Portadilla

Créditos

Alicia Bárcena

Secretaria Ejecutiva

Antonio Prado

Secretario Ejecutivo Adjunto

Mario Cimoli

Oficial a cargo de la División de Comercio Internacional e Integración

Ricardo Pérez

Director de la División de Publicaciones y Servicios Web

El Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe es la publicación anual de la División de Comercio Internacional e Integración de la CEPAL, que en esta oportunidad contó con la colaboración de la sede subregional de la CEPAL en México y la División de Desarrollo Productivo y Empresarial.

El principal responsable del documento es Mario Cimoli, Oficial a cargo de la División de Comercio Internacional e Integración, y la coordinación técnica estuvo a cargo de Keiji Inoue, Oficial Superior de Asuntos Económicos de la misma División. Además, participaron en la preparación y redacción de los capítulos José Elías Durán, Sebastián Herreros, Nanno Mulder y Dayna Zaclicever, funcionarios de la División de Comercio Internacional e Integración, y Wilson Peres y Gabriel Porcile, funcionarios de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial.

Se agradecen los aportes de Sebastián Castresana, Daniel Cracau,Tania García-Millán, Mario Saeteros, Jorge Mario Martínez, Javier Meneses, Laura Palacios, Andrea Pellandra, Gastón Rigollet y Roberto Urmeneta.

Notas explicativas

- Los tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles.

- La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable.

- La coma (,) se usa para separar los decimales.

- La palabra “dólares” se refiere a dólares de los Estados Unidos, salvo cuando se indique lo contrario.

- La barra (/) puesta entre cifras que expresen años (por ejemplo, 2013/2014) indica que la información corresponde a un período de 12 meses que no necesariamente coincide con el año calendario.

- Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente.

Publicación de las Naciones Unidas

ISBN: 978-92-1-121900-5 (versión impresa)

ISBN: 978-92-1-057229-3 (versión pdf)

ISBN: 978-92-1-358017-2 (versión ePub)

Número de venta: S.15.II.G.5

LC/G.2650-P

Copyright © Naciones Unidas, 2015

Todos los derechos están reservados

Impreso en Naciones Unidas, Santiago

S.15-01143

Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2015 (LC/G.2650-P), Santiago de Chile, 2015.

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N.Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

Índice

Presentación

Síntesis

Capítulo I

Capítulo II

Capítulo III

Presentación

La economía mundial se encuentra en una coyuntura de bajo dinamismo y fuerte incertidumbre, ya que aún no se ha recuperado de los efectos de la crisis económica de 2008 y 2009. América Latina y el Caribe no es ajena a este cuadro y, según las proyecciones, se producirá una pequeña disminución del producto interno bruto (PIB) regional en 2015, seguida por una débil recuperación en 2016. En ese contexto, 2015 será el tercer año consecutivo de caídas crecientes en el valor de las exportaciones de la región, situación que solo tiene precedentes durante la Gran Depresión de los años treinta. El fin del ciclo del auge de los precios de las materias primas, la desaceleración de la economía china, la débil recuperación de la zona del euro y el escaso dinamismo de la actividad económica regional, particularmente en América del Sur, explican este magro resultado.

La fuerte desaceleración del comercio mundial en la poscrisis se explica en gran medida por la persistente debilidad de la demanda agregada mundial, que no se ha visto dinamizada por las políticas monetarias expansivas de los países industrializados. Varios elementos contribuyen a este escenario, entre ellos el exceso de capacidad productiva a nivel global en varias industrias, la inestabilidad resultante de la disociación entre la dinámica de la actividad financiera y la de la actividad real, los elevados niveles de endeudamiento público de varias de las principales economías, el marcado deterioro de la distribución del ingreso en un número significativo de países y la desaceleración de la economía china. Por otra parte, se observa la maduración del intenso proceso de fragmentación productiva iniciado en los años ochenta, que impulsó fuertemente el comercio mundial. El nuevo escenario podría llevar a un acortamiento de las cadenas regionales y globales de valor y, por lo tanto, a un menor dinamismo del comercio.

Las relaciones comerciales y de inversión con China también han tenido un impacto sustancial en la región, en especial en América del Sur. Pese al fuerte dinamismo de los flujos comerciales con ese país hasta 2013, las relaciones bilaterales adolecen de ciertas carencias. El saldo comercial cada vez es más deficitario para la región, cuyas exportaciones se concentran en pocos países, productos y empresas y se componen básicamente de productos primarios. Por su parte, los flujos de inversión extranjera directa desde China son aún pequeños y refuerzan el patrón interindustrial de la relación comercial, al concentrarse en las actividades extractivas. En este contexto, la región debe aprovechar las transformaciones en curso en China para diversificar sus envíos hacia productos y servicios de mayor valor agregado y contenido de conocimiento. En el corto plazo, destacan las oportunidades asociadas a los alimentos procesados y al turismo. Del mismo modo, el interés del gobierno y las empresas chinas en invertir en el sector de la infraestructura podría ser una oportunidad para avanzar en el cierre de la significativa brecha regional en ese sector.

Una tarea fundamental para la región consiste en mejorar la implementación de la agenda de facilitación del comercio, que presenta avances notables. Continuar avanzando en esta tarea elevaría los reducidos niveles del comercio intrarregional y estimularía la internacionalización de las empresas de menor tamaño, la gran mayoría de las cuales no exporta. Esto, a su vez, podría incentivar la diversificación exportadora y atenuar la elevada dependencia de las materias primas de la región, especialmente en América del Sur. Los avances en la facilitación del comercio pueden contribuir a fortalecer los débiles encadenamientos productivos intrarregionales y a aumentar la presencia de la región en las cadenas globales de valor, que es muy limitada. Por último, varios conceptos que subyacen a la agenda de facilitación del comercio —como por ejemplo la transparencia de las entidades gubernamentales y la promoción del diálogo público-privado— son cruciales para aumentar la eficacia del Estado y combatir la corrupción.

En síntesis, la región enfrenta el contexto económico internacional más desfavorable desde 2009. La profundización de la especialización en recursos naturales durante el ciclo de altos precios y la persistencia de una estructura productiva con reducidas capacidades tecnológicas dificultan salir de la compleja coyuntura actual. Si bien este proceso podría verse favorecido por las depreciaciones nominales de las monedas de varios de países de la región en los últimos meses, las limitaciones de la canasta exportadora ponen límites a ese efecto. En este marco, es urgente profundizar la integración económica regional, porque avanzar hacia un espacio integrado y con reglas comunes es indispensable para promover los encadenamientos productivos, aumentar la resiliencia del comercio intrarregional y favorecer la diversificación productiva y exportadora. Pese a la disminución de los espacios fiscales, es imperativo fortalecer el diseño y la implementación de políticas industriales y tecnológicas para la diversificación y el aumento de la productividad, pues son el único mecanismo que permite dinamizar el crecimiento de largo plazo, condición imprescindible para generar empleos y reducir la desigualdad.

Síntesis

A. La incertidumbre y el lento crecimiento mundial exacerban las debilidades de la región

B. Espacios para diversificar el comercio y profundizar los encadenamientos con China

C. América Latina y el Caribe debe avanzar en la agenda de facilitación del comercio

A. La incertidumbre y el lento crecimiento mundial exacerban las debilidades de la región

Las exportaciones de América Latina y el Caribe disminuirán por tercer año consecutivo en 2015: su valor se contraerá un 14% según las proyecciones. Para encontrar una situación similar hay que retroceder 83 años, hasta la Gran Depresión, cuando el valor exportado cayó un promedio de un 23% anual entre 1931 y 1933. El descenso de los precios de la canasta exportadora regional en 2015 será probablemente más fuerte que el experimentado durante la última crisis económica mundial en 2009 y solo lo superarán los registrados en 1931 y 1933 (véase el gráfico 1). Dado que las perspectivas de precios para 2016 son poco auspiciosas, la probabilidad de que las exportaciones de la región se reduzcan nuevamente es alta.

La caída del valor de las exportaciones regionales por tres años consecutivos solo tiene precedentes durante la Gran Depresión

Gráfico 1

América Latina y el Caribe: tasa de variación de las exportaciones en valor, precio y volumen, 1931-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPAL, “América Latina: relación de precios de intercambio”, Cuadernos Estadísticos de la CEPAL, Nº 1, Santiago, 1976 y datos de índices regionales con línea de base 2010.

a Las cifras para 2015 son proyecciones.

El sesgo recesivo que caracteriza al actual contexto económico internacional impide que el comercio recupere el dinamismo que exhibió en el período previo a la crisis de 2008 y 2009. Por otra parte, los cambios en la estructura y en las características del comercio mundial también tienen un impacto negativo en su dinamismo. La conjunción de estos factores ha agudizado las debilidades de la estructura productiva y del comercio de la región (véase el diagrama 1).

La débil recuperación mundial en el período posterior a la crisis resulta de una combinación de variables reales y financieras, así como de desequilibrios en la economía internacional. En este período, ha aumentado el desacople de las finanzas internacionales y la economía real. En los años previos a la crisis, los activos financieros externos crecieron a una tasa mucho más elevada que el producto interno bruto (PIB), la formación bruta de capital fijo y las exportaciones de bienes y servicios, y esta brecha siguió ampliándose después de la crisis. El desacople de los productos financieros potencia los desequilibrios de la economía real. Además, el poder de movilización de recursos y el apalancamiento de los mercados financieros mundiales dificultan la acción de los gobiernos para prevenir burbujas, controlar la especulación con monedas y productos básicos y limitar el endeudamiento no bancario y los sistemas bancarios paralelos que operan al margen de las reglas prudenciales.

Diagrama 1

América Latina y el Caribe en la economía mundial, 2015

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Las políticas macroeconómicas de las principales economías mundiales para responder a la crisis de 2008 y 2009 evitaron que esta se profundizara o prolongara aun más. Sin embargo, a medida que los espacios para mantener políticas fiscales expansivas se reducían por el aumento de la deuda pública o por los problemas políticos que enfrentaba la expansión del gasto, el curso de acción predominante pasó a ser una política monetaria expansiva, adoptada primero por los Estados Unidos y el Japón y, más recientemente, por la Unión Europea. Aunque las tasas de interés en estas economías se han mantenido en niveles muy bajos durante períodos prolongados, la inflación no ha aumentado y la demanda agregada no se ha reactivado de manera significativa, lo que revela un patrón de exceso de liquidez y escasez de demanda efectiva.

Otro factor que ha influido en la economía y el comercio mundial es el hecho de que, desde 2011, las exportaciones de los países emergentes se han desacelerado abruptamente o incluso han descendido, pese a que las monedas de varios de ellos se han depreciado. Esta situación afecta principalmente a los países especializados en la exportación de productos primarios. Las exportaciones de China también se han desacelerado, como consecuencia de menores precios y la reducción de la demanda de sus socios comerciales. El modelo económico seguido por ese país durante más de tres décadas muestra signos de agotamiento y su tasa de crecimiento ha disminuido desde 2012. La frágil situación de la mayoría de los países emergentes y del resto de los países en desarrollo ha sido objeto de la atención del Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos, que ha manifestado su preocupación por los efectos que la normalización de su tasa de interés podría tener en esos países.

La persistente debilidad de la demanda agregada en la Unión Europea también ha tenido un fuerte impacto en el comercio mundial, ya que esa zona concentra un tercio de las importaciones mundiales, si se incluye el comercio entre sus países miembros. La menor demanda europea de importaciones no se ha visto compensada por las de economías emergentes como el Brasil, China y la India, cuya participación conjunta en las importaciones mundiales es solo del 14%.

Otro factor que influye negativamente en los flujos mundiales de comercio consiste en que las empresas exportadoras chinas están sustituyendo de forma progresiva los insumos importados por otros de producción nacional. Un largo proceso de creación de capacidades y escalamiento en las cadenas globales de valor les ha permitido reducir gradualmente el contenido importado de sus exportaciones, en especial las de bienes de alto nivel tecnológico. Además, se ha incrementado la participación de estos productos en las importaciones que los Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea efectúan desde China, lo que magnifica el impacto sobre el comercio mundial de su proceso de sustitución de importaciones.

La debilidad de la demanda agregada en América Latina y el Caribe y en varios de sus principales mercados extrarregionales determina en gran medida el pobre desempeño de sus exportaciones en 2015. La demanda mundial deprimida se ha traducido en importantes caídas de precios de los productos primarios, especialmente el petróleo, el carbón, el cobre, el hierro, el zinc, la plata, el níquel, el oro, la soja, el maíz, el algodón, el azúcar, el café y los productos pesqueros. Esta situación afecta fuertemente a la región, dada su estructura exportadora intensiva en esos bienes y su escasa oferta de productos con mayor contenido tecnológico, cuyos precios han disminuido menos.

La caída del valor de las exportaciones y el deterioro de los términos de intercambio son más agudos en los países exportadores de petróleo y sus derivados, gas natural y metales, como es el caso de las economías de América del Sur. Por el contrario, los países centroamericanos y del Caribe (excepto Trinidad y Tabago) mejoran sus términos de intercambio, al ser importadores netos de combustibles y alimentos. En México, los términos de intercambio sufren un deterioro menor que el del conjunto de la región, porque, si bien el país se ha visto afectado por la fuerte caída del precio del petróleo, la mayoría de sus exportaciones son de productos manufacturados.

En el primer semestre de 2015, el valor del comercio intrarregional se contrajo casi un 20%. Las mayores caídas se produjeron en América del Sur, situación que contrasta con el comercio entre los países centroamericanos, cuyo monto creció levemente. Por su parte, el comercio entre las economías de la Comunidad del Caribe (CARICOM) también se redujo sustancialmente (véase el gráfico 2). La debilidad del comercio intrarregional es preocupante, ya que es más intensivo en productos de alto valor agregado que el comercio extrarregional y se caracteriza por una mayor presencia de pymes, con la consiguiente generación de empleo.

El comercio intrarregional se contrajo fuertemente en el primer semestre de 2015, aunque su caída es menor que la sufrida durante la crisis económica mundial

Gráfico 2

América Latina y el Caribe (agrupaciones seleccionadas): variación de las exportaciones intrarregionales, primer semestre de 2009 y primer semestre de 2015

(En porcentajes respecto del mismo período del año anterior)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos oficiales.

La actual coyuntura resalta que la región no ha agregado suficiente valor a sus exportaciones de recursos naturales mediante un mayor procesamiento, la incorporación de adelantos tecnológicos que permitan diversificarlos o la generación de nuevas exportaciones de servicios asociadas a sectores como la minería, la agricultura y la silvicultura. Esta situación revela un gran déficit de la política industrial que es preciso subsanar, ya que la estructura de incentivos durante el período de altos precios de las materias primas no impulsó al sector empresarial a invertir significativamente en esa línea.

Pese a las dificultades de implementar políticas industriales significativas en contextos de lento crecimiento, el desarrollo de nuevos sectores con capacidad exportadora es más necesario que nunca. En situaciones de crisis como la actual, fortalecer las políticas industriales y tecnológicas para la diversificación, el aumento de la productividad y la incorporación de conocimiento en la producción no solo es un imperativo económico, sino también un sustento fundamental del empleo y la estabilidad social.

La salida de la adversa coyuntura actual requiere un renovado esfuerzo para profundizar la integración económica regional. Avanzar hacia un espacio regional integrado y con reglas comunes es indispensable para promover los encadenamientos productivos, aumentar la resiliencia del comercio intrarregional y favorecer la diversificación productiva y exportadora. En consecuencia, es imperativo explorar áreas de convergencia y de posibles sinergias entre los mecanismos de integración.

B. Espacios para diversificar el comercio y profundizar los encadenamientos con China

China está cambiando su modelo económico basado en la inversión y las exportaciones hacia uno de crecimiento menor pero más sostenible, basado en el consumo y los servicios. Las modificaciones de la política económica en curso se reforzarán en el próximo plan quinquenal para el período entre 2016 y 2020. Esta “nueva normalidad para una sociedad moderadamente próspera”, como la denomina el gobierno chino, anticipa un crecimiento más reducido (un 5,9% anual en promedio durante ese período). Este proceso, al igual que otros que se desarrollan paralelamente, como por ejemplo la acelerada urbanización, influirá en sus relaciones económicas con América Latina y el Caribe en los próximos años. La región debe prepararse para aprovechar las oportunidades y enfrentar los desafíos que se derivan de estos cambios en la segunda economía mundial.

En la última década, cuando China pasó a ser el mayor polo de crecimiento de la economía mundial, América Latina y el Caribe intensificó sustancialmente su comercio con ese país. Este proceso estuvo acompañado por crecientes asimetrías: un déficit cada vez mayor para la región, la concentración de sus exportaciones en un número pequeño de productos primarios y de empresas, el carácter interindustrial de los flujos comerciales, con limitados vínculos con las cadenas globales de valor, y una alta participación en los envíos regionales de productos ambientalmente sensibles. Sin las políticas adecuadas, lo más probable es que estas asimetrías se agudicen en los próximos años.

El crecimiento de las exportaciones regionales a China se concentra en los recursos naturales brutos o procesados. Las importaciones de manufacturas de nivel tecnológico medio y alto desde ese país crecieron más rápido que las exportaciones, lo que generó un saldo cada vez más negativo para la región (véase el gráfico 3). Desde 2014, el valor de las exportaciones a China se ha reducido, debido en gran parte a los menores precios de los principales productos exportados, mientras que las importaciones desde ese país siguen creciendo.

Gráfico 3

América Latina y el Caribe: saldos comerciales con China según intensidad tecnológica, 2000, 2007, 2010 y 2014

(En miles de millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de Datos Estadísticos sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

Pese a su aumento, el número de productos exportados por los países de la región a China es muy bajo en comparación con otros destinos tradicionales. En relación con otros grandes mercados, pocas empresas de la región exportan a China, aunque su número se ha incrementado, especialmente en Chile, Costa Rica, el Ecuador y México (véase el gráfico 4). En los últimos años, también ha crecido el número de pymes exportadoras a ese mercado, que aún representa una fracción pequeña de los envíos.

Gráfico 4

América Latina (9 países): participación de las cinco principales empresas en las exportaciones totales a China, 2012

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de microdatos de las aduanas de los respectivos países.

Los encadenamientos productivos con China aumentan, pero todavía son débiles y se concentran en productos con bajo contenido tecnológico. La participación de los países de la región como origen del valor agregado extranjero incorporado en las exportaciones de China se ha incrementado, aunque desde niveles muy reducidos. Estos encadenamientos se dan principalmente en la minería, las manufacturas de nivel tecnológico medio-bajo y los servicios, en especial el comercio, transporte y almacenaje, I+D y otros servicios a empresas. Entre los países de origen, el Brasil concentra la mayor parte de estos encadenamientos, seguido por Chile y México (véase el gráfico 5).

Gráfico 5

América Latina (6 países): estructura del valor agregado incorporado en las exportaciones de China por sector y país de origen de la región, 2011

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), Trade in Value-Added Database (TiVA) [en línea] http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecd-wtojointinitiative.htm.

China también ha aumentado considerablemente su participación como origen del valor agregado extranjero incorporado en las exportaciones de los países latinoamericanos. Estos encadenamientos se concentran en productos de nivel tecnológico medio-alto y alto, lo que refleja la composición de las importaciones de bienes intermedios que la región realiza desde China.

Por su alta concentración en productos básicos, las exportaciones de la región a China tienen un mayor impacto medioambiental que los envíos a otros destinos, como indican su mayor consumo de agua y su generación de mayores emisiones de gases de efecto invernadero por cada dólar exportado. En el comercio con China, la región es un exportador neto de agua, pero un importador neto de gases de efecto invernadero incorporados en los productos (véase el gráfico 6).

Gráfico 6

América Latina: balance de agua y carbono incorporados en el comercio con China, 2002-2012

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Rebecca Ray y otros, China in Latin America: Lessons for South-South Cooperation and Sustainable Development, Boston University Centro de Investigación para la Transformación (CENIT), Tufts University y Universidad del Pacífico, 2015.

Pese a que las exportaciones de la región a China tendrían que aumentar un 80% para alcanzar el equilibrio comercial, el principal desafío es la diversificación de esos envíos. La experiencia de la última década revela que los incentivos generados por las altas rentabilidades asociadas a la exportación de materias primas han impedido avanzar en la diversificación de manera espontánea. Tal como lo demuestra la trayectoria de escalamiento tecnológico seguida por China, la ampliación de la oferta exportadora regional a ese país (y al mundo) requiere políticas orientadas explícitamente a la creación de nuevas capacidades productivas que, a su vez, permitan el desarrollo de nuevos sectores, productos y servicios.

La región puede convertirse en un socio estratégico de China en el rubro agroalimentario, ya que ese país debe alimentar al 19% de la población mundial con solo el 7% de las tierras cultivables y el 6% de los recursos hídricos del mundo. Así, el monto de sus importaciones de alimentos se duplicará probablemente con creces en 2020. Por su parte, las exportaciones de alimentos de la región a China han mostrado un fuerte dinamismo, pero están altamente concentradas en pocos productos primarios, así como en pocos países sudamericanos. El aumento de la urbanización y del consumo de la clase media china es una gran oportunidad para avanzar en la diversificación de la oferta exportable hacia alimentos con mayor grado de procesamiento.

En los servicios, un sector con alto potencial es el turismo. Se prevé que el número de turistas internacionales chinos alcance los 100 millones en 2015, pero la región solo recibe el 0,3% de ese flujo. Para aumentar esta participación, se requiere flexibilizar los requisitos de entrada, mejorar la cooperación y las conexiones aéreas y ofrecer paquetes turísticos apropiados para la demanda china.

También es necesario incrementar los flujos recíprocos de inversión extranjera directa (IED). Pese a que China ya es el segundo mayor origen de estos flujos a nivel mundial, su participación en la IED recibida por la región aún es reducida en comparación con la de inversionistas tradicionales como los Estados Unidos y Europa y está muy concentrada en industrias extractivas, en especial en los sectores de los hidrocarburos y la minería. Las reformas en curso en China pueden impulsar mayores flujos de IED hacia el exterior en los próximos años. La región debería intentar captar una parte mayor de estos flujos, mediante la promoción de una diversificación sectorial más intensa y su encadenamiento con empresas locales.

La inversión china podría contribuir a superar los grandes déficits de infraestructura de transporte y logística en América Latina y el Caribe. La reducida participación de la región en las cadenas globales de valor se explica en parte por sus altos costos no arancelarios relacionados con el comercio. El gobierno y las empresas chinas estarían interesados en invertir en la infraestructura de transporte, un sector de alta prioridad para los países de la región. La materialización de esas inversiones mejoraría la conectividad, lo que incentivaría los flujos intrarregionales de comercio e inversión, así como la atracción de IED desde el resto del mundo.

El gobierno chino valora el carácter estratégico de sus vínculos con América Latina y el Caribe y busca un mecanismo institucional de diálogo con el conjunto de la región. Sin perjuicio de las complejidades políticas y técnicas, existen áreas de interés compartido en las que es realista buscar la definición de posiciones comunes. Se trata de una tarea ineludible si la región desea tener mayor capacidad de negociación con China en los próximos años.

C. América Latina y el Caribe debe avanzar en la agenda de facilitación del comercio

La facilitación del comercio ha adquirido una creciente prominencia en la agenda de políticas adoptadas por los países para mejorar su inserción en el comercio internacional. Esta tendencia se ha visto reforzada por las redes internacionales de producción, conocidas también como cadenas regionales o globales de valor, y por la conclusión, en diciembre de 2013, del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC). Este organismo define la facilitación del comercio como “la simplificación y armonización de los procedimientos del comercio internacional”, es decir “las actividades, prácticas y formalidades que comporta la recopilación, presentación, comunicación y elaboración de datos y otra información necesaria para el desplazamiento de mercancías en el comercio internacional”[1]. Las medidas que componen la agenda de facilitación del comercio se agrupan en cinco categorías: transparencia, formalidades, arreglos institucionales y cooperación, comercio sin papeles y facilitación del tránsito.

Pese a que América Latina y el Caribe presenta mejores resultados en materia de facilitación del comercio que otras zonas en desarrollo como África subsahariana, Asia meridional y Asia central, la región enfrenta desafíos para reducir los costos no arancelarios y el tiempo requerido para las operaciones de comercio exterior. Su desempeño en este aspecto es inferior al de los países desarrollados y al de los países de Asia oriental y sudoriental. El déficit regional de infraestructura de transporte y las ineficiencias en los procedimientos administrativos se traducen en elevados costos no arancelarios del comercio, especialmente en el Caribe. Asimismo, en las tres subregiones de América Latina y el Caribe, el costo de comerciar con los Estados Unidos es menor que el del comercio intrasubregional (véase el gráfico 7). Esta situación desincentiva la integración productiva entre las economías de la región y su participación en las cadenas globales de valor.

Gráfico 7

Agrupaciones seleccionadas: costo promedio del comercio en el interior de la agrupación y con los Estados Unidos (sin incluir aranceles), 2008-2013

(Equivalentes arancelarios en porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Banco Mundial/Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), base de datos de costos del comercio internacional [en línea] http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=escap-world-bank:-international-trade-costs

a Jamaica y República Dominicana.

b Argentina, Brasil, Chile y Colombia.

c Costa Rica, Guatemala y México.

d Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia.

e Alemania, Francia y Reino Unido.

Entre noviembre de 2014 y julio de 2015, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) realizó una encuesta sobre la implementación de medidas de facilitación del comercio entre organismos gubernamentales de la región, especialmente servicios de aduanas y ministerios de comercio e industria. Los resultados muestran que la región ha realizado avances considerables en esa agenda, con un porcentaje medio de implementación del 68%, que se acerca a los resultados obtenidos por países asiáticos como Filipinas, la India y Malasia en la misma encuesta.

El puntaje relativamente alto que obtiene la región en su conjunto esconde importantes diferencias subregionales, en particular entre América del Sur y Centroamérica y México, por un lado, y el Caribe, por el otro. Mientras que el porcentaje medio de implementación de América del Sur y de Centroamérica y México supera el 70%, en el Caribe apenas supera el 50%. El desempeño de la economía del Caribe mejor ubicada (la República Dominicana) también se encuentra alrededor de 10 puntos porcentuales por debajo del de las economías mejor evaluadas de América del Sur y de Centroamérica y México (Colombia y México, respectivamente). Por otra parte, la tasa de implementación de la economía del Caribe peor ubicada (Suriname) se sitúa casi 20 puntos porcentuales por debajo de la de su equivalente en América del Sur (el Estado Plurinacional de Bolivia) y casi 30 puntos por debajo de la de su equivalente de América Central y México (Nicaragua) (véase el gráfico 8).

Los niveles de implementación relativamente altos registrados por los países centroamericanos son producto, en buena medida, de la existencia de un marco legal común, el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA), que ha permitido armonizar y simplificar los procedimientos de exportación e importación, así como el intercambio transfronterizo electrónico de documentación. Otro factor es la suscripción por los países centroamericanos de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos (el CAFTA-RD, en el que participa también la República Dominicana) y de un acuerdo de asociación con la Unión Europea (en el que también participa Panamá). Ambos acuerdos contienen capítulos sobre facilitación del comercio, con una amplia cobertura temática. Otro factor significativo ha sido la cooperación internacional recibida por los países centroamericanos en materia de facilitación del comercio.

En América del Sur, las mayores tasas de implementación corresponden a Colombia, el Ecuador, Chile, el Brasil y el Perú. De manera similar a los países centroamericanos, Colombia, Chile y el Perú tienen tratados de libre comercio con los Estados Unidos y la Unión Europea, que incluyen amplios compromisos en materia de facilitación del comercio. Por su parte, el Ecuador ha implementado recientemente ECUAPASS, un sistema informático —inspirado

en el programa UNI-PASS de la República de Corea— que ha permitido una digitalización casi total de los procedimientos aduaneros.

