Portadilla

Tomo I

Créditos

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretario Ejecutivo

Javier Medina

Secretario Ejecutivo Adjunto Interino

Raúl García-Buchaca

Secretario Ejecutivo Adjunto

para Administración y Análisis de Programas

Luis Fidel Yáñez

Secretario de la Comisión

Sally Shaw

Directora de la División de Documentos y Publicaciones

El presente libro es una reedición del tomo I de la obra Cooperar o perecer: el dilema de la comunidad mundial, de Hernán Santa Cruz, originalmente publicado en 1984 por Grupo Editor Latinoamericano (Buenos Aires).

El trabajo fue originalmente preparado dentro del marco del Programa de Estudios Conjuntos sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL), que contó con el apoyo de un proyecto del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y se elaboró de acuerdo con las normas de libertad académica correspondientes a las actividades de dicho Programa.

Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la CEPAL, las de las Naciones Unidas o las de los países que representan.

Publicación de las Naciones Unidas

ISBN: 978-92-1-122140-4 (versión impresa)

ISBN: 978-92-1-002255-2 (versión pdf)

Número de venta: S.24.II.G.7

LC/PUB.2024/1-P

Distribución: G

Copyright: © Naciones Unidas, 2024

Todos los derechos reservados

Impreso en Naciones Unidas, Santiago

S.23-00956

Esta publicación debe citarse como: H. Santa Cruz, Cooperar o perecer: el dilema de la comunidad mundial. Tomo I: Los años de creación (1941-1960) (LC/PUB.2024/1-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2024.

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Documentos y Publicaciones, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

ÍNDICE

Portadilla

Tomo I

Créditos

Prólogo a la nueva edición

José Manuel Salazar-Xirinachs

Prólogo a la nueva edición

Alberto van Klaveren Stork

Prólogo a la nueva edición

Paula Narváez Ojeda

Prólogo a la nueva edición

Mary Ann Glendon1

Agradecimientos

Dedicatoria

Reconocimientos

Estructura de la obra

Prólogo

por Raúl Prebisch

Presentación

PRIMERA PARTE

Concepción y estructura del orden internacional de la posguerra Nacimiento, primeros pasos de la Organización de las Naciones Unidas y definición de sus grandes líneas de acción

Capítulo I

Las principales instancias de la gestación del nuevo orden internacional y sus antecedentes

Capítulo II

La conferencia de San Francisco adopta la Carta de las Naciones Unidas y crea la Organización mundial

Capítulo III

Se complementa el sistema de cooperación instituido en la Carta

Capítulo IV

Las Naciones Unidas inician su marcha

Capítulo V

Mi encuentro con las Naciones Unidas

Capítulo VI

1947: Un año crucial en la vida de las Naciones Unidas

SEGUNDA PARTE

Para reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres

Introducción

Capítulo VII

Antecedentes históricos y creación de la Comisión de Derechos Humanos

Capítulo VIII

Declaración universal de los Derechos Humanos

Capítulo IX

Pactos de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales

Capítulo X

La lucha contra la discriminación racial

Capítulo XI

Otras acciones e instrumentos para proteger los Derechos Humanos

TERCERA PARTE

Para elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad

Capítulo XII

Se abre paso la lucha contra el subdesarrollo

Capítulo XIII

Nace la Asistencia Técnica para el Desarrollo

Capítulo XIV

El inicio de la batalla por incrementar el financiamiento externo del desarrollo

Capítulo XV

Desarrollo y desenlace de la batalla por el financiamiento

Capítulo XVI

La extraordinaria obra de la CEPAL en sus primeros quince años

Reseña del autor

PRÓLOGO A LA NUEVA EDICIÓN

José Manuel Salazar-Xirinachs

Es para mí, como Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), un honor reeditar la valiosa obra de Hernán Santa Cruz Cooperar o perecer: el dilema de la comunidad mundial, en este momento en que coinciden dos importantísimas efemérides: la conmemoración de los 75 años de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el 75º aniversario de la creación de la CEPAL. Ambos son hitos fundamentales del legado del Embajador Hernán Santa Cruz.

Releer hoy, a cuatro décadas de su publicación original, este valioso testimonio personal de los acontecimientos que le tocó vivir no es un ejercicio de memoria, sino más bien una toma de conciencia del camino que aún nos queda por recorrer para que el ideal común reflejado en la Declaración Universal de Derechos Humanos se concrete plenamente en nuestra región y en el mundo.

Las ideas, el pensamiento y el diagnóstico contenidos en esta obra testimonial me parecen tan vigentes hoy como entonces. Como bien señaló Santa Cruz en la presentación de sus textos, “Desde la Segunda Guerra Mundial la humanidad no ha vivido una situación tan crítica como la presente. Está enfrentada a una variedad de crisis que se extienden a todos los confines de la tierra”.

Cuarenta años después, el mundo sigue estando ante el mismo dilema de cooperar o perecer. Hoy, en medio de una cascada de crisis, nuestra región enfrenta una verdadera crisis del desarrollo. Es urgente e importante para los países de América Latina y el Caribe poner en práctica políticas y acciones para construir un futuro más próspero, productivo, inclusivo y sostenible, a partir de políticas transformadoras que exigen un esfuerzo tenaz por parte de los actores principales del desarrollo. Decía Santa Cruz “soy un convencido de que para mantener la paz y superar las crisis de dimensión planetaria se requieren, hoy más que nunca, instrumentos de colaboración internacional”.

Cooperar parece ser hoy, al igual que entonces, la opción para abordar prioridades mundiales como el desarrollo sostenible y el financiamiento para el desarrollo, la paz y la seguridad internacionales, la promoción de los derechos humanos, la ciencia, la tecnología, la innovación y la cooperación digital, la juventud y las generaciones futuras, el cambio climático, la gobernanza mundial y la igualdad de género.

Hernán Santa Cruz fue también un gran conocedor del sistema de las Naciones Unidas. Durante más de 13 años fue delegado de Chile ante la Asamblea General y el Consejo Económico y Social, y por un período similar se desempeñó como alto funcionario de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), Consultor del Secretario General, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y de la Organización Internacional del Trabajo (OIT).

Fue en ese rol de delegado de Chile que, en 1947, el Embajador Santa Cruz presentó una moción para el establecimiento de una comisión que se ocupara de los problemas del desarrollo económico y social de América Latina, que culminó el 25 de febrero de 1948 con la aprobación de la resolución 106 (VI) del Consejo Económico y Social, que dio origen a la CEPAL.

Entre sus generosas apreciaciones sobre el rol de la CEPAL, destaca el siguiente comentario: “La tarea cumplida por la CEPAL tiene relieves propios que van más allá de lo habitual. La región le debe, entre muchas otras cosas, el haber adquirido una conciencia más clara de su realidad social y económica y de su situación en la economía mundial; […] la concepción de modelos propios de desarrollo; el haber auspiciado y servido de foro de encuentros para elaborar políticas económicas conjuntas y esquemas de integración; y el haber capacitado a un selecto equipo de expertos en problemas del desarrollo”[1].

De cara a la Cumbre del Futuro, sigue vigente el compromiso de la CEPAL de facilitar la acción conjunta para revitalizar el multilateralismo, impulsar la implementación de los compromisos existentes y acordar soluciones a nuevos desafíos.

Hoy, cuando Chile preside el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y conmemoramos el 75º aniversario de la CEPAL, es un momento propicio para reeditar este testimonio del Embajador Santa Cruz y mirar al futuro teniendo en cuenta los valiosos aprendizajes del pasado.

José Manuel Salazar-Xirinachs

Secretario Ejecutivo

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)

1. [1] H. Santa Cruz, La CEPAL, encarnación de una esperanza de América Latina, Cuadernos de la CEPAL (LC/G.1349), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 1985.

PRÓLOGO A LA NUEVA EDICIÓN

Alberto van Klaveren Stork

Hernán Santa Cruz Barceló dejó una huella indeleble en los orígenes del multilateralismo moderno y del derecho internacional de los derechos humanos. Su arduo trabajo no solo se proyectó en el período fundacional de las Naciones Unidas, sino que también contribuyó a sentar los principios que han inspirado la política exterior de Chile hasta nuestros días.

En 1947, Santa Cruz —entonces un abogado sin mayor experiencia diplomática— fue nombrado por el Presidente Gabriel González Videla como el primer Representante Permanente de Chile ante la naciente Organización de las Naciones Unidas.

A través de sus memorias, que ahora se reeditan, sabemos que en un principio dudó en aceptar el encargo presidencial, por considerar que carecía de la trayectoria adecuada para una tarea tan relevante. Sin embargo —y para beneficio de todos— Santa Cruz accedió a asumir la responsabilidad que se le encomendaba con el convencimiento de que el futuro de la humanidad dependía de una comprensión global de los problemas que la afectaban en su conjunto.

Por ello, hizo de “cooperar o perecer” su leitmotiv. El título de sus memorias sintetiza de manera muy apropiada lo que el propio Santa Cruz calificaría como su “segunda existencia”. Una que lo llevaría a integrar el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas; a presidir el Consejo Económico y Social (ECOSOC) y la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías; a ejercer como Subdirector General de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), y a liderar la creación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), entre muchos otros logros.

De su prolífica actividad internacional, el hito más valorado por Santa Cruz fue su participación en el Comité de Redacción de la Declaración Universal de Derechos Humanos, presidido por Eleanor Roosevelt, y de la que conmemoramos su 75º aniversario. Fue en esta instancia que Santa Cruz pasó de ser casi un total desconocido en el ámbito internacional a ejercer una fuerte influencia en el Comité de Redacción. Su voz no solo reflejó el pensamiento humanista latinoamericano, sino también del mundo en desarrollo, posición que con frecuencia lo enfrentó con las potencias industriales de Occidente.

Aunque su influencia en el proceso de redacción no se restringió a los derechos económicos, sociales y culturales, es en este ámbito donde se dejó sentir con especial fuerza. Ante las visiones discrepantes de si la Declaración debía o no recoger esta categoría de derechos, Santa Cruz fue el más acérrimo defensor de su incorporación tanto en el articulado de la Declaración como en su preámbulo, en orden a brindarles la misma importancia que a las libertades civiles y políticas.

De manera pionera, enarboló las banderas de la indivisibilidad y la interdependencia de los derechos humanos mucho antes de que tales principios fueran recogidos en los pactos internacionales de derechos humanos del año 1966, en la Proclamación de Teherán de 1968 y en la Conferencia Mundial de Derechos Humanos de Viena de 1993.

Santa Cruz, junto con otros juristas y personalidades diplomáticas provenientes de países latinoamericanos, asumió un rol preponderante en esos años, relevando la tradición latinoamericanista en favor de los derechos humanos y la democracia, que se expresó en la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre adoptada meses antes de la propia Declaración Universal de Derechos Humanos, y otros tantos hitos previos que suelen ser ignorados al momento de revisar la historia del derecho internacional de los derechos humanos. Ahí, entre otras cosas, radica la importancia de poner de relieve el papel de Hernán Santa Cruz y otras personalidades del Sur Global en la conformación de esta disciplina del derecho internacional público.

La reedición de las memorias de Hernán Santa Cruz, Cooperar o perecer: el dilema de la comunidad mundial se da en un momento particularmente propicio al coincidir con los 75 años de la proclamación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, con la presencia de Chile en el Consejo de Derechos Humanos y con la Presidencia chilena del ECOSOC. Pero, sobre todo, ocurre en un momento en que el escenario global se ve enfrentado a grandes retos, como la crisis climática, las crisis humanitarias y el retroceso democrático en el mundo. Las experiencias de Hernán Santa Cruz pueden ser extremadamente útiles para enfrentar estos desafíos y exhortan a la comunidad mundial a cooperar para no perecer.

Alberto van Klaveren Stork

Ministro de Relaciones Exteriores de Chile

PRÓLOGO A LA NUEVA EDICIÓN

Paula Narváez Ojeda

Dos hermosas coincidencias hacen propicio este año para reeditar los tres tomos de Cooperar o perecer: el dilema de la comunidad mundial. Ellas son la conmemoración del 75º aniversario de la proclamación de la Declaración Universal de Derechos Humanos y el ejercicio de Chile de la Presidencia del septuagésimo noveno período de sesiones del Consejo Económico y Social (ECOSOC) de las Naciones Unidas.

El autor de esta obra, el abogado y diplomático chileno Hernán Santa Cruz, aborda, entre otros temas, el proceso de creación del sistema de las Naciones Unidas, la elaboración de la Declaración Universal de Derechos Humanos, los retos alimentarios a los que se enfrenta la humanidad, la lucha contra el subdesarrollo y el papel que las Naciones Unidas juegan en dichas instancias.

El Embajador Santa Cruz presenta en estos escritos una ardiente, pero ecuánime, defensa del multilateralismo y, en particular, de la importancia de trabajar conjuntamente para lograr un mundo en el que la dignidad humana se base en el respeto a los derechos humanos, la autodeterminación de los pueblos y la eliminación de la desigualdad en aras de la erradicación del hambre y la pobreza.

Su obra no solo tiene un interés académico. Santa Cruz fue un actor destacado en dichos procesos y habla desde su experiencia de más de treinta años, primero como representante de Chile ante las Naciones Unidas y, posteriormente, como funcionario de las Naciones Unidas en distintos organismos especializados. Cooperar o perecer es, sobre todo, un testimonio de primera mano de cómo, a pesar de las muchas dificultades que se puedan presentar en el camino, la cooperación entre Estados no solo es posible, sino imprescindible.

Santa Cruz fue parte de un movimiento intelectual crítico del pensamiento jurídico clásico. Para él, los derechos ofrecían una nueva forma de abordar la pobreza y brindar bienestar y justicia social a los trabajadores y campesinos. Entendía la democracia como una totalidad inseparable que incluye aspectos no solo políticos, sino también económicos y sociales, y aspiraba a transformar la democracia política del siglo XIX en una democracia económica.

En el centro del pensamiento de Hernán Santa Cruz está el concepto de protección de la dignidad humana. En el contexto de la posguerra y de creación de un nuevo orden internacional, afirmó que reconocer los derechos económicos, sociales y culturales haría imposible el regreso del fascismo. En consecuencia, solo un esfuerzo global podría satisfacer las necesidades de los pobres, los hambrientos y los miserables de la tierra.

En un momento en que enfrentamos amenazas existenciales como el cambio climático, la pérdida de la biodiversidad, la existencia de arsenales de armas nucleares con capacidad de destruir el planeta varias veces y la amenaza latente de las pandemias, resuenan las palabras de Santa Cruz: “para mantener la paz y superar las crisis de dimensión planetaria se requieren, hoy más que nunca, instrumentos de colaboración internacional”.

Quisiera terminar expresando mis agradecimientos a la familia Santa Cruz, así como a José Manuel Salazar-Xirinachs, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y, por su intermedio, a toda la CEPAL, por apoyar este proceso desde el comienzo, compartiendo con nosotros el sueño de recuperar esta obra, que hoy se hace realidad. No puedo imaginar una institución ni una ocasión más adecuada para ello que la CEPAL, inspiración de Hernán Santa Cruz, que celebra 75 años de existencia.

Paula Narváez Ojeda

Presidenta Septuagésimo noveno período de sesiones del

Consejo Económico y Social (ECOSOC)

Naciones Unidas

PRÓLOGO A LA NUEVA EDICIÓN

Mary Ann Glendon[1]

En este año en que se conmemora el 75º aniversario de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la reedición de las crónicas de uno de sus más importantes artífices es un acontecimiento realmente pertinente y bienvenido. Hernán Santa Cruz formó parte de la gran generación de diplomáticos que dio vida al proyecto de derechos humanos tras la Segunda Guerra Mundial. Mientras se desempeñaba como Representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas, fue designado para integrar la primera Comisión de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, órgano conformado por 18 miembros y encargado de elaborar el documento que se convirtió en la Declaración Universal de Derechos Humanos. Fue así que formó parte del grupo de trabajo de ocho personas que redactó la Declaración, y con gran conocimiento contribuyó a que el texto sorteara los procesos que condujeron a su proclamación por parte de la Asamblea General de las Naciones Unidas sin un solo voto en contra. Santa Cruz es ampliamente reconocido por haber sido, en la Comisión, el más ferviente y eficaz promotor de los artículos de la Declaración sobre derechos sociales y económicos.

En la actualidad, a menudo se olvida que el movimiento durante y después de la Segunda Guerra Mundial en favor de lo que entonces se llamó una “carta internacional de derechos” estuvo impulsado no solo por el cuadro de muerte, destrucción y atrocidades a una escala hasta entonces inimaginable, sino también por el profundo deseo de una vida mejor. Eso ocurría sobre todo con los millones de personas que vivían en la pobreza, o bajo dominio colonial, o que pertenecían a minorías jurídicamente desfavorecidas. Como ya había observado el gran teórico social Max Weber tras la Primera Guerra Mundial, cuando la guerra se produce a una escala tan vasta y genera una disrupción tan profunda de las formas de vida establecidas, aumenta la conciencia de soldados y civiles por igual respecto de que la forma en que siempre han sido las cosas no es necesariamente la forma en que tienen que ser.

En 1945, cuando las potencias denominadas los “Cinco Grandes” invitaron a representantes de 50 países aliados a la conferencia fundacional de las Naciones Unidas en San Francisco, muchos de los delegados acudieron con ideas propias acerca de los propósitos de la nueva organización. Los representantes de los denominados “países más pequeños” (pequeños no necesariamente en tamaño, sino respecto de su influencia política) formaron una coalición para asegurar que la Carta de las Naciones Unidas fuera más allá de la estabilidad de las fronteras y los mecanismos de resolución de disputas para impedir futuras agresiones. El contingente latinoamericano de 20 países, que constituía el bloque más numeroso de la conferencia, se encontraba en una posición privilegiada para que la agenda de la coalición prosperara. Es en gran parte gracias a los esfuerzos conjuntos de ese decidido grupo de personas que la Carta de las Naciones Unidas habla de derechos humanos e igualdad, así como del objetivo de “elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”.

Los redactores de la Declaración Universal de Derechos Humanos de 1948, entre los que destaca Santa Cruz, siguieron ese ejemplo. El Preámbulo de la Declaración recuerda que “los pueblos de las Naciones Unidas […] se han declarado resueltos a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”. Haciéndose eco del famoso discurso de las “cuatro libertades” de Franklin Roosevelt, Presidente de los Estados Unidos, el Preámbulo de la Declaración agrega que “se ha proclamado, como la aspiración más elevada del hombre, el advenimiento de un mundo en que los seres humanos, liberados del temor y de la miseria, disfruten de la libertad de palabra y de la libertad de creencias”. El artículo 22 de la Declaración vincula expresamente los derechos políticos y civiles a las condiciones económicas, sociales y culturales que hacen posible la libertad, y describe estas condiciones como “indispensables” para la dignidad humana y el libre desarrollo de la personalidad.

A diferencia de lo que muchos suponen, no fueron los representantes del bloque soviético en la Comisión de Derechos Humanos los promotores más insistentes de los artículos sobre derechos sociales y económicos de la Declaración. Esa fue la principal contribución de Hernán Santa Cruz, que hábilmente ayudó a que el Departamento de Estado de los Estados Unidos, que se mostraba poco entusiasta, se mantuviera a favor de la empresa, mientras se resistía a las propuestas soviéticas de convertir al Estado central en el garante último de tales derechos.

De hecho, los artículos sobre derechos sociales y económicos de la Declaración Universal de Derechos Humanos derivan principalmente no de ideas marxistas, sino de modelos latinoamericanos, que a su vez se vieron muy influidos por el pensamiento social cristiano expresado en dos influyentes encíclicas papales: Rerum novarum y Quadragesimo anno[2]. Cuando la Comisión de Derechos Humanos inició su labor, pidió a John Humphrey, Director de la División de Derechos Humanos de las Naciones Unidas, que preparara un primer borrador. Humphrey comenzó por hacer un exhaustivo estudio de los documentos sobre derechos existentes en el mundo y terminó tomando como principales modelos dos proyectos de documentos: uno de Panamá y otro de Chile[3]. El documento chileno era una versión preliminar de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre (también conocida como la Declaración de Bogotá)[4]. Tras hacer una comparación línea por línea del primer proyecto de Humphrey y los documentos de Chile y Panamá, el estudioso de los derechos humanos Johannes Morsink concluyó que Humphrey había tomado de esas dos propuestas gran parte de la redacción y casi todas las ideas sobre los derechos sociales, económicos y culturales de su primer proyecto[5]. Aunque muchas otras culturas contribuyeron a la Declaración Universal de Derechos Humanos, los artículos sobre derechos sociales y económicos del documento final llevan marcas inequívocas de la influencia de las fuentes latinoamericanas de Humphrey[6].

Además de participar en el proceso de redacción de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Santa Cruz hizo muchos aportes valiosos al proyecto de derechos humanos mediante sus habilidades políticas y diplomáticas. John Humphrey le atribuyó una influencia considerable entre los delegados que representaban a los países en vías de desarrollo económico, cuyas posturas defendía a veces con gran vehemencia, lo que a menudo lo enfrentaba a las potencias industriales occidentales[7].

Las habilidades políticas del diplomático chileno fueron especialmente útiles en el otoño de 1948, cuando la Declaración Universal de Derechos Humanos se debatió en la Comisión de Asuntos Sociales, Humanitarios y Culturales de las Naciones Unidas, antes de su presentación a la Asamblea General para la votación final. Santa Cruz fue uno de los miembros clave de un grupo de personas extraordinarias que dejaron de lado sus diferencias para conseguir la aprobación del texto por dicha Comisión. Como recordó el libanés Charles Malik:

Fueron grandes días hace veinte años, cuando estábamos en plena elaboración del proyecto de Declaración Universal de Derechos Humanos para su presentación final a la Asamblea General de las Naciones Unidas. La Sra. Roosevelt, el Sr. [René] Cassin, el Sr. [Peng-chun] Chang, el Sr. Santa Cruz y yo, junto con nuestros respectivos asesores y asistentes, pronto logramos una coincidencia bastante estrecha en los puntos de vista sobre fines y objetivos. Trabajamos prácticamente como un equipo[8].

Durante los debates que condujeron a la proclamación de la Declaración Universal de Derechos Humanos, Santa Cruz desempeñó un papel decisivo para que el documento sorteara distintas controversias que incluyeron acalorados intercambios de ideas sobre la naturaleza de las disposiciones sociales y económicas de la Declaración. También consiguió controlar la iniciativa de varias naciones latinoamericanas de remitir nuevamente la Declaración a la Comisión con el fin de mejorarla comparándola con la Declaración de Bogotá, que había sido aprobada hacía poco. Como relata Santa Cruz, pudo explicar a sus colegas delegados latinoamericanos (que tomaban contacto con la Declaración Universal de Derechos Humanos por primera vez) que, de hecho, gran parte del documento de las Naciones Unidas se había basado en los trabajos preparatorios de la Declaración de Bogotá[9].

Esperamos que, a través de esta nueva edición de los textos de Hernán Santa Cruz, una nueva generación se sienta inspirada para retomar la tarea inconclusa de la gran generación de su autor y avanzar en la lucha para “elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad”.

Mary Ann Glendon

Profesora Emérita de Derecho

de la Universidad de Harvard

1. [1] Autora de A World Made New: Eleanor Roosevelt and the Universal Declaration of Human Rights, Random House, 2002.

2. [2] Véase M. A. Glendon, “The forgotten crucible: Latin American influence on the universal human rights idea”, Harvard Human Rights Journal, vol. 16, 2003.

3. [3] J. P. Humphrey, Human Rights and the United Nations: A Great Adventure, Transnational Publishers, 1984, págs. 31-32.

4. [4] J. Morsink, The Universal Declaration of Human Rights, University of Pennsylvania Press, 1999, pág. 6.

5. [5] Ibidem, pág.131.

6. [6] Glendon, 2003, pág. 34, nota 40.

7. [7] Humphrey, 1984, pág. 37.

8. [8] O. F. Nolde y C. H. Malik, Free and Equal: Human Rights in Ecumenical Perspective, World Council of Churches, 1968, págs. 8-9.

9. [9] H. Santa Cruz, Cooperar o perecer: luces, sombras y tormentas en los años maduros, 1984, págs. 184-193.

AGRADECIMIENTOS

La familia Santa Cruz García de la Huerta agradece muy sinceramente a todos quienes hicieron posible la reedición de la obra Cooperar o perecer: el dilema de la comunidad mundial, en particular, a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y al Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile. La dedicación y el esfuerzo de sus equipos han sido fundamentales para hacer de este proyecto una realidad.

Reconoce muy especialmente a José Manuel Salazar-Xirinachs, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Alberto van Klaveren Stork, Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Paula Narváez Ojeda, Representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas y Presidenta del septuagésimo noveno período de sesiones del Consejo Económico y Social (ECOSOC), y Mary Ann Glendon, ex Embajadora de los Estados Unidos ante la Santa Sede y Profesora Emérita de Derecho de la Universidad de Harvard, por aceptar con entusiasmo prologar esta nueva edición de las obras de nuestro padre y abuelo. Desde la concepción de la idea de reeditar la obra hasta la publicación, cada paso del camino ha contado con su apoyo y compromiso.

También agradece a los editores y revisores. Su arduo trabajo ha perfeccionado cada línea y ha asegurado la coherencia y calidad del contenido. Su atención a los detalles ha sido excepcional y el resultado final refleja su dedicación.

Familia Santa Cruz García de la Huerta

DEDICATORIA

A Nana, mi admirable y abnegada compañera durante más de medio siglo. De ella he recibido lo más preciado de mi vida: amor y mis hijas e hijos que constituyen mi mayor orgullo.

A la memoria:

De Henri Laugier, pensador, educador, notable conjunción de eminente hombre de ciencia y humanista integral. Cultor y mecenas del arte. Auténtico ciudadano del mundo; luchador infatigable en favor de la cooperación internacional para asegurar la paz, la amistad entre las naciones basada en los principios de la Carta de las Naciones Unidas, en especial el de respeto al valor y la dignidad de la persona humana y el de autodeterminación de los pueblos. Amigo incomparable, sus enseñanzas y su ejemplo orientaron mi actuación en el quehacer internacional.

De tantas personalidades ya desaparecidas, con quienes compartí la lucha por convertir en realidad aquellos principios y objetivos.

RECONOCIMIENTOS

El contenido de la presente obra, su estructura y modalidades son de mi exclusiva responsabilidad. No representa, pues, el pensamiento o la posición de ninguna institución o grupo de mi país o del exterior.

Sin embargo, ella no habría sido posible de no contar, como ha sido el caso, con una muy valiosa comprensión y apoyo intelectual, material y logístico de organizaciones de carácter nacional e internacional y también de personalidades de muy variada procedencia geográfica.

A todas esas instituciones e individuos hago llegar mi profundo reconocimiento. Considero justo mencionar a algunos de ellos.

En primer lugar, cito al Instituto de Cooperación Iberoamericana, por su decisiva colaboración durante las primeras etapas de la preparación de esta obra. A Enrique Iglesias, Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), en razón de que, junto con sus principales colaboradores, en particular el Director del Programa RIAL, Luciano Tomassini, estuvo vinculado a la concepción y germinación del proyecto. Él me estimuló, en 1982, a iniciar el trabajo y con ello cumplir una vieja aspiración mía. Después se constituyó en el promotor de su realización, dentro y fuera del organismo que dirige.

Este apoyo de la CEPAL recibió el respaldo del Secretario General de las Naciones Unidas, Javier Pérez de Cuéllar, quien fue secundado con eficacia y entusiasmo por su Subsecretario General para Asuntos Políticos Especiales, Diego Cordovez. Gracias a ellos y también al Subsecretario General para Información Pública, Yasushi Akashi, he podido disponer de la documentación necesaria y facilidades especiales para la investigación.

Debo también referirme a la cooperación de la FAO, tanto en la sede central en Roma como en su Oficina Regional para América Latina. Edouard Saouma, Director General de la organización, ha dado muestras de una genuina comprensión e interés por mi trabajo. Ello me ha permitido disponer de facilidades excepcionalmente valiosas. El Representante Regional y Subdirector General, Mario Jalil, y su antecesor, Pedro Moral López, han interpretado con generosidad esa posición de su Director General.

Otra institución que estimo necesario destacar es el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Valoro especialmente el apoyo brindado a esta obra por su Administrador, Bradford Morse, y el Administrador Adjunto y Director Regional para América Latina, Hugo Navajas-Mogro, particularmente a través del Programa Conjunto sobre las Relaciones Internacionales de América Latina (RIAL).

Finalmente, tengo que singularizar el estímulo que me ha dado el Director General de la UNESCO, Amadou-Mahtar M’Bow, en amistosas conversaciones y correspondencia.

Destaco, asimismo, la cooperación abnegada y eficaz de mi Asistente Especial, Lilian Hales Riadi, mi editora, Adriana Aguilera Arancibia, y de Alfonso Santa Cruz, co-autor del capítulo XVI del primer volumen y fraternal consejero.

ESTRUCTURA DE LA OBRA

Esta obra, Cooperar o Perecer: el dilema de la comunidad mundial, se publica en dos volúmenes. El primero contiene el Prólogo, la Presentación general de la obra y, enseguida, bajo el título “Los años de creación (1941-1960)” recuerda cómo se estableció el Orden Internacional de la posguerra y se trazaron las líneas de acción de la cooperación internacional para asegurar condiciones de paz, fundadas en principios de derecho internacional, en la defensa y protección de los derechos y libertades fundamentales de los seres humanos y de los pueblos. Todo ello para “preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la humanidad sufrimientos indecibles”, como reza el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas, tratado internacional adoptado al terminar el tremendo holocausto que fue la Segunda Guerra Mundial y sus antecedentes inmediatos. En una palabra, dicha declaración en nombre “de los pueblos del mundo” afirma que para que no pereciera la civilización era imperativo cooperar.

El segundo volumen, que he llamado “Luces y sombras en los años maduros”, analiza cómo ha evolucionado la cooperación internacional desde 1960 hasta nuestros días en aquellos aspectos mencionados antes que son los auténticos pilares sólidos y permanentes de la paz porque se ocupan de dignificar a todos los seres humanos y a todos los pueblos de la tierra. Y tal análisis, junto con evidenciar la existencia de realizaciones impresionantes de la colaboración internacional —las cuales desgraciadamente han sido olvidadas por la generación madura y totalmente ignoradas por las generaciones jóvenes— concluye que si no se detiene el progresivo debilitamiento de dicha cooperación el mundo marcha hacia una catástrofe irreparable. Esto demuestra con claridad que como lo previeron los legisladores de la Conferencia de San Francisco en 1945, la alternativa es cooperar o perecer.

La división cronológica mencionada tiene cierto grado de flexibilidad. Así, en el primer volumen hay casos en que, para no afectar la coherencia del relato o análisis de un tema, se sobrepasa en unos pocos años la fecha de 1960. Al revés, en algunas materias cuya consideración en Naciones Unidas u otras organizaciones del sistema se inició antes de dicho año, pero que maduraron y adquirieron mayor relevancia en las décadas de los sesenta o setenta, el tema es tratado como un todo en el segundo volumen. Cuatro materias muy importantes están incluidas en esta última situación: el gran problema del hambre, la seguridad alimentaria y el desarrollo rural; la descolonización y el papel en ella de América Latina; el comercio internacional y el desarrollo; y la libertad de información.

El segundo volumen, actualmente en preparación, además de los temas recién mencionados, contendrá el análisis de problemas que han emergido en los dos últimos decenios, tales como el del medio ambiente que será tratado poniendo énfasis en su relación con el desarrollo; y el derecho del mar. Incluirá, asimismo, otros que tienen gran actualidad, como la aplicación de los instrumentos sobre derechos humanos y la discriminación racial; el Nuevo Orden Económico Internacional y el Nuevo Orden Informativo. También se examinarán ciertas instituciones que participan en la lucha por el desarrollo, como el Movimiento de los Países no Alineados y algunas organizaciones no gubernamentales que trabajan en la investigación y promoción del mismo. Incluye, además, un Epílogo que contiene consideraciones y sugerencias sobre el futuro del sistema de Naciones Unidas

en la cooperación internacional relativas a los temas que abarca el libro.

PRÓLOGO

por Raúl Prebisch

Cuando Don Hernán Santa Cruz llegó a las Naciones Unidas como Embajador de Chile, en tiempos en que las representaciones estaban generalmente formadas por hombres a los que se había elegido por su experiencia y su capacidad, la gente se preguntaba afanosamente en los pasillos quién era Hernán Santa Cruz, qué antecedentes tenía, qué experiencia internacional había recogido. No había mucho que decir en aquel entonces, como el mismo Don Hernán lo reconoce en la entrevista en que el Presidente de Chile le ofrece ese importante cargo. Años después, sin embargo, cuando el Embajador Santa Cruz deja las Naciones Unidas, su prestigio había llegado a un altísimo nivel y era frecuente la referencia, sobre todo en el Consejo Económico y Social, acerca del vacío que aquél dejaba en el organismo internacional.

¿A qué se debía este prestigio de Santa Cruz? Yo creo que hay que mencionar una serie de factores. En primer lugar, la plena conciencia que tenía de que no estaba preparado inicialmente para desempeñar tan importantes funciones lo llevó a establecer una muy estrecha vinculación con los funcionarios más calificados de la Secretaría de las Naciones Unidas, principalmente del Consejo Económico y Social, y establecer un nutrido diálogo con ellos. Diálogo muy fecundo, por cierto, porque Hernán, con gran interés y una tenacidad excepcional les planteaba preguntas, provocaba respuestas y discutía sistemáticamente con ellos acerca de los grandes problemas que formaban parte del temario de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social. Sobre esta base, además de su inteligencia y penetración, pudo relacionarse en condiciones cada vez mejores con los hombres destacados que tanto los países desarrollados como los países en desarrollo designaban para representarlos. Había en verdad hombres destacadísimos y el perfil que hace nuestro autor de esos hombres y de las conversaciones que con ellos tuvo constituyen partes muy sabrosas de este libro.

Pero no son éstos los dos únicos factores del éxito de Hernán Santa Cruz. Trátase de un hombre de gran dinamismo y de una extraordinaria aptitud de negociación y persuasión, condiciones éstas indispensables en cualquier empresa humana y sobre todo en la muy compleja existencia de un organismo internacional sujeto a corrientes tan dispares y con frecuencia contradictorias. Quisiera citar un solo ejemplo, que me toca de cerca. Cuando se creó en las Naciones Unidas la Comisión Económica para Europa, a fin de considerar los graves problemas de la posguerra, y en seguida la del Extremo Oriente, concibió Don Hernán la creación de una Comisión Económica para América Latina. ¿Para qué hacerlo? En verdad en aquellos tiempos el criterio prevaleciente era aquel según el cual lo bueno que se hacía en los grandes centros industriales repercutía en la periferia de la economía mundial sin necesidad de la consideración específica de sus problemas. Por lo demás, ¿acaso no se había creado hacía muy poco tiempo en la Organización de Estados Americanos, un organismo con funciones similares a las que tendría esa organización de las Naciones Unidas? Yo sospecho que la enorme gravitación que tendría Estados Unidos en una comisión dependiente de la OEA fue un argumento muy importante para convencer a los países europeos de que había que hacer algo de mayor independencia dentro del cuadro de las Naciones Unidas, concepto que sin duda se subrayó cuando en su proyecto Hernán propuso como miembros al Reino Unido, Francia y Holanda, además de los Estados Unidos.

Como quiera que fuere, la CEPAL fue creada por un período de tres años, que dura hasta nuestros días, y Hernán supo aprovechar inteligentemente los primeros trabajos de la nueva institución para destacar principalmente en el Consejo Económico y Social el valor que tenía iniciar en la América Latina una interpretación propia y auténtica de sus problemas económicos y sociales y abrir paso a la solución autónoma de sus problemas.

Desde los primeros tiempos se disipó el temor de que una organización regional acentuara este último carácter en desmedro del marco mundial en que le tocaba desenvolverse. Es obvio que nuestros problemas latinoamericanos, con todas las diferencias entre nuestros países, no podrán considerarse aisladamente del ámbito mundial y, si alguna duda cabía, los acontecimientos actuales son clara prueba de este aserto.

Contrariamente a lo que suele creerse, yo no tuve intervención alguna en la creación de la CEPAL. Me encontraba aún como profesor universitario en Buenos Aires e ignoraba la existencia de Hernán Santa Cruz. La CEPAL fue obra exclusiva de él y sus colaboradores y después de creada me fue dado conocer y admirar a Hernán y establecer con él muy sólidas y persistentes relaciones amistosas.

Por supuesto que por la índole de mis propias funciones como Secretario Ejecutivo de la CEPAL hasta 1963 y después en la UNCTAD, he conocido más de cerca la actuación de Hernán Santa Cruz en las Naciones Unidas, en lo que concierne a los grandes problemas económicos y sociales. En tal sentido, fue el gran promotor, acompañado de otras delegaciones, del concepto que la transferencia de tecnología no correspondía solamente a la actividad privada sino también a los canales oficiales en el plano internacional. Asimismo, el dinamismo de Hernán Santa Cruz y su múltiple personalidad lo llevaron a afrontar con gran entusiasmo problemas que hoy nos parecen lugares comunes, pero que no lo eran en aquel tiempo. Me refiero especialmente a la lucha por los derechos humanos y por la igualdad racial, problemas en que Hernán Santa Cruz se movió con una determinación que no vacilo en describir como avasalladora para eliminar las grandes resistencias que se oponían, como es natural, a que se avanzara más en la consideración de estos problemas.

De todo ello podrá enterarse el lector en este volumen y en los que están en ejecución.

No ha sido por supuesto obra fácil la de escribir estos volúmenes. Se corre el riesgo de una crónica un tanto árida de los acontecimientos o memorias del autor. No es tal crónica ni tal autobiografía, sino que los acontecimientos y las reflexiones personales de Hernán Santa Cruz y su evocación del pasado se hacen en forma tal que sus páginas se leen con gran atención, estando salpicadas de anécdotas relativas a sus relaciones con los miembros de gran jerarquía con los cuales le tocó tener contacto y trabajar en conjunto.

Hernán se ha esforzado tenaz y asiduamente en estos volúmenes y ha llegado a un buen fin. Además de lo que dije más arriba, tienen el mérito de exaltar la gravitación que tuvo Chile en aquellos tiempos en la formación de un pensamiento latinoamericano y de formas de acción latinoamericanas para traducir ese pensamiento en proposiciones concretas de hoy no son exactamente iguales que los de aquellos tiempos. Pero siguen en pie los más importantes de ellos. Yo diría, sin vacilaciones, en términos mucho más serios y preocupantes por la complejidad creciente de las relaciones internacionales y de nuestros propios problemas internos tan vinculados a lo internacional. Creo que la experiencia recogida por Hernán en esos años, y reflejada con brillo en este volumen, será un antecedente valioso para comprender lo que está ocurriendo y la enorme potencialidad de las Naciones Unidas. Espero fervientemente que Hernán vuelva a tener la oportunidad de aprovechar esa enorme experiencia y madurez en el futuro. Voces como la de él pueden tener una enorme gravitación en los años por venir.

PRESENTACIÓN

I. El porqué de este libro

Desde la Segunda Guerra Mundial la humanidad no ha vivido una situación tan crítica como la presente. Está enfrentada a una variedad de crisis que se extienden a todos los confines de la tierra. Dos factores contribuyeron poderosamente a desatarlas: uno, las secuelas políticas, sociales y económicas de aquella monstruosa conflagración y los prodigiosos avances de la técnica y de la ciencia generados por ella, los cuales, tras desarrollarse en varias direcciones con una rapidez sorprendente, fueron también aprovechados para fabricar instrumentos que pueden destruir la civilización o conculcar los derechos fundamentales del ser humano. El otro factor surge de la incapacidad de los dirigentes mundiales del último cuarto de siglo para evitar esta evolución peligrosa, así como para comprender la magnitud de las mutaciones que ha experimentado nuestro planeta y sus consecuencias. Por otra parte, tampoco han sido capaces de ajustar sus políticas domésticas e internacionales a la amplia gama de transformaciones originadas en este período.

Las grandes potencias, apartándose de las corrientes de la historia que marchan hacia una colaboración universal para evitar una catástrofe de la cual ellas mismas no lograrían escapar, casi siempre han aprovechado las circunstancias sólo en beneficio propio, lo cual les ha permitido prosperar en un grado espectacular durante las tres décadas que siguieron a la guerra. Olvidaron las obligaciones que habían contraído al suscribir la Carta de las Naciones Unidas, en el sentido de convertirse en líderes de los esfuerzos por construir un mundo libre de temor y de necesidad, sin percatarse de que con ello estaban destruyendo su propio progreso y estabilidad. Ignoraron, al parecer, hechos capitales que están cambiando la faz de la tierra. Desde 1945 se han triplicado la población del mundo y el número de los Estados soberanos; muchos recursos naturales no renovables han sido dilapidados en gran medida y se ha descuidado su conservación; se rompe en forma acelerada el equilibrio ecológico, particularmente en los medios rurales de los países de la periferia, con grave daño para las presentes y futuras generaciones; es tal el deterioro del medio ambiente en las grandes ciudades del mundo en desarrollo, que se están tornando invivibles.

La interdependencia entre los países, los fabulosos avances de las comunicaciones, unidos al grave deterioro de sus niveles de vida como consecuencia de los fenómenos antes descritos, despertaron con gran fuerza en cientos de millones de individuos que habitan el llamado Tercer Mundo la justa aspiración a tener una vida digna y oportunidades de auténtico progreso. Las potencias favorecidas por el progreso han valorado este tan lógico anhelo con el criterio, entre desdeñoso y ofensivo, con que juzgaban las reivindicaciones de los trabajadores en las primeras etapas de la revolución industrial. Y esta actitud defensiva se está transformando en una verdadera agresión económica. Prueba de ello son el descarado proteccionismo de su comercio con los países del Tercer Mundo que mantienen postradas sus exportaciones y las insoportables tasas de interés aplicadas al gigantesco endeudamiento de estas naciones.

Barbara Ward[1], un ser lleno de talento, de gracia y de pasión por la paz con justicia, lamentablemente desaparecida en la plenitud de su actividad creadora, escribió libros y dictó conferencias en los cuales rechazaba con vigor razonado esa conducta. En uno de estos escritos abogaba por el pronto establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional justo, humano y participativo y, junto con señalar a las naciones “ricas” los peligros de su política respecto al “Sur”, les recordaba: “Vivimos la época más catastróficamente revolucionaria que el hombre jamás haya enfrentado. Son diez o veinte revoluciones que están cambiando nuestras vidas y nuestra manera de ver las cosas, haciéndolas irreconocibles”.

Hasta ahora estas advertencias no han sido escuchadas. Tampoco lo han sido las de los países en desarrollo que han resonado con fuerte pertinacia desde hace más de 30 años en todos los foros internacionales. El resultado está a la vista. Hemos llegado al grado más agudo de una crisis económica que comenzó 13 años atrás, cuando se derrumbó el sistema de Bretton Woods y se produjo una terrible anarquía monetaria, “desorden”, como lo llamaba eufemísticamente el Presidente Giscard d’Estaing. El desempleo en los países industrializados alcanza ya el de los años treinta y en las naciones del Tercer Mundo, en las cuales es endémico, se ha acrecentado de manera considerable. Ciertamente que el “desempleo” se confunde con el “subempleo”. El endeudamiento de estas últimas llega ya a los 900 mil millones de dólares. Asimismo, la crisis social es grave: se extiende a través de todo el globo. En ella sobresalen el hambre, el desempleo, las enfermedades y la extrema pobreza. De ahí nacen toda suerte de males, como por ejemplo las muertes prematuras, el uso de drogas, las migraciones masivas del campo a la ciudad, el rápido aumento de la criminalidad; también el terrorismo que crece día a día en amplitud y crueldad traspasando fronteras y barrenando los límites necesarios para una convivencia normal en sociedades civilizadas. Todo ello está revolucionando estrategias militares y económicas. Las juventudes, al no ver frente a ellas un futuro que les permita realizarse, son las víctimas principales de una situación que les crea muy oscuras perspectivas. En resumen, una grave crisis moral; en el fondo, una crisis de la civilización industrial.

Vemos también multiplicarse los tentáculos del fenómeno transnacional incontrolado que debilita, cada día más, el Estado-Nación y su independencia y, al mismo tiempo, destruye la identidad cultural de los pueblos. En este proceso tienen gran responsabilidad los medios de información, en especial los transnacionales que barrenan el acervo de cultura autóctona y colaboran con ello a acentuar las diferencias sociales dentro de los países.

A lo anterior se suman los muy serios problemas internacionales, agravados por el armamentismo más gigantesco y sofisticado de la historia que nos tiene al borde de un conflicto nuclear. Esta carrera armamentista sigue su curso y los países medianos y pequeños también han aumentado enormemente sus gastos militares, los cuales ascienden hoy a un tercio del total del desembolso mundial y en 1983 sobrepasaron los 700 mil millones de dólares. Con una mínima parte de esa suma podría solucionarse en corto tiempo el problema del hambre en toda la tierra.

Los tratados internacionales se violan sin escrúpulo, tanto aquellos que condenan el uso de la fuerza y la agresión como los que obligan a respetar los derechos y libertades fundamentales del ser humano y a tomar medidas, individuales o colectivas, para derrotar el hambre, la miseria y la necesidad.

Esta situación no puede continuar. Sin embargo, aún no es irreversible. La humanidad sabrá, al igual que otras veces y como lo hizo cuarenta años atrás, superar esta crisis. Posee para ello recursos humanos, financieros y tecnológicos no imaginados hace una centuria. Posee también instrumentos de cooperación que pueden apoyarla. Sin embargo, para lograr tal resultado se requieren decisiones drásticas, de gran envergadura, pues las crisis señaladas no son temporales. Derrumban estructuras que no podrán resistir estos embates si se las pretende enmendar con medidas de parche y modelos trasnochados. Por ello es lamentable comprobar que cuando se requiere un esfuerzo colectivo, macizo y audaz de toda la comunidad mundial enérgicamente apoyada por sus pueblos, algunas potencias, que serían la clave de tal esfuerzo, resucitan las desprestigiadas políticas hegemónicas y de poder que causaron las dos guerras mundiales devastadoras del presente siglo. Con ello violan, además, los grandes principios que ellas mismas concibieron y suscribieron y, consciente o inconscientemente, también destruyen los instrumentos que crearon. Tales principios, objetivos e instrumentos fueron aprobados por unanimidad en San Francisco hace 39 años “en nombre de los pueblos del mundo” para “salvar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra” que infligió sufrimientos indecibles a dos generaciones en este siglo.

En los planes nacionales sucede algo igualmente peligroso, por su inquietante relación con el mantenimiento de la paz. La Carta de las Naciones Unidas consagró, entre los objetivos fundamentales de la Organización, la promoción y defensa de los derechos humanos y de las libertades fundamentales; tres años después se proclamaba la Declaración Universal que definía estos derechos y, más tarde, los Pactos relativos a la protección internacional de los mismos. Constituyeron realizaciones tan trascendentales que por sí solas justifican la existencia de la Organización mundial. Desgraciadamente, los gobiernos que tienen el deber de cumplirlos con frecuencia los ignoran. Se violan con prodigalidad y en un grado y en una dimensión escandalosos. No sólo en países que nunca han vivido en democracia y en libertad, sino también en muchas naciones que desde hace décadas habían consagrado esos derechos en sus Constituciones y aplicaban sus cláusulas.

En resumen, es evidente que presenciamos una repetición de situaciones ya experimentadas en el pasado. La reiteración de circunstancias que mostraron la inconsciencia, los errores —políticos, económicos y sociales—, la imprevisión, las cobardías y las inconsecuencias que precedieron a la Segunda Guerra Mundial. En este hecho radica la angustia que crece día a día en prácticamente todos los pueblos del mundo. Ellos ven que de las cúpulas dirigentes de países que tienen la llave de las grandes soluciones no surge ninguna iniciativa seria para celebrar acuerdos equitativos con el propósito de desmantelar las poderosas maquinarias de destrucción que amenazan con arrasar por lo menos una mitad del planeta. Perciben también que, aunque existe en el mundo un potencial fantástico de recursos humanos, tecnológicos y financieros, tampoco se vislumbra que esas potencias estén dispuestas a realizar el esfuerzo vigoroso indispensable para evitar que los miles de millones de seres marginados de todo acceso a ese potencial, continúen hundiéndose en la miseria. No comprenden que su conducta conspira contra su propia estabilidad económica y pone en peligro la paz.

Las situaciones que acabo de describir son detonantes potenciales de la explosión que sumiría a la humanidad en un holocausto sin precedentes. Lo que sucede en Líbano, Centroamérica, el Caribe, en Irán e Irak, en Afganistán y otras partes, así como los brutales enfrentamientos en el interior de muchas naciones, por razones sociales, políticas o como producto de mentes enfermas, constituyen otros tantos elementos que parecen conducimos inexorablemente a ese desenlace. Es necesario que los pueblos y sus dirigentes comprendan que el mundo no tiene otra alternativa que cooperar o perecer.

La conciencia respecto a este cuadro oscuro y tenebroso, que sólo puede eliminarse mediante una auténtica cooperación entre naciones, entre pueblos y entre individuos, es la que me ha llevado a escribir la presente obra.

De esta última modalidad de cooperación se ocupará este libro. Porque soy un convencido de que para mantener la paz y superar las crisis de dimensión planetaria se requieren, hoy más que nunca, instrumentos de colaboración internacional. Sin embargo, precisamente en estos momentos en que una crisis económica sin precedentes por su amplitud y persistencia repercute con ferocidad en los países en desarrollo, la cooperación internacional se ha debilitado en grado notable. Por ello, creo indispensable prestigiar y defender, vigorizándolos y adaptándolos a las nuevas circunstancias, los ideales, propósitos, principios y programas básicos que se concibieron hace cuatro décadas para crear un mundo mejor, más humano y más solidario. Estimo también necesario utilizarlos en todo su gran potencial. Ello no podrá efectuarse si no se estudian en forma honesta las realizaciones del sistema de las Naciones Unidas, así como sus errores y deficiencias, y si no se comunican a la opinión mundial los resultados del examen. Tampoco es posible hacerlo sin corregir errores y deficiencias. El apoyo de los pueblos es imprescindible, tanto en la tarea de análisis de la acción de las organizaciones como para dar respaldo a un funcionamiento eficiente en beneficio de los propios pueblos y de la convivencia pacífica entre ellos.

De ahí que haya considerado que, al haber tenido el privilegio de seguir de cerca y participar en debates y decisiones en los más altos foros internacionales a partir de 1947, debo asumir la obligación moral de contribuir a una mejor comprensión sobre cómo ha funcionado la cooperación internacional en algunas esferas vitales para el futuro de la humanidad, destacando sus logros, sus obstáculos y sus fracasos y procurando identificar sus causas. Esa contribución es el resultado de una observación acuciosa de los hechos. Ella me ha convencido que la colaboración internacional basada en los principios de la Carta, con la plena participación de todos los pueblos, es la única garantía de supervivencia de nuestra civilización.

La presente obra no es un ensayo histórico de género académico o simplemente narrativo ni constituye tampoco aquello que se llama “memorias”. Tiene, sin embargo, elementos de ambos. Es, en su mayor parte, un testimonio personal de acontecimientos en los cuales he participado o que he presenciado, al cual agrego otros cuyo curso he seguido muy de cerca mediante estudios, lecturas o conversaciones con protagonistas calificados.

En aquellos acontecimientos en que tuve activa participación, he adoptado el estilo propio de las memorias, escribiendo en primera persona e intercalando en el relato episodios e impresiones personales.

La obra versa sobre los esfuerzos, los resultados y las perspectivas de la cooperación internacional, principalmente en el marco de las organizaciones del sistema de Naciones Unidas desde su creación hasta nuestros días. De esta cooperación sólo he escogido lo relacionado con la creación de las condiciones de paz. Es decir, aquellos temas que significaron dar cumplimiento a los objetivos y disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas que se refieren a los derechos humanos y a los de los pueblos; a la elevación de los niveles de vida en todos los países de la tierra y al desarrollo económico y social del Tercer Mundo. Son éstas, por lo demás, las materias que he conocido más a fondo y que más impacto han ejercido en mi sensibilidad. Ellas involucran los elementos que influyen con mayor fuerza en la creación de dichas condiciones de paz. Analiza en detalle las tres grandes causas por las cuales lucha la humanidad en su ascenso hacia formas de vida más justas, más dignas y más igualitarias: la que pretende garantizar el respeto universal e irrestricto de los derechos y libertades fundamentales del individuo; la que busca asegurar el derecho de cada pueblo a autodeterminarse y decidir su propio destino; y la que tiene como propósito corregir las enormes y cada vez mayores desigualdades entre países industrializados y en desarrollo y con ello derrotar el hambre, la miseria, el desempleo y las enfermedades que afligen a dos tercios del género humano.

Este análisis objetivo pretende contribuir a que la opinión pública haga justicia al sistema de Naciones Unidas. Su imagen está hoy debilitada, lo que sólo se justifica en grado muy limitado. Creo conocer bien las instituciones de este Sistema desde fuera y también en su interior. He sido delegado de mi país ante las Asambleas, Consejos y Comisiones de la mayor parte de ellas durante trece años. En dos ocasiones, que suman otros doce, fui alto funcionario de uno de sus organismos más importantes, en Latinoamérica y en la Sede Central: la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO). He actuado como Consultor del Secretario General de las Naciones Unidas, del Director General de la FAO, del Administrador del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y como Corresponsal en Chile de la Organización Internacional del Trabajo (OIT). Por elección y a título personal, integré durante cuatro lustros la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías; y por tres años, nombrado por la Asamblea General, presidí la Comisión sobre la Situación Racial en Sudáfrica. No desconozco, entonces, ni los errores ni las deficiencias, ni las malas prácticas que han existido y existen en las instituciones del Sistema, algunas de las cuales son comunes a muchas de ellas y se están tornando endémicas. Pero también estoy muy compenetrado de cuáles son las causas de esas fallas. He estudiado el problema y he escrito sobre él. Espero que mi texto demuestre que no son los países en desarrollo los que tienen la principal responsabilidad de aquellas deficiencias, ni tampoco los dirigentes de las instituciones. Es un hecho que los jefes de las grandes organizaciones del sistema de Naciones Unidas son hombres de inteligencia, carácter y competencia superiores y son servidores abnegados de los ideales de paz y cooperación. La mayor responsabilidad les compete a los gobiernos y, entre ellos, a los de los países que las han controlado administrativa y financieramente desde un comienzo. Ellos han creado los principales problemas y, al mismo tiempo, han restado poder y fuerza a las instituciones, precisamente porque han retornado a las “políticas de poder”.

Sin embargo, puedo afirmar categóricamente que esas deficiencias y esos errores son insignificantes al lado de las grandes realizaciones del Sistema en la esfera de la cooperación internacional económica, social y humanitaria. Lo que ha realizado no tiene parangón en el pasado, por su dimensión universal, por su gran valor intrínseco y su enorme proyección. Esta obra monumental ha enriquecido en forma considerable el Derecho Internacional, ha proporcionado un código universal sobre los Derechos Humanos y, a través de estudios de muy alto nivel, conferencias, otros encuentros y Programas de Asistencia Técnica, ha aumentado notablemente los conocimientos sobre los fenómenos de dimensión planetaria, ha creado instrumentos de acción colectiva para, por lo menos, mitigar los peligros de la autodestrucción, y ha acercado a los pueblos e individuos de 158 naciones, permitiendo con ello la comprensión entre miles de seres que sólo tuvieron en el curso de su historia milenaria la oportunidad de un contacto muy limitado. Todo ello se ha llevado a cabo con recursos que son en extremo exiguos si se les compara con las tareas asignadas por sus respectivas leyes fundamentales concebidas y aprobadas por los gobiernos, y si se les confronta también con los medios de que disponen decenas de corporaciones transnacionales, (entre ellas las que inundan al mundo con cosméticos) y para qué decir con el total que se invierte anualmente en gastos militares y aun, para vergüenza de nosotros los latinoamericanos, con los que en ellos derrocha nuestra joven región.

Sería ingenuo, por otra parte, no reconocer que el sistema de seguridad colectiva contra la agresión concebida por la Carta de San Francisco para mantener la paz, está muy lejos de responder a las esperanzas que en él depositaron sus creadores. En realidad, si no ha llegado aún la Tercera Guerra Mundial no es porque se cuente con un sistema de seguridad confiable. Tampoco esto ha funcionado debido al empleo del veto por parte de la Unión Soviética en el Consejo de Seguridad, porque otros miembros permanentes de ese Consejo también lo han prodigado en los últimos años. La verdad es que aquella seguridad colectiva se derrumbó y perdió el nervio central que le daba fuerza cuando se desvaneció la ilusión —noble ilusión— rooseveltiana de que la unidad de las grandes potencias vencedores de la guerra sobreviviría en la paz para garantizar el cumplimiento de los mandatos de la Carta, y cuando surgieron dos superpotencias antagónicas, cada una con su legión de seguidores, las cuales, en cada divergencia o conflicto que sucede en algún lugar del globo, por remoto que sea, ven implicaciones para su seguridad. De ahí que por razones estratégicas o por temor a desencadenar una guerra mundial, cuando se han producido invasiones, abiertas o disfrazadas, que son verdaderas agresiones, la comunidad mundial no haya adoptado actitudes serias para evitarlas. Teóricamente, un sistema de seguridad colectiva podría funcionar cuando trate asuntos en los cuales ninguna de las dos superpotencias tenga interés directo o indirecto y ni siquiera esto se presenta. No obstante, las Naciones Unidas son sin duda alguna un foro insustituible para celebrar encuentros y aun para intervenir en acciones en momentos de crisis, al igual que en caso de conflictos que se muestran rebeldes a toda negociación bilateral, tales como los de Afganistán, Irán-Irak e incluso del Líbano. “Las operaciones de mantenimiento de la paz”, afirma el Secretario General Pérez de Cuéllar, “han sido consideradas en general como una de las innovaciones de más éxito en Naciones Unidas y han demostrado ser un elemento sumamente útil para mitigar y contener conflictos”.

Es imperativo defender la existencia y el mejor funcionamiento del sistema de Naciones Unidas. Es una de las conquistas más positivas de la humanidad, lograda como resultado de los sufrimientos indecibles que se vivieron entre 1932 y 1945. No es posible permitir que se siga deteriorando su imagen. Por ello, como lo he dicho, es tan necesario analizar con espíritu objetivo sus realizaciones, sus deficiencias y su inmenso potencial. Ello debe complementarse con una vigorosa acción de los gobiernos para corregir las fallas que se perciben. Esta conducta debiera ser impulsada por sus pueblos con la colaboración de las Organizaciones No Gubernamentales, las cuales se han multiplicado en los últimos años y realizan labores positivas, demostrando una particular sensibilidad ante los problemas cuya falta de solución amenaza el futuro del planeta.

Es difícil esta lucha por hacer justicia al sistema de Naciones Unidas. No sólo es atacado hoy por muchos medios de comunicación, algunos de gran influencia en todo el globo, que se han transformado en cultores del sensacionalismo y de la frivolidad o están al servicio de mezquinos intereses políticos o económicos y destacan de preferencia los acontecimientos negativos, ocultando o deformando hechos que favorecen la causa del Tercer Mundo. Existen también gobiernos que por haber sido objeto de juicios condenatorios o desfavorables a sus intereses, porque han violado los principios y disposiciones de la Carta, trabajan abiertamente con el propósito de desprestigiar a Naciones Unidas y restarle autoridad.

A lo anterior se han agregado ahora las campañas que disponen de recursos considerables provenientes de corporaciones y empresas que en su afán de expansión necesitan impunidad para interferir en la política interna de los países pequeños. El centro de estas fuerzas se encuentra en Estados Unidos, es decir, en el mayor contribuyente de las Organizaciones Internacionales que tuvo la responsabilidad principal en su creación. Constituyen grupos que propugnan un nacionalismo aislacionista, pero al mismo tiempo hegemónico, ligados también a gobiernos de Estados que están en abierta pugna con la Organización mundial.

El blanco de esos grupos han sido las actividades más positivas, como por ejemplo las operaciones para mantener la paz —una gran realización de Naciones Unidas— u otras actividades de tipo cultural, social y económico que, en general, desarrollan la UNESCO y la FAO. Aquellos sectores procuran despertar en los países industriales, especialmente en Estados Unidos, animosidad en contra del sistema de Naciones Unidas. Quieren convencerlos de que las Organizaciones derrochan y malgastan los recursos provenientes de los contribuyentes de aquellos países. Son también enemigos declarados del llamado Tercer Mundo y califican las alianzas que éste ha venido consolidando en los últimos cuatro lustros para defender sus intereses, de instrumentos dóciles del comunismo internacional. Tal explicación ya no convence a nadie que posea una mínima cultura política y disfraza un complejo de superioridad como raza y como nación que no admite que los países y los individuos de la periferia, donde reina la pobreza y la necesidad, luchen vigorosamente por defenderse de la dominación económica y política mediante una acción conjunta basada en intereses comunes y en su adhesión a los grandes principios a que me referí antes. La voluntad política de aquellos grupos de acentuar la dominación de los intereses económicos de sus países, se estrella contra esa defensa que utiliza, como corresponde, la ayuda de los organismos internacionales creados para promover las medidas que convierten tales principios en realizaciones fecundas. De ahí que las fuerzas a que hago alusión tengan como objetivo principal destruir las propias organizaciones, en especial programas tales como los relativos a un Nuevo Orden Económico Internacional y el Orden Informativo Mundial. Han llegado incluso a propiciar el retiro de Estados Unidos de dichas instituciones. Ya tuvieron éxito en el caso de la UNESCO. En esta empresa destinada a liquidar el sistema de Naciones Unidas debo singularizar la Fundación Heritage, la cual, utilizando recursos que parecen inagotables y con el apoyo de sectores políticos poderosos, ha desatado una vasta campaña que llega a todos los continentes, de publicaciones en periódicos y de “estudios” prejuiciosos sobre aspectos de la acción de las organizaciones del sistema. Hace poco publicó un libro titulado A World without a U.N. What would happen if the United Nations shut down[2]. Dicha Fundación pretende haber “heredado” los principios y políticas de los “Padres Fundadores” de Estados Unidos y no es otra cosa que el resabio de un aislacionismo trasnochado y de una concepción imperial que contradice todos los grandes principios en que se fundan la paz y el respeto de la dignidad humana. Aquellos que precisamente Jefferson y Lincoln defendieron con tanta convicción como eficacia.

En el segundo volumen de la presente obra incluyo un capítulo en que analizo esta campaña y el peligro que envuelve. Tiene todas las características tendenciosas, inmorales y demagógicas de las que desató tres décadas atrás aquel lamentable personaje que se llamó Joseph McCarthy.

Al parecer, las organizaciones mundiales aún no reaccionan ante este peligro. Tampoco lo hacen las Organizaciones No Gubernamentales, las cuales siempre han respaldado con tanta decisión la colaboración internacional y son básicamente antiaislacionistas. Los países medianos y pequeños no deben tolerar la desaparición de un Sistema cuya misión fundamental es impedir que los fuertes devoren a los débiles. Es menester recordar que las opiniones públicas, angustiadas por las crisis que las afligen, son presa fácil de una publicidad inescrupulosa que distorsiona hechos y explota los temores producto de las tensiones que se agravan día a día y del egoísmo creciente de numerosos grupos sociales.

Ante esta situación es imprescindible analizar con seriedad y objetividad uno de los argumentos que se utilizan para demostrar una supuesta parcialidad, que llegaría a ser hostil, de parte de la mayoría de los países miembros de las Naciones Unidas contra las naciones industrializadas, en especial Estados Unidos. Se habla de las mayorías “automáticas” que, por provenir de pueblos “atrasados o irresponsables”, aprobarían decisiones lesivas a los intereses de los Estados más adelantados, los cuales serían los llamados a tener la razón por su mayor responsabilidad y experiencia.

El argumento es falaz. Porque las naciones del Tercer Mundo han ejercido una notable autorrestricción, aun en casos que inciden en cuestiones para ellos vitales. También lo es porque en las medidas coercitivas existe en el Consejo de Seguridad el derecho a veto de sus cinco miembros permanentes que se aplica incluso en la designación del Secretario General de la Organización. En la Asamblea General, por otra parte, las decisiones “importantes”, entre ellas las de carácter presupuestario, requieren los dos tercios para su adopción.

Por tal razón la presente obra, en un capítulo especial del segundo volumen, examina este problema en toda su amplitud, incluyendo su evolución desde el inicio de las tareas de Naciones Unidas, evolución muy reveladora porque comienza con situaciones en que las cuestiones políticas se aprobaban o rechazaban mediante votaciones “automáticas”, de 55 votos contra 5, que eran los emitidos por los países socialistas. Tal desarrollo se acomodó a los cambios ocurridos en la escena internacional y a la multiplicación de los intereses, particularmente en la esfera socioeconómica, de un mundo que ha triplicado en ese lapso su población y el número de los Estados miembros de Naciones Unidas.

No sólo por contrarrestar aquella campaña, sino por espíritu de justicia, esta obra destacará la contribución decisiva y señera a la vez de los países del Tercer Mundo para lograr que el problema del desarrollo se encuentre hoy firmemente situado a la vanguardia de la actividad del sistema nacido en San Francisco.

Cuando se concibió la Organización de las Naciones Unidas, exceptuando a los líderes visionarios, predominaba en los países industrializados el concepto limitado del mundo, tan en boga antes de la guerra. Fue evidente en las primeras jornadas que gran parte de esas naciones consideraban que las disposiciones de la Carta, las cuales exigían se promoviera en toda la tierra el trabajo permanente para todos, niveles de vida más elevados y condiciones de desarrollo económico y social, eran sólo vagas declaraciones de intención que en el largo plazo se transformarían en realidad. Interpretaban los mandatos de la Carta sobre estas materias en el sentido que la Secretaría de las Naciones Unidas debía solamente preparar estudios académicos sobre problemas generales como teorías sobre empleo total y cómo aumentar la producción, que serían discutidos en el Consejo Económico y Social juntamente con los informes anuales de los organismos especializados, pero “no necesariamente en procura de conclusiones sino con miras a formular sugerencias’’[3]. De ahí la gran sorpresa inicial cuando América Latina, India, Paquistán, Egipto, Líbano, Siria, Irak y algunas otras naciones en desarrollo miembros de la Organización mundial plantearon ya en 1947 la necesidad de que aquel mandato de la Carta expresado en forma reiterada en varios pasajes se cumpliera sin dilación. Aún menos preparados estaban los Estados industriales para comprender la posición de apoyo a tales proposiciones adoptadas con gran vigor por las naciones que accedieron masivamente a la independencia desde fines de la década de los cincuenta, hecho que produjo un cambio radical en la fisonomía de las organizaciones mundiales y en la relación de fuerzas existente entre ellas. Los grandes líderes africanos —los Nyerere, Kaunda, N’Kruma, Senghor, Sekou Touré, Bourguiba, Kenyatta, Boumedienne, entre otros—, sorprendieron por su capacidad política y la conciencia de sus derechos. Y qué decir de Nehru, Nasser y Sukarno, quienes convocaron la histórica Conferencia de Bandung y, junto con el Mariscal Tito, establecieron las bases del Movimiento de los Países no Alineados que hoy suman más de un centenar. Lo cierto es que los nuevos Estados miembros comenzaron a desempeñar un papel muy dinámico. Los asiáticos y caribeños hicieron aportes valiosos y, en cuanto a los países africanos, llegaron a Naciones Unidas con una gran esperanza y con todo el enérgico entusiasmo de quienes han logrado liberarse de siglos de explotación colonial. Crearon un clima auténticamente polémico, porque su divergencia no era sólo de carácter intelectual como la de algunos países en desarrollo, sino el producto de una experiencia inmediata de dominación económica sin disfraces, pública, oficial y también, por cierto, de su dependencia política.

Desde el comienzo de las actividades de Naciones Unidas, todas las iniciativas en las esferas a que me refiero se originaron en los países en vías de desarrollo. Estas se plantearon en todas las organizaciones del sistema, apoyadas por la totalidad de los Estados del Tercer Mundo. Basta con citar los primeros programas de Asistencia Técnica y la creación de las Comisiones Económicas Regionales y su papel tan relevante en la promoción del desarrollo; la participación importante en la Conferencia de Comercio y Empleo en La Habana en 1947; la convocatoria a la Conferencia de las Naciones Unidas para el Comercio y el Desarrollo (UNCTAD), en 1963, convertida después en organismo permanente de la Asamblea General y que ha realizado ya seis reuniones; la aprobación de la Primera, Segunda y Tercera Estrategia de las Naciones Unidas para el Desarrollo; la convocatoria de la Sexta y Séptima Asambleas Extraordinarias en las cuales se decidió luchar por el establecimiento de un Nuevo Orden Económico Internacional; las Declaraciones y Convenciones sobre la eliminación de todas las formas de Discriminación Racial y del Colonialismo; la Carta de los Derechos y Deberes Económicos de los Estados; la Convención sobre los Derechos del Mar y tantas otras; y las hasta ahora frustradas negociaciones globales. Todas estas propuestas emanaron del Grupo de los 77 o de las Conferencias Cumbres de los Países No Alineados.

La presente obra no podía omitir el análisis de aquella participación masiva en la política mundial, que constituye un fenómeno sin precedentes en la historia de la humanidad. Muestra que el mundo que “cuenta” hoy no es sólo el que está dentro de las fronteras de uno o dos imperios o en las de algunas potencias más avanzadas desde el punto de vista tecnológico. Es el mundo entero, con sus cuatro mil y tantos millones de seres, el que se ha incorporado a la escena internacional.

Dentro del análisis de las realizaciones del Tercer Mundo, la obra dedica secciones específicas a la participación constructiva, señera a veces, de América Latina en la defensa de las grandes causas que he mencionado. Pretende con ello colaborar en que se haga justicia a América Latina, cuya imagen aparece hoy oscurecida ante la opinión mundial y así reforzar la unidad y la gravitación del mundo en desarrollo. Cierto es que factores desgraciados de orden interno en muchos de los países de la región han impedido a Latinoamérica desempeñar en los asuntos internacionales el papel que le corresponde por su cultura, por su riqueza potencial y por su experiencia política y jurídica. Existe, además, injusticia e ignorancia en la manera cómo se la trata y en cómo se la juzga, aun en países que mucho le deben. Por tal razón se destaca en este libro la rica contribución que esa parte de las Américas y algunas de sus personalidades relevantes han aportado al pensamiento y a la acción de las Naciones Unidas y, asimismo, lo mucho que la comunidad mundial puede esperar de ella en el futuro.

Como se detalla en el capítulo respectivo, las naciones latinoamericanas tuvieron en San Francisco una participación importante en el texto de la Carta, contribuyeron en forma poderosa a que se adoptaran los principios fundamentales y se incluyeran disposiciones que refuerzan el potencial del sistema de Naciones Unidas para vigorizar el derecho internacional, cooperar eficazmente en la estabilidad económica mundial y en el desarrollo socioeconómico de las regiones donde habita la porción mayoritaria de la población del globo, así como en la protección internacional de los derechos humanos. Después, cuando los mecanismos de cooperación comenzaron a funcionar, los países latinoamericanos desempeñaron en las Naciones Unidas un papel decisivo en la aplicación de varios de esos principios, en especial el que consagra el derecho de los pueblos a autodeterminar su destino. Suyas fueron también las primeras iniciativas exitosas para descentralizar la labor social y económica del sistema de Naciones Unidas y convertir en hechos las prescripciones de la Carta al nivel de las esferas del comercio y del desarrollo. Todo lo anterior es muy explicable porque de los 58 miembros originales de Naciones Unidas, 20 eran latinoamericanos. África, por ejemplo, sólo contaba con tres: Liberia, Etiopía y Egipto, además de Sudáfrica que se alineaba con los países industrializados. Latinoamérica se distinguió, asimismo, por su activa participación en las acciones internacionales con miras a erradicar la discriminación racial, particularmente el “apartheid”; y en la exitosa batalla contra las discriminaciones por razón de sexo y el aporte de sus representantes fue sobresaliente.

Esta actuación prominente de los países latinoamericanos, con algunos altibajos, fue notoria hasta el inicio de la década de los setenta. Después se debilitó por las razones mencionadas. Sin embargo, su contribución siguió siendo considerable e incluso muy importante en diversas esferas, como aquellas en las que continúa trabajando la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), cuya obra gravita con vigor en los medios intelectuales de casi todos los gobiernos, en especial los democráticos, y continúa aportando ideas y proyectos que son aprovechados en las demás regiones en desarrollo. También en esta contribución se cuenta la positiva actitud asumida en el Comité de los 24 que se ocupa de la descolonización y el singular aporte entregado en la larga y exitosa batalla sobre el Derecho del Mar; las iniciativas loables del Presidente López Portillo de México al convocar la Conferencia de Cancún para dinamizar la cooperación Norte-Sur; y el destacado papel desempeñado por algunos representantes en el Grupo de los 77, en particular por los Embajadores Manuel Pérez Guerrero, de Venezuela, quien lo presidió en momentos muy cruciales, y Porfirio Muñoz Ledo, de México, quien realiza esfuerzos muy serios para revivir aquel diálogo. Ello prueba que el aporte de América Latina sigue siendo muy valioso.

Una mención especial en el cumplimiento del objetivo de hacer justicia a nuestra región merece la labor extraordinaria de la CEPAL, producto de una de las iniciativas de los primeros años de funcionamiento del sistema mundial y de la muy brillante conducción de sus Secretarios Ejecutivos, comenzando por el gran maestro Raúl Prebisch y José Antonio Mayobre, excelente economista y hombre de Estado en su país, hoy lamentablemente desaparecido, hasta Enrique Iglesias, que hoy la dirige con inusitado brillo, así como del trabajo del grupo de economistas y sociólogos que han colaborado con ellos. Algunos de estos últimos han sobresalido como estadistas en sus respectivos países. La tarea cumplida por la CEPAL tiene relieves propios que van más allá de lo habitual. La región le debe, entre muchas otras cosas, el haber adquirido una conciencia más clara de su realidad social y económica y de su situación en la economía mundial, que antes sólo conocía vagamente; las líneas centrales para acelerar su desarrollo y la identificación de los obstáculos internos y externos que lo han frenado y lo siguen frenando; la concepción de modelos propios de desarrollo; el haber auspiciado y servido de foro de encuentros para elaborar políticas económicas conjuntas y esquemas de integración; y el haber capacitado a un selecto equipo de expertos en problemas del desarrollo. La CEPAL nunca ha renunciado a su independencia intelectual, a su objetividad y a sus convicciones basadas en un conocimiento profundo de las realidades de la región y del marco mundial en que ellas se insertan. Por eso ha sido capaz de resistir los embates de las teorías pseudo neoliberales que con prepotencia menosprecian las concepciones de la Comisión y han llevado a nuestros países al desastre. Hoy, a la hora del rescate de los naufragios que se observan por doquier, las naciones de esta parte del hemisferio han vuelto hacia ella su mirada en busca de asesoría y ayuda.

Por tal razón, este libro dedica a la obra de la CEPAL algunos capítulos especiales que analizan a fondo la contribución que ha prestado, no sólo a nuestra América sino a todo el mundo en desarrollo, y exploran también lo que puede aportar en el futuro.

Ciertos hechos más o menos recientes están determinando que la situación algo desmedrada de nuestra región en el ámbito internacional, a causa de lamentables circunstancias políticas, experimentara drásticas modificaciones. Sin ninguna duda, la instauración en Argentina de un régimen democrático como resultado de la elección libre de Raúl Alfonsín, un estadista capaz y auténticamente republicano, constituye un paso en esa dirección que debe ser decisivo. En Sudamérica, el péndulo se ha movido en forma clara e irrevocable hacia el retomo a la democracia, lo que constituirá un factor decisivo en su incorporación a los debates mundiales con la personería que merece, pues tendrá el respaldo de sus pueblos. Por otra parte, por primera vez en su historia Naciones Unidas tiene frente a ella, como Secretario General, a un ilustre y capacitado latinoamericano, Javier Pérez de Cuéllar, de Perú, quien une a su rica experiencia diplomática y a su vasta cultura universal un idealismo muy necesario para corregir una cierta relajación del espíritu misionero que distinguió al personal en las primeras etapas. Desde que llegó a su cargo, el Embajador Pérez de Cuéllar asumió públicamente algunas posiciones vitales tendientes a “reconstruir el concepto de la Carta sobre la acción en pro de la paz y de la seguridad”, sugiriendo los caminos que podrían llevar a ese fin. Los grandes e inteligentes esfuerzos que él realiza, con la colaboración del Subsecretario General, Diego Cordovez, del Ecuador, para resolver el problema de Afganistán, uno de los más agudos focos de guerra mundial, al parecer pueden tener éxito en un plazo no muy prolongado[4]. Afirmó también, de modo enérgico, la necesidad de lograr un vuelco decisivo hacia políticas que son indispensables para vigorizar la cooperación internacional socioeconómica y hacer más expedito el funcionamiento de los mecanismos llamados a impulsarla. Expresó que no escatimaría esfuerzos para que la Organización se tornara de nuevo en un instrumento clave del desarrollo del Tercer Mundo y que, en lo referente a política y administración, no se apartaría jamás del deber de independencia que la Carta impone a su función de Secretario General, incluyendo el nombramiento de los funcionarios. Y ha estado cumpliendo su promesa; América Latina debe darle un apoyo sin reservas. Si bien es cierto que son los gobiernos quienes deciden, la gran personalidad del Secretario General puede influir en alto grado en tales decisiones.

Los factores que he mencionado pueden determinar que la comunidad mundial aproveche, en todo su gran potencial, el valioso acervo de cultura, de generosidad, de solidaridad humana, de pluralismo étnico e ideológico que existe en la región. América Latina debió ser, en razón de estos atributos —y debe serlo en el futuro— un puente muy importante entre occidente y oriente, entre poblaciones de diferentes razas y colores, entre culturas diversas. Pero para ello tendría que poner fin a rencillas mezquinas e integrarse en el aspecto económico; afirmar su propia identidad e independencia política, económica e intelectual y abrirse al mundo, sin exclusiones, para el normal intercambio de ideas y de bienes, confiada en su propia fuerza y en su propio talento, sin imitar a nadie; y también hacer participar democráticamente a sus pueblos en la conducción de los destinos de sus respectivos países.

