en situación de pobreza o indigencia en el territorio nacional, sin hacer una diferencia explícita respecto de la nacionalidad del jefe o de los miembros de hogar. Sin embargo, la posesión de la cédula de identidad, al menos por parte del jefe de hogar, es un requisito previo para recibir las transferencias monetarias. De este modo, los inmigrantes que no tienen dicho documento por no haber regularizado su estadía en el país extranjero no pueden beneficiarse de los programas. En el caso de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH) de la Argentina, los hogares extranjeros que acrediten una residencia definitiva de al menos tres años en el territorio argentino tienen derecho a recibir la prestación. Sin embargo, Repetto y Díaz Langou (2010, pág. 6) señalan que este requerimiento “excluye prácticamente a la mayoría de los extranjeros residentes en el país. Muchos de ellos, en especial aquellos más vulnerables, no cuentan con los documentos legales requeridos para la AUH”. Por lo tanto, para proteger a este grupo de población extremadamente vulnerable se debería flexibilizar los requisitos asociados a la residencia legal y realizar campañas de documentación de los inmigrantes[4].

4 Diferente es el caso de los migrantes internos, ya que esa condición –salvo en los casos de PTC de carácter local, como los de Bogotá o Buenos Aires– no implica necesariamente la exclusión de los programas. No obstante, para no perder su derecho a la participación en el programa, los migrantes deben realizar ciertas gestiones que son de responsabilidad del usuario para solicitar la actualización de su información personal en las bases de datos o los registros de destinatarios del PTC (Sistema de Beneficiarios de los Programas Sociales (SISBÉN), Sistema Único de Beneficiarios (SIUBEN), Registro Social, Ficha de Protección Social, CadÚnico, etc.). Lo anterior podría derivar en atrasos en países donde la administración del programa presente deficiencias en los canales de transmisión de la información, con procedimientos engorrosos y demoras en la actualización de los registros de destinatarios. Un caso extremo consistiría en la suspensión temporal o definitiva del destinatario por motivos administrativos, debido al no cobro de las prestaciones.

Además, los programas deben definir quién o quiénes asumen el vínculo entre el hogar y el programa y se responsabiliza de llevar a cabo las contraprestaciones que exigen. En general, los PTC tienden a asignar esta función a las jefas de hogar. Entre los programas que aceptan entregar las transferencias al jefe de hogar independientemente de su sexo, o a algún tutor o representante de la familia, están el Bono Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia, el PATH de Jamaica, Solidaridad de la República Dominicana y algunos programas que ya han finalizado, como Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de la Argentina, el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) del Uruguay y la Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua. Esto también ocurre en el caso de la versión de Familias en Acción que se implementa en comunidades indígenas de Colombia, donde se ha establecido que la transferencia puede entregarse al adulto que esté a cargo de los niños, de conformidad con los usos y costumbres respecto del cuidado de los menores en los distintos pueblos indígenas (Acción Social, 2008, pág 8).

El papel central de las mujeres en los programas –no solo como administradoras de las transferencias, sino también como responsables del cumplimiento de las contraprestaciones–, ha tenido lecturas dispares. Por una parte, se ha rescatado que esto permite un mayor empoderamiento de las mujeres en las decisiones del hogar, por ser ellas quienes manejan los ingresos transferidos, al tiempo que les otorgaría una mayor visibilidad y participación en la comunidad por su asistencia a cursos y talleres en el marco de los programas (León, 2008; Molyneux, 2007). Por otra parte, se ha destacado que este empoderamiento termina siendo débil si no va acompañado de acciones ulteriores en ámbitos como el desarrollo de capacidades, la autonomía, la igualdad, la influencia y el aumento de las posibilidades de decisión (Molyneux, 2009). Esto se fundamenta en el hecho de que las mujeres se incorporan a estos programas para aumentar el capital humano de sus hijos y no el propio (Molyneux, 2007). Asimismo, se ha cuestionado que los diferentes requerimientos de los programas terminan recargando y reforzando las actividades de cuidado que tradicionalmente han limitado la inserción de la mujer en el mercado del trabajo (CEPAL, 2006; Pautassi y Zibecchi, 2010) (véase la sección V.F).

B. Mecanismos de focalización

Para la selección de los destinatarios de los PTC, por lo general se utilizan procedimientos de focalización basados en distintas etapas (véase el cuadro II.2).

En una primera etapa, se seleccionan las unidades geográficas que presentan mayores niveles de pobreza. En general, esto se evalúa en función de índices de marginalidad que pueden incluir variables de ingresos o necesidades básicas insatisfechas, y se construyen a partir de fuentes de información como censos de población, encuestas de hogares y mapas de pobreza. En el programa Tekoporâ del Paraguay, la selección de las comunidades más vulnerables se realiza sobre la base del índice de priorización geográfica, que otorga un puntaje que pondera en un 40% las condiciones de pobreza de la localidad y en un 60% la presencia de necesidades básicas insatisfechas (Veras Soares y Britto, 2008). En el caso de Oportunidades, en cambio, se utilizan indicadores de necesidades básicas insatisfechas para seleccionar las zonas rurales y de ingresos y gastos para las zonas urbanas (Orozco y Hubert, 2005).

Tras la focalización geográfica, se aborda la selección de unidades familiares u hogares, dependiendo de la definición[5]. La mayoría de los programas utiliza métodos de comprobación indirecta de los medios de vida, ya sea a través de índices multidimensionales de calidad de vida, como en el caso de la Ficha de protección social de Chile, o de fórmulas que predicen los ingresos a través de variables que se supone que están muy relacionadas con dichos ingresos, como ocurre en Oportunidades. La consideración o no de variables asociadas al ingreso repercute en si se quiere privilegiar situaciones de pobreza más estructurales –y, por lo tanto, menos susceptibles de variar en el corto plazo– u otras más relacionadas con el ciclo económico (Ribas, Veras Soares e Hirata, 2008). También existen programas que utilizan una evaluación directa de los medios de vida, es decir, que utilizan el nivel de ingresos informado por las propias familias en las encuestas o los empadronamientos llevados a cabo por los programas ad hoc. En el caso del Brasil, esta información se recoge a nivel municipal a través de la aplicación del Catastro único para programas sociales (CadÚnico) a las familias en situación de pobreza. Este procedimiento tiende a ser menos costoso y más ágil a los efectos de ampliar el padrón de destinatarios, pero, al mismo tiempo, puede estar más sujeto a las variaciones coyunturales del ingreso familiar (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007). Algunas críticas a la forma en que este método se aplica en el Brasil tienen que ver con la posibilidad de que aumente el error de inclusión –por no contrastar los informes de ingresos de las familias con otra información– o que su descentralización lo vuelva susceptible de ser capturado por redes clientelares que operen a nivel local, dos situaciones que no se han verificado en la práctica (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007)[6].

5 Comunidades Solidarias Rurales de El Salvador representa un excepción, ya que en el caso de los municipios con extrema pobreza “severa”, no se aplica la comprobación de medios.

6 El CadÚnico registra información sobre los niveles de consumo de las familias que permiten verificar los informes de ingresos. Aun cuando Bolsa Família no prevé la verificación de estos informes, se realiza una revisión de los datos sobre los ingresos cuando el consumo de los hogares supera en un 20% los ingresos reportados (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007).

Además, algunos programas incorporan una última etapa de selección comunitaria, bajo el supuesto de que los agentes locales cuentan con más información respecto de las necesidades y carencias de los hogares de una comunidad. Se ha encontrado que los mecanismos de comprobación de medios tienden a generar diferencias entre ser o no destinatario de un programa que pueden contrastar con la percepción de las condiciones socioeconómicas y la pobreza que tienen las propias comunidades (Adato, 2000). Asimismo, muchas veces la focalización por hogares hace que los criterios de elección se vuelvan opacos para los potenciales usuarios de los programas, lo que, en contextos rurales o de alta densidad de capital social, puede tener un efecto adverso y generar sentimientos de incomprensión y una mala evaluación del programa por considerar que la selección es arbitraria. Esto puede hasta llevar a situaciones de conflicto entre los beneficiarios y no beneficiarios del programa (Adato, 2000 y 2007, pág. 18)[7]. A través de la focalización comunitaria se pretende atender estas consideraciones al reconocer la mayor información que pueden tener las propias comunidades sobre las condiciones socioeconómicas de sus miembros. También se busca dar legitimidad al ejercicio de focalización en comunidades afectadas por un alto nivel de precariedad y donde se podrían exacerbar conflictos entre grupos.

7 Adato (2007) muestra que esto también puede ocurrir con la focalización geográfica en contextos donde las divisiones político-administrativas no se corresponden con las divisiones comunitarias o culturales.

En la actualidad, programas como Juntos del Perú, Tekoporâ del Paraguay y el componente Bonos para la compra de alimentos de la Red de Oportunidades panameña, entre otros, incluyen mecanismos de selección comunitaria como etapa final de sus procedimientos de focalización (véase el cuadro II.2). En este grupo se destaca el caso de Familias en Acción, que incluye un componente de selección comunitaria como parte de la adaptación de sus reglas de funcionamiento en localidades indígenas (Robles, 2010). En general, estos mecanismos tienen un objetivo más de vigilancia social y transparencia, que opera validando los hogares seleccionados, que de control efectivo respecto de los hogares incluidos y excluidos. Cohen, Franco y Villatoro (2006, pág. 104) notan que la participación comunitaria no reduce necesariamente los errores de inclusión y exclusión de los programas y que “deben tenerse en cuenta los sesgos derivados de la voluntariedad de la participación que lleva normalmente a que participen quienes están mejor”.

Otra forma de focalización, atractiva por su bajo costo y sencillez operativa, es la focalización categórica. Bajo esta modalidad, se definen poblaciones fácilmente identificables, a las que se otorgan los beneficios por igual. Un buen ejemplo de ello es el programa Bono Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia, en el que pueden participar únicamente los niños que cursan hasta octavo grado en establecimientos educativos públicos. Esta es una forma fácil, efectiva y barata de realizar la focalización en países donde los servicios sociales están muy segmentados según el nivel socioeconómico de la población, aunque pudiera no ser lo más óptimo en aquellos programas que privilegian que los beneficios no se filtren a quienes no cumplen determinadas características socioeconómicas.

Gracias al uso de procedimientos y técnicas de selección de beneficiarios que buscan minimizar los errores de exclusión (familias que satisfacen los criterios de elegibilidad, pero no participan en el programa) e inclusión (familias que no satisfacen los criterios de elegibilidad, pero participan), por lo general, estos programas logran hacer llegar las transferencias de ingreso a los más necesitados y representan, por lo tanto, una de las partidas de inversión pública social más redistributivas. Como se muestra en el gráfico II.1 para una serie de programas, entre el 60% y el 75% de los gastos en estas transferencias (eje vertical del gráfico) son captados por el 40% más pobre de la población (eje horizontal) (CEPAL, 2010b). Sin embargo, como destacan Cohen y Franco (2006, pág. 58), estos resultados apuntan también al hecho de que hay personas pobres que no consiguen formar parte de los PTC “ni siquiera cuando los procedimientos de selección los prefieran”.

Muchos PTC se concentran más en evitar los errores de inclusión (dar beneficios a quienes no entran en la población objetivo) que los de exclusión (dejar parte de la población objetivo sin beneficios), lo que ha sido cuestionado desde una perspectiva de derechos que sostiene que lo relevante es evitar los segundos (Sepúlveda, 2009). Por ejemplo, en 2004, el error de exclusión era mayor que el de inclusión en Oportunidades y Bolsa Família (Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007)[8]. En la Red de Oportunidades de Panamá, se encontró que el 56% de los pobres extremos no estaba cubierto por el PTC (error de exclusión), pero que solo el 7% de las transferencias llegaba a los no pobres (error de inclusión) (Robles, 2009).

8 Sobre la base de datos de las encuestas de hogares de nivel nacional (Encuesta nacional de los ingresos y gastos de los hogares (ENIGH) en México y Encuesta nacional de hogares (PNAD) en el Brasil), los autores calculan la subcobertura como la relación entre los pobres no beneficiarios y el total de pobres (Soares, Ribas y Osorio, 2007).

Gráfico II.1

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO EN ASISTENCIA SOCIAL Y EJEMPLOS DE TRANSFERENCIAS MONETARIAS DIRECTAS DE ALGUNOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CON CORRESPONSABILIDAD (PTC), SEGÚN QUINTILES

DE INGRESO PRIMARIO, 2005-2008 A

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.

a Promedio simple.

Asimismo, es importante considerar la capacidad administrativa, en la medida en que en países muy pobres y de institucionalidad débil existe una tendencia a registrar un peor desempeño en materia de focalización cuando aumentan las exigencias institucionales (Peyre, 2007). Además, la homogeneidad de las condiciones de vida de la población pobre en estos países podría hacer poco efectivo el aumento de los requisitos para entrar en los programas (Cecchini, 2009).

La focalización geográfica, en cambio, supone concentrar esfuerzos en comunidades con niveles de pobreza elevados y homogéneos, aunque no necesariamente significativos a nivel nacional. En países más grandes y con áreas urbanas desarrolladas, esto significa dejar fuera unidades geográficas con menores niveles relativos de pobreza, pero con un peso importante en términos absolutos. En México, de los alrededor de 5 millones de hogares usuarios de Oportunidades en 2008, poco más de 3,5 millones correspondía a hogares ubicados en localidades de hasta 2.500 habitantes, mientras que solo cerca de 710.000 formaban parte de ciudades con más de 15.000 habitantes (SEDESOL, 2008). Si bien ello permite atender la mayor incidencia de la pobreza en las zonas rurales mediante la disminución de las brechas entre localidades, también puede llevar a descuidar la magnitud del problema de la pobreza en las zonas urbanas que concentran más de dos tercios de la población pobre del país[9].

9 En 2008, la incidencia de la pobreza en México era del 44,6% en zonas rurales y del 29,2% en zonas urbanas (CEPAL, 2010a, anexo estadístico).

Varios autores han destacado el importante esfuerzo realizado por los PTC para establecer sofisticados procedimientos de selección de usuarios (Hailu y Veras Soares, 2008; Fiszbein y Schady, 2009). Si bien con esto se ha logrado sentar los fundamentos de una selección de destinatarios sobre la base de razones técnicas y no clientelistas, como era la preocupación inicial en muchos programas (Levy y Rodríguez, 2005), algunos autores (Ravallion, 2007; Peyre, 2007) destacan que no existe evidencia concluyente respecto de la efectividad y eficiencia de un programa focalizado en comparación con uno de características universales. Incluso se ha llegado a argumentar que los recursos destinados a la focalización podrían tener un mayor impacto si se repartieran de manera universal (Mkandawire, 2005). De modo que resulta importante enfatizar la necesidad de evaluar caso a caso la idoneidad de los procedimientos y de evitar soluciones que se apliquen a todas las situaciones.

En relación con el debate aún inconcluso sobre focalización y universalismo, se puede argumentar que los PTC –si bien utilizan mecanismos de focalización de los recursos– procuran avanzar hacia la universalización de los derechos sociales y económicos de todos los ciudadanos, comenzando por quienes se ven más privados de su ejercicio, esto es, las personas que viven en situación de pobreza (CEPAL, 2006). Aunque la política social abarca objetivos que van más allá de la lucha contra la pobreza, como construir sociedades de mayor cohesión social y equidad, la escasez de recursos públicos impone la selectividad como forma de asegurar que las transferencias de ingreso y los servicios sociales lleguen a la población más pobre (CEPAL, 2000). El uso de mecanismos de focalización en el marco de los PTC no debe, por lo tanto, concebirse como un fin en sí mismo, sino como un instrumento de política social para “hacer más con menos” y aumentar la progresividad de la inversión social al orientar los esfuerzos públicos a quienes más lo necesitan (CEPAL, 2010a).

C. Instrumentos de selección y registro

de destinatarios

Un aspecto importante de la selección de destinatarios es la manera en que se recogen y actualizan los datos sobre los usuarios actuales y potenciales. Para recabar dicha información, los agentes de los programas levantan censos de población ad hoc, lo que implica importantes esfuerzos en términos de recursos monetarios y humanos. En el trabajo de campo, se utilizan fichas gubernamentales que permiten identificar la situación socioeconómica de los potenciales usuarios de los programas sociales. Ejemplos de estas fichas son la Ficha de protección social de Chile, la Ficha de información social de Costa Rica y la Ficha hogar de selección de beneficiarios del Paraguay.

Posteriormente, estas fichas se almacenan en formato electrónico, lo que permite organizar sistemas de información y registro que mantienen información detallada sobre los potenciales beneficiarios, que puede actualizarse con cierta periodicidad (Irarrázaval, 2004). La implementación de estos sistemas resulta crucial para mantener flujos de información y recursos que permitan realizar diversas acciones, como agilizar los pagos, suspender o cancelar los beneficios –cuando los programas lo definen como necesario–, o implementar sistemas de monitoreo de resultados periódicos. Además, estos sistemas tienen el potencial de facilitar la vinculación con otros programas que operan en la oferta pública y su articulación en torno a una determinada política (Repetto, 2009)[10].

10 Un riesgo en relación con la centralidad que han adquirido los procesos de selección y registro –así como la verificación del cumplimiento de las condiciones– es convertir estos programas “en máquinas burocráticas que se limitan a ingresar, procesar y emitir información, y donde su personal en muchos casos tiene un contacto escaso o nulo con los pobres, tanto por la carga de trabajo asociada al procesamiento de información, como porque las prestaciones son entregadas por los sectores o por entidades financieras privadas. Todo esto repercute en las escasas actividades de acompañamiento que pueden desarrollar los programas (sea de información o de vinculación con las redes institucionales o simplemente de apoyo psicosocial propiamente tal)” (Villatoro, comunicación personal, 20 de diciembre de 2010).

Esta última función constituye una ventaja adicional de los sistemas de información y registro, que pueden ser utilizados por el conjunto de programas de protección y promoción social existentes en un país. De esta manera, se mantiene información agregada sobre los usuarios actuales y potenciales de la política social y de los distintos programas, mediante la integración de las bases de datos que mantienen los distintos sectores e instituciones públicas en un registro único de destinatarios. Esta experiencia se está llevando a cabo en el Brasil con el CadÚnico, en México con el Sistema Integral de Padrones de Programas Gubernamentales (SIIPP-G) (véase el recuadro II.1) y en Chile con el Sistema Integrado de Información Social (SIIS)[11]. El Sistema de Registro de Beneficiarios de Honduras (SIRBHO) permitió unificar la información de dos programas en vías de integración (el PRAF nacional y el PRAF III), así como su utilización en el marco de la Red Solidaria. Este caso evidencia que un esfuerzo de esta naturaleza no compete únicamente a los países con mayores recursos financieros y capacidades administrativas (véase el cuadro II.2) (Cecchini y otros, 2009).

11 El SIIS debería reemplazarse con un nuevo Sistema de Información Centralizado de Receptores y Aportantes de Beneficios Sociales, enmarcado en el proyecto de ley del poder ejecutivo referente a la creación del Ministerio de Desarrollo Social de Chile.

[12]

12 El SISSP fue creado en 2006, bajo la presidencia de Vicente Fox, con la finalidad de extender la cobertura de seguridad social a los trabajadores por cuenta propia y a los que se encuentran excluidos de los otros institutos de seguridad social (el Instituto Mexicano de Seguridad Social (IMSS) y el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)). El SISSP aborda tres ámbitos específicos no considerados previamente para estos trabajadores: acceso a la salud, vivienda y retiro en condiciones dignas de vida. Véase [en línea] http://fox.presidencia.gob.mx/actividades/?contenido=23661.

Un desafío para estos registros es agilizar sus procedimientos y mejorar la actualización de la información que contienen, como muestra el caso del Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO) de Costa Rica. En este país, la falta de procedimientos periódicos de actualización de la información y el carácter “a demanda” de los empadronamientos –es decir, el empadronamiento no incluye a toda la población susceptible de ser destinataria, sino solo a quienes acuden a pedir ayuda–, dejaron obsoleta la información sobre los usuarios históricos de los planes, los que actualmente representan alrededor del 50% del registro (Román, 2009). Esta preocupación resulta particularmente crítica si se quiere utilizar los PTC como seguros contra crisis económicas o eventualidades que requieran ampliar con rapidez el padrón de destinatarios (Veras Soares, 2009b).

Otro desafío importante, que se aborda en la sección VI.D, es el de la transparencia de los registros de destinatarios.

D. Criterios de egreso

Un desafío permanente para los PTC ha sido la definición de criterios o mecanismos de egreso que estén en consonancia con sus objetivos de mediano y largo plazo. En la práctica, se ha puesto más énfasis en la definición de reglas de salida de los programas que en las estrategias de graduación, esto es, mecanismos que permitan asegurar a las familias que no volverán a necesitar la asistencia social. Muchas veces, esto ha estado influenciado por limitaciones presupuestarias o consideraciones políticas (disminuir el tiempo de estadía para aumentar el número bruto de personas que pasan por el programa), más que por los objetivos de cada programa (Villatoro, 2008).

La regla de salida más usada en los PTC es simple: hacer que los hogares destinatarios dejen de recibir las prestaciones cuando sus integrantes pierden las condiciones de elegibilidad. Dicho en otras palabras, las familias salen del programa cuando los hijos superan las edades respectivas y entonces pueden quedar en una situación de vulnerabilidad similar o peor a la que presentaban previo a la intervención (Banegas, 2008; González de la Rocha, 2008). Otro ejemplo frecuente es establecer reglas de salida que consisten en definir un número máximo de años de permanencia en el programa. Por ejemplo, en el Programa de transferencias monetarias monetarias condicionadas focalizadas (TCCTP) de Trinidad y Tabago el límite es de dos años, en Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar de Bogotá el límite se sitúa entre dos y tres años, dependiendo del tipo de subsidio que se recibe, mientras que en el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil el límite llega a cuatro años. En el caso de la RPS y el Sistema de Atención a Crisis (SAC) de Nicaragua, el plazo de vencimiento del préstamo que servía para financiarlos limitaba automáticamente la permanencia en el programa, sin que estuviera contemplada la transición hacia un nuevo esquema de protección.

Un escenario distinto es aquel en que los objetivos del programa se toman en cuenta, de manera explícita, en el diseño de estrategias de graduación. Programas como Oportunidades de México, Bolsa Família del Brasil, PATH de Jamaica y Solidaridad de la República Dominicana, establecen períodos de permanencia con la posibilidad de recertificación. En general, la recertificación tiene que ver con el establecimiento de umbrales de ingresos para la graduación del programa; el hecho de que las familias no logren superar estos umbrales supone una actualización de su condición de destinatarias. Es necesario notar que este tipo de esquema tiende a privilegiar los aspectos de reducción de pobreza en el corto plazo y a evitar la dependencia de los usuarios de los apoyos, lo que va en desmedro de los objetivos de capacidades humanas y promoción social de más largo plazo que cada programa pudiera tener. El caso de Oportunidades muestra precisamente las dificultades de implementar mecanismos de egreso adecuados a sus objetivos en materia de desarrollo humano (véase el recuadro II.2).

Otro ejemplo de intento de adecuación de estrategias de graduación a los objetivos de los programas lo presenta Chile Solidario, donde la participación en el programa está regulada por un esquema de graduación que incluye una disminución progresiva de las visitas de los apoyos familiares y las transferencias monetarias y la prolongación de algunos beneficios más allá del tiempo que dura el acompañamiento familiar.

En la actualidad, uno de los elementos clave en torno a la discusión sobre los PTC es precisamente el establecimiento de estrategias de salida mediante acciones que promuevan un aumento de las capacidades de las familias y la generación de ingresos autónomos (Britto, 2006). De este modo, se ha comenzado a buscar de manera más sistemática la relación benéfica entre el aseguramiento de determinados niveles de vida a través de las transferencias monetarias y la implementación de “medidas de activación” (Farné, 2009) tendientes a mejorar las condiciones de empleo actuales y de empleabilidad futura, vinculando a los usuarios con programas de generación de ingresos e inserción laboral (véase la sección III.A.3.a). Asimismo, se ha relevado que la graduación no debe entenderse como la suspensión de los beneficios una vez cumplidos ciertos requerimientos o superados determinados umbrales, sino como la constitución de un nexo con el resto de las acciones de protección y promoción social presentes en la política social. Bajo esta óptica, la noción de graduación debería asociarse con la idea de un tránsito por distintas etapas que constituyen un continuo de intervenciones adecuadas a distintas situaciones de necesidades básicas, protección contra riesgos y ejercicio de derechos. Así, egresar de los PTC debería suponer que se ha logrado superar la pobreza e insertarse en otros instrumentos no contributivos o contributivos de protección social (Cecchini y Martínez, 2011).

Recuadro II.2 (conclusión)

Capítulo III

Prestaciones y condicionalidades

En general, la literatura sobre PTC tiende a mostrar como beneficios de estos programas únicamente a las transferencias de ingresos en efectivo que operan como incentivo a la demanda. Sin embargo, con frecuencia ofrecen transferencias monetarias y no monetarias de distintos tipos y también proveen determinados servicios. Asimismo, en algunos casos se incluyen transferencias para fortalecer la oferta de servicios sociales y, de ese modo, responder al incremento de la demanda provocado por los programas. En consideración a esto, hemos clasificado las prestaciones que entregan los PTC en dos grandes clases, según se trate de beneficios asociados a la demanda (las familias) o a la oferta (los proveedores de los servicios). A su vez, las prestaciones a la demanda se distinguen entre transferencias (monetarias y no monetarias) y servicios (apoyos familiares y cursos de capacitación, entre otros) (véase el diagrama III.1). Como se puede observar, la mayoría de los programas utiliza una combinación de transferencias monetarias y no monetarias, de modo que lo que los distingue es la función que ocupa cada transferencia en la lógica del programa. Esta diversidad de opciones con que cuentan los encargados de formular las políticas al momento de definir los distintos aspectos de los programas implica soluciones que no son neutras en términos del cumplimiento de sus objetivos.

A. Prestaciones a la demanda

1. Transferencias monetarias

Por transferencias monetarias entendemos aquellas que consisten en dinero, independientemente de la modalidad de pago. Si bien la existencia de al menos una transferencia monetaria condicionada constituye un elemento común a los distintos PTC, cada programa imprime un sentido particular a estas transferencias dentro de su lógica de operación, lo

que los convierte en programas cualitativamente distintos, según su objetivo principal sea asegurar a las familias pobres un nivel de con-

sumo básico, fortalecer el desarrollo humano de los usuarios o facilitar su acceso a distintas prestaciones sociales gubernamentales (Cecchini y Martínez, 2011).

a) Tipos de transferencias monetarias y formas

de pago

Las transferencias monetarias a las familias pueden dividirse en transferencias de libre uso (cuando los usuarios pueden disponer a voluntad del dinero transferido, como en el caso de las transferencias de efectivo) o transferencias de uso predeterminado (cuando la utilización del dinero viene establecida de tal forma que el usuario no puede decidir su destino, como en el caso de los subsidios al consumo de bienes o servicios específicos). Entre estas categorías existe una tercera categoría intermedia que capta elementos de ambas, ya que el usuario puede elegir, pero únicamente dentro de un grupo predeterminado de bienes y servicios. Las modalidades de pago, por otra parte, tienen relación con el tipo de transferencia (libre uso, uso predeterminado, intermedia). Las transferencias de libre uso pueden hacerse a través de depósitos en cuentas bancarias, mediante la entrega directa en eventos públicos o el retiro de efectivo en filiales de bancos, institutos de previsión social u otras agencias gubernamentales y banco móviles, o a través de abonos en tarjetas magnéticas o de débito[1]. Las transferencias de uso predeterminado, en cambio, tienden a hacerse a través de descuentos al pago de distintos servicios básicos, como agua, gas o electricidad. Las transferencias intermedias, por su parte, pueden realizarse mediante tarjetas magnéticas, tarjetas de débito o vales.

1 En el Estado Plurinacional de Bolivia, El Salvador, Guatemala y Honduras el efectivo se entrega en eventos públicos. En el caso del Bono Juancito Pinto, por ejemplo, se organizan actos cívicos anuales dirigidos por las fuerzas armadas y las autoridades de las escuelas en las cuales deben participar los alumnos con su madre, padre o tutor.

Los programas utilizan principalmente transferencias monetarias de libre uso (véase el cuadro III.1), ya que se considera que los propios hogares son los que mejor uso pueden hacer de dichas transferencias sobre la base de sus preferencias. Las transferencias de uso predeterminado (véase el cuadro III.2) e intermedias (véase el cuadro III.3) llevan la idea de precondicionar la utilización de los recursos transferidos como forma de evitar que se empleen en otros ítems.

En general, las transferencias de uso predeterminado son subsidios al consumo de bienes y servicios básicos, como energía o agua. Chile Solidario ofrece entre sus prestaciones el Subsidio al Agua Potable (SAP), que constituye un descuento realizado sobre la boleta mensual de agua potable de las familias usuarias (hasta un límite de 15 mts^3), cuyos montos varían para adecuarse a las tarifas de cada región del país. En la República Dominicana, el subsidio al consumo de energía (Bonoluz) cubre el costo de la energía que consume un hogar hasta 100 kilovatios hora al mes y se entrega por medio de la Tarjeta Solidaridad[2].

2 Algunos subsidios al consumo se incluyen entre las transferencias de libre uso porque las familas pueden gastar libremente el dinero transferido. Este es el caso del subsidio al consumo de energía de Oportunidades (apoyo energético), que consiste en un apoyo monetario mensual a las familias beneficiarias para compensar los gastos realizados en el consumo de fuentes de energía (luz, gas y carbón, entre otras).

Las transferencias intermedias suelen utilizarse con el propósito de apoyar la compra de alimentos y artículos de primera necesidad. De este modo, mediante una tarjeta magnética o un vale, se abona un monto que solo puede utilizarse en establecimientos comerciales previamente autorizados y con el que únicamente se pueden adquirir alimentos de una canasta básica y bienes de primera necesidad, excluidos explícitamente los cigarros, el alcohol y otros bienes nocivos para la salud[3]. Aún resta evaluar, sin embargo, los efectos que podría tener la existencia de una demanda cautiva sobre los precios de estos bienes, lo que podría anular o disminuir el beneficio económico de la transferencia.

3 A mayo de 2010, la Red de Abastecimiento Social (RAS) del programa Solidaridad de la República Dominicana contaba con más de 3.000 comercios adheridos, entre ellos pequeños negocios de comestibles, librerías, centros de fotocopias y cafeterías (Espinal Martínez, 2010).

En el plano normativo, la decisión de optar por modalidades de pago de uso libre o predeterminado se inserta en la discusión sobre si las personas son realmente capaces de gastar esos recursos con horizontes de largo plazo (inversión en capacidades humanas) y si no es más efectivo, en términos del gasto que realiza el gobierno y los objetivos de los programas, predeterminar las opciones. A juicio de autores como Standing (2007a; 2007b), esto sería inherentemente paternalista, pues la intención de la política se transforma en guiar a las personas a adquirir lo que los encargados de formular las políticas piensan que es mejor para ellas y sus comunidades.

La forma en que finalmente se implementan las transferencias en la práctica tiene más que ver con elementos de logística y distribución que con opciones de diseño explícitamente evaluadas respecto de su capacidad de alcanzar los objetivos del programa. En programas como Tekoporâ del Paraguay y Red Solidaria de El Salvador, la transferencia se entrega en eventos organizados ad hoc en los que representantes de las instituciones involucradas en el pago van a las comunidades y realizan los pagos, ya sea en fechas preestablecidas (bimestralmente en Red Solidaria) o en fechas cambiantes que se comunican con antelación (Tekoporâ) (Veras Soares y Britto, 2008). Con una gran cantidad de usuarios que viven en zonas rurales, la Red de Oportunidades de Panamá entrega dinero en efectivo tanto en centros de pago del Banco Nacional de Panamá como a través de móviles, para hacer frente a las diferentes condiciones de infraestructura y disminuir los tiempos de traslado de las familias y los costos asociados[4].

4 En noviembre de 2008, cuando los pagos se efectuaban a través de Correos y Telégrafos de Panamá (COTEL), al 72% de los beneficiarios de la Red de Oportunidades le tomaba menos de dos horas llegar al punto de pago, al 22% de los beneficiarios le tomaba entre dos y cuatro horas, al 4% entre cuatro y seis horas, y al restante 2% más de seis horas (Ministerio de Desarrollo Social, Gobierno Nacional de Panamá, 2008b).

Esto último hace que sea necesario atender las condiciones geográficas y socioculturales donde se ejecutan los programas y generar prestaciones adecuadas a ellas. El programa Oportunidades intenta ir por ese camino al diferenciar sus reglas de operación en localidades rurales y urbanas. El nuevo esquema de Oportunidades Urbano —que fue lanzado en 2009 como programa piloto y se extenderá a todas las ciudades de México— supone, además de nuevas reglas de focalización, un aumento de los montos de los apoyos monetarios, la incorporación de nuevas transferencias que premian el desempeño escolar, la adecuación del paquete de servicios de salud a las necesidades urbanas y el agregado de nuevas condicionalidades (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2009a)[5]. También se está comenzando a sondear un modelo alternativo de gestión y atención para las comunidades indígenas en que opera este programa (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, 2009b).

5 A fines de 2010, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgó un préstamo de 800 millones de dólares al gobierno federal para proseguir con la implementación del programa en zonas urbanas (véase [en línea] http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=35421267). Hasta la fecha, el programa se ha implementado en Ciudad Juárez (véase [en línea] http://www.oportunidades.gob.mx/Portal/wb/Web/did042010_16032010) y Puebla. Sin embargo, aún persisten dificultades de tipo político para expandirlo al Distrito Federal.

b) Forma de cálculo del monto de la transferencia monetaria

Para determinar el monto de las transferencias, que se entregan con distinta periodicidad, por lo general se utilizan tres aproximaciones (Villatoro, 2007): transferencia plana, transferencia según composición familiar y transferencia según características del destinatario (véase el cuadro III.1)[6].

6 Cada forma de cálculo puede adecuarse a las modalidades de pago descritas anteriormente. En la práctica, los gobiernos que lanzaron estos programas también pueden haber calculado el monto de las transferencias simplemente sobre la base de la disponibilidad presupuestaria y el número de familias que se quería cubrir.

En el primer caso, se fija un monto independientemente de la composición del grupo familiar. Por lo general, el cálculo se hace considerando un porcentaje de la línea de pobreza o en función de una canasta nutricional de bajo costo. La segunda modalidad consiste en otorgar más beneficios a hogares que cuentan con un mayor número de sujetos elegibles (entre los más comunes se encuentran los niños de hasta cierta edad, las mujeres embarazadas o lactantes, y los adultos mayores). La tercera forma consiste en otorgar montos diferenciados según las características de los destinatarios de las transferencias monetarias. Esta forma tiende a privilegiar el objetivo de incentivar la utilización de los servicios educativos y de salud, estableciéndose los montos en función de los costos de oportunidad que enfrentan distintos grupos de la población para acceder a dichos servicios. A esto pueden sumarse también los costos directos de provisión de los servicios.

Las transferencias planas se utilizan en los programas que privilegian el aseguramiento de determinados niveles de ingresos o de consumo. En Bolsa Família, el monto del beneficio básico, aquel que se otorga a las familias en extrema pobreza, se calcula sobre la base del valor de la línea de indigencia. A su vez, el monto plano del beneficio básico se complementa con un beneficio variable, consistente en un monto adicional que considera la composición familiar.

Considerar la composición del grupo familiar permite ajustar los montos transferidos de modo de tomar en cuenta las necesidades de consumo de las familias según su estructura y etapa del ciclo de vida (esto es, las edades de sus integrantes). Esto parece adecuado cuando se considera el caso de hogares que concentran un conjunto de vulnerabilidades. Por ejemplo, en el caso de hogares monoparentales con un jefe de hogar mujer y una alta tasa de dependencia (presencia de menores, personas con discapacidad y adultos mayores, entre otros), privilegiar la composición del grupo familiar permitiría considerar un conjunto más amplio de las carencias que enmarcan la situación de pobreza. También cabe destacar que las transferencias diferenciadas por composición familiar tienden a tener límites de cantidad de usuarios o un monto máximo por familia. En algunos casos, estas limitaciones se combinan además con esquemas de montos decrecientes, aduciendo razones de economías de escala en el consumo. En Familias por la Inclusión Social de la Argentina, por ejemplo, el monto de la transferencia comenzaba en 53 dólares mensuales para familias con dos hijos menores de 19 años y a partir del tercero la transferencia aumentaba solo en alrededor de 12 dólares por hijo, hasta considerar un máximo de seis, lo que equivale a un total de 101 dólares por familia[7].

7 Las familias con siete o más hijos podían postularse para recibir una pensión no contributiva, en la cual el monto de la transferencia era mayor al tope que fijaba el programa Familias por la Inclusión Social. Dicha pensión sigue en vigor.

Existen argumentos para justificar ambos tipos de transferencias: planas y por composición familiar. Stecklow y otros (2006) indican que una transferencia plana permitiría evitar “incentivos perversos” en términos de favorecer a familias con mayor cantidad de hijos estimulando la fertilidad. Sin embargo, esta consideración implica asumir fuertes supuestos respecto de las estrategias utilizadas por las familias ante los distintos incentivos que enfrentan. En este sentido, parece más plausible que los efectos adversos de una transferencia plana y del establecimiento de limitaciones excesivas a los montos transferidos vayan por el lado de una disminución de los beneficios per cápita que reciben las familias más numerosas y no de la generación de comportamientos supuestamente oportunistas por parte de las familias (como tener más hijos para obtener mayores transferencias)[8]. El resultado, por tanto, terminaría siendo la reducción del impacto de la transferencia en términos de garantizar un determinado nivel de ingresos (Villatoro, 2007; CEPAL, 2010a; Cecchini y otros, 2009), lo que es particularmente preocupante en el caso de hogares más vulnerables, donde hay varios niños.

8 Para entender mejor las estrategias empleadas por las familias frente a diferentes incentivos —incluso los vinculados a la cantidad de hijos— es necesario llevar a cabo ulteriores investigaciones, especialmente a través de estudios que triangulen métodos cuantitativos y etnográficos (Villatoro, comunicación personal, 20 de diciembre de 2010).

Las transferencias diferenciadas según las características de los destinatarios han sido utilizadas en programas como Oportunidades de México y Familias en Acción de Colombia, y recientemente también en los apoyos educativos del Programa de avance mediante la salud y la educación (PATH) de Jamaica. En el caso colombiano, a partir de 2007 se distinguieron cuatro grupos de ciudades según su tamaño y se establecieron transferencias diferenciadas para cada uno de ellos. Además de esto, para el subsidio de educación se generó un esquema de montos escalonados según los distintos niveles escolares que cursen los niños beneficiados, siendo mayor la transferencia a medida que estos progresan de nivel, siguiendo el ejemplo mexicano. Por otra parte, tanto Oportunidades como el PATH incorporan una diferenciación adicional en los montos que se entregan según el sexo del destinatario. Villatoro (2007) enumera criterios que podrían servir tanto para justificar transferencias mayores para los hombres (mayor costo de oportunidad al momento de cumplir las condicionalidades dado que sus retornos por actividades alternativas son mayores) como para las mujeres (mayores tasas de deserción junto con mayores retornos esperados por años adicionales de educación; el hecho de que, a igualdad de condiciones, los padres tienden a privilegiar la educación de los hijos varones). Un criterio práctico, en sintonía con los objetivos de desarrollo humano, puede consistir en establecer montos variables según las diferencias de cobertura y grados de escolaridad de hombres y mujeres previos a la intervención, lo que requiere una evaluación ex ante de dichos indicadores (de Janvry y Sadoulet, 2006b). De hecho, Oportunidades y el PATH operan en sentidos inversos: mientras el programa mexicano otorga transferencias un 10% más altas a las niñas en los niveles correspondientes al comienzo de la educación secundaria (porque estas tenían menores tasas de asistencia que los varones), el jamaiquino entrega transferencias más elevadas a los niños (por la situación opuesta). Esto muestra que las condiciones para establecer este tipo de transferencias diferenciadas son variables conforme a la realidad de los distintos países y no cabe establecer reglas fijas para cada contexto.

Chile Solidario y la segunda fase de la desaparecida Red de Protección Social de Nicaragua muestran lo que podría ser una cuarta modalidad de transferencias planas decrecientes (la transferencia plana va decreciendo a medida que se acerca el límite de permanencia de las familias en el programa). En Chile Solidario, por ejemplo, la transferencia “Bono de protección” se entrega durante el período de acompañamiento familiar (Puente) (véase la sección III.A.3.c), por un máximo de 24 meses, y va decreciendo a medida que se acerca el fin de la etapa de acompañamiento. En Nicaragua, el bono de seguridad alimentaria era decreciente por tres años consecutivos y pasaba de 168 dólares por familia en el primer año a 145 dólares en el segundo y a 126 dólares en el tercero (Largaespada, 2006).

Varios programas han establecido incentivos monetarios dirigidos a jóvenes en los últimos años de educación para evitar la pérdida de capacidades humanas por deserción escolar (Oportunidades, Subsidios a la Asistencia Escolar de la ciudad de Bogotá, Chile Solidario y el PATH, entre otros). En el caso de Oportunidades, los miembros de las familias usuarias acumulan en una libreta de ahorros hasta un monto de alrededor de 300 dólares, que pueden retirar y utilizar libremente una vez finalizada la secundaria (el componente denominado “Jóvenes con Oportunidades”). Similares montos y procedimientos están involucrados en el programa Beca de Apoyo a la Retención Escolar (BARE) al que tienen acceso los usuarios de Chile Solidario. El programa de Subsidios a la Asistencia Escolar, por su parte, ofrece a los usuarios que terminan exitosamente la educación secundaria la posibilidad de elegir entre un subsidio a los costos de inscripción y matrícula de los estudios superiores (alrededor de 250 dólares) o su retiro en mensualidades que rondan los 80 dólares. En el caso del PATH, solo se entrega un monto de alrededor de 200 dólares a los usuarios que deciden proseguir sus estudios y se inscriben en la educación superior.

c) Ajuste de los montos de las transferencias

Una vez calculado el monto de las transferencias —ya sean planas, según composición familiar o características del destinatario—, es importante contemplar mecanismos de indexación automática para que no pierdan valor en el tiempo, defendiéndolas de la inflación y, especialmente, del alza del precio de los alimentos. Sin embargo, los ajustes de las prestaciones en la región suelen realizarse de forma discrecional, teniendo en cuenta las limitaciones fiscales imperantes y las presiones políticas (véase el cuadro III.4) (Levy, 2008; OIT, 2009).

Los montos de las transferencias se ajustan en forma automática según las tasas de inflación en cuatro PTC de alcance nacional (Chile Solidario, Familias en Acción de Colombia, Oportunidades de México y Asignaciones Familiares del Uruguay) y uno de alcance local (Ciudadanía Porteña de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). En Oportunidades, los montos de las distintas transferencias se actualizan semestralmente de acuerdo con la inflación de la canasta total de precios de la economía mexicana y en caso de deflación mantienen sus valores nominales. Sin embargo, de manera similar a lo que ocurre con Familias en Acción de Colombia, esta medida no se sustenta en una ley que entregue un respaldo normativo a dicho mecanismo automático de ajuste, lo que sí ocurre en Chile y el Uruguay.

Existe un segundo grupo de programas que han modificado los montos de las transferencias en el tiempo, pero donde el ajuste no es automático. Las modificaciones se han implementado mediante la ejecución de decretos ejecutivos o presidenciales, desplazando en la discusión a los parlamentos nacionales. En la Argentina, los montos del programa Asignación Universal por Hijo para Protección Social se han ajustado mediante decretos de la Presidencia de la República, el más reciente de los cuales fue el decreto núm. 1.388/2010 que incrementó el monto de la asignación de 180 pesos a 220 pesos. Al respecto, Repetto y Díaz Langou (2010) plantean que este programa debería considerar el efecto inflacionario del alza del valor de la canasta total o de alimentos para la actualización automática de los montos de las asignaciones familiares no contributivas y dejar sin efecto los decretos que realizan dichos ajustes. En el Brasil, los montos de las transferencias de Bolsa Família se fijan mediante decretos presidenciales cada 12 o 14 meses.

Cuadro III.4

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (18 PAÍSES): PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS, AJUSTE AUTOMÁTICO DE LOS MONTOS

DE LAS TRANSFERENCIAS SEGÚN VARIACIÓN DEL IPC.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países; V. Imas, Las transferencias monetarias con corresponsabilidad (TMC) y la disminución de la pobreza en el marco de las políticas de protección social, Asunción, Centro de Análisis y Difusión de la Economía Paraguaya (CADEP)/Centro de Investigaciones Económicas (CINVE)/Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo (CIID), 2011; R. Franco, Protección social en Honduras: el papel de los programas de transferencias condicionadas: PRAF I, II y III, Sao Paulo, Instituto Fernando Henrique Cardoso (IFHC)/Corporación de Investigaciones Económicas para Latinoamérica (CIEPLAN), 2008.

a Los montos se ajustan mediante decretos ejecutivos o presidenciales, u otro instrumento legal.

b El Consejo Directivo del Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) define los montos de la transferencia previa coordinación con la Rectoría del Sector Social y de Lucha contra la Pobreza.

Para 2011, el decreto núm. 7.447 incrementó en 2 reales el bono básico, lo que corresponde a un aumento del 3%. En los casos del bono variable y del bono variable ligado a adolescente, los incrementos de los montos mínimos fueron sustanciales: 10 reales (aumento del 45%) y 35 reales (aumento del 106%), respectivamente[9]. En Colombia, el programa bogotano Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar determina los montos según el precio del transporte público, mientras que en el Ecuador y Panamá, las transferencias las actualiza el poder ejecutivo sin una periodicidad predeterminada. El programa Avancemos de Costa Rica depende directamente de los acuerdos a que llega el Consejo Directivo del Instituto Mixto de Ayuda Social, previa coordinación con la Rectoría del Sector Social y de Lucha contra la Pobreza, es decir que los montos no se derivan exclusivamente de decretos presidenciales.

9 En el Brasil existe una discusión legislativa tendiente a formalizar el mecanismo de actualización del monto de las prestaciones de Bolsa Família y orientarlo a que sea un programa de ingreso mínimo o ciudadano. Una de las principales propuestas es generar un algoritmo que considere la inflación anual, el crecimiento del PIB y la tasa de crecimiento de las pensiones generales. Esto tiene por objeto establecer como piso mínimo la mitad del sueldo básico, además de transferir un mes extra a fin de año (Britto y Veras Soares, 2011).

En tercer lugar, existen países en donde los montos de las transferencias de los programas no se han actualizado por varios años, como es el caso del Estado Plurinacional de Bolivia y de Honduras. Estos países tienen algunos de los PIB más bajos de la región, por lo que la

falta de actualización de los montos podría atribuirse a una baja capa-cidad presupuestaria.

2. Transferencias no monetarias

Las transferencias no monetarias o en especie —como suplementos alimenticios, “mochilas escolares” y capital productivo—, se dan especialmente en aquellos programas que ponen énfasis en los componentes de desarrollo humano.

Los suplementos alimenticios constituyen la mayoría de las transferencias en especie de los PTC y apuntan a suplir posibles carencias de micronutrientes, dadas las restricciones a la ingesta adecuada de alimentos que tienen los hogares más pobres. Los suplementos alimenticios que entrega Oportunidades deberían aportar el 100% de los micronutrientes diarios requeridos, que en promedio equivalen al 20% de las necesidades calóricas diarias (Programa de Desarrollo Humano Oportunidades, s/f). Es interesante constatar que en este programa no existe una condicionalidad específica asociada a la entrega de esta transferencia, más que la de procurar que la madre la administre efectivamente entre los menores a quienes va dirigida. Otros programas que ponen un fuerte acento en los aspectos nutricionales involucran otras alternativas de diseño, como vincular a los usuarios con programas nutricionales ya existentes. Este es el caso de Mi Familia Progresa de Guatemala, Juntos del Perú y la desaparecida Red de Protección Social de Nicaragua, tres programas en acceso a suplementos nutricionales a través del paquete de servicios de salud y nutrición que reciben los usuarios en los controles médicos a los que acuden como parte de las condicionalidades del programa. Además, vale la pena subrayar la similitud que tiene este componente de los PTC con programas nutricionales de larga data en la región como es el caso del Programa Nacional de Alimentación Complementaria (PNAC) de Chile, que utiliza una estructura de prestaciones (suplementos alimenticios y transferencias monetarias) y una lógica de operación muy cercana a lo descrito para Oportunidades (Vergara, 1990).

Los suplementos nutricionales tienen la virtud de no correr paralelamente por canales comerciales, lo que evita que se produzca un desplazamiento de la oferta local, como se ha visto que ocurre con las raciones alimentarias (Cohen y Franco, 2006; Standing, 2007b). Sin embargo, persisten problemas de costos de distribución, almacenamiento y logística, sobre todo en países con menores capacidades institucionales. Por ejemplo, los problemas de abastecimiento de vitaminas, hierro y antiparasitarios denunciados en 2001 en la Red de Protección Social provocaron discontinuidades en los tratamientos nutricionales de los menores usuarios del programa, lo que afectó los resultados de algunos indicadores como prevalencia de anemia y nivel de hemoglobina en la sangre (Hoddinott y Bassett, 2009).

Bajo el componente educativo, en general se transfieren útiles escolares al comienzo de cada año lectivo, en una transferencia conocida comúnmente como “bolsón” o “mochila escolar”. En el Programa de Asignación Familiar (PRAF) de Honduras, la transferencia incluye cuadernos y lápices para distintos usos, además de otros útiles como goma de borrar, regla, sacapuntas y mochila. El caso de los útiles escolares muestra que muchas veces la elección entre transferencias monetarias o transferencias en especie también puede entenderse como una decisión sujeta a consideraciones relacionadas con la infraestructura disponible para el pago en efectivo o el almacenamiento y la distribución de los útiles. El PRAF lleva cerca de 12 años entregando bolsones escolares y, a pesar de los frecuentes problemas para ejecutar el presupuesto, entre 2001 y 2008 se entregó un promedio de 100.000 bolsones anuales (Secretaría de Finanzas de Honduras, 2007), mientras que la Red de Protección Social (RPS) de Nicaragua privilegió la entrega de efectivo por el mismo concepto. En el caso de Oportunidades, si bien la forma escogida fue la de una transferencia monetaria para cubrir dichos gastos, las familias cuyos hijos van a escuelas atendidas por el Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE) reciben la transferencia en especie.

Por último, el componente Bonos para la compra de alimentos de la Red de Oportunidades panameña ofrece transferencias en especie que las familias tienen para apoyar los cursos de capacitación agrícola que forman parte de las condicionalidades de las familias. Estas consisten en juegos de herramientas (pala, piqueta, azadón, rastrillo, machete y lima) y semillas. En este caso, la similitud es con otros programas productivos presentes en la región, como el programa productivo alimentario (Hambre Cero) de Nicaragua, que no utilizan el instrumento de las transferencias monetarias condicionadas (Cecchini y otros, 2009).

3. Provisión de servicios y acceso a

otros programas

Además de las transferencias monetarias y en especie, una tercera prestación que ofrecen los PTC por el lado de la demanda es la provisión de servicios, ya sea por parte del propio programa o a través de otros programas a los que facilitan el acceso. En el primer caso hablaremos de provisión directa de servicios, mientras que en el segundo hablaremos de provisión indirecta.

La provisión indirecta de servicios —aquellas acciones llevadas a cabo por los distintos sectores— parece ser una tendencia creciente en distintos programas, incluidos algunos emblemáticos como Bolsa Família, a través de los “programas complementarios”. Los programas que desde su concepción están pensados como estructuras facilitadoras del acceso a la red de servicios y prestaciones públicas, y que no proveen los servicios ellos mismos, constituyen un caso particular. El paradigma de este tipo de programas lo constituye Chile Solidario, que busca facilitar el acceso de la población en extrema pobreza al conjunto de programas de protección y promoción social del gobierno chileno (véase el cuadro 2 del anexo). Otros casos similares al chileno son la Red Juntos de Colombia y el Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas (TCCTP) de Trinidad y Tabago, este último con un fuerte énfasis en la promoción social y la vinculación con programas de capacitación profesional y generación de ingresos.

Respecto de la modalidad de provisión directa de servicios, hay que evaluar caso por caso si esta solución es la más adecuada, pues existe el peligro de generar una estructura omnicomprensiva, poco específica y poco efectiva —el “síndrome del árbol de Navidad” (Cecchini y Martínez, 2011)—, que tiende a independizarse de la gestión de la política pública sectorial y de sus objetivos particulares.

A partir de la revisión de la experiencia regional, podemos afirmar que existen cuatro clases de servicios que los PTC proveen a las familias y a las comunidades principalmente de manera indirecta, pero a veces también en forma directa: i) inserción laboral y generación de ingresos, que puede incluir capacitación profesional tanto en aspectos técnicos como de habilidades, así como acceso a microcrédito, generación de empleo y apoyo al trabajo independiente; ii) consejerías, charlas educativas y talleres (individuales y grupales) sobre diversos temas, como los relacionados con la salud, que apuntan a crear capacidades básicas y a fortalecer el desarrollo humano de las familias usuarias; iii) visitas de profesionales a los hogares usuarios (“acompañamiento familiar”) con el propósito de hacer un seguimiento de las condicionalidades y de proveer apoyo psicosocial; y

iv) mejoramiento de la infraestructura (del barrio o las viviendas) (véanse los cuadros III.5 y III.6).

a) Inserción laboral y generación de ingresos

Priorizar la vinculación de los usuarios con programas de inserción laboral y generación de ingresos no estaba previsto en el diseño inicial de los PTC. No obstante, los programas han comenzado a incorporar cada vez más acciones vinculadas con estos ámbitos, en la medida en que se ha constatado que la sola transferencia no es suficiente para reducir la pobreza y vulnerabilidad de las familias en el corto y mediano plazo (OEA/CEPAL/OIT, 2010). Estas inquietudes han ido de la mano de una preocupación por la sostenibilidad de las acciones de los programas, especialmente en lo que respecta a la duración de los apoyos y las estrategias de salida o de graduación de dichos programas, si es que pretenden cumplir sus objetivos de manera sostenida (Yaschine y Dávila, 2008).

El instrumento utilizado en el marco de los PTC para mejorar la empleabilidad de los usuarios en edad de trabajar es la capacitación técnica y profesional, mientras que entre los instrumentos que buscan activar la demanda laboral y mejorar las conexiones con la oferta están el apoyo al trabajo independiente, los servicios de intermediación laboral y los programas de generación directa e indirecta de empleo (véase el cuadro III.5).

Según se detalla en OEA/CEPAL/OIT (2010), las acciones de capacitación y formación profesional apuntan a mejorar e incrementar los activos que poseen las personas pobres y vulnerables mediante la mejora de sus conocimientos y capacidades (Weller, 2009), lo que debería favorecer la estabilidad laboral y el logro de mayores salarios (CEPAL, 2008a).

El apoyo al trabajo independiente —que junto a la capacitación técnica y profesional representa una de las acciones más comunes de inserción laboral y generación de ingresos llevadas a cabo en relación con los PTC— consiste en programas que ofrecen capital semilla o microcréditos, tanto para comenzar nuevas empresas como para continuar emprendimientos ya existentes, y otros servicios no financieros ligados principalmente a la capacitación en temas como ahorro y finanzas, planificación económica, microempresa y liderazgo. A su vez, los servicios de intermediación laboral brindan información general sobre el mercado de trabajo, actúan como enlace al fomentar el acercamiento entre la oferta y la demanda mediante la divulgación de información sobre plazas vacantes y buscadores de empleo, y apoyan la elaboración de estrategias de inserción laboral (CEPAL, 2008c).

La generación de empleo directo se refiere a la expansión de la demanda de trabajo a través de planes de empleo de emergencia o planes de desarrollo departamental, regional y municipal que ofrecen puestos de trabajo temporales. Con frecuencia, estos planes están limitados a los jefes de hogar y utilizan el bajo nivel de las remuneraciones como mecanismo de autoselección. El programa Jefas y Jefes de Hogar Desocupados de la Argentina y el Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) del Uruguay son dos ejemplos de programas que generaron empleos directos y, al mismo tiempo, buscaron mejorar la empleabilidad de los participantes mediante la inclusión de componentes de terminación de estudios y capacitación. En el caso del PANES, por ejemplo, el componente Construyendo Rutas de Salida, que alcanzó a más de 16.000 jefes de hogar, incluía un programa socioeducativo y comunitario orientado a la generación de estrategias para salir de las diferentes situaciones de emergencia social, entre las que se encontraban la recuperación de la capacidad de lectoescritura, la capacitación y el abordaje de la dimensión subjetiva, el fomento de los derechos de ciudadanía y la autoestima, y la incorporación de los usuarios en diversas actividades comunitarias.

Finalmente, la generación indirecta de empleo se refiere a la provisión pública de estímulos económicos a la contratación por parte de empresas privadas. Estos estímulos actúan como un subsidio que reduce los costos laborales no salariales (contribuciones a la seguridad social) o cubren parte del salario.

Aunque los PTC no suelen prestar estos servicios de manera directa, hay algunos ejemplos de ello, como ciertos componentes de inserción laboral que tienen como destinatarios a determinados grupos específicos de población o acciones de capacitación. El primero es el caso de los programas Bono juvenil (Desarrollo Integral de la Familia, DI-familia) y DI-mujer asociados al PRAF de Honduras, que apuntan a atender a jóvenes y amas de casa, respectivamente.

Para incorporar de manera indirecta (a través de otros programas) los componentes de inserción laboral y generación de ingresos, se han establecido vínculos con programas de los ministerios sectoriales, principalmente de educación y trabajo. Un ejemplo puede ser el Crédito Productivo Solidario del Ecuador, cuyos principales usuarios son quienes reciben el Bono de Desarrollo Humano, aunque también está abierto a personas que no participan en este programa y que también se encuentran en situación de pobreza (véase el recuadro III.1).

Otro ejemplo es Bolsa Família y el programa complementario Próximo passo, establecido sobre la base del plan de formación laboral e intermediación del Ministerio del Trabajo (Plan sectorial de calificación profesional para los beneficiarios de Bolsa Família o PlanSeQ) y adaptado para atender de manera específica los requerimientos de inserción laboral de los usuarios de Bolsa Família (OEA/CEPAL/OIT, 2010). Asimismo, en Comunidades Solidarias Rurales y Urbanas de El Salvador, el eje de acción denominado “Generación de ingreso y desarrollo productivo” supone la vinculación de los usuarios con programas de capacitación profesional y programas de microcrédito para llevar adelante proyectos productivos en las áreas agrícola y pecuaria, y la promoción de otras actividades productivas. En estas acciones están involucrados los ministerios sectoriales, de agricultura y ganadería, y el de desarrollo productivo, además de las organizaciones donantes (FISDL, 2010; Secretaría Técnica de la Presidencia, Gobierno de El Salvador, 2009). Otra experiencia que viene al caso es la segunda fase del programa RPS de Nicaragua, donde los adolescentes y jóvenes de 14 a 25 años que hubieran terminado la educación primaria o secundaria asistían a cursos impartidos por el Instituto Nacional Tecnológico (INATEC) sobre materias como carpintería, cosmetología, arreglos florales y mecánica (Largaespada, 2006).

Otros programas han buscado estrategias que vinculan elementos de capacitación y desarrollo humano con acciones de intermediación laboral y generación indirecta de empleo (OEA/CEPAL/OIT, 2010). Ejemplos de esto son programas como el de Bonificación a la Contratación de Mano de Obra de Chile Solidario y el PlanSeQ de Bolsa Família (Próximo passo), ambos destinados a aumentar las cualificaciones de los usuarios y a facilitar su incorporación al mercado laboral (ibíd.). Si bien estos constituyen esfuerzos importantes para mejorar la inserción laboral de personas pobres y vulnerables, aún persisten una serie de problemas y complejidades (véase el recuadro III.2).

b) Capacidades básicas y desarrollo humano

Los servicios prestados de manera directa o indirecta por los PTC que buscan estimular las capacidades básicas y fortalecer el desarrollo humano de sus usuarios incluyen consejerías, charlas y talleres destinados a suministrar información y orientación general en una variedad bastante amplia de temas. Al respecto, cabe destacar que la participación de un miembro del hogar en las actividades de fortalecimiento de las capacidades básicas suele formar parte de las condicionalidades de los programas. Como se observa en el cuadro III.8, en 11 de 18 países la transferencia está (o estaba) condicionada a la participación en actividades de capacitación.

Los temas tratados en estas actividades de capacitación abordan ámbitos tan diversos como habilidades emocionales y psicosociales, educación, salud, nutrición y alimentación, salud sexual y reproductiva, derechos humanos y ciudadanía, entre otros (véase el cuadro III.6).

El TCCTP de Trinidad y Tabago, por ejemplo, efectúa cursos de “habilidades para la vida”, como los orientados a fortalecer la paternidad responsable y la planificación familiar, la economía familiar, el manejo de la ira y la prevención de la violencia intrafamiliar (Trinidad y Tabago, Ministerio de Desarrollo Social, 2008)[10]. En Chile Solidario, en cambio, el desarrollo de capacidades básicas se impulsa mediante la inserción de los usuarios en otros programas a los que pueden acceder. Por ejemplo, pueden participar en el Programa nacional de apoyo a la dinámica familiar, ejecutado por la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU), consistente en la realización de talleres donde se trabajan las habilidades parentales y se incluyen temas de cuidado infantil. También pueden participar en el Programa de Habilidades para la Vida (HPV) de la Junta Nacional de Auxilio Escolar y Becas (JUNAEB), a través del cual se realizan intervenciones de habilidades psicoemocionales en niños que incluyen, entre otras cosas, trabajo en el aula, talleres promocionales para profesores, padres y alumnos, e intervenciones específicas grupales para niños en situación de riesgo. En esta misma línea, a través del Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil, los menores que han logrado salir del trabajo infantil acceden al servicio de convivencia y fortalecimiento de vínculos para niños de hasta 6 años y sus familias, compuesto por actividades extracurriculares en materias culturales, deportivas, apoyo al aprendizaje y ciudadanía, de acuerdo con los grupos etarios de los usuarios. Este programa es organizado por el Programa de Atención Integral a la Familia (PAIF) y los Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS) a nivel local.

10 El programa busca incluir, como mínimo, al 80% de los beneficiarios en programas de formación en habilidades para la vida, además de incorporar a aquellos catalogados como “empleables” a los organismos de intermediación laboral, capacitarlos en programas específicos y asistir a las familias con un plan de desarrollo para asegurar su sostenibilidad económica en el largo plazo.

Oportunidades, por su parte, se enfoca en la generación de capacidades básicas para el autocuidado de la salud. Esto significa proveer información, orientación y consejería, tanto a nivel individual (durante las consultas) como grupal (en los talleres comunitarios de capacitación para el autocuidado de la salud), aprovechando la visita de los usuarios del programa a los centros de salud para el cumplimiento de las condicionalidades. En estas ocasiones, se comunican diversos tipos de mensajes según la edad, el sexo y la situación de vida de los usuarios, ampliando y reforzando los conocimientos y las prácticas para el autocuidado de la salud. Los temas de los talleres grupales los define el sector de la salud de cada localidad y pueden variar de un estado a otro o de una región a otra, en función de los intereses de cada territorio. En este y otros programas, como Familias en Acción, se exige la participación en los talleres como contraprestación para el otorgamiento de las transferencias monetarias.

En el ámbito educativo, se han previsto principalmente programas de reeducación y terminación de estudios. En 2006, por ejemplo, Bolsa Família comenzó a ofrecer a los usuarios la posibilidad de ingresar al programa Brasil Alfabetizado, un programa federal a cargo del Ministerio de Educación, que ofrece alfabetización a jóvenes y adultos de 15 años o más que no tuvieron acceso a la educación básica.

Dentro del componente de salud, como parte de los programas se incluyen fundamentalmente paquetes básicos de atención sanitaria de acceso gratuito para las familias usuarias. En algunos casos, se trata de prestaciones o modalidades de acceso específicas para los usuarios del PTC, que no están disponibles para la población no destinataria del programa. Por ejemplo, el paquete de Oportunidades incluye 13 servicios de salud gratuitos para sus usuarios, según los requerimientos de los distintos integrantes del hogar[11]. Del mismo modo, en 2008, el PATH de Jamaica comenzó a ofrecer a sus usuarios acceso gratuito a servicios de salud. Programas como Chile Solidario y Juntos del Perú, en cambio, buscan facilitar la incorporación de los usuarios a los programas de salud que ejecutan los ministerios correspondientes. En el caso de Chile Solidario, los usuarios acceden al seguro público de salud, el Fondo Nacional de Salud (FONASA), que garantiza la atención gratuita de 69 problemas de salud para todos los ciudadanos mediante el Plan de Acceso Universal con Garantías Explícitas (AUGE), además del acceso preferente a otros programas públicos de salud que están disponibles para el conjunto de la población. En esta misma dirección, en 2009 Juntos del Perú comenzó a promover entre sus destinatarios la afiliación al Seguro Integral de Salud (SIS), un programa del Ministerio de Salud que ofrece acceso gratuito a un conjunto de prestaciones de salud preventivas y curativas a personas que no cuentan con seguro de salud. En Honduras, los programas PRAF II y PRAF III incluían la vinculación de los usuarios con el programa de Estrategia de Atención Integral a la Niñez en la Comunidad (AIN-C), que buscaba mejorar las condiciones de salud de los niños mediante el fomento de la activa incorporación de la familia y la comunidad a su monitoreo. Con tal fin, a través de distintas ONG, el programa entrenaba a promotoras comunitarias en salud —en su mayoría, madres de destinatarios— y las capacitaba para monitorear el estado de salud de los niños, derivarlos a centros de salud y orientar a otras madres sobre aspectos de salud y nutrición (Moore, 2008; Serpa y Joya de Suárez, 2003).

11 Entre los servicios ofrecidos se encuentran: saneamiento básico, planificación familiar, atención prenatal y del parto, del puerperio y del recién nacido, vigilancia de la nutrición y el crecimiento infantil, inmunizaciones, manejo de casos de diarrea en el hogar, tratamiento parasitario, manejo de enfermedades respiratorias agudas, prevención y control de la tuberculosis pulmonar, prevención y control de la hipertensión arterial y la diabetes mellitus, prevención de accidentes y manejo inicial de lesiones.

En el ámbito de la nutrición y la alimentación, Juntos establece condicionalidades relacionadas con el ingreso de los usuarios al Programa de complementación alimentaria para grupos de mayor riesgo (PACFO), que entrega suplementos nutricionales a niños menores de 3 años y capacitación a madres y padres. El Programa PATH de Jamaica, por su parte, incorpora entre las prestaciones el acceso al programa de comedores escolares en las localidades en que opera.

c) Orientación familiar y trabajo psicosocial

Un componente que ha encontrado creciente aceptación entre los PTC de la región es el que denominamos, de manera genérica, “acompañamiento familiar”. Se trata de una prestación que consiste en la visita de profesionales a los hogares usuarios con distintos objetivos.

Tomando en cuenta el objetivo del acompañamiento familiar, en la actualidad es posible identificar dos versiones de este componente en los PTC de la región: una que tiene como finalidad el seguimiento de las condicionalidades y otra orientada a la superación de las barreras psicosociales y culturales para lograr una plena inclusión social de los destinatarios (véase el cuadro III.6).

El primer tipo de acompañamiento consiste, básicamente, en asegurar que las familias cumplan las condicionalidades por medio del acceso a los servicios públicos de educación y salud. Con este fin, los profesionales suministran información sobre los programas y servicios disponibles a nivel local y ayudan con los trámites necesarios para acceder a ellos. En esta modalidad, el profesional de acompañamiento se transforma en el nexo entre el programa y la familia y genera un flujo de información que permite retroalimentar al programa sobre los problemas que enfrentan las familias para cumplir con las condicionalidades, así como sobre las necesidades de adecuación de la oferta local para llegar mejor a ellas.

La segunda forma de acompañamiento familiar tiene como eje el trabajo de los aspectos psicosociales de la familia como la principal barrera que enfrentan los hogares pobres para incorporarse a la oferta de servicios y programas públicos y otras estructuras de inclusión social, como el mercado del trabajo. El apoyo psicosocial busca abordar aspectos asociados a la integración y que se refieren a la dinámica familiar, como la autoestima, y representa una forma de acercar a los destinatarios a la oferta de servicios y programas sociales[12].

12 Cohen y Franco (2006) consideran que estas actividades forman parte de un enfoque particular de algunos PTC, distinto de aquel que pone énfasis en modificar el comportamiento de los hogares más pobres a través de incentivos monetarios. A este enfoque lo denominan “enfoque psicosocial”.

Un ejemplo del primer tipo de acompañamiento familiar es la Red de Oportunidades, donde el componente de apoyo familiar sirve, básicamente, para transmitir información a los usuarios sobre las características del programa (las transferencias monetarias y las condicionalidades que deben cumplir, la participación en talleres y demás), al tiempo que se brinda una retroalimentación al programa, aunque sin canales formalizados para ello (Rodríguez Mojica, 2010). Asimismo, en Comunidades Solidarias Rurales existe la figura de las ONG de seguimiento y apoyo familiar, que, al estar encargadas del monitoreo de condicionalidades de las familias usuarias, se convierten en el vínculo entre estas y la oferta de servicios. Estas organizaciones tienen la misión de trabajar con las familias en la identificación de las causas de incumplimiento de las condicionalidades. Del mismo modo, llevan adelante actividades de promoción de la participación y organización comunitaria mediante jornadas de capacitación.

El caso más conocido del segundo tipo, y probablemente también el que mayor influencia ha tenido en la difusión de este componente en otros programas de la región, ha sido la experiencia de Chile Solidario, donde la incorporación de apoyos familiares es un elemento central del modelo de política contra la pobreza que se promueve. En Chile Solidario, los apoyos familiares forman parte del componente denominado “programa Puente” y consisten en el trabajo psicosocial y de acompañamiento que realiza un profesional en los hogares usuarios durante 24 meses. En ese tiempo, se invita a las familias a mejorar ciertos aspectos de su calidad de vida considerados mínimos sociales en términos de derechos y ciudadanía[13]. El apoyo familiar debe tener como efecto la vinculación de los hogares con las redes de servicios y programas sociales y asegurar que estos tengan acceso a los distintos beneficios que tienen a su disposición. Al respecto cabe destacar, como lo hace Serrano (2005, pág. 11), que “en la práctica, la idea de familia como enlace con el programa no es otra que la mujer, madre o jefa de hogar que opera como interlocutora del programa para todos sus efectos. Así lo entienden los apoyos familiares, la propia mujer y su grupo familiar. Incluso, tanto hombres como mujeres que participan en el programa entienden que el bono familiar es una especie de retribución a la mujer en su rol de administradora de los recursos ya sea informales y de la política pública en torno a la sobrevivencia”.

13 Se trata de 53 aspectos (ampliados a 79 en 2010) agrupados en 7 dimensiones que, según el programa, constituyen la base para la superación de la pobreza (los “pilares del Puente”) (véase el cuadro III.7). Estos aspectos son abordados en conjunto por el apoyo familiar y los hogares según las prioridades, habilidades y necesidades de los propios hogares. Solo como una forma de complementar esta intervención, se entrega a las familias una transferencia monetaria de carácter decreciente.

El componente de acompañamiento familiar organizado en el programa Puente cuenta con un buen nivel de aprobación por parte de las familias que participan en Chile Solidario, que lo ven como “un nuevo tipo de acercamiento por parte del Estado que hasta entonces percibían como lejano, poco interesado en ellos y poco adecuado a su realidad” (Larrañaga y Contreras, 2010, pág. 67; Nun y Trucco, 2008). No obstante, se observa que los efectos positivos alcanzados por quienes cumplen exitosamente el período de acompañamiento del programa Puente coinciden con la situación de las familias que se encontraban en una mejor situación al comienzo de la intervención, en contraste con lo que ocurre con las familias más vulnerables, que no logran cumplir los mínimos o tienden a abandonar el programa antes de que finalice el período de acompañamiento (Nun y Trucco, 2008). Además, se han observado algunos efectos adversos sobre el capital social debido a la falta de intervenciones a nivel comunitario y a problemas de sostenibilidad del vínculo de los usuarios con la oferta de programas y servicios públicos una vez concluida la intervención con el apoyo familiar.

Otros PTC de la región han comenzado a incorporar esta modalidad de acompañamiento familiar. Entre ellos, es posible identificar a la Red Juntos de Colombia y el TCCTP de Trinidad y Tabago con su componente STEP-UP (Social Transformation and Empowerment Programme - Uplifting People) (véase el cuadro III.7). Al igual que Chile Solidario, la Red Juntos tiene un componente de acompañamiento familiar a través de “gestores sociales” que durante cinco años trabajan directamente con las familias aspectos esenciales para el mejoramiento de su calidad de vida (“logros básicos”), a la vez que articulan la oferta pública de servicios y programas sociales en torno al cumplimiento de los mínimos establecidos[14]. Dentro de este último objetivo, la Red Juntos establece dos acciones: por una parte, levantar una línea de base e identificar la demanda de servicios y programas que las familias requieren para cumplir con los mínimos sociales, y, por la otra, gestionar la oferta necesaria y la articulación de los distintos sectores con el objeto de garantizar el acceso de los usuarios a los diferentes servicios y programas, a la vez que se fortalece la institucionalidad y la oferta a nivel municipal. El programa Familias en Acción, que había sido creado el 2001 —antes del lanzamiento de la Red Juntos— pasa a convertirse en el componente de transferencias monetarias de un sistema más amplio de protección social que supone una concepción distinta de la superación de la pobreza. La Red Juntos prevé, además, sesiones de acompañamiento comunitario donde las familias pueden compartir sus experiencias en el cumplimiento de los logros básicos, ayudando a fortalecer el capital social a nivel local.

14 Las dimensiones consideradas coinciden con las de Chile Solidario, a excepción de las dimensiones añadidas de “aseguramiento y bancarización” y “apoyo legal” (véase el cuadro III.7).

En el Brasil, el programa de renta mínima implementado en la ciudad de Campinas fue un precursor de los componentes de apoyo familiar en los PTC. Este programa fue pionero al incorporar condicionalidades en materia de educación —por lo que se considera un antecedente directo de Bolsa Escola y del actual Bolsa Família— e incluir una actividad socioeducativa grupal con las familias que suponía la intervención de equipos de psicólogos y asistentes sociales en reuniones mensuales con los representantes de las familias[15]. En estas reuniones se trataban temas de educación, economía doméstica y orientación para acceder a programas públicos (Draibe, 2006), y este componente fue considerado una de las principales fuentes de éxito del programa (Draibe, 1996).

15 La diferencia con los actuales modelos de acompañamiento familiar es que en Campinas se trataba de una actividad grupal, mientras que ahora predominan los modelos de apoyo específico a cada familia.

En la actualidad, el Programa de Atención Integral a la Familia (PAIF) tiene la misión de proveer servicios socioasistenciales y educativos a las familias atendidas por programas de protección social no contributiva como Bolsa Família o el Benefício de Prestação Continuada. Entre los aspectos trabajados se encuentran la prevención de la ruptura de los vínculos familiares y comunitarios, la promoción de los derechos de los ciudadanos, su acceso a los diversos beneficios y prestaciones públicas, y el fomento de la generación autónoma de ingresos. Los servicios se prestan a través de los Centros de Referencia de Asistencia Social (CRAS), según el modelo clásico de espera de las familias, que no prevé salir a buscarlos activamente. En las evaluaciones locales o preliminares del PAIF y de los CRAS se observa que entre sus principales limitaciones se encuentran tanto la escasez de recursos para estas iniciativas como de equipos compuestos por personal efectivo y calificado (psicólogos) para prestar apoyo a las familias (de Oliveira Cruz, 2009; Giardini y Coelho, 2009; Paiúca y otros, s/f).

Finalmente, el programa Abrazo del Paraguay prevé una intervención con foco en la dinámica familiar, especialmente en el restablecimiento de los vínculos familiares y en la asunción de mayor responsabilidad en los roles de padres y madres, así como en la participación del proceso que inicia el niño en su reincorporación al sistema educativo. Esta intervención se realiza mediante visitas periódicas a las familias, seguimiento de los casos y talleres de formación (SAS/OIT, 2007). Tekoporâ también ha incorporado el componente de acompañamiento familiar. Si bien en este caso el objetivo inicial era más cercano a la primera modalidad, poco a poco se han ido sumando elementos de apoyo psicosocial y dinámica familiar, aunque no de la manera sistemática en que lo hacen Chile Solidario, la Red Juntos y el TCCTP. En Tekoporâ, los apoyos familiares deben cumplir diversos objetivos que van desde un trabajo educativo y de capacitación con las familias en lo referente a temas de desarrollo humano (educativos, nutricionales y de saneamiento, entre otros) y de dinámica familiar (violencia doméstica, alcoholismo), evaluación del cumplimiento de las condicionalidades de salud y educación, además de dedicar gran parte de su actividad a discutir con las familias estrategias para potenciar el capital productivo tanto a nivel familiar como comunitario (Veras Soares y Britto, 2008). Las evaluaciones de la experiencia paraguaya sugieren que, si bien el componente de apoyo familiar es considerado un elemento central en el funcionamiento del programa, también encuentra diversos obstáculos que se ven potenciados por las carencias de infraestructura y recursos que limitan la capacidad de respuesta diferenciada a las necesidades de las familias. Por otra parte, se enfatiza la dificultad de incorporar y coordinar en un solo programa actividades de protección social, de promoción social y de inclusión económica (Veras Soares y Britto, 2008).

d) Infraestructura

Algunos PTC han logrado coordinarse con programas de mejoramiento de la infraestructura: por una parte, con aquellos que permiten dotar de infraestructura básica a las comunidades donde tienen presencia, mejorar la infraestructura existente o generar intervenciones a nivel de barrios, y, por la otra, con los que tienen que ver con la infraestructura de la vivienda y las condiciones de habitabilidad de los hogares (véase el cuadro III.6).

En el primer caso, se trata de prestaciones que no favorecen únicamente a los destinatarios directos de los PTC, sino al conjunto de la población que habita en dichas comunidades, por lo que tienden a prevalecer en programas que no solo se enfocan en las familias o en las personas, sino también en los territorios. El programa Comunidades Solidarias Rurales de El Salvador incluye entre sus ejes de intervención uno denominado “Red de Servicios Básicos”, que consiste en el mejoramiento de la infraestructura sanitaria, las comunicaciones (construcción de puentes y caminos, electrificación) y el equipamiento (equipos médicos y logísticos). Existe, además, un proceso de relevamiento de necesidades que incluye estudios que permiten conocer el estado y las necesidades de infraestructura en las localidades seleccionadas. En su versión urbana, Comunidades Solidarias prevé la implementación de programas como el de Mejoramiento Integral de Asentamiento Urbano Precario, que supone la dotación de infraestructura básica, la legalización de la propiedad, el fortalecimiento comunitario y la aplicación de planes de prevención de violencia en los municipios priorizados.

En el segundo caso, el mismo programa Comunidades Solidarias Rurales opera en conjunto con el programa Vivienda Piso y Techo, que permite ofrecer soluciones de piso y vivienda (desmontable y permanente) a los hogares residentes en municipios en extrema pobreza severa[16]. Chile Solidario, por su parte, trabaja con el Programa de Habitabilidad del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) en el mejoramiento de las condiciones de habitabilidad de las familias usuarias del programa (materiales de la vivienda, equipamiento del hogar y tenencia de terrenos). Las acciones son ejecutadas por las municipalidades o licitadas a consultores externos —principalmente para reparación de viviendas y equipamiento—, y los trabajos se realizan previo diagnóstico de la vivienda en conjunto con las familias. Asimismo, a través del Ministerio de Bienes Nacionales, se realizan diagnósticos técnicos, regularizaciones de títulos y trámites de posesión efectiva.

16 Los municipios en extrema pobreza severa son los que tienen los peores indicadores en tres dimensiones: i) ingreso (brecha de pobreza), ii) educación (inasistencia escolar entre las edades de 7 a 15 años y tasa de analfabetismo de mayores de 15 años) y iii) habitabilidad (índice compuesto que combina las tasas de viviendas sin agua por cañería, sin disponibilidad de electricidad, sin piso y en condición de hacinamiento).

B. Prestaciones a la oferta

Si bien los PTC en general se definen como programas que actúan estimulando la demanda de servicios sociales, últimamente se ha puesto de relieve la importancia de que dicho aumento de demanda encuentre como contraparte una oferta de servicios adecuada (Cecchini y Martínez, 2011; Cohen y Franco, 2006; CEPAL, 2006; Fiszbein y Schady, 2009). Siguiendo esta lógica, hablamos de prestaciones a la oferta para referirnos a los beneficios previstos por los PTC que no tienen que ver con los usuarios, sino con los servicios y programas sociales disponibles.

Las transferencias más comunes a la oferta coinciden con los objetivos de desarrollo humano de los programas: ampliar el acceso a servicios de salud y educación. La preocupación en estos casos consiste en adecuar los servicios sociales a las exigencias de los PTC en términos de contraprestaciones, lo que con frecuencia se traduce en resolver el déficit de oferta, ampliando su cobertura. No obstante, la ampliación de cobertura no agota las acciones necesarias para adecuar los servicios sociales a las exigencias de los PTC y a las necesidades de las familias usuarias, ya que también existen desafíos en términos de calidad de los servicios prestados. Asimismo, casos como los de Oportunidades (González de la Rocha, 2008) y Red de Oportunidades (Rodríguez Mojica, 2010) muestran que, en ciertas zonas rurales, la falta de recursos humanos (por ejemplo, de maestros) puede ser uno de los principales factores que impiden a las familias cumplir sus condicionalidades. Finalmente, en gran parte de los países donde se implementan estos programas se comprueba la ausencia de un enfoque de pertinencia cultural en la oferta de servicios sociales existentes. Este enfoque es fundamental para que los PTC puedan efectivamente vincular a las familias indígenas con las prestaciones y los servicios orientados a formar y fortalecer las capacidades humanas (Robles, 2009).

Las transferencias a la oferta difieren según la modalidad de financiamiento público y pueden ejecutarse vía presupuesto (modalidad “directa”), en el caso en que la provisión de servicios la realiza el mismo sector público, o vía licitaciones o pago con vales (modalidad “indirecta”), en el caso en que la provisión de servicios queda en manos del sector privado. El financiamiento y la prestación pública (transferencia directa) se presentan cuando hay asignaciones presupuestarias a los sectores involucrados en los programas que están destinadas a cubrir el aumento de oferta potencial o a mejorar su calidad. La provisión pública indirecta se da cuando el financiamiento es público pero la prestación es privada. En este último caso se observan dos modalidades: un primer modelo de generación de monopolios en la provisión, donde se contratan entidades privadas a las que se exige determinados estándares de prestación, y un segundo modelo de generación de un cuasimercado en la provisión, donde los recursos se convierten en vales que los usuarios de los programas asignan a las entidades que eligen como prestadores.

Dentro de las transferencias directas a la oferta podemos mencionar el caso del Brasil, donde el gobierno federal ofrece subsidios a las municipalidades con el objeto de apoyar los costos administrativos adicionales en que estas incurren como parte de la implementación de Bolsa Família. En 2006, el gobierno federal diseñó un mecanismo denominado Índice de Gestión Descentralizada (IGD), a través del cual se evalúan los estándares de los municipios en términos de su capacidad de administración de recursos, lo que sirve para otorgar financiamiento, a la vez que para incentivar la generación de capacidades a nivel local[17]. Los recursos adicionales pueden utilizarse en acciones como la ampliación de la lista de usuarios del programa y su información, el mejoramiento de la gestión de las condicionalidades y los procesos de acompañamiento, y la implementación de programas complementarios (Mesquita, 2009).

17 En 2008 se introdujo el Índice de Gestión Descentralizada Estadual (IGDE), un mecanismo análogo para transferir recursos a los estados, con el objeto de incentivar actividades de apoyo técnico y operacional desde los estados hacia los municipios.

En el caso de México, las instituciones estatales son las encargadas de fortalecer la infraestructura disponible en cada región donde opera Oportunidades y de cubrir la demanda adicional de servicios originada por el programa. La Coordinación Nacional del programa debe notificar a los sectores de la educación y la salud el número de usuarios previstos en la meta de atención anual (familias, adultos mayores de 70 años, escolares y demás). A su vez, las entidades deben incorporar a su presupuesto anual los recursos destinados a la operación de Oportunidades, incluidas las previsiones de gasto que permitan garantizar el adecuado cumplimiento de los objetivos y las metas del programa. En este contexto, la estrategia de intervención que acompaña al programa cuenta desde 1998 con el Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social (FAIS), que permite transferir recursos para mejorar la infraestructura de las comunidades más marginadas en ámbitos como la construcción y ubicación de escuelas, clínicas de salud y caminos rurales, entre otros. Estos recursos se transfieren directamente desde el nivel federal hacia los niveles locales donde se decide su destino (Levy y Rodríguez, 2005).

En los casos en que los proveedores de servicios de educación o salud son privados, el cálculo de los montos transferidos desde el sector público considera el aumento de la demanda que producen los PTC, por ejemplo, bajo la forma de un monto pagado por destinatario atendido o inscrito. El ejemplo más representativo de esta modalidad lo constituyen los programas PRAF II de Honduras y RPS y Sistema de Atención a Crisis (SAC) de Nicaragua (Largaespada, 2006; Moore, 2008; 2009a; 2009b; Cecchini y otros, 2009) (véase el recuadro III.3). La opción de generar un cuasimercado de prestadores privados tiene la ventaja de privilegiar la libertad de elección por parte de los usuarios y, en condiciones óptimas, promover la competencia por precio y calidad entre los prestadores. No obstante, con frecuencia la concentración de la oferta a nivel territorial hace que finalmente el usuario no tenga libertad de elección alguna.

Un caso interesante de cobertura del déficit de oferta lo muestran Pautassi y Zibecchi (2010) en relación con la experiencia de algunas organizaciones sociales y comunitarias de la Ciudad de Buenos Aires en las acciones de cuidado a niños en edad preescolar en el marco de los PTC. Ante el déficit de oferta, han surgido organizaciones sociales y comunitarias especializadas en la provisión de dichos servicios por parte de cuidadoras y educadoras comunitarias[18]. Si bien las organizaciones difieren en cuanto a su grado de institucionalización y profesionalización, las autoras coinciden en valorar no solo su capacidad de absorción de la demanda insatisfecha, sino también la adecuación de los servicios prestados a la realidad de los niños que asisten. Estas organizaciones, sin embargo, no cuentan con un reconocimiento oficial y su vínculo con la oferta educativa pública se encuentra circunscrito a relaciones informales (recomendación, contacto a través de una profesora) y no a una articulación estable e institucionalizada con dicho sector.

18 Si bien existe una demanda insatisfecha, la Ciudad de Buenos Aires tiene una importante oferta de educación inicial y preescolar (como los centros de primera infancia, que se está ampliando a través de acuerdos entre el Gobierno de la Ciudad de Buenos Aires y diversas organizaciones sociales y comunitarias que ya proveían estos servicios en forma más precaria). A raíz de estos esfuerzos, se están realizando mejoras de infraestructura, capacitación de personal y ampliación de vacantes.

C. Condicionalidades

La exigencia de condicionalidades a cambio de prestaciones es uno de los aspectos distintivos de los PTC. Según relatan Hanlon, Barrientos y Hulme (2010), las tres justificaciones principales para introducir condicionalidades en programas que prevén transferencias de ingreso son: i) la supuesta miopía de los padres de familias pobres, que no invierten lo suficiente en el desarrollo humano de los hijos, por lo que es necesario incentivarlos a que los envíen a la escuela y a los controles de salud, ii) la necesidad de reforzar el ejercicio de los derechos a la educación y la salud, y iii) el argumento de política económica, según el cual la incorporación de condicionalidades permite lograr mayores apoyos a las transferencias por parte de los ciudadanos que los financian con sus impuestos, así como de las organizaciones donantes[19].

19 Respecto del tercer argumento, cabe destacar que la Encuesta de Percepción de Planes Sociales (EPPS) realizada en la Argentina arrojó que un 87% de los encuestados estimaba necesario exigir contraprestaciones a los beneficiarios de los programas sociales, como trabajar o llevar a los hijos a controles de salud (Cruces y Rovner, 2006, pág. 61).

En los distintos programas de América Latina y el Caribe existe una tendencia a adoptar soluciones similares, esto es, condicionalidades de educación y salud, en línea con las transferencias entregadas a las familias por su cumplimiento en cada sector. En general, se trata de requerimientos de asistencia a establecimientos educacionales de niños en edad escolar y a controles de salud para aquellos en edad preescolar. Sin embargo, los parámetros específicos sobre los que se establecen las condicionalidades varían (véase el cuadro III.8)[20]. Algunos de estos parámetros se fijan de conformidad con las disposiciones y los programas sectoriales, mientras que otros parecen no tener justificación aparente.

20 Por ejemplo, se puede exigir un porcentaje mínimo de asistencia a la escuela o bien un máximo de inasistencias injustificadas. La periodicidad de la asistencia a centros de salud también cambia de un programa a otro, además de diferenciarse por grupos de edad. Del mismo modo, la asistencia a talleres o charlas, así como sus distintos contenidos, es particular para cada programa.

Elementos adicionales a considerar sobre las condicionalidades son los destinatarios, o sea, quién las debe cumplir y en quién recae la responsabilidad de su ejecución. En cuanto al cumplimiento, se trata generalmente de los mismos usuarios elegibles para las prestaciones específicas, aunque algunas veces estas deben ser cumplidas por todos los integrantes de la familia. Por ejemplo, en el componente Bonos para la compra de alimentos de la Red de Oportunidades panameña, la recepción de la transferencia monetaria está condicionada a la asistencia a controles de salud de todos los integrantes de la familia (y no solo de los menores de cierta edad). La responsabilidad por el cumplimiento de las condicionalidades suele recaer en las mujeres madres de familia (véanse las secciones II.A y V.F).

En esta sección, analizaremos los distintos tipos de condicionalidades, su monitoreo y las sanciones vinculadas al incumplimiento, y daremos cuenta del debate aún inconcluso sobre si “condicionar o no condicionar”, así como de la falta de evaluaciones acerca de las propias condicionalidades.

1. Tipos de condicionalidades

Las condicionalidades ocupan lugares diversos en cada programa y tienen una relevancia variable de acuerdo con los objetivos específicos. Según los objetivos de cada programa y sus lógicas de operación, estas se organizan en diferentes esquemas, que incluyen las formas de monitoreo y el establecimiento de sanciones (Cecchini y Martínez, 2011; Fiszbein y Schady, 2009: 88). Estos esquemas tienden a coincidir con argumentos que justifican su introducción y la función que cumplen dentro de cada programa (de Janvry y Sadoulet, 2006a).

A continuación, analizaremos los tipos de condicionalidades exigidas y su función en la lógica de funcionamiento de los programas. Podemos distinguir tres tipos de condicionalidades: fuerte, moderada y leve.

Asociado a una condicionalidad fuerte existe un argumento técnico, a partir del cual se entiende que la condicionalidad permite cambiar el comportamiento de los usuarios hacia una mayor inversión en capacidades humanas y, por tanto, ocupa un lugar central en la lógica de operación del programa. Dado este papel, existe también un conjunto de mecanismos específicos, diseñados para llevar a cabo el proceso de monitoreo de condicionalidades y la coordinación con los procedimientos de pago y sanciones. En los programas que prevén condicionalidades fuertes tiende a prevalecer el esquema “una transferencia-una condición”, de modo que cada prestación tiene asociada una condicionalidad específica. Ejemplos de ello se pueden encontrar en Oportunidades, Familias en Acción, el PATH, Comunidades Solidarias Rurales (ex Red Solidaria), Subsidios a la Asistencia Escolar de Bogotá y los dos PTC nicaragüenses discontinuados (RPS y SAC) (Fiszbein y Schady, 2009). Asimismo, existen programas que, si bien otorgan un papel importante a las condicionalidades, se encuentran en proceso de implementación de los mecanismos de monitoreo y sanciones correspondientes. Tal es el caso del PRAF de Honduras que, por un problema de capacidades institucionales, no había logrado instalar dichos mecanismos. A partir de 2007, sin embargo, como parte del Programa Integral de Protección Social (PIPS) y el préstamo del BID tendiente a homologar las estructuras operativas y programáticas del PRAF nacional y el PRAF financiado con recursos del Banco, se comenzó a incorporar gradualmente el monitoreo de condicionalidades y la aplicación de sanciones (Cecchini y otros, 2009).

En los programas con condicionalidades moderadas, estas tienen un papel secundario respecto de la prestación propiamente dicha (o sea, la transferencia monetaria). De este modo, se observa que, o bien la verificación es débil, o bien las sanciones son moderadas. Cuando estos esquemas coinciden con transferencias planas o que no distinguen según sean para efectos de educación o salud, el diseño de la díada “una transferencia-una condición” se vuelve más complejo, lo que genera dificultades adicionales a la hora del monitoreo. Un ejemplo de esta modalidad lo presenta Bolsa Família, en donde las condicionalidades quedan comprendidas en un modelo de intervención que privilegia el acceso de los usuarios a los servicios de educación y salud por sobre las sanciones o la suspensión por incumplimiento (Fiszbein y Schady, 2009; Britto, 2006; Godoy, 2004). Aun cuando en el Brasil últimamente se han reforzado los mecanismos de control de condicionalidades y las sanciones, el énfasis está puesto en buscar conocer e intentar superar los elementos que inciden en el incumplimiento de las condicionalidades por parte de las familias (Bastagli, 2009; Mesquita, 2009).

Las condicionalidades leves pueden observarse en programas en que las condicionalidades asumen modalidades particulares: se negocian con las familias, no se asocian a sanciones y suspensiones, o no se refuerzan. El primero es el caso de los PTC que responden a la lógica de sistema o red (Cecchini y Martínez, 2011), como Chile Solidario y Red Juntos de Colombia, donde las acciones a realizar por cada familia se establecen en el marco del trabajo específico que estas llevan a cabo en conjunto con los profesionales de acompañamiento familiar. Aquí, el argumento para utilizar condicionalidades es de carácter promocional; esto es, la corresponsabilidad permite que los usuarios del programa sean partícipes del proceso de mejoramiento de sus condiciones de vida[21]. Así, en los programas mencionados, las condicionalidades están orientadas a la participación de los usuarios en distintos programas públicos, según la dimensión trabajada, y a la atención de los requerimientos específicos de cada programa. En este contexto, la flexibilidad en la definición de las condicionalidades está dada por la jerarquía que asignan las propias familias a sus necesidades y los contratos de cumplimiento de los mínimos, pero no por la definición de cuáles son las dimensiones a trabajar, que vienen predefinidas. La flexibilidad de este tipo de condicionalidades supone, además, la posibilidad de adaptación de la oferta de servicios y programas a las realidades particulares de estas familias.

21 Si bien el argumento promocional también se utiliza en programas con condicionalidad fuerte, como Oportunidades (véase SEDESOL, 2006, en Cohen, Franco y Villatoro, 2006), la diferencia es que en el caso de México las corresponsabilidades son estándar para todas las familias, mientras que en el caso de Chile se negocian con cada familia, por lo que su participación en el proceso no es meramente retórica.

En estos casos, los vínculos entre las transferencias monetarias y las condicionalidades son diferentes en cada programa. En Chile Solidario, por ejemplo, el “Bono de protección” que se entrega durante el período de acompañamiento exige que, durante el mes en curso, la familia haya trabajado al menos una de las siete dimensiones consideradas relevantes para el mejoramiento de sus condiciones de vida[22]. Por otra parte, el “Bono de egreso” se otorga a las familias que logran cumplir los mínimos establecidos al momento de finalizar el apoyo familiar. Este apoyo monetario y los demás subsidios a los que tienen derecho las familias destinatarias se mantienen durante tres años una vez finalizado el período de apoyo familiar, sin condicionalidades adicionales. En la Red Juntos de Colombia, en cambio, las condicionalidades que asumen las familias para acceder a subsidios monetarios son importantes, pues estos se obtienen a través del programa Familias en Acción de condicionalidades fuertes.

22 La ley núm. 19.949 de 2004, que crea el Sistema Chile Solidario, indica que el Bono de protección “cesará en caso que las familias y personas no cumplan las condiciones a que se hayan comprometido, debidamente certificado por la entidad encargada de la ejecución del componente psicosocial”.

Dentro de este tercer grupo, los casos del Bono de Desarrollo Humano del Ecuador y de Tekoporâ del Paraguay son singulares, dado que, aun cuando se definen dentro de la lógica de las transferencias condicionadas, en la práctica no verifican su cumplimiento. En apoyo a esto, algunos estudios han mostrado que para generar un efecto sobre el comportamiento de los usuarios basta con que estos perciban que deben realizar contraprestaciones, sin que sea necesaria su verificación estricta y la sanción en caso de no cumplimiento (Schady y Araujo, 2006).

2. Sanciones y monitoreo de condicionalidades

De manera similar a lo que ocurre con las condicionalidades, los sistemas de sanciones también presentan importantes variaciones en los diseños de los distintos programas y estas pueden ser más o menos duras (véase el cuadro III.8). Por ejemplo, aunque tanto en Oportunidades como en Bolsa Família el incumplimiento de las condicionalidades supone la interrupción inmediata del beneficio monetario en el mes correspondiente, en el segundo caso los montos se acumulan y se reintegran una vez que la familia vuelve a certificar sus condicionalidades. En Oportunidades, los apoyos de las familias se suspenden por tiempo indefinido cuando no se cumplen las condicionalidades de salud durante cuatro meses consecutivos, mientras que en Bolsa Família el bono básico entregado a las familias recién puede suprimirse al quinto incumplimiento.

Otro punto a destacar respecto de las sanciones es la importancia de tener reglas claras al respecto y disponer de las capacidades adecuadas para el monitoreo de las condicionalidades. En el caso de Oportunidades, por ejemplo, existe una serie de estrictas reglas de cumplimiento que establecen diversos tipos de sanciones (suspensión mensual de beneficios, suspensión indefinida y, finalmente, suspensión definitiva), así como procedimientos de restauración de derechos en el caso de las suspensiones indefinidas (Steta, 2006).

El monitoreo de condicionalidades quizás sea uno de los aspectos más demandantes de los PTC respecto de las capacidades instaladas en comparación con otros programas sociales. Al respecto, diversos autores (Tesluic, 2006; Villatoro, 2008; Britto, 2006; Parra Côrrea y Perez Ribas, 2008) advierten que en algunos países, aun cuando los programas establezcan sanciones al incumplimiento de las condicionalidades, en la práctica, esto resulta dificultoso porque no existen suficientes capacidades para llevarlo a cabo.

Asimismo, varios autores advierten la importante cantidad de recursos que los países deben destinar a las actividades de monitoreo de condicionalidades (Villatoro, 2008; Parra Correa y Pérez Ribas, 2008)[23]. Más allá de la necesidad de contar con estos recursos, la verificación del cumplimiento impone la necesidad de solucionar una serie de problemas prácticos: ¿con qué frecuencia verificar?, ¿a quién verificar?, ¿qué penalidades aplicar? Estas son las preguntas que guían el diseño de mecanismos de verificación y que no cuentan con mayor respaldo teórico y empírico. La decisión se vuelve más compleja cuando se debe lidiar con una multiplicidad de agentes que hacen que el proceso de verificación sea lento y engorroso, y no se dispone de tecnologías de la información que hagan más eficientes los procesos. Tesluic (2006) enumera una serie de dificultades adicionales a resolver en este ámbito, que afectan la operación de los programas y su eficiencia. Entre ellas, resulta relevante mencionar: la elección entre mantener registros o disminuir la burocracia, la necesidad de controlar los costos de la verificación, la invención de formas alternativas de penalización del incumplimiento y la necesidad de hacer que el flujo de información y el ciclo de pago sean lo más simultáneos posible. Este último aspecto es crucial para la efectividad de la lógica de las condicionalidades y para que las sanciones tengan efecto. Incluso en el caso de Oportunidades, uno de los programas que más ha avanzado en estos ámbitos, las respuestas a la información proveniente del monitoreo que indica si se debe sancionar a una familia mediante el bloqueo del pago pueden llegar a demorar más de seis meses (Fiszbein y Schady, 2009)

23 Sobre el tema costo-efectividad del monitoreo de las condicionalidades, véase la sección V.B.

La sofisticación de los mecanismos de verificación y la calibración de los tiempos de operación pueden volverse completamente ineficaces cuando, en la práctica, los encargados de ejecutar dichas acciones atienden consideraciones de otro tipo. Se ha registrado que, dadas las deficiencias de la oferta de servicios públicos y las dificultades que pueden enfrentar las familias pobres para cumplir con las exigencias de condicionalidades, en algunos casos, los operadores locales tienden a reportar el cumplimiento de las condicionalidades aun cuando no lo haya, ya que quitar los beneficios a ciertas familias implica dejarlas sin una fuente importante de sustento (Villatoro, 2008).

En parte por esto último, pero también por cuestiones de principios, se ha puesto en tela de juicio la relevancia de incurrir en gastos elevados para satisfacer los supuestos detrás del monitoreo de condicionalidades.

3. Evaluación de condicionalidades

Especialmente desde una perspectiva de derechos (Naciones Unidas, 2009; Standing, 2007a; Freeland, 2009), se ha advertido que una fijación demasiado estricta en las condicionalidades puede generar una distinción poco afortunada entre “pobres merecedores y no merecedores de asistencia”, lo que choca con el principio de universalidad de los derechos y violaría derechos humanos básicos en relación con el aseguramiento de un nivel mínimo de vida (Naciones Unidas, 2009). Asimismo, se ha destacado que las familias más pobres y vulnerables suelen ser las que no logran cumplir las condicionalidades para obtener la transferencia de ingreso (Escobar y González de la Rocha, 2009) y que las condicionalidades pueden crear oportunidades de corrupción por parte de las personas encargadas de certificarlas (De Brauw y Hoddinott, 2008). A esto hay que sumar que no existe evidencia clara de la efectividad o eficiencia de introducir condiciones a las prestaciones sociales (Draibe y Riesco, 2009; Veras Soares, Ribas y Osorio, 2007; Veras Soares, Ribas e Hirata, 2008), por la dificultad de separar entre los efectos de las condicionalidades y los de las transferencias (Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010).

Asimismo, los distintos estudios y evaluaciones de impacto existentes se han concentrado poco en la “calibración” de las condicionalidades —“cómo condicionar”— (De Brauw y Hoddinott, 2008: De Janvry y Sadoulet, 2006a, 2006b; Samson, 2006; Széleky, 2006), esto es, en la medición de los efectos específicos que producen las distintas condicionalidades de modo de hacerlas más eficaces y eficientes.

Como propone Bastagli, quizás el hallazgo más importante de las evaluaciones de impacto es que el efecto de las condicionalidades depende, en gran medida, de cómo están diseñadas y cómo se implementan (2008: 137). Al respecto, el estudio de de Janvry y Sadoulet (2006b) propone formas de aumentar la eficiencia de las condicionalidades, enfocándolas solo en la población que presenta niveles más bajos del indicador que se quiere aumentar. Por ejemplo, dado que en varios países la matrícula de educación primaria ya es lo suficientemente alta, los autores argumentan que los costos que significa imponer condiciones junto con las tareas de monitoreo y las demás acciones involucradas superan ampliamente los beneficios que ello traería en términos de costo-impacto. Para el sector de la educación, proponen definir dónde y en qué grupos concentrar las condicionalidades mediante una combinación de indicadores que muestren quiénes tienen la mayor probabilidad de no matricularse en una escuela sin la transferencia condicionada y quiénes tienen una mayor respuesta al monto ofrecido. En el caso de Progresa, encuentran que dichos elementos están determinados por variables como la edad y la pertenencia a una determinada etnia (de Janvry y Sadoulet, 2006b).

Es así como Villatoro (2007) propone que las condicionalidades de los PTC podrían ampliarse hacia la educación preescolar, dado que en este nivel educativo, los grados de acceso son bajos en América Latina y los retornos posibles en el largo plazo son muy altos, aun cuando se debe atender a las restricciones por el lado de la oferta y a los problemas de exigibilidad de este nivel educativo en los países. Asimismo, el autor destaca que esta recomendación es más relevante para los países de ingresos medios que para los más pobres, ya sea por la demografía de la pobreza o por cuestiones de capacidad institucional.

Capítulo IV

Inversión y cobertura[1]

1 La información estadística presentada en esta sección proviene de la Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL, [en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/.

En los tres lustros transcurridos desde la implementación de los primeros PTC en el Brasil (Bolsa Escola) y México (Progresa), el crecimiento de estos programas de protección social no contributiva en los países latinoamericanos y caribeños ha sido constante, tanto en términos de la cobertura de la población como de la inversión (tradicionalmente conocida como “gasto”)[2]. Esto se ha dado en un contexto de incremento sostenido de la inversión pública social, que ha pasado del 12,3% del PIB en el bienio 1990-1991 al 18,4% en el período 2007-2008 (CEPAL, 2011).

2 En las estadísticas de finanzas públicas y las cuentas nacionales se suele hablar de “gasto social” para referirse a todos los recursos destinados al financiamiento de la política social, sus programas y proyectos. Sin embargo, aquí se prefiere utilizar la expresión “inversión social”, a la luz de los retornos que esta tiene en términos de desarrollo humano (Martínez y Collinao, 2010).

Alrededor de 2000, los PTC o sus precursores directos —programas de reducción de la pobreza basados en transferencias de ingresos, como el Bono Solidario del Ecuador y el Programa de Asignación Familiar (PRAF) de Honduras— ya operaban en seis países de la región, cubrían aproximadamente el 6% de la población e implicaban una inversión equivalente al 0,19% del PIB[3]. En el siguiente quinquenio, la expansión de estos programas fue muy rápida, tanto que en 2005 se habían difundido a 17 países de América Latina y el Caribe y cubrían el 14% de la población regional, con una inversión igual al 0,24% del PIB. En 2008, la inversión en los PTC aumentó al 0,34% del PIB y en 2009 se elevó al 0,40% del PIB. Este último incremento se debe al efecto combinado de la expansión de los presupuestos de estos programas y la reducción del PIB debido a los efectos de la crisis económica global (véase el gráfico IV.1).

3 Los seis países son: Brasil, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México y Nicaragua.

Gráfico IV.1

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC) E INVERSIÓN

EN DICHOS PROGRAMAS

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países.

a Promedios ponderados.

En 2010, los países con PTC eran 18, considerando el lanzamiento del Programa de transferencias monetarias condicionadas focalizadas (TCCTP) en Trinidad y Tabago en 2006 y del programa Mi Familia Progresa en Guatemala en 2008, así como el abandono de esta modalidad de programas por parte de Nicaragua en 2006. En los últimos años, se han lanzado nuevos programas o modificado algunos que estaban en marcha. En 2009, la Argentina lanzó la Asignación Universal por Hijo para Protección Social, que absorbe a los usuarios del programa Familias por la Inclusión Social, y el Estado Plurinacional de Bolivia creó el Bono Madre Niño-Niña “Juana Azurduy de Padilla”. En 2010, Honduras agregó a la oferta del Programa de Asignación Familiar (PRAF) el “Bono 10.000”, una transferencia de 10.000 lempiras anuales para cada familia destinataria (unos 500 dólares), que tiene como propósito mejorar las condiciones de educación, salud y alimentación de los hogares indigentes con niños y adolescentes (véase el cuadro 1 del anexo).

Como resultado de esta expansión, en 2010 los PTC alcanzaban a más de 25 millones de familias latinoamericanas y caribeñas, entre las que se incluyen 12,6 millones de familias brasileñas y 5,6 millones de familias mexicanas. De modo que estos programas llegan a cubrir alrededor del 19% de la población (113 millones de personas), con un esfuerzo de inversión que representa el 0,40% del PIB (véase el gráfico IV.1). En 2010, de los diez países para los cuales se dispone de información sobre el presupuesto de los PTC, seis lo aumentaron en términos nominales y cuatro lo disminuyeron.

Asimismo, los niveles de cobertura efectivamente alcanzados por cada programa varían sustancialmente. Alrededor de 2010, el Ecuador, con el Bono de Desarrollo Humano, era el país con el mayor porcentaje de población (44%) cubierta por un PTC (véanse el gráfico IV.2 y el cuadro 1 del anexo). Los programas con mayor número de usuarios en términos absolutos eran Bolsa Família del Brasil (52 millones de personas, cerca de la mitad de los usuarios de PTC a nivel regional), Oportunidades de México (27 millones de personas) y Familias en Acción de Colombia (12 millones de personas). Bolsa Família y Oportunidades son también los programas con los presupuestos más grandes de la región (6.200 millones de dólares y 3.500 millones de dólares, respectivamente), aunque en términos de porcentaje del PIB (un 0,47% y un 0,51%, respectivamente), se ven superados por el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador (1,17%) (véanse el gráfico IV.3 y el cuadro 1 del anexo). En seis países (la Argentina, el Brasil, Chile, el Ecuador, México y el Uruguay), el número de usuarios iguala o supera al número de indigentes (véanse el gráfico IV.4 y el cuadro 1 del anexo)[4].

4 Sin considerar los errores de inclusión y exclusión de los programas.

Un aspecto común a los PTC de mayor alcance es que antes de su lanzamiento ya existían otros programas importantes de reducción de la pobreza. En México, Oportunidades fue procedido por el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) y, de manera más directa, por el Programa en Educación, Salud y Alimentación (Progresa). En el Brasil, tanto el programa de ingreso mínimo vinculado a la educación Bolsa Escola (creado en 2001), como los programas de transferencias de ingresos sectoriales Bolsa Alimentação, Cartão Alimentação y Auxílio Gás, fueron incorporándose paulatinamente a Bolsa Família entre 2003 y 2006. En el Ecuador, el Bono Solidario, una transferencia monetaria no condicionada, precedió entre 1998 y 2002 al Bono de Desarrollo Humano. En el caso de Colombia, el gran incremento de familias usuarias ocurrió en 2007, seis años después del inicio de Familias en Acción, cuando el programa comenzó a operar en los centros urbanos y a incorporar a más de 200.000 personas en situación de desplazamiento, así como a comunidades indígenas y afrocolombianas (véase el gráfico IV.5).

Gráfico IV.2

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC),

ALREDEDOR DE 2000, 2005 Y 2010

(EN PORCENTAJES DE LA POBLACIÓN TOTAL)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países.

Gráfico IV.3

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): INVERSIÓN EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC),

ALREDEDOR DE 2005, 2008 Y 2009

(EN PORCENTAJES DEL PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países.

Gráfico IV.4

AMÉRICA LATINA (15 PAÍSES): COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), 2009-2010

(EN PORCENTAJES DE LA POBLACIÓN INDIGENTE Y POBRE) A

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares e información oficial de los respectivos países.

a La cobertura de los programas de transferencias condicionadas en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión.

Gráfico IV.5

BRASIL, COLOMBIA, ECUADOR Y MÉXICO: COBERTURA DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC)

(EN MILLONES DE FAMILIAS)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe; y M. Naranjo, “Ecuador: análisis de la contribución de los programas sociales al logro de los Objetivos del Milenio”, Documentos de proyectos, Nº 201 (LC/W.201), Santiago de Chile, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2008.

A. El esfuerzo de los países frente al objetivo de erradicación de la pobreza extrema

Para medir el esfuerzo de los países en término de cantidad de recursos destinados a los PTC frente al objetivo de erradicación de la pobreza extrema, creamos un indicador que relaciona la inversión en PTC con el déficit agregado anual de recursos de la población indigente respecto de la línea de indigencia, ambos valores expresados como porcentaje del PIB (véase el cuadro IV.1). Sobre la base de la metodología utilizada en Naciones Unidas (2005, pág. 30), el déficit agregado se calcula dividiendo el PIB por la cantidad de recursos necesarios para que todos los indigentes del país salgan de esa condición en términos de ingresos (véanse los cuadros 3 y 4 del anexo).

La relación entre la inversión en PTC y el déficit agregado de recursos de la población indigente nos muestra que estos programas representan, en promedio, el 30% de los recursos monetarios anuales necesarios para erradicar la extrema pobreza de ingresos en la región. Esto considerando que el indicador de déficit agregado subestima la magnitud de los flujos monetarios reales necesarios para la erradicación permanente de la indigencia. Por una parte, en el cálculo de las cifras se supone que el traslado de recursos hacia los indigentes ocurre en condiciones de focalización perfecta —tanto en la selección de beneficiarios como en la determinación de los montos de las transferencias para cada uno de ellos— y sin ocasionar costos administrativos. Por otra parte, hay que reconocer que la erradicación de la extrema pobreza no se logra solamente mediante transferencias de ingreso corriente, sino que requiere de intervenciones multidimensionales y de largo plazo, orientadas a romper la reproducción intergeneracional de este fenómeno, lo que implica, entre otros factores, que las personas tengan acceso a niveles adecuados de educación y salud, insumos fundamentales para generar recursos suficientes de manera autónoma (Naciones Unidas, 2005, págs. 30-31) mediante la inserción en el mercado laboral.

Estos datos también permiten mostrar la gran heterogeneidad de situaciones que existe en los países de la región. En el Uruguay, el país con la menor brecha de pobreza de América Latina, el déficit agregado es muy pequeño, por lo que la inversión en las Asignaciones Familiares lo supera 10 veces. Tanto en el Brasil como en México, donde operan los PTC más grandes de la región, la inversión en estos programas casi duplica el déficit agregado de recursos de la población indigente, lo que coincide con la amplia cobertura y los montos relativamente elevados de los programas, así como con un déficit relativamente chico, igual o menor al 0,28% del PIB. Costa Rica y el Ecuador son los otros países donde la inversión en PTC supera el déficit agregado, mientras que en Chile esta inversión llega a cubrir el 93% del pequeño déficit. La situación es más crítica en los países más pobres, como El Salvador, el Estado Plurinacional de Bolivia, Guatemala, Honduras y el Paraguay, donde el indicador no supera el 22%. A su vez, Colombia, Panamá y la República Dominicana se encuentran en una situación intermedia, ya que se logra cubrir entre el 44% y el 60% del déficit agregado anual de recursos de la población indigente (véase el cuadro IV.1).

Cuadro IV.1

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE CON RESPECTO A LA LÍNEA DE INDIGENCIA

E INVERSIÓN EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS

CONDICIONADAS (PTC), 2009

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama social de América Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.

a 2007.

b 2008.

c Total.

d Promedio simple.

La misma metodología puede utilizarse para calcular el déficit agregado anual de recursos de la población pobre respecto de la línea de pobreza (véanse el cuadro IV.2 y los cuadros 5 y 6 del anexo), lo que permite mostrar que la inversión en PTC solo cubre, en el promedio regional, el 7,2% de dicho déficit. En la región, solamente las Asignaciones Familiares del Uruguay se acercan a cubrir el déficit de recursos de los pobres, mientras que los PTC de países que lograban cubrir el déficit de los indigentes (el Brasil, Costa Rica, el Ecuador y México) solo alcanzan a cubrir entre el 22% y el 32% de este déficit.

Cuadro IV.2

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN POBRE CON RESPECTO A LA LÍNEA DE POBREZA E INVERSIÓN EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC), 2009

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe; Panorama social de América Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.

a 2007.

b 2008.

c Total.

d Promedio simple.

Capítulo V

Impacto

Las evaluaciones de impacto tienen la finalidad de detectar la necesidad de realizar cambios y mejoras a los PTC y proveer información objetiva y transparente a los ciudadanos, lo que puede asegurar la continuidad de programas exitosos pese a las transiciones políticas. Gracias a las evaluaciones de impacto, los funcionarios de los programas pueden conocer los efectos previstos de los PTC (así como los imprevistos) e informarse sobre las fallas en la ejecución que obstaculizan el logro de los objetivos propuestos (González de la Rocha, 2010)[1].

1 A su vez, mediante las evaluaciones de proceso (de las reglas de operación) puede verificarse si un determinado PTC fue ejecutado como se pretendía.

En la actualidad, los métodos predilectos para medir el impacto de los PTC son las evaluaciones experimentales o cuasi experimentales en que se examinan los distintos aspectos de los programas por medio de grupos de control. Esto consiste en comparar los usuarios del programa (grupo de tratamiento) con un grupo de control de similares características socioeconómicas (Rawlings y Rubio, 2005). Las evaluaciones cualitativas también se están utilizando para enriquecer el análisis, porque permiten comprender los procesos desencadenados por los programas. Por ejemplo, pueden detectar efectos imprevistos en la teoría del programa, cambios en las relaciones dentro de los hogares y en las interacciones que los más pobres sostienen con las instituciones, ayudar en la comprensión de la experiencia de participar en el programa por parte de la población usuaria y evaluar efectos como el empoderamiento de las mujeres.

Un número importante de evaluaciones proviene de Progresa-Oportunidades de México, programa que ha sido considerado un verdadero ícono por la recolección sistemática de datos para la evaluación de impacto, la publicación de esos datos y la consecuente generación de una gran cantidad de estudios (Fiszbein y Schady, 2009, pág. 6; González de la Rocha, 2010). En México, las evaluaciones se incorporaron al diseño del programa de manera explícita, lo que no ocurrió en otros importantes programas como Bolsa Família, en los que no hay una disponibilidad comparable de datos y análisis de tipo evaluativo (González de la Rocha, 2010). En el caso de Chile Solidario, Larrañaga y Contreras (2010) evidencian que su evaluación de impacto se ha visto restringida por la escasa disponibilidad y calidad de la información.

Los PTC afectan de diversas maneras el ingreso y el consumo de las familias, el uso de los servicios sociales, el nivel educativo y el estado de salud y nutricional de la población destinataria. Asimismo, estos programas tienen diferentes resultados en materia de generación de ingreso e inserción laboral de las personas en edad de trabajar, trabajo infantil y empoderamiento de las mujeres. Ya sea que el objetivo principal de un PTC consista en reducir la pobreza en el corto plazo mediante la transferencia de ingreso, fortalecer las capacidades humanas a través de un mayor acceso a servicios de salud y educación, o mejorar la inserción de las familias en la sociedad por medio del mejoramiento de una serie de “mínimos sociales”, cabe esperar diferentes efectos sobre estas dimensiones (Cecchini y Martínez, 2011). A continuación, se analiza de manera resumida el impacto que los PTC han tenido en materia de capacidades humanas, pobreza y distribución del ingreso, consumo, inserción laboral, trabajo infantil y empoderamiento de las mujeres.

A. Indicadores de capacidades humanas

Las evaluaciones sobre los efectos de los PTC en las capacidades humanas revelan que se han producido avances en materia de objetivos intermedios (Bastagli, 2008), como el acceso a la escuela y los servicios de salud. Sin embargo, no hay información concluyente en relación con objetivos finales de desarrollo humano, como el aprendizaje (Reimers, DeShano da Silva y Trevino, 2006) y el estado de salud o nutricional de niños y niñas (Castiñeira, Nunes y Rungo, 2009; Hoddinott y Bassett, 2009).

En el componente educación de los PTC, en general los efectos se concentran en incrementos en la matrícula escolar (Schady, 2006). Estos incrementos tienden a ser mayores en países donde los niveles de referencia eran más bajos, en los grados escolares de transición que presentaban altas tasas de deserción (como el paso de primaria a secundaria) y en los hogares más pobres. De Brauw y Hoddinott (2008) identifican, para el caso del componente educativo de Progresa, que la condicionalidad genera una diferencia importante en la probabilidad de asistir a la escuela. Asimismo, como resultado de Oportunidades, se ha encontrado que las brechas de género en la matrícula de niños y niñas en la secundaria, especialmente en zonas rurales, prácticamente han desaparecido (Parker, 2003, 2004). Otras evaluaciones (SEDESOL, 2008) muestran avances importantes en la disminución de la deserción escolar, el aumento de la matrícula escolar y el mejoramiento de las calificaciones, aunque todo esto se da en zonas geográficas, rangos de edad y niveles de escolaridad específicos. De manera similar, Levy y Ohls (2007) encuentran que el Programa de avance mediante la salud y la educación (PATH) de Jamaica aumenta en 0,5 días por mes la asistencia escolar de los niños y las niñas de entre 6 y 17 años, lo que representa un resultado importante si se consideran las muy elevadas tasas de asistencia (96%). En la República Dominicana, se ha encontrado que el programa Solidaridad aumenta la probabilidad de asistir a la escuela en 14 puntos porcentuales entre los estudiantes de 14 a 16 años (Programa Solidaridad, 2008). Asimismo, en el programa Tekoporâ del Paraguay, la tasa de matrícula muestra un aumento del 2,5% entre los niños de familias usuarias, mientras la tasa de asistencia escolar se eleva entre 5 y 8 puntos porcentuales (Veras Soares y otros, 2008).

Sin embargo, tomando en consideración un conjunto mayor de programas, y haciendo referencia a otros estudios, Reimers, DeShano da Silva y Trevino (2006) cuestionan los efectos de las condicionalidades en la asistencia a la escuela, especialmente en el caso de los niveles primarios. En Familias en Acción, por ejemplo, se ha encontrado un mayor impacto en el aumento de la asistencia a la escuela entre los estudiantes de secundaria que entre los de primaria, lo que puede explicarse por las elevadas tasas de asistencia que este último segmento ya mostraba antes de la implementación del programa (Attanasio y otros, 2008).

En el caso del componente salud y nutrición de los PTC, se observan aumentos de cobertura en controles de crecimiento para niños y en controles médicos preventivos, pero la evidencia respecto del impacto en el estado de salud y nutricional de los niños es heterogénea (Hoddinott y Bassett, 2009). En Jamaica, por ejemplo, los controles médicos aumentaron un 38% para los niños y las niñas menores de 6 años que participan del programa PATH (Levy y Ohls, 2007). Algunos programas que incluyen prestaciones en el ámbito nutricional, como Oportunidades, Familias en Acción, Bolsa Família y la desaparecida Red de Protección Social (RPS), muestran mejoras en indicadores de nutrición para niños y niñas en edad preescolar, mientras que en los casos de Bolsa Alimentação, Tekoporâ y el Programa de Asignación Familiar (PRAF) no se han observado efectos positivos (Attanasio, Trias y Vera-Hernández, 2008; Barrios, Galeano y Sánchez, 2008; Bassett, 2008; Hoddinott y Bassett, 2008; Paes y Pacheco, 2008). En Colombia, un año de participación en el programa Familias en Acción disminuye un 1% la prevalencia de desnutrición crónica (Attanasio, Trias y Vera-Hernández, 2008). En el Brasil, los niños menores de 5 años que son usuarios de Bolsa Família tienen una probabilidad un 26% mayor de tener indicadores de talla/peso y peso/edad adecuados, en comparación con los que no son usuarios (Paes y Pacheco, 2008). En el caso de Progresa y Oportunidades, se ha registrado un aumento de las consultas preventivas, una reducción de la mortalidad materna e infantil y un mejoramiento de indicadores nutricionales, como la talla y la prevalencia de anemia, así como una disminución de los días de enfermedad (SEDESOL, 2008). Nuevamente, cada uno de estos hallazgos se concentra en determinados grupos poblacionales en términos de ubicación geográfica y rango de edad.

Estos resultados deberían llamar la atención sobre un aspecto importante desde el punto de vista estrictamente metodológico. En un estudio de Younger, Ponce e Hidalgo (2009) se muestra una comparación de las distintas evaluaciones realizadas a Progresa y Oportunidades en términos de su metodología y sus efectos en el ámbito nutricional. El resultado revela que cuando se cambian las fuentes de información, el año en que se efectúan las mediciones, los métodos y las técnicas empleadas, cambian diametralmente los resultados (véase el recuadro V.1). La claridad respecto de estos aspectos metodológicos es, por lo tanto, un elemento que debe tenerse en consideración al momento de presentar la evidencia disponible.

También resulta importante recalcar que no es fácil medir el impacto de los PTC en el mejoramiento de indicadores sobre los que solo tienen una incidencia indirecta. Por ejemplo, cuando se le imputan a un PTC mejoras en nutrición debido a la mayor ingesta de alimentos nutritivos cabe preguntarse: ¿son las características propias de los PTC las únicas responsables del aumento del consumo de estos alimentos?, ¿la introducción de condicionalidades tiene alguna relación directa con este hecho?, ¿podrían haberse logrado los mismos efectos sin condiciones?, ¿cuál es el papel que cumplen las políticas nacionales de alimentación y nutrición en este resultado, más allá del efecto que puedan tener los PTC? En suma, ya que los PTC comportan principalmente acciones complementarias (incentivos a la utilización de los servicios sociales) sobre los componentes de desarrollo humano, resultaría cuestionable intentar buscar un efecto causal de estos programas en, por ejemplo, el aumento del rendimiento escolar, sin considerar lo que ocurre en las escuelas y en otras variables que inciden en este resultado. De este modo, volviendo al ejemplo de la nutrición, si bien la transferencia permite aumentar los niveles de consumo, cuánto de esta se destine a adquirir alimentos, y sobre todo alimentos beneficiosos para la nutrición de todos los miembros de la familia, no dependerá necesariamente de la transferencia misma, aunque sí podría estar influenciado por algunos de los componentes de un PTC, como las charlas en materia de alimentación. De manera similar, las condicionalidades pueden contribuir a aumentar la asistencia a los controles de salud y el cumplimiento de los calendarios de vacunación, entre otros, pero es más difícil que tengan un efecto en el aumento del nivel de hemoglobina en la sangre.

Dos conclusiones preliminares emergen de esta reflexión. Por una parte, es preciso considerar a los PTC en el conjunto más amplio de la política social de cada país y, muy particularmente, dentro de un cúmulo de acciones orientadas a cimentar las bases de un sistema de protección social inclusivo e integral, de manera de lograr efectos combinados en las capacidades humanas. Por otra parte, se requiere una mayor investigación a fin de ahondar más profundamente en los efectos diferenciados que puedan tener los diversos componentes de los PTC (transferencias monetarias y no monetarias, charlas y capacitaciones, vinculación con otros programas y demás), así como los efectos conjuntos de estos programas y otros programas sociales con los que suelen vincularse, en objetivos de desarrollo humano.

B. Indicadores de pobreza y desigualdad del ingreso

Las evaluaciones de los PTC en relación con el ingreso se dividen en las que se centran en sus efectos desde el punto de vista de los usuarios y las que miden sus consecuencias en los índices de pobreza a nivel nacional.

Las repercusiones de las transferencias en el ingreso de las familias usuarias pueden ser sustanciales en el corto plazo (CEPAL, 2010a; Maluccio, 2005; Fiszbein y Schady, 2009), aunque varían según el programa. La CEPAL (2010a) muestra que las transferencias condicionadas y otras transferencias asistenciales públicas representan, en promedio, alrededor de un 10,3% del ingreso per cápita de los hogares que las reciben. Además, se constata que este tipo de prestaciones monetarias puede llegar a duplicar el ingreso primario en el primer decil de la distribución del ingreso (CEPAL, 2010a).

Una forma de visualizar la heterogeneidad de los PTC es medir el porcentaje que representan sus transferencias monetarias en comparación con la línea de indigencia o de pobreza en cada país. En el cuadro V.1 se incluyen datos sobre los 14 países de América Latina en que fue posible comparar el monto per cápita mínimo y máximo de las transferencias y el valor de las líneas de indigencia y de pobreza en el mismo año y área geográfica en que se entregaron. De esta información se desprende que en las áreas rurales, el monto mínimo de las transferencias representa, en promedio, un 12% de la línea de indigencia y un 7% de la línea de pobreza, mientras que en las zonas urbanas equivale al 11% y al 5%, respectivamente. A su vez, al comparar el monto per cápita máximo resulta que, en el promedio regional, en las áreas rurales las transferencias representan un 35% de la línea de indigencia y un 20% de la línea de pobreza, mientras que en las zonas urbanas equivalen al 29% y al 15%, respectivamente[2]. En el Brasil, el monto máximo del conjunto de las transferencias llega a representar el 53% de la línea de indigencia rural y en México representa el 63% de dicha línea (véase el cuadro V.1).

2 En todos los países de América Latina, el monto de las líneas de indigencia y de pobreza es menor en las zonas rurales que en las zonas urbanas, lo que explica que los valores de las transferencias como porcentaje de dichas líneas sean mayores en las primeras que en las segundas.

Otra manera de evaluar el potencial impacto de las transferencias de los PTC sobre los ingresos de las familias pobres o indigentes es comparar su monto con el déficit mensual de recursos de dicha población. Los datos para el caso de los indigentes se presentan en el cuadro V.2 y para los pobres en el cuadro V.3[3]. Si bien, por lo general, las transferencias no superan un tercio del déficit de ingreso de los indigentes, el conjunto de las transferencias de los dos programas más grandes de la región, Bolsa Família y Oportunidades, puede llevar a las familias extremadamente pobres a superar la línea de indigencia. En estos programas, el límite máximo del conjunto de transferencias llega a superar el 100% del déficit de recursos de los indigentes. Otros casos de transferencias que permiten superar el déficit de ingresos de los indigentes son Avancemos de Costa Rica y la Pensión Básica Solidaria de Chile[4]. El Bono de Desarrollo Humano del Ecuador y la transferencia monetaria condicionada de la Red de Oportunidades de Panamá, a su vez, pueden llegar a cubrir más de la mitad del déficit de ingreso de los indigentes. En el otro extremo, debido a su muy limitado impacto sobre los ingresos de los indigentes, se encuentra el PRAF de Honduras.

3 Véase más información sobre el cálculo del déficit en la sección IV.A y en los cuadros 3, 4, 5 y 6 del anexo.

4 El caso de la Pensión Básica Solidaria —a la que pueden acceder los adultos mayores usuarios de Chile Solidario, así como todos aquellos que no tengan derecho a pensión en algún régimen previsional y pertenezcan al 60% más pobre de la población—, muestra la relevancia de otros tipos de transferencias no contributivas, más allá de las transferencias condicionadas, para la reducción de la pobreza y la indigencia.

En el promedio regional, los montos mínimos de las transferencias representan el 27,4% y el 31,3% del déficit mensual medio de recursos de la población indigente para las áreas urbanas y rurales, respectivamente, mientras que la proporción del déficit mensual medio de recursos de la población en extrema pobreza cubierto por el monto máximo es del 81,4% en las áreas urbanas y del 98,4% en las áreas rurales. A su vez, en promedio, los montos mínimos de las transferencias representan el 13,5% y el 17% del déficit mensual de recursos de la población pobre en las áreas urbanas y rurales, mientras que los montos máximos corresponden al 39,9% y al 53,4%, respectivamente.

En cuanto a las repercusiones de las transferencias en los indicadores de pobreza a nivel nacional, estas se hacen sentir sobre todo en los de brecha de la pobreza (FGT1) y severidad de la pobreza (FGT2) (Veras Soares, 2009a), ya que las transferencias suelen focalizarse en los más pobres (véase el gráfico II.1). Sin embargo, como se aprecia en los cuadros V.1, V.2 y V.3, no siempre representan un monto elevado, de manera que logran acercarlos a la línea de pobreza, pero no necesariamente superarla.

La información sobre los efectos positivos de los PTC en la pobreza a nivel nacional proviene de países donde estos programas tienen un amplio alcance y el monto de las transferencias es significativo, como la Argentina (Galasso y Ravallion, 2004), el Brasil (Cury, Coelho y Pedrozo, 2007; Fiszbein y Schady, 2009; Veras Soares y otros, 2006), el Ecuador (Naranjo, 2008; Fiszbein y Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein y Schady, 2009) y México (Fiszbein y Schady, 2009; Skoufias y McClafferty, 2001). En los países en que la cobertura y el monto de las transferencias son inferiores no se observan mayores repercusiones en materia de pobreza. En el caso de Honduras, Guerreiro Osório (2008) concluyó que el monto reducido de las transferencias del PRAF solo ha disminuido la pobreza en 0,02 puntos porcentuales.

Respecto del impacto de los PTC en la distribución del ingreso, programas como Bolsa Família, Oportunidades y Chile Solidario arrojan resultados disímiles. En el caso de Chile Solidario, se constata un pequeño efecto, ya que el coeficiente de Gini se reduce solo 0,1 puntos. En los programas Oportunidades y Bolsa Familia, en cambio, los resultados fueron más significativos, con una reducción de la desigualdad de alrededor de 2,7 puntos en ambos casos. La clave para entender la diferencia está en la proporción de los ingresos totales que representan las respectivas transferencias, pues esta es mayor en los casos de México y el Brasil y muy pequeña en Chile Solidario (menos del 0,01% de los ingresos familiares totales) como para tener un impacto en la desigualdad (Soares y otros, 2007)[5].

5 En el caso de Chile, Soares y otros (2007) tomaron en cuenta las siguientes transferencias: Subsidio Único Familiar (SUF), Pensiones asistenciales (PASIS), Bono de protección y Subsidio al Agua Potable.

Es necesario también traer a colación elementos de sostenibilidad en el tiempo de los efectos en la reducción de la pobreza y la desigualdad (Bastagli, 2009). El objetivo de disminución de la pobreza resulta todo un desafío desde el punto de vista de una política social que pretende tener efectos de largo plazo y no solo de mitigación en un momento dado[6]. Para evaluar si el impacto de los PTC es sostenible, no basta con medir el peso que tienen las transferencias en el total del ingreso familiar y analizar en qué medida ello permite superar las líneas de indigencia o pobreza, o en qué medida la transferencia permite sostener niveles de ingreso en períodos de crisis. Para tener efectos sobre la pobreza, también hay que tomar en cuenta el tiempo durante el cual se entregan, porque al garantizarlas más allá del corto plazo, las familias que las reciben —al superar la inseguridad de los problemas de subsistencia— estarán en mejores condiciones para invertir tanto en las capacidades de los niños como en pequeños emprendimientos, y así mejorar su inclusión económica (Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010). Es necesario, además, tomar en cuenta la efectividad de las estrategias de egreso a la hora de generar capacidades y permitir la autonomía de los hogares. En particular, difícilmente el impacto de los PTC en los ingresos tendrá consecuencias más allá del tiempo de duración de las transferencias si estos programas no se complementan con otros orientados a brindar acceso a la batería de políticas y programas de promoción social.

6 Aun cuando este pudiera ser el objetivo de un PTC, por ejemplo en el caso de los programas diseñados específicamente para casos de emergencia, como el Sistema de Atención a Crisis (SAC) de Nicaragua o el Bono de Emergencia del Ecuador, y a pesar de que muchos PTC partieron como soluciones momentáneas a momentos de crisis (el PRAF de Honduras, Familias en Acción de Colombia y el Programa Solidaridad de la República Dominicana, entre otros), han tendido a extenderse e institucionalizarse en cada país con la justificación de atacar la incidencia de la pobreza en el largo plazo.

Asimismo, cabe mencionar la relación entre el costo y la efectividad de las intervenciones. Varios autores postulan que si el objetivo es únicamente transferir ingresos, la mejor alternativa es una transferencia sin condiciones, dados los costos asociados a las acciones de monitoreo y otros elementos de infraestructura institucional necesarios en un programa de transferencias condicionadas (de Janvry y Sadoulet, 2006a; Samson, 2006; Freeland, 2007). La evidencia muestra que no existe claridad respecto de los costos de estos procedimientos, especialmente de la etapa de monitoreo de condicionalidades. El estudio realizado por Caldés, Coady y Maluccio (2006) en tres países muestra que los costos conjuntos de focalización y monitoreo de las condicionalidades (sin incluir las actividades de evaluación) pueden llegar al 60% del presupuesto anual en un programa como Progresa. También es posible apreciar variaciones importantes de los costos en el tiempo, según la etapa de implementación de los programas, reflexión que compartida en el estudio de Fiszbein y Schady (2009). Al separar analíticamente las diversas actividades involucradas en Progresa, es posible apreciar que los costos asociados a la focalización e identificación de destinatarios como proporción de los costos totales bajaron del 61% en el año de su lanzamiento (1997) al 3% tres años después. Al mismo tiempo, el costo del control de condicionalidades aumentó del 8% al 24%.

Estos datos contrastan con los recabados por Grosh y otros (2008), que encuentran que, en 10 países, los costos de implementación del pago y el monitoreo de condicionalidades, además de los servicios adicionales de apoyo, no superan el 12% del presupuesto en promedio, aunque subyacen importantes problemas metodológicos relativos a la comparación de un país con otro[7].

7 Estos problemas tienen que ver con las dificultades para considerar los costos administrativos por función debido a los diversos arreglos que tiene cada país en la materia, además de las diferencias en los propios sistemas de registros de datos administrativos. Ambas cuestiones dificultan la comparación de costos administrativos desagregados entre programas. Véase Lindert, Skoufias y Shapiro (2006).

C. Consumo

Las evaluaciones disponibles en cinco países (el Brasil, Colombia, México, Nicaragua y el Paraguay) muestran que el consumo de los hogares aumenta como resultado de su participación en los PTC. En particular, se nota un alza en el consumo de alimentos y en la compra de vestuario para los niños y las niñas. Aumenta también la diversidad de los alimentos consumidos, aunque esto no siempre implica un mayor consumo de los alimentos más saludables. En los casos del Ecuador y Honduras no se observaron mejoras significativas en el consumo.

De acuerdo con Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000), Progresa en México implicó un aumento del nivel medio de consumo de cerca del 15%, tanto en términos de la compra de productos como del autoconsumo[8]. En comparación con los hogares no destinatarios, el consumo medio de alimentos en los hogares destinatarios aumentó un 2% durante el primer año de implementación del programa (1998) y un 10,6% en el siguiente (noviembre de 1999). Este aumento fue aún más pronunciado en el caso de los hogares más pobres.

8 Resultados obtenidos a partir de las Encuestas de Evaluación de los Hogares (ENCEL) de octubre de 1998 y julio y noviembre de 1999.

En el Brasil (Camilo de Oliveira y otros, 2007), también se ha encontrado que los usuarios de Bolsa Família presentan aumentos significativos de los gastos familiares totales comparados con quienes no reciben ningún tipo de beneficio (las diferencias son mayores entre las personas de menores ingresos). Asimismo, en el caso de Bolsa Alimentação —posteriormente unificado en Bolsa Família— el Ministerio de Salud del Brasil (Brasil, Ministerio de Salud, 2005) identificó que las familias usuarias mostraban una mayor propensión marginal al consumo de alimentos, es decir, gastaban más en alimentos por cada unidad monetaria aportada por la transferencia, lo que aumentaba la cantidad y diversidad de los alimentos consumidos. En una encuesta realizada en 2007 a 5.000 hogares participantes de Bolsa Família, se encontró que para un 87% de ellos, mejorar el gasto en alimentación constituía una prioridad para la inversión de la transferencia recibida (IBASE, 2008). Como efecto de la transferencia, la mayoría de los usuarios declaran haber aumentado el consumo de los mismos alimentos que ya consumían, aunque también mencionan haber incrementado la variedad de alimentos comprados. Benini Duarte, Sampaio y Sampaio (2009) muestran que los hogares usuarios del programa utilizan un 88% de la transferencia recibida para el consumo de alimentos[9].

9 En el estudio se utilizó la metodología de emparejamiento por puntaje de propensión en una muestra elaborada en 2005 de 838 familias de agricultores familiares en 32 estados del Brasil. Costa Resende y Camilo de Oliveira (2008) también encontraron resultados similares.

Un panorama semejante se encontró en el programa Familias en Acción de Colombia: las familias usuarias han incrementado un 15% su consumo de alimentos en comparación con el año anterior (Attanasio y Mesnard, 2005). Algo similar sucede con el programa Tekoporâ del Paraguay, donde el consumo general de los hogares aumenta un 9%, con una fuerte presencia del autoconsumo (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008)[10]. Finalmente, la Red de Protección Social de Nicaragua también tuvo un impacto en el patrón de gasto de los hogares usuarios y provocó un alza en el consumo de alimentos (Maluccio, 2010)[11]. Pese a lo expuesto, en el caso de Honduras, una evaluación del PRAF/BID II arrojó que la transferencia no había producido un incremento en el consumo de alimentos en el hogar, probablemente debido al bajo monto de dicha transferencia, que cubría menos del 3,6% de los gastos totales de las familias (IFPRI, 2003). Tampoco se encontraron resultados significativos en el caso del programa Bono de Desarrollo Humano del Ecuador (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008).

10 El estudio sobre el que se apoyan estos resultados fue realizado sobre los beneficiarios del piloto de este programa y un grupo de control conformado por no beneficiarios de dos distritos del país que habían sido inicialmente censados para el programa, utilizando la metodología de emparejamiento por puntaje de propensión.

11 Estudio realizado sobre una encuesta panel en hogares de tratamiento y control antes y después de la implementación del programa (2000, 2001, 2002 y 2004).

Respecto de la mayor diversidad de alimentos consumidos en los hogares usuarios de Progresa, Hoddinott, Skoufias y Washburn (2000) encontraron evidencia de un mayor consumo de frutas y verduras, por una parte, y de productos de origen animal, por la otra. De esta forma, el programa ha incidido en el mejoramiento de la calidad de la dieta, más que en el aumento del consumo de calorías. En esto pueden haber influido las charlas incorporadas al programa, que han demostrado tener una incidencia positiva en el cambio de conducta de los usuarios y generar efectos también positivos en los no usuarios. La evidencia recopilada respecto del aumento del consumo de productos de mejor calidad es similar en el caso del programa PRAF de Honduras y la RPS de Nicaragua, sobre todo entre los hogares más pobres (Hoddinott y Weismann, 2008). De igual forma, en el caso de Colombia, Attanasio y Mesnard (2005) encuentran que el consumo de proteínas aumenta incluso en forma más proporcional que el de alimentos en general[12]. En la evaluación del piloto del programa paraguayo Tekoporâ también se encontraron resultados significativos en términos de una mayor diversidad de alimentos consumidos por las familias usuarias y una modificación positiva de la canasta de productos, que presenta una mayor incorporación de productos lácteos y frutas frescas (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008).

12 Estudio realizado sobre una muestra de 11.500 hogares de ciudades donde se ha implementado y no se ha implementado el programa.

Sin embargo, LeRoy y otros (2010) muestran que en el caso del apoyo alimenticio de Progresa, junto a un mayor consumo de frutas, vegetales y productos de origen animal, los hogares también aumentan el consumo de energía calórica[13]. IBASE (2008) también encuentra indicaciones respecto de este punto en Bolsa Família: aun cuando el consumo de leche ha aumentado en el 63% de los hogares usuarios, los alimentos cuyo consumo más aumentó son los azúcares, seguidos por el arroz y los cereales. Respecto de este punto, De Bem Lignani y Salles-Costa muestran que la probabilidad de que los hogares aumenten el consumo de cereales, azúcares y carne está directamente relacionada con el grado de dependencia respecto de la transferencia de Bolsa Família. De esta forma, a pesar de que el programa aumenta el consumo de alimentos, urge incorporar con más fuerza acciones educativas en materia de seguridad alimentaria, de modo de promover el consumo de alimentos saludables[14].

13 Resultados obtenidos a partir de una muestra aleatoria de 206 comunidades rurales del sur de México.

14 Fundamentalmente, Bolsa Família aumenta el consumo de cereales, fuentes proteicas de origen animal, lácteos, huevos, dulces, y, solo en una menor proporción, de frutas, verduras y legumbres.

En términos del consumo de productos no vinculados a la alimentación, Progresa provocó un aumento del consumo de ropa y calzado para los niños de los hogares usuarios, así como un descenso del consumo asociado al transporte y los gastos médicos (Hoddinott, Skoufias y Washburn, 2000). Un mayor gasto en vestuario infantil también se verificó en el caso de los usuarios del programa piloto de Tekoporâ (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008). En Colombia, después del consumo de alimentos, los dos grupos de bienes que más aumentaron su participación en el gasto de los hogares usuarios de Familias en Acción fueron el vestuario infantil (ropa y calzado) y la educación (en zonas urbanas) (Attanasio y Mesnard, 2005, pág. 14). En el caso del programa Bolsa Escola del Brasil, también se verificó un alza en el consumo de productos de higiene y cuidado personal (Costa Resende y Camilo de Oliveira, 2008). Ni en el Brasil (Costa Resende y Camilo de Oliveira, 2008), ni en Colombia (Attanasio y Mesnard, 2005, pág. 14), ni en el Paraguay (Veras Soares, Perez Rivas e Hirata, 2008) existe indicación de que los hogares gasten más en bebidas alcohólicas o en tabaco.

Finalmente, cabe destacar que es necesario estudiar más a fondo el impacto de los PTC en las decisiones de consumo en el hogar y, particularmente, en la distribución del gasto en bienes asignados a los distintos miembros de la familia. En el caso de México, Skoufias y McClafferty (2001) muestran que el empoderamiento de la mujer en la toma de decisiones de consumo en el hogar se ha visto fortalecido como resultado de su participación en Progresa-Oportunidades. De acuerdo con una encuesta realizada sobre una muestra de destinatarios de este programa, en los hogares usuarios existe una menor probabilidad de que el hombre tome decisiones por sí solo, sin consultar a la mujer, especialmente cuando se trata de los hijos[15]. Asimismo, la probabilidad de que las mujeres decidan por sí solas qué hacer con el dinero extra aportado por la transferencia aumenta con el tiempo (Skoufias y McClafferty, 2001, pág. 47). De igual forma, al estudiar la composición del gasto en los hogares, Rubalcava, Teruel y Thomas (2008) muestran que este programa ha permitido cambiar los equilibrios dentro del hogar a favor de las decisiones de consumo de la mujer y que los ingresos de las transferencias se invierten en bienes que benefician directamente a los niños (sobre todo ropa)[16]. En relación con el caso del Brasil, Suárez y Libardoni (2008) mencionan que las usuarias de Bolsa Família han ganado poder y visibilidad en su entorno local y doméstico en tanto consumidoras. Sin embargo, en el caso del programa RPS de Nicaragua, Bradshaw (2008, págs. 199-200) comenta, a partir de los resultados de una evaluación externa de dicho programa (IFPRI, 2005), que existe evidencia de que los recursos entregados a las mujeres se invierten, prioritariamente, en mejorar la dieta masculina y en reducir la carga de trabajo de los hombres, lo que contravendría la evidencia presentada para el caso de México.

15 Los datos tomados en cuenta para el análisis corresponden a información proveniente de siete de los primeros estados que implementaron Progresa. La encuesta de tipo panel comprendió a 24.000 hogares de 506 localidades (320 de las cuales fueron designadas de tratamiento y 186 de control), entrevistados periódicamente entre noviembre de 1997 y noviembre de 1999 (Skoufias y McClafferty, 2001).

16 Los autores estiman los efectos marginales de los ingresos percibidos gracias a Progresa, para lo cual utilizan los datos de las encuestas ENCEL de marzo y octubre de 1998 y de mayo y noviembre de 1999.

D. Generación de ingresos e inserción laboral[17]

17 Esta sección se basa en el capítulo 5 de OEA/CEPAL/OIT (2010).

Los diversos casos de habilitación laboral y generación de ingresos a través de los PTC muestran que los usuarios, en general, no logran insertarse en el mercado de trabajo formal de manera sostenible, ya que la salida a un empleo informal sigue siendo la vía más factible para gran parte de los hogares pobres y vulnerables.

En el caso de Chile Solidario, una de las dimensiones con mayor incumplimiento (83,3%) es el egreso del programa con al menos uno de los integrantes del hogar trabajando regularmente y con una remuneración estable (MIDEPLAN, 2009), y las mujeres son las que enfrentan mayores dificultades (Rangel, 2005)[18]. En el Brasil, los usuarios de Bolsa Família que logran encontrar trabajo permanecen en el empleo por períodos no superiores a los 11 meses (Soares y Leichsenring, 2010). Asimismo, la evidencia recogida en áreas rurales de México donde se ha implementado el programa Oportunidades (González de la Rocha, 2008) muestra que, pese a que se han logrado mejoras en términos de la ocupación laboral de quienes participaron en el programa, la gran mayoría de los usuarios se inserta en ocupaciones informales.

18 Larrañaga y Contreras (2010) reportan los resultados de distintas evaluaciones de impacto de Chile Solidario sobre esta dimensión: i) para el período 2003-2004, Galasso (2006) no encontró evidencia de que el programa mejorara la inserción laboral o la capacidad de generación de ingresos de los hogares, ii) para el período 2003-2006, Perticara (2007) y Galasso y Carneiro (2008) encontraron evidencia de impacto positivo para las áreas rurales, pero no para las áreas urbanas, y iii) para la cohorte de participantes que ingresó al programa en 2002, Contreras, Larrañaga y Ruiz Tagle (2009) encontraron efectos positivos en el empleo. Respecto de la generación de ingresos autónomos, constataron un aumento en las zonas rurales y una disminución en las áreas urbanas.

Esta situación se debe tanto a factores estructurales que programas como los PTC no logran modificar debido a su ámbito de acción, como a la complejidad de proveer respuestas adecuadas a la heterogeneidad de condiciones y necesidades de los destinatarios. No todas las familias que participan en los PTC, por ejemplo, tienen la misma capacidad de insertarse en el mercado laboral, aprovechar las posibilidades ofrecidas por programas como los de microcrédito y microemprendimiento (MIDEPLAN, 2009), o internalizar de manera adecuada el trabajo psicosocial que se realiza con ellas (Nun y Trucco, 2008). Asimismo, es difícil promover la empleabilidad de los destinatarios en un contexto donde los vínculos con el sector privado no siempre se encuentran activos o en territorios donde existen bajas oportunidades laborales. Ello implica grandes desafíos de mejoramiento de los vínculos con el sector privado y la coordinación entre los sectores de la política social, así como la utilización de mecanismos de información que permitan conocer los perfiles de los usuarios y atender mejor sus capacidades, necesidades y aspiraciones.

En relación con las acciones específicas de inserción laboral y generación de ingresos descritas en la sección III.A.3.a, una conclusión importante es la necesidad de diversificar la oferta de capacitación y formación profesional, distinguiendo entre la capacitación de personas ya ocupadas o más vinculadas al empleo formal —que requieren de un mayor apoyo en cuanto a la mejora de su productividad y especialización—, y la capacitación de personas cesantes, que demanda mejorar sus condiciones de inserción laboral y recapacitación. Del mismo modo, resulta necesario distinguir entre la capacitación continua de quienes ya se encuentran en el mercado de trabajo y la capacitación dirigida a quienes entran por primera vez a este mercado y necesitan orientación vocacional. Asimismo, se ha puesto de relieve la necesidad de que los programas de capacitación y formación incorporen, de manera especial, modalidades que faciliten la asistencia de las mujeres y promuevan la conciliación del trabajo y el cuidado (Weller, 2009, pág. 50), en pro de una cultura de mayor corresponsabilidad en estos ámbitos.

Respecto de las intervenciones de generación de empleo directo, si bien se ha reconocido su efectividad cuando se trata de solventar carencias de ingresos en el corto plazo (Weller, 2009, pág. 56), también se ha encontrado que no necesariamente producen mejores condiciones de empleabilidad (BID, 2009). Los programas de generación indirecta de empleo presentan una serie de debilidades que aluden, básicamente, a que la introducción de subsidios puede provocar distorsiones en las decisiones de contratación de las empresas. Entre ellas se cuentan la percepción de que este es un subsidio permanente a su fuerza de trabajo o que puede promover la sustitución de personas ocupadas por contrataciones subsidiadas. Existe, además, el riesgo de que el subsidio haga que se contraten personas que se habrían contratado de todas maneras. Para evitar esto, se ha planteado la importancia de cuidar su diseño en aspectos como la adecuada focalización por categorías de trabajadores o sectores económicos (BID, 2009), y el monitoreo (Farné, 2009).

Distintas evaluaciones muestran que las experiencias con estrategias de apoyo al trabajo independiente en el caso de familias muy pobres pueden ser poco exitosas desde el punto de vista de la generación sostenible de ingresos. Se ha recalcado, en particular, que los programas de fomento al microemprendimiento tienden a ser efectivos solo para la minoría de trabajadores que están interesados en empezar un negocio propio y, sobre todo, dan mejores resultados cuando los usuarios son personas adultas, motivadas y con un nivel educativo relativamente alto (Farné, 2009). En el caso del Brasil, Braga, Leandro y Lyra Júnior (2008) proveen evidencia a partir de la experiencia de Bolsa Família y Crediamigo, un programa complementario de microcrédito ejecutado en las regiones del norte del país, donde se encontró que principalmente actuaba mediante el fortalecimiento de experiencias de microemprendimiento previas. Se constató que en el 82% de los casos, el crédito otorgado sirvió para ampliar negocios ya existentes, lo que parece indicar que las acciones de microemprendimiento funcionan más reforzando capacidades ya instaladas que promoviendo nuevas alternativas de generación de ingresos[19].

19 Cabe advertir que no se trata de una muestra representativa de las familias beneficiarias de Bolsa Familia, ni de las que participan en el programa Crediamigo.

En Chile Solidario, entre los principales problemas en relación con el apoyo al trabajo independiente, se relevó la inexperiencia en materia de negocios, la poca pertinencia de algunos proyectos o la imposibilidad de proyectar una inversión en el presente para la obtención de ingresos en el futuro en contextos de emergencia económica (MIDEPLAN, 2006). Asimismo, muchas veces ocurre que los proyectos terminan funcionando en la informalidad o sencillamente fracasan. Incluso se registran situaciones en que los usuarios optan por vender los bienes de capital adquiridos como estrategia para generar ingresos inmediatos o los entregan para disposición y uso de la comunidad ante la incapacidad de utilizarlos productivamente para sí mismos (MIDEPLAN, 2009; 2006). En el caso de la RPS de Nicaragua —donde al finalizar un curso de capacitación se entregaba una transferencia de 200 dólares condicionada al diseño de un plan de negocios con el objetivo de establecer un microemprendimiento—, Moore (2009a) revela serias deficiencias: desde asegurar que las transferencias se utilizarán efectivamente en el inicio de pequeños emprendimientos, hasta dudas sobre la calidad de los cursos de capacitación y la ausencia de entrenamiento en temas de habilidades empresariales que permitieran gestionar los emprendimientos y mantenerlos en el tiempo.

De modo que, si bien muchas de estas estrategias pueden ser importantes a la hora de enfrentar contextos de emergencia y mantener niveles de subsistencia, deberían considerarse una salida de carácter transitorio que posibilite el acceso a un empleo de calidad (Rodríguez y Alvarado, 2008). En el caso de Chile Solidario se ha encontrado, por ejemplo, que cuando los jefes de hogar acceden a empleos percibidos como bien remunerados y en un ambiente laboral valorado, el desarrollo de un microemprendimiento no se considera un proyecto atractivo (MIDEPLAN, 2009).

Los servicios de intermediación laboral, por su parte, si bien tienen el atractivo del bajo costo, pierden efectividad en períodos de recesión cuando las empresas no están dispuestas a contratar (Farné, 2009). Además, dadas las características socioculturales de la región, una gran proporción de las contrataciones continúa realizándose por medios informales —contactos y recomendaciones personales—, lo que debilita la eficiencia de estos servicios y contribuye a profundizar la segmentación en el mercado de trabajo (CEPAL, 2008c, pág. 42). De este modo, para adecuarlos a las necesidades de la región se requeriría que pasaran gradualmente de la mera intermediación a la conformación de centros que apoyen la inserción laboral productiva, incluidos diversos tipos de intervenciones de manera más integral (Weller, 2009: 56). Al respecto, Farné (2009) propone que estos servicios se transformen en una especie de “ventanilla única” que permita el acceso de los trabajadores vulnerables a las demás intervenciones (generación de empleo, formación y capacitación, y microemprendimiento, entre otras), según las necesidades específicas de quienes acuden a solicitar los servicios.

Finalmente, se ha planteado el riesgo de los potenciales desincentivos que las transferencias monetarias de los PTC podrían generar a la oferta de trabajo de los adultos en edad de trabajar de las familias beneficiadas (Levy y Rodríguez, 2005, pág. 74). El argumento consiste en que las transferencias que reciben las familias que se encuentran en situación de pobreza podrían llevarlas a reducir su premura en la búsqueda de empleo debido a que ya tienen garantizado un determinado nivel de ingresos. Sin embargo, no existe evidencia concluyente sobre estos elementos e incluso algunas evaluaciones de Bolsa Família muestran efectos inversos, ya que se encontró que la proporción de personas que buscan trabajo es significativamente mayor en los hogares usuarios del programa (Camilo de Oliveira y otros, 2007). Asimismo, el argumento del potencial impacto negativo de las transferencias condicionadas en la búsqueda de empleo ha sido refutado por varios autores (Alzúa, Cruces y Ripani, 2010; Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010; Samson, 2009), que muestran la sinergia positiva que existe entre estas transferencias y la empleabilidad de las familias que las reciben. En el estudio de Alzúa, Cruces y Ripani (2010) se muestra que en el caso de Progresa en México se registra un incremento de entre el 5% y el 7% en el salario pagado a los usuarios hombres por hora de trabajo. No se detectan efectos significativos en el empleo de los adultos usuarios, ni tampoco se generan readecuaciones entre el trabajo realizado en la agricultura y otras labores[20]. En resumen, debido a la limitada capacidad de las transferencias de los PTC para cubrir el déficit de ingresos de los indigentes y los pobres (véanse los cuadros V.2 y V.3) —sobre todo el de estos últimos— las familias que participan en estos programas no se quedan de brazos cruzados a la espera de la transferencia.

20 Estos autores utilizan la información proveniente de evaluaciones experimentales de los programas construidas sobre la encuesta de evaluación de Progresa (ENCEL) con líneas base de noviembre de 1997 y marzo de 1998, y seguimientos realizados en noviembre de 1998, marzo de 1999 y noviembre de 1999 (Alzúa, Cruces y Ripani, 2010, pág. 8).

E. Trabajo infantil

La reducción del trabajo infantil ha figurado de manera desigual entre los principales objetivos de los PTC en la región, aunque existen algunos programas que incorporan explícitamente este elemento. El Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil busca sacar de la situación de trabajo a todos los menores de 16 años y el programa Abrazo del Paraguay, dirigido a niños de hasta 14 años que están en situación de calle o trabajan en la vía pública, busca contribuir a la realización de sus derechos a la salud, la educación y la protección social[21]. En otros casos, el trabajo infantil ha sido tomado en cuenta de manera implícita y las transferencias monetarias han sido diseñadas para cubrir el costo de oportunidad —además del costo directo— que implica para las familias pobres enviar a los niños a la escuela en lugar de ponerlos a trabajar[22].

21 En el PETI no se incluyen los menores que forman parte de programas de formación de aprendices desde los 14 años.

22 Este es el caso del PRAF de Honduras y de Progresa-Oportunidades de México. En México, por ejemplo, la transferencia de Progresa era equivalente al 40% del ingreso del trabajo infantil ejecutado por niños de la misma edad no insertos en el programa (De Janvry y Sadoulet, 2006b).

Con respecto a los efectos que se han constatado en este ámbito, los resultados son variables y, en general, muestran una tendencia de las familias usuarias a combinar las dimensiones de trabajo y asistencia escolar, más que a reemplazar totalmente la primera por la segunda. Skoufias y Parker (2001) identifican en México un descenso en la participación laboral de los niños usuarios de Progresa y una mayor probabilidad de que pasen más tiempo en actividades relacionadas con la escuela. En particular, el tiempo que las niñas destinan a labores domésticas se redujo, aun cuando se enfatiza que la tensión entre el trabajo y la escuela afecta mayoritariamente a los niños. En el caso del programa Tekoporâ del Paraguay, solo es posible identificar un impacto significativo en esta dimensión en el grupo de niños de 4 a 9 años. En el resto de los grupos, se constata que los niños usuarios del programa combinan trabajo y escolaridad, más que abandonar por completo la primera de estas actividades (Veras Soares, Perez Ribas e Issamu Hirata, 2008). En el Brasil, como efecto de los programas de transferencias

—principalmente Bolsa Escola—, se estima que, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, disminuyó la probabilidad del trabajo infantil de las niñas de 6 a 15 años, así como de los niños de 11 a 15 años que viven en áreas urbanas (Ferro y Nicolella, 2007). No obstante, algunas evaluaciones del programa Bolsa Escola muestran que las transferencias no lograban compensar completamente a las familias por los ingresos generados a partir del trabajo infantil (Ferro y Nicolella, 2007; Cardoso y Portela Souza, 2004). Maluccio y otros (2005) estimaron que, como resultado de la RPS de Nicaragua, la proporción de niños de 7 a 13 años que trabajan cayó casi seis puntos porcentuales entre 2000 y 2002. Asimismo, el Bono de Desarrollo Humano del Ecuador permitió disminuir el trabajo infantil en 17 puntos porcentuales (Schady y Araujo, 2006).

Finalmente, en el caso de Colombia, el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2008) muestra que Familias en Acción ha causado una disminución significativa en las tasas de participación laboral de niñas de 10 a 17 años (con una reducción del 36% en áreas rurales y del 29% en áreas urbanas (DNP, 2008, pág. 79)) y de niños en la misma franja etaria (con un descenso del 19% en zonas rurales)[23]. Sin embargo, Attanasio y otros (2008) no encuentran un impacto significativo de Familias en Acción en el trabajo remunerado de los niños usuarios, mientras que el trabajo doméstico se redujo entre 10 y 13 puntos porcentuales.

23 El estudio del DNP (2008) se basa en tres encuestas de panel realizadas en tres municipios de Colombia en 2002, 2003 y 2006.

F. Empoderamiento de las mujeres

En cuanto al efecto positivo que los PTC podrían tener sobre variables de empoderamiento y autonomía de las mujeres, Escobar y González de la Rocha (2004, 2009) muestran, sobre la base de evaluaciones cualitativas de Progresa-Oportunidades, que estas han incrementado su autoestima y su posición dentro de la comunidad al ser receptoras de los beneficios del programa, algo que también se ha verificado en el Brasil (Veras Soares y Silva, 2010a, 2010b). Como se revisó en la sección V.C, la disponibilidad de recursos les permite tener cierto control sobre las decisiones domésticas y de consumo, y es posible afirmar que su bienestar ha mejorado.

Sin embargo, el empoderamiento es dependiente de otras variables, además de la disponibilidad de recursos económicos (Escobar y González de la Rocha, 2009; Molyneux, 2009, pág. 41). Si bien las usuarias de Bolsa Família en el Brasil han incrementado su poder de negociación en el hogar y las beneficiarias de Chile Solidario afirman haber mejorado su sentido de autonomía, no se han encontrado los mismos resultados en Colombia (Veras Soares y Silva, 2010a, 2010b). Por otra parte, no existe evidencia concluyente con respecto al cambio de la posición de la mujer en la familia y el eventual incremento de episodios de violencia intrafamiliar.

Asimismo, respecto de la interacción entre la burocracia directamente implicada en la implementación de los PTC —que incluye, entre otros, a los funcionarios municipales y al personal médico y docente— y las mujeres encargadas de cumplir las condicionalidades de los programas, Gruenberg (2010) destaca los posibles riesgos de reproducción de las inequidades de género a través de prácticas clientelares[24]. Para indagar en esta problemática, el autor analiza el desempeño de tres mecanismos de control del clientelismo en los PTC de la región (la transparencia, la rendición de cuentas y la participación ciudadana) y concluye que, si bien existen avances en el combate al clientelismo, estos son insuficientes para garantizar la inclusión y el control de los programas por parte de las mujeres destinatarias, así como para ejecutar sanciones efectivas a las prácticas clientelares desde un enfoque de género y derechos. Esto se manifiesta, especialmente, en la falta de canales interculturales aceptables y adaptados a las diversas realidades culturales de las destinatarias para la realización de las denuncias.

24 En el caso del programa Oportunidades, el sector de la salud (39%) fue el que recibió más denuncias de abusos, como solicitudes de dinero, faenas, proselitismo y maltrato. También fueron sujeto de denuncias las vocales del programa (34%), el personal del programa (10%), las autoridades municipales (7%) y el sector educativo (5%), entre otros actores (Gruenberg, 2010, págs. 16-17).

Sobre el diseño de los PTC, se ha criticado el hecho de que se conciba a las mujeres como instrumentos, más que como sujetos en su acción (Molineux, 2009; Martínez y Voorend, 2008). Así, por ejemplo, Martínez y Voorend (2008) han criticado a estos programas en función de la ausencia de una mirada multidimensional de equidad, dentro de la cual se incorpore transversalmente un enfoque de género[25]. Concentrándose en los casos de Avancemos de Costa Rica, Chile Solidario y Red Solidaria de El Salvador, las autoras describen cómo estos programas no logran instalar servicios y políticas públicas para crear autonomía en relación con la inserción laboral femenina y reproducen una visión “maternalista” del acceso a los recursos públicos.

25 Sin embargo, en el caso de Juntos del Perú se busca promover una mayor incorporación de los hombres en actividades domésticas y cambios en sus percepciones sobre el rol de la mujer en el hogar. En los casos de Chile Solidario y Familias en Acción de Colombia, se incorporan temáticas de violencia doméstica en el acompañamiento familiar (Holmes y otros, 2010).

Holmes y otros (2010) remarcan que pocos estudios de impacto han presentado resultados concluyentes respecto de los efectos de la incorporación de un enfoque de género en los PTC. Entre la información disponible para la dimensión de empleabilidad femenina, relatan que las usuarias de Bolsa Família son más propensas a tener un trabajo remunerado que las mujeres que no participan de este programa, aun cuando otros estudios afirman que ven reducida su jornada de trabajo. En el caso de Familias en Acción, se observa que el programa incrementa la inserción laboral femenina en áreas urbanas, sin efecto sobre la cantidad de horas que se trabaja, mientras que en Chile Solidario se constata un incremento de la participación laboral femenina, especialmente en hogares rurales y de jefatura masculina.

Uno de los nudos críticos que enfrentan los PTC es la débil o nula consideración de estrategias de conciliación del trabajo remunerado y doméstico, así como de compensación frente a la mayor sobrecarga de trabajo doméstico que afecta a las mujeres en el proceso de cumplimiento de las corresponsabilidades —así como en el reajuste del uso del tiempo de los diversos miembros de la familia a partir de la implementación de estos programas— (véase el recuadro V.2), y la ausencia de prácticas que incentiven la corresponsabilidad en el cuidado. En particular, los programas no abordan el tema de la expansión de jardines infantiles y otros servicios de cuidado que faciliten este proceso (Molyneux, 2009, 2006; Staab y Gerhard, 2009; Tabbush, 2009). Son pocos los países de la región que han incorporado alguna previsión al respecto. Desde 2007, pese a que no integra formalmente la oferta del programa Oportunidades, el Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres Trabajadoras de México tiene por objeto contribuir a abatir el rezago en materia de acceso y permanencia en el trabajo de madres que trabajan, buscan empleo o estudian con niños menores de 4 años, en hogares con ingresos mensuales de hasta 1,5 salarios mínimos. En Chile, el programa Chile Crece Contigo, que forma parte del Sistema Intersectorial de Protección Social junto a Chile Solidario, pretende expandir el acceso de los niños más pobres a la educación preescolar. Sin embargo, en este caso, el foco está puesto en los niños como sujetos de demanda y no en la ampliación de las posibilidades de inserción laboral de las madres (Staab y Gerhard, 2009). Incluso en el caso de los programas que se definen a partir de un objetivo de promoción de la empleabilidad de las destinatarias, o que lo incorporan de manera complementaria, como era el caso de los programas Familias por la Inclusión Social y el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de la Argentina, no se implementó una estrategia que facilitara la conciliación del cuidado y el trabajo (Pautassi y Zibecchi, 2010).

Capítulo VI

Institucionalidad y sostenibilidad

Diversos autores han recalcado el papel que pueden jugar los PTC como puerta de entrada para familias pobres y vulnerables a sistemas integrales de protección social inclusiva, basados en una perspectiva de derechos (véase el recuadro VI.1) (Cecchini y Martínez, 2011; Bastagli, 2009; Simões, 2006). Sin embargo, esto depende, en gran medida, de que estos programas logren encontrar un lugar en la política social que sea armónico y sostenible en el tiempo, tanto en términos funcionales como institucionales. Si bien en varios casos la implementación de un PTC ha permitido llegar a poblaciones que antes no recibían beneficios sociales, impulsando la ampliación de la oferta a nivel local y sentando las bases para un trabajo intersectorial (Cecchini y Martínez, 2011), en otros la dependencia de los ciclos electorales, la falta de apoyo político y financiero, y el escaso arraigo en la institucionalidad pública han contribuido a acrecentar la fragmentación de la política social y a reforzar su falta de efectividad.

Atendiendo a los problemas de sostenibilidad financiera y política de los PTC, abordaremos aspectos cruciales para que estos puedan convertirse, efectivamente, en parte de sistemas integrales de protección social: la creación de marcos legales y espacios institucionales adecuados para su operación, la rendición de cuentas y la participación ciudadana, la transparencia de los registros de destinatarios y la búsqueda de sinergias intersectoriales.

A. Sostenibilidad financiera y política

En consonancia con la historia de la política social en la región, los PTC no han estado exentos de problemas de sostenibilidad financiera y política.

El caso de la Red de Protección Social (RPS) nicaragüense es ilustrativo al respecto. La RPS, financiada con un préstamo del BID, tuvo un éxito razonable, pero con el cambio de gobierno en 2007, fue remplazada con otras iniciativas de reducción de la pobreza, como Hambre Cero y Usura Cero (Cecchini y otros, 2009). Diversos autores (Maluccio, 2005; Fiszbein y Schady, 2009; Moore, 2009b) destacan a la RPS por sus efectos positivos, tanto en indicadores de pobreza como de desigualdad, dados los montos de las transferencias y su efectiva focalización. Este programa habría permitido, además, aumentar los niveles de consumo de los hogares usuarios, tanto en términos cuantitativos como cualitativos (mayor ingesta de alimentos con altos contenidos nutricionales). Sin embargo, solo duró el tiempo en que fue desembolsado el préstamo del BID que lo financió (de 2000 a 2006), tras lo cual se extinguió junto con sus beneficios y, como es de esperarse, los efectos mencionados. De este modo, su impacto terminó siendo solo momentáneo por su dependencia de una débil sostenibilidad política y financiera.

Para cumplir con sus objetivos, los programas deben, por lo tanto, ser concebidos ex ante como programas de largo plazo y parte de una política estatal que no esté sujeta a cambios de gobierno. Esto implica el establecimiento de mecanismos estatales de financiamiento, en lugar de depender simplemente de donantes extranjeros (Cecchini, 2009). En los programas piloto en países pequeños financiados con fondos externos, además de los problemas propios de la implementación de cualquiera de estos programas, se deben enfrentar otros problemas derivados de la diferencia de expectativas y posiciones entre los representantes de los gobiernos y de los organismos financieros.

Como lo muestran los casos de Honduras y Nicaragua, es frecuente observar contradicciones entre los términos de referencia de los préstamos y los objetivos de los programas. Los préstamos de los organismos internacionales no incluyen únicamente los recursos financieros y el aporte que puedan hacer los equipos de técnicos especialistas que ayudan en la implementación, guía y promoción de la eficiencia y eficacia de los programas, sino también condiciones respecto de cómo utilizar dichos recursos y restricciones importantes en los plazos y las fechas relacionadas a la entrega de recursos[1]. Como muestran Levy y Rodríguez (2005), en el caso de Progresa, la decisión de financiar la primera etapa del programa con recursos propios pasó, entre otras cosas, por la intención de protegerlo de estas condiciones y riesgos. De este modo, instituciones como el Banco Mundial y el BID recién entraron a jugar un papel importante en términos financieros cuando el programa ya se encontraba consolidado y había comenzado a expandirse hacia las áreas urbanas bajo el nombre de Oportunidades (ibíd.).

1 Esta situación no es exclusiva de los países más pequeños y con menos tradición de política social. Por ejemplo, en el caso de Colombia, el Comité de Calidad de Familias en Acción, encargado de proponer ajustes y modificaciones a las reglas de operación del programa, debe solicitar la aprobación de la banca multilateral —que financia el programa— antes de hacer efectivos los cambios o ajustes propuestos (Acción Social, 2008).

Consideraciones de visibilidad política pueden interferir en los tiempos, la lógica y el diseño de los programas, y, de este modo, perjudicar su efectividad y el cumplimiento de sus objetivos. Estas tienen mayor probabilidad de surgir en contextos con institucionalidad débil, especialmente en países con una historia reciente de política social y sistemas políticos que privilegian la actividad política personalista y los líderes caudillistas. En estos contextos, la política pública tiende a ser vista como política de gobierno y no como política de Estado, de modo que los apoyos políticos a determinados programas pueden llevar a identificarlos con las personas o los sectores que los impulsan, lo que representa un desafío serio para su sostenibilidad más allá de los horizontes electorales (Britto, 2006; Cecchini y otros, 2009).

Sin embargo, esto también puede darse en contextos de una institucionalidad más consolidada[2]. Por ejemplo, en el caso de uno de los programas más grandes de la región y con mayor historia, como es Oportunidades, Banegas (2008) critica las modificaciones hechas a los mecanismos de egreso de dicho programa —la introducción del Esquema Diferenciado de Apoyos (EDA)— en el marco de cambios de gobierno que, a juicio del autor, tienen un impacto negativo en el cumplimiento de sus objetivos de desarrollo humano.

2 Como afirma Román (2010), considerando los cambios de ejes programáticos y prioridades que sufrió el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) costarricense al asociarse a la Presidencia de la República durante los años noventa, los problemas de sostenibilidad política no son ajenos a los países con democracias reconocidas por su mayor estabilidad en la región.

B. Marco legal y anclaje institucional

El marco legal y el anclaje institucional de los PTC remiten al establecimiento de derechos que garanticen el acceso de los ciudadanos al conjunto de prestaciones de los programas y a su protección respecto de las fluctuaciones políticas y económicas. Estos marcos permiten la instalación y perdurabilidad de los programas en el aparato público, así como la generación de las estructuras y los vínculos de coordinación interinstitucional pertinentes para la producción de las prestaciones ofrecidas. Como destacan Levy y Rodríguez (2005) para Progresa, la definición de procedimientos y reglas de operación muy detalladas y precisas contribuye de manera importante a disminuir el conflicto entre las distintas dependencias administrativas (véase también Repetto, 2009).

Más allá de que un programa pueda funcionar bien en un determinado escenario y tener resultados positivos, implementar un PTC sin marcos legales e institucionales claros y específicos supone una serie de riesgos, no solo en términos del alcance, continuidad y legitimidad del programa (Hailu, Medeiros y Nonaka, 2008; Repetto, 2009), sino también de protección de estándares en materia de derechos humanos (Naciones Unidas, 2009). Este último aspecto es central, pues una vez que los programas dejan de funcionar, los usuarios pueden quedar en situaciones aún peores que previo a la intervención (ibíd.)[3]. Medeiros, Britto y Veras Soares (2008), por ejemplo, muestran la distinta situación de dos programas de transferencias monetarias en el Brasil: Bolsa Família y el Beneficio de Prestação Continuada (BPC)[4]. El primero se asienta sobre una ley que establece de manera algo subjetiva (sic) que la selección de destinatarios depende de la disponibilidad de recursos y de la coordinación entre las estructuras federal y municipal. De este modo, aun cuando se encuentra establecida por ley, la recepción de los beneficios de Bolsa Família no depende únicamente del cumplimiento de los criterios de elegibilidad del programa, sino de que existan recursos para ello. El BPC, en cambio, se estableció en la Constitución de 1988 y, en tanto que derecho constitucional, debe otorgarse a toda persona que cumpla el criterio de elegibilidad, además de poder exigirse legalmente en caso de que esto no fuera así.

3 González de la Rocha (2008) muestra que las familias beneficiarias de Oportunidades que egresaron abruptamente del programa presentaron procesos típicos de adaptación o reacción ante situaciones de crisis económica: prácticas restrictivas del consumo, deserción escolar y aumento de la participación femenina en el trabajo, entre otros.

4 Pensión no contributiva para adultos mayores y personas con discapacidad en situación de pobreza.

Como se muestra en el cuadro VI.1, si bien varios programas han logrado establecer marcos legales específicos que rigen sus procedimientos, muchos de ellos son decretos presidenciales o acuerdos gubernativos, lo que no asegura el consenso de todos los sectores políticos y representa una amenaza para su sostenibilidad.

Por otra parte, la implementación de un PTC comporta la generación de estructuras administrativas y de gestión ad hoc, y su inserción en el sector público a través de organismos responsables y ejecutores. En este sentido, parece haber una tendencia a instalar los PTC en ministerios de desarrollo social y de planificación (véase el cuadro VI.1), lo que es congruente con su inserción en estrategias de plazos mayores dentro del conjunto de la política social, aunque en algunas ocasiones se trata de ministerios jóvenes o excesivamente técnicos, lo que les resta peso político (Repetto, 2009). Este anclaje institucional debería permitir una mayor intersectorialidad en la dirección del programa, aunque a costa de una atención menos precisa de los elementos relativos a cada sector particular, lo que puede acarrear problemas cuando los programas tienen fuertes objetivos en componentes específicos de capacidades humanas[5].

5 Reimers, DeShano da Silva y Trevino (2006) destacan los problemas que surgen en el sector de la educación cuando los programas no son gestionados por los ministerios del ramo. Entre ellos, mencionan la falta de una especificidad propiamente educacional en el abordaje de los problemas, la poca consideración de las experiencias acumuladas en la materia y la baja participación de los funcionarios del sector. Véase el caso del Brasil en Draibe (2006).

Un segundo conjunto de PTC parte más bien de un punto de vista sectorial, o sea que se incorpora a la estructura de los ministerios y las secretarías sectoriales (véase el cuadro VI.1). Si bien esto tiene que ver con que algunos programas tienen orientaciones sectoriales específicas, reduce su capacidad de articulación con otros sectores y puede tender a generar duplicidad de funciones y acciones. En la decisión sobre una u otra forma se considera la experiencia en el manejo de cierta población objetivo en cada secretaría —destinatarios individuales (por ejemplo, estudiantes) en el caso de los ministerios sectoriales frente a familias u hogares en el caso de los ministerios de desarrollo social—, la mayor experiencia con programas focalizados y familias pobres en los ministerios de desarrollo social (aunque también una más vasta historia de prácticas de asistencialismo y clientelismo) y la mayor experiencia con programas universales en los ministerios de ramo. El caso del Brasil y la transformación de sus programas sectoriales Bolsa Escola (educación) y Bolsa Alimentação (salud) en el programa intersectorial Bolsa Família es una buena muestra de las compensaciones que se producen entre la efectividad en los objetivos de desarrollo humano y la racionalización de la política social y sus estructuras (Draibe, 2006)[6].

6 En Levy y Rodríguez (2005, págs. 119 y siguientes) puede encontrarse un relato de las estrategias de racionalización de programas y recursos fiscales asociadas a la implementación de Progresa en México.

Un tercer grupo de PTC se asienta en estructuras altamente subordinadas a las fluctuaciones políticas, como los organismos que dependen directamente de la Presidencia de la República o del despacho de la Primera Dama, lo que se observa en algunos países centroamericanos (véase el cuadro VI.1; Cecchini y otros, 2009; Bastagli, 2009). En estos casos, en los que se registra una personificación de los programas, el riesgo de insostenibilidad política resulta considerable.

Cuadro VI.1

AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (19 PAÍSES): MARCO LEGAL Y ANCLAJE INSTITUCIONAL DE LOS PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe.

Una dificultad mayor en términos institucionales remite directamente a un problema de capacidades. En ocasiones, los PTC han consistido en intervenciones aisladas que, más que integrar la institucionalidad social, han tendido a fragmentarla y a generar estructuras paralelas con escasa o nula integración entre sí y aún menor sintonía con las políticas sectoriales (Cecchini y otros, 2009; Moore, 2008). Algunos PTC que han surgido como soluciones de emergencia o programas piloto apoyados por la cooperación internacional han tendido a basarse en una institucionalidad y estructuras preexistentes (como en el caso del Programa de Asignación Familiar (PRAF) de Honduras) o han generado estructuras provisionales que se extinguieron cuando se terminaron los recursos de los préstamos o las donaciones (como se vio en el caso nicaragüense).

Además de los marcos legales y la institucionalidad, resulta necesario recalcar la importancia de las reglas informales y de las prácticas y los vínculos históricos de los actores en juego, y no solo de las reglas y los procedimientos escritos y explícitos (Repetto, 2009). A esto se añade la centralidad de los liderazgos y las voluntades políticas en los casos exitosos (ibíd.). Siguiendo estos puntos, y en relación con lo analizado en este apartado, uno de los mayores desafíos de los PTC, desde el punto de vista de su institucionalización y la creación de sistemas integrales de protección social, es la generación de sinergias entre los apoyos políticos, las capacidades técnicas y la disponibilidad de recursos. En ello resultan fundamentales las propuestas para generar acuerdos marco respecto del acceso, el financiamiento y la solidaridad de las políticas sociales por medio de pactos fiscales y de protección social enmarcados en una noción de titularidad de derechos, como lo ha venido proponiendo la CEPAL (2006; 2008b). En este sentido, experiencias como las de la Argentina, con la puesta en marcha de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social (AUH), y el Uruguay, con las Asignaciones Familiares y el Plan de Equidad, muestran el papel que cumplen los liderazgos políticos y los consensos sociales en la implementación de acciones de este tipo. En ambos casos, los esfuerzos llevados adelante buscan ampliar considerablemente la cobertura de los beneficios de la protección social a poblaciones antes excluidas. En el caso de la Argentina, la puesta en marcha de la AUH ha sido fruto de los debates impulsados por la sociedad civil y los círculos académicos (Lo Vuolo, 2010), recogidos por el sector político que finalmente aprobó esta transferencia en 2009. En el Uruguay, lo que facilitó el avance de las reformas emprendidas en materia de asistencia y seguridad social fue el gobierno elegido en 2004 y el hecho de que la coalición que lo apoyaba contara con una mayoría parlamentaria propia (Maldonado y Palma, 2011).

C. Rendición de cuentas y participación ciudadana

La existencia de fenómenos de clientelismo y corrupción en relación con los programas sociales es una característica histórica de la política social en América Latina y el Caribe, y los PTC no han estado exentos de estos problemas. Sin embargo, en varios países se están tomando medidas para contrarrestar estos fenómenos mediante el fomento de la rendición de cuentas y la participación ciudadana[7].

7 La rendición de cuentas busca instalar mecanismos para que los funcionarios y organismos públicos estén obligados a dar cuenta de sus acciones y puedan ser sancionados cuando corresponda (Goetz y Jenkins, 2002 en Gruenberg y Pereyra, 2009b). La participación social puede ser entendida como la intervención directa de los agentes sociales en las actividades públicas (Cunill, 1997).

Según Naciones Unidas (2009), la presencia de mecanismos claros de rendición de cuentas que establezcan las responsabilidades y funciones de los actores involucrados, tanto públicos como privados, hace más fácil que los PTC sean entendidos en términos de titularidad y de derechos, y no como instrumentos de clientelismo que pueden ser manipulados por diferentes actores políticos y sectores que históricamente han gozado de un alto poder de negociación y autonomía.

Asimismo, junto con el establecimiento de mecanismos horizontales de auditoría ejecutados por organismos públicos y de evaluaciones externas, la participación directa de la ciudadanía —o contraloría social— ha adquirido creciente consideración dentro de los debates sobre el control de los programas sociales (Gruenberg y Pereyra, 2009b; Hevia 2009a, 2009b; Olvera, 2009; Pereyra, 2010)[8]. El control que los ciudadanos pueden ejercer va desde la expresión de sus inquietudes y demandas con respecto a la implementación de los programas, hasta la incidencia en cuestiones de diseño, evaluación o vigilancia de su gestión. Desde un enfoque de derechos, la participación se vuelve uno de los principios básicos y exigibles para la ciudadanía, y su consideración debe preverse y promoverse en los programas que se diseñen desde esta óptica.

8 Takahashi (2009a) destaca la importancia de los mecanismos internos de monitoreo intraestatal y los de evaluación externa de los programas para limitar las prácticas clientelares y fomentar la transparencia y la rendición de cuentas. En el caso de Progresa-Oportunidades en México, la autora alude a la intensificación de la competencia electoral ocurrida en ese país y al surgimiento de una sociedad civil más fortalecida como elementos clave para la incorporación de los diversos mecanismos de control de la operación del programa.

Aunque, por lo general, el diseño de los PTC no ha tendido a incorporar explícitamente instancias de rendición de cuentas y participación ciudadana, en algunos de estos programas se han introducido mecanismos específicos de este tipo. Al respecto, es posible distinguir entre mecanismos de incidencia indirectos (por medio de sistemas de quejas y denuncias) y directos (a través de la participación de los usuarios en comisiones, comités u órganos colegiados) (Hevia, 2009a, pág. 238). Estas instancias de incidencia pueden ser de naturaleza colectiva o individual, y de escala local o nacional. Los mecanismos implementados caso a caso dan cuenta de la idea de participación que prima en la gestión estatal, que puede ir desde una participación de tipo consultivo hasta otra que suponga un control más activo en la gestión de los programas sociales (Gruenberg y Pereyra, 2009a).

Con respecto a los mecanismos indirectos, en algunos PTC se han implementado espacios de atención a las demandas y quejas ciudadanas en relación con su funcionamiento. Las denuncias pueden hacer mención a irregularidades cometidas en torno a los diversos componentes de estos programas: asignación de beneficios e incumplimiento de requisitos o de condicionalidades. Este es el caso del Sistema de Atención Ciudadana (SAC) del programa Oportunidades de México, que depende administrativamente de la Dirección de Atención Ciudadana y Contraloría Social (DAC) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) y es financiado por el Presupuesto de Egresos de la Federación. El SAC recibe peticiones ciudadanas en forma de solicitudes, consultas, quejas y denuncias, y ofrece asesoría e información en sus oficinas centrales y estatales. Las demandas se reciben por diversos vías: correspondencia y buzones, correo electrónico, teléfono, fax, audiencia e Internet (Gruenberg y Pereyra, 2009b, pág. 173).

Hevia y Gruenberg (2010) destacan la mejoría experimentada por el SAC en la capacidad para procesar las distintas peticiones, lo que da cuenta de la posibilidad para fortalecer este tipo de institucionalidad. Al analizar su funcionamiento en el período comprendido entre 2003 y 2009, se aprecia un incremento del 130% en las peticiones recibidas. Del total de 786.617 peticiones recibidas en el período, un 83% corresponden a solicitudes y consultas, un 14% corresponden a quejas y denuncias, y un 3% se clasificaron como “otras”, lo que incluye felicitaciones y reconocimientos. Estos autores definen tres áreas en las que sistemas como el SAC pueden fortalecerse: i) disminución del subregistro de las denuncias ciudadanas, ya sea por la falta de personal o por el temor de la ciudadanía a denunciar, ii) incorporación de la variable de género para tener datos sobre la magnitud e importancia de esta variable en la expresión de los abusos de poder, y iii) generación de respuestas institucionales consistentes frente a las denuncias.

Cuando las denuncias recibidas por este mecanismo tienen relación con aspectos eleccionarios, pasan a la Fiscalía Especializada para la Atención de Delitos Electorales (FEPADE). De acuerdo con el informe sobre blindaje electoral de la FEPADE, el programa Oportunidades fue el que más denuncias electorales generó en 2006 entre los programas operados por la SEDESOL, como vía más recurrente para incidir en el voto (Hevia y Gruenberg, 2010, pág. 176). Por otra parte, cuando las denuncias se vinculan a posibles casos de corrupción de funcionarios federales, la información se deriva a la Dirección General de Atención Ciudadana de la Secretaría de la Función Pública.

En el marco del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de la Argentina, se formó una Comisión de Tratamiento de Denuncias de los Programas de Empleo (CODEM), dependiente de la Secretaría de Empleo, Ministerio del Trabajo. La CODEM recibe comunicaciones por teléfono, correo o memos, y personales, tanto en sus oficinas como en las Gerencias de Empleo y Capacitación Laboral a nivel local. En este caso, las denuncias se ingresan directamente a un programa informático que las clasifica para su posterior procesamiento[9]. Cuando las denuncias dan cuenta de un delito, se transfieren a la Unidad Fiscal de Investigación de la Seguridad Social (UFISES), que forma parte del Ministerio Público, y el caso se trata bajo el Código Procesal Penal de la Nación (Hevia y Gruenberg, 2010, pág. 183).

9 Este incluye las siguientes categorías: “extorsión, corrupción, titulares de programas sin requisitos, inscripción irregular, consejos consultivos, contraprestación irregular, proceso de pago irregular, otra” (Gruenberg y Pereyra, 2009b, pág. 183).

Estos mecanismos se vuelven fundamentales en el caso de denuncias frente a errores de inclusión y operación del programa, así como de abusos relacionados al cobro de condicionalidades. De las quejas presentadas por los usuarios de Oportunidades ante el SAC, un 39% aluden a errores de inclusión y exclusión, un 22% a la suspensión o entrega incompleta de los apoyos económicos, un 13% a errores de operación, un 9% a abuso de poder, un 6% a inconformidades de diseño y un 11% a otros (Hevia y Gruenberg, 2010)[10].

10 Como se describe en la sección V.F, las denuncias vinculadas a abusos de poder afectan, principalmente, al sector de la salud, así como a las vocales de los comités de promoción comunitaria y al personal del programa, ante situaciones de maltrato, solicitud de dinero y proselitismo.

Asimismo, Gruenberg y Pereyra (2009a) analizaron 5.000 denuncias recibidas por la UFISES entre 2002 y 2008 para los programas Jefes y Jefas de Hogar Desocupados y Empleo Comunitario en la Argentina. El 80% de estas denuncias correspondieron a la etapa de cumplimiento de la condicionalidad (incluidos casos de cobro injustificado de dinero, exigencia de participación en actividades políticas y amenazas), un 10% correspondieron al pago de la transferencia y un 8% a la etapa de registro en los programas. Además, a juicio de los autores, las prácticas de extorsión no serían neutrales en términos de relaciones de género (véase la sección V.F). También muestran cómo algunas medidas encaminadas a aumentar la transparencia del proceso, como la introducción de una tarjeta magnética para el pago de beneficios, han tenido una efectividad limitada dado que no tienen efectos sobre las otras etapas (selección de destinatarios y, sobre todo, control y monitoreo). Los autores sostienen, por lo tanto, que el acceso oportuno y eficaz a la información es un aspecto crucial para enfrentar el clientelismo y la corrupción.

Con respecto a los mecanismos directos de contraloría, en los casos de los programas que operan en la Argentina, el Brasil, Colombia, México y el Perú, se ha creado un órgano específico de control colectivo en el que participan los usuarios de los programas y distintas entidades colegiadas y públicas. En México, este órgano corresponde a los comités de promoción comunitaria, que están compuestos por un conjunto de vocales nombradas por las titulares que representan. Estos comités buscan mejorar el vínculo entre las familias usuarias y el personal de los servicios sociales de salud y educación, así como de Oportunidades, mediante la canalización de solicitudes y el fortalecimiento de las diversas acciones del programa. En el caso del programa Familias en Acción de Colombia, se creó la figura de la “madre líder”, elegida en una asamblea por otras usuarias del programa. En el marco del programa Jefes y Jefas de Hogar Desocupados de la Argentina, se crearon cerca de 1.800 consejos consultivos locales insertos en los gobiernos municipales (Gruenberg, 2006, en Pereyra, 2010, pág. 101). En el Brasil, el reglamento 246 de 2005 de Bolsa Família estableció la conformación de instancias de control social del programa en el espacio local. Desde 2005, se han creado 5.500 de estas instancias, un 44% de las cuales son instancias exclusivas de control para este programa. Para el resto, se sumó la función de las instancias de control social a la gestión de los Consejos Municipales de Asistencia Social (Hevia, 2009b, pág. 7). En ambos casos, se incluye la participación tanto de representantes de los gobiernos locales como de la sociedad civil. Entre las responsabilidades de las instancias de control social se encuentran: constatar que no se cometan errores de inclusión o exclusión en la conformación de los registros de destinatarios, verificar la existencia de servicios de salud y educación adecuados para el cumplimiento de las responsabilidades y realizar tareas de fiscalización del programa.

En el caso del Perú, el organismo a cargo de ejercer labores de contraloría y rendición de cuentas para el programa Juntos es el Comité Nacional de Supervisión y Transparencia. Se trata de una entidad de alcance nacional y composición mixta, que incluye a representantes de la Presidencia, la iglesia, el sector privado, los gobiernos regionales y locales, y la Mesa de Concertación para la Superación de la Pobreza. Junto a la Defensoría del Pueblo, este Comité vela de manera autónoma, bajo un enfoque de derechos y participación, por: i) el adecuado cumplimiento de los criterios de focalización, afiliación de hogares destinatarios, verificación de condicionalidades y pago de beneficios, ii) la disponibilidad de los servicios sociales requeridos para el cumplimiento de los objetivos del programa, con especial atención en los vinculados a los ámbitos de educación, salud, nutrición e identidad, y iii) la transparencia de las acciones y la operación del programa, así como el uso de los recursos y el acceso a la información. Para ello, opera sobre la base de denuncias y quejas directas, campañas informativas y el análisis periódico del funcionamiento del programa a partir de la información que arroja una muestra aleatoria semestral de destinatarios. Además del Comité Nacional, existen 638 comités locales de supervisión y transparencia, encargados de relevar los aspectos que requieren atención respecto de la implementación local del programa y, cuando corresponde, derivarlos a instancias regionales y, posteriormente, a nivel nacional. En 2008 se procesaron 1.441 quejas, un 47% de las cuales lograron resolverse, pese a que fueron atendidas con cierta demora (Ascue Meléndez, 2009).

Si bien estos instrumentos abren oportunidades de contraloría, existen riesgos y debilidades en ambos tipos de mecanismos. Aunque la existencia de mecanismos indirectos que permitan el envío discreto de información sobre denuncias e inquietudes resulta relevante para proteger a los PTC de posibles manipulaciones electorales o de otro tipo, estos mecanismos son insuficientes para garantizar la contraloría social de los programas (Olvera, 2009, pág. 289). Estos sistemas son altamente dependientes de la calificación y disponibilidad de los recursos humanos encargados de interactuar con las denuncias y muchas veces enfrentan limitaciones de recursos económicos para su operación. Asimismo, subsiste el desafío de gestionar de la mejor manera posible la información que llega[11].

11 Una buena práctica en este sentido es la de Bolsa Família, donde, ante la gran cantidad de llamados telefónicos que se recibían a diario en el centro de llamados del Ministerio de Desarrollo Social, se organizaron misiones técnicas a los municipios donde se concentran las mayores tasas de denuncia para recabar información, resguardando la seguridad de los denunciantes y generando recomendaciones apropiadas (Gruenberg y Pereyra, 2009b, pág. 194)

En el caso de los mecanismos directos, emergen desafíos que se vinculan a situaciones coyunturales, así como límites de corte más estructural respecto de la posible falta de autonomía en la operación y el riesgo que tienen de ser cooptados por los gobiernos locales. La capacidad operativa del Comité Nacional de Supervisión y Transparencia del Perú, por ejemplo, se ha visto afectada por la crisis económica reciente y la menor disponibilidad de recursos. Las dificultades de índole climático y de acceso a los territorios, así como las situaciones de conflicto e inestabilidad local en contextos marcados por el narcotráfico y el terrorismo, también limitan su acción (Ascue Meléndez, 2009). En México, tanto la ley general de desarrollo social como el Sistema Integral de Contraloría Social (SICS) establecen disposiciones concretas para la incorporación de mecanismos de contraloría en el seguimiento a programas públicos, que se vuelven insuficientes para garantizar la representación de la ciudadanía en los debates sobre programas sociales (Hevia, 2009a; Olvera, 2009). De acuerdo con Hevia (2009a, pág. 260), los comités de promoción comunitaria tienen una cobertura limitada: a fines de 2005, el 32% de los usuarios no estaban representados por esta estructura, sus reglas de operación eran definidas unilateralmente por el programa[12] y la única herramienta de control era la presentación de quejas y denuncias ante el SAC[13]. Para este programa no existen instancias de incidencia ciudadana durante el proceso de planificación, focalización o evaluación, y los comités de promoción comunitaria no tienen el poder necesario para convocar a los actores técnicos y políticos encargados de su implementación.

12 En estas reglas, se incluyen las normativas sobre conformación de los grupos, cantidad de participantes, requisitos para la selección de los vocales, duración de los cargos, y funciones y atribuciones. Así, por ejemplo, solo el personal de Oportunidades está autorizado para sustituir o nombrar vocales.

13 Debe considerarse el bajo nivel de resolución de las quejas recibidas por organismos como el SAC. Hevia (2009a, pág. 263) precisa que, del total de 225 denuncias recibidas en el período comprendido entre el segundo semestre de 2004 y el primero de 2005, solo 34 casos fueron estudiados con mayor detalle y 1 resultó en una sanción (la destitución de un enlace municipal). En el 48% de los casos, se orientó a los denunciantes para que presentaran su situación ante otros organismos.

En el caso mexicano, también se evidencia escasa comunicación entre los comités y los organismos públicos encargados de gestionar mecanismos de contraloría social horizontal (auditorías o fiscalizaciones) a fin de articular esfuerzos. La población tiene poco conocimiento de las instancias existentes y estas se conciben, más bien, como un requisito de naturaleza administrativa. Se ha constatado, asimismo, que varios actores organizados en las localidades donde se implementa Oportunidades no participan de instancias de contraloría del programa, cuestión que se hace necesario fortalecer (Hevia, 2010).

Finalmente, se han registrado denuncias de proselitismo en contra de las vocales que componen los comités de promoción comunitaria. Estos comités no cuentan con recursos monetarios para su operación y las vocales están obligadas a destinar considerables recursos de tiempo y monetarios para poder participar. Esto ha llevado a que con frecuencia las vocales soliciten una cuota a las otras participantes, lo que contraviene las disposiciones del programa y la finalidad de la transferencia (Hevia, 2010, pág. 129).

D. Transparencia de los registros de destinatarios

La transparencia y accesibilidad de los registros de destinatarios de los PTC para diversas personas que pudieran estar interesadas en conocerlos es otro elemento fundamental para garantizar la rendición de cuentas de los organismos encargados de implementarlos y, de ese modo, fomentar la sostenibilidad de los programas (Schedler, 2007, y Fox, 2006, en Pereyra, 2010)[14].

14 Como precisa López Ayllón (2009, pág. 163), la transparencia de los registros supone el acceso mismo a la información, así como también cuestiones relativas a su oportunidad, relevancia, consistencia e integralidad.

Al poner a disposición pública la información sobre los usuarios de determinados programas, se facilitan las labores de monitoreo y evaluación de dichos programas, tanto por parte de los organismos públicos que los implementan como de entidades externas, la comunidad académica y la sociedad civil en su conjunto, de manera de verificar que estos se ajusten a sus reglas de operación. Esta información permite identificar posibles errores de inclusión o exclusión en la focalización, así como de duplicación de los beneficios entregados a través de uno o más programas sociales. Finalmente, la transparencia de la información es importante para controlar posibles escenarios de clientelismo político y la captura de los beneficios por parte de determinados grupos de interés al eliminar o, por lo menos, corregir la discrecionalidad en el uso de los recursos públicos (Fox y Haight, 2009; Gómez-Álvarez, 2009; Pereyra, 2010; Székely, 2010).

Sin embargo, la publicación de los registros de destinatarios debe hacerse cautelando la protección de los datos privados —fundamentada en las legislaciones sobre privacidad de la información personal vigente en diversos países— a través de soluciones tecnológicas apropiadas.

Tanto en los casos de Bolsa Família del Brasil, como de Oportunidades de México y Chile Solidario, el registro de destinatarios está disponible para consulta pública. En el Brasil, la información se presenta por número de identificación y subsidio anual[15]. De la misma forma, según el instructivo de transparencia en Chile, se publica la nómina de usuarios de Chile Solidario[16]. En el caso de la Asignación Universal por Hijo para Protección Social de la Argentina, la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) permite identificar a los usuarios a través de su cédula de identidad. En Costa Rica, los ciudadanos solo pueden acceder a la revisión de datos estadísticos y no individualizados de la información del Sistema de Información de la Población Objetivo (SIPO) y el Sistema de Atención de Beneficiarios (SABEN), debido al principio de confidencialidad previsto por el artículo 21 de la Constitución Política de Costa Rica (Víquez, 2011). En Colombia, se han implementado sistemas en que los destinatarios incluidos en el SISBÉN no se asimilan a su nombre, sino a un número de identificación personal (Pereyra, 2010, pág. 51).

15 Véase [en línea] http://www.portaltransparencia.gov.br.

16 Véase [en línea] http://ris.mideplan.cl/transparencia/views/listados/index.php.

La institucionalidad que se genere para asegurar la correcta y transparente operación de los registros de destinatarios es particularmente relevante. Así, por ejemplo, en los casos de Oportunidades y Bolsa Família existe una coordinación nacional que regula estos registros.

México cuenta con una Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental (promulgada el 30 de abril de 2002), que establece la obligatoriedad de la disponibilidad de información acerca de los padrones de beneficiarios de los programas sociales. Además, desde 2001 funciona la Unidad Administradora de Padrones, bajo la Dirección General de Geoestadística y Padrones de Beneficiarios de la SEDESOL, que está a cargo de la generación de un padrón único de beneficiarios[17]. En el caso del programa Oportunidades, la Coordinación Nacional del programa maneja la información con criterios de confidencialidad —aunque, de acuerdo con la legislación en vigor, el listado de nombres de los beneficiarios está disponible en Internet, junto con sus localidades de residencia— y establece módulos de consulta jerarquizados para proteger la información de cualquier intento de manipulación. Esta institución también es la única encargada de administrar, integrar y actualizar el padrón de beneficiarios, y la única facultada para otorgar altas y bajas del programa (Gómez Hermosillo, 2011)[18].

17 Véase [en línea] http://sedesol2006.sedesol.gob.mx/subsecretarias/prospectiva/main_cgp.htm.

18 Según Takahashi (2009b), los mecanismos legales y procedimentales que se pusieron en marcha para la selección y el registro de beneficiarios permitieron reducir significativamente los casos de clientelismo en el período eleccionario de 2006.

En el Brasil se ha constituido una red pública específica para la fiscalización de Bolsa Família que, entre otras labores, se encarga de revisar la calidad de las bases de datos y del CadÚnico[19]. Además, el Ministerio de Desarrollo Social tiene instancias de control internas y externas para mejorar la calidad de las bases de datos y fiscalizar las denuncias que surgen desde el nivel local respecto de posibles errores de inclusión (Hevia de la Jara, 2009b).

19 Esta red está compuesta por los ministerios públicos federales estaduales y del Distrito Federal, la Contraloría General de la Unión (CGU) y el Tribunal de Cuentas de la Unión (TCU).

E. Intersectorialidad

Diversos autores han rescatado la capacidad que han tenido los PTC de promover acciones intersectoriales (Cecchini y Martínez, 2011; Repetto, 2009). La visión multidimensional de la pobreza utilizada por los PTC y la articulación de intervenciones en torno al ingreso y el consumo, así como sobre las capacidades humanas, conllevan la necesidad de desarrollar una mayor integración entre los distintos sectores de la política social. Así, la existencia de condicionalidades, que implican articulaciones específicas con los sectores de la salud y la educación, es un incentivo para la colaboración intersectorial (Cecchini y Martínez, 2011). Esto se ve favorecido cuando los programas cuentan con recursos propios y reglas de operación relativamente bien definidas (Repetto, 2009).

Un ejemplo de coordinación intersectorial es el sistema Chile Solidario, cuya Secretaría Ejecutiva ha debido: i) coordinar las instituciones responsables de entregar prestaciones sociales y asegurar su funcionamiento en red, ii) ampliar los programas sociales vigentes o generar otros nuevos para hacer frente a las necesidades no cubiertas por la oferta regular y iii) velar por la gestión de la información, manteniendo un sistema integrado de soporte. Para ello, opera sobre la base de convenios interinstitucionales directos y bajo un marco legal que rige el funcionamiento de todo el sistema y regula el régimen de garantías (MIDEPLAN, 2009). Este programa se caracteriza, además, por el uso de la gestión presupuestaria como un mecanismo de control de los avances y compromisos por parte de los distintos organismos involucrados. Si bien la Secretaría no cuenta con recursos políticos ni monetarios específicos para generar incentivos a las distintas instituciones y comprometer su aporte al funcionamiento de todo el sistema, la posibilidad de retener las asignaciones destinadas sectorialmente a cada ministerio y servicio involucrado se ha convertido en una estrategia clave para fortalecer tales avances. Al mismo tiempo, el hecho de que la Secretaría se posicione como un aliado relevante de los organismos sectoriales en la gestión por el mantenimiento y aumento de determinados recursos ante el Ministerio de Hacienda se ha transformado en un poderoso catalizador de relaciones de colaboración y articulación[20]. Pese a las oportunidades que este funcionamiento abre para la coordinación intersectorial, en este caso vuelven a aparecer fuertes limitantes de sostenibilidad ante la fragilidad de la institucionalidad y de sus prácticas en un contexto de cambio político, lo que remite al punto tratado en el apartado anterior.

20 Entrevista con Verónica Silva, Secretaria Ejecutiva de Chile Solidario, 14 de diciembre de 2009. Según se mencionó en la entrevista, la estrategia de gestión presupuestaria también se utiliza para coordinar las acciones a nivel territorial con los municipios que se encargarán progresivamente de la gestión del programa Puente.

En el programa Solidaridad de la República Dominicana, la inadecuación entre la demanda y la oferta de servicios llevó a la búsqueda de espacios de coordinación entre las políticas sectoriales y de asistencia, tanto a nivel central como local (Gámez, 2010). Esto permitió la constitución del Comité de Coordinación Intersectorial (CCS), conformado por los ministerios de Salud, Educación y Hacienda, el Seguro Nacional de Salud, el programa Solidaridad y la Dirección Técnica del Gabinete Social. A partir de este Comité, se han establecido objetivos comunes en materia de salud, educación y nutrición, de manera que el PTC actúe potenciando los planes sectoriales. Gracias al trabajo del Comité, también se ha avanzado en aspectos como la determinación de las brechas de cobertura a nivel local en colaboración con las instancias de estos niveles, el establecimiento de los mecanismos de asignación presupuestaria necesarios para asegurar el financiamiento de largo plazo requerido para la ampliación de la oferta (“candados presupuestarios”), la redefinición de las responsabilidades de los funcionarios y ejecutores locales de los planes sectoriales en el contexto de Solidaridad, y la capacitación e inducción de estos últimos en la lógica de operación del programa (Gámez, 2010).

En el caso de Bolsa Família, el diálogo intersectorial favorecido a propósito de las condicionalidades permitió identificar los problemas que tienen las familias para cumplirlas, que muchas veces remiten a factores que no son abordados directamente por el programa[21]. Entre estos problemas se cuentan la precaria inserción laboral de los adultos, la ausencia de oportunidades de alfabetización y la precariedad de la vivienda. Este diagnóstico ha llevado a buscar sinergias con las intervenciones de los otros sectores y así surgieron los denominados “programas complementarios”, que tienen por objeto adecuar la oferta sectorial a la situación particular de pobreza y vulnerabilidad de las familias de Bolsa Familia, con el fin de potenciar el efecto de las transferencias de ingresos en los ámbitos de competencia de cada sector. De este modo, se han articulado con las acciones de Bolsa Família otras prestaciones y programas provenientes de ministerios como el de Educación, Trabajo y Empleo, y Desarrollo Agrario.

21 En 2010, este diálogo se dio, por ejemplo, en el Foro intersectorial e intergubernamental sobre las condiciones del programa Bolsa Família, organizado por el Ministerio de Desarrollo Social, el Ministerio de Educación y el Ministerio de Salud en las cinco regiones del país (Brasil, Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, 2010).

No obstante, incluso en el caso de los programas que tienen una idea explícita de articulación e intersectorialidad, y que establecen arreglos específicos para vincular los distintos programas y servicios sociales con los usuarios, la conformación de redes de trabajo sigue siendo un elemento complejo y problemático. En el caso de Chile Solidario, por ejemplo, aún existen problemas importantes para poder conformar un trabajo en red a nivel local (MIDEPLAN, 2009) y comprometer por igual a las entidades municipales encargadas de su gestión, bajo la lógica descentralizada del programa. Algunos de los aspectos identificados que suponen mayores dificultades para la coordinación son (Nun y Trucco, 2008): la definición clara de las funciones de cada componente de la red, ya sea en términos de los actores involucrados o de los niveles geográficos de operación, los problemas asociados a los flujos de información y la apropiación de los lineamientos y objetivos del programa por parte de funcionarios de servicios y ejecutores, y los problemas de gestión de las propias unidades que conforman la red. De este modo, “con frecuencia, las intervenciones no logran articularse como una red de servicios, sino que trabajan el cumplimiento de las condiciones mínimas de forma fragmentada, con lo que se pierde el potencial sinérgico que resulta de un trabajo a nivel sistémico” (Nun y Trucco, 2008, pág. 13). Dado que los resultados finales del programa dependen de una multiplicidad de factores que el diseño no puede controlar eficazmente o que son difíciles de prever, el objetivo de articulación e intersectorialidad sigue siendo un eje más bien débil y de pocos avances en relación con otros componentes de estos mismos programas, como el de apoyo psicosocial a las familias.

En este mismo sentido, Levy y Rodríguez (2005) muestran, en el caso de la implementación de Progresa, la importancia que se atribuye no solo a los aspectos técnicos y de aprendizaje institucional, sino también, y de manera particularmente especial, a la necesidad de generar un conjunto de modificaciones y reajustes institucionales para poder albergar el nuevo programa. Este programa se insertó en una estrategia política generalizada, tanto en términos de la reformulación de los programas de combate a la pobreza como en torno a la idea de generar una redistribución de la inversión pública, lo que implicó la necesidad de reasignar presupuestos entre secretarías y niveles administrativos.

Finalmente, cabe destacar que la colaboración intersectorial debe darse en los distintos niveles administrativos, desde el nivel central (entre ministerios y secretarías) hasta el nivel local, entre los distintos sectores y actores que operan en el territorio y tienen contacto directo con los usuarios (Cecchini y Martínez, 2011).

Capítulo VII

Comentarios finales

Los PTC representan un importante avance en el campo de la protección social en América Latina y el Caribe, ya que proveen transferencias de ingreso y facilitan el acceso a servicios sociales a sectores pobres que tradicionalmente habían sido excluidos. Debe considerarse, sin embargo, que estos programas solo constituyen uno de los diversos instrumentos de protección social no contributiva de que disponen los Estados para reducir la pobreza, entre los que podemos mencionar las pensiones sociales, los empleos de emergencia, las becas escolares y los subsidios a la compra de viviendas. Los PTC no reemplazan, por lo tanto, las funciones que corresponden a otros instrumentos y es en ese marco que debe analizarse su funcionamiento. Asimismo, es esencial señalar que la efectividad de estos programas depende, en gran medida, de la presencia de sólidos sistemas universales de salud y educación, así como de una economía dinámica que logre generar de manera sostenida empleos de calidad.

Como se ha visto a lo largo de este documento, los PTC que operan en los distintos países de la región comparten características comunes. Se trata de programas no contributivos que tienen por objeto la reducción de la pobreza de ingresos y el fortalecimiento de las capacidades humanas de los destinatarios. Su diseño básico consiste en una transferencia monetaria a familias pobres con niños, a cambio de compromisos en los ámbitos de educación, salud y nutrición. En su diseño se asigna un papel central a las madres de familia, que no solo administran primariamente las transferencias, sino que también son responsables del cumplimiento de las contraprestaciones. No obstante, no se puede hablar de un modelo único porque cada país adaptó los programas a su situación política y a su entorno institucional. En consecuencia, han surgido enfoques y aspectos operacionales alternativos, según se apliquen condicionalidades y sanciones fuertes o blandas, las transferencias sean monetarias o en especie, y se provean directa o indirectamente servicios de inserción laboral, orientación familiar y otros.

Al respecto, en Cecchini y Martínez (2011) se propone clasificar analíticamente los PTC en tres grandes tipos, lo que ayuda a comprender las distintas formas de funcionamiento de estos programas en relación con los objetivos, los instrumentos utilizados y los resultados esperados. Según este enfoque, los PTC se pueden caracterizar como: i) programas de transferencia de ingresos con condicionalidad blanda, ii) programas de incentivo a la demanda con condicionalidad fuerte y iii) sistemas o redes de coordinación programática con condicionalidades[1]. En el primer caso, el objetivo principal es asegurar un nivel de consumo básico a las familias pobres a través de la transferencia monetaria, en el segundo, el objetivo central es promover el desarrollo humano de los pobres mediante un mayor uso de los servicios de salud y educación, y en el tercero, el propósito es conectar a las familias pobres con las distintas prestaciones ofrecidas por programas específicos y así generar un piso de inclusión.

1 Aunque esta tipología se inspira en los tres programas que son los principales referentes en la región (Bolsa Família, Oportunidades y Chile Solidario, respectivamente), representa un instrumento analítico, más que empírico, por lo que puede haber programas que escapen a las categorías generadas o pueden existir categorías que tiendan a traslaparse en alguna situación (Cecchini y Martínez, 2011).

Uno de los mayores desafíos para los PTC consiste en mantener objetivos claros y funciones precisas, adoptar instrumentos (prestaciones y condiciones) adecuados para lograr esos objetivos y delimitar sus competencias y responsabilidades. En particular en los países que no cuentan con verdaderos sistemas de protección social o donde estos son muy débiles, existe el riesgo de que los PTC “se transformen en una suerte de árbol de Navidad, al que se añaden mecánicamente nuevas prestaciones y se le cuelgan más y más requerimientos, dando origen a una estructura omnicomprensiva, pero de escasa especificidad y eficacia, que tiende a independizarse de la gestión de la política pública sectorial y de sus objetivos particulares” (Cecchini y Martínez, 2011, pág. 207).

La heterogeneidad de experiencias se refleja también en los diferentes niveles de inversión y cobertura de la población de los PTC según los países. En particular, preocupa que los países con menores niveles de desarrollo humano sean los que logran menor inversión y cobertura de la población indigente y pobre a través de los PTC, y, por lo tanto, menores efectos. Como puede observarse en los gráficos VII.1 y VII.2, la cobertura del déficit agregado de recursos de los indigentes y los pobres por parte de los PTC (véase la sección IV.A) difiere de manera sustancial entre los países de la región de desarrollo humano alto y aquellos de desarrollo humano medio. En promedio, en los países de desarrollo humano alto, las transferencias monetarias de los PTC cubren más del 100% del déficit de ingreso de los indigentes y el 22,2% del déficit de ingresos de los pobres. En los países de desarrollo humano medio, los PTC solo cubren el 12,9% del déficit agregado de ingresos de los indigentes y el 3,4% del déficit de los pobres.

Dado que los PTC se consideran una innovación exitosa en el ámbito de la protección social, es importante destacar bajo qué circunstancias se han logrado buenos resultados. Estos programas han funcionado suficientemente bien y han tenido los efectos esperados en grandes países con muchos recursos a disposición, como el Brasil y México, pero esto no significa que puedan exportarse a todos los países con los mismos resultados, ni que deban constituir la prioridad de la inversión social, en especial en los países más pobres. En los países de menor desarrollo humano de América Latina y el Caribe, los PTC llegan a una porción pequeña de las familias en situación de extrema pobreza y los montos limitados de sus transferencias no logran sacarlas de esa condición ni acercarlas sustancialmente a la línea de indigencia. Aun cuando las transferencias se consideran esenciales para incentivar el uso de servicios de salud y educación, y así lograr objetivos de desarrollo humano, en los países más pobres es urgente reflexionar sobre la necesidad de destinar los fondos para la reducción de la pobreza no solo al incremento de la demanda de servicios de salud y educación, sino también a la expansión y el fortalecimiento de la oferta (Cecchini, 2009).

Gráfico VII.1

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC) SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN INDIGENTE, 2009

(En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe; Panorama social de América Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.

Gráfico VII.2

AMÉRICA LATINA (14 PAÍSES): GASTO EN PROGRAMAS DE TRANSFERENCIAS CONDICIONADAS (PTC) SOBRE EL DÉFICIT AGREGADO ANUAL DE RECURSOS DE LA POBLACIÓN POBRE, 2009

(En porcentajes)

Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe; Panorama social de América Latina, 2010 (LC/G.2481-P), Santiago de Chile, 2011. Publicación de las Naciones Unidas, Nº de venta: S.10.II.G.6; y base de datos CEPALSTAT.

Asimismo, queremos recalcar la importancia de adoptar un enfoque de derechos respecto de la protección social y, en particular, de los programas de protección social no contributiva como los PTC, lo que implica tener una mirada distinta sobre los problemas y las soluciones en este ámbito. La población pobre y vulnerable puede ver en los PTC una puerta de acceso a un sistema integral de protección social inclusiva. En dicho sistema, las personas pueden dejar atrás determinados programas —y, por lo tanto, “graduarse” de los PTC—, pero no se desprenden de su derecho a la protección (Cecchini y Martínez, 2011), por lo que es necesario pensar estos programas en un conjunto de políticas orientadas a la realización de los derechos sociales y la ciudadanía plena. Asimismo, comprender los PTC en términos de titularidad y de derechos, dificultando su interpretación como instrumentos de clientelismo que pueden ser manipulados por diferentes actores políticos (Cecchini y Martínez, 2011, pág. 80), también puede contribuir al logro de la estabilidad institucional y los acuerdos de largo plazo necesarios para asegurar el financiamiento y la continuidad de los programas, que así pueden pasar de ser una política de gobierno a ser una verdadera política de Estado.

Finalmente, respecto del papel de los PTC en relación con la inserción laboral de los pobres y los posibles desincentivos que operarían en este ámbito —uno de los temas más debatidos en la actualidad en relación con estos programas—, argumentamos que pueden contribuir a generar un “círculo virtuoso” para las familias pobres y vulnerables, a diferencia de lo planteado por Levy (2009) con el “círculo vicioso” de programas sociales que generarían subsidios al sector informal, bajando la productividad y contribuyendo a la generación de malos empleos[2].

2 Aunque compartimos la preocupación de Levy sobre la desarticulación de las distintas acciones de protección social (ya sean contributivas o no contributivas), no pensamos que se pueda atribuir a los PTC el aumento de la informalidad en una región en la cual la tasa de informalidad en 1990 (mucho antes de que se comenzaran a implementar estos programas) alcanzaba a un 54,6% de los ocupados. En 2008, esta tasa bajó al 49,8% (Naciones Unidas, 2010). Asimismo, cabe destacar que los PTC no focalizan por condición laboral.

Las transferencias de ingresos, si son constantes en el tiempo, proveen un piso básico de protección para los pobres, que al tener garantizados niveles mínimos de subsistencia, tendrán mayores oportunidades de insertarse en el mercado laboral. Considerando los bajos montos de las transferencias monetarias de los PTC, no se aprecian efectos negativos sobre la oferta laboral, por lo que los pobres y vulnerables siguen buscando salir de esa condición con su propio esfuerzo. De hecho, gracias a las transferencias no contributivas, podrían tener un mayor poder de negociación en relación con salarios muy bajos, así como más oportunidades de invertir en actividades productivas.

Existen también algunos PTC que han buscado incluir de manera más directa a la población destinataria en el mercado laboral a través de distintas acciones de inserción laboral y generación de ingresos (véase la sección III.A.3.a). Aunque los usuarios de los PTC difícilmente logran insertarse en el mercado de trabajo formal de manera sostenible, el hecho de que se ocupen en empleos informales responde a las limitaciones de la estructura productiva en los países latinoamericanos, más que a los supuestos incentivos a la informalidad de estos programas.

Anexo

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Table of Contents

Portadilla

Créditos

Índice

Prólogo

Resumen

Capítulo I

Introducción

Capítulo II

Características de los programas de transferencias condicionadas

Capítulo III

Prestaciones y condicionalidades

Capítulo IV

Inversión y cobertura1

Capítulo V

Impacto

Capítulo VI

Institucionalidad y sostenibilidad

Capítulo VII

Comentarios finales

Anexo

Bibliografía