Gráfico 8

América Latina y el Caribe (19 países): puntajes totales en la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015

(En porcentajes del puntaje máximo posible)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Paraguay, Perú y Uruguay.

b Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua y Panamá.

c Barbados, República Dominicana, Suriname y Trinidad y Tabago.

De los resultados obtenidos en el Caribe se desprende que la subregión enfrenta desafíos distintos que el resto de la región. Algunos se derivan de la condición insular y el pequeño tamaño de sus economías, la escasa disponibilidad de conexiones aéreas y marítimas entre ellas y los altos niveles de deuda pública, que limitan el espacio fiscal para la modernización de los procedimientos de comercio exterior. En este contexto, es destacable la definición por la Comunidad del Caribe de una estrategia regional de ayuda para el comercio, orientada a atraer recursos de la cooperación internacional hacia un número limitado de iniciativas de alto impacto, incluidas varias relacionadas con la facilitación del comercio.

Los avances de la región varían ampliamente según el tipo de medida. En general, los mejores resultados se obtienen en materias relacionadas con la transparencia, como la existencia de instancias independientes de apelación de las resoluciones de aduanas, la publicación de leyes y reglamentos en Internet y la emisión de resoluciones anticipadas sobre clasificación arancelaria. En cambio, los menores avances se dan en medidas que involucran la transmisión electrónica transfronteriza de documentos, como certificados de origen y sanitarios (véase el cuadro 1). Esto se debe a que la transmisión electrónica transfronteriza no solo requiere una infraestructura sofisticada de tecnologías de la información y las comunicaciones, sino también un elevado grado de cooperación y confianza entre las autoridades de los países que intercambian la documentación.

Algunas de las medidas con respecto a las cuales la región presenta un grado de avance relativamente bajo no requieren grandes inversiones. Es el caso de la creación de comités nacionales de facilitación del comercio, la publicación regular de los plazos medios de levante de las mercancías y la publicación de nuevas regulaciones antes de su entrada en vigor. En estos ámbitos, los factores limitantes serían más bien de naturaleza política e institucional, como, por ejemplo, el hecho de que la facilitación del comercio no sea considerada como una política prioritaria o la resistencia por parte de algunos organismos a someterse a requisitos de mayor transparencia y rendición de cuentas.

Cuadro 1

América Latina y el Caribe (19 países) a: distribución de los porcentajes de implementación de 30 medidas de facilitación del comercio, 2015

Tasa de implementación regional

Número de medidas

Ejemplos

Mayor o igual al 85%

8

• Sistema aduanero automatizado

• Mecanismo independiente de apelación de resoluciones aduaneras

• Pago electrónico de aranceles y cargas

• Publicación de regulaciones en Internet

70% al 84%

10

• Resoluciones anticipadas sobre clasificación arancelaria

• Uso de la gestión del riesgo

• Procesamiento previo a la llegada de los embarques

50% al 69%

6

• Publicación anticipada de nuevas regulaciones

• Ventanilla única electrónica de comercio exterior

• Facilidades para operadores autorizados

Menos del 50%

6

• Solicitud electrónica de reembolso de pagos aduaneros

• Intercambio electrónico transfronterizo de certificados de origen

• Intercambio electrónico transfronterizo de certificados sanitarios

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Suriname, República Dominicana, Trinidad y Tabago y Uruguay.

Avanzar en la agenda de facilitación del comercio es importante por varias razones. Hacer más expeditos los flujos comerciales entre los países de la región puede ayudar a aumentar el comercio intrarregional. Asimismo, dado que las ineficiencias en los procedimientos fronterizos afectan desproporcionadamente a las pymes —la inmensa mayoría de las cuales no exporta—, la facilitación del comercio puede estimular su internacionalización, lo que, a su vez, puede incentivar la diversificación exportadora y contribuir a atenuar la elevada dependencia de las materias primas que muestra la región, en particular América del Sur.

La debilidad de las cadenas regionales y globales de valor acentúa la importancia de la facilitación del comercio como un factor de competitividad. En la medida en que la producción de un bien final se divide entre varios países, aumenta el número de transacciones transfronterizas involucradas, en particular de partes, componentes y otros insumos. A su vez, esto incrementa el costo de las ineficiencias en el manejo de la documentación y en los procedimientos administrativos en las fronteras. Este costo es especialmente elevado en las cadenas que involucran bienes perecederos, operan con inventarios reducidos o deben adaptar rápidamente las especificaciones de su producto a cambios de la demanda.

Los avances en facilitación del comercio pueden contribuir a fortalecer los débiles encadenamientos productivos intrarregionales, así como a elevar la presencia de la región en las cadenas globales de valor, que es muy limitada. Por otra parte, varios conceptos que subyacen a la agenda de facilitación del comercio —por ejemplo, el aumento de la transparencia y la eficiencia de las entidades gubernamentales y la promoción del diálogo público-privado— son cruciales para aumentar la eficacia del Estado y combatir la corrupción.

Se suele considerar que el tema de la facilitación del comercio solo es relevante para los servicios de aduanas. En realidad, sin embargo, involucra a muchas otras entidades públicas que realizan inspecciones fronterizas o emiten documentos necesarios para las operaciones de comercio exterior (por ejemplo, los ministerios de transporte, salud y medio ambiente y los servicios de protección sanitaria). Dado que su naturaleza transversal plantea significativos desafíos institucionales a los países de la región, un diseño cuidadoso de los comités nacionales de facilitación del comercio (encargados de implementar el Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la OMC) es crucial para asegurar el compromiso de las autoridades políticas y garantizar una coordinación efectiva entre los sectores público y privado.

Los resultados de la encuesta muestran los significativos logros que registran muchos países de la región. Sin embargo, el impacto de esos avances sería mayor si se coordinaran a nivel regional o al menos subregional. Por ejemplo, si se quiere aumentar la fluidez de las cadenas de valor regionales, es preferible acordar entre varios países los criterios que una empresa debe satisfacer para ser considerada un operador autorizado o el contenido que deben tener las resoluciones anticipadas. Asimismo, el diseño de los procedimientos necesarios para garantizar la plena interoperabilidad de las ventanillas únicas nacionales de comercio exterior requiere una coordinación a nivel regional o subregional. La experiencia de Centroamérica ilustra los beneficios que reporta la coordinación entre países vecinos en esta materia. En este contexto, los recientes acercamientos entre la Alianza del Pacífico y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), con miras a explorar posibilidades de trabajo conjunto en facilitación del comercio, tienen un gran potencial para dinamizar el comercio y la integración productiva en el conjunto de la región.

[1] Véase [en línea] http://gtad.wto.org/trta_subcategory.aspx?lg=es&cat=33121&.

Capítulo I

La incertidumbre y el lento crecimiento mundial exacerban las debilidades de la región

A. Un contexto internacional de lento crecimiento

B. América Latina y el Caribe presenta su peor desempeño exportador en ocho décadas

C. Conclusiones

Bibliografía

Anexo I.A1

Anexo I.A2

Anexo I.A3

A. Un contexto internacional de lento crecimiento

1. El comercio mundial no se ha recuperado después de la crisis

Siete años después del comienzo de la crisis económica y financiera de 2008 y 2009, el comercio mundial no ha recobrado aún el dinamismo que exhibió durante la mayor parte del período de posguerra. El presente capítulo analiza los factores que determinan este fenómeno y sus efectos sobre el comercio exterior de América Latina y el Caribe.

Entre 1952 y 2014, el comercio mundial fue muy dinámico: las exportaciones mundiales, medidas en volumen, crecieron más que el producto interno bruto (PIB) en 52 de los 62 años de ese período (véase el gráfico I.1). Entre los factores que explican este desempeño, se destaca, en primer lugar, la creación del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) en 1947, que dio inicio a un proceso multilateral de reducción de las elevadas barreras comerciales erigidas en el período de entreguerras. También influyeron la creación de la Comunidad Económica Europea (actual Unión Europea) en 1957, sus sucesivas ampliaciones y el establecimiento de su mercado único a partir de los años ochenta, que impulsaron el comercio entre los países de ese continente. En tercer lugar, la creciente fragmentación geográfica de la producción mundial a partir de mediados de los años ochenta intensificó el comercio de productos intermedios. Un cuarto factor explicativo fue la apertura de la economía china desde fines de los años setenta y la adopción por ese país de una estrategia de desarrollo fuertemente orientada a las exportaciones. Estos dos últimos factores están interrelacionados, ya que China se ubica hoy en el centro de la red internacional de cadenas industriales de valor conocida como la fábrica Asia.

El comercio mundial mostró un gran dinamismo durante la posguerra

Gráfico I.1

Variación anual del volumen de las exportaciones mundiales de bienes y del PIB mundial, 1952-2014

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

Sin embargo, tras la crisis mundial, el comercio perdió dinamismo y dejó de crecer más que el producto. Luego de haber caído un 12% en 2009 y de haberse recuperado un 14% en 2010, su dinámica parece haberse estancado. Entre 2012 y 2014, las exportaciones mundiales (medidas en volumen) crecieron en promedio solo un 2,6%, cifra casi idéntica a la expansión de la economía mundial en el mismo período (2,5%) y que equivale a la mitad de la tasa media a la que aumentaron en la etapa inmediatamente anterior a la crisis (2001-2008). El escaso dinamismo del comercio mundial resulta más claro si se analiza su evolución en valor, ya que, desde 2012, el índice de precios de las exportaciones mundiales solo ha registrado variaciones negativas, en un contexto de menores precios de los productos básicos, en especial el petróleo y los metales (véase el gráfico I.2).

El comercio mundial ha perdido dinamismo después de la crisis

Gráfico I.2

Variación anual de las exportaciones mundiales de bienes según valor y volumen, 1992-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información del Netherlands Bureau for Economic Policy Analysis (CPB), World Trade Database [en línea] http://www.cpb.nl/en/world-trade-monitor.

a Las cifras para 2015 son proyecciones de la CEPAL sobre la base de datos de la Organización Mundial del Comercio (OMC), Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE) e información de series de precios de enero a agosto de 2015.

El pobre desempeño del comercio mundial a partir de 2012 obedece a una combinación de factores, que pueden dividirse en dos grupos: los vinculados a la compleja situación macroeconómica mundial y los relativos a cambios en la dinámica del propio comercio y de la producción. En el plano macroeconómico, los flujos comerciales se han visto negativamente afectados por la persistente debilidad de la demanda agregada mundial, pese a las políticas monetarias expansivas aplicadas por los países industrializados. Varios elementos contribuyen a esta situación, que incluso ha sido catalogada como “estancamiento secular”. Entre ellos se cuentan un exceso de capacidad productiva a nivel mundial en varias industrias, la inestabilidad resultante de la disociación entre la dinámica de la actividad financiera y la de la actividad real, los elevados niveles de endeudamiento público de varias de las principales economías, el marcado deterioro de la distribución del ingreso en un significativo número de países, la desaceleración de la economía china y la incertidumbre sobre el proceso de reequilibrio de su modelo de crecimiento.

En el plano específico de la producción y el comercio, se estaría asistiendo a la maduración del proceso de intensa fragmentación productiva iniciado en la segunda mitad de los años ochenta, que impulsó con gran fuerza el comercio mundial, especialmente de bienes intermedios. El nuevo escenario que comienza a perfilarse podría llevar a un acortamiento de las cadenas regionales y globales de valor y, por lo tanto, a un menor dinamismo del comercio. Por ejemplo, China ha avanzado mucho en la sustitución de insumos importados por otros de producción nacional en diversas industrias, lo que ha reducido el dinamismo del comercio mundial de bienes intermedios. Por otra parte, los cambios de la composición de la demanda agregada mundial tras la crisis hacia componentes menos intensivos en importaciones también han tenido un impacto negativo en los flujos comerciales.

El resto de este capítulo tiene la siguiente estructura. En la subsección A.2, se abordan los determinantes macroeconómicos del estancamiento del comercio mundial, mientras que la subsección A.3 se concentra en las causas directamente vinculadas con la dinámica del propio comercio. En la sección B, se examinan las consecuencias del contexto internacional para el comercio de América Latina y el Caribe y se presentan las proyecciones para 2015. Finalmente, en la sección C se presentan las conclusiones y algunas recomendaciones de política para la región.

2. La macroeconomía de la poscrisis: asimetrías estructurales y ajuste recesivo

a) Falta demanda y sobra liquidez

La débil recuperación mundial después de la crisis resulta de una combinación de variables reales y financieras, así como de desequilibrios en la economía internacional y al interior de las economías nacionales. En particular, en este período continuó aumentando el desacople entre la dinámica de las finanzas internacionales y la de la economía real. En los años previos a la crisis, los activos financieros externos crecieron a una tasa mucho más elevada que el PIB, la formación bruta de capital fijo y las exportaciones de bienes y servicios, brecha que se amplió después de la crisis (véase el gráfico I.3). Esta tendencia puede verse como una síntesis de la clásica trampa de liquidez keynesiana, en la que la abundancia de liquidez internacional no ha tenido como contrapartida una respuesta vigorosa de la demanda agregada.

Las finanzas se desacoplan de la economía real

Gráfico I.3

Evolución mundial de los activos financieros externos a y de variables reales seleccionadas, 2003-2013

(Índices 2003=100) b

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y el Banco Mundial.

a Calculados sobre la base de la posición de inversión internacional de cada país.

b Todos los índices se refieren a valores en dólares de 2005.

El incremento de los activos financieros externos de los países es la otra cara de la moneda del aumento de los desequilibrios acumulados en cuenta corriente en las principales economías del mundo. En el gráfico I.4, se muestra la distribución de los desequilibrios entre países, representados por los saldos en cuenta corriente de la balanza de pagos, y cómo su magnitud se elevó significativamente desde 2002 hasta la víspera de la crisis. Destacan dos aspectos: la reducción del déficit de los Estados Unidos en la poscrisis, asociada a un menor crecimiento y a la disminución de su déficit fiscal, y el persistente superávit de China, los países exportadores de petróleo y Alemania y el resto de Europa. La importancia del superávit alemán aumenta con el tiempo, y, si bien en los años previos a la crisis se debía al comercio con sus socios europeos, tras ella y como consecuencia del estancamiento de la economía europea se genera cada vez más mediante los intercambios con el resto del mundo. El superávit combinado de Alemania y los Países Bajos fue mayor que el de China en 2013, lo que se repitió en el bienio siguiente, de manera que se compensó el efecto positivo sobre los equilibrios globales de la caída del superávit chino después de 2008. En ese contexto, América Latina y el Caribe vuelve a una posición deficitaria como resultado del fin del auge de las materias primas.

Los desequilibrios y su distribución: se impone el ajuste recesivo

Gráfico I.4

Agrupaciones y países seleccionados: saldos en cuenta corriente de la balanza de pagos, 1997-2015 a

(En porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), 2015 External Sector Report, Washington, D.C., 27 de julio de 2015 y otra información del FMI.

a En el caso de 2015, se presentan proyecciones.

b Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago y Uruguay.

c Angola, Arabia Saudita, Argelia, Canadá, Federación de Rusia, Irán (República Islámica del), Kuwait, Libia, Nigeria, Noruega, Qatar y Venezuela (República Bolivariana de).

d La línea de discrepancia estadística cuantifica la diferencia entre los superávits y los déficits acumulados, que, por definición, deberían cancelarse mutuamente.

El signo de los resultados en cuenta corriente de los distintos países tiende a ser bastante estable. Los mecanismos automáticos de aumento de la demanda efectiva en los países superavitarios o de reducción de su competitividad —mediante la apreciación del tipo de cambio real y el aumento de los salarios reales— no han actuado con la intensidad suficiente para devolver el equilibrio a la economía internacional. Los países superavitarios se han mostrado renuentes —por temor a la inflación, al sobrecalentamiento del mercado de trabajo, al aumento de la deuda pública o a perder espacios conquistados en los mercados externos— a seguir políticas fiscales expansivas que elevaran sus importaciones y mejoraran los niveles salariales.

Para las economías emergentes, entre ellas las de la región, es difícil aumentar las exportaciones, la producción y las inversiones cuando las grandes economías desarrolladas no expanden sus mercados. En la medida en que estas apliquen políticas recesivas, las emergentes deberán realizar fuertes ajustes, con los consiguientes costos económicos y sociales. Por lo tanto, es necesario coordinar políticas en la economía mundial que promuevan una expansión simultánea de los países superavitarios y los deficitarios, facilitada por la tendencia a la reciprocidad en el intercambio[1].

La lógica predominante en la dinámica de la economía internacional tiene así un sesgo recesivo, ya que todo el peso del ajuste recae sobre los países deficitarios, que deben desacelerar su crecimiento o contraer su economía. Con la excepción de los Estados Unidos, que emiten la moneda de reserva internacional, los países no pueden mantener durante largo tiempo déficits en cuenta corriente elevados. Muchos de los países deficitarios muestran rezagos de productividad significativos, que limitan los efectos positivos de la depreciación de sus monedas sobre las exportaciones, por lo que el ajuste tiene lugar a través de las importaciones y se traduce en una caída de la tasa de crecimiento. Esta modalidad supone riesgos significativos, ya que al reducir el crecimiento del producto también baja la inversión, lo que debilita aun más el desempeño exportador y en materia de productividad de esos países.

Los desequilibrios generan diferencias en la forma en la que los países, según sean superavitarios o deficitarios, perciben el problema. En los primeros, el déficit de sus socios comerciales no suele ser visto como una manifestación de asimetrías tecnológicas y productivas, sino de un gasto excesivo. El origen de los desequilibrios en la mayor parte de los casos es el endeudamiento privado, pero esas deudas posteriormente se estatizan ante la posibilidad de una crisis sistémica por el colapso del sector financiero. Como resultado, los ajustes se producen ante todo en el ámbito fiscal y el debate se concentra en la austeridad en el sector público. En un mundo en el que falta demanda agregada y sobra liquidez, esto refuerza el sesgo recesivo del sistema internacional. Esta percepción ha cambiado en los últimos años y la adopción de un impulso fiscal expansionista por parte de los países superavitarios (sumado al alivio de la deuda en los deficitarios) comienza a ser considerada por los analistas como una opción más eficaz de política anticíclica (Summers, 2014; Blanchard, 2015).

El desacople de los productos financieros potencia los desequilibrios que se originan en la economía real. El poder de movilización de recursos y apalancamiento en los mercados financieros mundiales hace extremadamente difícil la acción de los gobiernos para prevenir la emergencia de burbujas, controlar la especulación en monedas y productos básicos (commodities) y limitar el endeudamiento no bancario y los sistemas bancarios paralelos (shadow banking systems) que operan al margen de reglas prudenciales o las eluden. El papel creciente de los mercados y de las instituciones de tipo financiero se manifiesta, en particular, en el aumento exponencial de los activos financieros, muy por encima del crecimiento de la actividad real. En 1980, el valor del acervo mundial de esos activos equivalía a un 29% del PIB mundial, en 1990 casi lo duplicaba y en 2013 era 12 veces mayor (véase el gráfico I.5).

El apalancamiento aumenta incluso después de la crisis

Gráfico I.5

PIB nominal, activos financieros y derivados a nivel mundial, 1990-2013

(En billones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI) y de Banco Mundial, World Development Indicators, 2015.

El mayor protagonismo del sector financiero y sus instituciones en el funcionamiento de las economías también se refleja en el grado en el que han incorporado bajo su esfera de acción a otros mercados que se asocian tradicionalmente con la actividad real de la economía (es decir, lo real pasa a ser financiero). Este fenómeno se ejemplifica en las tendencias observadas en la década de 2000 en el mercado de las materias primas, que se han transformado en un activo financiero, pues sus precios cada vez responden más a cambios en las expectativas sobre las condiciones futuras, en lugar de al estado actual del mercado y de la oferta y la demanda.

La multiplicación de activos financieros aumenta mucho el riesgo de crisis en las economías deficitarias. Por un lado, incrementa las posibilidades de endeudamiento público y privado, al tratarse de un incentivo adicional para ese endeudamiento en los períodos favorables, por ejemplo mediante la caída de las tasas de interés. Por otro, cuando hay un choque que deprime las expectativas de crecimiento y solvencia de los países endeudados, la salida en gran escala de los activos profundiza la contracción y hace más difícil implementar políticas de estabilización y recuperación del crecimiento.

b) Exceso de ahorro, estancamiento secular y endeudamiento

La rápida expansión de los activos financieros está relacionada con el peso creciente del endeudamiento público y privado en las principales economías del mundo, sobre todo las desarrolladas. El acervo de deuda mundial aumentó del 246% del PIB mundial en 2000 al 269% en 2007 y al 286% en 2014 (McKinsey Global Institute, 2015). El crecimiento de la deuda pública y la consiguiente reducción del espacio fiscal en las principales economías del mundo limitan las posibilidades de usar el gasto público como instrumento contracíclico, en un contexto en el que la política monetaria se aproxima a tasas de interés nulas o negativas.

Los gobiernos respondieron a la crisis de 2008 y 2009 con una combinación de políticas fiscales y monetarias expansivas que evitó que la crisis se hiciera más profunda o se prolongara aun más. A medida que se reducían los espacios fiscales (por un aumento de la deuda pública como porcentaje del PIB o, en los Estados Unidos, por los problemas políticos que enfrentaba la expansión del gasto), el curso de acción predominante fue una política monetaria expansiva, la llamada flexibilización cuantitativa (quantitative easing), que fue adoptada primero por los Estados Unidos, el Japón y, más recientemente, la Unión Europea. La flexibilización cuantitativa ha contribuido a mantener las tasas de interés a un nivel muy bajo (véase el gráfico I.6), sin aceleración de la inflación (véase el gráfico I.7). A pesar de la fuerte expansión monetaria, la demanda agregada no se reactivó de manera significativa (véase el gráfico I.8), lo que confirma el patrón de gran liquidez y poca demanda efectiva (Kregel, 2014).

La combinación de baja inflación, tipos de interés real muy cercanos a cero o incluso negativos y escaso crecimiento de la economía mundial configura una situación de exceso de ahorro (savings glut) o estancamiento secular. Las dos expresiones están relacionadas, en la medida en que un exceso de ahorro supone necesariamente la ausencia de una cartera de inversiones productivas lo suficientemente atractiva como para absorberlo (Bernanke, 2005; Krugman, 2015; Summers, 2015). También implica un exceso de capacidad instalada frente al débil aumento del consumo y de la demanda efectiva en general. Así, los niveles de utilización en los Estados Unidos y la Unión Europea no han recuperado los valores previos a la crisis y, menos aún, los de la década de 1990 (véase el gráfico I.9).

Se agota el espacio de la política monetaria

Gráfico I.6

Agrupaciones y países seleccionados: tasas de interés líderes, 2000-2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Banco Federal de la Reserva de St. Louis, Federal Reserve Economic Data (FRED) [en línea] https://research.stlouisfed.org/fred2/.

A pesar de la flexibilización cuantitativa, la inflación permanece muy baja

Gráfico I.7

Agrupaciones y países seleccionados: tasas de inflación, 2000-2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Oficina Estadística del Japón y Banco Federal de la Reserva de St. Louis, Federal Reserve Economic Data (FRED) [en línea] https://research.stlouisfed.org/fred2/.

La absorción muestra un menor dinamismo después de la crisis

Gráfico I.8

Agrupaciones y países seleccionados: tasa de variación del PIB y contribución de los componentes de la demanda agregada al crecimiento, 2000-2014

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

No se recuperan los niveles de utilización

Gráfico I.9

Estados Unidos y la zona del euro: grado de utilización de la capacidad instalada, 1990-2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de Eurostat y de la Reserva Federal de los Estados Unidos.

Este diagnóstico también es relevante a nivel sectorial. En industrias de proceso, como la refinación de cobre, la utilización de la capacidad a nivel mundial tras la crisis ha sido claramente inferior a la correspondiente a la situación previa a 2008 y 2009. En América Latina, un ejemplo claro es la industria automotriz del Brasil, cuyo grado de utilización de la capacidad se espera que caiga al 50% en 2016 (véase el gráfico I.10). Estos ejemplos refuerzan la idea de un lento crecimiento mundial, ya que, con estos niveles de utilización, no se pueden esperar aumentos importantes de la inversión empresarial.

En la mayoría de los sectores productores de bienes primarios, especialmente los insumos para la industria, también hay sobreproducción, que se refleja en la caída de precios (Banco Mundial, 2015a; EIU, 2015). Este fenómeno es particularmente significativo en las fuentes de energía, especialmente el petróleo, seguidas por los metales. Los precios de los productos agrícolas y los alimentos también han bajado, aunque en menor medida.

A los problemas de demanda agregada y excesos de capacidad, se suman otros factores que limitan la inversión. Por un lado, se ha resaltado el creciente peso de las regulaciones gubernamentales que podrían haber aumentado los costos empresariales y disminuido el número de paquetes de inversión rentables, incluso a tasas de interés históricamente bajas. Por otro lado, destacan los factores derivados de la revolución tecnológica en curso, particularmente en lo relativo a un aumento de la incertidumbre y a la reducción del ritmo de aumento de la productividad en el largo plazo.

Las nuevas tecnologías, en la medida en que permean la totalidad del tejido económico, destruyen, modifican o crean mercados. Al acortarse los ciclos de vida de productos y procesos, aumenta la incertidumbre sobre las rentabilidades previsibles de las inversiones en actividades directamente afectadas por las nuevas tecnologías. En consecuencia, las empresas con capacidades limitadas de procesamiento de esa incertidumbre —es decir, la gran mayoría del universo empresarial— pueden reaccionar postergando sus planes de inversión. Esto influye especialmente en países distantes de la frontera tecnológica, para los que el cambio técnico es fundamentalmente exógeno, así como en aquellos en los que existe una gran brecha de productividad entre las grandes empresas y las pequeñas.

Una estructura productiva poco intensiva en conocimientos y la dinámica de la revolución tecnológica explican, en parte, que las exportaciones de los países emergentes que han visto sus monedas depreciarse no hayan aumentado su competitividad tanto como esperaban. Esas depreciaciones, que han sido el resultado, en el corto plazo, de los menores precios de las exportaciones, el fortalecimiento del dólar estadounidense y el retorno de capitales a los países desarrollados (véase el gráfico I.11) han acelerado las tendencias inflacionarias y presionan a la baja a los salarios reales, con las correspondientes consecuencias negativas en materia de pobreza y desigualdad.

Los efectos de la falta de recuperación de los niveles de utilización se perciben en distintos sectores

Gráfico I.10

Utilización de la capacidad instalada en la refinación mundial de cobre y en la industria automotriz brasileña

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Statista [en línea] www.statista.com e Grupo Internacional de Estudio sobre el Cobre [en línea] www.icsg.org.

a Las cifras de 2015 y 2016 son proyecciones.

Las monedas de las economías emergentes se deprecian, excepto el renminbi

Gráfico I.11

Países seleccionados: evolución de los tipos de cambio nominal, 2000-2015

(Índices, enero de 2000 = 100)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI), Banco Federal de Reserva de St. Louis y Banco Central de la Federación de Rusia.

En efecto, desde 2011 las exportaciones de las economías emergentes se han desacelerado abruptamente o han caído, pese a que sus monedas se han depreciado (véase el gráfico I.12). Esto ocurre principalmente en los países especializados en la exportación de productos primarios o manufacturas basadas en ellos. Las exportaciones de China también han ido desacelerándose a causa de la disminución de los precios y de una menor demanda de sus socios comerciales, pero continúan creciendo. Esta débil situación de las monedas y del comercio de la mayoría de los países emergentes y del resto de los países en desarrollo ha sido objeto de la atención del Sistema de la Reserva Federal de los Estados Unidos, que ha manifestado su preocupación por los efectos que la normalización de su tasa de interés podría tener en esos países (Fischer, 2015).

Pese a las depreciaciones, caen las exportaciones de los denominados BRICS

Gráfico I.12

Países seleccionados: variación anual del valor de las exportaciones, 2001-2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

Existe una asociación entre la debilidad de la demanda efectiva y el marcado aumento de la desigualdad en la distribución del ingreso en muchos países. En el conjunto de los países miembros de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), el cociente entre los ingresos del 10% más rico de la población y los del 10% más pobre ha aumentado continuamente desde los años ochenta (cuando esta proporción era de 7 a 1), hasta alcanzar en la actualidad una relación de 9,6 a 1 (OCDE, 2015a). Si bien en algunos países en desarrollo —en particular de América Latina— la desigualdad se ha reducido en el mismo período (CEPAL, 2013b), esta sigue siendo mucho mayor que en los países industrializados. El empeoramiento de la distribución del ingreso ha reducido en términos relativos la capacidad de compra de gran parte de la población y ha impulsado el endeudamiento de las familias. En este, ha jugado un papel importante el aumento del precio de las viviendas, factor determinante de muchas de las burbujas financieras recientes.

En suma, tras la crisis la economía real se estancó, mientras que el proceso de financierización favoreció un creciente endeudamiento público y privado. En este contexto, la debilidad de la demanda agregada y el exceso de capacidad productiva llevaron a las autoridades monetarias de las economías desarrolladas a aumentar la liquidez. La reactivación en los Estados Unidos siguió a una depreciación inicial del dólar que mejoró su competitividad y redujo su déficit comercial. Aunque el ajuste europeo también implicó la disminución de las importaciones, la depreciación del euro y la mayor competitividad internacional, el contexto recesivo y el desempleo han sido mucho más persistentes. En el tercer gran actor, China, el modelo basado en las exportaciones mostró problemas y el crecimiento se desaceleró significativamente.

c) La transición hacia el nuevo modelo de desarrollo chino afecta a la economía mundial

China logró un crecimiento medio anual del PIB cercano a un 10% desde la década de 1980 hasta la crisis financiera de 2008 y 2009. Sin embargo, el modelo seguido durante más de tres décadas ha tendido a agotarse y la tasa de crecimiento ha disminuido desde entonces, hasta alcanzar el 7,4% en 2014. También se observa una tendencia a la baja en otros indicadores de actividad económica (véase el gráfico I.13).

La actividad económica se desacelera rápidamente en China

Gráfico I.13

China: variación anual de indicadores seleccionados de actividad económica a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), World Economic Outlook Database, abril de 2015 (para PIB); Oficina Nacional de Estadística de China (para producción industrial y ventas minoristas), y Administración Nacional de Energía de China (para consumo de electricidad).

a Las cifras para 2015 son proyecciones, excepto en el caso del consumo de electricidad, en el que corresponden al período de enero a julio.

El modelo chino privilegió fuertemente el ahorro como mecanismo para financiar elevadas tasas de inversión, lo que se tradujo en una baja participación del consumo en el producto. Asimismo, se caracterizó por una marcada orientación hacia la exportación de manufacturas, con un alto (pero decreciente) contenido importado: la proporción entre las importaciones chinas de partes y componentes y sus exportaciones de manufacturas, que alcanzó su máximo de alrededor de un 75% a mediados de los años noventa, se redujo a un 35% en 2012 (Constantinescu, Mattoo y Ruta, 2015).

Especialmente después de la crisis, el modelo de crecimiento chino ha generado crecientes desequilibrios, que comprometen su continuidad. En primer lugar, las inversiones en infraestructura, industrias y vivienda, que representaron casi la mitad del crecimiento del PIB en la última década, se financiaron en gran parte mediante una deuda creciente (CEPAL, 2015). Entre 2008 y 2014, la deuda pública se triplicó y la deuda privada se cuadruplicó. Como el PIB nominal solo se duplicó en este período, la deuda total subió de un 150% del PIB a un 235% (véase el gráfico I.14). Además, este endeudamiento presenta algunos factores que aumentan la inestabilidad: la especulación inmobiliaria, la gran deuda de los gobiernos locales y el fuerte peso de la banca paralela en el sector financiero (McKinsey Global Institute, 2015).

La deuda total china se multiplica después de la crisis

Gráfico I.14

China: deuda pública y privada, 2000-2014

(En billones de dólares y porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Banco de Pagos Internacionales (BPI) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).

En segundo lugar, la alta tasa de inversión condujo a la sobrecapacidad en varias industrias, como las del acero, el cemento, el vidrio y los equipos eléctricos (CEPAL, 2015). Finalmente, esa sobreinversión provocó una caída del retorno, la eficiencia y la productividad del capital, así como una menor productividad total de los factores (Cros, 2015). Otras tensiones del modelo son la creciente disparidad entre el crecimiento de las zonas costeras y el interior del país y el fuerte daño ambiental.

Otra consecuencia del alto nivel de ahorro y de inversión fue la creación de burbujas en el sector inmobiliario y, más recientemente, en el mercado bursátil. La primera burbuja se produjo entre 2005 y la primera mitad de 2013. Los precios de las viviendas crecieron a tasas muy elevadas, hasta que el gobierno tomó medidas que revirtieron esa tendencia en la segunda mitad de 2013. La caída de los precios se prolongó hasta finales de 2014 (Banco Mundial, 2015c). El menor atractivo del sector inmobiliario desvió una parte de los ahorros hacia la bolsa de Shanghai, lo que también dio lugar a una burbuja. Entre junio de 2014 y junio de 2015, esta bolsa creció cerca de un 150%. Sin embargo, las previsiones sobre menores tasas de crecimiento, las salidas de capital del país y una minidevaluación del renminbi provocaron una fuerte corrección a la baja (41%) en julio y agosto de 2015. El gobierno tomó varias medidas que evitaron una caída mayor en el corto plazo.

El modelo de crecimiento chino ha influido fuertemente en la estructura de la economía mundial. Los crecientes montos de inversión y exportaciones fueron muy intensivos en importaciones de productos básicos. En el último decenio, China se convirtió en el principal consumidor (más del 40% del total mundial en 2014) de varios de productos como el aluminio, el carbón, el cobre, el hierro y la soja. La consiguiente alza de los precios de esos bienes se revirtió en 2013 y 2014 y se vio acompañada por la reducción de los precios de los productos industriales, con respecto a los cuales China tiene exceso de capacidad instalada (véase el gráfico I.15)[2]. De este modo, ese país contribuye en gran medida al exceso de capacidad que afecta a varias industrias a nivel mundial. El descenso de la demanda internacional de los bienes industriales exportados por China también ha contribuido a la insostenibilidad del modelo.

El exceso de capacidad hace que se desplomen los precios de los productos industriales

Gráfico I.15

China: variación anual de los precios al productor, 2000-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional (FMI).

a El dato de 2015 es una proyección de The Economist Intelligence Unit.

Conscientes de las limitaciones de su modelo de crecimiento, las autoridades chinas iniciaron un proceso de reequilibrio del mismo para transitar gradualmente hacia un crecimiento más lento y sostenible, basado en la urbanización, el consumo privado y los servicios. Este proceso intenta corregir los problemas mencionados y promover la estabilidad social y la protección medioambiental, mediante un crecimiento más intensivo en creación de empleo en servicios e intangibles y con menor énfasis en la formación de capital físico. Algunas de las principales variables económicas han comenzado a responder a estas nuevas orientaciones. En 2014, los servicios representaron un 48% de la economía (4 puntos porcentuales más que en 2010) y el empleo urbano aumentó en 13 millones de trabajadores (3 millones por encima de la meta del gobierno). Por su parte, la inversión se desaceleró hasta llegar a una tasa de crecimiento anual cercana al 6% (CEPAL 2015; OCDE, 2015b).

La transición hacia la nueva normalidad es compleja. El consumo privado aún no es lo suficientemente dinámico como para alcanzar las metas de crecimiento planteadas por el gobierno y reemplazar la menor demanda proveniente de la inversión y las exportaciones. Además, el consumo privado es más difícil de estimular por el gobierno que las inversiones públicas. Los consumidores no aumentan rápidamente su gasto y mantienen niveles relativamente altos de ahorro, en un contexto en que los servicios sociales públicos (educación, pensiones y salud) son limitados y la población envejece. En este escenario, el banco central redujo su tasa de interés líder y los requisitos mínimos de capital de los bancos para promover el crédito al consumo. Por otra parte, algunas medidas que intentan resolver los desequilibrios —por ejemplo el mayor control de la banca informal, que concentra un tercio de los créditos, y los préstamos a las autoridades locales— tienen un impacto negativo en el crecimiento.

La economía mundial ha experimentado dificultades para adaptarse al menor crecimiento de China. Por un lado, el descenso de la demanda de importaciones de bienes primarios (excepto productos agrícolas) afecta a los países exportadores de esos productos a través de menores precios y volúmenes y provoca depreciaciones significativas de sus monedas. Por otro lado, los países productores de partes y componentes manufacturados que participan en la fábrica Asia también se han visto afectados por la menor demanda china. El impacto deflacionario global se ha acentuado por la reciente devaluación del renminbi respecto del dólar, que ha aumentado la incertidumbre sobre su trayectoria futura (véase el gráfico I.16).

En agosto de 2015, se devaluó levemente el renminbi

Gráfico I.16

Tipo de cambio nominal del renminbi frente al dólar, enero de 2005 a agosto de 2015

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), World Economic Outlook Database, abril de 2015.

Entre 2003 y 2014, China acumuló reservas por un monto de 4 billones de dólares. Una parte de ellas se invirtió en bonos del Tesoro estadounidense, lo que convirtió a China en el país con mayor tenencia de estos bonos fuera de los Estados Unidos (1,3 billones de dólares a junio de 2015). Sin embargo, la situación ha comenzado a cambiar en los últimos meses debido a una salida constante de capitales, relacionada con el menor dinamismo de la economía. Además, la devaluación generó expectativas negativas sobre la estabilidad de la plaza china y provocó pérdidas importantes de reservas internacionales, porque el banco central vendió bonos del Tesoro estadounidense y dólares para sostener la estabilidad de la moneda. Surgió así con claridad una contradicción entre la conveniencia de una devaluación para recuperar la competitividad y el objetivo del país de convertir el renminbi en una moneda de reserva.

Todo lo anterior ilustra la dificultad de pasar de un modelo basado en la inversión y las exportaciones a uno más orientado al consumo interno, en un contexto de mayor liberalización financiera, una participación más amplia del sector privado en las empresas públicas, apertura de la cuenta de capitales y mayor flexibilidad cambiaria. El aumento del costo de la mano de obra, el deterioro de la distribución del ingreso y la disminución del crecimiento de la población también agudizan las restricciones internas al crecimiento y hacen más difícil la transición hacia un modelo con mayor peso del mercado interno.

3. Los cambios en la dinámica del comercio mundial frenan su recuperación

La expansión del comercio internacional se ha visto negativamente afectada por el lento crecimiento de las economías de la Unión Europea (UE) desde la crisis, que ha tenido una influencia muy marcada por la gran participación de esos países en las exportaciones o importaciones mundiales: un tercio del total, si se incluye el comercio entre los países miembros (véase el gráfico I.17). Dado que la actividad económica en la UE ha estado deprimida por varios años, su demanda de importaciones también ha mostrado un escaso dinamismo, lo que ha afectado al comercio global como consecuencia de su elevado peso en las exportaciones de los propios países miembros de la UE (63%), los Estados Unidos (17%) y China (16%). Esta merma no ha sido compensada por economías emergentes como China, la India y el Brasil, cuyas participaciones en las importaciones mundiales son mucho menores (un 10%, un 2% y un 1%, respectivamente).

La Unión Europea aún representa un tercio del comercio mundial

Gráfico I.17

Regiones y países seleccionados: participación en el comercio mundial, 2000 y 2014

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

Otro factor que frena el dinamismo del comercio es el cambio de la estructura de la demanda agregada tras la crisis, ya que, en este período, la inversión ha tenido un dinamismo menor que el consumo privado y el gasto del gobierno. Al ser estos dos últimos componentes menos intensivos en importaciones que el primero, el crecimiento del comercio ha sido más lento. Este fenómeno se acentúa por un menor consumo privado de bienes duraderos, ya que, en un contexto de bajo crecimiento y fuerte incertidumbre, muchos consumidores postergan la adquisición de ese tipo de bienes (Constantinescu, Mattoo y Ruta, 2015; Francis y Morel, 2015).

En tercer lugar, estarían disminuyendo los incentivos para la fragmentación geográfica de la producción que generó la integración de Europa del Este y de China en la economía mundial. La caída del muro de Berlín y la posterior integración de los países de Europa del Este en la dinámica económica del continente impulsaron el comercio y el desarrollo de cadenas de valor europeas. De forma análoga, la apertura de China y su adopción de un modelo de desarrollo con una fuerte orientación exportadora pusieron en marcha un intenso proceso de relocalización de actividades productivas en Asia y el resto del mundo, que dinamizó el comercio mundial. Aparentemente, ambos procesos están alcanzando su madurez y, por ende, el impulso que le imprimieron al comercio mundial parece estar disipándose (Constantinescu, Mattoo y Ruta, 2015; Francis y Morel, 2015). Por ejemplo, el aumento de los salarios reales en China ha reducido los incentivos para trasladar procesos productivos a este país. De hecho, hay un incipiente proceso de relocalización (reshoring) de algunas actividades manufactureras en los Estados Unidos y algunos países europeos, como respuesta a los menores costos de la energía, la reducción de las diferencias salariales con China y problemas derivados de la separación entre la investigación y el desarrollo (I+D) en el ámbito tecnológico y los procesos de fabricación.

En cuarto lugar, las empresas exportadoras chinas están sustituyendo insumos importados por equivalentes nacionales de forma gradual, lo que tiene un impacto negativo en los flujos de comercio. Un largo proceso de creación de capacidades y escalamiento dentro de las cadenas globales de valor ha permitido que China realice esa sustitución. En efecto, un análisis basado en datos de comercio internacional en valor agregado muestra una reducción de la participación de los insumos importados en las exportaciones de China, del 37% en 2005 al 32% en 2011. Esto contrasta con el aumento que registró, en el mismo período, la participación de los insumos importados en las ventas externas de los otros tres principales exportadores mundiales: los Estados Unidos, Alemania y el Japón (véase el gráfico I.18). La reducción del contenido de partes y componentes importados en las exportaciones industriales chinas, presentada en la sección anterior, confirma este proceso de sustitución de importaciones, iniciado hace ya dos décadas.

China reduce el contenido importado de sus exportaciones

Gráfico I.18

Países seleccionados: contenido importado de las exportaciones de bienes y servicios,1995, 2005 y 2011

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), base de datos Trade in Value Added (TiVA).

Los sectores manufactureros chinos de medio y alto nivel tecnológico han liderado la sustitución de insumos importados por producción interna. La industria de alto nivel tecnológico, que produce principalmente equipos de tecnologías de la información y las comunicaciones, mostró uno de los procesos más intensos de fragmentación geográfica en la década de 1990. China fue uno de los principales beneficiarios de este proceso, a través de la localización de muchas empresas multinacionales del sector en su territorio. En 1995, tres cuartos del valor de los bienes exportados por China en este sector consistían en insumos importados. A lo largo de los siguientes 16 años, esa proporción se redujo a un 55% (véase el gráfico I.19). Un proceso similar tuvo lugar en las industrias de bienes de nivel tecnológico medio-alto y bajo.

China reduce el contenido importado especialmente en las exportaciones con contenido tecnológico medio y alto

Gráfico I.19

China: contenido importado de las exportaciones por sectores,1995, 2005 y 2011

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), base de datos Trade in Value Added (TiVA).

El impacto sobre el comercio mundial de la sustitución de importaciones en la industria china de alto nivel tecnológico se magnifica por el hecho de que en este segmento se concentra una gran parte del aumento de las exportaciones chinas a los mercados avanzados. En efecto, la composición de las importaciones de los Estados Unidos, el Japón y la Unión Europea desde China muestra un cambio significativo desde bienes de bajo nivel tecnológico hacia bienes de alto nivel tecnológico (véase el gráfico I.20).

Las exportaciones chinas de alta tecnología ganan participación en los países industrializados

Gráfico I.20

Estados Unidos, Unión Europea y Japón: estructura de las importaciones de bienes desde China, 2000 y 2014

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

Además de las causas ya mencionadas de la desaceleración del comercio mundial, también existen otras, a las que se suele asignar una importancia menor. Entre ellas se cuentan un menor acceso al financiamiento para el comercio desde la irrupción de la crisis —sobre todo para las pymes—, el aumento de las medidas proteccionistas (principalmente no arancelarias) y la mayor conciencia de los riesgos que enfrenta la fragmentación productiva internacional a causa de desastres naturales, como el terremoto en el Japón y las inundaciones en Tailandia en 2011.

El período de desaceleración que ha experimentado el comercio mundial tras la crisis de 2008 y 2009 ha coincidido con el inicio de varias negociaciones comerciales de vasto alcance geográfico, económico y temático, conocidas como “megarregionales” (CEPAL, 2013a). Estas, en caso de prosperar, podrían inyectar un mayor dinamismo al comercio mundial en los próximos años. Entre ellas se destacan el Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP), la Asociación Transatlántica de Comercio e Inversión (TTIP) entre los Estados Unidos y la Unión Europea, y la Asociación Económica Integral Regional (RCEP), en la que participan las principales economías asiáticas. En este contexto, cabe resaltar la reciente conclusión de las negociaciones del TPP, en las que participan tres países de la región: Chile, México y el Perú (véase el recuadro I.1).

Recuadro I.1

El Acuerdo de Asociación Transpacífico

El 5 de octubre de 2015, se anunció la conclusión exitosa de las negociaciones del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP, por su sigla en inglés), iniciadas formalmente en 2010. De este modo, se prepara la creación de la mayor área de libre comercio del mundo, integrada por 12 países: Australia, Brunei Darussalam, el Canadá, Chile, los Estados Unidos, el Japón, Malasia, México, Nueva Zelandia, el Perú, Singapur y Viet Nam. Este grupo, que incluye a 5 de las 20 mayores economías del mundo, representó en 2014 el 36% del PIB mundial (en dólares corrientes), el 23% de las exportaciones mundiales de bienes, el 26% de las importaciones, el 28% de los flujos de entrada y el 43% de los flujos de salida de la inversión extranjera directa, respectivamente, y el 11% de la población mundial.

El comercio entre los miembros del TPP en 2014 alcanzó los 2,1 billones de dólares, lo que constituía el 48% de las exportaciones totales y el 40% de las importaciones totales de este grupo de países. La importancia del TPP como socio comercial varía ampliamente entre sus miembros, incluidos los tres países latinoamericanos participantes. Si bien el TPP representa aproximadamente un tercio del comercio total de Chile y del Perú, tanto medido por exportaciones como por importaciones, su importancia es mucho mayor para México, ya que los Estados Unidos son el destino principal de las exportaciones de México. En 2014, los Estados Unidos absorbieron el 94% de las exportaciones mexicanas hacia los países del TPP y fueron el origen del 83% de sus importaciones desde esos mismos países.

Chile, México y Perú: participación del Acuerdo de Asociación Transpacífico (TPP) en el comercio total de bienes, 2014

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

A la fecha, el texto del acuerdo alcanzado no se ha divulgado públicamente. Sin embargo, este es de un vasto alcance temático y no solo incluye la eliminación de los aranceles para la mayor parte del comercio de bienes entre sus miembros, sino también compromisos de apertura en materia de comercio de servicios, inversión y contratación pública. Asimismo, el TPP establece reglas sobre varias materias que hasta el momento no han sido reguladas por los acuerdos de la Organización Mundial del Comercio o que lo han sido pero de modo más limitado. Es el caso del comercio digital, las empresas estatales, la coherencia regulatoria, la protección de la propiedad intelectual en Internet y diversos aspectos laborales y medioambientales, entre otros temas. Con ello, los Estados Unidos, que han sido los principales impulsores de este acuerdo, buscan fijar “las reglas del juego” para el funcionamiento de las cadenas de valor en la región de Asia y el Pacífico en las próximas décadas (CEPAL, 2013a). Se estima que la conclusión del TPP podría hacer que el ingreso mundial aumentara 295.000 millones de dólares hacia 2025 y que las exportaciones mundiales se incrementasen 444.000 millones de dólares en el mismo año (Petri, Plummer y Zhai, 2012).

El TPP contiene una cláusula de adhesión de nuevos países. Por esta vía, el TPP podría constituirse en una plataforma para la gradual creación del Área de Libre Comercio de Asia y el Pacífico, proyecto que se encuentra en estudio desde 2005 en el marco del Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC). No obstante, esto probablemente requeriría alcanzar una convergencia entre el TPP y otros proyectos de integración económica de gran escala actualmente en negociación en esa región. Entre estos se destaca la Asociación Económica Integral Regional, en la que participan Australia, China, la India, el Japón, Nueva Zelandia, la República de Corea y los diez países miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN).

Tras la revisión legal, la firma del TPP podría tener lugar a comienzos de 2016, luego de lo cual el acuerdo deberá ser ratificado por los parlamentos de sus países miembros. Una vez que entre en vigor, el TPP coexistirá con los numerosos acuerdos ya existentes entre sus miembros, como el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN) y diversos acuerdos bilaterales suscritos por Chile, México y el Perú con países asiáticos. Se destaca el caso de Chile, país que ya posee acuerdos comerciales vigentes con todos los miembros del TPP. Sin perjuicio de ello, la información disponible indica que los compromisos de liberalización negociados en el TPP superan a los contenidos en varios de los acuerdos ya existentes, por ejemplo mediante una mayor apertura del sector agrícola en el Canadá y el Japón. Cabe notar que los tres participantes latinoamericanos en el TPP son también miembros de la Alianza del Pacífico, en tanto que el cuarto miembro, Colombia, ha expresado su interés en acceder al TPP.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2013 (LC/G.2578-P), Santiago, 2013, cap. II; Oficina del Representante Comercial de los Estados Unidos (USTR), “Summary of the Trans-Pacific Partnership Agreement” [en línea] https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2015/october/summary-trans-pacific-partnership; y Peter A. Petri, Michael G. Plummer y Fan Zhai, The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: A Quantitative Assessment, Peterson Institute for International Economics, Washington, D.C., 2012.

En suma, los principales actores de la economía mundial están ajustando a la baja su demanda interna y buscando compensar esa menor demanda mediante el aumento de las exportaciones. Sin embargo, no es posible que todos aumenten sus exportaciones si, al mismo tiempo, caen las importaciones del conjunto del sistema. Se trata, entonces, de una ecuación sin solución o de un juego de suma negativa en que el esfuerzo de cada actor por lograr el equilibrio acentúa al final su propio desequilibrio y el del conjunto del sistema.

B. América Latina y el Caribe presenta su peor desempeño exportador en ocho décadas

1. El comercio exterior se contraerá fuertemente en 2015

La debilidad de la demanda agregada mundial tiene consecuencias muy negativas para América Latina y el Caribe, cuyo crecimiento ha enfrentado históricamente restricciones externas que se han traducido en procesos de freno y arranque (stop and go) y frecuentes crisis cambiarias y de endeudamiento externo. Una estructura productiva y exportadora especializada en sectores de baja productividad y escaso dinamismo tecnológico hace que los países de la región —pese a sus especificidades— sean altamente vulnerables a los vaivenes de la demanda internacional. Esta restricción externa, que se atenuó para varios países durante el auge de precios de los recursos naturales, se presenta de nuevo con severidad al revertirse la bonanza. En otras palabras, la estructura de especialización que caracteriza a la región amplifica el efecto negativo de la caída de la demanda agregada mundial. La persistencia de los desequilibrios en cuenta corriente y la falta de reciprocidad en las relaciones entre los mayores actores del comercio son factores coadyuvantes en este círculo vicioso (véase el diagrama I.1).

El bloqueo (lock-in) de la región en una estructura productiva y exportadora especializada en recursos naturales y bienes de bajo contenido tecnológico, una oferta poco diversificada y la débil inserción en las cadenas internacionales de valor contrastan con una estructura de las importaciones mucho más diversificada y con gran presencia de bienes de mayor contenido tecnológico, en particular insumos intermedios y bienes de capital imprescindibles para el funcionamiento del aparato productivo y la inversión. Las crisis del comercio exterior se traducen así necesariamente en lento crecimiento y caída de la formación bruta de capital.

Diagrama I.1

América Latina y el Caribe en la economía mundial, 2015

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

En el corto plazo, la estructura de la oferta exportadora restringe la capacidad de respuesta a las señales de precios generadas por las depreciaciones nominales que han tenido las monedas de muchos países de la región en los últimos meses. En una perspectiva de mediano plazo, esa fuerte dependencia de los envíos de materias primas dificulta el necesario cambio estructural hacia bienes y servicios más intensivos en tecnologías y conocimiento.

Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que los desafíos que enfrentan los países centroamericanos y México son distintos de los de los países exportadores de materias primas de América del Sur. Los países del primer grupo han logrado insertarse de manera relativamente exitosa en las redes internacionales de producción de manufacturas, en particular las vinculadas con el mercado estadounidense. En consecuencia, los principales desafíos para estos países son avanzar hacia la exportación de productos manufacturados de nivel tecnológico más alto y con un mayor valor agregado nacional, así como reducir su elevada dependencia del mercado estadounidense (especialmente en el caso de México). Del mismo modo, la mayoría de los países del Caribe presentan una fuerte dependencia de las exportaciones de servicios como el turismo.

En este contexto mundial, América Latina y el Caribe se encuentra en una situación delicada. La desaceleración global del crecimiento se ha traducido en una caída de la demanda y de los precios de las materias primas exportadas por la región, principalmente el petróleo y los metales (véase el gráfico I.21). Al mismo tiempo, la débil recuperación de la zona del euro y la desaceleración de China han afectado negativamente los envíos a esos dos mercados. Por último, el bajo crecimiento del PIB regional se ha traducido en una drástica contracción del comercio intrarregional, excepto en Centroamérica.

Durante el decenio del auge de las materias primas, la región –y en particular América del Sur- aumentó su dependencia de las exportaciones de productos primarios, que predominan especialmente en los envíos a Asia y la Unión Europea. Ese tipo de bienes registra una menor participación en las exportaciones a la propia región y a los Estados Unidos. Cabe notar que el menor peso de los bienes primarios en los envíos al mercado estadounidense se explica principalmente por las exportaciones industriales mexicanas: si se excluye este país, la participación de los productos básicos en el valor de las exportaciones regionales a los Estados Unidos en 2014 aumenta del 19% al 45% (véase el gráfico I.22).

Los precios de todos los productos básicos caen abruptamente desde 2011

Gráfico I.21

Precios mundiales de grupos de productos básicos seleccionados, 2000-2015 a

(En índices, 2005=100)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos del Banco Mundial, del Fondo Monetario Internacional y de The Economist Intelligence Unit.

a Los valores para 2015 corresponden a proyecciones.

La región profundiza su dependencia de las exportaciones de materias primas

Gráfico I.22

América Latina y el Caribe: estructura de las exportaciones a destinos seleccionados por intensidad tecnológica, 2000, 2005 y 2014

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

a Incluye los miembros de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN), Australia, China, la India, el Japón, Nueva Zelandia y la República de Corea.

En este contexto, según las proyecciones de la CEPAL, el valor de las exportaciones de bienes de la región al mundo disminuirá un 14% en 2015. De este modo, se acumularán tres años consecutivos de caídas del valor exportado, que además son cada vez mayores. Esto convierte al trienio 2013-2015 en el peor para las exportaciones regionales desde el período entre 1931 y 1933, en plena Gran Depresión. La contracción de los envíos regionales en 2015 se explica principalmente por una fuerte disminución de los precios (-15%), que no se ve compensada por el leve aumento esperado del volumen exportado (1%) (véanse el gráfico I.23 y el anexo I.A1). Por su parte, el valor de las importaciones regionales de bienes caerá un 10% según las proyecciones, producto de una reducción combinada de los precios del 8,5% y del volumen del 1,5%. Con ello, la región también completará su tercer año consecutivo de crecientes caídas de esta variable (véase el gráfico I.24).

El valor de las exportaciones de América Latina y el Caribe al mundo caería un 14% en 2015

Gráfico I.23

América Latina y el Caribe: variación anual de las exportaciones de bienes, 2000-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los datos para 2015 son proyecciones.

El valor de las importaciones de América Latina y el Caribe se contraería un 10% en 2015

Gráfico I.24

América Latina y el Caribe: variación anual de las importaciones de bienes, 2000-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los datos para 2015 son proyecciones.

Por subregiones, los mayores descensos de los precios de las exportaciones se producen en América del Sur y el Caribe, debido a su marcada dependencia de los envíos de materias primas[3]. En América del Sur, la reducción de los precios estará acompañada por una leve disminución de los volúmenes exportados. Esta situación contrasta con la proyectada para México y Centroamérica, donde, si bien los precios bajan, lo hacen en una proporción mucho menor y se compensan parcialmente con aumentos del volumen, lo que atenúa las caídas del valor exportado (véase el gráfico I.25).

En América del Sur, la caída de precios es del 21%, acompañada por una leve merma de los volúmenes exportados

Gráfico I.25

América Latina y el Caribe (subregiones y países seleccionados): variación proyectada de las exportaciones según valor, volumen y precio, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

El mejor desempeño proyectado de los envíos de México y Centroamérica en relación con América del Sur se explica principalmente por su distinto patrón exportador. Por una parte, mientras que los Estados Unidos absorben el 80% del valor de las exportaciones mexicanas y el 37% del valor de las centroamericanas, su participación en las exportaciones sudamericanas solo supera el 20% en los casos de Colombia, el Ecuador, Guyana, Suriname y Venezuela (República Bolivariana de). Este hecho marca una diferencia importante, ya que la demanda estadounidense de importaciones se ha visto menos afectada que la europea y la asiática. Por otra parte, la composición de las canastas exportadoras mexicana y centroamericana se caracteriza por una mayor participación de las manufacturas en comparación con América del Sur. Esto amortigua su caída, debido a que los precios de esos bienes (que representan el 83% del valor de las exportaciones mexicanas) no han sufrido caídas tan abruptas como las experimentadas por los productos básicos.

Al igual que en el caso de las exportaciones, el precio y el volumen de las importaciones de América del Sur disminuirán en 2015. El principal factor explicativo de la caída de la primera variable es el fuerte descenso de los precios de las importaciones de combustibles. En cuanto a la segunda, las caídas más significativas se dan en las importaciones de bienes de capital (maquinarias e insumos intermedios como autopartes, productos químicos, tuberías y productos metálicos). Destaca la fuerte caída de las importaciones brasileñas, cuyo valor disminuyó un 21% entre enero y agosto. Por el contrario, en el Caribe, Centroamérica y México, los volúmenes importados probablemente aumentarán, lo que refleja un mayor dinamismo de la actividad económica en comparación con América del Sur (véase el gráfico I.26).

En 2015, las importaciones regionales acusan una doble caída, de precios y de volúmenes

Gráfico I.26

América Latina y el Caribe (subregiones y países seleccionados): variación proyectada de las importaciones según valor, volumen y precio, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

A diferencia de lo ocurrido en el Brasil, el valor de las importaciones mexicanas entre enero y agosto de 2015 casi no registró variación alguna con respecto al mismo período de 2014. El dispar comportamiento de las importaciones de las mayores economías regionales se debe a dos factores. En primer lugar, si bien México registrará un crecimiento positivo en 2015, en el Brasil el PIB se contraerá fuertemente, lo que restringirá la demanda de importaciones. En segundo lugar, sus estructuras de importaciones difieren: en México están formadas, en gran medida, por bienes intermedios que se incorporan a exportaciones destinadas fundamentalmente a los Estados Unidos, cuyo volumen crecerá probablemente un 5% en 2015. Por el contrario, las importaciones brasileñas están mucho más vinculadas a la dinámica negativa de la economía local.

La caída de las exportaciones e importaciones regionales en 2015 afectará al intercambio con todos los socios principales de la región. Junto con la fuerte contracción del comercio intrarregional (véase la subsección I.B.3), destaca la caída del comercio con la Unión Europea. Las menores disminuciones se registrarán en las exportaciones a los Estados Unidos, mientras que, en el caso de las importaciones, se proyecta un leve aumento de las provenientes de Asia (véanse el gráfico I.27 y los anexos I.A2 e I.A3).

En 2015, caen los intercambios de la región con todos sus socios principales

Gráfico I.27

América Latina y el Caribe: variación del valor del comercio de bienes por origen y destino, 2014 y 2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Las cifras para 2015 son proyecciones.

Mientras que en 2015 América del Sur, México y Trinidad y Tabago están experimentando un choque negativo en sus términos de intercambio, en Centroamérica y los países no petroleros del Caribe el efecto es el contrario. El primer grupo se ve perjudicado por los menores precios de sus principales productos de exportación, como los hidrocarburos, minerales y metales y productos agrícolas. Por su parte, el segundo grupo se ha beneficiado de la fuerte caída del precio de los combustibles (-40%), a la que se suma la disminución del precio de los alimentos de entre un 1% y un 2%. El mayor deterioro de los términos de intercambio lo experimentarán los países exportadores de petróleo (véanse el gráfico I.28 y el mapa I.1). Por su parte, los mercados en los que las exportaciones regionales sufrirán una mayor caída de precios son los que se caracterizan por un mayor peso de las materias primas, como China, la India y la Unión Europea (véase el mapa I.2).

Caen los términos de intercambio regionales, excepto en Centroamérica y en los países del Caribe no petroleros

Gráfico I.28

América Latina y el Caribe (agrupaciones y países seleccionados): variación proyectada de los términos de intercambio, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, Ecuador, Trinidad y Tabago y Venezuela (República Bolivariana de).

b Argentina, Paraguay y Uruguay.

c Chile y Perú.

Los países exportadores de petróleo sufren las mayores caídas de precios

Mapa I.1

América Latina y el Caribe: variación media proyectada de los precios de exportación, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE) y series mensuales de precios de Banco Mundial, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Departamentos de Comercio y del Trabajo de los Estados Unidos.

Nota: Los límites que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

Las exportaciones regionales sufren las mayores caídas de precios en China, la India y Europa

Mapa I.2

América Latina y el Caribe: variación media proyectada de los precios de exportación por país de destino, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE) y series mensuales de precios de Banco Mundial, Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) y Departamentos de Comercio y del Trabajo de los Estados Unidos.

Nota: Los límites que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

Se espera que los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) sufran una caída de las exportaciones superior al promedio regional (-22%). Esto se debe principalmente a la caída del precio del gas natural (-37%), que provocará una disminución del 14% de las exportaciones de su mayor economía, Trinidad y Tabago. Por el lado de las importaciones, se proyecta una caída menor (-13%), como resultado de menores precios (-15%) y un aumento del volumen del 2%. En la República Dominicana, se prevé que las exportaciones registren un desempeño menos negativo que el de los países de la CARICOM, con fuertes reducciones de los precios (especialmente del azúcar) pero un aumento del volumen exportado. En el caso de Cuba, se proyecta una caída del valor exportado del 13%, principalmente por los fuertes descensos del petróleo (48%), el ferroníquel (30%), y el azúcar (27%), no compensados por el aumento del volumen exportado (véase el cuadro I.1).

El aumento del volumen exportado no compensa la fuerte caída de los precios

Cuadro I.1

América Latina y el Caribe: variación proyectada del comercio exterior por grupos de países según valor, volumen y precio, 2015

(En porcentajes)

Región, subregión o país

Exportaciones

Importaciones

Precio a

Volumen

Valor

Precio a

Volumen

Valor

América Latina y el Caribe

-15,0

1,0

-14,0

-8,5

-1,5

-10,0

América Latina

-14,9

1,1

-13,8

-8,4

-1,4

-9,8

América del Sur

-20,4

-0,6

-21,0

-9,7

-7,0

-16,7

Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

-20,5

0,0

-20,5

-9,8

-8,9

-18,8

Argentina

-17,0

0,1

-16,9

-9,3

-0,6

-9,9

Brasil

-16,1

1,0

-15,1

-10,9

-11,7

-22,6

Paraguay

-11,4

-2,6

-13,9

-8,5

-5,1

-13,6

Uruguay

-7,0

-4,5

-11,5

-9,5

-6,2

-15,7

Venezuela (República Bolivariana de)

-46,5

5,9

-40,6

-7,0

-8,2

-15,2

Comunidad Andina (CAN)

-24,0

-0,6

-24,6

-8,9

-3,8

-12,8

Bolivia (Estado Plurinacional de)

-25,1

-4,5

-29,6

-7,2

-6,1

-13,3

Colombia

-28,9

-0,3

-29,2

-7,7

-6,1

-13,8

Ecuador

-28,5

4,0

-24,5

-12,0

-8,9

-20,9

Perú

-15,0

-1,3

-16,3

-9,4

3,9

-5,5

Chile

-13,4

-3,4

-16,8

-10,7

-3,0

-13,7

Centroamérica

-7,2

3,5

-3,7

-10,0

6,6

-3,4

Costa Rica

-6,6

-8,6

-15,2

-9,5

0,4

-9,1

El Salvador

-3,9

9,0

5,1

-9,4

9,3

-0,1

Honduras

-6,4

5,2

-1,2

-9,4

14,1

4,7

Guatemala

-9,6

13,2

3,6

-10,1

8,7

-1,4

Nicaragua

-5,9

2,8

-3,1

-11,0

9,3

-1,6

Panamá

-13,2

-2,0

-15,2

-11,0

3,3

-7,7

México

-8,7

4,6

-4,1

-5,9

4,9

-1,0

República Dominicana

-16,8

4,4

-12,4

-12,5

0,9

-11,6

Cuba

-28,2

15,3

-12,9

-21,0

-9,4

-30,4

Comunidad del Caribe (CARICOM)

-20,4

-1,5

-21,9

-14,6

2,0

-12,6

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los índices de precios calculados toman como base el año 2014.

2. Pese a las depreciaciones nominales, aumenta el déficit comercial

El lento crecimiento y la incertidumbre en la economía mundial, los desequilibrios globales en cuenta corriente y el modelo de especialización de los países de la región han llevado al deterioro de sus saldos comerciales, de acuerdo a la lógica implícita en el diagrama I.1. Estos déficits obligan a llevar a cabo procesos de ajuste macroeconómico que contribuyen, a su vez, al estancamiento y a la incertidumbre de la economía mundial. La región registra déficits a partir de mediados de 2014, los cuales han continuado aumentando durante 2015. Así, se espera que la mayoría de sus países cierren 2015 con un saldo comercial negativo. Este se duplicará con creces a nivel agregado, al pasar de 30.000 millones de dólares el año anterior a cerca de 68.000 millones de dólares según las proyecciones, un monto equivalente al 1,2% del PIB regional. Asimismo, se prevé que se revierta el superávit comercial de los países exportadores de petróleo (excepto México). Los exportadores de minerales también verán reducidos sus superávits, aunque en menor proporción.

Una vez más, contrasta la situación de las dos mayores economías regionales. Mientras que el déficit comercial de México se expandirá como porcentaje del PIB, la mayor magnitud del ajuste macroeconómico en el Brasil ha generado una fuerte contracción de las importaciones. Según las proyecciones, esto lo conducirá de una situación levemente deficitaria en 2014 a un superávit de 13.800 millones de dólares en 2015, equivalente al 0,7% del PIB (véase el gráfico I.29). Por su parte, y debido al menor costo de las importaciones de petróleo y de alimentos, los países centroamericanos y los de la Comunidad del Caribe (exceptuando Trinidad y Tabago) reducirán entre 2 y 3 puntos porcentuales del PIB sus tradicionales déficits comerciales (véase el cuadro I.2).

El déficit comercial como proporción del PIB regional se duplica en 2015

Gráfico I.29

América Latina y el Caribe (agrupaciones y países seleccionados): saldo de la balanza comercial, 2014-2015 a

(En porcentajes del PIB)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los datos para 2015 son proyecciones.

En 2015, son pocos los países con una balanza comercial superavitaria

Cuadro I.2

América Latina y el Caribe: saldo de la balanza comercial, 2013-2015 a

(En millones de dólares y en porcentajes del PIB)

Región, subregión o país

2013

2014

2015

2013

2014

2015

En millones de dólares

Como porcentaje del PIB

América Latina y el Caribe

-3 781

-29 668

-67 860

-0,1

-0,5

-1,2

Argentina

8 004

6 686

968

1,3

1,2

0,2

Bolivia (Estado Plurinacional de)

2 319

1 731

-499

7,6

5,1

-1,3

Brasil

2 286

-3 959

13 718

0,1

-0,2

0,7

Chile

1 820

7 767

4 327

0,7

3,0

1,7

Colombia

3 180

-4 694

-12 864

0,8

-1,2

-4,0

Costa Rica

-5 748

-5 675

-5 716

-11,6

-11,4

-10,8

Cuba

70

582

1 889

0,1

0,7

2,2

Ecuador

-1 619

-1 135

-1 856

-1,7

-1,1

-1,7

El Salvador

-5 295

-5 208

-4 981

-21,8

-20,7

-19,2

Guatemala

-6 176

-6 058

-5 424

-11,5

-10,3

-8,7

Honduras

-3 147

-2 997

-3 615

-17,0

-15,5

-18,8

México

-909

-2 111

-14 573

-0,1

-0,2

-1,2

Nicaragua

-2 333

-2 402

-2 418

-20,7

-20,3

-19,6

Panamá (no incluye la Zona Libre de Colón)

-12 311

-12 880

-11 935

-28,9

-36,1

-31,5

Paraguay

2 303

1 817

1 531

8,0

5,9

5,1

Perú

-429

-404

-4 667

-0,2

-0,2

-2,4

República Dominicana

-7 377

-7 369

-6 421

-12,1

-11,5

-9,8

Uruguay

-1 352

-918

-338

-2,4

-1,6

-0,6

Venezuela (República Bolivariana de)

30 900

16 937

-4 406

8,0

2,9

-0,6

Comunidad del Caribe (CARICOM)

-7 967

-9 378

-10 581

-11,4

-12,2

-13,1

Trinidad y Tabago

3 899

2 902

389

16,0

9,5

1,2

Resto de la CARICOM

-11 866

-12 280

-10 970

-26,1

-26,7

-23,2

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los datos para 2015 son proyecciones.

Al igual que otras economías en desarrollo exportadoras de materias primas, varios países de la región han registrado una fuerte depreciación nominal de sus monedas desde mediados de 2014. Estas depreciaciones no han surtido los efectos esperados en términos de estímulo a las exportaciones, por dos razones. Por una parte, la concentración de la oferta exportadora de varios países en pocos productos limita su capacidad de respuesta a las señales de precios que generan las depreciaciones. Por otra, al depreciarse varias monedas simultáneamente, el efecto neto es la reducción o incluso la cancelación de las eventuales ganancias de competitividad de cada país (véase el gráfico I.30).

Las depreciaciones cambiarias simultáneas se cancelan entre sí y no dinamizan las exportaciones

Gráfico I.30

América Latina (5 países): evolución mensual del índice de tipo de cambio nominal, enero de 2000 a julio de 2015

(Índices, enero de 2000=100)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de cifras oficiales.

3. El comercio intrarregional se desploma y cae más que los envíos al mundo

Según las proyecciones de la CEPAL, el valor de las exportaciones intrarregionales caerá alrededor de un 21% en 2015, 7 puntos porcentuales más que los envíos al resto del mundo. Este será el segundo año consecutivo de caída de los envíos a la región y también el segundo año consecutivo en que esa caída será mayor que la de los envíos extrarregionales (véase el gráfico I.31). Las importaciones intrarregionales caerán aun más que las exportaciones (-24%). Esto pone de relieve un comportamiento fuertemente procíclico del comercio intrarregional. Se exceptúa de este patrón el comercio entre los países centroamericanos, como se muestra más abajo.

Las mayores caídas del comercio intrarregional se producen en América del Sur y el Caribe. En el primer semestre de 2015, los intercambios al interior del MERCOSUR y de la Comunidad Andina se contrajeron un 23% y un 20%, respectivamente. El comercio entre la Argentina y el Brasil se contrajo un 17% en el primer semestre de 2015 y las compras recíprocas de manufacturas industriales (especialmente bienes intermedios, de consumo duradero y de capital) cayeron aun más (25%).

Las exportaciones intrarregionales caen más que las destinadas al resto del mundo

Gráfico I.31

América Latina y el Caribe: variación del valor de las exportaciones intrarregionales y extrarregionales, 2005-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los datos para 2015 son proyecciones.

La situación del comercio intrarregional en América del Sur contrasta con el comercio entre los países centroamericanos, cuyo monto creció levemente en el mismo período (véase el cuadro I.3). De hecho, mientras que la caída esperada de las exportaciones intrarregionales en América del Sur en 2015 será mayor que la de las extrarregionales, en Centroamérica ocurrirá lo contrario y de hecho las exportaciones intrarregionales se expandirían levemente (véase el gráfico I.32). Esto se debe al mayor dinamismo de la actividad económica en esta subregión, así como a la mayor profundidad de la integración productiva entre sus economías. Esta se ha visto reforzada no solo por los propios acuerdos de integración centroamericana, sino también por los acuerdos comerciales negociados conjuntamente por los países centroamericanos con sus principales socios comerciales extrarregionales (los Estados Unidos, la Unión Europea y México). En efecto, estos tres acuerdos permiten la acumulación subregional de origen, promoviendo así el comercio intracentroamericano de insumos incorporados en bienes exportados a dichos mercados.

El comercio intrarregional se desplomó en el primer semestre de 2015

Cuadro I.3

América Latina y el Caribe (agrupaciones y países seleccionados): variación de las exportaciones intrarregionales, primer semestre de 2015 respecto del mismo período de 2014

(En porcentajes)

Destino

Origen

Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

Comunidad Andina

(CAN)

Mercado Común Centroamericano (MCCA)

Comunidad del Caribe (CARICOM)

Resto de América Latina y el Caribe a

América Latina y el Caribe

MERCOSUR

-23,0

-17,3

-20,2

-16,7

-9,5

-19,6

CAN

-34,1

-20,3

-44,8

-32,0

-32,8

-32,3

MCCA

-16,7

15,6

0,4

-9,2

-3,9

-1,2

CARICOM

-20,7

-22,1

-22,1

-18,7

-22,1

-20,4

Chile

-19,5

-9,5

-10,7

-10,7

7,0

-12,6

México

-5,8

-17,3

2,7

-11,3

-16,3

-8,7

Otros países de América Latina b

-16,1

-13,3

-13,5

-38,5

-13,4

-32,2

América Latina y el Caribe

-22,7

-17,1

-14,2

-21,2

-15,4

-19,3

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países, estadísticas espejo para los casos de los países del Caribe, Cuba, la República Dominicana y Venezuela (República Bolivariana de).

a Chile, Cuba, México y República Dominicana.

b Datos agregados de Cuba y la República Dominicana.

En Centroamérica, el comercio intrasubregional es más contracíclico que en América del Sur

Gráfico I.32

América del Sur y Centroamérica: variación del valor de las exportaciones intrarregionales y extrarregionales, 2007-2015 a

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

a Los datos para 2015 son proyecciones.

C. Conclusiones

Persisten los factores que contribuyeron a la irrupción de la crisis de 2008 y 2009, de manera que la economía mundial se mantiene en un cuadro de bajo crecimiento, que tiene un impacto negativo en el comercio mundial y regional. Por una parte, la acelerada dinámica financiera multiplica la inestabilidad asociada a desequilibrios reales entre países y al exceso de ahorro en las economías superavitarias. Esto, a su vez, da lugar a procesos de endeudamiento, fragilidad financiera y austeridad fiscal, con efectos depresivos en el nivel de actividad. La respuesta al desequilibrio recae principalmente sobre los países deficitarios, en forma de depreciación de sus monedas y disminución del crecimiento. Este efecto es más agudo en economías poco diversificadas, donde la depreciación es menos eficaz y faltan las capacidades tecnológicas para aumentar la oferta exportable ante el cambio en la estructura de precios relativos.

Las políticas macroeconómicas enfrentan crecientes restricciones de su capacidad de dinamizar la actividad económica mundial. Mientras que la política monetaria encuentra los límites de la tasa de interés cero o negativa, la política fiscal se enfrenta con barreras asociadas a la reducción del espacio fiscal, producto de los elevados niveles de endeudamiento público o de la resistencia a aceptar un mayor peso del Estado en el sistema económico. El hecho de que no se utilicen todos los posibles instrumentos de estímulo de la demanda efectiva refuerza las tendencias deflacionarias en la actual coyuntura, a pesar de que muchas economías tienen grandes necesidades de inversión en infraestructura, medio ambiente y nuevas tecnologías[4].

Las debilidades de la gobernanza económica mundial frenan la expansión coordinada del producto global y la reestructuración productiva en los países deficitarios. A este complejo cuadro se suman la desaceleración de la economía china y la incertidumbre sobre los avances del proceso de reequilibrio del modelo de desarrollo de ese país, así como el lento crecimiento europeo. Por ello, la coyuntura mundial demanda una mayor coordinación de las políticas macroeconómicas y un mayor desapalancamiento del sistema financiero, lo que contribuiría a la reactivación de la demanda agregada y del comercio.

Por otra parte, varios cambios en la dinámica del comercio mundial explican parte de su desaceleración en el último decenio, en particular en el período posterior a la crisis. El primero es la conjunción entre el escaso crecimiento de la Unión Europea y su alta participación en el comercio mundial. La debilidad de la demanda europea de importaciones no ha sido compensada por economías emergentes como el Brasil, China y la India, que tienen un peso mucho menor en las importaciones mundiales. Un segundo factor es la aparente maduración del proceso de reintegración de China y Europa del Este en la economía y el comercio globales, que estaría reduciendo los incentivos para profundizar la fragmentación geográfica de la producción mundial.

En tercer lugar, la menor participación de los bienes de inversión y de consumo duradero en la demanda mundial tras la crisis acentuó la desaceleración del comercio debido a que estos bienes tienen un elevado contenido importado. En cuarto lugar y merced a un largo proceso de acumulación de capacidades productivas, China está sustituyendo progresivamente las importaciones de piezas y partes por producción nacional, lo que repercute negativamente en el comercio mundial de bienes intermedios.

En este contexto, América Latina y el Caribe completará en 2015 tres años consecutivos de caídas cada vez mayores del valor exportado. De este modo, en el trienio 2013-2015 la región presenta su peor desempeño exportador en ocho décadas. La fuerte caída proyectada del valor de las exportaciones regionales refleja no solo la debilidad de la demanda de sus principales socios comerciales, sino también los efectos del fin de un ciclo de aumento del precio de las materias primas. El déficit comercial regional se duplicará como proporción del producto y empeorarán los términos de intercambio de las economías exportadoras netas de materias primas.

Por otra parte, la fuerte caída de las importaciones regionales refleja la debilidad de la actividad económica, especialmente en algunas de las economías de mayor tamaño. En particular, es grave la pronunciada contracción del comercio intrarregional en América del Sur, puesto que se trata del comercio más propicio para la diversificación productiva y exportadora.

La profundización de la especialización en recursos naturales y la persistencia de una estructura con bajas capacidades hacen más ardua la salida de la difícil coyuntura actual. Dado que la bonanza asociada a los altos precios de las materias primas no se aprovechó para desarrollar nuevas actividades, bienes y servicios, la región encontrará mayores obstáculos para diversificar su estructura productiva y exportadora. Si bien este proceso podría verse favorecido por las depreciaciones nominales de las monedas de varios de sus países en los últimos meses, las limitaciones de la actual canasta exportadora atenúan ese efecto.

La menor expansión del comercio, implicaría la necesidad de mayores entradas de capitales para compensar la merma de las divisas que ingresan por las exportaciones. Este escenario incrementa las presiones para que se produzca un ajuste mediante la disminución del gasto público y los salarios reales, lo que dificultará los esfuerzos para avanzar en la reducción de la pobreza y la desigualdad.

En este contexto, es urgente profundizar la integración económica regional. Avanzar hacia un espacio regional integrado y con reglas comunes es indispensable para promover los encadenamientos productivos, aumentar la resiliencia del comercio intrarregional y favorecer la diversificación productiva y exportadora. En consecuencia, deberán intensificarse los esfuerzos para coordinar los mecanismos de integración y explorar áreas de convergencia. Una de estas áreas es la facilitación del comercio, tema que se aborda en el capítulo III. Superar las carencias que presenta la región en materia de infraestructura de transporte y telecomunicaciones también es esencial de cara a generar un entorno más propicio para el desarrollo de cadenas de valor latinoamericanas y caribeñas. Paralelamente, la región debe procurar extraer un mayor provecho de su creciente vinculación comercial y económica con China, tema que se trata en el siguiente capítulo.

La actual coyuntura pone de manifiesto que la región como un todo no ha sido capaz de agregar suficiente valor a sus exportaciones de recursos naturales, ya sea mediante un mayor procesamiento de esos recursos, la incorporación de adelantos tecnológicos que permitan diversificarlos o la generación de nuevas exportaciones de servicios asociadas a los conocimientos técnicos regionales en actividades como la minería, la agricultura y la silvicultura. En este ámbito, hay un gran déficit de la política industrial que es preciso subsanar, ya que la estructura de incentivos durante el período de altos precios de las materias primas no impulsó al sector empresarial a invertir significativamente en esa línea.

Pese a las dificultades de implementar políticas industriales significativas en contextos de lento crecimiento, el desarrollo de nuevos sectores con capacidad exportadora es más necesario que nunca. En situaciones de crisis como la actual, fortalecer las políticas industriales y tecnológicas para la diversificación, el aumento de la productividad y la incorporación de más conocimiento en la producción no solo es un imperativo económico, sino también un sustento fundamental del empleo y la estabilidad social.

Bibliografía

Banco Mundial (2015a), Commodity Markets Outlook, Washington, D.C., julio.

____(2015b), Global Economic Prospects, Washington, D.C., enero.

____(2015c), “China Economic Update”, Washington, D.C., junio.

Bernanke, B.S. (2005), “The Global Saving Glut and the U.S. Current Account Deficit” Homer Jones Lecture, St. Louis, Missouri, 14 de abril, [en línea] http://www.federalreserve.gov/boarddocs/speeches/2005/200503102/.

Blanchard, Olivier (2015), “Looking forward, looking back”, IMF Survey Magazine, 31 de agosto [en línea] http://www.imf.org/external/pubs/ft/survey/so/2015/RES083115A.htm.

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2015), América Latina y el Caribe y China: hacia una nueva era de cooperación económica (LC/L.4010), Santiago.

____(2013a), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2013 (LC/G.2578), Santiago.

____(2013b), Panorama Social de América Latina, 2013 (LC/G.2580), Santiago.

Comisión Europea (2015), European Economic Forecast, Bruselas, invierno.

Constantinescu, Cristina, Aaditya Mattoo y Michele Ruta (2015), “The global trade slowdown: Cyclical or structural?”, IMF Working Paper, Nº WP/15/6, Washington, D.C., Fondo Monetario Internacional (FMI).

Cros, Daniel (2015), “Monetary policy and the over-investment cycle China as an extreme case”, CEPS Commentary, Bruselas [en línea] http://www.ceps.eu/system/files/DG%20Overinvestment%20cycle%20China.pdf .

Eggertsson, Gauti B. y Paul Krugman (2012), “Debt, Deleveraging, and the Liquidity Trap: A Fisher-Minsky-Koo Approach”, The Quarterly Journal of Economics, vol. 127 Nº 3, Oxford University Press.

EIU (The Economist Intelligence Unit) (2015), World Commodity Forecasts: Industrial raw materials, Londres, agosto.

Fischer, Stanley (2015), “Monetary policy in the United States and in developing countries”, presentación en Crockett Governors’ Roundtable 2015 for African Central Bankers, Universidad de Oxford, Oxford, 30 de junio [en línea] http://www.federalreserve.gov/newsevents/speech/fischer20150630a.htm.

FMI (Fondo Monetario Internacional) (2015), 2015 External Sector Report, Washington, D.C., 27 de julio.

Francis, Michael y Louis Morel (2015), “The slowdown in global trade”, Bank of Canada Review, Ottawa, primavera.

Hoekman, B. (ed.) (2015), The Global Trade Slowdown: A new normal, A VoxEU E-book, Londres, CEPR.

Kregel, J. (2014), “Liquidity preference and the entry and exit to ZIRP and QE”, Policy Note, 2014-5, Levy Economics Institute of Bard College, Annandale-On-Hudson, NY.

Krugman, P. (2015), “A movable glut”, New York Times, 24 de agosto [en línea] http://www.nytimes.com/2015/08/24/opinion/a-moveable-glut.html?_r=0.

McKinsey Global Institute (2015), “Debt and (not much) deleveraging”, Londres, febrero.

OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos) (2015a), In it together: Why less inequality benefits all, París, OECD Publishing.

____(2015b), Economic Survey of China, París.

Petri, Peter A., Michael G. Plummer y Fan Zhai (2012), The Trans-Pacific Partnership and Asia-Pacific Integration: A Quantitative Assessment, Peterson Institute for International Economics, Washington, D.C.

Summers, Lawrence (2014), “U.S. economic prospects: Secular stagnation, hysteresis, and the zero lower bound”, Business Economics, vol. ٤٩, Nº ٢ [en línea] http://larrysummers.com/wp-content/uploads/2014/06/NABE-speech-Lawrence-H.-Summers1.pdf .

Veenendaal, Paul y otros (2015), “A value-added trade perspective on recent patterns in world trade”, The Global Trade Slowdown: A new normal, B. Hoekman (ed.), A VoxEU E-book, Londres, CEPR.

Anexo I.A1

América Latina y el Caribe: exportaciones e importaciones, 2013-2015

(En millones de dólares)

Región, subregión o país

Exportaciones

Importaciones

2013

2014

2015

2013

2014

2015

América Latina y el Caribe a

1 109 298

1 078 519

928 884

1 113 079

1 108 186

996 744

América Latina

1 088 691

1 059 596

914 318

1 086 919

1 082 414

974 011

América del Sur

653 478

605 592

480 201

606 066

581 765

484 287

Mercado Común del Sur (MERCOSUR)

436 517

394 532

315 175

394 376

373 969

303 701

Argentina

81 660

71 935

59 758

73 656

65 249

58 790

Brasil

242 034

225 101

191 011

239 748

229 060

177 292

Paraguay

13 605

13 117

11 294

11 302

11 299

9 763

Uruguay

10 256

10 380

9 186

11 608

11 298

9 524

Venezuela (República Bolivariana de)

88 962

74 000

43 956

58 062

57 063

48 333

Comunidad Andina (CAN)

140 484

135 385

102 154

137 033

139 887

121 981

Bolivia (Estado Plurinacional de)

11 657

12 266

8 635

9 338

10 535

9 134

Colombia

60 281

56 982

40 343

57 101

61 676

53 165

Ecuador

25 686

26 604

20 086

27 305

27 740

21 942

Perú

42 861

39 533

33 073

43 290

39 937

37 740

Chile

76 477

75 675

62 962

74 657

67 908

58 605

Centroamérica

35 338

36 902

34 506

70 227

72 137

69 918

Costa Rica

8 879

9 139

7 750

14 627

14 814

13 466

El Salvador

4 334

4 256

4 473

9 629

9 463

9 454

Honduras

7 805

8 072

7 975

10 953

11 070

11 590

Guatemala

10 183

10 994

11 389

16 359

17 052

16 813

Nicaragua

3 292

3 622

3 510

5 624

6 024

5 686

Panamá

17 160

15 332

11 867

24 136

23 479

22 094

Panamá (no incluye la Zona Libre de Colón)

812

689

584

13 123

13 569

12 519

México

380 729

397 866

381 554

381 638

399 977

395 977

Países del Caribe

39 786

38 288

31 698

55 060

54 453

47 274

Comunidad del Caribe (CARICOM)

21 522

19 877

15 614

29 489

29 255

26 096

Bahamas

955

849

694

3 166

3 270

2 783

Barbados

458

474

406

1 681

1 652

1 488

Belice

608

589

587

876

926

693

Guyana

1 376

1 167

997

1 847

1 779

1 573

Haití

915

954

949

3 329

3 483

3 362

Jamaica

1 580

1 453

1 050

5 462

5 184

4 491

Suriname

2 395

2 149

1 942

2 126

1 966

1 756

Trinidad y Tabago

12 770

11 806

8 618

8 871

8 904

8 129

Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO)

465

436

371

2 131

2 091

1 820

Antigua y Barbuda

68

55

51

503

500

454

Dominica

41

41

37

179

181

177

Granada

45

46

49

324

299

290

Saint Kitts y Nevis

57

58

56

252

270

253

San Vicente y las Granadinas

54

54

54

327

319

308

Santa Lucía

200

182

125

546

522

339

Cuba

8 840

8 492

7 395

8 770

7 910

5 898

República Dominicana

9 424

9 920

8 689

16 801

17 288

15 280

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países de la balanza de pagos hasta 2014 y proyecciones para 2015, a partir de información mensual de los bancos centrales y las oficinas estadísticas para el período de enero a julio o agosto, según la disponibilidad de la información en cada país. En el caso de los países de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y Panamá, que incluye la Zona Libre de Colón, la proyección para 2015 asume la estructura por productos del comercio según la Base de Datos Estadísticos de las Naciones Unidas sobre el Comercio de Mercaderías (COMTRADE) y únicamente considera cambios de precios sin variación en los volúmenes, porque no se contó con información mensual completa de los países para 2015. En los casos de Cuba, la República Dominicana y Venezuela (República Bolivariana de), la proyección para 2015 se basa en datos espejo de sus socios comerciales.

a Excluye reexportaciones de la Zona Libre de Colón.

Anexo I.A2

América Latina y el Caribe: variación del valor de las exportaciones a destinos seleccionados, 2014 y 2015

(En porcentajes)

Región, subregión o país

Unión Europea

Estados Unidos

China

Resto de Asia

América Latina y el Caribe

2014

2015

2014

2015

2014

2015

2014

2015

2014

2015

América Latina y el Caribe

-6,2

-17,3

3,2

-9,8

-8,8

-16,2

-1,8

-21,6

-7,6

-20,5

Argentina

-3,7

-14,6

-12,3

-11,0

-27,4

-7,2

-4,1

2,5

-13,9

-26,9

Bolivia (Estado Plurinacional de)

-7,3

-2,1

65,9

-41,8

36,7

0,8

28,8

-13,1

-4,2

-33,5

Brasil

-12,0

-17,5

9,6

-12,7

-11,8

-7,2

4,0

-19,0

-14,9

-22,2

Chile

-2,5

-21,0

-4,7

-6,6

-3,4

-10,3

5,8

-20,1

-2,3

-20,6

Colombia

-0,7

-24,7

-24,0

-26,5

10,1

-62,2

8,5

9,4

-11,6

-19,3

Costa Rica

-3,2

-10,2

-4,1

-10,7

-9,0

-76,7

-10,4

-73,9

4,9

0,7

Ecuador

-2,1

-5,6

1,4

-26,9

-11,8

55,8

30,2

-3,6

-6,0

-34,3

El Salvador

22,7

1,9

-1,8

5,0

-87,7

639,3

5,1

6,7

-1,2

3,2

Guatemala

21,9

11,7

2,0

-0,8

-74,5

316,0

29,3

-10,3

8,2

2,8

Honduras

6,8

11,4

3,4

-2,1

-47,2

-77,7

9,7

-28,2

7,3

2,1

México

3,0

-8,5

6,3

-3,5

-7,8

-19,9

-2,4

-5,1

-7,5

-7,3

Nicaragua

-13,6

15,4

34,6

15,8

0,0

0,0

7,0

-3,2

10,2

-5,6

Panamá (no incluye la Zona Libre de Colón)

24,6

-30,0

3,0

-28,5

35,0

-43,1

-22,7

21,1

-12,7

3,9

Paraguay

-1,7

-7,3

-17,2

-23,2

-16,0

-30,3

33,0

-49,8

1,4

-6,9

Perú

-6,8

-19,2

-16,7

-25,8

-5,0

-1,9

-25,5

-19,4

1,2

-25,7

Uruguay

-5,7

-14,2

18,8

26,1

-5,5

-8,7

12,7

-21,2

-3,1

-25,7

Venezuela (República Bolivariana de)

-0,6

-55,2

-3,3

-43,9

-7,2

-50,7

-16,0

-50,6

-2,6

-33,6

Comunidad del Caribe (CARICOM)

-12,4

-15,1

-16,0

-15,3

22,0

-25,0

-50,5

-35,8

-10,2

-29,8

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

Anexo I.A3

América Latina y el Caribe: variación del valor de las importaciones desde orígenes seleccionados, 2014 y 2015

(En porcentajes)

Región, subregión o país

Unión Europea

Estados Unidos

China

Resto de Asia

América Latina y el Caribe

2014

2015

2014

2015

2014

2015

2014

2015

2014

2015

América Latina y el Caribe

-6,2

-13,5

2,6

-8,5

4,5

-1,5

-0,5

3,5

-5,9

-23,9

Argentina

-15,2

-12,5

10,4

-10,5

-5,3

3,4

-14,8

-1,4

-21,3

-26,4

Bolivia (Estado Plurinacional de)

7,0

-20,5

6,1

-14,7

45,3

-10,7

21,4

-16,1

3,8

-9,2

Brasil

-8,0

-18,4

-2,8

-21,9

0,1

-14,8

-5,8

-18,0

-7,9

-32,3

Chile

-20,1

-11,2

-11,3

-16,6

-3,6

-3,2

-6,6

-5,1

-5,3

-20,0

Colombia

9,9

-3,3

11,6

-11,5

13,8

-16,1

3,2

-13,2

-5,0

-21,7

Costa Rica

5,4

5,8

1,9

-12,4

11,1

2,5

2,1

2,4

5,9

-13,7

Ecuador

3,1

-15,6

11,0

-33,0

4,7

-12,2

-1,9

-6,7

-2,0

-21,5

El Salvador

-10,2

5,7

2,9

-3,7

125,4

-100,0

0,8

-0,2

-5,8

-4,1

Guatemala

-4,1

-3,5

21,6

-7,8

35,7

8,2

6,3

4,0

-2,4

1,1

Honduras

35,0

15,5

0,7

-15,0

55,7

92,4

20,1

45,4

-9,5

0,4

México

3,3

-13,2

4,3

-2,8

8,0

5,3

5,6

7,3

0,8

-17,4

Nicaragua

-11,4

38,4

0,9

22,1

…

…

22,2

-3,3

-3,1

-17,5

Panamá (no incluye la Zona Libre de Colón)

-21,6

-5,9

8,5

-3,9

8,8

0,5

4,2

8,2

-16,2

0,3

Paraguay

3,2

-8,0

21,6

-16,8

-10,4

-21,0

29,0

36,9

6,2

-18,8

Perú

-10,0

-5,8

-5,2

-3,3

0,2

-0,2

-12,6

9,8

-8,4

-13,7

Uruguay

7,6

8,7

7,2

-18,7

8,0

-17,0

-4,7

0,3

-1,8

-22,0

Venezuela (República Bolivariana de)

-18,9

-38,9

-12,0

-23,9

10,4

35,6

-30,2

560,9

-3,1

-47,7

Comunidad del Caribe (CARICOM)

-15,3

-5,5

-30,1

-9,4

42,2

-4,3

6,1

-15,1

8,7

-28,1

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los bancos centrales, las oficinas de aduanas y los institutos nacionales de estadística de los países.

[1] El concepto de reciprocidad en el intercambio fue utilizado por Raúl Prebisch para enfatizar la necesidad de que los países centrales favorecieran las exportaciones de las economías periféricas, con el objeto de impulsar su crecimiento. Véase [en línea] http://archivo.cepal.org/pdfs/cdPrebisch/076.pdf.

[2] El desplome de la bolsa de Shanghai en julio y agosto de 2015 llevó a una nueva caída de esos precios y a una depreciación de más del 10% respecto del dólar de las monedas de varios países exportadores de ese tipo de bienes.

[3] La fuerte caída de los precios en el caso del Caribe es atribuible a que la principal economía de esta subregión, Trinidad y Tabago, es un exportador neto de gas natural, un producto cuyo precio internacional ha sufrido un marcado descenso durante 2015. Por el contrario, la mayoría de las economías caribeñas son importadoras netas de materias primas.

[4] Eggertsson y Krugman (2012) muestran que, en una situación en la que la demanda se contrae debido al desapalancamiento de los instrumentos financieros de los agentes privados, una política fiscal expansiva puede permitir a la economía evitar desempleo y deflación.

Capítulo II

Espacios para diversificar el comercio y profundizar los encadenamientos con China

Introducción

A. Los cambios en China continuarán repercutiendo en el comercio regional

B. Aumenta la asimetría en el comercio, la inversión y la inserción en cadenas de valor

C. Es necesario diversificar el comercio y las inversiones

Bibliografía

Introducción

Continúa el ascenso de China en la economía y el comercio mundiales, así como en las cadenas globales de valor. Entre 2000 y 2014, su aporte al crecimiento del producto interno bruto (PIB) y a las exportaciones de bienes y servicios del mundo fue del 22% y del 14%, respectivamente. Entre 2007 y 2014, estas cifras fueron aún mayores: un 33% y un 20%, respectivamente. Además, China pasó a ser la primera economía mundial medida en paridad de poder adquisitivo en 2014.

Los países de América Latina y el Caribe aprovecharon esa fuente de crecimiento de la demanda mundial. La participación de China como destino de las exportaciones latinoamericanas aumentó del 1% en 2000 al 10% en 2014, mientras que su peso como origen de las importaciones de la región se incrementó del 2% al 17%. De esta forma, China sobrepasó a la Unión Europea como el segundo mayor socio comercial de la región.

Sin perjuicio de su dinamismo, el comercio entre América Latina y el Caribe y China adolece de varias carencias. Las exportaciones regionales a ese país están altamente concentradas en pocos países, productos y empresas, y consisten básicamente en productos primarios. Estas características están provocando una reprimarización de las exportaciones regionales, un alto costo medioambiental, una concentración de las ventas a China en un número reducido de agentes económicos, una desindustrialización acelerada de las economías y una falta de efectos indirectos de difusión, tanto tecnológicos como acelerada de conocimientos, como consecuencia del carácter interindustrial del comercio.

En este capítulo se intenta, por un lado, caracterizar la estructura del intercambio comercial, la de la inversión y la de los encadenamientos entre la región y China y, por otro, evaluar los espacios disponibles para diversificar estos flujos.

A. Los cambios en China continuarán repercutiendo en el comercio regional

La estrategia actual de desarrollo de China incluye cambiar el motor del crecimiento desde la inversión y las exportaciones al consumo privado, mediante una ampliación del ingreso disponible. Además, tiene el objetivo de aumentar la diversificación productiva del país hacia industrias intensivas en conocimiento, desarrollar los servicios, avanzar hacia una producción más limpia e incrementar la innovación, objetivos que probablemente se reforzarán en el plan quinquenal para el período entre 2016 y 2020.

El patrón de desarrollo menos intensivo en inversiones ya está afectando a América Latina, con una menor demanda de materias primas como el cobre y el hierro por parte del sector de la construcción, lo que ha tenido un impacto significativo en países exportadores de estos metales, como el Brasil, Chile y el Perú. Los exportadores de otros productos básicos demandados por sectores de China que no se han desacelerado tanto, como por ejemplo los productos agrícolas, se han visto menos afectados.

Según el nuevo modelo económico, el gobierno promueve la continuación del acelerado proceso de urbanización del país. El Plan Nacional del Nuevo Modelo de Urbanización 2014-2020 supone un aumento de la población urbana del 54% al 60% al año 2020, lo que implica que 66 millones de personas emigrarán del campo a la ciudad. A su vez, China está inmersa en un intenso proceso de expansión de la clase media[1], que está modificando sus patrones de consumo de alimentos, ya que el incremento del ingreso urbano va asociado a un cambio de la dieta, con más espacio para las proteínas, los alimentos procesados y, en general, mayores niveles de calidad e inocuidad o propiedades especiales (United States Grains Council, 2011).

El aumento del consumo y la urbanización podrían beneficiar a los países productores de alimentos de América Latina y el Caribe. En ese sentido, se estima que en las próximas décadas China aumentará sustancialmente sus compras de una amplia gama de productos alimenticios básicos y procesados, como el aceite de palma, el azúcar, la carne, los lácteos, los cereales en bruto y procesados, las frutas, el café y las legumbres.

En la industria manufacturera, la restructuración se enfoca en la transición hacia industrias estratégicas emergentes. El plan Hecho en China 2025 persigue reforzar la informatización y promover el desarrollo de redes digitales y la reconversión tecnológica de las industrias tradicionales. Por su parte, el programa Internet Plus tiene como objetivo aumentar el uso de la Internet móvil, la computación en la nube, los macrodatos (big data) y la Internet de las cosas en la industria manufacturera. La restructuración sectorial pretende también mejorar la eficiencia energética y reducir las emisiones, de manera que las industrias vinculadas con el ahorro energético y la protección ambiental se conviertan en los nuevos motores de crecimiento y generación de empleos.

China también ha emprendido iniciativas para fortalecer los vínculos económicos con regiones de su entorno geográfico. En este ámbito, destacan el megaproyecto de infraestructura conocido como la Franja Económica Terrestre de la Seda y la Ruta Marítima de la Seda y la creación del Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (véase el recuadro II.1). Por otra parte, ha concluido tratados de libre comercio (TLC) con Australia y la República de Corea y está negociando un TLC trilateral con el Japón y la República de Corea. Asimismo, promueve el proyecto de Asociación Económica Regional Integral (RCEP, por su sigla en inglés), que busca constituir una área de libre comercio entre Australia, China, la India, el Japón, Nueva Zelandia, la República de Corea y los diez países miembros de la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) (CEPAL, 2015a).

Recuadro II.1

La Ruta de la seda y los nuevos bancos de fomento y desarrollo

En marzo de 2015, se formalizó la iniciativa de la Franja Económica Terrestre de la Seda y la Ruta Marítima de la Seda. Con ella, China intenta fortalecer sus vínculos económicos con el resto de Asia, el Oriente Medio, África y Europa, mediante el desarrollo de corredores económicos terrestres o marítimos, al tiempo que promueve el desarrollo económico de los países y regiones participantes. Por ejemplo, en el caso de la Franja, se impulsaría el desarrollo de las regiones interiores de China (menos avanzadas que las costeras), así como de los países de Asia central, al mejorar su conectividad con los mercados de Asia y el Pacífico y de Europa. Se estima que los proyectos contemplados en esta iniciativa tendrán un impacto sobre 4.400 millones de personas en 65 países y que, como resultado, el comercio entre China y los demás participantes podría alcanzar los 2,5 billones de dólares en una década.

Por otra parte, están en proceso de creación dos instituciones financieras internacionales propuestas por el gobierno chino. En primer lugar, el Banco Asiático de Inversión en Infraestructura (BAII), anunciado en octubre de 2013 y formalizado el 20 de junio de 2015, que busca promover la interconectividad y la integración económica en Asia, incluido el apoyo a proyectos de energía, transporte, telecomunicaciones, desarrollo agrícola, acceso al agua potable, riego, protección ambiental y logística. Está concebido como un banco multilateral de desarrollo para cooperar con instituciones similares en Asia (en particular, el Banco Asiático de Desarrollo). Hay 57 países miembros del Banco, de los cuales casi un 40% no son asiáticos y entre los que destaca la presencia de países europeos y de un solo país latinoamericano, el Brasil. En segundo lugar, el Nuevo Banco de Desarrollo (NBD), cuya creación se acordó en julio de 2014. Se conoce como el banco de desarrollo de los BRICS, ya que se trata de una institución multilateral, cuyos miembros son el Brasil, China, la Federación de Rusia, la India y Sudáfrica, y que cuenta con un capital inicial de 100.000 millones de dólares.

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), América Latina y el Caribe y China: hacia una nueva era de cooperación económica (LC/L.4010), Santiago, mayo de 2015.

B. Aumenta la asimetría en el comercio, la inversión y la inserción en cadenas de valor

1. Las exportaciones a China y su inversión en la región se concentran en bienes primarios y sus derivados

Tras un fuerte incremento del valor del comercio regional de bienes con China entre 2000 y 2011, el dinamismo del comercio bilateral ha perdido impulso. Entre 2011 y 2015, se ha observado una tendencia a la baja del crecimiento del valor de las exportaciones, con algunas fluctuaciones, hasta llegar a caídas en 2014 y los primeros meses de 2015, debido a la disminución de los precios de los principales productos exportados y de la demanda (véanse el gráfico II.1 y el capítulo I). Como el valor de las importaciones de América Latina y el Caribe desde China continuó creciendo en 2014, el déficit comercial de la región con ese país aumentó, hasta alcanzar un nivel equivalente a casi el 80% del valor de las exportaciones regionales a ese destino. El 85% de este déficit corresponde a México.

Gráfico II.1

América Latina y el Caribe: valor de exportaciones, importaciones y saldo comercial con China, 2000-2015

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de Datos Estadísticos sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE), y datos de la Oficina Nacional de Estadísticas de China.

El crecimiento del déficit regional con China se debe principalmente al intercambio de manufacturas de intensidad tecnológica media y alta. En particular, el comercio de maquinaria y equipos y, en menor medida, el de bienes intermedios y bienes de consumo muestran crecientes saldos negativos, solo parcialmente compensados por un superávit también creciente en bienes primarios (véase el gráfico II.2)[2].

Con excepción de Centroamérica, las restantes subregiones de América Latina y el Caribe han concentrado crecientemente sus ventas a China en bienes primarios (véase el gráfico II.3). En el caso de América del Sur, en 2013 correspondió a estos bienes casi el 75% del valor total exportado (en particular, productos agrícolas, mineral de hierro, minerales no ferrosos y petróleo crudo), mientras que para los países del Caribe estos bienes representaron alrededor del 60% de las ventas totales (en especial, minerales no ferrosos). México, con una canasta exportadora algo más diversificada, muestra también un fuerte incremento del peso de los bienes primarios (sobre todo minerales no ferrosos, seguidos de mineral de hierro y petróleo crudo), que alcanzó al 45% en 2013. No obstante, la participación de los bienes de consumo en las exportaciones mexicanas también aumentó significativamente en este período, llegando al 20% en 2013 (en su mayor parte, automóviles y motocicletas), mientras que el peso de maquinaria y equipos y, en menor medida, el de bienes intermedios se redujo sensiblemente.

Gráfico II.2

América Latina y el Caribe: saldos comerciales con China según tipo de bien, 2000, 2005, 2010 y 2013

(En miles de millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), base de datos Trade Flows Characterization.

Gráfico II.3

América Latina y el Caribe: estructura de las exportaciones a China por tipo de bien, 2000, 2005 y 2013

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), base de datos Trade Flows Characterization.

Centroamérica, por su parte, presenta una fuerte concentración de sus exportaciones en bienes intermedios (60% en 2013), lo que se explica por las ventas de componentes electrónicos que, hasta 2014, realizaba Costa Rica al mercado chino. Excepto por los bienes primarios, la participación de las restantes categorías se redujo desde el año 2000, en particular, la de maquinaria y equipos (específicamente, aparatos eléctricos).

En todas las categorías de bienes consideradas, las exportaciones de la región a China están fuertemente concentradas en unos pocos países (véase el gráfico II.4). El Brasil es el mayor exportador de bienes primarios y bienes de uso mixto, y ocupa el segundo lugar en las otras tres categorías. No obstante, las exportaciones brasileñas al mercado chino (un 43% del total regional en 2013) se concentran sobre todo en bienes primarios (en especial, productos agrícolas y mineral de hierro), categoría a la que en 2013 se atribuyó más del 80% del valor total exportado. Chile es el principal exportador de bienes intermedios (en particular, metales no ferrosos, básicamente cobre, con alrededor del 50% de las exportaciones chilenas totales), mientras que México concentra el grueso de las exportaciones de bienes de consumo y de maquinaria y equipos. Sin embargo, mientras que, para el Brasil y Chile, China representa un destino importante de sus exportaciones (19% y 24%, respectivamente, en 2013), el país asiático tiene una participación reducida en las ventas de México (2%).

Gráfico II.4

América Latina y el Caribe: estructura de las exportaciones a China

por país de origen, según tipo de bien, 2013

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centre d’Etudes Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), base de datos Trade Flows Characterization.

Para China, por su parte, América Latina y el Caribe tiene cierta relevancia como origen de sus importaciones de bienes primarios (un 15% de las importaciones totales en 2013) y, en menor medida, de bienes de uso mixto (7%) (véase el gráfico II.5)[3]. En cambio, la participación de la región como proveedora de las otras categorías de bienes es muy reducida, en particular, en bienes con mayor grado de elaboración. Con excepción de los bienes primarios, el principal origen de las importaciones chinas es la propia región asiática.

Gráfico II.5

China: estructura de las importaciones de bienes por región de origen, 2013

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), base de datos Trade Flows Characterization.

Nota: Los porcentajes entre paréntesis junto al nombre de cada categoría corresponden a su participación en el valor total de las importaciones de China en 2013. Se omite la categoría “No clasificados”, con una participación del 6% ese año.

El número de productos exportados por los países de la región a China ha aumentado desde 2000, pero sigue siendo muy bajo en relación con los vendidos a los Estados Unidos, la Unión Europea y la propia región. En 2014, en la mayoría de los países latinoamericanos el número de productos exportados al mercado regional osciló entre 1.000 y 4.000, mientras que el número de los exportados a China fue inferior a 400 para todos los países excepto el Brasil y México, cuyas cifras estuvieron en torno a los 1.400 (véase el gráfico II.6).

Gráfico II.6

América Latina y el Caribe (19 países): productos exportados a China, 2000 y 2014 a

(En número de productos)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de Datos Estadísticos sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

a A seis dígitos del Sistema Armonizado de Designación y Codificación de Mercancías.

Las exportaciones de la región a China se concentran cada vez más en un conjunto pequeño de productos dentro del ya reducido número total de productos exportados a ese destino. Los diez productos principales, predominantemente bienes primarios, representaron el 71% del valor total de las exportaciones de la región al mercado chino en 2014, frente al 50% en 2003 (véase el gráfico II.7). Por el contrario, los diez productos principales importados por la región desde China, en su mayoría dispositivos electrónicos, representaron solo el 13% del valor total importado el mismo año.

Gráfico II.7

América Latina y el Caribe: evolución de los diez principales productos exportados a China, 2000-2014

(En porcentajes de las exportaciones totales a ese país)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de Datos Estadísticos sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

2. La estructura empresarial exportadora a China es muy concentrada

Las exportaciones de la región a China también están concentradas en pocas empresas. En una muestra de ocho países, las cinco principales empresas exportadoras de cada país representaron en promedio el 33,4% del monto total exportado por esos países al resto del mundo en 2011. Sin embargo, en el caso de las exportaciones a China, esta proporción fue mucho mayor (57,4%) (véase el cuadro II.1). Las pequeñas y medianas empresas son la gran mayoría de las empresas exportadoras (89,4%) aunque solo participan con el 8,8% de los envíos al resto del mundo[4]. En el caso de las ventas a China, ambas cifras son menores: 79,9% y 5,6%, respectivamente.

Cuadro II.1

América Latina (8 países): indicadores de empresas exportadoras, 2011

(En porcentajes)

Al mundo

A China

Concentración en el valor exportado

Cinco principales empresas

33,4

57,4

Diez principales empresas

41,3

62,8

Participación de las pymes a

En el número total de exportadoras

89,4

79,9

En el valor total exportado

8,8

5,6

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de las oficinas nacionales de aduanas de ocho países (Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Perú y Uruguay).

a Se definen las pymes exportadoras como las empresas que han realizado envíos al exterior inferiores al PIB per cápita del país respectivo, expresado en paridad de poder adquisitivo, multiplicado por 1.000.

El número de empresas latinoamericanas exportadoras a China creció de forma sustancial entre 2007 y 2011: un 7,5% anual para una muestra de 11 países. Los mayores aumentos se dieron en el Ecuador (25%), Chile (12%) y Costa Rica y México (9%). En los países más pequeños, estas altas tasas resultan de un pequeño número inicial de empresas exportadoras a ese mercado. Comparado con otros grandes mercados, son pocas las empresas de la región que exportan a China: solo el 6,9% de las empresas exportadoras de 11 países de la región en 2011 (véase el cuadro II.2). Sin embargo, su participación en el valor total de las exportaciones a ese país es mayor, ya que el monto medio exportado por empresa a ese destino es mayor que el monto medio exportado por el conjunto de las empresas al mundo.

Cuadro II.2

América Latina (11 países): empresas exportadoras por destino, 2011

(En porcentajes del total de empresas exportadoras y en número de empresas)

América Latina

Estados Unidos

Unión Europea

China

Japón

República de Corea

Otros

Número de empresas exportadoras

Bolivia (Estado Plurinacional de)

59,5

28,8

27,8

10,2

4,0

2,7

19,3

1 634

Brasil

62,9

33,9

37,4

13,8

8,9

5,4

27,0

19 194

Chile

69,3

29,2

30,4

11,1

7,4

7,5

24,9

7 634

Costa Rica

66,6

43,7

28,5

4,6

4,0

3,5

30,3

2 412

Ecuador

64,0

38,2

32,2

5,0

4,9

2,0

29,1

3 851

Guatemala

74,8

26,4

12,3

1,9

4,7

2,0

11,2

4 516

México

29,4

73,2

15,6

4,7

3,2

2,2

16,5

35 694

Nicaragua

67,8

32,5

13,5

5,3

2,3

2,0

19,3

1 371

El Salvador

81,5

24,8

8,7

1,3

1,7

1,6

10,1

2 565

Perú

65,0 a

12,5

24,0 a

6,4

5,2

4,0

23,0 a

7 984

Uruguay

62,0

19,3

26,3

11,5

2,1

2,3

37,4

1 686

Total (11 países)

63,9

33,0

23,3

6,9

4,4

3,2

22,6

88 541

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de las oficinas nacionales de aduanas de los respectivos países.

Nota: La suma de los porcentajes de cada país es superior al 100% debido a que las empresas pueden exportar a distintos países simultáneamente.

a Datos estimados.

En el mercado chino, las pymes exportadoras latinoamericanas muestran un mayor dinamismo que las grandes empresas exportadoras. Entre 2007 y 2011, el número de pymes exportadoras a China de la región creció más rápido que el número de grandes empresas que exportaban al mercado chino. Con respecto al valor exportado, las pymes registraron también un crecimiento superior al de las grandes empresas (véase el gráfico II.8).

La inversión extranjera directa (IED) recibida por América Latina y el Caribe desde China solo pasó a ser significativa a partir de 2010; en las dos décadas previas, el monto acumulado alcanzó los 7.336 millones (CEPAL, 2011)[5]. Ese año marcó un punto de inflexión, con un flujo que se acercó a los 14.000 millones de dólares, equivalentes a un 11% de la IED total recibida por la región. En los años posteriores, la IED china ha mantenido montos entre los 9.000 y los 10.000 millones de dólares anuales (entre un 5% y un 6% de los flujos totales de IED recibidos por la región). La mayoría de los flujos de IED chinos hacia América del Sur se dirigieron a los sectores de recursos naturales (minería e hidrocarburos). En México y, en menor medida, en el Brasil, los flujos también se orientaron a la industria manufacturera (automotriz y electrónica) y a los servicios, como los de telecomunicaciones, financieros, distribución de energía y comercio minorista.

Por el contrario, el monto de la IED de América Latina en China es pequeño. Tan solo representó el 0,25% del total de la IED originada en los países de la región entre 2002 y 2011 y el 0,3% de la IED total recibida por China en 2012 y 2013[6]. Esto se debe, en parte, a que los sectores en los que se concentran las mayores empresas translatinas (actividades extractivas y manufactureras basadas en recursos naturales) se encuentran prácticamente cerrados a la IED en China. Además, la estrategia de inversión en el exterior de la mayoría de las empresas translatinas ha consistido en replicar el modelo de negocios de su país de origen, preferentemente en países vecinos. Las inversiones más significativas de la región en China han correspondido a las empresas manufactureras brasileñas Marcopolo (carrocerías de autobuses) y Embraer (aviones), así como a la empresa chilena Molymet (procesamiento de molibdeno).

Gráfico II.8

América Latina (10 países): evolución del número de pymes y grandes empresas exportadoras a China y del valor de sus exportaciones, 2007-2011 a

(Índice 2007=100)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de las oficinas nacionales de aduanas de Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala, México, el Paraguay, el Perú y el Uruguay.

a Se definen las pymes exportadoras como las empresas que han realizado envíos al exterior inferiores al PIB per cápita del país respectivo, expresado en paridad de poder adquisitivo, multiplicado por 1.000.

3. Los encadenamientos productivos bilaterales son débiles

Con excepción de México, la participación de los países latinoamericanos en cadenas globales de valor es pequeña y la integración productiva al interior de la región también es reducida (Durán y Zaclicever, 2013; CEPAL, 2014c). Esto contrasta con la fuerte integración de China en la “fábrica Asia”.

El grado de inserción de un país en las cadenas globales de valor puede medirse mediante un índice de participación, que se expresa como porcentaje de sus exportaciones brutas. La proporción del valor agregado extranjero contenido en las exportaciones brutas de un país es una medida de su participación hacia atrás en las cadenas, mientras que la proporción del valor agregado nacional incorporado en las exportaciones de otros países representa una medida de la participación hacia adelante (Bohn y otros, 2015). En el gráfico II.9 se muestra que, en 2011, la participación de seis países de América Latina en las cadenas globales de valor era menor que la de Asia (un 41% y un 52%, respectivamente). Esto se explica por un uso menos intensivo de insumos importados en las exportaciones de los países latinoamericanos, es decir, menores encadenamientos hacia atrás (un 20% frente al 30% en Asia)[7]. Si se excluye México, el índice de participación global de la región se reduce al 38%, como consecuencia de una menor participación hacia atrás en las cadenas (un 13% en 2011), que solo se compensa parcialmente con una mayor participación hacia adelante (un 25% en 2011).

Gráfico II.9

Regiones y países seleccionados: participación hacia atrás y hacia adelante en cadenas globales de valor, 2000 y 2011

(En porcentajes de las exportaciones brutas totales)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), Trade in Value-Added Database (TiVA) [en línea] http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecd-wtojointinitiative.htm.

a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.

b Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica.

De los seis países latinoamericanos, México es el que incorpora más insumos importados en sus exportaciones, seguido por Costa Rica (con índices de participación hacia atrás en las cadenas del 32% y el 28%, respectivamente). Chile y Colombia son los países de la región con mayor nivel de participación hacia adelante (un 32% y un 30%, respectivamente, en 2011), lo que refleja una mayor inserción como proveedores de insumos. El nivel de encadenamientos de México y Costa Rica es comparable al de China, pero significativamente menor que el de la República de Corea (país que destaca por un alto nivel de participación hacia atrás en las cadenas globales de valor). Colombia, el Brasil y la Argentina presentan niveles de encadenamientos hacia atrás considerablemente más bajos que el de China, mientras que sus encadenamientos hacia adelante son en general mayores.

El perfil de participación en las cadenas globales de valor refleja la especialización exportadora de los países. Así, los países especializados en la exportación de productos primarios y sus manufacturas, como la Argentina, el Brasil, Chile y Colombia, registran una menor participación hacia atrás en cadenas internacionales de valor, ya que este tipo de bienes con reducido grado de elaboración se caracterizan por incorporar menos insumos importados. Asimismo, tienden a tener mayores encadenamientos hacia adelante, debido a que sus exportaciones se ubican en los eslabones iniciales de las cadenas. En cambio, países como China, Costa Rica, México y la República de Corea, que exportan principalmente manufacturas no basadas en recursos naturales, suelen incorporar más insumos importados en sus exportaciones (lo que se refleja en una menor proporción de valor agregado nacional) y a tener menores encadenamientos hacia adelante.

Con respecto al año 2000, todos los países considerados en el gráfico II.9 (excepto China) aumentaron sus índices de participación en cadenas globales de valor, como resultado de la creciente fragmentación internacional de la producción. Entre los países latinoamericanos, se observa en general una expansión de la participación hacia adelante y una reducción de los vínculos hacia atrás, lo que podría ser consecuencia del crecimiento de las exportaciones de productos primarios y sus derivados. Las excepciones son la Argentina, que mostró un alza sustancial de sus encadenamientos hacia atrás (aunque en niveles pequeños) y una disminución de sus vínculos hacia adelante, y Costa Rica, que registró subidas de ambos tipos de participación. China, por su parte, mantuvo su índice de participación en cadenas globales de valor, pero presenta un cambio en la composición de sus encadenamientos: una menor incorporación relativa de valor agregado extranjero en sus exportaciones, compensada por un incremento de la proporción del valor agregado exportado por China que se incorpora en las exportaciones de terceros países.

El análisis del origen geográfico del valor agregado contenido en las exportaciones revela diferencias significativas entre los distintos países de América Latina y entre estos y China (véase el gráfico II.10). Los Estados Unidos y la Unión Europea son grandes proveedores de insumos para las exportaciones de los seis países de la región considerados. En los casos de Costa Rica y México, los Estados Unidos son el principal país de origen (en ambos casos, en 2011 tenía origen estadounidense alrededor del 40% del valor agregado extranjero total), mientras que el peso de la propia región latinoamericana es reducido (especialmente en México). Para la Argentina y Chile, en cambio, la región tiene una participación sustancial (alrededor del 30% del total en ambos casos en 2011).

Gráfico II.10

Regiones y países seleccionados: estructura de las exportaciones brutas, según origen del valor agregado, 2011

(En porcentajes del total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), Trade in Value-Added Database (TiVA) [en línea] http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecd-wtojointinitiative.htm.

a Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica.

b Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.

c Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

China presenta vínculos crecientes con los países latinoamericanos en términos de encadenamientos hacia adelante. Su peso en el valor agregado extranjero incorporado en las exportaciones de México aumentó del 1,3% en 2000 al 13,2% en 2011, en detrimento de la participación de los Estados Unidos, que se redujo del 60% al 37%. Los restantes países latinoamericanos también registran aumentos en la participación de China. De forma simultánea, estos países han aumentado considerablemente su propia participación en el valor agregado extranjero exportado de China, si bien esa participación continúa siendo reducida (alrededor del 5% en 2011). China concentra sus encadenamientos hacia atrás en la región asiática, que representó el 42% del valor agregado extranjero total contenido en sus exportaciones.

El análisis de la composición de los encadenamientos hacia adelante también revela vínculos crecientes de los países de América Latina con China (véase el gráfico II.11). En el caso de México, estos encadenamientos se concentran principalmente en sus socios del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), en particular, los Estados Unidos, pero Asia muestra una participación significativa (especialmente China, que pasó del 2% en 2000 a cerca del 8% en 2011). La principal región de exportación del valor agregado nacional de los restantes países latinoamericanos es Asia (alrededor del 40% en 2011), ante todo China, cuya participación se incrementó del 6% al 19% entre 2000 y 2011.

Gráfico II.11

Regiones y países seleccionados: estructura de la participación hacia adelante en cadenas globales de valor según la región exportadora, 2011

(En porcentajes del total)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), Trade in Value-Added Database (TiVA) [en línea] http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecd-wtojointinitiative.htm.

a Argentina, Brasil, Chile, Colombia y Costa Rica.

b Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México.

c Tratado de Libre Comercio de América del Norte.

La participación de los países latinoamericanos en los encadenamientos hacia adelante de China también se ha incrementado significativamente, aunque desde valores muy pequeños (un 6% en 2011 frente a un 3% en 2000). Al igual que sucede con los encadenamientos hacia atrás, los encadenamientos hacia adelante de China se concentran en la región asiática.

En resumen, los vínculos en cadenas de valor entre los países de América Latina y China han aumentado, tanto en términos de encadenamientos hacia atrás como hacia adelante. No obstante, su composición sectorial reproduce la estructura del comercio entre ambos socios, de manera que los encadenamientos hacia adelante de los países latinoamericanos cada vez están más concentrados en productos primarios y en manufacturas basadas en recursos naturales (véase el cuadro II.3). La excepción, hasta hace poco, era Costa Rica, ya que una proporción sustancial de su valor agregado nacional contenido en las exportaciones chinas se originaba en el sector electrónico, situación que cambió al finalizar la producción en el país de microprocesadores por INTEL en 2015.

Cuadro II.3

América Latina (6 países): principales sectores de origen del valor agregado nacional contenido en las exportaciones de China, 2000 y 2011

País a

Primer sector

Segundo sector

Tercer sector

Argentina (6%)

Agricultura, silvicultura y pesca (un 33% en 2011 y un 17% en 2000)

Comercio al por mayor y menor (un 15% en 2011 y un 24% en 2000)

Minería (un 14% en 2011 y un 13% en 2000)

Brasil (46%)

Minería (un 27% en 2011 y un 10% en 2000)

Comercio al por mayor y menor (un 18% en 2011 y un 16% en 2000)

Agricultura, silvicultura y pesca (un 10% en 2011 y un 11% en 2000)

Chile

Metales básicos (un 53% en 2011 y un 38% en 2000)

Minería (un 14% en 2011 y un 8% en 2000)

Comercio al por mayor y menor (un 7% en 2011 y un 10% en 2000)

Colombia

Minería (un 61% en 2011 y un 33% en 2000)

Comercio al por mayor y menor (un 10% en 2011 y un 15% en 2000)

Metales básicos (un 10% en 2011 y un 6% en 2000)

Costa Rica (2%)

Computación y equipamiento electrónico y óptico (un 29% en 2011 y un 31% en 2000 )

Comercio al por mayor y menor (un 21% en 2011 y un 16% en 2000)

Transporte y almacenaje (un 9% en 2011 y un 16% en 2000)

México (13%)

Minería (un 35% en 2011 y un 12% en 2000)

Comercio al por mayor y menor (un 18% en 2011 y un 18% en 2000)

Metales básicos (un 9% en 2011 y un 4% en 2000)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE)/Organización Mundial del Comercio (OMC), Trade in Value-Added Database (TiVA) [en línea] http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecd-wtojointinitiative.htm.

a Los porcentajes entre paréntesis junto al nombre de cada país corresponden a su participación en el valor agregado total de los seis países incorporado en las exportaciones de China en 2011.

Entre los servicios, destaca la participación del comercio, que, en los países latinoamericanos, se ubica entre los tres sectores con mayores encadenamientos hacia adelante con China en 2011. También son relevantes los servicios de transporte y almacenaje (con participaciones entre el 4% de Colombia y el 9% de Costa Rica), así como los de I+D y otros servicios a empresas (entre el 3% de Colombia y el 8% del Brasil).

C. Es necesario diversificar el comercio y las inversiones

1. Incorporar más tecnología y conocimiento en la oferta exportadora

El aumento y la diversificación de la oferta exportadora regional a China requieren políticas orientadas al desarrollo de nuevos sectores, productos y servicios. Si bien la depreciación sufrida durante los últimos meses por las monedas de varios países latinoamericanos puede incentivar la diversificación de los envíos a China, la concentrada estructura productiva y exportadora regional limita esa posibilidad. Las señales del mercado difícilmente bastarán para reducir de manera significativa la elevada concentración de las exportaciones. Para superar esta situación, se requieren políticas orientadas a crear capacidades productivas; así lo muestra la experiencia de la propia China, que es un ejemplo de construcción de ventajas comparativas dinámicas, con una visión de largo plazo que le ha permitido ascender gradualmente en la escala de complejidad tecnológica. Sobre la base de un elevado gasto en investigación y desarrollo (I+D) (un 2% del PIB en 2012), China alcanzó en 2013 una participación del 32% en las solicitudes mundiales de patentes y desplazó a los Estados Unidos como el país del mundo donde se solicitan más patentes. Esto le ha permitido reducir su dependencia de los bajos costos laborales e insertarse en los nuevos paradigmas tecnológicos, mediante la activa promoción de la manufactura inteligente.

El análisis de la experiencia china podría contribuir a la formulación e implementación de políticas de largo plazo para la construcción de ventajas comparativas dinámicas en la región. Un ejemplo es el desarrollo de habilidades mediante mejoras de la calidad de la educación en todos los niveles y en sus vínculos con el mercado laboral. Al respecto, son conocidas las carencias que presenta la fuerza laboral de la región en áreas como ciencia, tecnología, ingeniería y matemáticas. Encuestas realizadas por el Banco Mundial indican que un 36% de las empresas de la región consideran la falta de mano de obra calificada como una sustancial restricción para su crecimiento. En China, este porcentaje es de solo un 2% (CAF/CEPAL/OCDE, 2015).

Junto con los esfuerzos por crear nuevos bienes y servicios exportables, en el corto plazo los países de la región deben intentar aprovechar el alto potencial que tienen en el mercado chino algunos bienes y servicios que ya forman parte de su canasta exportadora. Este potencial puede observarse tanto en los productos y servicios cuya demanda ha crecido rápidamente en la última década como en aquellos cuyo consumo podría incrementarse rápidamente debido a las reformas económicas y otras transformaciones en curso.

Un sector promisorio es el de la agricultura y la agroindustria, porque China debe alimentar al 19% de la población mundial con solo el 7% de las tierras cultivables y el 6% de los recursos hídricos del mundo. Entre 2000 y 2013, sus importaciones de alimentos se expandieron un 21% anual en promedio (véase el gráfico II.12). En 2004, se convirtió en un importador neto de alimentos y, desde entonces, ha crecido su déficit comercial en el sector agrícola. De mantenerse esta tendencia, el monto actual de sus importaciones de alimentos se duplicaría con creces al año 2020, en el marco de un aumento sostenido de las clases medias y de las reformas que priorizan el consumo.

Gráfico II.12

China: importaciones de alimentos, 2000-2013

(En miles de millones de dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, Base de Datos Estadísticos sobre el Comercio de Productos Básicos (COMTRADE).

Nota: Sobre la base de la revisión 2 de la Clasificación Uniforme para el Comercio Internacional (CUCI, Rev. 2), se incluyen los productos de los sectores 0 (Productos alimenticios), 1 (Tabaco y bebidas), 22 (Semillas y frutas) y 4 (Aceites de origen animal o vegetal).

Las exportaciones de alimentos y las agrícolas latinoamericanas a China han mostrado un fuerte dinamismo, pero su altísima concentración por productos y países limita los beneficios para el conjunto de la región. La participación de China en las exportaciones de alimentos de la región aumentó del 1,2% en 1990 al 12,9% en 2014. Asimismo, ha crecido significativamente la participación de la región en las importaciones chinas de productos agrícolas y agropecuarios, del 16% en 2000 al 27% en 2014. Sin embargo, las exportaciones agrícolas a China están más concentradas que los envíos totales, ya que un solo producto (el grano de soja) representó el 78% del valor total exportado en 2014. Los productos procesados tienen un peso mínimo en la canasta exportadora a China, excepto el aceite de soja. Por otra parte, un solo país (el Brasil) fue el origen del 75% de las exportaciones agrícolas de la región a China en 2014 y, si se le suman la Argentina, Chile y el Uruguay, esa cifra aumenta al 98%.

Los países de América Latina y el Caribe tienen el potencial de convertirse en socios estratégicos de China en el rubro agroalimentario. No solo poseen vastos recursos naturales e hídricos, sino también empresas internacionalmente competitivas en los distintos segmentos de la cadena agroindustrial. Esto sitúa a la región en una posición favorable para transformarse en un gran abastecedor de alimentos nutritivos, inocuos y de alta calidad, más allá de su actual dependencia de la venta de productos agrícolas básicos. En este contexto, surgen oportunidades no solo para aumentar y diversificar las exportaciones a China, sino también para que las empresas translatinas inviertan en ese país, aprovechando su conocimiento de la industria de los alimentos para abastecer mercados locales, y lo utilicen como plataforma de exportación al resto de Asia.

El Foro de Ministros de Agricultura de China y América Latina y el Caribe, establecido en Beijing en junio de 2013, constituye una instancia propicia para explorar acciones orientadas a expandir y diversificar el comercio de alimentos entre ambas partes. Los países miembros acordaron trabajar conjuntamente en la facilitación del comercio agrícola mediante la eliminación de barreras arancelarias y no arancelarias y la agilización de los procedimientos de aprobación de permisos sanitarios y fitosanitarios. El Foro también es un espacio privilegiado para promover el intercambio de conocimientos y tecnologías y las alianzas entre empresas agroalimentarias chinas y de la región (CEPAL, 2015a).

En el ámbito de los servicios, destaca el potencial del turismo. Según las proyecciones de la Organización Mundial del Turismo (OMT), el número de turistas internacionales chinos alcanzará los 100 millones en 2015. Pese a que China pasó a ocupar el primer lugar mundial en términos del gasto efectuado por sus turistas en el exterior en 2012, la región solo recibió 251.000 visitantes desde ese país en 2013 (véase el gráfico II.13), en parte por los exigentes requisitos de entrada. Por ello, la cooperación en este ámbito entre los gobiernos de la región y el Gobierno de China podría traducirse en la captación de un mayor número de visitantes[8]. Otros factores que podrían explicar la reducida cantidad de visitantes chinos a la región son la escasez de conexiones aéreas y la limitada oferta de paquetes turísticos y de otros servicios que sean adecuados a la demanda china.

Gráfico II.13

América Latina y China: visitas bilaterales, 2013

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos de la Organización Mundial del Turismo.

La creación de centros regionales de facilitación del comercio y la inversión en Beijing y otras ciudades chinas podría contribuir a diversificar las exportaciones y promover la IED recíproca. Estos centros podrían llevar a cabo diversas funciones en beneficio del conjunto de la región, tales como mejorar el conocimiento sobre el impacto de las reformas económicas y las nuevas tendencias del consumo, promover las alianzas entre empresas de la región y sus contrapartes chinas, proporcionar un soporte institucional que facilite el diálogo con las autoridades de ese país, incluso para destrabar barreras al comercio y la inversión, y promover el aprovechamiento de las oportunidades de negocios en América Latina (CEPAL, 2015b).

Los gobiernos de América Latina y China también podrían firmar y profundizar acuerdos, preferentemente plurinacionales, en los ámbitos comerciales, tributarios y normativos, para agilizar el comercio y los negocios con China. Esta ya firmó tratados de libre comercio con Chile (2006), el Perú (2010) y Costa Rica (2011) y acuerdos para evitar la doble tributación con nueve países de América Latina y el Caribe[9].

2. Expandir y mejorar la calidad de los flujos recíprocos de inversión extranjera directa

Las reformas en curso en China pueden impulsar los flujos de IED hacia la región. La menor expansión de la inversión, el aumento de los costos laborales y la búsqueda de oportunidades para colocar sus excedentes de ahorro deberían inducir una mayor salida de capitales chinos al exterior, en consonancia con las orientaciones impartidas por sus autoridades. Por su parte, la región ofrece interesantes oportunidades: significativos mercados de consumo, cercanía y acceso preferencial de algunas de sus economías al mercado de los Estados Unidos y abundancia de recursos naturales.

Para la región no solo es importante atraer mayores flujos de IED china, sino también promover su diversificación sectorial y sus encadenamientos con empresas locales. Dado que casi el 90% de la IED china en la región entre 2010 y 2013 se dirigió a los recursos naturales, en particular la minería y los hidrocarburos, lograr un mayor flujo de estos capitales hacia sectores como las manufacturas y los servicios diversificaría la estructura productiva regional, especialmente si se articularan con redes de proveedores locales. Esto plantea un doble desafío de política para los países de la región. Por una parte, las agencias nacionales de atracción de inversiones deben difundir activamente las oportunidades de inversión existentes en cada país, así como los respectivos marcos regulatorios. Por otra parte, es preciso reforzar las políticas orientadas a ofrecer una masa crítica de empresas locales capacitadas para convertirse en proveedoras de bienes y servicios de las nuevas empresas chinas (y de otros países) que se establezcan en la región. En este sentido, es fundamental fortalecer los programas de desarrollo de proveedores, que pueden ser una herramienta eficaz para promover la internacionalización indirecta, especialmente de las pymes.

La inversión china también podría contribuir a la superación de los déficits de infraestructura de la región. La reducida participación de América Latina y el Caribe en las cadenas globales de valor se explica en parte por sus altos costos no arancelarios relacionados con el comercio. El equivalente arancelario de estos costos en 2013 fue del 125% en América Latina, frente al 98% en Asia oriental. América Latina muestra también uno de los mayores costos relacionados con el comercio intrarregional, con un equivalente arancelario del 113%, frente al 84% de Asia oriental (OCDE/OMC, 2015). Esto se explica en gran medida por el bajo desarrollo de su infraestructura de transporte y logística. El gobierno y las empresas de China han manifestado recientemente su interés en explorar la factibilidad de emprender grandes proyectos de infraestructura en la región, como por ejemplo un ferrocarril que una las costas atlántica y pacífica de América del Sur. En la medida en que estos proyectos sean consistentes con las prioridades definidas por los propios países de la región en foros como el Consejo Suramericano de Infraestructura y Planeamiento (COSIPLAN) de la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y el Proyecto Mesoamérica, la llegada de capitales chinos podría contribuir significativamente al cierre de la brecha regional de infraestructura. El financiamiento de esos proyectos sería especialmente útil, dado el menor espacio fiscal con que cuentan hoy los países de la región.

Por otra parte, un mejor aprovechamiento de las oportunidades de negocios que surgirán durante los próximos años en China requerirá un incremento de la presencia de IED de la región en ese país. Este incremento permitiría que las empresas latinoamericanas estuvieran más cerca del consumidor final y respondieran con mayor rapidez y eficiencia a sus demandas. En consecuencia, además de promover la diversificación de las exportaciones de bienes a China, los gobiernos de la región deberían apoyar la presencia directa de empresas latinoamericanas en ese mercado. En este sentido, se podrían aprovechar las lecciones que arroja la experiencia pionera de empresas translatinas que se han establecido en China. Asimismo, será importante monitorear las oportunidades que se desprendan de iniciativas como las zonas de libre comercio creadas en algunas ciudades (Shanghai y proyectos similares en Guangdong, Tianjin y Fujian).

Por su alta concentración en productos básicos, las exportaciones de la región a China tienen un impacto medioambiental mayor que los envíos a otros destinos. La región vende a China sobre todo minerales y metales, petróleo y productos agrícolas como la soja, que corresponden a sectores ambientalmente sensibles por su elevada intensidad en agua y altas emisiones de gases de efecto invernadero. De este modo, los envíos a China usan más del doble de agua y generan mayores emisiones de gases de efecto invernadero por cada dólar exportado que el promedio de las exportaciones totales (véase el gráfico II.14).

Gráfico II.14

América Latina: impacto ambiental de las exportaciones a China y al mundo, 2004

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Rebecca Ray y otros, China in Latin America: Lessons for South-South Cooperation and Sustainable Development, Boston University, Centro de Investigación para la Transformación, Tufts University y Universidad del Pacífico, 2015.

Por su parte, la concentración de la IED china en los sectores de la minería y de los hidrocarburos se ha traducido en conflictos socioambientales en algunos países. Estos episodios son consecuencia, en buena medida, de diversas fragilidades de la gobernanza de los recursos naturales en esos países: marcos regulatorios débiles y con insuficiente fiscalización, conflictos entre los distintos niveles del gobierno y mecanismos inadecuados o inexistentes de consulta a las comunidades locales involucradas. En el caso particular de las empresas chinas, cuya presencia en la región es relativamente reciente en comparación con las de otros países, se suma su falta de familiaridad con el marco de políticas y otras circunstancias (por ejemplo, aspectos culturales) de los países donde invierten.

El desafío de mejorar la sostenibilidad social y ambiental de la inversión china requiere acciones de todos los actores involucrados. Los gobiernos de la región deben fortalecer sus marcos regulatorios para la inversión (tanto nacional como extranjera) en actividades extractivas y en otros sectores con un gran impacto ambiental, como la infraestructura y la industria. También es necesario mejorar la coordinación entre los distintos niveles de gobierno involucrados en los proyectos y reforzar los mecanismos de consulta a las comunidades locales. Por su parte, las empresas chinas deberían redoblar sus esfuerzos no solo para cumplir los marcos regulatorios vigentes en los países donde invierten, sino también para adaptarse a las costumbres y usos locales. Asimismo, deberían incrementar la contratación y capacitación de trabajadores de las zonas en las que invierten, así como generar eslabonamientos con proveedores locales. Por último, el gobierno chino podría fortalecer sus mecanismos para monitorear el cumplimiento de las directrices que ha desarrollado en los últimos años para sus empresas que invierten en el exterior (CEPAL, 2015a)[10].

3. Avanzar hacia un mercado regional más integrado y una estrategia común respecto de China

La región se volverá un socio más atractivo para China en la medida en que acelere y profundice su proceso de integración económica. Pese a los avances logrados en la reducción de las barreras arancelarias al comercio intrarregional, subsiste una importante heterogeneidad entre los marcos regulatorios nacionales y subregionales en áreas como el tratamiento de la inversión extranjera y de los servicios, las compras públicas, los reglamentos técnicos, la propiedad intelectual, la política de competencia y los procedimientos aduaneros. Esta fragmentación del mercado regional dificulta tanto la formación de encadenamientos productivos entre empresas de la propia región como una mayor participación de esta en las cadenas globales de valor. En consecuencia, es imperativo avanzar a nivel regional en la gradual armonización de los distintos regímenes regulatorios que afectan al funcionamiento de las redes de producción. Esto no solo incentivaría los flujos intrarregionales de comercio e inversión, sino que también ayudaría a atraer IED orientada a aprovechar el mercado regional ampliado.

El actual proceso de reequilibrio del modelo chino de crecimiento y el fin del auge de las materias primas marcan un punto de inflexión en la relación económica entre la región y China. La nueva etapa plantea oportunidades y desafíos a ambas partes. Si bien las exportaciones regionales a China no crecerán en los próximos años a las elevadas tasas de la mayor parte de la última década, se abrirán espacios para la diversificación de los envíos hacia bienes y servicios de mayor valor agregado. Asimismo, si la región lograra atraer mayores flujos de IED china hacia nuevos sectores, podría redefinirse drásticamente la relación económica y comercial entre ambas partes. Una mayor presencia de empresas chinas en industrias como la automotriz, la agroindustria o la electrónica, articuladas con empresas proveedoras locales, podría fortalecer la integración productiva regional y estimular una mayor presencia de la región en las cadenas globales de valor.

El Gobierno de China reconoce el carácter estratégico de sus vínculos con América Latina y el Caribe y por ello ha privilegiado la búsqueda de un mecanismo institucional de diálogo con el conjunto de la región. En enero de 2015, China acordó con los miembros de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) un plan de cooperación para el período entre 2015 y 2019. Este plan se estructura en torno al esquema “1+3+6”, el cual, para alcanzar el crecimiento inclusivo y el desarrollo sostenible, propone tres motores (comercio, inversiones y cooperación) y seis áreas de trabajo (energía y recursos, infraestructura, agricultura, manufactura, innovación tecnológica y tecnologías de la información). El plan de cooperación CELAC-China 2015-2019 proporciona un marco institucional apropiado para avanzar en todas las áreas de interés recíproco. Corresponde ahora a ambas partes convenir acciones de mutuo beneficio para dar contenido concreto a esa cooperación.

El reto para América Latina y el Caribe está en articular una respuesta regional frente a las iniciativas planteadas por China. Si bien este esfuerzo se ve complicado por la heterogeneidad que caracteriza a la región, existen áreas de interés compartido en las que es realista plantearse la definición de posiciones comunes. Tal es el caso, entre otras, de iniciativas que apunten a diversificar las exportaciones y la IED china en la región, promover la investigación conjunta, atraer un mayor número de turistas y superar la brecha regional de infraestructura.

Bibliografía

Bohn, T. y otros (2015), “Integration into global value chains: A guide to data sources and indicators”, OECD Trade Policy Papers, en prensa.

CAF/CEPAL/OCDE (Banco de Desarrollo de América Latina/Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos) (2015), Latin American Economic Outlook 2016, París, en prensa.

CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2015a), América Latina y el Caribe y China: hacia una nueva era de cooperación económica (LC/L.4010), Santiago, mayo.

____(2015b), Relaciones económicas entre América Latina y el Caribe y la República de Corea: avances y oportunidades (LC/L.3994), Santiago, abril.

____(2014a), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2014. Integración regional y cadenas de valor en un escenario externo desafiante (LC/G.2625-P), Santiago.

____(2014b), International trade and inclusive development: Building synergies (LC/G.2562), Santiago.

____(2014c), Integración regional: hacia una estrategia de cadenas de valor inclusivas (LC/G.2594(SES.35/11)), Santiago.

____(2014d), Cadenas globales de valor y diversificación de exportaciones: el caso de Costa Rica (LC/L.3804), Santiago, abril.

____(2014e), Urbanización y políticas de vivienda en China y América Latina y el Caribe. Perspectivas y estudios de caso (LC/L.3939), Santiago, Academia China de Ciencias Sociales (CASS)/Banco de Desarrollo de América Latina (CAF).

____(2013), Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2013. Lenta poscrisis, meganegociaciones comerciales y cadenas de valor: el espacio de acción regional (LC/G.2578-P), Santiago.

____(2011), La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe, 2010 (LC/G.2494-P), Santiago.

Durán Lima, J. y D. Zaclicever (2013), “América Latina y el Caribe en las cadenas internacionales de valor”, serie Comercio Internacional, Nº 124 (C/L.3767), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Estevadeordal, Antoni, Mauricio Mesquita Moreira y Theodore Kahn (2014), Inversiones de ALC en China: un capítulo nuevo de las relaciones entre América Latina y el Caribe y China, Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

OCDE/OMC (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos/Organización Mundial del Comercio) (2015), Aid for Trade at a Glance 2015: Reducing trade costs for inclusive, sustainable growth, París, OECD Publishing.

Ray, Rebecca y otros (2015), China in Latin America: Lessons for South-South Cooperation and Sustainable Development, Boston University, Centro de Investigación para la Transformación, Tufts University y Universidad del Pacífico.

Rosales, Osvaldo, Keiji Inoue y Nanno Mulder (2015), Rising Concentration in Asia-Latin American Value Chains: Can small firms turn the tide?, Libros de la CEPAL, Nº 135 (LC/G.2642-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

The Wall Street Journal (2012),“Chasing China’s shoppers”, 14 de junio.

United States Grains Council (2011), Food 2040. The future of food and agriculture in East Asia [en línea] http://www.grains.org/sites/default/files/pdfs/US-Grains-Council-Food-2040-Report-FINAL.pdf.

Urmeneta, Roberto (2015), “Dinámica de las empresas exportadoras en América Latina: relevancia de las pymes”, Documento de Proyecto, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en prensa.

[1] La población de clase media (definida como la perteneciente a hogares con un gasto promedio de entre 10 y 100 dólares diarios) llegaría a formar el 44% de la población en 2020 (607 millones de personas), frente al 18% en 2012, según estimaciones de Homi Kharas (The Wall Street Journal, 2012).

[2] Se considera la clasificación Comptes Harmonisés sur les Échanges et l’Économie Mondiale (CHELEM) del Centre d’Études Prospectives et d’Informations Internationales (CEPII), basada en la etapa de producción de los bienes. En bienes intermedios se agrupan las categorías bienes intermedios y manufacturas básicas de esta clasificación.

[3] El Brasil y la Argentina ocuparon en 2013 el primer y tercer lugar, respectivamente, como proveedores de productos agrícolas. El Brasil fue además el segundo principal origen del mineral de hierro, detrás de Australia. Chile, por su parte, con sus exportaciones de cobre, se destaca como el mayor proveedor de metales no ferrosos.

[4] Se definen las pymes exportadoras como las empresas que han realizado envíos al exterior inferiores al PIB per cápita del país respectivo, expresado en paridad de poder adquisitivo, multiplicado por 1.000 (Urmeneta, 2015).

[5] Los datos oficiales sobre la IED china en la región no capturan su auténtica magnitud, debido a que las empresas de ese país suelen canalizar la mayor parte de sus inversiones a través de terceros países.

[6] Véanse Estevadeordal, Mesquita Moreira y Kahn (2014) y los datos de IED de la Oficina Nacional de Estadística de China [en línea] http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2014/indexeh.htm [fecha de consulta: 1 de septiembre de 2015].

[7] El análisis se realiza con las matrices de insumo-producto multipaís de la base Trade in Value Added (TiVA) de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) y la Organización Mundial del Comercio (OMC). En la versión 2015 se incluyen seis países de América Latina: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica y México (véase [en línea] http://www.oecd.org/sti/ind/measuringtradeinvalue-addedanoecd-wtojointinitiative.htm). La región de Asia incluye: Brunei Darussalam, Camboya, China, Filipinas, India, Indonesia, Japón, Malasia, República de Corea, Singapur, Tailandia y Viet Nam, así como Hong Kong (Región Administrativa Especial de China) y la provincia china de Taiwán.

[8] Recientemente, algunos países latinoamericanos han eliminado el requisito de la visa para visitantes de China o permiten una entrada libre a los visitantes chinos que posean una visa de los Estados Unidos o de países europeos miembros del Convenio de Schengen.

[9] Estos países son el Brasil (1991), Jamaica (1996), Barbados (2000), Cuba (2001), Venezuela (República Bolivariana de) (2001), Trinidad y Tabago (2003), México (2005), el Ecuador (2013) y Chile (2015). Se puede encontrar más información en [en línea] http://www.chinatax.gov.cn/2013/n2925/n2955/index.html [fecha de consulta: 21 de agosto de 2015].

[10] Se destacan las Directrices para la Protección Ambiental en la Inversión Extranjera y la Cooperación, emitidas conjuntamente por los Ministerios de Comercio y de Protección Ambiental de China en febrero de 2013.

Capítulo III

América Latina y el Caribe debe avanzar en la agenda de facilitación del comercio

A. La facilitación del comercio reduce costos y tiempos

B. La región avanza, pero a diferentes velocidades

C. Desarrollo institucional para facilitar el comercio y apoyar la diversificación exportadora

Bibliografía

Anexo III.A1

Anexo III.A2

A. La facilitación del comercio reduce costos y tiempos

La facilitación del comercio ha ido adquiriendo una creciente prominencia en las agendas de política, con la finalidad de mejorar la inserción de los países en el comercio internacional. Esta tendencia se ha visto reforzada por el desarrollo de las redes internacionales de producción (también conocidas como cadenas regionales o globales de valor) y la conclusión del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) de la Organización Mundial del Comercio (OMC) en diciembre de 2013. El presente capítulo examina la implementación de esa agenda en América Latina y el Caribe y los temas de política que se derivan de ella.

Según la OMC, la facilitación del comercio es la “simplificación y armonización de los procedimientos del comercio internacional”, es decir “las actividades, prácticas y formalidades que comporta la recopilación, presentación, comunicación y elaboración de datos y otra información necesaria para el desplazamiento de mercancías en el comercio internacional”[1]. El Foro de Cooperación Económica de Asia y el Pacífico (APEC) y la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) utilizan definiciones más amplias, que incluyen temas como la disponibilidad de infraestructura de transporte y telecomunicaciones y de servicios logísticos.

Pese a que la infraestructura física tiene un fuerte impacto en la fluidez del comercio internacional, este capítulo se centra en los procedimientos aduaneros o de otros tipos que los agentes económicos deben seguir para efectuar operaciones de exportación o importación. Este enfoque coincide con el contenido del nuevo AFC de la OMC, cuyos requisitos serán exigibles de modo gradual para todos los países de la región cuando entre en vigor (véase el anexo III.A1). La agenda de facilitación del comercio incluye cinco grupos de medidas: transparencia, formalidades, arreglos institucionales y cooperación, comercio sin papeles y facilitación del tránsito (véase el anexo III.A2).

Se puede obtener una primera aproximación a la magnitud de los costos que imponen los trámites aduaneros y de otros tipos al comercio internacional a partir de los resultados del estudio Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency del Banco Mundial. En este estudio, se constata una gran heterogeneidad entre los países incluidos en el estudio en términos del costo, tiempo y número de documentos que requieren las operaciones de comercio exterior (véase el cuadro III.1). En general, los países con los mayores costos y tiempos para exportar e importar son también los que requieren un mayor número de documentos.

Cuadro III.1

Valores mínimo y máximo del número de documentos, tiempo y costo de exportar e importar un contenedor de 20 pies por vía marítima, 2014

Variable

Importación

Exportación

Mínimo

Máximo

Mínimo

Máximo

Documentos (en número)

2

17

2

11

Tiempo requerido (en días)

4

130

6

86

Costo (en dólares)

415

10 650

410

9 050

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency, Washington, D.C., 2015 [en línea] www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2015.

Pese a que América Latina y el Caribe presenta mejores resultados que otras regiones en desarrollo como África subsahariana, Asia meridional y Asia central, la región enfrenta desafíos para reducir los costos no arancelarios y el tiempo requerido para las operaciones de comercio exterior. Su desempeño en este aspecto es inferior al de los países desarrollados y al de los países de Asia oriental y sudoriental (véase el gráfico III.1). Esto es producto tanto del déficit de infraestructura económica, incluida la de transporte (Lardé y Sánchez 2014; BID, 2013), como de ineficiencias en los procedimientos administrativos. Los costos son especialmente elevados en el Caribe. Asimismo, en las tres subregiones el costo de comerciar con los Estados Unidos es menor que el del comercio intrasubregional (véase el cuadro III.2).

Gráfico III.1

Regiones y agrupaciones seleccionadas: costo de exportar e importar un contenedor, 2014 a

(En dólares)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Mundial, Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency, Washington, D.C., 2015 [en línea] www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2015.

a Asia oriental y sudoriental incluye China, la provincia china de Taiwán, Hong Kong (Región Administrativa Especial de China) y los diez miembros de la Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN). El Japón y la República de Corea se incluyen en el grupo de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE).

Cuadro III.2

Agrupaciones seleccionadas de países: promedio de costos del comercio intra y extra-agrupación (sin incluir aranceles), 2008-2013

(Equivalentes arancelarios en porcentajes)

Agrupación

El Caribe

(2 países) a

Centroamérica y México

(3 países) b

América del Sur

(4 países) c

ASEAN

(4 países) d

Unión Europea (3 países) e

El Caribe a

154

Centroamérica y México b

160

88

América del Sur c

218

124

91

Asociación de Naciones de Asia Sudoriental (ASEAN) d

301

200

155

76

Unión Europea e

178

152

115

108

43

Estados Unidos

89

66

84

85

67

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de Banco Mundial/Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), base de datos de costos del comercio internacional [en línea] http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=escap-world-bank:-international-trade-costs.

a Jamaica y República Dominicana.

b Costa Rica, Guatemala y México.

c Argentina, Brasil, Chile y Colombia.

d Filipinas, Indonesia, Malasia y Tailandia.

e Alemania, Francia y Reino Unido.

El impacto de la implementación de medidas específicas de facilitación del comercio sobre los flujos comerciales y sus costos asociados ha sido cuantificado en OCDE (2015). Para ello se utilizó información sobre el grado de implementación de 11 indicadores en 152 países. Las estimaciones indican que la plena implementación del AFC, incluidos no solo los compromisos obligatorios sino también los voluntarios, podría reducir los costos asociados al comercio entre un 12% y un 17%, según el nivel de ingresos de los países. Si, por el contrario, la implementación se limitara a sus disposiciones obligatorias, la reducción de costos sería menor en todos los niveles de ingreso (véase el cuadro III.3). La diferencia entre ambos escenarios sería especialmente marcada para los países de ingresos bajos y medio-bajos, puesto que muchos países con mayores ingresos ya están implementando varias de las disposiciones voluntarias. En cuanto al tipo de medidas, la mayor reducción de costos provendría de avances en las formalidades asociadas al comercio, en particular la armonización y simplificación de documentos y la automatización de procedimientos aduaneros.

Cuadro III.3

Reducción estimada de los costos del comercio como resultado de la implementación del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC)

(En porcentajes)

Países de ingresos bajos

Países de ingresos medio-bajos

Países de ingresos medio-altos

Países de la OCDE

Implementación plena

16,5

17,4

14,6

11,8

Implementación solo de las disposiciones obligatorias

12,6

13,7

12,8

10,4

Fuente: Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), “Implementation of the WTO Trade Facilitation Agreement: The potential impact on trade costs”, París, junio de 2015 [en línea] http://www.oecd.org/tad/tradedev/WTO-TF-Implementation-Policy-Brief_EN_2015_06.pdf.

Un estudio que analiza el impacto potencial de la facilitación del comercio en 107 países en desarrollo indica que las medidas que tendrían un mayor impacto en los flujos comerciales de América Latina y el Caribe son las relativas a la simplificación de las formalidades aplicables, la disponibilidad de información relevante, la emisión de resoluciones anticipadas y la transparencia y proporcionalidad de las tasas y cargas. Las medidas con mayor efecto de reducción de costos en la región serían la agilización de los procedimientos en la frontera, la emisión de resoluciones anticipadas y la armonización y simplificación de los documentos requeridos (Moisé y Sorescu, 2013).

B. La región avanza, pero a diferentes velocidades

Dadas las significativas consecuencias que tiene la facilitación de comercio en los flujos comerciales y costos de las operaciones de exportación, importación y tránsito, es necesario evaluar sus avances en América Latina y el Caribe a diferentes niveles analíticos: la región en su conjunto, sus subregiones y las situaciones nacionales, así como para cada una de las categorías de medidas. En esta sección, se presentan resumidamente los resultados de una encuesta sobre la implementación de medidas de facilitación del comercio realizada por la CEPAL entre organismos gubernamentales, especialmente servicios de aduanas y ministerios de comercio e industria, de 19 países de la región entre noviembre de 2014 y julio de 2015[2].

Respecto de cada medida de facilitación del comercio, se preguntó a cada país si estaba plenamente implementada, parcialmente implementada, en fase piloto o no implementada. Tras una verificación independiente de las respuestas, a cada una se le asignó un valor predefinido para permitir comparaciones entre los países de la región y con las restantes regiones de la Encuesta Global. Para cada medida, la respuesta “plenamente implementada” recibió tres puntos, “parcialmente implementada” dos puntos, “en fase piloto” un punto, y “no implementada” cero puntos. El puntaje total obtenido por cada país es la suma de los puntajes que obtuvo en cada una de las 30 preguntas.

1. El Caribe se rezaga con respecto a América del Sur y a Centroamérica y México

La región ha realizado avances considerables en la implementación de medidas de facilitación del comercio, con un promedio del 68% respecto del puntaje máximo posible (véase el gráfico III.2). Este promedio regional se acerca a los resultados de países asiáticos que participaron en la Encuesta Global, como Filipinas, la India y Malasia (Duval, Wang y Tsoulou Malakoudi, 2015).

Gráfico III.2

América Latina y el Caribe (19 países): puntajes totales en la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015 a

(En porcentajes del puntaje máximo posible)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a La línea horizontal corresponde al promedio de los 19 países (68%).

Trece de los 19 países que respondieron a la encuesta superaron el promedio regional. Lo mismo sucedió en 7 de los 8 países participantes de América del Sur y en 5 de los 7 de la subregión de Centroamérica y México. En el Caribe, solo la República Dominicana alcanzó un porcentaje mayor que el promedio regional, mientras que los otros tres países participantes obtuvieron puntajes muy inferiores al mismo. Por subregiones, la mayor tasa media de implementación correspondió a Centroamérica y México (74%), seguida por América del Sur (72%)[3] y el Caribe (51%).

A nivel de países, México y Colombia registraron los mayores puntajes, mientras que los menores correspondieron a Suriname y Barbados. Las tasas de implementación de México, Colombia, el Ecuador y El Salvador son comparables con las que obtuvieron Australia, China, el Japón, Nueva Zelandia, la República de Corea y Singapur en la Encuesta Global.

En general, existe una relación positiva entre el puntaje obtenido por un país y su producto interno bruto (PIB) per cápita, pero hay excepciones. Por ejemplo, Suriname registró la menor tasa de implementación entre los 19 países participantes en la encuesta, aunque su PIB per cápita (medido en paridad de poder adquisitivo) supera al de 13 de esos países. Asimismo, Trinidad y Tabago obtuvo un puntaje por debajo de la media regional, pese a ser el país con mayor PIB per cápita de los 19 participantes. En contraste, el Paraguay, Guatemala y especialmente El Salvador obtuvieron puntajes por encima del promedio regional, pese a tener ingresos per cápita muy inferiores a la media de los países participantes (véase el gráfico III.3). Esto muestra que el desempeño de un país está influido por variables más allá de su PIB per cápita, entre las que destacan el tamaño de su economía, su condición geográfica (por ejemplo, país insular o sin litoral), sus capacidades institucionales y su pertenencia a acuerdos comerciales o de integración económica que contengan compromisos en materia de facilitación del comercio.

Gráfico III.3

América Latina y el Caribe (19 países): producto interno bruto (PIB) per cápita en 2013 y puntaje total en la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015 a

(En dólares y porcentajes del puntaje máximo posible)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015 y Fondo Monetario Internacional (FMI), Perspectivas de la economía mundial, base de datos, abril de 2015 [en línea] https://www.imf.org/external/pubs/ft/weo/2015/01/weodata/index.aspx.

a El PIB per cápita está medido en paridad de poder adquisitivo.

Los altos niveles de implementación de los países centroamericanos se deben, en buena medida, a la existencia de un marco legal común: el Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA). Este marco ha permitido armonizar y simplificar los procedimientos de exportación e importación, así como el intercambio transfronterizo electrónico de documentación. Otro factor que ha contribuido a este buen desempeño ha sido la suscripción por parte de los países centroamericanos de un tratado de libre comercio con los Estados Unidos (el Tratado de Libre Comercio entre la República Dominicana, Centroamérica y los Estados Unidos (CAFTA-RD)) y de un acuerdo de asociación con la Unión Europea (del que también forma parte Panamá). Ambos instrumentos contienen capítulos sobre facilitación del comercio, con una amplia cobertura temática. Otra variable explicativa es la cooperación internacional recibida por la subregión en materia de facilitación del comercio. En este ámbito, se destaca la Unión Europea, con el Proyecto Regional de Apoyo a la Integración Económica Centroamericana y a la Implementación del Acuerdo de Asociación (PRAIAA).

En América del Sur, las mayores tasas de implementación se dieron en Colombia, el Ecuador, Chile, el Brasil y el Perú. Chile, Colombia y el Perú tienen tratados de libre comercio con Estados Unidos y la Unión Europea, que incluyen compromisos en materia de facilitación del comercio. Por su parte, el Ecuador implementó el sistema informático ECUAPASS (inspirado en el programa UNI-PASS de la República de Corea), que ha permitido la digitalización casi total de los procedimientos aduaneros. En el otro extremo, el Estado Plurinacional de Bolivia tiene una tasa de implementación muy inferior al promedio subregional (22 puntos porcentuales).

Con una tasa media de implementación del 51%, el Caribe se encuentra considerablemente atrasado con respecto a las otras dos subregiones. Dentro de este grupo, el mejor puntaje es el de la República Dominicana, país miembro del CAFTA-RD y que por tanto ha debido implementar los compromisos sobre facilitación del comercio contenidos en él. Los resultados de esta subregión deben interpretarse con cautela, ya que solo cuatro países respondieron la encuesta. No obstante, es claro que el Caribe enfrenta desafíos distintos que los del resto de la región. Algunos de estos desafíos son la condición insular y el pequeño tamaño de sus economías, la escasa disponibilidad de conexiones aéreas y marítimas entre ellas y los altos niveles de deuda pública, que limitan el espacio fiscal para invertir en la modernización de los procedimientos de comercio exterior.

2. El principal logro de la región es la mayor transparencia en los marcos normativos

Los resultados de la encuesta muestran una fuerte heterogeneidad en los niveles de implementación de las medidas específicas (véase el cuadro III.4)[4]. El mayor promedio regional se dio en la categoría de transparencia (78%), en la que se destacan los resultados en materia de publicación de leyes y reglamentos en Internet, emisión de resoluciones anticipadas sobre clasificación arancelaria y existencia de instancias independientes de apelación de las resoluciones de aduanas. La subregión de Centroamérica y México tuvo la tasa más alta de implementación en esta categoría (87%), seguida por América del Sur (83%) y, a gran distancia, por el Caribe (55%). En las tres subregiones, las medidas de transparencia con menores niveles de implementación consistieron en la consulta a actores interesados durante la preparación de nuevas regulaciones y la publicación o notificación de nuevas regulaciones antes de su entrada en vigor (véase el gráfico III.4).

Cuadro III.4

América Latina y el Caribe (19 países) a: medidas con las mayores y menores tasas de implementación en la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015

(En porcentajes)

Categoría

Medidas más implementadas

Porcentaje

Medidas menos implementadas

Porcentaje

Transparencia

Mecanismo independiente de apelación de decisiones de aduanas

91

Consulta a actores interesados durante la preparación de nuevas regulaciones

70

Publicación de regulaciones comerciales en Internet

86

Publicación o notificación de nuevas regulaciones antes de su entrada en vigor

60

Formalidades

Uso de auditorías posteriores al despacho

88

Medidas de facilitación del comercio para operadores autorizados

60

Disposiciones sobre envíos urgentes

86

Establecimiento y publicación de tiempos medios de levante de embarques

39

Arreglos institucionales y cooperación

Cooperación entre los distintos organismos nacionales involucrados en los procedimientos fronterizos

74

Establecimiento de un Comité Nacional de Facilitación del Comercio

49

Los otros organismos gubernamentales delegan el control a las aduanas

40

Comercio sin papeles

Existencia de un sistema aduanero electrónico o automatizado

98

Existencia de una ventanilla única electrónica de comercio exterior

60

Disponibilidad de conexión a Internet para los organismos ubicados en los cruces fronterizos

90

Existencia de un mecanismo para solicitar electrónicamente el reintegro de pagos aduaneros

32

Comercio transfronterizo sin papeles

Existencia de legislación sobre transacciones electrónicas

88

Intercambio electrónico de certificados de origen

28

Existencia de una autoridad reconocida para la certificación de firmas electrónicas

56

Intercambio electrónico de certificados sanitarios y fitosanitarios

11

Facilitación del tránsito

Apoyo al procesamiento previo a la llegada de los embarques

67

Cooperación entre los organismos de los países involucrados en el tránsito

61

Se limitan las inspecciones físicas de los bienes en tránsito y se realizan evaluaciones de riesgo

65

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay.

En la categoría de las formalidades vinculadas con el comercio, varias medidas registran porcentajes de implementación superiores al 80% a nivel regional: la realización de auditorías posteriores al despacho, el otorgamiento de facilidades para los envíos urgentes, la gestión del riesgo y el procesamiento previo al arribo de las mercancías. Los menores porcentajes de implementación corresponden al otorgamiento de facilidades para los operadores autorizados y a la publicación periódica de los plazos medios de levante de las mercancías. Por subregiones, el patrón es similar a lo que ocurre en materia de transparencia. Con pocas excepciones, los países de Centroamérica y México y de América del Sur exhiben una implementación total o al menos parcial de todas las medidas, en contraste con los del Caribe (véase el gráfico III.5).

Gráfico III.4

América Latina y el Caribe (19 países) a: niveles medios de implementación de medidas sobre transparencia por subregiones, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay.

Gráfico III.5

América Latina y el Caribe (19 países) a: niveles medios de implementación de medidas sobre formalidades por subregiones, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay.

En la categoría de comercio sin papeles, varias medidas presentan tasas de implementación superiores al promedio: el uso de sistemas aduaneros automatizados (98%), la disponibilidad de Internet para los servicios de aduanas y otros organismos públicos ubicados en los cruces fronterizos (90%), el pago electrónico de aranceles y otras cargas (86%), el envío electrónico de las declaraciones aduaneras (84%) y el envío electrónico de los manifiestos de carga aérea (77%). Las medidas con una menor tasa de implementación son el establecimiento de ventanillas únicas electrónicas (60%) y, especialmente, la posibilidad de solicitar por vía electrónica el reembolso de pagos aduaneros (32%). Por subregiones, América del Sur muestra la tasa más alta (81%), seguida por Centroamérica y México (73%) y por el Caribe (61%) (véase el gráfico III.6).

El establecimiento de ventanillas únicas electrónicas es esencial para el comercio sin papeles, ya que proporciona el soporte necesario para implementar varias de las medidas restantes. El nivel de implementación de esta herramienta es mucho mayor en América del Sur (71%) y en la subregión de Centroamérica y México (67%) que en el Caribe (apenas un 25%).

Gráfico III.6

América Latina y el Caribe (19 países) a: niveles medios de implementación de medidas sobre comercio sin papeles por subregiones, 2015

(En porcentajes)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay.

En América del Sur, todos los países participantes excepto el Estado Plurinacional de Bolivia indicaron que la ventanilla única electrónica se encuentra total o parcialmente implementada. En el Brasil, Chile, el Paraguay y el Uruguay, la implementación aún es parcial, ya sea porque actualmente sus ventanillas únicas electrónicas solo están disponibles para operaciones de exportación o de importación (pero no ambas) o porque aún se requiere la presentación de documentos en papel o la presencia física de las partes involucradas para ciertas operaciones. Este es el caso del Brasil, que actualmente avanza hacia la digitalización de todos los procedimientos. Por su parte, Colombia, el Ecuador y el Perú ya tienen plenamente operativas sus ventanillas únicas electrónicas. La del Perú, creada en 2006, es una de las más avanzadas de la región e incluye operaciones de importación, exportación y tránsito aduanero. Su éxito se debe a un adecuado marco legal, la participación de más de 12 entidades públicas y la presencia del sector privado en su creación y desarrollo.

Todos los países centroamericanos indicaron que la implementación de la ventanilla única electrónica era parcial, con la excepción de Nicaragua, donde aún estaba en fase piloto. Cabe destacar la experiencia de El Salvador. Aunque su ventanilla única solo está plenamente operacional para las exportaciones, permite el intercambio electrónico de datos con Guatemala, Honduras y Nicaragua, por medio de una infraestructura digital que comunica los servicios de aduanas y otros organismos relevantes en la subregión. El Salvador está avanzando en la implementación de una ventanilla única electrónica para las importaciones, cuya puesta en servicio está prevista para finales de 2015. Por su parte, México es el único país de esta subregión que ha implementado plenamente una ventanilla única electrónica para importación, exportación y tránsito.

De los cuatro países caribeños, Trinidad y Tabago es el que más ha avanzado, encontrándose en fase de implementación parcial. La República Dominicana se encuentra aún en fase piloto, mientras que Barbados y Surinam no han iniciado su implementación. La ventanilla única electrónica de Trinidad y Tabago, implementada en 2009 con el nombre TTBizLink, destaca por su amplio rango de funcionalidades. No solo permite efectuar trámites asociados con el comercio exterior, sino también realizar electrónicamente gestiones como registrar una compañía o solicitar permisos de empleo y beneficios fiscales.

La mayor complejidad del comercio transfronterizo sin papeles se refleja en las bajas tasas de implementación que registran la región (47%) y sus tres subregiones. Este resultado no es sorprendente, ya que se trata de medidas que requieren no solo el soporte de una sofisticada infraestructura tecnológica, sino también una estrecha cooperación entre los organismos correspondientes de los países que intercambian documentos. El liderazgo de Centroamérica en esta área, con una tasa de implementación del 55%, refleja los esfuerzos para agilizar el comercio mediante el intercambio electrónico de documentación. Se destaca en este ámbito el proyecto conocido como Procedimiento Mesoamericano para el Tránsito Internacional de Mercancías (TIM), iniciado en 2008 entre El Salvador y Honduras y que se ha ido extendiendo gradualmente por toda la subregión.

3. Pese a los avances, persisten importantes desafíos

Los países participantes identificaron las principales áreas o medidas específicas de facilitación del comercio en las que habían logrado avances durante los 12 meses previos a la encuesta. Las medidas mencionadas con mayor frecuencia fueron el establecimiento de esquemas de operador autorizado, la creación o expansión de las ventanillas únicas electrónicas y el envío o emisión electrónica de documentación (véase el gráfico III.7). Los países también identificaron los principales problemas que enfrentaban. Sus respuestas dieron más peso a la falta de coordinación entre los organismos gubernamentales involucrados y a las limitaciones relativas a los recursos humanos que a las restricciones financieras y a la insuficiente disponibilidad de infraestructura de tecnologías de la información y las comunicaciones (véase el gráfico III.8).

Gráfico III.7

América Latina y el Caribe (19 países) a: medidas de facilitación del comercio con mayores avances en los 12 meses antes de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015

(En número de menciones)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay.

Gráfico III.8

América Latina y el Caribe (19 países) a: principales desafíos que enfrenta cada país para implementar medidas de facilitación del comercio, 2015

(En número de menciones)

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015.

a Barbados, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Suriname, Trinidad y Tabago y Uruguay.

Pese a que la facilitación del comercio se suele considerar como un tema que solo es relevante para los servicios de aduanas, en la práctica involucra a muchas otras entidades públicas que realizan inspecciones fronterizas o que emiten documentos necesarios para las operaciones de comercio exterior (por ejemplo, los ministerios de transporte, salud y medio ambiente y los servicios de protección sanitaria). Sin embargo, esos organismos no siempre tienen la facilitación de los flujos comerciales entre sus mandatos o funciones. Por ello, las necesidades de coordinación entre entidades públicas son considerables, así como también los potenciales conflictos (por ejemplo, al definir la entidad que debe liderar la implementación de la agenda de facilitación del comercio). El actual periodo preparatorio para la entrada en vigor del AFC es una ventana de oportunidad para identificar los marcos institucionales más apropiados para superar estos desafíos.

C. Desarrollo institucional para facilitar el comercio y apoyar la diversificación exportadora

Avanzar en la agenda de facilitación del comercio es importante para la región, por varias razones. Hacer más expeditos los flujos comerciales entre sus países puede ayudar a elevar los reducidos niveles actuales de comercio intrarregional. Asimismo, dado que las ineficiencias en los procedimientos fronterizos afectan desproporcionadamente a las empresas de menor tamaño —la inmensa mayoría de las cuales no exporta—, la facilitación del comercio puede estimular su internacionalización. Esto, a su vez, puede incentivar la diversificación exportadora y contribuir a atenuar la elevada dependencia actual de las materias primas que muestra la región, especialmente América del Sur.

En las dos últimas décadas, gran parte de los flujos comerciales más dinámicos y con mayor incorporación de tecnología se han producido al interior de cadenas regionales o globales de valor, para las que la facilitación del comercio es un factor de competitividad. En la medida en que la producción de un bien final se divide entre dos o más países, aumenta el número de transacciones transfronterizas involucradas, en particular de partes, componentes y otros insumos. A su vez, esto aumenta el costo de las ineficiencias en el manejo de la documentación y en los procedimientos administrativos en las fronteras. Este costo es especialmente elevado en las cadenas que involucran bienes perecederos, que operan con inventarios reducidos o que deben adaptar rápidamente las especificaciones de su producto a cambios de la demanda (por ejemplo, en el rubro de la confección)[5].

A la luz de lo anterior, los avances en facilitación del comercio pueden contribuir a fortalecer los débiles encadenamientos productivos intrarregionales, así como a elevar la presencia de la región en las cadenas globales de valor, que aún es muy limitada. Por otra parte, varios conceptos que subyacen a la agenda de facilitación del comercio —como, por ejemplo, el aumento de la transparencia y la eficiencia de las entidades gubernamentales y la promoción del diálogo público-privado— son cruciales para aumentar la eficacia del Estado y combatir la corrupción.

La implementación de la agenda de facilitación del comercio en América Latina y el Caribe registra progresos significativos, aunque heterogéneos: los avances en América del Sur, Centroamérica y México son mucho mayores que los del Caribe. Mediante su estrategia regional de ayuda para el comercio, esta subregión busca atraer recursos de la cooperación internacional hacia un número limitado de iniciativas de alto impacto, incluidas varias relacionadas con la facilitación del comercio.

Cabe destacar que algunas de las medidas con respecto a las que la región presenta un grado de avance relativamente bajo no requieren grandes inversiones económicas. Es el caso de la creación de comités nacionales de facilitación del comercio, la publicación regular de los plazos medios de levante de las mercancías y la publicación de nuevas regulaciones antes de su entrada en vigor. En estos ámbitos, los factores limitantes podrían ser principalmente de naturaleza político-institucional, como, por ejemplo, el hecho de que la facilitación del comercio no se vea como una prioridad política o el hecho de que algunos organismos se resistan a someterse a un mayor grado de transparencia y rendición de cuentas.

La naturaleza transversal de la agenda de facilitación del comercio plantea importantes desafíos institucionales a los países de la región. Por ello, un diseño cuidadoso de los comités nacionales de facilitación del comercio resulta crucial para asegurar el compromiso de las autoridades políticas (por ejemplo, si se requiere solucionar conflictos entre organismos), así como para garantizar una coordinación efectiva entre los sectores público y privado.

Una última reflexión se relaciona con el papel de los acuerdos de integración económica. Los resultados de la Encuesta Global muestran los significativos logros que se registran a nivel nacional en varios países de la región, pero el impacto de esos avances sería mayor si se coordinaran a nivel regional o al menos subregional. Por ejemplo, si se quiere dar mayor fluidez a las cadenas de valor regionales, resulta preferible acordar entre varios países los criterios que una empresa debe satisfacer para ser considerada un operador autorizado o el contenido que deben tener las resoluciones anticipadas. Asimismo, el diseño de los procedimientos necesarios para garantizar la plena interoperabilidad de las ventanillas únicas nacionales requiere una coordinación a nivel regional o subregional. La experiencia de Centroamérica ilustra los beneficios que reporta la coordinación entre países vecinos en esta materia. En este contexto, los recientes acercamientos entre la Alianza del Pacífico y el Mercado Común del Sur (MERCOSUR) con miras a explorar posibilidades de trabajo conjunto en facilitación del comercio tienen un gran potencial para dinamizar el comercio y la integración productiva en el conjunto de la región.

Bibliografía

Banco Mundial (2015), Doing Business 2015: Going Beyond Efficiency, Washington D.C. [en línea] www.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2015.

BID (Banco Interamericano de Desarrollo) (2013), Muy lejos para exportar. Los costos internos de transporte y las disparidades en las exportaciones regionales en América Latina y el Caribe [en línea] http://www10.iadb.org/intal/intalcdi/PE/2013/13227es.pdf.

CEPE (Comisión Económica para Europa) (2005), “Recomendación y directrices para el establecimiento de una ventanilla única”, Recomendación, Nº 33, Nueva York, julio.

Duval, Yann, Tengfei Wang y Dimitra Tsoulou Malakoudi (2015), Trade Facilitation and Paperless Trade Implementation Survey 2015. Asia and the Pacific Report, Bangkok, Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP), julio [en línea] http://www.unescap.org/sites/default/files/UNRCsTFPTSurvey_ESCAP_Regional_Report2015_0.pdf.

García, Tania y Sebastián Herreros (2015), Trade Facilitation and Paperless Trade Implementation Survey 2015. Latin America and the Caribbean Report (LC/W.667), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), agosto [en línea] http://www.unescap.org/sites/default/files/TFRegionalReportECLACFINAL_0.pdf.

Jaimurzina, Azhar (2014), “El futuro de la facilitación del comercio y del transporte: consecuencias del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio (OMC)”, Boletín FAL, Nº 333, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), noviembre.

Lardé, Jeannette y Ricardo J. Sánchez (2014), “La brecha de infraestructura económica y las inversiones en América Latina”, Boletín FAL, Nº 332, Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), octubre.

Moisé, Evdokia, Thomas Orliac y Peter Minor (2011), “Trade facilitation indicators. The impact on trade costs”, OECD Trade Policy Papers, Nº 118, París.

Moisé, Evdokia y Silvia Sorescu (2015), “Contribution of trade facilitation measures to the operation of supply chains”, OECD Trade Policy Papers, Nº 181, París.

____(2013), “Trade facilitation indicators. The potential impact of trade facilitation on developing countries’ trade”, OECD Trade Policy Papers, Nº 144, París.

Neufeld, Nora (2014), “The long and winding road: how WTO members finally reached a Trade Facilitation Agreement”, Staff Working Paper ERSD, Nº 2014-06, Ginebra, abril [en línea] http://wto.org/english/res_e/reser_e/ersd201406_e.pdf.

OCDE (Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos) (2015), “Implementation of the WTO Trade Facilitation Agreement: The potential impact on trade costs”, París, junio [en línea] http://www.oecd.org/tad/tradedev/WTO-TF-Implementation-Policy-Brief_EN_2015_06.pdf.

Perrotti, Daniel y Ricardo J. Sánchez (2011), “La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe”, serie Recursos Naturales e Infraestructura, Nº 153 (LC/L.3342), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL).

Anexo III.A1

El Acuerdo sobre Facilitación del Comercio de la Organización Mundial del Comercio

Las negociaciones del Acuerdo sobre Facilitación del Comercio (AFC) concluyeron en la novena conferencia ministerial de la Organización Mundial del Comercio (OMC) (Bali, diciembre de 2013). Si bien el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) contiene disposiciones relacionadas con la facilitación del comercio (los artículos V, VIII y X), el AFC aborda dichas materias de forma más específica y actualizada.

La sección I del AFC contiene los compromisos sustantivos que deberán asumir los miembros de la OMC:

Artículo 1: Publicación y disponibilidad de la información.

Artículo 2: Oportunidad de formular observaciones, información antes de la entrada en vigor y consultas.

Artículo 3: Resoluciones anticipadas.

Artículo 4: Procedimientos de recurso o de revisión.

Artículo 5: Otras medidas para aumentar la imparcialidad, la no discriminación y la transparencia.

Artículo 6: Disciplinas en materia de derechos y cargas establecidos sobre la importación y la exportación o en conexión con ellas y de sanciones.

Artículo 7: Levante y despacho de las mercancías.

Artículo 8: Cooperación entre los organismos que intervienen en la frontera.

Artículo 9: Traslado de mercancías destinadas a la importación bajo control aduanero.

Artículo 10: Formalidades en relación con la importación, la exportación y el tránsito.

Artículo 11: Libertad de tránsito.

Artículo 12: Cooperación aduanera.

La sección II del AFC, dedicada al trato especial y diferenciado para los países en desarrollo y menos adelantados, dispone que estos puedan implementar las obligaciones contenidas en la sección I de acuerdo con tres categorías, en función del plazo y las condiciones asociadas a su implementación. Las tres categorías son:

Categoría A: obligaciones que cada país designe para su implementación en el momento en que entre en vigor del acuerdo o, en el caso de un país menos adelantado, en un año desde esa fecha.

Categoría B: obligaciones que cada país designe para su implementación en una fecha posterior, definida por el propio país.

Categoría C: obligaciones que cada país designe para su implementación en una fecha posterior definida por el propio país y sujeto a la recepción de la asistencia requerida por este.

Cada país en desarrollo o menos adelantado podrá decidir qué obligaciones incluirá en cada categoría. Esta forma de abordar el trato especial y diferenciado es innovadora, tanto por su carácter individualizado como porque condiciona la implementación de ciertas obligaciones a que los países reciban la asistencia requerida para ello. En la misma línea, se acordaron períodos de gracia durante los que los países en desarrollo y menos adelantados no podrán ser demandados ante el mecanismo de solución de controversias de la OMC en relación con la implementación de sus obligaciones de acuerdo con el AFC. Estos períodos fluctúan entre 2 y 8 años de duración desde la entrada en vigor del AFC, según se trate de países en desarrollo o menos adelantados y de la categoría en que se ubique la obligación respectiva.

La sección III del AFC prevé la creación de un Comité de Facilitación del Comercio en la OMC y de comités nacionales de facilitación del comercio en cada uno de sus miembros. Los comités nacionales tendrán como función facilitar la coordinación interna y la aplicación de las disposiciones del AFC.

El AFC se encuentra actualmente en fase de ratificación y entrará en vigor (entre los miembros que lo hayan ratificado) cuando estos representen dos tercios del total de miembros de la OMC (161 a agosto de 2015). Hasta el momento, 50 miembros de la OMC (tres de ellos de la región: Belice, Nicaragua y Trinidad y Tabago) han ratificado el AFC.

Anexo III.A2

Categorías de medidas de la agenda de facilitación del comercio

La clasificación adoptada por la Comisión Económica y Social para Asia y el Pacífico (CESPAP) identifica cinco grupos de medidas que conforman la agenda de facilitación de comercio (Duval, Wang y Tsoulou Malakoudi, 2015).

1. Transparencia

Incluye la publicación en Internet de las leyes, reglamentos, circulares y otras regulaciones, la consulta al sector privado durante la preparación de nuevas regulaciones, la publicación de estas antes de su entrada en vigor, la emisión de resoluciones anticipadas y la existencia de procedimientos de recurso o de revisión (artículos 1 al 4 del AFC).

Una resolución anticipada es una decisión escrita y vinculante emitida por la aduana de un país importador, a pedido de una parte interesada (generalmente un importador o exportador), antes de la llegada de la mercancía a la que se refiere la solicitud. Esta resolución establece el tratamiento que se dará a la mercancía al arribar al país en lo relativo, como mínimo, a su clasificación arancelaria y origen. Otros aspectos que pueden incluirse son el método a emplear para determinar el valor aduanero de la mercancía y el tratamiento arancelario aplicable. El AFC estipula que los miembros de la OMC al menos deberán publicar los requisitos para la solicitud de una resolución anticipada, el plazo en que se emitirá y su período de validez. También dispone que los miembros de la OMC deberán garantizar el derecho de una persona que ha sido objeto de una decisión administrativa de la aduana a solicitar su revisión y eventual rectificación, ya sea ante una autoridad administrativa superior, una instancia judicial o ambas.

2. Formalidades

Comprende medidas principalmente contenidas en el artículo 7 del AFC e incluye nueve áreas temáticas:

•Tramitación previa a la llegada. Permite presentar la documentación relativa a la importación y otra información requerida para el levante de las mercancías importadas antes de su llegada, con la finalidad de agilizar el levante.

•Gestión de riesgo. Se refiere a los métodos o prácticas que usan las aduanas para determinar qué transacciones u operadores de importación, exportación o tránsito estarán sujetos a control (por ejemplo, inspecciones físicas) y el tipo y grado de control a aplicar. El AFC fomenta que los países concentren el control aduanero en los envíos de alto riesgo y aceleren el levante de los de bajo riesgo, a través de criterios de selección adecuados.

•Separación entre el levante y la determinación definitiva de los derechos de aduana, impuestos, tasas y cargas. Permite el levante de las mercancías antes de la determinación definitiva de esos pagos, siempre que se hayan cumplido las demás prescripciones reglamentarias. Las autoridades aduaneras del país importador pueden exigir una garantía en forma de fianza, depósito u otro medio.

•Auditoría posterior al despacho de aduana. Con miras a agilizar el levante de las mercancías, las autoridades verificarán el cumplimento de las leyes y reglamentos aduaneros y conexos mediante el examen de los libros y registros de los comerciantes después del despacho de aduana.

•Establecimiento y publicación de los plazos medios de levante. Promueve que las aduanas calculen y publiquen periódicamente información sobre esos plazos.

•Operadores autorizados. Implica el otorgamiento de ventajas a empresas conocidas como operadores autorizados. Las ventajas ofrecidas pueden incluir, entre otras, menores requisitos de documentación o de inspección física y el pago diferido de derechos aduaneros, impuestos, tasas y cargas. Los criterios para acceder a la condición de operador autorizado incluyen un historial adecuado de cumplimiento de las leyes y reglamentos aduaneros, solvencia financiera y seguridad de la cadena de suministro.

•Envíos urgentes. Se busca agilizar el despacho de los documentos y mercancías importados por operadores de servicios de entrega urgente.

•Mercancías perecederas. Se refiere a agilizar el despacho de este tipo de mercancías, por ejemplo dándoles prioridad al programar las inspecciones.

•Aceptación de copias. Las aduanas y otros organismos pueden aceptar copias impresas o electrónicas de los documentos exigidos para la importación, exportación o tránsito.

3. Arreglos institucionales y cooperación

Incluyen la creación de comités nacionales de facilitación del comercio, así como la cooperación, nacional o internacional, entre los organismos encargados de los controles en frontera y los procedimientos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito de mercancías (artículos 8, 12 y 23 del AFC). Un ejemplo de cooperación nacional es la coordinación entre el servicio de aduanas y el servicio de protección sanitaria para realizar simultáneamente la inspección física de un embarque. El intercambio de información entre autoridades aduaneras y la coordinación entre países que comparten fronteras para compatibilizar los días y horarios de trabajo de sus puestos fronterizos o alinear sus procedimientos y formalidades son ejemplos de cooperación internacional.

4. Comercio sin papeles

Busca facilitar el flujo de la documentación, apoyándose en el uso de las tecnologías de la información y las comunicaciones (artículos 7 y 10 del AFC). Incluye medidas como el uso de ventanillas únicas electrónicas de comercio exterior (VUCE), el pago electrónico de aranceles u otras cargas relacionadas y la solicitud, emisión e intercambio transfronterizo de documentos (declaraciones aduaneras, certificados sanitarios y fitosanitarios, licencias de importación, autorizaciones ambientales y certificados de origen, entre otros).

El comercio sin papeles tiene una dimensión interna y una transfronteriza. La primera se refiere a la agilización de los trámites que los operadores deben hacer ante las autoridades de su país, como el pago de aranceles o la obtención de documentos. Por su parte, la dimensión transfronteriza corresponde a la posibilidad de que los operadores comerciales y autoridades de dos o más países involucrados en una transacción comercial intercambien documentación digitalmente.

El soporte básico del comercio sin papeles es la VUCE. Se trata de “un servicio que permite a las partes que participan en el comercio y en el transporte, presentar la información y los documentos normalizados en un solo punto de entrada a fin de satisfacer todos los requisitos normativos relacionados con la importación, la exportación y el tránsito. Si la información es electrónica, los elementos de datos específicos se deberían presentar una sola vez” (CEPE, 2005). La implementación de la VUCE permite reducir el tiempo y el costo asociados a los trámites y hacer más eficiente, coordinada y transparente la gestión de los organismos públicos involucrados.

5. Facilitación del tránsito

Incluye medidas orientadas a agilizar la circulación de mercancías en tránsito por el territorio de un país con destino final en otro (artículo 11 del AFC). Entre ellas, se cuentan la provisión de infraestructuras físicamente separadas (por ejemplo, muelles de atraque) para el tráfico en tránsito, la presentación y tramitación de los documentos y datos relativos al tránsito antes de la llegada de las mercancías y la no aplicación de reglamentos técnicos a las mercancías en tránsito.

[1] Véase [en línea] http://gtad.wto.org/trta_subcategory.aspx?lg=es&cat=33121&.

[2] Esta encuesta forma parte de la Encuesta Global de Facilitación del Comercio e Implementación del Comercio sin Papeles 2015, un proyecto de las cinco comisiones regionales de las Naciones Unidas. Los resultados completos de la encuesta para América Latina y el Caribe se presentan en García y Herreros (2015).

[3] Los resultados de América del Sur no incluyen la Argentina ni Venezuela (República Bolivariana de).

[4] Las tasas de implementación para cada categoría corresponden al promedio simple de las tasas de implementación de todas las medidas incluidas en esa categoría.

[5] En Moisé y Sorescu (2015), se muestra que hay una relación positiva entre la implementación de medidas de facilitación del comercio y el nivel y la intensidad de la participación en cadenas de valor. Una mejora de 0,1 puntos en el desempeño de un país en los indicadores de facilitación del comercio de la OCDE (cuya escala va de 0 a 2 puntos) podría aumentar sus importaciones de valor agregado extranjero entre un 1,5% y un 3,5% y sus exportaciones de valor agregado nacional entre un 1% y un 3%.

Table of Contents

Portadilla

Créditos

Índice

Presentación

Síntesis

Capítulo I

La incertidumbre y el lento crecimiento mundial exacerban las debilidades de la región

Capítulo II

Espacios para diversificar el comercio y profundizar los encadenamientos con China

Capítulo III

América Latina y el Caribe debe avanzar en la agenda de facilitación del comercio