Esta posibilidad y la imperiosa necesidad de que las naciones al sur del Río Bravo asuman, en la evolución del mundo en este fin de siglo, una posición concordante con lo que de ellos se espera, que les permita participar con energía en la solución de la crisis y en el mantenimiento de la paz, me han llevado a destacar en los capítulos pertinentes la participación constructiva de América Latina. También me atrevo a exponer en ellos algunos conceptos acerca de cómo visualizo el papel que debiera desempeñar en la solución de los problemas planetarios que nos abruman y en los esfuerzos que debe realizar la humanidad para alcanzar la seguridad, el progreso y la justicia; y cómo pienso que podría contribuir a que llegue pronto a su destino la larga marcha del Tercer Mundo en pos de los beneficios de la civilización contemporánea.

La obra comprende, además de los capítulos relacionados con aquellos elementos que he calificado como las tres grandes “causas” —desarrollo del Tercer Mundo, derechos humanos y autodeterminación de los pueblos— otros relativos a la muy importante contribución del sistema de las Naciones Unidas en la exploración, identificación, diagnóstico y solución de los problemas que azotan a la humanidad de hoy. Ellos se incluyen en el segundo volumen.

En primer lugar, está el de la lucha contra el hambre, ese flagelo ancestral cuya enorme magnitud alcanza ya a casi todo el mundo. En algunos casos, afecta a un continente entero o a una superficie que, sin abarcar esa unidad geográfica, es más vasta que la de grandes Estados en otros continentes. En el plano mundial esta batalla ha sido casi siempre iniciada o impulsada por el sistema de las Naciones Unidas, en especial por la FAO, creada con ese objetivo. Varios capítulos analizan los orígenes de esta lucha a partir de la Segunda Guerra Mundial, así como las alternativas durante ese lapso.

También se ocupa un capítulo de la acción de Naciones Unidas y de otras organizaciones, relacionadas con un problema que ha surgido con inusitada fuerza en la segunda mitad del presente siglo: el progresivo deterioro del medio ambiente físico y humano, poniendo un énfasis especial en sus implicaciones para el desarrollo del Tercer Mundo, aspecto al cual no se ha dado la importancia que merece por su enorme gravedad y vasta dimensión.

En otro capítulo se describe el gran esfuerzo coordinado de Naciones Unidas y demás organizaciones afiliadas al sistema, a través de conferencias a nivel mundial, “especiales” u “ordinarias”, de gran importancia y representación y que han incidido en esferas tales como el empleo y la seguridad social, la población, la alimentación, la salud, el desarrollo industrial, los asentamientos humanos, la educación, la ciencia y la cultura, la condición de la mujer, la reforma agraria y el desarrollo rural, la energía, la pesca, y otras. Este esfuerzo significa un paso gigantesco en el conocimiento de la esencia, la dimensión y la gravedad de los problemas y de las soluciones adecuadas. Sin embargo, no se le ha prestado la atención que merece. Para tener éxito, todo programa integrado de desarrollo a nivel mundial y regional, requerirá tener en cuenta el rico acervo de información y de ideas constructivas que esas conferencias han producido.

Ocupa también un lugar de privilegio el capítulo sobre la paciente, imaginativa, acuciosa y profundamente significativa discusión y aprobación de una Convención sobre el Derecho del Mar, que reglamenta el espacio marino y que ha introducido el concepto de que una vasta porción del globo es “patrimonio común de la humanidad” y debe ser explotado en beneficio de todos. La ausencia de Estados Unidos en la firma de la Convención aprobada sobre tal derecho, debido a la presión de intereses particulares, no logra desvirtuar esta magnífica unión de voluntades de más de cien Estados para organizar una cooperación sin precedentes en un campo de inmensa relevancia para la humanidad, que había permanecido casi virgen de las disputas y conflictos que han causado tantos males y tantos odios. Ello constituye un hito luminoso en la historia del género humano y una extraordinaria excepción en los acontecimientos y actitudes negativos que caracterizan esta época de egoísmo e incomprensión.

Estoy consciente de que mi relato abarca un brevísimo espacio de la historia milenaria del globo terrestre. En ninguna otra época éste se ha enfrentado, en su conjunto, a una serie tan numerosa de hechos que están cambiando de manera acelerada las oportunidades, limitaciones y conductas de los individuos, de los pueblos y de los Estados. Pero por eso mismo es, tal vez, el período más incierto y contradictorio y el más agitado y peligroso. Es igualmente el más rico y dinámico y el más prometedor que haya vivido la humanidad. En ese lapso tan corto se ha dado un salto gigantesco en el conocimiento de las ciencias naturales, físicas y químicas (desgraciadamente no ha ocurrido lo mismo en las ciencias sociales) y en las tecnologías para su aplicación, cuya expresión más avanzada es la revolución en las comunicaciones. El mundo ha adquirido por primera vez conciencia de la verdadera dimensión, cuantitativa y cualitativa, de la raza humana, de la unidad de su destino y de la comunidad de sus problemas y de sus intereses. Comienza a familiarizarse con su entorno inmediato que incluye ya parte de la estratosfera y algunos planetas cercanos, así como con los fondos marinos que se prepara a explotar. Pero, en forma simultánea, ha llegado a aprender como autodestruirse, ya sea con violencia, mediante un holocausto nuclear el cual en horas y hasta en minutos liquidará todo lo viviente, ya sea a un ritmo más lento, pero con seguridad implacable, devastando las fuentes de vida en un constante deterioro del medio ambiente. Además, si se insiste en las contradicciones que ya esbocé contemplamos la incapacidad de la comunidad de naciones para formar sociedades pacíficas y justas, para organizar racionalmente la producción, la distribución y la conservación de los recursos renovables y no renovables, y para crear un orden internacional que con algo más de equidad y de visión en los dirigentes, eliminaría las guerras y permitiría suprimir con holgura, en pocos años, el hambre y la miseria. ¡Qué tremenda paradoja es esta coexistencia de una riqueza nunca soñada y la atroz miseria que aflige hoy a más seres que en el pasado! ¡Cuán demencial resulta constatar cómo se derrochan las fabulosas conquistas científicas y tecnológicas!

Felizmente, en las últimas semanas se han producido o insinuado hechos que pueden considerarse como una pequeña luz de esperanza. La ofensiva razonada y solidaria de las democracias latinoamericanas están movilizando al igual que en el pasado al resto del Tercer Mundo; y al parecer se vislumbran síntomas de que ello está haciendo meditar al sólido bloque de naciones poderosas que no han cumplido los compromisos que tomó al firmar la Carta de las Naciones Unidas de trabajar sin descanso para evitar las guerras y dignificar al ser humano atendiendo a los principios y a las acciones que la Carta definió como pilares fundamentales e indivisibles de la paz.

Este es el telón de fondo en que me arriesgo a escribir esta obra. Tengo fe ilimitada en el espíritu humano y en su destino superior. Me resisto a creer que los fabulosos avances de la ciencia y de la técnica, producto del estudio, del sacrificio, de la reflexión de miles y miles de seres y de una inteligencia afinada al máximo por el aporte cultural de generaciones, vayan a servir sólo para destruir o corromper la civilización. Por eso es que al culminar una lucha de muchos años pretenda que el testimonio modesto que aquí presenta, unido a algunas ideas para enfrentar el desafío de los años venideros, pueda contribuir al triunfo de las causas por las cuales con tanto ardor y tesón he batallado.

II. El porqué de mi incorporación a la vida internacional

Un día de diciembre de 1946, el Presidente de la República, Gabriel González Videla, quien pocas semanas antes había asumido sus funciones, me llamó a su despacho para ofrecerme el cargo de Representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas, con rango de Embajador. Mi sorpresa fue grande. Expresé al Primer Mandatario, con mucha honestidad, que a mi juicio yo no poseía los antecedentes ni la capacidad técnica y diplomática necesarios para desempeñar con éxito una tarea que juzgaba de enorme importancia por lo que significaba en esos momentos la flamante Organización mundial de la que tanto esperaba la humanidad.

Cierto es que me unía al Presidente una estrecha amistad. En 1944, en Río de Janeiro, donde él desempeñaba con gran brillo el cargo de Embajador, había sido durante cuatro meses su huésped y colaboré con él en diversas actividades internacionales. Meses más tarde, durante la campaña electoral que lo llevó al poder, participé activamente en la elaboración de su Programa de Gobierno, sobre todo en los aspectos internacionales que le interesaban sobremanera. Pero mi carrera de 24 años como funcionario público se había desenvuelto en campos muy diferentes. Como asesor legal y judicial del Ejército y de Carabineros, donde había alcanzado las más altas jerarquías, y como Licenciado en Ciencias Jurídicas y Sociales, en las Universidades de Chile y Católica de Chile, donde me había especializado en derecho penal, procesal, militar y administrativo y en seguridad social; no en derecho internacional. De ahí mi reticencia.

La reacción del Presidente González Videla fue positiva. Me manifestó que el servicio diplomático chileno, como el de la mayoría de los países, no estaba preparado para enfrentar una nueva diplomacia multilateral que involucraba asuntos muy variados; que Naciones Unidas era un bebé recién nacido al cual los delegados debían formar y robustecer, y que su propia experiencia de más de dos meses en la Conferencia de San Francisco lo convencía de que para este género de actividades multidisciplinarias yo estaba bien preparado. Al parecer este criterio fue compartido por los Presidentes que le sucedieron, porque todos los Embajadores que después han ocupado ese cargo en Naciones Unidas no eran “funcionarios de carrera”, con la excepción de Humberto Díaz Casanueva quien, supongo, fue nombrado más que todo por su sobresaliente calidad de intelectual, de escritor, Premio Nacional de Literatura, y de profesor de historia y filosofía, que por su formación diplomática.

Acepté el cargo con entusiasmo y, por cierto, conservo hasta hoy mucha gratitud hacia quien me dio esa oportunidad. Lo consideraba un desafío que entrañaba un cambio radical en la dirección de mi vida. Recordé también circunstancias y episodios de mi existencia que me dieron confianza. Había nacido y me había criado en un medio familiar de burguesía ilustrada y de servidores públicos, muy abierto al mundo exterior y muy al tanto de lo que en él sucedía. Ello me familiarizó con asuntos internacionales desde mi adolescencia. Mi abuelo paterno, Joaquín Santa Cruz Vargas, era un entusiasta investigador histórico y fue uno de los fundadores de la Revista Chilena de Historia y Geografía, un filólogo que elaboró diccionarios mapuches y quechuas y Senador Radical volteriano; era uno de los hombres más eruditos que he conocido y un apasionado minero, por añadidura. Mi otro abuelo, José María Barceló Carvallo, casado con una nieta del General José Miguel Carrera, uno de los principales padres de nuestra patria, fue Juez, Ministro de Justicia del Presidente Errázuriz Zañartu, Parlamentario liberal. Profesor ilustre de Derecho Procesal por muchos años y Presidente de la Corte Suprema. Mi padre, Joaquín Santa Cruz Ossa, era, además de muy buen jurista, otro hombre múltiple. Periodista y profesor de historia en su juventud, después funcionario del Ministerio de Relaciones Exteriores desde donde pasó al de Defensa y llegó a ser por muchos años Auditor General de Guerra. Más tarde se desempeñó como progresista Alcalde de la populosa Comuna de Ñuñoa. Músico y aficionado a las artes, era un gran coleccionista sobre todo de obras de pintores chilenos.

Me crié también entre libros. Mi padre poseía una formidable biblioteca y en ella la historia chilena y la universal estaban muy bien representadas, en número y en calidad. Gonzalo Bulnes, Barros Arana, Crescente Errázuriz, Vicuña Mackenna, los hermanos Amunátegui y Arteaga Alemparte, se alineaban junto a Taine, Michelet, Carlyle, Duruy, Guizot, Thier, Tierry, Seignobos, a los memorialistas franceses de los siglos XVII y XVIII y a los grandes novelistas históricos. Desde niño devoraba esos libros, primero por sus ilustraciones y después porque me interesaba empaparme en su contenido. La Revolución Francesa y Napoleón se contaron entre mis pasiones quinceañeras. Me fascinó el Quatre-Vingt-Treize de Víctor Hugo, el gigante épico de La Leyenda de los Siglos, así como casi todo Dumas; y durante una larga tifoidea que casi me manda al otro mundo a los 19 años de edad, leí con deleite las dos mil páginas de La Historia de los Girondinos, de Lamartine.

A los 16 años ingresé a la Universidad, la cual, en verdad, no me estimuló intelectualmente, sino que en unas pocas disciplinas: filosofía del derecho, economía y derecho penal y constitucional. Tampoco creo que influyó mucho en la formación de mi personalidad. Más lo hicieron mis lecturas y mis funciones judiciales y administrativas. Tal vez aquel escaso impacto de la Universidad se debió, en parte, a que me empleé en forma simultánea en la administración pública y a que, salvo algunas excepciones notables los profesores que tuve no eran del género de maestros pedagogos en el sentido que le otorgan a este quehacer en los grandes planteles de Europa y Estados Unidos. Eran ilustres abogados que conocían bien los códigos y, por cierto, no se apartaban de la gran tradición jurídica e internacional de Andrés Bello. Además, cuando terminé cuarto año de Derecho me correspondió hacer mi servicio militar, lo que desarticuló un poco mis estudios. Ello no me impidió graduarme a los 22 años. Meses más tarde contraía matrimonio con la mujer que me ha apoyado con amor, abnegación y fortaleza durante 55 años.

Sin embargo, compensaba esas deficiencias con los libros. Además de los de la biblioteca familiar leía la frondosa literatura que llegaba en esos años de la Europa inquieta y convulsionada —en especial los escritos de los sociólogos, filósofos o políticos que comentaban e interpretaban ese fenomenal hecho histórico que fue la revolución rusa y de las diversas teorías que la determinaron—, así como la poesía y la novela nacidas entre las dos guerras, entre ellas las de los escritores norteamericanos que comenzaban a traducirse al español. Todo ello era tema de discusión con un grupo de amigos, hasta altas horas de la noche.

Mi generación, la que estudió en la Universidad entre 1922 y 1930, período en el cual hubo golpes militares y una dictadura de cinco años, era más bien indefinida ante la confusión de los acontecimientos internos y los mundiales y tenía poco de revolucionaria. Era diferente a las que la antecedieron y la siguieron: la famosa generación de la Federación de Estudiantes de los años 1919 y 1920, pacifista, democrática, combativa, progresista y algo anárquica, y la otra, que en 1931 se tomó la Casa Central de la Universidad de Chile y desde ahí dirigió un alzamiento civil para derrocar la dictadura del Presidente Ibáñez. Esa generación, un lustro más tarde, se incorporó activamente a la política militante y se destacó en el Parlamento.

Años después, en 1938, subió al poder el Frente Popular; ello significó un paso muy importante en la incorporación de nuevas capas sociales a la vida política, social, económica y cultural de la nación. El azar de una vecindad habitacional me acercó a un grupo de políticos jóvenes de izquierda que se habían integrado al Gobierno, entre ellos Salvador Allende, Óscar Schnake, Armando Mallet, Rolando Merino, Manuel y Luis Mandujano, Víctor Jaque y Carlos Briones; estos cuatro últimos son los únicos que están vivos.

Mi amistad fraternal con Salvador Allende, la cual durante 34 años jamás fue debilitada por circunstancia alguna, ni siquiera por divergencias en ideas políticas que existieron a veces en ese largo período, es algo que venero como pocos acontecimientos de mi existencia. Poseía una calidad humana por encima de toda ponderación, un sentido de la lealtad y de la amistad sin parangón. Era un auténtico demócrata, y sobre todo su sensibilidad ante el dolor y la angustia de los pobres y necesitados era tan genuina, que todas las acusaciones de demagogia a este respecto nos parecen tremendamente injustas a quienes lo conocimos. Era “todo un hombre” en la acepción del gran Don Miguel de Unamuno; y su nombre, que hoy se lee en calles y plazas de gran parte de Europa y de otros continentes, quedará en la historia de Chile como el de una de las figuras más heroicas e idealistas, desde la fundación de la República. Cuando fue Ministro de Salubridad del Presidente Aguirre Cerda, colaboré estrechamente con él en la elaboración de nuevas leyes sociales o el perfeccionamiento de otras —entre ellas la del Seguro Obrero y la de Accidentes del Trabajo— y en su libro, La Realidad Médica Social Chilena.

Carlos Briones, un joven y ya brillante abogado, llegó a ser la primera autoridad chilena en Seguridad Social bajo tres gobiernos y fue el último Ministro del Interior del Presidente Allende, quien lo había nombrado precisamente para facilitar un entendimiento con la oposición y con las Fuerzas Armadas. Le conocí en 1932, cuando él contaba sólo 16 años, en circunstancias que un Tribunal Militar al cual yo asesoraba legalmente lo procesaba por haber participado en una “toma” de la Universidad de Chile durante la cual murió un miembro de las fuerzas del orden. Se había pedido la pena de muerte para él y para otros estudiantes y gracias a una decisión de incompetencia, que tuve la suerte de aconsejar y de que fuera considerada por el Tribunal, se evitó una sentencia injusta e irreparable. Desde entonces y hasta hoy me une a él una estrecha amistad que ha durado medio siglo. Durante siete años vivió exiliado en Colombia y México, un hecho inexplicable porque es uno de los hombres más auténticamente republicanos y demócratas que me ha tocado conocer y su conducta en el gabinete del Presidente Allende se atuvo en forma estricta a esos principios[5].

Junto con los chilenos que he nombrado, debo mencionar a una selecta falange de exiliados políticos de Venezuela y Perú, con los cuales trabé gran amistad en esta etapa. Entre ellos se destacaban Rómulo Betancourt, Mercedes Fermín de Venezuela, Manuel Seoane, Luis Barrios, Luis Alberto Sánchez, Luis de las Casas, Magda Portal y muchos otros que eran ciudadanos peruanos. Todos grandes amigos de Chile, donde dejaron lecciones de solidaridad latinoamericana. En tertulias diarias en uno u otro de los departamentos de quienes habitábamos en el mismo edificio, discutíamos la marcha de la guerra mundial, las ideas para la posguerra y, en especial, el futuro de América Latina. Todos coincidíamos en la esperanza de que el triunfo de los aliados trajera a esta parte del continente la democracia en todos los países y, junto con ella, la integración económica y una vigorosa unidad política entre nuestras naciones. Uno de los problemas que mucho se debatió en esas charlas fue la ruptura de relaciones con los países del Eje, que Chile sólo decidió a principios de 1945. Las habitaciones de Salvador Allende y la mía eran también lugar de reunión para negociaciones de alto nivel político sobre ese candente problema. Una corriente importante estaba por la ruptura y solamente una minoría seguía al gobierno del Presidente Ríos, que se mantenía en la neutralidad. En la primera estaba toda la izquierda, la mayoría del Partido Radical, la Democracia Cristiana escindida del Partido Conservador, que entonces se llamaba “Falange”, y un núcleo significativo de la derecha. Recuerdo haber almorzado en casa de Salvador Allende con Nelson Rockefeller —quien gestionaba una decisión favorable a los aliados— y haber conversado allí con el ayudante de Lord Mountbatten, enviado a Chile con el mismo propósito. También en esa época me tocó conocer y trabar amistad, que después se tomó muy estrecha, con dirigentes de la Democracia Cristiana: Eduardo Frei —uno de los más notables hombres de Estado que en este siglo ha tenido América Latina—, Rafael Agustín Gumucio, Bernardo Leighton y Radomiro Tomic, personalidades preclaras en la política de mi país. Ellos defendían una similar línea de acción democrática y latinoamericanista.

En resumen, los problemas internacionales del pasado y del presente no me habían sido ajenos y hoy, en avanzado atardecer de mi existencia, comprendo que las circunstancias que acabo de esbozar me ayudaron en forma considerable a enfrentar el desafío a que me referí, el cual, creo, no desmereció lo que podía esperarse de un representante de nuestro país; nación pequeña, pero que había conquistado en los medios internacionales una reputación de progreso en lo cultural, lo político y lo social.

No tengo duda alguna, sin embargo, que en ésta mi primera misión en Naciones Unidas fui yo quien mayor provecho obtuvo. Como ya lo he dicho, varió radicalmente el curso de mi existencia lanzándome a la actividad internacional en la cual sigo involucrado. Me permitió servir al mismo tiempo a mi patria, a la región latinoamericana a que pertenece y a la paz y la amistad entre los pueblos de la tierra. Además, incidía en quehaceres de un nuevo tipo: el de la diplomacia multilateral que debía ocuparse de una infinidad de problemas, diferentes entre sí, aunque con objetivos comunes, inspirados todos en el imperativo de solidaridad universal que engendraban el sufrimiento, la necesidad y el temor del futuro.

Las tareas que era preciso realizar, si se tomaba en serio aquel género de misión, combinaban el estudio y la investigación de variadas cuestiones de orden político, económico, social con debates de tipo parlamentario y con negociaciones entre grupos de países. Las Naciones Unidas, así como los Organismos Especializados en que me tocó actuar como delegado o como alto funcionario, fueron para mí la universidad por antonomasia, porque ese quehacer aumentó notablemente el caudal de mis conocimientos y mi visión del planeta y reafirmó, con mucha fuerza, mis convicciones básicas: mi fe en la democracia, en el valor y el respeto de la dignidad de la persona humana y en el derecho de los pueblos a decidir su propio destino, en el marco de sociedades libres y pluralistas. Después de haber seguido tan de cerca los procesos políticos, sociales y económicos de una multitud de países y de escuchar en tantos foros los argumentos de los defensores de diferentes teorías políticas, no creo que los regímenes de libertad política, si no aseguran al mismo tiempo los derechos económicos, sociales y culturales de los ciudadanos, puedan lograr el progreso sostenido de sus pueblos. Ni tampoco creo que lo logren quienes suprimen aquella libertad bajo la ilusión o el pretexto de satisfacer las necesidades materiales de sus gentes. La democracia tanto política como económica y social forma, para mi modo de ver, un todo inseparable.

Además, estoy convencido de que cualquier país, si es conducido por dirigentes esclarecidos imbuidos de esta interdependencia, libres de toda megalomanía y que respeten la condición humana de cada ciudadano, es capaz de llegar a vivir en democracia, cualquiera sea el nivel social, económico y cultural de su pueblo. Lo estamos viendo en estos instantes en América Latina.

Esta actividad internacional, que dura ya más de un tercio de siglo y que llamo mi segunda existencia, me ha hecho conocer al mundo y a sus gentes en un grado excepcionalmente vasto. He visitado más de 70 países de los cinco continentes, no como turista sino que en jornadas de trabajo que me pusieron en contacto con lo que, al decir de Goethe, es lo único realmente interesante en este mundo: el ser humano. Ello no quita que haya admirado las bellezas naturales que se encuentran con variados tonos en este planeta y que los hombres se empeñan en deteriorar y hasta en destruir, así como las maravillas artísticas que han producido tantas civilizaciones y también las muy ricas expresiones culturales de pueblos a los cuales la ignorancia histórico-geográfica predominante en el hombre común de occidente se empeña en considerar subdesarrollados, también en este aspecto. Dicho conocimiento del mundo incluyó, además de las personas que conocí “in situ”, los cientos de representantes con quienes alterné en las distintas conferencias y reuniones que me proporcionaron una visión indirecta de la esencia, las costumbres y los problemas de aquellos países que no he visitado. Puedo contar más de 75 jefes de Estado, entre ellos algunos que han sido figuras estelares en las últimas cuatro décadas, que me honraron recibiéndome y alternando conmigo. No incluyo, por cierto, en este número a todos los de mi país, desde Arturo Alessandri hasta Salvador Allende, y tampoco a muchos Jefes de Gobierno en naciones de régimen parlamentario.

No son, sin embargo, estos contactos que mucho han enriquecido mi capacidad profesional y mi visión política del mundo lo que más aprecio de mi convivencia con gentes de otros países. Lo que valoro, por sobre todo, son las sólidas amistades que he hecho en los más variados lugares, entre ellas algunos compatriotas con los cuales no había alternado en mi patria. Algunas han sobrevivido hasta que mis amigos han dejado de existir. Unas relaciones las establecí en los países en que he residido por años o he visitado con gran frecuencia, tales como Brasil, Colombia, Ecuador, Estados Unidos, Francia, Italia, México, Venezuela, Perú y Suiza; otras se gestaron en las Naciones Unidas o en la FAO, donde trabajé muchos años. Entre esos amigos queridos han existido y existen espíritus de selección y de calidad humana superior, mujeres y hombres. Ello ha mitigado nostalgias y llenado vacíos originados en las repetidas ausencias de mi patria, sobre todo en una de ellas que fue demasiado larga.

Marzo de 1984

1. [1] Barbara Ward (Lady Jackson), famosa periodista, economista y escritora británica, profesora en las Universidades de Harvard y Columbia, en Estados Unidos. Dedicó sus últimos veinte años a promover de modo incansable el desarrollo del Tercer Mundo a través de varios libros, conferencias y en la Presidencia de la Society for International Development (SID).

2. [2] A World without a U.N. What would happen if the United Nations shut down, The Heritage Foundation, editado por Burton Yale Pines, 1984.

3. [3] Una reciente entrevista a Kathleen Bell, quien durante más de 30 años fue funcionaria clave de la sección del Departamento de Estado encargada de la política económica y social en Naciones Unidas e integraba las delegaciones de su país al Consejo Económico y Social, detalla descarnadamente esta posición, justificando así la verdad de los obstáculos puestos a los países en desarrollo para obtener que se diera cumplimiento a las disposiciones de la Carta. Ver Foreign Service Journal, “What happened to U.N. Economic and Social Programs”, por John J. Harter, Washington, D.C., junio de 1984.

4. [4] Pienso que después de las elecciones presidenciales de Estados Unidos, en noviembre de 1984, esta predicción se cumplirá.

5. [5] En junio de 1983 se le permitió regresar a Chile y ahora preside un gran sector del socialismo chileno.

PRIMERA PARTE

Concepción y estructura

del orden internacional de la posguerra

Nacimiento, primeros pasos

de la Organización de las Naciones Unidas

y definición de sus grandes líneas de acción

CAPÍTULO I

Las principales instancias de la gestación del nuevo orden internacional y sus antecedentes

I. Los antecedentes

Grave error es pretender resolver ciertos problemas vitales del mundo, que se repiten a lo largo de su historia —a pesar de la constante evolución que los va diferenciando, sobre todo en su dimensión y características— sin explorar aquellas experiencias pasadas de las cuales pueden obtenerse lecciones útiles. Hacerlo permite evitar situaciones que no debieran volver a producirse y aprovechar otras que continúan teniendo validez. Por ello creo indispensable que hombres y mujeres y dirigentes mundiales a quienes la variedad y rapidez del acaecer presente han tornado doblemente olvidadizos, recuerden cómo, desde principios del siglo, se fueron preparando las condiciones que causaron la Primera “Gran Guerra” y por último desembocaron en ese holocausto sin precedentes que fue la Segunda. Un examen serio de estos acontecimientos y de los factores que los determinaron debieran convencerlos que, desde hace ya más de una década, han surgido y se siguen acumulando situaciones que mucho se asemejan a aquellas que provocaron esas dos catastróficas conflagraciones. Como expresé en la Presentación, es evidente que estamos viviendo una etapa de preguerra mundial. En más de 40 países existen en la actualidad conflictos armados, ya sea entre algunos Estados o entre sectores de una nación. Los antagonismos ideológicos se han agudizado enormemente y aquéllos de carácter religioso han renacido con inusitado vigor. Por otra parte, la crisis económica que hoy aflige a todo el planeta poco difiere en su virulencia de la llamada gran depresión que comenzó en 1929 con el agravante de que su solución está siendo abordada con criterios egoístas, carentes de todo espíritu de solidaridad y, por tanto, de sentido de las realidades presentes y de las corrientes de la historia.

El siglo XX, en su inicio, se presentó a los contemporáneos como una época de grandes esperanzas y de confianza en el futuro. Los espectaculares progresos de la ciencia y de la técnica en la segunda mitad del siglo anterior y el comienzo de su aplicación a las diversas actividades humanas, parecían asegurar una creciente prosperidad y condiciones de vida cada día mejores. Entre los muchos avances que justificaban tal optimismo figuraban el aprovechamiento de la electricidad para fines domésticos e industriales; la invención del automóvil a fines del siglo anterior y la del avión, cuando el actual estaba en sus albores; los nuevos procedimientos para fabricar el acero; la tecnificación de la agricultura y los adelantos en la medicina. La Exposición Universal de París, en 1889, constituyó la fulgurante demostración de ese sensacional progreso y de la satisfacción de quienes lo aprovechaban.

Pero tras esa fachada había un mundo en que habitaban ya mil seiscientos millones de seres, de los cuales mil setenta y siete millones vivían en los países en desarrollo[1]. Para la gran mayoría nada había variado o los cambios sólo habían transformado los de su miseria. Ese mundo estaba casi enteramente controlado por las élites de unos pocos países europeos. Sus imperios coloniales abarcaban prácticamente todo el África, gran parte de Asia, de Oceanía y del Caribe. En Asia, lo que no era aún parte de su imperio político, pertenecía al económico. Habían obligado a China a abrir sus puertos, en los cuales se instalaron para invadirlos con sus productos, incluyendo el opio. Una parte de ese mundo estaba dominado por Estados Unidos, que había despojado a México de extensos territorios e influía en forma creciente en el resto de América Latina. Japón comenzaba a ser una potencia —al igual que hoy— y había mostrado su poder derrotando en 1905 al moribundo Imperio de los zares. Turquía, el antiguo Imperio Otomano, a pesar de su decadencia conservaba el dominio sobre parte de los Balcanes y en casi todos los países árabes.

Muy pronto se presentaron síntomas en el sentido de que este orden político y económico, en apariencia tan sólido, llevaba en su interior gérmenes que producirían su quiebra. El mismo nuevo impulso de la revolución industrial, junto con sus bondades, había producido desde un comienzo efectos negativos, tanto en el interior de los países como en las relaciones internacionales. En el aspecto interno el progreso industrial significó la agudización de los conflictos sociales que se habían iniciado en el siglo XIX. La industrialización había creado un nuevo orden social. El proletariado constituido por la población que había emigrado del campo a la ciudad para trabajar en minas y fábricas, vivía en las condiciones infrahumanas tan acertadamente descritas por Dickens y Zola.

Esta situación había sido denunciada también, años antes, por un puñado de intelectuales entre los que se incluían el notable historiador social Louis Blanc; el escocés Thomas Carlyle, un gigante de la historia universal y filósofo de nota; Joseph Proudhon, uno de los padres del socialismo francés; y Robert Owen, el reformador socialista inglés. La realidad social surgida en el mundo industrializado sirvió también de base a las concepciones de Marx y de Engels, que tan grande influencia ejercerían en el pensamiento socio-económico y político y en la historia de la humanidad en el presente siglo.

Pero la reacción de protesta ante tal dramático estado de cosas no sólo provino de estos filósofos, economistas y novelistas laicos y socializantes. También la Iglesia Católica, en aquella época muy ligada a la alta burguesía —como lo había estado antes, durante mucho tiempo, con la monarquía y la nobleza— no pudo menos que elevar su voz contra la injusticia y la explotación. Lo hizo por boca del Papa León XIII, quien marcó su Pontificado con un documento histórico, revolucionario para aquellos tiempos: la Encíclica Rerum Novarum, de 1891. Este escrito trazó una línea que fue el comienzo de la evolución de la Iglesia Católica que en casi el centenar de años transcurridos desde entonces se ha ido acentuando, hasta convertirse en muchas partes en un instrumento poderoso de cambio hacia una verdadera justicia social y de lucha por defender la igualdad y la dignidad de todos los seres humanos. León XIII, en la Introducción de su Encíclica, describía en forma elocuente la situación a que me estoy refiriendo en las siguientes palabras:

“Los adelantos de la industria y de las artes, que caminan por nuevos derroteros; el cambio operado en las relaciones mutuas entre patrones y obreros; la mayor confianza de los obreros en sí mismos y la estrecha cohesión entre ellos, juntamente con la relajación de la moral, han determinado el planteamiento de la contienda ... no sólo la contratación del trabajo, sino también las relaciones comerciales de toda índole, se hallan sometidas al poder de unos pocos, hasta el punto que un número sumamente reducido de opulentos y adinerados ha impuesto poco menos que el yugo de la esclavitud a una muchedumbre infinita de proletarios.”

En lo referente a las relaciones internacionales, el progreso científico y tecnológico significó una fuente adicional de problemas en la escena internacional. Al ofrecer nuevas perspectivas de enriquecimiento había abierto el apetito de las grandes potencias y acentuado su lucha por la conquista de otros mercados y por la expansión de sus imperios coloniales. Ello, unido a los factores sociales ya citados, constituyó la principal causa de una serie de pequeños conflictos armados, para terminar en la gran conflagración mundial de 1914-1918 que ocasionó ocho millones de muertos y arruinó a Europa. Dio origen, asimismo, a revoluciones y guerras civiles, siendo la principal aquella que produjo el derrumbe de la tiranía zarista y la implantación del régimen soviético. Esa guerra mundial, al derrocar a las monarquías imperiales pertenecientes a dinastías que habían sobrevivido durante siglos, al desmembrar algunos de esos Estados y al dejar a sus pueblos diezmados y en la miseria, hizo estallar los diques que contenían los movimientos revolucionarios. Con ello se inició una etapa de anarquía e inestabilidad política y económica en toda Europa, la cual también tuvo importantes repercusiones en el resto del mundo.

Es obvio que los gobiernos que impusieron el Tratado de Versalles y crearon la Sociedad de las Naciones no comprendieron las causas profundas y complejas de aquella guerra, ni sus consecuencias socioeconómicas. Esencialmente, no supieron adecuar sus políticas internas e internacionales a las aspiraciones de los países y de los pueblos que buscaban un ordenamiento que reconociera sus derechos fundamentales; entre ellos, una más justa distribución del poder y de la riqueza y una participación equitativa en las decisiones que determinaban sus formas de vida y su bienestar. En cambio, los dirigentes de las naciones victoriosas intentaron regresar a un orden más similar al existente antes de la guerra y que de hecho la había desatado.

Poco después, en 1929, estalló en Estados Unidos la gran crisis económica que se extendió rápidamente a todo el orbe y estuvo a punto de poner fin al sistema capitalista.

No es de extrañar, entonces, que al cabo de pocos años la acumulación de estos factores hiciera surgir movimientos revolucionarios, tales como el fascismo italiano y el nazismo de Hitler y los conflictos internos e internacionales, entre ellos la Guerra Civil Española inspirada y apoyada por aquellos; y, finalmente, la Segunda Guerra Mundial.

Se realizaron, no obstante, algunos serios intentos para detener el enorme peligro que se cernía en el horizonte. En 1920 se fundó la Sociedad o Liga de las Naciones, cuyos objetivos fundamentales eran la preservación de la paz y el mejoramiento del bienestar humano, como producto del idealismo del Presidente Wilson y de estadistas de la jerarquía del alemán Stresemann y del francés Briand. La institución nació enormemente debilitada, pues el Senado de Estados Unidos, dominado por un aislacionismo suicida, rehusó ratificar el Tratado respectivo y dejó al país que había decidido la guerra e influenciado los términos de la paz al margen de la Organización.

La Sociedad de Naciones, que llegó a contar con 68 estados miembros (aunque nunca en forma simultánea debido a renuncias y expulsiones), era manejada en sus tareas de seguridad colectiva y otras cuestiones importantes por su Consejo de ocho miembros, cuyas decisiones requerían unanimidad para ser válidas. No es necesario entrar en los detalles de su total fracaso para imponer la seguridad colectiva contra las agresiones en estas esferas, imputables a los gobiernos de las grandes potencias que las controlaban. No se han olvidado ni el dramático e inútil llamado de Haile Selassie, Emperador de Etiopía, para impedir la conquista de su país por las tropas de Mussolini, ni la total incapacidad de la Liga para detener los sucesivos atropellos de Hitler. En materia social y económica realizó algunos trabajos valiosos, así como en lo referente al derecho internacional, la cooperación cultural, la agricultura, la salud, las comunicaciones y otros aspectos de menor importancia. En verdad, no vislumbró siquiera el meollo del gran problema económico-social que existía en la periferia. Tal vez lo más interesante que logró en la esfera social fue la creación de la Organización Internacional del Trabajo, con su comisión tripartita de gobiernos, empleadores y trabajadores. En realidad, su establecimiento obedeció a la voluntad de buscar mecanismos de arreglos laborales pacíficos entre representantes del capital y el trabajo de los países industrializados, problema que inquietaba a los gobernantes europeos. Por fortuna, la OIT sobrevivió a la Segunda Guerra Mundial y se transformó en un instrumento sumamente valioso para enfrentar los problemas de ese tipo a nivel mundial.

Nacieron también, entre 1924 y 1929, otras iniciativas laudables con el propósito de evitar la conflagración mundial qué se vislumbraba en el horizonte, destinadas a eliminar la frustración y el resentimiento del pueblo alemán por las injusticias del Tratado de Paz que le fue impuesto en Versalles. Por ejemplo, el Plan Dawes, en 1924, redujo en grado sustancial el monto de las reparaciones de guerra; el Pacto de Locarno, al año siguiente, estabilizaba la paz europea, así como la admisión de Alemania a la Sociedad de Naciones en calidad de miembro del Consejo. También el Plan Young, de 1926, el cual redujo aún más las obligaciones de pago de reparaciones por parte de Alemania y disminuyó el plazo fijado por aquel Tratado para que los aliados evacuaran la Renania. Todas estas medidas, que se tradujeron en el Premio Nobel de la Paz para Gustav Stresemann, resultaron tardías para detener el poderoso sentimiento de revancha del pueblo alemán fuertemente impulsado por Hitler, quien llegó al poder ya en enero de 1933.

La Segunda Guerra Mundial, sus efectos y lecciones

La llamada Segunda Guerra Mundial comprendió, en realidad, tres conflictos que después se fundieron en uno: el del Japón contra China, iniciado en 1931 con la sorpresiva invasión de Manchuria para luego extenderse a todo el Sudeste Asiático y a Oceanía y culminar con el ataque a Estados Unidos, en Pearl Harbor; la abusiva y matonesca conquista de Etiopía por Mussolini; y la desatada por Hitler en 1939 en Europa, con la invasión de Polonia, después de haber anexado, a vista y paciencia del mundo entero, Austria y Checoslovaquia, y que luego abarcó a Francia, Gran Bretaña, Noruega, Bélgica, Luxemburgo, Holanda, los Balcanes, Finlandia y la Unión Soviética. Las tres guerras se convirtieron en una, con pequeñas variaciones en los participantes, cuando se formó el Eje de Alemania, Italia y Japón y se produjo el ataque a Pearl Harbor.

Pero la guerra desatada por Hitler y Mussolini en Europa tuvo un prólogo, una especie de ensayo general del drama universal que estalló cuatro años más tarde. En 1936, Franco se alzó contra la República española, la cual se defendió heroicamente en una lucha que costó cerca de un millón de vidas y dejó profundas heridas en nuestra Madre Patria, y la dictadura de Franco que duró cuatro décadas. La República fue derrotada gracias a la masiva ayuda militar del nazismo y del fascismo y a la culpable indiferencia de las democracias europeas que proclamaron las políticas de no intervención.

La característica principal de la agresión de Hitler fue que ella obedeció a una doctrina diabólica e inhumana de superioridad racial, que engendró la decisión de eliminar o empujar al Asia a los grupos étnicos “no arios puros” y ocupar vastos territorios al Este para instalar lo que estimaba un excedente de su población. Para aplicarla en forma eficaz, exterminó en su primer año de gobierno todas las libertades fundamentales. Aquella doctrina contemplaba la conquista del espacio vital para su raza, el “Lebenraum”. Estaba ya definida en el Mein Kampf de Hitler, fue expresada con mayor claridad más tarde por Rosemberg y otros filósofos del nazismo y aplicada al pie de la letra por los SS secuaces de Himmler en los campos de concentración y en las tierras conquistadas, a medida que los ejércitos del Reich avanzaban hacia el Este o afirmaban su dominio en los países invadidos de occidente. La práctica de esta doctrina hizo sus primeras víctimas entre los judíos de Alemania. En un comienzo fueron objeto de persecuciones terroristas que los eliminaron de toda actividad política, económica, comercial, profesional o artística y más tarde se puso en marcha la llamada “solución final”, que convirtió a esa persecución en el más atroz genocidio de la historia: seis millones de individuos de raza o religión judía, provenientes de una decena de países fueron asesinados, ora en cámaras de gases, ora provocando epidemias o privándolos de alimentos. Al mismo tiempo en la invasión a la Unión Soviética se practicó, como política oficial decidida en la cumbre, el asesinato de los soldados prisioneros y de los civiles y la devastación de ciudades y campos.

Las estimaciones totales de los muertos durante ese período —en acciones de guerra, asesinatos de prisioneros y civiles, y bombardeos— alcanzan la fantástica cifra de casi cincuenta millones. Las pérdidas materiales por batallas y bombardeos o como resultado de las destrucciones causadas por las políticas de tierra arrasadas, fueron también enormes. El país que más sufrió fue la Unión Soviética: cerca de 20 millones de muertos y 28 millones de personas que perdieron sus hogares; la mitad de los sectores habitacionales urbanos y tres cuartas partes de las zonas rurales destruidas en los vastos territorios que ocuparon las fuerzas nazis; mil seiscientos kilómetros cuadrados de tierra cultivable arrasados. Alemania ocupó el segundo lugar en esta carrera de destrucción y muerte: perdió cinco millones de ciudadanos, sin contar los judíos asesinados y los bombardeos aéreos que destruyeron ciudades enteras, entre ellas Dresde, joya arquitectónica del medioevo, como lo era Coventry, arrasada por los nazis al comenzar la guerra. Los muertos en China se han calculado en una cifra superior a los 10 millones; Gran Bretaña y los países de su Imperio tuvieron 600 mil bajas; dos millones, los países Balcánicos; Francia, 500 mil; Italia, 450 mil; los países de Oceanía, 300 mil; Estados Unidos perdió 290 mil de sus ciudadanos; y Japón y los países del sudeste asiático, una cantidad indeterminada, pero que asciende a varios cientos de miles. Habría que agregar cinco millones de individuos deportados de las naciones invadidas para servir en Alemania como mano de obra esclava.

Al desarrollarse este género de guerra que se creía superado por los acuerdos internacionales se violaron todas las leyes adoptadas en las décadas anteriores, tales como la Convención de La Haya, en 1907, y la Convención de Ginebra, en 1929.

Este es, a grandes rasgos, el cuadro de lo que fue capaz de realizar una combinación de doctrinas falaces de superioridad y hegemonía, de cerebros dislocados y de desprecio por los derechos fundamentales de la persona humana, con medios inferiores a aquellos que hoy tienen a su disposición las dos superpotencias. Con razón Juan Pablo II, en un discurso que pronunció ante la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1979, expresó: “El espíritu de la guerra, en su significado primitivo y fundamental, brota y madura allí donde son violados los derechos fundamentales del hombre”.

II. Las primeras ideas para después de la tormenta

Ante este cuadro apocalíptico los líderes de las democracias occidentales comenzaron a movilizar, ya desde 1941, a las naciones que no favorecían al Eje con el propósito de que se opusieran a la agresión nazi-fascista y nipona y también para preparar planes y medidas tendientes a establecer, al término del conflicto, un orden internacional que asegurara a todos los pueblos de la tierra vivir con dignidad y en paz, y también prosperar.

En enero de ese año el Presidente de Estados Unidos, Franklin Delano Roosevelt, en su Mensaje al Congreso de su país enunció la doctrina de las “Cuatro Libertades” por las cuales el mundo debería luchar: “libertad de expresión, libertad de trabajo, liberarse de la necesidad y liberarse del temor, en todos los lugares del mundo”. El 14 de agosto del mismo año, el referido Presidente y el Primer Ministro de Gran Bretaña, Winston Churchill, formularon una declaración conjunta conocida como Carta del Atlántico. En ella se proclamaron una serie de principios y de políticas que deberían implantarse cuando llegara la paz, cuyo objetivo era que los habitantes de la tierra pudieran vivir “libres del miedo y de la necesidad”. Entre ellos están, en sus grandes lineamientos, aquellos que cuatro años más tarde se incorporarían a la Carta de las Naciones Unidas: los referentes a la seguridad colectiva contra la agresión, al estímulo y protección de los Derechos Humanos fundamentales y a la cooperación económica y social para elevar en todo el mundo los niveles de vida e impulsar el desarrollo.

Cinco meses después 26 naciones, entre ellas ocho de Centroamérica y del Caribe, suscribían una declaración que tuvo consecuencias trascendentales: “La Declaración de las Naciones Unidas”, nombre sugerido por el Presidente Roosevelt. Tal declaración hacía suyo el contenido de la Carta del Atlántico y afirmaba la oposición de los firmantes a la agresión del Eje. En el lapso entre el 10 de enero de 1942, fecha de la Declaración, y la Conferencia de San Francisco, otros 26 Estados adhirieron a ella. Entre éstos todos los países sudamericanos, menos Argentina. Chile la suscribió en febrero de 1945.

En octubre de 1943, en Moscú, los Ministros de Relaciones Exteriores de Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética dieron un paso ya más concreto para establecer un sistema mundial de seguridad y cooperación. Aprobaron la “Declaración de Seguridad General”, mediante la cual se comprometieron a continuar su acción conjunta para la organización y el mantenimiento de la paz, reconociendo la necesidad de establecer tan luego como fuera posible, una “Organización Internacional General” basada en los principios de igualdad soberana de los Estados y abierta a aquellos países, grandes y pequeños, amantes de la paz.

Las “Conversaciones de Dumbarton Oaks”

El próximo paso hacia la creación de esa organización internacional capaz de asegurar la paz después de la guerra lo constituyeron las “Conversaciones de Dumbarton Oaks”, en Washington, D.C., en las cuales participaron Estados Unidos, Gran Bretaña, la Unión Soviética y China. Los dos primeros habían preparado propuestas detalladas sobre “El establecimiento de una Organización Internacional General”, sometidas a discusión primero con la Unión Soviética, entre el 21 y el 28 de septiembre de 1944, y después con China, entre el 29 de ese mes y el 7 de octubre. Esas propuestas consultaban la estructura, principios, los objetivos, los propósitos, las funciones y los poderes de la proyectada entidad mundial, con la finalidad de que sirvieran de base a la Conferencia constitutiva que se planeaba para comienzos del año siguiente. El proyecto —aprobado con pequeñas modificaciones por las cuatro potencias— se envió a todos los países que habían firmado la Declaración de las Naciones Unidas y se transmitió además a la “Conferencia sobre los problemas de la paz y de la guerra”, programada en Chapultepec, México, con la participación de las naciones pertenecientes a la Unión Panamericana. También se hizo llegar a otra reunión similar de los miembros del “Commonwealth” británico, realizada en Nueva Zelandia, Se invitó a ambas reuniones a formular observaciones respecto a tales propuestas.

III. Chapultepec: la Conferencia Interamericana sobre los problemas de la Guerra y de la Paz

La “Conferencia Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y de la Paz”, realizada en Chapultepec, México, entre el 21 de febrero y el 8 de marzo de 1945, unas pocas semanas antes de la conferencia mundial de San Francisco, constituyó la primera participación de América Latina en el proceso preparatorio de este evento llamado a decidir los principios, propósitos e instrumentos del nuevo orden internacional de la posguerra.

Cabe señalar que en las naciones latinoamericanas se había creado en los meses anteriores un clima de preocupación y aun de resentimiento en contra de Estados Unidos, país al que consideraban como el miembro principal del sistema de asociación de las Américas. No habían sido consultadas por éste en las diversas fases de aquel proceso, salvo esporádica e individualmente. Consideraban impropia tal conducta ya que todos ellos, menos Argentina, habían suscrito o adherido a la Declaración de las Naciones Unidas. Las propuestas de Dumbarton Oaks sólo contenían la expresión de la voluntad de las cuatro grandes potencias que habían llevado el peso de la guerra y fueron dadas a conocer a las naciones latinoamericanas después de haber sido aprobadas y declaradas como base de las negociaciones en San Francisco. Por otra parte, las tradicionales conferencias panamericanas o interamericanas no se habían convocado desde 1938, fecha en que se verificó en Lima la última de ellas. Inmediatamente después que estalló la guerra en Europa, se celebró en Panamá, por iniciativa de Estados Unidos, una reunión “de consulta” de los Ministros de Relaciones Exteriores de los países latinoamericanos, en la cual se acordó la “neutralidad del hemisferio”. Un año más tarde, en julio, hubo otra similar en La Habana; en ella se decidió no permitir que las posiciones europeas en el Caribe cayeran en manos de los agresores nazistas que acababan de derrotar a Francia. Sin embargo, un mes después del ataque a Pearl Harbor, el país del norte en otra reunión de consulta llevada a cabo en Río de Janeiro, solicitó y obtuvo la solidaridad de sus vecinos.

La inquietud latinoamericana se extendía a otros aspectos de sus relaciones con Estados Unidos. La guerra y los grandes cambios que se preveían, en las relaciones internacionales y también en el interior de los países, como resultado del triunfo de las democracias sobre el nazi-fascismo, habían impactado a los pueblos del sur. Un proceso de democratización estaba en marcha. En Perú, después de sufrir una dura dictadura, había entrado a gobernar un gran demócrata y notable jurista, José Luis Bustamante y Rivero. El General Medina Angarita, Presidente de Venezuela, quien meses más tarde sería derrocado por un golpe dirigido por Rómulo Betancourt, el cual llevó al poder, por elección popular, al eminente escritor Rómulo Gallegos, había ya dado pasos hacia una democracia que estuvo de vacaciones durante decenios bajo Vicente Gómez y el General López. En Chile continuaba firme el tradicional régimen democrático, en ese entonces presidido por Juan Antonio Ríos, y en Colombia gobernaba el liberal Alfonso López Pumarejo, cuya adhesión a los principios de la democracia era notoria. Por otra parte, junto con esta fuerte corriente de progreso hacia la libertad y el respeto al derecho, los países de América Latina, salvo muy raras excepciones, atravesaban una aguda crisis económica causada en gran parte por la guerra. Su tradicional comercio con Europa se había interrumpido; sus materias primas, especialmente las minerales, se vendían a precios fijos muy inferiores a los que hubieran regido en un mercado libre en el cual la demanda era muy alta. La incipiente industrialización se había detenido por falta de repuestos y bienes de capital. Por ello, Latinoamérica veía en la Reunión de Chapultepec una oportunidad para corregir estas situaciones. Confiaba en que Estados Unidos y su Presidente Roosevelt, autor de la “política del buen vecino”, una vez terminado su esfuerzo militar, volcarían su interés hacia sus vecinos del sur y juntos concebirían y realizarían un plan de desarrollo y de comercio cuyo propósito sería el progreso de sus pueblos y la reafirmación de la democracia.

Es interesante consignar que en esos momentos la mayoría de los Estados latinoamericanos creían en las bondades del sistema panamericano y estaban dispuestos a defenderlo de la posible injerencia de un sistema mundial de seguridad y cooperación que los podría perjudicar. Y como veremos más adelante, ese temor quedó en evidencia en los debates de San Francisco.

Por último, en América Latina, a partir de la independencia, se había desarrollado una élite intelectual que otorgaba una enorme importancia al derecho internacional. Muchos de esos internacionalistas contribuyeron poderosamente al progreso de tal derecho en el plano mundial y se destacaron en la Sociedad de las Naciones. Sus concepciones, muy influenciadas por el Derecho Romano y por las ideas de los tratadistas franceses, puestas a prueba al aplicarlas en los problemas limítrofes que dejó el colonialismo español y en la construcción del sistema interamericano, incluían principios de convivencia entre los pueblos basados en la moral internacional; en la igualdad jurídica de los Estados; en la adopción de medios pacíficos para resolver conflictos, en particular el arbitraje; en el respeto de los derechos humanos; y en la no intervención en los asuntos internos de otros Estados.

El chileno Edmundo Vargas, Profesor de Derecho Internacional y hoy Secretario Ejecutivo de la Comisión de Derechos Humanos de la OEA, en su excelente libro Introducción al Derecho Internacional analiza con detalle y en profundidad esta adhesión que llevó a algunas personalidades a declarar que existía ya un “Derecho Internacional Americano”, el cual había sido reconocido en la Sociedad de Naciones. Dicho libro cita a los grandes maestros del continente, especialmente del sur, que han contribuido en forma vigorosa a enriquecer el Derecho Internacional Público, comenzando por el notable humanista y jurista Andrés Bello, quien en su obra Principios de Derecho de Gentes, publicada en Santiago de Chile en 1832 —como señala el Profesor Vargas— fue uno de los primeros en formular, con asombrosa visión, algunas proposiciones que mucho más tarde serían recogidas por el derecho internacional o la práctica de los Estados. Por ejemplo, el rechazo a las intervenciones extranjeras; la necesidad de reconocer a los nuevos gobiernos que surjan; el derecho de asilo; la conveniente utilización de los recursos naturales ... la unidad de los países latinoamericanos y la necesidad de aumentar el comercio entre ellos sobre la base de la reserva de concesión a éstos de condiciones superiores a las de la cláusula de la nación más favorecida, que ha pasado a denominarse “Cláusula Bello”. En una palabra, propició un sistema de preferencias similar al que plantearon los países en desarrollo en la década de los sesenta del presente siglo. El Profesor Vargas cita además a seis importantes internacionalistas latinoamericanos, de reputación mundial, quienes figuran entre los grandes arquitectos del derecho internacional público: Carlos Calvo y Amancio Alcorta, de Argentina; los brasileños Ruy Barbosa y Clovis Bevilaqua; Rafael Fernando Seijas, de Venezuela; y Alejandro Álvarez, de Chile, integrante de la Corte Internacional de Justicia durante los diez primeros años de su funcionamiento.

Con este bagaje de conocimientos y experiencia, los delegados latinoamericanos se enfrentaron en Chapultepec a Estados Unidos, en cuya Secretaría de Estado se había producido un importante cambio que ejercería considerable influencia en el diálogo que se entabló. Summer Welles. Subsecretario de Estado, decidido panamericanista y campeón de la tesis “regionalista” en lo referente a los mecanismos de seguridad para la posguerra, había dejado su cargo en 1943. La razón de su renuncia fue, según los comentarios de la época, que su jefe, el Secretario de Estado Cordell Hull, se oponía vigorosamente a esa tesis. Hull dejó la Secretaría de Estado en 1944[2]. El Presidente Roosevelt estaba ya muy enfermo y su estado no le permitía ocuparse de estos problemas, en ese momento secundarios para su país. Pero el hecho es que en el Comité de Programas de la Posguerra del Departamento de Estado, pasó a dominar un grupo al que se llamó los “globalistas”. Ellos sustituyeron a los “interamericanistas”, discípulos de Welles, y comenzaron a ocuparse también de los aspectos panamericanos.

Ya en la elaboración del temario de la Conferencia de Chapultepec surgieron problemas. A Estados Unidos le interesaba sobremanera acordar con sus vecinos una cooperación activa para terminar la guerra. No deseaban que se trataran en profundidad las propuestas de Dumbarton Oaks, porque recién se había terminado la Conferencia de Yalta y se mantenían en secreto los acuerdos sobre el veto y otros referentes a la futura organización mundial, los cuales podrían irritar a sus vecinos del sur. También Estados Unidos era contrario al ingreso de Argentina a Naciones Unidas, por considerarla una nación fascista. Las naciones latinoamericanas favorecían su admisión, fundadas en el principio de universalidad y en que las razones aducidas por Estados Unidos constituían una injerencia en los asuntos internos de aquel país.

Finalmente, el problema se resolvió acordando un temario muy amplio. Abarcó las medidas complementarias destinadas a “intensificar los esfuerzos comunes para completar la victoria”; la “consideración de los problemas de la organización internacional para el mantenimiento de la paz y la seguridad colectiva”; la “consideración de los problemas económicos y sociales de las Américas”. Este último punto incluía la cooperación durante la guerra y en el período de transición que debía seguirla, y el “mejoramiento de las condiciones económico-sociales y la elevación de las condiciones de vida de los pueblos de las Américas”. Además, consideró la “cuestión Argentina”.

Al tratar cada uno de estos temas surgieron de inmediato puntos de acuerdo y de divergencia. Desde luego los países de América Latina aceptaron todo lo que solicitó el gobierno norteamericano en cuanto a ayuda para completar felizmente la guerra, incluso en lo relativo al suministro de materias primas y sus precios. La controversia principal se presentó cuando los países del sur insistieron en acentuar el poder del organismo regional en relación al de la futura organización mundial y pretendieron obtener compromisos precisos de Estados Unidos respecto a una cooperación económica efectiva en la posguerra. Los “globalistas” norteamericanos defendían con celo el enfoque mundial frente al regional. Por otra parte, tal como ha ocurrido después, Estados Unidos rehusó comprometerse en planes de asistencia masiva para el desarrollo de sus vecinos.

Durante la Conferencia los representantes latinoamericanos expresaron por escrito los aspectos principales de su concepción de las relaciones internacionales, entre ellos:

“— El Derecho Internacional es la regla de conducta para todos los Estados.

— Los Estado son jurídicamente iguales.

— Cada Estado es libre y soberano y ningún Estado puede intervenir en los asuntos internos o externos de otro.

— El territorio de los Estados americanos es inviolable y además invariable, excepto cuando los cambios se hacen a través de acuerdos pacíficos”[3].

Además, en el Acta Final incluyeron la Resolución XXX, la cual exponía en forma abierta aquellos puntos de vista generales que deseaban se tomaran en cuenta en San Francisco y que en muchos aspectos discrepaban de las propuestas de Dumbarton Oaks o introducían nuevas disposiciones. Las principales eran:

a)“Aspiración a la universalidad como ideal a que debe tender la Organización en lo futuro;

b)Conveniencia de ampliar y precisar la enumeración de los principios y fines de la Organización;

c)Conveniencia de ampliar y precisar las facultades de la Asamblea General para hacer efectiva su acción, como el órgano plenamente representativo de la comunidad internacional, armonizando con dicha ampliación las facultades del Consejo de Seguridad;

d)Conveniencia de extender la jurisdicción y competencia del Tribunal o Corte Internacional de Justicia;

e)Conveniencia de crear un organismo internacional encargado especialmente de promover la cooperación intelectual y moral entre los pueblos;

f)Conveniencia de resolver las controversias y cuestiones de carácter interamericano preferentemente según métodos y sistemas interamericanos, en armonía con los de la Organización Internacional General;

g)Conveniencia de dar adecuada representación a América Latina en el Consejo de Seguridad.”

Esta resolución representó sólo “la posición de los países que no habían participado en Dumbarton Oaks” y gran parte de su contenido se reiteró en San Francisco. Ello fue posible porque en los párrafos finales de la misma se establece que los gobiernos signatarios reservan su pleno derecho a presentar sus puntos de vista en la Conferencia mundial, en su condición de representantes de Estados soberanos.

En la citada Resolución XXX las naciones latinoamericanas declararon que las propuestas de Dumbarton Oaks “constituyen una base y un valioso aporte para establecer la Organización General”, pero solicitaron que la Conferencia mundial que debía convocarse tomara en cuenta sus opiniones. En otros acuerdos la Conferencia reafirmó los principios de la Carta del Atlántico, insistió en la libre transmisión y recepción de informaciones y en “la cooperación de la mujer en las reuniones internacionales”.

Puede observarse que los países latinoamericanos no hicieron referencia en aquella ni en otras resoluciones al problema del veto. Aun cuando existían vagas informaciones sobre la reunión de Yalta, la Conferencia de Chapultepec no recibió ninguna comunicación oficial de Estados Unidos.

IV. Yalta

Pero aún faltaba un episodio de capital importancia en la etapa preparatoria del gran evento que discutiría la creación del Sistema de Naciones Unidas: la Conferencia de Yalta.

En febrero de 1945, cuando la guerra en Europa tocaba a su fin, los tres grandes del campo aliado —Roosevelt, Churchill y Stalin— se reunieron en la Conferencia de Yalta, que tanto ha dado que hablar desde entonces. En ella se tomaron una serie de decisiones que han gravitado en forma significativa en el desarrollo de la historia contemporánea. Algunas de orden geopolítico, como el desmembramiento de Alemania y la determinación de las zonas de ocupación; la fijación de fronteras entre Italia y Austria e Italia y Yugoslavia. Otras relacionadas con el fin de la guerra en el Asia, que incluyó la participación de la Unión Soviética en el conflicto con Japón. También se ha afirmado —y los hechos posteriores parecen confirmarlo— que en las conversaciones se subentendió una distribución de las zonas de influencia entre los participantes. Pero para los efectos del tema que estoy analizando, los acuerdos más importantes fueron los que se refieren a la creación de Naciones Unidas. Se decidió convocar “una Conferencia sobre la Organización Mundial”, que debía verificarse en Estados Unidos e iniciarse el 24 de abril de 1945. Se acordó también el mecanismo de voto en el Consejo de Seguridad, el cual contemplaba que las decisiones sustantivas del Consejo, con la concurrencia de los 5 miembros permanentes, debían ser aprobadas por siete de los 11 miembros permanentes que lo integrarían: Estados Unidos, la Unión Soviética, Gran Bretaña, China y Francia. Esta última fue aceptada en ese carácter sólo por la insistencia de Churchill. Además, se resolvió sostener en la conferencia mundial el derecho de las Repúblicas Soviéticas de Ucrania y Bielorrusia a ser admitidas como miembros de las Naciones Unidas. Todos estos acuerdos fueron defendidos en forma decidida en San Francisco por sus autores y todos se respetaron.

1. [1] En aquella época la proporción era de 2 a 1,5. En 1980 era de 4 a 1 y se estima que en el año 2000 alcanzará 6 a 1.

2. [2] Más tarde, Hull y Welles formularon duras críticas a las posiciones asumidas en Chapultepec por la delegación de su país.

3. [3] Traducción no oficial del autor.

CAPÍTULO II

La conferencia de San Francisco adopta la Carta de las Naciones Unidas y crea la Organización mundial

I. Desarrollo de la Conferencia y redacción de la Carta

El 25 de abril de 1945, un día más tarde de lo acordado en el encuentro de Yalta, se inauguró en la hermosa ciudad de San Francisco la “Conferencia sobre la Organización Mundial”, convocada por las cuatro grandes potencias en aquella reunión. Es, sin duda, el más importante congreso de la historia. Dio nacimiento a la Carta de las Naciones Unidas, un tratado internacional de amplitud y significación sin precedentes. Sus principios y disposiciones abarcan la seguridad política, social y económica del mundo entero y el respeto a los derechos fundamentales de todos los seres humanos. Hoy forman parte de este tratado 158 naciones.

A este gran evento sólo se invitó a los 46 países que habían suscrito o adherido a la “Declaración de las Naciones Unidas”. La propia Conferencia decidió luego admitir a otros cuatro: Argentina, tras un agitado debate; Bielorrusia y Ucrania, como resultado de los acuerdos de Yalta; y Dinamarca, después de su liberación de la ocupación nazi. En total participaron en San Francisco 50 Estados.

La Conferencia de San Francisco no fue, pues, una expresión de total universalidad. Estaban ausentes los países vencidos en la guerra, que no eran únicamente Alemania, Italia y Japón. También se consideraba como tales a Bulgaria, Rumania, Hungría y Albania, y en calidad similar a España, acusada por las Naciones Unidas de haber favorecido a los países del Eje. Tampoco estuvo representada la gran mayoría de los pueblos del Tercer Mundo que vivían bajo el yugo colonial. Así, de África, que hoy cuenta con 50 naciones soberanas, sólo asistieron Egipto, Etiopía, Liberia y la Unión Sudafricana; a ésta última no se la puede considerar como integrante del Tercer Mundo. De Asia participó India, que aún no había completado su independencia y que comprendía a las actuales naciones de Paquistán y Bangladesh. Mohandas Karamchand Gandhi, el “Mahatma”, en su sensacional campaña de no violencia, aún recorría el continente indostánico de uno a otro extremo en busca de la soberanía plena y la unidad de los pueblos de la grande y populosa península. Además de India, únicamente China y Filipinas representaron a Asia y al Lejano Oriente. El Medio Oriente resultó, en proporción, más afortunado pues en torno a la mesa de la construcción de la paz se sentaron Irán, Irak, Líbano, Arabia Saudita y Siria. En resumen, aparte de 20 países latinoamericanos, en San Francisco sólo 11 Estados provenían de la periferia del mundo.

De hecho, estas ausencias determinaron, en parte, la vulnerabilidad del orden de la posguerra y que la Carta de las Naciones Unidas no fuera todo lo perfecta que podía esperarse. Otros factores responsables de tales deficiencias fueron los acuerdos alcanzados penosamente por las cuatro grandes naciones que patrocinaron la Conferencia. Ello no permitió innovaciones importantes, tales como las propuestas por América Latina en Chapultepec y que representaban, en muy alto grado, las inquietudes e intereses de gran parte de los pueblos que forman hoy el mundo en desarrollo.

Estas limitaciones eran inevitables. En primer lugar, no era posible invitar a construir el orden de la posguerra a los países vencidos, por las circunstancias tan peculiares de esa conflagración y de su desenlace. Entre las potencias triunfantes existían diferencias ideológicas abismales y problemas de seguridad muy serios, que se tradujeron en concesiones mutuas para poder garantizar en forma solidaria la paz mundial, como se lo habían propuesto. Por otra parte, si bien la guerra había acelerado el proceso de descolonización en algunas regiones, el caso de la península indostánica y del Medio Oriente, en todo un vasto conglomerado de países, bajo el dominio colonial de los países vencedores, apenas comenzaban a vislumbrarse los movimientos de liberación nacional.

Sin embargo, a pesar de aquellas imperfecciones, la Conferencia de San Francisco y sus resultados constituyeron un gigantesco paso hacia adelante. En particular, el progreso consistió en que, en torno a la esencia de su concepción, tenía como objetivo la inclusión de grandes principios para gobernar el nuevo sistema, que conservan plena vigencia. Esta es la razón principal por la cual todos los Estados excluidos en San Francisco, así como aquellos que conquistaron su independencia con posterioridad, han ingresado a las Naciones Unidas aceptando sus propósitos, principios y disposiciones. Por otra parte, y contrariamente a lo sucedido en la Sociedad de las Naciones, de la cual se retiraron varios países, en los 38 años de vida de la organización mundial ninguna nación ha desertado.

De todos modos, en aquellos momentos esperanzados de 1945 el mundo entero concentraba su atención en la Conferencia de San Francisco. Numerosos eran los factores que convertían esta reunión en el congreso internacional de mayor trascendencia de la historia, entre ellos, las circunstancias y propósitos que la originaron; la conciencia de que era imperioso construir un nuevo ordenamiento internacional para evitar otras guerras catastróficas. Existía la sólida voluntad de transformar a ese mundo cuya dignidad humana había sido atrozmente pisoteada y en el cual imperaban desigualdades ignominiosas, en uno en el cual reinaran la paz con justicia y el progreso con equidad; se vigorizaba el compromiso de colaboración de los gobiernos, olvidando nacionalismos exagerados y ambiciones hegemónicas. Se contaba, asimismo, con el interés y apoyo apasionados de cientos de organizaciones no gubernamentales —religiosas, económicas, sociales, sindicales, de empresarios, científicas y artísticas— de muchos países de la tierra. El ambiente estaba preñado de emoción y de esperanza y en los participantes pesaban acontecimientos aún en pleno desarrollo o que se habían producido pocos días antes. Todos ellos hitos relevantes en la historia del presente siglo.

Todavía no habían terminado las guerras en Europa y en el Pacífico asiático y de Oceanía, pero la primera de ellas tocaba a su fin y el nazi-fascismo agonizaba; las fuerzas norteamericanas y británicas estaban ya en las orillas del Río Elba y en el sur, a 50 kilómetros de Praga. Y el ejército soviético, el cual dos años antes iniciara en Stalingrado la victoriosa marcha de reconquista de su suelo, acababa de pulverizar la resistencia del enemigo en el río Oder y sitiaba ya Berlín. La guerra en Oriente aún no terminaba, pero la derrota de Japón era inevitable.

Por otra parte, Franklin Delano Roosevelt, padre de la victoria y principal arquitecto del proyecto de orden internacional para la posguerra, a quien todos esperaban con ansia, había sucumbido trece días antes, víctima de una falla cardíaca cuando se preparaba para viajar a San Francisco, exhausto ya por sus 25 años de intensas y exitosas luchas, primero contra la enfermedad y el grave impedimento físico que le causó, luego contra la depresión económica sin precedentes que azotó a su país y repercutió en el mundo entero, y, por último, contra las brutales agresiones de Hitler. Su desaparición causó inmenso dolor en todo el mundo y gran decepción a quienes participarían en la Conferencia. Se consideraba su presencia como un elemento indispensable, dados el respeto universal de que gozaba, su amplia visión del futuro y su humanismo que le hacían otorgar prioridad a los derechos del hombre y de los pueblos. Esos atributos aseguraban un consenso fácil y la adopción de una Carta que garantizara con toda claridad el mantenimiento de la paz, la protección de la dignidad del ser humano en todos los lugares de la tierra y la libre determinación de los pueblos.

La Conferencia fue inaugurada por el nuevo Presidente de Estados Unidos, Harry Truman, Senador por Missouri hasta su elección como Vicepresidente en noviembre del año anterior. No tenía gran relieve nacional y había llegado a ese cargo en razón de que provenía de un Estado del Medio Oeste y gozaba de fama de hombre práctico, complementando así un buen “ticket” electoral con el visionario e idealista Presidente. Carecía de experiencia en asuntos internacionales y Roosevelt no alcanzó a iniciarlo en los detalles de las complejas negociaciones sobre la paz futura. Tampoco lo informó sobre la construcción de la bomba atómica, la cual estaba a punto de completarse. Sin embargo, este novato Jefe de Estado de la nación más poderosa del mundo se comportó, desde el primer día, con dignidad, coraje y decisión en las instancias que llevaron al término de las guerras, hasta la rendición del Japón. Paradójicamente, le correspondió provocar esta última al ordenar el bombardeo nuclear que devastó a Hiroshima y Nagasaki. Después, en sus ocho años de gobierno, conquistó la reputación de haber sido uno de los mejores Presidentes de Estados Unidos en el presente siglo.

Durante los primeros días de la Conferencia la muerte rondaba también en torno a otros grandes actores de la tragedia que llegaba a su fin. Tres días después del inicio de sus trabajos, el histriónico dictador y fundador del fascismo, Benito Mussolini, fue detenido por una patrulla de guerrilleros cuando se dirigía a refugiarse en Suiza. Lo fusilaron sin proceso previo y luego colgaron su cadáver de los pies en un árbol de un pueblo vecino. Tres días más tarde, Adolf Hitler, el genio diabólico que sembró el terror en toda Europa durante tres lustros, se suicidaba disparándose un tiro en la boca.

Si a estos acontecimientos se agrega el hecho de que los representantes en San Francisco, mediante el contacto con sus colegas europeos y norteamericanos, conocieron en forma más detallada la magnitud del genocidio en los campos de concentración, descubierta sólo semanas antes, era comprensible que sobre la Conferencia gravitara la gran tensión emocional a que me he referido. Ella contribuía a reforzar el sentido de responsabilidad con que los delegados abordarían la tarea de llevar a feliz término la construcción del nuevo orden.

Todos los factores mencionados determinaron que las delegaciones estuvieran integradas por lo mejor de que disponía cada gobierno en las esferas política, diplomática y del derecho internacional, así como en el campo de las ciencias políticas y sociales. En ellas había figuras notables que se habían distinguido durante la guerra y en los años precedentes. Asistían Molotov y Edén, Ministros de Relaciones Exteriores de Stalin y de Churchill, respectivamente; Paul Henri Spaak, Primer Ministro belga; Jan Masaryk, Canciller de Checoslovaquia; Georges Bidault y Alexandre Parodi, los dos jefes gaullistas de la Resistencia francesa; Alberto Lleras Camargo, de Colombia, quien en dos ocasiones dirigió los destinos de su país y tuvo en San Francisco una sobresaliente actuación; Camilo Ponce, Presidente del Ecuador en los años cincuenta; Dmitri Manuilsky, de Ucrania, veterano de la Revolución de Octubre y antiguo Jefe del Comintern; Sir Ramaswami Mudaliar, de India, miembro del Gabinete de Guerra de Churchill y brillante presidente de la Comisión que se ocupó de los asuntos económicos y sociales en la Conferencia; Edward Stettinius, el último Secretario de Estado de Roosevelt y también Cordel Hull, quien había ocupado igual cargo durante un largo período del gobierno de dicho Presidente; los Senadores Vanderberg y Connally, jefes de la minoría y de la mayoría del Senado de Estados Unidos, respectivamente, y arquitectos de su política bipartidista en lo internacional; Sir Alexander Cadogan, Subsecretario de Relaciones Exteriores del Gobierno de Churchill y participante en todas las reuniones preparatorias, incluyendo Yalta; y muchos otros personajes ilustres.

América Latina otorgó tal importancia a esta Conferencia que, de sus 20 delegaciones, 17 estaban presididas por Ministros de Relaciones Exteriores. En la representación de mi país figuraban notables políticos y parlamentarios, entre ellos Gabriel González Videla, elegido Presidente de la República 18 meses más tarde. Todos los partidos políticos estaban representados, desde el conservador hasta el comunista.

El ambiente general que reinó en las reuniones fue excepcionalmente constructivo, si se consideran los resultados finales. Cierto es que hubo momentos de tensión, causados en especial por divergencias entre los países latinoamericanos y la Unión Soviética. Las más serias fueron aquellas relacionadas con la admisión de Argentina en las Naciones Unidas y la oposición de los Estados de América Latina al poder absoluto del Consejo de Seguridad, lo que los condujo a presentar enmiendas para democratizar la Organización. Por fortuna, en todos esos temas se llegó a acuerdos o compromisos que no alteraron el resultado final: una Carta fundamental aprobada por unanimidad. Es preciso reconocer, sin embargo, que gran número de países retiraron sus enmiendas u objeciones con el propósito de no comprometer la unidad de las cuatro naciones patrocinantes de los textos originales.

Si bien se respetaron las propuestas de Dumbarton Oaks, que sirvieron de documento de base para las deliberaciones y los acuerdos políticos de Yalta, la Conferencia modificó los proyectos de sus cuatro patrocinantes. Debe destacarse que éstos introdujeron al cuarto o quinto día de iniciado el evento una serie de modificaciones que, además de incluir los acuerdos de Yalta, añadían disposiciones basadas en los puntos de vista expresados en Chapultepec, a los cuales me refiero más adelante en otros capítulos. A ellas se agregaron otras emanadas de países que no participaron en las conversaciones de los “cuatro grandes”. El hecho es que la Carta, en su texto final, presenta una fisonomía distinta de aquellas propuestas, tanto en su estructura como en sus disposiciones, sin que se alteraran sus aspectos fundamentales. Por ejemplo, en el documento de Dumbarton Oaks no existía el Preámbulo de la Carta que otorgó a ésta una filosofía humanista y un sentido moral muy definidos, los cuales permiten interpretar el espíritu de sus principios con mayor exactitud y afirmar la sólida interdependencia entre sus disposiciones. Paradójicamente, en la redacción de este Preámbulo participó en grado importante el legendario Comandante de los Boers en la guerra contra Gran Bretaña a principios de siglo, el Mariscal Jan Christian Smuts, entonces Presidente de Sudáfrica. Era el mismo “General” Smuts que treinta años antes había dictado una draconiana ley racista en virtud de la cual fue encarcelado el joven abogado hindú Mohandas Gandhi, a quien posteriormente puso en libertad en un gesto que se adelantaba a su evolución en favor de los derechos humanos. Gandhi, luego de ese fracaso en África del Sur volvió a su patria y se convirtió en factor decisivo de la independencia de India. Smuts murió cinco años más tarde, después de la derrota de su gobierno por el Partido Nacionalista presidido por el Dr. Malan, quien aplicó una política de segregación total de la gran mayoría de la población de raza negra, en virtud de la doctrina del “Apartheid” sobre la cual trata en detalle el capítulo X. Sin duda, tal doctrina desconoce y contradice en forma absoluta los principios fundamentales enunciados en aquel Preámbulo.

Por iniciativa de los países en desarrollo, latinoamericanos en su gran mayoría, la Carta amplió y extendió los objetivos de las Naciones Unidas en las esferas económica, social y de derechos humanos.

Así, por ejemplo, en las propuestas de Dumbarton Oaks no existía entre los “Propósitos de las Naciones Unidas” el actual número 3 del artículo 1° de la Carta, que dice:

“Realizar la cooperación internacional en la solución de problemas internacionales de carácter económico, social, cultural o humanitario, y en el desarrollo y estímulo del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión”.

También los artículos 55 y 56 subrayaron, en grado mucho más categórico que las referidas propuestas, la importancia y la obligatoriedad del cumplimiento de estos propósitos como uno de los pilares fundamentales de la paz, así como la relación de causa a efecto entre el estricto respeto de los derechos humanos y el mantenimiento de dicha paz. Esto último aparece expresado en forma nítida no sólo en el artículo 55, sino también en la mención que se hace de estos derechos en siete lugares diferentes de la Carta, incluyendo la disposición que expresa que el Consejo Económico y Social podría crear una Comisión de Derechos Humanos, siendo ésta la única Comisión singularizada en dicho instrumento.

En cuanto a la cooperación económica y social, el documento constitucional también da énfasis a la vinculación que existe entre la “creación de condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas de las naciones”, la “promoción de niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de progreso y desarrollo económico y social, la solución de problemas internacionales de carácter económico, social y sanitario” y la cooperación internacional en el orden cultural y educativo.

La importancia excepcional que la Carta otorga a este sector de sus responsabilidades se acentúa todavía más con el cambio de orden institucional que introdujo. Dio al Consejo Económico y Social el rango de Órgano Principal de las Naciones Unidas —en circunstancias en que las propuestas de Dumbarton Oaks le asignaban la categoría de organismo subsidiario de la Asamblea General— entregándole la “responsabilidad del desempeño de las funciones de la organización” en las esferas mencionadas, bajo la autoridad de la Asamblea General. Especificó que el Consejo podía iniciar estudios y hacer recomendaciones respecto a estas materias a la Asamblea General, a los gobiernos, a los miembros de las Naciones Unidas y a los Organismos Especializados. Así, se facultó al Consejo para pedir informes periódicos a los Organismos Especializados, convenir arreglos con éstos y efectuar consultas con organizaciones no gubernamentales que se ocupen de asuntos de su competencia y con entidades nacionales e internacionales.

Es indudable que en San Francisco la cooperación en estas esferas recibió un poderoso refuerzo desde los puntos de vista conceptual e institucional.

La Carta de las Naciones Unidas se aprobó por unanimidad de los participantes en la Conferencia el 26 de junio de 1945 y entró en vigencia el 24 de octubre del mismo año, después de su ratificación por los Estados miembros, como corresponde a todo tratado internacional.

II. Contribución de América Latina en la preparación de la Carta

Mucho se ha escrito sobre la contribución de los países latinoamericanos a la redacción de la Carta. En varios de ellos se publicaron libros o estudios importantes. También los gobiernos informaron a sus Parlamentos o a la opinión nacional acerca de la actuación de sus respectivas delegaciones. Todos estos escritos y publicaciones se refieren, en cierta medida, a las posiciones conjuntas de las naciones de la región que actuaron muy unidas y se consultaron entre sí para enfrentar las situaciones más complejas. Por lo demás, lo acordado por ellas en Chapultepec pocas semanas antes les sirvió de excelente guía. Entre aquellos estudios desearía mencionar las obras publicadas por dos eminentes internacionalistas y diplomáticos, de generaciones distintas: Víctor Andrés Belaúnde, del Perú, y Jorge Castañeda, de México, en 1946 y 1958 respectivamente. Ambos han sido Ministros de Relaciones Exteriores. El primero desempeñó un papel importante en San Francisco y durante los primeros años de Naciones Unidas, y el segundo es aún figura destacada en la esfera del derecho internacional y en la conducción de la política internacional de su país.

No es mi intención, entonces, hacer un análisis exhaustivo de la contribución latinoamericana y me limitaré al aporte relacionado con los temas en que se concentra la presente obra, sin perjuicio de bosquejar en líneas generales la posición muy particular de estos Estados, fundada en el derecho internacional sostenido tradicionalmente por sus gobiernos y sus especialistas.

Las naciones latinoamericanas, como lo dieron a entender en Chapultepec, acudieron a San Francisco resueltas a participar en forma activa en la construcción del mundo mejor que prometía Roosevelt, en la línea trazada por ellos durante aquella reunión. Un excelente trabajo hecho en 1950 por el estadounidense Alfred Edward Volpe respecto a la participación de América Latina en la Conferencia de San Francisco y que presentó como tesis para su doctorado en la Universidad de Stanford, contiene la siguiente apreciación: “En general, los objetivos latinoamericanos en San Francisco eran mejorar las propuestas de Dumbarton Oaks. En San Francisco esperaban elevar el nivel de tales propuestas y llenar los vacíos ... porque estimaban que ellas habían olvidado preceptos de carácter moral, jurídico y humanístico considerados valiosos y necesarios para que la organización fuera eficiente”[1]. Su deseo era realizar una celosa defensa de las propuestas formuladas en Chapultepec, particularmente en cuanto a los altos principios de derecho internacional y en especial los de libre determinación, no injerencia en los asuntos internos de otros Estados y respeto por los Tratados Internacionales. Asimismo, estaban decididos a luchar por los derechos humanos y por una auténtica cooperación económica y social. Interesante es también señalar que temían que el sistema mundial supeditara al sistema regional interamericano, en el cual confiaban bastante más que hoy.

Las naciones de América Latina sustentaban posiciones idealistas y no perseguían ventajas que sirvieran a los intereses particulares de ningún Estado. En un principio no parecían demasiado compenetradas de las realidades geopolíticas existentes al término de la guerra —en que los intereses de Estados Unidos, la Unión Soviética y el Reino Unido de Gran Bretaña estaban, ya entonces, lejos de coincidir— y sólo los unía la aspiración de mantener la paz. Nuestros países anhelaban un orden mundial de fuerte cooperación en las esferas política y económica, dentro del respeto más estricto a los principios de igualdad, no intervención, libre determinación, solidaridad y fraternidad y otros que consideraban incorporados al derecho internacional al cual habían contribuido a mejorar y pretendían reforzar. Estimaban que en razón de su ubicación geográfica, de su condición de naciones jóvenes y de su adhesión a los principios de inspiración occidental, debían tener una participación activa en la convivencia mundial de la posguerra. De ahí el cúmulo de enmiendas a las propuestas de Dumbarton Oaks que nuestros países presentaron en Chapultepec y después en San Francisco. Jorge Castañeda, en su obra sobre México y las Naciones Unidas, expresa: “puede decirse, sin exageración, que México al comentar las propuestas de Dumbarton Oaks, tomó la posición más radical posible, y… en las proposiciones de México el veto desaparecía prácticamente, la Asamblea General tenía poderes más amplios, la protección internacional de los derechos humanos estaría garantizada en la Carta, los derechos y deberes de los Estados se definirían en un anexo de aquella y el derecho internacional debería ser incorporado automáticamente en las leyes nacionales de sus miembros”. Pienso que lo anterior resume en forma adecuada el desiderátum de las ambiciones latinoamericanas. El delegado chileno, Gabriel González Videla, al discutirse el tema de la no intervención en asuntos de la jurisdicción interna de los Estados sostuvo que “desde la aparición de los sistemas nazi-fascistas, se había hecho necesario reducir lo que tradicionalmente se llamaba la jurisdicción doméstica de los Estados y que existían en la actualidad problemas de orden interno que debían ser investigados por la organización mundial, tales como la violación de las libertades esenciales del hombre, que suele poner en peligro la paz entre las naciones”[2].

Pronto comprendieron las naciones de esta parte de América que había materias consideradas vitales por los cuatro patrocinantes de las propuestas de Dumbarton Oaks, a cuya defensa conjunta se habían comprometido. No era una posición proveniente de la “combinación del pragmatismo anglosajón con la rigidez soviética”, como muchos de ellos sostenían, sino que incidía en la esencia misma de los arreglos entre los vencedores de la guerra. Se dieron cuenta, entonces, que era preferible conseguir la mejor Carta posible bajo las circunstancias prevalecientes y no provocar el fracaso del sistema que se pretendía crear. Tuvieron, por lo tanto, que aceptar el veto en el Consejo de Seguridad en los términos acordados en Yalta. Fueron derrotados además en su intento de obtener que el veto no funcionara en las decisiones sobre arreglo pacífico de las disputas y en las enmiendas de la Carta y también en su lucha por dar al principio de autodeterminación de los pueblos una aplicación efectiva, creando mecanismos que realmente aseguraran la independencia de las colonias. A este respecto tuvo mayor fuerza el acuerdo existente entre los grandes —exigido por Churchill— al cual ya me he referido. Tampoco obtuvieron éxito en sus propuestas para definir de manera explícita lo que debía entenderse por agresión y lograr que la jurisdicción de la Corte Internacional de Justicia fuera obligatoria.

Sin embargo, los países latinoamericanos alcanzaron ciertos triunfos importantes: la introducción entre los Principios del “de justicia y de derecho internacional” como uno de los fundamentos de las medidas para prevenir y eliminar las amenazas a la paz y suprimir actos de agresión; el reconocimiento del papel de los sistemas regionales, definidos en los artículos 51, 52 y 53, así como la ampliación de las facultades de la Asamblea General que puede “discutir cualesquier asuntos o cuestiones dentro de los límites de esta Carta o que se refieran a los poderes y funciones de cualquiera de los órganos creados por esta Carta” y “hacer recomendaciones sobre tales asuntos o cuestiones a los miembros de las Naciones Unidas o al Consejo de Seguridad”, salvo cuando el Consejo de Seguridad se encuentre actuando en una controversia o situación. Sin esta adición, la Asamblea General habría sido un órgano de muy escasa influencia y no se habría cristalizado gran parte de sus realizaciones.

Asimismo, el artículo 8 de la Carta, que reconoce la igualdad de derechos de hombres y mujeres para participar en las reuniones de Naciones Unidas y sus organismos, fue propuesto y defendido por las naciones latinoamericanas.

Tal vez su éxito de mayor trascendencia consistió en los cambios sustanciales que introdujeron, con la colaboración activa de otros países a los cuales me he referido con anterioridad[3], para transformar en un grado significativo el papel de las Naciones Unidas en la cooperación económica, social y humanitaria. A ello se debe que las cuestiones sobre derechos humanos y desarrollo económico y social se hayan transformado en asuntos prioritarios en las organizaciones del sistema.

Sin embargo, el ferviente deseo de los países de la región de mejorar la Carta en sus aspectos morales y jurídicos, se cumplió sólo en parte. Creo sinceramente que en San Francisco las naciones latinoamericanas representaron con propiedad y altura los intereses de un Tercer Mundo que en su inmensa mayoría no estuvo presente y que más tarde ha apoyado estas causas.

III. El sentido y valor de la Carta y su vigencia actual

El elemento innovador que otorga valor histórico y vigencia actual a la Carta de las Naciones Unidas, radica en que ella concibe un orden mundial y coloca al ser humano como centro principal de su interés y de su acción, en su calidad de individuo, de ciudadano y de miembro de una raza humana regida por principios de igualdad, justicia y solidaridad. La Carta se gestó no sólo como instrumento para mantener la paz por medio de la seguridad colectiva contra la agresión, sino también como salvaguardia para todos los pueblos, en particular los más débiles, y para todos los seres humanos.

El mejor reflejo de esta concepción tan amplia y humana de la Carta lo constituyen los primeros párrafos de su Preámbulo que dicen:

“NOSOTROS LOS PUEBLOS DE LAS NACIONES UNIDAS, RESUELTOS

A preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra, que dos veces durante nuestra vida ha infligido a la humanidad sufrimientos indecibles,

A reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas,

A crear condiciones bajo las cuales puedan mantenerse la justicia y el respeto a las obligaciones emanadas de los tratados y de otras fuentes del derecho internacional,A promover el progreso social y elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad …”

Ese texto fue redactado en nombre de “los pueblos del mundo” porque representa, sin duda alguna, la voluntad de una humanidad lacerada que salía de una atroz pesadilla de 20 años y no deseaba verla repetirse en su propia vida ni en la de las generaciones venideras.

A la luz de ese Preámbulo, representación fiel del espíritu de los pueblos, deben interpretarse las disposiciones de la Carta. Según él la paz y el “mundo libre de temores y necesidades” de que habló Roosevelt, descansa sobre cuatro pilares interdependientes e indivisibles: la seguridad política y la seguridad económica y social colectivas, la defensa y protección de los derechos humanos y la autodeterminación de los pueblos.

Como ya lo expresé, las disposiciones de la Carta (Capítulo IX) sobre Cooperación Internacional Económica y Social reflejan la voluntad de los países en desarrollo.

Las disposiciones centrales de dicho Capítulo son los artículos 55, 56 y 60 y su relación con el mantenimiento de la paz ha sido puesta de relieve por importantes exégetas de la Carta. Así para René Brunet, uno de los más connotados, el artículo 55 significa:

“Que no puede afirmarse sólidamente la paz y mientras la opresión, la injusticia social y la injusticia económica hagan estragos en el mundo.”

Por su parte, el artículo 56 (redactado también en San Francisco) expresa en forma textual:

“Todos los Miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el Artículo 55.”

Lo anterior implica que otorga carácter de obligación jurídica a la cooperación internacional para elevar niveles de vida, y asegurar el pleno empleo y el desarrollo económico y social. Recuérdese que la Carta es un tratado multilateral; no caben dos interpretaciones sobre esta materia, los juristas que han estudiado este punto señalan que el texto original inglés usa la palabra “pledge”, que significa compromiso (“committment”) y que, “utilizado en un documento jurídico, indica el carácter obligatorio de la promesa”[4].

La prueba de la validez de mi afirmación sobre la vigencia actual de la Carta, radica en que todos los llamados que hacen millones de personas en el mundo y cientos de instituciones para que se ponga fin a la opresión a pueblos y a individuos se fundan en las prescripciones de ese instrumento y en sus hijos legítimos que son la Declaración Universal y los Pactos de los Derechos Humanos y diversas convenciones aprobadas por la Asamblea General; y que los planteamientos que desde hace 30 años formulan los países en desarrollo, en representación de dos tercios de la humanidad, se basan en las disposiciones de los artículos 1o, 55, 56 y 60 de la Carta. El hecho de que el mandato de este instrumento constitucional y los compromisos contraídos en él no se hayan cumplido o se violen impúdicamente sólo comprueba la irresponsabilidad de los gobernantes y de los sectores dirigentes de los Estados, empeñados en políticas hegemónicas y en repetir los errores cometidos en los comienzos del siglo y después entre las dos guerras mundiales. Comprueba, asimismo, la ignorancia de la opinión mundial, enceguecida por la propaganda de los gobiernos totalitarios y por aquella que les llega a través de medios de información al servicio de poderes políticos y económicos y ante los cuales no reacciona como debería hacerlo.

Sin embargo, la norma global que estableció la Carta es eminentemente válida, en especial en momentos en que el mundo, como lo expuse en la Presentación, es testigo de la acumulación de elementos que se desatan luego en grandes vendavales. Ninguno de los conceptos del Preámbulo y de los Propósitos y Principios que contiene la Carta puede dejarse de lado en un orden internacional pacífico. Por ello, los países que han elaborado los elementos esenciales de las políticas que deberían aplicarse en un nuevo orden económico que rija las relaciones económicas y sociales entre las naciones se basan en aquella norma que, al igual que otras surgidas a lo largo del camino de la humanidad hacia la perfección, sobreviven a muchas generaciones, muchas tormentas y muchas ideologías opresoras.

Quisiera, sin embargo, anotar una debilidad de la Carta, producto de compromisos políticos contingentes, que las porfiadas realidades se encargaron de corregir en el hecho: la debilidad con que las disposiciones de sus Capítulos XI y XII aplicaron el principio de libre determinación de los pueblos. No interpretaron las aspiraciones de las naciones que pretendían poner fin al colonialismo.

Más adelante, en el capítulo del segundo volumen correspondiente a la acción de las Naciones Unidas en esa materia, se trata este problema con mucho detalle. Desearía así agregar ahora algunas consideraciones. Varios países, sobre todo los latinoamericanos, formularon críticas enérgicas a estos Capítulos de la Carta, pero sin éxito. La aprobación del texto fue el resultado del deseo de los participantes de respetar los acuerdos celebrados por las cuatro potencias patrocinantes. En Dumbarton Oaks hubo un desacuerdo tajante entre Roosevelt y Churchill respecto a esta materia. El Primer Ministro británico defendió con vigor la conservación de su Imperio: “No estoy en este cargo para presidir su desmembramiento”, expresó en esa y otras ocasiones. Roosevelt, decidido anticolonialista, aceptó posponer la discusión del tema y convenció a los soviéticos para que aceptaran este procedimiento; por ello no figura en las propuestas de Dumbarton Oaks. En Yalta, los estadistas nombrados y Stalin acordaron que la Conferencia de San Francisco debía sólo discutir los mecanismos y los principios del fideicomiso, pero no los territorios específicos que debían incluirse bajo esta disposición, lo cual debería ser objeto de negociaciones y acuerdos ulteriores. El texto final se redactó sobre la base de un “documento de trabajo”, presentado en la Conferencia de San Francisco por los cuatro países nombrados más Francia, esto es los cinco miembros permanentes del Consejo de Seguridad.

1. [1] Traducción libre del autor del texto inglés.

2. [2] Jorge Castañeda, Mexico and the United Nations, Manhattan Publishing Co., Nueva York, 1958.

3. [3] Particularmente India, Líbano, Egipto y China y algunos países industrializados, como Noruega, Suecia, Australia y Nueva Zelanda.

4. [4] Profesor M. Laurpacht, “International Law and Human Rights”.

CAPÍTULO III

Se complementa el sistema de cooperación instituido en la Carta

I. Creación de los Organismos Especializados

Los artículos 57, 58, 62 y 63 de la Carta contemplan la existencia de organismos especializados, de carácter intergubernamental, cuyo propósito es participar en la cooperación económica y social tratada en su Capítulo IX sin perjuicio, por cierto, de la responsabilidad superior que otorga al Consejo Económico y Social en el desempeño de tales funciones, bajo la autoridad de la Asamblea General. Consagran, asimismo, la facultad que tienen estos órganos de formular recomendaciones y coordinar las actividades de dichas agencias, en caso que se vinculen a la organización mundial mediante acuerdos con el Consejo y la Asamblea General.

Las disposiciones anteriores no dejan lugar a dudas en cuanto a que la Carta concibió un sistema multiagencial de cooperación en la esfera económica y social para colaborar con las Naciones Unidas en el cumplimiento de los objetivos señalados en el artículo 55, los que comprenden diversos aspectos, tales como el desarrollo económico y social, la promoción de niveles de vida más elevados y de trabajo permanente para todos, la solución de problemas sanitarios, culturales y educativos. Se entiende que los componentes de ese sistema persiguen una gran finalidad común, gobernada por los Principios de la Carta y, por consiguiente, deben seguir líneas de acción coherentes.

La formulación de la Carta reflejó, por lo demás, la tesonera labor que, paralela al proceso preparatorio de la ONU, desarrollaron los gobiernos y algunas personalidades destacadas en diversas materias, en especial respecto a alimentación, salud, trabajo, educación, aviación civil, telecomunicaciones, etc., con el propósito de dar forma a organismos que colaborarían en el cumplimiento de los objetivos que ya habían asomado en la Carta del Atlántico y más tarde se inscribieron en los instrumentos constitucionales de los organismos especializados.

La OIT[1]

De las seis grandes organizaciones cuyas actividades están ligadas directamente a la cooperación económica y social dentro del sistema de Naciones Unidas, debo señalar primero, por su antigüedad, a la Organización Internacional del Trabajo, creada en 1919 por la Conferencia de Versalles con los propósitos que ya mencioné. En 1944, cuando ya se estaba elaborando la Carta de las Naciones Unidas, la histórica Declaración de Filadelfia, considerada como un Anexo a su Constitución, y que en sus cinco capítulos reafirma y desarrolla los principios y objetivos del preámbulo de su estatuto constitucional y los actualiza, proyectándolos hacia el futuro previsible cuando terminara la guerra y el establecimiento de un nuevo orden internacional fuera una realidad.

La Declaración de Filadelfia transformó los objetivos de la OIT porque no los circunscribió al mero aspecto laboral, sino que amplió sus responsabilidades incluyendo la de procurar mejores condiciones de vida para todos los seres, el pleno empleo, el respeto universal de los derechos humanos sin distinción de raza, credo, sexo o religión; el derecho de todo ser a perseguir su bienestar material y su desarrolló espiritual en condiciones de libertad y dignidad, de seguridad económica e igual oportunidad. También dio al concepto de libertad sindical una interpretación mucho más vasta, que comprende la libertad de expresión, de asociación, la igualdad de derechos y la no discriminación. Afirmó que la pobreza en cualquier lugar constituye un peligro para la prosperidad de todos y que al interior de cada nación debe lucharse enérgicamente contra la necesidad, lucha que debe ir acompañada de un esfuerzo internacional continuo y concertado, con la plena participación de los trabajadores, los empleadores y el gobierno. Además, asignó a la OIT la obligación de fomentar, en todas las naciones del mundo, programas dirigidos a lograr estas finalidades de justicia social y de trabajar para “el mejoramiento de la salud, de la educación y del bienestar de todos los pueblos”.

Con esta Declaración la OIT reconoce los cambios fundamentales ocurridos en el mundo y se integra de lleno al sistema de cooperación internacional de la posguerra, orientado por la Carta de las Naciones Unidas. Tal situación no tardó en formalizarse pues, en octubre de 1946, la OIT aprobó un proyecto para celebrar un acuerdo de cooperación y coordinación con las Naciones Unidas cuya formalización se llevó a cabo más tarde, siendo el primer Organismo Especializado que lo hizo.

La FAO

La Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) nació a la vida oficial en la Conferencia de Quebec, Canadá, el 16 de noviembre de 1945, o sea menos de un mes después que entrara en vigencia la Carta de las Naciones Unidas.

Gove Hambidge, en su libro The Story of FAO, publicado en 1955 cuando ésta cumplía 10 años de vida, relata con lujo de detalles lo que llama “la génesis y el desarrollo” de la FAO[2].

Intervinieron en esa génesis F. L. Mac Dougall, Stanley y Lord Bruce, ambos australianos, y Lord John Boyd Orr. Ellos ya se habían preocupado en la Liga de las Naciones por la falta de alimentos y, como resultado de su acción, un comité de la Liga produjo en 1937 el informe de gran resonancia titulado “La Relación entre Nutrición, Salud, Agricultura y Política Económica”. Dio origen a la creación de comités de nutrición en 30 países y a tres conferencias: dos en Ginebra (1937 y 1938) y una (1939) en América Latina. Fue éste el comienzo de una toma de conciencia mundial (lo que entonces se llamaba mundial) respecto a un problema que hoy ha adquirido dimensiones colosales.

Pero llegó la guerra e interrumpió ese esfuerzo naciente. El conflicto destruyó los recursos necesarios para la producción y el transporte y trastrocó en forma abrupta el comercio internacional.

En 1941 y 1942 F. L. Mac Dougall viajó a Estados Unidos. Allí redactó un documento que adquirió fama bajo el nombre de “Memorándum Mac Dougall”, y un artículo publicado a fines de 1942 en los Anales de la Academia Norteamericana de Ciencias Políticas y Sociales. En ellos apoyaba la necesidad de que la acción de Estados Unidos para la reconstrucción mundial diera prioridad a la producción y distribución de alimentos y agregaba:

“Si las Naciones Unidas deciden que el primer paso para liberar al hombre de la necesidad es liberarlo de la “necesidad de alimentos”, ello requerirá una vigorosa acción nacional en cada país y una igualmente fuerte de carácter internacional para asistir a los países que carecen de conocimientos y medios financieros necesarios para mejorar la producción de alimentos.”

¡Qué visión la de ese hombre! Le conocí, activo y modesto, representando a la FAO en el Consejo Económico y Social entre 1947 y 1950.

Eleanor Roosevelt, otro ser de excepción, conoció el Memorándum Mac Dougall y a los pocos días invitó a su autor a comer a la Casa Blanca con un pequeño grupo de personas. Mac Dougall explicó sus ideas al Presidente de Estados Unidos y lo convenció sobre la necesidad de una institución internacional[3].

En mayo de 1943 el Presidente Roosevelt convocó a los gobiernos aliados a una conferencia sobre agricultura y alimentación, en Hot Springs, Virginia. Asistieron representantes de 45 países que analizaron el problema y formularon recomendaciones. Decidieron establecer una organización internacional permanente con amplias atribuciones técnicas y, para planificarla, crearon una Comisión Interina bajo la presidencia de Lester B. Pearson, gran figura internacional y más tarde Primer Ministro de Canadá. Pearson presidió la Conferencia de Quebec que creó la FAO y también su primera Conferencia. Fue, sin duda, uno de los instrumentos más valiosos en la lucha mundial por erradicar el hambre[4].

En esa acuciosa preparación se discutió acaloradamente la naturaleza básica de la organización. Un grupo sostenía que debía ser una institución fuerte, capaz de tomar medidas concretas y positivas para estimular la expansión económica y ayudar a prevenir crisis desastrosas. El otro se mostraba partidario de un instrumento cuya sola función fuera detectar situaciones, reunir y entregar información a los países y darles consejo, pero desprovisto de capacidad de acción. Triunfaron los primeros y se incluyeron actividades bastante amplias, que comprendían “la promoción del bienestar común y de la acción nacional e internacional” con el objeto de “mejorar la nutrición y la vida de los pueblos; asegurar una mayor eficacia en la producción y distribución de todos los productos alimenticios y agrícolas; mejorar las condiciones de vida de las poblaciones rurales y, de esta manera, contribuir a la expansión de la economía mundial”.

La Conferencia de Quebec, celebrada en octubre de 1945, creó la FAO, confirmando este mandato.

Muchas veces me he preguntado si esta tesis triunfó sólo en el papel. En particular al ver cómo se han negado a la FAO los recursos y la posibilidad de actuar más decisivamente ante problemas de urgencia; al comprobar que las grandes potencias creaban servicios de asistencia bilateral para la agricultura con mucho mayor presupuesto que el de la FAO; al constatar que, junto con crearse el Programa Mundial de Alimentación, se daba vida a la iniciativa de “Alimentos para la Paz”, con medios inmensamente superiores al PMA.

Como se explicará en detalle en el segundo volumen[5], pese a la limitación injusta de sus recursos, la FAO ha realizado y sigue realizando una obra de extraordinario valor, orientada a resolver uno de los problemas más agudos, más peligrosos y más vitales de nuestra época.

La UNESCO[6]

La Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) se creó en virtud de una recomendación de la Conferencia de San Francisco. Pero ya en 1942, los Ministros de Educación de los países aliados habían decidido promover su establecimiento. Recordé antes el gran empeño de los países latinoamericanos en la Conferencia de Chapultepec para que la Carta dispusiera la creación de una “organización internacional encargada especialmente de promover la cooperación intelectual y moral entre las naciones.”[7]

La Conferencia que discutió la creación de la UNESCO se celebró en Londres, entre el 1º y el 16 de noviembre de 1945, convocada por Gran Bretaña y Francia, y su Constitución fue aprobada un año después, el 4 de noviembre. Semanas más tarde se firmó el acuerdo de cooperación con la ONU.

Entre las organizaciones del sistema de cooperación de las Naciones Unidas, la UNESCO es singularmente atrayente por la misión que se le ha entregado: la más compleja y a la vez la más profunda en su concepción y la más controvertida en sus realizaciones; la más vasta en su jurisdicción y la más internacional en sus objetivos y, por consiguiente, la que más se opone a políticas que pretenden mantener la supremacía de determinados grupos de países. Su creación fue posible porque el mundo atravesaba en esa época un “momento estelar”, como Stephan Sweig calificó algunas situaciones que originaron grandes acontecimientos mundiales. Era la reacción ante casi un cuarto de siglo de sufrimientos, lapso en el cual los intereses de la raza humana, sin ninguna discriminación, prevalecieron sobre estrechos nacionalismos e ideologías aislacionistas que existían antes y se han reconstruido después. La UNESCO representa el intento más serio realizado hasta ahora en el orden internacional con miras a conseguir el acercamiento humano y la comprensión entre los pueblos y las civilizaciones, mediante la ampliación y multiplicación del conocimiento, la difusión de la ciencia y el contacto de las culturas para imponer los grandes valores universales.

La UNESCO está llamada a desempeñar un papel irremplazable en un mundo destinado a integrarse (por lo menos a colaborar) o a llegar a la autodestrucción.

Desde el punto de vista del desarrollo de los países del Tercer Mundo, objetivo fundamental de la cooperación internacional, estimo que las tareas de la UNESCO tienen tanta importancia como los factores estrictamente económicos a los que se ha dado prioridad internacional. El aporte de la UNESCO es indispensable para dar al desarrollo un sentido ético; incorporar a las masas, hoy analfabetas, al proceso de cambio; asegurar el respeto de los valores y culturas autóctonos; conseguir la unidad, no sólo del conocimiento, sino también del espíritu.

René Maheu, sobresaliente valor intelectual que dirigió la UNESCO por más de 15 años, dijo ante el Consejo Económico y Social en ocasión del vigésimo aniversario de su creación:

“Es una obligación primordial para la Organización favorecer las investigaciones y las confrontaciones interdisciplinarias, estimular las reflexiones de conjunto, subrayar la importancia vital del espíritu de síntesis para el equilibrio de nuestra civilización”.

En los momentos en que escribo estas páginas la UNESCO pasa por un momento extraordinariamente difícil. A las causas y efectos de esta crisis me referiré en detalle en el segundo volumen.

La OMS

La Organización Mundial de la Salud (OMS) surgió de una resolución del Consejo Económico y Social, de fecha 15 de febrero de 1946, mediante la cual se estableció un Comité Preparatorio Técnico formado por expertos en salud, cuya misión era preparar la documentación que sirviera de base para crear una organización mundial. Un mes después se reunió ese Comité en París y acordó un proyecto de Constitución de la organización. El Consejo Económico y Social convocó luego a una conferencia que sesionó desde el 19 de junio al 22 de julio del mismo año, adoptó la Constitución y designó un comité interino con el objeto de que funcionara hasta la primera reunión de la Asamblea Mundial de la Salud.

Comenzó sus actividades el 30 de junio de 1947 y pocas semanas después se celebraba el acuerdo con el Consejo Económico y Social que la convertía en Organismo Especializado del sistema.

La OMS se creó con el objetivo de “mantener el más alto nivel de salud posible de todos los pueblos” y se le asignó, entre otras funciones, la de “actuar como autoridad directiva y coordinadora de los trabajos internacionales relativos a la salud”.

Nadie discute la eficacia excepcional de la OMS, su organización que cada día es más perfecta ni su autoridad cuando recomienda una acción colectiva. La eliminación de enfermedades transmisibles que producían índices de morbilidad y de mortalidad considerablemente altos se debe en gran parte a su acción persistente, realizada con el más puro y constructivo espíritu de universalidad y de solidaridad. Pero en este capítulo sólo me ocupo de la creación de los Organismos Especializados y no me referiré a su obra en detalle. Lo haré oportunamente en la sección que versará sobre la labor de ellos para enfrentar y ayudar a solucionar problemas de dimensión planetaria.

II. Un pecado original en la estructura del sistema mundial de cooperación económico-social

Ya desde 1942 el Gobierno de Estados Unidos y algunos de sus aliados analizaban la posibilidad de crear, al término de la guerra, instituciones de carácter financiero, tanto para hacer frente a los gastos de reconstrucción como para construir un orden monetario que asegurara la estabilidad económica mundial. El 1o de julio de 1944, invitados por el Presidente Roosevelt, 44 países, miembros o asociados de las Naciones Unidas, iniciaron en Bretton Woods, Estado de New Hampshire, una conferencia en la cual se formularían propuestas para establecer un Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (el Banco Mundial) y un Fondo Monetario Internacional.

Esta conferencia fue presidida por Henry Morgenthau Jr., Secretario del Tesoro de Estados Unidos, quien adquirió fama por sus proposiciones de convertir a Alemania en un país agrícola y pastoril después de la guerra. Se dividió en dos comisiones: una que se ocuparía de lo relativo al Banco, cuyo presidente fue el eminente economista británico Lord Keynes; y la otra para el Fondo, bajo la dirección de Harry D. White, de Estados Unidos. La conferencia terminó el 22 de julio y aprobó en su Acta final los proyectos de Convenio Constitutivo de ambas instituciones que se sometieron a la ratificación de los gobiernos. Estos convenios entraron en vigencia el 27 de diciembre de 1945 y las instituciones creadas iniciaron sus actividades en marzo del año siguiente.

Las principales funciones del Banco consistían en dar asistencia a sus países miembros en la reconstrucción y el desarrollo mediante inversión de capital, para objetivos productivos; promover inversiones extranjeras privadas y estimular un crecimiento equilibrado, a largo plazo, del comercio internacional. Las del Fondo comprendían facilitar la expansión y el equilibrio del comercio internacional y contribuir de este modo a un nivel alto de empleo; promover la estabilidad de los intercambios entre sus miembros, cooperar en el establecimiento de un sistema multilateral de pagos respecto a las transacciones de divisas, eliminar las restricciones en dicho intercambio; y “dar confianza a sus miembros poniendo a su disposición recursos bajo salvaguardias adecuadas; permitiéndoles de esta manera corregir los desajustes en sus balanzas de pagos sin recurrir a medidas destructoras de la prosperidad nacional o internacional”. Sin duda esta última fue, en la práctica, la función más importante de la Organización. Los demás objetivos al parecer no se han tomado en cuenta con mucha seriedad.

Una característica especial, diferente de la que existe en el resto del sistema de las Naciones Unidas, es que en ambas instituciones se instituyó un sistema ponderado de voto para las decisiones, de acuerdo con los aportes, que permite un control absoluto a un pequeño número de países y un cuasi derecho a veto de su mayor contribuyente, Estados Unidos, y que se puede ejercer también en las decisiones sobre aumento de recursos.

Tanto el Banco como el Fondo han sido y se consideran Organismos Especializados del Sistema de las Naciones Unidas. Las dos instituciones celebraron acuerdos de cooperación con el Consejo Económico y Social, aprobados por la Asamblea General. Si se examinan los textos de estos acuerdos a la luz de los celebrados con los demás Organismos Especializados, redactados según una fórmula estándar, se comprueban grandes diferencias. Martin Hill, distinguido funcionario de la ONU heredado de la Sociedad de Naciones, quien por muchos años estuvo a cargo de las relaciones de las Naciones Unidas con las demás organizaciones del sistema, escribió en 1973-1974 un estudio sobre la materia[8]. En él llega a la conclusión de que los textos de los acuerdos con el Banco y el Fondo “despojan a los órganos principales de las Naciones Unidas de su poder de orientar y coordinar”. Por ejemplo, no establecen el derecho mutuo de las organizaciones pactantes de asistir a las reuniones de la otra, incluyendo sus organismos subsidiarios. Tampoco incluyen dos cláusulas presentes en todos los demás acuerdos y que disponen:

“Los Organismos Especializados afirman su intención de cooperar, en cualquier medida adicional que sea necesaria, para lograr que la coordinación de las actividades de los Organismos Especializados y de las Naciones Unidas sea de plena efectividad. En particular, acuerdan participar y cooperar con cualquier entidad o entidades que el Consejo pueda establecer con el propósito de facilitar dicha cooperación y proporcionar la información que sea necesaria para el logro de este objetivo.”

“…el deseo de establecer estrechas relaciones presupuestarias y financieras con las Naciones Unidas, a fin de que las operaciones administrativas de las Naciones Unidas y aquellas de los Organismos Especializados puedan llevarse a cabo en la forma más eficiente y económica posible, y que se aseguren las máximas medidas de coordinación y uniformidad con respecto a dichas operaciones.”

Por estas razones, la discusión en el Consejo Económico y Social de 1947, en la que me correspondió participar, fue bastante controvertida. Recuerdo que Finn Moe, destacado delegado noruego, Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Parlamento de su país, encabezó la oposición con muy sólidos argumentos y puso de relieve el contrasentido que significaba la total independencia de estas instituciones respecto a la disposición de la Carta, que es un Tratado Internacional, mediante la cual se le da al Consejo Económico y Social, bajo la autoridad de la Asamblea General, la responsabilidad de orientar y dirigir la cooperación internacional en esas esferas, así como el papel de órgano coordinador de las actividades de los Organismos Especializados y de formularles recomendaciones.

En mi calidad de representante de Chile, apoyé al delegado noruego; pero en el momento del voto tuve que abstenerme. En la propia sala de conferencias recibí un llamado telefónico de nuestro Embajador en Washington, Félix Nieto del Río, quien me expresó que el Presidente del Banco Internacional le había llamado para decirle que un préstamo que estaba negociando Chile —tal vez para la ENDESA— (el primero que el Banco concedió para fomentar el desarrollo y no para reconstrucción), corría peligro si el delegado chileno en Naciones Unidas continuaba obstaculizando la aprobación del acuerdo.

Sin embargo, no cabe duda alguna que, al separarse prácticamente de la jurisdicción de las Naciones Unidas toda la parte financiera y monetaria, a lo que se agregó más tarde la de las negociaciones comerciales al fracasar la Organización Internacional de Comercio y crearse el GATT, se privó a las Naciones Unidas de toda influencia real en la adopción de medidas concretas y positivas en estos dos campos establecidos por la Carta, esenciales para el cumplimiento de los objetivos en materia económica y social y para la orientación de una cooperación coherente e integrada.

Aparentemente, todo fue deliberado. Ya el Presidente de Estados Unidos, al dar cuenta ante el Congreso de los resultados de la Conferencia de San Francisco, expresó: “La función de la Organización (la ONU) debe ser coordinar y no controlar las Agencias... la intención es clara: a los Organismos Especializados debe dárseles el más alto grado posible de libertad compatible con una acción deliberada de coordinación de parte de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social”.

Casi todos estos Organismos, durante muchos años, tomaron al pie de la letra esas palabras que no correspondían en forma exacta al tenor literal ni al espíritu de la Carta. Por fortuna, la realidad las ha hecho modificar notablemente su posición y en la última década han adquirido conciencia de la necesidad de una estrecha cooperación entre ellas y con las Naciones Unidas. Además, a través del Comité Administrativo de Coordinación creado por una decisión del Consejo Económico y Social, pueden no sólo planificar la cooperación dentro del sistema, sino defender de manera adecuada los derechos e intereses de cada organización. Este Comité se reúne dos veces al año con la participación del Secretario General de las Naciones Unidas y todos los Directores de los Organismos Especializados. El Secretario General, considerado “primus” entre “pares”, preside las reuniones.

Treinta y seis años después de que el Presidente Truman pronunciara las palabras ya citadas, el Presidente Reagan fue aún más lejos. En la Reunión de Cancún, a fines de 1981, y en ocasiones posteriores ha afirmado que las llamadas “negociaciones globales” entre el Norte y el Sur —sobre los problemas esenciales que han ocupado a Naciones Unidas desde hace 20 años— no deben realizarse en el marco de la organización sino en el de los “Organismos Especializados”, y para él éstos no son todos los instituidos de acuerdo con la Carta; reconoce como tales sólo al Banco Mundial, al Fondo Monetario Internacional y al GATT, es decir, aquellos organismos controlados por las naciones industrializadas. Esta discrepancia ha sido, por lo demás, uno de los principales obstáculos para iniciar tales negociaciones. Más todavía, el mencionado Jefe de Estado es partidario de que la ayuda a los países en desarrollo se canalice, principalmente, a través del Fondo Monetario.

En las páginas precedentes resalta con gran claridad una lucha que, desde el comienzo hasta hoy, se libra en la escena internacional. Consiste en la compulsión de las minorías poderosas de las grandes potencias por controlar las relaciones y la cooperación internacionales, enfrentada a la aspiración justa por participar de las grandes mayorías que habitan el Tercer Mundo. Esta contienda se ha traducido en el fracaso de iniciativas que, de haberse realizado, habrían evitado las crisis y muchos de los peligros que enfrenta el mundo de hoy.

1. [1] Ver capítulo II, pág. 75. El segundo volumen de esta obra se ocupa de ulteriores actividades de la OIT.

2. [2] Para mayores detalles, ver Hambidge, Gove, The Story of FAO, D. Van Nostrand Company, Inc., 1955, pág. 49.

3. [3] Paul Lamartine Yates, excelente economista quien durante muchos años trabajó en la FAO y fue su Representante Regional para Europa, ha escrito también un interesante libro relativo a los comienzos de la FAO titulado “Un propósito ambicioso”. Al igual que el de Hambidge, este libro me ha proporcionado un buen material bibliográfico para el capítulo I del tomo II de esta obra. Yates ha sido también un entusiasta analista de la economía latinoamericana.

4. [4] Pearson fue más tarde Ministro de Relaciones Exteriores y luego Primer Ministro, y en las Naciones Unidas tuvo que participar en las actividades políticas. No obstante, jamás abandonó su interés por los problemas económico-sociales. Lo probó al presidir la llamada Comisión Pearson, que produjo un buen informe sobre cómo superar el subdesarrollo.

5. [5] El segundo volumen incluye tres capítulos relativos a “La erradicación del hambre en el planeta, tarea prioritaria de la comunidad mundial”.

6. [6] En el segundo volumen figurará lo relativo a la “libertad de información” y el importante papel desempeñado por la UNESCO en su promoción y defensa.

7. [7] Ver capítulo I, pág. 61.

8. [8] Naciones Unidas, documento E/S491.

CAPÍTULO IV

Las Naciones Unidas inician su marcha

I. La Comisión Preparatoria

El último acuerdo de la Conferencia de San Francisco consistió en designar una “Comisión Preparatoria de las Naciones Unidas”, cuyas responsabilidades eran efectuar los arreglos provisionales para las primeras sesiones de la Asamblea General y de los cuatro grandes Consejos, establecer el Secretariado y convocar la Corte Internacional de Justicia. Esta Comisión, integrada por un representante de cada país miembro, se reunió al día siguiente de la clausura de aquélla en la misma ciudad, sin esperar la ratificación del Tratado que creó la organización mundial. Luego se trasladó a Londres.

La Comisión trabajó desde el 27 de junio de 1945 hasta el 26 de diciembre del año siguiente y celebró dos períodos de sesiones. En el intervalo, un Comité Ejecutivo compuesto por los 14 Estados que habían actuado como Comité Ejecutivo de la Conferencia desempeñó sus funciones. Chile fue uno de los integrantes de dicho comité.

El distinguido estadista colombiano Eduardo Zuleta Ángel presidió la Comisión, con la eficacia propia de su inteligencia despierta y su amplia cultura general, jurídica e internacional. Poseía, además, una gran simpatía personal y admirable capacidad negociadora. Tuve el privilegio de gozar de su amistad hasta su muerte, ocurrida hace pocos años. Sus dos Vicepresidentes fueron figuras eminentes que provenían de muy distintos países y ambientes ideológicos: Dmitri Manuilsky, Ministro de Relaciones Exteriores de Ucrania y Presidente por muchos años del famoso Comintern, y Paul Henri Spaak, Jefe del Partido Socialista de Bélgica y Ministro de Relaciones Exteriores. Después fue Primer Ministro y Presidente de la Primera Asamblea General de las Naciones Unidas y años más tarde, ya retirado de la política, desempeñó el cargo de Presidente de la rama belga de la ITT.

La Comisión funcionó con extraordinaria eficiencia, permitiendo así que, sobre la base de sus recomendaciones, los Órganos y Organismos de las Naciones Unidas y su secretariado comenzaran a trabajar sin el menor tropiezo. Le correspondió, entre muchas otras tareas, estudiar cuál sería la sede permanente de las Naciones Unidas, asunto muy debatido y que sólo se resolvió meses más tarde. Primero se dividieron las opiniones, tanto en el Comité Ejecutivo como en el organismo en pleno, entre seleccionar Europa o Estados Unidos. Este último país obtuvo la mayoría y luego la discrepancia se concentró en si se la ubicaba en el Oeste o en el Este: se prefirió el Este. Por último, un Comité Interino creado para el efecto recomendó que la sede debía estar en una zona comprendida entre Boston y Princeton. La Asamblea General —después de discutir sin resultados definitivos sobre la ciudad específica en la primera parte de su Primera Sesión, en Londres— decidió la materia en el curso de la segunda parte, en noviembre de 1946. Primó la tesis de que Naciones Unidas debía funcionar en Estados Unidos para asegurar que este país no se excluyera de la nueva organización, como sucedió en el caso de la Liga de las Naciones. Se analizó la conveniencia de escoger una ciudad cosmopolita y Nueva York reunía esa condición en grado superlativo. Sin embargo, factores básicos para la decisión final fueron la Unión Soviética y John D. Rockefeller. La primera declaró que “por ningún motivo aceptaría que la sede fuera San Francisco” (Estados Unidos había propuesto esa ciudad o Nueva York). Después de una larga y complicada negociación, se dio la aprobación oficial a Nueva York, facilitada por el ofrecimiento de Rockefeller de donar 8.500.000 dólares para adquirir en esa ciudad los terrenos en los cuales funciona hoy la sede. Respecto a la posición de la Unión Soviética, repetiré una anécdota sabrosa que me relató el Embajador Zuleta Angel. Me dijo que durante la Asamblea él, a nombre de un grupo de países latinoamericanos que preferían San Francisco o Europa, le envió en tres ocasiones al delegado Gromyko una nota en que le preguntaba: “Después de Nueva York ¿cuál es su segunda preferencia?”, y él invariablemente contestaba: “Mi segunda preferencia es Nueva York”. Una vez que la Liga de las Naciones cedió sus bienes a las Naciones Unidas, se eligió Ginebra como sede europea, centro principal de los organismos que se ocupan del desarrollo y de varios Organismos Especializados, entre ellos la Organización Internacional del Trabajo y la Organización Mundial de la Salud.

II. El Primer Período de Sesiones de la Asamblea General

Durante 1946 la Asamblea General, órgano máximo de las Naciones Unidas, celebró su Primer Período de Sesiones dividido en dos partes. Una muy corta en enero y la segunda, entre octubre y diciembre. El Consejo Económico y Social se reunió, a su vez, tres veces en ese mismo año. Ambos Órganos Principales se dedicaron en forma prioritaria a la organización de sus estructuras y de su funcionamiento, sobre todo en sus primeras sesiones, y a determinar las grandes líneas de su labor prioritaria que se concentró en la reconstrucción y rehabilitación de las regiones devastadas por una guerra despiadada. Tierras asoladas, ciudades destruidas, millones de personas refugiadas, desplazadas y hambrientas, niños que carecían de leche, los transportes paralizados, el comercio mundial dislocado, la producción de cereales, de carbón y de madera enormemente disminuidas en un invierno crudo. En ese año la Asamblea había dado instrucciones al Consejo Económico y Social para que realizara estudios sobre cada uno de esos problemas, mediante comisiones, subcomisiones y grupos de expertos. Todo con prontitud y energía.

Como era lógico, se dio prioridad a la reconstrucción y rehabilitación de las zonas que habían sufrido el impacto de la guerra, cuya magnitud puse de relieve en el capítulo I. Con base en un informe de la subcomisión temporal sobre reconstrucción económica de esas regiones y en otro similar del Consejo Económico y Social, la Asamblea solicitó con urgencia a los gobiernos, al Consejo Económico y Social, al Banco Mundial y al Secretario General que cooperaran en la ejecución de esas recomendaciones; impartió instrucciones específicas al Consejo para que diera pronta consideración al establecimiento de una Comisión Económica para Europa y otra para el Asia y el Lejano Oriente, encargadas de dirigir la cooperación internacional en la reconstrucción y la rehabilitación.

En la esfera de las medidas para mitigar los efectos de la guerra, la Asamblea adoptó una serie de decisiones muy importantes. Creó la Organización Internacional de Refugiados para enfrentar el problema de los cientos de miles de personas desplazadas; estableció el Fondo Internacional de Emergencia de las Naciones Unidas para la Infancia, o sea la UNICEF, que más tarde —conservando en su sigla la “E” de emergencia con el propósito de no alterar una fórmula que desde el comienzo adquirió enorme prestigio— se transformó en un organismo permanente de protección a la infancia cuya popularidad es cada vez mayor.

Esta Primera Asamblea también adoptó medidas relativas a los arreglos para dar cumplimiento a la disposición de la Carta que se refiere a las consultas con las organizaciones no gubernamentales y aprobó los acuerdos concluidos por el Consejo Económico y Social entre las Naciones Unidas, la OIT, la FAO y la UNESCO.

En lo que se refiere a los Derechos Humanos, la Asamblea, consciente de la excepcional importancia dada por la Carta a su promoción y protección, decidió en la primera parte de su Primer Período de Sesiones instruir al Consejo Económico y Social para que estableciera una Comisión de Derechos Humanos; esto se sugería ya en el artículo 68

de la Carta. También en esa oportunidad, la Asamblea se ocupó de la promoción de los derechos de la mujer sobre la base de dos declaraciones que marcan el inicio de una fecunda acción de Naciones Unidas en pro de esos derechos, motivo de un análisis exhaustivo en el capítulo XI.

En la segunda parte de esta Asamblea se aprobaron las medidas adoptadas por el Consejo Económico y Social en el sentido de encargar a la recién creada Comisión de Derechos Humanos la redacción de una Carta de los Derechos Humanos y otras relacionadas con los derechos de la mujer, la libertad de información y ciertos aspectos sociales y humanitarios que se examinarían al abordarse los temas respectivos.

La Asamblea General hizo también un llamado a “poner de inmediato fin a las así llamadas persecuciones y discriminaciones y urge a los gobiernos y autoridades responsables a conformarse a las disposiciones de la Carta y a tomar medidas enérgicas y prontas con este fin”.

En una palabra, desde el primer día el Órgano más importante de Naciones Unidas se ocupó de convertir en realidad los mandatos de la Carta que se refieren a la creación de las condiciones de paz. Por ello es que esbozo en esta sección relativa a su actividad inicial estas decisiones sobre derechos humanos, con el objeto de poner de relieve la prioridad que dio la Asamblea General a su obligación de hacer cumplir dichos mandatos sobre el respeto universal de tales derechos, sin ninguna discriminación por motivos de raza, sexo, idioma y religión. Más adelante, cada uno de estos temas será objeto de un examen detallado.

La Primera Asamblea General designó a Trygve Lie como Secretario General de la organización mundial siguiendo, como lo estatuye la Carta, una recomendación del Consejo de Seguridad.

III. Las primeras reuniones del Consejo Económico y Social

En ese primer año de existencia de Naciones Unidas el Consejo Económico y Social, constituido en forma casi simultánea con la Asamblea General, celebró tres Períodos de Sesiones en enero, junio y octubre. Trabajó en estrecha colaboración con la Asamblea General. En el primero de éstos Chile había estado representado por Germán Vergara Donoso, uno de sus mejores diplomáticos y hasta hoy guía espiritual de muchos de los funcionarios del servicio exterior. En los otros dos, su delegado fue Carlos Dávila, talentoso y dinámico antiguo Embajador en Estados Unidos entre 1927 y 1931 y fugaz Presidente de una Junta de Gobierno en 1932, pero por sobre todo y hasta su muerte, eximio periodista. En su juventud fue secretario de mi padre, por lo que no me fue difícil entablar con él en Nueva York una muy buena amistad.

En uno de los primeros actos de la Asamblea General, en enero de 1946, Chile había sido elegido por tres años miembro del Consejo que integraban 18 países, gracias a la diligencia de los representantes chilenos Manuel Bianchi, Germán Vergara y Enrique Gajardo. Este hecho fue determinante en el papel que me correspondió desempeñar en Naciones Unidas.

En sus tres primeros períodos de sesiones, el Consejo se ocupó en especial de organizar su estructura y de preparar mecanismos e instrumentos para enfrentar los daños causados por la guerra a las personas y bienes y a la economía y el comercio, adoptando las recomendaciones de la Comisión Preparatoria. Entre estas actividades figuraba la de crear nueve comisiones orgánicas, de las cuales sobreviven sólo seis: Derechos Humanos, Condición Jurídica y Social de la Mujer, Derecho Social, Estadísticas, Población, y Estupefacientes. Las demás fueron abolidas algunos años después de su creación. Chile formaba parte de la Comisión de Derechos Humanos, también integrada por 18 miembros. En ese lapso el Consejo estableció una subcomisión temporal cuyo propósito era estudiar la forma y métodos de enfrentar la reconstrucción económica de las zonas devastadas por la guerra; creó un Comité Técnico Especial de alivio y socorro a países escasos de alimentos y que experimentaban otras necesidades esenciales propias de los pueblos afectados por el conflicto, en vista de que la UNRRA, dirigida durante la guerra por el famoso Alcalde de Nueva York, Fiorello La Guardia, había traspasado sus funciones a la organización mundial; convocó, por iniciativa del Presidente de Estados Unidos, a una Conferencia sobre Conservación y Utilización de Recursos Naturales; decidió organizar una Conferencia Internacional sobre Comercio y Empleo, destinada a rehabilitar el comercio mundial perturbado por la guerra y evitar una crisis económica como la de 1939[1]. También recomendó a la Asamblea General crear una Organización Internacional de Refugiados. A estas iniciativas es preciso agregar una decisión cuyos efectos han sido permanentes y ha dado gran prestigio a las Naciones Unidas: la última reunión de la UNRRA recomendó a la Asamblea General que estableciera la ya mencionada UNICEF.

La decisión, rapidez y coherencia exhibida por la Asamblea y el Consejo en estas materias testimonia el enorme interés de los gobiernos por hacer de las Naciones Unidas un instrumento de cooperación acorde con las aspiraciones de los pueblos.

1. [1] El capítulo VI examina la gestación y los resultados negativos de esta Conferencia.

CAPÍTULO V

Mi encuentro con las Naciones Unidas

I. El escenario y su entorno

Aterricé en Nueva York a mediados de febrero de 1947 procedente de Río de Janeiro, ciudad en la cual mi gobierno me había encargado una importante misión. El tiempo era helado y ventoso, en todo diferente al nuestro. Era ésta mi primera visita a Estados Unidos y, al igual que casi todos los chilenos que por esos tiempos viajaban a aquella ciudad, me alojé en el Hotel Waldorf Astoria. Ahí me esperaba un cúmulo de documentos azules, en aquella época el color distintivo de los pertenecientes al Consejo Económico y Social que se reunía pocos días después. No me sentía bien preparado para estas sesiones. Todos los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores con conocimientos sobre Naciones Unidas no habían regresado aún de la Primera Asamblea General cuando partí de Santiago. Mis instrucciones consistían en tres páginas de carácter muy general y no incluían las materias que se discutirían en el Consejo. En lo esencial se referían a la importancia de trabajar en las Naciones Unidas para que se mantuviera la unidad y la armonía entre las grandes potencias. Habían sido redactadas por Fernando Maquieira, joven, inteligente e inquieto Tercer Secretario. Más tarde ocupó funciones importantes en la Cancillería y en la Delegación de Chile como Consejero y se distinguió también como escritor a través de una novela amena e interesante. En verdad, esas instrucciones correspondían a las recomendaciones verbales del Jefe de Estado quien, por lo demás, me había dado una amplia libertad de acción que usé sin problemas y con bastante frecuencia, sobre todo en las cuestiones económicas, sociales y de derechos humanos.

Desde su creación en San Francisco, Naciones Unidas había sido una organización itinerante. La Comisión Preparatoria se instaló en Londres y allí funcionó también la Primera Asamblea General, en su primera parte. La sede definitiva sólo se decidió meses más tarde, como ya lo he explicado. Posteriormente, se acomodó en el Hunters College de Nueva York. Por último, mientras se construía el edificio en que hoy funciona, se instaló en Long Island, en un lugar llamado Lake Success, a veinte kilómetros de distancia de la ciudad de Nueva York.

La oficina de la Delegación de Chile estaba en esta última ciudad, en el piso 62 del Empire State Building, durante muchos años el edificio más alto del mundo. La misión estaba a cargo de Enrique Bustos, funcionario con rango de Consejero, con experiencia consular, quien desempeñaba sólo funciones administrativas. Pronto se me informó que el otro Consejero, Fausto Soto[1] ya experto en Naciones Unidas y designado para acompañarme en las reuniones del Consejo Económico y Social, estaba enfermo y el médico le había prescrito descanso absoluto. En esas condiciones, los días que precedieron a la apertura de las sesiones estuvieron para mí llenos de angustia y zozobra. Era evidente que debería participar en reuniones tan importantes huérfano de toda asesoría. Durante esa semana me sumergí en la documentación, revisando informes, actas y proyectos de Resolución, leyendo todos los papeles azules sin orden y sin discriminación y, por cierto, con escaso provecho.

Felizmente me llegó pronto una secretaria excepcional, Isabel Rourke. Tan ducha en trabajo de oficina como en la vida social, conocía Nueva York y Estados Unidos en general como muy pocos chilenos, y como buena nieta de yankee era bilingüe perfecta. Además amiga de mi mujer y mía desde muchos años, facilitó la vida a estos debutantes internacionales que éramos con tremenda eficacia y cariño. Desde hace 20 años esa mujer dinámica y autosuficiente vive postrada por una enfermedad que le impide una vida normal. No podía pues olvidar su nombre y su apoyo abnegado en el relato sobre mis primeros pasos en las Naciones Unidas.

Visité Lake Success unos días antes de comenzar el trabajo. Era una especie de amplia barraca cuadrangular de un piso, construida durante la guerra como fábrica provisoria de municiones. Estaba en la vecindad de varios pueblos residenciales al borde del llamado “Sound”, un brazo del mar que separaba Long Island del continente. En esa época, el paisaje aún no arruinado por el crecimiento urbano, era muy hermoso y esos pueblos —entre ellos Great Neck, el más cercano— todavía no se unían a la gran ciudad. En sus alrededores estaban las grandes residencias de preguerra de los Morgan, los Whitney, los Grace y otros magnates. Lake Success tiene para mí un recuerdo nostálgico. Esa estructura lineal con grandes corredores, un amplio salón de delegados al centro, facilitaba el permanente contacto entre las delegaciones y entre éstas y el personal de la Secretaría, lo que no sucede con la disposición vertical del palacio de vidrio de ahora, con sus treinta y ocho pisos y treinta ascensores y más de un millar de compartimentos estancos.

Las destacadas personalidades que en ese entonces participaban en las actividades de la organización mundial demostraban el gran interés que por ella tenían los pueblos y sus gobiernos. Los había de dos categorías: los Representantes Permanentes, que he llamado “actores de planta”, y quienes asistían sólo como miembros de los consejos y sus comisiones, o representantes ante la Asamblea General.

II. Los actores de planta

El mundo de las Naciones Unidas era en 1947 mucho más pequeño que el de nuestros días. Esto, la circunstancia de estar alejado de la gran ciudad y sobre todo el hecho de que aún estaba vivo el generoso “espíritu de San Francisco” convertían a ese grupo en una gran familia, unida por ideales y objetivos comunes. Además, para un recién llegado del “último rincón del mundo” era atrayente alternar con seres de gran inteligencia y cultura, algunos de los cuales provenían de lugares y costumbres que conocía sólo por libros y referencias y en quienes descubría afinidades inesperadas, que pronto se transformaban en amistades sólidas.

Los representantes permanentes teníamos un estrecho contacto diario, que se prolongaba en actividades sociales. Entre ellos había personalidades de mucha notoriedad, de importante actuación durante la guerra y en la preparación de la Carta. La mayoría había participado en San Francisco. Andrei Gromyko, a quien vemos figurar en lugar prominente en las negociaciones desde Yalta hasta ahora y sigue siendo la primera figura de las relaciones externas de su patria, y hoy día también en la cúpula política, representaba a la Unión Soviética con gran eficacia. De Gran Bretaña lo era Sir Alexander Cadogan, veterano diplomático que participó durante la guerra en esas mismas actividades, aunque sin la longevidad del primero. Por Colombia actuaba Alfonso López Pumarejo, dos veces Presidente de la República y padre de otro presidente de su país; era un político talentoso, de gran simpatía, chispa y fina ironía, cuyo asesor era un competente diplomático, el Embajador González Fernández. La delegación de México estaba a cargo de Luis Padilla Nervo, excelente jurista y diplomático, quien después fue Presidente de la Asamblea General, Ministro de Relaciones Exteriores y Miembro de la Corte Internacional de Justicia. Contaba entre sus colaboradores a un joven Secretario llamado Jorge Castañeda, a quien ya me referí. Homero Viteri-Lafronte, ex Embajador en Chile donde fue muy apreciado, representaba a Ecuador. De una gran personalidad, su hijo Jorge Viteri de la Huerta sirvió a América Latina con gran eficacia como Oficial de Información en Naciones Unidas, luego en la CEPAL y en la UNCTAD.

El delegado permanente de Estados Unidos, Warren Austin, Senador republicano ya entrado en años y amigo de Roosevelt, era un hombre pacífico y bondadoso, aunque solía enfurruñarse. Durante una acalorada discusión en el Consejo de Seguridad entre árabes e israelitas, exasperado por la violencia del debate, lanzó esta frase admonitoria que ha quedado en los anales de las Naciones Unidas: “Protesto, Sr. Presidente, por el tono en que se lleva esta controversia y le ruego haga un llamado a los representantes de Israel y de Siria para que se comporten como buenos cristianos”. Una carcajada general enfrió los ánimos de los contendores. El alterno era John C. Ross, un destacado diplomático de personalidad abierta y comprensiva; y más tarde le siguió el Embajador Ernest Gross, negociador inteligente y sagaz político. Alexandre Parodi, quien fuera uno de los más altos jefes de la Resistencia francesa y comandante de las fuerzas parisinas en el momento de la liberación, encabezaba la delegación de Francia. Fue miembro del “Institute” y Ministro de Trabajo. Cuando años más tarde abandonó ese cargo, se le designó Vicepresidente del Consejo de Estado, el cual oficialmente es dirigido por el Presidente de la República. Por Líbano actuaba Charles Malik, notable filósofo y cientista político graduado en Harvard y posteriormente profesor en dicho plantel universitario. Había integrado la delegación en San Francisco y, en 1948, fue elegido Presidente del Consejo Económico y Social; poco tiempo después actuó en calidad Presidente de la Comisión de Derechos Humanos y más tarde presidió la Asamblea General. Esta trilogía de honores no se ha repetido. Se retiró a mediados de los años cincuenta para asumir el Ministerio de Relaciones Exteriores de su país. Es, hasta hoy, profesor en una universidad de Estados Unidos. Se dice que él convirtió al catolicismo a dos hijos de John Foster Dulles, quien, además de internacionalista, era activo miembro de la Iglesia Presbiteriana. A su lado trabajaba un joven capaz y eficiente, Karim Azkoul, quien después alcanzó rango de Embajador. El representante de Argentina, José Arce, era un personaje fascinante. Tenía fama de ser el mejor cirujano de su país, había sido cónsul en Shangai, Embajador en China, Presidente del Parlamento de la Provincia de Buenos Aires y Vicepresidente de la Cámara de Diputados de Argentina. Polemizaba mano a mano en asuntos legales con Vyshinsky, cocinaba fantásticos asados criollos en el parque del palacio de los banqueros Morgan en Long Island, que él arrendaba, y era, además, un excelente amigo. Fue Presidente de la Asamblea General. Cuando se retiró de su cargo residió en Madrid, ciudad en la que existe una calle que lleva su nombre por haber sido un ardiente defensor del ingreso de España a las Naciones Unidas. India estaba representada por P. P. Illai, distinguido cientista social y político, y Paquistán, por el ilustre jurista formado en Gran Bretaña, Sir Zafrullah Khan. Brillante orador y polemista, fue elegido más tarde miembro de la Corte Internacional de Justicia.

La delegación de Yugoslavia era de calidad superior. Aunque intelectuales todos, habían luchado junto a Tito en la resistencia en las montañas y los bosques, derrotando al invasor. La presidía Ales Bebler, jurista y polemista formidable quien, hasta que se presentaron las graves diferencias con la Unión Soviética en 1950, fue un serio contendor de los países occidentales. Le acompañaban, entre otros, Joza Vilfan, quien años después presidió la República de Slovenia, y Leo Mates, economista y sociólogo competente, más tarde y por muchos años Director del Instituto Internacional de Política Económica.

Citaré también a tres personalidades de los alrededores del Medio Oriente: Mahmoud Fawzi, de Egipto; Selim Sarper, de Turquía, y Nasrollah Entezam, de Irán. El primero fue, durante veinte agitados años, bajo Nasser y Sadat, Ministro de Relaciones Exteriores; el segundo ocupó también este cargo en su país, y Entezam, elegido Presidente de la Asamblea General de Naciones Unidas en 1950, desempeñó con brillo esta función durante la crisis de Corea. Los tres eran diplomáticos muy hábiles y capaces y excelentes amigos. Entre los latinoamericanos debo mencionar al Embajador Joao Carlos Muniz, hombre muy culto dado a la filosofía y exponente aventajado de ese laboratorio diplomático incomparable que es Itamaraty[2]. El Embajador Gilberto Amado, de quien hablaré más adelante, me dijo un día: “Muniz es un hombre muy capaz y encantador. Lo único malo es que hasta en las cuestiones de procedimiento cita a Hegel”. Uruguay tenía un representante que durante más de veinte años de misión dejó honda huella en Naciones Unidas: el Profesor Enrique Rodríguez Fabregat. Idealista, generoso hasta la exageración, defensor de los débiles y de los derechos humanos. Intervenía en todos los asuntos a través de largos y eruditos discursos de historiador distinguido. No nombro aquí a otros de mis colegas, pues me refiero a ellos en otras secciones de este libro.

III. Las “vedettes” de la Asamblea General en 1947

Ese primer año de mi misión fue pleno de actividades que me permitieron conocer a otras grandes personalidades. El Consejo Económico y Social celebró dos prolongados períodos de sesiones, la Comisión de Derechos Humanos, una, y la Asamblea General, dos: la Ordinaria, que dura desde septiembre hasta diciembre y la Extraordinaria, en abril, en la cual se inició la discusión de la cuestión de Palestina, provocada por el retiro de Gran Bretaña de esos territorios. Me limitaré a algunos personajes que participaron en las dos Asambleas[3].

Comenzaré por el brasileño Oswaldo Aranha, quien presidió ambas Asambleas. Era uno de los hombres públicos más interesantes que he conocido y un destacado estadista internacional. Como Ministro de Relaciones Exteriores fue factor determinante de la entrada de su país en la guerra, a pesar de la resistencia inicial del Presidente Getulio Vargas. Esta decisión tuvo gran importancia para la causa de los aliados, pues todas las fuerzas militares que combatieron en África y en Italia hacían escala en Brasil. Tal política ayudó considerablemente a que su patria se convirtiera en los años de posguerra en la potencia que es hoy. Conversar con Aranha, escucharle hablar sobre el futuro del mundo, en especial el de Estados Unidos y de América Latina, era un regalo de la inteligencia y ahora compruebo su certera visión. Entusiasta partidario de la unidad latinoamericana, sostenía que sobre el interés político extralatinoamericano debía primar la situación geográfica de Brasil en América del Sur. En su departamento de las torres del Waldorf Astoria se reunían los miembros de su numerosa y bien preparada delegación, los cuales le escuchaban como atentos discípulos a su maestro. Me distinguía mucho y me invitaba a menudo a esas reuniones. Con la tradicional disposición que entonces tenían los chilenos para las justas electorales, yo había sido una especie de jefe de la campaña para su elección a la Asamblea Ordinaria. Algunos grandes países, apegados a las prácticas parlamentarias anglosajonas —que desde un principio se aplicaron en Naciones Unidas— se oponían a su reelección después de haber presidido la Sesión Extraordinaria sobre Palestina. Actuó, por lo demás, como excelente Presidente en las dos Asambleas. Al mencionar a Aranha y esas tertulias, debo referirme a su amigo, el Embajador Gilberto Amado. Era un notable jurista internacional y escritor, que dejó unas memorias de gran interés; ágil y elocuente en el debate, original e imaginativo, explosivo y en ocasiones violento, había tenido una vida algo borrascosa. Fue el padre de Vera Clouzot, esa bella actriz que lució su talento en dos famosas películas francesas, “Las Diabólicas” y “El Salario del Miedo”, y lamentablemente murió en plena juventud. Al hablar de los diplomáticos brasileños no puedo omitir el nombre de una gran personalidad ricamente dotada: Ciro de Freitas Valle. Un día cualquiera de mi larga existencia, un periodista me preguntó: “¿Cuál es el más completo diplomático que usted ha conocido?” Mi contestación fue inmediata, Ciro de Freitas Valle, del Brasil. El poseía en grado superlativo los atributos que justifican mi opinión: talento, ingenio, cultura general y, en su especialidad, comprensión, humanidad, sentido de las proporciones, que incluía una conciencia cabal del valor de su gran país y de sus perspectivas futuras. La rica experiencia adquirida en su oficio había afinado su innato sentido de la oportunidad. Y a todo ello unía una simpatía carismática en que despuntaba una fuerte dosis de aquello que los franceses llaman “esprit”; fue Embajador en cerca de 10 países, entre ellos Chile; uno de los delegados del Brasil a la Conferencia de San Francisco y luego varias veces jefe de la delegación a la Asamblea General y Representante en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. Dos veces fue Secretario General del Ministerio de Relaciones Exteriores. Al retirarse del servicio se le encargó dirigir la reputada Academia Diplomática fundada por el famoso Barón de Río Branco, donde el Embajador Freitas Valle confirmó su condición de eximio maestro en diplomacia que había exhibido como jefe de misión. En Itamaraty, “O Ciro”, como le llaman, es una especie de leyenda. Anudamos en Naciones Unidas una muy estrecha amistad, reforzada durante su misión en Santiago y después en visitas que le hacía periódicamente en su departamento en el “Morro da Viuva”, en Río de Janeiro, adonde me llevaban un par de veces al año mis obligaciones como Representante de la FAO en América Latina.

En la Asamblea sobre Palestina, en abril de 1947, de la cual me ocupo en el capítulo VI, la calidad de las delegaciones tuvo un nivel excepcional, tanto en lo político como en lo intelectual.

La Segunda Asamblea Ordinaria reunió a lo más selecto de la vida internacional y casi todos los Ministros de Relaciones Exteriores de las grandes potencias permanecieron en ella, no una semana como lo hacen ahora sus homónimos, sino un mes o más.

A esa reunión las grandes potencias vinieron “en fuerza”, como dicen en Francia. La delegación de Estados Unidos estaba encabezada por el Secretario de Estado, nada menos que el General Marshall, quien había sido el principal conductor de la victoria en la guerra como Jefe del Estado Mayor de las Fuerzas Armadas de su país y suprema autoridad de la estrategia de las armas aliadas en el frente occidental. En otro capítulo me refiero a él como iniciador del plan que lleva su nombre y que salvó a la economía europea y de paso vigorizó la de Estados Unidos; un año más tarde, en la Conferencia de Bogotá, rechazó con rudeza la proposición de realizar algo similar para América Latina. También integraban la delegación Eleanor Roosevelt y John Foster Dulles; este último asumió en 1953 la Secretaría de Estado bajo la presidencia de Eisenhower y ejerció una influencia decisiva en los acontecimientos de la década de los cincuenta. Asimismo, formaba parte de la misma Adlai Stevenson, Gobernador del Estado de Illinois y candidato a la presidencia en 1952. Era uno de los políticos más inteligentes, cultos y de amplia visión internacional que ha tenido Estados Unidos en los últimos decenios. Trabé gran amistad con él a través de Eleanor Roosevelt. Viajó a Chile en 1964 y tuve el privilegio de invitarlo a mi casa de la costa. En el Libro de Visitantes escribió “I’ll be back”. Nunca volvió; pocos años más tarde caía en una calle de Londres víctima de un ataque cardíaco.

En la delegación de la Unión Soviética apareció por primera vez Andrei Vyshinsky, quien había adquirido fama como el implacable Fiscal de los procesos de Moscú que purgaron a la alta jerarquía del ejército soviético y a varios compañeros de Lenin. En definitiva, Vyshinsky, después Ministro de Relaciones Exteriores y quien nunca faltó a las Asambleas de Naciones Unidas, es para mí el más hábil y combativo polemista que ha pasado por la organización mundial. Sin embargo, su delegación no lo quería mucho. Años más tarde, al ser sustituido por Andrei Gromyko como Ministro, ocupó el cargo de Embajador ante las Naciones Unidas y uno de sus colaboradores, almorzando conmigo, me refirió que a propósito de una decisión de Vyshinsky de hacer regresar a su país a una funcionaria que estaba embarazada, el “sindicato” de la Representación le había obligado a cambiar su propósito, agregándome que era profundamente malquerido entre sus compañeros de trabajo.

Louis Stephen St. Laurent, Primer Ministro, encabezaba la delegación de Canadá acompañado, entre otros, por Lester B. Pearson y George F. Davidson, quienes figuran en repetidas ocasiones a lo largo de este libro. La delegación del Reino Unido de Gran Bretaña estaba presidida por el Ministro de Asuntos Exteriores, Ernest Bevin, un laborista que gozó hasta su temprana muerte de gran reputación de hombre capaz, íntegro y talentoso. Le acompañaban su Ministro de Estado, Héctor McNeil, de quien hablaré más tarde cuando me refiera a su papel en el Consejo Económico y Social, y Sir Hartley Shawcross —hoy Lord Shawcross— padre de un excelente periodista y escritor de nuestros días. Era Procurador General, de brillante actuación como uno de los fiscales acusadores en los procesos de Nuremberg contra los “criminales de guerra”. Excelente expositor y polemista, de acabada formación legal y gran conocimiento de los hechos históricos, vestía con esa elegancia atrevida que distingue a algunos intelectuales británicos. Francia envió a varios de sus grandes políticos para colaborar con el Ministro de Relaciones Exteriores, Georges Bidault, quien falleció un año atrás. Había sido otro de los jefes de la Resistencia y años más tarde se unió a los militares que se sublevaron contra De Gaulle por la decisión de éste de conceder la independencia a Argelia. En esa delegación estaban también Yvon Delbos, Jules Moch, René Mayer, quienes habían alcanzado los más altos cargos ministeriales; León Jouhaux, eminente político y sindicalista, Premio Nobel de la Paz pocos años más tarde, y Maurice Couve de Murville, Primer Ministro de De Gaulle en 1968 y 1969, después de haber sido de Relaciones Exteriores y hoy día un relevante parlamentario de oposición al Gobierno de Mitterand. La delegación contaba además con una legión de asesores, tales como el Gobernador del Banco de Francia, Jasques Rueff, de mucha gravitación en esos años en la economía europea, y Jean Dupuy, quien más tarde se reveló como un notable internacionalista.

De Bélgica mencionaré al brillante Primer Ministro, Paul Henri-Spaak, y a Fernand Dehousse, Senador y gran autoridad en problemas sociales y derechos humanos. También el Primer Ministro de Luxemburgo, Joseph Bech, presidía su delegación. Checoslovaquia envió a Jan Masaryk, su Ministro de Relaciones Exteriores, hijo del fundador de la República, Tomas Garrigue Masaryk. Se presume que Jan fue asesinado durante el “putsch” de 1948. Era un estadista serio y patriota. Recuerdo que durante esa Asamblea, después que Chile rompió relaciones diplomáticas con todos los países socialistas a raíz de problemas internos con el Partido Comunista, Masaryk pidió hablar conmigo en el salón de delegados de Lake Success. Me expresó su gran pesar por la medida del Gobierno chileno que debilitaba los esfuerzos que el Presidente Benes y él mismo hacían por mantener la independencia de Checoslovaquia ante la presión de la Unión Soviética. Agregó que había tenido especial cuidado de que la representación en Chile fuera de toda su confianza, por lo cual le extrañaba la decisión de nuestro gobierno de romper relaciones por estimar que sus diplomáticos estaban conspirando para producir la caída del gobierno. Cinco meses después se realizaba el “putsch” y paradójicamente fue Chile, por mi intermedio, el país que presentó esta cuestión ante el Consejo de Seguridad y que terminó por un “doble veto”[4] de la Unión Soviética.

José Maza, un destacado político y parlamentario, Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores del Senado, presidió la delegación chilena, de la cual formé parte junto con el Senador Humberto Alvarez, el Subsecretario de Relaciones Exteriores Manuel Trucco y Rodrigo Aburto, excelente periodista y jovial amigo. José Maza había participado en la Conferencia de San Francisco y volvió a presidir la delegación a la Asamblea General en 1951, celebrada en París, y la de 1955, en la cual fue elegido Presidente, cargo que desempeñó con el tacto y la capacidad adquiridos en su larga vida parlamentaria y su presidencia del Senado chileno.

Debo mencionar también entre la élite de las representaciones a la Asamblea, al Ministro de Relaciones Exteriores de México, Jaime Torres Bodet, figura excepcional en el ámbito cultural de Latinoamérica, como escritor diplomático y estadista, quien después de desempeñar los más altos cargos ministeriales en su país fue un destacado Director General de la UNESCO. Abandonó este cargo a los pocos años, asqueado de la mezquindad de los países más pudientes para financiar el presupuesto que había propuesto tendiente a atacar a fondo el problema del analfabetismo en el Tercer Mundo. La delegación de México estaba integrada además por personalidades tan importantes como Luis Quintanilla, Antonio Carrillo Flores y Rafael de la Colina, quienes durante muchos años se han destacado en la diplomacia y en la política. El Embajador De la Colina ha sido por más de 20 años representante de su país ante la OEA y Carrillo Flores ocupó diversas carteras como Secretario de Estado y también como Embajador en Moscú. La delegación de Colombia, presidida por el Representante Permanente Alfonso López Pumarejo (a quien me referí en la sección precedente) incluía a dos personalidades que posteriormente ocuparon posiciones muy importantes: Julio César Turbay Ayala, Presidente de su país en el período 1978-1982, y Evaristo Sourdis, Ministro de Relaciones Exteriores. Perú estaba representado por un sobresaliente grupo de delegados: Alberto Ulloa, uno de sus políticos más destacados a quien en Chile se recuerda como eficiente Embajador y excelente amigo. Similares cualidades poseía Juan Bautista de Lavalle; su prolongada actuación en la OEA le granjeó la admiración y el respeto de todos.

Entre los delegados latinoamericanos citaré también a Neftalí Ponce, de larga y exitosa vida diplomática, quien encabezaba la delegación de Ecuador, y a Jorge García Granados, de Guatemala, personalidad atrayente, Ministro de Relaciones Exteriores y uno de los miembros de la comisión que estudió el problema de Palestina. Juan Carlos Blanco, reputado diplomático ya entrado en años, presidía la delegación uruguaya, había ocupado los más importantes cargos en su especialidad, incluso el Ministerio de Relaciones Exteriores. Adolfo Costa du Reis era un antiguo y distinguido miembro de la delegación de Bolivia ante la Liga de las Naciones, cuyo Consejo le correspondió presidir en 1939, y que después fuera Representante Permanente en las Naciones Unidas, dirigiendo su delegación en la Asamblea de 1947. Era un hombre de gran cultura, graduado en la Sorbona. Ricardo Alfaro, Canciller y una autoridad en derecho internacional, presidía la delegación de Panamá.

El Ministro de Relaciones Exteriores, Herbert V. Evatt, encabezaba la delegación de Australia: fue elegido para presidir la Comisión Especial sobre el difícil problema de Palestina y un año más tarde presidió la Asamblea General, que funcionó en París; años después llegó a ser Primer Ministro de su país. Ya en San Francisco se distinguió por su fuerte apoyo a los esfuerzos del Tercer Mundo encaminados a vigorizar la cooperación internacional para el desarrollo. Habría que mencionar también al jefe de la delegación de Arabia Saudita, el Príncipe Amir Faisal Al-Saud, quien después fue el Rei Faisal, hombre de gran personalidad y de enorme influencia en el mundo árabe; murió asesinado en el año 1975. Su muerte constituyó una pérdida muy grande para la paz mundial. Y por último cómo no nombrar a Camille Chamoun, entonces Ministro del Interior del Líbano, luego Presidente y aún hoy figura política importante; y a la Sra. Vijaya Lakshmi Pandit, hermana del Primer Ministro Nehru. Ella presidió la Asamblea General de 1953, y fue la primera mujer que ocupó esa alta posición. Era de igual fibra y autoridad que su hermano y su sobrina, Indira Gandhi.

Posteriormente, la Asamblea General decayó en importancia. Y aunque hoy es costumbre que asistan la mayoría de los Ministros de Relaciones Exteriores, no les guía ya la voluntad de resolver en forma conjunta los problemas mundiales. Cada uno pronuncia un discurso sobre aspectos particulares que interesan a su país, lo cual sirve para realzar su imagen interna. Todos los ministros del mundo occidental ven o quieren ver al Secretario de Estado de Estados Unidos, quien invariablemente, excepto en 1983, sostiene una o dos conversaciones con el importante Andrei Gromyko.

Sin embargo, la Asamblea vivió otros momentos de esplendor que congregaron a las grandes “vedettes” mundiales. La Tercera Sesión, verificada en París en 1948; la del bloqueo de Berlín y el puente aéreo, que hizo creer al mundo que entrábamos en la tercera guerra mundial y proclamó la Declaración de los Derechos Humanos; aquella de 1960, en la cual Nikita Kruschev golpeó con su zapato sobre la mesa de la sala de sesiones y que se realizó con la participación de los Jefes de Estado de las nuevas naciones independientes, quienes mostraron su capacidad intelectual y su voluntad de incorporar a sus flamantes países a la mesa de las decisiones mundiales; entre ellos N’Krumah, de Ghana, Senghor, de Senegal, Kenyatta, de Kenya, Sekou Touré, de Guinea, y Nyerere, de Tanzania.

IV. El Secretariado

El Capítulo XV de la Carta trata de “La Secretaría”; según el artículo 7 es uno de los “Órganos Principales” de las Naciones Unidas. Está compuesta por el Secretario General y “el personal que requiera la Organización”. El Secretario General no es sólo “el más alto funcionario administrativo” de la institución, sino que puede desempeñar otras funciones que le asignen la Asamblea General y los tres Consejos principales y “llamar la atención del Consejo de Seguridad hacia cualquier asunto que, en su opinión, pueda poner en peligro el mantenimiento de la paz y de la seguridad internacionales” y, por consiguiente, está facultado para proponer soluciones a los problemas de otro orden, como por ejemplo los de carácter económico, social, de derechos humanos y de descolonización. En el tiempo transcurrido desde la fundación de las Naciones Unidas ha sido posible observar las diversas restricciones que puede tener este cargo, dependiendo de las circunstancias políticas existentes y de la personalidad y el carácter de cada una de las cinco personalidades que la han desempeñado: Trygve Lie, Dag Hammarskjold, U Thant, Kurt Waldheim y Javier Pérez de Cuéllar.

Cuando asumí mi cargo, el Secretario General era el noruego Trygve Lie, nombrado el 1° de febrero de 1946. Había sido un destacado dirigente del Partido Socialista, que contó con gran apoyo de las importantes fuerzas sindicales, y Ministro en varias carteras hasta culminar en la de Relaciones Exteriores del gobierno en exilio, entre 1941 y 1946. En tal calidad, presidió la delegación de su país en San Francisco y ante la Primera Asamblea General. Lie era cien por ciento político, práctico, astuto y simpático. Carecía de la sofisticación intelectual de un Hammarskjold, de la profunda humanidad serena y ecuánime de un U Thant, de la discreción y cautela de un Kurt Walheim —producto de la estricta neutralidad austríaca— y de la experiencia, habilidad diplomática y conocimiento del mundo y de los seres humanos de un Pérez de Cuéllar. Lie se había formado en la lucha sindical y, en materia internacional, en esa escuela incomparable que fue su vida durante la guerra de Londres, compartiendo los esfuerzos de los dirigentes aliados para derrotar a los nazis y liberar a su patria. Lie mostró gran interés por los problemas económico-sociales y apoyó francamente las reivindicaciones de los países en desarrollo. En política internacional no le faltaba coraje y lo demostró cuando las Naciones Unidas decidieron repeler la agresión de Corea del Norte a Corea del Sur; ello, en definitiva, provocó su salida. Al cumplir los cinco años que duraba su mandato se produjo un impasse para su sucesión. Los países occidentales querían reelegirlo y la Unión Soviética se oponía tenazmente; esto hacía imposible su reelección, para la cual se requería la aprobación del Consejo de Seguridad que seguramente lo impediría por medio del veto. La Asamblea General decidió prorrogar su mandato y las naciones socialistas estimaron, a mi juicio con razón, que tal decisión era inconstitucional. Desde ese momento la Unión Soviética, miembro permanente del Consejo de Seguridad, rompió todo contacto con él. Dirigía las comunicaciones al “Secretariado” y no al Secretario General. Lie se sintió muy afectado por esta situación. En cierta forma intervine en la parte final de este verdadero drama. En mi calidad de Representante de Chile en el Consejo de Seguridad, me correspondió presidirlo durante el mes de octubre de 1972 que coincidía con mi último mes como Representante Permanente de Chile en las Naciones Unidas. El General Ibáñez había sido elegido Presidente de la República en septiembre de ese año y asumía el 4 de noviembre y mi reemplazo ya era de público conocimiento. Trygve Lie me visitó en la oficina de la Presidencia del Consejo, me manifestó que esta situación era intolerable para él y, utilizando argumentos que me ofendieron y que prefiero callar porque comprendo que fueron fruto de su desesperación, me solicitó que en la próxima reunión del Consejo declarara “fuera de orden” el procedimiento de la Unión Soviética. Ello no estaba dentro de mis facultades y tuve que responder a su petición con una rotunda y seca negativa. Dos semanas más tarde presentaba su renuncia; fue un triste final que él no merecía.

En esa época Naciones Unidas tenía seis Departamentos, cada uno dirigido por un Secretario General Adjunto. Por la responsabilidad que se les confería, y por sus antecedentes, eran verdaderos ministros del Secretario General. Los Departamentos eran Política y Seguridad, Económico, Social, Fideicomiso y Territorios no Autónomos, Asuntos Legales e Información Pública. Mis contactos más estrechos, en razón de los cargos que ejercí en el Consejo Económico y Social y en la Asamblea General, fueron con los Secretarios Generales Adjuntos en las reparticiones que se ocupaban de las actividades socioeconómicas, Henri Laugier y David Owen.

Laugier era uno de los hombres más inteligentes, imaginativo, clarividente y esencialmente humano que he conocido. Doctor en medicina, al ingresar a la función internacional desempeñaba ya la cátedra de fisiología en la Sorbonne; durante la guerra había enseñado en universidades de Nueva York y de Montreal y al liberarse Argelia del régimen de Vichy, de Gaulle le había designado Rector de la Universidad de Argel, la más importante de la Francia libre. Luego presidió la delegación francesa a la Conferencia Constitutiva de la UNESCO en 1945. Su paso por las Naciones Unidas —en calidad de Secretario General Adjunto— duró sólo cinco años, pero dejó una profunda huella. Recuerdo su lucha por obtener la creación de laboratorios internacionales de investigación científica, hasta conseguir una decisión del Consejo, y la forma como apoyó el estudio de los problemas demográficos. La Declaración de los Derechos Humanos no se habría convertido en realidad sin el impulso inicial que le dio y sin su participación activa durante todo el proceso de su gestación. Volvió a París, del cual era expresión acabada, a pesar de ser originario del asoleado país Provenzal, al lado de Marie, su maravillosa compañera, a vivir entre sus Picasso, Braque, Dufy, Léger y Matisse, entre sus libros y entre los amigos, que concurrían por decenas a ese templo de la amistad que era la casa de Rue de Babylone y donde, por añadidura, se comía mejor que en el mejor restaurante de la ciudad luz. No abandonó, sin embargo, su papel de combatiente en pro de la cooperación internacional. Entre 1952 y 1955 tuve el privilegio de trabajar con él, codo a codo, en la Comisión de las Naciones Unidas que estudió la situación racial en la Unión Sudafricana, a la que aportó todo su gran saber y generoso sentido de la dignidad humana. Más tarde fue miembro del Consejo Ejecutivo de la UNESCO, por todo el período que permiten los reglamentos; luego fue Presidente de la Comisión de Investigación Científica de Francia y fundó y presidió después el Instituto de Desarrollo Económico y Social de la Universidad de París. En Washington, en junio de 1963, deslumbró al numeroso y selecto auditorio que asistió al Congreso Mundial de Alimentación con una brillante conferencia sobre la importancia de la investigación científica y de la aplicación de la ciencia para erradicar del mundo el flagelo del hambre. Hoy día funciona en París la Asociación Henri Laugier que se ocupa de promover los ideales por los cuales él tanto luchó. Fue uno de los seres humanos que más he admirado y querido en mi vida.

David Owen era un economista británico dotado de una admirable capacidad para navegar en los revueltos mares de la política nacional o internacional. Había sido Subsecretario Ejecutivo de la Comisión Preparatoria de las Naciones Unidas. Excelente organizador y administrador, conocía muy bien a los hombres y sabía utilizar sus talentos y cualidades. Durante muchos años dirigió su departamento con singular eficiencia. En las grandes iniciativas del Consejo en materia económica entre los años 1947 y 1952 —considerados como su época de oro— Owen y sus colaboradores inmediatos desempeñaron un papel preponderante. Cuando después de ponerse en marcha el programa Ampliado de Asistencia Técnica, se estableció el cargo de Presidente independiente de la Junta de Asistencia Técnica, todas las organizaciones del sistema de las Naciones Unidas eligieron para esta función a David Owen. Administró ese programa, que ha tenido un éxito considerable, durante muchos años con gran habilidad política y con gran devoción a las nobles ideas que inspiraron su creación. Murió bastante joven, en plena labor constructiva. Dirigía en Londres la organización mundial de planificación de la familia.

A cargo del Departamento Político y de Seguridad estaba Arkady Sobolev, de la Unión Soviética. Inteligente y fino diplomático, se le respetaba en Naciones Unidas por su integridad. De profesión ingeniero electrónico, muy joven pasó a ser Secretario General del Comisariato del Pueblo para Asuntos Exteriores entre los años 1939 y 1942. Luego, en plena guerra, actuó como Consejero de su Embajada en Londres. Fue Delegado a las Conversaciones de Dumbarton Oaks y a la Conferencia de San Francisco y después asesor del Mariscal Zhukov cuando era jefe de la ocupación de la parte de Alemania que administraba su país y participó además en la Conferencia de Potsdam, una vez finalizada la guerra en Europa.

Víctor Hoo, de China, fue uno de los personajes más interesantes y gratos que ha pasado por las Naciones Unidas. Era Secretario General Adjunto para los asuntos de Fideicomiso y Territorios no Autónomos. Distinguido, elegante, talentoso, irónico y enamorado, excelente diplomático y funcionario internacional. Cuando en 1950 Mao Tse-Tung asumió el poder en China, fue trasladado a los servicios de Asistencia Técnica, actividad que no tenía la connotación política de su cargo anterior. Hoo había nacido en 1894 y, por consiguiente, cumplió en 1954 la edad para su retiro. Sin embargo, continuó como funcionario casi 20 años más y cuando se le preguntaba su edad respondía: “Cumpliré 60 años cuando la República Popular China sea admitida en Naciones Unidas”. En realidad, en Naciones Unidas no se cuestionaba que, como convenido desde San Francisco, un ciudadano chino debía ocupar siempre uno de los altos cargos de la Organización. Pero no era posible designar a alguien de Taiwán, aunque sus delegados continuaran representando a China en la Organización, y tampoco se podía nombrar a una persona proveniente de la Nación “continental”, no reconocida aún por las Naciones Unidas.

El importante cargo de Secretario General Adjunto para Información Pública cayó en manos de un chileno: Benjamín Cohen. Era el único latinoamericano en una función tan alta. Personaje múltiple, de extraordinaria capacidad política, licenciado en Derecho en la Universidad de Chile y doctorado en la de Georgetown, en Washington; políglota que hablaba sin acento inglés y francés, además de algo de ruso, de italiano y de portugués; excelente periodista, traductor, intérprete. Embajador en Venezuela y en Bolivia. En la Primera Parte de la Asamblea inicial en Londres en 1946, fue Jefe de Informaciones del Secretariado de Planificación. Enseguida, durante cerca de 10 años dirigió con brillo y eficacia el Departamento de Información Pública. Después de él, ninguno de quienes ocuparon ese cargo ha podido superar su desempeño.

Sería injusto no mencionar, al lado de esos “ministros” del Secretario General, a dos estupendas personalidades que, sin la misma jerarquía oficial, en la práctica tenían responsabilidades igualmente importantes: Ralph Bunche y Andrew Cordier, ambos ciudadanos estadounidenses.

Bunche fue uno de los más notables exponentes de la minoría de origen africano del país del norte y, al mismo tiempo, uno de los más brillantes funcionarios de las Naciones Unidas. Doctor en Ciencias Sociales de la Universidad de Harvard, después profesor en ella y luego en el London School of Economics, era una autoridad también en ciencias políticas y en derecho internacional. Luchador eficaz contra la discriminación racial, cuya erradicación había comenzado a hacer progresos después de la Segunda Guerra Mundial. En las Naciones Unidas demostró ser un muy competente analista y estratega político y un excelente negociador, lo que le valió el Premio Nobel de la Paz en 1950, por primera vez otorgado a un hombre de color. Este galardón y el prestigio que adquirió en casi todos los sectores nacionales, constituyeron factores importantes para que sus hermanos de raza afirmaran la confianza en sí mismos, en sus propios medios —es decir lo que en inglés se designa con esa hermosa expresión “self-reliance” (tan difícil de traducir en otros idiomas)— y para que se acrecentara la fe en su potencialidad para desempeñar cualquier actividad en pie de igualdad con los blancos y aún descollar en ellas. Sirvieron también para que en el seno de la mayoría blanca se creara una creciente aceptación de esa realidad, hasta entonces discutida, aunque ya estuviera certificada por la ciencia. Fue un precursor que abrió el camino a destacados escritores, políticos, científicos y artistas pertenecientes a su grupo étnico.

Andrew Cordier era el Ayudante Ejecutivo del Secretario General y, al mismo tiempo, Secretario de la Asamblea General. Unía a su larga experiencia universitaria y diplomática una capacidad de organización y un criterio político a toda prueba. Había sido, durante 15 años. Presidente del Departamento de Historia y de Ciencias Políticas en el Manchester College y conferencista de ciencias sociales en la Universidad de Indiana. Más tarde, entre 1944 y 1946, trabajó en el Departamento de Estado, fue experto de la Delegación de Estados Unidos en la Conferencia de San Francisco y asesor de la Comisión Preparatoria y del Presidente de la Asamblea General en Londres. Cordier no tenía mucho contacto con los delegados en Naciones Unidas, salvo con los de las grandes potencias. También me correspondió disfrutar de ese privilegio al presidir tres años la Segunda Comisión de la Asamblea General. Los demás lo veían sentado al lado izquierdo del Presidente durante las sesiones de la Asamblea, silencioso, tomando notas y escribiéndole papelitos con consejos. Pero era un poder detrás del trono y participaba en todas las grandes decisiones. Desempeñó durante casi 20 años el cargo de Ayudante del Secretario General y del Presidente de la Asamblea. Cuando dejó las Naciones Unidas fue elegido Presidente “Emmeritus” de la Universidad de Columbia de Nueva York. En 1977 lo encontré en París en una reunión de personas que habían estado conectadas con Naciones Unidas. No era ni la sombra del robusto y despierto hombre que conocí en Nueva York; estaba ya afectado por una grave enfermedad y murió pocos meses después.

V. Las Naciones Unidas, la prensa y el público

Nada demuestra mejor la gran esperanza que despertaba Naciones Unidas en todo el mundo como la actitud respecto a ella del hombre común y de la prensa norteamericana, principalmente la neoyorquina. Los periódicos y las grandes agencias noticiosas mantenían en Lake Success y en Flushing Meadows[5] corresponsales de primera fila. Todos los diarios publicaban las más importantes cuestiones que discutía la organización y los dos más influyentes periódicos de Nueva York y tal vez del país —el New York Times y el New York Herald Tribune— le dedicaban por lo menos media página y, en un recuadro, publicaban lo esencial ocurrido el día anterior y el programa para ese día. Las agencias, por su parte, enviaban “in extenso” los discursos más importantes o los que se ocupaban de un país o de una región determinada. Recuerdo especialmente a dos grandes periodistas: Thomas J. Hamilton y Louis Dolivet. El primero era corresponsal en Naciones Unidas del New York Times. Se había distinguido durante la Guerra Civil española, sobre la cual escribió un excelente libro que se publicó en varios idiomas. Sus reportajes diarios sobre los acontecimientos en Naciones Unidas generalmente aparecían en primera plana. Louis Dolivet era y es un hombre múltiple: gran experto en asuntos internacionales, promotor eximio de ideas y proyectos y además cineasta. Antes de la guerra luchó junto a Lord Cecil, Premio Nobel de la Paz, en una gran campaña en favor del desarme, y durante el conflicto y después de él difundió en su revista United Nations World los grandes principios que inspiraban la lucha contra el nazi-fascismo y más tarde en favor de la acción de la organización mundial. A su vez el público mostraba un enorme interés por lo que sucedía. Los delegados recibíamos numerosas cartas, de todas las regiones del país, comentando una u otra intervención. Aún conservo algunas de ellas. A Lake Success llegaban diariamente visitas importantes. Un día me correspondió atender a Henry Ford Jr. y en otras oportunidades a Ginger Rogers, a Douglas Fairbanks Jr. y a Jinx Falkemberg. Otra vez a Sir Cedric Hardwick (gran actor inglés) y a Margaret Chase Smith, una hermosa e inteligente actriz de teatro y cine, miembro de la Cámara de Representantes por California y que perdió después la reelección frente a Richard Nixon, quien la acusó —por cierto injustificadamente— de ser comunista. Los delegados recibíamos las invitaciones más inesperadas. Nelson Rockefeller había sido coordinador de las relaciones con América Latina en tiempos de Roosevelt, y por tal razón mostraba gran interés en los representantes de los países del sur. Tuve ocasión de comer varias veces en su departamento de la Quinta Avenida, alhajado con cuadros de los mejores pintores modernos, y pasar un fin de semana en su casa de campo. Mucha gente se detenía en la calle al ver un automóvil con placa “UN” y con curiosidad preguntaba de qué país era el delegado y su opinión sobre temas de actualidad. En los primeros años éramos los “darlings” de Nueva York. Yo, con muy mal criterio, arrendé una hermosa casa en Great Neck, a dos kilómetros de Lake Success, en la creencia que esa situación me convenía para el trabajo. Pero pronto descubrí que antes de comenzar las sesiones a las diez y media de la mañana, tenía que ir a Nueva York a la Oficina de la Delegación, y regresar en la tarde para enviar algún cable, hablar por teléfono a Santiago o asistir a alguna recepción oficial. En esos años cada día viví por lo menos tres horas en la ruta. Y en esa época los delegados de Chile no teníamos auto oficial, ni chofer, ni casa pagada por el Estado.

1. [1] Fausto Soto, hombre inteligente y, por añadidura, buen poeta, terminó su carrera 25 años más tarde como Embajador de Canadá.

2. [2] Itamaraty se llama el Palacio de la época del Imperio, en el cual funcionó el Ministerio de Relaciones Exteriores en Río de Janeiro hasta su traslado a Brasilia. En jerga diplomática se continúa conociendo dicho Ministerio con ese nombre.

3. [3] Tampoco aludo a personas que nombraré al tratar el Consejo Económico y Social y la Comisión de Derechos Humanos.

4. [4] Se llama “doble veto” cuando uno de los Estados que pueden ejercerlo veta una decisión del Consejo en el sentido de que se trata de una cuestión de procedimiento y, por lo tanto, no vetable.

5. [5] Las sesiones plenarias funcionaban en el edificio central de la Feria de Nueva York de antes de la guerra, donde se había dispuesto un gran hall de conferencias. Estaba a medio camino entre Nueva York y Lake Success.

CAPÍTULO VI

1947: Un año crucial en la vida de las Naciones Unidas

El año 1947, durante el cual me incorporé a las Naciones Unidas, resultó ser trascendental en la existencia de la organización mundial. En realidad, sus grandes esfuerzos tendientes a orientar una acción mancomunada de Europa, del Oeste y del Este para reconstruir y rehabilitar lo destruido y lo trastocado en el continente, sólo tuvieron éxito inicial. La explosión de la Guerra Fría impidió lograr aquel objetivo que habría dado al mundo de posguerra otra fisonomía. Pero en otros campos se iniciaron con vigor actividades que conservan plena actualidad y que durante los años transcurridos desde entonces han sido y continúan siendo el centro de las preocupaciones de la gran mayoría de los pueblos de la tierra y, por cierto, de las Naciones Unidas. Se inició la lucha del Tercer Mundo por obtener el cumplimiento de los compromisos contraídos en la Carta sobre desarrollo económico y social y respecto a la definición de los Derechos Humanos que el mismo instrumento ordenó respetar y proteger; y se abordó la cuestión de Palestina, que culminó en la creación del Estado de Israel.

Ese año marcó también la ruta de mi propia actividad en el campo internacional, que consistió en otorgar atención prioritaria a las dos primeras materias que han constituido los ejes centrales de mis trabajos profesionales[1].

I. El Cuarto Período de Sesiones del Consejo Económico y Social

Apenas dos semanas después de mi llegada a Nueva York, se inauguró el Cuarto Período de Sesiones del Consejo Económico y Social, ante el cual había sido nombrado representante de mi país. Comenzó para mí un período de verdadero deslumbramiento. No me podía convencer de que estaba actuando en pie de igualdad —jurídica, por lo menos— con 17 personalidades de alta jerarquía intelectual y destacado desempeño en el campo político, diplomático o económico. Me sentía como un intruso que se incorporaba de repente a un cenáculo de notables. Creo que es de interés recordar qué era en ese año el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, qué representaba y cómo estaba integrado. Sin duda su composición correspondía a su status.

Composición y jerarquía del Consejo

En aquel entonces era realmente la máxima institución mundial encargada de dirigir la cooperación internacional para resolver los grandes problemas de la paz y crear las condiciones para que ésta perdurara, tal como lo concibieron los legisladores de San Francisco. Su temario incluía las cuestiones más candentes del momento y el interés de la mayoría de los gobiernos por darle prestigio a sus trabajos y peso a sus resoluciones se reflejaba en la calidad de los delegados. Creo que nunca más volvió a reunirse con carácter permanente en un organismo de las Naciones Unidas un grupo tan selecto y representativo como aquel, para mí inolvidable, Consejo de 1947.

Estados Unidos, cuya gravitación en las Naciones Unidas era en aquella época aún más decisiva que hoy, estaba representado por Willard Thorp, Secretario de Estado Auxiliar para Asuntos Económicos y Sociales, uno de los delegados norteamericanos a conferencias internacionales más capaz, completo, equilibrado y conocedor de su especialidad que he conocido. Al terminar la administración Truman, Thorp volvió a la vida universitaria como Rector del prestigioso Amherst College; aún permanecía allí cuando lo llamó el Presidente Kennedy para que sirviera a su país ante la Comunidad Económica Europea y después presidió el Comité de Asistencia para el Desarrollo (DAC) de la OECD.

Pierre Mendès France, respetado político de la posguerra, presidía la delegación de Francia. Había sido ya Ministro de Economía de De Gaulle en su primer Gobierno, para luego separarse de él por divergencias en cuanto a la política económica. Su actuación como Primer Ministro en 1954 fue extraordinariamente eficaz, en especial porque se convirtió en el motor de la paz en Indochina y por haber decidido la independencia de Túnez. Su reciente muerte dio ocasión a elogios y reconocimientos que pocos estadistas franceses han obtenido. En las Naciones Unidas, Mendès France mostró —aparte de las cualidades propias del genio francés: razonar profundo y ordenado, sentido de la medida y elegancia espiritual— condiciones extraordinarias de carácter, de inteligencia, de eximio negociador y una amplia visión mundial de los problemas. Fue el primer estadista europeo en comprender que el desarrollo económico de las zonas atrasadas del mundo era imperativo e inaplazable y merecía atención prioritaria de la comunidad mundial. Era, además, el único delegado de las grandes potencias que podía actuar con relativa independencia y tomar iniciativas importantes, dada su condición de miembro influyente de la mayoría parlamentaria que estaba en el gobierno de su país. Más adelante relataré cuánto debe América Latina a su visión y a su capacidad política. Me unía a él una amistad personal muy sincera, renovada de tiempo en tiempo por encuentros en París, Santiago o Nueva York, o por correspondencia. Lo visité por última vez meses antes de su fallecimiento, cuando estaba ya muy enfermo.

Entre la pléyade de sus excelentes asesores en el Consejo estaba George Boris, su gran amigo y colaborador, miembro del Consejo de Estado, economista y connotado pensador.

Como jefe de la delegación del Reino Unido asistía Hector McNeil, Ministro de Estado para las Relaciones Exteriores, hombre joven que no llegaba a los cuarenta años. Sucedía a Phillip Noel Baker, posteriormente Premio Nobel de la Paz por su persistente campaña en favor del desarme y figura señera de la política británica, también fallecido hace poco. McNeil, antes de ingresar al Parlamento, se había distinguido en el periodismo en Glasgow, su ciudad natal, lo que acentuó en él su innata agilidad de mente y su gran versatilidad y eclecticismo. Notable espadachín en la arena parlamentaria, todavía se comentan en las Naciones Unidas sus duelos con Vyshinsky, que le dieron la reputación de ser uno de los pocos individuos capaces de sostener un “mano a mano” con él. Con el correr del tiempo hicimos buena amistad y solía honrar mi casa de Great Neck. Me correspondía con invitaciones a “desayunos de trabajo” en los que el plato principal eran unos huevos con tocino preparados por él de acuerdo a la más pura tradición escocesa. Su muerte prematura en 1954 tronchó una carrera llena de promesas, si se considera que era el político laborista más destacado de la generación de posguerra, la que incluía a Gaitskell y Wilson. Su alterno y sustituto era el Subsecretario Parlamentario Christopher Mayhew, quien, aunque más joven que su jefe, actuaba en el Consejo con el aplomo de quien ha pasado con éxito de prueba de los debates estudiantiles de Oxford y los de la Cámara de los Comunes. Irónico, inteligente y con gran sentido del humor, fue hasta hace muy poco miembro del Parlamento.

La Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas, que ha tenido tantos delegados brillantes en las Naciones Unidas, algunos de ellos en el propio Consejo, como el armenio Amazasp Arutiunian, había destacado a un profesor de finanzas, apagado y bondadoso, quien carecía de la agilidad y del vigor necesarios para batirse con Thorp, McNeil o Mendès France en momentos en que la guerra fría comenzaba ya a filtrarse por los intersticios de la historia. El profesor Alexander Morozov era un hombre de apenas 46 años que aparentaba más de 50. Pronunciaba sus frecuentes “niets” sin énfasis y repetía los argumentos de manera mecánica, como quien recita una lección. Pero su colega de Bielorrusia, Leonid Ivanovitch Kaminsky, era el reverso de la medalla. Joven, apuesto, con un aire de revolucionario inspirado a lo Saint-Just, sabía atacar y defenderse con el talento y con la seguridad que le daban su sólida cultura marxista y su conocimiento especializado de la historia y de la sociología.

El sitio de China, el quinto de los cinco grandes, lo ocupaba el Profesor P. C. Chang, uno de los delegados más pintorescos y de mayor personalidad que han pasado por las Naciones Unidas. A su ciencia mandarinesca unía una vasta cultura occidental. Graduado en la Universidad de Clark, en Estados Unidos, y doctorado en Ciencias Sociales y Políticas en la de Columbia, Profesor de la Universidad de Chicago, había sido también Ministro de su país en Chile y Turquía. Se entretenía en el Consejo corrigiendo la redacción en inglés de las resoluciones preparadas por delegados de países de habla inglesa y cada vez que alguien fundamentaba un argumento citando hechos o casos que pretendían ser novedosos, Chang se encargaba de desilusionarlo relatando una experiencia que nunca tenía menos de dos mil años. En todos los organismos de las Naciones Unidas en que intervino se destacó con fulgor propio. Se le escuchaba y respetaba en el Consejo y en la Comisión de Derechos Humanos, de la que fue Vicepresidente bajo la presidencia de Eleanor Roosevelt y en la cual hizo una contribución importante a la preparación de la Declaración Universal.

Charles Malik, el representante del Líbano de quien también ya he hablado, era uno de los verbos más elocuentes del Consejo cuya opinión gravitaba con mucha fuerza en los distintos órganos de las Naciones Unidas. Su contribución a la Declaración de los Derechos Humanos fue excepcional, como veremos más adelante. Su alterno era Georges Hakim, destacado economista, quien más tarde llegó a ser también Ministro de Relaciones Exteriores. Fue uno de los campeones de la primera fase de la lucha por el desarrollo del Tercer Mundo.

En la época en que llegó al Consejo Paul Martin, representante de Canadá, desempeñaba la cartera de Ministro de Salud Pública y Bienestar. A los cincuenta años, su carrera en la política y en la diplomacia ya era brillante. Graduado en derecho internacional en las Universidades de Harvard y de Ginebra, había sido miembro del Consejo de la Sociedad de Naciones y pertenecía a la Cámara de los Comunes desde 1935. En el Consejo Económico y Social era la imagen cabal del político y del estadista en plena sazón, que abordaba los problemas con habilidad y tacto. Su carrera siguió el camino trazado por su talento y su ambición. Estuvo a punto de ganar a Lester Pearson la Jefatura del Partido Liberal al retirarse Saint Laurent a sus cuarteles de invierno, después de la derrota electoral a manos del Partido Conservador. Al retornar el Partido Liberal al poder, Pearson le designó como Ministro de Relaciones Exteriores, cargo que le correspondía por derecho propio y que desempeñó con la soltura y la eficacia con que se manejan las cosas familiares. Su alterno y después representante hasta llegar a ser Presidente del Consejo era George Davidson. Toda una gran figura en Naciones Unidas durante más de 30 años. Sumamente hábil, buen administrador y de gran simpatía. Ha hecho una extraordinaria carrera, tanto en su país como en el campo internacional.

El otro país del Commonwealth, Nueva Zelandia, tenía al frente de su delegación a Walter Nash, quien más tarde fue elegido Primer Ministro. Parlamentario laborista, había sido miembro del Gabinete de Guerra de Churchill y Ministro en Estados Unidos. Especialista en asuntos sociales, se destacó como Presidente de la Conferencia Internacional del Trabajo en 1944, aquella de especial trascendencia por haber adoptado la Declaración de Filadelfia, y estatuyó los principios rectores de las relaciones laborales y los derechos de los trabajadores que, según la comunidad internacional, debían aplicarse en todo el mundo.

Holanda y Noruega estaban representados por dos hombres de gran relieve intelectual y político. La primera, por Eelco Van Kleffens, tal vez el mejor diplomático y jurista internacional de su país, después Ministro de Relaciones Exteriores del Gobierno en exilio y, enseguida, jefe de la delegación de los Países Bajos a la Conferencia de San Francisco. En aquella época era Embajador en Washington. Algunos años más tarde culminó su notable carrera al ser designado Presidente de la Asamblea General de las Naciones Unidas, función que ejerció con la dignidad propia de todos sus actos.

Graduado en la Sorbonne, periodista distinguido que dirigió las emisiones radiales desde Estados Unidos a Noruega durante la guerra y político socialista, Finn Moe reflejaba de manera adecuada el gobierno de avanzada social que dirigió el heroico país escandinavo después de la liberación. Poseía un agudo sentido político, una visión muy amplia de los problemas y argumentaba con gran claridad y precisión.

Los países latinoamericanos integrantes del Consejo, además de Chile, eran Cuba, Perú y Venezuela, y habían acreditado personalidades relevantes. El delegado de Cuba, Guillermo Belt, abogado y diplomático, capaz y combativo, presidió la delegación cubana a la Conferencia de San Francisco y a la Comisión Preparatoria de la Asamblea. Adquirió notoriedad internacional cuando, en la Conferencia Interamericana de Quitandinha, en la cual se elaboró y aprobó el Pacto de Defensa Hemisférica, desarrolló el concepto de la “agresión económica” —inspirado por la crisis del precio del azúcar— y luchó infructuosamente para que fuera incorporado al convenio de seguridad colectiva. Al subir Batista al poder se retiró de toda actividad pública, limitándose a ejercer su profesión de abogado. El venezolano Carlos Eduardo Stolk, el miembro más joven del Consejo, apenas tenía 33 o 34 años y, sin embargo, poseía una madurez, un equilibrio y un criterio reposado que no guardaban relación con su edad. De inteligencia despierta, en él dominaba el jurista, pero sabía alegar con convicción y entusiasmo las causas que estimaba justas. Su participación en la creación de la CEPAL fue sobresaliente, como se apreciará más adelante. Hoy sigue siendo un importante abogado y gran empresario en su país. Al lado de Stolk estaba Pedro Zuloaga, conjunción feliz de exitoso hombre de negocios y de intelectual. Libertario y hasta jacobino, era dado a hablar sin eufemismos; siempre se ponía del lado de los débiles y de los perseguidos y odiaba el fascismo y las dictaduras. Durante el ominoso gobierno de Pérez Jiménez se mantuvo en la actividad privada y después volvió a la Delegación ante las Naciones Unidas, tan joven de mente y de espíritu como quince años antes. Alberto Arca Parró fue por muchos años, hasta su reciente muerte, uno de los estadistas destacados del Perú. Doctor en Derecho, graduado en la legendaria Universidad de San Marcos y en la Universidad de Indiana, de Estados Unidos, apreciado como notable estadístico en todo el mundo, profesor universitario; en el Parlamento peruano se le reconocía como uno de los congresales más constructivos y eficientes, autor de iniciativas prácticas casi siempre en favor de los sectores desposeídos. Presidió el Senado de su país durante varios años y fue elegido Vicepresidente del Perú en las elecciones de 1962 que resultaron posteriormente anuladas. Gozaba de gran influencia en el Consejo, del cual era Vicepresidente.

Checoslovaquia vivía entonces los últimos meses de su antiguo régimen. El cerco se cerraba en torno a Benes y Masaryk, quienes realizaban en las Naciones Unidas esfuerzos heroicos por mantener su independencia y cumplir su propósito de servir de puente entre los dos mundos cuyo antagonismo ya se perfilaba con caracteres peligrosos. Jan Papanek, su Representante Permanente, interpretaba fielmente ese espíritu. Formado en la disciplina de las ciencias políticas y del derecho internacional en París y en La Haya, durante toda la ocupación nazi sirvió al Gobierno en exilio en Washington y París. Concurrió a la Conferencia de San Francisco y fue el primer representante de su país ante las Naciones Unidas. Vicepresidente del Consejo, se le respetaba por su integridad, su cultura y su devoción por la causa de la cooperación internacional. En febrero de 1948, al producirse el “putsch” que derribó a Benes y asesinó a Masaryk, tuvo el coraje de alzarse solitario en las Naciones Unidas y denunciar el hecho ante el Consejo de Seguridad.

Presidía este grupo de ases de la vida internacional, dominándolos a todos con su autoridad y eficiencia, un hombre que poseía un cerebro electrónico, una energía de acero y un corazón de oro: Sir Ramaswami Mudaliar, de la India. No sé si influiría mi condición de debutante en esas lides, pero Sir Ramaswami, con su marca escarlata de brahmán en la frente haciendo aprobar resoluciones con rapidez inaudita, me parecía un fabuloso prestidigitador oriental. Llegó por derecho propio a la jefatura del Consejo al iniciar éste sus actividades, pues ya había presidido la comisión de la Conferencia de San Francisco que redactó el capítulo de la Carta sobre cooperación económica y social, y había sido miembro de la Comisión Preparatoria de la Asamblea. Durante el conflicto mundial acompañó a Churchill en su Gabinete de Guerra. En 1947 fue reelegido Presidente del Consejo Económico y Social. Años más tarde regresó al Consejo y aceptó ser Vicepresidente bajo mi presidencia y dirigir el Comité Económico, prueba de su sencillez y sentido de cooperación.

Debo mencionar, asimismo, al británico Gilbert Yates, ya fallecido, quien ocupó el importante cargo de Secretario del Consejo Económico y Social desde 1946 hasta 1953. Buen economista, eximio organizador y de gran calidad humana, fue un colaborador excelente del Consejo y de sus Presidentes. Conservo por él y por su mujer, Janine, gratitud y afecto.

Reconstrucción de las áreas devastadas por la guerra

En este Cuarto Período de Sesiones, el Consejo Económico y Social concentró casi toda su actividad en la tarea de enfrentar los tremendos daños producidos por la guerra. En el Período de Sesiones precedente, siguiendo la recomendación de la Asamblea General, había creado una subcomisión temporal sobre “Reconstrucción Económica de las Áreas Devastadas”, cuyo propósito era estudiar la naturaleza y el ámbito de este problema, tomando en cuenta tanto los daños causados por la ocupación como los producidos por la devastación física. Se le encargó, asimismo, informar acerca de los progresos de la reconstrucción para facilitarla y acelerarla y sobre las medidas internacionales susceptibles de adoptarse. La subcomisión, compuesta por 20 países, se dividió en dos grupos: uno para Europa y África y el otro para Asia y el Lejano Oriente.

Ambos trabajaron con rapidez y eficiencia y cuatro meses después el Consejo estaba en situación de discutir este problema clave y adoptar decisiones de considerable importancia: creó dos Comisiones Económicas Regionales, una para Europa y otra para Asia y el Lejano Oriente; y solicitó al Secretario General que realizara estudios especiales sobre el financiamiento —a corto y a largo plazo— que los países devastados requerían para la reconstrucción y urgió al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento que colaborara en esta tarea.

Ambas Comisiones Regionales, las primeras establecidas por Naciones Unidas, estaban destinadas esencialmente a la reconstrucción y rehabilitación y tenían, por lo tanto, carácter transitorio.

Gunnar Myrdal, el gran sociólogo y economista, años después primer Premio Nobel de Economía, fue designado Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para Europa durante sus primeros 10 años de existencia. Escribió posteriormente lo siguiente:

“En 1947, las relaciones intergubernamentales eran extremadamente adversas y estaban empeorando. En marzo de 1947, cuando el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas acordó en forma unánime el establecimiento de esta Comisión y sus términos de referencia, tal vez fue ese el último momento oportuno para tomar una decisión de esta índole. Asimismo, cuando durante su primera sesión en mayo de 1947, después de un sarcástico altercado, la Comisión solicitó por unanimidad al Secretario Ejecutivo que, en consulta con los gobiernos y las organizaciones especializadas de emergencia, diseñara planes para la infraestructura de los comités técnicos; y cuando la Comisión, en su segunda sesión de julio de 1947, decidió aceptar por consenso esta estructura organizativa, quizás esa fue la última oportunidad en que podrían haberse logrado tales acuerdos…”[2]

Myrdal estaba en lo cierto. Poco después, al lanzarse el Plan Marshall, la Unión Soviética rehusó participar en vista de que en esos momentos la división entre Europa Oriental y Occidental se había acentuado enormemente.

Sin embargo, el Consejo dio a la Comisión Económica para Europa un mandato claro e inequívoco en su Resolución 36 (IV) del 28 de marzo de 1947, y a la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente, sus términos de referencia en la Resolución 37 (IV), adoptada pocos días después. Ambas Resoluciones exhortaban a las Comisiones respectivas a:

“Iniciar y participar en medidas destinadas a facilitar la acción concertada para la reconstrucción económica de…, elevar el nivel de actividad económica de… y mantener y reforzar las relaciones económicas de los países …, tanto entre sí como con otros países del mundo.”

“La Comisión tiene la facultad de formular recomendaciones sobre cualquier asunto de su competencia, directamente a sus gobiernos miembros y a los organismos especializados.”[3]

Se recomendó también a las Comisiones que dieran prioridad a las medidas necesarias para facilitar la reconstrucción económica de las naciones devastadas en sus respectivos territorios y que establecieran estrechas relaciones de consulta con los organismos especializados y con las organizaciones no gubernamentales reconocidos por el Consejo.

La resolución de la Comisión Económica para Europa le otorgó funciones ejecutivas inmediatas, lo que demuestra el espíritu que reinaba para su creación:

“Inmediatamente después de su establecimiento, la Comisión deberá iniciar consultas con los gobiernos miembros del Comité Económico de Emergencia para Europa, la Organización Europea del Carbón y la Organización Central de Transportes Internos Europeos, con miras a una pronta terminación del primero, y a la absorción o término de las actividades de la segunda y la tercera, garantizando que la labor esencial realizada por cada uno de los tres organismos se mantenga en su totalidad.”[4]

Al releer y analizar los debates y decisiones, se confirma la impresión que recibí como representante chileno en esa sesión del Consejo en el sentido de que la comunidad internacional, a pesar de las tensiones palpables que existían, estaba ansiosa de explotar las posibilidades que le ofrecía el sistema de las Naciones Unidas para reconstruir y rehabilitar las grandes zonas devastadas. Era el año 1947 y la Guerra Fría aún no había alcanzado su plena intensidad.

La Comisión Económica para Europa funcionó en forma eficaz y realizó todas las labores de urgencia que se le confiaron. Entre otras, aseguraba el abastecimiento de una serie de productos y equipos. A través de su Comité del Carbón, era responsable de la distribución de este escaso recurso y el Comité de la Madera tenía una tarea similar. Pronto, el Comité del Transporte se transformó en el instrumento básico, no sólo para solucionar las tareas urgentes de redistribución del material rodante después de su destrucción y dispersión durante la guerra sino, además, para estimular de manera progresista una integración positiva a largo plazo. Todos los demás comités comenzaron sus trabajos concentrando su atención en planes a largo plazo para la producción y el comercio, dentro de sus campos específicos.

De esta forma, a pesar de la Guerra Fría, la Comisión continuó teniendo un valor práctico y durante un tiempo fue el único organismo de las Naciones Unidas en el cual participaban los países socialistas y, virtualmente, el único enlace económico entre Oeste y Este.

Dentro del marco de la indispensable ayuda para mitigar los efectos de la conflagración mundial, el Consejo apoyó una Conferencia sobre la Madera, producto cuya escasez era muy grande y, tomando a su cargo algunas actividades que la UNRRA[5] desarrolló al terminar la guerra en materia de socorro, acordó hacer lo que se denominó el “llamado para la infancia”; es decir, una campaña para que los pueblos de todas las naciones del mundo ayudaran a los cientos de miles de niños que carecían de alimentos, de hogar o padecían enfermedades.

No citaré todos los temas tratados en ese ciclo de reuniones. Sólo mencionaré aquellos que considero importantes. En primer lugar, la ejecución de la disposición del artículo 71 de la Carta de celebrar consultas con las Organizaciones No Gubernamentales. Para tales efectos aprobó una lista de organizaciones a las cuales se les reconocía estatuto consultivo, lista dividida en varias categorías según su importancia. Aquellas que figuraban en la categoría uno tenían derecho a participar, sin derecho a voto, en las deliberaciones del Consejo siempre que éste lo considerara útil. Otra decisión fue la que aprobó la organización de un Censo para las Américas en 1950. Acordó además recomendar a la UNESCO que estudiara los métodos objetivos de selección de grandes obras provenientes de varias regiones culturales y sugiriera formas de ayuda para traducirlos a diferentes lenguas. Esto lo ha hecho la UNESCO a través de los años con gran éxito y constituye un paso muy positivo hacia una mejor comprensión y conocimiento entre los pueblos. En esa sesión se creó también la Comisión de Narcóticos y Drogas, instrumento de enorme importancia en la lucha mundial contra el tráfico y el uso de estupefacientes. Interesante fue, asimismo, la discusión sobre el Informe de la recién creada Comisión Económica y de Empleo, la cual se había dividido en una subcomisión para estabilidad económica y otra para el desarrollo. Estos organismos tuvieron corta vida. Se suprimieron varios años después, no sin que antes realizaran un análisis útil de los problemas que debían considerar.

En este foro en que actuaban personajes selectos y experimentados y ante un temario ajeno a mi experiencia, aunque había estudiado los informes, mi conducta no podía ser otra que escuchar y aprender. Tenía, además, la desventaja de no saber inglés, idioma que utilizaba la gran mayoría de los miembros del Consejo. En esa época aún no se utilizaba la interpretación simultánea, de modo que se traducía del inglés al francés y de éste al inglés (entonces las únicas dos lenguas de trabajo), con el método consecutivo[6]. Como conocía el francés, mi problema no era demasiado serio y, por el contrario, este método me servía para ir aprendiendo el otro idioma. Así, en cuatro semanas que duró este ciclo, pude familiarizarme con el sistema y comencé a intervenir en algunos debates con cierta discreción.

Había llegado yo al Consejo Económico y Social ilusionado con la idea de realizar algo de provecho para mi país y para América Latina, donde ya apuntaban una crisis económica y una inquietud social detenidas por la conflagración mundial. Sin embargo, mi primera experiencia durante la sesión de febrero de 1947 me hizo sentir que ese mundo —el manejado por las grandes potencias— vivía otras preocupaciones, lo que era explicable, y que a América Latina se la miraba como una región afortunada, que no había sufrido ni el horror de los bombardeos y de los asesinatos en masa ni las angustias y humillaciones de la ocupación extranjera y, por lo tanto, no requería una atención particular. Por mi parte, meditaba que en América Latina millones de seres vivían una situación de necesidad comparable a la de los sectores más afectados por la catástrofe mundial; que al parecer su destino no tenía esperanzas de mejoramiento y que era injusto que el mundo ni siquiera pensara en ellos. Estimaba también que era un error aislar los problemas de reconstrucción de las áreas destruidas de los problemas del desarrollo de las vastas regiones económicamente atrasadas, ya que para rehabilitar la economía europea era útil elevar la capacidad de consumo de los países latinoamericanos. En estos últimos, las dos terceras partes de la población no tenían poder de compra y vivían fuera del circuito comercial, en circunstancias que esta parte de América había tenido antes de la guerra un intercambio floreciente con el viejo mundo, el cual en la práctica había desaparecido. Creía, por otra parte, que las Naciones Unidas estaban obligadas, según su Carta constitutiva, a encarar desde ese momento el problema del desarrollo económico de las regiones de economía débil y atrasada, las cuales comprendían los dos tercios de la población mundial, y que América Latina tenía derecho a exigir que la organización creada en San Francisco le prestara asistencia en la difícil empresa de elevar el nivel de vida de sus habitantes. Comprendí que el verdadero papel de los latinoamericanos en las Naciones Unidas era llamar la atención sobre estos hechos y luchar porque nuestra región se beneficiara también de la cooperación internacional. Tímidamente, insinué nuestras necesidades y nuestros derechos al discutirse el establecimiento de las Comisiones para Europa y el Lejano Oriente y el Informe de la Comisión Económica y de Empleo.

No presenté ninguna proposición concreta, pues comprendí que era inoportuno hacerlo en un momento en que la atención se concentraba en mitigar las terribles consecuencias de la guerra. Sin embargo, desde ese momento comencé a pensar que, en julio siguiente, cuando se reuniera de nuevo el Consejo, sería preciso hacer algo para que Naciones Unidas se ocupara de los problemas de América Latina. No obstante, debí postergar la idea de trabajar en un proyecto de este tipo porque poco después de terminar la reunión del Consejo debí ocuparme de participar en la Asamblea Especial sobre Palestina y en el Comité Especial de Redacción de la Declaración de los Derechos Humanos. Anotaré, entre paréntesis, que después de esa Cuarta Sesión del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, mi delegación había sido reforzada, terminando así mi orfandad de asesoría. El gobierno de Chile designó al Consejero Joaquín Larraín, inteligente y experimentado funcionario político, más tarde Embajador en Suecia; también a Higinio González, Consejero Comercial y experto en negociaciones bilaterales; y a un Secretario, Fernando Maquieira, quien ya ha sido mencionado en secciones anteriores.

II. Las Naciones Unidas abordan el problema de Palestina[7] (abril de 1947)

La histórica aspiración del pueblo judío de retornar e instalarse en Palestina —para ellos la “tierra prometida por Jehová”— databa desde que el Emperador Tito y sus huestes, 70 años después del inicio de nuestra era, destruyeran Jerusalén y convirtieran el país en provincia romana. Se dio así comienzo a la diáspora que durante siglos hizo de los hebreos un pueblo itinerante, sujeto a discriminaciones, persecuciones y, en muchas ocasiones, diezmado. Luego Palestina pasó por diversas etapas en que su tierra o partes de ella fueron ocupadas por razas provenientes de otras partes del mundo, desde los mongoles del centro de Asia hasta los Cruzados de la Europa cristiana y, por cierto, los turcos del famoso Saladino, los egipcios y otros pueblos del Oriente Medio. La ocupación más prolongada fue la del Imperio Otomano, que comenzó en 1516 y terminó cuatro siglos después con la derrota y el desmembramiento de ese Imperio que se alió a Alemania y a Austria en la Primera Guerra Mundial. Los vencedores, a través de la Sociedad de las Naciones, dieron a Gran Bretaña la administración de Palestina y la de otros países de la región. Siria y Líbano, en el reparto de los mandatos de “protección”, fueron asignados a Francia.

Aquella aspiración del pueblo judío adquirió vigor a fines del siglo pasado gracias a hombres como Teodoro Herzl y su movimiento sionista, que desató una activa campaña para que las grandes potencias obtuvieran del Imperio Otomano la independencia de Palestina con el fin de que sirviera de patria a su pueblo. Junto con ello, comenzó un proceso de emigración de judíos a ese territorio desde Europa occidental y central, no obstante los obstáculos que debieron enfrentar. Así, en 1914 había allí ya 60 mil judíos, esto es, el 10 por ciento de la población total.

En 1917, el Ministro de Relaciones Exteriores de Gran Bretaña, Arthur James Balfour, formuló su famosa declaración en el sentido de que Inglaterra consideraba “favorablemente el establecimiento de un hogar nacional israelita en Palestina” y que el gobierno inglés emplearía sus mejores esfuerzos para facilitar la realización de tal proyecto.

Para los árabes esta declaración contradecía sus aspiraciones de un Estado árabe independiente o una confederación de Estados árabes. Sostenían que violaba un acuerdo secreto entre los británicos y Hussein Jerife, de la Meca, después de la ayuda recibida por los soldados árabes y por las tropas inglesas dirigidas por el Emir Feisal y sus consejeros británicos, incluyendo a T. E. Lawrence, en la derrota de las fuerzas turcas durante la Primera Guerra Mundial.

En realidad, el temor de Gran Bretaña a malquistarse con los árabes hizo que obstaculizara la emigración de israelitas a Palestina, la que se efectuó a un ritmo muy lento.

La victoria de los aliados en la Segunda Guerra Mundial dio la independencia a las naciones árabes del Medio Oriente y ello alentó aún más las esperanzas de los lideres judíos, sobre todo porque el holocausto de millones de hombres, mujeres y niños de esa raza a manos del nazismo hitleriano había llenado de horror y de indignación al mundo entero. Desde 1943, el movimiento sionista comenzó a prepararse para alcanzar sus objetivos en la posguerra. Entrenó soldados y aumentó el ingreso clandestino de su gente en Palestina. La Agencia Judía, encabezada por David Ben Gurion, ya en 1945 inició una verdadera rebelión contra la potencia administradora, la que se intensificó con la inmigración creciente que comprendía personas adiestradas para una lucha violenta. Esta situación determinó que el gobierno de Gran Bretaña decidiera retirarse de Palestina. Con fecha 2 de abril de ese año envió una carta al Secretario General de las Naciones Unidas, solicitándole que incluyera la “cuestión de Palestina”, en el temario de la próxima Asamblea Ordinaria, programada para septiembre siguiente, agregando que, con el objeto de que aquella adoptara a tiempo una decisión sobre el futuro de ese territorio, pedía que se convocara cuanto antes una Sesión Especial de la Asamblea que podría designar Comisión para estudiar el problema y formular recomendaciones. Se convocó la reunión y se celebró entre el 28 de abril y el 15 de mayo, bajo la presidencia del brasileño Oswaldo Aranha.

Se abrió así el magno pleito que culminaría con el nacimiento del Estado de Israel y que dio origen a uno de los debates públicos más brillantes y eruditos que me haya correspondido participar. Digo participar, porque fui uno de los 55 representantes de países miembros de las Naciones Unidas, jefes de sus respectivas delegaciones, que se sentaron en torno a la mesa de deliberaciones e intervenían sólo para pacificar o buscar fórmulas que permitieran que la investigación del problema diera garantías a todos. Pero la batalla, reñida y de alto nivel intelectual, corrió por cuenta de Ben Gurion, Faris el-Khouri, Charles Malik, Moshe Shertok. Mahmoud Bey Fawzi, Fadhil Al-Jamali, Henry Kattan, Abba Silver y el Gran Moufti de Jerusalén, para citar solo a los grandes capitanes de los bandos directamente interesados, la Agencia Judía y los palestinos con sus aliados árabes. Debatieron una cuestión que abarcaba acontecimientos desarrollados durante más de 20 siglos, con toda la pasión acumulada a lo largo de una tan prolongada controversia y con la fuerza que dan las convicciones políticas y religiosas profundamente arraigadas en dos de los pueblos que más han contribuido al progreso de la humanidad. Por cierto, Estados Unidos, Gran Bretaña y la Unión Soviética jugaron también un papel muy importante en los debates, como grandes potencias interesadas en el futuro de una región que, a pesar de no disponer todavía de las fabulosas reservas de oro negro, había sido siempre una zona neurálgica de la historia universal.

Al finalizar el debate, la Asamblea designó una Comisión que debía investigar todos los aspectos del problema de Palestina y someter sus recomendaciones a la Segunda Asamblea General Ordinaria. La integraron representantes de Australia, Canadá, Checoslovaquia, Guatemala, India, Irán, Holanda, Perú, Suecia, Uruguay y Yugoslavia. Los tres latinoamericanos eran figuras ilustres: el Embajador Alberto Ulloa, diplomático peruano; el Embajador Jorge García Granados, de Guatemala; y el Profesor de Historia y Embajador de Uruguay, Enrique Rodríguez Fabregat. Estos dos últimos fueron decididos partidarios de la causa de Israel y escribieron más tarde sendos libros sobre el proceso de independencia. Calles de Tel Aviv o de Jerusalén llevan sus nombres en reconocimiento.

El 10 de junio este grupo partía hacia Palestina y después de visitar esa tierra, el Líbano y otros países vecinos, completó su informe el día 31 de agosto.

El Comité ad-hoc adoptó por unanimidad algunas recomendaciones: las principales fueron la terminación del mandato lo más pronto posible y la declaración de la independencia de Palestina; asegurar la unidad económica del territorio; que éste debería tener un régimen democrático y que “era preciso preservar el carácter sagrado de los lugares santos y de las comunidades religiosas”. Pero la Comisión se dividió en cuanto a lo sustancial: el status político. Una mayoría de ocho miembros propuso un plan de partición de Palestina entre un Estado judío y un Estado árabe, fijando sus límites, y concibió para Jerusalén un régimen especial. Propuso, asimismo, que debía existir un período de transición de dos años a partir del 1o de septiembre de 1947, durante el cual Palestina seguiría siendo administrada por Gran Bretaña. Después de transcurrido dicho lapso, se colocaría a Jerusalén bajo el régimen de fideicomiso de las Naciones Unidas. Las recomendaciones de la minoría —India, Irán y Yugoslavia— favorecían el establecimiento de un Estado Federal Independiente, compuesto por las partes asignadas a pueblo judío y al palestino. Sugerían también un período de transición de tres años, después del cual Jerusalén sería administrada por una autoridad determinada por Naciones Unidas. En el Estado Federal existiría una sola nacionalidad y sólo un tipo de ciudadanía.

La Asamblea General Ordinaria se reunió el 16 de septiembre del mismo año y uno de sus primeros actos fue crear una Comisión Especial de la misma Asamblea, integrada por todos los países miembros, para que se ocupara de la cuestión de Palestina. Como la Asamblea me había elegido Presidente de su Comisión Económica y Financiera, me correspondió ser miembro del “Comité General” —compuesto por el Presidente de aquella Asamblea, los siete Vicepresidentes y los seis Presidentes de sus Comisiones Plenarias— llamado a orientar los trabajos de aquel Órgano Principal. El Comité General recomendó ese procedimiento juzgando que la importancia del problema y su complejidad exigían un foro especial que dedicara varias semanas a su discusión.

Como se preveía, los debates en la Comisión ad-hoc fueron prolongados, difíciles y bastante enconados. A la voluntad muy firme del mundo judío de recuperar la “tierra prometida” se oponía la población palestina, mayoritaria en ese país desde centurias, a pesar de la inmigración judía que había seguido aumentando en los últimos años. Esa posición era fuertemente apoyada por todos los países árabes. No creo necesario entrar en los detalles de este proceso. Sólo recordaré que la mayoría de la Comisión ad-hoc recomendó a la Asamblea General el Plan de Partición con una Unión Económica. Pero como la votación en favor no alcanzó los dos tercios que requería su aprobación por la Asamblea Plenaria que debía realizarse una semana más tarde, estalló una campaña de presiones sin precedentes en la historia de Naciones Unidas por parte de la Agencia judía, con gran apoyo de Estados Unidos, para que los países que se habían opuesto en la Comisión se abstuvieran y aquellos que se habían abstenido votaran a favor. La Asamblea debatió el asunto durante tres días. Antes de finalizar la discusión, todos los participantes y aun los medios de comunicación fueron sorprendidos por el anuncio de que Estados Unidos declaraba su voluntad de reconocer al Estado de Israel sin esperar la decisión de Naciones Unidas. Obviamente, era una decisión súbita tomada en forma directa por la Casa Blanca. La Asamblea, de todos modos, finalizó su trabajo adoptando una larga y muy detallada resolución, tanto sobre el fondo como en lo referente al proceso de transición. Se votó nominalmente por 33 votos a favor, 13 en contra (los Estados árabes, Cuba, Grecia, India, Paquistán y Turquía) y 10 abstenciones (seis países latinoamericanos, entre ellos Chile; y China, Etiopía, Gran Bretaña y Yugoslavia).

Como se puede constatar, en este episodio muchos países cambiaron el voto emitido en la Comisión para favorecer a Israel. En lo que se refiere al voto de Chile, sucedió algo singular. En la Comisión se había pronunciado a favor del Informe y del Plan de Partición y su delegado, el Senador Humberto Álvarez, fundamentó el voto en tal sentido. Dos días antes de la Sesión Plenaria nos llegó un cablegrama instruyendo a la delegación de que se abstuviera. Pedí aclaración por teléfono y se me explicó la razón: la colonia árabe de nuestro país, en la cual la mayoría es de origen palestino, protestó en forma enérgica ante el Gobierno. Por otra parte, las numerosas personas de raza o de religión judía defendieron encarnizadamente la partición de Palestina. Ante este problema, en el cual estaban involucrados políticos y parlamentarios influyentes de ambos bandos, el Presidente decidió la abstención. Como el jefe de la delegación de Chile ante la Asamblea, José Maza, había viajado a Europa días antes, me correspondió emitir el voto, no sin cierta preocupación por lo que juzgaba una situación poco airosa. Sin embargo, ello no produjo ningún revuelo, pues la euforia que causó el éxito de la votación, más de los dos tercios, acalló todo episodio ajeno al hecho ya consumado. Agregaré un dato curioso; en el tan conocido libro Éxodo, de León Uris, se anota el hecho y se dice que nadie puede explicarse esta singular modificación de la posición de Chile que había cambiado en dirección contraria a la de la mayoría.

La resolución de la Asamblea, que contemplaba una serie de plazos y de procedimientos con intervención de las Naciones Unidas, no pudo cumplirse por medios pacíficos porque las fuerzas judías no esperaron. El 15 de mayo de 1948, fecha de la expiración de su mandato, Gran Bretaña retiró sus tropas. Los árabes resistieron la partición y, por su parte, los judíos desataron una verdadera guerra de independencia en la cual cumplieron sus objetivos. Israel había nacido como Estado soberano y era admitido en Naciones Unidas. Nadie ignora lo que ocurrió después: la migración de miles de palestinos a los Estados vecinos en precarias condiciones y la ayuda insuficiente de las Naciones Unidas porque nunca se pudieron obtener los fondos necesarios; las dos grandes guerras entre Israel y Egipto y Siria, que determinaron la ocupación de los territorios asignados a la población palestina y aun el Sinaí[8], y debido a ello, en el transcurrir de los años, los refugiados palestinos se multiplicaron por 10 y han sido expulsados por la fuerza, primero de Jordania y luego de Líbano. Ello ha intensificado la situación explosiva de esa región y Líbano ha pasado a ser un gran campo de batalla, lo que le ha causado enormes estragos y ha puesto en peligro su integridad como nación. Hasta ahora han sido infructuosos los esfuerzos por encontrar una solución que combine ambas aspiraciones: la necesidad de una patria para los palestinos y el reconocimiento del Estado de Israel, factores sin duda indispensables para asegurar una paz duradera.

Agregaré una observación antes de terminar con esta divergencia de los temas que abordo. Creo que Israel se benefició de circunstancias muy especiales en este episodio que se desarrolló en las Naciones Unidas. La gran mayoría de los participantes estábamos bajo la profunda impresión de las terribles persecuciones y del genocidio que había sufrido el pueblo judío. Como seres humanos nos sentíamos, en alguna forma, culpables por el hecho de que el mundo hubiese tolerado tamaña ignominia. Además, en los países de religión cristiana que influían en forma decisiva en ese entonces en las Naciones Unidas, el conocimiento de la historia antigua de la región que va desde el Eufrates al Nilo provenía fundamentalmente del Antiguo Testamento de la Biblia, el libro sagrado del pueblo judío. Por otra parte, el largo sojuzgamiento del mundo árabe por el Imperio Otomano que le quitó expresión propia bacia el exterior, determinó que existiera un conocimiento deficiente respecto a los derechos del pueblo palestino a no ser despojado del territorio en que habitaba desde cientos de años atrás.

Al considerar que palestinos y árabes nunca tuvieron problemas de convivencia con los judíos autóctonos, pienso que todo ese problema podría haber encontrado una solución justa y armoniosa si las grandes potencias, en particular Gran Bretaña, hubiesen actuado con mayor prudencia, visión del futuro y respeto por los derechos de los pueblos. En su calidad de administrador de ese territorio durante 25 años y como representante de la comunidad mundial que le había otorgado un mandato en el que le confiaba el destino de los pueblos que habitaban dicho territorio, Gran Bretaña bien pudo haber asegurado esa solución equitativa. En especial porque antes de decidir el término de su mandato, mantenía buenas relaciones con el mundo árabe que confiaba protegería los derechos palestinos.

La Asamblea General continuó ocupándose de este problema en los años siguientes. Incluso organizó un mecanismo para ayudar a cumplir sus recomendaciones, bajo la dirección de un hombre admirable, el Conde Folke Bernadotte. Las Naciones Unidas no tuvieron éxito. El Conde Bernadotte fue vilmente asesinado y los acontecimientos han seguido una ruta de violencia, odio, incomprensión, guerra, violación de los derechos humanos, complicada además por los intereses geopolíticos y económicos de las superpotencias.

III. El Consejo Económico y Social convoca la Conferencia de Comercio y Empleo en La Habana

En el temario de la reunión del Consejo Económico y Social en que actué por primera vez como delegado figuraba una cuestión de gran importancia cuyo examen se había iniciado en su Primer Período de Sesiones, en febrero de 1946: la convocatoria de una Conferencia Internacional de Comercio y Empleo. No me propongo aquí hacer una relación detallada del proceso de gestación de esa iniciativa ni de su desarrollo, tampoco del ulterior fracaso del acuerdo de crear una Organización Internacional de Comercio y sus secuelas, que incluyen la creación del GATT (Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio). Ahora sólo me propongo referirme a lo estrictamente necesario para destacar el papel que desempeñó el Consejo en estos episodios y recordar la lucha que libraron los países en desarrollo en aquella Conferencia para que el sistema comercial que ésta había sido llamada a organizar favoreciera y no obstaculizara su desarrollo económico, en especial el del sector industrial.

Cierto es que al finalizar la guerra existía en todos los ámbitos mundiales la convicción de que era indispensable organizar un sistema comercial que corrigiera los desastrosos efectos de la dislocación del intercambio comercial causados por la conflagración. También era evidente que el sistema imperante antes de la guerra, basado en relaciones sólo bilaterales, era muy anárquico y se prestaba a discriminaciones y abusos. Pero, al mismo tiempo, los distintos grupos de países tenían motivos adicionales que les interesaban en forma muy específica.

América Latina pasaba por un momento en extremo difícil. La guerra había determinado la interrupción de su comercio con Europa y le era imposible reanudarlo porque esta última carecía de poder comprador y de capacidad para exportar los bienes de capital que necesitaba nuestra región. Por otra parte, es un hecho que durante los años cincuenta y los sesenta los productos que exportaba el Tercer Mundo seguían siendo materias primas y productos básicos y los términos de intercambio le fueron siempre desfavorables. Entre 1954 y 1956 y entre 1958 y 1960, la relación de intercambio fue –15 por ciento en contra de aquellos, por el descenso del precio de sus exportaciones (–12 por ciento) y el alza de sus importaciones (+3 por ciento). Es fácil entonces comprender la enorme urgencia de estas naciones para obtener un financiamiento externo que les permitiera adquirir los bienes de capital necesarios para su industrialización.

Pero no sólo los países periféricos estaban inquietos por la situación del comercio mundial. Lo estaban también las naciones europeas, particularmente Gran Bretaña, porque si Estados Unidos después de la Primera Guerra Mundial la había desplazado de su condición de centro principal del comercio, la Segunda Guerra abrió entre ambos una enorme brecha de poder económico e influencia comercial. El gobierno laborista británico, gran promotor de la política de pleno empleo, tenía un temor obsesivo a la repetición de la crisis de 1929. Con seguridad percibía síntomas de que se estarían creando condiciones para que ello acaeciera.

A lo anterior debe agregarse el interés de Estados Unidos en el sentido de que estimaba imperativo que se organizara el comercio mundial sobre nuevas bases. Las fórmulas de la libertad de comercio corresponden a su filosofía de “libre empresa” y, dadas las condiciones tan favorables en que emergió después de la guerra, facilitaban un desarrollo aún más rápido y su preponderancia sobre los demás Estados.

Todos estos variados intereses determinaron que el Consejo Económico y Social de Naciones Unidas, en su Primer Período de Sesiones, a propuesta de Estados Unidos, decidiera convocar a una Conferencia Internacional sobre Comercio y Empleo. Para este efecto designó un Comité Preparatorio de la Conferencia, compuesto por 19 miembros[9]. Sólo cuatro integrantes eran países en desarrollos, entre ellos tres de América Latina. El Comité recibió un mandato muy definido: estudiar los eventuales acuerdos internacionales para asegurar niveles más altos de empleo y de actividad económica; proponer regulaciones y evitar discriminaciones y restricciones que afecten el comercio internacional; y sugerir convenios intergubernamentales sobre productos básicos. También recibió instrucciones para analizar lo referente a la creación de una Organización Internacional de Comercio —proponiendo fecha y lugar de su realización— como organismo especializado de Naciones Unidas y preocuparse de la cuestión relativa a acuerdos internacionales tendientes a fomentar la industrialización y un nivel creciente de demanda efectiva. Por otra parte, se le dieron algunas directivas muy importantes para los países en desarrollo, tales como: “tener en cuenta las especiales condiciones que prevalecen en países cuya industria manufacturera se encuentra en su fase inicial de desarrollo”, así como los problemas especiales en conexión con el ajuste de los productos básicos en los mercados internacionales. Este mandató incluía los aspectos principales de la concepción de la administración de Roosevelt, volcados en la propuesta de Estados Unidos que tomaba en cuenta muchas aspiraciones de los países en desarrollo.

El Consejo Económico y Social, en su Cuarto Período de Sesiones, recibió un primer informe del Comité Preparatorio que fue bien recibido y decidió que “sería conveniente que la proyectada Organización Internacional de Comercio asumiera las funciones relativas al desarrollo económico que consulta el proyecto; y que los gobiernos se guíen por el capítulo de aquel proyecto referente a Arreglos Internacionales de Productos Básicos”. Recomendó, asimismo, al Comité Preparatorio la conveniencia de que la proyectada organización proporcionara asesoría y asistencia técnica a sus Estados Miembros en la ejecución de sus planes y programas de desarrollo económico.

El Comité Preparatorio, después de un segundo período de sesiones, con fecha 14 de julio de 1947, presentó al Quinto Período de Sesiones del Consejo un nuevo informe interino, el cual contenía recomendaciones acerca de la actividad económica y empleo, desarrollo económico, políticas generales de comercio, prácticas restrictivas en los negocios y acuerdos intergubernamentales sobre productos básicos. Al mismo tiempo proponía que se convocara la conferencia y se llevara a efecto en La Habana, Cuba, a partir del 21 de noviembre del mismo año.

El Consejo, sin que se presentara oposición, aprobó las recomendaciones referentes al lugar, fecha y temario de la conferencia y agradeció el ofrecimiento del Gobierno de Cuba de ser sede de la reunión. La única nota divergente provino de la Unión Soviética, la cual manifestó que, al no haber concurrido a los trabajos del Comité Preparatorio porque estimaba prematuro el establecimiento de la Organización Internacional de Comercio, se abstendría de participar en la discusión y en el voto sobre el informe.

Durante cuatro meses de intensa labor sesionó la primera Conferencia Mundial sobre Comercio y Empleo. Se inició el 21 de noviembre de 1947, como estaba previsto, y terminó el 24 de marzo del año siguiente. Cincuenta y seis gobiernos participaron en ella[10]. No concurrieron dos Estados Miembros de Naciones Unidas: Unión Soviética y Paraguay. El gobierno de este último y Finlandia enviaron observadores, al igual que los representantes de las autoridades de control de Japón. Estuvieron representados algunos de los Organismos Especializados: OIT, FAO, Banco Mundial y Fondo Monetario Internacional. Además, cinco Organizaciones No Gubernamentales, entre ellas las sindicales y de empresarios.

Tras difíciles negociaciones, la Conferencia aprobó la llamada “Carta de La Habana”, firmada el 24 de marzo de 1948 por todos los gobiernos participantes, con excepción de Argentina, Polonia y Turquía.

La Carta de La Habana, concebida como un Tratado Internacional, debía entrar en vigencia 60 días después de que la mitad de sus miembros hubiera depositado instrumentos de aceptación ante el Secretario General de Naciones Unidas. Ello requería, por consiguiente, 28 ratificaciones; pero sólo llegó la de Liberia. Australia anunció que la aceptaría, bajo la condición de que previamente la ratificaran el Reino Unido de Gran Bretaña y Estados Unidos. El Parlamento sueco dejó la decisión al poder ejecutivo. ¿Qué había ocurrido? Que el Congreso de Estados Unidos había rehusado ratificar la Carta de La Habana y en 1950 su Departamento de Estado había emitido una declaración pública en el sentido de que no volvería a enviar al Congreso dicho documento. En 1954, el GATT incorporó a sus estatutos en forma oficial el Capítulo VI de dicha Carta, que era de interés para las naciones industriales. Este hecho determinó que desde ese momento se consideraba tácitamente abandonada la Carta de La Habana y anulada la Organización Internacional de Comercio.

El Consejo Económico y Social recibió del Secretario General de Naciones Unidas, en su Séptimo Período de Sesiones de agosto de 1948, el informe sobre los resultados de la Conferencia de La Habana. El Consejo no lo discutió, limitándose a escuchar algunas declaraciones generales de ciertos delegados. El representante de Estados Unidos propuso que no se considerara porque ello implicaba pérdida de tiempo, ya que la Carta había sido enviada a los gobiernos para que adoptaran su decisión definitiva. El Consejo aprobó esta propuesta por 15 votos contra tres, después de que un grupo de países, en especial los latinoamericanos, elogió los resultados de la Conferencia y los delegados de la Unión Soviética y de Polonia manifestaron que el instrumento de La Habana protegía los intereses de las naciones industriales de occidente en detrimento de los países subdesarrollados. El delegado de Estados Unidos expresó que “la sustancia de la Carta era del mayor interés”. De este modo el Consejo, el cual había convocado la Conferencia y le había dado un mandato preciso, se desembarazó fácilmente de la responsabilidad de orientar a los gobiernos en su calidad de órgano de las Naciones Unidas encargado por la Carta de San Francisco de dirigir la cooperación internacional socioeconómica.

Haré una breve mención de algunos aspectos de la Carta de La Habana que beneficiaban a los países subdesarrollados, cuya aprobación habría reforzado la acción cooperativa internacional para promover el progreso social y económico del Tercer Mundo.

En esta materia, las discusiones en La Habana fueron difíciles y hasta agitadas. Las naciones menos desarrolladas, especialmente las de América Latina que constituyeron un bloque compacto y activo, encabezaron la lucha por incluir en la Carta disposiciones que favorecían su incipiente desarrollo, como la protección de su producción industrial mediante tarifas aduaneras y defensa contra la inundación del mercado con productos de bajo precio (“dumping”). Obtuvieron lo que deseaban, aunque no sin disgustar a las potencias industrializadas. Asimismo, entre estas últimas surgieron discrepancias dada la disparidad de condiciones existentes entre Estados Unidos y Europa.

La presión de los países en desarrollo, muchas veces apoyada por las naciones europeas que aún no se beneficiaban del Plan Marshall, determinó la presencia de cláusulas en la Carta de La Habana que satisfacían los intereses de las naciones periféricas.

En primer lugar, es preciso citar las metas y finalidades muy positivas definidas en el Capítulo I de la Carta. Al establecer una Organización Internacional de Comercio, los países se comprometen individual y colectivamente a estimular medidas nacionales e internacionales que permitan alcanzar una serie de objetivos, entre los cuales están en los primeros lugares “asegurar una amplitud creciente del ingreso real y de la demanda efectiva, desarrollar la producción, el consumo y los intercambios y contribuir así al equilibrio y a la expansión de la economía mundial”; y “ayudar y estimular el desarrollo industrial y el desarrollo económico general, especialmente en los países donde el desarrollo industrial está sólo en sus inicios, y fomentar el movimiento internacional de capitales destinados a inversiones productivas”. Allí se concretan los conceptos fundamentales que inspiraron la Conferencia: asegurar, por una parte, la estabilidad y expansión de la economía mundial y el pleno empleo y, por la otra, el desarrollo económico del mundo subdesarrollado con la cooperación del resto de los países. Es preciso mencionar también entre los objetivos, el de “favorecer, sobre una base de reciprocidad y de ventajas mutuas, la reducción de tarifas aduaneras y otros obstáculos al comercio, así como la eliminación de las discriminaciones en materia de comercio internacional”: y el de “facilitar... las consultas y cooperación para la solución de los problemas referentes al comercio internacional, al empleo, al desarrollo económico, a la política comercial y a las prácticas restrictivas”.

En el Capítulo II se plantea la necesidad de pleno empleo con énfasis igual al que se le dio en el Consejo Económico y Social y se consultan disposiciones que guardan armonía con las que contemplaba el Consejo y con las que éste acordó en años posteriores. Desde el punto de vista de las naciones subdesarrolladas, es interesante la importancia que se da al subempleo, que era ya muy grave y extendido y que continúa aumentando en el Tercer Mundo, en particular en las zonas rurales.

El Capítulo III sobre Desarrollo Económico y Reconstrucción era, tal vez, el más interesante para las naciones periféricas y sus términos probablemente determinaron una de las principales razones del fracaso de la Carta y de la Organización Internacional de Comercio. En dicho Capítulo las medidas para fomentar, asistir técnica y financieramente el desarrollo y la reconstrucción y para facilitar el comercio de las regiones devastadas, adquieren similar importancia. Por un lado, ello implica el reconocimiento de que la combinación de ambos era indispensable para asegurar la estabilidad y la expansión de la economía mundial. Por el otro, demuestra cuán urgente era para los países de Europa occidental la adopción de tales medidas, porque el Plan Marshall aún no cristalizaba y su comercio con Estados Unidos afrontaba serios problemas que más tarde se solucionaron a través de dicho Plan y del GATT. Los artículos 10 y 11 contienen una serie de medidas para una acción coordinada de las organizaciones y organismos del sistema de las Naciones Unidas en favor del desarrollo industrial y la elevación de los niveles de vida, tanto de “los países que son relativamente poco desarrollados, como para la reconstrucción de los devastados por la guerra”. Disponen que la cooperación entre ellos se efectúe “en lo que concierne a todas las fases del desarrollo económico y de la reconstrucción que son de su competencia, especialmente en materia de financiamiento, equipos, asistencia técnica y personal de dirección”. Con esta finalidad, el artículo 11 prescribe que se materialice una cooperación activa de los Estados miembros, para proporcionar aquellos recursos o procurar que les sean suministrados sin levantar ningún obstáculo; y el artículo 12 decide, entre otras cosas, que “las inversiones internacionales, sean públicas o privadas, pueden contribuir en gran medida a favorecer el desarrollo económico y la reconstrucción” y que todo Estado miembro tiene “el derecho de tomar todas las medidas apropiadas para asegurar que las inversiones extranjeras no servirán de base a una injerencia en sus asuntos internos o su política nacional”. Enseguida se consultan una serie de reglas que deben respetarse en caso que un Estado miembro, en consideración a su desarrollo económico o de reconstrucción, se proponga adoptar una medida no discriminatoria que afecte sus importaciones y que sea contraria a las disposiciones del Capítulo IV. Tal medida debe ser autorizada por la organización si se determina que está destinada a proteger ciertas industrias. Asimismo, en su artículo 15, permite “acuerdos preferenciales” ante la eventualidad de circunstancias especiales, como por ejemplo, “la necesidad del desarrollo económico”.

En verdad esa Carta, en su conjunto, era un documento positivo. Contiene, además de las medidas mencionadas referentes al desarrollo, una serie de disposiciones interesantes sobre política comercial y comercio internacional de productos básicos. Su no adopción como instrumento jurídico internacional dejó un gran vacío en la cooperación económica y social en el marco de las Naciones Unidas. La preocupación por esos problemas sólo resucitó en 1963, año en el que el Tercer Mundo reanudó su lucha por obtener el establecimiento de una Organización Internacional de Comercio y Desarrollo, pero sólo obtuvo una Conferencia permanente que depende de la Asamblea General, cuyas resoluciones no son jurídicamente obligatorias sino en casos muy especiales.

IV. La creación de la CEPAL

Habían transcurrido apenas tres semanas del término de la impresionante Asamblea Especial sobre Palestina, cuando se reunió el comité de ocho países que debía redactar la “Carta Internacional de los Derechos Humanos”, en el cual me correspondía representar a mi país. De hecho esa participación significaba que en el corto lapso de cuatro meses, desde que iniciara lo que he llamado mi segunda existencia, había tenido el privilegio de tomar parte en los debates de cuatro foros diferentes sobre cuestiones fundamentales que preocupaban al mundo de la época: la reconstrucción y rehabilitación de las áreas destruidas por la guerra; la reorganización del comercio internacional; las discusiones sobre el problema de Palestina y el nacimiento del Estado de Israel; y el inicio de la muy importante labor de Naciones Unidas en la esfera de los derechos humanos, de la cual trato en el Libro Segundo.

El Quinto Período de Sesiones del Consejo Económico y Social se inauguró el 19 de julio con un nutrido temario. No es mi intención relatar en detalle la actividad del Consejo en cada una de sus reuniones. Si lo hice respecto al Período de Sesiones anterior, fue con el propósito de describir el cuadro conceptual y humano que tuve que enfrentar en mi primer encuentro con el trabajo sustantivo de Naciones Unidas en la esfera económica y social. En lo que se refiere a esta quinta etapa de la vida del Consejo, me concentraré en un acontecimiento capital, de gran trascendencia en el futuro de la organización y también de nuestra América y que resumo en el título de esta sección. Las actividades ulteriores importantes del Consejo que incidieron en los temas que aborda esta obra, aparecerán en aquellos capítulos que las tratan en forma específica. Acotaré sí que en ausencia del delegado peruano Alberto Arca Parró, elegido a principios del año Segundo Vicepresidente del Consejo, se me honró con la designación para ese cargo.

Dada la importancia de la Comisión Económica para América Latina y el hecho de que su labor ha sido, sin ninguna duda, la mejor y mayor contribución de la región a la cooperación internacional en el marco de Naciones Unidas, creo conveniente incluir en este capítulo una relación del proceso de creación de esta notable institución de la organización mundial. Tanto más cuanto que en ese proceso me correspondió una participación que valoro en forma especial entre las actuaciones de mi carrera internacional.

Ya he mencionado que desde la reunión anterior del Consejo había concebido la idea de proponer el establecimiento de una Comisión que se ocupara de los problemas del subdesarrollo socioeconómico de nuestra región. Pero en el Programa propuesto por el Secretario General para esa reunión no figuraba ningún punto que permitiera proponer la creación de un nuevo organismo económico regional. Para hacerlo, era menester pedir con antelación la inclusión de un nuevo tema en la agenda. Ese plazo fatal se acercaba con rapidez inusitada y no había tiempo de consultar en detalle a mi Cancillería. Tuve que limitarme a enviar un cablegrama al Ministro de Relaciones Exteriores de Chile comunicándole que, “salvo orden en contrario”, presentaría dentro de dos días una moción para que se creara una Comisión Económica para América Latina. No llegó esa orden contraria ni tampoco recibí instrucciones en favor de la iniciativa. El 12 de julio de ese año transmití oficialmente al Secretario General de las Naciones Unidas un proyecto de resolución “tendiente a la creación de una Comisión Económica para América Latina”, a fin de que el Comité de Programa del Consejo lo incluyera en el Programa. El proyecto se fundaba en que América Latina había entrado en una grave crisis originada en el esfuerzo económico realizado para defender la causa de las Naciones Unidas en la guerra y en las perturbaciones que ésta había causado a la economía mundial; y en que era necesario “desarrollar la industria de los países de América Latina y utilizar al máximo sus enormes recursos naturales para elevar el nivel de vida de sus habitantes, ayudar a resolver los problemas económicos de otros continentes, lograr un mejor equilibrio del edificio económico mundial e intensificar el comercio internacional”. La Comisión debería “estudiar las medidas necesarias para facilitar una acción conjunta destinada a favorecer el progreso económico de los países de América Latina y elevar el nivel de su actividad económica, así como a mantener y estrechar los vínculos económicos que los ligan entre sí y también con el resto del mundo” y, además, “participar en la aplicación de esas medidas”.

En el tiempo que medió entre la inscripción del tema y su consideración por el Consejo, mi delegación desarrolló una intensa labor de exploración del ambiente y de propaganda de nuestro proyecto, procurando interesar al mayor número posible de representaciones y de neutralizar a aquellas que parecían oponerse a él. Pero ya antes de que comenzara en el Consejo la discusión de la propuesta de Chile, era evidente que sus posibilidades de aprobación eran remotas. La idea que había inspirado su presentación contrariaba demasiados prejuicios, situaciones establecidas y esquemas mentales e ideológicos arraigados, para que fuera aceptada así, de buenas a primeras. Además, se apartaba del criterio de prioridades seguido, en la práctica, por el Consejo y lanzaba a éste de lleno en un campo nuevo —el desarrollo de los países de economía débil y atrasada y bajos niveles de vida— que las grandes potencias no tenían prisa en abordar. Para ellas, la referencia hecha por la Carta de San Francisco a la obligación de tomar medidas, individuales y colectivas, para promover el desarrollo económico y social en el mundo, era una manifestación de intenciones lejanas y poco concretas y la forma de hacerlas realidad consistía, sencillamente, en retrotraer la situación a 1939. En lo que se refiere a problemas a largo plazo, estimaban que las Naciones Unidas debían limitar su acción a recomendar medidas para mantener la estabilidad económica y el pleno empleo en los países industriales, a fin de evitar que se repitiera la terrible depresión de los años treinta que había conmovido hasta los cimientos de su estructura económica, social y política y cuyo recuerdo estaba aún demasiado presente. Además, estimaban que el Consejo tenía tareas más apremiantes ante sí, las cuales requerían toda su atención: reconstruir las áreas devastadas; rehabilitar el comercio internacional; repatriar o reinstalar a millones de refugiados o desplazados; asegurar la alimentación de poblaciones europeas y asiáticas azotadas por verdaderas hambrunas.

Los sondeos practicados confirmaron mis temores. Había que dar como un hecho la oposición de Estados Unidos, la Unión Soviética, el Reino Unido de Gran Bretaña y Francia. A ellos era preciso agregar Canadá y Nueva Zelandia, dada su posición contraria a todo enfoque regional para atacar los problemas económicos del mundo, más Bielorrusia y Checoslovaquia que votaban en la misma línea de la Unión Soviética. En resumen, desde el comienzo se consideraba a ocho de los 18 países miembros como opositores al proyecto, incluyendo entre ellos las potencias sin cuyo acuerdo nada había sido aprobado hasta ese momento en las Naciones Unidas.

Los tres Estados latinoamericanos que, además de Chile, integraban el Consejo Económico y Social debían lógicamente adherir a nuestra iniciativa. Sin embargo, el delegado peruano me expresó que no podría acompañarme porque su gobierno no le había dado instrucciones y no creía que se las enviara muy pronto, pues se trataba de un asunto “que requería un estudio muy detenido”. A Alberto Arca Parró no le fue posible viajar a Nueva York y le reemplazaba el Embajador Carlos Holguín de Lavalle, caballeroso diplomático de carrera.

India y Líbano, en su calidad de países que habían recién logrado su independencia y salían del estado colonial apremiados por toda suerte de problemas tenían un interés vital en que el Consejo tomara medidas urgentes para acelerar el crecimiento económico y el progreso social del mundo subdesarrollado y apoyarían cualquier medida tendiente a esos objetivos.

Turquía, China, Noruega y los Países Bajos, al no tener una posición preestablecida, esperaban el curso de los debates para determinarla. Yo sospechaba que China, de economía muy atrasada, y Noruega, dirigida por un gobierno progresista, estarían en definitiva de nuestro lado.

Bajo estas circunstancias las probabilidades de éxito radicaban en mi capacidad para hacer una presentación convincente del caso latinoamericano, de la fuerza y amplitud del apoyo de los países de nuestra región y de la forma como ejercieran su autoridad en el Consejo algunos representantes de países medianos o pequeños, como Charles Malik o Finn Moe.

Al preparar mi intervención tropecé con un obstáculo inesperado: no existía en las Naciones Unidas ningún estudio, informe o análisis de la economía latinoamericana, ni de la situación económica individual de los países que pudieran servir para respaldar nuestra demanda. Tampoco se podían conseguir en la Secretaría del Consejo Interamericano Económico y Social, a pesar de que funcionaba desde 1945, fecha en que lo creó la Conferencia de Chapultepec. El Secretariado de las Naciones Unidas contaba con sólo cuatro o cinco funcionarios latinoamericanos adscritos a los Departamentos Económico y Social y el resto de los economistas de la organización mundial jamás se habían ocupado en forma especial de las cuestiones económicas de nuestra región.

Gracias a la colaboración de mi hermano, Alfonso Santa Cruz, posteriormente funcionario de Naciones Unidas y Director Principal Adjunto de la CEPAL, quien acababa de terminar estudios de postgrado en la Escuela de Economía de la Universidad de Harvard, pude reunir importantes datos sobre renta nacional, comercio exterior, producción agropecuaria, minera e industrial; niveles de vida de la población —salarios, alimentación, vivienda y vestuario—, entre otros.

El primero de agosto, día fijado para la consideración de nuestra propuesta, me correspondió iniciar el debate. En mi intervención, que duró más de una hora, presenté el dramático cuadro de la economía y de las condiciones sociales de nuestros países, tal como surgía de los datos recopilados. Fue seguida con franco interés; era la primera oportunidad en que en el seno de las Naciones Unidas se exhibía la situación económico-social de América Latina en su conjunto y pese a que la información en que se basaba era, por cierto, muy incompleta, tenía fuerza suficiente para convencer a los miembros del Consejo de que nuestra región, aunque no azotada por una catástrofe como la que asoló a Europa, vivía en tal estado de atraso y necesidad que se justificaba de parte de las Naciones Unidas una atención tan especial como la otorgada a los continentes que habían experimentado los horrores de la guerra. Mencioné enseguida la contribución decisiva hecha por América Latina a la victoria de los aliados al proveerlos de petróleo, cobre y otros minerales, azúcar, café, algodón, lana, nitratos, etc., a precios congelados a bajos niveles, en tanto las manufacturas, incluyendo los bienes de capital que no se pudieron adquirir durante el período bélico, alcanzaban en 1947 precios cada día más altos. Señalé que la conflagración mundial había perjudicado seriamente a América Latina al impedirle renovar su maquinaria industrial que ahora estaba agotándose y al distorsionar el sentido y ritmo de su industrialización incipiente. Me adelanté a algunas de las objeciones que preveía, demostrando que no había peligro de duplicación de labores con el Consejo Interamericano Económico y Social, pues la Comisión estudiaría los problemas de nuestra región geográfica en función de la economía mundial y, además, coordinaría su acción con la de las demás Comisiones Regionales. Analicé también las posibles argumentaciones en el sentido de que las Comisiones ya creadas constituirían una excepción transitoria impuesta por la necesidad de reconstruir, señalando que, en el fondo, no habría diferencia sensible entre el mandato de estos organismos y el que se proponía para la CEPAL, pues era evidente que aquellas deberían también procurar el desarrollo económico de los países de su jurisdicción, en virtud de inseparabilidad entre una acción de fomento de la economía y otra destinada a reconstruir lo destruido[11].

Los representantes de Cuba y Venezuela secundaron de inmediato la moción chilena, confirmando los hechos expuestos y agregando argumentos de gran poder de convicción. Guillermo Belt afirmó que el Consejo Interamericano Económico y Social, en dos años de funcionamiento, no había sido capaz de realizar ninguna labor útil porque carecía de recursos financieros y técnicos. El delegado venezolano, que había sustituido a Stolk, era Carlos D’Ascoli, brillante político y buen economista, senador de Acción Democrática e infatigable defensor del ideal bolivariano y del progreso social de iberoamérica. El llamó la atención sobre la dependencia económica de América Latina, citando a su país y al petróleo como ejemplo, para concluir que era urgente diversificar la producción y asegurar a los países productores de materias primas un trato justo mediante precios estables y remunerativos, lo que exigía la intervención de las Naciones Unidas.

El impacto causado en el Consejo por las exposiciones de los tres delegados latinoamericanos se hizo evidente cuando Willard Thorp, representante de Estados Unidos, quien siguió a D’Ascoli en el uso de la palabra, declaro que estas intervenciones le habían producido “gran impresión”, que “no se pronunciaba ni en favor ni en contra de la propuesta y sólo pedía que se postergara la decisión”. Fundó este punto de vista en que el Consejo había conocido únicamente la opinión de tres de los veinte países de la región; que en enero de 1948 se reuniría la Conferencia Panamericana, la cual debía discutir cómo organizar la cooperación interhemisférica en el orden económico y social y que, en tales circunstancias, todo aconsejaba esperar un pronunciamiento de esa Conferencia.

El canadiense Paul Martin intervino enseguida profundizando el argumento de su colega norteamericano y reiterando, además, la posición de su país contraria a la consideración regional de los asuntos económicos. Su discurso fue, tal vez, el ataque más serio contra el proyecto y al mismo tiempo el más sutil.

El delegado de la Unión Soviética intervino en forma breve, pero categórica. Expresó que “no estimaba que la creación de una Comisión Económica para América Latina fuera impuesta por la necesidad” y que a su juicio no era justo hacer una analogía con las comisiones económicas para Europa y Asia y el Lejano Oriente, porque ambas estaban destinadas a proporcionar ayuda eficaz a los países destruidos por la guerra. Por tal razón, agregó, sentía “no poder apoyar la proposición del representante de Chile”.

El debate terminó con dos discursos muy elocuentes y significativos de Charles Malik, del Líbano, y de M. Nehru, de la India. El primero manifestó su completo acuerdo con nuestra moción y de paso señaló la analogía entre los problemas de América Latina y los del Medio Oriente. El delegado indio expresó que “apoyaba sin reservas la proposición del representante de Chile” y sugirió que se formara un grupo de trabajo para el estudio del problema, si ello era aceptable para los países latinoamericanos.

Así llegó a su fin el primer día de debates, en condiciones netamente favorables para nosotros. Gran Bretaña y Francia habían guardado silencio, los argumentos esgrimidos contra el proyecto por Estados Unidos eran de carácter adjetivo y nadie, salvo el delegado canadiense, había objetado el fondo de la proposición. Se había sugerido una solución transaccional al proponerse la designación de un comité que estudiara más a fondo la idea. Pero el hábil planteamiento del delegado de Estados Unidos acerca de la necesidad de esperar la opinión de todos los países latinoamericanos en la Conferencia Panamericana era bastante eficaz y creaba, sin duda, un obstáculo tan serio como imprevisto.

Al reanudarse los debates cuatro días más tarde, nuestras esperanzas comenzaron a menguar. Si bien algunos países latinoamericanos como Uruguay y El Salvador habían enviado comunicaciones favoreciendo nuestro proyecto y el Embajador de Bolivia, Humberto Palza, había pronunciado un fogoso discurso apoyando el establecimiento de la Comisión, el delegado de Gran Bretaña se había opuesto firmemente y los demás países proponían fórmulas transaccionales que implicaban una postergación. Se sugirieron estudios previos de la economía latinoamericana, lo que acepté sin perjuicio de que se creara la Comisión. Expresé también que estaba de acuerdo en que se discutiera en un pequeño grupo una de las ideas propuestas: crear un comité ad-hoc para el estudio de nuestra moción en los meses venideros, el cual rendiría un informe ante el Sexto Período de Sesiones programado para febrero de 1948. Mi sugerencia fue recibida con bastante frialdad.

Fue entonces cuando se produjo el acontecimiento que decidió el triunfo de nuestra propuesta. El delegado de Francia, Pierre Mendès France, con quien, como ya he dicho, había anudado una estrecha amistad y no se había pronunciado aún de manera oficial, me comunicó en forma privada su gran simpatía por nuestra iniciativa. Agregó que estaría dispuesto a pedir a su gobierno autorización para votar favorablemente la idea de crear el comité ad-hoc que había propuesto Cuba, con las modificaciones sugeridas por mí, siempre que aceptáramos a países europeos como integrantes de ese comité. De inmediato repuse que tal como lo había explicado al Consejo, nuestra concepción del organismo que pretendíamos crear era la de un instrumento de cooperación no sólo entre nuestros países, sino también interregional, es decir, entre las diversas zonas del mundo. Añadí que para estudiar los problemas latinoamericanos en su relación con Estados Unidos existía el Consejo Interamericano Económico y Social, pero que nuestra pretensión era abrir la economía latinoamericana a todo el mundo, que esa era la razón de haber traído el asunto al seno de las Naciones Unidas y que, en estas condiciones, no sólo aceptaríamos la inclusión de países europeos en el comité ad-hoc sino también en la propia Comisión Económica, si se creaba. Jamás imaginé que mi afirmación iba a sorprender de tal modo a Mendès France, pero su muy agudo sentido político lo hizo reaccionar con presteza. Sin ninguna vacilación me dijo: “Puede usted contar con el apoyo de todos los países europeos al establecimiento de la Comisión y nuestra ayuda comenzará favoreciendo la formación de un grupo de redacción, tal como usted lo ha sugerido”.

Ese mismo día el Consejo designó el citado grupo y éste llegó a un rápido acuerdo. Tres días después presentó al Consejo un proyecto de resolución que proponía crear un comité ad-hoc integrado por Chile, China, Cuba, Estados Unidos, Francia, Líbano, Perú, el Reino Unido de Gran Bretaña y Venezuela, con el mandato de considerar los factores que podían influir en la creación de una Comisión Económica para América Latina. Al mismo tiempo autorizaba al Comité para iniciar consultas con organismos interesados, dentro y fuera de las Naciones Unidas, y le instruía que solicitara la opinión de la Novena Conferencia Panamericana, convocada para enero de 1948 en Bogotá. El Secretario General, entre tanto, debía iniciar un estudio para definir y analizar los problemas económicos de América Latina “que amenazan la estabilidad y el desarrollo de su economía”.

De este modo se dio por terminado el intenso y apasionante debate que constituyó una primera etapa altamente positiva. No se logró establecer la Comisión, pero sí se había obtenido una victoria parcial muy importante al designarse un grupo integrado por una mayoría de países partidarios de su creación para que formularan recomendaciones al Consejo. Por otra parte, se consiguió atraer la atención de éste hacia la situación económico-social de América Latina, a cuya consideración le dedicó muchas horas de su tiempo; por primera vez la Secretaría de las Naciones Unidas tendría que ocuparse a fondo de esos problemas y asignar recursos especiales para los estudios respectivos; y el gran problema del desarrollo económico de las zonas débiles salía por fin del enclaustramiento en que se encontraba en las bibliotecas especializadas y en algunas universidades esclarecidas, asomándose al primer plano de los grandes debates político-económicos de la comunidad mundial organizada, plano en el que ha permanecido hasta hoy como el más importante y urgente problema que enfrenta la cooperación internacional en su lucha por crear y asegurar condiciones adecuadas para el mantenimiento de una paz estable.

El debate en la Asamblea General

Ese año, en septiembre, como se ha hecho tradicional después, comenzó el Segundo Período de Sesiones de la Asamblea General de las Naciones Unidas. Su Segunda Comisión —la Económica y Financiera— integrada por los 55 países que en aquella época eran miembros de la organización, tenía en su orden del día el estudio del informe anual que el Consejo Económico y Social presenta a la Asamblea sobre sus actividades.

La delegación de Chile estimaba que entre los miembros del Consejo existía el compromiso tácito de esperar los resultados del examen que haría el Comité ad-hoc del proyecto relativo al organismo regional latinoamericano. Contribuyó a afirmar esta actitud de imparcialidad el que la Asamblea General me honrara eligiéndome Presidente de esa Segunda Comisión lo que, en cierto modo, obligaba a mi delegación a no participar en discusiones particularmente controvertidas. Empero, hechos que no podían preverse determinaron que la Asamblea se ocupara de nuestra iniciativa y adoptara una resolución que le significó un espaldarazo muy oportuno. Durante el debate general sobre el informe del Consejo, casi todos los representantes latinoamericanos se refirieron a la proyectada Comisión, elogiándola y opinando que era necesario crearía. Una docena de países de otras zonas geográficas manifestaron un punto de vista similar y, en general, los delegados de todas las naciones económicamente débiles hablaron en favor de la necesidad de que las Naciones Unidas cooperaran en forma activa con los gobiernos en sus políticas de desarrollo económico-social, en particular a través de organismos regionales como los que ya existían para Europa y para el Asia y el Lejano Oriente.

Los países del Medio Oriente, encabezados por Egipto y el Líbano, estimaron que el consenso de opiniones revelado por la discusión general debía expresarse en forma más concreta. Presentaron un proyecto de resolución en virtud del cual la Asamblea invitaba “al Consejo Económico y Social a estudiar los factores relativos a la creación de la Comisión Económica para el Oriente Medio”. Como fundamento de este proyecto incluyeron dos considerandos en que se referían a la propuesta Comisión Económica para América Latina en la siguiente forma:

“3. Tomando nota con satisfacción de la decisión adoptada por el Consejo en aquel período de sesiones, de establecer una comisión especial encargada de estudiar los factores relativos a la creación de una comisión económica para América Latina;

4. Tomando nota de la favorable acogida general dispensada por la Segunda Comisión a la proposición de crear una comisión económica para América Latina…”

Esta resolución fue aprobada por gran mayoría, pero algunos países, y en especial los del bloque socialista, se opusieron sin éxito a la inclusión de los considerandos referentes a la comisión para América Latina.

Cuando se trató el informe de la Segunda Comisión en la reunión plenaria de la Asamblea, inesperadamente ocupó la tribuna el delegado de la Unión Soviética, Amazasp Arutiunian, uno de los más hábiles y combativos personeros que ha tenido este país en las Naciones Unidas. Por su físico, su versatilidad y su fuerza se asemejaba mucho más a un despierto y robusto cargador de salitre de Antofagasta que al ciudadano ruso de tipo europeo que estábamos acostumbrados a ver. En realidad, provenía de Armenia y en sus rasgos asomaban vestigios de las tantas razas que durante siglos han deambulado por el Cercano Oriente y la región mediterránea. Arutiunian propuso que se suprimiera el considerando cuarto, aduciendo que “la cuestión de la creación de una comisión económica regional para América Latina debe ser examinada objetivamente por el organismo competente de las Naciones Unidas”. Agregó que la aprobación de dicho párrafo “equivaldría a una tentativa para ejercer presión sobre el Consejo Económico y Social” y con el propósito de mostrar que la posición de la Unión Soviética al respecto era tajante y definitiva, expresó que “en el caso de que se mantenga el párrafo cuarto de la resolución, su delegación se vería obligada a abstenerse en el voto final sobre la resolución misma”.

Solicité la palabra para responder al representante soviético. Manifesté que Chile había declarado en forma expresa en la Comisión que no presentaría una propuesta específica para que la Asamblea apoyara la creación del organismo regional para América Latina, porque nos sentíamos moralmente comprometidos a respetar la transacción a que se había llegado ante el Consejo; pero que ahora, después de los ataques persistentes al considerando, el cual se limitaba a dejar constancia de un hecho verdadero —como era “la favorable acogida general dispensada por la Segunda Comisión a la proposición”— nos considerábamos obligados a pedir que se mantuviera, ya que “una decisión negativa de la Asamblea respecto a este considerando dejaría la impresión de que ésta no simpatizaba con la idea de que se estableciera la comisión. Significaría desmentir el hecho, verídico y cierto, de que además de los 20 países de América Latina, otros 11 ofrecieron su apoyo espontáneo en la Segunda Comisión e implicaría desautorizar lo ya obrado por el Consejo Económico y Social”.

No hubo otros oradores en este duelo y el Presidente, el brasileño Oswaldo Aranha, sometió a voto la Resolución. Al votarse por separado los párrafos tercero y cuarto a que me estoy refiriendo, el resultado fue el siguiente: el primer párrafo fue aprobado por 49 votos a favor, ninguno en contra y ninguna abstención. El considerando cuarto, en cambio, se aprobó por 35 votos favorables, siete en contra (seis correspondientes a los países socialistas y otro que no identifiqué) y seis abstenciones (Estados Unidos y algunos de los países del Commonwealth). Se adoptó la resolución en su conjunto por 43 votos favorables, ninguno contrario y las abstenciones de la Unión Soviética, Ucrania, Bielorrusia y Yugoslavia.

Como nota curiosa debo recordar que el Consejo Económico y Social durante muchos años no pudo cumplir la Resolución de la Asamblea General sobre el establecimiento de una Comisión Económica para el Oriente Medio. En la primavera de 1948 nació el Estado de Israel y los países árabes y musulmanes, autores de la idea de crear dicha Comisión, solicitaron que se postergara indefinidamente el examen del problema porque no aceptaban integrar un organismo económico en el cual Israel tendría derecho a participar. Algunas de estas naciones forman parte de la Comisión Económica para el África, establecida en 1958; otras, como Paquistán, integran la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente[12].

Después de la reunión de la Asamblea, las posibilidades de creación de la Comisión Económica para América Latina eran mucho más claras, no sólo por la lúcida expresión del criterio que aquella tenía frente a esta cuestión, sino también porque sus deliberaciones habían puesto de relieve la importancia que los países en desarrollo daban a la cooperación de las Naciones Unidas en sus esfuerzos por transformar sus economías atrasadas y mejorar las condiciones de vida de su población. Fue, en realidad, en esa oportunidad cuando la Asamblea General —como veremos más adelante— inició su gran debate sobre el desarrollo económico, que desde entonces constituye uno de los grandes temas de discusión en sus reuniones anuales.

El Comité ad-hoc designado por el Consejo Económico y Social celebró dos ciclos de reuniones: uno en octubre del mismo año, durante el funcionamiento de la Asamblea General, y el segundo en el mes de enero de 1948, algunas semanas antes de que se iniciara el Sexto Período de Sesiones del Consejo. En el primero de éstos, en el cual se organizaron los trabajos, se eligió Presidente al Embajador de Venezuela, Carlos Eduardo Stolk. El Secretario General estaba representado por Harold Caustin, economista británico y uno de los cerebros mejor organizados que he conocido en el medio económico internacional. Junto con David Weintraub, Director Principal del Departamento Económico, fue factor importante en la creación de la CEPAL y celoso vigilante de sus primeros años de vida. Justo es reconocer que ambos actuaron bajo instrucciones y con el apoyo decidido de David Owen, Secretario General Adjunto a cargo de los Asuntos Económicos. La acción precursora que las Naciones Unidas ejecutaron entre los años 1947 y 1952 en el campo del desarrollo económico de lo que se ha llamado el mundo en vías de desarrollo se debe en gran parte a estos tres hombres. A Weintraub lo arrastró fuera de las Naciones Unidas el siniestro vendaval del “maccarthysmo” y tuvo que malgastar su evidente vocación internacional en actividades de corretaje de propiedades, en Brooklyn o en el Bronx. Caustin, colaborador inmediato de Weintraub, fue trasladado de la Sede Central al África y en Libia, donde permaneció varios años, fue el principal arquitecto de todos los planes de desarrollo económico. Quien esto escribe y muchos otros delegados que trabajaron junto a ellos durante esos años, jamás podremos olvidar la excepcional capacidad de estos tres distinguidos funcionarios internacionales, devotamente puesta al servicio de uno de los objetivos fundamentales de la Carta de San Francisco.

Los cuatro representantes latinoamericanos miembros del Comité[13] habíamos preparado con anterioridad un documento sobre “las principales causas del desajuste de la economía latinoamericana”. Por su parte, el Secretariado, bajo la dirección de Weintraub y Caustin, había completado el estudio que le solicitara el Consejo en su resolución de julio.

Este último trabajo era todo lo completo que podía esperarse dadas las circunstancias. Naturalmente tenía un carácter muy general a causa del corto tiempo de que se dispuso para elaborarlo y de la escasez de información estadística. Consciente de estas limitaciones, el propio Secretariado lo tituló: “Revista de las condiciones económicas a través de América Latina”. Sin embargo, contenía una apreciación muy aproximada de las características de la agricultura, las industrias extractivas y manufactureras, así como de los factores que determinan la industrialización, y terminaba con un capítulo relativo a los problemas principales que afectaban la vida económica de estos países, incluyendo la producción industrial, el comercio exterior y las tendencias inflacionarias. Al estudio se acompañaban algunos datos estadísticos sobre costo de vida, población, exportación e importación per cápita, caminos, ferrocarriles, etc. Esta “revista” de las condiciones económicas de la región confirmaba en toda su amplitud el cuadro que los delegados latinoamericanos habíamos presentado ante el Consejo. Su mérito principal fue haber sido el primer estudio hecho en el ámbito internacional sobre la economía latinoamericana tomada en su conjunto.

En el documento de trabajo presentado por los cuatro delegados latinoamericanos se enumeraban en detalle los factores que, a juicio de ellos, determinaban los serios desajustes económicos que sufrían los países de esa región geográfica y los efectos que la guerra había producido en su economía. Enseguida se formulaban las conclusiones deducidas de los hechos expuestos, entre las cuales vale la pena reproducir una que, a pesar de su brevedad, se acerca en muchos de sus aspectos al diagnóstico que existe hoy sobre los males económicos de Latinoamérica y en cuanto a las principales líneas de una política para eliminarlos.

“No puede intentarse ningún remedio que tenga éxito para el desajuste económico (de América Latina) si no se basa en una política amplia y coordinada de desarrollo económico y social, dirigida a elevar los niveles de vida de la población, a diversificar sus economías, a promover el comercio exterior, a modernizar las técnicas en su agricultura, su industria, sus transportes y su comercio; utilizando en plenitud sus recursos naturales, promoviendo el comercio intra e interregional; y estimulando la formación, la disponibilidad y el buen aprovechamiento del capital.”

Terminaba este documento proponiendo los puntos básicos de las tareas que debían encomendarse al organismo que deseábamos se creara, prácticamente iguales a las de la moción original de Chile y que fueron incorporadas más tarde a la resolución fundadora de la CEPAL.

Durante este primer ciclo de reuniones el Comité examinó los dos documentos de trabajo y estableció contacto con la FAO, la UNESCO, la OIT, la OMS, el Banco Internacional y el Fondo Monetario Internacional y con Organizaciones No Gubernamentales, como la Federación Americana del Trabajo.

Mientras el Comité se encontraba en sesión, se tuvo conocimiento de que la Novena Conferencia Panamericana a la cual, como se recuerda, debía consultársele sobre la conveniencia de crear o no la proyectada comisión, había sido postergada del 17 de enero al 30 de marzo de 1948. Esto introdujo un factor complejo porque no faltó quien sostuviera —Estados Unidos, por ejemplo— que al constituir dicha consulta una condición esencial puesta por el Consejo, la postergación de la Conferencia imposibilitaba al Comité para presentar su informe al Sexto Período de Sesiones de dicho órgano. Pero los cuatro representantes de América Latina sostuvimos que aquel era un requisito meramente adjetivo el cual, por lo demás, había perdido toda importancia desde el momento que en la Asamblea General todos los Estados de la región se habían pronunciado en favor del proyecto y que lo fundamental para que el Consejo se decidiera en su próximo período de reuniones, era que éste contara con el antecedente del informe del Comité Especial y con el estudio económico del Secretario General. Fue preciso aceptar una transacción: a falta de la opinión de la Conferencia se pediría la del Consejo Interamericano Económico y Social, al cual se enviaría a su debido tiempo el informe provisional del Comité y se invitaría al Secretario General de la Unión Panamericana, Dr. Alberto Lleras Camargo, a fin de que expresara sus puntos de vista personales.

En espera de estas gestiones el Comité levantó sus sesiones hasta comienzos de enero de 1948.

En víspera de Navidad terminó sus trabajos la Asamblea General. Viajé a Chile para discutir varios asuntos con mi Gobierno, entre ellos el de la Comisión Económica. Era Ministro de Relaciones Exteriores Germán Vergara Donoso, diplomático de carrera y apreciado amigo, con larga experiencia en el servicio exterior quien —como he mencionado ya— fue uno de los delegados a la Conferencia de San Francisco y también ante la Comisión Preparatoria y la Primera Asamblea General. Había apoyado en forma decidida mi gestión en las Naciones Unidas, al igual que el Presidente González Videla, pero evidentemente temía que una controversia demasiado vehemente sobre este asunto perjudicara la posición de Chile dentro del concierto interamericano. Me dijo una frase que reflejaba con fidelidad el clima de incertidumbre que rodeaba a las Naciones Unidas en la primera época: “Actúa con calma y con mucho cuidado. Recuerda que Naciones Unidas es una institución nueva, que puede terminar cualquier día; en cambio, la Unión Panamericana ha resistido ya medio siglo de dificultades y es algo permanente, que tenemos la obligación de defender y preservar”.

De regreso a Estados Unidos me detuve en Perú y en Venezuela con el objeto de asegurar el apoyo más resuelto de sus gobiernos en la última etapa de la batalla. En Perú conversé con el Canciller García Sayán, quien me prometió que sus delegados adoptarían una actitud decidida en favor de la comisión económica. Esto me proporcionó gran tranquilidad, porque si bien el representante del Perú en el Comité, José Antonio Encinas, había estado resueltamente de nuestro lado, yo sabía que eso se debía más que nada a la iniciativa y convicción personal de Encinas, economista y sociólogo de ideas muy progresistas, quien hizo después una prolongada y brillante carrera en las Naciones Unidas.

En Caracas gobernaba el régimen provisional de Rómulo Betancourt, que preparaba las elecciones que dieran tan clamoroso como efímero triunfo al eminente escritor Rómulo Gallegos. Como ya recordé existía una buena amistad entre Rómulo Betancourt y yo, que databa de su exilio en Chile. No lo había visto desde que partió de mi país, en 1942. Me recibió con su cordialidad y sencillez habituales, que no variaron con los triunfos, con los peligros, ni con los reveses; me llevó a presenciar el primer partido de béisbol a que asistí en mi vida, conduciéndome enseguida al hotel en su automóvil manejado por él mismo. Entre los dos iba un fusil ametralladora con bala pasada, porque este hombre —que se había presentado al estadio sin protección policial y había sido aclamado por la multitud— tenía su vida pendiente de un hilo. El golpe militar que derrocó al régimen civil un año después se respiraba ya en el aire de esa Caracas aún colonial, pero Rómulo mostraba la tranquilidad propia de su coraje, tantas veces puesto a prueba durante su segunda administración. No necesitamos cambiar muchas palabras para saber cuál era su criterio frente al problema de la Comisión. Auténtico bolivariano y conocedor como pocos de los problemas de nuestra América, su promesa fue categórica: los delegados venezolanos seguirían luchando sin ninguna debilidad, como hasta ese momento lo habían hecho, para que se estableciera la Comisión.

Alrededor del 10 de enero de 1948 se reunió nuevamente el Comité ad-hoc. Sus tareas comenzaron escuchando declaraciones de representantes de FAO y de la Federación Americana del Trabajo, ambas abiertamente en favor del proyecto. Enseguida vino la audiencia del Dr. Lleras Camargo, quien había aceptado la invitación formulada. Recuerdo que viajé con él desde Nueva York a Lake Success y conversamos sobre el motivo que le llevaba a las Naciones Unidas. Me preocupaba la posibilidad de que su informe fuera desfavorable. Creía natural que, como jefe de una institución interamericana, abrigara temores de que el organismo proyectado pudiera interferir la labor de aquélla y disminuir su importancia. Ello podría ser grave, porque el Dr. Lleras era una de las primeras figuras políticas del hemisferio. Ya en la Conferencia de San Francisco, a la cual concurrieron los principales estadistas del mundo, había brillado con luz propia. Bien pronto comprendí que mi preocupación significaba apreciar por debajo de su real valor sus cualidades de verdadero hombre de estado. En el Comité reafirmó todo lo que habíamos aseverado sobre las condiciones socio-económicas de Latinoamérica y declaró que era indispensable dinamizar la actividad de la cooperación internacional para mejorar tales condiciones. Expresó que no estaba en capacidad de opinar si el nuevo organismo debía o no crearse, porque la decisión a este respecto correspondía en forma privativa a los órganos de las Naciones Unidas; pero afirmó categóricamente que si era establecido, no había razón para que duplicara los trabajos del Consejo Interamericano Económico y Social si se tomaban precauciones para asegurar una adecuada coordinación entre ambos. La intervención del Dr. Lleras eliminó una de las dudas más serias que se habían planteado durante el proceso de discusión y significó un nuevo y poderoso elemento de convicción para decidir al Comité en favor de nuestra propuesta.

El 15 de mayo discutió el Consejo Interamericano Económico y Social la consulta formulada por el Comité. La delegación de Chile ante la Unión Panamericana obtuvo que se me invitara a la reunión del CIES en Washington. Concurrí a ella para explicar el proyecto y las razones que lo habían determinado. Las únicas objeciones serias allí formuladas se fundaron en la supuesta inconveniencia de permitir que países extra-continentales, como los europeos, participaran en organismos de colaboración económica para nuestra región geográfica. Algunos delegados pensaban que ello importaría un reconocimiento del colonialismo en América, imposible de aceptar. Respondí que compartía tal sentimiento anticolonial y era partidario de que el colonialismo quedara eliminado en forma definitiva en todo el mundo y, por cierto, en el hemisferio, pero que la presencia de países europeos en la Comisión era aconsejable y aun necesaria si ella estaba llamada a estimular el robustecimiento de nuestros países en función de la economía mundial y a cooperar en la rehabilitación del comercio entre América Latina y Europa, que había prácticamente desaparecido durante la guerra. Señalé también que la existencia de un organismo de este tipo dentro de las Naciones Unidas eliminaba las aprensiones que existían en otras áreas en el sentido de que América Latina estuviera buscando una autarquía económica, en extremo nociva y contraria al espíritu de cooperación universal. Agregué que la participación de tres naciones europeas en una entidad en la cual los países de América se encontraban en aplastante mayoría, no podía ofrecer ningún peligro para los intereses de éstos y que, por el contrario, tendería a proporcionar un cierto equilibrio en esa asociación tan desigual que existía entre América Latina y su hermana grande del Norte.

Cinco días después el propio Dr. Lleras transmitía al Presidente del Comité ad-hoc, Carlos Eduardo Stolk, la resolución del Consejo Interamericano Económico y Social. Esta resolución expresaba categóricamente que ese organismo había resuelto “apoyar la creación inmediata de la propuesta Cornisón Económica para América Latina”.

Fue el golpe de gracia a los opositores del proyecto. El propio Consejo, cuya existencia se había invocado como argumento para considerar innecesaria la fundación de un organismo regional dentro de las Naciones Unidas, declaraba que favorecía su “creación inmediata”. Después de esto resultó tan obvio para todos los miembros del Comité Especial que su recomendación tendría que ser favorable al establecimiento de la CEPAL, que se comenzó a considerar párrafo por párrafo un proyecto de informe preparado por el Secretariado —donde se transparentaba la hábil mano de Harold Caustin— sin que jamás llegara a discutirse de manera formal el punto concreto que correspondía dilucidar al Comité: si debía crearse o no el nuevo organismo.

De este modo, aprobando párrafo tras párrafo, se llegó al último de ellos, en el cual se incluía nada menos que un proyecto de resolución que el Consejo debía aprobar y que establecía la Comisión Económica para América Latina y señalaba su composición y su mandato. En realidad, cada una de las secciones del informe, desde la primera, conducían fatalmente a esta conclusión.

La fundación de la CEPAL

El Sexto Período de Sesiones del Consejo Económico y Social comenzó el 2 de febrero de 1948. Recuerdo que fue un invierno muy crudo y las carreteras o estaban llenas de nieve o sobre ellas había esa capa de hielo que los franceses llaman “verglas”. Ir y venir entre Nueva York y Lake Success, separados por 25 kilómetros era toda una aventura. Continuamente los delegados quedábamos bloqueados en el camino. Para mí, sin embargo, fue uno de los ciclos de reuniones que recuerdo con más nostalgia y con mayor emoción.

El 19 de febrero se inició la discusión del informe del Comité ad-hoc el cual, como ya he dicho, contenía el proyecto de resolución para ser aprobado por el órgano superior e incluía, como anexos, el Estudio del Secretariado y el documento de los cuatro delegados latinoamericanos relativo a las condiciones y a los problemas de la economía de la región. Presentó el Informe Carlos Eduardo Stolk, en su calidad de Presidente del Comité Especial, y su exposición fue una obra maestra de claridad, de orden y de sabio razonar.

La discusión que siguió tuvo sólo un carácter formal. Nadie podía dudar del resultado después del informe unánime del organismo especial y luego de que los 20 países de Latinoamérica y el Consejo Interamericano Económico y Social habían comunicado al Secretario General su amplio respaldo al proyecto.

A continuación de Stolk intervinimos sucesivamente el autor, el Ingeniero Juvenal Monge, nuevo y competente representante del Perú quien después asistió a las primeras reuniones de la CEPAL y fue su primer Relator ante el Consejo, y el delegado del Brasil, Embajador Joao Carlos Muniz, elegido miembro del Consejo en reemplazo de Cuba.

Todos dimos calurosa aprobación al informe y aportamos nuevos antecedentes para demostrar que la necesidad de crear el nuevo organismo de cooperación regional se había tornado más imperativa en los meses transcurridos desde que se inició la consideración del asunto. Recuerdo que el Embajador Muniz, al dar a conocer la importante opinión de su país que no había sido escuchada aún en el Consejo, introdujo un concepto entonces novedoso, pero hoy aceptado por todos y expresado por la Carta de Punta del Este en 1961. Expresó que era necesario que América Latina “realizara una planificación regional” como forma de salir de su atraso y obtener la indispensable complementación económica entre todos los países, y que ello sólo podría lograrse adecuadamente a través de un organismo de las Naciones Unidas especializado en los problemas de la región.

Después intervinieron, en igual sentido que el nuestro, los personeros de Francia, Gran Bretaña, los Países Bajos, Australia, Nueva Zelandia y China. Y sorpresivo para todos, también lo hizo Polonia, representada por un eminente economista que se distinguió durante años en el ámbito internacional: el Profesor Oscar Lange. Es digno de destacar que en aquella época Polonia jamás discrepaba con la Unión Soviética en las Naciones Unidas.

Canadá, Estados Unidos y la Unión Soviética expresaron que se abstendrían en la votación, explicando las razones de su proceder. George Davidson, Subsecretario del Ministerio de Salud de Canadá, uno de los hombres más eficientes e ingeniosos que han pasado por el Consejo, repitió casi los mismos argumentos presentados seis meses antes por su Ministro Paul Martin: Canadá se mantenía en su posición contraria a las comisiones regionales. Willard Thorp obedeció instrucciones que, imagino, no compartía enteramente y por ello su alegato fue lo más débil y corto posible. Su frase final sintetizaba la posición de su país: “Estados Unidos se abstendrá porque votar por la creación de esta Comisión podría significar que no le preocupa el problema de la posible duplicación de funciones con los organismos del sistema interamericano, mientras que votar en contra parecería indicar que hace caso omiso de los problemas fundamentales que reclaman solución”. La Unión Soviética fue un poco más precisa. Su delegado Arutiunian dijo que el establecimiento de este nuevo organismo parecía “inoportuno”, desde el punto de vista de la “organización” de los trabajos del Consejo, porque ya existían entidades que podían ocuparse de los problemas que se pretendía resolver, a través de él y porque, además, “siendo un hecho que en los países de América Latina no se habían producido destrucciones por causa de la guerra, no pareciera existir una necesidad urgente, como era el caso del Extremo Oriente y Europa”. Agregó que “sin embargo, en vista de que los países de América Latina siguen convencidos de la necesidad de la Comisión propuesta, la Unión Soviética retirará sus objeciones porque comprende las dificultades que resultan indirectamente, de la guerra y, en particular, la insuficiencia general del desarrollo económico de esa región”.

Finalizado el debate general a pedido del delegado de Canadá, el tema se transmitió al Comité Económico del Consejo para que estudiara en detalle el proyecto de resolución propuesto por el Comité Especial. En mi calidad de primer Vicepresidente del Consejo me correspondía presidir. No se presentaron grandes problemas, aparte de los intentos de la Unión Soviética de que se le aceptara como miembro de la CEPAL y para que Santiago de Chile no fuera la sede de la nueva institución. Arguyó su delegado que no había razón para que su país no integrara la Comisión si Estados Unidos, Canadá, Gran Bretaña, Francia y los Países Bajos tendrían derecho a entrar en ella. En cuanto al problema de la sede de la CEPAL, la razón para oponerse —aunque se abstuvo de decirlo— no era otra que la ruptura de relaciones diplomáticas entre el Gobierno de Chile y la Unión Soviética, ocurrida pocos meses antes. El hecho de que fuera este último país el que manifestaba su desacuerdo con la sede hizo abortar algunas maniobras subterráneas para que se señalara otra capital sudamericana.

El Comité conservó el texto tal como le fue sometido y elevó su recomendación a la plenaria.

El miércoles 25 de febrero se desarrolló la etapa final de esta apasionante jornada. En breves frases informé al Consejo, en nombre del Comité Económico, que éste había aprobado el texto que se le había transmitido, con dos o tres pequeñas modificaciones de redacción, el que entregaba al Consejo para su decisión final. Hubo un breve debate alrededor de una enmienda soviética que renovaba la indicación de que dicha nación fuera incluida entre los miembros de la Comisión. La enmienda fue rechazada por 13 votos contra dos y dos abstenciones. Enseguida se votó la resolución misma. El resultado fue 13 votos a favor, cero en contra y cuatro abstenciones, que correspondían a Bielorrusia, Canadá, Estados Unidos y la Unión Soviética.

La Comisión Económica para América Latina había nacido. El Presidente Malik, quien había seguido todo el proceso largo y difícil que acababa de culminar tanto en el Consejo como en la Asamblea General y en el Comité ad-hoc, tuvo la gentileza de felicitar a sus colegas latinoamericanos. No pude menos que agradecer al Consejo la decisión que acababa de tomar, la cual respondía a las aspiraciones de nuestra región y manifesté, en nombre de mi Gobierno, nuestra gratitud por haberse honrado a Chile eligiéndole como sede del nuevo organismo, afirmando que en él la Comisión tendría todas las facilidades y el apoyo posibles.

1. [1] Las circunstancias descritas me determinaron a consagrar este capítulo enteramente a las experiencias que viví en ese año de 1947, relacionadas con aquellas grandes cuestiones.

2. [2] Myrdal, Gunnar, “Twenty Years of the United Nations Economic Commission for Europe’s International Organization’’, World Peace Foundation, Boston, 1968. Traducción no oficial del autor.

3. [3] Traducción no oficial del autor.

4. [4] Idem.

5. [5] Agencia de las Naciones Unidas para el Auxilio y la Rehabilitación.

6. [6] La delegación chilena, por iniciativa de su Presidente, Joaquín Fernández y Fernández, entonces Embajador en Francia, propuso y obtuvo que se aceptara el español como tercera lengua de trabajo.

7. [7] Aun cuando tratar este tema significa apartarme de los que me he propuesto considerar en este libro, no puedo dejar de referirme a tal acontecimiento porque me tocó participar en él apenas dos meses después de comenzar mi actuación en las Naciones Unidas y fue el de mayor importancia política que se abordó ese año, con repercusiones que duran hasta hoy. Además, fue mi primera incursión en los problemas políticos de la organización mundial.

8. [8] El Sinai fue devuelto a Egipto hace pocos años atrás.

9. [9] Los integrantes del Comité fueron Australia, Bélgica, Brasil, Canadá, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China, Estados Unidos, Francia, India, Líbano, Luxemburgo, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, el Reino Unido de Gran Bretaña, Unión Soviética y Unión Sudafricana.

10. [10] Estos países fueron: Afganistán, Argentina, Australia, Austria, Bélgica, Birmania, Bolivia, Brasil, Canadá, Ceylán, Colombia, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, Estados Unidos, Filipinas, Francia, Grecia, Guatemala, Haití, India, Indonesia, Irán, Irak, Irlanda, Italia, Líbano, Liberia, Luxemburgo, México, Nicaragua, Noruega, Nueva Zelandia, Países Bajos, Panamá, Paquistán, Perú, Polonia, Portugal, Reino Unido de Gran Bretaña, República Dominicana, Rodesia del Sur, Siria, Suecia, Suiza, Transjordania (representado por la delegación de Irak), Turquía, Unión Sudafricana, Uruguay y Venezuela.

11. [11] Tal como lo preveía, la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente se transformó en un organismo permanente que después de cortos años se ocupó fundamentalmente del desarrollo. En cuanto a la de Europa, también pasó a tener carácter permanente, muy útil para mejorar las relaciones económicas y comerciales de la Europa del Este con la de Occidente.

12. [12] En 1963 se estableció una Oficina de Asuntos Económicos y Sociales de las Naciones Unidas en Beirut, con el objeto de poner al personal de la organización en contacto más estrecho con los países de la región y de intensificar las actividades económicas y sociales de las Naciones Unidas en los países del Oriente Medio. En 1973 se estableció la Comisión Económica para Asia Occidental, que integran los países de la región, salvo Israel que es miembro de la Comisión Económica para Europa.

13. [13] Chile, Cuba, Perú y Venezuela.

SEGUNDA PARTE

Para reafirmar la fe

en los derechos fundamentales del hombre,

en la dignidad y el valor de la persona humana

y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres

INTRODUCCIÓN

Esta Segunda Parte analiza con mucho detalle los aspectos fundamentales de los derechos humanos, cuyo respeto y protección la Carta de las Naciones Unidas consideró como los pilares de un nuevo orden mundial pacífico y cooperativo.

Mi intención es recordar a los olvidadizos y dar a conocer a quienes nacieron después de la Segunda Guerra Mundial que los instrumentos elaborados para difundir y proteger esos derechos aún tienen plena vigencia y que en una época en la cual se atropellan sin pudor en tantos de nuestros países es imperativo defenderlos y luchar porque se cumplan. Las nuevas generaciones deben comprender que si esto no se logra, la paz mundial y la paz social corren un grave riesgo. Seguramente ayudará a crear esta conciencia el conocer el largo y áspero camino que fue preciso recorrer para que la comunidad mundial los definiera y creara instrumentos de hondo valor moral y jurídico para su puesta en práctica.

Fue tan vasta y sostenida la acción de las Naciones Unidas y de otras organizaciones del sistema durante su primera época tendiente a interpretar la firme voluntad de la Carta en el sentido de promover el respeto a los derechos esenciales de la persona humana y de procurar que fueran protegidos internacionalmente, que su análisis completo sería motivo de una obra separada. Por ello, he concentrado este Libro Segundo, cuyo título es una frase del Preámbulo de la Carta, en aquellas labores que considero más fundamentales y sobre las cuales estoy en situación de dar testimonio personal. Pienso que la elaboración de los instrumentos básicos, tales como la Declaración Universal, los Pactos de los Derechos Humanos y la Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio, así como la lucha contra las discriminaciones por motivos de raza y de sexo en los que participé directamente, figuran entre esas acciones esenciales y de ahí que les haya otorgado una atención detallada. Por tanto, incluye la enérgica tarea emprendida en los primeros años de existencia de las Naciones Unidas relativa a los derechos y a la condición jurídica de la mujer, con excelentes resultados. Quedan, pues, al margen de este relato algunas actividades de la organización mundial; por ejemplo, aquellas relacionadas con la esclavitud, la servidumbre, el trabajo forzoso, la nacionalidad, la apatridia, el asilo y los refugiados y varias otras. Los trabajos relativos a la libertad de información se incluyen en el segundo volumen de la presente obra.

CAPÍTULO VII

Antecedentes históricos y creación de la Comisión de Derechos Humanos

I. Antecedentes históricos

Desde su inicio, la historia del “homo sapiens” se ha traducido en una lucha incesante por sobrevivir. Primero contra una naturaleza dura, inclemente y en ocasiones hostil, sobre la cual, sin embargo, ha adquirido un dominio casi total. Después para defender su vida, su libertad y su dignidad atacada o amenazada por sus congéneres. Déspotas de los más variados tipos, ideologías, culturas y circunstancias históricas y sitios geográficos diferentes, han jalonado esa historia de abusos, torturas y asesinatos que, en muchas ocasiones, han significado holocaustos masivos. Además, se han conculcado los más sagrados derechos del individuo inherentes a su condición humana y, por lo tanto, inalienables y superiores a las facultades de cualquier autoridad. En muchos lugares y épocas, millones de hombres, mujeres y niños han sufrido el trato que se da a las bestias dañinas. La esclavitud ha constituido práctica constante a través de los siglos, incluso en países que presumían de un alto nivel de cultura cívica y convicción religiosa. Hasta hoy restan algunos vestigios y subsisten, en no despreciable grado, formas de servidumbre no muy apartadas de aquella práctica degradante. Por otra parte, millones de hombres, mujeres y niños fueron y son aún víctimas de estructuras sociales que los marginan de toda posibilidad de alcanzar el pleno desarrollo de su personalidad física e intelectual y de una participación efectiva en los esfuerzos de la humanidad por alcanzar formas más justas, más pacíficas y más humanas de existencia. Es decir, no pueden ejercer sus derechos económicos, sociales y culturales, complemento indispensable de los derechos civiles y políticos.

La historia nos relata numerosos casos de rebeliones contra aquellas prácticas opresoras, la mayoría de las veces terminadas en fracasos porque los Estados han ido perfeccionando sus instrumentos de represión. En otras ocasiones han triunfado clamorosamente, aunque la libertad ha sido después restringida mediante diferentes formas y métodos en nombre de intereses que se dicen superiores y que de hecho no lo son.

También nos trae ejemplos de la acción de individuos, sociedades e instituciones que, en los últimos milenios, a través de prédicas, ejemplos y acciones, han creado normas obligatorias que reglan la convivencia de grupos y sociedades.

No es esta la oportunidad para detallar las numerosas instancias del proceso de toma de conciencia acerca del valor y el carácter inalienable de la realidad de los derechos inherentes a la persona humana, basados en los principios de igualdad y de libertad. Entre los inspiradores o impulsadores de este proceso están el propio Jesucristo, filósofos, religiosos y laicos, escritores, legisladores y estadistas. El cristianismo hizo un considerable aporte al proclamar entre sus principios fundamentales el de la igualdad esencial de todos los seres humanos y el deber de solidaridad entre ellos. El fecundo desarrollo de las ciencias, entre otras las sociales en los siglos XVII y XVIII, abonaron el terreno para los dos grandes hitos de la afirmación de aquellos derechos: el “Bill of Rights” de Estados Unidos, que nació con su independencia en 1786, y la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano, producto de la Revolución Francesa en 1789. Creo preciso detenerme en estos dos acontecimientos históricos porque constituyeron el antecedente directo de los instrumentos que adoptó Naciones Unidas sobre la definición, promoción y protección internacionales de los derechos humanos.

El “Bill of Rights” de Estados Unidos no está incluido en la Constitución, pero la Declaración de la Independencia de 1776 contiene sus principios fundamentales, completándose dos años más tarde en forma de 12 enmiendas a dicha Constitución. Las más pertinentes en el presente análisis son la Primera, que proclama “la libertad de religión, de expresión y de prensa”, y la Quinta, la cual dispone que “nadie puede ser privado de la vida, de la libertad y de la propiedad sino mediante un proceso legal” (“due process of law”). Este “Bill of Rights”, interpretado durante dos siglos por la Corte Suprema de su país con admirable estrictez y al mismo tiempo con un sentido dinámico ajustado a la evolución de las realidades nacionales, ha constituido la piedra angular de la democracia de Estados Unidos.

La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de la Revolución Francesa, proclamada solemnemente el 26 de agosto de 1789, apenas un mes después de la toma de la Bastilla, fue uno de los primeros actos de su Asamblea Constituyente. En 1793 se la incorporó, con pequeñas enmiendas, a la cabeza de la primera Constitución adoptada por Francia.

La declaración y la propia Revolución produjeron sin duda alguna un impacto enorme en todo el mundo occidental. Modelaron el pensamiento y los principios políticos del siglo XIX, proyectados hasta nuestros días. Ciertamente fueron, con el “Bill of Rights” de Estados Unidos, los antecedentes históricos más importantes de la Declaración Universal de las Naciones Unidas en 1948. Con la Declaración de 1789 culminó el proceso evolutivo comenzado en varios países de Europa en el siglo XVII, al cual ya me he referido. Sin embargo, es evidente que el “Bill of Rights” ejerció gran influencia sobre la Declaración de 1789. Durante la discusión de esta última, los propios legisladores así lo reconocieron. Uno de ellos expresó que contenía “una idea que, concebida en otro hemisferio, debía transplantarse entre nosotros”. Pero también es un hecho que el pensamiento europeo inspiró aquella idea.

Es interesante consignar que entre el “Bill of Rights” y la Declaración de 1789 existe una clara diferencia conceptual, producto de los particulares estilos de pensamiento, de enfoques y de modalidades que determinaban en cada una de esas naciones las reglas esenciales y permanentes de convivencia cívica. En el primero de estos instrumentos eran concretas, precisas y prácticas. En el segundo se expresaban en forma de principios relativamente abstractos. Lo anterior tiene un carácter conceptual tan profundo, que lo hemos visto repetirse en la discusión sobre cómo ejecutar el mandato de la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1946 en el sentido de preparar una “Carta Internacional de los Derechos Humanos”. En el Comité de Redacción del cual hablo más adelante, los miembros anglosajones no eran partidarios de la Declaración de Principios Generales que prohijaban los representantes de formación latina. Abogaban por una Convención que contuviera derechos de valor jurídico, obligatorios, muy concretos y precisos. Los argumentos que se esgrimieron en esa ocasión eran muy similares a los intercambiados 150 años antes, cuando cientistas ingleses, tales como el famoso político y autor Edmond Burke, atacaron enérgicamente la Declaración francesa, estimándola un conjunto de “abstracciones peligrosas y quiméricas”.

Es necesario destacar que el notable éxito de la “Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano” es atribuible tanto a las circunstancias que la originaron como al hecho de que su formulación teórica de los derechos inherentes a la persona humana ha permitido acrecentar en forma indefinida la esfera de su aplicación práctica. Estos principios son una fuente inextinguible que permite a los gobiernos, a la comunidad mundial y a las agrupaciones regionales definir nuevos derechos o nuevas formas de aplicación con base en aquellos principios de valor permanente. El gran número de convenciones y de acuerdos originados en la Declaración Universal, adoptados por las Naciones Unidas y Organismos Especializados como la OIT y la UNESCO, o por los países europeos y americanos, confirman la validez de esa interpretación.

Si se examina la Declaración de 1789 con sus enmiendas, podrá comprobarse que algunos de sus artículos se reprodujeron casi al pie de la letra en la Declaración de la Naciones Unidas de 1948. Ello no es extraño. Francia, a través del Profesor René Cassin, fue un país muy influyente en la elaboración del instrumento de las Naciones Unidas y, por lo demás, ya en su primera Constitución de posguerra, en 1946, había reproducido algunos de los textos de 1789 perfeccionados y precisados. Si tuviera que destacar un principio fundamental tomado por las Naciones Unidas de la Declaración de 1789, citaría el siguiente: “Los hombres nacen y permanecen libres y con iguales derechos” (artículo 1°). Esta redacción de 1789 es la base del artículo 1o de la Declaración Universal.

II. Nacimiento y primeros pasos de la Comisión de Derechos Humanos

En los primeros capítulos de esta obra me he referido a la atención que se otorgó al problema de los derechos humanos en la gestación del orden internacional de la posguerra, en la elaboración de la Carta de San Francisco y en la preparación de la actividad de las Naciones Unidas después de su fundación. En San Francisco algunos delegados sugirieron que la propia Carta incluyera un documento sobre estos derechos (“Bill of Rights”). El Comité de la Conferencia que preparaba el Preámbulo de la Carta declaró que “miraba con simpatía la idea, pero sólo por falta de tiempo estimaba que sería más eficaz que fuera redactado por una comisión especial y, por ello, recomendaba que la Asamblea la creara”.

Deseo insistir en la importancia asignada a este problema en todas estas etapas y en el porqué de tal conducta. Se debió —como ya he dicho— a la reacción espontánea y multitudinaria de los pueblos que estimaron imperativo evitar que se repitieran los horrores sufridos por decenas de millones de individuos durante la guerra y en los años precedentes. Todos los participantes que intervinieron en las instancias de gestación de la Carta —y por cierto quienes se abocaron a la redacción de la Declaración Universal y de los Pactos de los Derechos Humanos— estaban conscientes de que era vital evitar que resucitara el nazi- fascismo y que cualquier sistema totalitario atentara de modo cruel y sistemático contra los derechos esenciales de la persona humana. Centenares de organizaciones no gubernamentales e instituciones religiosas y seculares, tales como las iglesias cristianas, las organizaciones judías, universidades, sindicatos, etc., presionaron con vigor para que la Carta, que debía orientar las relaciones entre los pueblos, contuviese disposiciones claras para proteger internacionalmente los derechos fundamentales del ser humano. Después de la creación de las Naciones Unidas, dichas organizaciones continuaron preocupadas porque las disposiciones aprobadas se aplicaran con estrictez[1].

La Asamblea General de las Naciones Unidas constituida en enero de 1946 se impuso la tarea de dar cumplimiento al mandato involucrado en el Preámbulo y en los artículos 1o (sobre Propósitos y Principios), 13, 55, 56, 62, 68 y 76 de la Carta y referentes a o relacionados con los derechos humanos. Uno de ellos, el 68, dispuso que el Consejo Económico y Social estableciera “una Comisión para la promoción de los derechos humanos”.

El día 14 del mismo mes y año, el representante de Cuba propuso que la propia Asamblea adoptara una Declaración sobre los derechos fundamentales del hombre y sobre los deberes de las naciones. Dos semanas más tarde, siguiendo una recomendación de la Comisión Preparatoria, la Asamblea decidió instruir al Consejo Económico y Social para que creara una Comisión de Derechos Humanos. El Consejo, en febrero siguiente, estableció una denominada de carácter “nuclear’’, compuesta por sólo nueve países miembros entre los cuales figuraban Estados Unidos, representado por Eleanor Roosevelt, quien fue designada Presidente, y Perú, cuyo delegado era Víctor Raúl Haya de la Torre. Es interesante observar que esta fue la única incursión en Naciones Unidas del notable político latinoamericano, quien durante su vida manifestó tan vivo interés por los asuntos internacionales. Ello se explica por los avatares de la política peruana y del APRA, partido que él fundó y dirigió hasta su muerte ocurrida más de 30 años después. La Comisión nuclear recibió el encargo de estudiar la función y el ámbito que debería tener la Comisión plenaria que se ocuparía de estos derechos e informar sobre ellos. Llegó a la conclusión de que la Comisión definitiva debería estar compuesta por 18 Estados y que se ocuparía de elaborar una Carta Internacional de los Derechos Humanos (Bill of Human Rights) y una Declaración o Convención Universal relativa a libertades civiles; de la condición de la mujer; de la libertad de información y cuestiones similares, de la protección de las minorías; de la prevención de discriminaciones por motivos de raza, sexo, idioma o religión. Asimismo, aquella Comisión temporal formuló otras recomendaciones importantes. Una de ellas disponía que el Secretario General compilara antecedentes y publicara un anuario sobre leyes y usos relativos a derechos humanos y de información de las actividades realizadas en esta materia por todos los órganos de Naciones Unidas y otras organizaciones intergubernamentales a partir de los procesos de Nuremberg.

La Comisión de Derechos Humanos fue establecida —con carácter definitivo— por el Consejo Económico y Social durante su Segundo Período de Sesiones en junio de 1946. Se le determinó la composición y se le dio el mandato recomendado por la Comisión nuclear, agregándose que podría ocuparse también de cualquier otro asunto relativo a tales derechos. En esa ocasión el Consejo eligió a los 18 Estados miembros que la integrarían (un tercio por dos años, un segundo tercio por tres años y el otro por cuatro); Chile figuró entre estos últimos.

La Comisión celebró su primer período de reuniones entre el 27 de enero y el 10 de febrero de 1947 en Lake Success. Trató inmediatamente tres de los temas principales: La “Carta Internacional sobre Derechos Humanos”; las funciones de las Subcomisiones de Libertad de Información y de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, que también se habían creado; y los procedimientos relativos a las comunicaciones sobre derechos humanos.

En lo que se refiere a dichas Subcomisiones, la Comisión se limitó a definir sus términos de referencia. Respecto a las “comunicaciones”, solicitó al Secretario General que las recopilara y las enviara a los miembros de la Comisión que lo solicitaren. Esta materia, que analizo en el segundo volumen, ha sido de gran importancia porque en ella se expresa la competencia de los órganos de Naciones Unidas para discutir casos particulares de violación de dichos derechos y las modalidades para examinarlos.

La Comisión asignó la más alta prioridad a la consideración de la Carta Internacional sobre Derechos Humanos. Después de un largo debate respecto al carácter que tendría —Declaración, Convención e incluso el establecimiento de una Corte Internacional de Derechos Humanos— y también sobre el método para elaborarla, se decidió que el Presidente (Eleanor Roosevelt, de Estados Unidos), el Vicepresidente (P. C. Chang, de China) y el Relator (Charles Malik, de Líbano), formularan un proyecto de Carta. Esta decisión quedó sujeta a la aprobación del Consejo Económico y Social.

En mis primeras visitas a Lake Success tuve oportunidad de asistir a los dos últimos días de sesiones de la Comisión y seguir la discusión de esta materia acompañando al delegado de Chile, Félix Nieto del Río. Así pude orientarme sobre la forma en que se desarrollaría el debate en el Consejo Económico y Social que debía comenzar días más tarde. Este órgano decidió ampliar el grupo de redacción y establecer un “Comité de Redacción” integrado por ocho Estados miembros de la Comisión, que serían —además de Estados Unidos, China y Líbano— Australia, Chile, Francia, el Reino Unido de Gran Bretaña y la Unión Soviética. Su trabajo debería someterse al Segundo Período de Sesiones de la Comisión y luego al Consejo, el cual finalmente lo enviaría a la Asamblea General para su discusión y eventual promulgación.

Creo necesario destacar que la acción de las Naciones Unidas relativa a los derechos humanos no se circunscribió sólo a la Comisión. La Asamblea General y una serie de comisiones ad-hoc que ella estableció a lo largo de los años, el Consejo Económico y Social, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías y los Organismos Especializados, en especial la UNESCO y la OIT, han trabajado activamente en esta esfera. La protección internacional de los derechos humanos se transformó muy pronto en una tarea colectiva de todo el sistema de Naciones Unidas, lo que era inevitable dada su íntima relación con la paz y con todas las actividades económico-sociales, en especial aquellas que promueven el desarrollo del Tercer Mundo.

1. [1] Una de estas organizaciones merece especial mención. La Comisión para estudiar la Organización de la Paz (“Commission to Study the Organization of Peace”), creada en Estados Unidos antes de la reunión de Dumbarton Oaks, envió recomendaciones sobre derechos humanos a ese encuentro y después a las conferencias en que ellos se trataron y por lo menos hasta 1970 ha seguido ocupándose, según antecedentes que poseo, de las actividades en esta esfera.

CAPÍTULO VIII

Declaración universal de los Derechos Humanos

I. Primeras etapas de su elaboración

Cumplir el mandato de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social de preparar un “Bill of Rights”, traducido al castellano como “Carta Internacional de Derechos”, no fue tarea fácil. Sin embargo, el armonioso esfuerzo de los representantes gubernamentales y del Secretariado hizo posible promulgar la “Declaración Universal de los Derechos Humanos” 18 meses después de iniciado el trabajo. Se elaboró a través del Comité de Redacción, el cual celebró dos períodos de sesiones (junio de 1947 y mayo de 1948), de la Comisión de Derechos Humanos con otros dos (diciembre de 1947 y fines de mayo del año siguiente) y del Consejo Económico y Social, también en dos períodos de sesiones (febrero de 1948 y agosto del mismo año) y por último se completó en la Tercera Comisión de la Asamblea General (Social y Humanitaria), integrada por la totalidad de los miembros de las Naciones Unidas. Esta última dio forma definitiva al texto después de celebrar 88 reuniones en el período septiembre-diciembre de 1948. Tuve el privilegio de representar a mi país en todas estas instancias.

No es necesario examinar en detalle las diferentes etapas. Me detendré en aquellas que considero más importantes: los debates en el Comité de Redacción que propuso la estructura de los eventuales instrumentos; el Tercer Período de Sesiones de la Comisión de Derechos Humanos que aprobó un anteproyecto bastante completo de una Declaración y la apasionante discusión final en la Tercera Comisión de la Asamblea General. En las demás reuniones los debates giraron en torno a los mismos temas que se plantearon en las sesiones iniciales del Comité de ocho países, en especial respecto a la estructura y el carácter del documento y al procedimiento que se adoptaría para preparar una eventual Declaración o una Convención y cuáles serían las principales disposiciones que se insertarían en cada una de ellas. El Consejo Económico y Social, agobiado por montañas de trabajo del más diverso género, nunca discutió en detalle los textos y se limitó a debatirlos de modo general: cada miembro se pronunció sobre las cuestiones esenciales, para luego entregar a la Comisión la responsabilidad de la redacción detallada.

El Comité Especial de Redacción

El primer ciclo de reuniones del Comité de Redacción se llevó a cabo del 9 al 25 de junio de 1947. Con anterioridad, el Secretariado había compilado un excelente material que puso a disposición del Comité e incluía un análisis comparado de diferentes constituciones, leyes y jurisprudencias de países sobre derechos y garantías individuales. Asimismo, se acompañaban los proyectos de Declaración o Convención presentados por algunos gobiernos —tales como el de Chile, Cuba, India y Panamá— y las propuestas de una serie de organizaciones no gubernamentales, entre ellas la Federación Americana del Trabajo, el Comité Americano-Judío y la Asociación para el Gobierno Mundial. El Secretariado presentó al Comité un anteproyecto de una Carta de Derechos que fue muy útil para organizar y orientar sus trabajos.

La colaboración del Secretariado continuó a lo largo de toda la preparación de la “Carta”. A la cabeza de él estaban ese extraordinario ser humano que fue Henri Laugier y el Director de la División de Derechos Humanos, John P. Humphrey, Profesor de Código Romano y Decano de la Facultad de Derecho de la Universidad McGill de Canadá. Este último dirigió la División durante 20 años con incomparable devoción, cualidad que logró transmitir a su personal; Edward Lawson, norteamericano, y el sueco Egon Schwalb, entre otros, quienes fueron por muchos años instrumentos claves en la lucha contra las discriminaciones.

En el Comité de Redacción había personalidades de alcurnia intelectual y política. Lo presidía Eleanor Roosevelt, mujer admirable por su generosidad, sencillez, eficacia y tesón para defender las grandes causas de la humanidad. Desarrolló una labor social incansable en los 12 años de la presidencia de su esposo, después en las Naciones Unidas y, por último, dirigió hasta su muerte la Asociación Americana pro Naciones Unidas. Su importante influencia para mitigar en su país los efectos de las discriminaciones contra la población de color y contra la mujer, determinaron que durante tres décadas las encuestas anuales la consagraran como la mujer más popular de Estados Unidos. Dirigió el Comité de Redacción y la Comisión de Derechos Humanos con autoridad, comprensión y realismo. Tuve el privilegio de disfrutar de su amistad desde que empezó nuestra labor conjunta, relación que se extendió a nuestras familias. Con mi esposa visitamos en muchas ocasiones la finca de la familia Roosevelt en Hyde Park, en la ribera del río Hudson, y varias veces pasamos el fin de semana en el sencillo “cottage” que ella siempre ocupó con su marido, incluso cuando él era Presidente. En la gran mansión de estilo georgiano, hoy convertida en museo, la dueña de casa era doña Sara Delano, madre de Franklin D. Roosevelt, dama hermosa, distinguida y autoritaria. Recuerdo cuando me alojé por primera vez en el “cottage”. En mi cuarto había una de las conocidas sillas mecedoras del Presidente Roosevelt; en las paredes numerosas fotografías de la familia, navegando por el río Hudson o haciendo picnics en los bosques vecinos. Afuera, en el jardín, deambulaban tres o cuatro perritos negros, hijos de Falla, la perra que se hizo popular al aparecer muchas veces en las fotos al lado de su famoso amo. En Hyde Park trabé amistad con dos de los hijos del Presidente: Franklin, cuyas brillantes actuaciones políticas hicieron soñar a muchos que podría llegar a ser el sucesor de su padre, pero esta esperanza se desvaneció, y Elliot, quien acompañó a su progenitor en todos sus viajes a ultramar durante la guerra y escribió un libro sobre los episodios en que le correspondió participar, desde la Carta del Atlántico hasta Yalta. Estaba casado con Faye Emerson, una mujer inteligente y encantadora, excelente actriz teatral y de cine. En los días en que esto escribo, he leído en un periódico la información de su reciente fallecimiento.

Mi relato sobre Hyde Park y su gente puede hoy parecer intrascendente; sin embargo, a mí esas visitas me producían gran emoción. El Presidente Roosevelt, para millones de seres y ciertamente para los latinoamericanos, era un gigante: sin duda, la más grande figura de la primera mitad del siglo. Sentía por él una gran admiración y apreciaba el privilegio de haber podido compenetrarme un poco de su ambiente familiar sólo dos años después de su muerte. Mi amistad con Eleanor Roosevelt duró hasta el fin de sus días. A ella le debo haber conocido a Bruno Kreisky, por muchos años Primer Ministro de Austria. Recuerdo que durante un fin de semana en Hyde Park, cuando llegué a tomar el reglamentario desayuno a las ocho de la mañana con mi anfitriona, ella estaba con una persona a quien me presentó como “un joven político europeo de gran porvenir”. No se equivocó. En realidad, Kreisky era ya un hombre muy atrayente desde el punto de vista intelectual, versado en los problemas internacionales y enormemente interesado en Naciones Unidas, dada la situación incierta de su país que aún no había logrado suscribir un tratado de paz y seguía ocupado por la Unión Soviética. Hace muy poco tiempo se alejó de la política, pero no del debate internacional y fue en los últimos veinte años uno de los más hábiles e influyentes estadistas de Europa

Eleanor Roosevelt dejó la Delegación en Naciones Unidas y su representación en la Comisión de Derechos Humanos cuando asumió el Presidente Eisenhower, quien la reemplazó en esas actividades por la esposa de uno de los mayores contribuyentes financieros a su campaña electoral. Naturalmente, jamás volvió Estados Unidos a presidir la Comisión. Nunca me he explicado esta decisión del Presidente Eisenhower. Si llegó a la primera magistratura de su país fue porque el Presidente Roosevelt lo designó Comandante en Jefe de las fuerzas expedicionarias en Europa y lo impuso como jefe de los ejércitos aliados; de no mediar esas circunstancias, habría sido un general más entre quienes combatieron y se distinguieron en la guerra victoriosa. Además, se afilió al Partido Republicano a última hora; misterios de la democracia estadounidense. ¿O es que para el cargo de Presidente se precisa un antiguo general victorioso (en Chile no sucedió eso con Baquedano), un actor cinematográfico atrayente o acaso un astronauta?

Entre los miembros del Comité de Redacción participaba —además de Charles Malik y P. C. Chang, cuya personalidad describí antes— otro hombre excepcional; el Profesor René Cassin, de Francia. Jurista y cientista político eminente, fue, sin duda, quien más influyó en la redacción de la Declaración Universal. Unía a su talento y conocimientos una impecable lógica cartesiana y una auténtica pasión por el tema. Dos de sus hijos fueron asesinados en las cámaras de gas de Buchenwald. Años más tarde recibió el Premio Nobel de la Paz por su infatigable lucha en favor de los derechos humanos.

Dos jóvenes cientistas políticos representaban a Australia y al Reino Unido de Gran Bretaña: Ralph Harry y Geoffrey Wilson, respectivamente. Como delegado de la Unión Soviética en el Comité actuaba Vladimir Koretsky, austero Profesor de Derecho Internacional de la Universidad de Kharkov y toda una autoridad en esa rama del derecho y en historia.

A propósito del Profesor Koretsky relataré una anécdota que estimo curiosa y simpática. Un día invité a los miembros del Comité a una recepción en mi casa, en compañía de otros colegas y amigos de Naciones Unidas. En plena reunión apareció de visita y sin anunciarse una prima de mi mujer, Chita Balmaceda, acompañada de su esposo, el Príncipe Andrei Volkonsky, emigrado ruso descendiente del famoso Príncipe de ese apellido que es uno de los personajes principales de La Guerra y la Paz, de Tolstói. Naturalmente, temí que pudiera suscitarse un incidente entre él y el Profesor, quien se mostraba en los debates como un combatiente duro y hasta agresivo y no hacía grandes esfuerzos para alternar con sus colegas. Volkonsky era, por su parte, un anticomunista irreductible. Traté de evitar el encuentro, pero obviamente tuve que dedicarme también a mis demás huéspedes. Más tarde decidí indagar por qué causa no veía a ninguno de los dos presuntos contendores; cuál no sería mi sorpresa al encontrarlos en una habitación adyacente en animada charla. No se separaron en toda la noche. Me convencí de que los rusos, antes que nada, son rusos y poseen un sentido de solidaridad nacional que figura entre los más arraigados de los países del orbe. En Naciones Unidas vi reproducirse esta situación en otro ambiente. Casi la totalidad de los intérpretes al ruso eran descendientes de emigrados de ese país. Entre ellos había también un ser extraordinario, el Príncipe Georgi Vassilshikov; en la conversación tartamudeaba de modo impresionante y en la cabina hablaba con una fluidez maravillosa. Además, era un buen historiador. Todos se destacaban como excelentes profesionales: cultos y perfectamente multilingües en ruso, inglés, francés o castellano. Nunca fueron objetados por los delegados soviéticos y mantenían con ellos cordiales relaciones.

¿Declaración o Convención sobre Derechos Humanos?

Desde el comienzo nos encontramos en el Comité de Redacción con un problema difícil: ¿cómo debía interpretarse el mandato de preparar un “Bill of Rights’’ o “Carta Internacional de Derechos”? Se formaron dos bandos: uno, encabezado por el Profesor Cassin, sostenía que era preciso trabajar en un documento al estilo de la famosa Declaración detallada de los Derechos del Hombre y del Ciudadano que produjo la Revolución Francesa. Malik, Koretsky y yo estábamos en esa línea. En cambio el otro, integrado por tres anglosajones de origen y tradición y el Profesor Chang, doctorado en Estados Unidos, se pronunció en favor de preparar una Convención sin perjuicio de que se hiciera también una Declaración muy corta y de carácter general. Proponían un tratado internacional que definiese en forma explícita los distintos derechos y contuviera, además, medidas de ejecución que comprometieran legalmente a las partes contratantes y un mecanismo que conociera y sancionara las violaciones. Ya he explicado las que a mi juicio fueron las causas profundas de esa discrepancia, que aparecían también en debates sobre otros temas. El jefe de la delegación británica, Lord Dukeston, sometió una proposición formal para la elaboración de un proyecto de convención o tratado y, por su parte, el Profesor Cassin preparó uno de Declaración sobre la base del esquema del Secretariado y de las ideas de quienes habíamos propiciado esa fórmula.

Como los dos grupos mantuvieron sus posiciones, el Comité aceptó la idea de que se trabajara en ambos instrumentos y ello se transmitió a la Comisión de Derechos Humanos. Esta decidió que la Carta de los Derechos Humanos debería constar de tres documentos: una Declaración, una Convención y otro sobre medidas de ejecución.

Siguiendo estas instrucciones, el Comité Especial de Redacción en su Segundo Período de Sesiones inició su trabajo en mayo de 1948, analizando una serie de comentarios enviados por los gobiernos. Además, tomó en consideración la Declaración Interamericana de los Derechos y Deberes del Hombre, aprobada días antes por la Novena Conferencia de Estados Americanos celebrada en Bogotá, las sugerencias presentadas por la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y otras propuestas por la Conferencia Internacional sobre Libertad de Información, realizada algunas semanas antes. Preparó una versión corregida del Proyecto de Convención, pero por falta de tiempo sólo pudo revisar algunos artículos de la Declaración.

El Tercer Período de Sesiones de la Comisión de Derechos Humanos, iniciado tres días después de que el Comité Especial de Redacción terminara sus trabajos, constituyó una instancia absolutamente decisiva en el proceso que describo. Sin perjuicio de ratificar la decisión anterior respecto a las tres partes que debía contener la Carta de Derechos, dedicó todo su tiempo a revisar las proposiciones relativas a la Declaración y, sobre esta base, redactar el texto completo que se sometería en calidad de proyecto al Consejo Económico y Social.

La discusión fue eminentemente constructiva. La Unión Soviética participó destacando cuatro principios, como lo recalcó más tarde Charles Malik en su Informe a la Asamblea General: “la no discriminación, el mejoramiento de la condición de vida de las masas, los deberes del individuo con la sociedad y el papel decisivo del Estado en la garantía de los derechos y libertades del hombre”. A pesar de ciertas divergencias entre los participantes, el texto de Declaración fue aprobado y transmitido al Consejo Económico y Social.

La Comisión no alcanzó a discutir los proyectos de Convención y de Medidas de Ejecución. El Consejo Económico y Social no lo examinó en detalle y decidió transmitirlo, sin modificaciones, a la Asamblea, la cual iniciaba sus trabajos en septiembre siguiente, con la recomendación de que se adoptara como documento básico de trabajo. Fue una decisión lógica. En el Consejo de 18 miembros estaban también representados los ocho países que integraban el Comité de Redacción y además de ellos, otros que participaban en la Comisión de Derechos Humanos.

En la declaración que hice ante el Consejo en nombre de Chile, expuse nuestra posición favorable al texto de la Comisión destacando, entre otros factores, la novedad del enfoque adoptado en el sentido de combinar el triple “derecho de cada individuo a la vida, la libertad y la seguridad (artículo 3), que es el fundamento espiritual de la Declaración”, con el artículo 20 (No 27 en el texto final) que agrega “la promesa de la seguridad en la vida a través del goce de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y al libre desarrollo de su personalidad” y con el artículo 26 (el cual finalmente la Asamblea transformó en los artículos 27 y 28). Expresé: “en el afán de dar concreción real al derecho a la libertad, este artículo se ocupa del individuo en sus relaciones con la nación y con la comunidad internacional y establece que la paz social y la paz entre las naciones es un derecho de la persona humana necesario para el ejercicio de su libertad”.

II. La Declaración de los Derechos Humanos en la Comisión Tercera de la Asamblea General

La Asamblea General de 1948 en París se instaló como de costumbre, el tercer martes de septiembre en el tenso clima político ya descrito. Sin embargo, ello no le impidió consagrar profunda atención a la discusión de la Declaración Universal. La Asamblea, por recomendación de su Comité Especial, asignó el tema a la Tercera Comisión “Social y Humanitaria”. Pocas veces una de las grandes Comisiones —salvo la Primera (Política), en casos de acontecimientos muy relevantes— ha contado con tal concurrencia que se mantuvo durante toda la consideración del tema. Además, sesionó prácticamente todos los días hábiles y muchas veces en horas extraordinarias. La gran mayoría de los Estados se hicieron representar por delegados especializados en la materia. Naturalmente se encontraban allí quienes habían participado en el Comité de Redacción y en la Comisión de Derechos Humanos. Estaban también presentes ilustres internacionalistas y profesores de Derecho Internacional, tales como el Conde Henri Carton de Wiart, Ministro de Estado de Bélgica; el jurista y escritor Gilberto Amado, de Brasil; el político colombiano Augusto Ramírez Moreno; el Profesor Alexei Pavlov, de Unión Soviética; la señora F. Corbet, miembro del Parlamento británico; Justino Jiménez de Arechaga, de Uruguay; Pablo Campos Ortiz, de México, el cubano Guy Pérez Cisneros, además de otros delegados latinoamericanos que habían participado en la redacción de la Declaración Interamericana de los Derechos del Hombre.

Curiosamente, las primeras situaciones conflictivas que enfrentó la Comisión emanaron de los representantes de Latinoamérica. Las dificultades comenzaron cuando apoyaron para presidir la Comisión a Emile Saint Lot, Senador haitiano, a quien yo llamaba el Dantón negro por su recia estampa y encendido verbo. Pero los miembros de la Comisión de Derechos Humanos, conscientes de que con el propósito de obtener un consenso para una excelente Declaración se precisaba un Presidente que hubiera participado en el proceso de elaboración y tuviera experiencia en dirigir debates de Naciones Unidas, postulamos para el cargo de Presidente a Charles Malik, quien había sido Relator de la Comisión de Derechos Humanos y era Presidente del Consejo Económico y Social. La Secretaría estaba de parte nuestra y había sugerido un esquema de repartición de presidencias de las seis grandes Comisiones de la Asamblea, en que la Segunda (Económica) y la Sexta (Legal) serían asignadas a América Latina. En cambio, la mayoría de los países de esta región aspiraba a la Tercera (Social y Humanitaria), precisamente porque se ocuparía de la Declaración. Por consiguiente, no presentaron candidato para la Comisión Segunda (Económica) y como nadie más lo hizo, se dio el extraño caso de que el Presidente de la Asamblea sometió a votación el nombramiento sin que existiera proposición alguna, situación única en la historia de Naciones Unidas que hoy sería imposible, porque tales designaciones se negocian entre los grupos con seis meses de anticipación. El resultado fue bastante inesperado. Al parecer muchos delegados estimaban que yo había desempeñado la función de Presidente de la Comisión Económica el año anterior en forma más o menos satisfactoria. Obtuve el primer lugar con alrededor de 20 votos y tras de mí hubo una gran dispersión de sufragios en favor de una docena de delegados que recibieron entre una y seis preferencias. La segunda votación se verificó entre las dos primeras mayorías, y dada la diferencia entre los votos de ambas y la circunstancia de que mi elección impedía que un latinoamericano dirigiera la Comisión Social, resulté elegido por amplia mayoría y mediante ello se dejó libre el campo para Malik en la Tercera Comisión. Esto constituyó para mí un honor basado sólo en el azar, aunque algunos de mis colegas, entre otros Saint Lot, creyeron que había sido el resultado de una maniobra maquiavélica de mi parte. Mi situación ante mis colegas latinoamericanos se complicó aún más, porque de antemano me había comprometido a ser yo quien propusiera a Malik para la Tercera Comisión; lo hice y resultó elegido por unanimidad. Honestamente, considero que esa elección fue uno de los factores que aseguraron el exitoso resultado final.

El debate comenzó con exposiciones de orden general. Entre ellas, una que creó de inmediato un problema que tardó dos días en solucionarse. El delegado de Cuba, Guy Pérez Cisneros —hombre muy capaz e interesado en derechos humanos—, quien presentó la primera iniciativa sobre la materia en la Asamblea General en 1946 e intervino en la redacción del documento elaborado por la Novena Conferencia de Estados Americanos, propuso que se adoptara como documento de base la “Declaración Interamericana de Derechos y Deberes del Hombre”, aprobada por aquella reunión. Fue apoyado por casi todos los países de nuestra región. Ello produjo consternación en los representantes de las naciones que habían trabajado durante dos años en el texto transmitido por la Comisión de Derechos Humanos a la Asamblea General, a través del Consejo Económico y Social.

Como era el latinoamericano con mayor participación en las instancias del proceso de preparación de ese documento, me correspondió asumir la responsabilidad de impedir que se adoptara un procedimiento que significaba recomenzar el proceso.

Al intervenir recalqué que procurábamos elaborar un documento de carácter universal, destinado a recibir el apoyo masivo de la comunidad mundial formada por cerca de 60 Estados, cuyas sociedades se regían por ideas políticas, económicas, sociológicas y por tradiciones y filosofías diferentes y en los cuales la formación jurídica de sus dirigentes era disímil. No es lo mismo, argumenté, elaborar un código de conducta respecto a los derechos individuales de un grupo de países como los del continente americano —de concepciones políticas y filosóficas occidentales, que garantizaban los derechos ciudadanos de acuerdo a principios comunes aceptados desde más de un siglo atrás— que elaborar un documento para ser aceptado por un conglomerado de naciones cuya coexistencia se basaba en reglas diferentes. Describí las dificultades que fue necesario vencer para aunar diversos puntos de vista aparentemente irreconciliables, lo que se logró tras una muy paciente labor que significó renunciar a precisiones no indispensables y concentrarnos en lo esencial para asegurar el respeto a la dignidad de la persona humana. Agregué que habíamos estudiado a fondo el completo material reunido por el Secretariado, incluyendo un proyecto del Comité Jurídico Interamericano y la Declaración aprobada en Bogotá cuyas disposiciones había defendido, consciente de que se habían inspirado también en los anteproyectos elaborados por el Comité de Redacción y la Comisión de Derechos Humanos. Finalicé mi intervención diciendo que “nada puede conspirar más contra el deseo y la vigorosa voluntad de que la Declaración fuese una realidad en esa Asamblea que tratar de variarla en lo fundamental o someterla a otro proceso de elaboración previo, como lo propone el delegado de Cuba. Si bien el proyecto no es perfecto, contiene los elementos básicos para conformar la aspiración de los pueblos recogida por la Carta y es, como expresara el Profesor Cassin, una interpretación autorizada de la misma”.

Aunque se ganó la batalla, el triunfo casi fue una victoria pírrica. Se presentaron cientos de enmiendas. No sólo los delegados latinoamericanos deseaban sustituir ciertos artículos por los correspondientes de la Declaración de Bogotá; otras delegaciones querían que se adoptaran textos que figuraban en las Constituciones de sus propios países. El comienzo de la discusión fue excesivamente lento. Después de 17 sesiones, la Comisión sólo había aprobado los artículos 1 y 2 que, por cierto, eran básicos. De manera gradual se superaron los obstáculos iniciales. Las delegaciones se dieron cuenta que la gran mayoría de las enmiendas contenían proposiciones ya examinadas y rechazadas en las instancias preparatorias. Tras largas discusiones se volvía al texto propuesto por la Comisión de Derechos Humanos. Era evidente que el acucioso proceso de preparación y la continuidad de los delegados participantes en esas instancias daban sus frutos.

El Presidente Malik, en el discurso explicativo de la tramitación del documento que pronunció en la Sesión Plenaria de la Asamblea, proporcionó una serie de datos estadísticos interesantes. Recordó que en las 88 reuniones de la Comisión Tercera, más las 20 reuniones de Subcomités, se habían adoptado 18 de los 29 artículos de la Declaración sin votos en contra y que de un total de 1233 votos individuales, 88,08 por ciento habían sido afirmativos, 3,73 por ciento negativos y 8,19 por ciento abstenciones. Elocuente prueba ésta de que el diálogo conducido con espíritu tan constructivo había sido fructífero.

La Comisión de la Asamblea no alteró en lo fundamental el texto preparado por la Comisión de Derechos Humanos, pero introdujo algunas modificaciones y agregó ciertas disposiciones que dieron mayor precisión y riqueza a la redacción. Por ejemplo, se reforzaron los artículos que consagraban derechos económicos, sociales y culturales y se mejoraron otros relacionados con las garantías necesarias para asegurar la libertad individual. Así, al actual artículo noveno se agregó la disposición de que nadie “podrá ser arbitrariamente desterrado”. Es decir, se prohibió el exilio arbitrario, pues la voz “destierro” tiene ese sentido en la Declaración[1]. Asimismo, el actual artículo décimo es más preciso que el del proyecto original.

Las extensas discusiones respecto a muchos artículos, en especial los dos primeros, no sólo se debieron a inquietudes semánticas. Algunas obedecían a esas causas, pero en otras se advertía un fondo conceptual muy serio. El caso más típico que recuerdo se refiere al artículo primero. El Comité de Redacción propuso un texto que contenía los puntos esenciales del aprobado posteriormente: “Todos los seres humanos nacen libres e iguales en dignidad y derechos, y dotados como están de razón y conciencia, deben comportarse fraternalmente los unos con los otros”. La Comisión de Derechos Humanos propuso este texto, pero insertó entre las palabras “dotados” y “como están”, la frase “por naturaleza”. Se produjo en la Tercera Comisión un largo debate para suprimir esa adición. Era una diferencia al parecer insignificante, pero que de hecho involucraba una cierta contradicción entre la doctrina tomista del “derecho natural” que sostiene la condición del individuo, como criatura que es de Dios, y la concepción de Jean Jacques Rousseau que juzga a los derechos humanos algo inherente al hombre por su naturaleza y anteriores a todo Estado. En el fondo, muchos delegados eran partidarios de que se incluyera una mención al origen divino del hombre, aspiración que no obtuvo mayoría. De ahí la transacción consistente en adoptar el texto definitivo por 45 votos y 9 abstenciones, omitiendo las palabras “por naturaleza”.

Divisiones más claras y más tajantes se produjeron cuando Arabia Saudita y Sudáfrica (llamada entonces “Unión Sudafricana”) se opusieron al artículo 2°, el cual reconocía que “toda persona tiene todos los derechos y libertades proclamados en esta Declaración, sin distinción alguna de raza, color, sexo, idioma, religión…, etc.”. Era obvio que Sudáfrica, país que discrimina masiva, sistemática y brutalmente al 80 por ciento de su población por ser negra o no blanca, no podía aceptar tal disposición. A su vez, Arabia Saudita, nación que no reconoce iguales derechos a las mujeres y a los hombres, tampoco quiso reconocer la no discriminación por razón de sexo. En este último caso influyó también el artículo 16 sobre el derecho a casarse y fundar una familia sin restricción alguna por motivos de raza, nacionalidad o religión y a disfrutar de iguales derechos en cuanto al matrimonio, durante el matrimonio y en caso de su disolución. La oposición de ambos países contra estas disposiciones fue tan enérgica, que se abstuvieron en la Comisión y en la Asamblea Plenaria cuando se votó la Declaración como un todo.

Podría citar múltiples ejemplos de divergencias que se superaron gracias al espíritu de armonía a que me referí hace poco. Sin embargo, estalló una controversia de fondo originada por concepciones ideológicas enteramente opuestas, en especial en lo referente al valor de cada derecho frente al poder del Estado. Se presentó durante la discusión de numerosos artículos y, por último, culminó en el agitado debate sobre las limitaciones en el ejercicio de tales derechos que contiene el actual artículo 29 de la Declaración y se prolongó hasta las explicaciones de voto en la sesión plenaria de la Asamblea. La discrepancia básica surgió ya en el Comité de Redacción e incidió sobre cuál era el valor de los derechos que se estaban definiendo en relación a las legislaciones nacionales de los países. La delegación soviética propuso enmiendas respecto a varias disposiciones para agregar el concepto de que los derechos debían aplicarse y respetarse de acuerdo a la ley de cada país. La batalla más decisiva sobre esta materia se dio en la Comisión Tercera de la Asamblea General, el 2 de noviembre de 1948, durante la discusión del artículo 13 que dispone: “1. Toda persona tiene derecho a circular libremente y a elegir su residencia en el territorio de un Estado. 2. Toda persona tiene derecho a salir de cualquier país, incluso del propio y a regresar a su país.” La delegación de Chile fue la principal proponente del párrafo 2. Conviene recordar que después de la ruptura de relaciones con la Unión Soviética, se le había negado autorización a la Sra. Lydia Liessina, esposa del hijo del Embajador nuestro en Moscú, Luis David Cruz Ocampo, para que abandonara el país acompañando a su marido. Este hecho nos hizo ver cuán necesario era reforzar la disposición primitiva. La delegación soviética presentó sendas enmiendas a los dos párrafos y propuso agregar, respectivamente, las frases: “conforme a las leyes del mismo Estado” y “en las condiciones fijadas por la ley del mismo Estado”.

Me correspondió rebatir esta proposición. Entre otros argumentos, sostuve que:

“Ellas conducen a imposibilitar, de antemano, todo efecto práctico de aquellas declaraciones fundamentales”;

que:

“Este principio es inherente a la personalidad humana, anterior a toda forma de convivencia, a toda organización jurídica de los grupos sociales, y debe ser defendido como instrumento de progreso de la civilización”;

y que:

“Reconocer que es facultad privativa del Estado determinar las formas y oportunidades de la aplicación de tales derechos, significaría consagrar la renuncia implícita de una facultad irrenunciable e inalienable del ser humano. No sería la nuestra una Declaración de los Derechos Humanos, sino una declaración del derecho omnímodo de los Estados”.

“Por el contrario, lo que pretendemos al elaborar esta Declaración es sentar un principio, de tal modo solemne, que los Estados se sientan en el deber moral de ajustar a él su legislación”.

“Por lo demás, todas las delegaciones aquí presentes, incluso la de la Unión Soviética, han reconocido que el objetivo último de la Declaración en estudio consiste en prescribir normas protectoras del ser humano, de aplicación universal”.

“La aprobación de la enmienda soviética vendría a legitimar anticipadamente cualquier legislación tendiente a limitar o condicionar la libertad de desplazamiento y a despojar a los hombres de la protección moral que la Declaración de las Naciones Unidas puede darles”.

“La legislación restrictiva de la libertad de desplazamiento corresponde a las formas típicas de la época feudal. Sin ella el feudo no se concibe. Después de superada la etapa feudal, aún subsistían síntomas de esta legislación en los Estados más atrasados. Así, vemos que en el año 1724, el Estado ruso, bajo el gobierno de Pedro el Grande, promulga una ley, complementaria de algunas disposiciones del año 1698, mediante la cual se crea el Pasaporte Interno para todos los súbditos del Zar. Esta medida tuvo por objeto legitimar la radicación forzada de los siervos, que eran un factor económico en el sistema de los feudos. En lo formal, esta ley reconocía el derecho de los ciudadanos a trasladarse de un punto a otro del territorio nacional. Pero al condicionarse su ejercicio a una autorización, que debía constar en el pasaporte, esta libertad se tornaba ilusoria en razón de que el precio de dicho documento alcanzaba una suma de doscientos rublos de plata, que estaba fuera de las posibilidades financieras de la inmensa mayoría de aquellos ciudadanos”.

“Por esta razón es que no podemos aceptar la enmienda soviética. Ella abre la posibilidad para que cualquier Estado, invocando razones de necesidad o de doctrina, dicte disposiciones restrictivas similares a las que promulgara Pedro el Grande y pretenda mantener en vigor las que pudieran subsistir por supervivencias atávicas. El hombre, señores Delegados, es cosa sagrada para el hombre. Es un sujeto de derechos, anterior al Estado y a sus necesidades transitorias”.

Recibí apoyo de numerosos delegados y se rechazaron las enmiendas por amplia mayoría. La tesis de que la legislación positiva debe ajustarse a los derechos humanos y no a la inversa prevalece desde entonces en Naciones Unidas.

Fácil es entender que la Declaración debía incluir ciertas limitaciones a los derechos que reconocía a cada individuo. Desde luego, no es posible concebir que se ignore la limitación impuesta por los derechos de otras personas. Por eso el Comité de Redacción propuso un texto muy simple: “Los derechos están limitados por los derechos iguales de los demás. El hombre tiene deberes para con la sociedad a través de la cual es capaz de desarrollar su espíritu, su inteligencia y su cuerpo dentro de una más amplia libertad”.

La Comisión de Derechos Humanos, por su parte, en su segunda revisión sugirió una redacción muy cercana al texto finalmente aprobado pero que, a pesar de ser aceptable en lo general para todos, mereció reparos en sus detalles; ello dio origen a un debate prolongado y difícil. El texto propuesto decía:

“1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad,

2. En el ejercicio de sus derechos, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones que sean necesarias para asegurar el respeto debido a las libertades de los demás y satisfacer las justas exigencias de la moral, el orden público y el bienestar general de una sociedad democrática.”

Algunas observaciones presentadas se han recogido en los documentos informativos de Naciones Unidas. Las más importantes, a mi juicio, fueron las del jurista uruguayo Jiménez de Arechaga, quien propuso una enmienda estableciendo con claridad que “el derecho fundamental puede sólo ser limitado por la ley y estas leyes sólo se promulgan si están fundadas en razones de moralidad, orden público y el bienestar general de una sociedad democrática”. Otra observación fue sometida por el Profesor Pavlov, de la Unión Soviética, quien expresó que la “tarea más importante concerniente al progreso humano es encontrar un equilibrio apropiado entre los intereses del individuo y los intereses de la sociedad”, y propuso que se agregaran al final del segundo párrafo las palabras “y también las correspondientes a las exigencias de un Estado democrático”. La delegada Newlands, de Nueva Zelandia, sugirió que se eliminara todo el párrafo primero y las palabras “moralidad y orden público” en el párrafo segundo. El delegado de Cuba, Pérez Cisneros, propuso agregar una declaración solemne de “solidaridad social para proteger la sociedad del individualismo exagerado”.

Por mi parte, solicité una definición sobre qué debía entenderse por una “sociedad democrática”, pues el concepto de democracia había sido utilizado durante el proceso de elaboración del instrumento por delegados que prohijaban muy diferentes regímenes políticos y sociales y se consideraban democráticos. La Comisión no creyó oportuno entrar en el análisis de una definición que no era fácil. Pero en los años siguientes, en especial cuando los organismos que se ocupaban de derechos humanos —entre ellos la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones— analizaron los derechos políticos, quedó en claro que la Declaración había concebido como “sociedad democrática” aquella que se regía por el conjunto de derechos civiles, políticos, sociales, económicos y culturales definidos por la Declaración Universal. En su redacción final la Comisión adoptó la enmienda del uruguayo Jiménez de Arechaga y otras cuatro, rechazando cinco. Se aprobó el artículo por 41 votos contra cero y 1 abstención[2].

Una vez aprobado el articulado, la Comisión de la Asamblea consideró el Preámbulo de la Declaración. El proyecto preparado por la Comisión de Derechos Humanos fue objeto de una serie de enmiendas: desde cambios en la redacción hasta la sustitución del texto completo. Algunas se aprobaron y el texto enmendado tuvo 36 votos a favor, cero en contra y 1 abstención. Este Preámbulo tiene gran importancia por varias razones. En primer lugar, porque constituye un buen antecedente para la interpretación del articulado y precisa algunos conceptos, como por ejemplo los que incluye el siguiente párrafo: “Considerando esencial que los derechos humanos sean protegidos por un régimen de Derecho, a fin de que el hombre no se vea compelido al supremo recurso de la rebelión contra la tiranía y la opresión”. Se reconoce aquí en forma explícita que el “estado de derecho” es esencial para que el ser humano goce de sus derechos fundamentales y que la resistencia contra la fuerza y la opresión es un “recurso supremo” y, por lo tanto, legítimo. En segundo lugar, son relevantes aquellos párrafos que recuerdan que “los Estados Miembros se han comprometido a asegurar, en cooperación con la Organización de las Naciones Unidas[3], el respeto universal y efectivo a los derechos y libertades fundamentales del hombre; y que una concepción común de estos derechos y libertades es de la mayor importancia para el pleno cumplimiento de dicho compromiso”.

El Preámbulo termina con un párrafo que dice:

“Proclama la presente Declaración Universal de Derechos Humanos como ideal común por el que todos los pueblos y naciones deben esforzarse, a fin de que tanto los individuos como las instituciones, inspirándose constantemente en ella, promuevan, mediante la enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades y aseguren, por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos de los Estados Miembros como entre los de los territorios colocados bajo su jurisdicción.”

III. El debate final en la Asamblea Plenaria y la proclamación de la Declaración Universal

El día 9 de diciembre de 1948, en una sesión nocturna, la Asamblea General de las Naciones Unidas inició la consideración del texto que con tanto sentido de responsabilidad, tesón y paciencia había redactado su Comisión Social y Humanitaria durante dos meses de trabajo. La discusión continuó en tres reuniones al día siguiente y, casi al filo de la medianoche, se aprobó y proclamó la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la primera emanada de la voluntad de más de medio centenar de Estados de los cinco continentes. La decisión se votó nominalmente y el texto recibió 48 sufragios a favor y cero en contra. Se abstuvieron la Unión Soviética, Bielorrusia y Ucrania; Checoslovaquia, Polonia y Yugoslavia (esta última votaba en aquella época con el bloque soviético); Arabia Saudita y la Unión Sudafricana. Antes de este voto general hubo una votación nominal de cada uno de los 31 artículos[4].

En la práctica, en estas sesiones plenarias no hubo lo que se llama una discusión o debate. Treinta y cuatro representantes expusieron sus puntos de vista generales acerca del significado de la Declaración y emitieron juicios sobre su valor e importancia. La inmensa mayoría destacó los aspectos esenciales de su articulado y el valor que tendría como instrumento para construir lo que consideraban el pilar fundamental de una paz permanente; respeto universal de los derechos fundamentales de todos los individuos, en el marco de una sociedad y de un orden internacional justos. A su vez, quienes no aprobaron la Declaración explicaron las razones de su posición. Tales exposiciones se hicieron en medio de una gran solemnidad, preñada de emoción. Percibí en forma nítida que estaba participando en un hecho histórico de verdadera relevancia, en el cual se lograba un consenso universal en cuanto al valor supremo del ser humano, valor que no se originaba en la decisión de un poder terreno sino en el hecho de existir, que conllevaba el derecho inalienable de vivir libre de la necesidad y de la opresión y desarrollar integralmente la personalidad. En la gran sala del Palais Chaillot se vivió, durante esas cuatro sesiones, un auténtico ambiente de solidaridad y de fraternidad entre hombres y mujeres de todas las latitudes como no lo he vuelto a percibir en ningún escenario internacional. La severa elocuencia exenta de retórica y la sinceridad fueron los rasgos dominantes en la mayoría de las intervenciones.

Siempre he pensado que el conjunto de discursos pronunciados en esos días debió recopilarse en una publicación especial por Naciones Unidas. No sólo porque ello habría contribuido a una difusión del valor intrínseco de la Declaración Universal, sino también porque constituyen una fuente muy importante y autorizada para interpretar sus disposiciones y en particular su espíritu. Este libro no pretende suplir tal omisión, pero creo que vale la pena citar algunos párrafos de ciertas declaraciones, sobre todo aquellos que contribuyen a la cabal apreciación del alcance y la fuerza del instrumento que se sancionó en forma tan solemne.

El relator de la Tercera Comisión, Emile Saint Lot, al presentar el texto aprobado hizo una relación breve y objetiva de su contenido. El primero en intervenir fue el jefe de la delegación soviética, Andrei Vyshinsky, actor notable en Naciones Unidas hasta que, cinco años más tarde —después de haber ascendido a Ministro de Relaciones Exteriores— comenzó su declinación en la jerarquía soviética. Designado Representante Permanente en Naciones Unidas, fue reemplazado por Andrei Gromyko en la conducción de la política exterior. Con su gran sentido táctico, al inaugurar el debate trató de debilitar el clima de apoyo —y, más que eso, el de consenso— que se percibía en la sala. En su larga exposición manifestó que “el texto de Ginebra (no sé por qué se refirió a ese texto cuando estábamos discutiendo el que acababa de ser elaborado meticulosamente por la Comisión Tercera de la Asamblea), “no carece de cualidades, pero tiene también grandes defectos, entre ellos su forma demasiado jurídica y la ausencia de disposiciones encaminadas a la realización concreta de los principios enunciados”. Enseguida criticó en forma enérgica una serie de artículos, particularmente aquellos en los cuales no se habían aceptado las enmiendas soviéticas. Se refirió a la carencia de disposiciones “que garanticen a los grupos étnicos y religiosos el derecho al uso de sus lenguas maternas, el derecho de tener sus propias escuelas, de desarrollar su cultura y de poseer sus propios diarios y de participar en la dirección del Estado”. Aquí Vyshinsky tocaba un problema muy real en su nación, donde coexisten un sinnúmero de grupos étnicos a los cuales la Unión Soviética ha reconocido tales derechos. Por último, expresó: “la declaración no menciona los derechos soberanos del Estado. Los artículos 14 y 20 sólo incorporan parte de las enmiendas de la Unión Soviética, lo más secundario de ellas”.

Después del delegado soviético intervino Charles Malik, Presidente de la Comisión Tercera y Relator de la Comisión de Derechos Humanos. Dio cuenta detallada de todo el largo proceso de elaboración del instrumento que se discutía. Nadie como él podía hacerlo con tanta autoridad, no sólo por las responsabilidades que había asumido en todo el proceso, sino también por su clara inteligencia y sus notables condiciones de expositor. Destacó los problemas enfrentados y la contribución de quienes estimó tenían especial importancia, entre ellos los miembros del Comité Especial de Redacción. Llamó la atención acerca del hecho que “en virtud de la Carta, los miembros de Naciones Unidas se han comprometido solemnemente a promover el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales; sin embargo, es la primera vez que dichos derechos y libertades se enuncian en detalle. Cada gobierno conoce en este momento el alcance preciso de sus compromisos y cada ciudadano puede protestar ante su gobierno si éste último no cumple con sus obligaciones. Así, la Declaración sirve como medio eficaz de crítica y facilita la transformación de la práctica actual del derecho”[5].

Después de Charles Malik, ocupó la tribuna Eleanor Roosevelt. Aunque ya he destacado la excepcional importancia de su contribución como Presidente del Comité de Redacción y de la Comisión de Derechos Humanos, me desilusionó un poco su intervención. No encontré en ella la expresión espontánea de la lucha personal por los derechos humanos que desarrolló en acciones concretas y se reflejó en las instancias anteriores. En cambio, se percibió la cautela de quien hablaba en representación de un Estado que, en la apreciación de los derechos humanos fuera de su territorio no olvida las implicancias políticas que tiene la aplicación práctica de los instrumentos que se aprueban en Naciones Unidas. Cierto es que Eleanor Roosevelt afirmó que “el Comité debe tener en cuenta el carácter fundamental de la Declaración de los Derechos Humanos: es, ante todo, una enunciación de los principios esenciales que deben servir de norma a todas las naciones. Bien puede convertirse en la Carta Magna de la humanidad”. Agregó que su proclamación en la Asamblea General “tiene una importancia sólo comparable con la Declaración de los Derechos del Hombre en 1789, la proclamación de los derechos del hombre contenida en la Declaración de la Independencia de los Estados Unidos de América y con declaraciones similares formuladas en otros países. El hecho de que 58 Estados, que han tenido tantas dificultades para lograr una base común de entendimiento en otras materias, hayan logrado en gran medida un acuerdo en el tema de los derechos humanos, constituye una prueba del deseo por mejorar los niveles de vida de los pueblos y garantizar a la humanidad una más amplia libertad”[6].

Pero el enfoque central de su intervención consistió en rebatir las enmiendas soviéticas presentadas por Vyshinsky y expresó: “las enmiendas presentadas por la Unión Soviética a la Tercera Comisión y rechazadas por ésta son esencialmente las mismas que han sido propuestas a la Comisión de Derechos Humanos, la cual, a su vez, también las ha rechazado”. Al rendir homenaje a la delegación de la Unión Soviética por la tenacidad con que había defendido sus convicciones, la delegada norteamericana manifestó: “a veces es necesario cooperar lealmente con la mayoría, aun cuando no se compartan sus opiniones”. Expresó, además, su convencimiento de que “las enmiendas que está proponiendo la Unión Soviética a la Asamblea General serán rechazadas sin discusión”[7]. En verdad mencionó que el aporte más innovador de la Declaración era la incorporación de los derechos económicos, sociales y culturales, pero lo hizo con ciertas reticencias y no reconoció a la Declaración valor jurídico, como en el caso de otros oradores.

En mi intervención a nombre de Chile, inmediatamente después de la Representante de Estados Unidos, evoqué la memoria del Presidente Roosevelt y afirmé que la Declaración era, en cierto modo, “su testamento moral”; expresé que estaba seguro que esta Tercera Asamblea General “sería conocida en la historia como la Asamblea de los Derechos Humanos”, lo que en efecto ha sucedido.

Insistí enseguida en la importancia de la Declaración por su universalidad y su valor jurídico, “porque la Asamblea, con la autoridad que le da la unanimidad de los miembros de Naciones Unidas, ha definido los derechos que todos los miembros de la Organización se han comprometido a respetar, difundir y proteger y que, desde este momento, cada ser humano sabe cuáles son y en qué consisten sus derechos y libertades”. Agregué: “es algo admirable que 58 países hayan superado sus concepciones ideológicas, sociales y jurídicas, muchas veces diferentes, para llegar a un enunciado común de los derechos del hombre. Solamente no podrán aceptarlos quienes niegan que estos derechos tienen un valor en sí mismos y que el ser humano sea un sujeto de estos derechos, independiente de la forma del Estado. Tampoco lo harán quienes no creen que el hombre posee derechos inherentes a su naturaleza, anteriores a la constitución de los grupos sociales”. Destaqué, también, que tres disposiciones —los artículos 3, 22 y 28— contienen la esencia del carácter tan especial y creativo de la Declaración. “El primero reconoce el derecho a la vida, a la libertad y a la seguridad; el artículo 22 declara que toda persona tiene derecho a obtener la satisfacción de los derechos económicos, sociales y culturales, indispensables a su dignidad y toda persona tiene derecho a la seguridad social[8]; y el artículo 28 proclama la necesidad de que se establezca un orden social justo y una sociedad internacional pacífica que asegure una cooperación internacional efectiva para que el ser humano pueda hacer realidad sus derechos, ambos elementos indispensables para su ejercicio.” Añadí que los demás derechos “completan la imagen de una sociedad democrática tanto en el plano nacional como internacional, en sus aspectos políticos, económicos y sociales. De ellos resulta una concepción de la sociedad que excluye todo régimen que no sea democrático y establece un criterio para distinguir entre las verdaderas y las falsas formas de democracia. La democracia es un sistema que se opone a toda concepción dogmática. Nadie puede tener el monopolio de la verdad y los problemas comunes deben ser resueltos a través del sufragio libremente expresado de todos los miembros de la comunidad.” Por otra parte, reiteré que “han fallado todos los esfuerzos para que la Declaración reconozca al Estado facultad para limitar o reglamentar los derechos proclamados en ella. La gran mayoría de las naciones estimó que actuar de otra manera equivaldría a renunciar a los derechos imprescriptibles del hombre y a proclamar el derecho totalitario del Estado. Al contrario, la Declaración obliga al Estado a conformar su legislación a los principios enunciados en ella.” Finalicé mi intervención afirmando la íntima convicción de que la Declaración “será aprobada, respetada y aplicada. Así como de la Declaración de 1789 nació la esperanza en la libertad, la Declaración actual da forma precisa a esa esperanza, concretando los derechos que nadie podrá violar sin convertirse en un paria de la comunidad internacional.”

He reproducido en forma tan extensa partes de esta intervención porque ella reflejaba la tradición de nuestro país, desde los albores de la independencia y durante toda su existencia democrática. Además, estas expresiones se conformaron a las ideas y planteamientos que los diferentes delegados de países latinoamericanos expusieron desde que se comenzó a tratar en Naciones Unidas el problema de los derechos humanos y fueron reiteradas en los debates del Palais Chaillot.

El próximo orador de esa primera noche fue la gran “vedette” del acto, el Profesor Cassin, a cuya contribución ya he rendido tributo. En su tierra, ante sus connacionales, pronunció el que tal vez fue el más elocuente y profundo de los discursos de esa jornada. Analizó con claridad y brillo el valor de la Declaración, análisis que ha constituido un elemento valiosísimo en su ulterior interpretación.

Comenzó expresando que “dicha Declaración constituye una de las protestas más vigorosas y más necesarias de la humanidad en contra de la opresión. La última guerra ha adquirido el carácter de una cruzada por los derechos humanos. Así lo proclamaron, en plena tormenta, los Presidentes Roosevelt y Benes; y Francia, aun cuando en ese momento era prisionera, ha adherido a ellos al declarar que la consagración práctica de las libertades fundamentales era un requisito esencial para el establecimiento de la paz internacional. En siete ocasiones la Carta de las Naciones Unidas menciona los derechos humanos y las libertades fundamentales entre las metas que deben lograrse. De esta forma, dichos derechos y libertades se han incorporado a una positiva ley internacional.”

Enseguida manifestó que “en ese sentido, la Declaración Universal de los Derechos Humanos representa un esfuerzo considerable de los individuos, los grupos y los países. Al igual que la Declaración de 1789, está fundada en los grandes principios de libertad, igualdad y fraternidad; sin embargo, se ha adaptado a la época actual, en la que el individualismo ha sido condenado por los hechos, pero en la que también se considera abominable la mecanización de la humanidad bajo la tiranía de los grupos poderosos. El principio de igualdad, por ejemplo, ha sido complementado con la prohibición de la discriminación. La Declaración se basa en cuatro pilares fundamentales: derechos personales, relaciones entre el hombre y sus semejantes, libertades públicas y derechos políticos esenciales, y derechos económicos sociales. Los textos finales de la Declaración incluyen estos elementos, pues ellos implican los lazos de unión entre el individuo y la sociedad; afirman la necesidad de un orden social e internacional capaz de asegurar el respeto de dichos derechos; proporcionan garantías o la esperanza de ellas, pero, al mismo tiempo, imponen ciertas limitaciones a la humanidad. Con respecto a esto último, el artículo 30 es una piedra angular de la Declaración.”

Por último, enfatizó que “la Declaración tiene un amplio alcance moral. Además, aun cuando es menos poderosa y obligatoria que una Convención, no tiene un menor valor jurídico puesto que está formulada en una Resolución de la Asamblea que tiene facultades para hacer recomendaciones; constituye un desarrollo de la Carta, que incorporó el tema de los derechos humanos al derecho internacional positivo. Siendo así, no se puede decir que la Declaración es únicamente un instrumento teórico. Es sólo un mecanismo de gran potencial que no disminuye, de manera alguna, la fuerza de las disposiciones de la Carta”[9].

La primera sesión terminó con un largo discurso de Dmitri Manuilsky, de Ucrania. Abundó en los mismos argumentos de Vyshinsky, desarrollados más latamente y con el talento que exhibiera en su prolongada e importante gestión revolucionaria, aun cuando en esa época ya no era la figura prominente de la preguerra.

Puede afirmarse que en esa primera reunión de la Asamblea se analizaron los elementos esenciales de la Declaración. Se escuchó a Eleanor Roosevelt, Charles Malik y René Cassin, o sea, los principales arquitectos del proyecto, a algunos de sus “dibujantes” y también a los dos líderes más importantes del bloque soviético que participaban en la Asamblea; al mismo tiempo ellos fueron quienes mejor y con mayor autoridad presentaron las objeciones al proyecto. No obstante, vale la pena exponer algunas observaciones planteadas en las tres sesiones del día siguiente, especialmente aquellas que significaron una explicación del voto poco antes de ser emitido.

Guy Pérez Cisneros, de Cuba, se encargó de poner de relieve la importante contribución de América Latina en la preparación del texto. Expresó que “la Tercera Comisión, aceptando una sugerencia de los países de la región, incluyó en el proyecto algunas de las disposiciones esenciales que contiene la Declaración de los Derechos y Deberes del Hombre, adoptada en Bogotá por los pueblos del continente americano”. El artículo 9, inspirado en el “derecho a la protección”, de la legislación mexicana, fue insertado en el proyecto de Declaración, aceptando una propuesta del representante de ese país. El Preámbulo del proyecto —agregó— contiene “la parte esencial de un artículo de la Constitución cubana que reconoce al hombre el derecho a rebelarse contra la tiranía y las acciones arbitrarias. Los derechos sociales, que son una característica del siglo veinte, ocupan un lugar prominente en el proyecto.” Afirmó, además, que “la Tercera Comisión estimó conveniente acoger dos enmiendas presentadas por la delegación cubana, que proclamaban el derecho de todos los seres humanos a elegir libremente su trabajo y a aspirar a una justa y satisfactoria remuneración que le garantice a ellos y a sus familias una existencia conforme a la dignidad humana y que, incluso, pudiera complementarse si fuera necesario, con otras formas de protección social. La Comisión, a propuesta de Francia, México y Cuba, incluyó en el proyecto de Declaración una disposición relativa a la protección de los intereses morales y materiales de científicos, artistas y escritores. Efectivamente, esta protección es indispensable para permitir que esta “élite” intelectual y artística continúe dignamente su labor.” Para terminar, la delegación cubana anotó con gran satisfacción que “el proyecto de Declaración protege a los individuos contra cualquier atentado a su honor; condena todas las distinciones de raza, y reconoce la igualdad de hombres y mujeres”[10].

El Conde Henri Carton de Wiart, Ministro de Estado de Bélgica, comentó que “en algunos círculos se ha dicho que la Declaración de los Derechos Humanos es solamente un documento académico. Esta afirmación es errónea, porque la Declaración no solamente tiene un valor moral sin precedentes sino también los principios básicos de un valor jurídico. El hombre de la calle que recurra a la Declaración podrá apoyar sus protestas con la fuerza que le da la decisión unánime de los pueblos y de los gobiernos de las Naciones Unidas”[11].

Interesante fue también la exposición del Miembro del Parlamento británico, Ernest Davies, quien enfatizó el hecho de que la preparación del proyecto de Declaración “es una etapa memorable en el camino del progreso humano” y observó que “muchos oradores la han comparado con otras declaraciones adoptadas durante la historia. Debe reconocerse, sin embargo, que nunca antes se había reunido un número tan grande de naciones para lograr un entendimiento sobre algo que consideramos deben ser los derechos fundamentales del ser humano. Más de 50 países, con diferentes sistemas de gobierno, estructuras sociales, credos y filosofías disímiles han adoptado, por inmensa mayoría, los artículos del proyecto de la Declaración. Quizá tiene más valor al recordar que declaraciones anteriores han sobrevivido por mucho tiempo a las guerras o diferencias que les dieron origen; pero no hay que olvidar que la guerra, con su total menosprecio por los derechos más fundamentales, indujo a las Naciones Unidas a redactar una nueva Declaración de los Derechos Humanos”[12].

El Embajador Pablo Campos Ortiz, de México, había contribuido en grado importante a los debates de la Tercera Comisión, proponiendo varias ideas eficaces y constructivas. En su discurso en la Asamblea recordó una de ellas que es muy significativa. Expresó: “La Delegación de México manifiesta su complacencia por la receptividad que tuvieron sus enmiendas, en particular su propuesta tendiente a hacer reconocer como un derecho esencial del hombre los recursos judiciales eficaces, simples y rápidos, que protegen a cada individuo contra cualquier acto de violación de los derechos fundamentales que le otorga la constitución o la ley. Dicha enmienda fue incorporada al artículo 9o consagrando así, en el campo internacional, una institución jurídica que es común en numerosos países latinoamericanos y que, por más de un siglo, forma parte de la legislación mexicana. El “habeas corpus” constituye la mejor garantía de que los derechos humanos serán respetados.” Enseguida agregó, “considero que la aprobación de la Declaración Universal de los Derechos Humanos es uno de los actos de más trascendencia que registrará la historia de las Naciones Unidas y marcará una etapa en el camino hacia el afianzamiento de una paz duradera”[13].

El jefe de la delegación del Uruguay, Enrique Armando Ugon, Ministro de la Corte Suprema de su país y pocos años más tarde miembro de la Corte Internacional de Justicia, interpretó el valor legal de la Declaración y es importante consignar sus palabras: “La Declaración Universal de los Derechos Humanos se deriva de varias disposiciones de la Carta y está inspirada en uno de los más nobles principios de las Naciones Unidas, constituyendo un complemento natural de ella. En consecuencia, su vigencia y el respeto de sus disposiciones serán obligaciones de los Estados Miembros. En todo momento, los derechos del hombre han estado amenazados y puestos en peligro por fuerzas ocultas y eventos desafortunados. Incumbe a todos aquellos que quieran defenderlos mantenerse siempre vigilantes. En el futuro, sin embargo, dichos derechos estarán protegidos y serán defendidos por todos los pueblos de los Estados Miembros de la Organización”[14].

Mencionaré también al jefe de la delegación de Paquistán, Sir Mohamed Zafrullah Khan, uno de los hombres más valiosos que ha pasado por Naciones Unidas.

Abordó el tema desde un ángulo muy interesante, porque puso de relieve que el Corán —para los musulmanes “la verdadera palabra de Dios”— lejos de ser un obstáculo para aceptar la Declaración de los Derechos Humanos es coherente con los principios que la inspiran y, sobre todo, respeta las creencias de las demás religiones[15]. Textualmente afirmó: “Existen otros aspectos del problema, pero no considero apropiado tratarlos en esta etapa de los trabajos. La delegación de Paquistán estima que lo esencial es repetir que, por su parte, la religión musulmana ha proclamado inequívocamente el derecho a la libertad de conciencia y se ha declarado en contra de cualquier tipo de coerción en las prácticas de la fe y de la religión. En consecuencia, la delegación de Paquistán votará a favor del artículo 19 y no aceptará ninguna limitación en sus disposiciones”[16].

Citaré, por último, parte de la exposición del delegado del Ecuador, Jorge Carrera Andrade, quien además de ser el representante político de su país en este acto y Ministro Plenipotenciario en Londres, expresó sus puntos de vista como poeta preclaro de nuestra América Latina. Fue una contribución de gran emotividad. Así, entre varios planteamientos, recordó: “Después de muchos siglos de luchas políticas para unir a la humanidad, se ha llegado ahora al momento decisivo de este esfuerzo con la preparación del documento y en el cual 58 naciones han expresado su ideal común y la identidad de su pensamiento respecto a los derechos fundamentales del hombre. Desde tiempos inmemoriales, la humanidad ha tratado de fijar normas internacionales que permitan establecer la paz y convertir en realidad el concepto universal de los derechos humanos. En todo el mundo el hombre se ha esforzado por crear una atmósfera de justicia que le permita vivir y prosperar dentro del marco de los derechos sociales, jurídicos, políticos, morales y religiosos. Por encima de las ruinas ocasionadas por la Segunda Guerra Mundial, el ser humano ha reavivado una vez más la llama inmortal de la civilización, de la libertad y de la ley. Al leer los artículos de la Declaración, es fácil percibir la diversidad de origen de los derechos del hombre. Cierto es que algunos artículos figuran en la Constitución de numerosos Estados Miembros que, gracias a sus regímenes democráticos, permiten su ejercicio. Pero ello no hace sino reforzar la Declaración, demostrando que este acto internacional se funda en realidades políticas y no en utopías”. Agregó que, “entre los derechos definidos en la Declaración, hay muchos que son patrimonio de la humanidad desde hace cierto número de años, pero también hay algunos de origen reciente, como el derecho al trabajo y el derecho al descanso, el derecho a un nivel de vida justo y el derecho a la seguridad social. Todos ellos son las verdaderas conquistas del siglo XX y constituyen la base de la democracia moderna, en la cual la paz social depende del bienestar del individuo. En el sistema social que se elabora actualmente el hombre, el Estado y el orden universal, están vinculados por una relación de estrecha interdependencia, de suerte que si el hombre goza de la paz y la seguridad material, el mundo entero disfrutará igualmente de esta paz y de esta seguridad.” Más adelante expresó, “cuando el nazismo y el fascismo fueron destruidos, también lo fueron los Estados totalitarios brutales. Las Naciones Unidas deben luchar por crear un nuevo internacionalismo democrático cuya finalidad sea el establecimiento de una paz duradera en vez de la guerra y la discordia. La Declaración de los Derechos Humanos contiene algunos derechos nuevos, cuyo reconocimiento se deriva, naturalmente, de la victoria de la democracia y del nacimiento de ese espíritu internacionalista, al cual me acabo de referir. Al incluir disposiciones con tal objetivo, las Naciones Unidas han logrado una de sus más grandes victorias”[17].

La última intervención en este trascendental “debate” correspondió a Andrei Vyshinsky quien, como se recuerda, lo había iniciado. Fue un discurso extenso, pronunciado con la vehemencia y el brillo propios de su oratoria. Insistió en las observaciones que había formulado anteriormente, pero esta vez fue más metódico y utilizó una base doctrinaria muy clara: la que inspiraba al régimen soviético en sus aspectos políticos, económicos y sociales y que, por cierto, no era precisamente la que serviría de guía al proyecto de Declaración. Comenzó negando que las políticas de Hitler sobre derechos humanos hubieran desatado la guerra. Afirmó que ella se debió a las “políticas de Chamberlain y Daladier, apoyadas por el Gobierno de Estados Unidos”. Vyshinsky criticó nuevamente lo que llamó “las grandes lagunas” en el texto, como por ejemplo, el derecho de cada individuo a “tomar parte en el Gobierno mediante sólo el sufragio universal, con escrutinio secreto”; sostuvo que sería preciso agregar que podría hacerlo “sobre la base del sufragio directo, que es el único sufragio democrático”. Asimismo, hizo hincapié en que el proyecto “no hace ninguna mención al importante principio del derecho de los pueblos a la autodeterminación”, agregando que “el reconocimiento de tal derecho ha sido uno de los más grandes éxitos obtenidos por la Unión Soviética”. Es interesante consignar, a propósito de este argumento, que los Pactos sobre Derechos Humanos (Civiles y Políticos y Económicos, Sociales y Culturales), aprobados en 1966, colocan este principio de la autodeterminación no sólo de los pueblos, sino también de sus recursos naturales, a la cabeza de los respectivos textos.

Vyshinsky presentó cuatro enmiendas para corregir esos y otros defectos; una de ellas proponía incluir un artículo que dispusiera que “los derechos y libertades del hombre están garantizados por las leyes del Estado”.

Inmediatamente después de terminado este discurso, se procedió a la votación nominal; primero de las enmiendas, luego artículo por artículo y, por último, del texto en su conjunto con los resultados mencionados.

Todas las enmiendas soviéticas fueron rechazadas por amplia mayoría. Se votó una enmienda del Reino Unido de Gran Bretaña, a la cual ya hice referencia, y que refunde los artículos 2 y 3 del proyecto de la Tercera Comisión. Se aprobó por 29 votos a favor, 17 en contra y 10 abstenciones.

El Presidente de la Asamblea, H. V. Evatt, entonces Ministro de Relaciones Exteriores de Australia, clausuró el debate con nobles palabras. Calificó la adopción del documento por tan amplia mayoría como un logro extraordinario (“remarkable achievement”) y, después de felicitar a los legisladores, expresó “es la primera vez que la comunidad organizada de naciones ha formulado una Declaración de los Derechos del Hombre y de sus libertades fundamentales”, agregando “el documento tiene el apoyo de la autoridad que le da la opinión conjunta de Naciones Unidas, y millones de personas —hombres, mujeres y niños— de todos los lugares del mundo buscarán en él una ayuda, una guía y una inspiración”.

IV. Valor de la Declaración Universal

Es fácil detectar a través de las intervenciones ante la Asamblea que existieron discrepancias acerca del valor de la Declaración. Estimo que hoy, sobre todo después que las medidas de ejecución que deberían haberse incorporado para complementar los Pactos de los Derechos Humanos resultaron tan débiles, se ha impuesto el criterio de que la Declaración tiene un enorme valor moral y un indiscutible valor jurídico. Constituye una interpretación que no puede ser más autorizada de la Carta, y la Declaración ha definido cuáles son los derechos que la Carta ha proclamado. Esta es un Tratado Internacional. En ella todos los miembros de Naciones Unidas se comprometieron a respetar estos derechos y a protegerlos; además, este instrumento ha sido fuente de otros tratados específicos relativos a tales derechos.

Desde luego, la Asamblea General inmediatamente después de proclamar la Declaración dictó una Resolución Complementaria, la No 217 D (III), destinada a difundir la Declaración Universal. Dice así: “Considerando que la adopción de la Declaración Universal de los Derechos del Hombre es un acto histórico, destinado a consolidar la paz mundial mediante la contribución de las Naciones Unidas a la liberación del hombre de la opresión y las restricciones injustificadas a que con demasiada frecuencia está sometido”, “Recomienda a los Gobiernos de los Estados Miembros que manifiesten su fidelidad al artículo 56 de la Carta, valiéndose de todos los medios a su alcance para publicar solemnemente el texto de la Declaración y después para disponer que sea distribuido, expuesto, leído y comentado en las escuelas y otros establecimientos de enseñanza, sin distinción fundada en la condición política de los países o de los territorios”.

Al mismo tiempo, la Resolución pide al Secretario General que, con este fin, “se sirva dar a esta Declaración una muy amplia difusión y, a tal efecto, publicar y hacer distribuir los textos no solamente en los idiomas oficiales, sino también en todos los idiomas posibles”.

Esta Resolución, aprobada por 41 votos a favor y 9 abstenciones, reafirma el valor jurídico de la Declaración ligándolo a la mantención de la paz y al compromiso solemne de los países de ejecutar las disposiciones del artículo 55 de la Carta.

La importancia e influencia de la Declaración ha sido recogida de modo muy exhaustivo por Naciones Unidas. Por ejemplo, con motivo del XXX Aniversario de la Declaración, editó una publicación[18] en que se destaca esta influencia en las decisiones de los organismos de Naciones Unidas; en las Constituciones nacionales de países que lograron su independencia después de proclamado aquel instrumento; en las leyes de muchas naciones y en las decisiones de las Cortes. Estas últimas son muy importantes porque en algunos países —entre otros, Estados Unidos— se han presentado oportunidades en las cuales se ha reconocido que, en caso de violación, es posible invocar un derecho definido por la Declaración, como si se tratara de una ley nacional. Una interpretación en contrario quita a este instrumento fundamental parte de su fuerza y entrega al ser humano maniatado ante la arbitrariedad de un tirano o la miopía de algunos jueces que no comprenden que la letra y el espíritu de la Declaración es asegurar los derechos por encima de las leyes.

Asimismo, esa publicación contiene una larga lista de casos en que la Declaración ha dado origen a una serie de Convenciones Internacionales, o en los cuales se la ha invocado.

Es ilustrativo hacer mención explícita de la influencia e importancia de la Declaración en situaciones específicas. En las actuaciones del Consejo de Seguridad, encargados de velar y sancionar las agresiones o amenazas de agresión que pongan en peligro la paz y la seguridad, se ha invocado la Declaración Universal en varias oportunidades. Así, en 1963, al conocer una cuestión relativa a Sudáfrica y al África meridional, pidió a aquella “suspender inmediatamente su constante imposición de medidas discriminatorias y represivas que son contrarias a los principios y propósitos de la Carta y, además, constituye una violación de sus obligaciones como miembro de las Naciones Unidas y de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”. Nueve años más tarde dicho Consejo, junto con condenar medidas represivas tomadas por el mismo Estado en Namibia, le pidió que “pusiera inmediatamente fin a esas medidas represivas y que aboliera cualquier sistema de trabajo que pudiera estar en conflicto con las disposiciones básicas de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”, y solicitó a los Estados y corporaciones que “se ajustaran en sus políticas de contratación a las disposiciones básicas de la Declaración Universal de los Derechos Humanos”.

La Asamblea General, por su parte, desde 1948 ha aprobado una serie de Resoluciones afirmando la importancia de cumplir con las prescripciones de la Declaración. En 1966, por ejemplo, solicitó a todos los Estados “fortalecer sus esfuerzos para fomentar el cumplimiento pleno de los derechos humanos, de acuerdo con la Carta de las Naciones Unidas, y alcanzar las normas establecidas por la Declaración Universal de los Derechos Humanos”.

Con base en la Declaración, se redactaron los Pactos sobre Derechos Humanos aprobados en 1966, a los cuales me referiré más adelante. Y de la Declaración nacieron también las Convenciones Internacionales sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación Racial, adoptadas por la Asamblea General en 1965, así como una sobre la abolición de la esclavitud, la trata de esclavos y la servidumbre. Inspiradas en aquel histórico instrumento, se prepararon y pusieron en vigencia algunas Convenciones Regionales sobre Derechos Humanos. La Convención Europea de 1950, en su Preámbulo expresa que se propone “tomar las primeras medidas para la aplicación colectiva de ciertos derechos humanos establecidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos”; la Convención Americana de Derechos Humanos, aprobada en San José de Costa Rica en 1969, otorga carácter obligatorio a gran parte de las disposiciones de la Declaración.

La Convención Europea, en sus artículos 24 y 25, establece “competencia obligatoria para conocer las demandas introducidas por una de las más altas partes contratantes y competencia facultativa para conocer las demandas introducidas por particulares que pretenden ser víctimas de una infracción del Convenio del propio Estado en que habitan”. El Tribunal Europeo de los Derechos Humanos ha conocido varios casos, presentados algunos por gobiernos y otros por individuos.

Importante es destacar el vigoroso respaldo que las iglesias cristianas, en particular la Iglesia Católica, han dado a la Declaración. Dos ilustres Papas, S.S. Juan XXIII y Pablo VI, en sendas Encíclicas la citan y piden cumplir sus disposiciones. El actual Pontífice, Juan Pablo II, en la Asamblea General de Naciones Unidas el 2 de octubre de 1979, dedicó a la Declaración la parte central de su intervención ante la comunidad organizada de naciones. La analizó no sólo desde el ángulo de la doctrina de la Iglesia, sino que también lo hizo respecto a sus connotaciones históricas y políticas, en lo que constituyó una magistral exégesis de este instrumento. La calificó como “piedra miliar puesta en el largo y difícil camino del género humano”. Enumeró también los derechos que la Declaración define, destacando su carácter de inalienables y señaló que “corresponden a la sustancia de la dignidad del ser humano, entendido integralmente y no reducido a una sola dimensión”. Puso énfasis en la relación entre derechos humanos, guerra y paz. “Esta Declaración” —anotó— “ha afectado realmente a las múltiples y profundas raíces de la guerra, porque en el espíritu de la guerra, en su significado primitivo y fundamental, brota y madura cuando son violados los derechos fundamentales del hombre”. Se refirió a los antecedentes históricos de este instrumento al expresar que “de dolorosas experiencias y sufrimientos de millones de personas, ha surgido la Declaración de los Derechos Humanos”. “Esta Declaración —agregó— “ha costado la vida de millones de nuestros hermanos y hermanas que la pagaron con su propio sacrificio y sufrimiento.” Señaló, por último, que “la convivencia entre los hombres y entre las naciones podría encontrarse ante la amenaza de una nueva ruina si, por encima de la simple, pero al mismo tiempo fuerte elocuencia de la Declaración Universal, prevaleciera el interés que se define, injustamente, como político, pero que a menudo significa solamente ganancia y aprovechamiento unilateral en perjuicio de los demás, o bien voluntad de poder que no tiene en cuenta las exigencias de los demás”.

Difícil es encontrar una opinión más autorizada y más profunda del valor universal de la Declaración de los Derechos Humanos.

1. [1] Hago esta observación porque en el texto inglés, que fue el original, dice “exile” y la traducción es correcta porque destierro, según la acepción oficial en lengua castellana, significa fuera de las fronteras. Sin embargo, en algunas legislaciones penales, entre ellas el Código Penal de Chile, “destierro” es una pena que significa expulsión a otro lugar del país.

2. [2] El artículo 29 de la Declaración expresa:

1. Toda persona tiene deberes respecto a la comunidad puesto que sólo en ella puede desarrollar libre y plenamente su personalidad.

2. En el ejercicio de sus derechos y en el disfrute de sus libertades, toda persona estará solamente sujeta a las limitaciones establecidas por la ley con el único fin de asegurar el reconocimiento y el respeto de los derechos y libertades de los demás, y de satisfacer las justas exigencias de la moral, del orden público y del bienestar general en una sociedad democrática.

3. Estos derechos y libertades no podrán en ningún caso ser ejercidos en oposición a los propósitos y principios de las Naciones Unidas.

3. [3] Artículos 55 y 56 de la Carta de San Francisco.

4. [4] La votación artículo por artículo fue la siguiente:

Artículo 1: 45 votos a favor y 9 abstenciones;

Artículo 2: primer párrafo, adoptado por unanimidad; segundo párrafo, 36 votos a favor, 1 en contra y 8 abstenciones;

Artículos 4 al 13: adoptados por unanimidad;

Artículo 14: 44 votos a favor, 6 en contra y 2 abstenciones;

Artículos 15 al 18: adoptados por unanimidad;

Artículo 19: 45 votos a favor y 4 abstenciones;

Artículo 20: 44 votos a favor, 7 en contra y 2 abstenciones;

Artículos 21 al 26: adoptados por unanimidad;

Artículo 27: 53 votos a favor y 3 abstenciones;

Artículo 28: adoptado por unanimidad;

Artículo 29: 47 votos a favor y 8 abstenciones;

Artículos 30 y 31: adoptados por unanimidad.

5. [5] Naciones Unidas, Actas oficiales de la Tercera Sesión de la Asamblea General, Parte I: Sesiones plenarias de la Asamblea General, 1948, pág. 860.

6. [6] Op. cit., pág. 862.

7. [7] Op. cit., pág. 861.

8. [8] Durante la discusión en la Tercera Comisión, propuse que en ese artículo debería expresarse que “todo individuo debe ser protegido, biológica y económicamente, de la inseguridad”. No fue aceptada, porque se incluyó al final del mismo la frase que dice que los derechos económicos, sociales y culturales debían ser aquellos “indispensables para su dignidad (de la persona humana) y el libre desarrollo de su personalidad”.

9. [9] Op. cit., págs. 864-866.

10. [10] Op. cit., pág. 877.

11. [11] Op. cit., pág. 880.

12. [12] Op. cit., pág. 882.

13. [13] Op. cit., pág. 886.

14. [14] Op. cit., pág. 877.

15. [15] Esta declaración tiene gran valor, si se la compara con la posición de Arabia Saudita cuyos jefes reclaman el monopolio de la interpretación del Islam y que se abstuvo durante la votación.

16. [16] Op. cit., pág. 891.

17. [17] Op. cit., págs. 918 y 919.

18. [18] Naciones Unidas, Las Naciones Unidas y los Derechos Humanos, 1979, No 5.78.1.18.

CAPÍTULO IX

Pactos de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales

Dieciséis años transcurrieron después de que el Comité Especial de Redacción de la “Carta de los Derechos Humanos” elaborara un primer proyecto de Convención[1] relativo a esta materia y de la aprobación por la Asamblea General de dos Pactos internacionales que sustituyeron a aquel proyecto: uno sobre Derechos Civiles y Políticos y el otro respecto a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales. La Asamblea General los adoptó el 19 de diciembre de 1966, junto con un “protocolo facultativo” referente al primero y quedaron así abiertos para la firma y ratificación o adhesión de los Estados. El Pacto de Derechos Civiles y Políticos y su Protocolo facultativo entraron simultáneamente en vigor el 23 de marzo de 1976 y el otro, sólo el 1° de enero de 1978, es decir, 30 años después de proclamada la Declaración Universal.

Describir las variadas alternativas de aquel prolongado proceso sería motivo de un volumen adicional, de escaso interés. A partir de 1949, la Comisión de Derechos Humanos, el Consejo Económico y Social y la Asamblea General debatieron el tema casi todos los años. De aquel proceso sólo interesaría destacar el grado en el cual estos instrumentos complementaron la Declaración Universal y los obstáculos que impidieron la sanción en un plazo breve de los tres posibles elementos para constituir la “Carta de los Derechos Humanos”: una Declaración, una Convención o un Tratado y las Medidas de Ejecución. Asimismo, sería importante anotar las discrepancias que dificultaron que ellos alcanzaran el carácter de protección absoluta de los derechos y libertades individuales a que aspiraban los iniciadores de la idea de un Tratado.

Desde que se planteó en el Comité de Redacción la alternativa entre Declaración o Convención, se vislumbraron las posibles dificultades que enfrentaría el proyectado instrumento y las diferencias se hicieron más agudas cuando en 1949 y en 1950, la Comisión de Derechos Humanos preparó nuevos textos. La Comisión omitió incluir los derechos económicos, sociales y culturales y poco después el Consejo Económico y Social consideró la propuesta de Australia, Bélgica, Brasil, Chile, Francia, México y Perú, en el sentido de que formaran parte de la proyectada Convención o Pacto[2]. Sin embargo, ante la oposición de Estados Unidos y el Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda, apoyada por dos o tres países, el Consejo decidió transmitir la cuestión a la Asamblea General para que adoptara “decisiones básicas de política que pudieran guiar a la Comisión de Derechos Humanos”. La Asamblea aprobó una resolución muy clara y detallada, incluyendo las pautas que se le solicitaban. Entre ellas declaró que “la lista de los derechos enumerados en los 18 primeros artículos del proyecto de Pacto no contiene alguno de los derechos más elementales”; decidió “incluir en el Pacto de Derechos del Hombre los derechos económicos, sociales y culturales y el reconocimiento explícito de la igualdad de hombres y mujeres en cuanto a esos derechos, según consta en la Carta de las Naciones Unidas”; y ello, considerando que “el hombre, privado de los derechos económicos, sociales y culturales, no representa a ese ser humano que la Declaración Universal considera como el ideal del hombre libre”. Asimismo, instruyó a la Comisión, por intermedio del Consejo, en el sentido de que “el contenido de algunos de los 18 primeros artículos debe ser mejorado para proteger más eficazmente los derechos a los cuales se refieren”.

Al considerar meses más tarde el Consejo Económico y Social un texto sobre los derechos económicos, sociales y culturales recién elaborado por la Comisión al iniciarse el debate, creí necesario, en mi calidad de Presidente de dicho Consejo, prevenirlo sobre las posibles dificultades que enfrentaría para adoptar un texto que expresara un consenso. Señalé: “es evidente que la demora en redactar el Pacto se debe a diferencias fundamentales de opinión que han surgido en los organismos de Naciones Unidas que se ocupan de los derechos humanos; que algunos Estados insisten en que es indispensable establecer mecanismos de ejecución y otros se oponen tenazmente a ello; que existen también Estados que no están dispuestos a ser parte de un instrumento ‘obligatorio’, como sería el Pacto, si al hacerlo quedaban comprometidos a aceptar las cláusulas relativas a los derechos económicos, sociales y culturales; y que no desean adquirir tal compromiso, no porque se opongan a conceder tales derechos, sino porque estiman que ellos sólo podrían estar garantizados por una economía sana”. Agregué que “otros Estados insisten en que se inserten tales cláusulas, y las Naciones Unidas están obligadas a redactar un Pacto que sirva para promover los objetivos sociales y económicos establecidos en la Carta”. Añadí que otros representantes sostenían que bastaba con una simple enunciación de dichos derechos, mientras los demás exigían que el Pacto contemplara mecanismos para asegurar su ejecución.

Los quince años posteriores a aquella reunión del Consejo demostraron que mis palabras resumían la esencia de las dificultades. Por una parte, era evidente la existencia de países, fundamentalmente los del bloque soviético, que no acataban disposiciones obligatorias y mecanismos de control y ejecución para garantizar los derechos civiles y políticos; y, por la otra, las principales naciones industrializadas no estaban dispuestas a aceptar que un nuevo Tratado ratificara la obligación establecida en el artículo 56 de la Carta de tomar medidas, individual o colectivamente, para asegurar el respeto a los derechos humanos fundamentales y el pleno empleo, mejorar los niveles de vida y el desarrollo económico y social. Si se examinan a fondo los argumentos, se comprueba que dichas naciones procedieron en este caso con el mismo criterio con que han abordado, desde entonces, los diálogos referentes a la cooperación internacional para el desarrollo del Tercer Mundo. En esa oportunidad, tal posición fue expuesta con mucha claridad por el delegado de Estados Unidos, Walter Kotschnig, quien expresó que “los derechos civiles y políticos son de tal naturaleza que pueden ser asegurados rápidamente mediante la legislación u otras medidas que fueren necesarias. En cambio, los derechos económicos, sociales y culturales, aun cuando se les llama derechos deben tratarse como objetivos, que los Estados que adhieran al Pacto tratarán de alcanzar mediante la creación de condiciones para su progresiva realización, a través de la acción privada o pública”. Finalizó su intervención proponiendo que el Consejo recomendara a la Asamblea General “reconsiderar su decisión de incluir las dos categorías de derechos en un solo Pacto”.

La propuesta del representante norteamericano fue aprobada en el Consejo por 11 votos contra 7.

Los países en desarrollo libraron en la Asamblea una fuerte batalla contra la recomendación del Consejo, pero sufrieron una derrota. Dirigió las fuerzas que deseaban la unidad de los Pactos la Representante de Chile, Ana Figueroa. Era una mujer extraordinaria, hermosa, culta y combativa. Había llegado a los más altos cargos en la educación nacional y desde 1950 fue designada Representante Permanente Alterna de la Delegación que yo presidía en Naciones Unidas. Adquirió tal prestigio en la organización mundial que, en esa Asamblea General, la cual también se celebró en París, se la eligió Presidente de la Tercera Comisión (Social, Cultural y Humanitaria). Era la primera mujer que presidía una de las Comisiones principales de la Asamblea General[3]. En la defensa de nuestra posición, pronunció un discurso que contiene conceptos aplicables a una serie de cuestiones debatidas en los famosos y frustrantes diálogos Norte-Sur y cuyas partes más relevantes creo conveniente reproducir:

“Quisiera recordar a los señores Representantes que durante las primeras etapas de elaboración del Pacto, tanto en la Comisión de Derechos Humanos como en su Comité de Redacción integrado por ocho miembros, surgieron siempre motivos para impedir la realización de un estudio sobre los derechos económicos, sociales y culturales.”

Más adelante agregó:

“Nuestras principales objeciones a la división del Pacto son las siguientes:

Un Pacto de Derechos Humanos elaborado por las Naciones Unidas debe adaptarse y contemplar las disposiciones de la Carta y los artículos de la Declaración Universal de los Derechos Humanos en su conjunto. Fuera de nuestra Organización, los Estados son libres de firmar los pactos que ellos consideren convenientes, aun cuando sean de ámbito limitado; sin embargo, bajo el auspicio de las Naciones Unidas, no está permitido violar la Declaración Universal de los Derechos Humanos mediante la suscripción de pactos que signifiquen desmembrar el concepto de dignidad humana consagrado en la Carta y en la Declaración Universal. Debemos recordar que estamos tratando un Pacto propuesto por las Naciones Unidas. Aun sin haber tenido oportunidad de considerar los artículos sobre los derechos económicos y sociales, la Comisión ha mutilado el Pacto. Una lectura cuidadosa de esos artículos nos muestra que ellos representan el mínimo necesario para asegurar un nivel de vida decente. No hay nada en ellos que sea audaz, ni menos imposible. El método para implementar dichos derechos tampoco fue discutido por la Comisión, pero se manifestó que esos derechos podían adquirirse progresivamente y a través de la cooperación internacional.

Nos aventuramos a preguntar si el elevado nivel de vida en los países industrializados no depende de un bajo nivel de vida en otros países, ¿por qué los primeros se oponen a las aspiraciones de los últimos? Si pensamos en términos de una división internacional del trabajo, diríamos que el Pacto debería dividirse en dos porque la libertad de unos pocos estaría financiada por la miseria de muchos.

No tiene sentido hablar de pactos simultáneos, puesto que los Estados podrán escoger uno u otro instrumento. Incluso podría producirse una situación absurda en la cual un Estado acepte el pacto de derechos económicos y sociales y rechace el de derechos civiles y políticos. La ansiedad por no pronunciarse definitivamente por un nivel mínimo de vida para los pueblos del mundo ha llevado a que el pacto sea considerado como un tratado comercial que admitiría reservas, cuotas, prioridades, protocolos e incluso una cláusula para naciones más favorecidas.

El argumento principal de aquellos que se oponen a un solo pacto se basa en las medidas de ejecución, en la dificultad aparente que encontrarían los Estados al suscribir compromisos de carácter económico.

Nuestra delegación desearía saber si los defensores de dos pactos separados consideran que de esta forma sería más fácil cumplir el artículo sobre discriminación racial, modificar automáticamente todas las restricciones de inmigración y abolir el sistema de cuotas de inmigración, basadas en origen o en color, que poner en ejecución los artículos sobre derechos económicos, sociales y culturales.

El hecho indiscutible es que dos pactos separados harían posible la puesta en práctica de uno de ellos —y ciertamente será el pacto que contiene los derechos económicos, sociales y culturales— que sería postergado por falta de firmas y ratificaciones, mientras que el otro pacto entraría en vigencia. Se diría, entonces, que los países capitalistas no están interesados en asegurar los derechos económicos y sociales y que están proclamando un concepto de libertad que no puede lograrse en una sociedad económicamente explotada.

Repito que la aprobación del proyecto de resolución a que nos estamos oponiendo nos llevará directa e inevitablemente a postergar la puesta en marcha de un pacto de derechos económicos, sociales y culturales.”

Después de una larga discusión la Sexta Asamblea General de 1951, por 29 votos contra 25 y 4 abstenciones, decidió no insistir en su posición anterior y dispuso que “la Comisión de Derechos Humanos redactara dos Pactos sobre Derechos Humanos, que se presentarían simultáneamente a la Asamblea General para aprobación también simultánea”. Y agregó otras instrucciones interesantes. Una reflejaba la intención de compensar la decepción de los partidarios de un solo instrumento y dice: “Los dos Pactos, para destacar la unidad de objetivos y con miras a asegurar el respeto y la observancia de los derechos humanos, debieron contener todas las disposiciones similares posibles, particularmente en cuanto a los informes que sería preciso someter sobre la puesta en ejecución de tales derechos”[4]. Otra instrucción fue que, en adelante, en los textos españoles de los documentos de Naciones Unidas debía ponerse “derechos humanos” en lugar de “derechos del hombre”, término este último utilizado desde siglos atrás. Dicho cambio se originó por una recomendación de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y se consideró como una victoria del sexo femenino.

Con esta decisión se selló en forma definitiva la división de los derechos humanos para los efectos de los instrumentos jurídicos que se pretendía elaborar. Más adelante se comprobará que el compromiso contraído por las partes al suscribir cada uno de esos Pactos es de índole absolutamente diferente y corresponde al criterio ya citado, expuesto por el delegado de Estados Unidos. Se verificará también que la debilidad de las medidas de ejecución incorporadas al Pacto de Derechos Civiles y Políticos determinó que la protección internacional de estos derechos resultara bastante precaria.

En la Resolución N° 545 (VI)[5], se incluye una decisión de gran trascendencia de la Asamblea General que dice: “Resuelve incluir en el Pacto Internacional o en los Pactos Internacionales de Derechos del Hombre un artículo sobre el derecho de los pueblos y de las naciones a la libre determinación, reafirmando así el principio enunciado en la Carta de las Naciones Unidas”. Además, la Resolución definió el texto que debía insertarse en el Pacto. Esta decisión revestía particular interés para los países del Tercer Mundo. Si se analiza la Carta, se verá que el principio de “autodeterminación de los pueblos” figura con claridad y precisión entre los demás principios fundamentales que contempla su Capítulo Primero. Se cita en el párrafo segundo del artículo 1o como elemento indispensable del fomento de las “relaciones de amistad entre los pueblos” y también en el artículo 55, que es el básico del Capítulo IX sobre la “Cooperación Internacional Económica y Social”, en el cual se expresa: “Con el propósito de crear las condiciones de estabilidad y bienestar necesarias para las relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones, basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de la libre determinación de los pueblos, la Organización promoverá”: (siguen las responsabilidades en las esferas económicas, sociales, educacionales, sanitarias y de protección de los derechos humanos, contenidas en el mismo artículo y en el No 56, que implican la obligación de cumplirlas y tienen carácter jurídico).

Ante esta situación, que originó controversias sobre si la Carta había proclamado el principio de auto o libre determinación de los pueblos, no es extraño que los Estados medianos y pequeños hayan luchado con gran fuerza y decisión en favor de la reafirmación del principio. Recuerdo que en aquella época escuché consternado al entonces Representante Permanente del Reino Unido de Gran Bretaña, Sir Gladwyn Jebb (hoy Lord Jebb), uno de los altos funcionarios de la Comisión Preparatoria de las Naciones Unidas y más tarde figura destacada en el Consejo de Seguridad, exponer las razones que demostraban que el principio de la autodeterminación de los pueblos no había sido aceptado en San Francisco. Citó en aquella ocasión una serie de debates y decisiones de los diferentes comités y subcomités que sesionaron en San Francisco, lo que naturalmente produjo una viva reacción de quienes estábamos convencidos de que la autodeterminación era un principio básico del sistema de seguridad y cooperación creado en San Francisco. Felizmente, después de este incidente nadie osó poner en duda en Naciones Unidas la vigencia del principio fundamental.

La Comisión de Derechos Humanos, provista de instrucciones muy precisas de la Asamblea General sobre los Pactos de Derechos Humanos, completó en los años 1952, 1953 y 1954 un primer borrador de estos instrumentos. Dio prioridad al mandato recibido en relación con la autodeterminación que correspondía al sentimiento de la mayoría por los motivos que acabo de exponer. En realidad, dedicó gran parte del Octavo Período de Sesiones de 1952 a debatir este tema.

Como la propia Asamblea General había redactado el texto básico, los debates de la Comisión se concentraron en la discusión de las modalidades que debería tener el principio de autodeterminación de los territorios no autónomos y en una proposición de Chile para agregar al texto de la Asamblea General un nuevo párrafo relacionado con la autodeterminación de los recursos naturales.

La propuesta chilena fue presentada y defendida por Carlos Valenzuela, entonces Consejero de la Delegación de Chile y hoy Embajador en Marruecos. Esta proposición la determinó el hecho de que ya en esa época los países en desarrollo, entre ellos el nuestro, estaban preocupados porque la mayor parte de sus recursos naturales y en particular los mineros y energéticos, pertenecían a grandes empresas extranjeras; ello representaba un obstáculo para el desarrollo de esas naciones, ya que en general tales recursos constituían la base más sólida de su riqueza potencial. De sus exportaciones dependía la posibilidad de acelerar su industrialización y modernizar su agricultura y en los tratos hechos con las empresas foráneas, las condiciones casi siempre eran onerosas para los Estados que contaban con dichos recursos.

La proposición de Chile fue criticada vigorosamente por los países industrializados, en especial por el Reino Unido de Gran Bretaña, Estados Unidos y Francia. El delegado británico, Sir Samuel Hoare, funcionario inteligente y experto en asuntos coloniales, fue el opositor más enérgico. Expresó que ella era demasiado radical y dijo: “Estoy completamente de acuerdo con el Representante de Chile en que su punto de vista está corroborado por los hechos; sin embargo, se debe observar que la propuesta chilena referente al derecho de los pueblos sobre sus recursos naturales concierne a los países que ya son Estados soberanos. Estos derechos de los Estados no tienen nada en común con los derechos humanos. Además, el Representante de Chile pide de hecho a la Comisión que redacte una regla de derecho internacional y que defina las relaciones existentes entre los Estados que poseen recursos naturales y los que buscan explotar estos recursos o los motivos de estos países inspirados por las mismas intenciones. Es evidente que la Comisión no tiene competencia para ocuparse de estos asuntos, los cuales por lo demás no tienen lugar en el Pacto.” En una intervención adicional señaló que “la idea del derecho a la soberanía permanente constituye un concepto que no puede ser aceptado porque todo acuerdo internacional implica una limitación voluntaria de la soberanía... la cual anularía toda concesión sobre recursos naturales”.

Eleanor Roosevelt, representante de Estados Unidos, declaró que el Gobierno de su país “aprecia el interés de los puntos de vista expuestos por el delegado de Chile, pero está obligado a oponerse a esta propuesta”. Manifestó que la mejor manera de resolver el problema consistía en “incluir en todos los contratos y concesiones una disposición que prevea la revisión de ellos, en un plazo determinado para verificar si ciertas condiciones se han o no cumplido. La propuesta chilena hace abstracción de los contratos existentes y del derecho internacional, lo cual permite corregir una situación semejante mediante la expropiación con la condición de que se deposite con rapidez una compensación efectiva y equitativa.” Esta tesis se ha repetido hasta nuestros días y fue invocada cuando en 1971 el Gobierno de Chile, autorizado por una ley aprobada por la inmensa mayoría de los miembros del Parlamento, nacionalizó sus minas de cobre.

El delegado francés Juvigny, miembro del Consejo de Estado, estimó que la propuesta de Chile trataba de los derechos y deberes de los Estados más que de los derechos del hombre y que, por consiguiente, “ella no estaría en su lugar en el proyecto de Pacto relativo a los derechos del hombre”... “La delegación de Francia no desconoce los aspectos lamentables de la lucha por las materias primas, pero no podría aceptar una concepción de soberanía que legalizara las prácticas autárquicas de ciertos Estados que gozan de un monopolio de hecho sobre las materias primas indispensables para la comunidad internacional. La meta a alcanzar es la explotación racional de las riquezas naturales y para ello es necesario aceptar las limitaciones de soberanía en provecho de las organizaciones internacionales, tales como el Plan Schuman. La propuesta chilena correría el riesgo, si se adopta el principio de derecho permanente, de entorpecer las soluciones internacionales en esta materia, así como la ejecución de tratados internacionales.”

Carlos Valenzuela defendió el proyecto con el talento y capacidad polémica que le distinguen. Destruyó uno a uno los argumentos mencionados. Entre otras observaciones, expresó: “el Representante de Francia ha declarado que la tendencia actual de los Estados es ceder una parte de su soberanía al firmar acuerdos internacionales. Francia puede ceder una parte de sus recursos económicos, como lo ha hecho con el Plan Schuman, justamente porque ella es dueña absoluta de sus recursos; sin embargo, los países de América Latina no tienen soberanía plena y completa sobre sus patrimonios nacionales, de los cuales algunos disponen sin consultarlos y sin considerar las consecuencias que pueden acarrear a su población.” Agregó que “una gran proporción de los recursos de América Latina se encuentra en manos de empresas extranjeras que fijan las cantidades que se deben producir y los precios, disminuyen la producción a su voluntad con el fin de mantener los precios mundiales a un nivel alto y, en muchos casos, entregan las ganancias no a los Estados donde explotan las riquezas, sino a otras sociedades extranjeras de las cuales se han convertido en subconcesionarios. Todas estas actividades ignoran los intereses de los pueblos y los sufrimientos que resulten de estas medidas.” ... “No creo que reconocer el simple hecho de que un pueblo sea dueño de los recursos de su propio país pueda desalentar a los capitalistas extranjeros a efectuar sus inversiones. De todas maneras, las inversiones privadas, que serían las más susceptibles de ser dañadas, han disminuido en los últimos años. Es, por lo demás, una de las razones por las cuales América Latina tiene tanta necesidad de asistencia técnica.”

En otra intervención destacó que consideraba que la gran mayoría de las objeciones presentadas en contra de su proyecto surgían de la diferencia de puntos de vista entre los países altamente desarrollados y aquellos de insuficiente desarrollo, así como de las divergencias de terminología propias de los diversos sistemas jurídicos representados en el seno de la Comisión. Añadió: “la expresión soberanía económica es incomprensible en los países industrializados porque representa un concepto fundamental íntimamente relacionado a la vida misma de estas naciones. Por el contrario, en el sistema jurídico de América Latina, la soberanía está ligada en forma esencial a la situación económica, ya que los países de ese continente han luchado por la soberanía política y económica. Por lo tanto, en las naciones que aún se encuentran en vías de desarrollo, como las de África y de América Latina, los derechos del hombre están tan estrechamente vinculados a los derechos y deberes de los Estados que es casi imposible separarlos.” Valenzuela recordó que el representante de Francia “ha hecho referencia a la lucha por las materias primas haciendo notar a este respecto que si todos los países en vías de desarrollo fueran libres de disponer de sus propias materias primas, las naciones industrializadas podrían obtenerlas a precios muy ventajosos.”

La propuesta chilena fue sometida a votación después de tres días de interesante debate y aprobada por 10 votos contra 6 y 2 abstenciones, en la siguiente forma:

Votos a favor: Chile, Egipto, India, Líbano, Paquistán, Polonia, Ucrania, Unión Soviética, Uruguay y Yugoslavia.

Votos en contra: Australia, Bélgica, Francia, Suecia, Reino Unido de Gran Bretaña y Estados Unidos.

Abstenciones: China y Grecia.

La Comisión decidió, también mediante voto, que el texto recién aprobado se agregara como inciso tercero en el artículo 1° de ambos Pactos.

Los oponentes a la inclusión de la cláusula sobre autodeterminación de los pueblos y de los recursos naturales no quedaron satisfechos con las decisiones adoptadas. En el Décimo Período de Sesiones de la Asamblea General, en 1955, las grandes naciones industrializadas capitalistas plantearon la necesidad de reconsiderar la decisión tomada cuatro años atrás. Arguyeron que la autodeterminación no constituía un derecho sino un principio y era demasiado compleja para ser trasladada a términos legales como instrumento obligatorio. Insistieron en que en ningún caso constituía un derecho individual. Los países en desarrollo respondieron que “la autodeterminación era esencial para el goce de los demás derechos humanos y, por consiguiente, debía aparecer en los Pactos encabezando la lista de derechos y que, en muchos casos, algunos de ellos no podrían ser ejercidos si los pueblos no estaban en situación de autodeterminarse”. Tras un prolongado debate, la Asamblea General aprobó por 33 votos contra 12 y 13 abstenciones el párrafo elaborado por la Comisión de Derechos Humanos. Entre los países que votaron en contra figuraban Estados Unidos y la mayoría de las naciones industrializadas de occidente.

A partir de esa fecha los diversos órganos y organismos avanzaron con bastante lentitud en la redacción de los proyectos de Pactos. En algunas ocasiones se concentraban en los derechos civiles y políticos, y en otras en los de carácter económico, social y cultural. Finalmente, el 16 de diciembre de 1966 la Asamblea General aprobó su Resolución 2200 (XXI) adoptando los dos Pactos y un Protocolo Facultativo relacionado con el Pacto sobre Derechos Civiles y Políticos. Ambos instrumentos incluyen medidas de ejecución y contienen idénticos textos en sus Preámbulos, así como en sus artículos 1, 2 y 3, cumpliendo de este modo la recomendación de la Asamblea General a la cual me referí en párrafos anteriores.

Me asaltan serias dudas acerca de si el magno esfuerzo desplegado durante casi 20 años para completar los Pactos ha significado una verdadera protección internacional de los derechos humanos. No puedo negar que constituyen una buena base para transformar un “ideal común” en normas destinadas a una eventual acción política internacional. Es cierto que las disposiciones de la Parte Cuarta de los Pactos relativas a los informes que los Estados se comprometieron a presentar sobre las medidas adoptadas y los progresos realizados con el fin de asegurar el respeto de los derechos humanos han tenido resultados positivos. Asimismo, es loable la reiteración de las facultades que la Carta confiere al Consejo Económico y Social para promover esos derechos y vigilar su aplicación. Ello se ha traducido en que las violaciones sistemáticas y masivas hayan sido discutidas en la Comisión de Derechos Humanos y en la Asamblea General[6].

Pero cuando recuerdo los argumentos esgrimidos al iniciarse el examen de un proyecto de “Carta de Derechos Humanos” por quienes se oponían a redactar una Declaración pues aspiraban a una Convención que ligara jurídicamente y con firmeza a las partes contratantes en un compromiso que no podría violarse sin ser sancionado por la comunidad internacional y cuando recuerdo también el anhelo de los países en desarrollo en el sentido de que la Convención ratificara y reforzara el compromiso contenido en la Carta relativo a que la cooperación internacional económica y social contribuyera a mejorar los niveles de vida en todas partes y creara condiciones de desarrollo, debo llegar a la conclusión de que uno y otro Pacto no contienen elementos que permitan considerar que dichas aspiraciones se han cumplido.

En consecuencia, si bien es efectivo que en los Pactos los derechos se han definido casi siempre con mayor precisión y que se han agregado algunos que no figuran en la Declaración, como los de autodeterminación de los pueblos y de los recursos naturales que considero esenciales, es evidente también que las medidas de ejecución son decepcionantemente débiles y que muchas de las limitaciones específicas proporcionan buenos pretextos a los Estados que deciden violar ciertos derechos.

Respecto a los Derechos Civiles y Políticos, los legisladores pretendieron reforzar su protección mediante un Protocolo Facultativo. Sin embargo, a pesar de no contener provisiones ideales, como se concebían en 1947, el instrumento sólo ha sido suscrito por 16 países, precisamente aquellos en los cuales los derechos están protegidos por las autoridades o los Tribunales nacionales. Los Estados partes establecieron el Comité de Derechos Humanos para vigilar la aplicación de este Pacto y del Protocolo Facultativo mediante “Estudios” sobre los informes de las medidas que los firmantes del instrumento hubieran tomado para aplicar los derechos económicos en el Pacto.

Sin duda, el Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales es el que mayor frustración ha causado a los países que pretendían, a través de él, reforzar la cooperación internacional. Si se considera que el artículo 56 de la Carta —un Tratado Internacional ratificado por toda la comunidad mundial— mediante el cual “todos los miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separadamente, en cooperación con la Organización, para la realización de los propósitos consignados en el artículo 55”, se comprobará que toda la formulación de dicho Pacto se limita, salvo escasas excepciones, a reconocer cada derecho y no a garantizarlo, como lo hace el Pacto de los Derechos Civiles y Políticos. Estoy convencido que no sólo no se reforzó la protección internacional de tales derechos, sino que se debilitó dado que la redacción del compromiso incluido en el artículo 1 es menos imperativa que la del artículo 56 de la Carta. No es lo mismo decir: “cada uno de los Estados parte en el presente Pacto se compromete a tomar medidas, tanto por separado como mediante la asistencia y la cooperación internacionales, en especial económicas y técnicas…”, que “todos los miembros se comprometen a tomar medidas conjunta o separadamente…” Esto último significa una obligación solidaria de la comunidad mundial.

Si fuese necesario mencionar algunos aspectos positivos de los Pactos citaría, en primer lugar, los artículos 1, 2 y 3 de ambos instrumentos que, como se recordará, la Asamblea General recomendó que fueran idénticos. Entre ellos, el artículo 1 significó una victoria para quienes, desde un comienzo, propusieron que los Pactos estuvieran encabezados por un artículo sobre la autodeterminación de los pueblos y de los recursos naturales. Este artículo dice así:

“Todos los pueblos tienen el derecho de libre determinación. En virtud de este derecho establecen libremente su condición política y proveen asimismo a su desarrollo económico, social y cultural.

Para el logro de sus fines, todos los pueblos pueden disponer libremente de sus riquezas y recursos naturales, sin perjuicio de las obligaciones que derivan de la cooperación económica internacional basada en el principio de beneficio recíproco, así como del derecho internacional. En ningún caso podría privarse a un pueblo de sus propios medios de subsistencia.

Los Estados partes en el presente Pacto, incluso los que tienen la responsabilidad de administrar territorios no autónomos y territorios en fideicomiso, promoverán el ejercicio del derecho de libre determinación, y respetarán este derecho de conformidad con las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas.”

Se observa que, en lo referente a la autodeterminación de los recursos naturales, el párrafo propuesto por Chile fue modificado, agregándole la frase que comienza “sin perjuicio de las obligaciones ...”, etc. Esto se añadió evidentemente para limitar el principio y fundar en él la tesis sostenida por algunas grandes potencias sobre las expropiaciones de recursos obtenidos por ellas en propiedad o concesión.

También son positivas las disposiciones relativas a la vida, la seguridad y la libertad de la persona que contiene el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Son más completas y precisas que en la Declaración Universal y algunas de éstas, como las de los artículos 6, 7, 8, 9, 10, 11, 15, 16, 17 y 18, están excluidas de la limitación especial que se incluye en el artículo 4 para el caso de “situaciones excepcionales”, agregado a la limitación general. También son importantes el artículo 13, que establece restricciones para la expulsión de un extranjero; el artículo 20, que prescribe “toda propaganda en favor de la guerra estará prohibida por la ley”; el artículo 24, que estatuye el derecho de los niños a las medidas de protección; y el artículo 27, relativo a los derechos de las minorías étnicas.

El Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales procura compensar el hecho de que en él no se garantizan los derechos, incluyendo una formulación bastante más detallada y precisa de los derechos que la consultada en la Declaración Universal. No puede negarse que ello resulta sumamente útil como fundamento de una norma de acción, nacional e internacional. Posee una evidente fuerza moral que puede adquirir un reconocimiento de su valor jurídico, si los tribunales del país gozan de plena independencia. Merecen elogios muchos de los artículos, sobre todo el 10, relativo a la protección de la familia; el 12, sobre salud; el 13, que trata con detalle el derecho a la educación y que se debatió en forma prolongada en las diversas instancias. Pero quisiera singularizar el artículo 11 porque en 1966 me correspondió participar en el proceso de su redacción y discusión en su párrafo segundo.

En esa época el autor era Subdirector General de la Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación (FAO) y Representante en América Latina. Pero al mismo tiempo, desde 1954, integraba a título personal la Subcomisión de Prevención de Discriminación y Protección de las Minorías, dependiente de la Comisión de Derechos Humanos. Por lo tanto, seguía el proceso de elaboración de los Pactos que llegaba a su etapa final. Así, pude constatar que el derecho a la alimentación estaba ausente del texto del Pacto de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, a pesar de que la Declaración Universal lo mencionaba en forma muy escueta. Felizmente en ese momento estábamos en Nueva York con el Dr. B. R. Sen, Director General de la FAO. Redacté el que es hoy el párrafo segundo del artículo 11 del Pacto y convencí al Director General para que lo presentara como enmienda adicional en la Tercera Comisión de la Asamblea, la cual efectuaba la última revisión de los textos.

El Director General aceptó mi consejo, pronunció un discurso fundamentando la enmienda y la Comisión de la Asamblea la aprobó. El artículo, en su parte pertinente, dice:

“Los Estados partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos programas concretos, que se necesitan para:

a)Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;

b)Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.”

Este artículo es muy positivo porque establece el compromiso de los Estados partes a tomar una serie de medidas esenciales para resolver el angustioso problema del atraso agrario en la gran mayoría de las naciones en desarrollo y la penosa condición del campesinado.

En resumen, estimo que a pesar de que los Pactos no resultaron ser los instrumentos de protección nacional e internacional a que se aspiraba, significaron un paso hacia adelante y un punto de partida para acciones ulteriores de la comunidad mundial.

En la actualidad, el Pacto relativo a los Derechos Civiles y Políticos ha sido ratificado por 70 Estados.

1. [1] Ver capítulo VIII, págs. 181 y 182.

2. [2] Nótese que cuatro de los siete proponentes eran Estados latinoamericanos.

3. [3] Después que abandonó sus funciones a fines de 1952, debido al cambio de Gobierno en Chile, fue designada Director General Adjunto de la OIT, siendo también la primera mujer que alcanzaba ese nivel en las organizaciones internacionales. Desempeñó esta función durante cerca de 10 años, hasta que una larga y grave enfermedad la llevó prematuramente a la tumba. Fue para mí una extraordinaria y valiosa colaboradora.

4. [4] Traducción no oficial del autor.

5. [5] Esta Resolución contiene los siguientes Considerandos:

“Considerando que la violación de este derecho ha originado en el pasado derramamientos de sangre y guerras y que es considerada como una amenaza permanente a la paz, la Asamblea General,

i) A fin de preservar a la generación presente y a las venideras del flagelo de la guerra,

ii) A fin de reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre y

iii) A fin de tener debidamente en cuenta las aspiraciones políticas de todos los pueblos, promover de este modo la paz y la seguridad internacionales y fomentar entre las naciones relaciones de amistad basadas en el respeto al principio de la igualdad de derechos y al de libre determinación de los pueblos.”

6. [6] Esta materia se aborda en detalle en el segundo volumen.

CAPÍTULO X

La lucha contra la discriminación racial

I. Algunas consideraciones sobre el racismo[1]

Según la UNESCO:[2]

“El racismo tiene raíces históricas. No ha sido un fenómeno universal. Son numerosas las sociedades y culturas contemporáneas que apenas presentan huellas de él. No ha sido perceptible durante largos períodos de la historia mundial. Muchas formas de racismo han derivado de las condiciones creadas por las conquistas, del deseo de justificar la esclavitud de los negros y sus consecuencias de desigualdad reciente en Occidente, y de las relaciones coloniales.”

Esta conclusión se conforma enteramente con el juicio de carácter más general, expresado por el famoso economista británico John Stuart Mill en su obra Principios de la economía política, publicada en 1848, en el sentido de que “de todas las maneras vulgares de eludir el examen del efecto de las influencias sociales y morales sobre la mente humana, la más vulgar es la de atribuir las diferencias de comportamiento y carácter a diferencias naturales inherentes”.

De hecho, aunque la discriminación racial es todavía un problema fundamental de nuestra época, no siempre lo ha sido ni continuará siéndolo. Hace algunos siglos la tendencia era discriminar contra los miembros de otros grupos por su religión más bien que por su raza. Por ejemplo, en Europa, donde la religión ejercía gran influencia en la vida cotidiana, solía creerse que un grupo era inferior por la circunstancia de tener una religión distinta. Hoy la diferenciación religiosa, salvo en algunas naciones del Medio Oriente, no es la causa esencial de los conflictos colectivos como lo fue en otros tiempos; en gran parte, la diferenciación racial ha ocupado su lugar.

El descubrimiento y la conquista de América marcan el comienzo de la etapa de esclavitud que ha tenido profundos efectos en la evolución de la historia de la humanidad. Millones de seres emigraron o fueron transportados de Europa y del África a las Américas. Si bien en un comienzo los provenientes de Europa fueron sólo unos pocos miles, los individuos que se transportaron del África alcanzaron a 11 millones en un lapso de casi dos siglos. Los europeos llegaron a conquistar y a colonizar y los africanos, en calidad de mercancía para ser convertidos en esclavos y vendidos al mejor postor, destinados a trabajar en las plantaciones de los blancos. Pero ambos grupos se mezclaron, en muy distinta proporción, con quienes habitaban en esos momentos las tierras de América y así la población cambió de fisonomía.

Veremos enseguida cómo la esclavitud y el colonialismo, que marcharon unidos durante más de cuatro siglos, constituyeron en esta etapa las causas directas y más relevantes del racismo. A ellas se agregó el género de racismo introducido por Hitler y sus secuaces, basado en teorías de superioridad racial, que en muchos aspectos tiene, sin embargo, un parentesco cercano con el colonialismo.

Una vez que, a través de la esclavitud y el colonialismo, las diferencias raciales se establecieron firmemente como expresión de una relación superioridad-inferioridad, se emplearon como armas en determinados conflictos colectivos. Hasta la segunda mitad del siglo XVIII, época en que la trata de esclavos comenzó a convertirse en un negocio muy lucrativo, casi no existían prejuicios basados en la raza. Entonces el tratante de esclavos, nominalmente cristiano, se autoconvenció de la inferioridad del negro e incluso de su índole no humana a fin de justificar su comercio con una racionalización conveniente. Como lo hace notar Philip Mason[3] esta afirmación de la inferioridad de los negros tendía también a resolver la ecuación casi insoluble de la ética cristiana occidental.

Asimismo, a comienzos del siglo XVI algunos escritores justificaron la esclavitud de los indios nativos del Nuevo Mundo por el hecho de ser “infieles” y aun por ser de raza distinta.

El descubrimiento del Nuevo Mundo significó que los europeos replantearon su concepción de la vida humana para dar cabida a esos nuevos pueblos. Muchos españoles se interesaron verdaderamente por la situación de los indios de América. Los Reyes y el Consejo de Indias ordenaron investigaciones oficiales sobre la naturaleza del indio, tanto en España como en América. Sin embargo, para Juan Ginés de Sepúlveda, reputado erudito y teólogo, “era legítimo que el Rey de España librase guerras contra los indios dados los graves pecados que su naturaleza primitiva les había llevado a cometer, razón por la cual estaban obligados a servir a las personas de una naturaleza más refinada como los españoles”. En cambio, el Padre Bartolomé de las Casas, a quien la historia considera el gran defensor de los derechos de los aborígenes, propugnaba una colonización pacífica y el empleo de la persuasión; la “humanidad era una e indivisible y todos los seres humanos eran iguales por razón de su creación ... se podía comparar a los pueblos salvajes del mundo a una tierra sin cultivar en que crecen fácilmente cizaña y abrojos, pero que contiene en sí tanta virtud natural que con el trabajo y el cultivo puede lograrse que rinda frutos buenos y benéficos”[4]. Cuando se impuso el criterio de la igualdad de raza y dejó de aceptarse la esclavitud gracias a la acción del Padre de las Casas y otros pensadores y teólogos, la servidumbre de los indígenas se justificó con razones “civilizadoras” y de protección a una situación asimilada a la “minoridad”. Sin embargo, la discriminación contra los descendientes de esos indígenas está lejos de terminarse[5].

Se utilizaron raciocinios análogos para justificar la trata de esclavos. Uno de los primeros argumentos fue el del “paganismo” de los africanos; se consideraba que con ello se prestaba un noble servicio a los ex “paganos” y a Dios. Luego esta razón pareció insuficiente y fue sustituida en general por la teoría racial, es decir por la creencia en la inferioridad inherente de los pueblos africanos en virtud de que pertenecían a una “raza” diferente. Felizmente, la Iglesia católica y casi todas las iglesias cristianas han evolucionado y desde hace varios siglos han defendido, cada día con mayor fuerza, el concepto de la igualdad de la raza humana.

El escritor francés Joseph Arthur, Conde de Gobineau (1816-1882), llamado el padre de las modernas teorías “raciales”, en su obra Ensayo sobre la desigualdad de las razas humanas trató de probar la superioridad de la “raza blanca” sobre las demás razas y la de los arios sobre todos los demás blancos. A Gobineau siguieron una serie de autores que se encargaron de acumular argumentos para justificar el racismo. No citaré muchos. Es, sin embargo, interesante mencionar una aseveración citada por el Profesor Roger Bastide, de la Universidad de París; “Cuando los cristianos trataron de justificar la esclavitud, pretendieron que la piel negra era un castigo de Dios. Invocaron las maldiciones que cayeron sobre Caín, el asesino de su hermano, y sobre Cam, el hijo de Noé, que encontró a su padre ebrio y desnudo en su tienda. Frente al trasfondo de este simbolismo, inventaron causas de la enfermedad, con objeto de justificar a sus propios ojos un proceso de producción basado en la explotación de la mano de obra negra ...”[6].

Ante esta realidad del racismo, que ha pasado por etapas virulentas a partir del siglo XVI, cabe preguntarse si desde el punto de vista científico es defendible la teoría de la inferioridad física o intelectual de los grupos étnicos de color en relación, sobre todo, con las llamadas razas blancas o arias. La respuesta de la ciencia ha sido rotunda al descalificar tales teorías. La UNESCO ha realizado una labor sobresaliente en la investigación de este problema. Estudios llevados a cabo por comités de eminentes especialistas de los cinco continentes han demostrado que la discriminación racial, los odios y los conflictos raciales aumentan por efecto de ideas científicamente erróneas y adquieren fuerza con base en la ignorancia. Con el objeto de denunciar dichas ideas y combatir la propaganda racista, la UNESCO ha iniciado el estudio y la recopilación de material científico concerniente a las cuestiones raciales y ha dado amplia difusión a la información obtenida.

Un comité de expertos en problemas raciales, compuesto por antropólogos, psicólogos y sociólogos reunido en diciembre de 1949 en París con los auspicios de la UNESCO, convino en que el término “raza” designa a:

“Un grupo o población caracterizado por algunas concentraciones, relativas en cuanto a la frecuencia y a la distribución de partículas hereditarias (genes) o caracteres físicos que, en el transcurso del tiempo, aparecen, varían e incluso desaparecen con frecuencia bajo la influencia de factores geográficos o culturales que favorecen el aislamiento”[7].

El comité añadió que, para todos los efectos prácticos de índole social, la raza no es un fenómeno biológico sino un mito social, agregando que:

“El mito de la ‘raza’ ha causado grandes perjuicios a los hombres y la sociedad. En los últimos años ese mito ha costado muchas vidas humanas y ha causado sufrimientos indecibles, e impide todavía el desarrollo normal de millones de seres humanos y priva a la civilización de la eficaz cooperación de mentes productivas. Desde el punto de vista de la aceptación y acción sociales, debe hacerse caso omiso de las diferencias biológicas entre grupos étnicos. Lo principal, tanto en términos biológicos como sociales, es la unidad de la humanidad. El primer deber del hombre moderno es reconocerlo y actuar en consecuencia.”

La UNESCO convocó del 4 al 9 de junio de 1951 a un segundo grupo de investigadores, compuesto por antropólogos, físicos y genetistas. Al concluir su “Declaración sobre la índole de la raza y de las diferencias raciales”, el grupo manifestó lo que, a su juicio, se había establecido científicamente sobre la cuestión de las diferencias entre individuos y entre grupos, a saber:

"a) En cuestiones de raza, las únicas características que los antropólogos han podido utilizar hasta ahora eficazmente para hacer clasificaciones son las físicas (anatómicas y fisiológicas).

b) Los conocimientos científicos disponibles no ofrecen base alguna para creer que los grupos humanos difieren en su capacidad innata para el desarrollo intelectual y emocional.

c) Ciertas diferencias biológicas entre los seres humanos de una misma raza pueden ser tan grandes como las mismas diferencias biológicas entre las razas o más grandes aún.

d) Se han producido grandes cambios sociales que no se relacionaban en modo alguno con las variaciones en el tipo racial. Los estudios históricos y sociológicos confirman, pues, la opinión de que las diferencias genéticas no tienen importancia en la determinación de las diferencias sociales y culturales existentes entre diferentes grupos de hombres.

e) No hay pruebas de que el mestizaje en sí produzca malos resultados desde el punto de vista biológico. Los resultados sociales, buenos o malos, a que lleva, se deben generalmente a factores de orden social.”

Por último, una conferencia de expertos convocada en Moscú por la UNESCO en agosto de 1964 para estudiar los aspectos biológicos de la cuestión racial, aprobó una serie de proposiciones sobre la materia, entre otras que todos los hombres actuales pertenecen a una misma especie y son vástagos de un mismo tronco (artículo I); que no existe en la especie humana una raza pura en el sentido de población genéticamente homogénea (artículo III); y que ningún grupo nacional, religioso, geográfico, lingüístico o cultural constituye una raza ipso facto (artículo XII). En conclusión:

“Los datos biológicos anteriormente expuestos constituyen una contradicción absoluta de las tesis racistas. Estas no pueden, en modo alguno, reivindicar una justificación científica”[8].

De acuerdo con los acontecimientos ocurridos en distintas partes del mundo, el concepto de raza aún desempeña un papel importante en la vida moderna, caracterizado por pasiones profundamente arraigadas que prescinden de toda verdad científica o racional.

La reunión de expertos ya citada, que aprobó en París la Declaración sobre la raza y los prejuicios raciales, explicó este fenómeno al insertar en ella lo siguiente:

“Los problemas humanos derivados de las relaciones llamadas ‘raciales’ son de origen social y no biológico. En particular, constituye un problema fundamental el racismo, es decir, creencias y actos antisociales basados en la falacia de que las relaciones discriminatorias entre grupos pueden justificarse por motivos biológicos”[9].

Al considerar estas conclusiones de las más altas autoridades en la materia, no puede existir la menor duda sobre la falacia de las teorías “raciales” y aun el término “raza” no debiera ya aparecer en ningún escrito como sinónimo de “grupo étnico”[10].

Esclavitud y racismo

La abolición de la esclavitud no significó —ni podía significar— el término inmediato de dicha discriminación, porque a los factores inherentes a la barrera racial se unían con gran vigor los de orden social, desde el momento en que los esclavos liberados continuaron formando parte del estrato más bajo de la sociedad.

El proceso de abolición de la discriminación racial respecto a los esclavos y sus descendientes ha sido largo, difícil y penoso, sobre todo en algunos países. Mientras en aquellas naciones de América colonizadas por España y Portugal los prejuicios raciales se mitigaron en forma más rápida y la integración de las razas constituyó un proceso sostenido, no sucedió lo mismo en Estados Unidos de América, país en el cual durante más de una centuria después de la independencia prevaleció la desigualdad entre las razas blancas y de color y siguió vigente la discriminación respecto al goce de la mayor parte de los derechos fundamentales definidos en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. El autor Richard Kluger en su libro Simple Justice ha descrito de manera consciente, completa y objetiva la evolución de este proceso.

La esclavitud y la trata de esclavos que afectaban al continente africano constituyen uno de los acontecimientos históricos más vergonzosos y el caso más típico y deshumanizado de discriminación racial. Sus víctimas fueron seleccionadas entre los más robustos y sanos habitantes del África, en particular de la parte occidental, para trabajar en las plantaciones de Brasil, el Caribe y el sur de Estados Unidos. También se les transportó a los países del cono sur de América donde pronto se mezclaron con los grupos autóctonos y con los colonizadores.

Este acontecimiento monstruoso dejó secuelas muy serias y dolorosas, sobre todo en Estados Unidos, pues allí aún no se ha erradicado la discriminación basada en una concepción racista. No obstante, y a partir de 1954, se ha comprobado un progreso acelerado de eliminación del racismo, producto de la histórica sentencia pronunciada por la Corte Suprema de Estados Unidos en el caso Brown v. la Junta de Educación, que declaró inconstitucional la segregación en las escuelas.

Este mejoramiento del problema racial en Estados Unidos se debe a varios factores. El más importante es la lucha incesante y cada vez más intensa de la población de color, desarrollada con habilidad y capacidad política bajo la dirección de sus líderes. Entre ellos sobresalen Martin Luther King y actualmente Jesse Jackson, uno de los candidatos para la nominación a la Presidencia de la República dentro del Partido Demócrata. Esa lucha se vio fortalecida por ciertas circunstancias, provocadas algunas por grupos negros y otras por elementos de la población blanca y también por hechos contingentes. Entre estos últimos deben señalarse los cuatro años de guerra (1941-1945), durante los cuales se unieron en el combate ciudadanos blancos y de color. Ello sirvió para eliminar o mitigar prejuicios y rencores y mostró cuán absurda e injusta era la discriminación en la paz de un sector que no era discriminado en tiempo de guerra y que se sacrificó con abnegación y solidaridad en defensa de los intereses de su patria. Asimismo, ha influido el prestigio alcanzado por importantes figuras negras en los campos político, científico, literario, artístico y deportivo. En los años de posguerra, Ralph Bunche y Martin Luther King recibieron el Premio Nobel de la Paz; Richard Wright y James Baldwin se cuentan entre los grandes escritores contemporáneos; Marian Anderson, Ella Fitzgerald y Paul Robson no han sido superados como cantantes en sus respectivas especialidades y tampoco lo han sido astros del deporte como Jesse Owens, Joe Louis, Jack Robinson, Cassius Clay y varios otros, los cuales en gran número se destacaron en los recientes Juegos Olímpicos, entre ellos Edwin Moses y Carl Lewis.

Por último, en este proceso evolutivo la descolonización del África es un hecho importante. Cerca de 50 Estados en los cuales habitaron los ancestros de los hombres y mujeres de color de Estados Unidos, son actores destacados en la escena internacional y sus representantes en Naciones Unidas muestran cultura, sentido político y capacidad intelectual. Ello ha modificado prejuicios arraigados en numerosos individuos blancos acerca de la inferioridad intelectual de la población negra y ha reforzado el sentido de dignidad y autoconfianza de esta última.

No obstante, la integración racial es extremadamente lenta y hoy los grupos de color no luchan por ella. Como su número se ha incrementado con mayor velocidad que los blancos y están orgullosos de su origen, desean mantener su identidad y no aspiran a la integración total, aunque exigen igualdad de trato y de oportunidades.

En cambio, es interesante señalar que la rápida evolución en los países de América Latina se expresó en una integración cada vez más acentuada de los diferentes grupos étnicos en el contexto de una cultura o un orden social y jurídico comunes, después de la abolición de la esclavitud que antecedió en varias décadas a la declaración en el país del norte. Los conflictos raciales colectivos fueron desapareciendo casi en su totalidad. Subsisten, sin embargo, vestigios de actitudes discriminatorias en algunos de estos países y los individuos de color pertenecen en su mayor parte a los estratos bajos de la escala social. No es posible ignorar el hecho de que Brasil, el cual recibió casi la cuarta parte de los esclavos africanos que llegaron al hemisferio occidental (más de dos millones), haya logrado un notable grado de integración racial. Más del 50 por ciento de sus 120 millones de habitantes tiene actualmente una proporción de sangre negra, a pesar de la fuerte inmigración europea de los últimos 80 años. Otro país que ha alcanzado una integración completa es Cuba y hoy está en capacidad de mostrar un grado de igualdad social de todos los grupos étnicos, superior al de los demás países de América Latina.

Colonialismo y discriminación racial

El colonialismo ha desempeñado también un papel de suma importancia en la evolución de los prejuicios y la discriminación raciales. En la colonización española y portuguesa del siglo XVI incidieron otros factores, además de la ambición de riquezas tales como el oro y la plata. Eran tiempos en que Europa despertaba del largo sueño medioeval, despuntaba el genio del Renacimiento y sus hombres partían hacia el occidente en busca de lo desconocido para adquirir un conocimiento más directo y más amplio del Universo. En ese intento, con la intención de llegar a la India, arribaron a las Américas y allí se instalaron. Cierto es que destruyeron civilizaciones tal vez más adelantadas en muchos aspectos que las que existían en sus metrópolis, explotaron a los nativos y los mantuvieron en diversas formas de servidumbre, y en muchos lugares destruyeron el equilibrio ecológico de las tierras; pero en esas latitudes establecieron residencia y se fueron mezclando con las poblaciones indígenas. Ya he explicado el grado del proceso de integración. Para los efectos de la relación entre discriminación racial y colonialismo, sólo me estoy refiriendo a la que se observó en la época contemporánea, cuando los colonizadores eran las grandes potencias del siglo XIX.

Este colonialismo, que en un principio fue una empresa económica destinada a crear fuentes de materias primas y mercados para las manufacturas europeas, se transformó después en una aventura política en la cual lejanas piezas de ajedrez en África, Asia y América se disponían de manera que reflejaran las constelaciones del poder político de Europa en constante fluctuación. Los factores políticos, económicos, sociales y culturales se combinaban para establecer la política imperial en virtud de la cual los europeos imponían y mantenían por la fuerza de las armas, tratados desiguales y otros métodos, medidas opresivas sobre pueblos nativos, con el propósito de que sus tierras y demás recursos se explotasen en beneficio de las grandes metrópolis. Esta política se ejecutó bajo el pretexto de la misión “civilizadora”, mediante la cual la cultura y la religión europeas, supuestamente superiores, debían imponer sus valores y procedimientos en las regiones conquistadas. En un intento de justificar la política colonialista se defendió la teoría de protección a los pueblos autóctonos contra la barbarie para convertirlos al cristianismo y ofrecerles los “beneficios” de la civilización. A menudo se argumentaba que los nativos eran incapaces de gobernarse a sí mismos, que no estaban preparados para la independencia y no sabían manejar las máquinas modernas. Constituían “la carga del hombre blanco”. Sin embargo, esta carga consistía principalmente en transportar los recursos naturales coloniales a la distante madre patria. En otros casos, se consideró innecesario todo raciocinio. En Argelia, por ejemplo, los colonos europeos se apoderaron de las mejores tierras y utilizaron su control político y administrativo para modificar los sistemas de tenencia de la tierra en beneficio propio. Se hicieron cargo de toda la vida económica y política del país, monopolizando las actividades profesionales, comerciales y administrativas en gran escala, explotando los recursos agrícolas y otros recursos del territorio y manteniéndose socialmente aislados. Los comerciantes y artesanos argelinos se vieron obligados a abandonar sus actividades y los nativos propietarios de tierras se transformaron en campesinos sin fincas[11].

II. Las Naciones Unidas inician su acción para erradicar la discriminación racial

En capítulos anteriores se ha explicado que el racismo fue uno de los ingredientes principales en la teoría político-social del régimen hitleriano, con trágicas consecuencias. Tenía un carácter de amplitud desconocida en la historia porque no sólo significaba la discriminación contra un grupo étnico determinado, aunque concentró su crueldad en el pueblo de origen judío o de religión judía, sino también la discriminación de todos los grupos étnicos que no pertenecían a la categoría de “arios puros”. La suya era la “raza superior” llamada a dominar el mundo y, conforme a su doctrina falaz, se arrogaba el derecho a conquistar los territorios ajenos que, según ella, necesitaba para su vida placentera y fecunda. Esta filosofía demencial que constituía una amenaza para más de dos mil millones de seres, se llevó a la práctica con inaudito encarnizamiento y costó la vida a más de 10 millones de individuos.

Tales aberrantes teorías y actos ignominiosos determinaron que en las primeras concepciones del nuevo orden de la posguerra se planteara la necesidad de eliminar la discriminación racial.

De ahí que los legisladores de San Francisco decidieran estatuir expresamente que el respeto y la protección de los derechos humanos fundamentales debía asegurarse y promoverse sin ninguna discriminación por motivos de raza, sexo, idioma o religión. La comunidad mundial, en instrumentos jurídicos de Naciones Unidas adoptados en sus primeros años de existencia, ratificó y amplió las disposiciones de la Carta y condenó enérgicamente las discriminaciones por motivos de raza, sexo, lengua y religión. Para ello no sólo utilizó los órganos principales de las Naciones Unidas establecidos o mencionados en la Carta, sino que creó la Comisión de Derechos Humanos, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías y una serie de comisiones y comités dependientes de la propia Asamblea General.

Notable fue la contribución de América Latina en la formulación de los principios que prohíben la discriminación y en la adopción de políticas para aplicarlos.

Algunos Organismos Especializados trabajaron activamente en la acción internacional para erradicar la discriminación racial. De particular eficacia fue la labor de la UNESCO y la OIT, aunque limitada en cierto modo a las materias de su jurisdicción.

La circunstancia de mi participación en todas las instancias de estudio y discusión del tema de la discriminación racial me impulsa a tratarlo en forma de testimonio personal. Por esta razón, comenzaré relatando cómo me vi envuelto tan a fondo en esta lucha antirracista en la cual continúo involucrado a través de conferencias, seminarios y también de la elaboración de esta obra.

Intervine en los debates relativos a la discriminación racial, primero en el Consejo Económico y Social y luego en la Comisión de Derechos Humanos y en las instancias de preparación de la Declaración Universal y de los Pactos. Asimismo, participé en la Asamblea General en el tema sobre el tratamiento de los indios en la Unión Sudafricana. Pero en 1952 asumí, a título personal y no como representante de Chile, responsabilidades importantes en el estudio del gran problema de la discriminación racial, tanto en sus aspectos generales como en el muy específico, grave y rebelde a toda solución que era, y sigue siendo, la política de “Apartheid” (segregación racial) en Sudáfrica.

Inicié esta acción en la Asamblea General, en las últimas semanas de mi misión. Se discutía en ella la inscripción del tema “La Situación Racial en la Unión Sudafricana”. La delegación de ese país y la del Reino Unido de Gran Bretaña se oponían en forma enérgica a que las Naciones Unidas se ocuparan de esta cuestión, considerada por ellos de jurisdicción interna de un Estado. Presidía la Asamblea Lester Pearson, Ministro de Relaciones Exteriores de Canadá.

Durante el debate sobre la inscripción del tema, le correspondió fallar una cuestión de procedimiento que prácticamente declaraba la incompetencia de la Asamblea para discutir dicha materia. Se apeló este fallo y me correspondió ser uno de los dos oradores que permitía el Reglamento. A pesar del prestigio del Presidente y del “abogado” contrario, Sir Gladwyn Jebb del Reino Unido, la Asamblea revocó la decisión de su Presidente por amplia mayoría, hecho inusitado en aquella época. El tema se incluyó en el programa de ese período de sesiones y permanece vigente hasta la fecha.

Al parecer mi alegato impresionó a los proponentes del tema: India, Paquistán y otros países asiáticos y africanos. Pocos días después la jefa de la delegación india, Vijaya Lakshmi Pandit, primera mujer Presidente de la Asamblea General en sus hasta entonces 20 años de existencia, se me acercó en la sala de reuniones para informarme que existía un movimiento cuyo propósito era pedir a la Asamblea la designación de una comisión gubernamental que estudiara la acusación contra Sudáfrica y que deseaba contar a Chile entre sus miembros. Quería saber si en caso de que la propuesta fuera aceptada por la Asamblea, podía garantizarle que yo sería el representante de mi país en dicho organismo. Le respondí que no sólo no podía darle tal garantía, sino que tenía la seguridad de que el Gobierno de Chile no me designaría pues sería reemplazado como Representante Permanente al asumir la administración recién elegida, opuesta a la que me había asignado su representación.

Tal como lo había previsto, mi renuncia fue aceptada el primer día del mandato del General Ibáñez y regresé a Chile una semana más tarde. Hasta ese momento no se había tratado el tema de Sudáfrica ni había recibido mayor información sobre el asunto de la comisión. Cuál no sería mi sorpresa cuando al finalizar la Asamblea, el 22 de diciembre, leí en un despacho cablegráfico de El Mercurio de Santiago que la Asamblea General había establecido una Comisión ad-hoc para estudiar la situación racial en Sudáfrica, compuesta no por representantes de países sino por tres miembros, a título personal. Dos de los elegidos eran personalidades de prestigio mundial mencionadas en capítulos precedentes: Ralph Bunche, de Estados Unidos y Jaime Torres Bodet, de México; el tercero era yo. La noticia me produjo una satisfacción indefinible; de regreso en mi patria me sentía vacío. Durante seis años había trabajado con un entusiasmo casi exagerado en una actividad apasionante y tenía conciencia que mi misión había sido exitosa. En ese tiempo, Chile había sido por cinco años miembro del Consejo Económico y Social, compuesto de sólo 18 países, me habían elegido Presidente del Consejo durante dos períodos y en 1952 nuestro país había integrado además el Consejo de Seguridad. En cuatro de esos años un miembro de la delegación chilena, Ana Figueroa, había presidido una de las siete Comisiones Principales de la Asamblea General; la Tercera (Social y Humanitaria) y, por mi parte, había presidido por tres años consecutivos la Segunda Comisión (Económica y Financiera). También Chile había sido reelegido en la Comisión de Derechos Humanos, completando seis años, y en el Consejo Económico y Social. Esta distinción de la Asamblea era especialmente honorífica porque, como me explicó posteriormente la señora Pandit, la Comisión ad-hoc no tuvo carácter gubernamental sino que fue compuesta por miembros a título personal con el propósito expreso de que yo pudiera integrarla. No sólo significaba un reconocimiento de la comunidad mundial, que no había recibido de mi propio gobierno, sino además me brindaba la oportunidad de continuar trabajando en actividades que me daban un sentido de plena realización.

Dos meses más tarde recibí una nueva sorpresa: un cable del Director de la División de Derechos Humanos en Ginebra, comunicándome que la Comisión responsable de esos derechos me había elegido para integrar su Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías, compuesta entonces de 11 miembros, por un período de tres años. Permanecí en ella dos decenios, hasta 1974, y fui reelegido en seis ocasiones.

Desde 1953 hasta 1976 me ocupé activamente de los problemas de discriminación racial. Además de los tres años en que actué como Presidente-Relator de la Comisión ad-hoc sobre el “Apartheid”, la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones me encargó realizar —en calidad de Relator Especial— un Estudio sobre la Discriminación Racial en el plano mundial, el cual presenté en 1970[12]. Tres años más tarde, el Consejo Económico y Social me solicitó que ampliara el Estudio y lo actualizara, poniendo énfasis en “la discriminación por razón de color en las esferas política, económica, social y cultural”. Presenté este trabajo a la Subcomisión en agosto de 1976. Ambos encontraron excelente acogida en los distintos organismos competentes, incluyendo la Asamblea General.

La discriminación racial no se mencionó en forma específica en las propuestas de Dumbarton Oaks. Estaba, sin embargo, subyacente en ellas al incluirse proposiciones generales sobre el respeto a los derechos humanos. Sólo en la Conferencia de San Francisco apareció explícitamente consignada en las “enmiendas” que las cuatro potencias proponentes presentaron en conjunto, sólo 10 días después de inaugurado el evento. Propusieron el siguiente párrafo en el capítulo de los propósitos de la proyectada organización mundial; “Realizar la cooperación internacional en la solución de los problemas económicos, sociales, culturales y humanitarios y promover y estimular el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, idioma, religión o sexo”. Este texto, con pequeñas modificaciones de redacción, se incorporó a la Carta en los artículos 1° y 55.

La Asamblea General de las Naciones Unidas entró a considerar problemas relativos a las discriminaciones desde el comienzo de sus actividades, en enero de 1946. Ya en la primera parte se discutió el tema de la discriminación contra la mujer. En su segunda parte, en noviembre del mismo año, se abocó a una cuestión de discriminación racial: el “Tratamiento de los indios en Sudáfrica”. India había enviado una comunicación a las Naciones Unidas denunciando que miles de sus nacionales y sus descendientes eran discriminados en la provincia sudafricana de Natal. Se trataba de trabajadores inmigrantes, contratados en respuesta a una solicitud de los colonos europeos y amparados por un acuerdo entre el Gobierno de India y el de Gran Bretaña. Contra esos inmigrantes se había desatado en Natal una campaña que Mohandas Gandhi intentó contrarrestar mediante su movimiento de resistencia no violenta. El acuerdo entre Gran Bretaña (país del cual Natal era colonia) e India, estatuía que los ciudadanos indios que emigraran a Sudáfrica no estarían sujetos a ley alguna que no fuera la vigente para los inmigrantes europeos. La comunicación pedía a la Asamblea que dispusiera que el Gobierno sudafricano “revisara la política general, la legislación y las medidas administrativas que afectaban los derechos de los asiáticos”.

La comunicación de India a la Asamblea General añadía que esa situación se había solucionado mediante un acuerdo firmado entre Gandhi y el Mariscal Smuts (entonces sólo general), pero que después de la Primera Guerra Mundial se celebraron nuevos convenios, entre los cuales se destacaba el de Capetown entre los Gobiernos de India y de Sudáfrica. Dichos acuerdos se violaron nuevamente a través de varias “Actas”, que dieron como resultado final una total segregación de los indios en cuanto a residencia y comercio. Para el Gobierno de India ello constituía una situación que ponía en peligro las relaciones entre su país y Sudáfrica y una violación de las disposiciones de la Carta que obligaban a respetar los derechos humanos, sin discriminación alguna.

Cuando se reunió la Asamblea General a fines de 1946, aún gobernaban en Sudáfrica el Mariscal y el Partido Unionista, dominado por elementos de origen británico o influenciado por el Reino Unido. Smuts, como se ha citado, había participado en forma activa en la redacción de la Carta y mantenía buenas relaciones personales con su colega indio, el Pandit Nehru. Además, el propio Mariscal representaba a su país en dicha Asamblea General y la delegación india era encabezada por Vijaya Lakshmi Pandit. Sin embargo, fue Smuts quien refutó las acusaciones y planteó la incompetencia de la Asamblea para ocuparse del asunto, en virtud del ya célebre párrafo 7 del artículo 2 de la Carta que prohíbe la injerencia en asuntos de jurisdicción interna de los Estados. De este modo, aquel personaje fue el primero en utilizar en Naciones Unidas el caballo de batalla que ha sido la única defensa del régimen que implantó el “Apartheid” dos años más tarde, corcel sobre el cual cabalgan también hasta nuestros días los violadores de los derechos humanos en varias partes del mundo, sin resultados positivos ante la comunidad internacional.

La Asamblea envió el estudio del asunto a las Comisiones Tercera (Social, Cultural y Humanitaria) y a la Sexta (Legal).

Después de largas discusiones en estas Comisiones y en la Plenaria de la Asamblea, se adoptó una resolución bastante conciliatoria, la cual tomaba nota de la queja de la India, declaraba que “a menos que se alcanzara una solución satisfactoria las relaciones entre los dos países seguirían deterioradas”, e invitaba a los dos gobiernos a negociar una solución.

Durante 1947 se realizaron gestiones entre ambos gobiernos, incluso mediante comunicaciones personales entre el Primer Ministro Nehru y el Mariscal Smuts. No se logró entendimiento y el asunto fue considerado por la Segunda Asamblea General, con base en informes presentados por las dos naciones. La Asamblea decidió suspender hasta su próximo período de sesiones un proyecto de resolución presentado por India, que solicitaba la organización de una Conferencia de Mesa Redonda para resolver el conflicto.

De este modo nació un problema que fue el prolegómeno de uno mucho más amplio: el “conflicto racial en Sudáfrica” en razón de su política de “Apartheid”, que constituye uno de los focos de tensión más peligroso del mundo y, ciertamente, el caso de discriminación racial más masiva y sistemática de la posguerra.

Durante 15 años el tema “Trato dado a las personas de origen indio en la República de Sudáfrica” permaneció en el programa de la Asamblea General de Naciones Unidas. A pesar de que ya en 1952 un grupo de países asiáticos y del Medio Oriente decidió presentar también el tema del “Apartheid”, se siguió manteniendo como punto separado porque incidía no sólo en la violación de los derechos humanos sino también en la violación de Tratados y de otras obligaciones que impone la Carta. Paquistán, país que se había independizado de la India, se unió a ésta en el diferendo con Sudáfrica.

En los años que transcurrieron hasta 1961 se hicieron toda clase de esfuerzos para encontrar fórmulas de arreglo, tales como nombrar una Comisión de Buenos Oficios, la designación de un país para que facilitara las negociaciones directas (Brasil), invitaciones de la Asamblea a Sudáfrica para que cambiara de actitud, llamados a India y Paquistán para que propusieran negociaciones a Sudáfrica, lo que hicieron los primeros y la otra parte no aceptó. Por último, en abril de 1961, la Asamblea adoptó la Resolución 1597 (XV) por 78 votos contra cero y 2 abstenciones (Sudáfrica no asistió). En ella se deplora la posición de este último país; se aplaude la disposición de India y Paquistán por su “actitud moderada”; se exhorta al Gobierno sudafricano a entablar negociaciones con India y Paquistán; y se invita a los Estados Miembros a prestar sus buenos oficios para lograr que se establezcan tales negociaciones. Estas disposiciones fueron reiteradas en la Resolución 1662 (XVI), aprobada por unanimidad el 28 de noviembre de 1961.

Como puede observarse la comunidad internacional que actuó con mucha consideración hacia Sudáfrica, fracasó estrepitosamente en un asunto en que los reclamantes tenían plena razón. Se estrelló contra la pertinacia y la estrechez de criterios de los gobiernos sudafricanos, sobre todo los del Partido Nacionalista o Nacional[13], que gobernaban desde 1948. Además, el problema del “Apartheid” que significaba discriminación contra toda la población no blanca, el 80 por ciento, no justificaba seguir discutiendo separadamente una cuestión que en la práctica estaba integrada a la de carácter más general.

III. La lucha contra el “Apartheid”

E1 12 de septiembre de 1952, 13 Estados Miembros de Naciones Unidas[14], solicitaron a la Asamblea General la inscripción en el programa de su Séptimo Período de Sesiones del tema “La cuestión del conflicto racial en Sudáfrica, resultante de la política de segregación racial (“Apartheid”) del Gobierno de la Unión Sudafricana”. La comunicación respectiva iba acompañada de un memorándum explicativo, el cual señalaba:

“El conflicto racial que existe en la Unión Sudafricana como resultado de la política de segregación racial (“Apartheid”) del Gobierno de la Unión Sudafricana está creando una situación peligrosa y explosiva que no sólo constituye una amenaza a la paz internacional, sino también una violación flagrante de los principios básicos de los derechos humanos y de las libertades fundamentales consagrados en la Carta de las Naciones Unidas.

Aunque la importancia del África en los asuntos mundiales aumenta rápidamente, muchas partes de ese continente permanecen sujetas a la discriminación y la explotación raciales. La creación de las Naciones Unidas y la aceptación por sus Estados Miembros de las obligaciones establecidas en la Carta han dado nuevas esperanzas y aliento a los pueblos de esas regiones, en sus esfuerzos por conquistar los derechos fundamentales del hombre. Pero la política del Gobierno de la Unión Sudafricana, en franca contradicción con las tendencias de la opinión mundial, se propone crear y perpetuar todas las formas de discriminación racial, lo cual no puede dejar de provocar un intenso y amargo conflicto de razas. La política de segregación racial (“Apartheid”), abiertamente proclamada por el Gobierno de la Unión Sudafricana, entraña la superioridad permanente de los blancos sobre los no blancos, que constituyen la gran mayoría de la población de la Unión.”

Sigue una enumeración de las “Acts” (leyes) dictadas en los últimos años[15], para concluir que:

“Como resultado de estas medidas, se está creando un régimen social en el cual los no blancos, que constituyen el 80 por ciento de la población de la Unión Sudafricana, serán mantenidos en una condición permanente de inferioridad respecto a la minoría blanca. Tal política es atentatoria contra los principios que defienden las Naciones Unidas y constituye una violación flagrante de los objetivos fundamentales de la Carta de las Naciones Unidas.”

A continuación, la denuncia cita las disposiciones de la Carta, así como las Resoluciones 103 (I) y 395 (V) de la Asamblea General, las cuales exhortaban a la Unión Sudafricana a poner fin a la persecución y discriminación raciales y a “la segregación racial (“Apartheid”) e invitaban al Gobierno de la Unión Sudafricana a abstenerse de poner en vigor la “Group Areas Act”.

La comunicación termina expresando: “es indispensable que la Asamblea examine con urgencia esta cuestión, a fin de impedir que continúe empeorando una situación peligrosa entre las naciones y logre una solución del problema de conformidad con los propósitos y principios de la Carta de las Naciones Unidas”.

El tema fue inscrito en el programa de la Asamblea tras las incidencias que ya he relatado con anterioridad y se examinó en noviembre y diciembre de ese año.

Como era de esperar, la Unión Sudafricana presentó desde el inicio de los debates en la Comisión Política ad-hoc de la Asamblea una moción de incompetencia fundada en el artículo 2, párrafo 7 de la Carta que resultó rechazada por 45 votos a favor, 6 en contra y 8 abstenciones[16].

El debate fue agitado, destacándose la participación de la señora Pandit, de India, entre los representantes de los Estados querellantes. Hizo presente que “13 países que suman una población total de unos 600.000.000[17] de habitantes, se han unido para solicitar la inclusión del tema en el programa”. Agregó que “el Gobierno de la Unión Sudafricana trata deliberadamente de establecer una discriminación racial por medio de una política de segregación racial (Apartheid), lo que tendría como consecuencia someter en forma definitiva a la población ‘de color’, es decir, el 80 por ciento de los habitantes del país a un dominio ejercido por la población blanca; esa política ha creado en la Unión Sudafricana una tirantez peligrosa que podría tener graves consecuencias para la armonía entre las naciones y para la paz del mundo”. La delegada de India estimaba además: “al igual que los signatarios de la Carta del 12 de setiembre, la Unión Sudafricana trata de reducir su población de origen no europeo a una perpetua servidumbre económica y social mediante la discriminación racial y la segregación, violando así los derechos humanos y las libertades fundamentales, al mismo tiempo que los principios de la Carta, que todos los Estados, inclusive la Unión Sudafricana, se han comprometido a respetar”. Pasó luego revista a las principales medidas legislativas adoptadas por el Gobierno de la Unión Sudafricana para aplicar la política de segregación racial (“Apartheid”) y recordó la campaña de resistencia pasiva emprendida por la población no blanca[18].

Los 13 países nombrados, a los cuales se unieron Bolivia, Guatemala, Haití, Honduras y Liberia, presentaron un proyecto de resolución, aprobado por 35 votos contra 1 (la Unión Sudafricana) y 23 abstenciones, después de que se le incorporaron enmiendas propuestas por varios países. En su parte resolutiva expresa:

“Establece una Comisión integrada por tres miembros y encargada de estudiar la situación racial en la Unión Sudafricana, teniendo en cuenta los propósitos y principios de la Carta y tomando debidamente en consideración la disposición del párrafo 7 del artículo 2, así como las disposiciones de los artículos 1 (párrafos 2 y 3), 13 (inciso b del párrafo 1), 55 (inciso c) y 56 de la Carta, y las resoluciones de las Naciones Unidas sobre persecución y discriminación raciales, y de presentar a la Asamblea General, en su octavo período de sesiones, un informe en el que dé cuenta de las conclusiones a que haya llegado;

Invita al Gobierno de la Unión Sudafricana a que preste su plena cooperación a la Comisión;

Pide al Secretario General que proporcione a la Comisión el personal y los elementos necesarios;

Decide mantener la cuestión en el programa provisional del octavo período de sesiones de la Asamblea General.”

La Asamblea designó enseguida los miembros de la Comisión, que fueron las personas antes nombradas. Pero Jaime Torres Bodet y Ralph Bunche no aceptaron integrarla. Este último porque el Secretario General de Naciones Unidas estimó incompatible el desempeño de tal encargo con su función de Subsecretario General, y el primero, en razón de que no creía que la Comisión podría dar algún resultado, como me lo expresó en una conversación telefónica. En vista de esta situación, la Asamblea General nombró como reemplazante a Henri Laugier, cuya sobresaliente personalidad ya he mencionado, y al Embajador Dantes Bellegarde, de Haití, personaje que era una real demostración de talento, cultura, calidad humana y finura en un hombre de color. Bellegarde había sido Ministro de Educación y Representante de Haití en la Sociedad de Naciones, en Washington y ante Naciones Unidas; es decir, los más altos cargos en la diplomacia bilateral y multilateral. Los tres años que trabajé con ellos en esa Comisión, de la cual me eligieron Presidente y Relator, se cuentan entre los mejores recuerdos de mi carrera internacional. Jamás olvidaré a estos dos nobles compañeros, en quienes encontré —aparte de una amistad rica e inextinguible— notable capacidad y conocimiento de este género de problemas, gran honestidad intelectual y sentido de responsabilidad, así como la objetividad y ecuanimidad que requería la delicada tarea que pesaba sobre la Comisión. Estos dos hombres, ya cargados de años y de espíritu generoso, fueron para mí un ejemplo de lo que significa luchar con pasión por asegurar el respeto al valor y a la dignidad de la persona humana.

Entre los miembros de la Comisión —“exentos de toda subordinación al pensamiento político de sus Gobiernos”, como expresamos en el Preámbulo de nuestro primer informe— no existió durante tres años de labor la sombra de una divergencia. Nuestro acuerdo fue total para apreciar la dimensión y gravedad del problema, la forma de encarar el estudio y proponer los caminos destinados a corregir la situación observada. Por ello, nuestros tres informes fueron unánimes y absolutamente claros y categóricos.

Después de 30 años pienso, sin falsa modestia, que el primer informe de nuestra Comisión es tal vez el más completo estudio que se ha realizado sobre la segregación racial (“Apartheid”). Ello fue posible no sólo porque los miembros de la Comisión le dedicaron meses de investigación y de análisis, sino porque el Secretario General de Naciones Unidas —a través de la División que dirigía un eminente mexicano, Alfonso García Robles— nos prestó una asistencia excepcional en la investigación. García Robles alcanzó las más altas jerarquías en la política exterior de su país y en 1982 fue distinguido con el Premio Nobel de la Paz por su brillante acción internacional, particularmente en lo referente a la abolición de las armas atómicas y su participación en la elaboración del Tratado de Tlatelolco, destinado a eliminar tales armas en América Latina.

El Gobierno de la Unión Sudafricana, invitado a colaborar con la Comisión conforme a lo dispuesto en la citada resolución, rehusó terminantemente reconocer su existencia. Para ello se basó, como lo había hecho antes, en la incompetencia de Naciones Unidas. En vista de esta situación envié dos comunicaciones a dicho gobierno en nombre de la Comisión. En la primera expresaba que nuestro organismo había tomado nota de la solicitud de cooperación formulada por la Asamblea. La segunda, así como la respuesta de la Unión Sudafricana, reflejan respectivamente, el espíritu respetuoso y comprensivo de la Comisión y la intransigencia de aquel gobierno[19].

La Comisión realizó otra tentativa adicional para obtener la colaboración del Gobierno de la Unión Sudafricana. Encontrándome en Santiago, una vez terminado el primer período de sesiones, fui personalmente a la Legación de la Unión Sudafricana en Chile para solicitar un visado de carácter personal. Expliqué que me proponía visitar el país para recoger impresiones directas, pero que no tenía intención de proceder a audiencias ni de efectuar ninguna investigación de carácter oficial o público. El 10 de julio de ese año el Encargado de Negocios en Santiago me dirigió una comunicación en la que me informaba que su gobierno se negaba a conceder la visa solicitada. En ella aducía, para justificar la negativa, que el Gobierno de la Unión Sudafricana “no puede, al examinar la solicitud, hacer abstracción del hecho de que el señor Santa Cruz pertenece a una Comisión explícitamente encargada, según los términos de su mandato, de estudiar una cuestión que es de la exclusiva competencia de la jurisdicción de la Unión”. La comunicación agregaba que “una respuesta favorable a esa solicitud podría ser interpretada en el sentido de que el Gobierno de la Unión Sudafricana considera caducas las disposiciones del párrafo 7 del artículo 2 de la Carta”.

La ausencia de cooperación del Gobierno de la Unión Sudafricana obligó a la Comisión a recurrir a otro género de información sobre la realidad de la situación en ese país, lo que no fue difícil. Desde luego, en aquella época los medios de información en esa nación eran libres y abundaban las publicaciones sobre la materia. Además, las leyes (“Acts”) que dictaba el gobierno eran públicas y contenían en toda su crudeza las medidas de aplicación de la doctrina del “Apartheid”. Por otra parte, la Comisión se dirigió a todos los gobiernos de los Estados Miembros de las Naciones Unidas preguntándoles si “deseaban transmitirle informaciones orales o escritas”. Muchos gobiernos enviaron respuestas escritas y memorandos fijando sus posiciones ante el problema. Las comunicaciones de los gobiernos y otros antecedentes que confirman plenamente la información obtenida por la Comisión se reproducen en los Anexos del Informe[20]. Además, la Comisión oyó en audiencia pública a seis testigos muy calificados[21].

La Comisión terminó sus trabajos en octubre de 1953, sometiendo su Informe a consideración de la Asamblea General.

El Informe, en su capítulo II, procedió al “examen (en profundidad) de las atribuciones de la Comisión, teniendo en cuenta las disposiciones de la Carta y resoluciones anteriores de órganos de las Naciones Unidas”. Este capítulo contiene un estudio acabado sobre la competencia de la Asamblea General para discutir acusaciones de violación de los derechos humanos. Para esos efectos, el Informe analiza en su totalidad la relación de la Carta con la discriminación racial, la definición y aplicación de los principios sobre derechos humanos, el alcance del párrafo 7 del artículo 2 de la Carta respecto a la competencia de las Naciones Unidas, así como la jurisprudencia existente hasta la fecha, citando los casos de que se había ocupado la organización mundial[22].

Las conclusiones de este examen exhaustivo —el primero y más completo de tal carácter realizado hasta ese momento en la organización mundial— fueron categóricas:

“1) La Asamblea, al crear la Comisión y fijarle sus atribuciones, ha resuelto afirmativamente la cuestión de principio de su propia competencia para examinar la “cuestión del conflicto racial en Sudáfrica, resultante de la política de segregación racial (“Apartheid”) del Gobierno de la Unión Sudafricana”, así como la cuestión relativa a la competencia de la Comisión para “estudiar la situación racial en la Unión Sudafricana” y dar cuenta de sus conclusiones a la Asamblea General.”

“2) El estudio global de las disposiciones relativas a los propósitos y principios de la Carta y de los poderes y limitaciones de los órganos principales de las Naciones Unidas para ejecutarlos demuestra, sin duda alguna, que la Asamblea General está facultada por la Carta para proceder a toda clase de estudios y formular a los Estados Miembros todas las recomendaciones que juzgue convenientes con respecto a la aplicación y ejecución de los propósitos y principios de la Carta entre los cuales resalta, en primer término, el principio del respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales. El ejercicio de las facultades y funciones que corresponden a la Asamblea en estas cuestiones no constituye la intervención que se prohíbe en el párrafo 7 del artículo 2 de la Carta. Por consiguiente, como la Comisión es un órgano auxiliar de la Asamblea, tampoco está limitada por esas disposiciones para desarrollar sus actividades que consisten en realizar un estudio destinado a la Asamblea y presentar sus conclusiones.”

“3) Esta conclusión cobra singular fuerza en el caso en que la acción de la Asamblea General y de la Comisión por ella creada se aplica a violaciones del principio de no discriminación, inscrito expresa y repetidamente en la propia Carta, tanto más cuanto que la discriminación se erige como sistema y se funda sobre la doctrina de la desigualdad de las razas. Son situaciones de este género las que han querido abolir especialmente los redactores de la Carta al inscribir en ella el principio de no discriminación por motivos de raza, expresando así las aspiraciones profundas de la humanidad.”

“4) La jurisprudencia establecida por los órganos principales de las Naciones Unidas en materia de violaciones de los derechos humanos y de las libertades fundamentales confirma plenamente las conclusiones precedentes.”

Es auspicioso comprobar que la jurisprudencia invariable de Naciones Unidas en los 30 años transcurridos desde entonces ha seguido los lineamientos de esas conclusiones.

El capítulo III del Informe contiene los “Datos generales sobre la Unión Sudafricana”, que incluyen aspectos geográficos e históricos y las instituciones parlamentarias y administrativas. De este capítulo vale la pena mencionar lo referente a algunos aspectos de la historia de ese país, porque ella explica, si no justifica, la evolución de su política. Así, entre otros hechos, el Informe narra:

“La cuna de la actual Unión Sudafricana es la estrecha franja de tierra situada entre la bahía de la Tabla y la montaña de la Tabla —donde se erigió luego Kaapstad o Ciudad del Cabo— lugar en que desembarcó el 6 de abril de 1652 Jan Van Riebeeck, que estaba al servicio de la Compañía Neerlandesa de las Indias Orientales. Se le había encomendado que estableciera una escala de aprovisionamiento donde las tripulaciones de la compañía pudieran encontrar frutas, cereales y carnes frescas para protegerse de los estragos del escorbuto.”

Estos holandeses entraron en conflicto con algunas tribus primitivas, entre ellas los hotentotes, quienes pronto reconocieron la ocupación europea y sirvieron a los colonizadores. El incremento de los inmigrantes, todos de religión protestante, determinó que se importaran esclavos procedentes de Mozambique y Zanzíbar, los cuales se mezclaron con los nativos y con los colonizadores que no contaban con muchas mujeres holandesas. Esta mezcla produjo el elemento de población llamado “Cape Coloured” (mestizos del Cabo), cuyo número en 1953 ascendía a un millón; en 1976 se había duplicado y en la actualidad ha aumentado en un 20 por ciento.

En 1795, los ejércitos revolucionarios franceses tomaron posesión de los Países Bajos y el gobierno británico, temiendo que se apoderaran también de las colonias de ese país en el Cabo, en la ruta hacia India, las ocupó “preventivamente, de acuerdo con el Príncipe de Orange”. Pero Inglaterra, después de la derrota de Napoleón, pidió y obtuvo que el Tratado de Viena decidiera cederle su dominio. Ello se hizo sin consultar a los 26.000 colonos holandeses, quienes consideraron este hecho como un agravio que no olvidarían jamás. Diez años más tarde llegaron colonos británicos al Cabo y se produjeron serios choques entre ambos grupos, los cuales pocos años después condujeron al llamado “Gran Trek” (escape masivo) hacia el norte. Quienes se movieron hacia esa dirección —los elementos más dinámicos de los colonos holandeses y que se llamaban a sí mismos “Afrikaners”— fueron denominados “Voortrekkers” y formaron luego el sector conocido como “los boers”. Estos colonos, aislados de los del sur y del mundo occidental, llevaban consigo la Biblia como única guía espiritual. Y como dice el Informe que comento:

“Entre los pasajes que releían y meditaban más a menudo, cabe mencionar en primer lugar el capítulo IX del Génesis, relativo a la maldición pronunciada por Noé contra Canaán, hijo de Cam, aquel de sus tres hijos que le había faltado el respeto, y contra toda su mítica descendencia: los negros de África. Los versículos 25 a 27 están concebidos de la siguiente manera: “Y dijo (Noé): “¡Maldito sea Canaán! ¡Siervo de siervos será a sus hermanos! Dijo más: “¡Bendito Yehová, el Dios de Sem, y séale Canaán siervo! ¡Engrandezca Dios a Jafet y habite en las tiendas de Sam, y séale Canaán siervo!”

“Debe señalarse, sin embargo, que la Biblia holandesa de entonces dice, en lugar de “dernier des esclaves” y de “slave of slaves” de las versiones francesa e inglesa, respectivamente, la traducción “knecht der knechten”, es decir, último de los peones o sirvientes. Esta diferencia tiene importancia, pues ese texto desempeñó un papel en las acusaciones de política de esclavitud dirigidas por los misioneros británicos contra los boers después de la abolición oficial de la esclavitud en Sudáfrica en 1834.

Conviene mencionar también el capítulo X del Génesis, cuyas enumeraciones de pueblos descendientes de los hijos de Noé terminan en la siguiente forma:

“Por éstos fueron repartidas las islas de las gentes en sus tierras, cada cual según su lengua, conforme a sus familias en sus naciones.”

Estos textos son fundamentales para la comprensión de la doctrina y de las aspiraciones nacionalistas de la Unión Sudafricana en la actualidad, tal como emanan de la pura tradición boer. Se encuentra en ellos el germen de las siguientes ideas: desigualdad dispuesta por Dios de las razas humanas, subordinación ordenada por la Providencia de la raza negra a la raza blanca, glorificación de la nación en sí misma, como distinta de las otras naciones, amor apasionado a la independencia nacional, la lengua nacional, la cultura nacional, y a todo lo característico que tiene la nación y que la distingue de las demás naciones.”

El conflicto entre Gran Bretaña y los boers se agravó en forma considerable. Los últimos crearon, en 1854, dos repúblicas independientes: la de Transvaal (Volksraad) o República Sudafricana y la República de Orange. Entre tanto, Gran Bretaña había declarado colonia de su propiedad a la Provincia de Natal. Todo ello dio origen a las dos guerras anglo-boers, una en 1880-1881 y otra en 1899-1902 que fue muy cruenta y puso término a las dos repúblicas independientes. Inglaterra exaltó lo anterior como un gran triunfo; en esta empresa se destacó un joven periodista llamado Winston Churchill.

Por otra parte, los “voortrekkers” se vieron enfrentados en el norte a otro conflicto, el cual constituye la base del problema racial. Desde el centro del África se desplazaban hacia el sur en busca de tierras más fértiles miles de individuos pertenecientes a numerosas tribus africanas que se llamaban en su conjunto bantúes. Se han detectado cuatro inmigraciones sucesivas en el curso de los siglos XVIII y XIX. Hubo guerras sangrientas entre boers y bantúes, en las que más tarde intervinieron los colonos británicos, en especial contra la tribu de los zulúes. En 1906 todas estas tribus africanas fueron definitivamente derrotadas por los europeos de ultramar y Sudáfrica quedó bajo el dominio de Gran Bretaña. Esta dominación terminó en forma gradual, hasta que en 1910 se unieron las dos Repúblicas de Transvaal y Orange con las dos ex-colonias británicas del Cabo de Buena Esperanza y Natal, formando la Unión Sudafricana como Estado independiente. Su gobierno, desde 1948, está dominado por el Partido Nacionalista, de origen holandés; hoy se denomina República de Sudáfrica.

El Informe dedica un capítulo completo a la “Situación demográfica de los grupos étnicos”. Debe destacarse el aumento de la población del país —de 5 millones en 1904 a 12 millones en 1951— así como su distribución en las cuatro categorías que estableció el gobierno: europeos, indígenas, asiáticos y personas de color (“coloured”). En el lapso indicado, la proporción se mantuvo más o menos igual: europeos alrededor de 20 por ciento, bantúes 68 por ciento, “coloured” entre 8 y 9 por ciento y asiáticos, entre 2 y 3 por ciento.

El capítulo quinto de dicho Informe analiza en detalle la doctrina del “Apartheid”, su programa y la reacción ante esa política. Luego, se ocupa de la aplicación de esta doctrina y describe las leyes y reglamentos principales que establecen un trato preferencial[23].

A lo anterior sigue un “Ensayo sobre las condiciones de vida de los grupos no europeos” que resultan de dichas leyes e incluye la Campaña de Resistencia contra éstas, iniciada en 1952.

Por último, el Informe consigna, en su Capítulo noveno, el “Resumen y conclusiones de la Comisión”, después de haber confrontado en el precedente las leyes ya nombradas con las disposiciones de la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Cada una de esas leyes, destinadas a perfeccionar la segregación, se tradujeron en su ejercicio en una abierta violación de las prescripciones de aquel instrumento de Naciones Unidas. Desde que la Unión Sudafricana se abstuvo de votar al emitirse esta Declaración y rechazó su artículo 1° tocante a las discriminaciones, fue evidente que su política estaba dirigida a ampliar la distinción de trato fundada en la raza que ya existía en esa nación.

Las conclusiones de la Comisión, después de describir “los hechos y situaciones” comprobados en el curso del estudio expresan, entre otras:

“Los hechos y las situaciones mencionadas constituyen una evidente discriminación por razones de raza que rebaja a las cuatro quintas partes de la población a un nivel de afrentosa inferioridad ofensiva para la dignidad humana y que hace imposible o muy difícil el pleno desarrollo de la personalidad. Esta política proclama que su fin es ofrecer a la población sometida a una discriminación estricta, cuyo nivel de vida actual es muy bajo y sus posibilidades de desarrollo muy limitadas, lejanas posibilidades iguales a las que se ofrecen a los blancos. Pero la verdad es que, por el momento, dicha doctrina les cierra las posibilidades amplias de desarrollo que existen al otro lado de la “barrera de color”.

Las conclusiones se amplían a los graves conflictos internos que la política de “Apartheid” ha originado y que tienden a agravarse debido a que la población negra y mestiza crece con mayor rapidez que el resto de los grupos étnicos. Se destaca, también, la discriminación contra los 365.000 asiáticos que viven en el país y mantienen relaciones con sus países de origen (India y Paquistán) y quienes observan con preocupación cada vez mayor el desarrollo de tal política. Con una clara visión del futuro en las Conclusiones se consigna algo que desgraciadamente se ha cumplido.

“La Comisión tiene el convencimiento de que la persistencia de esta política sólo puede producir efectos inmediatos y graves, fomentando sentimientos hostiles contra los blancos, sentimientos que se desarrollan en África bajo el impulso de movimientos nacionalistas cuya potencia no cabe desconocer. Por consiguiente, una política de tal índole se opone a los esfuerzos de los sectores de la humanidad que se creen en la comunidad de destino de los pueblos y en la necesidad de conservar la paz y que aspiran a volcar estos sentimientos en métodos pacíficos de colaboración internacional, con el fin de lograr los propósitos consignados en la Carta de las Naciones Unidas, entre ellos el “derecho de libre determinación de los pueblos”.

De las repercusiones que el problema ha tenido en los países afro-asiáticos, la Comisión colige que:

“Así, pues, no hay duda alguna de que la situación en la Unión Sudafricana puede, por lo menos, “perjudicar el bienestar general o las relaciones amistosas entre naciones”, para emplear los términos del artículo 14 de la Carta.”

La Comisión manifestó también en sus Conclusiones su conformidad con la declaración de los antropólogos y especialistas en genética convocados por la UNESCO el 18 de julio de 1950, que demuestra “cuán falaces son el concepto de raza y de existencia de razas puras”, declaración que, en parte, dice:

“… los estudios biológicos corroboran la ética de la fraternidad universal, pues el hombre se siente inclinado, por tendencia innata, a la cooperación, y si este instinto no puede ser satisfecho, los individuos y las naciones sufren igualmente por ello. El hombre es un ser social y no puede lograr el pleno desarrollo de su personalidad sino por medio del contacto y del trato con sus semejantes. El solo hecho de no reconocer la existencia de este vínculo social, común a los hombres, constituye un factor de desintegración. Por ello, ha de decirse que todo hombre es el guardián de su hermano, porque cada ser humano no es sino parte de una humanidad a la que se encuentra indisolublemente ligado.”

A continuación, la Comisión es categórica en afirmar que “el conjunto de medidas legislativas y administrativas descritas, particularmente aquellas dictadas para llevar a efecto la política de “Apartheid”, está en contradicción con la declaración solemne del Preámbulo de la Carta sobre el respeto a los derechos humanos sin ninguna distinción por motivos de raza, etc., así como con los artículos 1 y 55 del mismo instrumento; 1, 2 y 7 de la Declaración Universal, y con una serie de resoluciones de la Asamblea General que se enumeran en detalle, en especial la No 616 del 5 de diciembre de 1952 que se considera una declaración básica de la comunidad internacional sobre la discriminación racial:

“... en una sociedad multirracial se consiguen mejor la armonía y el respeto a los derechos y las libertades humanos y el desarrollo pacífico de una comunidad unificada cuando la legislación y la práctica tienden a garantizar la igualdad de todas las personas ante la ley, sin distinción de raza, credo o color, y cuando la participación de todos los grupos raciales en la vida económica, social, cultural y política se basa en la igualdad.”

“. .. toda política de los gobiernos de los Estados Miembros que no persigue esos fines, sino que tiene por objeto perpetuar o aumentar la discriminación, es inconciliable con los compromisos adquiridos por los Miembros en virtud del artículo 56 de la Carta.”

Nuestra Comisión no se limitó a dejar testimonio de sus Conclusiones. Se sintió obligada a dar a conocer a la Asamblea General cuáles eran los caminos que, a su parecer, podrían seguirse para solucionar este grave problema. Fundada en que estimaba:

“... ‘inverosímil en extremo e improbable’ que la política de segregación racial sea jamás aceptada de buen grado por las masas humanas sometidas a discriminaciones y que así se agrava de modo continuo, en razón del desarrollo de una política de segregación racial cada vez más rebelde al tratamiento por la conciliación o la persuasión; y en vista, también, que la situación se torna cada día más explosiva y más amenazadora para la paz interna y para las relaciones externas de Sudáfrica, la Comisión decidió formular una serie de sugerencias. Estas fundamentalmente incidían en: a) que los órganos competentes de Naciones Unidas afirmaran ‘con claridad y firmeza’ en todas las oportunidades necesarias los principios de la Carta de San Francisco; b) que, teniendo la cooperación internacional ‘el deber imperioso’ de tratar de hallar por todos los medios pacíficos ‘la manera de solucionar el problema’, ella debía prestar al Estado Miembro que pasaba por una situación difícil una ayuda que ‘comprende consejos amistosos que la gran familia de Naciones Unidas puede darle con espíritu fraternal’; c) que las Naciones Unidas debieran sugerir procedimientos tales como convocar ‘una Conferencia, de esas llamadas de Mesa Redonda’, a la cual la organización mundial podría ofrecer asistencia.”

En síntesis, señala la Comisión “una vía abierta a la cooperación internacional sería ofrecer, en el momento oportuno, toda ayuda material e intelectual que las organizaciones internacionales pueden y deben prestar a uno de sus miembros en un momento difícil de su existencia”, en forma de estudios, constituyendo órganos de conciliación y “aportando, mediante la asistencia técnica, financiera, económica y social, un apoyo eficaz a políticas y proyectos en las esferas de la educación, la higiene pública, la vivienda y obras públicas y, de este modo, facilitar las relaciones pacíficas entre los grupos étnicos de la Unión Sudafricana”.

El texto de este último párrafo refleja el gran humanismo y la inquebrantable fe en la cooperación internacional de Henri Laugier, redactor de estas sugerencias.

El Informe concluyó:

“Para terminar, la Comisión debe recordar las expresiones de un hombre que declaró ante ella y que, después de describir y condenar la política de segregación racial afirmó que la campaña de resistencia en Sudáfrica es una campaña dirigida contra la injusticia, pero que todavía no ha fomentado el odio entre los hombres. La Comisión ve en este testimonio un vislumbre de esperanza. La Comisión desea que el porvenir confirme su optimismo. En todo caso, está convencida de que una simple indicación por parte del Gobierno, de que está dispuesto a volver a examinar su política racial, de que está dispuesto a aceptar espontáneamente, con toda la soberanía de su independencia, la colaboración fraternal que puede ofrecerle la comunidad para resolver este problema, un simple gesto de esta clase podría todavía aclarar el ambiente y abrir un nuevo camino, un camino de justicia y de paz, a la evolución de la Unión Sudafricana dentro del cuadro de las Naciones Unidas.”

Desgraciadamente, como comprobaremos en las páginas siguientes y en el segundo volumen de la presente obra, el grande, sincero y acucioso estudio de nuestra Comisión, lleno de comprensión e inspirado en el más puro espíritu de justicia y de paz, no produjo ningún impacto en los gobernantes sudafricanos. ¡Con qué saña reaccionó el Representante de la Unión Sudafricana contra el Informe y contra sus autores al considerarlo la Comisión Política Ad-hoc de la Asamblea General en noviembre del mismo año, después que en nombre de nuestro organismo hice la presentación inicial! No se limitó a reiterar el argumento tradicional de la incompetencia de la Asamblea para ocuparse del asunto y a objetar la “constitucionalidad” de la Comisión. La acusó de haber incurrido en gruesos errores de hecho, los que nunca especificó. Criticó sus métodos de trabajo y su “manifiesta parcialidad y falta de objetividad”. Agregó que la afirmación hecha por la Comisión en el sentido de que “cada día se agrava más la situación y se torna más rebelde al tratamiento por conciliación” era inmerecida e irresponsable, casi constituía una invitación a la revuelta y haría comprender más fácilmente a la Asamblea la razón por la cual la Unión Sudafricana no había cooperado con la Comisión y jamás podría cooperar con ella en el futuro. Me vi obligado a responderle con gran energía y a defender la integridad moral e intelectual de mis colegas, manifestando que al ofender injustamente a un organismo creado por la Asamblea General y a personas nombradas por ese órgano, estaba ofendiendo a este último. Pasé revista a los métodos de trabajo adoptados, los únicos posibles después de que la Unión Sudafricana rehusó desde un comienzo toda cooperación. En síntesis, aquel esfuerzo de la Comisión, así como sucedió en los años siguientes, se enfrentó a la arrogancia, la falta de humanidad y de sentido de la historia de los dirigentes de un gobierno que, aunque pregona ser, desde el punto de vista espiritual, parte de la civilización cristiana occidental, se mantiene en una posición que contraría en forma violenta los valores de dicha civilización. Es de lamentar que lo comprobado en nuestro estudio haya sido ampliamente confirmado en las tres décadas siguientes, así como las premoniciones de sus autores sobre los nefastos efectos que traería tal política en “los planos interno y externo”.

En la Asamblea General, 17 países asiáticos y del Medio Oriente, junto con Haití y Bolivia, presentaron un proyecto de resolución que reflejaba la opinión mayoritaria del Comité. Recuerdo que el delegado de Bolivia a esa Asamblea de 1954 era Hernán Siles Suazo, actual Presidente de la República, y entonces Vicepresidente en el Gobierno de Paz Estensoro. Sin duda él ejerció una gran influencia para que su país adoptara esa posición. Chile introdujo una enmienda destinada a reforzar el texto. Mucha satisfacción me causó la posición de mi país, expresada en el Comité por el Embajador Rudecindo Ortega, destacado educador y político y nuevo Representante Permanente ante Naciones Unidas. Significaba que el Gobierno del Presidente Ibáñez continuaba la tradición nacional en materia de derechos humanos y de racismo, tal como lo hicieron más tarde los Presidentes Alessandri, Frei y Allende; no ha sucedido lo mismo con el Gobierno del General Pinochet, que ha mantenido con el de Sudáfrica una relación privilegiada.

La Comisión Política ad-hoc de la Asamblea aprobó el proyecto por amplia mayoría, transmitiéndolo luego a la plenaria. En ésta hubo un corto debate durante el cual la representación sudafricana pidió a la Asamblea General que se pronunciara sobre el asunto de la competencia de Naciones Unidas para tratar esta materia. El Presidente sometió a votación la propuesta y la incompetencia fue rechazada por 42 votos, contra 8 y 10 abstenciones. Votaron a favor Australia, Bélgica, Colombia, Francia, Grecia, Luxemburgo, Unión Sudafricana y el Reino Unido de Gran Bretaña[24]. Acto continuo, se aprobó sin modificaciones el texto propuesto por la Comisión Política ad-hoc, mediante votación nominal; obtuvo 38 sufragios a favor, 11 en contra y 11 abstenciones[25]. Esa Resolución recoge en sus Considerandos algunas de las apreciaciones de nuestra Comisión y en su parte decisoria apoya plenamente el trabajo realizado y su orientación. Además, reafirma sus resoluciones anteriores y los principios que contenían; elogia el trabajo de la Comisión especial, le solicita seguir estudiando el problema y le suministra ciertas orientaciones[26].

Como he expresado, la Comisión continuó su trabajo en 1954 y 1955 produciendo cada uno de esos años un informe a la Asamblea General. No creo necesario extenderme sobre esta labor, que en la práctica complementaba el primer Informe y aportó nuevos elementos tendientes a mostrar la evolución de los acontecimientos, además de algunas sugerencias que creímos podrían ayudar a encontrar caminos para resolver el problema. En verdad, el primer estudio había logrado una radiografía total, tanto de la esencia como de las principales modalidades de la situación y había mostrado también los efectos de las políticas que se estaban aplicando y la responsabilidad de la comunidad internacional para ayudar a mitigar los efectos de aquellas políticas en los planos interno y externo. De ahí que sólo me limite a destacar algunos aspectos novedosos de los informes posteriores.

En el segundo de los documentos citados, la Comisión procuró cumplir la recomendación de la Asamblea en el sentido de estudiar tanto “la evolución de la situación racial en la Unión Sudafricana” como “las consecuencias que la situación entraña para las poblaciones afectadas” y que, tomando en cuenta la disposición del artículo 14 de la Carta “sugiriera medidas capaces de contribuir a aliviar la situación y a facilitar un arreglo pacífico”. Por consiguiente, la Comisión analizó las nuevas leyes y reglamentos dictados, confrontándolos luego con las disposiciones de la Declaración Universal. Examinó, asimismo, en detalle el problema del goce de los derechos políticos en los distintos grupos raciales; el comportamiento de los distintos sectores incluyendo las iglesias y las instituciones científicas y las condiciones de los no blancos en materia de propiedad, residencia, habitación, circulación, enseñanza y trabajo. Analizó además las condiciones de vida en las reservas, las tensiones y las experiencias de cooperación de carácter interracial.

Se dedicó todo un capítulo a llenar un vacío existente en el primer trabajo: la evolución del desarrollo económico de la Unión, tomando en cuenta la relación existente entre la realidad económica de aquella nación y la situación racial. Esta parte se complementó con una sección relativa al “Apartheid y la revolución industrial” y otra sobre el “Apartheid y sus consecuencias económicas”, basadas en los estudios del Secretario General.

La Comisión estimó necesario analizar las iniciativas tomadas en la Unión Sudafricana y las experiencias pertinentes de otros países. Las primeras son muy diversas y en ellas se observan elementos interesantes para un cambio de políticas que conduzca a soluciones equitativas. En lo referente a las experiencias foráneas, la Comisión mencionó los casos de Haití, El Salvador, Estados Unidos y Brasil, países en los cuales se buscaba resolver los conflictos a través de la integración; los de India y Palestina, en que se ha intentado la solución por medio de la separación; y el caso de la Unión Soviética, que adoptó el camino de la organización federal del Estado.

Las conclusiones generales de la Comisión sobre las posibilidades de un arreglo pacífico de este conflicto fueron pesimistas. Se detallan en la Sección II de la Segunda Parte:

“La Comisión reitera las conclusiones formuladas en su primer informe sobre la política de “Apartheid” y las medidas adoptadas en virtud de esta política. Como la Comisión hace constar en el Capítulo III del presente informe, las medidas legislativas y reglamentarias adoptadas después de su primer informe se ajustan tan poco a las obligaciones asumidas por la Unión Sudafricana en virtud de las disposiciones de la Carta de las Naciones Unidas, como las medidas adoptadas anteriormente. Estas nuevas medidas tampoco se ajustan a determinadas disposiciones de la Declaración Universal de Derechos Humanos. Por lo tanto, la Comisión reafirma la profunda convicción anteriormente expresada en su informe, en especial en el párrafo 905, de que la política de ‘Apartheid’ amenaza gravemente la vida nacional y las relaciones exteriores de la Unión Sudafricana y el porvenir de las relaciones pacíficas entre los grupos étnicos.”

La Comisión estimó, asimismo, que:

“... pese a la política de ‘Apartheid’, la interpenetración de grupos en la vida económica del país lejos de desaparecer se acentúa cada vez más. El número de bantúes no cesa de aumentar, tanto en las empresas mineras como en las industrias de transformación y en las explotaciones agrícolas europeas.”

Recalca también,

“…otro efecto de la política de ‘Apartheid’ que ya señaló el año anterior, pero que tal vez no resalta con suficiente claridad en su informe previo; se trata del efecto psicológico de esa política sobre la población, sobre su desarrollo espiritual y moral y sobre la vida social. Las informaciones recogidas por la Comisión desde la presentación de su primer informe lo han puesto muy de relieve.”

Por último, la Comisión señala:

“… dada la imposibilidad, creada por las condiciones de su trabajo, la Comisión sólo puede señalar varios campos de acción en los cuales una orientación nueva podría contribuir eficazmente a pacificar los ánimos.”

Estos campos de acción se describen en la misma sección.

Para realizar su labor durante 1955 la Comisión no recibió un mandato específico de la Asamblea General. Después de “felicitar a la Comisión por la constructiva labor realizada”, se limitó a solicitarle que “continúe estudiando el problema”, lo que procedió a hacer con el considerable respaldo de la comunidad de naciones. Por ello, en el Preámbulo del informe expresa:

“... que abriga un sentimiento muy vivo y muy profundo. Experimentó una satisfacción grave y mezclada de emoción al ver que la Asamblea General adoptó por una mayoría tan altamente calificada los elementos esenciales de las recomendaciones que la Comisión sugirió se sometieran al Gobierno de la Unión Sudafricana para su consideración. Al formular esos proyectos de recomendaciones, la Comisión esperaba estar fundamentalmente de acuerdo con la gran mayoría de los Estados Miembros y con esa opinión pública que se expresó en forma tan enérgica en la Carta de las Naciones Unidas y en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Los votos en masa de la Asamblea le confirman que no se equivocaba; representan un apoyo poderoso que habrá de reconfortarla y fortalecerla en todo momento en su celo por cumplir de manera digna una tarea cuyas dificultades ha probado y cuyos riesgos ha medido, pero cuyo alcance conoce.”

Al igual que en los períodos anteriores, en este tercer año de labor se analizaron las nuevas leyes dictadas y se confrontaron con las disposiciones de la Comisión de Derechos Humanos y con las obligaciones impuestas por la Carta en cuanto a tales derechos. Al respecto la Comisión, como consta en el capítulo II del Informe, estimó que la mayoría de estas leyes “agravan y aumentan la situación”; que cuatro de ellas no la deterioran pero tampoco la mejoran; y que una, la referente a la “Educación Bantú”, significa un progreso.

Ya en 1954 había renunciado el Primer Ministro Malan, quien, para las masas discriminadas y para el mundo en general, representaba la línea más dura del Partido Nacionalista. Fue reemplazado por J. G. Strijdom, hasta ese momento Ministro de Tierras y Riego. Se le encomendó la cartera de “Asuntos Indígenas” a H. F. Verwoerd, quien más tarde fue Primer Ministro y murió asesinado.

Sin embargo, hubo quienes creyeron ver síntomas de cambio favorable, aunque en extremo limitado.

Un periódico oficial publicó lo siguiente:

“En la inauguración del Congreso del Partido Nacionalista en Pretoria, el 14 de setiembre de 1954, Strijdom declaró que el tercer ideal del partido (después de la República y de la soberanía del Parlamento) era la política de ‘Apartheid’. Si bien reconoció que el ideal de ‘Apartheid’ total no puede ser alcanzado en la actualidad, el orador hizo observar que el grado de Apartheid logrado hasta ahora es mayor que bajo el régimen de segregación del General Herzog.”

Más adelante, en una entrevista otorgada a The New York Times, Strijdom expresó conceptos similares.

“... que en la estructura de la política de segregación conducida actualmente con la mayor energía, los indígenas no podían esperar obtener representación directa en el gobierno nacional. Si bien estimó que algún día los indígenas podrán gobernarse en sus propias regiones, declaró que éste no era ‘un problema de orden práctico para los políticos de hoy. Esto no podrá ocurrir antes de muchas generaciones, si se considera el atraso de los indígenas. Nosotros tratamos el problema tal como se plantea actualmente. Los indígenas deben permanecer bajo la protección de los blancos, que son la raza dominante. Yo no puedo especular sobre lo que sucederá dentro de un siglo’.”

En la misma entrevista, Strijdom opinó que por lo menos el 90 por ciento de la población blanca de Sudáfrica, que alcanzaba a 3.000.000 de habitantes, estaba a favor de la política de segregación del gobierno, “así como los indígenas en su conjunto”.

El Ministro Verwoerd, por su parte, declaró públicamente:

“… en relación con el ‘Apartheid’, estamos siguiendo un camino difícil, que debe culminar en la separación y el objetivo final de ‘Apartheid’ total no podrá ser alcanzado en nuestra vida. Conforme a ciertos indicios, los indígenas desean cooperar con el gobierno. Comienzan a comprender que los agitadores los engañan y que los ‘afrikaners’ son los que siguen una política honesta. Desde 1948, el gobierno trata de instaurar la política de ‘Apartheid’ en todos los dominios, aun en aquellos lugares en que los indígenas están representados en las regiones habitadas por blancos. Si se permite a los indígenas afluir a estas regiones, en el año 2000 habrá cerca de 12.000.000 alrededor de las aldeas y de las ciudades habitadas por blancos. En el plano agrícola, las reservas no podrán alojar a más de 3.000.000 de indígenas y las explotaciones agrícolas a cerca de 4.000.000. Por lo tanto, es necesario tomar medidas teniendo en cuenta la situación que se desea para el país. El ideal sería que estos 12.000.000 de indígenas vivieran en las reservas.”

En igual sentido se expresó el Ministro del Interior. En resumen, no resultó favorable un cambio ministerial que había creado ciertas esperanzas.

Sin embargo, ese año se produjeron hechos que deben destacarse. Primero, la aplicación de la Ley N° 19 sobre Reasentamiento de los Indígenas. Se les comenzó a trasladar de las afueras de Johannesburgo a una ciudad en construcción a 17 kilómetros de distancia. El segundo, el debate que se abrió en el Parlamento sobre el “Apartheid”. El Partido Unionista —opuesto al Apartheid— que había hecho una declaración oficial sobre su posición en el programa acordado en una conferencia especial[27], presentó en el Parlamento una moción de censura al gobierno por la aplicación cada día más drástica del “Apartheid”. Ella fue objeto de largos debates, pero, como se esperaba, la censura fue rechazada porque el Partido Nacionalista era mayoritario.

La Comisión analizó nuevamente la incidencia de la política de “Apartheid” en la vida económica y social de la Unión, teniendo en cuenta el importante desarrollo industrial del país. Para ello utilizó las investigaciones hechas por Naciones Unidas. El informe también incluye un examen de las actividades de las instituciones que se ocupan del “Apartheid” y la actitud de las iglesias. Las primeras eran opositoras decididas a la política gubernamental y se encargaron de criticar las medidas tomadas por el gobierno. En cuanto a las iglesias, el hecho más importante fue la Conferencia Multirracial de Johannesburgo, celebrada en la gran sala de la Universidad de Witwatersrand del 8 al 12 de diciembre de 1954, convocada por las comisiones misioneras sinodales de El Cabo y del Transvaal, de la principal Iglesia Reformada Holandesa: la Nederduitse Hervormde of Gereformeerde Kerk. El tema que se trató fue “La ampliación del Reino de Dios en la Sudáfrica multirracial”. Se había invitado a los representantes de más de 25 iglesias y de distintas sociedades misioneras de la Unión, algunas de las cuales nunca habían participado en conferencias de esta clase, como por ejemplo la Iglesia Metodista Episcopal Africana, la Misión de la Fe Apostólica, la Iglesia Metodista Bantú, la Iglesia Presbiteriana Bantú, los Hermanos de Plymouth y los Discípulos de Cristo. Aproximadamente la cuarta parte de los 200 delegados representaban a parroquias bantúes o mestizas.

En la sesión de clausura de la Conferencia se adoptaron una serie de resoluciones muy importantes, las cuales demostraron que el movimiento anti-“Apartheid” ganaba nuevos adeptos[28].

La Conferencia produjo una impresión favorable en los medios eclesiásticos indígenas, tanto más cuanto que la iniciativa de celebrarla había partido de la Iglesia Reformada Holandesa que en el pasado había apoyado en principio la política de segregación racial.

La Iglesia Metodista, en una extensa declaración aprobada en su Conferencia Multirracial verificada en Queenstown, Provincia de El Cabo, en octubre del mismo año, llegó a la conclusión que la política de “Apartheid” contrariaba los principios del cristianismo y formuló un llamado al gobierno para que respetara los derechos humanos[29].

En su informe de 1954, la Comisión había mencionado la iniciativa tomada por el Congreso Nacional Africano de convocar un “Congreso Popular”, de acuerdo con el Congreso Indio de la Unión Sudafricana, con el Congreso de Demócratas y con la Organización de la Población de Origen Étnico Mixto, el cual debía reunirse a más tardar en junio de 1955. Por vez primera en la historia de Sudáfrica todos los grupos étnicos colaboraron para establecer una Asamblea directamente elegida por el pueblo en todo el territorio nacional, con el propósito de elaborar una carta de libertades donde se consignaran las reivindicaciones y aspiraciones de las distintas fracciones que integraban la población sudafricana. Se realizó el 25 y 26 de junio en Kliptown, cerca de Johannesburgo y sus participantes eran principalmente elementos jóvenes. El Congreso Popular, que tuvo un éxito enorme, recibió mensajes del Presidente del Congreso Nacional Indio y del Primer Ministro de la República Popular China, Chou En-lai, y produjo una “Carta de Libertades”. “Jamás” —como escribió el notable periodista Manilal Gandhi— “se había visto una reunión tan representativa de los pueblos oprimidos”, agregando que “el Congreso se ha realizado en las condiciones más difíciles imaginables. ¡Qué de esfuerzos hizo el Gobierno por impedirlo!” Nuestro Informe reproduce el texto de la Carta, un documento claro y valiente que llama a la “paz”, la cual “debe asegurarse mediante la igualdad de derechos, las posibilidades y la condición jurídica de todos”. Termina diciendo:

“Y ahora, que todos quienes aman a su pueblo y a su patria digan con nosotros:

“Vamos a luchar unos junto a otros durante toda nuestra vida para obtener esos derechos, hasta que hayamos conquistado nuestra libertad.”

Finalmente, el Informe analiza las “Repercusiones del problema racial en el plano internacional”. Menciona una serie de hechos que demuestran cuán justa era la preocupación que la Comisión expresó en su primer Informe. La más importante de estas reacciones, como se preveía, fue de los países afro-asiáticos. Así, ese año 1955 se verificó la Conferencia de Bandung sin duda “un punto decisivo de cambio en la historia”, título que eligió el ensayista diplomático francés Arthur Conte para su libro sobre aquel evento[30].

Dicha conferencia, la primera a la cual sólo concurrieron gobiernos de Asia, África y el Medio Oriente representados al más alto nivel, en su comunicado final “deplora las políticas y las prácticas de segregación y discriminación raciales. Estima que constituyen la base del sistema político y de las relaciones humanas en vastas regiones del África y en otras partes del mundo. Tal comportamiento no sólo significa una violación flagrante de los derechos humanos, sino una negación de los valores esenciales de la civilización y de la dignidad humana”. Agrega que “expresa su profunda simpatía y su apoyo por la actitud valiente tomada por todas las víctimas de la segregación racial, particularmente por los pueblos africanos, indios y paquistanos en Sudáfrica... y reafirma la determinación de los pueblos africanos y asiáticos de extirpar todo indicio de racismo”.

El Informe de nuestra Comisión termina exponiendo “Algunas consideraciones finales a manera de conclusión”. En ellas se afirma que:

“En primer lugar, la Comisión estima que los propósitos generales de la política de ‘Apartheid’ no variaron durante el año transcurrido a partir de la redacción de su segundo Informe. Por el contrario, el nuevo gobierno presidido por Strijdom ha manifestado su voluntad de realizar esta política de ‘Apartheid’ en toda su extensión.

En segundo lugar, como puede verse en la exposición que figura en el capítulo I de la segunda parte de este Informe, se aprobaron durante este mismo año una serie de medidas legislativas las cuales, al igual que las mencionadas en los informes anteriores de la Comisión, no se ajustan ni a las obligaciones asumidas por la Unión Sudafricana en virtud de los preceptos de la Carta ni a ciertas disposiciones de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

En tercer lugar, determinadas leyes discriminatorias aprobadas durante los años anteriores, que fueron analizadas oportunamente por la Comisión, comenzaron a aplicarse o continuaron aplicándose durante este año. Entre esas leyes, la Comisión desea destacar en particular la ley sobre la educación de los bantúes, cuya aplicación se estudia en el presente informe. Además del hecho de que esta ley entraña una negación de los principios de la Carta y de los derechos humanos, su aplicación, a juicio de la Comisión, hará surgir peligros de otro orden, los cuales ésta desea señalar para atención de la Asamblea:

a)El ‘Apartheid’ en la enseñanza, simbolizada en las dos palabras “educación bantú”, palabras abominadas por todos los no europeos, quienes conforme al lema que han adoptado reclaman en lugar de una educación “a la medida”, una “educación universal”. Este ‘Apartheid’ puede acentuar todavía más y desarrollar en el conjunto de la población indígena un nacionalismo bantú que encierre un elemento antiblanco. El sentir de la Comisión es que, al aplicar su política de segregación a toda costa en la enseñanza, el gobierno nacionalista corre el riesgo de encontrarse en este terreno con graves sorpresas, entre otras la de ver que de esta manera se refuerza en la población bantú la actitud antieuropea. De ser así, el ‘Apartheid’ produciría en esta esfera, y sin duda en otras, un efecto que estaría muy lejos del apaciguamiento y de la disminución de factores de tirantez que los adeptos de dicha doctrina dicen buscar.

En cuarto lugar, la Comisión reitera la afirmación que formuló en sus informes anteriores, en el sentido de que la continuación de la política de ‘Apartheid’ amenaza gravemente la vida nacional de la Unión Sudafricana. La reacción de los diferentes grupos sociales ante las leyes votadas o ante las medidas adoptadas, reacción que se destaca en el texto del presente informe, no hace sino confirmar este juicio de la Comisión.

En quinto lugar, el material que reunió la Comisión, en particular el mencionado en la sección dedicada a los “Ecos del problema racial en el orden internacional”, confirma también otra opinión de la Comisión ya expresada anteriormente, la de que la política de ‘Apartheid’ constituye un considerable factor de perturbación entre las naciones, factor del cual lo menos que puede decirse es que tiende a “perjudicar el bienestar general o las relaciones amistosas entre las naciones”, con lo cual se crea una de esas situaciones que, en virtud de las disposiciones del artículo 14 de la Carta, pueden ser objeto de recomendaciones por parte de la Asamblea General.

De dicho material se desprende que la atención del mundo y, en particular, del mundo de color se concentra tenazmente en la Unión Sudafricana. Atención con desaprobación, atención que a menudo lleva el sello del resentimiento, el cual deforma algunas veces la visión de las cosas y puede incluso llevar a juicios exagerados y terminar siendo un factor potencial de conflictos internacionales.”

Sin embargo, también reconoce la Comisión que el gradualismo y la flexibilidad parecen caracterizar la política de “Apartheid” durante el año estudiado. Agrega que el ritmo del “Apartheid” se ha hecho más lento y detalla las razones que pueden haber determinado este cambio, entre ellas las necesidades de mano de obra como resultado de la industrialización, la reacción nacional de grupos sociales importantes y “la fuerza moral de la opinión pública mundial”.

Reitera el Informe la conveniencia de utilizar la asistencia de Naciones Unidas, mediante “una colaboración que haga actuar las fuerzas espirituales y materiales de que dispongan las Naciones Unidas y los organismos especializados para fomentar estudios y contactos internacionales y para poner en práctica medidas económicas o sociales que encaucen en forma pacífica la tirantez racial que existe en la Unión Sudafricana”.

Cuando el asunto llegó a la Asamblea General, la discusión en el Comité ad-hoc fue similar a la del año anterior. Es conveniente llamar la atención al hecho que durante 1954 habían sido admitidos como miembros de Naciones Unidas 20 Estados que esperaban durante años esa decisión. Ello sólo fue posible cuando las potencias occidentales llegaron a un acuerdo con la Unión Soviética. Entre otros, por una parte ingresaron Albania, Bulgaria, Hungría y Rumania y, por la otra, España, Italia, Malasia, Laos, Cambodia, Marruecos y Túnez, lo que alteraba la correlación de fuerzas.

Los mismos 17 países que iniciaron en 1953 la acción sobre el “Apartheid” en el alto órgano de Naciones Unidas presentaron un proyecto de resolución.

En la Comisión Política ad-hoc este proyecto obtuvo 37 votos a favor, 7 en contra y 13 abstenciones. Al pasar el proyecto a la plenaria, hubo intensas conversaciones de pasillo (lobbying) para modificarlo, en el sentido de eliminar el párrafo que pedía a la Comisión continuar su trabajo e informar a la próxima sesión de la Asamblea. Estas gestiones tuvieron éxito y el párrafo no alcanzó los dos tercios necesarios para su aprobación. Le faltó un voto. El resultado fue 33 votos a favor, 17 en contra y 9 abstenciones. Varios sufragios en contra correspondieron a países latinoamericanos.

Así terminó esa experiencia estupenda que viví en la Comisión del “Apartheid”. Fue una de las mejores contribuciones que hice a Naciones Unidas en la afirmación de sus principios, en mi calidad de Presidente y Relator del organismo. Los tres volúmenes del estudio que corresponden a otros tantos años, han quedado como textos básicos para seguir examinando un problema que, desgraciadamente, está aún latente. Me reencontré con dicho problema en la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías. Primero de modo tangencial, pero luego en 1966 una misión especial encomendada por este organismo me permitió dedicarle toda mi capacidad profesional. En esa fecha la Subcomisión, después de obtener que su decisión fuera aprobada por la Comisión de Derechos Humanos y por la Asamblea General, resolvió estudiar lo que llamó “Medidas que han de adoptarse para poner término a todo estímulo de la hostilidad nacional, racial o religiosa que constituye una incitación al odio y a la violencia, conjunta o separadamente”. En el marco de esa resolución se estimó necesario realizar un estudio especial sobre “Discriminación racial en las esferas política, económica, social y cultural”, que debía cubrir el mundo entero. La Subcomisión me honró designándome Relator Especial para su preparación.

En un capítulo que contendrá el segundo volumen de esta obra, relativo a la evolución experimentada por la situación de la discriminación racial y la acción de Naciones Unidas en materia de derechos humanos, me ocupo de dicho estudio y de las demás medidas adoptadas por el organismo mundial respecto al “Apartheid”.

A pesar de la ausencia de estudios acabados sobre la evolución del “Apartheid”, la Asamblea General decidió examinar la cuestión en su Decimosegundo Período de Sesiones de 1956 con base en una comunicación de Bolivia, Costa Rica, Liberia, Sudán y Uruguay. Cierto es que la Comisión de Derechos Humanos había reunido información considerable. Una vez más el Gobierno de Sudáfrica mantuvo su posición y la agudizó al abstenerse de asistir a las reuniones del Comité, salvo a la última en la cual se votó un proyecto de resolución que fue aprobado por 59 votos a favor, 5 en contra y 10 abstenciones. Ningún país latinoamericano votó en contra y sólo se abstuvieron Argentina, República Dominicana y Perú. La resolución fue mucho más débil que las de anteriores sesiones y se limitó a expresar:

“1. Deplora que el Gobierno de la Unión Sudafricana no haya respondido aún al llamado e invitación formulados en los párrafos 3 y 4 de la Resolución 1016 (XI) de la Asamblea General, del 30 de enero de 1957;

2. Llama nuevamente la atención del Gobierno de la Unión Sudafricana a esa Resolución y, en particular, a los párrafos 3 y 4 de la misma;

3. Solicita al Gobierno de la Unión Sudafricana que, en interés del cumplimiento por parte de todos los Estados Miembros de los elevados propósitos y principios enunciados en la Carta de las Naciones Unidas, a la cual se suscribió también el Gobierno de la Unión Sudafricana y con la cual está tan comprometida como cualquier otro Estado Miembro, revise su política a la luz de dichos propósitos y principios y de la opinión mundial, e informe al Secretario General sobre su respuesta.”

En las Asambleas Decimotercera y Decimocuarta de los años 1958 y 1959 se adoptaron resoluciones más o menos similares a la transcrita, repitiendo “llamados” a Sudáfrica y declaraciones antirracistas formuladas desde 1952. Tal vez en la última de aquellas hay un párrafo más enérgico que dice: “Expresa su oposición a la continuación o preservación de la discriminación racial por parte de la Unión Sudafricana”.

En 1960, la Asamblea General adoptó otra resolución semejante a las anteriores, después de una discusión que poco se apartó de las de otros años. Tal vez sea interesante consignar que Argentina, país que permanentemente había apoyado las objeciones a la competencia de la Asamblea General, declaró en esta oportunidad que se inclinaba ante las decisiones coherentes de la Asamblea General.

Todas las votaciones de los últimos tres años fueron aprobadas por mayorías aplastantes. Pero conviene observar que hasta 1960, la Asamblea rehusó recomendar medidas concretas para resolver un problema que se tornaba cada vez más explosivo, o declara que éste constituía una amenaza para la paz del mundo y una violación flagrante de los principios de la Carta. Felizmente tal actitud evolucionó en forma favorable en las décadas siguientes, en particular debido al ingreso a Naciones Unidas de varias decenas de Estados africanos. Esto no ha logrado ejercer una influencia decisiva sobre la eliminación de esa lacra. Por otra parte, el problema se ha complicado con la situación de Namibia y la agresión de Sudáfrica a sus vecinos.

Si he concedido tanto espacio a la política de “Apartheid” es porque estimo útil que las actuales generaciones que se enfrentan a ella conozcan los esfuerzos hechos y, sobre todo, aprecien la verdadera dimensión y el peligro que entraña este foco maligno en el mundo contemporáneo. Además, para que comprueben cuán semejantes son los métodos utilizados para suprimir la libertad y para reprimir los intentos de defenderla o recuperarla cuando se ha perdido.

IV. Mis primeras experiencias en la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías[31]

No estimo posible terminar el capítulo relativo a las discriminaciones sin referirme a algunas de las experiencias que recogí en mi participación en los trabajos de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías.

Este organismo y la Subcomisión sobre Libertad de Información fueron creados por la Comisión de Derechos Humanos a petición del Consejo Económico y Social en 1947. En 1952 se suprimió la Subcomisión sobre Libertad de Información, reconociendo la labor realizada; lo mismo estuvo a punto de ocurrir con la Comisión sobre las Discriminaciones, salvándose por un voto. Tal situación habría afectado muy seriamente la lucha en favor de los derechos humanos y los esfuerzos por erradicar las discriminaciones. Cierto es que el trabajo de este organismo, hasta su reestructuración en 1953, fue bastante anárquico y poco efectivo, en especial porque no recibió de los organismos superiores una orientación clara y precisa acerca de las tareas que debía emprender. Se agotó en un empeño estéril por definir lo que debía entenderse por “minorías” a los efectos de darles protección internacional. El asunto presentaba serias dificultades por el origen y características tan diferentes de los grupos minoritarios en los diversos países del mundo. Por ejemplo, las naciones latinoamericanas no aceptaban que se diera trato de “minorías” a los inmigrantes de ultramar que llegaban a su suelo en busca del trabajo y de las perspectivas de progreso que no encontraban en su propia patria. A juicio de ellas eran otros los problemas que enfrentaban las grandes agrupaciones étnicas de Europa o Asia, las cuales, a lo largo de siglos, fueron absorbidas por otros Estados o Reinos como resultado de victorias bélicas o alianzas monárquicas.

Como ya he relatado, tuve el privilegio de pertenecer a la Subcomisión durante cuatro lustros; mi nombramiento fue propuesto por Egipto e India, a título personal. Fue éste un caso de excepción en la historia de la Subcomisión, en la que siempre tal nominación proviene del propio gobierno. Después se me reeligió seis veces, a proposición esta vez de los gobiernos de Ibáñez, Alessandri, Frei y Allende. Presidí la Subcomisión durante dos años consecutivos y actué como Relator Especial para tres importantes estudios: dos relativos a la discriminación racial citados anteriormente y otro sobre la discriminación en materia de derechos políticos. A este último me refiero más adelante.

En 1953 el Consejo y su Comisión de Derechos Humanos dieron a la Subcomisión excelentes directivas y se eligieron dos nuevos miembros de la misma. El programa de la Subcomisión en los años que siguieron consistió en la preparación de estudios sobre la discriminación existente a nivel mundial, en relación con ciertos derechos importantes definidos por la Declaración Universal de Derechos Humanos. La Subcomisión consultó con los organismos superiores una lista de tales estudios y sometió para su aprobación normas muy serias y estrictas que debían respetarse en su elaboración y que tendían a asegurar su objetividad. Se preparaban reuniendo la más completa información posible de cada país y con ellas la Secretaría elaboraba monografías que se enviaban al respectivo gobierno para que hiciera llegar sus observaciones. Las fuentes de información sólo podían provenir de los propios gobiernos, del Secretario General de las Naciones Unidas, de los Organismos Especializados, de Organizaciones No Gubernamentales reconocidas y de “los trabajos de los eruditos y sabios reconocidos”.

El primero de los estudios incidió en la “Discriminación en materia de educación”. Fue realizado durante 1954, 1955 y 1956 por Charles Ammoun, de Líbano, un hombre culto, agradable y talentoso a quien me unió una estrecha amistad. Lamentablemente, desapareció en plena madurez. Obtuvo colaboración de la UNESCO y su excelente trabajo dio origen a una Convención que elaboró esta organización y que se encuentra aún vigente[32]. En 1958 y 1959, Arcot Krishnaswami, de India — hijo de Sir Ramaswami Mudaliar, varias veces citado en capítulos anteriores— preparó el difícil estudio sobre la discriminación en materia de libertad de religión y de prácticas religiosas. Ambos trabajos fueron elogiados por la Comisión de Derechos Humanos y el Consejo Económico y Social. El tercero de estos estudios enfrentó problemas antes de comenzar. A pesar de que en 1952 el Consejo había decidido que se realizara un estudio sobre “Discriminación en materia de derechos políticos”, la Subcomisión decidió su elaboración sólo en 1956. La naturaleza y extensión de los derechos políticos definidos por la Declaración Universal de los Derechos Humanos es un tema controvertido en muchos países. Su artículo 21 consagra el derecho de “toda persona a participar en el Gobierno de su país, directamente o por medio de representantes libremente elegidos”; el derecho de “acceso, en condiciones de igualdad, a las funciones públicas de su país”; y afirma que “la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder público; esta voluntad se expresará mediante elecciones auténticas que habrán de celebrarse periódicamente, por sufragio universal e igual y por voto secreto u otro procedimiento equivalente que garantice la libertad del voto”. Se pensaba que, dados los distintos regímenes políticos existentes en los países miembros de la Subcomisión, sería difícil que el Relator Especial encargado del estudio pudiera actuar con la necesaria objetividad. La Unión Soviética postulaba que el trabajo fuera realizado por Vojeiech Ketrzynski, de Polonia, brillante e ilustre personaje, uno de los más capaces de la Subcomisión, periodista, diplomático y católico. A su vez, Estados Unidos y Gran Bretaña propiciaban a un miembro de Europa occidental o de Estados Unidos. Otros propusieron mi nombre. Durante bastante tiempo me resistí a esta posibilidad pues estimaba que la tarea sería muy difícil y probablemente ingrata. Por último, para resolver el “impasse”, me vi obligado a aceptar. Al agradecer la designación expresé que me comprometía a elaborar el informe ateniéndome en forma estricta a la norma de exponer los hechos tal como se presentaran en la documentación que se reuniera y a “evaluarlos a la luz de mi interpretación de las libertades públicas y del concepto que tengo de una sociedad democrática”. Esta frase despertó la suspicacia del miembro soviético, quien expresó que no podía aceptar que el estudio se basara en algo tan subjetivo como la interpretación personal del Relator de una sociedad democrática. Respondí que ello no constituía problema; que a mi juicio una sociedad democrática era “la sociedad que se funda en el pleno respeto de los derechos políticos, económicos, sociales y culturales que define la Declaración Universal”.

El trabajo resultó apasionante; demoró más de tres años. El primero se empleó en reunir la documentación. Con base en los datos proporcionados por los gobiernos, los Organismos Especializados y una docena de Organizaciones No Gubernamentales, se prepararon 88 monografías de otros tantos países miembros de Naciones Unidas y Organismos Especializados, las cuales se transmitieron a los propios gobiernos para comentarios. Debido a la falta de recursos de la Secretaría, sólo pude entregar el Informe Provisional a la Subcomisión en 1960. Este organismo, así como la Comisión de Derechos Humanos, lo examinaron y dieron su conformidad para completarlo. El estudio definitivo se consideró en enero de 1962 y se aprobó en la forma que más adelante explico.

En su Introducción el estudio trata de la “Significación de la discriminación en materia de derechos políticos”. Se inicia con la siguiente frase:

“En el mundo moderno se considera que los derechos políticos son derechos humanos, derechos iguales e inalienables de todos los miembros de la familia humana.”

Agrega que si bien el trabajo se concentrará primordialmente en los derechos políticos enunciados en el artículo 21 de la Declaración Universal, está obligado a referirse a “otros derechos políticos y civiles afines” tales como:

“El derecho de todo individuo a la vida, a la libertad y a la seguridad de su persona (artículo 3), el derecho de todo ser humano, en todas partes, al reconocimiento de su personalidad jurídica (artículo 6), el derecho a la igualdad ante la ley y a igual protección de la ley (artículo 7), el derecho a una nacionalidad (artículo 15), el derecho a la libertad de opinión y de expresión (artículo 19), y el derecho a la libertad de reunión y de asociación pacíficas (artículo 20); la Declaración proclama también varios derechos económicos, sociales y culturales íntimamente vinculados a los anteriores, inclusive el derecho al trabajo (artículo 23), el derecho a la educación (artículo 26) y el derecho a tomar parte libremente en la vida cultural de la comunidad (artículo 27).”

Esta sección continúa diciendo:

“Las relaciones mutuas entre los derechos políticos, por una parte, y los derechos económicos, sociales y culturales, por la otra, se ponen claramente de relieve cuando se estudia y analiza la documentación reunida en el presente estudio. Se advierte enseguida que la clasificación de estos derechos humanos en diversas categorías es de carácter convencional y que no es posible hacer ninguna agrupación que responda a una escala de valores.”

“El ejercicio efectivo de los derechos políticos constituye un medio de lograr todos los demás derechos y libertades.”

“De igual importancia son los derechos económicos, sociales y culturales, ya que sin ellos el individuo no puede aspirar a ser esa persona que la Declaración Universal de Derechos Humanos contempla como ideal del hombre libre.”

Pasa luego a analizar la importancia que para el pleno disfrute de los derechos políticos tienen otros derechos esenciales: a la nacionalidad; a la libertad de opinión, de expresión, de reunión y de asociación; al trabajo y la sindicalización; a la educación y al acceso a la cultura. Examina después la “naturaleza y el alcance de la discriminación en materia de derechos políticos”. En dicho capítulo se explica lo que debe entenderse por la expresión “toda persona ...” en el artículo 21, el cual reconoce su derecho a tomar parte en el gobierno de su país. El estudio expresa que, indudablemente, “ella sólo se refiere a los nacionales de un país —no a los extranjeros— esto es, a las personas vinculadas a un Estado determinado por un deber de lealtad”, y no cabe duda tampoco que se refiere asimismo a “todos los nacionales, sin distinción alguna”. Al mismo tiempo reconoce que:

“… las discriminaciones que subsisten adoptan muchas formas. En algunos casos, cuando no se celebran elecciones, o cuando se celebran con poca frecuencia o no tienen auténtico carácter de elecciones, ello equivale a la denegación de derechos políticos a toda la población, salvo la persona o el grupo que ocupa el poder. En otros casos reviste la forma de limitaciones injustas de la universalidad o la igualdad del sufragio basadas en la raza, el color, el sexo, el idioma, el analfabetismo, la religión, las opiniones políticas o de otra índole, la posición económica, el origen nacional o social, el nacimiento u otra condición. En otras ocasiones se imponen restricciones injustificadas al derecho a ocupar cargos públicos y a desempeñar funciones públicas.”

Después de analizar en sendos capítulos las medidas nacionales e internacionales adoptadas y las que podrían adoptarse para combatir este género de discriminaciones, formulo algunas conclusiones seguidas de una serie de propuestas.

Entre las primeras deseo reproducir un párrafo que creo tiene actualidad, a pesar de haber sido escrito hace 20 años. Dice así:

“En muchos países se ha dado gran prominencia a la protección activa de los derechos económicos, sociales y culturales, al tiempo que no se ha atribuido la misma importancia al respeto de los derechos políticos. En relación con ello cabe recordar que, por ser los derechos económicos, sociales y culturales de carácter esencialmente dinámico y por tanto perfectibles, la limitación del goce de los derechos políticos no sólo constituye una discriminación en lo que a esto respecta, sino que impide además el goce de los derechos económicos, sociales y culturales, los que únicamente pueden estar garantizados en un ambiente de libertad política. Es evidente, por ello, que la desaparición progresiva de la tendencia a concebir de un modo parcial y poco equilibrado el ejercicio de los derechos políticos y al de los derechos económicos, sociales y culturales, en forma que no está en armonía con la concepción de la Carta y de la Declaración, representaría un progreso apreciable hacia la eliminación de la discriminación en ambas categorías de derechos.

Los últimos años han sido también testigos de la instauración o consolidación de regímenes de fuerza que han suprimido los derechos políticos abierta o encubiertamente. Ello no debe confundirse, por supuesto, con la tendencia general hacia una vigorización del poder ejecutivo y el consiguiente debilitamiento del poder legislativo, debida a la complejidad del gobierno moderno y a la necesidad de adoptar muchas decisiones de índole sumamente técnica. Mientras se mantiene un control popular efectivo por medio de elecciones o de otra manera, no cabe hacer ninguna objeción. Pero en algunos países, un poder legislativo fuerte ha asumido por ley el derecho a dictar toda decisión política importante, a determinar incondicionalmente los actos de los órganos subordinados y a promulgar, rescindir o modificar leyes y reglamentos y, a veces, incluso, las decisiones judiciales por las cuales el país se rige. Otros países han mantenido una compleja fachada de gobierno basado en la voluntad popular y aun han organizado la participación ‘espontánea’ de las masas en el proceso oficial, procurando siempre cuidadosamente que la misma se preste a sus propios fines. En tales países —a pesar de celebrarse a veces frecuentes elecciones y de hallarse muy extendido el sufragio— la discriminación en materia de derechos políticos prevalece debido a que la mayoría de la población se ve privada mediante diversas artimañas: coacción, intimidación, soborno, venalidad, manejos fraudulentos de las urnas electorales o escrutinio inexacto de los votos. Lo notable es que, pese a la existencia de algunos gobiernos sumamente autocráticos e inescrupulosos desde principios del siglo XX, el espíritu humano haya podido en tantos casos afirmarse de nuevo y establecer una vez más el reconocimiento de los derechos humanos y las libertades fundamentales. Es digno de señalar asimismo que incluso los gobiernos más autocráticos y poco escrupulosos no admiten que estén privando a nadie de sus derechos políticos.”

La propuesta principal que presenté a la Subcomisión consistió en que se adoptara una resolución que contuviera 10 principios generales sobre libertad y no discriminación en materia de derechos políticos.

La Subcomisión los discutió con mucha acuciosidad y, después de ligeras modificaciones y ciertas adiciones, acordó transmitirlos a la Comisión de Derechos Humanos para su consideración y aprobación. Estos principios fueron 15 en lugar de 10, pues se agregaron algunos relativos a la garantía constitucional, recursos a tribunales independientes, aplicación de los principios y el derecho de los pueblos a la libre determinación. Se detallan a continuación[33]:

II. El derecho de todos los pueblos a la libre determinación.

III. Derechos políticos de los nacionales.

IV. Libertad de opinión y de asociación.

V. Sufragio universal.

VI. Sufragio igual.

VII. Voto secreto.

VIII. Periodicidad de las elecciones.

IX.Autenticidad de las elecciones y demás consultas públicas.

X.Acceso a cargos públicos electivos.

XI.Acceso a cargos públicos no electivos.

XII.Medidas que no se han de considerar discriminatorias.

XIII. Limitaciones.

XIV.Garantía constitucional.

XV.Recurso a tribunales independientes.

XVI. Aplicación de los principios.

Con base en una recomendación de la Comisión de Derechos Humanos, el Consejo Económico y Social sometió esos principios a la consideración de los gobiernos, de las organizaciones internacionales y de otras instituciones interesadas, expresando “la esperanza de que los tendrían en cuenta cuando consideraran el problema de la discriminación en materia de derechos políticos”. En 1973 esa recomendación fue lanzada al “cesto de papeles inútiles” en un gran número de Estados latinoamericanos. Es de esperar que en 1984 sea acogida con mejor consideración. Tales principios son los que deben cumplirse en los procesos de retorno a la democracia que están en marcha o lo estarán pronto.

He creído necesario explicar los principales aspectos del estudio que me correspondió elaborar sobre la discriminación de los derechos políticos por dos razones. La primera porque estimo que con ello sirvo al interés público y la segunda es de orden muy personal.

En primer lugar creo que los principios recomendados por la Subcomisión y que más tarde fueron aprobados ampliamente por la Comisión de Derechos Humanos[34] tienen hoy una actualidad y una vigencia imponderables, sobre todo en nuestra América Latina que aspira a la democracia pero se debate entre ésta, el totalitarismo, el autoritarismo y la intervención extranjera en los destinos de muchos de sus países. En nuestra región la palabra democracia se utiliza para “un barrido y un fregado”, se manipula, se la distorsiona y a veces hasta se la prostituye. En más de 20 años transcurridos desde que estos principios fueron concebidos y que dan una interpretación precisa del artículo 21 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, hemos sido testigos de una serie de conceptos —herejías, diría yo— contradictorios, que sucesivamente se han apoderado de sectores influyentes y han encontrado acogida en los gobiernos. Ya en la década de los sesenta, en Santiago de Chile por lo menos, el correo nos inundaba con cientos de folletos de Fiducia[35] que proclamaban la libertad económica (libertad de los pudientes), como fundamento de la libertad política. También oímos repetir con insistencia que la vigencia de los derechos políticos en una sociedad pobre y necesitada no era democracia, era apenas “democracia formal”. En Chile, por ejemplo, ha sido preciso pasar por la abolición total de la libertad política, que ha dado pie abusos contra la dignidad humana fatales para su porvenir económico, para que de nuevo la gran mayoría comprenda que las libertades son inseparables. Sin el derecho al goce de los derechos a determinar sus destinos, un pueblo maduro como el nuestro no podrá acelerar su avance por la ruta del progreso.

La motivación personal proviene del hecho que en este estudio se encuentra reflejado a cabalidad mi pensamiento político. Nació en mi juventud, no ha cambiado y ya no cambiará. En 37 años de vida internacional he producido infinidad de discursos en nombre de mis gobiernos o de las organizaciones que representaba y, salvo raras excepciones, lo que dije o lo que escribí concordaba con mis convicciones. Pero técnicamente eran las posiciones de los gobiernos o los dirigentes de las organizaciones las que transmitían esas declaraciones. En cambio, cuando actué como experto independiente, a título personal, todo cuanto expresé emanaba exclusivamente de mi razón y de mis sentimientos. Los trabajos sobre discriminación racial, sobre el “Apartheid” y el de discriminación en materia de derechos políticos reflejan mis profundas y propias convicciones en materias que tienen valor permanente y universal.

Hasta 1960, la Subcomisión aprobó otro estudio relativo a derechos humanos. Actuó como Relator Especial el Juez José D. Inglés, quien continuó durante muchos años como miembro de la Subcomisión y desde hace un decenio es Subsecretario de Relaciones Exteriores de Filipinas. El tema que se le asignó ya ha sido mencionado en el presente capítulo: el “derecho de toda persona a salir de cualquier país, incluso del propio y a regresar a él”. Es un excelente estudio que complementa muy bien el texto de la Declaración Universal de los Derechos Humanos.

1. [1] En esta sección se reproducen partes del Estudio sobre “La discriminación racial”, preparado por el autor para la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, publicado por Naciones Unidas en 1971 (X.71.XIV.2) y revisado y actualizado en 1976 (S.76.XIV.2).

2. [2] UNESCO, “Declaración sobre la raza y los prejuicios raciales”, París, 1967, pág. 55.

3. [3] Philip Mason fue Director de Estudios sobre Relaciones Raciales de Chatham House y Director del Instituto de Relaciones Raciales de Londres. Es autor de varias publicaciones sobre problemas raciales, entre ellas Common Sense about Race (1961); Race Relations (1970); How Peoples Differ (1971).

4. [4] Ver Michel Banton, Race Relations, Londres, Taviston Publications, Harper Brothers Publications, 1967.

5. [5] Actualmente la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías estudia este problema a través de un Relator Especial, el Embajador José Martínez Cobo, de Ecuador.

6. [6] Roger Bastide, “Color, Racism and Christianity”, en Color and Race, J. H. Franklin, ed. Houghton, Mifflin Co., Boston, 1968, pág. 36.

7. [7] UNESCO, Cuatro declaraciones sobre la cuestión racial, “Declaración sobre la raza”, París, julio 1950, párrafo 4.

8. [8] UNESCO, op. cit. “Declaraciones sobre la raza y los prejuicios raciales”, París, 1967, art. 3.b.

9. [9] UNESCO, op. cit., párrafo 4.

10. [10] Se emplea en este texto para hacer el problema más comprensible al lector.

11. [11] U.S. Army Area Handbook, for Algeria, 1965, The American University, Washington, D.C., págs. 3, 103, 107 y 108.

12. [12] La Asamblea General dictó en 1970 su Resolución 2646 (XXV) encomiando el trabajo y pidiendo al Secretario General que “lo haga imprimir y distribuir lo más ampliamen te posible para que sea utilizado durante el Año Internacional de la lucha contra el Racismo y la Discriminación Racial”.

13. [13] Este Partido se llamaba de las dos maneras.

14. [14] Afganistán, Arabia Saudita, Birmania, Egipto, Filipinas, India, Indonesia, Irán, Irak, Líbano, Paquistán, Siria y Yemen.

15. [15] Para llevar a cabo la segregación racial, se pusieron en práctica las siguientes medidas:

a) “En virtud de la tristemente célebre “Group Areas Act”, se obliga a los no blancos a abandonar sus tierras y hogares y a trasladarse a las zonas reservadas, nuevas para ellos y generalmente menos agradables, sin indemnización alguna, ni la posibilidad de instalarse provisionalmente en otra parte;

b) En los servicios públicos, tales como ferrocarriles, autobuses y oficinas de correos, rige una segregación absoluta;

c) La “Suppression of Communism Act” (Ley de represión del comunismo) se está utilizando para reprimir los movimientos democráticos, especialmente los que agrupan a los elementos de la población que no pertenecen a la raza blanca; entre tales movimientos cabe citar los que preconizan la igualdad racial o combaten la segregación racial (Apartheid);

d) Se excluye a los no blancos de las unidades combatientes de las fuerzas armadas;

e) Los no blancos no gozan de derecho de sufragio ni de ningún otro derecho político, salvo en la Provincia del Cabo, donde los habitantes africanos “de color” tienen derechos políticos limitados;

f) Los africanos están confinados en las reservas y sólo pueden ir a ciertos lugares después de determinadas horas y sujetos a ciertas leyes restrictivas. También se restringe la circulación interprovincial de los no blancos;

g) En virtud de la “Mines Works Amendment Act” (Ley Revisada de Trabajos en las Minas) de 1926 se excluye a los no blancos de realizar ciertos trabajos especializados, y actualmente se tiende sistemáticamente a reemplazarlos por blancos, aun en las categorías inferiores del personal de servicios públicos;

h) La situación de los no blancos en materia de enseñanza, vivienda y condiciones de vida en general, es deplorable. Las escuelas y locales puestos a disposición de los no blancos son muy inferiores a los que se ofrecen a la población blanca.”

16. [16] Votos a favor: Afganistán, Arabia Saudita, Bielorrusia, Birmania, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, Estados Unidos, Etiopía, Filipinas, Grecia, Guatemala, Haití, Honduras, India, Indonesia, Irán, Irak, Islandia, Israel, Líbano, Liberia, México, Noruega, Panamá, Paquistán, Paraguay, Perú, Polonia, Siria, Suecia, Tailandia, Ucrania, Unión Soviética, Uruguay, Yemen, Yugoslavia.

Votos en contra: Australia, Colombia, Francia, Nueva Zelandia, Reino Unido de Gran Bretaña y Unión Sudafricana.

Abstenciones: Argentina, Bélgica, Canadá, Luxemburgo, Nicaragua, Países Bajos, República Dominicana y Turquía.

17. [17] Hoy esa población sobrepasa los mil millones.

18. [18] Síntesis del debate en el Informe de la Comisión de las Naciones Unidas para estudiar la situación racial en la Unión Sudafricana, Asamblea General, Octavo Período de Sesiones, Suplemento N° 16 (A/2505 y A/2505/ Add. 1), 1953.

19. [19] Estos son los textos del telegrama y su respuesta:

“La Comisión de las Naciones Unidas para el Estudio de la situación racial en la Unión Sudafricana, reunida actualmente en Ginebra, me ha encargado comunicarle lo siguiente:

1) Como indicaba en mi carta del 28 de mayo de 1953, cuyo texto se incluye, la Comisión desea vivamente obtener,para el cumplimiento de su misión, la plena cooperación del Gobierno de la Unión Sudafricana que se pide encarecidamente en la Resolución 616 A (VII) de la Asamblea General.

2) La Comisión estima que esa colaboración podría adoptar diversas formas. Por su parte, preferiría poder trasladarse a la Unión Sudafricana, lo cual le ofrecería, sin duda, el medio más eficaz de conocer objetivamente los problemas humanos tal como se plantean en ese país. El Gobierno de la Unión Sudafricana quizá desee presentar observaciones escritas o memorandos de fondo y transmitir documentos a la Comisión. Tal vez quiera designar un representante encargado de exponer el punto de vista del Gobierno.

3) La Comisión acepta todos esos modos de colaboración, que recibirán una favorable acogida. Está dispuesta a admitir cualquier otra forma que el Gobierno de la Unión le pueda sugerir; estima que todos podrían ser utilizados simultáneamente. Le ruega le dé a conocer su parecer a este respecto y está dispuesta a estudiar cuantas proposiciones y sugerencias desee hacerle el Gobierno de la Unión.

4) Consciente de sus obligaciones y deseosa de cumplirlas con honradez intelectual sin tacha y absoluta imparcialidad, la Comisión desea fervientemente obtener la cooperación del Gobierno de la Unión. La Comisión no duda de que la logrará para facilitar, de acuerdo con los principios de las Naciones Unidas, la solución de problemas que han conmovido a la opinión mundial.”

Algunos días más tarde, el 26 del mismo mes, la Comisión recibía una respuesta del Gobierno de la Unión Sudafricana, cuyo texto es el siguiente;

“Referencia su telegrama del 19 de junio al Ministro de Relaciones Exteriores. Secretario General Naciones Unidas ha sido ya informado por representante permanente Unión Sudafricana ante Naciones Unidas actitud Gobierno respecto Comisión creada por Resolución 616 A (VII) Asamblea General. En comunicación dirigida al Secretario General se indica que Gobierno Unión, habiendo considerado siempre cuestión política racial Unión como asunto interno, estima que Resolución 616 A (VII) es inconstitucional y no puede reconocer Comisión creada por ella. Secretario General transmitirá a usted probablemente copia carta a él dirigida por representante permanente Unión Sudafricana.”

20. [20] A continuación, se detallan los Anexos del Informe:

- Carta del 12 de septiembre de 1952, dirigida al Secretario General por los representantes permanentes deAfganistán, Arabia Saudita, Birmania, Egipto, India, Indonesia, Irán, Irak, Líbano, Paquistán, Filipinas, Siria y Yemen .

- Comunicaciones dirigidas a la Comisión por los gobiernos de India, Paquistán y Siria.

- Distribución de la población indígena, por lugar de residencia y por sexo en 1936 y 1946.

- Pasajes de un folleto publicado el 29 de marzo de 1948 por el Partido Nacionalista, titulado “La política del Partido Nacionalista con respecto a la cuestión racial”.

- Pasajes del discurso pronunciado el 12 de abril de 1950 en la Asamblea General por el Primer Ministro D. Malan.

- Pasajes del mensaje del Primer Ministro D. Malan, transmitido por radio a la nación el 31 de diciembre de 1952.

- Pasajes del discurso pronunciado por el Primer Ministro D. Malan, en Stellenbosch, el 5 de marzo de 1953.

- Pasajes del discurso pronunciado por el Primer Ministro D. Malan, el 15 de abril de 1953, víspera de las elecciones legislativas.

- Pasajes de un discurso pronunciado por Strydon, Ministro de Tierras, en la Asamblea General, el 31 de enero de 1949.

- Pasajes del discurso pronunciado el 18 de enero de 1950 por el Ministro de Asuntos Indígenas, E. G. Jansen, en la reunión anual del Consejo del Instituto de Relaciones Raciales (Ciudad del Cabo).

- Pasajes del discurso pronunciado en la Asamblea General, el 20 de abril de 1950, por el Ministro de Asuntos Indígenas, E. G. Jansen.

- Pasajes del discurso pronunciado por el Ministro de Asuntos Indígenas, H. F. Verwoerd, en la apertura del 11° período de sesiones del Consejo de Representantes Indígenas (Pretoria, 5 de diciembre de 1950).

- Pasajes del discurso pronunciado el 1o de mayo de 1951 en el Senado, por el Ministro de Asuntos Indígenas, H. F. Verwoerd.

- Correspondencia entre el African National Congress, el South African Indian Congress y el Primer Ministro de la Unión Sudafricana, del 21 de enero al 20 de febrero de 1952.

- Lista de las Leyes de la Unión Sudafricana tomadas en consideración por la Comisión.

- Mapas.

21. [21] Tres de ellos eran representantes de Organizaciones No Gubernamentales; los restantes se presentaron en carácter personal. Los primeros fueron: H. S. L. Polak, representante de la Sociedad Teosófica de Londres; el Reverendo Michael Scott, representante de la Liga Internacional de Derechos del Hombre de Nueva York; y M. Crosfield, representante de Christian Action, de Londres. Los tres testigos que se presentaron en carácter personal fueron E. S. Sachs, J. Hatch y T. Wardle.

22. [22] Casos considerados por la organización mundial:

a) Asamblea General:

1) Trato dado a las personas de origen indio en la Unión Sudafricana.

2) Violación por la Unión de Repúblicas Socialistas Soviéticas de derechos humanos fundamentales, de prácticas diplomáticas tradicionales y de principios de la Carta.

3) Respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales en Bulgaria, Hungría y Rumania.

b) Consejo Económico y Social:

4) Investigación del trabajo forzoso.

5) Violaciones de los derechos sindicales.

23. [23] Se refieren a:

- Derecho de nacionalidad.

- Derechos políticos (voto, elegibilidad y otras formas de represión política).

- Circulación y residencia: circulación en el interior del país; asentamiento y residencia; entrada al país.

- Derecho de propiedad.

- Trabajo y ejercicio de las profesiones.

- Uso de los servicios públicos.

- Derechos de familia.

- Seguridad social.

- Educación y sanidad pública.

- Derecho penal.

- Impuestos.

- Otras medidas que entrañan un trato diferencial.

24. [24] El detalle de la votación es el siguiente:

A favor: Australia, Bélgica, Colombia, Francia, Grecia, Luxemburgo, Reino Unido de Gran Bretaña y Unión Sudafricana.

En contra: Afganistán, Arabia Saudita, Bielorrusia, Birmania, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, China, Dinamarca, Ecuador, Egipto, El Salvador, Etiopía, Filipinas, Guatemala, Haití, Honduras, India, Indonesia, Irán, Irak, Islandia, Israel, Líbano, Liberia, México, Nicaragua, Noruega, Paquistán, Paraguay, Polonia, Siria, Suecia, Tailandia, Ucrania, Unión Soviética, Uruguay, Yemen y Yugoslavia.

Abstenciones: Argentina, Canadá, Estados Unidos, Nueva Zelandia, Países Bajos, Panamá, Perú, República Dominicana, Turquía y Venezuela.

25. [25] El detalle de la votación es el siguiente:

A favor: Afganistán, Arabia Saudita, Bielorrusia, Birmania, Bolivia, Brasil, Costa Rica, Cuba, Checoslovaquia, Chile, Ecuador, Egipto, El Salvador, Etiopía, Filipinas, Guatemala, Haití, Honduras, India, Indonesia, Irán, Irak, Islandia, Israel, Líbano, Liberia, México, Nicaragua, Paquistán, Paraguay, Polonia, Siria, Tailandia, Ucrania, Unión Soviética, Uruguay, Yemen y Yugoslavia.

En contra: Australia, Bélgica, Canadá, Colombia, Francia, Grecia, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Países Bajos, Reino Unido de Gran Bretaña, Unión Sudafricana.

Abstenciones: Argentina, China, Dinamarca, Estados Unidos, Noruega, Panamá, Perú, República Dominicana, Suecia, Turquía y Venezuela.

26. [26] El texto de la parte resolutiva dice:

“Reafirma sus Resoluciones 103 (I) del 19 de noviembre de 1946, 377 A (V), sección E, del 3 de noviembre de 1950 y 616 B (VII) del 5 de diciembre de 1952, especialmente en cuanto declaran, respectivamente, ‘que es en el interés superior de la humanidad poner fin inmediatamente a las persecuciones y manifestaciones de prejuicio religioso y del que se ha dado en llamar racial’; ‘que una paz duradera no se obtendrá solamente mediante acuerdos de seguridad colectiva contra los quebrantamientos de la paz internacional y los actos de agresión, y que una paz verdadera y duradera depende también del cumplimiento de todos los principios y propósitos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas, del cumplimiento de las resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y los demás órganos principales de las Naciones Unidas con el objeto de lograr el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales y especialmente el respeto y la observancia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales para todos, y del establecimiento y mantenimiento de condiciones de bienestar económico y social en todos los países’; y ‘…en una sociedad multirracial se consiguen mejor la armonía y el respeto a los derechos y a las libertades humanos y el desarrollo pacífico de una comunidad unificada cuando la legislación y la práctica tienden a garantizar la igualdad de todas las personas ante la ley, sin distinción de raza, credo o color, y cuando la participación de todos los grupos raciales en la vida económica, social, cultural y política se basa en la igualdad’;

Manifiesta apreciar la labor realizada por la Comisión de las Naciones Unidas para estudiar la situación racial en la Unión Sudafricana;

Pide a la Comisión se sirva:

a) Seguir estudiando la evolución de la situación racial en la Unión Sudafricana:

i) Atendiendo a las distintas consecuencias que dicha situación entraña para las poblaciones afectadas;

ii) En relación con las disposiciones de la Carta y, en particular, con las del artículo 14;

b) Sugerir medidas capaces de contribuir a aliviar la situación y a facilitar un arreglo pacífico.

Invita al Gobierno de la Unión Sudafricana a que coopere plenamente con la Comisión.

Pide a la Comisión que informe a la Asamblea General en su Noveno Período de Sesiones.”

27. [27] Tercer Informe de la Comisión de las Naciones Unidas para estudiar la situación racial en la Unión Sudafricana, Naciones Unidas, Asamblea General, Documentos oficiales: Décimo Período de Sesiones, Suplemento N° 14 (A/2953), Nueva York, 1955, párrafo 102.

28. [28] El siguiente es el texto de una de ellas:

“1. Nosotros, representantes de diferentes confesiones religiosas, conscientes del deber que nos incumbe como ministros de la Iglesia de Cristo, de afirmar y probar nuestra unidad, declaramos por la presente:

‘Nos reconocemos y nos aceptamos los unos a los otros como hermanos de Jesucristo y afirmamos nuestra unidad en El’;

‘Reconociendo que nuestro pasado común y la situación en que nos encontramos explican nuestras distintas confesiones, admitimos que cada confesión trata de desarrollarse y servir al Reino de Dios con toda sinceridad y devoción’;

‘Nos comprometemos a tratar de aprovechar todas las oportunidades para practicar la solidaridad, que es nuestro deber de creyentes...’

2. Consciente de las necesidades económicas y sociales de las colectividades bantúes y de todas las ‘personas de color’, la Conferencia ruega al Gobierno que de los ingresos nacionales asigne una suma anual suplementaria de 10.000.000 de libras para el progreso social, económico, industrial y educativo de esos elementos de nuestra sociedad sudafricana.

3. La Conferencia estima que el traspaso al Estado de la educación de los bantúes impone a la Iglesia la responsabilidad de consagrarse mucho más a la educación religiosa de los jóvenes bantúes y recomienda por ello que se desarrollen las actividades de la escuela dominical, de la asociación cristiana de estudiantes y de la juventud.”

29. [29] Texto de la Declaración:

“La política de segregación racial (“Apartheid”) es esencialmente una política de discriminación racial y, por lo mismo, es contraria a los principios del cristianismo. Su aplicación pone de manifiesto su carácter negativo y restrictivo. El traslado en masa de poblaciones que se proyecta efectuar, arrancando a la gente de sus hogares como si se tratase de ganado, y la educación especial impuesta a los bantúes para prepararlos a ocupar tan sólo una posición inferior en la sociedad, han hecho cundir la amargura y la desesperación que fácilmente pueden engendrar discordias y conflictos.

La Conferencia tiene la convicción de que el Estado al proceder con menosprecio de los principios cristianos, incita a los más desheredados a adoptar la doctrina comunista.

El Ministro de Asuntos Indígenas, M. Verwoerd, ha amenazado con aplicar sanciones administrativas a las Iglesias que permitan la utilización de los locales del culto o de las escuelas para la difusión de opiniones políticas que él desaprueba.

Cuando se ve a un Ministro tratar así de sofocar la libertad de palabra de los ministros cristianos, obrar a la vez como juez y parte, decidir que los actos o las palabras de los cristianos tienen carácter subversivo o constituyen una causa de descontento, se creería que vivimos en la Edad Media o en un país totalitario.

Tomamos nota de la advertencia que de este modo se nos hace, pero no permitiremos que nuestra conciencia se duerma o se deje dominar.

Una vez más, la Conferencia encarece al Gobierno que reconozca y respete los derechos humanos de toda la población, especialmente el derecho de adquirir y poseer bienes en exclusiva propiedad, el derecho de comerciar, el derecho de recibir educación conforme a las normas generales admitidas; de este modo, permitiría a todos los grupos raciales realizar sus legítimas aspiraciones.

La Conferencia recomienda encarecidamente a los titulares de altos cargos administrativos que moderen con sentimientos de cordialidad y justicia el ejercicio de sus funciones, teniendo siempre en mira el desarrollo de relaciones armoniosas entre todos los grupos de nuestra población multirracial.”

30. [30] El segundo volumen de esta obra trata en detalle la Conferencia de Bandung, hecho capital en la historia mundial.

31. [31] El presente capítulo sólo aborda algunos aspectos de mi experiencia personal en la Subcomisión, entre 1954 y 1961. El segundo volumen de la obra cubre el tema en forma más amplia.

32. [32] La Convención fue aprobada por la Conferencia General de la UNESCO el 14 de diciembre de 1960.

33. [33] El Preámbulo de dichos principios que corresponden a los Considerandos del Estudio, dice:

“Considerando que los pueblos del mundo han proclamado en la Carta de las Naciones Unidas su resolución de reafirmar la fe en los derechos fundamentales, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres y de las naciones grandes y pequeñas, y se han declarado asimismo resueltos a promover el progreso social y elevar los niveles de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad,

Considerando que la Carta enuncia, entre los propósitos de las Naciones Unidas, el de desarrollar y estimular el respeto a los derechos humanos y a las libertades fundamentales de todos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma o religión,

Considerando que la Declaración Universal de Derechos Humanos, desarrollando el principio de la no discriminación, proclama que toda persona tiene todos los derechos y libertades enunciados en la misma, sin distinción por ningún motivo, incluidas las opiniones políticas, y prescribe que no se hará distinción alguna fundada en la condición política, jurídica o internacional del país o territorio de cuya jurisdicción dependa una persona,

Considerando que, en vista de que los intereses de los más son a menudo olvidados cuando el poder político se encuentra en manos de los menos, el derecho de toda persona a participar en el gobierno de su país es condición indispensable para el goce efectivo de todos los demás derechos humanos, incluidos los derechos económicos, sociales y culturales,

Considerando que el ejercicio de los derechos políticos se halla directamente relacionado con la existencia de la libertad de opinión y expresión y de la libertad de reunión y de asociación pacífica,

Considerando que estos derechos sólo pueden garantizarse eficazmente en un mundo en que tengan plena aplicación los principios de la Carta, en particular el de la libre determinación y los principios proclamados en la Declaración sobre la concesión de la independencia a los países y pueblos coloniales, contenida en la resolución 1514 (XV) de la Asamblea General, de 14 de diciembre de 1960,

Se proclaman los siguientes principios generales con miras a asegurar el reconocimiento del derecho de toda persona a participar en el gobierno de su país y los demás derechos políticos con él relacionados, y a prevenir la discriminación en el goce de esos derechos.”

34. [34] La Comisión de Derechos Humanos, abrumada de trabajo, sólo pudo ocuparse del Estudio en cuestión varios años después.

35. [35] Organización político-religiosa.

CAPÍTULO XI

Otras acciones e instrumentos para proteger los Derechos Humanos

I. La Convención para la Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio

La Convención relativa a la “Prevención y la Sanción del Delito de Genocidio”, forma parte, junto con la Declaración Universal, los Pactos de los Derechos Humanos y la lucha contra las discriminaciones, de las medidas que adoptó la Asamblea General de Naciones Unidas, ya en su Primer Período de Sesiones en 1946, para proteger a la humanidad de la repetición de los atroces crímenes cometidos por el hitlerismo. Esta Convención se concibió para lograr un compromiso universal destinado a impedir la violación del derecho fundamental del ser humano que es la vida y que había sido practicada masivamente y en un grado superlativo de crueldad. Me refiero a la exterminación de millones de hombres y de mujeres, en razón de su origen étnico, de su nacionalidad o de sus creencias religiosas. Para identificar este tipo de actos se creó la palabra genocidio, combinando la voz griega “genos” que se traduce por raza, con la latina “caedere”, que significa matanza o exterminación.

Me correspondió enfrentar este tema en el primer mes de mi actividad en Naciones Unidas. Figuraba en el Programa del Cuarto Período de Sesiones del Consejo Económico y Social y se empezó a considerar en marzo de 1947. La Asamblea General recién había dictado una resolución encargando al Consejo que realizara estudios con miras a preparar “una Convención sobre el crimen de genocidio” por considerarlo “un crimen reconocido por el Derecho Internacional”. Junto con el estudio del tema apareció en el Salón de Delegados y en los corredores de Lake Success un personaje singular que se acercaba a los representantes de los Estados y a sus colaboradores y les entregaba un proyecto de Convención, explicándolo con excepcional erudición. Se llamaba Raphael Lemkin y era un gran jurista polaco. Antes de la guerra había sido Secretario de la Corte de Apelaciones de Varsovia, miembro importante de consejos y asociaciones jurídicas, Profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Varsovia. Después, en 1941-42 fue docente de las universidades de Estocolmo y de Duke, en Carolina del Norte, Estados Unidos. Desde esa Universidad y más tarde en la de Charlottesville y como Consejero del Departamento de Guerra norteamericano, desarrolló su campaña contra el genocidio —nombre que él creó— y obtuvo también que el Secretario General de las Naciones Unidas le nombrara consultor en la redacción de un anteproyecto de Convención. Había logrado refugiarse en Estados Unidos y vivía obsesionado por los brutales asesinatos masivos perpetrados por los nazis en su país y en otras áreas ocupadas por ellos. Hasta que la Convención fue aprobada por la Asamblea General el 9 de diciembre de 1948, el Profesor Lemkin, quien poseía un gran poder de convencimiento, fue una especie de “director de orquesta” de la discusión que se desarrolló en varias instancias. En Naciones Unidas se ocupó de la ratificación de la Convención por los Estados signatarios del instrumento y más tarde pasó a ser Profesor de Derecho Internacional en la Universidad de Yale.

Un anteproyecto elaborado por el Secretario General fue discutido en detalle, primero por el Consejo Económico y Social y luego por la Segunda Asamblea General de 1947. No fue fácil obtener un consenso sobre esta materia en la Comisión Sexta (Legal). Hubo países que no estimaban necesario aprobar una Convención específica, pues consideraban que el problema estaba cubierto por la Carta de Núremberg sobre crímenes contra la humanidad. La Asamblea solicitó al Consejo que siguiera trabajando en un texto, pero tomando en cuenta que la Comisión de Derecho Internacional estaba encargada de estudiar la formulación de los principios reconocidos en la Carta del Tribunal de Núremberg. El Consejo transmitió a la Asamblea General un nuevo proyecto, discutido en forma exhaustiva por su Sexta Comisión. En ese organismo hubo discrepancias sobre varios aspectos. Por ejemplo, si los actos de genocidio debían ser explícitamente enumerados o si debía adoptarse una definición general de lo que constituía genocidio. Se aprobó la primera de estas alternativas. Un segundo punto objeto de extenso debate fue el relativo a si, además de considerar genocidio los actos criminales “con la intención de destruir, en todo o en parte, grupos nacionales, étnicos, raciales o religiosos”, debían agregarse “los grupos políticos”. La Comisión aprobó esta inclusión por 29 votos contra 13 y 9 abstenciones. Sin embargo, dos semanas después decidió cambiar su decisión y excluir a esos grupos, en una votación de 22 votos a favor, 6 en contra y 12 abstenciones. Sin duda esa exclusión fue un error. Sólo años más tarde me convencí de ello cuando observé con cuanta frecuencia se comprobaban actos de exterminio masivo contra grupos políticos.

Un tercer aspecto controvertido fue decidir si se conservaba o no en el texto la mención de “un grupo nacional, étnico, racial o religioso”. El asunto se resolvió gracias a una enmienda de Venezuela que agregaba al final de la frase las palabras “como tal”.

La Asamblea reunida en plenario aprobó el texto preparado por su Comisión Legal. Los cuatro primeros artículos, que son los sustantivos, expresan lo siguiente:

“Artículo 1°: Las Partes contratantes confirman que el genocidio, ya sea cometido en tiempo de paz o en tiempo de guerra, es un delito de derecho internacional que ellas se comprometen a prevenir y a sancionar.”

“Artículo 2°: En la presente Convención, se entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuación, perpetrados con la intención de destruir, total o parcialmente, a un grupo nacional, étnico, racial o religioso, como tal:

a) