Folha de rosto

Créditos

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretário Executivo

Javier Medina Vásquez

Secretário Executivo Adjunto Interino

Sally Shaw

Diretora da Divisão de Documentos e Publicações

Este documento foi elaborado com a participação das divisões substantivas, sedes sub-regionais e escritórios nacionais da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

A redação foi coordenada por José Manuel Salazar-Xirinachs, Secretário Executivo da CEPAL, e Jorge Mario Martínez Piva, Oficial Encarregado da sede sub-regional da CEPAL no México.

Participaram na redação os seguintes funcionários da CEPAL: Abdullahi Abdulkadri, Carmen Álvarez, Alberto Arenas de Mesa, Jimena Arias, José Manuel Arroyo, David Barrio, Omar Bello, Christine Carton, Felipe Correa, Carlos de Miguel, María del Pilar Délano, Elena Díez Pinto, Marco Dini, Mareike Eberz, Ernesto Espíndola, Jimy Ferrer, Verona Fideleff, Nincen Figueroa, Karen García, Ana Güezmes, Karen Haase, Michael Hanni, Sebastián Herreros, Raúl Holz, Keiji Inoue, Martin Kohout, Carlos Kroll, Debora Ley, Marco Llinás, Santiago Lorenzo, Manuel Maciel Calleros, Carlos Maldonado Valera, Xavier Mancero, Rodrigo Martínez, Ana Luíza Matos de Oliveira, Andrés Mondaini, Cielo Morales, Alejandra Naser, Enrique Oviedo, Esteban Pérez, Noel Pérez, Laura Poveda, Diane Quarless, Rayén Quiroga, Claudia Robles, Monica Rodrigues, Adrián Rodríguez, Fernando Rojas, Lucía Scuro, Bárbara Silva, Humberto Soto, Pauline Stockins, Daniel Taccari, Marcia Tambutti, Daniel Titelman, Valeria Torres, Ana Catalina Valencia, Francisco Villarreal e Luis Fidel Yáñez.

Colaboraram os seguintes consultores da CEPAL: Emilio Fueyo, Conrado Jiménez, Jorge Máttar, Jordi Rodríguez e Ernesto Vallejo.

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Notas explicativas dos elementos gráficos:

Os três pontos indicam que os dados faltam, não constam separadamente ou não estão disponíveis.

O travessão indica que a quantidade é nula ou desprezível.

A vírgula é usada para separar os decimais.

A palavra “dólares” refere-se a dólares dos Estados Unidos, salvo indicação em contrário.

A barra colocada entre cifras que expressam anos (por exemplo, 2023/2024) indica que a informação corresponde a um período de 12 meses que não coincide necessariamente com o ano civil.

Devido a que às vezes se arredondam as cifras, os dados e as porcentagens apresentados nos elementos gráficos nem sempre somam o total correspondente.

Publicação das Nações Unidas

LC/FDS.7/3

Distribução: G

Copyright © Nações Unidas, 2024

Todos os direitos reservados

Impresso nas Nações Unidas, Santiago

S.2400237[pt]

Esta publicação deve ser citada como: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), A América Latina e o Caribe perante o desafio de acelerar o avanço no cumprimento da Agenda 2030: transições para a sustentabilidade (LC/FDS.7/3), Santiago, 2024.

A autorização para reproduzir total ou parcialmente esta obra deve ser solicitada à Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Divisão de Documentos e Publicações: publicaciones.cepal@un.org. Os Estados Membros das Nações Unidas e suas instituições governamentais podem reproduzir esta obra sem autorização prévia. Solicita-se apenas que mencionem a fonte e informem à CEPAL tal reprodução.

Índice

Folha de rosto

Créditos

Prólogo

Introdução

Parte I

Avanços na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo I

Por um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável na América Latina e no Caribe

Capítulo II

O avanço da América Latina e do Caribe no cumprimento das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS): prospectiva para 2030

Capítulo III

Avanços no cumprimento dos ODS 1, 2, 13, 16 e 17 da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Parte II

Aceleração do cumprimento da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Capítulo IV

Transições para acelerar a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo V

Financiamento para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo VI

Conclusões e recomendações gerais

Prólogo

A Cúpula sobre os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável, realizada na sede das Nações Unidas em Nova York em setembro de 2023, coincidiu com a metade do período estabelecido pelos países-membros para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). Infelizmente, a análise dos avanços da maioria dos indicadores de acompanhamento dos ODS mostrou falta de convergência entre as trajetórias necessárias para alcançar os ODS e as trajetórias observadas, o que evidencia a urgência de ajustar o rumo e ao mesmo tempo acelerar o passo. Por isso, a declaração política da Cúpula incorpora um caminho para voltar a conduzir o planeta para o cumprimento dos ODS mediante ações ambiciosas, justas e transformadoras.

No mundo, as previsões das Nações Unidas indicam que, mantendo-se as tendências, somente 15% das metas serão cumpridas até 2030. Na região, a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) estima que 22% das metas foram ou serão alcançadas até 2030; 46% delas avançam numa direção favorável, mas não com a rapidez necessária para cumpri-las, e as 32% restantes não seriam cumpridas.

O panorama internacional atual e o que se prevê no futuro próximo apresentam desafios diversos e complexos para a América Latina e o Caribe em seu esforço para acelerar o ritmo de cumprimento dos ODS. Por um lado, coexistem várias tendências desfavoráveis: lento crescimento das economias, do comércio e do investimento, aumento e maior diversidade dos fluxos migratórios, desigualdades crescentes dentro dos países e entre eles, insegurança alimentar, impactos crescentes da revolução tecnológica e da mudança climática, maiores custos do financiamento internacional e um forte processo de redefinição da globalização, alimentado pela nova geoeconomia e geopolítica. Essas tendências não só coexistem, mas várias delas parecem ter chegado para ficar, dando lugar ao que se denominou “permacrise”: uma nova normalidade, na qual o mundo continuará experimentando choques e acontecimentos inesperados procedentes de diferentes fontes, um cenário que ressalta a importância de implementar políticas e ações que aumentem a resiliência dos sistemas econômicos, sociais e ambientais. Trata-se também de uma nova era no que diz respeito à globalização, caracterizada por uma maior descentralização numa rede de polos regionais (poliglobalização) e um forte predomínio da geopolítica, com blocos não só em competição econômica e militar, mas também com diferentes visões do mundo.

A análise detalhada dos avanços e retrocessos nos ODS priorizados em 2024 no Fórum Político de Alto Nível sobre Desenvolvimento Sustentável revela os desafios apresentados pelo complexo contexto internacional. A análise mostra a necessidade de realizar grandes transformações em diversos âmbitos para desencadear processos de mudança estrutural que acelerem de forma sustentada o avanço no cumprimento das metas dos ODS até 2030.

O baixo dinamismo das economias latino-americanas e caribenhas é um dos aspectos que obstaculizam o progresso para um desenvolvimento mais produtivo, inclusivo e sustentável na região. Há 15 anos observa-se um lento crescimento do PIB regional, dificultando o efeito desejado das políticas para avançar no cumprimento dos ODS. Para 2024, espera-se um crescimento econômico da região de 1,9% (1,4% na América do Sul, 2,7% no grupo formado pela América Central e México e 2,6% no Caribe), mantendo assim o caminho de baixo dinamismo.

A fim de aumentar a taxa de crescimento é necessário superar a baixa taxa de investimento da região, de cerca de 20% do PIB, que durante décadas permaneceu abaixo dos níveis necessários para impulsionar um crescimento alto e sustentado, assim como a criação de empregos decentes na América Latina e no Caribe. Uma política de desenvolvimento produtivo moderna pode incentivar os investimentos em setores impulsores, que impactem o crescimento e favoreçam a mudança das estruturas produtivas e, com isso, o desenvolvimento sustentável da região.

Para acelerar o ritmo de cumprimento dos ODS é preciso também avançar nas importantes transições nas áreas dos sistemas alimentares, no acesso à energia a baixo custo, conectividade digital, educação, emprego e proteção social, mudança climática, perda de biodiversidade e poluição. Conforme indicado pelo Grupo das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, as seis transições podem ter efeitos catalisadores e multiplicadores em todos os ODS e um impacto determinante para alcançá-los[1].

Essas transições devem ser planejadas com inteligência prospectiva, articuladas e redirecionadas para os objetivos desejados. Isto supõe a formulação e implementação de uma nova geração de políticas públicas, formuladas com o propósito de serem políticas de Estado, que compreendam uma visão de futuro e estejam dotadas de governança estratégica e gestão antecipada, e que sejam resultado de uma participação inclusiva e democrática dos atores do desenvolvimento em espaços e processos de diálogo e governança apropriados para cada uma das diferentes transições.

O cumprimento das metas dos ODS depende muito da intervenção estratégica de todos os atores no âmbito nacional, subnacional e local, em comunidades, cidades e regiões de cada país. A experiência dos primeiros oito anos de implementação da Agenda 2030 mostra os resultados positivos da cooperação e coordenação de ações. Existe um amplo espaço na América Latina e no Caribe para aprofundar esses aspectos mediante o intercâmbio de ideias, experiências e lições aprendidas por parte dos governos, da sociedade civil, do setor privado e das entidades de cooperação da região.

A pegada institucional deixada pelo processo de implementação da Agenda 2030 reforçou as capacidades dos países para enfrentar os desafios do futuro. Esse legado deve ser aproveitado e potencializado para implementar políticas urgentes que redirecionem a trajetória para o cumprimento dos ODS. Para isso, é preciso fazer mais investimentos e buscar novas modalidades de financiamento, bem como horizontes temporais de planejamento mais longos.

Num contexto de incerteza sobre o cumprimento dos ODS, o Secretário-Geral António Guterres fez um enérgico apelo ao mundo para redobrar os esforços dirigidos a esse fim. Afirmou que a Cúpula do Futuro, que será realizada em setembro de 2024, oferece a oportunidade de dar forma ao multilateralismo dos próximos anos. Além de advertir que o mundo está entrando numa era de caos, disse que é necessário reforçar e renovar as estruturas mundiais de paz e segurança para fazer frente às complexidades do mundo multipolar atual. Insistiu em uma reforma da arquitetura financeira internacional, antiquada, disfuncional e injusta, para que responda às necessidades de todos os países, e que as instituições e as estruturas financeiras sejam verdadeiramente universais e inclusivas[2].

Os desafios para os países da região são de grande envergadura. O risco de se afastar do caminho que conduz ao desenvolvimento sustentável é evidente e já não há tempo para pausas e menos ainda para retrocessos. Nesse contexto, a CEPAL reitera seu compromisso de contribuir para o cumprimento dos ODS até 2030, mediante a organização das reuniões anuais do Fórum dos Países da América Latina e do Caribe sobre Desenvolvimento Sustentável, o apoio na realização de exames nacionais e locais voluntários sobre o avanço e os desafios dos ODS, a cooperação técnica em diversos campos e outras intervenções examinadas neste relatório sobre o avanço no cumprimento da Agenda 2030 na região.

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretário Executivo Comissão Econômica

para a América Latina e o Caribe (CEPAL)

1. [1] Grupo das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável (GNUDS), Seis transições: vias de investimento para alcançar os ODS, 2023 [on-line] https://unsdg.un.org/resources/six-transitions-investment-pathways-deliver-sdgs.

2. [2] Nações Unidas, “Observaciones del Secretario General de la ONU ante la Asamblea General sobre las prioridades para 2024”, 7 de fevereiro de 2024 [on-line] https://mexico.un.org/es/259974-observaciones-del-secretario-general-de-la-onu-ante-la-asamblea-general-sobre-las.

Introdução

A segunda metade do período estabelecido para o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) já está em curso. Cabe à Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) apresentar o sétimo relatório sobre o progresso e os desafios regionais da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável na América Latina e no Caribe.

Este relatório se enquadra num complexo cenário mundial marcado pela continuação das diversas crises que se manifestam há vários anos, vinculadas ao lento crescimento da economia e do comércio, mudança climática, migrações forçadas, conflitos geopolíticos e recentes crises humanitárias causadas pelos enfrentamentos bélicos na Europa e no Oriente Médio.

No âmbito regional, o cenário não é menos complexo. Como resultado do contexto mundial e das condições estruturais próprias da região, a América Latina e o Caribe mostram um ritmo de crescimento muito lento e elevada prevalência de empregos precários, o que provoca deterioração dos níveis de bem-estar social e progresso material. A estas circunstâncias, que obstaculizam o avanço no cumprimento dos ODS na região, somam-se os desafios regionais de curto prazo.

O capítulo I do relatório examina em profundidade tanto o panorama internacional de lenta evolução econômica, fragmentação entre as grandes potências e complexa situação geopolítica quanto os desafios que a região enfrenta em matéria de desenvolvimento sustentável. Também discute a implementação de políticas de desenvolvimento produtivo, que podem contribuir significativamente à recuperação da taxa de crescimento econômico, assentando-a numa base sustentável e duradoura, bem como à aceleração do avanço no cumprimento dos ODS.

Ante este complexo cenário regional e mundial, para avançar na consecução dos ODS na América Latina e no Caribe é preciso dar um maior impulso à formulação e implementação de políticas inovadoras com uma visão estratégica de longo prazo. Para isso, é necessário dispor de informação que permita definir e dimensionar com maior clareza os desafios que a região enfrenta, a fim de poder tomar decisões com base empírica e formular cenários futuros desejáveis, bem como as trajetórias para alcançá-los.

O capítulo II concentra-se na medição da evolução dos indicadores e metas dos ODS na região e em três sub-regiões: América do Sul, América Central e México e Caribe. A CEPAL estima que somente 22% das metas sobre as quais se conta com informação mostram um comportamento que permite prever seu cumprimento em 2030; 46% delas apresentam uma tendência correta, mas insuficiente para serem alcançadas no prazo estabelecido; as restantes 32% mostram uma tendência de retrocesso que torna muito pouco provável seu cumprimento em 2030.

O capítulo III apresenta os avanços e desafios relacionados com os cinco ODS selecionados para serem estudados em profundidade no fórum político de alto nível sobre o desenvolvimento sustentável: o ODS 1 (erradicação da pobreza), o ODS 2 (fome zero), o ODS 13 (ação contra a mudança global do clima), o ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes) e o ODS 17 (parcerias e meios de implementação). A análise da evolução recente dos indicadores e metas desses ODS permite constatar a magnitude dos esforços que devem ser feitos para seu cumprimento até 2030. A trajetória de alguns indicadores é preocupante e manifesta a necessidade de implementar ações imediatas para melhorar a institucionalidade e a governança, bem como convocar tanto os setores público e privado como a sociedade civil para realizar esforços conjuntos e assumir compromissos nesse sentido.

Para retomar uma trajetória que leve ao cumprimento dos ODS nos prazos estabelecidos, é importante contar com alternativas para abordar os problemas mais urgentes, baseadas tanto em experiências bem-sucedidas como em conhecimento especializado. A segunda parte do relatório se refere a duas dessas alternativas.

O capítulo IV discute, sob a perspectiva da região, a proposta do Grupo das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável, concentrada em impulsionar um conjunto de seis transições justas para a sustentabilidade que podem acelerar o cumprimento dos ODS. A CEPAL determinou que essas transições são fundamentais para impulsionar o desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável dos países da região. Referem-se especificamente às seguintes áreas: i) sistemas alimentares, ii) acesso à energia a baixo custo, iii) conectividade digital, iv) educação, v) emprego e proteção social e vi) mudança climática, perda de biodiversidade e poluição. Em cada caso analisam-se as características desejáveis da transição em questão, os desafios para torná-la realidade e os investimentos necessários.

O capítulo V examina a evolução recente das fontes de financiamento para o desenvolvimento na América Latina e no Caribe. Insiste-se na necessidade de ampliar a disponibilidade de recursos financeiros e nas propostas de políticas necessárias a fim de retomar o rumo para o cumprimento dos ODS. Analisa a evolução recente das fontes de financiamento interno e externo, inclusive os mecanismos inovadores para a gestão da dívida, e a urgência de reformar a arquitetura e as instituições do sistema financeiro internacional.

O relatório termina com uma compilação das principais conclusões e um conjunto de recomendações para aprofundar a análise das alternativas de políticas e ações necessárias para que a evolução dos indicadores se aproxime das metas propostas para 2030.

Parte I

Avanços na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo I

Por um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável na América Latina e no Caribe

Introdução

A. O contexto internacional: a geopolítica dirigindo as relações entre os países

B. Panorama macroeconômico regional: atividade econômica, consumo, exportações e importações, inflação, crescimento e emprego

C. A mudança para um novo modelo de desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável: a importância das políticas de desenvolvimento produtivo e o enfoque de clusters

D. Conclusões

Bibliografia

Introdução

Em 2023, o dinamismo da economia mundial continuou fraco. Embora a inflação tenha diminuído, as taxas de juros das principais economias não baixaram, motivo pelo qual os custos de financiamento mantiveram-se elevados, situação que não deve mudar durante os próximos anos. Isso contribuiu para a diminuição tanto do crescimento do PIB e do comércio em relação a 2022 como dos fluxos de capital para as economias emergentes.

A atividade econômica na América Latina e no Caribe continua seguindo uma trajetória de baixo crescimento em relação à sua média histórica (CEPAL, 2023a). Em comparação com a situação observada em 2022, todas as sub-regiões apresentaram crescimento menor em 2023 e a desaceleração mais pronunciada ocorreu na América do Sul. Os níveis de dívida soberana, embora tenham diminuído, ainda são muito elevados, o que, somado ao aumento do custo do financiamento externo e interno, manteve as restrições no espaço fiscal (CEPAL, 2023a).

No âmbito monetário, embora a inflação tenha continuado a cair, a política monetária continua com um viés restritivo, devido aos efeitos que a redução de taxas poderia ter sobre os fluxos de capital e a taxa de câmbio, considerando que, conforme mencionado, nos países desenvolvidos as taxas de juros mantiveram-se altas. Observa-se também uma desaceleração da capacidade de investimento e criação de empregos em todas as áreas de atividade, bem como a persistência de elevados níveis de informalidade e grandes disparidades de gênero, especialmente no que se refere às taxas de participação e de desocupação.

Nesse contexto, as políticas aplicadas na América Latina e no Caribe há cerca de quatro décadas têm sido insuficientes para impulsionar o desenvolvimento sustentável da região. Em particular, conforme detalhado no capítulo II, muitas metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) muito provavelmente não serão alcançadas em 2030. É fundamental iniciar rapidamente a transição para um modelo capaz de impulsionar transformações que se reflitam no desempenho do aparelho produtivo, social e ambiental e, portanto, no objetivo central de alcançar um desenvolvimento inclusivo e sustentável. Por sua vez, isso exige a realização de mudanças institucionais de grande amplitude no domínio das políticas públicas. É necessário e urgente realizar profundas transformações em matéria de políticas, que incidam não só na decisão do “que” fazer, mas também de “como” fazer. Essas modificações devem afetar tanto as políticas de desenvolvimento produtivo como as políticas macroeconômicas coadjuvantes (fiscais, monetárias e cambiais) que facilitem sua implementação e potencializem seu impacto no crescimento e na produtividade, e devem ser feitas com uma perspectiva estratégica de longo prazo, que propicie a efetividade das instituições e promova mudanças estruturais virtuosas e duradouras.

Após esta introdução, as seções B e C deste capítulo apresentam a evolução recente dos contextos internacional e regional, com o objetivo de compreender como influem sobre os consideráveis desafios do cumprimento dos ODS na região. A seção D discute o necessário processo de mudança para um novo modelo de desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável, que pode ser desencadeado a partir da implementação de políticas de desenvolvimento produtivo, dirigidas particularmente a fomentar o desenvolvimento de clusters essenciais. Por último, a seção E apresenta as conclusões dessa análise.

A. O contexto internacional: a geopolítica dirigindo as relações entre os países

Os países latino-americanos e caribenhos enfrentam desafios derivados tanto da situação da economia mundial como das próprias dinâmicas regionais. A globalização (conforme conhecida a partir da década de 1990) mudou e continua mudando. O sistema multilateral baseado em regras claras e previsíveis, com cadeias globais de produção altamente fragmentadas baseadas na busca da eficiência, está dando lugar a outro sistema em que a tomada de decisões é guiada por motivos de caráter mais político do que econômico. Enquanto antes se celebrava a interdependência e se confiava nas organizações multilaterais para dirimir controvérsias entre Estados soberanos, o sistema atual se baseia menos em regras e mais na estratégia e no poder.

A transformação das cadeias globais de produção, o conflito entre a Rússia e a Ucrânia e a concorrência produtiva e tecnológica entre as grandes potências contribuem para enfraquecer o ritmo de crescimento global e geram maior volatilidade nos mercados financeiros e de matérias-primas internacionais. Isso reforçou as pressões inflacionárias mundiais e levou os bancos centrais a endurecer a política monetária de maneira acelerada e sincronizada para ancorar as expectativas de inflação, reduzindo significativamente os fluxos de capital para os mercados emergentes.

As grandes potências econômicas do mundo temem a interdependência e buscam ativamente a redução de riscos. Incentivam também uma nova geração de políticas industriais e a relocalização de suas cadeias de produção. Todos esses elementos afetam seriamente o crescimento da América Latina e do Caribe e influenciam a tomada de decisões econômicas, já que forçam a região a levar em conta situações geopolíticas sobre as quais não exerce nenhum controle.

O conflito entre Hamas e Israel se somou a um conjunto de crescentes tensões geopolíticas que estão levando o mundo a uma maior fragmentação geoeconômica, aumentando a instabilidade e a incerteza nos âmbitos econômico e social. Prevê-se que as taxas de juros se manterão em níveis elevados e que poderiam continuar aumentando se ressurgirem as pressões inflacionárias. Por sua vez, a crise no setor imobiliário da China introduz um risco adicional no panorama econômico mundial. Uma desaceleração mais pronunciada do que previsto nesse país poderia ter repercussões significativas no desempenho econômico mundial, o que afetaria especialmente seus parceiros comerciais, entre os quais se inclui a maioria dos países da região. Além disso, essa situação poderia ter um impacto direto nos preços das matérias-primas no âmbito internacional (CEPAL, 2023a).

Estima-se que a economia mundial cresceu 3,0% em 2023 e se espera um crescimento do PIB de 2,9% para 2024 (veja o gráfico I.1), cifras que continuam abaixo da média anual de 3,8% observada entre 2000 e 2019. Quanto às economias avançadas, calcula-se que seu crescimento diminuirá de 2,6% em 2022 para 1,5% em 2023 e 1,4% em 2024, num contexto marcado por um desempenho melhor do que projetado em meados do ano no caso dos Estados Unidos, mas pior do que o previsto no caso da União Europeia (o primeiro e o terceiro parceiro comercial da América Latina e do Caribe, respectivamente). Quanto às economias dos mercados emergentes e em desenvolvimento, estima-se uma taxa de crescimento de 4,0% tanto em 2023 como em 2024, em comparação com 4,1% em 2022. Dentro desse grupo, prevê-se um crescimento de 5,0% em 2023 e 4,2% em 2024 no caso da China, o segundo parceiro comercial da região, dada a continuidade da crise no setor imobiliário desse país (CEPAL, 2023a).

Gráfico I.1

Regiões e países selecionados: taxa de crescimento do produto interno bruto (PIB) em 2022 e projeções para 2023 e 2024

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), com base em Fundo Monetário Internacional (FMI), World Economic Outlook: Navigating Global Divergences, Washington D. C., 2023.

a O exercício fiscal começa em abril e termina em março do ano seguinte.

Num contexto caracterizado por redução da demanda e menor expansão do produto mundial, o volume do comércio internacional de bens cresceu somente 3,2% em 2022, o que representa uma acentuada desaceleração após a expansão de 10,8% registrada em 2021 (CEPAL, 2023b) (veja o gráfico I.2). Em 2023, o dinamismo do comércio regional de bens mostrou tendência descendente, especialmente as importações. Entre janeiro e agosto de 2023, o volume exportado cresceu a uma taxa interanual de 1,0%, que não foi suficiente para compensar a queda de 3,5% nos preços. Em consequência, o valor exportado registrou diminuição de 2,4% nesse período. No caso das importações, tanto os preços como os volumes apresentaram quedas interanuais nos oito primeiros meses do ano (com variações de -2,5% e -4,5%, respectivamente) (CEPAL, 2023b). Estima-se que em 2024 o comércio terá uma expansão de 3,3%.

Quanto aos preços das matérias-primas, durante 2023 os preços dos bens não energéticos mantiveram a tendência à queda observada desde a segunda metade de 2022. Os preços dos bens energéticos, especialmente dos derivados do petróleo, experimentaram aumento desde a metade de 2023 (CEPAL, 2023a). Apesar desse aumento, em 2023 os preços dos bens energéticos ficaram 21% abaixo dos níveis médios vigentes em 2022, e os preços dos produtos básicos foram em média 11% inferiores (veja o quadro I.1). Isto se deve não só à alta base de comparação (de 2022), mas também à desaceleração da atividade econômica em todo o mundo. Prevê-se que em 2024 os preços cairão 1,0% em relação aos vigentes em 2023. Cabe destacar que, apesar da diminuição dos preços registrada em 2023 e da projetada para 2024, os preços dos produtos básicos continuariam mais de 30% acima dos níveis médios de 2019, antes do início da pandemia de COVID-19 (CEPAL, 2023a).

Gráfico I.2

Volume do comércio mundial: variação interanual de janeiro de 2018 a agosto de 2023 e projeção para 2023

(Em porcentagens, com base em índice ajustado sazonalmente)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), com base em Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), World Trade Monitor [base de dados on-line] https://www.cpb.nl/en/worldtrademonitor; Organização Mundial do Comércio (OMC), Global Trade Outlook and Statistics Update: October 2023, Genebra, 2023.

a Projeção da OMC para 2023.

Quadro I.1

Preços internacionais dos produtos básicos: variação interanual em 2022, variação interanual projetada para 2023 e 2024 e comparação entre os preços médios de 2024 e 2019

(Em porcentagens)

2022

2023

2024

2024 em comparação com 2019

Produtos agropecuários

13

-3

-4

34

Alimentos, bebidas e oleaginosas

16

-3

-5

43

Alimentos

15

3

-4

36

Bebidas tropicais

20

0

-3

76

Óleos e sementes oleaginosas

16

-11

-6

44

Matérias-primas agropecuárias

1

-1

1

3

Minerais e metais

-9

-5

-2

27

Energia

48

-21

2

36

Petróleo cru

39

-17

3

34

Carvão

59

-17

1

43

Carbón

101

-50

-15

42

Gás natural

65

-60

30

29

Total

15

-11

-1

32

Total excluindo energia

1

-4

-3

30

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, “World Bank Commodities Price Data (The Pink Sheet)”, Washington D.C., 2 de novembro de 2023; Commodity Markets Outlook, October 2023: Under the Shadow of Geopolitical Risks, Washington D. C., 2023; Fundo Monetário Internacional (FMI), World Economic Outlook Database [on-line] https://www.imf.org/en/Publications/WEO/weo-database/2023/October; Economist Intelligence Unit (EIU), “CountryData” [base de dados on-line] https://store.eiu.com/produt/countrydata; Administração de Informação Energética dos Estados Unidos, Short-Term Energy Outlook, Washington D.C., setembro de 2023; Banco Central do Chile, Informe de Política Monetaria: septiembre 2023, Santiago, 2023; Banco Central da Reserva do Peru (BCRP), Reporte de inflación septiembre 2023: panorama actual e proyecciones macroeconómicas 2023-2024, Lima, 2023; e Bloomberg.

Nota: As cifras de 2023 são estimativas e as de 2024 são projeções.

Estima-se que a inflação média mundial tenha diminuído de 8,7% em 2022 para 6,9% em 2023 e se espera que baixe para 5,8% em 2024, cifra acima da média de 3,6% registrada na década anterior à pandemia (2010-2019). Cabe destacar também que em 2022 a taxa de inflação interanual média dos preços ao consumidor foi mais alta nas economias emergentes e em desenvolvimento do que nas economias avançadas, como havia ocorrido no período 2010-2019. Estima-se que também o foi em 2023 e que continuará assim em 2024.

No âmbito financeiro, embora a volatilidade financeira mundial em 2023 tenha sido, em média, menor do que em 2022, as condições de financiamento continuam significativamente restritivas. As contínuas elevações das taxas de juros aplicadas pelos países desenvolvidos não só elevaram os custos de acesso ao financiamento nessas economias, mas também provocaram um aumento generalizado dos custos de financiamento dos mercados emergentes, inclusive a América Latina e o Caribe. De fato, não se via o nível atual de restrição desde a crise financeira mundial de 2008-2009. O endurecimento das condições financeiras reflete a contração da liquidez mundial observada em 2023, que ocorreu de maneira simultânea nos Estados Unidos, na zona do euro e no Reino Unido (CEPAL, 2023a) (veja o gráfico I.3).

Gráfico I.3

Taxa de variação da oferta monetária dos principais bancos centrais do mundo em 2022 e nos três primeiros trimestres de 2023

(Em porcentagens)

Fonte: Banco da Reserva Federal de St. Louis, “Economic Data”, Federal Reserve Economic Data (FRED), 2023 [on-line] https://fred.stlouisfed.org/.

Nota: A oferta monetária refere-se ao agregado monetário M2 no caso dos Estados Unidos e ao M3 na zona do euro, Reino Unido e Japão.

Num contexto financeiro mais restritivo, o nível da dívida mundial aumentou, especialmente nas economias desenvolvidas. Por sua vez, isso contribuiu para aumentar o custo do endividamento para os países em desenvolvimento, inclusive os da América Latina e do Caribe, e para reduzir o volume da dívida emitida por esses países nos mercados internacionais de capital. Em 2023, os países em desenvolvimento emitiram dívida em moeda estrangeira num total equivalente a 360 bilhões de dólares. Este volume de dívida foi inferior aos 380 bilhões de dólares emitidos em 2022 (CEPAL, 2023a). Ainda mais importante é o fato de que o alto custo de financiamento da dívida aumentou o risco de suspensão de pagamento em vários países em desenvolvimento (CEPAL, 2023a).

Em 2022, o investimento estrangeiro direto totalizou 1,29 trilhão de dólares no âmbito mundial, o que representa uma redução de 12% em comparação com 2021 (CEPAL, 2023c). Por sua vez, os fluxos de capitais para os mercados emergentes continuam em níveis baixos na comparação histórica. De fato, no terceiro trimestre de 2023, observaram-se saídas líquidas de fluxos de capitais de carteira dos mercados emergentes, o que coincide com uma maior demanda de dólares e uma valorização dessa moeda no âmbito mundial (CEPAL, 2023a).

Em síntese, o panorama internacional atual e futuro confirma os desafios que a América Latina e o Caribe enfrentam para sair da atual crise de desenvolvimento. A pausa na evolução do crescimento, do investimento e do comércio internacional documentada neste capítulo incide na dinâmica da região, na qual continuam a se fazer sentir os efeitos da pandemia de COVID-19, apresentando também um ritmo muito pausado no crescimento do produto, da produtividade e do emprego.

Para acelerar o ritmo de avanço no cumprimento dos ODS até 2030, é preciso um esforço considerável por parte de todos os atores, com políticas e ações dirigidas especificamente a atingir esses objetivos. Além disso, é necessária uma estratégia de desenvolvimento de longo alcance, concentrada no objetivo de aumentar a taxa de crescimento do produto de maneira sustentada durante longos períodos. Para isso, a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) propõe a reativação de um conjunto de políticas de desenvolvimento produtivo que, mediante o impulso a certos setores considerados estratégicos por seu efeito de impulso no resto da economia, podem viabilizar as seis transições apresentadas no capítulo IV, que se retroalimentam e têm a capacidade de contribuir decisivamente para acelerar o cumprimento dos ODS.

B. Panorama macroeconômico regional: atividade econômica, consumo, exportações e importações, inflação, crescimento e emprego

A atividade econômica da América Latina e do Caribe continua mostrando uma trajetória de baixo crescimento associada a fatores como uma política mais restritiva para controlar a inflação, um impulso externo mais atenuado e o enfraquecimento do consumo (especialmente do consumo privado) e da formação bruta de capital fixo (CEPAL, 2023a). A moderação do crescimento da atividade econômica é generalizada em todos os setores, sobretudo na indústria manufatureira.

Em 2023, a América Latina e o Caribe registraram uma taxa de variação anual do PIB estimada em 2,2%. Embora apresentem diferenças, em 2023 as três sub-regiões mostram um crescimento menor do que em 2022: a América do Sul cresceu 1,5% (3,8% em 2022), o grupo formado pelos países da América Central e México 3,5% (4,1% em 2022) e o Caribe (excluindo a Guiana[1]) 3,4% (6,4% em 2022). A desaceleração foi mais pronunciada na sub-região da América do Sul e ainda mais se excluirmos o Brasil. Para 2024, espera-se que a taxa de crescimento do PIB da América Latina e do Caribe seja de 1,9% em média e que se mantenha essa dinâmica de baixo crescimento. Todas as sub-regiões cresceriam menos do que em 2023: a América do Sul cresceria 1,4%, a América Central e o México 2,7% e o Caribe 2,6% (excluindo a Guiana). Neste contexto, os espaços de política fiscal e monetária continuariam limitados nos países da região. O baixo crescimento esperado não é um problema conjuntural, mas reflete a queda observada na taxa de crescimento tendencial do PIB regional (veja o gráfico I.4).

Gráfico I.4

América Latina e Caribe: taxa de crescimento do produto interno bruto (PIB) e do PIB tendencial, 1951-2024

(Em porcentagens, com base em dólares constantes de 2018)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em cifras oficiais.

Nota: Utilizou-se o filtro de Hodrick-Prescott para calcular o PIB tendencial.

A conta corrente do balanço de pagamentos da América Latina fechou 2023 com um déficit de 1,4% do PIB, o que constitui uma melhoria em relação ao ano anterior, quando o déficit foi de 2,6% do PIB. Este resultado é explicado pela melhoria da balança de bens, que se tornou superavitária, pela diminuição do déficit dos serviços e das rendas e pela estabilidade da balança de transferências correntes.

O valor das exportações de bens diminuiu, devido a uma queda dos preços (5,0%) que não foi compensada pelo aumento do volume exportado (3,0%). Por outro lado, o valor das importações de bens diminuiu 6,0%, como resultado da redução de 3,0% do volume e de 3,0% dos preços dos bens importados. Devido a essa dinâmica, a balança de bens registrou um superávit equivalente a 0,6% do PIB. Os termos de troca da América Latina sofreram uma redução de 2,6% em 2023, devido ao fato de que, segundo as estimativas, o preço das exportações caiu 5,0%, enquanto o preço das importações diminuiu 3,0%. Contudo, deve-se considerar as diferenças registradas entre as sub-regiões da América Latina, devido à estrutura de importação e exportação de cada uma delas. Na América do Sul, os termos de troca caíram 4,4%, já que os países dessa sub-região são principalmente exportadores de alimentos, minerais e energia, cujos preços diminuíram em 2023. Na América Central, já que os países dessa sub-região são importadores líquidos desses produtos, estimou-se um leve aumento dos termos de troca (0,9%).

Em 2023, calcula-se que o déficit da conta de serviços diminuiu na América Latina e no Caribe. As exportações de serviços cresceram 14,0% em 2023 (principalmente devido ao turismo, atividade essencial para as economias do Caribe e para algumas economias centro-americanas), taxa duas vezes maior que a taxa de crescimento esperada de 7,0% nas importações de serviços.

Em 2023, as remessas de divisas provenientes dos trabalhadores migrantes, que constituem o principal componente da balança de transferências correntes, cresceram a uma taxa interanual de 8,5%, de acordo com as cifras totais correspondentes aos países nos quais se conta com essa informação. Essa taxa representa uma desaceleração em relação ao crescimento de 11,6% registrado em 2022 e uma volta às taxas de crescimento registradas antes da pandemia: média anual de 8,7% no período 2015-2019.

A emissão internacional de dívida continua a registrar um nível muito baixo, num contexto em que as condições creditícias são limitadas e aparecem novos riscos externos, embora as emissões temáticas mantenham sua relevância. A entrada de fluxos financeiros permanece num nível relativamente estável, sustentado somente pelo investimento direto, enquanto os demais fluxos financeiros mostram saídas líquidas na região.

Na área fiscal, as projeções oficiais dos países indicam que em 2023 o gasto total aumentou ligeiramente na América Latina, interrompendo a tendência decrescente registrada tanto em 2021 como em 2022, ao mesmo tempo que houve uma redução da receita tributária. Em consequência, estima-se que em 2023 o déficit global aumentou e que o resultado primário se tornou deficitário, após registrar superávit em 2022. Por outro lado, no Caribe estima-se um aumento do superávit primário, devido à contração no gasto primário. Embora em setembro de 2023 se observasse uma diminuição, a dívida pública se manteve em níveis elevados, o que, somado ao aumento das taxas de juros tanto internas como internacionais e à queda esperada das receitas tributárias, permite prever uma redução do espaço fiscal na região.

A inflação continuou a baixar na grande maioria das economias da região a partir de junho de 2022. Em setembro de 2023, a mediana da inflação regional era 4,4%, o que representa uma queda de 4,2 pontos percentuais em relação à mediana regional de setembro de 2022 (veja o gráfico I.5). A redução da inflação foi generalizada, exceto nas economias com inflação crônica.

Gráfico I.5

América Latina e Caribe: mediana da taxa anual de variação do índice de preços ao consumidor, janeiro de 2019 a setembro de 2023

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em cifras oficiais.

Diante da redução das taxas de inflação, as autoridades monetárias da região, de maneira cautelosa, baixaram as taxas de referência da política monetária. A cautela no relaxamento da política monetária obedece, por um lado, à persistência de uma inflação subjacente e, por outro lado, a considerações sobre o possível efeito da redução dos diferenciais de taxa em relação às taxas vigentes em países avançados sobre a taxa de câmbio e os fluxos de capitais. A isso se soma a preocupação com a incerteza provocada pela situação geopolítica mundial (e o risco que representa para os preços da energia) e com os efeitos do fenômeno El Niño sobre a oferta de alimentos (CEPAL, 2023a). Como resultado, o crescimento do crédito interno líquido continuou desacelerando-se em termos nominais em 2023.

Neste contexto, a capacidade de criação de empregos das economias da América Latina e do Caribe mostra desaceleração em todos os setores de atividade. Estima-se que em 2023 o número de ocupados tenha aumentado 1,4%, o que supõe uma redução de 4 pontos percentuais em relação aos 5,4% registrados em 2022. Prevê-se que esse nível reduzido de criação de empregos continuará em 2024, ano em que se projeta que o número de ocupados crescerá 1,0%. Durante 2023, o baixo ritmo de criação de postos de trabalho foi acompanhado de um aumento do número de pessoas inativas (1,8%) em relação aos níveis observados em 2022 (CEPAL, 2023a). É preocupante constatar que, após mostrar uma tendência à recuperação durante cinco semestres consecutivos (entre o segundo semestre de 2020 e o segundo semestre de 2022), a taxa de participação no mercado de trabalho regional diminuiu 0,1 ponto percentual no primeiro semestre de 2023 em relação ao nível registrado no mesmo período de 2022, ao passar de 62,6% para 62,5%. Essa situação poderia indicar que a recuperação dessa variável, após o choque da pandemia, chegou ao fim e que o novo equilíbrio poderia estar sendo afetado por um novo choque (CEPAL, 2023a). Essas dinâmicas em matéria de ocupação e inatividade laboral redundarão em uma nova redução da taxa de desocupação regional, estimada em 6,5% em 2023 e 6,9% em 2024. Por sua vez, a ocupação informal na região em 2023 se manteve num nível próximo a 48% e não se esperam alterações significativas nessa variável em 2024, sobretudo se a inatividade laboral aumentar novamente (CEPAL, 2023a).

Essas dinâmicas permitem prever a continuação de amplas disparidades de gênero em indicadores como a taxa de desocupação e a taxa de participação (CEPAL, 2023d). A taxa de desocupação dos homens em 2023 foi estimada em 5,5% e a das mulheres em 8,0%. No caso da taxa de participação, as cifras estimadas são 74,1% e 51,9%, respectivamente. Ao mesmo tempo, a presença das mulheres no mercado de trabalho não se traduziu numa diminuição de sua participação no trabalho doméstico e de cuidados não remunerado, nem num aumento significativo da participação dos homens. Essa situação constitui um obstáculo à inclusão das mulheres no mercado de trabalho, ao qual se soma o crescimento da demanda de cuidados, agravada pelo envelhecimento populacional, pelas alterações nas tendências epidemiológicas e pelos efeitos da mudança climática (CEPAL, 2023e). O aumento da demanda de trabalho de cuidados, num contexto em que este se encontra feminizado e pouco valorizado, terá um grande impacto no conjunto do mercado de trabalho. Além das desigualdades de gênero, as desigualdades étnicas e raciais, as lacunas associadas com as diferentes etapas do ciclo de vida das pessoas, as desigualdades territoriais e a situação migratória também favorecem a reprodução das desigualdades ao longo do tempo na região (CEPAL, 2023d).

Quanto à pobreza, observam-se melhorias na região, mas não são suficientes para atingir as metas do ODS 1 em 2030. Em 2022, a porcentagem de pessoas em situação de pobreza na região diminuiu até alcançar o nível anterior à pandemia de COVID-19, embora em mais da metade dos países continue superando a cifra registrada em 2019 (CEPAL, 2023d). A desigualdade de renda diminuiu nos últimos anos, até situar-se em níveis inferiores aos registrados antes do início da pandemia (CEPAL, 2023d). Em 9 de 12 países latino-americanos, o índice de desigualdade de Gini foi inferior ao de 2019. Contudo, os avanços ocorreram num contexto de desigualdade muito elevada, em que o decil mais alto recebia uma renda 21 vezes superior à do decil mais baixo (CEPAL, 2023d). Além disso, a concentração do patrimônio era maior do que a da renda; em 2021, o patrimônio dos 105 bilionários da região representava 4,0% da riqueza de toda a população, porcentagem superior à de 2019 e 2020 (CEPAL, 2023d).

De acordo com estimativas da CEPAL (2023d), em 2023 a taxa de pobreza extrema da região foi 11,4%, o que representa um aumento de 2,7 pontos percentuais em relação à registrada em 2015. Enquanto entre 2010 e 2014 a pobreza extrema diminuiu levemente, a partir deste último ano aumentou de maneira contínua; 2022 foi o único ano em que se registrou diminuição desse indicador, de magnitude semelhante ao aumento provocado pela pandemia de COVID-19 em 2020. As cifras de pobreza não são mais alentadoras: a taxa esperada para 2023, de 29,1%, é 0,1 ponto percentual superior à de 2015.

Além de diversos desafios socioeconômicos, a região enfrenta enormes desafios relacionados com a crise climática (por exemplo, os efeitos do El Niño sobre a oferta de alimentos mencionados anteriormente). Os efeitos da mudança climática são cada vez mais evidentes em todo o mundo e estão provocando danos nas pessoas, sociedades, economias e ecossistemas (CEPAL, 2023e). Na América Latina e no Caribe as secas, os incêndios florestais e as tempestades extremas estão aumentando tanto em termos de frequência como de intensidade. Por exemplo, na América Latina e no Caribe a temperatura subiu entre 0,7°C e 1,0°C em relação à média do período 1961-1980 e aumentou o número de dias de exposição a ondas de calor (veja o gráfico I.6) (CEPAL, 2023e).

Gráfico I.6

América Latina e Caribe (19 países): dias adicionais de exposição a ondas de calor em 2016-2020 em relação a 1986-2005

(Em número)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Painel Intergovernamental sobre Mudança Climática (IPCC), Climate Change 2022: Impacts, Adaptation, and Vulnerability. Working Group II Contribution to the Sixth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change, H. Pörtner e outros (eds.), Cambridge, Cambridge University Press, 2022.

Contudo, a ação climática oferece uma oportunidade para impulsionar o crescimento e a inovação, criar empregos e integrar melhor os países da região na economia global, porque os investimentos neste âmbito podem gerar não só ganhos ambientais, mas também econômicos e sociais. O grande esforço em matéria de investimento e financiamento necessário para fomentar a ação climática não só fomentaria a transição energética, mas também daria um grande impulso econômico ao crescimento, ao emprego e ao desenvolvimento social, o que é essencial numa região em que, conforme explicado, os baixos níveis de crescimento e investimento se tornaram crônicos. A transição energética e a transição climática, conforme analisado mais adiante, repercutem em diversos Objetivos da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável e podem dar um grande impulso ao crescimento, à criação de empregos e à inclusão, já que a grande transformação que implica alcançar a neutralidade em carbono requer investimentos tanto em novas tecnologias e seus respectivos novos ecossistemas privados e de bens públicos como em capital físico e humano.

A América Latina e o Caribe têm mostrado ambição na luta contra a mudança climática, comprometendo-se a reduzir suas emissões entre 24% e 29% em relação ao cenário inercial até 2030. Uma redução dessa magnitude representa um desafio enorme, pois supõe multiplicar entre quatro e cinco vezes a velocidade de descarbonização histórica da região. Isso implica aplicar uma estratégia que abranja não só o setor energético, mas também o setor de transporte e o setor agroalimentar, o combate ao desmatamento e a gestão de resíduos, entre outras coisas, fortalecendo as sinergias entre as atividades econômicas impulsoras e as transições propostas. Os planos, políticas e investimentos necessários para abordar a crise climática também podem ajudar a alcançar objetivos econômicos e sociais[2], embora para isso seja preciso que os países considerados os maiores emissores de gases de efeito estufa executem ações mais efetivas nesse sentido.

Para resolver o problema do crescimento baixo, excludente e insustentável, é preciso alterar as trajetórias de investimento e o estilo de desenvolvimento, o que requer transformações em áreas estratégicas que conduzam a economia e a sociedade em geral para o cumprimento dos ODS.

Esse novo estilo de crescimento, para o qual é preciso alcançar maior produtividade, inclusão e sustentabilidade, implica formular uma agenda com três grandes transformações interconectadas, que compõem um novo paradigma para o desenvolvimento.

•Um desenvolvimento mais produtivo, já que a produtividade determina o nível de vida no longo prazo; para promovê-la e sair da armadilha do baixo crescimento econômico, é preciso ampliar o alcance das políticas de desenvolvimento produtivo de nova geração.

•Um desenvolvimento mais inclusivo, baseado num mercado de trabalho dinâmico que gere mais e melhores empregos.

•Um desenvolvimento mais sustentável, o que significa obter um crescimento que assegure a sobrevivência e a qualidade de vida no planeta.

Para favorecer um crescimento sustentado e sustentável que leve ao cumprimento dos ODS, é importante incluir nas agendas produtivas da região as transições propostas pelas Nações Unidas, cuja capacidade sinérgica de promover o cumprimento dos ODS e suas metas pode contribuir para um novo impulso à Agenda 2030. Fomentar setores produtivos dinamizadores[3], em conformidade com as transições analisadas em profundidade no capítulo IV deste relatório, pode gerar grandes oportunidades para promover um padrão de desenvolvimento mais produtivo, inclusivo e sustentável, e o subproduto dessas apostas setoriais seria uma taxa mais alta de crescimento econômico, algo de que os países da região necessitam urgentemente.

C. A mudança para um novo modelo de desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável: a importância das políticas de desenvolvimento produtivo e o enfoque de clusters

Uma das principais causas do fraco crescimento econômico da região é a tendência decrescente da produtividade. A produtividade já mostrava sinais de fadiga desde o período da crise financeira asiática no fim do século passado, mas a tendência agravou-se na última década (veja o gráfico I.7). Recuperar o dinamismo da produtividade é uma condição necessária para escapar da síndrome estrutural de baixo crescimento que aflige a região há décadas, abordar o resto dos desafios em matéria de desenvolvimento e acelerar o cumprimento dos ODS.

Gráfico I.7

América Latina (15 países)a e mundo: produtividade total dos fatores, 1990-2023

(Índice: 1990=100)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em The Conference Board, Total Economy Database [on-line] https:// www.conference-board.org/data/economydatabase.

a Argentina, Bolívia (Estado Plurinacional da), Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, Guatemala, Jamaica, México, Paraguai, Peru, República Dominicana, Uruguai e Venezuela (República Bolivariana da).

A fim de obter um aumento sustentado da produtividade, é necessário aumentar a sofisticação e a diversificação dos aparelhos produtivos da região e, em geral, propiciar mudanças estruturais[4]. De acordo com as experiencias dos países que experimentaram uma transformação produtiva, esse processo não ocorre de maneira espontânea[5]. Requer um trabalho articulado em múltiplos níveis entre o setor público, o setor privado, o setor acadêmico e a sociedade civil, a fim de determinar os gargalos que obstaculizam a mudança e removê-los. Esse trabalho consiste em “políticas industriais” ou, cada vez mais nesta era de revolução tecnológica e digital, “políticas de desenvolvimento produtivo”, pois se trata de políticas que podem abranger qualquer setor da economia[6].

As políticas de desenvolvimento produtivo combinam uma diversidade de instrumentos, intervenções e, de maneira mais geral, esforços de caráter tanto horizontal (ou seja, que afetam transversalmente qualquer setor ou atividade econômica) como vertical (ou seja, relativos a certas atividades econômicas ou setores específicos). Implementar esse tipo de políticas implica também atuar de maneira simultânea em vários âmbitos: ciência, tecnologia e inovação; extensão tecnológica; transformação digital; empreendedorismo; identificação e fechamento de lacunas em matéria de talento humano, especialmente levando em conta a automatização de numerosos processos produtivos; financiamento ao longo do ciclo de vida das empresas (inclusive o papel dos bancos de desenvolvimento); investimento (inclusive atração de investimento estrangeiro direto); infraestruturas específicas; agendas normativas e regulatórias específicas (inclusive o tema da qualidade); e internacionalização (veja o diagrama I.1).

Diagrama I.1

Definição e âmbito das políticas de desenvolvimento produtivo

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

As diversas iniciativas implementadas nessas frentes devem estar articuladas de maneira estratégica. Para isso, cabe destacar dois temas transversais que estão relacionados com a forma em que se combinam esses esforços. Por um lado, é importante aplicar um enfoque territorial, já que os esforços de desenvolvimento produtivo devem ser conjugados num contexto geográfico determinado, em conformidade com as estratégias, capacidades e preferências de cada território. Por outro lado, em consonância com o ODS 17, é relevante a governança para o desenvolvimento produtivo, pois as políticas de desenvolvimento produtivo de nova geração implicam a colaboração e o trabalho articulado entre o setor público, o setor privado, a academia e a sociedade civil, bem como entre os diferentes níveis de governo[7].

A região enfrenta o grande desafio de ampliar e melhorar sua ação em matéria de políticas de desenvolvimento produtivo, a fim de reorientar sua trajetória de crescimento e impulsionar as transições necessárias para alcançar as metas de desenvolvimento sustentável. Cada vez é mais urgente e relevante responder à pergunta: como abordar esse desafio? Os países mais desenvolvidos implementaram políticas de desenvolvimento produtivo utilizando generosos subsídios como um dos instrumentos principais[8]. Esse novo ativismo em matéria de políticas de desenvolvimento produtivo nos países mais avançados deve levar os países da região a serem muito mais pragmáticos, estratégicos e efetivos em suas políticas de desenvolvimento produtivo.

A fim de promover um debate mais profundo sobre o enfrentamento desse desafio, a CEPAL propôs seis orientações estratégicas para orientar a ação em matéria de políticas de desenvolvimento produtivo[9]:

i)Aumentar o grau de ambição e melhorar a implementação das políticas de desenvolvimento produtivo de nova geração.

ii)Apostar em setores e atividades específicos.

iii)Alcançar um melhor equilíbrio entre o enfoque centralizado (top down) e o descentralizado (bottom up), trabalhando com os atores dos territórios.

iv)Utilizar iniciativas de cluster e outras iniciativas de articulação produtiva territorial como uma forma concreta e efetiva de organizar os processos de gestão e colaboração para o desenvolvimento produtivo.

v)Melhorar a governança das políticas de desenvolvimento produtivo em conformidade com o enfoque de governança experimentalista.

vi)Realizar avaliações contínuas para poder corrigir oportunamente o rumo das políticas em condições que mudam constantemente.

Embora tenha havido muitas discussões sobre apostar em setores e atividades produtivas específicas e lhes dar prioridade nessas políticas, esse debate perdeu relevância. Por um lado, porque a observação empírica indica que todos os países implementam, de uma maneira ou de outra, políticas produtivas seletivas. Por outro lado, porque, conforme já mencionado, o enfoque moderno das políticas de desenvolvimento produtivo se baseia mais em organizar a ação coletiva em setores específicos, mediante a cooperação entre os setores público, privado e acadêmico, do que em aplicar medidas protecionistas ou subsídios a certos setores. Além disso, a necessidade de priorizar se justifica pela limitada capacidade da política pública de atender tantas necessidades potenciais em matéria de desenvolvimento produtivo, o que obriga a escolher ou priorizar determinados setores ou áreas de ação. Portanto, embora os governos devam fazer todo o possível para ampliar sua margem de ação e atender o maior número de necessidades do maior número de setores, nas políticas de desenvolvimento produtivo a priorização é praticamente inevitável (Hausmann e Rodrik, 2006)[10].

Embora a priorização de setores ou áreas produtivas possa ocorrer no âmbito nacional (de preferência, a partir de um exercício de priorização coletiva realizado por múltiplos atores), em geral é feita em territórios concretos e, nos casos de maior êxito, com um elevado nível de coordenação entre os atores dos territórios e entre os diversos níveis de governo. Por isso, duas das pautas relacionadas com a maneira de implementar as políticas de desenvolvimento produtivo estão relacionadas com o enfoque territorial e a utilização de iniciativas de cluster e outras iniciativas de articulação produtiva territorial orientadas a organizar esse trabalho.

A produtividade é local e se organiza no âmbito local, com os atores locais. Isso se depreende da heterogeneidade da produtividade dos diferentes territórios dentro de cada país e do fato de que o enfoque territorial permite levar em conta não só as diferenças e necessidades específicas dos aparelhos produtivos locais, mas também a diferença de capacidades institucionais para trabalhar nessas agendas. Além disso, esse enfoque se adapta a uma realidade política que se torna evidente em toda a região: os territórios e seus atores querem tomar as rédeas de seu desenvolvimento, em particular do desenvolvimento produtivo.

Uma forma concreta e efetiva de organizar os esforços de desenvolvimento produtivo com um enfoque territorial são as iniciativas de cluster, entendidas como agendas estratégicas elaboradas por múltiplos atores dos setores público e privado, academia e sociedade civil. Essas agendas incluem projetos e ações que visam a melhorar a produtividade das empresas associadas a uma ou várias cadeias de valor que fazem parte de um aglomerado econômico num determinado território.

Para apoiar o diálogo e a coordenação em torno dessas agendas, e como parte da governança para o desenvolvimento produtivo, é necessário contar com mecanismos institucionais que permitam gerar, ordenar e sustentar no tempo os esforços empreendidos pelos atores que formam as iniciativas de cluster. Não existe um modelo único, nem receitas universais que se adaptem perfeitamente às diversas realidades territoriais. Contudo, como está amplamente documentado, algumas soluções parecem ser comuns às diversas modalidades de governança adoptadas no âmbito das iniciativas de cluster: uma equipe profissional com dedicação exclusiva; um conselho diretor integrado por representantes do setor privado, do setor público, das entidades de apoio, do setor acadêmico e da área de ciência e tecnologia; um número variável de mesas de trabalho temáticas, segundo os temas priorizados; e um conselho ampliado encarregado de validar e legitimar a agenda estratégica e seus eventuais ajustes, em função dos avanços registrados[11].

Vários países da região realizaram esforços importantes para promover iniciativas de cluster. Entre eles destacam-se políticas nacionais como o programa iNNovacluster da Colômbia, os Programas Territoriais Integrados do Chile, o Programa Nacional de Clusters da Costa Rica e o programa Compete Caribbean Partnership Facility (CCPF) em 13 países do Caribe. Também cabe ressaltar algumas políticas implementadas pelos governos subnacionais, como a política implementada por Córdoba Acelera na província homônima da Argentina e as iniciativas de cluster de vários estados do México, como Baja California, Chihuahua, Jalisco e Novo León[12].

Apesar dos avanços registrados e da ampla bagagem de experiência e conhecimentos práticos que essas políticas e programas acumularam, ainda existem oportunidades significativas de melhoria: ampliar a implementação desse tipo de iniciativas em todos os países da região, através, por exemplo, do aumento dos recursos alocados; reduzir a heterogeneidade das agendas em matéria de qualidade e quantidade de projetos e ações; fortalecer as capacidades profissionais das pessoas envolvidas e melhorar a qualidade de sua gestão; e articular melhor as iniciativas com os esforços realizados nos respectivos países e territórios em matéria de desenvolvimento produtivo, conforme mencionado anteriormente.

Em dezembro de 2023, a CEPAL lançou a Plataforma de Iniciativas de Cluster e Outras Iniciativas de Articulação Produtiva Territorial na América Latina e no Caribe com o objetivo de visibilizar e fortalecer as múltiplas iniciativas de articulação produtiva implementadas na região e fomentar o intercâmbio entre elas, além de aumentar seu número e sua contribuição ao desenvolvimento produtivo dos países. Esse objetivo será alcançado por meio de projetos e ações em matéria de visibilidade, formação, sistematização e difusão de conhecimentos, apoio técnico, combinação de empresas, investimentos e projetos e projetos de integração produtiva regional[13].

D. Conclusões

As cifras e análises apresentadas neste capítulo indicam os desafios que a América Latina e o Caribe enfrentam em matéria de desenvolvimento, particularmente para avançar de forma mais rápida no cumprimento dos ODS até 2030. Sob uma perspectiva de longo prazo, a região está passando por uma crise do desenvolvimento, que se reflete na lenta evolução dos indicadores sociais, econômicos e ambientais. O desenvolvimento produtivo está defasado. A produtividade total dos fatores praticamente se estagnou nos últimos 20 anos em relação à da China (que aumentou sua produtividade 2,4 vezes).

A expectativa de manter um cenário tendencial no qual se reproduzam os comportamentos das últimas décadas não é realista. É necessário adotar um modelo orientado a alcançar um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável. É preciso ampliar a perspectiva, para facilitar a aplicação de políticas públicas prospectivas (ou seja, políticas com objetivos de longo prazo que surjam do diálogo entre os atores do desenvolvimento e de acordos em grande escala, participativos e inclusivos), a renovação do Estado e a atribuição democrática de novos papéis aos atores do desenvolvimento. Tudo isso deve redundar no desenvolvimento de uma verdadeira governabilidade democrática e uma nova governança da ação pública cuja evolução em cada país será distinta, conforme a obtenção e avaliação dos resultados. Nesse sentido, as políticas de desenvolvimento produtivo são um elemento essencial.

As iniciativas de cluster são um bom exemplo de políticas de desenvolvimento produtivo que mostraram resultados alentadores e deixaram lições valiosas em vários países da região. Essas iniciativas podem ser integradas frutiferamente com outras políticas e programas de desenvolvimento produtivo, tanto do país como de seus territórios, e podem ser impulsionadas por instituições nacionais ou subnacionais. O diálogo e a integração entre as iniciativas de cluster e as agendas de mais amplo alcance são relevantes para ambas: melhoram o desempenho das iniciativas de cluster e permitem concretizar as políticas de desenvolvimento produtivo do país ou território.

Nesse contexto, a CEPAL propôs diversas áreas ou setores dinamizadores que os países e seus territórios poderiam utilizar como referência ao estabelecer prioridades no âmbito de suas políticas de desenvolvimento produtivo[14]. Esses setores dinamizadores estão presentes, em diferente grau, em todas as economias dos países da região e oferecem não só incentivos para o crescimento da produtividade, mas também grandes oportunidades de investimento e de colaboração com outros países da região e com outras regiões[15].

A crise do desenvolvimento e o atraso relativo do avanço no cumprimento dos ODS na América Latina e no Caribe tornam necessário mudar o rumo e abandonar as práticas e políticas que não funcionaram, desenvolver novas áreas estratégicas que impulsionem e liderem o processo, implementar iniciativas transformadoras e um novo estilo de governança na formulação de políticas públicas, utilizar ferramentas como o planejamento estratégico e a prospectiva e atribuir novos papéis aos atores do desenvolvimento.

A região deve fomentar uma nova governança para o desenvolvimento que impulsione processos de transição como os propostos no capítulo IV nas dimensões climática, energética, digital, educacional, do sistema alimentar e do emprego e proteção social, com capacidade de contribuir significativamente à transição para um desenvolvimento com maior sustentabilidade, produtividade e inclusão.

Bibliografia

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1. [1] Estima-se em 40% a taxa de crescimento da Guiana em 2023.

2. [2] Os capítulos III e IV deste documento aprofundam esse tema.

3. [3] Veja CEPAL (2023g, cap. V).

4. [4] Veja mais detalhes, por exemplo, em Salazar-Xirinachs, Nübler e Kozul-Wright (2017) e McMillan e Rodrik (2011).

5. [5] Veja, por exemplo, Acemoglu, Robinson e Verdier (2012), Stiglitz (2015) e Ahumada, Wirth e Sossdorf (2021).

6. [6] Veja, por exemplo, CEPAL (1994) e Crespi, Fernández-Arias e Stein (2014).

7. [7] Veja mais detalhes sobre a aplicação da governança multinível do desenvolvimento produtivo em Correa, Dini e Letelier (2022) e Sotomayor e outros (2023).

8. [8] Alguns exemplos são a aprovação da Lei sobre Ciência e Criação de Incentivos Úteis para Produzir Semicondutores e a Lei de Redução da Inflação (IRA) nos Estados Unidos e do Pacto Verde Europeu na União Europeia.

9. [9] Veja mais detalhes sobre essas orientações estratégicas em Salazar-Xirinachs e Llinás (2024).

10. [10] Veja uma discussão mais detalhada sobre a seletividade de atividades em Salazar-Xirinachs e Llinás (2024).

11. [11] Veja, por exemplo, Llinás Vargas (2021), Salazar-Xirinachs (2020a e 2020b) e Monge González e Salazar-Xirinachs (2016).

12. [12] Veja uma revisão das políticas e programas que contribuíram para impulsionar o desenvolvimento de importantes clusters da América Latina (como o aeroespacial de Querétaro, o de software de Jalisco, o de máquinas agrícolas na Argentina e o de equipamentos médicos na Costa Rica), em Salazar-Xirinachs (2020b).

13. [13] Veja mais detalhes sobre a plataforma em CEPAL (2023h).

14. [14] Veja CEPAL (2023g, cap. V).

15. [15] Veja mais detalhes sobre esse aspecto em CEPAL (2023f).

Capítulo II

O avanço da América Latina e do Caribe no cumprimento das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS): prospectiva para 2030

Introdução

A. Horizonte 2030 das metas de desenvolvimento sustentável

B. Horizontes 2030 para as sub-regiões da América Latina e do Caribe

C. Cumprimento das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) na América Latina e no Caribe: um modelo para montar

Bibliografia

Anexo II.A1

Anexo II.A2

Introdução

O quadro de indicadores mundiais dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), juntamente com os indicadores complementares regionais priorizados para a América Latina e o Caribe, constitui um mecanismo propício para o acompanhamento quantitativo do cumprimento dos compromissos assumidos na Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável nos países da região. Este conjunto de métricas definidas na Comissão de Estatística das Nações Unidas e impulsionadas regionalmente pelo Grupo de Coordenação Estatística para a Agenda 2030 na América Latina e no Caribe da Conferência Estatística das Américas da Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL, 2019) oferece elementos adequados para avaliar estatisticamente o progresso no cumprimento das metas até 2030 e assim contar com informações pertinentes para implementar, reforçar ou reorientar ações oportunas para avançar rumo ao horizonte traçado em 2015.

Conforme exposto no capítulo I, os governos dirigem seus esforços para solucionar urgências derivadas da conjuntura econômica e geopolítica mundial e regional, o que limita a margem de ação para reforçar as ações necessárias a fim de cumprir os compromissos da Agenda 2030 e seus ODS. Por isso, faltando apenas seis anos para 2030, é necessário analisar os resultados e os desafios pendentes para orientar as ações de aceleração do ritmo de avanço dos processos de transição que permitam alcançar as metas fixadas, mediante a implementação de políticas públicas à altura dos desafios.

O caminho para 2030 deve ser acompanhado pelo monitoramento constante das trajetórias de cumprimento das metas dos ODS, desde o seu início em 2015 até o presente, utilizando o conjunto de estatísticas e indicadores destinados a esse fim, com o objetivo de prever comportamentos futuros e planejar e implementar estratégias com visão prospectiva para acelerar o cumprimento das metas estabelecidas.

Este capítulo apresenta os resultados da análise das trajetórias atuais que levam ao cumprimento das metas propostas por meio de cenários prospectivos até 2030, com base em modelos projetivos alinhados com os dados disponíveis, relações estatisticamente significativas e sua comparação com os patamares estipulados. Esse exercício atualiza os diagnósticos elaborados pela CEPAL e publicados em relatórios anteriores sobre o progresso e os desafios regionais da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável na América Latina e no Caribe.

A. Horizonte 2030 das metas de desenvolvimento sustentável

Para examinar o final do caminho definido na Agenda 2030, observam-se as tendências nas séries estatísticas disponíveis para cada um dos indicadores dos ODS. Sempre que os dados disponíveis permitirem, e levando em conta as condições atuais, o ritmo e a direção das trajetórias observadas, é possível estimar a situação futura e determinar se a região está progredindo adequadamente para garantir o cumprimento das metas propostas. A inclusão no modelo de projeção do impacto de alguns indicadores adicionais que incorporam possíveis cenários externos associados permite derivar essas estimativas com um grau de adaptação ao comportamento dessas variáveis exógenas relacionadas com os indicadores dos ODS.

Assim, no exercício apresentado adiante, comparam-se as projeções regionais estimadas com os patamares definidos na Agenda 2030. A partir dessas comparações, as séries estatísticas analisadas são classificadas segundo a probabilidade de atingir as metas estipuladas, identificando aquelas em que seriam necessários esforços adicionais para romper a inércia detectada e alcançar os patamares desejados até 2030.

Uma vez identificadas as lacunas entre as projeções e os patamares, os resultados são resumidos em um “semáforo” para cada uma das metas, a fim de facilitar sua leitura e poder identificar rapidamente os avanços e os desafios pendentes relacionados com os compromissos derivados da Agenda 2030. Como em outras ocasiões, adverte-se que esses exercícios de agregação facilitam a leitura e a comunicação dos resultados obtidos, mas tornam invisível a heterogeneidade entre as séries de um mesmo indicador e entre os indicadores de uma mesma meta. Por esse motivo, recomenda-se avançar na leitura da análise detalhada de cada um dos objetivos para obter uma percepção mais abrangente da situação regional.

A viabilidade do cálculo das projeções de séries estatísticas está condicionada à suficiência de dados que assegurem resultados confiáveis. Embora a comunidade estatística internacional, regional e nacional tenha aumentado as estratégias para dispor de operações estatísticas que facilitem o acesso a informações básicas que permitam o cálculo de indicadores, em 2023 ainda havia 18 indicadores sem dados sobre os países da América Latina e do Caribe, aqueles referentes ao período de análise 2015-2023 (24 indicadores nessa situação em 2022). Além disso, dispomos apenas de 36,5% do total de dados anuais sobre todos os países da região para o universo de indicadores dos ODS considerados, em comparação com cerca de 34% em 2022[1].

Entretanto, dada a quantidade mínima de dados necessária para poder aplicar a metodologia do semáforo, a cada ano a análise é ampliada, graças à maior disponibilidade de séries estatísticas com as informações necessárias. Considerando os dados disponíveis para a América Latina e o Caribe em fevereiro de 2024, foi possível chegar aos seguintes resultados:

•Foram analisadas 794 séries estatísticas, 60% a mais do que as analisadas em 2023.

•A análise foi ampliada para 179 indicadores, que representam 69% dos indicadores definidos no universo de análise (66% em 2023).

•As informações disponíveis permitiram avaliar a probabilidade de alcançar os patamares até 2030 para 131 metas (78% do total).

•Os ODS para os quais foi possível avaliar o menor número relativo de indicadores são os seguintes: ODS 5 (igualdade de gênero), ODS 10 (redução das desigualdades), ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis), ODS 13 (ação contra a mudança global do clima) e ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes).

Conforme mencionado, o modelo de análise inclui um conjunto de indicadores adicionais que constituem variáveis explicativas que podem indicar situações exógenas que poderiam ter um impacto no comportamento futuro dos indicadores dos ODS. Em particular, a taxa de crescimento do PIB é incorporada como variável argumental pelas seguintes vias: uma contração da atividade econômica de 5,8% em 2020, uma recuperação de 11,7% em 2021, um crescimento de 2,7% em 2022 e um crescimento esperado de 1,7% em 2023 e 1,5% em 2024. Presume-se um ajuste paulatino da taxa para retomar o nível previsto para 2030 (FMI, 2023).

Para o conjunto de séries estatísticas com informação suficiente, analisa-se o alcance da aspiração definida para 2030 segundo a distância entre a projeção calculada e o patamar estipulado na meta respectiva. Dada a quantidade de séries estatísticas e indicadores estudados e com o propósito de buscar um mecanismo que facilite a apresentação e leitura dos resultados, da mesma forma que em ocasiões anteriores propõe-se um semáforo de luzes verde, amarela e vermelha que permite identificar diferentes tipos de situações: i) as séries estatísticas do grupo verde se referem a metas que já foram alcançadas ou que, se a tendência e o ritmo atuais se mantiverem, seriam alcançadas até 2030; ii) as séries do grupo amarelo se referem a metas em que as tendências observadas indicam uma trajetória e direcionalidade adequadas, mas cujo ritmo de avanço é muito lento para garantir que os patamares sejam alcançados até 2030; iii) as séries do grupo vermelho se referem a metas que não seriam alcançadas até 2030 a menos que se implementem políticas públicas que revertam a tendência de retrocesso observada (veja o gráfico II.1).

Gráfico II.1

América Latina e Caribe: séries estatísticas, indicadores e metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) segundo a probabilidade de cumprimento até 2030

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

A situação observada mostra um leve retrocesso em relação aos resultados anteriores (CEPAL, 2020, 2021, 2022 e 2023). Assim, somente 34% das séries estatísticas (41% em 2023), ou 28% dos indicadores (31% em 2023) e 22% das metas (25% em 2023) projetadas, mostram horizontes de cumprimento das expectativas até 2030. Persiste uma acentuada heterogeneidade entre indicadores e entre metas em cada um dos Objetivos. Ou seja, não há um diagnóstico homogêneo para as partes que compõem cada um dos ODS, observando-se diversas tendências no cumprimento das metas até 2030. Cerca de 30% das séries, ou 39% dos indicadores e 46% das metas, continuam na direção certa, mas seria necessário acelerar o ritmo de avanço para alcançar os patamares estabelecidos, enquanto 36% das séries, ou 33% dos indicadores e 32% das metas, indicam um retrocesso em relação ao ponto de partida em 2015, motivo pelo qual urge reverter a tendência observada (veja o gráfico II.1).

Em todos os casos insiste-se na relevância da implementação de ações de política pública que redobrem os esforços realizados até agora para consolidar os cenários com bons augúrios, aumentar a velocidade de avanço em algumas metas e alterar o rumo nas situações de retrocesso[2].

Os resultados observados no quadro II.1 permitem assinalar que os indicadores do ODS 7 (energia limpa e acessível) e do ODS 15 (vida terrestre) apresentam bons prognósticos a maioria dos para 2030. Esse cenário é complementado com a identificação de Objetivos com menor prevalência de atrasos, que são o ODS 4 (educação de qualidade), o ODS 5 (igualdade de gênero), o ODS 7 (energia limpa e acessível), o ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis), o ODS 14 (vida na água) e o ODS 15 (vida terrestre), nos quais menos de 25% dos indicadores (entre aqueles para os quais foi possível fazer projeções) mostram retrocessos.

Quadro II.1

América Latina e Caribe: metas, indicadores e séries estatísticas analisados dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) segundo a probabilidade de que em 2030 se tenha alcançado o patamar estabelecido

(Em número)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Inclui 24 séries estatísticas adicionais referentes aos indicadores complementares priorizados para a região. Os totais não correspondem necessariamente à soma dos valores porque as séries e indicadores que se repetem em mais de um ODS são considerados somente uma vez.

Por outro lado, nenhum dos indicadores do ODS 6 (água potável e saneamento), ODS 10 (redução das desigualdades), ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis) e ODS 13 (ação contra a mudança global do clima) apresenta uma situação promissora. Somam-se a este grupo o ODS 2 (fome zero), o ODS 12 (consumo e produção responsáveis) e o ODS 13 (ação contra a mudança global do clima), que mostram retrocessos em mais de 50% dos indicadores analisados.

A maioria dos indicadores do ODS 5 (igualdade de gênero), ODS 6 (água potável e saneamento), ODS 10 (redução das desigualdades), ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis) e ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes) estão no caminho certo, mas sem a aceleração suficiente para atingir as metas até 2030.

Por último, no ODS 1 (erradicação da pobreza), ODS 3 (saúde e bem-estar), ODS 8 (trabalho decente e crescimento econômico), ODS 9 (indústria, inovação e infraestrutura) e ODS 17 (parcerias e meios de implementação) estão presentes os três possíveis cenários (cumprimento, direção certa com avanços insuficientes e retrocesso) com participações relativas homogêneas entre cada um deles.

O gráfico II.2 mostra o número de indicadores para cada ODS classificados de acordo com as cores do semáforo definido anteriormente. Inclui aqueles para os quais não se conta com informação suficiente (em cinza), o que mostra a necessidade de aumentar a disponibilidade de dados para ter uma perspectiva mais ampla das trajetórias dos Objetivos e suas metas, especialmente para os ODS 1, 5, 11, 13 e 16.

Gráfico II.2

América Latina e Caribe: indicadores dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) segundo a probabilidade de que em 2030 se tenha alcançado o patamar estabelecido

(Em número)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Inclui 30 indicadores complementares priorizados para a região. Os indicadores repetidos estão incluídos em todos os ODS correspondentes.

Muitos indicadores analisados ainda não refletem os possíveis impactos da situação econômica mundial, dos conflitos geopolíticos e de outros fatores externos, dadas as características de implementação das operações estatísticas e o tempo necessário para a coleta, validação e produção dos dados necessários para o cálculo. Por isso, o enfoque metodológico utilizado que permite a inclusão da variação do PIB e de um conjunto de variáveis explicativas ou regressoras ajuda a prever um certo impacto desses processos nas projeções para 2030 e no cálculo do semáforo.

Os resultados agregados sobre as metas da Agenda 2030 permitem contar com uma aproximação aos horizontes previstos para 2030 e mostram um conjunto heterogêneo de situações entre Objetivos e entre metas de um mesmo Objetivo.

Os prognósticos menos favoráveis sobre o cumprimento de metas estão vinculados às seguintes áreas: pobreza extrema, proteção social, desnutrição e segurança alimentar, agricultura sustentável, doenças não transmissíveis e saúde mental, cobertura universal de saúde, aprendizagens efetivas, uso eficiente dos recursos hídricos, ecossistemas relacionados com a água, eficiência material dos recursos, pleno emprego e trabalho decente, desenvolvimento de infraestrutura, industrialização inclusiva e sustentável, regulação dos mercados financeiros, migração e mobilidade segura, uso sustentável dos recursos naturais, desperdício e perda de alimentos, gestão de produtos químicos e resíduos, políticas sobre mudança climática, conscientização acerca da mudança climática, poluição marinha, desertificação e degradação do solo, perda da biodiversidade, justiça para todos, instituições eficazes, acesso público à informação, arrecadação de receita fiscal, sistema de comércio multilateral universal, exportações dos países em desenvolvimento, estabilidade macroeconômica mundial e alianças eficazes.

Também se apresentam trajetórias em retrocesso em algumas das metas que foram propostas como catalisadoras e meios de implementação para alcançar outras, como: investimento em agricultura, pesquisa e desenvolvimento (P+D) para a saúde, gestão dos riscos para a saúde, bolsas de estudo, gestão participativa da água e saneamento, cooperação internacional em matéria de energia, ajuda ao comércio, fluxos financeiros para o desenvolvimento, turismo sustentável, subsídios aos combustíveis fósseis e desenvolvimento da capacidade de pesquisa e tecnologia marinha.

Em melhor situação, com trajetórias na direção certa, mas a um ritmo que não é suficiente para alcançar as metas até 2030, encontram-se as metas relacionadas com as seguintes áreas: resiliência a desastres, desnutrição, recursos genéticos para a agricultura, mortalidade materna, doenças transmissíveis, saúde sexual e reprodutiva, acidentes de tráfico, desenvolvimento da primeira infância, alfabetização e conhecimento aritmético elementar em adultos, violência contra as mulheres e meninas, casamento infantil, trabalho doméstico e de cuidado não remunerado, mulheres e liderança, acesso a serviços básicos, acesso a água potável, acesso a serviços de saneamento e higiene, qualidade da água, cooperação transfronteiriça sobre recursos hídricos, acesso universal a serviços energéticos, eficiência energética, crescimento econômico per capita, produtividade econômica e inovação, formalização de PME, jovens que não estão empregados e não estudam nem recebem capacitação, infância e trabalho forçado, acesso a serviços financeiros, pesquisa e desenvolvimento, inclusão (social, econômica, política), políticas de proteção fiscal e social, governança mundial inclusiva, habitação e serviços básicos, qualidade do ar e gestão de resíduos urbanos, redução da geração de resíduos, ecossistemas marinhos e costeiros, recursos marinhos para os pequenos Estados insulares em desenvolvimento e países menos adiantados, ecossistemas terrestres e de água doce, conservação de ecossistemas montanhosos, espécies exóticas invasoras, redução da violência e mortes relacionadas, tráfico de crianças, corrupção e suborno, sustentabilidade da dívida, recursos financeiros adicionais, transferência de tecnologia e acesso a mercados livres de tarifas para países menos adiantados.

Este grupo de metas que estão na direção certa, mas não com velocidade de avanço suficiente, também inclui alguns meios de implementação relacionados com o seguinte: recursos para programas contra a pobreza, mecanismos para evitar a volatilidade dos preços dos alimentos, instalações de ensino, docentes qualificados, tecnologias para o empoderamento da mulher, cooperação internacional nas áreas de água e saneamento, infraestrutura resiliente, tratamento especial e diferenciado na área do comércio para os países em desenvolvimento, custo das remessas, pesca artesanal em pequena escala e capacidade para prevenir a violência.

Também há um conjunto de metas nas quais a região avança a passo firme com prognósticos de cumprimento dos acordos da Agenda 2030. Estas metas encontram-se nas seguintes áreas: mortalidade infantil, abuso de substâncias, impacto da poluição na saúde, educação terciária e formação técnico-profissional, acesso igualitário ao ensino, participação da energia renovável, direitos laborais e ambiente de trabalho seguro, turismo sustentável, indústrias limpas e sustentáveis, programas de produção e consumo sustentáveis, práticas corporativas sustentáveis, conservação de zonas costeiras e marinhas, subvenções à pesca, gestão sustentável de florestas, utilização de recursos genéticos, recursos financeiros adicionais, cooperação internacional em ciência e tecnologia, fortalecimento de capacidades para tecnologias da informação e comunicação (TIC), fortalecimento de capacidades para os ODS e capacidade estatística.

O cenário também é bom para os meios de implementação referentes ao seguinte: subsídios às exportações agrícolas, controle do tabaco, financiamento da saúde e pessoal de saúde, políticas de equidade de gênero, investimento em infraestrutura energética, desenvolvimento de tecnologias nacionais, acesso às TIC e Internet, ajuda a países em desenvolvimento na área de P+D para o desenvolvimento sustentável, recursos para a biodiversidade e os ecossistemas e recursos para a gestão de florestas.

O gráfico II.3 apresenta informações mais detalhadas sobre o avanço dos ODS, identificando, para cada Objetivo, o prognóstico de cumprimento das metas até 2030, classificadas segundo as cores do semáforo.

O cenário mundial não facilita a tarefa dos governos de atender às necessidades derivadas da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, motivo pelo qual torna-se imperativo aumentar o compromisso, as alianças e a cooperação internacional para apoiar os processos de tomada de decisões que propiciem o cumprimento dos ODS.

Independentemente da situação na qual se encontrem as metas da Agenda 2030, é importante ressaltar a necessidade de manter os esforços realizados e aumentar as ações que permitam i) consolidar os processos que estão bem encaminhados, ii) acelerar o avanço naqueles com bons prognósticos, mas que não são suficientes para assegurar o cumprimento dos Objetivos fixados e iii) provocar uma alteração nas tendências que vão na direção contrária à esperada para atingir os Objetivos no final do caminho.

Gráfico II.3

América Latina e Caribe: metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) segundo a probabilidade de cumprimento até 2030

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

B. Horizontes 2030 para as sub-regiões da América Latina e do Caribe

Além da heterogeneidade observada na região entre indicadores de uma mesma meta e entre metas de cada um dos Objetivos, é possível analisar as possibilidades de cumprimento das metas da Agenda 2030 nas sub-regiões geográficas que compõem a América Latina e o Caribe, em atenção às características territoriais e desafios compartilhados dos países que as integram.

Adiante apresentam-se os resultados da análise do cumprimento das metas a partir dos cenários de 2030 para a América do Sul, América Central e México e Caribe com o fim de identificar padrões e diferenças entre essas sub-regiões como possível diagnóstico para empreender ações comuns ou diferenciadas.

A partir dos resultados obtidos, pode-se observar que a América do Sul apresenta a menor quantidade relativa de metas nas quais se observa retrocesso (40%); América Central e México e Caribe são as sub-regiões que se seguem, com 48% de metas nessa situação.

Em todas as sub-regiões as metas com bons prognósticos chegam a menos de 30% (24% na América do Sul, 19% no Caribe e 21% na América Central e México). Em todos os casos, o prognóstico de avanço na direção certa chega a cerca de um terço das metas que foi possível medir, mas a velocidade desse avanço não garante o cumprimento dos Objetivos fixados até 2030[3] (veja o gráfico II.4).

Gráfico II.4

América Latina e o Caribe: metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) segundo a probabilidade de cumprimento até 2030 segundo a sub-região

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

C. Cumprimento das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) na América Latina e no Caribe: um modelo para montar

Os resultados apresentados indicam um panorama regional heterogêneo e complexo. Embora haja bom desempenho em algumas áreas de desenvolvimento promovidas na Agenda 2030, ainda persistem desafios importantes para alcançar os Objetivos definidos em 2015 em relação aos quais é urgente atuar de forma rápida e específica se pretendermos mudar o rumo, realinhar as metas que sofreram o impacto da pandemia de COVID-19 e do conjunto de fenômenos e crises mundiais.

Entre as metas que foi possível avaliar, 68% mostram uma trajetória e sentido coerente com os resultados esperados para os temas e fenômenos tratados. Contudo, somente 22% dessas metas apresentam cenários positivos até 2030, o que indica que, mantendo-se a direção e o ritmo de avanço observados até agora, serão cumpridas as expectativas ao término do período estipulado. Para 46% das metas os esforços implementados na América Latina e no Caribe permitiram manter as tendências corretas, mas não são suficientes para atingir as metas até 2030.

A situação é mais premente para o resto das metas (32%), nas quais o exercício realizado a partir dos dados disponíveis mostra que não seria possível alcançar os patamares estipulados para 2030 devido ao retrocesso nas trajetórias esperadas para os indicadores analisados.

Os resultados mostram desempenhos diversos entre Objetivos e em cada um deles. Os ODS com melhores previsões de cumprimento das metas são o ODS 3 (saúde e bem-estar), o ODS 7 (energia limpa e acessível), o ODS 9 (indústria, inovação e infraestrutura) e o ODS 15 (vida terrestre). Os Objetivos com maiores probabilidades de que as expectativas fracassem são o ODS 12 (produção e consumo responsáveis) e o ODS 13 (ação contra a mudança global do clima).

No ODS 1 (erradicação da pobreza), ODS 2 (fome zero), ODS 4 (educação de qualidade), ODS 5 (igualdade de gênero), ODS 6 (água potável e saneamento), ODS 8 (trabalho decente e crescimento econômico), ODS 10 (redução das desigualdades), ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis) e ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes), o cumprimento da maioria das metas está no caminho certo, mas com prognósticos de descumprimento devido ao lento ritmo de avanço observado.

A situação se repete no âmbito sub-regional, motivo pelo qual os esforços necessários para o cumprimento das metas podem ser compartilhados entre países que dispõem de mecanismos institucionais sub-regionais propícios para a cooperação horizontal. Embora os países da América do Sul tenham melhores prognósticos em comparação com os da América Central e Caribe, o cenário geral para todas as sub-regiões é mais difícil do que o analisado anteriormente pela CEPAL.

Dado este cenário regional, é inadiável um apelo aos países para a implementação de ações de política pública específicas concentradas em resolver os atrasos ainda vigentes, com o fim de consolidar um ritmo de avanço no cumprimento dos compromissos assumidos na Agenda 2030.

O esforço deve persistir para todos os ODS, com ênfase naqueles cujas metas e indicadores mostram a maior distância em relação aos respectivos patamares. O cenário descrito para 2030, em particular a muito baixa probabilidade de cumprimento de 32% das metas, não deve ser motivo para afrouxar os esforços, mas sim redobrá-los e assim estar em melhores condições para continuar trabalhando por um futuro produtivo, inclusivo e sustentável além de 2030.

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Anexo II.A1

Quadro II.A1.1

Indicadores analisados para avaliar o cumprimento da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Anexo II.A2

Boxe II.A2.1

Metodologia utilizada para calcular as projeções dos indicadores selecionados e a probabilidade de que em 2030 se tenha alcançado a respectiva meta

Os modelos projetivos das séries estatísticas correspondentes aos indicadores selecionados neste relatório estão associados à própria natureza de cada indicador, à disponibilidade de informação secundária e à robustez dos dados disponíveis. Como fonte das séries utilizou-se a CEPALSTAT, cujos dados procedem da Base de Dados Mundial de Indicadores dos ODS das Nações Unidas e indicadores regionais produzidos e compilados pela CEPAL.

Em todas as séries utilizou-se um modelo autorregressivo integrado de média móvel (ARIMA) e, quando a disponibilidade de dados permitiu, foram construídos modelos econométricos de dados em painel com base na revisão da literatura e discriminação dos modelos utilizando diversos testes estatísticos.

No caso das séries em que havia pouca informação ou não se contava com variáveis explicativas significativas, omitiu-se a regressão de dados em painel e as projeções foram feitas somente mediante o modelo ARIMA. Além disso, no que se refere a esse modelo, foram realizados testes de raiz unitária de Dickey-Fuller (1979) para determinar a estacionariedade da série. Uma vez realizado o teste, utilizou-se um modelo autorregressivo de ordem um se a série a ser projetada não contasse com uma raiz unitária e um modelo autorregressivo de ordem um com uma diferença se o indicador apresentasse uma ou mais raízes unitárias.

Quanto às séries nas quais se dispunha de suficiente informação para realizar projeções utilizando um modelo de dados em painel, definiu-se a especificação mais adequada e estimaram-se as regressões utilizando modelos de mínimos quadrados ordinários, efeitos aleatórios e efeitos fixos. Posteriormente, realizou-se o teste de Hausman (Durbin, 1954) para escolher entre o modelo de efeitos fixos e aleatórios e o teste de Breusch-Pagan (1979) para decidir entre o modelo de efeitos aleatórios e o de mínimos quadrados ordinários.

Uma vez estimadas as regressões, os coeficientes obtidos foram utilizados para fazer projeções em cenários com alta probabilidade de ocorrerem as variáveis explicativas e para prever os valores da série até 2030. No caso das variáveis explicativas, as projeções foram feitas utilizando estimativas de organismos internacionais, como o Fundo Monetário Internacional (FMI), a tendência, a variação média ou a variação a taxas crescentes/decrescentes, ou mantendo a variável constante, conforme o que se adaptasse melhor à série observada.

Finalmente, com a finalidade de facilitar a leitura dos resultados sobre o cumprimento das metas propostas, construiu-se um “semáforo” de três cores (verde, amarelo e vermelho) que permite comparar duas lacunas: a lacuna entre o valor estimado para 2030 e o valor-alvo e a lacuna entre o ano-base e o valor-alvo (Bidarbakht-Nia, 2017).

Para cada série definiu-se um patamar quantitativo a ser alcançado até 2030. Os patamares considerados correspondem aos estabelecidos na Agenda 2030; quando não havia um patamar explícito, foram propostos patamares baseados em documentos oficiais de organismos especializados das Nações Unidas ou patamares presentes em diversos compromissos internacionais que os Estados membros assumiram.

O ano-base foi definido em função da disponibilidade de dados correspondentes a 2015; se não houvesse informação desse ano, os dados foram interpolados; se não era possível interpolar, utilizou-se o valor estimado no modelo ARIMA. Além disso, se nenhuma dessas opções era viável, utilizou-se como ano-base o ano mais próximo antes ou depois de 2015.

O “semáforo” foi calculado com base na seguinte fórmula:

onde o subíndice se refere à variável de interesse, patamar se refere ao nivel estabelecido como Objetivo a ser alcançado até 2030 e projeção se refere à estimativa do modelo em painel ou do modelo ARIMA (caso não se contasse com a estimativa de dados em painel).

De acordo com o valor obtido na fórmula anterior, foram atribuídas as seguintes cores.

O verde indica que o objetivo será alcançado se continuarmos na trajetória atual; o amarelo indica que será necessário um esforço adicional; o vermelho indica que o objetivo não será alcançado. Além disso, a agregação das séries para os indicadores, metas e ODS foi feita implementando a proposta da Comissão Econômica e Social para a Ásia e o Pacífico (CESPAP) (Bidarbakht-Nia, 2017 e 2020).

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em D. A. Dickey e W. A. Fuller, “Distribution of the estimators for autoregressive time séries with a unit root”, Journal of the American Statistical Association, vol. 74, Nº 366, junho de 1979; J. Durbin, “Errors in variables”, Review of the International Statistical Institute, vol. 22, Nº 1/3, 1954; T. S. Breusch e A. R. Pagan, “A simple test for heteroscedasticity and random coefficient variation”, Econometrica, vol. 47, Nº 5, setembro de 1979; A. Bidarbakht-Nia, “Measuring Sustainable Development Goals (SDGs): an inclusive approach”, Global Policy, vol. 11, Nº 1, fevereiro de 2020; e A. Bidarbakht-Nia, “Tracking progress towards the SDGs: measuring the otherwise ambiguous progress”, Working Paper Series, Nº SD/WP/05, Comissão Econômica e Social para a Ásia e o Pacífico (CESPAP), maio de 2017.

1. [1] O grau de completude das informações disponíveis sobre os indicadores dos ODS é medido como a porcentagem de dados anuais disponíveis a partir de 2015. Nos indicadores compostos por mais de uma série estatística, considerou-se a série com mais anos disponíveis. A análise inclui os indicadores oficiais do quadro de indicadores globais dos ODS e os indicadores regionais indiretos (proxy) e complementares que fazem parte do conjunto de indicadores priorizados para o monitoramento dos ODS na América Latina e no Caribe. No caso dos indicadores oficiais, a fonte de informação corresponde à Base de Dados Mundial de Indicadores dos ODS mantida pela Divisão de Estatística das Nações Unidas. Os indicadores complementares regionais baseiam-se em informações estatísticas compiladas e publicadas pela CEPAL no CEPALSTAT. O que é medido para cada indicador corresponde à quantidade de dados disponíveis desde 2015 até o ano corrente como porcentagem do total de pontos esperados nesse período. Foram excluídos alguns indicadores para alguns países que, por suas características, não são aplicáveis à região ou a alguns países.

2. [2] Veja no anexo II.A1 uma lista dos indicadores estudados.

3. [3] O panorama sub-regional que se apresenta resulta de uma aproximação ao cenário de 2030, à qual se chega partindo dos mesmos pressupostos utilizados no caso do modelo regional. A ausência de dados incide na possibilidade de análise e na robustez dos métodos aplicados. Essa situação torna-se mais evidente quando as métricas são aplicadas a conjuntos mais delimitados, em que as séries estatísticas apresentam maiores lacunas de informação.

Capítulo III

Avanços no cumprimento dos ODS 1, 2, 13, 16 e 17 da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Introdução

A. Objetivo 1: Acabar com a pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares

B. Objetivo 2: Erradicar a fome, alcançar a segurança alimentar, melhorar a nutrição e promover a agricultura sustentável

C. Objetivo 13: Adotar medidas urgentes para combater as alterações climáticas e os seus impactos

D. Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis

E. Objetivo 17: Reforçar os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável

F. Conclusões

Bibliografia

Introdução

Conforme exposto no capítulo II, a América Latina e o Caribe enfrentam diversos desafios para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). O exercício que a Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) realizou aplicando o método da semaforização ressaltou pontos fortes e boas práticas relativas às metas e aos indicadores a respeito dos quais se observa uma trajetória promissora. Também indicou deficiências que convidam os governos, o setor privado, a sociedade civil e os organismos multilaterais a redobrar os esforços conjuntos para retomar a rota e acelerar o passo rumo ao pleno cumprimento dos ODS até 2030.

O fórum político de alto nível sobre o desenvolvimento sustentável é a principal plataforma das Nações Unidas para o acompanhamento da implementação da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável. Em 2024, esse fórum examinará detalhadamente cinco dos ODS no âmbito mundial: o ODS 1 (erradicação da pobreza), o ODS 2 (fome zero e agricultura sustentável), o ODS 13 (ação contra a mudança global do clima), o ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes) e o ODS 17 (parcerias e meios de implementação). Este capítulo analisa de forma minuciosa os avanços e desafios observados na América Latina e no Caribe com relação a esses ODS. Cada uma das seções que integram este capítulo está dedicada a um dos cinco ODS indicados; elas examinam detalhadamente as metas de cada ODS mediante o uso de indicadores a respeito dos quais se conta com informação direta ou indireta[1]. Essa análise permite vislumbrar a magnitude dos esforços que devem ser empreendidos a fim de atingir as metas até 2030.

As análises realizadas consideram dois aspectos de grande relevância. Por um lado, a Agenda 2030 propõe a urgência de alcançar a igualdade de gênero através dos 17 ODS e estabelece uma visão transformadora para promover a igualdade e sustentabilidade econômica, social e ambiental. Por esse motivo, na medida do possível, as análises são realizadas com um enfoque transversal de gênero. Por outro lado, conforme exposto no capítulo I, o panorama internacional e regional atual posterior à pandemia de COVID-19 é desafiante. Com base nisso, ressalta-se a necessidade de incorporar uma visão de longo prazo que contribua para formular e executar políticas e iniciativas transformadoras, assim como ações de cooperação e intercâmbio de experiências e lições aprendidas entre os países da região, especialmente em matéria de criação e fortalecimento de capacidades institucionais. Por isso, cada seção busca identificar essas experiências relevantes para apresentar recomendações.

No ODS 1 (erradicação da pobreza), insiste-se em que a erradicação da pobreza extrema e a redução da pobreza constituem requisitos essenciais para o desenvolvimento. A seção dedicada a esse ODS, além de realizar uma análise do ponto de vista da renda e de um enfoque multidimensional e da transversalidade da questão de gênero, incorpora a exposição e vulnerabilidade das pessoas pobres aos fenômenos extremos e examina os desafios mais relevantes que devem ser enfrentados para que a região retome o caminho para o cumprimento desse ODS, dado que foi atribuído um sinal vermelho ou amarelo a todas as suas metas.

A seção correspondente ao ODS 2 (fome zero e agricultura sustentável), a partir do fato de que na América Latina e no Caribe foi atribuído um sinal vermelho ou amarelo à maioria das metas, o que indica um avanço demasiado lento ou também um afastamento das metas, analisa os desafios e as oportunidades associados à segurança alimentar, ao combate a todas as formas de desnutrição e obesidade, à produtividade agrícola, à sustentabilidade, à diversidade genética, à infraestrutura e comércio agrícola e ao mercado de produtos básicos.

Com relação ao ODS 13 (ação contra a mudança global do clima), embora, segundo os dados de 2019, a América Latina e o Caribe só contribuam com 10% das emissões mundiais de gases de efeito estufa (GEE) (CEPAL, 2023a), o fato de ser uma das regiões mais afetadas pela emergência climática faz com que seja preciso analisar os desafios no âmbito da adaptação e da mitigação, e a necessidade de tomar medidas destinadas a fortalecer as capacidades, a planejar e implementar estratégias e políticas, a sensibilizar e a cumprir os compromissos internacionais a esse respeito. Conforme detalhado na seção relativa a este ODS, o avanço regional nesses aspectos apresenta dificuldades, já que foi atribuído um sinal vermelho a todas as metas correspondentes.

Com relação ao ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes), a análise focaliza os desafios enfrentados para manter a paz e a justiça, assim como a relevância das instituições como condições facilitadoras do desenvolvimento sustentável. Em particular, insiste-se na importância da transversalidade desse ODS para o cumprimento de todos os ODS e suas metas, especialmente quando faltam poucos anos até a data estabelecida. Embora, em geral, a América Latina e o Caribe estejam no caminho certo no que diz respeito a este ODS, os avanços foram insuficientes quanto à maioria de suas metas, e em algumas delas observa-se afastamento e até um certo retrocesso, especialmente na promoção do estado de direito e acesso à justiça para todos, na criação de instituições eficazes e transparentes que prestam contas e na garantia do acesso público à informação. Esses aspectos são analisados em profundidade e se apresentam estratégias para acelerar o ritmo de cumprimento deste ODS.

Finalmente, a seção relativa ao ODS 17 (parcerias e meios de implementação) reconhece a importância das parcerias entre os governos, o setor privado, a sociedade civil e as instituições internacionais, entre outros atores, num contexto em que na América Latina e no Caribe foram atribuídos sinais verdes, vermelhos e amarelos ao conjunto das metas relacionadas com o financiamento, os dados, o acesso à tecnologia, o comércio e o multilateralismo e as parcerias e a cooperação, o que reflete um elevado nível de heterogeneidade nos avanços, analisados detalhadamente nessa seção.

A. Objetivo 1: Acabar com a pobreza em todas as suas formas, em todos os lugares

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Cada indicador é composto por uma ou mais séries estatísticas, que cobrem parcial ou totalmente o indicador correspondente. Os gráficos aqui apresentados utilizam uma ou mais séries estatísticas do respectivo indicador.

Diagrama III.I

América Latina e Caribe: metas do Objetivo 1, segundo a probabilidade de alcançar o patamar definido até 2030

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

1. Combate à pobreza e à pobreza extrema medidas conforme a renda (metas 1.1 e 1.2[2])

Entre o início da década de 2000 e início da de 2010, na América Latina foram feitos louváveis avanços quanto à redução da pobreza e da pobreza extrema[3]. Nos últimos anos, no entanto, houve retrocessos que afastam a possibilidade de que a região cumpra o ODS 1[4] (veja o diagrama III.1). A incidência da pobreza nos países do Caribe é ao menos tão heterogênea como nos da América Latina, mas nos primeiros não se conta com informação para descrever a tendência do indicador (veja o quadro I.2 em CEPAL, 2023b).

De acordo com as medições da CEPAL, estima-se que em 2023 a taxa de pobreza extrema da região alcançou 11,4%, representando um aumento de 2,7 pontos percentuais em relação à taxa registrada em 2015, ano de referência na avaliação do cumprimento dos ODS (veja o gráfico III.1). Esse aumento implica um retrocesso quanto ao cumprimento da meta 1.1 na região. A pobreza extrema, que entre 2010 e 2014 diminuiu levemente, aumentou de forma constante desde esse último ano. Somente em 2022 o indicador exibiu uma diminuição, que foi de magnitude similar ao aumento registrado em 2020 por causa da pandemia de COVID-19. As cifras relativas à pobreza não são mais alentadoras. Estima-se que em 2023 a taxa tenha sido de 29,1%, 0,1 ponto acima da cifra correspondente a 2015. Esse aumento implica a ausência de avanços no cumprimento da meta 1.2 na região.

Na América Latina, a tendência relacionada com os indicadores de pobreza e pobreza extrema não é homogênea. Desde 2015, a pobreza extrema diminuiu em sete países e a pobreza em nove. Esses avanços indicam que é possível melhorar o desempenho regional nesse âmbito.

A pobreza afeta desproporcionalmente alguns grupos populacionais. Em 2022, a taxa de pobreza das mulheres em idade produtiva era 1,2 vez mais alta que a dos homens, a das pessoas de até 17 anos era de 42,5% e superava em 16 pontos percentuais a dos adultos de 35 a 44 anos e a da população que se autodefinia como indígena era de 43,1% e duplicava a da população não indígena nem afrodescendente (CEPAL, 2023b). As políticas públicas destinadas especialmente a reduzir as lacunas de pobreza entre os grupos populacionais desempenharão um papel preponderante para que a região melhore as perspectivas de cumprir a meta 1.1.

Gráfico III.1

América Latina (18 países): taxas de pobreza e pobreza extrema, 2010-2023

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Panorama Social da América Latina e do Caribe, 2023 (LC/PUB.2023/18-P/Rev.1), Santiago, 2023.

a Os dados de 2023 correspondem a estimativas.

Os dados disponíveis mostram que o crescimento econômico e as medidas redistributivas se complementam na hora de reduzir a pobreza. O período compreendido entre 2008 e 2014 caracterizou-se por uma redução apreciável das taxas de pobreza, impulsionada principalmente pelo crescimento da renda média. Entre 2014 e 2022, em alguns países observou-se uma redução moderada da pobreza; as medidas de distribuição da renda desempenharam um papel relevante nessa redução, seja para sustentar o escasso crescimento da renda média dos domicílios ou impedir sua queda (CEPAL, 2023b). Para obter reduções mais significativas da pobreza e da pobreza extrema até 2030, é necessário combinar medidas destinadas a fomentar o crescimento e a reduzir a desigualdade na distribuição da renda.

Num ambiente de alta informalidade do trabalho e precariedade do emprego, que se caracteriza também pelo fato de que a automatização dos processos produtivos surgiu em amplos setores de atividade, é necessário criar empregos produtivos. A criação desse tipo de emprego se traduziria em melhor remuneração média e redução das lacunas de renda, o que fortaleceria o crescimento do produto interno bruto (PIB) e melhoraria sua distribuição.

2. Atenção a outras dimensões da pobreza: educação, saúde e moradia (meta 1.2)

Atualmente na região há 11 países para os quais se conta com uma medição multidimensional da pobreza que permite captar a diversidade de privações que a constituem; por exemplo, as relacionadas com saúde, trabalho, seguridade social, educação, habitação e acesso aos serviços básicos[5]. Ao analisar a evolução dessas medições nacionais (exceto Honduras e Panamá, onde a medição só está disponível há cerca de um ano), podemos concluir que a pobreza multidimensional (sem considerar a pobreza monetária) estaria diminuindo a um ritmo suficiente para alcançar a meta 1.2. No entanto, em sete países sobre os quais se conta com dados suficientes, a intensidade da pobreza (o número de privações entre as pessoas que continuam sendo pobres) não diminuiu ou diminuiu muito levemente, o que significa que é necessário um esforço maior para reduzir a pobreza multidimensional entre a população que ainda se encontra nessa situação. Esse fato, somado aos limitados avanços descritos na seção anterior quanto à redução da pobreza monetária, prognostica um avanço insuficiente para cumprir a meta 1.2, levando em consideração de maneira conjunta os indicadores de pobreza monetária e multidimensional.

Dado que as medições nacionais da pobreza multidimensional não são comparáveis entre si, mundialmente foram realizados esforços para gerar informação comparável que permita aplicar critérios comuns para monitorar o avanço no cumprimento dessa meta. Um desses esforços é o índice de pobreza multidimensional mundial elaborado pelo Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e a Oxford Poverty and Human Development Initiative (OPHI), cuja versão mais recente está incluída no relatório de 2023[6]. Esse relatório estima que na região haveria 33 milhões de pessoas em situação de pobreza multidimensional aguda, pouco menos de 6% da população total. Essa cifra é próxima da pobreza monetária extrema publicada no mesmo relatório, ou seja, 4,9%, segundo critérios internacionais de medição de 2,15 dólares por dia em paridade do poder aquisitivo (PPA) de 2017. Também indica que a dimensão que mais contribui para a pobreza aguda no âmbito regional é a das condições de vida, que inclui principalmente as características de habitação e serviços básicos (38,9%). A essa dimensão seguem-se a da saúde (33,5%) e a da educação (27,6%).

Realizou-se uma análise comparada do índice de pobreza multidimensional mundial do PNUD e da OPHI nos países para os quais se dispunha de informação correspondente ao menos a dois períodos[7]. A análise constatou que, entre em torno de 2016 e em torno de 2019 (ano a que corresponde a informação mais recente disponível), houve avanços em todos os indicadores que compunham a dimensão das condições de vida. Com base na média simples dos países, o maior avanço foi observado no saneamento (em que a incidência das privações diminuiu para menos da metade), seguido por melhoria nos materiais de construção, tipo de combustível para cozinhar, fontes de água para beber, equipamentos da casa e eletricidade. Em todos os indicadores o avanço foi significativo (a incidência inicial de cada privação diminuiu 40% ou mais), o que parece indicar que, nessa dimensão, seria possível atingir a meta de reduzir a pobreza pela metade até 2030. No entanto, de acordo com as previsões da CEPAL sobre a evolução dos indicadores (veja o capítulo II), apesar de a tendência estar na direção certa, ainda não é suficientemente dinâmica para cumprir a meta 1.2.

Quanto às dimensões da saúde e da educação, a análise comparada a partir do índice de pobreza multidimensional mundial do PNUD e da OPHI mostra avanços importantes na dimensão educacional, particularmente na frequência escolar, já que a incidência do abandono escolar diminuiu mais de 50%. Com relação à média de anos de estudo das pessoas que compõem os domicílios, o avanço foi menor. Os dois grandes indicadores da saúde, isto é, a nutrição e a mortalidade infantil, registraram avanços moderados, o que se explica especialmente pelo grande progresso da região nas décadas anteriores: segundo a última medição disponível, pouco mais de 4% das pessoas em situação de pobreza multidimensional faziam parte de domicílios com ao menos um membro afetado por privações nutricionais e apenas 1,1% pertenciam a domicílios nos quais um membro menor de 18 anos teria falecido durante o período de cinco anos anterior à pesquisa. Esses resultados reiteram os avanços no cumprimento da meta 1.2, mas mostram que ainda há alguns desafios quanto à possibilidade de atingi-la em todas as dimensões.

Para continuar reduzindo a pobreza multidimensional na região, são necessárias políticas públicas integrais que também abordem as causas estruturais e conjunturais da desigualdade e da exclusão social. Entre outros elementos relevantes, é necessário promover o crescimento inclusivo e o emprego decente, especialmente entre as mulheres e os jovens, pessoas idosas e migrantes. É importante também aumentar a contribuição das microempresas e das pequenas e médias empresas (MPME) para esta meta mediante políticas que fomentem a formalização do trabalho, a capacitação produtiva e a participação nas cadeias de valor.

Por outro lado, para evitar a transmissão intergeracional da pobreza no longo prazo, é crucial melhorar a qualidade e a cobertura da educação pública em todos os níveis para aumentar as oportunidades de aprendizagem e desenvolvimento humano, assim como ampliar e melhorar a cobertura e a qualidade dos serviços de saúde pública. Ao mesmo tempo, é necessário fortalecer os sistemas de proteção social para que seus pilares contributivos e não contributivos assegurem o acesso universal, mais inclusivo e sensível ao gênero e para que garantam às pessoas mais vulneráveis o acesso aos serviços básicos e a uma renda mínima.

Esses esforços podem ser potencializados através de ações intersetoriais que articulem a política pública a fim de vincular a oferta educacional com a saúde, o trabalho e a proteção social e que permitam estabelecer mecanismos para garantir um nível mínimo de bem-estar e renda. Além disso, torna-se cada vez mais patente a necessidade de integrar a gestão do risco de desastres com os instrumentos de proteção social e recuperação verde, para aumentar a resiliência aos impactos ambientais e climáticos e para que estes não se traduzam em aumento da pobreza em suas diversas dimensões.

3. Proteção social (meta 1.3[8])

De acordo com a Agenda Regional de Desenvolvimento Social Inclusivo, a proteção social consiste em políticas orientadas a garantir o acesso aos serviços sociais e a uma renda adequada que permita alcançar um nível de bem-estar suficiente de maneira universal, assim como a promover a inclusão no mercado de trabalho e o trabalho decente (CEPAL, 2020a). Durante as últimas décadas, os países da região implementaram diversas iniciativas para fortalecer seus sistemas de proteção social através de uma série de políticas destinadas a expandir a cobertura e os níveis de suficiência dos benefícios[9]. Apesar disso, antes da pandemia de COVID-19 na região havia amplas desigualdades nessas dimensões (cobertura e suficiência), que indicavam sistemas fragmentados, cujos componentes estavam pouco articulados entre si. Esses sistemas se segmentavam conforme o nível de renda das pessoas e deixavam amplos grupos sem cobertura, o que aprofundava as desigualdades na região. Nesse âmbito observavam-se avanços heterogêneos segundo a realidade de cada país.

Em 2019, apenas 46% da população economicamente ativa (PEA) contribuía para os sistemas de proteção social (Arenas, Robles e Vila, 2024). Nesse contexto, observou-se a expansão de algumas políticas não contributivas. Com os programas de transferências de renda, chegou-se a 25,9% da população em 2021, embora em muitos casos o nível do benefício fosse baixo (Figueroa e Holz, 2024). Por outro lado, os sistemas de proteção social não contributiva passaram a ocupar um lugar mais relevante na arquitetura dos sistemas de proteção social e em 2021 chegaram a cobrir 26,7% da população de 65 anos ou mais da região. Esse tipo de sistemas contribuiu significativamente para aumentar a cobertura da proteção social e a reduzir a pobreza entre as pessoas idosas (veja o gráfico III.2 e Arenas de Mesa e Robles, 2024). Mesmo com esses avanços, os níveis atuais de cobertura das políticas de transferências de renda e dos sistemas de proteção social não contributiva são insuficientes.

Gráfico III.2

América Latina e Caribe (42 países e territóriosa): cobertura efetiva da proteção social estimada por grupo de população, em torno de 2016 e 2020

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Nações Unidas, Base de Dados Mundial de Indicadores dos ODS [on-line] https://unstats.un.org/sdgs/dataportal e estimativas da Organização Internacional do Trabalho (OIT) realizadas a partir da Pesquisa de Segurança Social.

a Anguila, Antígua e Barbuda, Argentina, Aruba, Bahamas, Barbados, Belize, Bolívia (Estado Plurinacional da), Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Cuba, Curaçao, Dominica, El Salvador, Equador, Granada, Guadalupe, Guatemala, Guiana, Haiti, Honduras, Ilhas Cayman, Ilhas Turcas e Caicos, Ilhas Virgens Britânicas, Ilhas Virgens dos Estados Unidos, Jamaica, Martinica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Porto Rico, República Dominicana, Saint Kitts e Nevis, São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia, Suriname, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela (República Bolivariana da).

Embora a região tenha mobilizado um conjunto inédito de medidas de proteção social de emergência ante a pandemia de COVID-19 (CEPAL, 2021a)[10], essas medidas foram insuficientes para conter plenamente o impacto da pandemia na pobreza e na desigualdade (Atuesta e Van Hemelryck, 2023). Essa insuficiência aconteceu em parte devido às deficiências dos sistemas de proteção social, que em alguns casos já vinham aumentando. Por exemplo, de acordo com informação proporcionada pela Organização Internacional do Trabalho (OIT) sobre a América Latina e o Caribe, a partir das médias regionais disponíveis, os níveis de cobertura da proteção social diminuíram entre 2016 e 2020 na maioria dos indicadores contemplados para observar o cumprimento da meta 1.3 dos ODS (veja o gráfico III.2). Em 2021, pouco menos de um quarto (22,8%) da população de 14 países da América Latina pertencia a domicílios que não tinham acesso aos sistemas de proteção social nem pela via contributiva (afiliação ou contribuição aos sistemas de proteção social) nem pela via não contributiva (Figueroa e Holz, 2024)[11].

Os dados alertam a respeito da possibilidade de não se alcançar a meta 1.3 e reforçam a urgência de fortalecer os sistemas de proteção social para que sejam universais, integrais, sustentáveis e resilientes (CEPAL, 2022). Isso implica que as diversas políticas relativas a esses sistemas abordem simultaneamente os desafios de cobertura, suficiência dos benefícios e sustentabilidade financeira. Entre os desafios a serem enfrentados encontra-se o de consolidar mecanismos que permitam garantir efetivamente a proteção da renda dos domicílios e das pessoas, especialmente das que se encontram nos extremos do ciclo de vida, fortalecendo as transferências monetárias, aumentando o acesso a serviços sociais e impulsionando o vínculo destes com as políticas de inclusão no mercado de trabalho (Robles e outros, 2024; Santos Garcia, Farías e Robles, 2023).

Além disso, é importante expandir a cobertura legal e efetiva do seguro-desemprego, já que esse benefício, que existe somente em dez países da região, desempenha uma função estabilizadora automática diante das crises. No caso dos sistemas de proteção social, é necessário impulsionar sua sustentabilidade integral fomentando a articulação virtuosa entre o componente contributivo e o não contributivo (Arenas de Mesa e Robles, 2024). Também é essencial fortalecer os sistemas de saúde da região aumentando o gasto público nesse setor, reduzindo a segmentação e avançando rumo a mecanismos de financiamento sustentável e solidário, a fim de garantir a proteção financeira dos domicílios e o acesso universal à saúde.

4. Acesso a serviços básicos (meta 1.4[12])

Na meta 1.4, destaca-se a importância da erradicação da pobreza para garantir que os homens e as mulheres, em particular os pobres e os mais vulneráveis, tenham os mesmos direitos aos recursos econômicos, assim como o acesso a serviços básicos, propriedade e o controle sobre a terra e outras formas de propriedade, herança, recursos naturais, novas tecnologias e serviços financeiros, incluindo microfinanças. A medição desses elementos no mundo e nas regiões é complexa; entre os indicadores oficiais a respeito dos quais se dispõe de informação encontram-se o acesso a serviços básicos, especialmente água potável e saneamento. Esses indicadores são importantes porque retratam padrões básicos do bem-estar das pessoas. A esse respeito, na média da região avançou-se para níveis elevados de acesso. Entre 2000 e 2022, a porcentagem da população com acesso a água potável passou de 90,7% para 97,6% (veja o gráfico III.3), enquanto a porcentagem da população com acesso ao saneamento aumentou de 74,7% para 89,5%. Apesar dessa evolução positiva, a média regional esconde lacunas consideráveis entre as zonas urbanas e as rurais, bem como entre as sub-regiões e os países.

Gráfico III.3

América Latina e Caribe: proporção da população que utiliza serviços básicos de água potável, por localização, 2000-2022

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Nações Unidas, Base de Dados Mundial de Indicadores dos ODS.

Nas zonas rurais, tanto o indicador relativo à água potável como o relacionado com o saneamento apresentavam um nível ainda longe do acesso universal: entre 2000 e 2020 o acesso à água passou de 70% para 91,6% e o acesso ao saneamento passou de 49,2% para 74,6%. No Caribe, o avanço do acesso à água potável foi mais lento, ao passar de 84,6% para 88,4% entre esses anos, o que complica o cumprimento da meta 1.4.

Observa-se muita heterogeneidade entre os países. No caso do acesso à água potável, destacam-se por seu avanço insuficiente o Haiti (que passou de 56,2% para 67,4% entre 2000 e 2022) e a Nicarágua (que passou de 80,6% para 81,7% entre 2000 e 2020). No caso do acesso ao saneamento, destacam-se o Haiti (onde o índice passou de 16,7% para 37,5% entre 2000 e 2022) e o Estado Plurinacional da Bolívia, onde, apesar do aumento de 34,9% para 68,6% entre 2000 e 2022, o nível continua relativamente baixo em comparação com a média regional. Por isso, na região em geral são necessários esforços adicionais para fechar as lacunas internas de acesso nas zonas rurais e, em alguns casos, para garantir acesso universal a ambos os serviços básicos, o que ainda parece difícil de se alcançar até 2030.

Nesse sentido, destaca-se a Agenda Regional de Ação pela Água 2023 da América Latina e do Caribe, que resultou dos Diálogos Regionais sobre a Água. Essa Agenda reúne diversas recomendações e orientações de política dirigidas a garantir a disponibilidade de água e sua gestão sustentável e o saneamento para todos, partindo da necessidade de “garantir o direito humano à água potável e ao saneamento com gestão sustentável através de um grande impulso ao investimento no setor, sem deixar ninguém para trás” e de “promover mudanças regulatórias e normativas para fomentar o acesso equitativo e a preço acessível e assim erradicar a pobreza hídrica, com instrumentos inovadores, inclusive tarifas sociais”[13].

5. Exposição e vulnerabilidade das pessoas pobres a eventos climáticos extremos (meta 1.5[14])

A América Latina e o Caribe são uma região muito vulnerável aos eventos climáticos extremos. No Caribe, os danos e perdas ocasionados por esses eventos frequentemente afetam a economia em seu conjunto e toda a população. Além disso, a frequência desses eventos está aumentando, como explica a seção C deste capítulo.

Nesse cenário, observam-se alguns avanços no cumprimento da meta 1.5, como a criação de novos mecanismos de financiamento e maior articulação entre a política social e a ação climática. No entanto, o progresso em matéria de proteção social e gestão de desastres é insuficiente para garantir uma dupla resiliência, institucional e social, a fim de que os sistemas de proteção social sejam capazes de cumprir suas funções nas diferentes etapas dos desastres. A proteção social deve desempenhar um papel preventivo, preparador, mitigador, promotor de resiliência e facilitador da recuperação para mitigar a redução do bem-estar da população provocada pelos desastres. Com esse fim, é fundamental a adoção de um enfoque de articulação institucional que equipe a proteção social com essa dupla resiliência: deve-se investir em prevenção e acesso universal aos serviços básicos e assegurar a dupla inclusão social e laboral.

A mudança climática e os desastres não afetam todas as pessoas com igual intensidade. As comunidades ou pessoas que vivem em contextos de maior vulnerabilidade e pobreza, especialmente de pobreza extrema, estão mais expostas a sofrer danos e perdas e têm menor resiliência aos impactos e menos capacidade para reconstruir seus meios de vida. De fato, as vulnerabilidades e a exposição aos efeitos dos desastres refletem as desigualdades estruturais que caracterizam os países da região. Para cumprir adequadamente sua função em caso de desastres, os sistemas de proteção social deveriam adotar, por um lado, uma visão transformadora que lhes permitisse atuar sobre os desafios estruturais da pobreza, da desigualdade e da vulnerabilidade, e, por outro, um enfoque reativo que lhes desse a capacidade de atuar durante e após os desastres. A proteção social deve ser adaptável e ter a capacidade de responder às crises, de modo que a cobertura e os apoios possam ser rapidamente ampliados para fazer frente aos desastres e contribuir para a recuperação e a reabilitação com o objetivo de mitigar o impacto socioeconômico.

A compreensão sistêmica dos riscos associados aos desastres continua sendo limitada, em particular a dos riscos derivados de ameaças emergentes e futuras. As políticas continuam sendo em grande medida reativas e não contemplam cenários em que a frequência dos desastres climáticos aumenta. Para fomentar a resiliência das pessoas em situação de pobreza e reduzir a vulnerabilidade aos fenômenos extremos relacionados com o clima, é preciso avançar na articulação eficaz da proteção social com a gestão do risco de desastres, já que essa articulação frequentemente é obstaculizada por sistemas institucionais estanques com limitada intersetorialidade. Isso favoreceria uma análise sistêmica dos riscos em que a proteção social seria um componente central. Ao mesmo tempo, é necessário continuar avançando no desenvolvimento de sistemas de informação sobre o risco de desastres em que se integrem dimensões sociais. Deve-se aumentar a interoperabilidade entre os sistemas de informação, e esta deve ser adequada e acessível e poder ser processada rapidamente, especialmente no que se refere aos registros sociais dos sistemas de proteção social.

A erradicação da pobreza, a redução da desigualdade e do risco aos desastres e a adaptação à mudança climática são objetivos convergentes. Têm o propósito comum de reduzir a vulnerabilidade e melhorar a capacidade e a resiliência das pessoas pobres e vulneráveis. É necessário um enfoque integral que inclua a proteção social e a gestão do risco climático e dos desastres. Isso é crucial para avançar em planos e políticas integrados respaldados por uma compreensão compartilhada do risco e por uma institucionalidade social sólida que permita implementar ações intersetoriais com recursos suficientes gerenciados de forma eficaz.

6. Mobilização de recursos e gasto social para erradicar a pobreza (metas 1.a e 1.b[15])

Como parte da mobilização interna de recursos, cujo fortalecimento também se ressalta na meta 17.1 que será analisada mais adiante, o gasto público social é um meio de implementação essencial para o cumprimento dos ODS. Por isso, sua medição é importante e sua evolução revela o esforço realizado pelos países a favor do desenvolvimento social inclusivo. Mediante a classificação funcional do gasto público, é possível determinar a disponibilidade de financiamento para a política pública social do governo central[16].

O gráfico III.4 mostra que, no triênio 2020-2022, houve uma ruptura importante na tendência do gasto social do governo central, com um aumento no início da pandemia e um retorno a um nível levemente superior ao de 2019 em 2022 (11,2% do PIB). Esse ajuste foi muito superior ao observado no período posterior à crise das hipotecas de alto risco.

As funções nas quais se concentra a maior proporção do gasto são a proteção social, a educação e a saúde, o que coincide com o estabelecido no indicador 1.a.2 da meta 1.a, em que essas funções são definidas como serviços essenciais. Com o fim de alcançar os objetivos em matéria de educação e saúde, foram estabelecidas metas de gasto no âmbito mundial e regional. Para a educação, em 2016 definiu-se globalmente um gasto mínimo entre 4% e 6% do PIB, ou entre 15% e 20% do gasto público total (UNESCO e outros, 2016). Em 2022, as categorias recomendadas de gasto em educação somente foram cumpridas em oito países da região.

Quanto ao gasto em saúde, em 2014, a Organização Pan-Americana da Saúde (OPAS) estabeleceu a meta de 6% do PIB como condição necessária para reduzir as desigualdades e aumentar a proteção financeira no âmbito do acesso universal à saúde e à cobertura universal de saúde (OPAS, 2014). Contudo, em 2022 essa meta só foi alcançada em dois países da América Latina e do Caribe ao considerar o gasto do governo geral, e não foi alcançada em nenhum país da região ao considerar os recursos do governo central (CEPAL, 2023c)[17].

Gráfico III.4

América Latinaa e Caribeb (22 países): gasto social do governo central como proporção do PIB e do gasto público total, 2000-2022

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e Caribe (CEPAL), com base na informação oficial dos países.

a Os valores da América Latina correspondem à média aritmética dos valores de 17 países: Argentina, Bolívia (Estado Plurinacional da), Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai. A cobertura do Estado Plurinacional da Bolívia corresponde à administração central e a do Peru ao governo geral. Os dados do Estado Plurinacional da Bolívia e do Panamá correspondem a 2021.

b Os valores do Caribe correspondem à média aritmética dos valores de cinco países: Bahamas, Barbados, Guiana, Jamaica e Trinidad e Tobago.

Cabe destacar que as três funções mencionadas (a proteção social, a educação e a saúde) são as que representam em média a maior proporção do gasto social nos países da região: a proteção social representa 34,9% e 23,1% desse gasto na América Latina e no Caribe, respectivamente, a saúde, 23,3% e 29,9%, e a educação, 34,3% e 31,3%.

O gráfico III.4 indica que também houve uma inflexão na participação do gasto social no gasto público total, pois a tendência que era ascendente passou a ser descendente em 2020 na América Latina e em 2021 no Caribe. Na América Latina, o gasto social é o componente mais importante do gasto público total, representando 53,4%; nos cinco países do Caribe a respeito dos quais se conta com informação oficial, a participação chega a 42,2%. Essas cifras ressaltam o desafio de retomar o caminho de crescimento do gasto público social para dar sustentabilidade financeira às políticas de desenvolvimento social inclusivo (CEPAL, 2023b).

Além dos esforços e dos desafios relativos ao gasto social como investimento indispensável para o desenvolvimento sustentável e a redução da pobreza, a meta 1.b da Agenda 2030 também contempla a criação de marcos normativos sólidos como requisito indispensável. A esse respeito, conforme indicado na Agenda Regional de Desenvolvimento Social Inclusivo aprovada em 2019, na Terceira Reunião da Conferência Regional sobre Desenvolvimento Social da América Latina e do Caribe, o fortalecimento da institucionalidade social é uma das bases fundamentais das políticas públicas de qualidade e contribui para que estas sejam efetivas, eficientes, transparentes e sustentáveis. Com efeito, a institucionalidade social é “um eixo central para avançar rumo a um desenvolvimento social inclusivo e sustentável, que se encarrega da erradicação da pobreza e da diminuição da desigualdade, que favorece o exercício dos direitos e a redução de lacunas que afetam a população em situação de pobreza e vulnerabilidade e que é resiliente para enfrentar de maneira sustentável os fatores estruturais e emergentes que reproduzem a desigual estrutura social” (CEPAL, 2023c, pág. 135), especialmente no caso das ações concentradas na erradicação da pobreza.

Na região observam-se avanços nas quatro dimensões da institucionalidade social (jurídico-normativa, organizacional, técnico-operacional e financeira); porém, como indicam os Ministérios do Desenvolvimento Social (ou entidades equivalentes), persistem numerosos desafios (CEPAL, 2023d). Entre esses desafios, destaca-se a necessidade de consolidar as bases jurídico-normativas da institucionalidade social para avançar com um enfoque de direitos, universalismo sensível às diferenças e fortalecimento da coerência dos objetivos e dos mandatos normativos com a capacidade real dessa institucionalidade. Em matéria organizacional, é preciso investir em recursos humanos e tecnológicos para assegurar resultados, assim como melhorar a eficiência mediante a coordenação, a descentralização e a participação. Além disso, é necessário fortalecer a dimensão técnico-operacional investindo mais em sistemas de informação, ampliando os dados e difundindo a informação social no nível intersetorial e populacional para reafirmar e consolidar a centralidade do desenvolvimento social inclusivo. A isso se soma a necessidade de consolidar os sistemas de acompanhamento e avaliação das políticas e dos programas sociais. Por último, é prioritário avançar na sustentabilidade financeira para fortalecer a institucionalidade social e com isso fomentar a erradicação da pobreza e reduzir a desigualdade no âmbito das normas, sistemas organizacionais e capacidades e instrumentos de gestão. Uma linha de ação importante nesta matéria é criar padrões de gasto público associados à proteção social não contributiva que incluam compromissos compartilhados de financiamento entre os países, como os padrões e compromissos que já existem em matéria de saúde e educação, com o objetivo de fechar as lacunas de renda e avançar na erradicação da pobreza (CEPAL, 2022 e 2023b).

7. Transversalização do enfoque de gênero na análise da pobreza

No caso do ODS 1 da Agenda 2030, o acompanhamento do avanço para a igualdade de gênero é feito através de um conjunto de cinco indicadores que permitem avaliar a persistência das desigualdades de gênero na incidência da pobreza e revelam a falta de alguns dados necessários que sejam comparáveis no âmbito mundial e regional (por exemplo, os relativos à posse da terra)[18]. As mulheres apresentam maiores níveis de pobreza que os homens; além disso, nas zonas rurais observa-se maior impacto da pobreza e maiores desigualdades de gênero. Em 2022, 42,2% das mulheres que viviam na área rural eram pobres, frente a 39,9% dos homens (2,3 pontos percentuais a mais); na área urbana, embora a diferença seja menor (1,3 ponto percentual), a pobreza também era maior entre as mulheres (26,8%) do que entre os homens (25,5%) (CEPAL, 2023i). De maneira semelhante, quanto à pobreza extrema também se observam diferenças entre ambos os sexos: em 2021, nas áreas rurais 20% das mulheres estavam em situação de pobreza extrema, frente a 19% dos homens; no caso das áreas urbanas, 9,4% das mulheres estavam em situação de pobreza extrema, frente a 9,1% dos homens (CEPAL, 2023i).

Além dos indicadores oficiais dos ODS, na América Latina e o Caribe há um conjunto de indicadores estratégicos definidos no âmbito da Agenda Regional de Gênero[19]. O Observatório de Igualdade de Gênero da América Latina e do Caribe (OIG) compila e divulga esses indicadores, entre os quais encontra-se o índice de feminidade da pobreza, segundo o qual em 2022, para cada 100 homens em situação de pobreza, havia 117,7 mulheres na mesma situação (CEPAL, 2023i)[20]. Esse índice aumentou nos últimos cinco anos, já que em 2018 seu valor era de 114,2 (veja o gráfico III.5). A desigualdade de gênero ocorre tanto nas áreas urbanas como nas rurais, em que o índice de feminidade da pobreza é de 119,3 e 109,9, respectivamente.

Gráfico III.5

América Latina (10 países): índice de feminidade da pobreza, 2018 e 2022

(Em valores do índice)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base no Banco de Dados de Pesquisas Domiciliares (BADEHOG).

Outro indicador do OIG relevante para compreender a desigualdade é o de renda própria: em 2022, segundo o dado mais recente das pesquisas nacionais, 25,3% das mulheres de 15 anos ou mais não recebiam renda individual e não estudavam de forma exclusiva (segundo sua condição de atividade); no caso dos homens, essa porcentagem correspondia a 9,7% (CEPAL, s.d.-b). O recebimento da renda própria é uma das principais ferramentas para o exercício da autonomia econômica das mulheres.

A distribuição desigual do trabalho não remunerado é uma das possíveis razões pelas quais persistem as desigualdades de gênero (CEPAL, 2017). A carga total de trabalho, expressa em jornada média semanal de trabalho remunerado e não remunerado, entre as mulheres é superior à dos homens. Embora não se possa obter uma média regional devido às diferenças entre os países quanto aos processos de coleta da informação, existe um padrão claro a respeito da proporção de tempo que os homens e as mulheres destinam a cada tipo de trabalho. Enquanto os homens destinam mais da metade de seu tempo de trabalho ao mercado de trabalho, as mulheres destinam aproximadamente um terço. No caso do trabalho não remunerado, a proporção se inverte, e as mulheres destinam mais da metade de seu tempo ao trabalho não remunerado, enquanto em alguns países os homens nem sequer chegam a destinar um terço (CEPAL, 2023i).

Os contextos de pobreza aprofundam as desigualdades de gênero que restringem a autonomia: os casamentos e as uniões infantis precoces e forçados são mais prevalecentes nos domicílios cuja renda pertence ao quintil mais baixo (CEPAL, 2023i)[21].

Para fechar essas lacunas, são necessárias políticas públicas com uma visão estrutural das desigualdades de gênero. É importante trabalhar em ações afirmativas que tenham por objetivo deter a reprodução dos padrões culturais patriarcais, as desigualdades socioeconômicas e a injusta divisão sexual do trabalho, evitando a estigmatização e marginalização das meninas e adolescentes (CEPAL, 2023i). Para empoderar as meninas e as adolescentes, é crucial aplicar políticas públicas que garantam uma educação de qualidade (inclusive a educação sexual integral, sem estereótipos de gênero), o exercício dos direitos sexuais e reprodutivos e o acesso a serviços de prevenção e atenção à violência sexual, entre outras ações e programas (CEPAL, 2023i).

B. Objetivo 2: Erradicar a fome, alcançar a segurança alimentar, melhorar a nutrição e promover a agricultura sustentável

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Cada indicador é composto por uma ou mais séries estatísticas, que cobrem parcial ou totalmente o indicador correspondente. Os gráficos aqui apresentados utilizam uma ou mais séries estatísticas do respectivo indicador.

a Segundo o indicador de anomalias no preço dos alimentos.

Diagrama III.2

América Latina e Caribe: metas do Objetivo 2, segundo a probabilidade de alcançar o patamar definido em 2030

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

1. Segurança alimentar: acesso a alimentos seguros, nutritivos e suficientes (meta 2.1[22])

Nas últimas décadas, graças à mudança tecnológica e aos investimentos em infraestrutura, a América Latina e o Caribe registraram avanços significativos na produção de alimentos. Entre 2000 e 2022, a prevalência de subalimentação caiu de 10,8% para 6,5% na região (FAO e outros, 2023). No entanto, a partir de 2014 o baixo crescimento econômico e, mais recentemente, a confluência das crises que afetaram a economia mundial interromperam os avanços no combate à fome. Em 2015 começou-se a medir um indicador relativo à insegurança alimentar moderada ou grave; segundo essa medição, a prevalência dessa insegurança na região passou de 21,7% em 2015 a 29,6% em 2022; nesse sentido, os mais afetados eram as mulheres e os habitantes das zonas rurais (FAO e outros, 2023). Esses dados evidenciam um retrocesso no caminho para atingir a meta 2.1 na região (veja o diagrama III.2).

Ao comparar as sub-regiões, observa-se que em 2022 a fome, definida como a prevalência de subalimentação, afetava 5,1% da população da América Central e México (9,1 milhões de pessoas), 6,1% da população da América do Sul (26,8 milhões de pessoas) e 16,3% da população do Caribe (7,2 milhões de pessoas). Por outro lado, nesse ano a prevalência da insegurança alimentar moderada ou grave era de 34,5% da população na América Central e México, 36,4% na América do Sul e 60,6% no Caribe.

Embora, segundo estimativas mais recentes, a prevalência de fome e insegurança alimentar na região não tenha aumentado de 2021 a 2022, as cifras continuam acima dos níveis anteriores à pandemia de COVID-19. De fato, a pandemia, a crise climática e a guerra na Ucrânia e seu impacto nas cadeias de abastecimento, junto com a desaceleração econômica e o aumento da inflação dos alimentos num contexto de desigualdade de renda, aceleraram o aumento da fome desde 2019, não só na América Latina e no Caribe, mas em todo o mundo (veja o gráfico III.6).

As causas do aumento da insegurança alimentar são múltiplas. Na América Latina e no Caribe há 15 países exportadores líquidos e 18 países importadores líquidos de alimentos, mas cerca de 80% da população vive nos primeiros. Paradoxalmente, parte da população que vive em países exportadores líquidos de alimentos também sofre fome e insegurança alimentar. Dado que, por agora, a oferta mundial de alimentos é suficiente para satisfazer a demanda mundial, o aumento da fome e da insegurança alimentar se deve principalmente a problemas de acesso (CEPAL/FAO/PMA, 2022). O aumento do preço dos alimentos, associado a fato de que a recuperação econômica pós-pandemia foi incompleta e baseou-se em empregos de escassa produtividade e baixa remuneração, constitui uma barreira que dificulta o acesso da população da América Latina e do Caribe a uma alimentação saudável.

Gráfico III.6

América Latina e Caribe: prevalência de subalimentação e insegurança alimentar moderada ou grave, comparada com o resto do mundo e por sub-região, 2019-2022

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) e outros, América Latina y el Caribe - Panorama regional de la seguridad alimentaria y la nutrición 2023: estadísticas y tendencias, Santiago, 2023.

Quanto ao custo e preço acessível de uma alimentação saudável, o custo mais alto da região é observado no Caribe, onde essa alimentação custa 4,41 dólares em PPA por pessoa por dia, seguido da América do Sul e da América Central e México, onde esse valor é de 3,82 dólares e 3,63 dólares, respectivamente. Devido ao custo ser muito alto no Caribe, 57% da população dessa sub-região não tem acesso a uma alimentação saudável; na América Central e México essa proporção é de 22,2% e na América do Sul é 20,6% (FAO e outros, 2023).

Por outro lado, as mudanças sociais, demográficas e econômicas estão contribuindo para modificar os estilos de vida e os hábitos alimentares mundialmente e, em muitos casos, se reproduzem padrões de consumo de alimentos pouco saudáveis ou excessivamente homogêneos. Na atualidade, mais de 40% das calorias consumidas diariamente no mundo provêm de três produtos básicos: arroz, trigo e milho. Além disso, o consumo de cereais, açúcares e gordura aumenta a uma taxa mais alta do que o consumo de frutas e vegetais, e há diferenças importantes entre os quintis de renda, já que o aumento do consumo de alimentos pouco saudáveis é maior nos domicílios mais pobres. A alimentação pouco saudável é uma das principais causas da desnutrição em todas as suas formas e está entre os dez principais fatores de risco que contribuem para a carga global de doença (FAO/OMS, 2019).

2. Combater a desnutrição e a obesidade (meta 2.2[23])

O ODS 2 supõe reduzir em 40% o número de crianças menores de 5 anos com desnutrição crônica até 2025 e chegar a uma prevalência inferior a 2,5% em 2030. De acordo com os dados oficiais, na média dos países da região atingiu-se a primeira parte dessa meta, já que em 2022 o número de crianças com desnutrição crônica, medida através de sua manifestação mais comum, que é o atraso no crescimento, diminuiu 43,6% em relação a 2000 (veja o gráfico III.7). Nesse sentido, destacam-se os avanços importantes observados no Paraguai (onde em 2022 a diminuição foi de 81%), no Uruguai (74%), no Peru (69%), no Estado Plurinacional da Bolívia (63%) e na Guiana (58%). Em Trinidad e Tobago, em contraste, o número de crianças com desnutrição crônica aumentou 54% entre 2000 e 2022, fazendo com que na sub-região do Caribe o indicador diminuísse somente 35%. A Costa Rica é o único país latino-americano no qual se observou um retrocesso, já que o indicador aumentou 13%.

Gráfico III.7

América Latina e Caribe: número de crianças com atraso moderado ou grave no crescimento, por sub-região, 2000-2022

(Em milhões)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Nações Unidas, Base de Dados Mundial de Indicadores dos ODS [on-line] https://unstats.un.org/sdgs/dataportal.

Os avanços registrados não parecem suficientes para prever o cumprimento da meta no que se refere à prevalência de atraso no crescimento moderado ou grave, pois esta passou de 17,8% para 11,5% entre 2000 e 2022. De fato, até agora avançou-se somente 35,4%, quando seria necessário ter avançado 73,3% em 2022 para estar no caminho para alcançá-la. Em outras palavras, avança-se na direção correta, mas não na velocidade necessária. Assim, a meta não será alcançada se a região não fizer esforços adicionais, principalmente os países em que o atraso é maior, já que a heterogeneidade entre os países é muito grande neste tema: enquanto em sete países a meta já foi alcançada ou está próxima de ser alcançada até 2030, em outros oito está muito longe de ser alcançada, e no resto alcançou um nível intermediário entre ambos os extremos.

No que diz respeito à emaciação ou baixo peso para a estatura das crianças menores de 5 anos, embora não se conte com uma série completa de dados correspondentes a todos os países e anos, estima-se que a prevalência na escala regional seja inferior a 2,5%. Com efeito, o valor estimado é de 1,4%, com uma variação entre 1,0% na América do Sul e 2,9% no Caribe. Apesar desses baixos níveis, os dados anteriores a 2020 mostram que em quatro países a prevalência era superior a 5,5%.

A respeito de outra das manifestações da desnutrição, isto é, a prevalência de sobrepeso entre crianças menores de 5 anos, os dados disponíveis indicam uma forte tendência de aumento nas últimas duas décadas: a prevalência passou de 6,8% em 2000 para 8,6% em 2022, o que supôs um aumento relativo de 26,5%. A tendência de aumento foi bem mais forte nos países da América do Sul, com um aumento relativo de 40,6% em média; no Caribe, o aumento foi de 8,2%; na América Central, observou-se uma diminuição de 2,9%. Cabe destacar também a elevada heterogeneidade observada entre os países tanto no valor como na tendência do indicador: enquanto em 2022 se observou uma prevalência inferior a 5% em quatro países, em outros dez esta superou os dois dígitos. Além disso, enquanto em 19 países a prevalência chegou a duplicar ou triplicar a registrada em 2000, em sete houve diminuição de até 50% no mesmo período.

No que se refere à anemia nas mulheres de 15 a 49 anos, observa-se diminuição em todos os países da região: os do Caribe são os que em média apresentam a menor diminuição e os que exibem uma prevalência maior. Entre 2000 e 2019, a prevalência na região passou de 25,6% para 17,2%, redução que, embora seja importante, ainda é insuficiente para alcançar a meta.

A tendência da anemia e a prevalência desta entre as mulheres não grávidas de 15 a 49 anos são semelhantes às do grupo de mulheres em geral. Entre as mulheres grávidas, no entanto, a prevalência da anemia em 2019 era 4,8 pontos percentuais superior à das não grávidas, e a tendência de diminuição no período 2000-2019 foi mais lenta.

Em resumo, a tendência das diversas formas de desnutrição mostra que, apesar dos avanços registrados nas últimas duas décadas, se não forem realizadas ações que acelerem a diminuição da desnutrição infantil e da anemia entre as mulheres, a meta 2.2 não será alcançada na região. Isto é ainda mais importante quando se trata do sobrepeso entre crianças menores de 5 anos, pois, neste caso, os dados mostram uma trajetória com aumentos importantes em vez de diminuição. Por isso, é relevante redobrar os esforços de política pública adotando uma visão que abranja o ciclo de vida. As ações devem ser destinadas, por exemplo, ao acompanhamento da saúde materna ou fetal durante a gravidez e à prevenção do baixo peso ao nascer, ao fomento da lactância materna, ao fortalecimento dos micronutrientes, à suplementação alimentar e à rotulagem de alimentos. Nesse contexto cabe reiterar as propostas de política pública elaboradas pela CEPAL, a Organização das Nações Unidas para a Agricultura e a Alimentação e o Programa Mundial de Alimentos (CEPAL/FAO/PMA, 2022). Nessas propostas recomenda-se enfrentar os problemas de acesso derivados da alta dos preços dos alimentos facilitando o comércio dos produtos, fortalecendo os sistemas de proteção social e promovendo um papel ativo dos programas de alimentação escolar e a vinculação com o fomento da produção, no âmbito de um plano regional de segurança alimentar.

3. Produtividade agrícola (meta 2.3[24])

Na terceira meta do ODS 2, pretende-se duplicar a produtividade agrícola e a renda dos pequenos produtores de alimentos. No que diz respeito à renda dos produtores, a informação disponível é limitada na maioria dos países da região. O setor agropecuário na América Latina e no Caribe é formado por cerca de 18 milhões de propriedades: cerca de 81% delas são familiares, mas representam somente 23% das terras agrícolas (Salcedo e Guzmán, 2014). O tamanho médio das propriedades agrícolas familiares na região é de 13 hectares; porém, se excluirmos os países do Cone Sul, a média cai para 2,5 hectares. Estima-se que cerca de 60 milhões de trabalhadores estão vinculados à agricultura familiar.

Nesse contexto, as pesquisas domiciliares são uma forma de estimar a renda desses trabalhadores. Reconhecendo as diferenças entre os países da região quanto à definição de agricultura familiar, mas supondo que os trabalhadores por conta própria e seus familiares não remunerados na agricultura correspondem na sua maioria à categoria da agricultura familiar, é possível calcular a renda média dessa categoria de produtores (veja o gráfico III.8). Observa-se, por um lado, que o nível de renda dos agricultores familiares da América Latina é o mais baixo entre as diferentes categorias de inserção laboral nas zonas rurais. Por outro lado, embora a renda desses produtores tenha aumentado entre 2000 e 2010, nos últimos anos observou-se tendência de estagnação.

Gráfico III.8

América Latina (15 países)a: renda média da população ocupada na zona rural, por categoria de inserção laboral, 2000-2022

(Em múltiplos da linha de pobreza)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base no CEPALSTAT [base de dados on-line] statistics.cepal.org/portal/cepalstat.

a As cifras correspondem à média simples dos seguintes países: Bolívia (Estado Plurinacional da), Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai.

No que diz respeito à produtividade agrícola, a informação disponível relativa ao segmento dos pequenos produtores de alimentos é mais limitada. A fonte tradicional de dados sobre essa produtividade são os censos agropecuários, mas estes, no melhor dos casos, são realizados a cada dez anos. A informação disponível na Base de Dados Estatísticos Substantivos da Organização (FAOSTAT) não discrimina por tipo de produtor, mas essa é a única série de dados sobre produtividade agrícola que cobre grande parte dos países da América Latina e do Caribe.

Segundo essa fonte, o valor agregado por trabalhador no setor agropecuário regional foi de 7.400 dólares em 2020, menos de um décimo do valor nos Estados Unidos (76.700 dólares). A produtividade agrícola regional aumentou, em termos reais, 2% ao ano entre 2000 e 2020, mas há importantes diferenças entre as sub-regiões. Enquanto na América do Sul o crescimento foi de 2,3% ao ano nesse período, na América Central e México foi de 1,5% e no Caribe de 0,8%. Ao considerar unicamente o período 2015-2020, observa-se que a produtividade agrícola regional permaneceu estagnada e só aumentou na América Central e México.

O aumento da produtividade agrícola que é necessário para alcançar a meta 2.3 implica aumentar o investimento no setor. De acordo com estimativas da CEPAL, na América do Sul seria necessário um aumento de 35,295 bilhões de dólares anuais (1,08% do PIB da sub-região) para alcançar a intensidade de investimento agrícola dos Estados Unidos; na América Central e México, o aumento necessário seria de 12,536 bilhões de dólares anuais (0,73% do PIB da sub-região) e no Caribe de 2,594 bilhões de dólares anuais (3,34% do PIB da sub-região) (CEPAL, 2023n).

4. Sustentabilidade e práticas resilientes (meta 2.4[25])

Para satisfazer a demanda da crescente população mundial, até 2050 a produção de alimentos deverá aumentar quase 50% em relação a 2015. Esse aumento da produção de alimentos exercerá uma maior pressão sobre os recursos naturais, como o solo, a água e a biodiversidade, e implicará uma tendência ao aumento das emissões de GEE.

A meta 2.4 implica a necessidade de assegurar a sustentabilidade dos sistemas de produção de alimentos e de aplicar práticas agrícolas resilientes. No entanto, a informação disponível referente à intensidade do uso de fertilizantes e ao consumo aparente de pesticidas mostra que a região apresenta uma tendência a se afastar dessa meta.

São importados 78% dos fertilizantes utilizados na América Latina e no Caribe. Nenhuma outra região do mundo depende tanto das importações de fertilizantes, pelo menos nenhuma que produza e exporte tantos alimentos. Embora a intensidade do uso de fertilizantes nitrogenados na região, especialmente no Caribe, seja menor que a observada mundialmente, essa intensidade vem crescendo a taxas mais rápidas do que no resto do mundo, especialmente na América do Sul. Por outro lado, o uso de pesticidas na agricultura aumentou mais de 180% entre 2000 e 2020 na América Latina e no Caribe, taxa muito superior à média mundial, que foi de 56% no mesmo período.

O fato de que os preços da energia aumentaram a partir de 2020 e de que o fizeram com maior intensidade desde o começo da guerra na Ucrânia significou um aumento dos preços dos fertilizantes. De fato, esses preços dobraram e até triplicaram em alguns casos, o que traz o risco de que o acesso aos fertilizantes se segmente de modo que os produtores de alimentos em grande escala tenham mais acesso que os de pequena escala. Essa segmentação poderia exacerbar a heterogeneidade estrutural da agricultura na América Latina e no Caribe.

Por outro lado, o aumento do preço dos agrotóxicos também representa uma oportunidade para que o sistema alimentar adote formas mais sustentáveis de produção. A região conta com uma ampla experiência no uso de práticas tradicionais de fertilização natural, desde a rotação com legumes ou o uso de esterco até os biofertilizantes de última geração, como a utilização de micro-organismos para potencializar a absorção de nutrientes do solo. Os governos devem investir na expansão dessas experiências. O apoio aos produtores mais vulneráveis será fundamental para que a transição para uma agricultura mais sustentável não tenha um impacto negativo na produtividade e na produção de alimentos. Esses aspectos serão abordados detalhadamente no capítulo IV.

5. Diversidade genética de plantas e animais (meta 2.5[26])

A América Latina concentra 40% da capacidade dos ecossistemas do planeta e existem dezenas de espécies cultivadas e domesticadas que fazem parte da alimentação básica global. No entanto, a região apresenta uma perda de biodiversidade muito maior do que a média mundial: nela se encontram 10 das 36 zonas que são de grande preocupação no nível planetário por apresentar três características, isto é, grande biodiversidade, grande endemismo e diminuição de 70% ou mais da vegetação natural original. A maior causa da diminuição da biodiversidade na região é a perda e a degradação dos habitats, devido especialmente à mudança de uso do solo.

Um dos mecanismos para reverter esses processos de perda da biodiversidade é o resguardo de recursos genéticos vegetais e animais em instalações de conservação no médio e longo prazo. No caso dos recursos vegetais, o mecanismo está classificado com uma tendência positiva, já que as adesões únicas[27] de recursos vegetais dobraram entre 1995 e 2021 na região. Em 2021, o número total de adesões no mundo era de 5.830.175, sendo que 465.618 delas (8%) provinham da região. No entanto, desde 2017, o material resguardado da América Latina e do Caribe se manteve praticamente estagnado (CEPAL, 2023a).

No caso do armazenamento de material genético animal de raças locais para sua reconstituição, a situação é diferente, já que este é muito escasso e se dispõe de pouca informação: não existe informação sobre 54,5%, não há material genético armazenado de 39,1% e não há suficiente material genético armazenado de 5,7%; conta-se com armazenamento suficiente de material genético animal somente de 0,7% das raças locais (FAO, 2023a)

Por outro lado, a proporção de variedades locais de raças de gado consideradas em risco (como porcentagem das raças locais cujo risco de extinção é conhecido) evoluiu de forma desfavorável. Durante o período 2000-2009, essa proporção passou de 29% para 58% na América Central; na América do Sul, embora nesse período a proporção tenha passado de 42% para 31%, nos últimos anos voltou a aumentar e em 2022 chegou a 38% (CEPAL, 2023a). De 20 países a respeito dos quais se dispõe de informação, somente em três as porcentagens diminuíram nos últimos cinco anos (Estado Plurinacional da Bolívia, México e Uruguai) e somente nos dois primeiros chegou a zero. Cabe destacar que se desconhece o estado de risco de 83% das raças de animais locais na América Latina e o Caribe (474 no total) (FAO, 2023a; Nações Unidas, 2023).

No caminho para atingir o ODS 2, é muito relevante manter e proteger as áreas onde se encontram os parentes silvestres das espécies domésticas vegetais e animais. Também é muito importante preservar o maior número possível de variedades implementando sistemas de registro da biodiversidade e da riqueza cultural a fim de que as variedades possam ser utilizadas de maneira sustentável para melhorar a segurança alimentar e, a partir do enfoque sistêmico, contribuir para a adaptação à mudança climática, ao desenvolvimento da medicina e seus potenciais benefícios para a saúde e à resiliência ecológica e cultural, entre outros (CEPAL, 2024a; Senado da República, 2014).

A conservação da biodiversidade também mostra sinergia com o emprego e o crescimento econômico. Cerca de um quinto do emprego na América Latina e no Caribe depende em grande medida da biodiversidade e o crescimento econômico regional esteve historicamente vinculado ao comércio dos ativos naturais. No entanto, grande parte do crescimento não foi ambientalmente sustentável, não se internalizaram os custos e os períodos de bonança não se traduziram em inovação, diversificação produtiva e processos de crescimento econômico no longo prazo (CEPAL, 2018b).

Para alcançar a meta 2.5 e o ODS 2 em geral, é crucial reconhecer a estreita dependência da agricultura em relação à natureza e impulsionar um enfoque concentrado na agrobiodiversidade. Com esse fim, é fundamental integrar na cesta básica diversos alimentos produzidos em agroecossistemas resilientes, que provenham prefencialmente da agricultura tradicional e local e que permitam aos agricultores manter seus meios de vida e fortalecer suas capacidades de adaptação. Essas ações contribuiriam para diminuir os impactos negativos da agricultura e a potencializar os efeitos positivos.

6. Investimentos em infraestrutura agrícola (meta 2.a[28])

Entre 2001 e 2021, o gasto público da região em agricultura, silvicultura e pesca, proteção do meio ambiente e pesquisa e desenvolvimento agropecuário, florestal e pesqueiro foi de aproximadamente 23,4 bilhões de dólares anuais em média (a preços de 2015). Essa cifra representou aproximadamente 0,67% do PIB da América Latina e do Caribe, proporção apenas inferior à média mundial, que foi de 0,75%. Após aumentar de forma notável depois da crise financeira mundial de 2007-2008, o gasto público associado ao setor agropecuário se manteve em níveis elevados até 2015, quando começou a cair gradualmente até que em 2021 ficou em cerca de 15 bilhões de dólares (a preços de 2015). Essa redução restringiu o avanço no cumprimento da meta 2.a e supôs retrocessos em aspectos como investimentos em infraestrutura rural, pesquisa e desenvolvimento tecnológico no setor.

O índice de orientação agrícola (IOA) relativo ao gasto público, que normaliza a proporção desse gasto destinada ao setor em relação ao gasto público total e o divide pela contribuição do setor agropecuário ao PIB, mostra que a proporção do gasto público destinada ao setor agropecuário é menor do que a participação do setor na economia. Além disso, esse índice apresenta uma tendência de queda na região, pois passou de cerca de 0,5 em 2007 para 0,2 em 2021, valor muito inferior à média mundial, que se situa entre 0,4 e 0,5.

No que diz respeito às sub-regiões, o melhor cenário encontra-se no Caribe, já que entre 2015 e 2021 o IOA foi superior à média mundial e ficou em cerca de 0,77; de fato, vários países registraram valores superiores a 1. Por outro lado, nesse período, América do Sul e América Central e México apresentaram um IOA médio de 0,2 e 0,4, respectivamente. Estima-se que, para aumentar o IOA da região de forma que alcance a média mundial de 0,5, seria necessário um aumento do gasto agropecuário equivalente a 2,5 vezes o valor de 2021 (último dado disponível). Esse aumento representaria 1% do PIB total da região (CEPAL e outros, 2024).

Ante o escasso gasto público destinado ao setor, a principal fonte de financiamento dos sistemas agroalimentares são os fluxos internos entre os consumidores e os produtores: o que os primeiros gastam em alimentos constitui as vendas ou renda dos agricultores, operadores de empresas agroalimentares e outros atores econômicos que participam dos sistemas alimentares. Por outro lado, há fontes externas complementares ao gasto público, isto é, os fluxos internacionais de desenvolvimento, o sistema bancário e o mercado de capitais (CEPAL e outros, 2024).

O fluxo de consumo final é várias vezes superior aos fluxos externos: na América Latina e no Caribe o valor dos alimentos que os consumidores compram representa cerca de 20% do PIB, o gasto público destinado ao setor, 0,67%, os fluxos internacionais de desenvolvimento, cerca de 0,07% e a carteira de empréstimos ao setor agropecuário, cerca de 1,53%. Dada a importância dos fluxos internos, uma parte importante das melhorias em segurança alimentar e nutrição vai depender das políticas macroeconômicas, comerciais, regulatórias e similares proporcionadas pelo marco de incentivos que orientem o comportamento e os padrões alimentares dos consumidores e produtores.

7. Comércio agrícola (meta 2.b[29])

Os subsídios concedidos às exportações agrícolas distorcem os preços, já que incentivam a produção excedente nos países exportadores e diminuem a produção nos países importadores. A eliminação dos subsídios às exportações é uma ferramenta importante para corrigir as distorções nos mercados internacionais e abordar a desigualdade mundial. Por isso, em 2015 os membros da Organização Mundial do Comércio (OMC) decidiram eliminar todas as formas de subsídios para as exportações agrícolas[30].

Esse acordo traduziu-se em uma redução significativa dos subsídios às exportações, mas há outras medidas de apoio, como os preços mínimos, os pagamentos diretos aos produtores, as tarifas e as restrições às exportações, que também afetam os mercados internacionais. Nesse contexto, vale ressaltar a meta 2.b dos ODS, cujo objetivo é corrigir e prevenir as restrições e distorções comerciais nos mercados agrícolas mundiais. Com relação a essa meta, observaram-se avanços favoráveis, embora caiba assinalar que o fato de medir seu progresso somente através dos subsídios à exportação de produtos agrícolas talvez não reflita todas as formas de restrição e distorção comercial às quais estão sujeitos os produtos agroalimentares (FAO, 2023b).

A América Latina e o Caribe compõem a principal região exportadora líquida de alimentos do mundo e uma das que menos subsidia as exportações agrícolas, segundo dados do Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais das Nações Unidas (Nações Unidas, s.d.). Através dos vínculos com os mercados mundiais, tanto as exportações como as importações regionais de alimentos estão expostas às variações de preços derivadas dos choques externos e às distorções do mercado derivadas dos subsídios e outras medidas comerciais aplicadas por outros países, como a restrição à exportação. Essas medidas foram utilizadas em vários países nos últimos anos, tanto durante a pandemia de COVID-19 como em resposta a outras oscilações da oferta, como a que ocorreu no começo da guerra na Ucrânia (CEPAL/FAO/PMA, 2022).

Durante as primeiras quatro semanas da pandemia, 21 países implementaram restrições às exportações de uma ampla gama de produtos e, no ápice dessa crise (entre maio e junho de 2020), 8% do total das calorias comercializadas foram afetadas. Nos meses seguintes ao começo da guerra na Ucrânia, vários países impuseram proibições e outras restrições às exportações de certos alimentos, o que afetou cerca de 17% das calorias comercializadas no mundo. A estimativa do impacto que as restrições às exportações tiveram durante a crise dos preços dos alimentos de 20072008 parece indicar que essas políticas contribuíram com 40% do aumento dos preços agrícolas naquele momento (Glauber, Laborde e Mamun, 2022, citados em CEPAL/FAO/PMA, 2022).

Esses dados reiteram a relevância de continuar monitorando as diversas restrições e distorções comerciais que podem afetar os produtos agroalimentares na região e seguir implementando medidas para corrigi-las e preveni-las.

8. Mercados de produtos alimentícios básicos (meta 2.c[31])

A proporção de países da região em que os preços dos alimentos foram incomumente altos caiu nos últimos anos graças ao fato de que a inflação tendeu a moderar-se nesse âmbito. Apesar disso, os preços internacionais continuam altos em comparação com o período 2015-2019 e a inflação de alimentos também se manteve em nível elevado. O aumento dos preços começou em meados de 2020 quando a demanda se recuperou e se impuseram restrições à oferta durante a pandemia de COVID-19. Esse aumento continuou em 2021 e alcançou seu ponto máximo em 2022, alguns meses depois de começar o conflito na Ucrânia. Somente em meados de 2023 o índice de preços dos alimentos da Organização das Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO) baixou até alcançar valores inferiores à média de 2021.

A inflação dos alimentos nos países da América Latina e do Caribe seguiu uma trajetória semelhante: alcançou um máximo de 12,4% ao ano em julho de 2022 e desde então baixou de forma constante, especialmente a partir de 2023, até chegar a 4,1% em setembro desse ano, cifra ainda superior ao período anterior à pandemia. Desde o começo de 2019 e até o fim de 2023, a inflação dos alimentos esteve acima da inflação geral na média regional.

Essas variações heterogêneas dos preços dos alimentos indicam que a implementação de medidas que limitem a volatilidade desses preços como as que constam na meta 2.c ainda não avançaram o suficiente, indicando a necessidade de aumentar os esforços para aplicar políticas que favoreçam o bom funcionamento dos mercados de produtos básicos na região.

C. Objetivo 13: Adotar medidas urgentes para combater as alterações climáticas e os seus impactos

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Cada indicador é composto por uma ou mais séries estatísticas, que cobrem parcial ou totalmente o indicador correspondente. Os gráficos aqui apresentados utilizam uma ou mais séries estatísticas do respectivo indicador.

Diagrama III.3

América Latina e Caribe: metas do Objetivo 13, segundo a probabilidade de alcançar o patamar definido em 2030

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

1. Contribuição regional para a mudança climática

A América Latina e o Caribe emitiram seis gigatoneladas de dióxido de carbono equivalente (GtCO_2eq) em 2019, o que representou 10% das emissões globais (CEPAL, 2023a). A composição das emissões de GEE da América Latina e do Caribe é diferente da média mundial: em particular, a região conta com uma matriz energética relativamente mais limpa do que a média do mundo, e as energias renováveis ganharam espaço. Por outro lado, a mudança no uso do solo, a silvicultura e a agricultura, que refletem a importância do setor primário na região e são atividades pouco modernizadas, são responsáveis por uma parte significativa das emissões regionais e sua contribuição para estas supera amplamente a desses setores na média mundial. De fato, na América Latina e no Caribe 58% das emissões de GEE provêm dessas atividades: 38% provêm da mudança de uso do solo e 20% da agricultura, da silvicultura e outros usos do solo. As emissões do setor da energia representam 25% do total da região, e nelas participa o setor do transporte (11%), a geração e uso da eletricidade e os edifícios, entre outros usos da energia (CEPAL, 2023a).

Nas últimas três décadas (1990-2020), as emissões de GEE da América Latina e do Caribe provenientes do uso da energia cresceram a uma taxa média anual de 1,2%, enquanto as dos setores não energéticos caíram a uma média anual de 0,4% (veja o gráfico III.9). As mudanças mais significativas na região ocorreram nas emissões provenientes da mudança de uso do solo e da silvicultura, que exibiram uma queda média anual de 2,2% entre 1990 e 2020, enquanto as emissões provenientes dos resíduos cresceram 2,5% em média a cada ano no mesmo período. Essas duas tendências contrastam com as variações médias mundiais. No caso das emissões produzidas pelo uso da energia, o crescimento mais alto ocorreu no subsetor da eletricidade e aquecimento e no setor do transporte. Essas taxas de crescimento das emissões da América Latina e do Caribe estão relacionadas com o pouco dinamismo da economia da região indicado no capítulo I.

Gráfico III.9

América Latina e Caribe e mundo: variação anual média das emissões de gases de efeito estufa, 1990-2020

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em World Resources Institute, “Historical GHG Emissions”, Climate Watch, 2023 [on-line] https://www.climatewatchdata.org/ghg-emissions.

Nota: As emissões fugitivas ocorrem quando de forma intencional ou não intencional são liberados gases de efeito estufa devido a fugas que acontecem durante a extração, o processamento e a entrega dos combustíveis fósseis no ponto de utilização final.

Nesse contexto, as metas dos ODS incluem medidas nos âmbitos da adaptação e da mitigação, mediante ações de fortalecimento de capacidades, planejamento e aplicação de estratégias e políticas, sensibilização e cumprimento de compromissos internacionais. As próximas seções examinam o avanço regional nesses aspectos, assim como os desafios para 2030 (veja o diagrama III.3).

2. Adaptação e redução de riscos e efeitos relacionados com o clima: educação, sensibilização e alerta precoce (metas 13.1 e 13.3[32])

A mudança climática é o desafio mais importante para a humanidade no século atual. Suas causas e consequências demandam ações urgentes para cumprir os objetivos do Acordo de Paris de limitar o aumento da temperatura média da terra a menos de 2°C em relação aos níveis pré-industriais e fazer os maiores esforços para limitar o aumento da temperatura a 1,5°C. O Acordo de Paris também convida os países a aumentar a capacidade de adaptação aos efeitos adversos da mudança climática e promover a resiliência climática e um desenvolvimento com baixas emissões de GEE. O aquecimento do planeta, tendo em vista seus alcances e retroalimentações, ameaça o cumprimento da Agenda 2030 e seus ODS, motivo pelo qual é crucial freá-lo.

Apesar de a América Latina e o Caribe contribuírem com apenas 10% das emissões mundiais de GEE, é uma região muito vulnerável aos efeitos da mudança climática, sobretudo por sua localização geográfica e suas características socioeconômicas. Essa situação ressalta uma condição assimétrica. Ao mesmo tempo, nos países da região os grupos populacionais de maior renda são os que emitem uma proporção maior de GEE, mas as populações mais vulneráveis e as que sofrem as maiores consequências são as de menor renda, pois não contam com os meios para se adaptar às novas condições do clima.

O Acordo de Paris convida os países a apresentar e atualizar periodicamente suas comunicações ou planos nacionais de adaptação e os convoca a neles estabelecer suas prioridades nessa matéria, assim como as medidas e ações a serem executadas. Até hoje, 15 países da América Latina e do Caribe apresentaram seus planos nacionais de adaptação para a Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima. Na região, destacam-se Brasil, Chile, Granada, Santa Lúcia e Uruguai por apresentarem inclusive planos setoriais de adaptação.

Além disso, nas contribuições nacionalmente determinadas (CND) atualizadas da região há uma maior presença do componente de adaptação. Os esforços da região em se adaptar e reduzir a vulnerabilidade aos efeitos da mudança climática se concentram nos setores muito sensíveis à variação do clima, como a água, a agricultura, a saúde, a biodiversidade e as zonas costeiras (veja o quadro III.1).

Quadro III.1

América Latina e Caribe: setores prioritários para a adaptação à mudança climática

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), The economics of climate change in Latin America and the Caribbean, 2023: financing needs and policy tools for the transition to low-carbon and climate-resilient economies (LC/TS.2023/154), Santiago, 2023.

A América Latina e o Caribe são especialmente vulneráveis aos fenômenos climáticos extremos, e isso ocorre especialmente no Caribe, onde esses fenômenos podem implicar retrocessos importantes. A Dominica, por exemplo, sofreu danos e perdas que chegaram a 226% do PIB quando o país foi devastado pelo furacão Maria em 2017.

Segundo a classificação da Base de Dados Internacional sobre Desastres EM-DAT, os pertencentes ao subgrupo climático, ao hidrológico e ao meteorológico explicaram a maior parte da evolução dos desastres no período 1970-2022[33]. Tomados em conjunto, o número de fenômenos correspondentes a esses subgrupos mostra uma tendência crescente (veja o gráfico III.10). Os tipos de desastres que causaram mais danos são as tempestades e as inundações. Diante disso, a gestão do risco de desastres deveria ser parte integral da estratégia de gestão da mudança climática.

Gráfico III.10

América Latina e Caribe: desastres e população primária afetada

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Centro de Pesquisa sobre a Epidemiologia dos Desastres (CRED), Base de Dados Internacional sobre Desastres EM-DAT [on-line] https://www.emdat.be/.

Dada a grande correlação entre o ODS 13 e o Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030, considera-se pertinente fazer referência à avaliação intermediária desse Marco, realizada no segundo semestre de 2023. Esse exercício mostrou que, apesar de alguns avanços na redução do impacto dos desastres, os relatórios nacionais ressaltam que os países não estão no caminho para alcançar as metas do Marco para 2030. O boxe III.1 expõe as conclusões mais importantes para a região a respeito das quatro prioridades de ação do Marco.

Boxe III.1

Marco de Sendai para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030: prioridades e conclusões para a América Latina e o Caribe

O Marco de Sendái para a Redução do Risco de Desastres 2015-2030 estabelece quatro prioridades de ação. Com respeito à prioridade 1 (compreender o risco de desastres), os países da América Latina e do Caribe melhoraram o uso de ferramentas (por exemplo, sistemas de informação georreferenciada e avaliações do risco de desastresa, pois tanto as avaliações como as cooperações técnicas fazem um uso intensivo desses sistemas. No entanto, há desafios relacionados com a coleta e a interoperabilidade dos dados e com a falta de desagregação por sexo, idade e deficiência.

Quanto à prioridade 2 (fortalecer a governança do risco de desastres para gerir esse risco), 21 países de América Latina e do Caribe informaram que contavam com uma estratégia nacional de redução de risco de desastres alinhada com o Marco de Sendai. No entanto, tanto os governos locais como outros atores (por exemplo, a sociedade civil) continuam enfrentando alguns desafios na implementação desses planos em áreas específicas do território, desafios que poderiam ser enfrentados estabelecendo parcerias público-privadas. Nesse sentido, destaca-se o estabelecimento da Rede de Câmaras de Comércio do Caribe (CARICHAM) em 2019, que se concentra em promover uma maior colaboração entre os atores em matéria de redução do risco de desastres e uma maior inclusão dos grupos tradicionalmente marginalizados nos diálogos sobre esse tema.

Com relação à prioridade 3 (investir na redução do risco de desastres para a resiliência), a região registrou avanços importantes com relação a resiliência, financiamento da emergência e dotação orçamentária e financiamento para a redução do risco de desastres. Um exemplo desses avanços é a expansão do seguro paramétrico contra ciclones tropicais, excesso de chuva e terremotos do Caribbean Catastrophe Risk Insurance Facility (CCRIF SPC), que presta serviços a governos do Caribe e da América Central, inclusive a empresas elétricas. Cabe assinalar, no entanto, que o declínio econômico se traduziu em diminuição das dotações orçamentárias internas destinadas à redução do risco de desastres, que no caso dos pequenos Estados insulares em desenvolvimento da região tende a se agravar. Além disso, observa-se falta de coordenação entre as agendas de mudança climática, desenvolvimento sustentável e redução do risco de desastres, o que resulta na ausência de consolidação

do financiamento.

Com relação à prioridade 4 (aumentar a preparação para desastres a fim de dar uma resposta eficaz e “reconstruir melhor” nos âmbitos da recuperação, reabilitação e reconstrução), nos países da América Latina e do Caribe a preparação melhorou, destacando-se os sistemas de alerta precoce, como a iniciativa Sistemas de Alerta Precoce do Risco Climático (CREWS) no Caribe, que em 2022 e 2023 apoiou os sistemas de alerta precoce do Equador, Peru e Trinidad e Tobago. Por outro lado, não houve progresso importante no que se refere a reconstruir melhor, embora existam algumas iniciativas a esse respeito, como a que o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) empreendeu com Antígua e Barbuda e Dominica para melhorar os padrões de construção. Outra iniciativa é o foco na recuperação que os Chefes de Governo da Comunidade do Caribe (CARICOM) adotaram em 2018, insistindo na necessidade de proteger as pessoas que estão em maior risco, salvaguardar a infraestrutura e melhorar a preparação operacional, entre outros temas.

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

a Desde 2015, a CEPAL liderou 20 avaliações de desastres e participou de outras lideradas pelo PNUD. Além disso, ditou mais de 80 cursos sobre a metodologia de avaliação de danos e perdas dirigidos ao funcionalismo público de 20 países da região, formou equipes nacionais de desastres na Argentina e Guatemala e elaborou linhas de base para municípios na Argentina, Guatemala e Honduras, bem como uma linha de base para o setor do patrimônio e da cultura

do Chile.

Cabe destacar que a ausência de planos nacionais de financiamento da redução do risco de desastres dá lugar a estratégias que não permitem criar resiliência no longo prazo e carecem de financiamento suficiente. Isso é particularmente preocupante especialmente para as economias de muitos pequenos Estados insulares em desenvolvimento que dependem de um setor, como o turismo, em que cada fenômeno externo pode ter um impacto econômico significativo. Por isso, é necessário aumentar a conscientização sobre os custos e benefícios de investir em resiliência e prevenção e superar os desafios que devem ser enfrentados para garantir os direitos humanos durante a resposta. Em particular, é preciso satisfazer as necessidades diferenciadas das pessoas com deficiência e com doenças crônicas e abordar as questões de gênero.

3. Políticas, estratégias e planos nacionais e regionais relativos à mudança climática: os compromissos nacionais e o Acordo de Paris (metas 13.2, 13.a e 13.b[34])

A América Latina e o Caribe são uma região comprometida com a ação climática. Dos 33 países que a compõem, 29 apresentaram sua CND atualizada ou uma segunda CND à Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (UNFCCC). Além disso, oito países apresentaram sua estratégia de longo prazo, que define as diretrizes e prioridades nacionais para alcançar um desenvolvimento com baixas emissões até 2050.

Na região também se observam progressos relacionados com a institucionalidade, dada a criação de áreas de mudança climática em ministérios setoriais, como os de Finanças, Planejamento, Energia e Agricultura, e alguns bancos centrais. No âmbito legislativo, avançou-se na tramitação de leis relacionadas com a mudança climática que delineiam as obrigações e compromissos institucionais para enfrentar esse fenômeno global. Na região, 11 países contam com leis nacionais sobre este tema e outros quatro países estão nesse processo.

Na América Latina e no Caribe observa-se um aumento no nível de ambição climática em comparação com as primeiras CND apresentadas pelos países em 2015. As metas climáticas da região para 2030 incluem uma redução entre 24% e 29% das emissões em relação ao cenário sem alterações (business as usual), conforme os objetivos correspondam a metas incondicionais ou a metas condicionadas à obtenção de financiamento climático e cooperação internacional.

Para o cumprimento dos compromissos em matéria de redução de emissões, os países têm concentrado seus esforços em setores como os de energia, uso do solo, mudança no uso do solo e silvicultura, transporte, agricultura e resíduos (veja o quadro III.2).

Quadro III.2

América Latina e Caribe: setores prioritários para a redução de emissões

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), The economics of climate change in Latin America and the Caribbean, 2023: financing needs and policy tools for the transition to low-carbon and climate-resilient economies (LC/TS.2023/154), Santiago, 2023.

Os esforços propostos pelos países em suas CND para reduzir as emissões ainda são insuficientes em escala mundial para cumprir os objetivos do Acordo de Paris. O primeiro balanço mundial da implementação do Acordo estimou, com base nas CND atuais, que a lacuna de mitigação das emissões coerente com a limitação do aquecimento global a 1,5°C em 2030 é entre 20 e 24 gigatoneladas de CO_2 equivalente. Assim, para manter uma trajetória compatível com a limitação a 1,5oC, é preciso reduzir as emissões mundiais de GEE em 43% até 2030 e 60% até 2035 em comparação com os níveis de 2019 e alcançar emissões líquidas zero no mundo até 2050 (UNFCCC, 2023).

Apesar dos avanços institucionais e do aumento da ambição dos objetivos climáticos da região, para alcançar os objetivos de redução de emissões colocados nas CDN se deverá aumentar de maneira significativa a velocidade com que os países que a integram vêm descarbonizando suas economias. Isso implica que se deve passar de uma velocidade de descarbonização histórica de -0,9% como média anual (entre 2010 e 2019) a uma velocidade mais de quatro vezes maior (de -3,9% como média anual). Neste mesmo sentido, para não superar o limite de 1,5 oC, a velocidade de descarbonização da região deve ser oito vezes superior à histórica (CEPAL, 2023e).

Por outro lado, a magnitude do desafio climático exige maior coordenação e coerência da política econômica nacional e setorial com a política ambiental e social. A prática de conceder subsídios aos combustíveis fósseis não só supõe uma pesada carga fiscal para os países, mas ocorre em detrimento dos objetivos climáticos e ambientais. Embora exista uma tendência na última década a diminuir os subsídios para os combustíveis fósseis, em 2021 se destinaram a este fim na América Latina e o Caribe 75,6 bilhões de dólares. Esta cifra caiu para 56,6 bilhões de dólares em 2022, num contexto de desempenho econômico deficiente na região (veja o gráfico III.11).

Gráfico III.11

América Latina e Caribe: valor e distribuição dos subsídios aos combustíveis fósseis, 2010-2022

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)/Agência Internacional de Energia (AIE)/Fundo Monetário Internacional (FMI), Fossil Fuel Subsidy Tracker, 2022 [on-line] https://fossilfuelsubsidytracker.org/.

Nota: Os valores correspondem aos subsídios aos combustíveis fósseis cujos beneficiários são consumidores, produtores e serviços gerais.

Mais da metade dos subsídios aos combustíveis fósseis na região destinam-se ao petróleo e aproximadamente 20% ao gás natural e ao uso final de eletricidade. O 28º período de sessões da Conferência das Partes na Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima (CP 28) concluiu com um texto que inclui entre seus principais pontos a proposta de acelerar a diminuição progressiva do uso de energia baseada em carbono e eliminar os subsídios ineficientes aos combustíveis fósseis. Isso apresenta o desafio de mudar os incentivos, internalizar os custos sociais das emissões e fixar preços do carbono para que as decisões de investimento se orientem a opções baixas em carbono. Na região, somente cinco países fixaram um imposto nacional sobre o carbono, embora se tenha avançado na implementação de mecanismos de mercados de carbono.

Para acelerar a ação climática, também se apresenta o desafio de transformar os planos de ação climática em planos e projetos de investimento. Portanto, é necessário aumentar o financiamento (público e privado) destinado aos investimentos relacionados ao clima e enviar sinais claros aos investidores privados. Os investidores, os bancos centrais e os reguladores financeiros também são fundamentais, já que podem incorporar mais medidas relacionadas com o clima em suas operações e decisões de investimento.

No contexto atual, o desafio da gestão da mudança climática na América Latina e no Caribe consiste em articular os instrumentos disponíveis e coordená-los com as outras políticas (veja o diagrama III.4).

Diagrama III.4

Instrumentos para a gestão da mudança climática e políticas setoriais

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Para fazer uma transição que permita enfrentar eficazmente a mudança climática, é preciso não só incluir objetivos mais ambiciosos nas futuras CND, mas também implementar transformações importantes na estrutura produtiva das economias da América Latina e do Caribe. Desse modo seriam fortalecidos os setores que, além de dinamizar o crescimento das economias, têm uma pegada de carbono reduzida. Entre as áreas e setores que oferecem oportunidades para avançar no cumprimento dos objetivos climáticos, encontram-se: i) a transição energética, abordada detalhadamente no capítulo IV, que inclui as energias renováveis, o impulso à indústria do lítio e ao hidrogênio verde; ii) a mobilidade sustentável, sustentada principalmente na eletromobilidade; iii) a economia circular e os benefícios da redução do uso de materiais virgens; iv) a bioeconomia, com base numa agricultura mais sustentável; v) a gestão sustentável da água; vi) o turismo sustentável (CEPAL, 2023e). Esses setores também têm a vantagem de ser inclusivos e contribuir para o cumprimento de outros ODS.

D. Objetivo 16: Promover sociedades pacíficas e inclusivas para o desenvolvimento sustentável, proporcionar o acesso à justiça para todos e construir instituições eficazes, responsáveis e inclusivas em todos os níveis

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Cada indicador é composto por uma ou mais séries estatísticas, que cobrem parcial ou totalmente o indicador correspondente. Os gráficos aqui apresentados utilizam uma ou mais séries estatísticas do indicador respectivo.

a Inclui 14 países.

b Com a idade mínima para ser eleita como limite inferior.

Diagrama III.5

América Latina e Caribe: metas do Objetivo 16, conforme a probabilidade de alcançar o patamar definido em 2030

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

1. Prevenção e redução de todas as formas de violência: homicídio, tráfico, tortura e maus-tratos (metas 16.1 e 16.2[35])

A América Latina e o Caribe registram taxas elevadas de homicídios desde a década de 1990. Embora a região concentre somente cerca de 9% da população mundial, nela se registra quase um terço do total de homicídios[36]. Em 2021, registrou-se uma taxa média de 19,9 homicídios por 100.000 habitantes, a mais alta do mundo, segundo fontes oficiais (UNODC, s.f.-a). Cabe destacar que se evidenciam grandes contrastes entre regiões: a Ásia registra em média 2,3 homicídios por 100.000 habitantes, a Europa 2,2, a Oceania 2,9, a América do Norte 6,3 e a África 12,7 (UNODC, 2023) (veja o gráfico III.12).

Gráfico III.12

América Latina e Caribe: média do número de vítimas de homicídios intencionais, 2000-2021

(Em número de vítimas por 100.000 habitantes)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em CEPALSTAT [base de dados on-line] statistics.cepal.org/portal/cepalstat.

Os países da região realizaram esforços importantes para reverter esse grave problema, mas com resultados heterogêneos. Na América do Sul, a taxa de homicídios experimenta uma tendência de queda desde 2017. Ests diminuição deve-se principalmente a uma redução do número anual de homicídios ocorridos no Brasil, o país mais populoso da sub-região, que passou de mais de 63.000 em 2017 para menos de 46.000 em 2021. O Peru e n República Bolivariana da Venezuela também registraram diminuição do número de homicídios nos últimos anos. Em contraste, Colômbia e Equador experimentaram aumentos consideráveis neste indicador entre o final de 2020 e 2021[37].

Na sub-região da América Central e México, alguns países historicamente associados a altas taxas de homicídio registraram quedas pronunciadas, enquanto outros experimentaram aumentos. As vítimas de homicídio no México representaram aproximadamente 77% do total de vítimas de homicídio na sub-região em 2021 e, durante a última década, seu peso relativo marcou a tendência sub-regional. Em vários países menores da sub-região, como Belize, El Salvador, Honduras e Panamá, o número de homicídios diminuiu devido à realização de agressivas intervenções contra as gangues, enquanto a Costa Rica registrou um leve aumento entre 2019 e 2022 (UNODC, 2023, pág. 30). Essa heterogeneidade ressalta que, embora a região avance no cumprimento da meta 16.1, o ritmo de avanço é insuficiente (veja o diagrama III.5).

Os níveis de homicídio persistentemente altos na região geralmente são atribuídos a ações violentas relacionadas com os conflitos entre grupos do crime organizado que competem pelo controle dos mercados ilegais. Também são atribuídos a problemas estruturais, como a fragilidade do estado de direito, a desigualdade social e o desemprego juvenil (Hernández Bringas, 2021; UNODC, 2023), e a problemas conjunturais, como a produção de drogas e a posse e uso de armas de fogo, entre outros (UNODC, 2023).

Cabe destacar que, segundo o Escritório das Nações Unidas sobre Drogas e Crime (UNODC, 2023, pág. 33), existe uma associação indiscutível entre um maior uso de armas de fogo e taxas de homicídio mais elevadas. Os países da América Latina e do Caribe registram a proporção mais alta de homicídios relacionados com armas de fogo em escala mundial. Em 2021, houve ao menos 89.100 vítimas de homicídios relacionados com armas de fogo na região. As taxas específicas por 100.000 habitantes foram de 9,3 no Caribe, 16,9 no México e América Central e 12,7 na América do Sul. Nesse mesmo ano, o uso de armas de fogo em homicídios situou-se em 67% no Caribe e 70% na América do Sul.

No que diz respeito a outras formas de violência, o número de roubos diminuiu em vários países da região. As maiores reduções foram observadas no Chile, Colômbia, México e Peru. Observa-se uma tendência semelhante na prevalência da violência física. Infelizmente, não acontece o mesmo com a prevalência da violência sexual, que permanece constante, nem com a percepção de insegurança ao caminhar sozinho pela área onde se vive, nos países sobre os quais se dispõe de informação. Esta situação ressalta que ainda é insuficiente o avanço na meta 16.1.

Ante estas realidades, Bolívia (Estado Plurinacional da), Chile, Colômbia e Jamaica implementaram medidas encaminhadas a reduzir a violência, reverter a criminalidade e melhorar a segurança cidadã, fomentando a denúncia e atendendo a violência intrafamiliar. Destacam-se também outros esforços orientados à desarticulação de grupos do crime organizado, como no caso da Guatemala. Essas ações tiveram resultados heterogêneos, que foram favoráveis em alguns países em que se documentou uma percepção de maior segurança, e variáveis em outros. Em resumo, os países estão tomando medidas para abordar a violência e os homicídios, mas os padrões, estratégias e tendências de redução variam, o que reflete a complexidade da situação em cada país.

Por outro lado, diversos países implementaram iniciativas para medir estatisticamente os indicadores destinados a dimensionar os problemas do tráfico de pessoas e outros tipos de maus-tratos e tortura. Esses dados oferecem informação crucial acerca da situação de crianças, mulheres e homens da região neste aspecto. Por exemplo, vários países da região realizam medições estatísticas sobre agressão psicológica e castigo físico que denotam níveis ainda importantes de violência, pois mais da metade das crianças de 1 a 14 anos sofrem atos de violência, com níveis de prevalência superiores a 40% em todos os países sobre os quais existem dados. Também se documentou a existência de vieses de gênero e de território em alguns países. Por exemplo, observa-se uma maior prevalência de tráfico de meninas e nas áreas urbanas.

No caso das vítimas de tráfico, a informação disponível mostra uma tendência de queda em alguns países, mas somente entre as pessoas com mais de 18 anos. Entretanto, na população menor de 18 anos, o número de vítimas se mantém estável e em alguns casos aumentou ligeiramente. Essas tendências são observadas tanto no tráfico com fins de exploração sexual como no tráfico para trabalho forçado e evidenciam que os avanços ainda são insuficientes para alcançar a meta 16.2 na região.

Esses dados sublinham a importância da implementação de políticas destinadas a proteger os direitos de crianças e prevenir o tráfico e a violência sexual. Com esse fim, a colaboração entre os governos, as instituições e a sociedade é essencial para garantir aos cidadãos um ambiente seguro e livre de violência. Isso pode ser obtido, por exemplo, mediante campanhas de conscientização e formação destinadas aos funcionários públicos, o que reforçaria sua capacidade para prevenir o tráfico.

2. Acesso à justiça (meta 16.3[38])

Na América Latina e no Caribe, ainda existe uma proporção elevada de pessoas que, ao serem vítimas de algum tipo de crime ou ato de violência, seja roubo, agressão física ou agressão sexual, não realizam a denúncia correspondente às autoridades competentes ou outros mecanismos de resolução de conflitos reconhecidos oficialmente, motivo pelo qual não contam com a possibilidade de serem ressarcidas pelo dano sofrido; isto é, não têm acesso à justiça. Isto pode ser devido à falta de confiança nas instituições ou a dificuldades inerentes aos processos para realizar as denúncias, bem como ao congestionamento e demora judicial. Infelizmente, nos países da região sobre os quais se conta com dados, observa-se até uma tendência à diminuição da proporção de denúncias, motivo pelo qual é importante melhorar os sistemas pertinentes. Por outro lado, uma alta porcentagem das denúncias apresentadas às autoridades ficam sem resolução ou são resolvidas depois de muito tempo, contribuindo para que os cidadãos, especialmente os mais vulneráveis, não denunciem os crimes ou não apelem para a justiça, o que se traduz em menor acesso à justiça por parte das vítimas.

No que diz respeito à população que foi privada de liberdade por meios legais, o número de pessoas encarceradas em todos os países da América entre 2000 e 2021 (excluindo os Estados Unidos) aumentou 138%. Essa situação responde ao crescimento dessa população na América do Sul, que superou as cifras da América Central. Trata-se do maior aumento no mundo[39], que inclui um crescimento particularmente pronunciado do número de mulheres e meninas na prisão[40].

Nesse contexto, na região existe um número significativo de pessoas processadas e privadas de liberdade que ainda estão à espera de julgamento, isto é, que estão em prisão preventiva sem uma condenação definitiva. Essa cifra pode chegar a três quartos da população encarcerada (veja o gráfico III.13). Embora essa população tenha diminuído em alguns países, como aconteceu no Paraguai e na República Dominicana, isso ocorreu lentamente. Cabe destacar que praticamente em todos os países sobre os quais se conta com informação a taxa de ocupação carcerária supera a capacidade máxima oficialmente declarada, significando que há superlotação, fenômeno que manteve tendência estável nos últimos 20 anos, sem indícios de melhoria. Isto evidencia que no caminho para alcançar a meta 16.3 da Agenda 2030 não ocorreram avanços suficientes e até mesmo houve retrocessos.

Gráfico III.13

América Latina e Caribe: proporção média de presos que não foram condenados no conjunto da população carcerária total, 2000-2021

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em CEPALSTAT [base de dados on-line] statistics.cepal.org/portal/cepalstat.

O Caribe registrou progresso na adoção de medidas para favorecer o acesso à justiça mediante a melhoria da qualidade e eficiência do serviço de justiça. Entre outros exemplos, cabe mencionar a implementação na Jamaica de um sistema automatizado de gestão de documentos nos tribunais, bem como melhorias na infraestrutura e na tecnologia do sistema judicial, ou a introdução em Trinidad e Tobago de regras de procedimento e emendas das leis para garantir a eficiência e a equidade no sistema de justiça penal. Na América Latina também foram realizadas ações relevantes, como a promulgação no Estado Plurinacional da Bolívia de uma lei para acelerar os procedimentos penais e combater a violência, que se traduziu em diminuição dos casos pendentes resolvidos pela via judicial.

Em geral, os dados indicam que é necessário melhorar a resolução de casos judiciais em vários países. Destaca-se a importância de aumentar a eficiência e a eficácia do sistema judicial, especialmente tendo em conta a existência de elevadas porcentagens de pessoas privadas de liberdade sem sentença.

3. Combate ao crime organizado: fluxos financeiras e de armas ilegais (meta 16.4[41])

A insegurança cidadã, a criminalidade direta e os crimes de colarinho branco prejudicam a confiança da cidadania na institucionalidade democrática e reduzem a capacidade de atrair investimento e recursos. A criminalidade organizada ocupa hoje um lugar central na agenda de segurança de grande parte dos países da América Latina e do Caribe (Kessler, 2014) e está relacionada com diversos mercados ilegais, como o tráfico de pessoas, o comércio de armas e o tráfico de drogas. Este último é o mais importante, tanto por sua representatividade no comércio transnacional como por suas consequências políticas e sociais (Hernández Bringas, 2021).

De acordo com o UNODC (2023, pág. 31), cerca de 40% dos homicídios no mundo estão relacionados com a criminalidade, principalmente com o crime organizado e a violência relacionada com as gangues. De 2015 a 2021, a criminalidade organizada causou cerca de 700.000 mortes, cifra comparável às vítimas de conflitos armados. Embora este tipo de homicídio prevaleça em todo o mundo, a maioria ocorreu nos países da América.

O UNODC (2023, pág. 31) indica que, na região, o aumento da produção de cocaína desde 2020 e a expansão das organizações criminosas transnacionais provocaram aumento das taxas de homicídio. Como exemplo, o UNODC cita o caso do Equador, que, depois de anos registrando taxas de homicídio relativamente baixas, experimentou um aumento de 407% entre 2016 e 2022, o que pode ser atribuído à intensificação da competição violenta entre gangues rivais de narcotráfico. Por outro lado, o UNODC destaca que o transporte de drogas em grande escala através do Caribe experimentou um ressurgimento em consequência da crescente demanda na Europa. Com relação a este fenômeno, o UNODC sublinha que no Caribe a violência das gangues aumentou. Isto se reflete, por exemplo, num aumento de mais de 50% dos homicídios nas Ilhas Turcas e Caicos entre 2021 e 2022, no fato de que cerca de 70% dos homicídios da Jamaica em 2022 estiveram vinculados a grupos ou gangues do crime organizado e no aumento dos homicídios em Trinidad e Tobago, que chegaram a registrar uma taxa de 39,5 por 100.000 habitantes em 2022, devido à divisão das gangues maiores em pequenas facções violentas.

Entre outros exemplos, o UNODC (2023, pág. 32) destaca que a taxa de homicídios no Haiti em 2022 aumentou para 18 por 100.000 habitantes, um crescimento de 35% em relação a 2021, principalmente devido ao aumento da violência das gangues. Na Costa Rica os homicídios aumentaram para 12,8 por 100.000 habitantes em 2022, porque os grupos do crime organizado competem pelo controle do porto de Limón, que é crucial para o tráfico para a Europa. Na América do Sul, apesar de uma queda dos homicídios na Argentina, Brasil e Colômbia, percebe-se uma preocupação particular com a persistência da violência em zonas concretas como o Nordeste e o Norte do Brasil, devido a tensões entre as facções de narcotraficantes, assim como na província de Santa Fé e na cidade de Rosario, na Argentina, também devido a rivalidades entre facções de narcotraficantes locais.

Por outro lado, há pouca informação estatística acerca das tendências sobre as entradas e saídas de fluxos financeiros ilícitos nos países da região. Nos poucos países em que se conta com informação a esse respeito, não se pode determinar com clareza a existência de tendências de aumento ou queda. O mesmo acontece com o confisco, entrega ou legalização de armas ilegais. No entanto, foram realizados esforços destacados para abordar estes problemas tão difíceis de quantificar.

Alguns países implementaram medidas para reverter o aumento do número de armas registradas oficialmente. Por exemplo, o Uruguai, sob o amparo da Lei 19.247, que estabelece sanções para os crimes relacionados com a posse irregular e o tráfico de armas e munições, aumentou a proporção de armas ilegais que são confiscadas, encontradas ou entregues para sua destruição por ordem judicial ou para seu registro legal. No Chile também aumentaram as entregas voluntárias (majoritariamente de armas pequenas ou leves) em virtude da Lei de Controle de Armas (Lei 17.798). Na Colômbia também se observou nos últimos anos um aumento constante do confisco de armas (em sua maioria pequenas e leves), graças às ações da Polícia Nacional da Colômbia. Outros países, como Argentina e Cuba, também tomaram medidas que refletem seu compromisso de enfrentar o fluxo ilícito de dinheiro, armas e entorpecentes.

4. Redução da corrupção e do suborno e custo do crime (meta 16.5[42])

Embora alguns países da região tenham feito tentativas de detalhar estatisticamente os casos de corrupção e suborno, outros países carecem dessa informação. Nos países que contam com informação, em geral a incidência de suborno se manteve em níveis estáveis: cerca de 9% das empresas tiveram ao menos um contato com um funcionário público a quem pagaram suborno ou que lhes pediu suborno (veja o gráfico III.14). Por outro lado, no que diz respeito ao número de pessoas que pagaram suborno a um funcionário público ou a quem um funcionário público pediu o pagamento de suborno, na maioria dos países há uma leve tendência de queda.

Gráfico III.14

América Latina e Caribe: proporção média de empresas que receberam ao menos uma solicitação de pagamento de suborno, 2020-2022

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em CEPALSTAT [base de dados on-line] statistics.cepal.org/portal/cepalstat.

Algumas estimativas mais específicas indicam o alcance da corrupção e do suborno em âmbitos concretos, como no caso da Guatemala, onde a corrupção alcança cerca de 10% do total das empresas, ou da Argentina, onde se mede o suborno passivo (funcionários que solicitam pagamentos às pessoas). O monitoramento na República Dominicana mediante o índice de percepção da corrupção de Transparência Internacional, junto ao Barômetro das Américas, mostra que cerca da metade da população está preocupada com os níveis de corrupção de seu país. Cabe destacar que, embora em conjunto esses relatórios apresentem uma variedade de perspectivas e tendências com relação à corrupção na região, não permitem dimensionar totalmente este problema e sua evolução, que, conforme a informação disponível, mostra uma tendência favorável, mas insuficiente para alcançar a meta 16.5 na região.

Segundo Jaitman (2017, pág. 4), as estimativas do custo total do crime revelam que este custa aos países da América Latina e do Caribe, em média, entre 2,41% e 3,55% do PIB. Isto equivale, para a região, a um valor entre 115,3 e 171,8 bilhões de dólares (à taxa de câmbio de 2014). De acordo com a autora, a magnitude dos custos relacionados com a criminalidade na região é semelhante ao que gastam os países em infraestrutura e aproximadamente igual à proporção da renda da região destinada aos 30% mais pobres da população[43].

Ao desagregar os dados anteriores, Jaitman (2017, pág. 3) estimou que o custo social da criminalidade, que inclui os custos da vitimização em termos de perda de qualidade de vida por causa dos homicídios e outros crimes violentos e a renda não recebida pela população penitenciária, representava 0,64% do PIB. Por sua vez, calculou que o gasto privado na segurança de empresas e domicílios, que inclui o gasto das empresas e dos domicílios na prevenção da criminalidade, ou seja, em serviços de segurança, era equivalente a 1,37% do PIB, enquanto o gasto público, que inclui o gasto no sistema judicial, os serviços policiais e a administração de prisões, seria de 1,51% do PIB.

5. Instituições eficazes e transparentes (meta 16.6[44])

A eficácia das políticas públicas nas quais se concretiza a ação governamental, junto com a transparência institucional e a prestação de contas, incidem na geração de confiança entre o Estado e a cidadania. A credibilidade orçamentária constitui uma parte significativa desse processo, ao dar sustento à credibilidade geral dos governos (De Renzio e Cho, 2020). Daí que os países estejam se esforçando para aumentar a confiabilidade dos processos orçamentários. No entanto, e como se observa no relatório global sobre gestão das finanças públicas de 2022, os países tendem a se ajustar melhor ao nível de gasto previsto do que à composição do gasto que planejaram (PEFA, 2022).

Nos últimos anos, alguns países da região fortaleceram seus processos orçamentários para melhorar a alocação do gasto conforme as prioridades e o uso da informação sobre desempenho no ciclo orçamentário. Também começaram a realizar revisões do gasto e avaliações ex ante para melhorar os critérios de alocação de recursos. Um tema pendente é a melhoria da priorização do gasto público e sua expressão em programas orçamentários; para isso é necessário avançar quanto à gestão orçamentária e melhorar a coordenação entre os ministérios das Finanças e Planejamento, de modo a gerar maior coerência entre os objetivos dos planos e seu financiamento (CEPAL, 2024b).

A gestão eficaz por parte de uma institucionalidade sólida inclui a capacidade de prestar contas, para o que existem múltiplos mecanismos (Martínez, 2019). Por um lado, como parte da institucionalidade, há um conjunto de mecanismos governamentais de prestação de contas que seguem uma dinâmica horizontal, em que diversas instituições possuem o mandato e a autonomia para fiscalizar a ação pública, isto é, uma “rede de poderes relativamente autônomos plasmados em instituições que podem examinar e questionar e, se for necessário, punir atos irregulares praticados a cabo durante o desempenho da função pública” (Vera e Martínez, 2022, pág. 8). Isto compreende, em primeiro lugar, os pesos e contrapesos entre os poderes do Estado, mas também a ação de outros atores (auditorias fiscais, sistemas de avaliação e diversas instituições com mandatos específicos de vigilância sobre o gasto público e a implementação de políticas públicas em setores concretos).

Por outro lado, a prestação de contas requer uma segunda via vertical mediante a qual a cidadania e atores específicos da sociedade civil possam fiscalizar diretamente a ação pública (O’Donnell, 2003). Para que essa dinâmica funcione de maneira virtuosa, é indispensável contar com um elevado nível de transparência. Isto é, é preciso ter sistemas eficazes de acesso à informação pública e de governo aberto, além da disponibilidade de estatísticas e dados pertinentes sobre a ação pública.

Nesse contexto, alguns países da região desenvolveram estes sistemas. Destacam-se aqueles que se baseiam em uma norma ou lei que abrange toda a administração pública e permite que a cidadania e os atores sociais solicitem informação pública de maneira virtual, aberta e direta. Nesse sentido, a região está longe de garantir um nível elevado de transparência e prestação de contas, o que se manifesta em um grau muito alto de desconfiança e percepção de corrupção por parte da cidadania. Por exemplo, de acordo com os dados do Barômetro das Américas, entre 2004 e 2021 a porcentagem de pessoas que consideravam que a corrupção estava um pouco ou muito generalizada aumentou de 73% para 76,2%. Além disso, segundo a base de dados de Latinobarómetro, a porcentagem de pessoas que consideram que o progresso na luta contra a corrupção é escasso ou nulo cresceu de 65,1% em 2015 para 66% em 2023. Por estas razões considera-se que a meta 16.6 apresenta uma trajetória desfavorável.

A promoção de orçamentos abertos não só permite aumentar a confiança nas instituições, assegurar a qualidade do gasto e prevenir a corrupção, mas também fomenta a inovação e o desenvolvimento de novas aplicações e serviços. Por exemplo, diversas organizações cidadãs na região estão utilizando os dados abertos do orçamento para compreender melhor as compras públicas, tanto nacionais como municipais, o que favorece o controle social. Essa informação pode servir também para verificar se estão sendo incorporados critérios de sustentabilidade nas compras públicas.

Têm particular importância a boa gestão e a prestação de contas setorial no âmbito dos programas sociais, a fim de limitar a discricionariedade e assegurar que a distribuição de recursos destinados aos setores da população mais vulneráveis e com frequência menos empoderados seja feita de maneira adequada. A esse respeito, são essenciais os sistemas de avaliação e, mais ainda, que seus resultados sejam acessíveis não só para os gestores desses programas, mas também para toda a sociedade. Na região, o Conselho Nacional de Avaliação da Política de Desenvolvimento Social (CONEVAL) do México tem o mandato de avaliar a cada ano todos os programas sociais federais. Essa tarefa é realizada mediante diversos tipos de avaliação, com recomendações pertinentes para melhorar o desempenho e formato desses programas. O CONEVAL visa contribuir “para a coerência das políticas, evitando duplicidades de esforços e recursos e maximizando os resultados” (CEPAL, 2023c, pág. 56). Para que as avaliações sejam possíveis, é essencial que os programas contem com regras de operação claras, assim como dispor de sistemas de informação e registros sociais eficazes que não só permitam assegurar uma operação oportuna e uma cobertura adequada, mas também contribuam com a informação necessária para poder avaliar o desempenho das políticas e dos programas.

6. Adoção de decisões inclusivas, participativas e representativas (meta 16.7[45])[46]

O direito das pessoas a participar na vida pública é garantido pela constituição em vários países da região. Pelo menos oito deles sancionaram leis ou decretos de participação em que se reconhece e garante o direito da cidadania a participar nos assuntos públicos e se preveem mecanismos para isso. No entanto, os dados da pesquisa do Latinobarómetro (2021) revelam que a percepção de que os governantes da região governam para os interesses de uns poucos chegou a 73% em 2020. A pesquisa também indica que a percepção cidadã das garantias civis e políticas está se enfraquecendo, inclusive a liberdade de participar da política.

Por isso, é cada vez mais frequente o reconhecimento de que os enfoques tradicionais de participação cidadã não são suficientes e que, embora os marcos legais sejam necessários para garantir a participação pública, não basta contar com sua existência para garantir mecanismos de resposta adequados que permitam abordar as tensões das relações de poder. Ao dispor de marcos legais sobre a participação cidadã, surgem o dever e a responsabilidade dos governos de garantir sua aplicação. Por sua vez, isto cria padrões e, portanto, coerência, previsibilidade e responsabilidade quanto à forma em que se concedem e exercem os direitos. No entanto, até os países com marcos normativos robustos enfrentam dificuldades para assegurar a adoção de decisões que sejam inclusivas, participativas e representativas.

Às vezes, os mecanismos são mais requisitos formais do que autênticos processos de criação conjunta e se aplicam quando a maior parte das decisões já foram tomadas. As audiências de consulta e a informação difundida sobre propostas de iniciativas de desenvolvimento às vezes são controladas pelos proponentes do projeto e podem acabar sendo desviadas. Frequentemente não se adaptam às características sociais, econômicas, geográficas ou de gênero das comunidades e não se oferece uma resposta adequada às contribuições dos diversos indivíduos e organizações (CEPAL, 2018c; Denhardt e Denhardt, 2015; ACNUDH, 2022).

As limitações relativas ao acesso à informação para participar de maneira adequada, junto com as desigualdades estruturais da região e as assimetrias de poder e informação, também afetam a capacidade das pessoas de participar ativamente nos assuntos públicos. As pessoas que vivem em situação de pobreza, os povos indígenas e as comunidades afrodescendentes, entre outras, enfrentam importantes obstáculos para exercer seu direito de participar de maneira informada e efetiva na vida pública e na formulação de políticas públicas, bem como para exigir responsabilidades a quem tem a obrigação de atuar (CEPAL, 2018c; ACNUDH, 2022). Diversos acordos e instrumentos internacionais proporcionam orientação para garantir os direitos dos grupos vulneráveis. Nesse sentido, é crucial implementar as obrigações dos Estados estabelecidas nas declarações e convenções internacionais[47].

Conforme constatado, a América Latina e o Caribe dispõem de uma margem significativa no que diz respeito a melhorar a institucionalização de mecanismos de resposta apropriados para abordar as tensões das relações de poder e as desigualdades persistentes na região. Nesse contexto, os países começaram a inovar visando a implementar novas formas para a adoção de decisões inclusivas que respondam às necessidades da cidadania, inclusive aquela que tradicionalmente ficou excluída da tomada de decisões. Vários países tentam se assegurar de que as vozes dos territórios alimentem as discussões acerca das visões e estratégias nacionais de desenvolvimento. Um exemplo disso é a elaboração da Visão do Peru para 2050, que se baseou em um amplo processo participativo, com mais de 4.500 representantes do governo, sociedade civil e setor acadêmico, bem como empresas, crianças, adolescentes, jovens e populações em situação de vulnerabilidade, entre outros[48].

Os países também estão ampliando os espaços de participação mediante a implementação do Estado aberto, um paradigma de gestão pública que promove a ideia de compartilhar o poder e colaborar para a criação conjunta de soluções para os problemas públicos entre todos os poderes do Estado e num contexto de transparência. Nesse sentido, a região tem avançado junto com a iniciativa global voluntária Parceria para Governo Aberto (OGP), que hoje inclui 15 países da região e em conjunto facilitou na última década a elaboração conjunta entre o Estado e a cidadania de 70 planos de ação, que somam um total de 1.389 compromissos.

7. Acesso público à informação (meta 16.10[49])

Atualmente, 30 países da região fazem parte do Pacto Internacional sobre Direitos Civis e Políticos, que, em seu artigo 19, item 2, estipula: “Toda pessoa terá direito à liberdade de expressão; esse direito incluirá a liberdade de procurar, receber e difundir informações e ideias de qualquer natureza, independentemente de considerações de fronteiras, verbalmente ou por escrito, em forma impressa ou artística, ou por qualquer outro meio de sua escolha”. Atualmente, o direito de acesso à informação pública é garantido constitucionalmente na maioria dos países da região e 24 deles contam com leis específicas sobre a matéria[50], a última das quais foi promulgada em 2021. Além disso, no Estado Plurinacional da Bolívia[51] e na Costa Rica[52], este tema é regulamentado em decretos emitidos pelo Poder Executivo. No Caribe, o acesso à informação e a participação costumam se enquadrar nos direitos de liberdade de expressão, reunião pacífica e associação[53].

Os marcos normativos da região desenvolvem os quatro pilares essenciais para o resguardo do direito de acesso à informação pública: i) o reconhecimento legal do direito à informação pública; ii) uma definição clara e ampla dos sujeitos obrigados; iii) a obrigação de pôr à disposição da cidadania determinada informação (transparência ativa); iv) a existência de um órgão fiador independente e autônomo. Em matéria ambiental, por exemplo, o Acordo Regional sobre o Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe (Acordo de Escazú) garante o direito de acesso à informação sobre temas ambientais.

Embora a existência de leis que garantem o direito de acesso à informação pública tenha permitido criar contrapesos fundamentais ao poder, a disponibilidade de informação oficial oportuna, acessível e compreensível continua sendo um desafio para o exercício efetivo desse direito e para que este possa favorecer o exercício de outros direitos, como o direito à participação.

Além disso, atualmente, a enorme quantidade de dados disponíveis e a falta de interoperabilidade e integração dos dados governamentais (que geralmente estão incompletos) afetam também o exercício efetivo do direito de acesso à informação pública. Este direito é tensionado pelo uso das redes sociais, a desinformação e a inteligência artificial, o que cria a necessidade de desenvolver estratégias para o bom uso dos dados e seu aproveitamento com um enfoque de direitos humanos e inclusão. Os países estão começando a debater sobre o desenvolvimento de novas regulamentações sobre o uso ético dos algoritmos e estratégias para combater a desinformação. Como propõe a Relatora Especial sobre promoção e proteção do direito à liberdade de opinião e de expressão, cada vez existem mais provas de que a desinformação tende a prosperar onde os direitos humanos são limitados, os regimes de informação pública não são sólidos e o nível de qualidade, diversidade e independência dos meios de comunicação é baixo (Nações Unidas, 2021).

Por outro lado, no que se refere especificamente aos atores vinculados à garantia do acesso à informação pública, a América Latina e o Caribe continuam sendo a região mais perigosa para jornalistas, sindicalistas e pessoas defensoras dos direitos humanos. Com base numa publicação das Nações Unidas (s.d.) a respeito de 2015, os dados mostram uma tendência ascendente e a projeção até 2030 reflete esse comportamento, o que evidencia o retrocesso nesse elemento da meta 16.10. Em 2021, dos 320 ataques contra pessoas defensoras de direitos humanos, jornalistas e sindicalistas no mundo, 216 ocorreram na região (67,5%). Se analisarmos a tendência nos últimos anos segundo os dados disponíveis, entre 2015 e 2021 61% dos assassinatos no mundo ocorreram na América Latina e no Caribe (1.629 de 2.653). Dentro dos grupos de uma sociedade participativa, as pessoas defensoras do meio ambiente são as mais afetadas, motivo pelo qual os países da região promoveram sua proteção mediante a aprovação do Acordo de Escazú, cujas características são descritas no boxe III.2.

Boxe III.2

O Acordo de Escazú: objetivo e avanços

O Acordo Regional sobre o Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e o Caribe (Acordo de Escazú) constitui uma importante iniciativa regional para garantir o direito de acesso à informação sobre temas ambientais, pois é o primeiro tratado que contém disposições específicas que protegem as pessoas defensoras dos direitos humanos em assuntos ambientais. O Acordo foi aprovado em 4 de março de 2018 e está em vigor desde 22 de abril de 2021. Mediante a garantia do acesso à informação, participação e justiça, o Acordo de Escazú fortalece o estado de direito e os direitos de acesso em assuntos ambientais, a partir de uma lógica de fortalecimento das capacidades e da cooperação e concentrando-se em não deixar ninguém para trás. O Acordo conta com 24 países signatários e 15 Estados partes.

O Acordo garante um ambiente seguro e propício para as pessoas, grupos e organizações que defendem o meio ambiente e obriga a tomar medidas adequadas e efetivas para reconhecer, proteger e promover seus direitos e para prevenir, investigar e punir ataques, ameaças ou intimidações. Em 2021, a Primeira Reunião da Conferência das Partes no Acordo de Escazú aprovou a decisão I/6, mediante a qual se estabeleceu um grupo de trabalho ad hoc de composição aberta sobre pessoas defensoras dos direitos humanos em assuntos ambientais encarregado de elaborar um plano de ação na matéria, que será apresentada à consideração dos Estados na Terceira Reunião da Conferência das Partes em 2024 e num fórum anual sobre pessoas defensoras dos direitos humanos em assuntos ambientais, a fim de dialogar com especialistas no tema. O Acordo de Escazú conta com um centro de intercâmbio de informação no qual se registram os avanços da região em matéria de democracia ambiental e de pessoas defensoras do meio ambiente.

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Observatório do Princípio 10 na América Latina e no Caribe [on-line] https://observatoriop10.cepal.org e CEPAL, Acordo Regional sobre o Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e o Caribe: guia de implementação (LC/TS.2021/221/Rev.2), Santiago, 2023.

Outro âmbito de particular interesse em matéria de acesso à informação pública é o vínculo entre a prestação de contas e a execução orçamentária. A esse respeito, durante a última década em todo o mundo começaram a se tornar disponíveis os dados de execução orçamentária mediante a criação de plataformas de orçamentos abertos, que permitem publicar os dados sobre a execução do gasto fiscal. Os resultados da Pesquisa de Orçamento Aberto, que a International Budget Partnership (IBP) realiza desde 2006, mostram que na América Latina e o Caribe se consolidaram sistemas orçamentários que geram e publicam informação suficiente para que a cidadania entenda os gastos de seus governos, bem como sistemas de supervisão do orçamento. Isso constitui um grande avanço nesta matéria, ainda que não se tenha alcançado o patamar desejado para cada pilar (definido em 61 numa escala de 0 a 100). Como se observa no gráfico III.15, os maiores desafios da região se encontram no pilar da participação pública, cujos resultados refletem a existência de lacunas significativas que devem ser superadas para que a tomada de decisões orçamentárias e o uso de recursos públicos sejam efetivamente abertos e inclusivos.

Gráfico III.15

América Latina e Caribe (18 países)a: evolução do orçamento aberto, 2017-2021

(Em valores numa escala de 0 a 100)

Fonte: International Budget Partnership (IBP), “Encuesta de Presupuesto Abierto 2021: resultados globales y regionales América Latina y el Caribe” [on-line] https://www.cepal.org/sites/default/files/presentations/resultados_globales_y_alc_obs_2021_ap.pdf.

Nota: As cifras representam a pontuação média global numa escala de 0 a 100, em que o patamar desejado é 61.

a Argentina, Bolívia (Estado Plurinacional da), Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Paraguai, Peru, República Dominicana, Trinidad e Tobago e Venezuela (República Bolivariana da).

E. Objetivo 17: Reforçar os meios de implementação e revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

Nota: Cada indicador é composto por uma ou mais séries estatísticas, que cobrem parcial ou totalmente o indicador correspondente. Os gráficos aqui apresentados utilizam uma ou mais séries estatísticas do indicador respectivo.

Diagrama III.6

América Latina e Caribe: metas do Objetivo 17, segundo a probabilidade de alcançar o patamar definido em 2030

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

1. Finanças públicas, mobilização de recursos e sustentabilidade da dívida (metas 17.1, 17.2, 17.3 e 17.4[54])

As perspectivas de atingir as metas associadas ao financiamento para o desenvolvimento sustentável nos países da América Latina e do Caribe não são animadoras. A redução do espaço das políticas fiscais e monetárias e o crescente nível de endividamento público colocam à prova a capacidade dos países para mobilizar (no âmbito interno e externo) os recursos financeiros indispensáveis para possibilitar o cumprimento dos ODS até 2030. Por outro lado, a arquitetura financeira internacional demonstrou ser incapaz de apoiar fontes de financiamento estáveis e de longo prazo com a magnitude e as condições necessárias.

Isso fez com que a lacuna de financiamento para o desenvolvimento seja cada vez maior, principalmente no que diz respeito a garantir medidas apropriadas de adaptação e mitigação da mudança climática. Uma análise da CEPAL (2023f) aplicada a um grupo de países selecionados da região estima que falta um investimento adicional entre 5,2% e 10,9% do PIB anual apenas para manter o crescimento tendencial, devido às potenciais perdas econômicas causadas pela mudança climática. Isto resulta ainda mais preocupante se levarmos em conta que a América Latina e o Caribe têm um dos níveis mais baixos de formação bruta de capital fixo em comparação com outras regiões em desenvolvimento, de apenas 20% do PIB em média durante os últimos 30 anos.

Quanto ao fortalecimento da mobilização de recursos internos proposto pela meta 17.1 dos ODS, a receita do governo geral como proporção do PIB mostra uma tendência positiva na região, pois aumentou de 15% do PIB no início da década de 1990 para mais de 18% a partir de 2021 (veja o gráfico III.16). No entanto, este aumento não foi suficiente para atender às demandas em matéria de gasto público, o que deu lugar a um viés deficitário das finanças públicas (CEPAL, 2020b). Cabe assinalar também que a proporção do orçamento nacional financiada com os impostos internos na região diminuiu de 75,5% em 2007 para 54,6% em 2020. Esse retrocesso no caminho para a meta 17.1 (veja o diagrama III.6) reflete um enfraquecimento da capacidade de arrecadação tributária que foi evidenciado a partir da crise financeira de 2008 e se agravou com o início da pandemia.

Quanto à mobilização de recursos financeiros adicionais de múltiplas fontes, proposta na meta 17.3, observa-se um avanço favorável. Na região o volume de remessas em relação ao PIB mostra uma tendência positiva, pois passou de 0,9% do PIB em 2000 para 2,4% do PIB em 2020. A mobilização de outros recursos financeiros adicionais para os países em desenvolvimento, particularmente em relação ao investimento estrangeiro direto (IED) captado pela região, também apresenta tendência crescente.

Gráfico III.16

América Latina (16 países)a: indicadores fiscais do governo central, 1950-2023b

(Em porcentagens do PIB)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em cifras oficiais.

a Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai.

b Médias simples. As cifras de 2023 correspondem a estimativas oficiais para o ano. No caso da Argentina, México e Peru, as cifras correspondem à administração pública nacional, ao setor público federal e ao governo geral, respectivamente.

Por outro lado, de acordo com as cifras mais recentes da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), o total da assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) desembolsada em 2022 pelos Estados membros do Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD) representou 0,36% da renda nacional bruta (RNB) agregada. Esta proporção foi ligeiramente superior ao 0,32% registrado no período 2018-2021, mas ambos os valores são inferiores ao compromisso de 0,7% do PIB estabelecido na meta 17.2. Em termos relativos, a AOD líquida recebida pela região alcançou 6,1% do total destinado aos países em desenvolvimento, uma participação relativamente baixa em comparação com a da África (28,9%) e Ásia (25,1%). Isso reflete, em particular, o fato de que a maioria dos países da região é considerada de renda média-alta[55], o que implicou uma estagnação das doações e conferiu cada vez mais importância aos empréstimos com algum grau de concessionalidade como modalidade de financiamento (veja o gráfico III.17). Concretamente, a ajuda bilateral (AOD líquida) recebida pelos países da América Latina e do Caribe alcançou uma média anual (de 2015 a 2021) de 6,053 bilhões de dólares desde a aprovação dos Objetivos da Agenda 2030 e registrou uma elevação gradual desde 2020, com um aumento de 4,8% em 2021 em relação de 2020.

Gráfico III.17

América Latina e Caribe: total da AOD líquida recebida dos países doadores do CAD da OCDE e composição por modalidades de financiamento, 2000-2021

(Em bilhões de dólares a preços constantes de 2021)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), “Aid (ODA) disbursements to countries and regions [DAC2a]” [on-line] https://stats.oecd.org/Index.aspx?DataSetCode=Table2A [data de consulta: 15 de dezembro de 2023].

Nota: O CAD é formado por 32 países desenvolvidos, que também são membros da OCDE, mais a União Europeia.

No entanto, a AOD continua sendo uma fonte importante de financiamento. Entre 2017 e 2021, a AOD líquida recebida em relação à RNB dos países receptores na região representou aproximadamente 2% em média na região. Além disso, no que diz respeito à AOD vinculada à formação bruta de capital, o indicador regional ficou em cerca de 6%. Isto ressalta a importância de aumentar os recursos canalizados pelos países doadores, principalmente os que cumprem plenamente seus compromissos em matéria de AOD, como estabelece a meta 17.2.

Por último, quanto à sustentabilidade da dívida no longo prazo como propõe a meta 17.4, o viés deficitário das finanças públicas na região e os esforços dos países para enfrentar o impacto sobre o desenvolvimento das crises em cascata (inclusive a pandemia de COVID-19, a crise do custo de vida e a mudança climática) resultaram em importante aumento dos níveis de endividamento da região e da importância relativa do serviço da dívida.

Na América Latina, a dívida pública bruta do governo central alcançou em 2020 um máximo de 56% do PIB, enquanto no Caribe ficou em 87,2%. Embora os níveis da dívida tenham diminuído desde então, mantêm-se historicamente altos. Essa tendência faz prever que não será possível alcançar a meta 17.4 no prazo estabelecido. A isto se soma o custo do financiamento da dívida, que se destaca como um obstáculo importante para implementar uma política fiscal ativa.

O aumento dos pagamentos de juros contribuiu para reduzir o espaço fiscal de que os governos da região dispõem para empreender políticas ativas que favoreçam o desenvolvimento sustentável e inclusivo (CEPAL, 2023f). Como ilustra o gráfico III.18, esses pagamentos equivalem a mais da metade do gasto social em educação, saúde e proteção social dos governos centrais. O peso relativo dos pagamentos de juros é especialmente desfavorável no que se refere ao investimento público, pois subiu de 76% em 2012 para 185% em 2021.

Gráfico III.18

América Latina e Caribe (21 países)a: pagamentos de juros do governo central em relação ao gasto em educação, saúde, proteção social e ao investimento público, 2012 e 2021

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Deuda pública y restricciones para el desarrollo en América Latina y el Caribe (LC/TS.2023/20), Santiago, 2023.

Nota: As cifras correspondem a médias. As cifras do Brasil, Colômbia, Costa Rica, Guatemala, Paraguai e Peru correspondem ao governo geral. As cifras da Argentina, El Salvador e México correspondem ao setor público não financeiro.

a Argentina, Bahamas, Barbados, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Trinidad e Tobago e Uruguai.

b O investimento público é medido a partir das aquisições de ativos fixos. As cifras de aquisições de ativos fixos em relação ao pagamento de juros correspondem ao governo central em todos os casos.

De fato, os gastos de capital do governo central diminuíram significativamente durante a última década e se converteram na principal variável de ajuste fiscal, num contexto em que os países aplicaram medidas de consolidação fiscal para frear o crescimento da dívida pública. Em função disso, o baixo nível de investimento público na região se traduziu em um acervo de capital público insuficiente para promover os serviços econômicos necessários a fim de impulsionar economias dinâmicas e competitivas.

2. Acordos, fundos e acesso a tecnologia (metas 17.6, 17.7 e 17.8[56])

Nos últimos anos, aumentou o número de assinaturas de banda larga fixa por 100 habitantes da região. De uma média de 12 em 2017 passou para 17,2 em 2022, o que supõe uma tendência de avanço para o cumprimento da meta 17.6 na região (veja o gráfico III.19). Cabe assinalar que as conexões de banda larga fixa, principalmente as de fibra óptica no domicílio, permitem alcançar velocidades elevadas, o que habilita o uso de aplicações e serviços avançados e a conexão simultânea de vários dispositivos e usuários. Nesse sentido, a massificação desse tipo de serviço permitiria acelerar os processos de transformação digital e a adoção de tecnologias digitais avançadas, como a inteligência artificial.

Gráfico III.19

América Latina e Caribe (29 países): assinantes da Internet de banda larga fixa por 100 habitantes, 2021

(Em número)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Observatório de Desenvolvimento Digital, com base em União Internacional de Telecomunicações (UIT), World Telecommunication/ICT Indicators Database, julho de 2023.

Nota: Embora os dados por país estejam atualizados para 2021, a média da América Latina e do Caribe está atualizada para 2022.

Portanto, apesar do avanço, o acesso à banda larga na região ainda está muito abaixo do registrado nas economias mais avançadas, como os países da OCDE (nos quais se alcança um acesso médio de 37,6%), a União Europeia (38,8%) e a América do Norte (38,1%).

Além disso, na América Latina e no Caribe o valor médio de 17% oculta uma realidade muito heterogênea, pois há países que registram um acesso apenas superior a 3% e outros que alcançam 32%. Também existe uma grande heterogeneidade quanto à velocidade de conexão, que é um dos condicionantes principais do tipo de uso que pode ser feito da Internet, já que as velocidades baixas limitam o uso de aplicações e serviços mais sofisticados (veja o gráfico III.20). Nesse âmbito, os avanços alcançados nos últimos anos foram importantes. Em 2017, a maioria das conexões eram de menos de 10 megabits por segundo (Mbps) de velocidade de download, enquanto em 2021 a maioria das conexões já superavam esse valor de referência.

Gráfico III.20

América Latina e Caribe (18 países): distribuição do total de conexões em cada país e ano, por faixa de velocidade, 2017 e 2021

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Observatório de Desenvolvimento Digital, com base em CEPAL e outros, “Banco de datos regional para el seguimiento de los ODS en América Latina y el Caribe” [on-line] https://agenda2030lac.org/estadisticas/banco-datos-regional-seguimento-ods.html?lang=es.

Quanto à promoção do desenvolvimento de tecnologias ecologicamente racionais que a meta 17.7 estabelece, de acordo com o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA, s.d.)[57], essas tecnologias têm o potencial de obter um desempenho ambiental significativamente melhorado em comparação com outras tecnologias, vinculado, por exemplo, a níveis de poluição mais baixos, usos mais sustentáveis dos recursos e maior capacidade de reciclagem dos resíduos. Assim, os bens, serviços, conhecimentos e práticas formam um componente importante da dimensão tecnológica da transição digital justa, que por sua vez é necessário para o cumprimento dos ODS e do Acordo de Paris. De qualquer modo, é preciso reconhecer que uma análise dos padrões comerciais dos bens ambientais (que podem incidir positivamente no desempenho ambiental) oferece uma visão imperfeita das dinâmicas que caracterizam os movimentos transfronteiriços e a adoção de tecnologias ecologicamente racionais.

A América Latina e o Caribe atualmente não incidem de forma significativa nos fluxos comerciais de bens ambientais. Enquanto suas exportações anuais alcançaram uma média de 53 bilhões de dólares no período 2018-2020, as importações alcançaram 87 bilhões de dólares (veja o gráfico III.21). As economias do Canadá, dos Estados Unidos e da Europa (frequentemente mais industrializadas do que as da América Latina e do Caribe) somaram 742 bilhões de dólares de exportações e 769 bilhões de dólares de importações.

Gráfico III.21

Exportações e importações anuais de bens ambientais, média por área geográfica, 2018-2020

(Em bilhões de dólares a preços constantes de 2018)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), “BACI. 202102 version”, 2021 [base de dados on-line] http://www.cepii.fr/CEPII/en/bdd_modele/bdd_modele_item.asp?id=37 e Banco da Reserva Federal de St. Louis, “Gross Domestic Product: Implicit Price Deflator (GDPDEF)”, 2022 [on-line] https://fred.stlouisfed.org/series/GDPDEF.

Ao comparar o valor do comércio de bens ambientais com o comércio internacional na sua totalidade, observam-se dois padrões diferentes (veja os gráficos III.22 e III.23). A América Latina e o Caribe apresentam uma participação menor nas exportações mundiais de bens ambientais do que no total das exportações mundiais de bens devido à influência das exportações de produtos básicos primários. Em contraste, a participação regional nas importações mundiais de bens ambientais é mais elevada do que no total das importações mundiais de bens[58].

Gráfico III.22

Exportações de bens ambientais e do conjunto dos bens no mundo como proporção do total comercializado internacionalmente, média por área geográfica, 2018-2020

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), “BACI. 202102 version”, 2021 [base de dados on-line] http://www.cepii.fr/CEPII/en/bdd_modele/bdd_modele_item.asp?id=37 e Banco da Reserva Federal de St. Louis, “Gross Domestic Product: Implicit Price Deflator (GDPDEF)”, 2022 [on-line] https://fred.stlouisfed.org/series/GDPDEF.

Gráfico III.23

Importações de bens ambientais e do conjunto dos bens no mundo como proporção do total comercializado internacionalmente, média por área geográfica, 2018-2020

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), “BACI. 202102 version”, 2021 [base de dados on-line] http://www.cepii.fr/CEPII/en/bdd_modele/bdd_modele_item.asp?id=37 e Banco da Reserva Federal de St. Louis, “Gross Domestic Product: Implicit Price Deflator (GDPDEF)”, 2022 [on-line] https://fred.stlouisfed.org/series/GDPDEF.

Por último, no que diz respeito à proporção de pessoas que usavam a Internet em 2022, cerca de 30% da população da América Latina e do Caribe ainda não tinha acesso a essa tecnologia. É importante mencionar que nos cinco anos anteriores (2018 a 2022), a porcentagem de usuários aumentou 10 pontos percentuais, diferentemente do que ocorreu nos cinco anos anteriores a esses (2012 a 2017), quando o aumento foi de 18 pontos percentuais. Isto ressalta a crescente dificuldade de conectar os segmentos da população que ainda estão excluídos desse serviço. Mesmo com essa tendência descendente, prevê-se o cumprimento da meta 17.8 até 2030.

A análise da situação de cada país também mostra um contexto heterogêneo. A proporção de população com acesso à Internet vai desde pouco menos de 40% até mais de 90% (veja o gráfico III.24). Ou seja, entre os países da América Latina e do Caribe há lacunas de acesso que superam 50 pontos percentuais.

Gráfico III.24

América Latina e Caribe (32 países): proporção de pessoas que utilizam a Internet, 2021

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Observatório de Desenvolvimento Digital, com base em União Internacional de Telecomunicações (UIT), World Telecommunication/ICT Indicators Database, julho de 2023.

Nota: Embora os dados por país estejam atualizados para 2021, a média da América Latina e do Caribe está atualizada para 2022.

Para obter uma melhoria nesses aspectos, é preciso investir em uma adequada infraestrutura de conectividade e adotar tecnologias como a fibra óptica, no caso da banda larga fixa, ou das redes 4G e 5G no caso da banda larga móvel. Quando se trata de zonas rurais ou de baixa densidade populacional, esse investimento muitas vezes não é lucrativo para o setor privado, motivo pelo qual é necessária uma intervenção mais ativa e direta do Estado, bem como iniciativas de parcerias público-privadas.

3. Comércio e multilateralismo (metas 17.10, 17.11 e 17.12[59])

O sistema multilateral de comércio enfrenta hoje os maiores questionamentos desde sua criação há mais de sete décadas. Por trás desses questionamentos há uma avaliação crítica, especialmente nos países desenvolvidos, da “hiperglobalização” que caracterizou a economia mundial após o fim da Guerra Fria (Rodrik, 2011), sendo que um de seus principais marcos foi a criação da OMC em 1995. A globalização teve grandes impactos distributivos dentro dos países e entre eles. Especialmente nos Estados Unidos, a deslocalização de atividades industriais para alguns países em desenvolvimento e a concorrência das manufaturas exportadas por estes contribuíram (junto com mudanças tecnológicas como a crescente automatização dos processos produtivos) para aumento da desigualdade e queda da participação do emprego manufatureiro no emprego total (Nações Unidas, 2020; Antràs, 2020; Rodrik, 2019).

A dinâmica das cadeias globais de valor resultou num alto grau de concentração geográfica da produção (sobretudo na China e outras economias asiáticas) em certos setores considerados estratégicos. Nos últimos anos adquiriram cada vez maior influência as visões críticas da globalização e da interdependência econômica em geral, captados em conceitos como os de autonomia estratégica, eliminação do risco (derisking), deslocalização próxima (nearshoring) e deslocalização entre parceiros (friendshoring)[60]. Esse fenômeno foi alimentado pelas tensões econômicas e geopolíticas entre os Estados Unidos e a China e pelas interrupções nas cadeias mundiais de abastecimento causadas pela pandemia de COVID-19 e pela guerra na Ucrânia (CEPAL, 2021b, 2023f e 2023g).

Nesse contexto, a centralidade da OMC na governança do comércio mundial sofreu forte erosão, o que implica um retrocesso no caminho para alcançar a meta 17.10. Devido à paralização que afeta seu Órgão de Apelação desde dezembro de 2019, a capacidade da OMC de contribuir para a solução de controvérsias entre seus membros com base em regras comumente aceitas foi reduzida ao mínimo. Além disso, vários países industrializados afirmam que as regras atuais da OMC foram ineficazes para abordar diversas práticas desleais que, na sua opinião, são empregadas pela China. Desde a criação da OMC, seus membros só conseguiram concluir dois novos acordos multilaterais: o Acordo sobre Facilitação do Comércio, que entrou em vigor em 2017, e o Acordo sobre Subvenções à Pesca, alcançado durante sua 12ª Conferência Ministerial, realizada em Genebra, em junho de 2022. A dificuldade em obter os consensos requeridos pelos acordos multilaterais fez com que surgissem diversas iniciativas de caráter plurilateral, que, no entanto, encontram resistência entre alguns membros da organização.

As atuais tensões comerciais e geopolíticas ressaltaram a necessidade de reformar a OMC para responder melhor às importantes mudanças ocorridas na economia mundial desde sua criação (em particular a digitalização e o surgimento da China como potência comercial), bem como para adequar suas regras ao desafio da mudança climática. Na 12ª Conferência Ministerial os países assumiram o compromisso de trabalhar a fim de obter a reforma necessária para melhorar todas as funções da Organização. Também reconheceram os desafios e preocupações a respeito de seu Órgão de Apelação, bem como a importância e urgência de enfrentá-los, e decidiram realizar debates visando a ter um sistema de solução de controvérsias plenamente operacional e que funcione devidamente, acessível a todos os membros em 2024. A 13ª Conferência Ministerial da OMC, realizada em Abu Dabi de 26 de fevereiro a 2 de março de 2024, foi um marco importante para ambos os processos. No entanto, até agora os avanços são limitados.

É crucial preservar a relevância da OMC como fórum de solução de divergências e elaboração de normas para evitar a proliferação de medidas unilaterais e a fragmentação do comércio mundial em esferas de influência das principais potências mundiais. Isso tem particular importância para os países em desenvolvimento e os menos adiantados. Além disso, o sistema multilateral de comércio pode desempenhar um papel importante na implementação da Agenda 2030, dados os vínculos existentes entre o comércio e vários objetivos sociais e ambientais (pleno emprego, redução da pobreza, combate à mudança climática e preservação dos oceanos, entre outros).

Na reforma da OMC, deve-se garantir que as normas do comércio mundial estejam alinhadas com os objetivos estabelecidos em outros fóruns multilaterais, sobretudo no que diz respeito à adaptação e mitigação da mudança climática. Por outro lado, a reforma deveria promover a coexistência de diferentes modelos de desenvolvimento, sem restringir indevidamente a capacidade dos países em desenvolvimento para explorar diversas alternativas segundo suas próprias circunstâncias e prioridades. Dada a transcendência desse processo, os países da região devem ter uma participação ativa e definir posições comuns sempre que possível para que seus interesses e preocupações sejam devidamente considerados[61].

Nesse contexto, a participação de todas as economias em desenvolvimento nas exportações mundiais de bens aumentou 3 pontos percentuais entre 2015 e 2022, ao passar de 42% para 45%. Quase todo esse aumento corresponde às economias em desenvolvimento da Ásia. Já a participação da América Latina e do Caribe permaneceu praticamente inalterada nesse mesmo período, ao passar de 5,5% para 5,7% (veja o gráfico III.25). Isto enfatiza a incapacidade da região de superar as limitações impostas pela sua especialização exportadora, particularmente sua dependência das matérias-primas, que ainda pesam muito nas exportações da América do Sul.

Os países em desenvolvimento também aumentaram (embora em menor medida) sua participação nas exportações mundiais de serviços desde 2015, que passou de 28% nesse ano para 29,5% em 2022. Da mesma forma que nos caso dos bens, esse aumento é explicado principalmente pelo desempenho das economias asiáticas (veja o gráfico III.25). Por sua vez, a participação da América Latina e do Caribe caiu de 3,5% em 2015 para 3% em 2022, após se situar abaixo de 3% em 2020 e 2021 devido ao colapso do turismo internacional no contexto da pandemia de COVID-19 (veja o gráfico III.25). Cabe destacar que, entre 2016 e 2019, essa atividade representou em média 47% das exportações regionais de serviços. Assim, a estagnação das exportações da região, que inclusive mostra retrocessos no cumprimento da meta 17.11, reflete sua elevada dependência do turismo e suas carências em vários aspectos determinantes da competitividade exportadora no segmento dos serviços modernos, como a disponibilidade de capital humano qualificado, o investimento em ciência e tecnologia e a qualidade da infraestrutura digital.

Por último, com respeito à meta 17.12 (concretizar a implementação oportuna de acesso a mercados livres de cotas e taxas, de forma duradoura, para todos os países menos desenvolvidos), na região somente o Haiti pertence a esse grupo, e suas exportações ingressam livres de impostos em todos os principais mercados do mundo.

Gráfico III.25

Países em desenvolvimento, países em desenvolvimento da América Latina e do Caribe e países em desenvolvimento da Ásia: participação nas exportações mundiais de bens e serviços, 2005-2022

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), UNCTADstat [base de dados on-line] https://unctadstat.unctad.org/EN.

4. Parcerias e cooperação Norte-Sul, Sul-Sul, triangular e de outros tipos (metas 17.9, 17.16 e 17.17[62])

Apesar da importância do ODS 17, na região não existem dados suficientes para avaliar o cumprimento de todas as suas metas. Este é o caso da meta 17.16, relativa a reforçar a parceria global para o desenvolvimento sustentável, dando particular atenção às parcerias entre diversos atores orientadas ao intercâmbio de conhecimentos e recursos de diversa índole. Na América Latina e no Caribe, a mobilização de recursos em parcerias público-privadas e parcerias com a sociedade civil está longe do esperado e até se afasta da trajetória regional para atingir a meta 17.17 até 2030. Além disso, na região não se dispõe de informação que permita comprovar a existência de acordos entre entidades públicas e privadas destinados a proporcionar um ativo ou serviço público, em que o setor privado assuma um risco significativo e a responsabilidade de sua gestão para o cumprimento dos ODS.

Não obstante, na América Latina e no Caribe existe conscientização acerca da importância de criar parcerias amplas e inclusivas e estabelecer âmbitos de cooperação para apoiar a Agenda 2030 e os ODS. Isto se reflete nos avanços constantes observados no fortalecimento da institucionalidade para a implementação e o acompanhamento da Agenda 2030. Por sua vez, a participação da sociedade civil da região no acompanhamento e avaliação da Agenda 2030, formado e coordenado em torno do Mecanismo de Participação da Sociedade Civil na Agenda de Desenvolvimento Sustentável e no Fórum dos Países da América Latina e do Caribe sobre Desenvolvimento Sustentável (2018), tem uma estrutura e procedimentos claros. São realizadas reuniões anuais das quais decorrem declarações relevantes que se apresentam ao Fórum dos Países da América Latina e do Caribe sobre Desenvolvimento Sustentável[63].

No âmbito regional também existem exemplos, como a Comunidade de Prática sobre as revisões nacionais voluntárias dos países da América Latina e do Caribe. Trata-se de um espaço informal que há vários anos oferece a oportunidade de intercambiar boas práticas e lições aprendidas entre funcionários governamentais, profissionais, pesquisadores e peritos técnicos, assim como representantes da CEPAL e do resto do sistema das Nações Unidas, incluindo os Escritórios dos Coordenadores Residentes. Também se convidam representantes da juventude, da sociedade civil, do setor privado, do setor acadêmico, das autoridades locais e outros atores[64].

Entre as organizações do setor privado, observa-se uma significativa vontade de cooperação, desde as pequenas e médias empresas até as câmaras de comércio, as grandes empresas e as empresas multinacionais. Destaca-se nesse sentido o Pacto Global das Nações Unidas, a maior iniciativa de sustentabilidade corporativa do mundo. O Pacto Global exorta as empresas a alinharem suas estratégias e operações com princípios universais em matéria de direitos humanos, trabalho, meio ambiente e combate à corrupção e a tomarem medidas para promover objetivos sociais[65]. As empresas das redes locais do Pacto Global na América Latina e no Caribe estão elaborando novas estratégias para orientar seu trabalho para os ODS. Promovem a sustentabilidade corporativa na base e ajudam as empresas a entender o que significa a responsabilidade empresarial dentro de um contexto nacional e regional[66].

Além disso, no âmbito regional, entre os órgãos subsidiários e reuniões intergovernamentais da CEPAL, cabe destacar a Conferência Regional sobre Cooperação Sul-Sul da América Latina e do Caribe, que desde 2023 visa os objetivos, alinhados com as metas do ODS 17, de promover o fortalecimento dos mecanismos nacionais de cooperação Sul-Sul e triangular e suas possíveis interações com a cooperação Norte-Sul e multilateral. A Conferência Regional fomenta essas modalidades de cooperação entre os atores regionais e extrarregionais, inclusive os países doadores e os organismos internacionais, para facilitar a transferência de tecnologia e conhecimento, bem como para a realização de atividades conjuntas em matéria de cooperação. Também se examinam as experiências de cooperação Sul-Sul e triangular dos países da América Latina e do Caribe e se avança na sua avaliação, em coordenação com os trabalhos realizados nos demais órgãos subsidiários da CEPAL.

Recentemente, a resolução 1(I) da Primeira Reunião da Conferência Regional sobre Cooperação Sul-Sul da América Latina e do Caribe (maio de 2023), entre outras coisas, solicitou “à Mesa Diretora e aos países integrantes da Conferência Regional sobre Cooperação Sul-Sul da América Latina e do Caribe que promovam o fortalecimento das sinergias e parcerias com outros atores, como os bancos de desenvolvimento, o setor privado e os mecanismos de integração regional e sub-regional, e as parcerias de múltiplos atores com a sociedade civil, os governos locais e o setor acadêmico nos temas de cooperação internacional para o desenvolvimento”.

A América Latina e o Caribe contam também com uma institucionalidade formal e instâncias informais de peso que regulam o comportamento das entidades públicas e privadas. Isso permitiria dar um passo para a mobilização de recursos com base em acordos contratuais, em parcerias público-privadas e parcerias com a sociedade civil, que coloquem a região na trajetória correta para atingir as metas 17.16 e 17.17.

Por último, de acordo com os dados disponíveis no acompanhamento estatístico regional, a meta 17.9 foi alcançada ou provavelmente será alcançada com a tendência atual[67]. A mobilização de recursos de cooperação, inclusive a cooperação Sul-Sul e triangular, favorece o planejamento e contribui para o aumento das capacidades dos países da região para a implementação dos ODS da Agenda 2030.

Apesar da diminuição dos recursos internacionais destinados à cooperação em benefício dos países de renda média, a contribuição da cooperação internacional nos países da região foi um fator insubstituível para seu desenvolvimento. Graças a isso, hoje os países têm uma sólida institucionalidade em matéria de cooperação, assumem o compromisso de compartilhar as boas práticas e experiências em matéria de políticas públicas que os ajudaram a crescer, melhoram a qualidade da administração pública e avançam para a erradicação da pobreza e da desigualdade, entre outras realizações. A cooperação Sul-Sul alcançou um bom nível de desenvolvimento na América Latina e no Caribe devido à similaridade dos problemas dos países da região, à pertinência das soluções oferecidas e ao compromisso das instituições de fortalecer seus vínculos. A cooperação triangular avança para um modelo baseado na gestão compartilhada do conhecimento, orientado à obtenção de resultados eficazes e eficientes, especialmente mediante a criação de parcerias.

A mobilização de financiamento mediante a cooperação internacional, Sul-Sul e triangular é essencial para atingir os ODS. Os esforços envidados mediante esse tipo de cooperação devem ser sustentados e melhorados para formular alternativas e iniciativas transformadoras que permitam o desenvolvimento sustentável e inclusivo e elevem o nível de vida da população da região. Essa cooperação deve propiciar espaços para que os países continuem compartilhando experiências e se nutrindo dos casos bem-sucedidos e para que continuem facilitando diálogos sobre políticas, oferecendo assistência técnica, fortalecendo parcerias de colaboração e intercambiando conhecimentos, além de empreender ações multilaterais e de múltiplos níveis.

As atividades de cooperação orientadas à região devem focar na superação das lacunas regionais mais relevantes para contribuir para o desenvolvimento dos países, levando em conta, também, a tripla transição digital, meio ambiental e socioeconômica que a América Latina e o Caribe já experimenta.

De acordo com o debatido pelos países da região na Primeira Reunião da Conferência Regional sobre Cooperação Sul-Sul da América Latina e o Caribe (CEPAL, 2023l), a desaceleração econômica mundial, as incertezas geradas pelas crises em série e o processo de fragmentação das cadeias de abastecimento e de segmentação das alianças tecnológicas tem o potencial de gerar grandes mudanças no âmbito da cooperação internacional para o desenvolvimento. Neste sentido, seria necessário trabalhar em distintos âmbitos, como a elaboração de uma agenda para a ação, o estabelecimento de metodologias regionais de avaliação da cooperação Sul-Sul e triangular, o fortalecimento de uma visão integral e do trabalho coordenado de múltiplos atores, a gestão do risco de desastres e os estudos de futuro e governança antecipatória, baseada nas capacidades prospectivas das instituições.

5. Disponibilidade de dados, acompanhamento e prestação de contas (metas 17.18 e 17.19[68])

Os países da América Latina e do Caribe mostraram um alto nível de compromisso no atendimento às demandas de aumentar a quantidade de informação de qualidade necessária para o acompanhamento estatístico da Agenda 2030, pois as condições institucionais e a implementação de operações estatísticas melhoraram de maneira sustentada e recorrente. Isso se reflete num avanço favorável dos indicadores, que prevê o cumprimento da meta 17.19 até 2030.

Embora em 2022 somente 18 países contassem com normas estatísticas nacionais que cumpriam os Princípios Fundamentais das Estatísticas Oficiais (Nações Unidas, 2014), todos os países da região firmaram o Código Regional de Boas Práticas em Estatísticas para a América Latina e o Caribe da Conferência Estatística das Américas (CEPAL, 2023h) e promoveram sua adoção como marco de conduta profissional para a produção e a difusão de estatísticas oficiais, mediante ações reproduzíveis com base em experiências comprovadas que permitem obter os melhores resultados e contribuem para o melhoramento da atividade estatística nacional. Já em 2022, 21 países contavam com um plano estatístico nacional em processo de aplicação.

Essas características institucionais estão refletidas no aumento de operações estatísticas para a coleta das informações que servem de base para a elaboração dos indicadores dos ODS. Segundo os dados disponíveis, observa-se uma tendência crescente nas porcentagens de países que registraram ao menos 90% dos nascimentos (74,5% em 2020), de países que registraram ao menos 75% dos óbitos (82,3% em 2020) e de países que realizaram ao menos um censo demográfico e habitacional nos últimos dez anos (94%), assim como no número de países com infraestrutura de dados geoespaciais formalmente estabelecida (22 países em 2021). A implementação desses mecanismos de coleta de informação é fundamental para assentar as bases institucionais de sistemas estatísticos nacionais sólidos, além de se considerar também novas fontes de informação não tradicionais que aumentem as capacidades nacionais de produção dos indicadores para o acompanhamento dos ODS. A esse cenário positivo se soma a tendência crescente dos recursos em divisas proporcionados para fortalecer a capacidade estatística dos países em desenvolvimento e do gasto público destinado aos institutos nacionais de estatística.

Embora os investimentos em fortalecimento das capacidades estatísticas tenham passado de cerca de 32 milhões de dólares em 2015 para 50 milhões em 2020, ainda estão muito abaixo dos níveis alcançados no início da década de 2010, quando superavam 80 milhões de dólares. A mesma situação ocorre com o gasto público destinado aos institutos de estatística. Embora o gasto em termos relativos tenha aumentado de 0,16% para 0,18% do gasto público total do governo geral de 2015 a 2022, ainda é demasiado baixo para cobrir as necessidades das instituições responsáveis por garantir a produção dos dados necessários para o acompanhamento estatístico da Agenda 2030. Além disso, é muito baixa a porcentagem de países que contam com um plano estatístico nacional plenamente financiado.

Por último, apesar das dificuldades que ainda persistem no que diz respeito à geração dos indicadores dos ODS, é importante destacar que, no período 2016-2023, 32 países da América Latina e do Caribe apresentaram suas revisões nacionais voluntárias no fórum político de alto nível sobre desenvolvimento sustentável das Nações Unidas. Desse total, 18 países apresentaram revisões em mais de uma ocasião.

F. Conclusões

Este capítulo analisou detalhadamente a situação atual do cumprimento de cinco ODS na América Latina e no Caribe. Esse panorama, apoiado pelo exercício de semaforização realizado pela CEPAL, ajuda a visualizar os pontos fortes e fracos para favorecer a adoção de medidas adequadas destinadas a retomar o caminho e acelerar o passo rumo ao pleno cumprimento dos ODS até 2030.

No que se refere ao ODS 1, a redução dos níveis de pobreza e pobreza extrema medidas segundo a renda ainda é insuficiente na região, e as diversas crises exacerbam esse desafio. A pandemia de COVID-19 elevou ainda mais esses níveis, sendo particularmente afetados os grupos que já apresentavam as maiores carências. Embora se tenha avançado em algumas das outras dimensões da pobreza, em conjunto são ainda insuficientes para alcançar uma redução da pobreza multidimensional conforme estabelecem as metas. Isso ressalta a necessidade de combinar o crescimento econômico com a redução das desigualdades e fomentar o emprego produtivo e as políticas setoriais de educação, saúde, habitação e acesso a serviços básicos, com uma orientação ao fechamento de lacunas entre os territórios e grupos populacionais, particularmente entre homens e mulheres. Nesse contexto, é especialmente relevante impulsionar os sistemas de proteção social com o fim de aumentar a cobertura, sobretudo em matéria de pensões e transferências para grupos com renda insuficiente, reforçando sua contribuição para a proteção ou a resiliência a crises e situações de emergência e promovendo sua integralidade mediante uma maior articulação entre seus componentes e com outras políticas sociais. Por sua vez, é importante garantir a sustentabilidade desses sistemas, mediante mecanismos que assegurem a manutenção do gasto social nesse setor. Nesse sentido, deve-se buscar um equilíbrio que permita que os gastos em outros setores também alcancem níveis ótimos visando a implementação das políticas sociais necessárias para avançar no cumprimento do ODS 1.

Quanto ao ODS 2, a confluência de crises e conflitos que afetaram o mundo nos últimos anos e seu impacto no crescimento econômico e nos preços da energia e dos alimentos representaram um retrocesso no combate à fome e à insegurança alimentar. Os avanços no âmbito da redução da desnutrição e da má nutrição foram insuficientes, num contexto em que também não se conseguiu reduzir suficientemente os níveis de pobreza que limitam as possibilidades de acesso das famílias a uma alimentação saudável. Os esforços para aumentar a produtividade da indústria alimentar são limitados pelos efeitos negativos do agravamento da crise climática[69], que pode causar perdas na produção, problemas na oferta de alimentos e agravamento da insegurança alimentar. Esse cenário dificulta a implementação de práticas agrícolas resilientes e sustentáveis e a proteção da biodiversidade, sobretudo se levarmos em conta que o investimento no setor é predominantemente determinado pelo intercâmbio comercial realizado no mercado por meio do consumo final, com escassos investimentos adicionais do setor privado e da cooperação internacional. Para enfrentar esses desafios, a América Latina e o Caribe necessitam de inovações que permitam que a região produza mais alimentos com maior resiliência aos choques climáticos, utilizando menos recursos e emitindo menos GEE. Uma parte importante desses investimentos deve ser aplicada na agricultura e nos sistemas alimentares, para aumentar sua produtividade e sustentabilidade, além de melhorar a renda dos produtores e o acesso da população a uma alimentação diversificada e saudável.

Quanto ao ODS 13, a América Latina e o Caribe não contribuem muito para as emissões mundiais de GEE, têm uma matriz energética e elétrica relativamente limpa e grande potencial para a produção de energias renováveis, dispõem dos minerais estratégicos necessários para a transição energética e de carbono e contam com uma rica diversidade biológica. No entanto, é uma região muito vulnerável aos efeitos da mudança climática, o que supõe uma pesada carga que afeta seu desenvolvimento econômico, aumenta as restrições fiscais e reduz ainda mais a disponibilidade de recursos para implementar as políticas sociais e de proteção ambiental necessárias. Embora a região apresente baixos níveis de emissões, deve aumentar a velocidade de descarbonização entre quatro e cinco vezes para cumprir os compromissos de redução de emissões apresentados nas CND, apostando no investimento e no desenvolvimento produtivo em setores essenciais para a transição mundial para um sistema de baixo carbono (energias renováveis, transporte sustentável, bioeconomia e economia circular, entre outros) e naqueles que potencializem o esforço de mitigação e adaptação e gestão de riscos. Também se deve promover a aplicação de instrumentos normativos e econômicos e financeiros que alinhem os incentivos e buscar um desenvolvimento institucional que implique aumento da transparência e facilite as transformações e pactos sociais que contribuam para obter mudanças duradouras. Com relação aos desastres, ocorreram avanços no financiamento da resposta a situações de emergência tanto no âmbito legal, já que 21 países contam com uma estratégia nacional de redução do risco de desastres (RRD), como no alerta precoce, pois todos os países dispõem de algum sistema de alerta precoce. No entanto, persistem lacunas no que se refere ao investimento em RRD, nos processos de reconstrução depois de desastres, na cobertura territorial e na incorporação de todas as ameaças possíveis nas estratégias de redução do risco de desastres. Por isso, é necessário exortar os países e a comunidade internacional a coordenarem as agendas de mudança climática, desenvolvimento sustentável e RRD.

No caso do ODS 16, a região ainda está num contexto de elevados níveis de violência e acesso restrito à justiça, com avanços que ainda são heterogêneos e indicam que não se conseguiu que prevaleçam a paz e a segurança, bens públicos globais cuja ausência produz consequências negativas para o desenvolvimento econômico e social dos países. No combate à violência em todas as suas formas, não só é necessário fortalecer as instituições para consolidar o estado de direito e a promoção dos direitos humanos, mas também fortalecer o trabalho colaborativo entre as instituições e as comunidades. Por outro lado, para fomentar o estado de direito e garantir o acesso à justiça para todos, é necessário que os governos promovam políticas de justiça aberta e ampliem o uso das ferramentas digitais, a fim de fortalecer os sistemas de controle tanto interno como externo e obter maior transparência e prestação de contas a respeito dos casos atendidos nas diversas instâncias judiciais. Além disso, para que as políticas públicas sejam eficazes, não só nos contextos de paz, segurança e justiça, mas nos demais aspectos do desenvolvimento sustentável, é necessário reverter na região a crescente tendência de desconfiança em relação às instituições e aos funcionários públicos. Para isso é essencial dispor de uma institucionalidade sólida, o que depende tanto do investimento de recursos financeiros na ação pública como da existência de marcos legais com um enfoque de direitos e de gênero e em harmonia com os principais instrumentos e tratados internacionais relativos aos direitos humanos e ao desenvolvimento sustentável. Esses marcos jurídicos devem ser complementados com mecanismos de coordenação horizontal e vertical que permitam às entidades públicas enfrentar os desafios do desenvolvimento sustentável com alta capacidade de articulação intersetorial. Outro componente do processo que contribui para a solidez institucional consiste em fazer com que a cidadania tenha um maior e melhor acesso à informação pública, o que facilita a colaboração e a tomada de decisões, ao mesmo tempo que permite antever fatos disruptivos como os atos de violência e se organizar em estruturas participativas para chegar a soluções que aproveitem o conhecimento coletivo.

Por último, com relação ao ODS 17, a mobilização de recursos internos na região é restringida por diversos fatores, como o baixo crescimento, os elevados níveis da dívida e a baixa carga fiscal. A isso deve-se acrescentar os limitados recursos internacionais devido à designação da maioria dos países da região como países de renda média. Nesse contexto, a transferência tecnológica também é limitada, o que se reflete em avanços insuficientes no acesso à Internet, com lacunas tanto entre um país e outro como dentro de cada país. A isto se soma um contexto complexo e em constante mudança no que se refere ao comércio internacional. Um aumento da mobilização de recursos que favoreça os avanços tecnológicos num contexto de maiores oportunidades comerciais oferecerá aos países a possibilidade de melhorar sua eficiência, obter economias de escala e aumentar sua aprendizagem. Desse modo, poderão aumentar sua produtividade e, portanto, o crescimento econômico potencial, gerando mais e melhores empregos e aumentando a arrecadação tributária. Por sua vez, isto ampliaria o espaço fiscal para implementar políticas públicas orientadas ao desenvolvimento sustentável e se estabeleceria assim um círculo virtuoso de mobilização de recursos internos. Neste cenário, reconhece-se a importância de estabelecer parcerias entre os governos, o setor privado, a sociedade civil e as instituições internacionais. Essas parcerias deveriam ser inclusivas e se basear em visões, princípios e valores compartilhados, que conduzam à colaboração e ao trabalho conjunto.

Com o propósito de acelerar os avanços para atingir os ODS, o capítulo IV analisa um conjunto de seis transições essenciais, prestando especial atenção à América Latina e ao Caribe. As transições ali descritas se referem especificamente às seguintes áreas: i) sistemas alimentares; ii) acesso à energia a preços acessíveis; iii) conectividade digital; iv) educação; v) emprego e proteção social; vi) mudança climática, perda de biodiversidade e poluição.

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1. [1] Veja a descrição de todos os objetivos, metas e indicadores da Agenda 2030 em CEPAL (2023j).

2. [2] Meta 1.1: “Até 2030, erradicar a pobreza extrema para todas as pessoas em todos os lugares, atualmente medida como pessoas vivendo com menos de US$ 1,25 por dia”. O montante estabelecido na meta 1.1 foi atualizado e a cifra mais recente corresponde a 1,90 dólares por dia. Meta 1.2: “Até 2030, reduzir pelo menos à metade a proporção de homens, mulheres e crianças, de todas as idades, que vivem na pobreza, em todas as suas dimensões, de acordo com as definições nacionais”.

3. [3] Diz-se que um domicílio está em situação de pobreza quando nele não há renda suficiente para adquirir bens e serviços que satisfaçam as necessidades básicas de seus membros. Diz-se que o domicílio está em situação de pobreza extrema quando a renda é insuficiente até para comprar os alimentos necessários.

4. [4] As cifras nas quais se baseia essa afirmação correspondem a 18 países da América Latina.

5. [5] Países para os quais se dispõe dessa medição: Chile, Colômbia, Costa Rica, El Salvador, Equador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguai e República Dominicana.

6. [6] Veja PNUD/OPHI (2023).

7. [7] Países para os quais se dispunha de informação: Belize, Bolívia (República Bolivariana da), Colômbia, Equador, Guiana, Haiti, Honduras, México, Nicarágua, Peru, República Dominicana e Suriname.

8. [8] Meta 1.3: “Implementar, em nível nacional, medidas e sistemas de proteção social adequados, para todos, incluindo pisos, e até 2030 atingir a cobertura substancial dos pobres e vulneráveis”.

9. [9] Os sistemas de proteção social são compostos por políticas de caráter contributivo e não contributivo, políticas de regulamentação do mercado de trabalho e políticas integrais de cuidados (CEPAL, 2020a).

10. [10] Entre março de 2020 e agosto de 2022 foram anunciadas 506 medidas de proteção social de emergência para a população da América Latina e do Caribe (veja CEPAL, s.d.).

11. [11] Considera-se o modelo do exercício formulado na CEPAL (2012a, 2012b e 2021a), em que os domicílios com acesso à proteção social contributiva são aqueles em que ao menos um de seus integrantes de 15 anos ou mais está afiliado ou contribui para o sistema de aposentadorias ou recebe uma aposentadoria contributiva, e os domicílios com acesso à proteção social não contributiva são aqueles em que ao menos um de seus integrantes recebe transferências públicas.

12. [12] Meta 1.4: “Até 2030, garantir que todos os homens e mulheres, particularmente os pobres e vulneráveis, tenham direitos iguais aos recursos econômicos, bem como o acesso a serviços básicos, propriedade e controle sobre a terra e outras formas de propriedade, herança, recursos naturais, novas tecnologias apropriadas e serviços financeiros, incluindo microfinanças”.

13. [13] Veja o conteúdo da Agenda Regional de Ação pela Água 2023 [on-line] https://www.cepal.org/sites/default/files/events/files/agenda_regional_de_accion_por_el_agua_alc_0.pdf.

14. [14] Meta 1.5: “Até 2030, construir a resiliência dos pobres e daqueles em situação de vulnerabilidade, e reduzir a exposição e vulnerabilidade destes a eventos extremos relacionados com o clima e outros choques e desastres econômicos, sociais e ambientais”.

15. [15] Meta 1.a: “Garantir uma mobilização significativa de recursos a partir de uma variedade de fontes, inclusive por meio do reforço da cooperação para o desenvolvimento, para proporcionar meios adequados e previsíveis para que os países em desenvolvimento, em particular os países menos desenvolvidos, implementem programas e políticas para acabar com a pobreza em todas as suas dimensões”. Meta 1.b: “Criar marcos políticos sólidos em nível nacional, regional e internacional, com base em estratégias de desenvolvimento a favor dos pobres e sensíveis ao gênero, para apoiar investimentos acelerados nas ações de erradicação da pobreza”.

16. [16] A classificação funcional do gasto público é uma classificação por funções de governo, conforme estabelecido no Manual de Estatísticas de Finanças Públicas 2014 do Fundo Monetário Internacional (FMI, 2014).

17. [17] Os dois países da região onde a meta foi alcançada são Argentina e Colômbia (cobertura do setor público e governo geral, respectivamente).

18. [18] Os indicadores de gênero são os que exigem explicitamente um desmembramento por sexo ou os que se referem à igualdade de gênero como objetivo subjacente. No caso do ODS 1, utilizam-se os seguintes indicadores: 1.1.1 Proporção da população que vive abaixo da linha internacional de pobreza, por sexo, idade, situação de trabalho e localização geográfica (urbana ou rural); 1.2.1 Proporção da população que vive abaixo da linha nacional de pobreza, por sexo e idade; 1.2.2 Proporção de homens, mulheres e crianças de todas as idades que vivem na pobreza, em todas as suas dimensões, conforme as definições nacionais; 1.3.1 Proporção da população coberta por sistemas ou níveis mínimos de proteção social, por sexo e para os seguintes grupos populacionais: crianças, pessoas desempregadas, pessoas idosas, pessoas com deficiência, mulheres grávidas, recém-nascidos, vítimas de acidentes de trabalho, pessoas pobres e grupos vulneráveis; 1.4.2 Proporção do total da população adulta com direitos de posse da terra garantidos, com documentação legalmente reconhecida e que percebe os seus direitos como seguros, por sexo e tipo de posse (ONU Mulheres/DAES, 2023).

19. [19] A Agenda Regional de Gênero é um guia para a implementação de políticas públicas que contribuem para desatar os nós estruturais da desigualdade de gênero, em sinergia com a Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável, e foi aprovada pelos Estados membros no âmbito das Conferências Regionais sobre a Mulher da América Latina e do Caribe realizadas desde 1977.

20. [20] O índice de feminidade representa as disparidades de pobreza ou pobreza extrema entre homens e mulheres. Um valor superior a 100 expressa que a pobreza ou a pobreza extrema afeta em maior medida as mulheres do que os homens; um valor inferior a 100 expressa o contrário.

21. [21] Na América Latina e no Caribe, o indicador 5.3.1 (proporção de mulheres entre 20 e 24 anos que estavam casadas ou mantinham uma união estável antes de cumprir 18 aos) era de 21,2% em 2022 (CEPAL, 2023m).

22. [22] Meta 2.1: “Até 2030, acabar com a fome e garantir o acesso de todas as pessoas, em particular os pobres e pessoas em situações vulneráveis, incluindo crianças, a alimentos seguros, nutritivos e suficientes durante todo o ano”.

23. [23] Meta 2.2: “Até 2030, acabar com todas as formas de desnutrição, incluindo atingir, até 2025, as metas acordadas internacionalmente sobre nanismo e caquexia em crianças menores de cinco anos de idade, e atender às necessidades nutricionais dos adolescentes, mulheres grávidas e lactantes e pessoas idosas”.

24. [24] Meta 2.3: “Até 2030, dobrar a produtividade agrícola e a renda dos pequenos produtores de alimentos, particularmente das mulheres, povos indígenas, agricultores familiares, pastores e pescadores, inclusive por meio de acesso seguro e igual à terra, outros recursos produtivos e insumos, conhecimento, serviços financeiros, mercados e oportunidades de agregação de valor e de emprego não agrícola”.

25. [25] Meta 2.4: “Até 2030, garantir sistemas sustentáveis de produção de alimentos e implementar práticas agrícolas resilientes, que aumentem a produtividade e a produção, que ajudem a manter os ecossistemas, que fortaleçam a capacidade de adaptação às mudanças climáticas, às condições meteorológicas extremas, secas, inundações e outros desastres, e que melhorem progressivamente a qualidade da terra e do solo”.

26. [26] Meta 2.5: “Até 2020, manter a diversidade genética de sementes, plantas cultivadas, animais de criação e domesticados e suas respectivas espécies selvagens, inclusive por meio de bancos de sementes e plantas diversificados e bem geridos em nível nacional, regional e internacional, e garantir o acesso e a repartição justa e equitativa dos benefícios decorrentes da utilização dos recursos genéticos e conhecimentos tradicionais associados, como acordado internacionalmente”.

27. [27] O termo “adesão única” se refere ao armazenamento garantido de suficientes recursos genéticos de uma variedade vegetal em instalações de conservação no médio e longo prazo.

28. [28] Meta 2.a: “Aumentar o investimento, inclusive via o reforço da cooperação internacional, em infraestrutura rural, pesquisa e extensão de serviços agrícolas, desenvolvimento de tecnologia, e os bancos de genes de plantas e animais, para aumentar a capacidade de produção agrícola nos países em desenvolvimento, em particular nos países menos desenvolvidos”.

29. [29] Meta 2.b: “Corrigir e prevenir as restrições ao comércio e distorções nos mercados agrícolas mundiais, incluindo a eliminação paralela de todas as formas de subsídios à exportação e todas as medidas de exportação com efeito equivalente, de acordo com o mandato da Rodada de Desenvolvimento de Doha”.

30. [30] Ver a decisão ministerial de 19 de dezembro de 2015 [on-line] https://www.wto.org/spanish/thewto_s/minist_s/mc10_s/l980_s.htm.

31. [31] Meta 2.c: “Adotar medidas para garantir o funcionamento adequado dos mercados de commodities de alimentos e seus derivados, e facilitar o acesso oportuno à informação de mercado, inclusive sobre as reservas de alimentos, a fim de ajudar a limitar a volatilidade extrema dos preços dos alimentos”.

32. [32] Meta 13.1: “Reforçar a resiliência e a capacidade de adaptação a riscos relacionados ao clima e às catástrofes naturais em todos os países”. Meta 13.3: “Melhorar a educação, aumentar a conscientização e a capacidade humana e institucional sobre mitigação, adaptação e redução de impacto e alerta precoce da mudança do clima”.

33. [33] O subgrupo climático inclui dois tipos de desastres: as secas e os incêndios florestais; o subgrupo hidrológico inclui as inundações e os deslizamentos de terra; o subgrupo meteorológico inclui as temperaturas extremas e as tempestades.

34. [34] Meta 13.2: “Integrar medidas da mudança do clima nas políticas, estratégias e planejamentos nacionais”. Meta 13.a: “Implementar o compromisso assumido pelos países desenvolvidos partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima [UNFCCC] para a meta de mobilizar conjuntamente US$ 100 bilhões por ano a partir de 2020, de todas as fontes, para atender às necessidades dos países em desenvolvimento, no contexto das ações de mitigação significativas e transparência na implementação; e operacionalizar plenamente o Fundo Verde para o Clima por meio de sua capitalização o mais cedo possível”. Meta 13.b: “Promover mecanismos para a criação de capacidades para o planejamento relacionado à mudança do clima e à gestão eficaz, nos países menos desenvolvidos, inclusive com foco em mulheres, jovens, comunidades locais e marginalizadas”.

35. [35] Meta 16.1: “Reduzir significativamente todas as formas de violência e as taxas de mortalidade relacionada em todos os lugares”. Meta 16.2: “Acabar com abuso, exploração, tráfico e todas as formas de violência e tortura contra crianças”.

36. [36] A taxa de homicídios é um indicador que geralmente existe em todos os países e tende a ser mais confiável do que outros na medição dos crimes. O homicídio costuma ser mais difícil de ocultar e, no âmbito dos estudos criminológicos, o nível de homicídios está associado à situação de insegurança geral de um país ou território. Esta variável é definida como um indicador indireto da insegurança. Se existem altas taxas de homicídio, a situação de segurança medida com outros indicadores (como os crimes contra as pessoas ou a propriedade) não será boa. O homicídio, por sua vez, é um indicador de níveis elevados de violência social, física, moral e simbólica, porque implica a morte de uma pessoa provocada por outra pessoa, além de estar associado ao medo difuso de ser vítima da violência e do crime em geral. O medo sustentado ao longo do tempo incide na vida pessoal e na vida social. Entre outras coisas, afeta a confiança interpessoal e institucional, as condutas e relações sociais ou a forma de habitar o território. Propicia-se a segregação, perde-se o espaço público e restringem-se os horários dedicados à vida em comunidade.

37. [37] A Colômbia experimentou uma leve queda entre 2021 e 2022, de 25,7 para 25,4 homicídios por 100.000 habitantes. Essa cifra foi registrada depois de um aumento significativo no ano anterior, com taxas mais altas em áreas onde estavam ativos grupos armados, como as ex-Forças Armadas Revolucionárias da Colômbia-Exército do Povo (FARC-EC) e o Exército de Liberação Nacional (ELN) (UNODC, 2023, pág. 32). No entanto, se observarmos o comportamento a longo prazo dos dados no país, a queda da taxa de homicídios é notável, de 67,7 homicídios por 100.000 habitantes na década de 2000 para 24,2 em 2020 (veja UNODC, s.d.-b).

38. [38] Meta 16.3: “Promover o estado de direito em nível nacional e internacional e garantir a igualdade de acesso à justiça para todos”.

39. [39] Veja mais informações em Fair e Walmsley (2022).

40. [40] De acordo com Fair e Walmsley (2022), na região isto pode ser observado com clareza na América Central (a população carcerária feminina de El Salvador tornou-se sete vezes maior e a de Guatemala seis vezes) e na América do Sul (a cifra quadruplicou no Brasil).

41. [41] Meta 16.4: “Até 2030, reduzir significativamente os fluxos financeiros e de armas ilegais, reforçar a recuperação e devolução de recursos roubados e combater todas as formas de crime organizado”.

42. [42] Meta 16.5: “Reduzir substancialmente a corrupção e o suborno em todas as suas formas”.

43. [43] Os custos estimados por Jaitman (2017) são conservadores, pois só incluem os custos diretos da criminalidade, isto é, os gastos públicos e privados, e os custos sociais. Não consideram os custos indiretos, como as mudanças no comportamento das pessoas devido ao medo da criminalidade ou o impacto da violência na saúde das pessoas. De acordo com seu estudo, na América Latina e no Caribe o gasto público em prevenção e controle da criminalidade é semelhante ao gasto de países desenvolvidos como os Estados Unidos e o Reino Unido. No entanto, representa uma proporção muito maior dos orçamentos públicos, do mesmo modo que os gastos privados na prevenção da criminalidade são muito superiores aos dos países desenvolvidos.

44. [44] Meta 16.6: “Desenvolver instituições eficazes, responsáveis e transparentes em todos os níveis”.

45. [45] Meta 16.7: “Garantir a tomada de decisão responsiva, inclusiva, participativa e representativa em todos os níveis”.

46. [46] Esta seção baseia-se em grande medida no documento de referência “Gobierno abierto y ciudadanía en el centro de la gestión pública: selección de artículos de investigación” (Naser, 2021), que serviu de ponto de partida para estimular o diálogo e a reflexão no painel sobre este tema organizado como parte da XVII Conferência de Ministros e Chefes de Planejamento da América Latina e do Caribe, realizada em Santiago, nos dias 17 e 18 de janeiro de 2023, no âmbito da XXIX Reunião da Mesa Diretora do Conselho Regional de Planejamento do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econômico e Social (ILPES).

47. [47] Cabe mencionar, entre outros exemplos, a Declaração das Nações Unidas sobre os Direitos dos Povos Indígenas, a Convenção nº 169 da OIT sobre Povos Indígenas e Tribais, a Convenção Interamericana sobre a Proteção dos Direitos Humanos dos Idosos, a Convenção sobre os Direitos das Pessoas com Deficiência e o Acordo Regional sobre o Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe (Acordo de Escazú).

48. [48] Veja [on-line] https://www.ceplan.gob.pe/visionperu2050/.

49. [49] Meta 16.10: “Assegurar o acesso público à informação e proteger as liberdades fundamentais, em conformidade com a legislação nacional e os acordos internacionais”.

50. [50] Antígua e Barbuda, Argentina, Bahamas, Belize, Brasil, Chile, Colômbia, El Salvador, Equador, Guatemala, Guiana, Honduras, Jamaica, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana, Saint Kitts e Nevis, São Vicente e Granadinas, Trinidad e Tobago, Uruguai e Venezuela (República Bolivariana da).

51. [51] Decreto Supremo 28168, sobre acesso à informação.

52. [52] Decreto 40200-MP-MEIC-MC, sobre transparência e acesso à informação pública, e Decreto 40199-MP, sobre abertura dos dados públicos.

53. [53] Veja o Observatório do Princípio 10 na América e Latina e no Caribe da CEPAL [on-line] https://observatoriop10.cepal.org.

54. [54] Meta 17.1: “Fortalecer a mobilização de recursos internos, inclusive por meio do apoio internacional aos países em desenvolvimento, para melhorar a capacidade nacional para arrecadação de impostos e outras receitas”. Meta 17.2: “Países desenvolvidos implementarem plenamente os seus compromissos em matéria de assistência oficial ao desenvolvimento [AOD], inclusive fornecer 0,7% da renda nacional bruta [RNB] em AOD aos países em desenvolvimento, dos quais 0,15% a 0,20% para os países menos desenvolvidos; provedores de AOD são encorajados a considerar a definir uma meta para fornecer pelo menos 0,20% da renda nacional bruta em AOD para os países menos desenvolvidos”. Meta 17.3: “Mobilizar recursos financeiros adicionais para os países em desenvolvimento a partir de múltiplas fontes”. Meta 17.4: “Ajudar os países em desenvolvimento a alcançar a sustentabilidade da dívida de longo prazo por meio de políticas coordenadas destinadas a promover o financiamento, a redução e a reestruturação da dívida, conforme apropriado, e tratar da dívida externa dos países pobres altamente endividados para reduzir o superendividamento”.

55. [55] De acordo com a atualização da lista dos países que podem acessar a AOD em 2024 e 2025, 22 países da região, entre os 26 incluídos, estão classificados na categoria de renda média-alta.

56. [56] Meta 17.6: “Melhorar a cooperação Norte-Sul, Sul-Sul e triangular regional e internacional e o acesso à ciência, tecnologia e inovação, e aumentar o compartilhamento de conhecimentos em termos mutuamente acordados, inclusive por meio de uma melhor coordenação entre os mecanismos existentes, particularmente no nível das Nações Unidas, e por meio de um mecanismo de facilitação de tecnologia global”. Meta 17.7: “Promover o desenvolvimento, a transferência, a disseminação e a difusão de tecnologias ambientalmente corretas para os países em desenvolvimento, em condições favoráveis, inclusive em condições concessionais e preferenciais, conforme mutuamente acordado”. Meta 17.8: “Operacionalizar plenamente o Banco de Tecnologia e o mecanismo de capacitação em ciência, tecnologia e inovação para os países menos desenvolvidos até 2017, e aumentar o uso de tecnologias de capacitação, em particular das tecnologias de informação e comunicação”.

57. [57] O PNUMA se encarrega da implementação e do acompanhamento da meta 17.7.

58. [58] Na falta de una definição acordada mundialmente, adotou-se a classificação da lista combinada proposta por Sauvage (2014) da lista do Fórum de Cooperação Econômica da Ásia e Pacífico (APEC), dos produtos propostos por várias partes no âmbito das negociações plurilaterais e da OCDE. A lista combinada inclui 248 categorias de produtos com códigos de seis dígitos, conforme o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias da Organização Mundial das Alfândegas (OMA). O enfoque analítico tem vários inconvenientes. A “racionalidade” das tecnologias (ou, neste caso, dos bens) depende do contexto em que são utilizados (PNUMA, s.d.), o que não se depreende de uma leitura exclusiva dos dados comerciais. As categorias do Sistema Harmonizado foram concebidas segundo a descrição dos produtos subjacentes; no entanto, os bens ambientais se definem melhor por seus possíveis efeitos (OCDE, 2019). Por isso, as categorias nem sempre se ajustam bem. Além disso, a nomenclatura continua evoluindo e as categorias originais vão sendo substituídas por outras que nem sempre coincidem totalmente; por exemplo, algumas categorias se fundem, enquanto outras se dividem em mais de uma (OCDE, 2019).

59. [59] Meta 17.10: “Promover um sistema multilateral de comércio universal, baseado em regras, aberto, não discriminatório e equitativo no âmbito da Organização Mundial do Comércio, inclusive por meio da conclusão das negociações no âmbito de sua Agenda de Desenvolvimento de Doha”. Meta 17.11: “Aumentar significativamente as exportações dos países em desenvolvimento, em particular com o objetivo de duplicar a participação dos países menos desenvolvidos nas exportações globais até 2020”. Meta 17.12: “Concretizar a implementação oportuna de acesso a mercados livres de cotas e taxas, de forma duradoura, para todos os países menos desenvolvidos, de acordo com as decisões da OMC, inclusive por meio de garantias de que as regras de origem preferenciais aplicáveis às importações provenientes de países menos desenvolvidos sejam transparentes e simples, e contribuam para facilitar o acesso ao mercado”.

60. [60] Os conceitos de autonomia estratégica e eliminação do risco (derisking) visam a reduzir a vulnerabilidade dos países importadores a interrupções do abastecimento de produtos ou insumos estratégicos, sobretudo quando estes se originam em países geográfica ou politicamente distantes. As medidas implementadas com este fim incluem o encurtamento geográfico das cadeias de abastecimento, também conhecido como deslocalização próxima (nearshoring) e a reorientação da produção para países considerados amigos, ou deslocalização entre parceiros (friendshoring).

61. [61] Um marco positivo nesse sentido foi a reunião de altas autoridades comerciais de 15 países da região realizada em Santiago em 26 de janeiro de 2024, com o fim de coordenar posições para a 13ª Conferência Ministerial da OMC (veja SUBREI, 2024).

62. [62] Meta 17.9: “Reforçar o apoio internacional para a implementação eficaz e orientada da capacitação em países em desenvolvimento, a fim de apoiar os planos nacionais para implementar todos os objetivos de desenvolvimento sustentável, inclusive por meio da cooperação Norte-Sul, Sul-Sul e triangular”. Meta 17.16: “Reforçar a parceria global para o desenvolvimento sustentável, complementada por parcerias multissetoriais que mobilizem e compartilhem conhecimento, expertise, tecnologia e recursos financeiros, para apoiar a realização dos objetivos do desenvolvimento sustentável em todos os países, particularmente nos países em desenvolvimento”. Meta 17.17: “Incentivar e promover parcerias públicas, público-privadas e com a sociedade civil eficazes, a partir da experiência das estratégias de mobilização de recursos dessas parcerias”.

63. [63] Veja [on-line] https://agenda2030lac.org/es/sociedad-civil.

64. [64] Veja [on-line] https://www.cepal.org/es/temas/agenda-2030-desarrollo-sostenible/comunidad-practica-la-cepal-informes-nacionales-voluntarios.

65. [65] Veja [on-line] https://agenda2030lac.org/es/sector-privado.

66. [66] Veja [on-line] https://www.unglobalcompact.org/engage-locally/latin-america.

67. [67] O indicador da meta 17.9 é o 17.9.1: “Valor em dólares da assistência financeira e técnica (inclusive mediante a cooperação Norte-Sul, Sul-Sul e triangular) destinada aos países em desenvolvimento”.

68. [68] Meta 17.18: “Até 2020, reforçar o apoio à capacitação para os países em desenvolvimento, inclusive para os países menos desenvolvidos e pequenos Estados insulares em desenvolvimento, para aumentar significativamente a disponibilidade de dados de alta qualidade, atuais e confiáveis, desagregados por renda, gênero, idade, raça, etnia, status migratório, deficiência, localização geográfica e outras características relevantes em contextos nacionais”. Meta 17.19: “Até 2030, valer-se de iniciativas existentes para desenvolver medidas do progresso do desenvolvimento sustentável que complementem o produto interno bruto [PIB] e apoiem a capacitação estatística nos países em desenvolvimento”.

69. [69] Em 2023 e 2024, prevê-se que o fenômeno El Niño fará com que as temperaturas médias se elevem na região e no mundo e que também se agrave a possível incidência de fenômenos climáticos extremos.

Parte II

Aceleração do cumprimento da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Capítulo IV

Transições para acelerar a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Introdução

A. Transição dos sistemas alimentares

B. Transição energética

C. Transição digital

D. Transição educacional

E. Transição do emprego e da proteção social

F. Transição climática, perda da biodiversidade e poluição

G. Conclusões

Bibliografia

Introdução

Em seu livro The Age of Sustainability: Just Transitions in a Complex World, Mark Swilling (2020) propõe que a realização de uma pesquisa transdisciplinar, como a que abrange o estudo dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS), se baseia na distinção entre três tipos de conhecimento que são relevantes para atuar e ter eficácia em um mundo incerto, complexo e em constante mudança: i) conhecimento dos sistemas, principalmente dos sistemas socioeconômicos, ecológicos e tecnológicos; ii) conhecimento prospectivo ou de objetivos, que é a compreensão dos futuros desejáveis; iii) conhecimento das transformações, que é o conhecimento relacionado com os processos de mudança e as transições, isto é, como passar de onde se está para onde se quer estar. Este último tipo de conhecimento é complexo e recebeu relativamente pouca atenção analítica. Frequentemente se definem objetivos e aspirações, mas sem uma ideia clara de como alcançá-los ou como chegar a esses cenários futuros. Por isso, considera-se a análise e compreensão dos processos de mudança estrutural ou das transições um tema de suma relevância, que neste capítulo é abordado em termos das seis transições que surgiram como forma de dar impulso e acelerar o cumprimento dos ODS.

Como ficou claro no capítulo III, o caminho percorrido pelos países da América Latina e do Caribe em seu empenho para avançar no cumprimento dos Objetivos da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável mostra luzes e sombras. Se forem mantidas as trajetórias atuais, numerosas metas não serão alcançadas em 2030. As análises e deliberações sobre este avanço lento e desigual, bem como a literatura sobre as mudanças estruturais e as transições, fazem referência a várias razões: esforços isolados ou compartimentalizados em matéria institucional, de incentivos e de financiamento, em vez de enfoques mais integrados e colaborativos para o governo e coordenação das políticas; a estrutura de planejamento e marcos de política e normativos desigualmente alinhados com os objetivos; orçamentos insuficientes; baixa capacidade de implementação; e a sequência de crises e choques adversos que ocorreram desde 2020.

Uma forma de enfrentar algumas dessas deficiências de implementação e execução e implementar mudanças e transformações fundamentais é mediante enfoques de política mais integrados em torno de transições baseadas em uma visão sistêmica e que exerçam tração sobre vários ODS simultaneamente. Esses enfoques fortalecem as capacidades de coordenação mediante uma governança de múltiplos atores mais inclusiva e participativa na implementação de soluções, desenvolvem visões compartilhadas, constroem consensos e fortalecem capacidades institucionais, o que aumenta a possibilidade de que as transições e os processos de transformação estrutural sejam mais profundos, justos e sustentáveis, dando mais legitimidade e apoio às transformações e transições propostas (TWI2050, 2018).

Há vários anos este tipo de processo de mudança estrutural vem sendo analisado internacionalmente dentro do conceito de transições para a sustentabilidade, que supõem um processo de mudança sociotecnológica que resulta em uma nova realidade sustentável nos setores ou âmbitos em que a realidade atual é considerada insustentável. Essas transições se caracterizam por levar a mudanças no longo prazo com base em elementos disruptivos e inovadores, que transformam de maneira simultânea vários sistemas (energético, agropecuário, de transporte e outros) e dimensões (tecnológicas, organizacionais, culturais, políticas e outras) (Geels, 2002; Swilling, 2020).

As transições quase sempre geram ganhadores e perdedores no curto prazo; por isso, é fundamental garantir que sejam justas, que ofereçam opções aos possíveis perdedores e que sejam acompanhadas de alianças de políticas públicas e de fontes de financiamento para implementá-las ou orientá-las (Markard, 2020).

A materialização de uma transição justa para um cenário desejado de sustentabilidade do desenvolvimento exige uma visão estratégica e acordos explícitos entre os atores do desenvolvimento, coordenados por um Estado com visão prospectiva no longo prazo para que esses acordos transcendam períodos de governo. Para isso é necessária uma participação autêntica, significativa e com propósito da sociedade e do setor privado a fim de que, de maneira conjunta e com diálogo aberto, participativo e democrático, cheguem a um acordo sobre políticas públicas prospectivas. O papel das instituições e suas capacidades técnicas, operacionais, políticas e prospectivas são decisivas para o êxito deste processo.

Os princípios, objetivos e metas da Agenda 2030 constituem um caso paradigmático de transições justas rumo à sustentabilidade. Essencialmente, a Agenda 2030 propõe transitar de uma situação caracterizada por problemas e desafios nas diversas dimensões do desenvolvimento (que se sintetizam em seus 17 Objetivos) a um cenário no qual se alcancem objetivos e metas através de rupturas e mudanças estruturais que alterem as trajetórias adversas dessas dimensões ou, se for o caso, acelerem o progresso das trajetórias favoráveis. Isso se reflete na Agenda 2030 por meio de três princípios: i) sustentabilidade, como horizonte ou ponto de chegada; ii) integralidade, que incorpora o enfoque sistêmico como elemento orientador das alternativas; iii) o princípio de que “ninguém fique para trás”, que implica evitar o atraso ou exclusão no processo de desenvolvimento daqueles que não se beneficiam de alguma das fases da transição ou que até mesmo são prejudicados. No caso dos objetivos, diversos elementos das transições para a sustentabilidade se refletem nos aspectos associados à inovação, realização de parcerias e pactos, mudança de padrões de consumo e produção e redução da desigualdade, entre outros que estão presentes na Agenda 2030.

Por isso, com uma base analítica sustentada em diversos estudos, o Grupo das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável (GNUDS, 2023) faz um apelo para fomentar e acelerar um conjunto de seis transições centrais identificadas como cruciais, de um ponto de vista holístico, devido aos efeitos catalisadores, multiplicadores e aceleradores que podem ter no avanço aos ODS. As transições identificadas se referem especificamente às seguintes áreas: i) sistemas alimentares; ii) acesso a energia a baixo custo; iii) conectividade digital; iv) educação; v) emprego e proteção social; vi) mudança climática, perda de biodiversidade e poluição[1].

Como parte da resposta ao apelo do GNUDS, adiante analisa-se cada uma das seis transições do ponto de vista da América Latina e do Caribe, com o objetivo de identificar os avanços e os desafios emergentes para a região. Para cada uma das seis transições, o texto é organizado em várias seções, seguindo a mesma estrutura. A primeira seção descreve brevemente a transição correspondente; a segunda se refere à sua contribuição aos ODS; a terceira e a quarta apresentam o cenário desejável e o cenário atual, respectivamente; as outras seções se referem a três áreas de ação fundamentais para o avanço e a aceleração para o cumprimento dos ODS: i) as estratégias, planos, políticas e programas, que definem o que deve ser feito para levar adiante cada trajetória desejável; ii) os arranjos institucionais; iii) as necessidades de investimento. Em conjunto, esses três pontos definem como devem ser realizadas as ações de política pública, de colaboração de múltiplos atores e de financiamento para avançar no sentido previsto. Por último, a seção final de cada transição inclui as principais conclusões sobre o tema.

A. Transição dos sistemas alimentares

1. Descrição

A transição dos sistemas alimentares consiste em percorrer uma trajetória em que a segurança alimentar, a sustentabilidade ambiental e a inclusão social se convertem em pilares fundamentais. Isso supõe não só recuperar práticas ancestrais de produção agrícola, mas também garantir a qualidade nutricional dos alimentos produzidos, cumprir as normas trabalhistas e proteger os direitos sociais de quem trabalha no setor.

Para conseguir realizar essa transição, é imperativo melhorar a gestão do solo e dos oceanos, reduzir o impacto ambiental das atividades agrícolas e pesqueira, e fortalecer a resiliência dos ecossistemas perante as mudanças climáticas e ambientais. Além disso, é necessário assegurar que a produção de alimentos seja suficiente e equitativa para toda a população, de modo a garantir a segurança alimentar em todo o mundo (TWI2050, 2018).

Essa transição compreende a exploração de diversas ações, como a proteção de espaços naturais que ainda não foram degradados e a restauração daqueles que já foram danificados. Além disso, exige avançar para uma agricultura regenerativa que restaure a saúde do solo e promova a biodiversidade, bem como adotar modelos de pesca sustentável que salvaguardem a saúde e a produtividade dos oceanos.

A transição também exige a adoção de uma alimentação saudável e sustentável baseada em fontes diversificadas de proteínas e nutrientes, bem como a redução do desperdício e da perda de alimentos ao longo de toda a cadeia de produção e fornecimento de alimentos (FOLU, 2019). Esse enfoque integral não só beneficia a saúde das pessoas e o meio ambiente, mas fortalece a resiliência dos sistemas alimentares ante futuros desafios.

2. Contribuição para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Os sistemas alimentares sustentáveis contribuem para o crescimento econômico, ao mesmo tempo que servem como ferramentas poderosas para abordar desafios mundiais urgentes em outros itens do desenvolvimento sustentável. Desempenham um papel vital na erradicação da fome e da pobreza ao garantir o acesso equitativo a alimentos nutritivos para todos, promovem a resiliência diante das incertezas climáticas e fomentam a inclusão social mediante o apoio às comunidades locais e aos pequenos agricultores.

A Cúpula das Nações Unidas sobre Sistemas Alimentares, que serviu como plataforma fundamental de promoção da causa dos sistemas alimentares sustentáveis, ressaltou os benefícios multifacetados da transição para práticas alimentares mais sustentáveis e resilientes, e destacou que o compromisso com os sistemas alimentares sustentáveis se alinha perfeitamente com as aspirações mais amplas descritas na Agenda 2030, já que a forma em que se produzem, comercializam e consomem os alimentos está estreitamente relacionada com a realização dos ODS. Desde a fome zero e a saúde e o bem-estar até o consumo responsável e a ação contra a mudança global do clima, os sistemas alimentares sustentáveis são fundamentais para alcançar vários dos ODS interconectados da Agenda 2030 (Rodríguez, 2017) (veja a imagem IV.1).

Imagem IV.1

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para os quais a transição dos sistemas alimentares contribui

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

3. Cenário desejável

A proposta de um cenário desejável dos sistemas alimentares se baseia no reconhecimento de que a alimentação é uma das necessidades mais básicas do ser humano, por ser fundamental para a sobrevivência e necessária, quando adequada, para o desenvolvimento pessoal em todo o ciclo de vida. Entre outras questões, uma alimentação apropriada oferece as condições para conseguir uma estimulação precoce adequada na primeira infância, aproveitar ao máximo a educação na infância, alcançar o desempenho ótimo das atividades diárias na juventude e na fase adulta e favorecer uma saúde melhor na velhice. O cenário desejável é contar com sistemas alimentares sustentáveis e justos, que garantam que toda a população, em todas as etapas da vida, possa ter alimentos nutritivos em quantidades suficientes, tanto no caso das gerações presentes como das futuras. Isso melhoraria de maneira radical a segurança alimentar, ao mesmo tempo que permitiria dotar as economias rurais de maior inclusão e ajudaria a manter a mudança climática sob controle e salvaguardar a diversidade biológica (FOLU, 2019).

4. Cenário atual

Como mencionado no capítulo III, a convergência de diversas crises e conflitos com a intensificação dos choques climáticos teve grandes repercussões nos preços dos alimentos e representou um desafio decisivo aos esforços destinados a combater a fome e abordar a insegurança alimentar no mundo (CEPAL/FAO/PMA, 2022). Na região, o crescimento econômico limitado registrado na última década contribuiu para o aumento dos níveis de pobreza, o que obstaculiza as possibilidades de acesso das famílias a uma alimentação saudável e nutritiva (FAO e outros, 2023). A esses desafios conjunturais se somam outros de caráter mais estrutural, entre eles a necessidade de aumentar a produção de alimentos e a produtividade e mitigar as emissões de gases de efeito estufa (GEE) para cumprir os objetivos do Acordo de Paris.

Até 2050, projeta-se que a produção mundial de alimentos deverá experimentar um aumento substancial de 49% para atender à crescente demanda gerada pelo crescimento demográfico mundial. Esse aumento será condicionado por restrições à expansão da fronteira agrícola; por isso, grande parte dele deverá surgir de melhorias na produtividade. Somente para cumprir a meta de fome zero no mundo, estima-se que na próxima década a produtividade agrícola média deverá aumentar 28%, mais de três vezes mais do que o aumento registrado na última década (OCDE/FAO, 2022).

A expansão da produção de alimentos gerará uma maior pressão sobre os recursos naturais, como o solo, a água e a biodiversidade, bem como uma tendência ao aumento das emissões de GEE. Se não forem feitas mudanças importantes nos padrões de investimento, estima-se que na próxima década as emissões de GEE provenientes da agricultura aumentarão 7,5%, e a pecuária será responsável por 90% desse aumento (OCDE/FAO, 2022). Por tanto, continuar aumentando a produção para abastecer a demanda crescente mantendo os padrões atuais de produção dos sistemas alimentares é insustentável.

A agricultura, a pecuária, a aquicultura e a pesca contribuem muito para a mudança climática, o uso insustentável da água, a eutrofização por sobrecarga de nutrientes, a poluição do ar e da água, o desmatamento e a perda da biodiversidade. Por sua vez, os sistemas alimentares atuais são sumamente vulneráveis a inundações, secas e pragas, bem como à degradação dos solos e acidificação dos oceanos. Somado a isso, atualmente os sistemas alimentares não são eficientes para prover os alimentos saudáveis necessários para assegurar que nenhuma pessoa enfrente fome ou desnutrição (TWI2050, 2018). Como exemplo, destaca-se que um terço da produção mundial de alimentos acaba se perdendo ou sendo desperdiçado (Nações Unidas, 2023d).

Uma das principais preocupações na América Latina e no Caribe é que a crescente demanda mundial de alimentos exerce pressão sobre os recursos naturais da região. Houve aumento da intensidade do uso de fertilizantes e pesticidas, quase todos importados, com efeitos negativos nas economias regionais, no meio ambiente e na saúde pública. Além disso, a perda de biodiversidade, principalmente devido a mudanças no uso do solo, representa uma ameaça significativa para a segurança alimentar e o equilíbrio ecológico. Outra área que exige atenção urgente é a volatilidade dos preços dos alimentos, especialmente no contexto de aumento dos preços internacionais e da incidência de fenômenos meteorológicos extremos devido à mudança climática (CEPAL/FAO/PMA, 2022).

Apesar desses desafios, a região tem uma oportunidade para promover práticas agrícolas sustentáveis, como o uso de fertilizantes naturais e técnicas agroecológicas, que ajudem não só a responder à volatilidade de preços dos insumos importados, mas também a aumentar a sustentabilidade dos sistemas alimentares e sua adaptação à mudança climática. Para avançar nessa direção, é preciso investir mais em tecnologia, infraestrutura e capacitação para aumentar a produtividade e promover práticas de produção mais sustentáveis e inclusivas para os pequenos produtores. Será imperativo também intensificar os esforços para que o setor agrícola contribua de maneira efetiva para a redução das emissões de GEE no mundo, conforme o Acordo de Paris, enquanto se realizam simultaneamente investimentos capazes de adaptar a produção agrícola às novas condições de risco climático e ambiental. Isto significa a adoção generalizada de processos e tecnologias de produção climaticamente inteligentes, tanto na agricultura como na pecuária.

5. Estratégias, planos, políticas e programas

Eis alguns exemplos de estratégias, planos, políticas e programas para obter uma transição sustentável dos sistemas alimentares:

•Fomentar as práticas de agricultura sustentável mediante a adoção de métodos agroecológicos, agricultura de precisão, práticas orgânicas e gestão eficiente da água para melhorar a biodiversidade, a saúde do solo e a resiliência a pragas e doenças.

•Recuperar a produção de lavouras e sistemas alimentares ancestrais, com atenção à qualidade nutricional do que se produz.

•Promover uma agricultura regenerativa mediante bancos de sementes, maior rotação de lavouras ou o uso de ferramentas mecânicas que reduzam a necessidade de utilizar herbicidas.

•Impulsionar os sistemas alimentares localizados mediante cadeias de abastecimento curtas, com agricultura urbana e agricultura apoiada pela comunidade para reduzir a pegada ecológica dos alimentos, apoiar as economias locais e aumentar o acesso a produtos frescos de temporada.

•Fomentar os princípios da economia circular para minimizar o desperdício de alimentos, reciclar o lixo orgânico como adubo ou bioenergia e utilizar subprodutos ou coprodutos do processamento de alimentos para criar novos bens e serviços com valor agregado.

•Reorientar os subsídios agrícolas para a geração de bens públicos, proporcionar incentivos financeiros e estabelecer normas que promovam o uso sustentável da terra, a gestão sustentável da água, a conservação da biodiversidade e os direitos trabalhistas dentro dos sistemas alimentares.

•Incentivar a participação e educação do consumidor no que diz respeito aos impactos ambientais, sociais e de saúde de suas escolhas de alimentos, bem como o conhecimento sobre uma alimentação saudável e produção alimentar sustentável.

•Apoiar a criação de mecanismos de mercado que recompensem a sustentabilidade e a inclusão social, como mecanismos de certificação, selos ecológicos e com impacto social e incentivos de mercado para a produção e o consumo sustentável.

Os países da América Latina e do Caribe já executaram várias ações nesse sentido, como a definição do Mapa Nacional para a Transformação dos Sistemas Alimentares em apoio à Agenda 2030 no Uruguai, que inclui planos de uso e manejo de solos, a diminuição da perda e do desperdício de alimentos e a conservação da biodiversidade, o Plano Nacional de irrigação e Drenagem para a Economia Campestre, Familiar e Comunitária na Colômbia e o Plano Setorial para Adaptação à Mudança do Clima e Baixa Emissão de Carbono na Agropecuária (Plano ABC+) no Brasil.

Quanto à substituição do uso de fertilizantes sintéticos por opções mais sustentáveis, destaca-se a proposta de reintrodução de micro-organismos incluída no processo de elaboração de uma estratégia de bioeconomia no Uruguai. Nesse sentido, a Costa Rica também elaborou uma Estratégia Nacional de Bioeconomia, com os princípios de descarbonização e valor agregado como base, e o Brasil implementou o Programa Nacional de Bioinsumos, que busca promover a inovação.

Também há propostas mais específicas, como a adoção da agricultura de precisão[2] em Trinidad e Tobago e a promoção do uso eficiente da água mediante o programa IRRIGA+Brasil. Além disso, a maioria dos países definiu os meios para que os sistemas alimentares nacionais alcancem os ODS, o que inclui alternativas que vão desde o fortalecimento da segurança alimentar, com alimentação saudável e redução de desperdícios, até a incorporação da tecnologia para avançar na produção agrícola sustentável.

A transição para sistemas alimentares sustentáveis e resilientes é imperativa para abordar os desafios interrelacionados da segurança alimentar, degradação ambiental e mudança climática. Nos caminhos nacionais elaborados no âmbito da Cúpula das Nações Unidas sobre os Sistemas Alimentares[3] os países incorporaram enfoques multifacetados que abrangem, em geral, práticas agrícolas sustentáveis, sistemas de distribuição e padrões de consumo de alimentos mais responsáveis e políticas que permitam abordar a complexidade desses temas e suas inter-relações.

6. Arranjos institucionais

Para impulsionar a transição sustentável dos sistemas alimentares é necessário criar regras e diretrizes que fomentem as práticas sustentáveis e a resiliência desses sistemas com um enfoque colaborativo, fortalecer as instituições de pesquisa, facilitar o acesso a serviços de extensão e mecanismos de mercado e incentivar a governança local, os acordos internacionais e os mecanismos financeiros. Isso inclui as seguintes ações:

•Promover a coordenação de múltiplos atores e níveis (governo, setor privado, sociedade civil, instituições de pesquisa e comunidades locais) para a colaboração, a intercâmbio de conhecimentos e a ação coletiva para alcançar a sustentabilidade e a segurança alimentar.

•Formular e implementar normas sobre uso do solo, governança e gestão sustentável da água, uso de agroquímicos, padrões de segurança alimentar e proteção ambiental, entre outras áreas.

•Investir em instituições de pesquisa especializadas em agricultura sustentável, sistemas alimentares e conservação do meio ambiente para gerar conhecimentos, tecnologias, práticas inovadoras e orientação com base empírica para os encarregados da formulação de políticas.

•Fortalecer os serviços de extensão que oferecem assistência técnica, capacitação e informação aos agricultores sobre práticas agrícolas sustentáveis.

•Reforçar os mecanismos de governança mundial relacionados com a segurança alimentar, mudança climática, conservação da biodiversidade e desenvolvimento sustentável.

•Participar ativamente nas negociações, assinar e ratificar os acordos internacionais para abordar desafios de alcance mundial, como a mudança climática, a perda de biodiversidade e a segurança alimentar.

7. Necessidades de investimento

Para alcançar uma transição justa e sustentável dos sistemas alimentares será preciso aumentar a formação bruta de capital fixo na agricultura (indicador da intensidade de investimento) a fim de aumentar a produtividade. Uma estimativa de referência aponta que são necessários investimentos de cerca de 60 bilhões de dólares por ano para que a região alcance a intensidade de investimento no setor agropecuário observada nos Estados Unidos, por exemplo (CEPAL, 2023c). Estima-se que serão necessários investimentos anuais de 0,5% do PIB (1,4 bilhão de dólares) no Chile, 1,27% do PIB na Colômbia e 1,5% do PIB na Guatemala.

A transição para sistemas alimentares sustentáveis exige que esses recursos adicionais sejam empregados em investimentos específicos em áreas cruciais para obter avanços simultâneos na segurança alimentar, sustentabilidade ambiental e inclusão social. Além disso, uma estratégia de investimento que promova essa transição deve se concentrar não só nas preocupações imediatas, mas também nas tendências futuras que preveem uma maior pressão sobre a agricultura e a produção de alimentos devido ao crescimento populacional e a urgência de abordar a mudança climática. Sob essa perspectiva, pode-se pensar em uma estratégia integral de investimento em torno de três áreas prioritárias fundamentais: aumento da produtividade, descarbonização da produção de alimentos e melhoria do acesso a uma alimentação saudável para a população vulnerável.

Essas prioridades podem ser abordadas mediante as estratégias e os arranjos institucionais previamente detalhados (CEPAL, 2023c), bem como mediante o estabelecimento de mecanismos financeiros, como fundos verdes e de impacto social, subsídios para a agricultura sustentável e inclusiva e incentivos ao investimento em tecnologias ecológicas para mobilizar recursos e apoiar a transição para sistemas alimentares sustentáveis.

É crucial reconhecer que essas áreas de investimento estão interconectadas e devem ser abordadas de maneira integral para maximizar os benefícios e mitigar as externalidades negativas. Além disso, para garantir o êxito dessa estratégia é preciso contar com uma combinação adequada de políticas governamentais, iniciativas de inovação privada e colaboração entre diferentes atores ao longo da cadeia de produção de alimentos para mobilizar os recursos financeiros, humanos e tecnológicos necessários para realizar esses investimentos.

8. Conclusões

A transição para sistemas alimentares sustentáveis e resilientes exige um enfoque holístico que integre as dimensões ecológica, social e econômica do desenvolvimento sustentável. É necessária uma ação coletiva dos governos, das empresas, dos agricultores, dos consumidores e da sociedade civil para transformar o modo como que se produzem, distribuem e consomem os alimentos. Somente apoiando simultaneamente a inovação, a cooperação internacional e o compromisso com a gestão dos recursos naturais será possível aos países da região avançarem na construção de sistemas alimentares que alimentem as pessoas, gerem remunerações justas para os produtores, protejam o planeta e promovam a prosperidade das próximas gerações.

B. Transição energética

1. Descrição

A transição energética é um processo de transformação que exige um novo ecossistema regulatório, institucional e instrumental, que facilite os investimentos dirigidos a modificar a matriz energética mediante a crescente incorporação de energias renováveis e a eletrificação de setores que na atualidade dependem dos hidrocarbonetos e transforme os padrões produtivos e de consumo para aumentar a eficiência energética. Por tudo isso, é um processo que muda as atividades produtivas transversalmente, criando novas indústrias e gerando empregos decentes e sustentáveis. Esta transição é um vetor transformador do modelo de desenvolvimento na região.

A transição energética é reconhecida, regional e mundialmente, como sendo essencial para descarbonizar a economia e avançar no cumprimento dos indicadores da Agenda 2030 e dos objetivos do Acordo de Paris sobre mudança climática. O aumento de fontes renováveis e limpas no sistema energético e o aumento da eficiência energética em todo tipo de atividades econômicas são dois aceleradores importantes para a transição. Os processos de integração energética regional também são sumamente relevantes, já que contribuem para a resiliência e segurança do sistema de prevenção a choques externos, bem como para facilitar sua eficiência e a ampliação do uso das energias renováveis. Para que a transição seja justa, deve integrar também a universalização do acesso à eletricidade com maior equidade e a redução da pobreza energética.

2. Contribuição para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

O trânsito cada vez mais rápido para o uso generalizado de fontes de energia modernas, renováveis e limpas repercute positivamente em diversos ODS (veja a imagem IV.2). Contribui de maneira direta para atingir o ODS 7 e o objetivo de inovação com maior desenvolvimento tecnológico e de cadeias de valor em indústrias associadas, aumenta a produtividade com ganhos de eficiência energética e abre áreas de oportunidade para o mercado de trabalho a favor do objetivo de trabalho decente. Reduz o uso de combustíveis fósseis nas atividades produtivas e gera menos emissões poluentes no setor residencial e de construção. Também contribui para descarbonizar processos de extração, purificação e distribuição de água e de geração de energia, empoderando as mulheres, bem como para ter cidades e comunidades mais sustentáveis ao reduzir a poluição. Da mesma forma, contribui para o objetivo de ação contra a mudança global do clima, mediante a descarbonização de fontes energéticas de todos os setores produtivos ao reduzir as emissões de GEE, e para os objetivos associados à conservação de ecossistemas terrestres e marinhos.

3. Cenário desejável

Procura-se alcançar a neutralidade de carbono (zero emissões líquidas), com sistemas energéticos que utilizem amplamente fontes renováveis e limpas, que tenham cobertura universal de serviços elétricos a preços acessíveis (para domicílios, centros de saúde, escolas, centros comunitários, empresas, negócios, repartições do governo e outras instalações) e não gerem impactos significativos na integridade dos ecossistemas. Esse cenário, que deveria se caracterizar também por uma menor demanda associada a uma maior eficiência no uso da energia, é fundamental para melhorar a qualidade de vida e controlar as emissões de carbono, impulsionando a criação de empregos verdes, aumentando a produtividade e contribuindo para garantir uma melhor saúde e educação como objetivos desejáveis do desenvolvimento sustentável em matéria energética (Nações Unidas, 2023f).

Imagem IV.2

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para os quais a transição energética contribui

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

4. Cenário atual

Na América Latina e no Caribe, uma parte importante da população e dos processos de produção (transporte e indústrias) utiliza energia proveniente de combustíveis fósseis, que emitem GEE e poluentes locais que prejudicam a saúde, o que contribui para a mudança climática e desacelera o desenvolvimento sustentável. A oferta de energia primária da região continua vindo de fontes predominantemente fósseis (69%), com apenas um terço proveniente de fontes renováveis[4], enquanto a capacidade de renovação na geração de eletricidade alcança 65%, com um rápido crescimento da energia solar e eólica, e o desenvolvimento do hidrogênio verde e seus derivados com novos mercados e aplicações.

No que diz respeito à demanda, o setor do transporte consome 39% da energia total da região, com fontes energéticas quase totalmente fósseis, enquanto o setor manufatureiro, cuja energia procede também em grande medida de combustíveis fósseis, utiliza 27%, e o setor residencial utiliza 16% da energia na região.

Os países importadores líquidos de combustíveis fósseis também enfrentam grandes problemas pelo aumento (ou variabilidade) dos preços dos hidrocarbonetos, vinculado a choques externos como a pandemia de COVID-19 e conflitos armados que se desencadearam. Além disso, a eficiência energética setorial não está aumentando na região, salvo uma ligeira melhoria no setor do transporte.

Por outro lado, os custos de produção e armazenamento da eletricidade de fontes renováveis são cada vez menores, especialmente os da energia solar e eólica terrestre. Em ambos os casos, os custos já são menores do que os da eletricidade gerada com combustíveis fósseis. Isso explica sua rápida expansão em termos de investimento em instalações de geração na América Latina e no Caribe. Não obstante, em todos os países da região observa-se uma infraestrutura de transmissão e distribuição de energia deficiente e obsoleta, bem como a aplicação insuficiente de soluções de armazenamento eficazes em função dos custos para as energias renováveis, dois fatores que atrasam o avanço do processo.

Embora na América Latina e no Caribe 98% da população tenham acesso à eletricidade (e pontualmente no Caribe cerca de 85%), prevalecem lacunas de acesso por grupos populacionais. Em alguns países, até 15% da população rural não tem acesso à eletricidade, e em toda a região observa-se uma elevada desigualdade no acesso e possibilidade de pagamento nos quintis de menor renda. Além disso, estima-se que 83 milhões de pessoas da região ainda carecem de acesso a combustíveis e tecnologias limpas para cozinhar.

Por último, na grande maioria dos países da América Latina e do Caribe tanto a arquitetura institucional como os marcos regulatórios, os sistemas de planejamento no longo prazo e os instrumentos aplicados no setor energético são inadequados e em alguns casos obsoletos, e suas reformas são insuficientes para acelerar a transição. Por exemplo, falhas na regulamentação e no planejamento resultaram em excessos de investimento em geração de energias renováveis que a infraestrutura de transmissão não pôde absorver.

5. Estratégias, planos, políticas e programas

Como estratégia central, a CEPAL impulsiona com força a implementação de ações simultâneas estruturadas em cinco pilares que se reforçam mutuamente:

i)Universalização da cobertura de eletricidade a preços acessíveis a toda a população, com inclusão das áreas rurais, remotas e isoladas.

ii)Aumento robusto da energia renovável na matriz energética e progressiva eletrificação de setores produtivos altamente intensivos em carbono, como o transporte e as indústrias.

iii)Aumento da eficiência energética em todos os setores produtivos e no setor residencial e de construção.

iv)Maior interconexão e integração energética entre os países da região.

v)Maior resiliência e segurança energética ante choques externos.

Recomenda-se aos países que, como políticas de médio e longo prazo, sejam retomadas as seguintes diretrizes de políticas públicas para contribuir ao avanço dos cinco pilares de ação:

•Aproveitar o uso combinado de tecnologias renováveis para oferecer eletricidade in situ de maneira descentralizada (geração distribuída) em comunidades rurais, afastadas ou isoladas sem acesso aos sistemas interconectados, de modo a gerar oportunidades de trabalho e desenvolvimento local.

•Implementar políticas públicas, incentivos e parcerias público-privadas para financiar infraestruturas de transmissão e distribuição adequadas à nova matriz energética (com especial atenção aos setores do transporte e das indústrias)[5].

•Utilizar modelos de concessões que incluam a transferência tecnológica e promovam a fabricação progressiva de equipamentos, partes e peças e a reconversão, bem como serviços de engenharia, manutenção e operação de parques de geração e redes de transmissão.

•Modernizar políticas e instrumentos para aplicar soluções orientadas a aumentar a eficiência energética em todos os setores produtivos e em residências e edifícios.

•Reformar a inadequada regulação dos mercados elétricos ao longo de sua cadeia de valor, desde a geração e o armazenamento até a transmissão e distribuição.

•Avançar na digitalização do controle e da combinação de fontes para equilibrar a oferta e a demanda de eletricidade (coordenação de transmissão), oferecendo oportunidades de alto valor agregado.

•Melhorar as medidas para reduzir as perdas técnicas e não técnicas nas redes elétricas a fim de aumentar a eficiência desde a geração até o uso final.

•Incorporar progressivamente todos os elos das cadeias de valor das novas indústrias energéticas renováveis e limpas e reter excedentes nas economias nacionais e na economia regional[6].

•Aumentar a participação de produtores nacionais ou regionais mediante normas e padrões que assegurem a expansão dos mercados de transição energética.

•Financiar atividades de pesquisa e desenvolvimento (P+D) que permitam ganhar competitividade ou adaptar produtos a necessidades específicas.

•Eliminar progressivamente os subsídios implícitos e explícitos aos combustíveis fósseis, considerando transferências diretas aos segmentos mais vulneráveis da população.

•Impulsionar tanto a oferta como a demanda das indústrias de ponta de tecnologias renováveis, suas peças e partes (cabeamento, eletrolisadores, baterias).

•Criar ou fortalecer a demanda de hidrogênio verde e seus derivados (compras futuras e por atacado), o que estimula a oferta de energias renováveis e limpas ao reduzir a incerteza dos possíveis investidores.

•Aumentar as atividades de P+D associadas à extração e ao uso sustentável de materiais essenciais para as energias renováveis (lítio e cobre)[7].

•Estabelecer e fortalecer diálogos entre os responsáveis políticos, o setor privado e as comunidades de países vizinhos para aumentar a interconectividade e a integração energética sub-regional e regional, visando aumentar as economias de escala e a viabilidade dos projetos e melhorar a eficiência e a sustentabilidade ao distribuir a energia transmissível de acordo com a complementariedade da oferta e a demanda de países interconectados[8].

Os países da região estão avançando em diversas linhas relacionadas com a transição energética. Vários países dispõem de políticas nacionais de energia, como a Política Energética 2005-2030 do Uruguai, o Programa Nacional para o Aproveitamento Sustentável da Energia 2020-2024 do México, a Política Energética do Chile “Energia 2050” e o Plano Nacional de Energia 2015-2030 da Costa Rica, entre outros.

Entre os programas para a promoção da eficiência energética encontram-se o Programa Localidades Eficientes do Uruguai, o Plano de Ação Indicativo do Programa de Uso Racional de Energia da Colômbia, o Programa Nacional de Conservação de Energia Elétrica do Brasil, o Programa de Energia Inteligente do Setor Público de Barbados e o Programa Nacional de Uso Racional e Eficiente da Energia da Argentina.

Diversos países também estão implementando outras ações concretas, como os incentivos fiscais para a eletromobilidade no transporte público, as iniciativas para substituir fogões tradicionais (de lenha ou carvão vegetal), a eletrificação de veículos leves, o uso de biocombustíveis e, em alguns países, a produção de hidrogênio verde. Com relação a este último ponto destacam-se, entre outros, o programa H2U do Uruguai, o Mapa para uma Economia de Hidrogênio Verde de Trinidad e Tobago, a Estratégia Nacional de Hidrogênio Verde da Costa Rica, o projeto “H2 Brasil” e diversos projetos específicos na Argentina e no Chile.

6. Arranjos institucionais

Diante dos desafios representados pela governança e pelos marcos regulatórios inadequados para a transição energética, do ponto de vista institucional é necessário construir em cada país novos ecossistemas de governança, regulamentação e parcerias de múltiplos atores que sejam modernos e adequados ao propósito de avançar mais rapidamente na transição energética.

Ações institucionais mais relevantes a serem consideradas:

•Projetar, construir e fortalecer novos sistemas institucionais e regulatórios congruentes com o processo de transição energética, com capacidades normativas e operacionais mais efetivas, modernas e flexíveis.

•Revisar e modificar os arranjos institucionais que estabelecem tanto as funções e atribuições dos mercados energéticos (regulador, coordenador, fornecedores, fiscalizadores) como a forma em que essas instituições dialogam entre si (mediante uma mesa interinstitucional de transição energética) em cada país.

•Realizar diálogos interinstitucionais entre as autoridades energéticas e as da indústria, transporte e outros setores-chave para coordenar as mudanças institucionais e normativas relativas às energias dos setores mais intensivos em carbono, como o transporte e as indústrias.

•Estabelecer e fortalecer as instituições e parcerias, bem como a cooperação binacional, sub-regional e regional, para fomentar a interconexão e integração energética regional e sub-regional com base em fontes renováveis a fim de aumentar as economias de escala, melhorar a resiliência, impedir interrupções das cadeias de abastecimento e reduzir riscos causados por eventos extremos.

•Desenvolver e fortalecer o planejamento energético nacional no longo prazo para que os encarregados de adotar decisões possam se apoiar na prospectiva e gerenciar com maior eficácia a oferta e demanda de energia em diversos cenários e horizontes temporais, bem como para que possam determinar a magnitude e localização dos investimentos em geração, armazenamento, transmissão, distribuição e interconexão de redes, tanto para a eletricidade como para as outras formas de energia.

•Fortalecer a participação e a cooperação público-privada e das comunidades[9].

7. Necessidades de investimento

A CEPAL calculou que é necessário um grande impulso de investimento para acelerar a transição energética, com investimentos anuais equivalentes a 1,3% do PIB regional durante uma década para universalizar a cobertura elétrica, aumentar substancialmente a capacidade de renovação da matriz energética e reduzir em 32% as emissões de GEE na América Latina e no Caribe.

Para todos os países da região, é crucial eliminar os obstáculos ao financiamento de energias renováveis e indústrias associadas, reduzir a percepção de risco e aumentar a capacidade de financiamento dos projetos, executando iniciativas inovadoras para o financiamento de projetos de geração renovável e limpa, mas também para a necessária infraestrutura de redes de armazenamento, transmissão e distribuição.

Dadas as restrições fiscais desta nova década perdida para a região, é necessário um maior investimento por parte do setor privado, num marco regulatório propício. Além disso, é necessário superar as percepções errôneas de risco e proporcionar os incentivos adequados para fechar as lacunas de financiamento e aproveitar os recursos que se encontram nas mãos dos atores privados. Para isso, é preciso contar com marcos de risco ajustados e maior flexibilidade para ampliar o financiamento de energias renováveis (Guterres, 2022).

A esse respeito, alguns países mostram avanços em certos itens. Esse é o caso do Brasil e do Chile, nos quais estimou-se o investimento necessário para alcançar o melhor cenário de transição energética, que inclui mais energias renováveis na geração elétrica, mais interconexão e integração e o acesso universal à eletricidade. Calculou-se que o investimento combinado (de capital e operacional) necessário seria de cerca de 130 bilhões de dólares num período de dez anos (equivalente a 0,7% do PIB anual) no caso do Brasil e cerca de 27 bilhões de dólares também num período de dez anos (equivalente a 1% do PIB anual) no caso do Chile.

Estimativas similares calculam que a Colômbia necessitaria de um investimento de cerca de 1,2 bilhão de dólares para cobrir todos os domicílios que precisarão de acesso à eletricidade em 2030 e que na Costa Rica o montante seria de 2,5 bilhões de dólares para a implementação da Estratégia Nacional de Hidrogênio Verde até 2030. Cabe assinalar que as necessidades de investimentos diferem entre os países devido ao seu contexto atual. Por exemplo, na atualidade o abastecimento de energia primária de Trinidad e Tobago se baseia inteiramente em fontes não renováveis: o gás natural representa 99,8% do total e o resto corresponde ao petróleo. É evidente que, para alcançar a transição energética neste país, serão necessários maiores esforços.

8. Conclusões

É essencial acelerar os meios nacionais de transição energética sustentável, enfatizando a eletrificação de setores de alto consumo energético como os de transporte e indústrias, aumentando a eficiência energética em todos os espaços, transformando assim o modelo de desenvolvimento e aproveitando as oportunidades de integração e comércio internacional de energias limpas.

Ao mesmo tempo, é fundamental continuar com os esforços para universalizar o acesso à eletricidade renovável e limpa, o que inclui a disponibilidade de tecnologias limpas para cozinhar, regular a temperatura e refrigerar para toda a população atual e as próximas gerações, bem como considerar os efeitos dos investimentos na implantação da transição sobre as comunidades, o meio ambiente e os ecossistemas.

A transição tem caminhos e dificuldades próprias em cada país; por isso, além de uma implantação acelerada, é necessário assegurar uma transição justa que contribua para aumentar a participação das comunidades e idealmente reduzir a desigualdade socioeconômica e no acesso à energia, bem como fomentar a cooperação regional nessa matéria.

A América Latina e o Caribe têm um grande potencial renovável (sobretudo no que diz respeito à energia solar e eólica) e para aumentar a eficiência e segurança do sistema elétrico através da integração regional que deve ser aproveitado. A transição energética já está em curso nos países da região. O desafio é acelerar esse processo dado seu efeito multiplicador como vetor que transforma o modelo de desenvolvimento em um mais sustentável, potencializando as atividades e os serviços gerados por essa grande transformação. A velocidade dessa transição será determinante para alcançar o objetivo climático de limitar o aumento de temperatura.

C. Transição digital

1. Descrição

A transformação digital é o processo mediante o qual os agentes econômicos integram as tecnologias digitais em todos os aspectos de suas atividades, gerando mudanças nos modelos de consumo, produção e interação social. Esse processo tem o potencial de aumentar a produtividade, gerar novos mercados, criar novas indústrias e novos trabalhos, aumentar o bem-estar das pessoas com novos e melhores serviços e viabilizar modelos de produção mais sustentáveis do ponto de vista ambiental.

A revolução digital é uma transformação em andamento, impulsionada pelos avanços contínuos na digitalização, inteligência artificial, conectividade, impressão 3D, realidade virtual, Internet das coisas, robótica, computação quântica e biologia sintética, entre outros setores. Essa revolução foi possível graças a uma série de descobertas e invenções que abrangem os circuitos interconectados, semicondutores e microprocessadores, Internet, a telefonia móvel e o Sistema de Posicionamento Global (GPS), entre outros (TWI2050, 2018).

2. Contribuição para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

A transformação digital tem o grande potencial sinérgico de contribuir para o cumprimento de diversos ODS sob múltiplas perspectivas (veja a imagem IV.3). Pode ampliar o acesso a uma educação de qualidade (ferramentas de educação on-line), saúde (telemedicina), transporte (mobilidade autônoma), agricultura (automatização de semeadura e colheita) e governo aberto e digital (serviços públicos online), bem como facilitar a inovação em geral.

Imagem IV.3

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para os quais a transição digital contribui

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

3. Cenário desejável

O cenário desejável do desenvolvimento sustentável em matéria digital supõe que a infraestrutura e a conectividade digitais estão disponíveis e são acessíveis para toda a população; assim, seria possível impulsionar, através de um uso adequado, aberto e seguro da tecnologia, aspectos essenciais do desenvolvimento, como uma economia com alto conteúdo tecnológico, e incidir na mudança estrutural com impacto na produtividade, no emprego, no comércio, na alfabetização digital, no acesso à saúde, educação e justiça, e também na criação de um ambiente favorável à inovação e ao empreendimento (Nações Unidas, 2023e).

4. Cenário atual

Conforme mencionado no capítulo III, na América Latina e no Caribe um terço da população não utiliza Internet e o acesso a banda larga fixa é baixo (menos de 20% da população). Também se observa heterogeneidade de acesso. Por exemplo, na população infantil a falta de conexão à Internet no domicílio afeta muito mais crianças e adolescentes do estrato pobre, já que em 8 de 12 países da região a falta de Internet no domicílio é superior a 60% nesse grupo. Estas lacunas se exacerbam nas zonas rurais.

Além disso, o processo de digitalização apresenta profundas desigualdades. No longo prazo, a trajetória atual não é sustentável nem justa por existirem ganhadores, mas também perdedores, principalmente como resultado das vertiginosas mudanças enfrentadas por uma parte da população, o que contribui para a ampliação da desigualdade. Os caminhos atuais da transformação digital podem gerar a perda de empregos e reforçar a distribuição de renda desigual em detrimento da remuneração do trabalho e a favor da remuneração do capital. Por outro lado, há riscos mais complexos, como o roubo de identidade digital, o mau uso da informação digital e ataques cibernéticos (TWI2050, 2018).

5. Estratégias, planos, políticas e programas

As medidas fundamentais que precisam ser tomadas para uma transição digital sustentável e justa incluem:

•Estabelecimento de uma política de transformação digital que gere um ambiente de governança, acessibilidade e segurança.

•Desenvolvimento de infraestrutura e conectividade de banda larga.

•Formação de competências e habilidades digitais.

•Formulação de planos de empregabilidade que levem em conta a automatização.

•Implementação de programas que garantam o acesso aos benefícios e usos das ferramentas digitais.

•Cooperação e integração digital regional.

Em 2023, o Secretário-Geral das Nações Unidas fez um apelo ao estabelecimento de um pacto digital mundial dirigido a assegurar a acessibilidade dos serviços digitais para toda a população, com os seguintes objetivos principais: fechar a lacuna digital, ampliar as competências e capacidades digitais, investir em infraestrutura e serviços públicos digitais, obter a interoperabilidade e acessibilidade dos dados, acabar com a lacuna digital de gênero, proteger os trabalhadores contra a vigilância digital, fazer da Internet um bem público mundial e reforçar sua governança, assegurar o uso responsável e transparente das tecnologias e plataformas digitais melhorando a cibersegurança e garantindo a gestão e controle dos dados pessoais e o pleno respeito da propriedade intelectual (Nações Unidas, 2023a). Essas propostas podem complementar a visão sobre as políticas públicas que será necessário implementar nos próximos anos para favorecer uma transição digital sustentável na América Latina e no Caribe.

Os avanços nos países da região se refletem em algumas iniciativas orientadas a favorecer, entre outras coisas, o desenvolvimento de infraestrutura de telecomunicações e fibra óptica, bem como o fortalecimento do governo eletrônico e do governo digital, a formulação de estratégias para o uso da inteligência artificial para a prestação de serviços públicos ou o estabelecimento de parcerias público-privadas. Nesse sentido, destacam-se alguns avanços institucionais, como a criação do Ministério da Transformação Digital em Trinidad e Tobago, o estabelecimento do Fundo para o Desenvolvimento da Telefonia (FONDETEL) na Guatemala e a instauração da Plataforma Integrada de Serviços Eletrônicos do Estado no Chile. Também se destacam o Plano Nacional de Desenvolvimento das Telecomunicações da Costa Rica, a iniciativa Conecta TIC 360 da Colômbia e a Estratégia Brasileira para a Transformação Digital (E-Digital) do Brasil.

Entre outros programas específicos relevantes identificados encontram-se o programa Internet para Todos do México, com o qual se busca o fornecimento de Internet de livre acesso em zonas rurais, o programa Talento Digital para Chile, para favorecer o treinamento em habilidades digitais, o Plano Nacional da Internet das Coisas do Brasil, orientado a melhorar a qualidade de vida, a produtividade e a competitividade entre empresas, o Programa de Modernização do Setor Público de Barbados, como estratégia nacional digital, e a iniciativa Aprender Conectados da Argentina, que visa a distribuir salas de aula digitais.

6. Arranjos institucionais

A implementação de políticas públicas que orientem de forma positiva a transição digital exige arranjos institucionais e acordos de longo prazo, com ampla participação dos atores do desenvolvimento convocados pelo Estado. Entre os mais importantes estão:

•A promulgação de marcos legais e regulatórios que evitem a concentração do mercado e fortaleçam a segurança digital, a privacidade, a segurança dos dados pessoais e a tributação digital.

•O impulso ao investimento público em infraestrutura digital para fechar lacunas de acesso à Internet fixa.

•Aumento do investimento para implantar as redes 5G.

•O aumento do gasto de capital de operadores de serviços de telecomunicações.

•Um governo aberto como veículo de acesso à informação, transparência e prestação de contas.

Um dos principais aspectos da transição digital é a cooperação entre países. Neste sentido, é relevante continuar impulsionando a adoção da Agenda Digital para a América Latina e o Caribe (eLAC2024), que ordena um conjunto de prioridades de política e ações estratégicas no âmbito regional com 31 objetivos distribuídos em quatro eixos com transversalização da perspectiva de gênero (veja CEPAL, 2023e). Os eixos da Agenda eLAC2024 são:

i)O impulso para uma digitalização universal e inclusiva, vinculado principalmente com a infraestrutura, a conectividade, o desenvolvimento de habilidades e competências, elementos essenciais para uma melhor governança, maior segurança e um ambiente mais propício.

ii)A transformação digital produtiva e sustentável, que incorpora aspectos sobre a economia digital, o empreendimento, a inovação e a sustentabilidade num contexto em que a mudança climática e a redução do impacto ambiental são cada vez mais relevantes.

iii)A transformação digital para o bem-estar social, que incorpora temas relacionados com a inclusão, a inovação e a transformação digital do Estado.

iv)A geração de novas parcerias, que incorpora ações relacionadas com a integração comercial, o mercado digital regional e a cooperação.

7. Necessidades de investimento

Para alcançar a transição digital sustentável são necessários recursos que possibilitem a implantação de redes 5G. De acordo com estudos da CEPAL, em alguns países esses recursos podem superar os 120 bilhões de dólares em cenários de alcance nacional de máximo impacto, nos quais os operadores de serviços de telecomunicações deveriam aumentar em cerca de 40% os seus gastos de capital anuais. Esses investimentos podem ser estimados no âmbito nacional com maior precisão. Por exemplo, no caso de Barbados, se traduzem num valor equivalente a 12,1% do PIB, que seria necessário para fechar a lacuna de infraestrutura digital no país. Outro exemplo para o qual se dispõe de estimativas mais concretas é o caso do Chile, onde se calcula que seria necessário aumentar em cerca de 17% a taxa de investimento atual para fechar a lacuna de acesso à Internet fixa, o que se traduziria em um investimento acumulado de cerca de 14 bilhões de dólares até 2029.

8. Conclusões

É indispensável obter a reorientação da transição digital para assegurar o acesso de toda a população e todos os setores produtivos aos benefícios digitais, mediante a incorporação de estratégias que permitam a relocalização dos empregos que se transformam e a atualização das habilidades dos adultos inseridos no novo mundo do trabalho, a fim de que se adequem às novas demandas e se garanta que os benefícios sejam distribuídos de maneira mais equitativa entre o trabalho e o capital.

D. Transição educacional

1. Descrição

A transição educacional é o processo ou conjunto de processos para transformar os sistemas educacionais com o objetivo de proteger os direitos das pessoas nas diferentes etapas do ciclo de vida (particularmente o direito à educação), melhorar as perspectivas de bem-estar social e econômico, reduzir a desigualdade, reforçar a mobilidade e a coesão social e preparar as sociedades para as economias verdes e digitais do futuro.

2. Contribuição para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Além de constituir diretamente o ODS 4, a educação de qualidade incide em outros ODS e é por eles retroalimentado. A transição para uma educação de qualidade é fundamental para o desenvolvimento sustentável da região e de seus habitantes. A transição educacional tem vinculação direta com os ODS de trabalho decente e crescimento econômico e de redução das desigualdades. Além disso, através de seu potencial disseminador de mensagens essenciais, articula-se praticamente com todos os outros ODS, como um mecanismo de melhoria da saúde, do uso dos recursos naturais, de preservação de ecossistemas e de respeito e promoção de um ambiente livre de violência, com justiça, respeito às leis e paz (veja a imagem IV.4).

Imagem IV.4

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para os quais a transição educacional contribui

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

3. Cenário desejável

O cenário desejável de um desenvolvimento sustentável e justo da educação supõe um contexto no qual a população mundial alcançou uma mudança de paradigmas, mentalidades e comportamentos em relação a como entendemos os processos de desenvolvimento, tanto individual como coletivo, e no qual todas as pessoas têm a possibilidade de adquirir diversas capacidades, habilidades e destrezas para enfrentar um mundo de trabalho em evolução.

Para isso, torna-se cada vez mais relevante o conceito de uma aprendizagem contínua e atualizada ao longo de toda a vida, que permita oferecer a toda a população uma educação de qualidade e propicie o desenvolvimento das competências, valores e atitudes que permitam aos cidadãos levar vidas saudáveis e plenas, tomar decisões com conhecimento de causa e responder aos desafios locais e mundiais mediante a educação para o desenvolvimento sustentável (EDS) e a educação para a cidadania mundial (UNESCO e outros, 2016).

4. Cenário atual

A educação na América Latina e no Caribe enfrenta uma diversidade de desafios que evidenciam que não se encontra em uma trajetória desejável. Embora a maioria dos países da região tenha níveis próximos da universalidade na educação primária, com uma média regional que supera 95%, na educação secundária os avanços são menores, com taxas de conclusão que rondam os 80% na educação secundária baixa e se reduzem a níveis próximos a 65% na educação secundária alta. Esses níveis diminuem ainda mais, para cerca de 30%, na educação pós-secundária. O acesso é segmentado em todos os níveis conforme condições socioeconômicas e níveis educacionais nos domicílios de origem, bem como em virtude de outros eixos da matriz da desigualdade social, como a condição étnica e racial, o território, a situação migratória e a situação de deficiência (CEPAL, 2022b). Na região também foram documentadas limitações na formação das competências necessárias para que a população possa receber os benefícios do desenvolvimento e, desse modo, contribuir ao salto necessário na estrutura produtiva para um desenvolvimento sustentável, já que o Estudo Regional Comparativo e Explicativo (ERCE) e o Programa para a Avaliação Internacional de Alunos (PISA) indicam que somente a metade dos estudantes alcança os níveis mínimos de matemática, leitura ou ciências na educação básica e média, respectivamente.

Assim, a região apresenta um cenário de lacunas de acesso e qualidade, às quais se unem outros aspectos como as limitações na formação, que dificilmente é acessível na idade adulta, um desenvolvimento incipiente dos recursos educacionais digitais ou modificações nos conteúdos educacionais, bem como um gasto público em educação por estudante ainda muito baixo em comparação com o investimento realizado em economias mais desenvolvidas (Huepe, 2024; CEPAL, 2022b). Não podemos esquecer que essa realidade da educação na região, e dos sistemas utilizados para oferecê-la, contribui substancialmente para a sociedade e a realidade insustentável que prevalece (Sengeh e Winthrop, 2022).

5. Estratégias, planos, políticas e programas

As estratégias, planos, políticas e programas mais relevantes da transição educacional sustentável e justa incluem:

•Aumentar a cobertura e acessibilidade à educação primária, secundária e terciária, em suas diversas modalidades, inclusive a formação técnica e profissional, bem como a educação na primeira infância.

•Visualizar a educação superior como eixo de uma política de inclusão e desenvolvimento sustentável e adotar as medidas necessárias para sua massificação assegurando padrões crescentes de qualidade.

•Implementar uma educação adaptativa e flexível ao longo de todo o ciclo de vida, com capacitação, certificações e desenvolvimento de diversos tipos de competências cognitivas e socioemocionais.

•Revalorizar o papel dos docentes, possibilitando que se transformem e se convertam em agentes de mudança, o que contribui para elevar a qualidade e pertinência dos sistemas educacionais.

•Apoiar a educação das meninas, sobretudo nas áreas de ciência, tecnologia, engenharia e matemáticas (CTIM).

•Maximizar o aproveitamento da revolução digital para a transformação educacional.

•Promover maiores níveis de coesão social no contexto educacional, inclusive uma cultura de paz como parte do conceito de educação para a cidadania mundial.

•Articular a educação com outros setores e instrumentos de política pública essenciais para o bem-estar, a fim de fortalecer as trajetórias educacionais, como a saúde do estudante (inclusive a saúde mental, a saúde sexual e reprodutiva e a nutrição), os programas de proteção da renda dos domicílios com estudantes, as políticas de transporte e as políticas de igualdade de gênero.

Estes elementos e alguns outros são retomados no Relatório de Políticas de Nossa Agenda Comum intitulado “Transformar a educação”, que apresenta duas recomendações fundamentais com base no apelo a estabelecer, monitorar e ampliar os programas com os governos e os parceiros nos principais temas da Cúpula sobre a Transformação da Educação e do relatório da Comissão Internacional sobre o Futuro da Educação (Nações Unidas, 2023b). Essas recomendações são:

i)Aderir, em um “pacto para o futuro”, a um novo ideal para a criação de sociedades da aprendizagem que inclua: construir um sistema integrado de educação e aprendizagem permanente em um mundo de incerteza; garantir a equidade, o acesso e a inclusão na educação e através dela; fazer com que os planos de estudo e as pedagogias sejam pertinentes para o presente e o futuro; reposicionar a profissão docente para que os professores atuem cada vez mais como guias e facilitadores criativos no processo de aprendizagem; aproveitar as ferramentas e os recursos digitais para ampliar o acesso, melhorar a aprendizagem e aumentar as capacidades para atuar no futuro e evitar a lacuna digital; investir mais e de forma mais equitativa e eficiente na educação.

ii)Reconhecer a educação e a aprendizagem permanente como um bem público mundial e impulsionar a cooperação internacional para investir na educação e transformá-la.

Vários dos aspectos indicados estão sendo implementados em alguns países da região com diversos níveis de especificidade, desde uma presença generalizada da educação como direito na constituição, até programas muito específicos, como a Iniciativa para Atender ao Transtorno por Déficit de Atenção com Hiperatividade (TDAH) de Trinidad e Tobago, orientado a uma população muito específica. Quanto à participação de outros atores, destaca-se a Iniciativa de Transformação Nacional de Barbados e a parceria público-privada com a empresa Coursera para oferecer cursos de capacitação on-line.

No que diz respeito ao aumento do acesso, diversas iniciativas de alfabetização se combinam com programas de bolsas, presentes em vários países, que também se complementam com programas específicos, como o Programa de Alimentação Escolar executado na Guatemala. Quanto à digitalização da educação, destacam-se programas como a Rede Educacional do Bicentenário da Costa Rica, para que as escolas de nível primário e secundário contem com banda larga, o Plano Ceibal do Uruguai, que impulsiona o uso de recursos eletrônicos na educação, as iniciativas de distribuição de computadores portáteis e a provisão de Internet em Barbados e o programa Internet para Todos do México.

Com relação aos conteúdos, alguns países estão realizando reformas educacionais, como é o caso de Barbados, que busca alinhar os planos de estudo com as novas tendências tecnológicas do mercado de trabalho. Alguns países também abordaram os temas da saúde dos estudantes, com programas como o Seguro Médico Escolar da Guatemala ou a priorização da saúde mental e o apoio ao bem-estar em Barbados.

A partir da pandemia de COVID-19 desenvolveram-se algumas iniciativas para assegurar o acesso a educação à distância, entre as quais se destacam a estratégia Aprende em Casa da Colômbia (particularmente, de Bogotá), o Programa de Tutoria Online (TOP) da República Dominicana e o programa de acompanhamento virtual “Tutores para Chile”.

Também podemos identificar iniciativas no âmbito da avaliação da educação, como a estratégia Avaliar para Avançar 3º a 11º, implementada na Colômbia e orientada a que os estudantes alcancem seu potencial educacional com uma visão transformadora. Há programas sumamente específicos, como o de treinamento e certificação de competências para ex-prisioneiros em Trinidad e Tobago e a expansão da capacitação para professores da educação profissional e técnica na Argentina.

6. Arranjos institucionais

Para uma transição educacional sustentável e justa, em matéria de arranjos institucionais é necessário:

•Desenvolver investimentos com visão de longo prazo e com um nível de financiamento adequado, que seja sustentável e permita dispor da infraestrutura e dos recursos humanos e técnicos suficientes.

•Impulsionar a participação na formulação de alternativas para acompanhar a transição, com um sistema de governança no qual participem as partes interessadas na educação, inclusive os jovens e os docentes, na criação de conteúdos e no equilíbrio de propósitos.

•Incorporar nos processos de formação de competências cognitivas e socioemocionais dimensões como a sensibilização a respeito do cuidado do meio ambiente, a valorização dos benefícios ecossistêmicos, a educação para o futuro, a educação em situações de crise, a promoção da equidade de gênero e a educação das meninas e a educação inclusiva para pessoas com deficiência.

•Aumentar a disponibilidade e o acesso a recursos de aprendizagem abertos.

•Melhorar os sistemas de informação e gestão educacional, de modo que contribuam para o monitoramento e a inclusão de estudantes, os registros administrativos e os dados em geral que permitem identificar as mudanças no sistema educacional e contribuem para melhorar a gestão.

7. Necessidades de investimento

Na Declaração de Incheon e Marco de Ação para a implementação do Objetivo de Desenvolvimento Sustentável 4, aprovada no Fórum Mundial sobre a Educação de 2015, os países se comprometeram a destinar entre 4% e 6% do PIB para a educação. Embora na América Latina e no Caribe o gasto público em educação seja, em média, de 4,3% do PIB, a realidade atual evidencia que esse nível de gasto ainda é insuficiente para uma transição educacional justa e sustentável. O investimento em educação é mais urgente em alguns países da região que não ultrapassam sequer o piso de 4% do gasto público em educação. No entanto, é necessário fazer um esforço não só para aumentar o financiamento da educação, mas também para melhorar a eficiência no uso de recursos e a produtividade dos sistemas de ensino e de formação profissional.

8. Conclusões

Para uma transição educacional sustentável e justa, é preciso efetuar uma revisão profunda de seus objetivos e analisar sua pertinência no contexto atual e a abordagem de aspectos centrais como a desigualdade e a resiliência num mundo que está sempre mudando (Sengeh e Winthrop, 2022; CEPAL/OEI, 2020; Huepe, Palma e Trucco, 2022). Isto implica conjugar no processo educacional uma formação cultural aberta a conceitos como o de transições sustentáveis justas com base num pensamento sistêmico, crítico e criativo, através de conhecimentos e habilidades essenciais para o desenvolvimento sustentável, a cidadania mundial, a pesquisa e o desenvolvimento tecnológico, que se articule com uma visão mais ampla e não tradicional da educação, em todos os níveis (inicial, primária, secundária, terciária, profissional e adulta), e que, inclusive em suas versões mais tradicionais, seja de acesso universal e da maior qualidade possível, retomando os aspectos essenciais da educação atual, como a formação de habilidades para o trabalho, preparando os caminhos de transição com todos os atores (alunos, professores, pais e mães, especialistas e funcionários) e destinando recursos suficientes para melhorar a infraestrutura e o serviço oferecido (UNESCO, 2023).

E. Transição do emprego e da proteção social

1. Descrição

A transição em matéria de emprego e proteção social consiste em percorrer a trajetória que conduz a sociedades que têm capacidade de criar ocupação em condições de trabalho decente e consolidar sistemas de proteção social universais e sustentáveis, o que fecharia as lacunas de acesso vigentes e contribuiria para garantir níveis de vida adequados para todas as pessoas.

Esta transição implica a execução de diversas ações por meio de múltiplos atores que, com uma visão sinérgica, impulsionem as mudanças necessárias de maneira simultânea em diferentes subsistemas (educação, capacitação, desenvolvimento produtivo e outros). A finalidade é que, de forma acelerada, se atenda à demanda de empregos de maior nível de qualificação e melhor remuneração, ao mesmo tempo que se fortalecem os sistemas de proteção social de modo a garantir “o acesso a uma renda adequada para um nível de bem-estar suficiente de maneira universal, serviços sociais (como saúde, educação, água e saneamento), habitação, políticas de inclusão de trabalho e trabalho decente”, como indica a Agenda Regional de Desenvolvimento Social Inclusivo (CEPAL, 2020, pág. 20).

2. Contribuição para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Esta transição tem a capacidade de se vincular à maioria dos ODS e dinamizar os processos dirigidos ao seu cumprimento, pois uma ocupação em condições de trabalho decente, somada à existência de um sistema robusto de proteção social, contribui para a redução da pobreza e da fome e para a possibilidade de acessar os serviços de saúde, educação e água e saneamento em melhores condições. Isso tem o potencial de reduzir a desigualdade em geral, e as disparidades de gênero em particular. Também permite reforçar os processos de inovação e produção sustentável vinculados à ação contra a mudança global do clima e fomentar tanto o desenvolvimento de cidades e comunidades sustentáveis, num contexto de paz, justiça e instituições sólidas, como as parcerias (veja a imagem IV.5).

Imagem IV.5

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para os quais a transição do emprego e da proteção social contribui

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

3. Cenário desejável

No pilar econômico do desenvolvimento sustentável, o cenário desejável consiste em dispor de uma força de trabalho suficiente (em quantidade e capacidade) para sustentar as atividades de um desenvolvimento que seja altamente produtivo, com uma elevada incorporação tecnológica e uma grande eficiência no uso de recursos. No pilar social, esse cenário desejável supõe que o trabalho seja o mecanismo mediante o qual as pessoas obtêm renda e benefícios suficientes para alcançar um nível de bem-estar que assegure seu direito a uma vida digna e obter um desenvolvimento social inclusivo. A existência de empregos altamente produtivos e com uma justa remuneração, combinado com sistemas de proteção social universais, integrais, sustentáveis e resilientes, que assegurem o bem-estar de maneira permanente e gerem mecanismos específicos de proteção enquanto transcorre a transição no âmbito de trabalho, conduziria a economias menos vulneráveis aos choques econômicos, o que teria efeitos multiplicadores nos ODS (CEPAL, 2023a; Nações Unidas, 2023c).

4. Cenário atual

A realidade mostra que nenhum dos dois aspectos é alcançado plenamente com as modalidades atuais de emprego e proteção social. Por um lado, o mundo registra aceleradas mudanças tecnológicas e sociais, que modificam a demanda de habilidades e, com isso, as modalidades disponíveis de emprego que, com a oferta de trabalho atual, não são satisfeitas plenamente. Por outro lado, uma grande porcentagem das pessoas empregadas não tem renda suficiente, prevalecendo os altos níveis de informalidade e precariedade dos empregos disponíveis. Isso se traduz em populações cujo direito a uma vida digna não é respeitado, situação que as políticas de proteção social não conseguem reverter.

Essa realidade é sumamente heterogênea e desigual nos países da América Latina e do Caribe, já que na região convivem setores produtivos muito avançados com outros muito atrasados em matéria de mudança tecnológica, ou setores predominantemente rurais, nos quais subsiste uma população que apresenta um baixo nível educacional, com outra população de pessoas que podem acessar mais facilmente maiores níveis educacionais e empregos de maior qualificação e mais bem remunerados. Além disso, a região acaba de terminar o que se denominou uma segunda “década perdida” em termos de crescimento econômico, na qual a expansão média de todos os países foi de somente 0,8%, menos da metade dos 2,0% de crescimento registrado na década perdida dos anos 1980.

A região também registra amplas disparidades de participação entre grupos populacionais. Por exemplo, a taxa de participação da mulher no mercado de trabalho é 22 pontos percentuais menor que a masculina, enquanto a taxa de participação das pessoas com deficiência é apenas a metade da taxa de participação do resto da população. As taxas de desocupação são mais elevadas entre a população indígena e afrodescendente do que no resto da população; a taxa de informalidade associada a empregos mais precários de menor remuneração alcança 49% na região, mas com notórias heterogeneidades entre grupos populacionais: chega a superar 70% no caso das pessoas idosas e da população que vive em zonas rurais (CEPAL, 2023a).

Essas lacunas no emprego fazem com que uma parte importante da população da América Latina e do Caribe se encontre em situação de pobreza (29,1%). Além disso, prevalecem altos níveis de desigualdade de renda e de acesso a serviços de saúde (em muitos casos associados ao trabalho formal) ou a pensões contributivas. Embora tenham sido implementados diversos programas de proteção social, na forma de transferências monetárias e pensões não contributivas, não foram suficientes para reduzir de maneira acelerada os níveis de pobreza (CEPAL, 2023a).

A proteção social sofreu mudanças importantes nos últimos anos. Segundo a Organização Internacional do Trabalho (OIT, 2021), a cobertura de proteção social contributiva na América Latina e no Caribe evoluiu de maneira positiva na década anterior à pandemia de COVID-19, mas a crise provocou redução no número de contribuintes. Nesse cenário, as prestações sociais não contributivas cumpriram um papel destacado no sentido de reduzir ou evitar o aumento da pobreza e da pobreza extrema:[10] nesse período, para combater os efeitos da pandemia sobre a renda, criaram-se programas de proteção social mais amplos, que podem servir de inspiração para novas opções futuras.

O processo de transformação do emprego está em andamento, como evidenciam as heterogeneidades regionais assinaladas, e uma parte importante da população pode ser prejudicada. Os grupos afetados incluem a população que atua na informalidade em empregos precários, os jovens com dificuldades para realizar a inclusão no mercado de trabalho e as pessoas que se dedicam ao trabalho reprodutivo, na maioria dos casos não remunerado e não reconhecido. Também se incluem trabalhadores deslocados pela automatização de processos produtivos, especialmente no setor manufatureiro na América Central, México e alguns países do Caribe.

Para chegar ao cenário desejável, é necessário avançar rumo a um crescimento mais alto, sustentado, inclusivo e sustentável, bem como reduzir os impactos não desejáveis das mudanças, orientando as ações e políticas para uma transição justa de modo a reduzir as consequências negativas que estes e outros grupos populacionais sofrerão em algumas fases.

5. Estratégias, planos, políticas e programas

A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) estabeleceu que esse processo de transição justa exige ao menos duas condições fundamentais: i) avançar para um crescimento mais alto, sustentado, inclusivo e sustentável; ii) realizar uma mudança de paradigma em que o conceito de inserção no mercado de trabalho seja substituído pelo de inclusão no mercado de trabalho. Este último conceito complementa a inserção com condições de trabalho decente mediante uma vinculação entre a oferta e a demanda de trabalho caracterizada por empregos de qualidade, com renda suficiente e acesso à seguridade social e a outros serviços e benefícios (CEPAL, 2023a).

Algumas áreas de ação em matéria de estratégias, planos, políticas e programas para orientar uma transição justa do emprego e da proteção social incluem:

•Ampliação do alcance das políticas de desenvolvimento produtivo com a inclusão de apostas produtivas em setores impulsores e dinamizadores do crescimento.

•Expansão e articulação das políticas ativas do mercado de trabalho com as políticas de desenvolvimento produtivo e os sistemas de proteção social.

•Planos e mapas de empregabilidade que considerem alternativas para os diversos grupos populacionais.

•Aumento da cobertura da proteção social contributiva e não contributiva, inclusive modelos de financiamento sustentável.

•Concessão de transferências monetárias (proteção social não contributiva) que assegurem níveis de bem-estar e viabilizem o desenvolvimento de capacidades, dando especial atenção à situação dos domicílios com crianças e adolescentes (esse esforço pode ser priorizado nos domicílios mais pobres).

•Implementação de sistemas universais, integrais e sustentáveis de saúde (aumentando o gasto público e reduzindo os gastos pessoais), articulados com as políticas de empregabilidade.

•Impulso a programas de educação e capacitação ao longo da vida.

•Estabelecimento de políticas integrais de cuidados (universais e acessíveis).

Algumas dessas alternativas estão sendo implementadas, ainda que de maneira dispersa, em países da região. Com relação ao emprego, há diversos programas gerais de fomento à empregabilidade, como o Incentivo à Geração de Novo Emprego da Colômbia, o Programa Nacional de Emprego (PRONAE) da Costa Rica, a Agenda de Trabalho Decente de Trinidad e Tobago e o Programa Objetivo Emprego do Uruguai. Também existem programas especialmente formulados para fomentar o emprego de grupos populacionais específicos, como os que promovem a inserção dos jovens no mercado de trabalho (por exemplo, o programa Jovens com Mais e Melhor Trabalho da Argentina, o programa Jovens Construindo o Futuro do México, o programa Jovem Aprendiz do Brasil, o Subsídio ao Emprego Jovem do Chile e o Programa Eu Estudo e Trabalho do Uruguai), ou programas orientados a promover a empregabilidade das mulheres, como o programa Emprega + Mulheres do Brasil.

Com relação à proteção social não contributiva, a maioria dos países da região implementou programas de transferências monetárias condicionadas ou contínuas, como a Asignación Universal por Hijo (AUH) da Argentina, o programa Bolsa Família do Brasil, as prestações do Subsistema Seguranças e Oportunidades e o Subsídio Único Familiar do Chile e o programa Supérate da República Dominicana, entre outros.

Atualmente, somente cinco países da América Latina e do Caribe não têm sistemas de pensões não contributivos. Por seu nível de cobertura, destacam-se os casos da Renda Universal de Velhice (Renda Dignidade) do Estado Plurinacional da Bolívia, a Pensão de Velhice da Guiana, a Pensão para o Bem-Estar das Pessoas Idosas do México e a Pensão Garantida Universal (PGU) do Chile. Além disso, vários países da região estão avançando na criação e implementação de políticas integrais de cuidado e fortaleceram os registros sociais de destinatários como instrumentos importantes na formulação das políticas de proteção social.

Na área das políticas de desenvolvimento produtivo, porém, há muito o que fazer para dinamizar os mercados de trabalho, reduzir pobreza e a informalidade e criar empregos de alta qualidade.

6. Arranjos institucionais

Os arranjos institucionais para uma transição justa e sustentável do emprego e a proteção social incluem:

•Alinhamento das políticas de emprego com as políticas de desenvolvimento produtivo e as políticas digitais, educacionais e de formação profissional.

•Desenvolvimento e fortalecimento de instrumentos, processos e ações de intermediação de mão de obra para grupos vulneráveis.

•Fortalecimento de sistemas universais, integrais, sustentáveis e resilientes de proteção social que consolidem as políticas integrais de inclusão laboral e de cuidados.

•Implementação de uma institucionalidade de proteção social robusta, sustentada em marcos normativos sólidos, com maior articulação entre os componentes contributivo e não contributivo.

•Sinergias entre as políticas de proteção social e as políticas educacionais e de formação profissional para responder às novas formas de trabalho e às novas demandas de habilidades.

•Melhoramento dos sistemas e instituições de formação profissional.

7. Necessidades de investimento

Apesar dos esforços realizados pelos países para investir em políticas de trabalho, o investimento é insuficiente e, em média, somente chega a 0,34% do PIB (CEPAL, 2023a). Portanto, é necessário redobrar os esforços e concretizar maiores investimentos para transitar da simples inserção no mercado de trabalho para a inclusão laboral, garantindo o acesso a empregos de qualidade, a uma renda superior ao salário-mínimo e à proteção social, principalmente para as mulheres e os jovens.

Além disso, é fundamental complementar os esforços em matéria de trabalho com os vinculados à proteção social e à saúde. É urgente consolidar níveis de recursos financeiros para sustentar um mínimo de benefícios que assegurem níveis de bem-estar conforme os Objetivos da Agenda 2030 para atingir o desenvolvimento social inclusivo.

Alguns países prepararam estimativas com base em marcos específicos que permitem dimensionar outras necessidades de investimento para uma transição justa do emprego e da proteção social. De acordo com a informação de 14 países da América Latina correspondente a 2021, o valor estimado da lacuna de renda dos domicílios para alcançar ao menos a linha de pobreza extrema equivaleria, em média, a 0,24% do PIB, o que indica os esforços necessários para consolidar níveis básicos de proteção social (CEPAL, 2023f). Em outro âmbito, no caso do México, estimativas da Entidade das Nações Unidas para a Igualdade de Gênero e o Empoderamento das Mulheres (ONU Mulheres) indicam que para implementar um sistema de cuidados da infância universal e gratuito seria necessário um investimento adicional de 1,2% do PIB (ONU Mulheres, 2020). De forma semelhante, estimativas efetuadas pela CEPAL para o Chile indicam que, para implementar uma transferência equivalente a um quarto da linha da pobreza (aproximadamente o valor de uma cesta básica) para crianças e adolescentes pertencentes a 80% dos domicílios mais pobres, seria necessária uma quantia equivalente a 0,59% do PIB por ano até 2030 (Vargas, Robles e Espíndola, 2021).

Em muitos países indicou-se a necessidade de aumentar o gasto público em saúde para cumprir ao menos a recomendação da Organização Mundial da Saúde (OMS) de destinar a esse setor no mínimo 6% do PIB, o que permitiria orientar a trajetória para um cenário em que se conseguiria evitar os gastos do próprio bolso em saúde. A esse respeito, estimou-se, por exemplo, que no Brasil, onde o gasto público em saúde alcança somente cerca de 4,6% do PIB, os gastos do próprio bolso representam 25% do gasto total em saúde do país, o que evidencia a necessidade de aumentar o investimento nesse setor.

8. Conclusões

A fim de avançar na transição justa para a sustentabilidade do emprego e da proteção social deve-se progredir tanto na implementação de políticas de desenvolvimento produtivo que estimulem a demanda de trabalho como na formulação, expansão e articulação de políticas ativas do mercado de trabalho, particularmente aquelas concentradas nas populações mais vulneráveis, fortalecendo a institucionalidade para essas políticas e garantindo sua sustentabilidade financeira. Para isso, é necessário reforçar e complementar as áreas de ação previamente mencionadas e acompanhá-las com o fortalecimento dos sistemas de proteção social pela via contributiva e não contributiva, assegurando sua sustentabilidade e resiliência diante de crises e transições. Ao mesmo tempo, é fundamental avançar na criação de instrumentos como o seguro-desemprego nos países nos quais não existe, já que funciona como um estabilizador automático em situações de crise.

F. Transição climática, perda da biodiversidade e poluição

1. Descrição

A transição climática consiste em um processo mediante o qual, a partir da tomada de decisões urgentes e categóricas, que têm diversas consequências para as sociedades atuais, procura-se alcançar o objetivo de manter o aumento da temperatura média do planeta muito abaixo dos 2°C em relação aos níveis pré-industriais e continuar com os esforços para limitar esse aumento a 1,5°C[11]. Com isso procura-se também reverter a perda da biodiversidade e a poluição derivadas dos processos de emissões de gases de efeito estufa que provocam a mudança climática e suas consequências ambientais.

Além disso, para “não deixar ninguém para trás”, requisito indispensável da Agenda 2030, a transição climática deve ser justa. Com a finalidade de não criar mais desigualdade, não só deve considerar a responsabilidade histórica dos países no que diz respeito a suas emissões de GEE, mas também seus graus de vulnerabilidade aos impactos do fenômeno e suas diferenças socioeconômicas para abordar o problema. Nesse sentido, as responsabilidades associadas à transição climática (por exemplo, financiamento e transferência de tecnologia para a adaptação à mudança climática e a mitigação de seus efeitos) devem ser compartilhadas entre todos os países, mas diferenciadas, e os danos e perdas devem ser incorporados plenamente na discussão.

A transição climática exige a implementação de políticas para a mitigação das emissões de GEE e a adaptação à mudança climática[12] que compreendem decisões macroeconômicas, tecnológicas, organizacionais e de reforma institucional, entre outras. É preciso gerar cadeias de valor que, além de serem competitivas nos mercados de sociedades com neutralidade de carbono, sejam resilientes aos efeitos da mudança climática. Para isso, é necessário adotar um enfoque ecossistêmico que reforce a conservação e restauração da biodiversidade e fortaleça a sociedade e a economia localmente.

Esta transição deve ser muito bem coordenada para evitar desequilíbrios que atrasem ou tenham efeitos negativos no cumprimento integral dos objetivos ambientais, sociais e econômicos.

2. Contribuição para os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

A mudança climática estabelece um novo ambiente para o desenvolvimento sustentável, isto é, afeta todas as atividades humanas (a vida no planeta em geral); por isso, o enfrentamento desse fenômeno melhora as oportunidades de alcançar todos os ODS (veja a imagem IV.6). Em sua maioria os efeitos da mudança climática desgastam a base natural e social do desenvolvimento sustentável e atentam de maneira crescente contra a possibilidade de erradicar a pobreza e a fome e promover a igualdade e a paz, além de repercutir nos ecossistemas do planeta. Enfrentar este mal mundial de uma forma adequada pode abrir inúmeras oportunidades para cumprir a Agenda 2030 ao ter que modificar os estilos de desenvolvimento atuais, por exemplo, mediante o fomento da produção e do consumo sustentáveis e do uso de energias limpas e o reforço da cooperação internacional e do multilateralismo.

Imagem IV.6

Objetivos de Desenvolvimento Sustentável para os quais a transição climática contribui

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL).

3. Cenário desejável

Na região deve-se aspirar a um cenário de baixíssima vulnerabilidade à mudança climática, no qual exista um elevado nível de adaptação e resiliência a seus impactos, com efeitos atenuados mediante a realização de esforços próprios de mitigação das emissões de GEE. Isso deve ocorrer em um contexto internacional no qual se estabilize no mínimo possível o aumento futuro da temperatura média mundial para planejar estratégias de desenvolvimento resilientes ao clima, que também ajudem a mitigar os crescentes impactos do aumento da temperatura, que já se apresenta como inevitável. Nesse cenário, espera-se que as economias da região se tornem sustentáveis, neutras em carbono e resilientes ao clima e registrem níveis adequados de crescimento, produtividade e emprego. Também se espera que os países melhorem sua inserção internacional ao superar o papel de meros fornecedores de matérias-primas nos mercados mundiais.

4. Cenário atual

Conforme descrito no capítulo III, a América Latina e o Caribe produzem 10% das emissões mundiais de GEE e a mudança no uso do solo, a silvicultura e a agricultura são as atividades que mais contribuem, com mais da metade dessas emissões, seguidas pela energia e o transporte. No entanto, muitos países da região, principalmente do Caribe e da América Central, são altamente vulneráveis aos efeitos da mudança climática e neles se observa um aumento do número de desastres causados por fenômenos hidrometeorológicos extremos, inclusive ciclones tropicais, chuvas extremas e secas, que causam muitos danos, perdas e custos adicionais, além de repercutir no custo do capital e na segurança alimentar e hídrica.

A elevação da temperatura mundial tem repercussões em muitos aspectos do desenvolvimento. Entre outras coisas, pode alterar a produtividade da terra cultivável, fazer com que umas áreas sejam mais propensas a inundações e outras a secas e aumentar a frequência e a intensidade de fenômenos meteorológicos extremos como as tempestades tropicais e os furacões. Os efeitos da mudança climática compreendem processos de transformação dos ecossistemas terrestres, oceânicos e marinhos. Além disso, a mudança climática exacerba tendências historicamente negativas, como a menor disponibilidade da água e a perda de biodiversidade.

O fenômeno da mudança climática tem características no longo prazo e caráter mundial. Seus impactos são crescentes, não lineares e carecem de limites específicos, ao mesmo tempo que suas causas e consequências são assimétricas e há intensos processos de retroalimentação, um alto nível de incerteza e uma complexa gestão de riscos. Por outro lado, são significativas as implicações éticas tanto das atividades que geram a mudança climática como das ações necessárias para a transição climática e da insuficiente ação nessa matéria. No entanto, os custos da inação são muito superiores e crescentes e a janela de oportunidade para a ação, expressada no orçamento de carbono restante, está se fechando rapidamente.

Nesse contexto, os países da região estão comprometidos com o combate à mudança climática e conscientes da necessidade de adaptação. Por isso, formularam estratégias e ações concretas. Destacam-se, por exemplo, as contribuições nacionalmente determinadas (CND), às quais se comprometeram 29 dos 33 países da região até junho de 2023, que produzem 95% das emissões regionais; as contribuições determinadas são mais ambiciosas no seu componente incondicional do que em compromissos anteriores. Aproximadamente a metade dos países procura alcançar a neutralidade em emissões de carbono até 2050 (Antígua e Barbuda e Barbados antes disso) e as leis sobre mudança climática proliferam. Também foram implementadas políticas nacionais concretas referentes à mudança climática e diversos instrumentos normativos e econômicos.

Não obstante, a região enfrenta incontáveis desafios na transição para a neutralidade de carbono: i) as tendências afastam os países das metas do ODS 13, do cumprimento das CND e dos objetivos dos grandes acordos multilaterais ambientais; ii) o investimento continua baixo e mostra uma inércia que não contribui para enfrentar a mudança climática; iii) o padrão de inserção internacional da região como provedora de matérias-primas, algumas das quais são essenciais para a própria transição para a neutralidade em carbono, em particular para a transição energética e agroalimentar, desvia os investimentos para esses setores e resulta numa reprimarização das economias da região[13]; iv) não se integrou plenamente a temática ambiental e climática nas decisões econômicas dos três níveis do governo; v) existe um insuficiente nível de geração e acesso ao financiamento necessário para executar os investimentos e propiciar as inovações em setores-chave, num contexto de pouco espaço fiscal ou limitado acesso a recursos concessionais[14]; vi) registram-se deficiências no âmbito de atuação do sistema financeiro para lidar com a denominada “tragédia do horizonte temporal”; vii) observa-se falta de coerência entre políticas e a existência de incentivos desalinhados em relação ao objetivo de que os diversos atores trabalhem na mesma direção[15]; viii) a cooperação regional é limitada e há pouco interesse pelos acordos regionais, como o Acordo Regional sobre Acesso à Informação, Participação Pública e Acesso à Justiça em Assuntos Ambientais na América Latina e no Caribe (Acordo de Escazú), bem como uma participação dispersa dos países da região, com interesses às vezes opostos, em diversos grupos negociadores no âmbito da Convenção-Quadro das Nações Unidas sobre a Mudança do Clima.

5. Estratégias, planos, políticas e programas

A sustentabilidade ambiental desempenha um papel importante na competitividade, na inovação, nos investimentos, nas decisões de mercado e nas opções de política. Por isso, além das CND, as estratégias sobre mudança climática e os compromissos de neutralidade de carbono assumidos pelos países da região, a transição climática exige outras ações decididas, que levem ao cumprimento dos objetivos do Acordo de Paris e a que a região abandone a periferia mundial e seu padrão atual de crescimento e inserção insuficiente para melhorar a qualidade de vida de seus habitantes e, ao mesmo tempo, cuidar do patrimônio natural que está diminuindo. Surgem múltiplas oportunidades para o desenvolvimento da região, como as mencionadas a seguir, cujo aproveitamento precisa de uma ampla combinação de políticas, transformações tecnológicas, mudanças de comportamento e cooperação internacional.

•Mudar os indicadores e métricas de referência para a tomada de decisões diante da inter-relação entre os problemas e as soluções para os desafios ambientais, sociais e econômicos, que leva a ir além do PIB como referência para medir o desenvolvimento (CEPAL, 2020 e 2022b).

•Dirigir as estratégias de investimento para a sustentabilidade por meio de ações coordenadas intersetorialmente num âmbito de planejamento de longo prazo tendente à adaptação e à neutralidade de carbono.

•Alinhar incentivos (econômicos e regulatórios) e elaborar políticas de desenvolvimento produtivo em setores transformadores[16].

•Utilizar instrumentos como a incorporação do preço social do carbono nos sistemas de investimento público ou a inclusão de medições da contribuição potencial à mudança climática nos sistemas de avaliação social e ambiental de projetos.

•Prever riscos sistêmicos na economia e no sistema financeiro derivados dos impactos da mudança climática e do processo de transição para economias com baixas emissões de carbono, por exemplo, mediante a realização de análises prospectivas, a harmonização de taxonomias de finanças verdes, a regulamentação com base nos riscos e o estabelecimento de padrões para os novos produtos e os mercados do futuro.

•Fazer apostas produtivas nos setores dinâmicos do futuro, mediante investimentos em:

–Adaptação (com altas taxas de rentabilidade).

–Bioeconomia de alto valor agregado (que permite aproveitar a riqueza biológica da região e apoiar a transição agroalimentar e para a neutralidade de carbono).

–Atividades associadas à economia circular (que melhoram a eficiência material e energética e reduzem os resíduos).

–Energias renováveis (eólica e solar, de grande potencial, e hidrogênio verde).

–Transporte sustentável, inclusive a eletromobilidade.

–Modificação do uso dos espaços urbanos e novas formas de construção (posicionando as cidades da região como centros das transformações).

•Assegurar que as oportunidades da transição não resultem em problemas ambientais locais maiores (por exemplo, garantir que os benefícios da mineração sejam notados também no âmbito local e não apenas mundial), fortalecendo os quadros normativos, padrões e sistemas de concessão de licenças que assegurem a devida diligência, evitem os passivos ambientais e apliquem o princípio de que quem polui e usa deve pagar.

•Reverter e limitar a mudança de uso do solo para ampliar os espaços de captura e armazenamento de carbono, por exemplo, mediante a proteção de ecossistemas marinhos e terrestres.

•Recuperar áreas com deterioração ambiental e ampliar as áreas naturais protegidas.

•Diminuir as emissões do setor agrícola, por exemplo, através da rotação de culturas, redução do uso de fertilizantes e implementação de tecnologias e práticas para reduzir a emissão de metano da criação de animais.

•Realizar ações de adaptação destinadas a mitigar os efeitos adversos da mudança climática e reduzir a vulnerabilidade, inclusive a implementação de sistemas de prevenção e alerta precoce de desastres, gestão de riscos associados à mudança climática, proteção e gestão de recursos hídricos, utilização de culturas mais adaptáveis à mudança climática e promoção de práticas de economia circular (reciclar, reutilizar, renovar, reparar, compartilhar ou alugar produtos existentes).

Os países da região formularam estratégias e ações concretas. Destacam-se, por exemplo, as CND com as quais se comprometeram diversos países, como o Uruguai, que assumiu o compromisso de reduzir em 3,4 pontos percentuais sua intensidade de carbono, e México, Barbados e Colômbia, que se comprometeram a reduzir, respectivamente, em 22%, 35% e 51% as emissões de dióxido de carbono (CO_2) equivalente até 2030.

Vários países também implementaram políticas nacionais sobre mudança climática, como a Estratégia para a Redução das Emissões de Carbono de Trinidad e Tobago 2040, o Programa Especial de Mudança Climática 2021-2024 do México, o Plano Nacional de Ação de Mudança Climática da Guatemala, a Estratégia Climática de Longo Prazo do Chile, o Plano Nacional de Descarbonização e o Plano Nacional de Adaptação à Mudança Climática da Costa Rica ou o Plano Nacional de Adaptação e Mitigação da Mudança Climático até 2030 da Argentina. Essas políticas, por sua vez, refletiram-se em ações pontuais, como os impostos sobre os combustíveis aplicados no Uruguai, as medidas para reduzir o desmatamento de 1,2 milhão de hectares na Guatemala e a política para erradicar o desmatamento no Brasil.

Também se identificam ações em torno da adaptação, com medidas orientadas à resiliência mediante planos de emergência e sistemas de alerta precoce, ou inclusive propostas mais concretas, como o programa “Roofs to Reefs” de Barbados, que incorpora componentes de sustentabilidade e resiliência na construção de novas moradias.

A ratificação do Acordo de Escazú por 15 Estados Partes é mais uma mostra do compromisso dos países no combate à mudança climática e a ideia de orientar uma transição justa para um cenário com os menores efeitos negativos e uma maior certeza a respeito das futuras mudanças.

6. Arranjos institucionais

A complexidade e a urgência de impulsionar uma transição climática sustentada exigem arranjos institucionais que considerem mecanismos de coordenação e cooperação interinstitucionais (horizontais e verticais), entre atores (setores público e privado, sociedade civil e outros) e internacionais (sub-regionais, regionais e internacionais). Todos os setores da sociedade devem participar ativamente. Os arranjos institucionais específicos relevantes incluem os que contribuem para os seguintes objetivos:

•Melhorar a informação ambiental, social e econômica, bem como sua integração para a tomada de decisões, e desenvolver metodologias com base em provas científicas para a ação climática.

•Entender e difundir o conhecimento sobre as implicações da mudança climática na sociedade e na natureza, bem como as responsabilidades e possíveis ações individuais e coletivas, em conformidade com o artigo 12 do Acordo de Paris e o Acordo de Escazú, dando especial atenção às pessoas e grupos mais vulneráveis.

•Estabelecer claramente as responsabilidades dos governos (nacionais e subnacionais), do setor privado, da sociedade civil, dos povos indígenas e outros atores nas políticas, estratégias, programas ou planos nacionais de adaptação à mudança climática e mitigação de seus efeitos, definindo os mecanismos de coordenação interinstitucional e com os diferentes atores.

•Especificar nas estratégias setoriais e sistêmicas (intersetoriais) de adaptação à mudança climática e mitigação de seus efeitos os atores que as implementarão, os mecanismos de consulta, de colaboração e de monitoramento e avaliação, além das necessidades de investimento e financiamento e suas estruturas facilitadoras.

•Promover iniciativas regionais de adaptação à mudança climática e mitigação de seus efeitos para que sirvam de apoio às iniciativas nacionais, por exemplo, através de plataformas de conhecimento (inclusive lições aprendidas e melhores práticas) e de canalização do apoio financeiro e técnico disponível internacionalmente, além de tratar de assuntos transfronteiriços.

•Fortalecer o Estado de direito, os sistemas de justiça e a democracia ambiental para obter os arranjos institucionais colaborativos estáveis no tempo que a transição climática exige.

•Combater as atividades ilegais e a corrupção e criar contextos de estabilidade para a transição.

Esses arranjos institucionais também devem contribuir para a construção de uma nova narrativa sob a perspectiva da economia e do desenvolvimento em virtude dos parâmetros que determinam o futuro do planeta. Deve-se reconhecer que estão sendo ultrapassados os limites planetários para a estabilidade da Terra, e que o indicador de bem-estar e desenvolvimento utilizado, o PIB, não reflete nenhuma dessas duas coisas nem leva em conta esses limites. Impõe-se uma reflexão e revisão coletiva dessas questões.

7. Necessidades de investimento

A transição climática sustentável e justa implica a realização de investimentos que permitam atender às necessidades em matéria de mitigação (principalmente no que diz respeito ao uso do solo e aos setores agropecuário, de energia e de transporte) e adaptação com um enfoque ecossistêmico.

A mudança estrutural das economias significa redirecionar os investimentos para alcançar os objetivos climáticos. Isto supõe, por exemplo, reduzir o investimento em produção e extração de combustíveis fósseis e aumentar o investimento em energia eólica e solar e em bioenergia, em captura e armazenamento de carbono e também na transmissão e distribuição de energia.

As estimativas da CEPAL mostram o nível dos investimentos necessários para realizar essas transições e alcançar marcos de grande envergadura. Um desses marcos é conseguir uma cobertura elétrica universal gerada por energias renováveis. As estimativas dizem que, para alcançar esse marco, seria preciso realizar investimentos anuais equivalentes a 1,3% do PIB regional durante uma década, o que daria como resultado uma redução estimada superior a 30% das emissões de CO_2.

Um segundo marco é a redução ou eliminação das emissões, que requer diversos níveis de ação por parte dos atores, dependendo do país. Por exemplo, no caso do Chile, seriam necessários cerca de 50 bilhões de dólares para ter emissões líquidas iguais a zero (emissões menos absorções), o que traria como benefício uma poupança de 80 bilhões de dólares pela redução no uso de energia. Isto inclusive daria como resultado um saldo positivo para a economia do país. No caso do Brasil, estima-se que para alcançar a meta nacional de descarbonização e resiliência climática o país necessita destinar cerca de 1,2% do PIB para investimentos anuais daqui até 2050.

Um terceiro marco que exemplifica as necessidades de investimento consiste em alcançar a capacidade de cobrir, por conta própria, os custos de reconstrução da infraestrutura afetada por fenômenos meteorológicos extremos. No caso da Costa Rica, por exemplo, isto implicaria que o país destinasse entre 1,6% e 2,5% do PIB anualmente para esse fim.

Em geral, para a transição são necessários muito mais investimentos do que os realizados até o momento, se considerarmos que em 2020 o financiamento climático disponível na região era de cerca de 0,5% do PIB, em relação a investimentos anuais entre 3,7% e 4,9% do PIB (cerca de nove vezes mais) para cumprir os compromissos climáticos (veja o quadro IV.1) (CEPAL, 2023d).

Quadro IV.1

América Latina e Caribe: investimentos anuais necessários para realizar as contribuições nacionalmente determinadas, 2023-2030

(Em porcentagens do PIB regional)

Setor

Necessidades de investimento

Sistema energético

0,22-0,97

Infraestrutura de transporte

2,0

Transporte público elétrico

0,02-0,08

Redução do desmatamento

0,06

Total em matéria de mitigação

2,30-3,11

Redução da pobreza

0,05-0,46

Infraestrutura de irrigação

0,10

Infraestrutura de água e saneamento

0,70

Infraestrutura de controle de inundações fluviais e costeiras

0,28

Sistemas integrais de alerta precoce

0,012

Biodiversidade (zonas protegidas)

0,26-0,28

Total em matéria de adaptação

1,40-1,83

Investimento total

3,70-4,94

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), The economics of climate change in Latin America and the Caribbean, 2023: financing needs and policy tools for the transition to low-carbon and climate-resilient economies (LC/TS.2023/154), Santiago, 2023.

As lacunas resultam, entre outros fatores, do nível persistentemente baixo dos investimentos (19% do PIB, em comparação com a média mundial de 25%) e de taxas de crescimento na década atual inferiores às da chamada “década perdida” dos anos 1980, o que dificulta a realização de transformações no longo prazo.

8. Conclusões

As sociedades devem mudar o estilo de desenvolvimento e isso supõe a mudança drástica de padrões de produção e consumo. A boa notícia é que contamos com os conhecimentos e as tecnologias necessárias para realizar isso. No entanto, o desafio é de grande magnitude, pois não só é preciso superar inércias institucionais, mas também mudar as próprias instituições. É preciso mudar a rentabilidade dos investimentos e transformar de alguma forma todas as atividades humanas.

Algumas transformações podem ser feitas no curto prazo e outras serão de mais longo prazo, mas é imperioso agir agora. O custo da inação é mais alto e crescente e prejudica mais os segmentos mais marginalizados e vulneráveis da sociedade. Sem deixar de atender as demandas e desigualdades socioeconômicas históricas, simultaneamente é preciso construir os degraus da transição.

A orientação da transição para uma sociedade e uma economia resilientes e neutras em carbono é da maior urgência para assegurar a estabilização do clima numa média mundial de aquecimento que não seja maior que 1,5°C em relação aos níveis pré-industriais. O conhecimento científico da dinâmica da transição e seus cenários será indispensável para determinar com maior precisão as alterações biofísicas e econômicas nas diversas zonas do mundo. Assim, será possível implementar medidas de adaptação e facilitar outras transições, como a agroalimentar, a energética e a do emprego e da proteção social.

G. Conclusões

A América Latina e o Caribe têm à sua frente a oportunidade de orientar as transformações que, de qualquer forma, estão sendo efetuadas mundialmente no âmbito dos sistemas alimentares, energia, digitalização, educação, emprego e proteção social e mudança climática. Essa reorientação parte da necessidade de vislumbrar o horizonte, o objetivo de sustentabilidade que se deseja alcançar, isto é, o ponto ao qual se quer chegar, e, com esse ponto em mente, traçar o rumo planejando os caminhos adequados para incorporar as mudanças de forma justa e sustentável, prevendo cenários de futuro e planejando de maneira prospectiva.

A análise da trajetória do cumprimento dos ODS feita no capítulo III indica que são necessárias grandes mudanças para redirecionar essa trajetória rumo às metas que se deseja alcançar até 2030. De fato, a informação disponível permite conhecer com bastante precisão o ponto de partida e, com isso, permite identificar os aspectos prioritários que devem ser atendidos de forma mais urgente.

A América Latina e o Caribe não estão no escuro. A pesquisa realizada no mundo oferece um acúmulo considerável de ferramentas que permitirão escolher os caminhos que assegurem uma transição justa para a sustentabilidade nos diversos âmbitos. Para isso, é preciso executar ações decididas, tanto a partir do setor governamental como em parceria com todos os atores do desenvolvimento. É indispensável fortalecer as capacidades técnicas, operacionais, políticas e prospectivas dos encarregados da formulação das políticas públicas, como forma de dirigir esforços de maneira efetiva para as transições analisadas neste capítulo.

As transições aqui apresentadas e analisadas são componentes centrais da transformação do modelo de desenvolvimento, com a qual se busca transitar do modelo atual de lento crescimento do produto e da produtividade, do emprego precário, da estagnação do desenvolvimento social e do progresso material, e da deterioração da natureza e do meio ambiente, para um desenvolvimento mais produtivo, inclusivo e sustentável, que gere prosperidade, progresso social e melhor qualidade de vida para a população latino-americana e caribenha.

A aceleração das seis transições no longo prazo exige novas estratégias, políticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento, formulados e executados coletivamente pelos atores sociais com a coordenação do Estado, para responder às perguntas de como e com que recursos essas transições devem ser executadas. As respostas têm a ver fundamentalmente com o desenvolvimento de capacidades institucionais de diálogo social e inclusão, governança, parcerias público-privadas, planejamento multiescalar e visão prospectiva, para impulsionar iniciativas transformadoras nos padrões de desenvolvimento vigentes.

O processo da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável mostrou que a função do Estado é fundamental na construção de um futuro sustentável e inclusivo. O Estado deve se transformar para retomar, fortalecido, suas funções básicas como coordenador e articulador das transições para a sustentabilidade. É preciso um Estado progressista, impulsionador de setores com potencial transformador e acelerador de processos de aprendizagem para desenvolver capacidades, habilidades e inovação em todos os níveis; um Estado que cria mercados, apoiando as empresas, fomentando a modernização tecnológica, eliminando restrições de infraestrutura e propiciando o financiamento para o desenvolvimento. A transformação do modelo de desenvolvimento exige um Estado capaz de impulsionar a construção de instituições eficazes, a boa governança e o diálogo social para a implementação bem-sucedida de novas políticas públicas que estejam à altura da crise do desenvolvimento que afeta a região.

Os trabalhos referentes à Agenda 2030 impulsionaram na região processos de diálogo com um propósito comum, bem como aprendizados e intercâmbios de experiências, o que resultou na instalação e no fortalecimento de capacidades valiosas para o avanço do desenvolvimento sustentável. Essa pegada institucional pode ser aproveitada e aprofundada para avançar nas respostas ao “como” da ação pública em diversos âmbitos vinculados à transição para o desenvolvimento sustentável, próspero e inclusivo. Isso se refere diretamente ao desenvolvimento das capacidades prospectivas necessárias para realizar de forma rápida, segura e com a adequada flexibilidade as seis transições centrais descritas.

Ainda que seja possível promover outras transições que também contribuiriam para as necessárias transformações dos padrões de desenvolvimento, as transições propostas neste capítulo formam uma massa crítica de mudanças que teriam uma forte tração sobre vários ODS.

Em certa medida, as transições dos sistemas alimentares, energética, digital, educacional, do emprego e da proteção social e no âmbito da mudança climática registram diversos graus de avanço e profundidade na região. Em alguns casos, existem processos em andamento que devem se acelerar; em outros, os processos estão à deriva ou são regidos por mercados imperfeitos e hostis à população vulnerável, motivo pelo qual deve-se encaminhar a trajetória para os cenários desejados com adequados sistemas de governança que facilitem a colaboração entre todos os atores. Em alguns casos as transições estão estagnadas ou não foram iniciadas, motivo pelo qual as ações devem ser empreendidas urgentemente para mostrar avanços no curto prazo e resultados no médio e longo prazo.

Nesse contexto, o desenvolvimento das capacidades técnicas, operacionais, políticas e prospectivas das instituições é um aspecto fundamental e necessário. Em matéria prospectiva, os ODS fizeram uma importante contribuição, mas, em geral, os países da região carecem de espaços para dialogar e desenvolver visões de futuro na ação pública. O pensamento e a ação para o futuro devem ser parte do processo de formulação e implementação de políticas públicas. O fortalecimento das capacidades prospectivas compete principalmente ao Estado, mas também é essencial sua abordagem na sociedade civil e no setor privado, bem como nos parlamentos para potencializar sua função legislativa e alinhá-la com os cenários de futuro para os quais se deseja avançar. Nesse âmbito, os atores do desenvolvimento interatuam para facilitar:

•O acompanhamento de megatendências mundiais que afetam o desenvolvimento regional e oferecem informação, dados empíricos e aprendizagens para otimizar a tomada de decisões no processo das transições sustentáveis.

•A construção participativa de cenários futuros desejáveis do desenvolvimento e sua apropriação por parte dos agentes do desenvolvimento.

•A elaboração do cenário de chegada, para facilitar a discussão e a formulação de estratégias de transição sustentáveis.

•O apoio à formulação e execução de políticas públicas de Estado (prospectivas).

•Respostas rápidas e eficazes a acontecimentos inesperados de alto impacto que perturbam o desenvolvimento e podem “descarrilhar” as transições.

•O estabelecimento de uma cultura do diálogo para prever e gerir conflitos entre atores do desenvolvimento no processo das transições, o que facilita a obtenção de consensos nas comunidades, no governo, no setor privado e na sociedade civil, ou outros atores, bem como entre eles.

A CEPAL insiste em que a incorporação da prospectiva na ação pública é necessária para acelerar o avanço da Agenda 2030, mas também para aspirar ao cumprimento de objetivos mais desafiantes para além de 2030 (CEPAL, 2023b). As seis transições analisadas neste capítulo estão em andamento na região e devem ser direcionadas para que se encaminhem a um destino desejado. Sua trajetória não pode ser deixada à mercê das forças do mercado, nem ao efeito dos vaivéns da política, a choques do setor externo ou ao acaso. A prospectiva, combinada com o fortalecimento das capacidades técnicas, operacionais, políticas e prospectivas das instituições, é uma ferramenta muito útil para impulsionar as seis transições centrais para a materialização de um futuro mais produtivo, inclusivo e sustentável nos países da região.

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1. [1] O GNUDS (2023) esclarece: “Essas transições não constituem uma nova agenda. Na verdade, as transições representam um marco organizacional útil que pode ressaltar as vias de investimento para acelerar o progresso dos ODS dentro dos países e entre eles”.

2. [2] Tipo de agricultura que utiliza a medição das qualidades das culturas e do solo, bem como dos fatores climáticos, para aplicar o melhor tratamento no lugar e momento justos, fazendo acompanhamento por satélite e análises robustas de dados.

3. [3] Veja [on-line] https://www.unfoodsystemshub.org/member-state-dialogue/dialogues-and-pathways/en.

4. [4] Embora a participação do petróleo na oferta primária de energia da região tenha diminuído, aumentou o uso de gás natural na geração de eletricidade como um substituto menos poluente do petróleo e do carbono, que não tem a desvantagem da intermitência das energias renováveis.

5. [5] A magnitude do esforço de investimento em cada país depende da renovabilidade da oferta primária e elétrica, do nível de cobertura dos serviços energéticos nos territórios e das oportunidades de interconexão e integração energética com outros países.

6. [6] A região conta com o capital humano qualificado e as matérias-primas essenciais (minerais estratégicos) para dar um grande impulso às energias renováveis e às soluções de eficiência energética e reconversão, assim como para promover a geração e o armazenamento necessários.

7. [7] Deve-se levar em conta tanto os possíveis danos dessas atividades nos ecossistemas e na biodiversidade como na qualidade e nos meios de vida dos povos indígenas e das comunidades locais, e levar adiante consultas e processos participativos.

8. [8] É necessário considerar tanto as redes elétricas como os gasodutos interconectados entre os países, que podem transmitir e distribuir energias renováveis e limpas mediante uma integração que permitirá enfrentar melhor a incerteza, a volatilidade e os choques externos, bem como estabelecer sistemas de segurança e resiliência energética nacionais, regionais e sub-regionais que possam funcionar efetivamente.

9. [9] As experiências em escala comercial e piloto nos países da América Latina e do Caribe mostram o poder da participação informada dos cidadãos e das comunidades locais nos projetos para aumentar a descentralização e reduzir os conflitosi e indicam a relevância das capacidades e necessidades das comunidades para poder acessar a energia descentralizada proveniente da autogeração e das microrredes.

10. [10] Somente no período compreendido entre 1º de março de 2020 e 31 de outubro de 2021, os 33 países da América Latina e do Caribe adotaram 468 medidas de proteção social não contributiva de emergência; 34% dessas medidas (quase um terço) corresponderam a novas transferências monetárias (CEPAL, 2022a).

11. [11] Após ser considerado o ano mais quente já registrado, 2023, com uma temperatura média mundial que se aproxima dramaticamente de 1,5°C acima dos níveis pré-industriais, a transição climática condiciona o resto das transições, o que faz com que a consecução dos objetivos do Acordo de Paris seja fundamental para evitar os impactos mais irreversíveis da mudança climática.

12. [12] Para a América Latina e o Caribe, devido à sua grande vulnerabilidade à mudança climática, a adaptação é crucial para a sustentabilidade do desenvolvimento.

13. [13] É preciso formular políticas melhores para que a extração de recursos naturais respeite o meio ambiente e as populações locais e gere renda para os países fornecedores, ajudando a evitar os conflitos nessa matéria, que não contribuem para o desenvolvimento sustentável dos países da região.

14. [14] Como região de renda média, o financiamento internacional para a proteção do meio ambiente é escasso na América Latina e no Caribe (equivalente a 0,5% do PIB) e provavelmente diminuirá com o tempo se forem mantidos os critérios tradicionais.

15. [15] O setor privado tende a ser reativo à temática ambiental (com exceções) e a sociedade carece de suficiente educação e informação ambiental, o que limita sua participação adequada e sua conscientização.

16. [16] Para fazer a transição e para que esta gere um grande impulso ambiental, dado o tamanho dos investimentos necessários, é preciso contar com o setor privado.

Capítulo V

Financiamento para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Introdução

A. Necessidades de investimento e financiamento para o cumprimento dos ODS

B. Mobilização de recursos de fontes internas

C. Mobilização de recursos de fontes externas

D. Conclusões

Bibliografia

Introdução

Os capítulos II e III descrevem os avanços e desafios que existem atualmente no que se refere ao cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) na região. O exposto nesses capítulos reforça as afirmações do Secretário-Geral das Nações Unidas (Nações Unidas, 2023c) sobre a urgência de obter um aumento em grande escala do financiamento para o desenvolvimento, tanto de fontes internas como externas, com o objetivo de financiar os vultosos investimentos necessários para alcançar os ODS. As estimativas recentes dessas necessidades adicionais oscilam entre 3% e 10%do PIB por ano. Para pôr essas cifras em perspectiva, é preciso sublinhar que, entre as regiões em desenvolvimento, a região da América Latina e Caribe apresenta o nível mais baixo de investimento total, com uma média de cerca de 20% do PIB durante os últimos 30 anos.

A mobilização e o uso eficaz dos recursos internos são fundamentais na busca do desenvolvimento sustentável. No entanto, como resultado dos esforços dos países para enfrentar o impacto das crises em cascata (como a pandemia de COVID-19, a crise do custo da vida e a mudança climática) sobre o desenvolvimento, o espaço fiscal para realizar os investimentos em grande escala necessários é muito limitado. Por outro lado, a arquitetura financeira internacional atual não conseguiu apoiar a mobilização de financiamento estável no longo prazo na escala necessária para combater a crise climática e alcançar os ODS.

Este capítulo analisa a evolução recente das fontes de financiamento para o desenvolvimento na América Latina e no Caribe, enfatizando as propostas de políticas necessárias para recuperar o rumo em direção ao cumprimento dos ODS.

A seção A examina os dados empíricos disponíveis sobre a magnitude do financiamento necessário para alcançar os ODS, que no âmbito mundial se situa em torno de 4 trilhões de dólares anuais. No contexto da América Latina e do Caribe, a lacuna de financiamento supõe a realização de investimentos adicionais entre 5,3% e 10,9% do PIB anual, somente para manter o crescimento tendencial ante os efeitos da mudança climática.

Reconhecendo a primazia da mobilização de recursos públicos nacionais, principalmente através de impostos, para guiar o processo de desenvolvimento, a seção B analisa os desafios que os países da América Latina e do Caribe enfrentam para dinamizar a receita pública.

Devido à magnitude dos investimentos necessários, é preciso ampliar significativamente os fluxos de financiamento externo para complementar os esforços realizados no âmbito nacional, tema analisado na seção C. Embora os fluxos de assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) não alcancem o objetivo de ser equivalentes a 0,7% da renda nacional bruta dos países doadores, e apesar de a sua importância como fonte de financiamento para o desenvolvimento na região ter diminuído em termos relativos, essa assistência continua representando uma fonte importante de recursos externos para alguns países da região, o que se descreve na seção C.1. Sob a perspectiva dos países da América Latinae do Caribe, o acesso decrescente a recursos externos em condições concessionais é somente um dos desafios da arquitetura financeira internacional atual. Por isso, a seção C.2 descreve a proposta apresentada pelo Secretário-Geral das Nações Unidas para reformar a arquitetura financeira internacional. Levando em conta as profundas consequências para o desenvolvimento e os efeitos duradouros sobre o crescimento, o investimento, a pobreza e a desigualdade que as crises da dívida, o endividamento excessivo e o elevado serviço da dívida (CEPAL, 2023a) podem ter, bem como a urgente necessidade de obter recursos financeiros concessionais para o desenvolvimento[1],a seção C.3 aborda as propostas destinadas a criar uma solução duradoura para os países com excesso de endividamento. Por último, a seção C.4 discute o papel dos bancos de desenvolvimento no aumento em grande escala do financiamento para o desenvolvimento.

O capítulo conclui, na seção D, com algumas considerações sobre o que os países podem fazer para conseguir a significativa ampliação do financiamento de recursos públicos e privados, de fontes tanto internas como externas, necessária para retomar o rumo em direção ao cumprimento dos ODS.

A. Necessidades de investimento e financiamento para o cumprimento dos ODS

As crises em cascata experimentadas a partir de 2020 (inclusive a pandemia de COVID-19, a crise do custo da vida provocada pela elevação dos preços dos alimentos e da energia devido à invasão da Ucrânia pela Rússia e o agudo endurecimento das condições de financiamento internacional), que se somam aos desafios da mudança climática, deram origem a uma grande divergência entre os países desenvolvidos e os países em desenvolvimento (Inter-agency Task Force on Financing for Development, 2022; OCDE, 2022). Enquanto os desenvolvidos aplicaram recursos consideráveis para reduzir os efeitos das crises e estimular a recuperação, os países em desenvolvimento contam cada vez com menos espaço de políticas porque suas necessidades estão aumentando e seus recursos são insuficientes. Como resultado, o avanço global no cumprimento dos ODS está estagnado (Nações Unidas, 2023b).

De acordo com as estimativas realizadas pelo Comitê Intergovernamental de Peritos em Financiamento do Desenvolvimento Sustentável (Nações Unidas, 2014) para a Terceira Conferência Internacional sobre Financiamento para o Desenvolvimento, realizada em Adis Abeba em julho de 2015, as necessidades de financiamento para alcançar os ODS ascendiam a vários trilhões de dólares anuais. Desse total, seriam necessários 66 bilhões de dólares anuais para a erradicação da pobreza, entre 5 e 7 trilhões de dólares para investimento em infraestrutura, cerca de 3,5 trilhões de dólares para satisfazer as necessidades de financiamento de pequenas e médias empresas (PME) e cerca de 7 trilhões de dólares para investir na adaptação à mudança climática e mitigação de seus efeitos.

Apesar do compromisso assumido na Agenda de Ação de Adis Abeba (Nações Unidas, 2015), o financiamento destinado ao desenvolvimento sustentável tem sido insuficiente. Em sua publicação sobre financiamento para o desenvolvimento Global Outlook on Financing for Sustainable Development 2021.A New Way to Invest for People and Planet, a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE, 2020) estimou que antes da pandemia a lacuna de financiamento para o cumprimento dos ODS era de aproximadamente 2,5 trilhões de dólares anuais.

Durante 2020, a lacuna de financiamento para o cumprimento dos ODS aumentou 56% e chegoua 3,9 trilhões de dólares anuais (OCDE, 2022). Quase dois terços do aumento da lacuna de financiamento se devem aos mais de 900 bilhões de dólares utilizados pelos países em desenvolvimento para enfrentar a pandemia; a isso se somaram uma diminuição de 689 bilhões de dólares na receita pública devido ao impacto da pandemia sobre a atividade econômica e uma redução de 143 bilhões de dólares em fluxos de capital e de 5 bilhões de dólares em fluxos de remessas. Isso só foi compensado parcialmente com o aumento de 63 bilhões de dólares de AOD.

Segundo a Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD, 2022), essa lacuna chegaria a 4,3 trilhões de dólares anuais uma vez considerados os efeitos da inflação, as restrições que os países em desenvolvimento enfrentam para mobilizar recursos públicos internos, o aumento do custo do serviço da dívida pública e a volatilidade dos fluxos de investimento privado.

A relevância e urgência do combate à mudança climática tem protagonizado o debate sobre a mobilização de recursos financeiros adicionais no contexto do financiamento necessário para alcançar os ODS. Como explica o capítulo IV, a transição climática, ou seja, a implementação das medidas necessárias para manter o aumento da temperatura média do planeta abaixo de 2°C em relação aos níveis pré-industriais e continuar com os esforços para limitar esse aumento a 1,5°C, como estipula o Acordo de Paris, incide sobre os 17 ODS. Além disso, as evidências científicas indicam que a mudança climática está ocorrendo a um ritmo mais rápido do que previsto, seus efeitos e danos são maiores do que previsto e o tempo para tomar medidas corretivas diminui rapidamente (IPCC, 2023). A ação climática supõe uma transformação das economias, concentrada na mudança dos sistemas energéticos através do investimento em zero emissões líquidas, adaptação, resiliência e capital natural. Isso tem implicações não só climáticas, mas também em termos do desenvolvimento de padrões de crescimento e desenvolvimento robustos e inclusivos, bem como no que se refere ao cumprimento dos ODS em seu conjunto.

De acordo com o grupo independente de peritos de alto nível sobre financiamento climático (Songwe, Stern e Bhattacharya, 2022), as necessidades de financiamento externo dos países em desenvolvimento (excluindo a China) para garantir uma transição justa para economias inclusivas com baixas emissões de carbono foram estimadas em 1 trilhão de dólares, dos quais entre 60% e 65%correspondem à transformação dos sistemas de geração, distribuição e consumo de energia.

Embora os compromissos nacionais e internacionais para enfrentar a mudança climática impliquem demandas adicionais de financiamento para o desenvolvimento, também geram oportunidades de investimento que podem contribuir para o cumprimento dos ODS e favorecer o crescimento e o desenvolvimento sustentável. Por isso, num contexto de escassos recursos e incerteza econômica, um dos desafios mais importantes consiste em encontrar oportunidades de investimento que permitam aproveitar a estreita interdependência entre a ação climática e o desenvolvimento sustentável.

O combate à mudança climática tem particular relevância para os países da América Latina e do Caribe, que sofrem as consequências da mudança climática de maneira desproporcional. Dos50 países do mundo mais afetados pela mudança climática, 13 são da região. O aumento das temperaturas e a mudança nas condições hidrometeorológicas, com uma maior incidência de secas e ondas de calor, bem como uma maior variabilidade dos níveis e padrões de precipitação, ameaçam solapar os fatores determinantes do crescimento econômico, reduzindo a produtividade do trabalho, alterando a produção agrícola e contribuindo para uma rápida depreciação do acervo de capital. Ao mesmo tempo, o aumento da frequência e gravidade dos fenômenos climáticos extremos, como furacões e inundações, provoca cada vez mais vítimas na região.

De acordo com as estimativas mais recentes da Comissão Econômica para a América Latina eo Caribe (CEPAL, 2023b), num grupo de países selecionados da região[2] o impacto da mudança climática e a maior intensidade dos fenômenos meteorológicos graves reduziriam o nível de atividade econômica entre 9% e 12%, em comparação com um cenário contrafactual de crescimento tendencial até 2050.O PIB per capita seguiria uma trajetória semelhante, o que reforçaria os baixos níveis já registrados em alguns países do grupo. Segundo essas estimativas, para compensar as perdas econômicas causadas pela mudança climática seria necessário um impulso de investimento sustentado sem precedentes. Para voltar ao nível de PIB que o cenário de crescimento tendencial supõe seria preciso um investimento adicional equivalente a uma média do PIB anual entre 5,3% e 10,9%. Os investimentos necessários teriam que abranger toda a economia, de modo a impulsionar uma transformação da oferta que gere um crescimento econômico dinâmico, sustentado e sustentável[3].

Embora as estimativas das necessidades globais de investimento para alcançar as metas de desenvolvimento sejam limitadas, os estudos realizados também constatam que a magnitude desses desembolsos poderia ser muito grande (veja o quadro V.1). As estimativas recentes de estudos sobre as necessidades globais de investimento em clima e desenvolvimento para os mercados emergentes e as economias em desenvolvimento, inclusive as da América Latina e do Caribe, consistem principalmente em exercícios de cálculo dos gastos para fechar as lacunas observadas em infraestrutura, com ênfase na infraestrutura de eletricidade e transporte. Contudo, também se incluem investimentos relacionados com o clima (dirigidos, entre outras áreas, ao uso do solo e à agricultura), seja de maneira explícita (uso do solo ou proteção contra as inundações) ou implícita (infraestruturas que poderiam incluir considerações de adaptação climática). Embora esses estudos utilizem metodologias diferentes, as necessidades de investimento anuais previstas convergem em grande medida e os desembolsos estimados se situam entre 3% e 8% do PIB anual. Contudo, essas estimativas não costumam contemplar investimentos em educação, atenção à saúde e outros elementos da rede de proteção social, que são cruciais para garantir uma transição justa para uma economia inclusiva com baixas emissões de carbono.

Quadro V.1

Seleção de estudos recentes sobre as necessidades globais de investimento em clima e desenvolvimento, 2017-2022

(Em porcentagens do PIB)

Agrupamento

Fonte

Elementos considerados

Estimativa das necessidades anuais de investimento

Mercados emergentes (excluindo a China)

A. Bhattacharya e outros, Financing a big investment push in emerging markets and developing economies for sustainable, resilient and inclusive recovery and growth, Londres/ Washington, D.C., Grantham Research Institute on Climate Change and the Environment/London School of Economics and Political Science/ Brookings Institution, 2022

Capital humano, infraestrutura sustentável, uso do solo, agricultura, meio ambiente, adaptação e resiliência

6,8

Países de renda baixa e média

J. Rozenberg e M. Fay, “Beyond the gap: how countries can afford the infrastructure they need while protecting the planet”, Sustainable Infrastructure, Washington, D.C., Banco Mundial, 2019

Eletricidade, transporte, saneamento básico, proteção contra inundações e irrigação

7,2:

4,5 (investimento de capital)

2,7 (manutenção)

América Latina

e Caribe

F. Castellani e outros, “Investment Gaps in Latin America and

the Caribbean”, International Development Policy, 11.1, 2019

[on-line] http://journals. openedition.org/poldev/2894

Infraestrutura e combate

à pobreza extrema

10,6 em 2030

16,0 em 2030

(inclusive a conclusão da

educação secundária)

J. Rozenberg e M. Fay (2019)

Eletricidade, transporte, saneamento básico, proteção contra inundações e irrigação

2,6 a 8,8, conforme o cenário

M. Fay e outros, Rethinking Infrastructure in Latin America and

the Caribbean: Spending Better to Achieve More, Washington, D.C., Banco Mundial, 2017

Infraestrutura

3,0 a 8,0

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Estudo Econômico da América Latina e do Caribe, 2023 (LC/PUB.2023/11-P), Santiago, 2023.

B. Mobilização de recursos de fontes internas

Na América Latina, a receita pública tem sido historicamente insuficiente para atender às demandas de gasto público, o que provocou um viés deficitário das finanças públicas (CEPAL, 2020b) (veja o gráfico III.16). Como resultado, a postura fiscal dos países costuma ser sumamente procíclica e exibir um alto grau de volatilidade (Alesina, Tabelini e Campante, 2008; Talvi e Végh, 2005). Essa situação se traduz na realização de ajustes fiscais que costumam ser de magnitudes significativas nas fases de contração econômica, o que reforça a fase descendente do ciclo. Os ajustes do gasto público geralmente ocorrem através de reduções acentuadas do investimento público, já que este é um dos principais itens do gasto discricionário (Ardanaz e Izquierdo, 2017). Para reverter essa situação e dar sustentabilidade a uma política fiscal que favoreça o desenvolvimento sustentável e inclusivo, é preciso fortalecer a mobilização de recursos internos.

Em particular, existe uma ampla margem para reforçar a arrecadação tributária com o fim de aumentar a capacidade fiscal dos países da região. Como se observa no gráfico V.1, a arrecadação média a título de receita tributária é baixa em relação à dos países da OCDE, já que a América Latina e o Caribe registraram uma média de 21,7% do PIB em 2021 (com ampla variação regional), em comparação com 34,1% do PIB dos países da OCDE.

Gráfico V.1

América Latina e Caribe e Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE): receita tributária do governo geral, 2021

(Em porcentagens do PIB)

Fonte: Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e outros, Estadísticas Tributarias en América Latina y el Caribe 2023, Paris, OECD Publishing, 2023.

Os países podem reforçar a arrecadação tributária no curto prazo de muitas maneiras. É preciso tomar medidas rapidamente para combater a evasão fiscal e revisar os elevados níveis de gasto fiscal. A Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL) estima que as perdas de receita por descumprimento das obrigações tributárias na região chegaram a 325 bilhões de dólares em 2018,o que equivale a 6,1% do PIB regional (CEPAL, 2020a). Os sistemas tributários de alguns países arrecadam menos da metade da receita que deveriam gerar. Isso é especialmente notório no caso dos impostos sobre a renda das empresas e sobre a renda das pessoas físicas. De fato, estima-se que as perdas vinculadas aos impostos sobre a renda das empresas ascendem a uma cifra entre 0,7% e 5,3% do PIB na América Latina (CEPAL, 2020a). Os gastos tributários também representam um grande volume de receita não arrecadada na região, com uma média de 3,7% do PIB em 2021, o equivalente a 19% dos gastos orçamentários do governo central (CEPAL, 2023b)[4]. Os incentivos fiscais ao investimento também são significativos (em torno de 1% do PIB) e deveriam estar alinhados com os objetivos vinculados à mudança climática (CEPAL/Oxfam, 2019; CEPAL, 2019).

Outro âmbito de crescente importância é o da tributação da economia digital. A Declaração de Resultados sobre o Enfoque de Dois Pilares para Abordar os Desafios Fiscais Derivados da Digitalização da Economia, aprovada pelo Marco Inclusivo sobre Erosão da Base de Cálculo e Remessa de Lucros em julho de 2023 (OCDE/G20, 2023), é um importante passo adiante nesse sentido. O objetivo do primeiro pilar é estabelecer um mecanismo para redistribuir parte dos lucros das maiores empresas multinacionais (cerca de 100 empresas) aos países nos quais seus bens e serviços são utilizados ou consumidos. O objetivo do segundo pilar é estabelecer um imposto mínimo mundial (alíquota de 15%) sobre a renda das empresas multinacionais com um volume de negócios anual de 750 milhões de euros ou mais, a fim de limitar a remessa de lucros, especialmente através de paraísos fiscais.

Contudo, os países em desenvolvimento manifestaram sua preocupação acerca da Solução de Dois Pilares para Abordar os Desafios Fiscais Derivados da Digitalização da Economia e de seus possíveis benefícios. Nesse sentido, em 22 de novembro de 2023, a Segunda Comissão da Assembleia Geral das Nações Unidas aprovou uma resolução, apresentada pela Nigéria em nome do Grupo dos Estados da África, que conclama as Nações Unidas a assumir um papel mais destacado nos assuntos tributários internacionais, em virtude de um convênio multilateral sobre cooperação fiscal internacional[5]. Em particular, procura-se estabelecer um mecanismo de cooperação tributária internacional inclusiva e eficaz, através de um marco ou instrumento de cooperação internacional em questões de tributação que será elaborado e aprovado mediante um processo intergovernamental das Nações Unidas. É importante assinalar que os países da região impulsionaram a criação da Plataforma Regional de Cooperação Tributária para a América Latina e o Caribe (PTLAC), com o fim de promover o intercâmbio de experiências tributárias e estabelecer posições regionais para debates tributários internacionais que promovam uma política tributária favorável ao desenvolvimento sustentável e inclusivo.

No médio prazo, será preciso realizar reformas a fim de gerar os recursos necessários para impulsionar o investimento, enfrentar a mudança climática e atender às crescentes demandas sociais. A consolidação do imposto sobre a renda das pessoas físicas será essencial, já que representa uma das principais lacunas fiscais entre a região e a OCDE. Em 2021, a arrecadação média desse imposto foi equivalente a 2,1% do PIB na América Latina e no Caribe e 8,3% do PIB na OCDE (OCDE e outros, 2023). Também há margem para ampliar e reforçar os impostos sobre o patrimônio e a propriedade, que geram pouca receita, apesar de seu potencial, numa região tão desigual (CEPAL, 2021a).

A revisão e modernização dos regimes fiscais que se aplicam à exploração de recursos naturais não renováveis é outra tarefa pendente para muitos países produtores desse tipo de recursos(CEPAL, 2022). As reformas desses sistemas são de particular relevância, já que o avanço para um cenário de zero emissões líquidas terá profundas consequências fiscais e macroeconômicas para os produtores de petróleo e gás da região (Titelman e outros, 2022). Por outro lado, os países produtores de minerais podem ser beneficiados nesse cenário, o que torna ainda mais importante estabelecer marcos fiscais progressivos antes que aumente a demanda mundial de minerais e metais.

A importância de fortalecer a mobilização de recursos internos adquire maior relevância quando se analisam os níveis da dívida pública na região. Na América Latina, a dívida pública bruta do governo central alcançou um máximo de 56% do PIB em 2020, quando os países tomaram medidas sem precedentes para enfrentar a pandemia de COVID-19 (veja o gráfico V.2). Embora os níveis da dívida tenham diminuído desde então, sobretudo devido à rápida recuperação do PIB nominal num contexto de alta inflação, continuam historicamente altos. Além disso, os níveis da dívida no Caribe estão se estabilizando depois de um aumento pronunciado em 2020, embora continuem elevados, o que representa uma fonte de vulnerabilidade para essas economias, expostas ao impacto cada vez maior da mudança climática.

Gráfico V.2

América Latina (16 países)a e Caribe (13 países)b: dívida pública bruta do governo central, 2000-2022

(Em porcentagens do PIB)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), Balanço Preliminar das Economias da América Latina e do Caribe, 2023(LC/PUB.2023/22-P), Santiago, 2023.

Nota: Médias simples. No caso do Brasil e Guiana, as cifras correspondem ao governo geral e ao setor público, respectivamente.

a Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Costa Rica, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicarágua, Panamá, Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai.

b Antígua e Barbuda, Bahamas, Barbados, Belize, Dominica, Granada, Guiana, Jamaica, Saint Kitts e Nevis, São Vicente e Granadinas, Santa Lúcia, Suriname e Trinidad e Tobago.

Os níveis atuais da dívida pública são motivo de preocupação e o custo do financiamento da dívida constitui um obstáculo para manter uma política fiscal ativa, dificultando o cumprimento da meta 17.4. A taxa de juros efetiva da dívida pública na região é elevada e se situa muito acima da média de 2,8% registrada nas economias emergentes e em desenvolvimento da Ásia (veja o gráfico V.3). Do mesmo modo, as taxas de juros efetivas são muito mais baixas nas economias avançadas (média de 1,4%). O fato de as taxas de juros da região serem mais altas está associado, em grande medida, ao prêmio de risco da dívida soberana emitida nos mercados internacionais e às elevadas taxas de juros para emissões em moeda nacional, geralmente nos mercados internos.

Gráfico V.3

América Latina e Caribe e regiões e grupos de países selecionados:

taxas de juros efetivas da dívida bruta do governo geral, média de 2011-2022

(Em porcentagens)

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Fundo Monetário Internacional (FMI), World Economic Outlook: A Rocky Recovery, Washington, D.C., abril de 2023.

Nota: A taxa de juros efetiva é calculada como os pagamentos de juros implícitos divididos pelo nível da dívida pública do ano anterior.

O aumento dos pagamentos de juros contribuiu para reduzir o espaço fiscal de que os governos da região dispõem para implementar políticas ativas que favoreçam o desenvolvimento sustentável e inclusivo (CEPAL, 2023a). Como ilustra o gráfico III.18, o peso relativo dos pagamentos de juros em relação a outros gastos prioritários é significativo. Em média, esses pagamentos equivalem a mais da metade do gasto social em educação, saúde e proteção social dos governos centrais. No tocante à educação, saúde e proteção social, a proporção aumentou durante a última década, apesar do aumento excepcional do gasto nessas áreas registrado em 2020 devido à resposta do setor público à pandemia de COVID-19. Esse aumento foi revertido parcialmente em 2021. O peso relativo dos pagamentos de juros é especialmente desfavorável ao investimento público.

Os gastos de capital do governo central diminuíram notavelmente durante a última década e se converteram na principal variável de ajuste fiscal, num contexto em que os países aplicaram medidas de consolidação fiscal para frear o crescimento da dívida pública. Em 2019, a formação bruta de capital fixo do governo geral na América Latina e no Caribe alcançou uma média ponderada de 2,8% do PIB, o que contrasta significativamente com os valores observados nas economias avançadas e nas economias emergentes e em desenvolvimento da Ásia (veja o gráfico V.4). Em comparação, o investimento público nas economias avançadas foi equivalente a 3,5% do PIB. Evidencia-se o baixo nível de investimento público da região ao compará-lo com o das economias emergentes e em desenvolvimento da Ásia, que alcança uma média ponderada de 11,7% do PIB. Em função disso, o baixo nível de investimento público na região se traduziu num acervo de capital público insuficiente para promover os serviços econômicos necessários para impulsionar economias dinâmicas e competitivas.

Gráfico V.4

Regiões selecionadas: formação bruta de capital fixo e acervo de capital do governo geral, 2015 e 2019

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Fundo Monetário Internacional (FMI), “Investment and Capital Stock Dataset (ICSD)” [base de dados on-line] https://data.imf.org/?sk=1CE8A55F-CFA7-4BC0-BCE2-256EE65AC0E4.

a As médias ponderadas foram calculadas com base no produto interno bruto (PIB) em paridade do poder aquisitivo (PPA), em dólares internacionais a preços correntes.

C. Mobilização de recursos de fontes externas

1. Assistência oficial para o desenvolvimento

De acordo com os dados mais recentes da OCDE, o volume da AOD concedida pelos países doadores do Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD)[6] da OCDE em 2022 ascendeu a 211,4 bilhõesde dólares a preços constantes de 2020[7]. Isso supõe um aumento de 13,6% em relação a 2021, explicado, em grande medida, pelos maiores recursos destinados à acolhida de refugiados nos países doadores, bem como à ajuda bilateral destinada à Ucrânia (OCDE, 2023). Como resultado, o total da AOD desembolsada em 2022 representou 0,36% da renda nacional bruta agregada dos Estados membros do CAD, ligeiramente acima do nível de 0,32% registrado no período 2018-2021. Apesar desse avanço, a AOD proveniente dos países doadores é apenas a metade do compromisso dos países desenvolvidos de dedicar 0,7% da renda nacional bruta à AOD com o fim de revitalizar a parceria global para o desenvolvimento sustentável (ODS 17)[8]. Além disso, os fluxos registrados estão longe de serem suficientes, em particular frente à imperiosa necessidade de aumentar os recursos externos para o financiamento do desenvolvimento.

Em termos relativos, os desembolsos de AOD recebidos pela região alcançaram 6,1% do total destinado aos países em desenvolvimento, proporção relativamente baixa em comparação com as da África e Ásia, cuja participação aumentou 28,9% e 25,1%, respectivamente. Isso reflete o fato de que 20 dos 33 países da região são considerados países de renda média-alta, ou seja, com uma renda nacional bruta per capita entre 4.466 e 13.845 dólares, segundo a classificação do Banco Mundial[9]. Como se pode observar no gráfico III.17, a preponderância de países de renda média-alta na região resultou em estagnação das doações e crescente importância dos empréstimos com algum grau de concessionalidade como modalidade de financiamento alternativo.

A ajuda bilateral recebida pelos países da América Latina e do Caribe alcançou, em média, 6,053 bilhõesde dólares anuais desde a aprovação dos Objetivos da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável (veja o gráfico III.17). Essa ajuda cresceu a partir de 2020 e aumentou 4,8% em 2021 em relação a 2020. Entre os principais doadores, três países membros do CAD —Estados Unidos (29,3%),França (15,9%) e Alemanha (13,9%)— concederam pouco mais de 59% do total recebido pela região no último quinquênio (2017-2021), porcentagem à qual se soma a contribuição daUnião Europeia (13,6%).

Apesar disso, a AOD continua sendo uma fonte importante de financiamento externo para promover o desenvolvimento e o bem-estar das populações na região. Entre 2017 e 2021, a AOD líquida recebida em relação à renda nacional bruta dos países receptores na região foi significativa e, em média, se situou em torno de 2% (veja o quadro V.2). Além disso, no que se refere à formação bruta de capital, o indicador regional se situou em torno de 6%, e os desembolsos de AOD representaram, em certos casos, mais de 10% da acumulação de capital no último quinquênio. A distribuição da AOD por setores de atividade mostra a importância do financiamento externo para responder aos desafios que os países da região enfrentam, em particular a recente expansão dos desembolsos de AOD orientados à proteção do meio ambiente (veja o quadro V.3). A tendência recente da evolução da AOD recebida na América Latina e no Caribe destaca a necessidade de aumentar os recursos canalizados pelos países doadores, em especial para cumprir os Objetivos da Agenda 2030.

Quadro V.2

América Latina e Caribe: assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) líquida recebida dos países doadores do Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) em relação à renda nacional bruta e à formação bruta de capital, 2017-2021

Países receptores

Em porcentagens da renda nacional bruta

Em porcentagens da formação bruta de capital

Países receptores

Em porcentagens da renda nacional bruta

Em porcentagens da formação bruta de capital

Antígua e Barbuda

1,2

3,1

Guiana

1,6

…

Argentina

0,0

0,1

Haiti

5,6

30,8

Belize

2,3

12,0

Honduras

2,9

12,3

Bolívia (Estado Plurinacional da)

1,7

8,4

Jamaica

0,6

2,4

Brasil

0,0

0,2

México

0,1

0,3

Chile

0,0

0,1

Nicarágua

4,0

16,7

Colômbia

0,5

2,4

Panamá

0,1

0,2

Costa Rica

0,2

1,0

Paraguai

0,5

2,2

Cuba

0,7

5,7

Peru

0,2

0,8

Dominica

8,8

18,4

República Dominicana

0,3

1,0

Equador

0,3

1,4

São Vicente e Granadinas

7,3

…

El Salvador

1,0

5,3

Santa Lúcia

3,1

…

Granada

3,7

…

Suriname

0,8

…

Guatemala

0,6

3,9

Uruguai

0,1

0,4

Região (média)

1,8

5,9

Fonte: Comissão Econômica para América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Banco Mundial, “Indicadores do desenvolvimento mundial” [base de dados on-line] https://databank.bancomundial.org/source/world-development-indicators [data de consulta: 15 de dezembro de 2023].

Nota: Os três pontos indicam que os dados faltam, não constam por separado ou não estão disponíveis.

Quadro V.3

América Latina e Caribe: distribuição da assistência oficial para o desenvolvimento (AOD) líquida recebida dos países doadores do Comitê de Assistência para o Desenvolvimento (CAD) da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), por setores de destino, 2017-2021

Setores

Evolução

Total acumulado

(Em milhões de dólares a preços constantes)

Participação

(Em porcentagens)

I. Infraestrutura e serviços sociais

16 060

53,5

II. Infraestrutura e serviços econômicos

5 343

17,8

III. Setores de produção

2 625

8,7

IV.1. Proteção geral do meio ambiente

3 940

13,1

IV.2. Outros multissetoriais

2 072

6,9

V. Total setorial alocável (I+II+III+IV)

30 040

100,0

Ajuda bilateral a todos os setores

35 212

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em cifras da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), Creditor Reporting System (CRS) [on-line] https://stats.oecd.org/Index.aspx?datasetcode=CRS1 [data de consulta: 15 de dezembro de 2023].

A medição da renda per capita não permite captar a complexidade das especificidades e vulnerabilidades dos países de renda média, apesar de condicionar o acesso a certas fontes de financiamento em termos preferenciais. Assim como os países de renda baixa da região, os de renda média precisam fechar lacunas estruturais persistentes em matéria de desigualdade e sistemas de proteção social, baixa produtividade do trabalho e escasso investimento, dependência das matérias-primas, limitado espaço de política fiscal e pouca disponibilidade de fontes de financiamento estáveis para garantir o acesso a serviços básicos como educação e saúde, entre outras coisas (CEPAL, 2015)[10]. A isso se soma a urgência de proteger o meio ambiente e combater a mudança climática, onde adquire particular relevância o fomento da capacidade dos países para enfrentar possíveis crises ambientais. Essas dificuldades são agravadas por um contexto atual de grande incerteza, marcado por inflação mundial persistente, condições financeiras mais complexas e carga elevada da dívida externa, em meio a uma intensificação dos conflitos geopolíticos.

Um primeiro passo para superar os desafios atuais e de longo prazo que os países de renda média enfrentam consiste em cumprir a meta de longa data das Nações Unidas vinculada à contribuição dos países doadores. A isso se acrescenta a importância de impulsionar o sistema de cooperação internacional, reformar a arquitetura financeira internacional para que os países em desenvolvimento possam financiar de maneira sustentada sua ação climática e obter uma transformação produtiva que os conduza a um caminho de desenvolvimento sustentável, inclusivo e equitativo.

2. Reforma da arquitetura financeira internacional

A arquitetura financeira internacional vigente foi projetada pelos países avançados em 1945, depois da Segunda Guerra Mundial. Contudo, essa arquitetura mostrou-se inadequada para um mundo que enfrenta os desafios da mudança climática, desigualdade extrema, mercados financeiros com alto grau de integração e vulneráveis ao contágio transfronteiriço, bem como profundas mudanças demográficas, tecnológicas, econômicas e geopolíticas (Nações Unidas, 2023a).

Em particular, a arquitetura financeira internacional não promoveu a mobilização de financiamento estável e no longo prazo para realizar os investimentos necessários para alcançar os ODS. Além disso, se caracteriza por profundas desigualdades, lacunas e ineficiências. Entre elas, destacam-se os maiores custos de financiamento dos países em desenvolvimento, inclusive quando se consideram fatores como o risco de inadimplência, a menor liquidez e a volatilidade cambial e das políticas; o acesso heterogêneo a fontes de liquidez em tempos de crise; o investimento limitado em bens públicos globais, como o combate à mudança climática, e a elevada volatilidade dos mercados de capitais, que se traduziu em crises financeiras recorrentes.

Nesse contexto, o Relatório de Políticas de Nossa Agenda Comum Nº 6, “Reformas da arquitetura financeira internacional” (Nações Unidas, 2023a) descreve com clareza o caminho que deve ser tomado para reformar a arquitetura financeira e tributária internacional em seis âmbitos: i) governança econômica mundial, ii) alívio da dívida e custo da dívida soberana, iii) financiamento público internacional, iv) rede de segurança financeira mundial; v) marcos regulatórios e políticas que combatam a visão de curto prazo nos mercados de capitais, vinculem melhor a rentabilidade do setor privado com o desenvolvimento sustentável e os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) e abordem a integridade financeira; vi) arquitetura tributária mundial para um desenvolvimento sustentável equitativo e inclusivo (veja o boxe V.1).

Boxe V.1

Relatório de Políticas de Nossa Agenda Comum Nº 6, “Reformas da arquitetura financeira internacional”: propostas para a reforma da arquitetura financeira internacional

O documento Nossa Agenda Comum: Relatório do Secretário-Geral (Nações Unidas, 2021), elaborado a pedido da Assembleia Geral no âmbito do 75º aniversário das Nações Unidas, representa a visão do Secretário-Geral, António Guterres, sobre o futuro da cooperação internacional. O relatório faz um apelo ao desenvolvimento de um multilateralismo interconectado, inclusivo e eficaz para oferecer melhores respostas e resultados às pessoas e ao planeta e para que o mundo retome as ações necessárias para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS).

Para abordar os desafios da dívida no mundo e alcançar o desenvolvimento sustentável, o Relatório de Políticas de Nossa Agenda Comum Nº 6, “Reformas da arquitetura financeira internacional” (Nações Unidas, 2023) apresenta propostas concretas destinadas a reformar a arquitetura financeira e tributária internacional. O objetivo é contar com um sistema financeiro internacional mais justo e eficaz, que apoie o desenvolvimento sustentável e a ação climática.

Eis as seis áreas que a proposta aborda e suas respectivas linhas de ação:

Reformar e reforçar a governança econômica mundial

i)Transformar a governança das instituições financeiras internacionais.

ii)Criar um órgão representativo de primeira ordem para melhorar sistematicamente a coerência do sistema internacional.

Reduzir o custo da dívida soberana e criar uma solução duradoura para os países com excesso de endividamento

iii)Reduzir os riscos relacionados com a dívida e melhorar os mercados de dívida soberana em prol dos ODS.

iv)Melhorar a resolução das crises de dívida mediante um processo em duas fases: um mecanismo de renegociação da dívida em apoio do Quadro Comum para Trata¬mento da Dívida além da Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida, e, no médio prazo, uma autoridade de dívida soberana inclusiva e representativa que elabore e aplique um marco jurídico multilateral para a reestruturação da dívida soberana.

Aumentar substancialmente o financiamento para o desenvolvimento e o clima

v)Aumentar substancialmente os empréstimos para o desenvolvimento e melhorar suas condições.

vi)Mudar os modelos de negócio dos bancos multilaterais de desenvolvimento e outros bancos públicos de desenvolvimento para que se concentrem no efeito dos ODS e aproveitar mais eficazmente o financiamento privado para impulsionar o cumprimento dos ODS.

vii)Aumentar substancialmente o financiamento para o clima e, ao mesmo tempo, garantir a adicionalidade.

viii)Utilizar mais eficazmente o sistema de bancos de desenvolvimento para aumentar os empréstimos e o efeito dos ODS.

ix)Garantir que os mais pobres possam seguir beneficiando-se do sistema de bancos multilaterais de desenvolvimento.

Reforçar a rede de segurança financeira mundial e proporcionar liquidez aos países que necessitarem

x)Reforçar a injeção de liquidez e ampliar a rede de segurança financeira.

xi)Combater a volatilidade dos mercados de capitais.

Revisar as normas para que o sistema financeiro fomente a estabilidade com sustentabilidade

xii)Reforçar a regulamentação e supervisão das instituições financeiras bancárias e não bancárias para gerir melhor os riscos e controlar a alavancagem excessiva.

xiii) Tornar as empresas mais sustentáveis e reduzir o “greenwashing”.

xiv) Reforçar as normas mundiais de integridade financeira.

Reformular a arquitetura tributária mundial para um desenvolvimento sustentável equitativo e inclusivo

xv) Reforçar as normas tributárias mundiais para abordar a digitalização e a globalização mediante um processo inclusivo, de maneira que se ajuste às necessidades e capacidades dos países em desenvolvimento e outras partes interessadas.

xvi) Melhorar o segundo pilar da proposta do Marco Inclusivo sobre Erosão da Base Fiscal e Remessa de Lucros da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e o Grupo dos 20 (G20) para reduzir os incentivos fiscais que causam esbanjamento, incentivando a tributação nos países de origem.

xvii) Criar estruturas mundiais de transparência tributária e intercâmbio de informação que beneficiem todos os países.

Fonte: Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe (CEPAL), com base em Nações Unidas, “Reformas de la arquitetura financiera internacional”, Informe de Políticas de Nuestra Agenda Comum Nº 6, Nova York, 2023, e Nuestra Agenda Comum: Informe del Secretario General, Nova York, 2021.

Tendo em vista as profundas consequências para o desenvolvimento e os efeitos duradouros sobre o crescimento, o investimento, a pobreza e a desigualdade que as crises da dívida, o excesso de endividamento e o elevado serviço da dívida podem ter (CEPAL, 2023a), bem como a urgente necessidade de obter a adicionalidade dos recursos financeiros para o desenvolvimento, as seções C.3e C.4 deste capítulo se concentram nas propostas dirigidas a criar uma solução duradoura para os países com excesso de endividamento e no papel dos bancos de desenvolvimento no aumento substancial do financiamento para o desenvolvimento.

3. Reforma do quadro de gestão da dívida soberana

A partir da crise financeira mundial (2008-2009), todas as regiões em desenvolvimento do mundo registraram tendência ao aumento nos níveis da dívida. Entre 2010 e 2019, a dívida bruta do governo geral como porcentagem do PIB aumentou de 40,1% para 56,6% na Ásia, de 47,3% para 68,1% na América Latina e Caribe, de 27,6% para 48,0% no Oriente Médio e Ásia Central e de 26,7% para 51,5% na África Subsaariana.

O aumento da dívida e seus custos associados não só reduziram significativamente o espaço de política dos países em desenvolvimento para aplicar medidas anticíclicas, a fim de aliviar os efeitos da pandemia no curto prazo, mas também limitaram sua autonomia para empreender um processo de recuperação econômica e social no longo prazo. Os países desenvolvidos implementaram estímulos fiscais em grande escala para complementar as medidas monetárias expansivas sem levar em conta suas condições financeiras e paridades cambiais, o que reflete a assimetria na autonomia do espaço de política de ambos os tipos de economias.

A abordagem do problema da dívida, especialmente para os países de renda média, é essencial para recuperar o crescimento e a estabilidade da economia mundial. Os países de renda média representam 75% da população mundial, aproximadamente 30% da demanda agregada mundial e, o que é mais importante, 96% da dívida pública dos países em desenvolvimento (excluindo a China e a Índia).

As principais medidas para melhorar a arquitetura internacional de gestão da dívida soberana são a iniciativa de suspensão do serviço da dívida, segundo a qual os países do Grupo dos 20 (G20)suspenderam temporariamente o serviço da dívida de 73 países de renda baixa durante 2020,e o Quadro Comum para o Tratamento da Dívida além da Iniciativa de Suspensão do Serviço da Dívida,estabelecido pelos países credores oficiais que fazem parte do G20 e do Clube de Paris para coordenar a renegociação da dívida dos países elegíveis para essa iniciativa.

Embora essas medidas tenham proporcionado liquidez a esses países durante a pandemia, não representam uma solução de longo prazo para reduzir a dívida e garantir sua sustentabilidade no tempo. Por exemplo, os países de renda média em dificuldades não têm acesso a elas. No caso da América Latina e do Caribe, somente oito economias podem participar devido à sua classificação como países de renda baixa (Haiti), renda média-baixa (Honduras e Nicarágua) e renda média-alta vulneráveis (Dominica, Granada, Guiana, São Vicente e Granadinas e Santa Lúcia).

Além disso, a prorrogação da dívida que a iniciativa contempla se baseia no valor presente líquido neutro e, em consequência, não reduz o pagamento total aos credores. Quando a iniciativa chegar ao seu fim, os países têm que pagar o valor capitalizado do principal da dívida e os juros diferidos. Isso supõe que, depois de sua participação nos processos do Quadro Comum, os países recuperem o espaço fiscal para poder assegurar a sustentabilidade da dívida. Contudo, não existem medidas nem iniciativas no âmbito mundial que assegurem que os países em desenvolvimento possam crescer a taxas que garantam a sustentabilidade da dívida soberana. Além disso, conforme mencionado na seção anterior, os países enfrentam grandes limitações internas para aumentar impostos e financiar um maior pagamento de juros.

Por último, a implementação do Quadro Comum tem sido lenta devido aos contínuos problemas de coordenação. A principal limitação para a participação do setor privado nas renegociações e reestruturações da dívida tem sido a ausência de um mecanismo multilateral de reestruturação da dívida soberana que aplique regras equitativas tanto a credores como a devedores. As iniciativas de alívio da dívida geram incerteza acerca das obrigações de pagamento da dívida, e isso pode ser percebido como equivalente à inadimplência, o que provoca o rebaixamento pelas agências classificadoras de risco e perda de capital por parte dos investidores privados.

Por sua vez, as instituições multilaterais, como o Banco Mundial, argumentam que a participação em mecanismos de reestruturação da dívida pode ameaçar sua solvência, já que a suspensão afetaria suas próprias classificações creditícias e custos de financiamento, a menos que essa possibilidade seja contrabalançada com um maior aporte de capital por parte dos países acionistas. Por último, alguns países temem que a participação na iniciativa reduza suas possibilidades de acesso aos mercados de capital privado, que é a principal fonte de endividamento soberano para os países em desenvolvimento, inclusive os países da América Latina e do Caribe.

De acordo com a proposta apresentada pelo Secretário-Geral das Nações Unidas (Nações Unidas, 2023a), a reforma do marco jurídico multilateral para a reestruturação da dívida soberana exige dois conjuntos de medidas complementares.

O objetivo do primeiro conjunto de medidas é reduzir os riscos nos mercados de dívida soberana e alinhar os incentivos desses mercados com o cumprimento dos ODS. Em primeiro lugar, é necessário elaborar pautas, acordadas internacionalmente, sobre as responsabilidades dos credores e devedores soberanos. Essas pautas poderiam ser elaboradas a partir dos princípios de endividamento e empréstimo responsável (UNCTAD, 2012) e incluir critérios que levem em conta os esforços necessários para o cumprimento dos ODS. Em segundo lugar, é preciso ampliar a informação acerca das emissões, amortizações, acervos e posse de dívida soberana, enfatizando a inclusão de credores não oficiais, e atualizá-la regularmente. Em terceiro lugar, é necessário fortalecer as metodologias utilizadas pelas agências classificadoras de risco para avaliar a sustentabilidade da dívida, a fim de melhorar as perspectivas de cumprimento dos ODS. Deve-se distinguir, por exemplo, entre crises de liquidez e crises de solvência, e incorporar horizontes de médio e de longo prazo na análise da sustentabilidade, bem como estimativas do espaço fiscal disponível. Em quarto lugar, pode-se melhorar os instrumentos de dívida soberana vinculando o serviço da dívida às capacidades de reembolso dos países, por exemplo, através da inclusão de cláusulas contingentes (Pérez Caldentey e Villarreal, 2023).

O segundo conjunto de medidas está orientado a melhorar o mecanismo de resolução das crises de dívida soberana. Para isso, propõe-se, em primeiro lugar, ampliar a cobertura do Quadro Comum aos países de renda média que acumularam volumes significativos de dívida soberana e necessitam reestruturá-la. Em segundo lugar, deve-se implementar um mecanismo de negociação da dívida soberana que permita superar os problemas de coordenação que existem entre os credores oficiais e entre estes e os credores privados. Por último, no médio prazo, é necessário criar uma instância multilateral inclusiva e representativa que tenha autoridade para reestruturar a dívida soberana.

4. Bancos de desenvolvimento

Embora o sistema financeiro mundial tenha ativos cujo valor é estimado em cerca de 430 trilhões de dólares (OCDE, 2020), esses recursos não se orientam necessariamente ao financiamento dos ODS nem fluem para os países com mais necessidades de financiamento. Os bancos de desenvolvimento, estabelecidos pelo setor público para financiar e facilitar investimentos com externalidades positivas orientadas ao bem comum desempenham um papel-chave no apoio aos esforços dos países para promover os ODS, seja através de financiamento direto e assistência para projetos e programas nos setores público e privado, ou ajudando a mobilizar e catalisar recursos públicos e privados para investimentos alinhados com os ODS (Chandrasekhar, 2022; PNUD, 2022).

O fortalecimento da capacidade de empréstimo dos bancos de desenvolvimento é um meio de expandir a mobilização de recursos externos para os países em desenvolvimento. A capacidade de empréstimo dos bancos de desenvolvimento pode ser aumentada por três meios diferentes, mas complementares: maior capitalização, uso mais eficiente do capital e maior flexibilidade nos critérios de empréstimo.

Os principais bancos multilaterais de desenvolvimento aumentaram seu nível de capitalização depois da crise financeira mundial. Recentemente, o Banco Centro-Americano de Integração Econômica (BCIE) aumentou pela oitava vez seu capital autorizado, que em abril de 2020 passou de 5 para 7 bilhões de dólares (aumento de 40%), e em dezembro de 2021 o Banco de Desenvolvimento da América Latina (CAF) aprovou o maior aumento de capital de sua história (7 bilhões de dólares em capital realizado). Por sua vez, em 2022 o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) aprovou um aumento do capital do BID Invest, que fornece financiamento ao setor privado.

Outra maneira de aumentar o volume de recursos dos bancos de desenvolvimento é mediante o uso mais eficiente das bases de capital. Em 2017, o Banco Asiático de Desenvolvimento juntou os recursos do capital ordinário com os recursos destinados a empréstimos em condições concessionais, o que lhe permitiu triplicar a base de capital. Em 2019, o BID implementou uma reestruturação semelhante, que se traduziu num aumento de 20% da base de capital.

Por último, os bancos multilaterais de desenvolvimento podem adotar maior flexibilidade nos critérios de empréstimo. Essas instituições têm espaço para reduzir a relação entre os fundos próprios e os empréstimos até situá-la num nível semelhante ao dos bancos comerciais. Os bancos multilaterais de desenvolvimento adotam uma postura conservadora quanto ao nível de recursos próprios. Nos principais bancos desse tipo, a relação entre os fundos próprios e os empréstimos oscila entre 20% e 60%, sendo superior à da maioria dos bancos comerciais, cuja relação é de 10% a 15% (Humphrey, 2020)[11]. Em outras palavras, os bancos multilaterais de desenvolvimento têm de 2 a 6 dólares de recursos próprios para cada 10 dólares de empréstimos concedidos, enquanto os bancos comerciais têm somente de 1 a 1,50 dólares para cada 10 dólares de empréstimos concedidos. Atualmente, a relação entre os fundos próprios e os empréstimos do Banco Mundial e do BID é de 22,6% e 38,2%, respectivamente.

Um estudo recente sobre o Banco Mundial, o Banco Asiático de Desenvolvimento, o BID e o Banco Africano de Desenvolvimento mostra que, ao adotar critérios mais flexíveis para conceder empréstimos e aumentar sua alavancagem, esses bancos poderiam triplicar conjuntamente sua capacidade de empréstimo de 415 bilhões de dólares para 1,3 trilhão de dólares. Segundo as conclusões, o aumento da alavancagem e do risco teria um efeito mínimo nas classificações de risco desses bancos multilaterais de desenvolvimento. Um estudo recente do G20 também afirma que os bancos multilaterais de desenvolvimento podem aumentar substancialmente sua capacidade de empréstimo, de 500 bilhões de dólares para 1 trilhão de dólares, sem que isso tenha maior efeito em sua classificação de risco (Settimo, 2019; Maasdorp, 2021).

É importante sublinhar que o aumento da capacidade de empréstimo deve ser acompanhado de iniciativas destinadas a superar as limitações técnicas e institucionais de alguns bancos de desenvolvimento em mobilizar financiamento para o desenvolvimento. Nem todos os bancos de desenvolvimento têm a mesma capacidade de empréstimo ou acesso às mesmas condições de financiamento. Entre as principais barreiras que os bancos de desenvolvimento encontram para expandir seu financiamento para objetivos de desenvolvimento em geral, e para objetivos climáticos em particular, destacam-se o acesso limitado a fontes de financiamento de baixo custo e um capital de longo prazo insuficiente. Alguns projetos, sobretudo os relacionados com infraestrutura, são de grande magnitude, exigem um grande investimento de capital inicial e têm longos períodos de gestação. Outro obstáculo é a falta de experiência e de capacidade técnica para ter acesso a fundos e preparar projetos que sejam compatíveis com a oferta de financiamento. Outra barreira é a falta de coordenação e de articulação institucional entre os setores público e privado, que é um requisito fundamental para o financiamento de projetos vinculados ao cumprimento dos ODS.

O setor público pode superar algumas dessas limitações mediante a assunção de mais riscos, a provisão de garantias, a melhoria do crédito, a assistência na seleção e avaliação de projetos, o desenvolvimento de capacidades e uma maior diversificação de projetos (Prasad e outros, 2022).A coordenação e a articulação entre os bancos de desenvolvimento em diversos níveis são fundamentais para potencializar a definição de uma estratégia de financiamento dos ODS. Os bancos de desenvolvimento multilaterais podem proporcionar um apoio financeiro e técnico importante para os bancos de desenvolvimento sub-regionais e nacionais. Isso pode permitir reduzir os custos e mitigar o risco financeiro, melhorar a capacidade técnica para a elaboração e apresentação de projetos para obter financiamento para o desenvolvimento e promover a articulação dos bancos de desenvolvimento nacional com mecanismos de financiamento mundiais. Também poderia aprofundar o conhecimento e as possibilidades que os mercados financeiros oferecem.

D. Conclusões

No âmbito nacional, a mobilização em grande escala de recursos públicos e privados exige um enfoque multidimensional que alinhe a política fiscal com os ODS e, ao mesmo tempo, crie as condições para desbloquear o capital privado e atrair investimentos. Em matéria fiscal, a CEPAL (2023b) propôs estabelecer um novo pacto fiscal que assente as bases de um marco de sustentabilidade das finanças públicas, concentrado no aumento da receita permanente para atender às necessidades de bem-estar, investimento e sustentabilidade ambiental através de um gasto público mais eficiente e eficaz. Para isso, é necessário aumentar não só o nível de arrecadação tributária, mas também sua progressividade e sua capacidade para reduzir as desigualdades de renda e riqueza.

A experiência dos países da América Latina e do Caribe indica que existem numerosas oportunidades para que os países aumentem a arrecadação tributária no curto prazo mediante a abordagem da evasão fiscal e a revisão dos vultosos gastos tributários. Revisar e modernizar os regimes fiscais aplicados à exploração de recursos naturais não renováveis também é uma tarefa pendente para muitos países produtores. Nesse processo, deve-se buscar o alinhamento dos incentivos fiscais com os ODS, assegurando a coerência entre as diferentes áreas de políticas.

No médio prazo, é essencial estabelecer pactos fiscais que permitam fortalecer o imposto sobre a renda das pessoas físicas, já que é a origem da principal lacuna tributária entre a região e os países da OCDE. É importante estender o alcance dos impostos sobre o patrimônio e sobre a propriedade. Os países também poderiam considerar a implementação de impostos ambientais e impostos relacionados com problemas de saúde pública. Os países produtores de recursos naturais não renováveis poderiam revisar e atualizar os marcos fiscais aplicados ao setor extrativo.

De forma complementar, propõe-se desenvolver uma perspectiva estratégica da política de gasto público para melhorar sua eficácia em reduzir as lacunas sociais, bem como impulsionar o potencial de crescimento da economia, priorizando medidas com elevado rendimento econômico, social e ambiental. O gasto público não só deve ser orientado para atender às necessidades conjunturais, mas também deve fomentar o desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável no médio e longo prazo.

A capacidade dos bancos de desenvolvimento de mobilizar recursos financeiros para o desenvolvimento sustentável pode ser fortalecida através de três meios diferentes, mas complementares: maior capitalização, uso mais eficiente do capital e maior flexibilidade nos critérios de empréstimo. Além disso, o setor público pode apoiar os esforços dos bancos de desenvolvimento para obter financiamento de baixo custo no longo prazo mediante a concessão de garantias, o fortalecimento de capacidades e a diversificação de projetos. Esses esforços podem ser complementados mediante a coordenação e articulação entre os bancos de desenvolvimento em diversos níveis.

Em conjunto, todas essas medidas contribuirão para configurar um cenário no qual será possível aumentar o financiamento a fim de iniciar as ações necessárias para o cumprimento dos ODS na região.

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1. [1] O conceito de adicionalidade dos recursos financeiros para o desenvolvimento se refere às situações em que a mobilização de recursos financeiros facilita a realização de investimentos que não seriam possíveis sem esses recursos adicionais (Winckler Andersen, Hansen e Rand, 2021).

2. [2] Barbados, El Salvador, Guatemala, Honduras, República Dominicana e Santa Lúcia.

3. [3] É importante assinalar que esses valores anuais estimados não levam em conta as possíveis ineficiências na execução dos projetos de investimento nem a existência de limites estruturais ao investimento adicional. Portanto, os responsáveis pela formulação de políticas que quiserem compensar as perdas provocadas pela mudança climática também deveriam considerar outros investimentos em áreas como pesquisa e desenvolvimento, educação e saúde, a fim de reforçar a produtividade total dos fatores.

4. [4] As renúncias fiscais adotam diversas formas, como isenções, deduções, créditos, alíquotas reduzidas e diferimentos, entre outras. Sua variedade oferece aos responsáveis pela formulação de políticas tributárias um conjunto de ferramentas para a formulação de políticas públicas que contemplam a incorporação de uma renúncia fiscal, mas cujo impacto é heterogêneo, o que provoca perdas de arrecadação diferentes e diversas mudanças no comportamento dos beneficiários. Isso ressalta a importância de avaliar a efetividade da renúncia fiscal e compará-la com seus custos(Campos Vázquez, 2022).

5. [5] “Promoción en las Naciones Unidas de la cooperación internacional inclusiva y eficaz en cuestiones de tributación” (A/C.2/78/L.18/Rev.1).

6. [6] O CAD é formado por 32 países desenvolvidos, também membros da OCDE, mais a União Europeia.

7. [7] Trata-se de cifras preliminares que correspondem à avaliação da AOD em termos de equivalente de doação, onde somente a parte da doação do empréstimo é considerada como AOD.

8. [8] Durante o período 2020-2022, somente cinco países do CAD alcançaram a meta de destinar 0,7% de sua renda nacional à AOD: Alemanha (0,78%), Dinamarca (0,71%), Luxemburgo (1,00%), Noruega (0,97%) e Suécia (0,98%).

9. [9] De acordo com a atualização da lista dos países elegíveis para receber AOD por parte do CAD em 2024 e 2025. Belize e El Salvador foram reclassificados da categoria de renda média-baixa para a categoria de renda média-alta. Somente o Haiti se mantém na categoria de renda baixa, ou seja, tem uma renda nacional bruta per capita igual ou inferior a 1.135 dólares.

10. [10] Veja os relatórios do Secretário-Geral das Nações Unidas sobre a cooperação para o desenvolvimento com países de renda média (A/76/375) de 2021 e a cooperação para o desenvolvimento com países de renda média (A/78/224) de 2023.

11. [11] Os fundos próprios são constituídos pelo capital desembolsado e as reservas acumuladas. Os empréstimos abrangem os empréstimos, as garantias e os investimentos de capital realizados com fins de desenvolvimento.

Capítulo VI

Conclusões e recomendações gerais

A. Transitar para um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável

B. Enfrentar os desafios para alcançar os ODS

C. Acelerar as transições para a sustentabilidade

D. Aumentar as opções de financiamento

E. Outras ações relevantes para acelerar o avanço no cumprimento dos ODS

F. Síntese final

A. Transitar para um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável

Os países latino-americanos e caribenhos enfrentam desafios que têm origem no contexto mundial e nas dinâmicas regionais próprias. O sistema econômico multilateral baseado em regras claras e previsíveis, com cadeias globais de produção concentradas na busca da eficiência, está em risco diante da complexa situação geopolítica. Isso resultou num mundo fragmentado em blocos regionais, com escassa cooperação para o desenvolvimento global.

As potências econômicas do mundo renovam suas políticas de desenvolvimento produtivo e relocalizam seus centros de produção e as rotas de suas cadeias de distribuição. Essas dinâmicas têm impacto nos países da América Latina e do Caribe, influenciando a tomada de decisões para enfrentar ameaças, aproveitar oportunidades e minimizar prejuízos num contexto global instável, sobre o qual a região não tem controle. Isso impõe a necessidade de explorar e analisar as megatendências mundiais e preparar as melhores respostas e estratégias.

Nesse contexto, a região está sofrendo uma crise de desenvolvimento, que se manifesta na lenta evolução, estagnação e deterioração do progresso social e material, bem como da qualidade de vida da população. O ritmo de crescimento econômico é muito lento e o desenvolvimento produtivo está defasado em relação aos competidores internacionais, a produtividade praticamente se estagnou nos últimos 20 anos e a pobreza e a desigualdade continuam em níveis muito altos.

As ações realizadas durante várias décadas para levar a região a um cenário de sustentabilidade foram insuficientes, colocando em risco o cumprimento dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS). A região precisa transitar aceleradamente para um modelo que promova transformações no desempenho produtivo, social e ambiental, com o desenvolvimento sustentável como objetivo central.

A urgência de acelerar o cumprimento da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável impõe a necessidade de realizar profundas transformações das políticas de desenvolvimento produtivo e macroeconômicas (fiscais, monetárias, cambiais), no sentido do “que” fazer e “como” fazê-lo, de modo que facilitem a implementação dessa Agenda e potencializem seu impacto no crescimento e na produtividade, com uma visão estratégica de longo prazo e com a participação de múltiplos atores em todos os territórios.

É necessário dirigir o olhar para o horizonte distante a fim de facilitar a adoção de políticas públicas prospectivas, ou seja, políticas com objetivos de longo prazo que sejam o resultado do diálogo e de acordos amplos, participativos e inclusivos entre os atores do desenvolvimento. Precisamos de um Estado renovado e de acordos democráticos sobre o papel dos atores, o que deve redundar na formação de uma governabilidade democrática e uma nova governança da ação pública.

As políticas de desenvolvimento produtivo destacam o potencial das ações coordenadas entre o Estado, o setor privado e a sociedade civil, entre outros atores, para impulsionar transformações estruturais duradouras dirigidas a obter um aumento sustentado da produção e da produtividade. As iniciativas de cluster são um bom exemplo de políticas que deram bons resultados e geraram aprendizagens valiosas em vários países da região. Essas iniciativas podem ser combinadas de maneira frutífera com outras políticas e programas de desenvolvimento produtivo no âmbito nacional e subnacional.

Reitera-se a proposta de concentrar esforços em setores dinamizadores, que os países e seus territórios poderiam utilizar como referência para estabelecer prioridades em suas políticas de desenvolvimento produtivo. Esses setores dinamizadores estão presentes, em diferente grau, nas economias dos países da região e oferecem incentivos para o aumento da produtividade e oportunidades de investimento e colaboração com outros países da região e outras regiões do mundo.

B. Enfrentar os desafios para alcançar os ODS

A análise da evolução dos indicadores de avanço no cumprimento dos ODS evidencia um panorama regional heterogêneo e complexo. Embora se observe um bom desempenho no cumprimento de alguns ODS, persistem desafios na maioria deles, o que nos obriga a atuar com urgência para mudar o rumo e realinhar em direção às metas as trajetórias que foram afetadas pela pandemia de COVID-19 e pelo conjunto de fenômenos e crises globais, a fim de retomar o caminho para alcançar os objetivos definidos em 2015.

As melhores previsões acerca do cumprimento das metas são as correspondentes ao ODS 3 (saúde e bem-estar), ODS 7 (energia limpa e acessível), ODS 9 (indústria, inovação e infraestrutura) e ODS 15 (vida terrestre). As maiores probabilidades de fracasso no cumprimento das expectativas correspondem ao ODS 12 (consumo e produção responsáveis) e ao ODS 13 (ação contra a mudança global do clima).

Por sua vez, os ODS nos quais se avança pelo caminho certo para a maioria das metas, mas com prognósticos de descumprimento devido ao ritmo lento, são o ODS 1 (erradicação da pobreza), o ODS 2 (fome zero), o ODS 4 (educação de qualidade), o ODS 5 (igualdade de gênero), o ODS 6 (água potável e saneamento), o ODS 8 (trabalho decente e crescimento econômico), o ODS 10 (redução das desigualdades), o ODS 11 (cidades e comunidades sustentáveis) e o ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes).

Num contexto de renovada colaboração entre os países e sub-regiões (América do Sul, América Central e Caribe), será fundamental compartilhar experiências relevantes dirigidas a acelerar o avanço no cumprimento dos ODS, especialmente nos casos em que existem mecanismos institucionais sub-regionais propícios para a cooperação. Isso possibilitaria a redução das lacunas entre as trajetórias observadas e os patamares definidos nas metas, bem como a diminuição das diferenças no cumprimento dos ODS entre os territórios de um país.

Enfrentamos numerosos desafios, mas ao mesmo tempo contamos com múltiplas vantagens e oportunidades para retomar o caminho e acelerar o passo para o pleno cumprimento dos cinco ODS analisados em maior profundidade neste documento (ODS 1, 2, 13, 16 e 17). Na maioria dos casos, é preciso realizar um esforço adicional para aumentar o número de metas nas quais existe uma trajetória de cumprimento até 2030.

Para acelerar o cumprimento do ODS 1 (erradicação da pobreza), é preciso elevar o crescimento econômico e simultaneamente reduzir as desigualdades, fomentando o emprego produtivo e aprofundando as políticas setoriais de educação, saúde, habitação e acesso a serviços básicos, com uma orientação para o fechamento de lacunas de gênero e territoriais. Em segundo lugar, deve-se impulsionar o aumento da cobertura e suficiência dos sistemas de proteção social, sobretudo em matéria de pensões e transferências a grupos com baixa renda, promovendo sua integralidade mediante uma maior articulação entre seus componentes, bem como entre a proteção social e outras políticas sociais. É preciso garantir a sustentabilidade desses sistemas, mediante um nível de gasto que permita a implementação das políticas sociais necessárias para o cumprimento do ODS 1.

Em relação ao ODS 2 (fome zero), em todo o mundo deve-se enfrentar a confluência de crises e conflitos que implicam um retrocesso no combate à fome, insegurança alimentar, desnutrição e má nutrição. É necessário levar em conta que a produtividade do setor de alimentos é limitada pelos choques climáticos que provocam perdas na produção e problemas de oferta que aumentam a insegurança alimentar. Para enfrentar esses desafios, a América Latina e o Caribe precisam realizar investimentos que permitam produzir mais alimentos mediante sistemas alimentares com maior resiliência aos choques climáticos, utilizando menos recursos e reduzindo as emissões de gases de efeito estufa (GEE). Mediante esses investimentos deve-se procurar também aumentar a renda dos produtores e melhorar o acesso da população a uma alimentação diversificada e saudável.

Com respeito ao ODS 13 (ação contra a mudança global do clima), deve-se acelerar a velocidade de descarbonização da economia da região entre quatro e cinco vezes para cumprir os compromissos de redução de emissões de GEE, aumentando o investimento e fortalecendo o desenvolvimento produtivo em setores essenciais da transição mundial para a neutralidade de carbono (energias renováveis, transporte sustentável, bioeconomia e economia circular, entre outros) e naqueles que potencializam o esforço de adaptação à mudança climática e mitigação de seus efeitos, bem como a gestão de riscos. Por ser a região altamente vulnerável à mudança climática, é necessário fechar as persistentes lacunas de investimento em matéria de redução do risco de desastres (RRD), reconstrução e ampliação dos sistemas de alerta precoce. Também é imprescindível que os países da região e a comunidade internacional avancem na coordenação de suas agendas em matéria de mudança climática, desenvolvimento sustentável e RRD.

No que se refere ao ODS 16 (paz, justiça e instituições eficazes), para o combate à violência é preciso que as instituições públicas encarregadas dessa tarefa recuperem a confiança dos cidadãos e se fortaleçam, de modo a contar com um Estado que garanta os direitos humanos. A fim de promover o Estado de direito e garantir o acesso à justiça para todos, é essencial implementar políticas de justiça aberta e aproveitar as ferramentas digitais para reforçar os sistemas de controle e favorecer uma maior transparência e prestação de contas a respeito dos casos considerados nas diversas instâncias judiciais. A solidez institucional, que pressupõe um maior e melhor acesso dos cidadãos à informação pública, facilita a colaboração e a tomada de decisões, permite planejar respostas a eventos disruptivos e favorece a organização em estruturas participativas que possibilitam formular soluções de maneira conjunta, mediante o conhecimento coletivo.

Com relação ao ODS 17 (parcerias e meios de implementação), a mobilização de recursos internos é restringida pelo baixo crescimento, altos níveis de dívida e reduzida carga fiscal; a isso se soma a escassez dos recursos internacionais, devido à classificação da maioria dos países da região como países de renda média. Uma maior mobilização de recursos, que favoreça os avanços tecnológicos num contexto de maiores oportunidades comerciais, daria aos países a possibilidade de obter ganhos de eficiência, escala e aprendizagem, o que aumentaria a produtividade. Com isso seria possível aumentar o crescimento econômico potencial, bem como criar mais e melhores empregos e aumentar a arrecadação tributária, o que por sua vez ampliaria o espaço fiscal para implementar novas políticas orientadas ao desenvolvimento sustentável. Para chegar a esse cenário de maior mobilização de recursos são necessárias mais e melhores parcerias entre os governos, o setor privado, a sociedade civil e as instituições internacionais, baseadas em visão, princípios e valores compartilhados, que levem à colaboração e ao trabalho conjunto.

C. Acelerar as transições para a sustentabilidade

Seis transições são essenciais para a transformação do modelo de desenvolvimento, dirigida a avançar da situação atual de lento crescimento, com emprego precário, estagnação do desenvolvimento social e deterioração do meio ambiente, para um desenvolvimento mais produtivo, inclusivo e sustentável, que gere prosperidade e progresso social e melhore a qualidade de vida da população latino-americana e caribenha.

As seis transições para a sustentabilidade (nas áreas de sistemas alimentares, acesso à energia com baixo custo, transformação digital, educação, emprego e proteção social e mudança climática) estão em andamento na região. Sua aceleração exige novas estratégias, políticas, planos, programas e projetos de desenvolvimento de longo prazo, formulados e executados coletivamente pelos atores sociais com a coordenação do Estado, para responder às seguintes perguntas: o que se deve fazer, como e com que recursos? O impulso às iniciativas transformadoras dos padrões de desenvolvimento vigentes requer o fortalecimento das capacidades institucionais de diálogo social e inclusão, governança, parcerias público-privadas, abordagem multiescalar e visão prospectiva.

Insiste-se na incorporação da prospectiva na ação pública não só para acelerar o cumprimento da Agenda 2030, mas também para aspirar a objetivos mais desafiantes além de 2030. As seis transições mencionadas devem ser guiadas num esforço deliberado dos atores sociais, de modo que se dirijam a um destino desejado; não se pode deixar sua trajetória simplesmente entregue às forças do mercado, ao efeito dos vaivéns da política, a choques do setor externo ou ao acaso. O planejamento estratégico e a prospectiva, combinados com o fortalecimento da capacidade das instituições, são ferramentas muito úteis a fim de impulsionar as seis transições essenciais para a materialização de um futuro mais produtivo, inclusivo e sustentável nos países da região.

D. Aumentar as opções de financiamento

De acordo com estimativas recentes, na América Latina e no Caribe as necessidades adicionais de investimento para avançar rumo ao desenvolvimento sustentável situam-se entre 3% e 8% do PIB regional por ano. Contudo, o espaço fiscal é limitado e a arquitetura financeira internacional é caracterizada por profundas desigualdades e ineficiências, motivo pelo qual não foi possível apoiar a mobilização de financiamento estável e de longo prazo para os investimentos necessários para combater a crise climática e alcançar os ODS.

O relatório do Secretário-geral “Reformas da arquitetura financeira internacional”[1] descreve um caminho para reformar a arquitetura financeira e tributária internacional em seis âmbitos: i) governança econômica mundial; ii) alívio da dívida e custo da dívida soberana; iii) financiamento público internacional; iv) rede mundial de segurança financeira; v) marcos regulatórios e políticas que combatam a visão de curto prazo nos mercados de capitais, vinculem melhor a rentabilidade do setor privado com o desenvolvimento sustentável e os ODS e abordem a integridade financeira; e vi) arquitetura tributária mundial para um desenvolvimento sustentável equitativo e inclusivo.

No plano regional, a CEPAL recomenda a mobilização de recursos públicos e privados, com um enfoque multidimensional que alinhe a política fiscal com os ODS e, ao mesmo tempo, crie as condições para desbloquear o capital privado e atrair investimentos. Propõe-se estabelecer um novo pacto fiscal que oriente os incentivos fiscais no sentido dos objetivos de desenvolvimento e assente as bases da sustentabilidade das finanças públicas. Esse pacto deve concentrar-se no aumento da receita permanente para atender às necessidades de bem-estar, investimento e sustentabilidade ambiental através de um gasto público mais eficiente e eficaz. Para isso, é necessário aumentar tanto o nível da arrecadação tributária como sua progressividade e a capacidade de reduzir as desigualdades de renda e riqueza.

Para elevar a arrecadação tributária é preciso reduzir a evasão fiscal e os gastos tributários, bem como modernizar os regimes fiscais aplicados à exploração de recursos naturais não renováveis. Deve-se melhorar a eficiência da política de gasto público para reduzir lacunas sociais e aproveitar o potencial de crescimento da economia, priorizando medidas com alto rendimento econômico, social e ambiental. O gasto público deve fomentar um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável no médio e longo prazo.

É possível aumentar a capacidade dos bancos de desenvolvimento para mobilizar recursos financeiros através de uma maior capitalização, um uso mais eficiente de seu capital e maior flexibilidade em seus critérios de empréstimo. O setor público pode apoiar os esforços dos bancos de desenvolvimento para obter financiamento de baixo custo a longo prazo, mediante a concessão de garantias, o fortalecimento de capacidades e a diversificação de projetos.

E. Outras ações relevantes para acelerar o avanço no cumprimento dos ODS

A implementação da Agenda 2030 evidenciou a relevância da participação de todos os atores do desenvolvimento: governos nacionais, subnacionais e locais, associações do setor privado e empresas de todos os tamanhos e origem do capital, organizações não governamentais e outras organizações da sociedade civil, parlamentos, institutos de pesquisa e instituições de ensino superior, entidades de cooperação internacional e entidades financeiras regionais e globais. É importante continuar impulsionando a participação ampla, inclusiva e democrática dos atores para fortalecer a conscientização pública, mobilizar o apoio das múltiplas partes interessadas, formar parcerias e impulsionar mecanismos de coordenação para o acompanhamento dos ODS.

Também é relevante continuar fortalecendo os mecanismos de governança da implementação da Agenda 2030 e os esforços de acompanhamento dos avanços no cumprimento dos ODS: 19 países da região contam com uma instituição pública especialmente designada para sua implementação e acompanhamento. Entre 2016 e 2023, dos 33 países da região, 32 informaram ao menos uma vez sobre seu progresso na apropriação, acompanhamento e implementação da Agenda 2030 no âmbito nacional, mediante a apresentação de revisões nacionais voluntárias. É relevante continuar realizando esses esforços de acompanhamento dos ODS no âmbito nacional.

No âmbito subnacional, é importante impulsionar a elaboração de revisões locais voluntárias, que têm o potencial de alinhar os planos nacionais de desenvolvimento e os ODS com as prioridades dos territórios, complementando os esforços de acompanhamento nacional e facilitando o diálogo entre diversos níveis de governo para a elaboração de políticas integradas, coerentes e coordenadas[2].

As revisões nacionais voluntárias e as revisões locais voluntárias deixam lições e aprendizagens que indicam sua evolução para converter-se em ferramentas de análise da natureza, do avanço e dos desafios dos ODS e fornecer insumos essenciais para a implementação de ações e políticas com soluções que permitam acelerar o cumprimento dos ODS.

F. Síntese final

Ante a crise do desenvolvimento e o atraso relativo no cumprimento dos ODS, é preciso promover na América Latina e no Caribe uma mudança de rumo na condução das políticas públicas, o impulso de novas áreas estratégicas que liderem o processo, a implantação de iniciativas transformadoras, uma nova governança das formas de ação pública, uma participação efetiva e novas funções dos atores sociais, o fortalecimento das capacidades das instituições e o uso de novas ferramentas, como o planejamento estratégico e a prospectiva.

A região requer uma nova governança para o desenvolvimento, com ações e políticas que impulsionem processos de transição nas áreas de sistemas alimentares, energia, transformação digital, educação, emprego e proteção social e mudança climática, que podem contribuir significativamente para a transformação estrutural que leve a um cenário de produtividade, inclusão e sustentabilidade do desenvolvimento.

O processo de implementação da Agenda 2030 tem mostrado que a função do Estado é fundamental na construção de um futuro sustentável e inclusivo. É necessário um Estado proativo que retome, fortalecido, suas funções básicas como coordenador e articulador das transições para a sustentabilidade. É preciso um Estado que impulsione os setores com maior potencial transformador e acelerador de processos de aprendizagem para desenvolver as capacidades, as habilidades e a inovação em todos os níveis. Também deve ser um Estado que crie mercados, apoiando as empresas, fomentando a modernização tecnológica, eliminando gargalos de infraestrutura e facilitando investimentos para o desenvolvimento. A transformação do modelo exige um Estado capaz de impulsionar a construção de instituições eficazes, a boa governança e o diálogo social para a implementação bem-sucedida de políticas públicas de novo tipo à altura da crise do desenvolvimento que afeta a região.

Os trabalhos relativos à Agenda 2030 impulsionaram na região processos de diálogo com um propósito comum, bem como aprendizagens e intercâmbios de experiências, o que redundou na instalação e desenvolvimento de capacidades valiosas para promover o desenvolvimento sustentável. Essa pegada institucional pode ser aproveitada e aprofundada para avançar na resposta a “como fazer” a ação pública em diversos âmbitos vinculados com a transição justa para a sustentabilidade. O desenvolvimento de capacidades prospectivas é necessário para concretizar de forma rápida, segura e com a adequada flexibilidade as seis transições descritas.

A Cúpula do Futuro, a ser realizada em setembro de 2024, deve propiciar o fortalecimento do compromisso com a Agenda 2030, bem como políticas e ações renovadas e audazes de todos os atores. Deve-se persistir no esforço em relação a todos os ODS, com ênfase naqueles cujos indicadores mostram a maior distância dos patamares definidos. O cenário descrito para 2030, em particular a muito baixa probabilidade de cumprimento de quase um terço das metas, não deve ser motivo para afrouxar os esforços, mas, ao contrário, para redobrá-los e chegar a essa data em melhores condições para continuar trabalhando por um futuro mais produtivo, inclusivo e sustentável para a região.

1. [1] Nações Unidas, “Reformas de la arquitectura financiera internacional”, Informe de Políticas de Nuestra Agenda Común, Nº 6, 2023.

2. [2] A CEPAL elaborou, com contribuições do Departamento de Assuntos Econômicos e Sociais (DAES) das Nações Unidas, um guia para a preparação de revisões locais voluntárias, com o título “Territorialização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS) na América Latina e no Caribe: guia para a elaboração de exames locais voluntários no âmbito subnacional”. Seu lançamento está previsto para a Sétima Reunião do Fórum dos Países da América Latina e do Caribe sobre Desenvolvimento Sustentável, a ser realizado em abril de 2024 na sede da CEPAL em Santiago.

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Créditos

Índice

Prólogo

Introdução

Parte I

Avanços na implementação dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo I

Por um desenvolvimento produtivo, inclusivo e sustentável na América Latina e no Caribe

Capítulo II

O avanço da América Latina e do Caribe no cumprimento das metas dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável (ODS): prospectiva para 2030

Capítulo III

Avanços no cumprimento dos ODS 1, 2, 13, 16 e 17 da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Parte II

Aceleração do cumprimento da Agenda 2030 para o Desenvolvimento Sustentável

Capítulo IV

Transições para acelerar a realização dos Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo V

Financiamento para alcançar os Objetivos de Desenvolvimento Sustentável

Capítulo VI

Conclusões e recomendações gerais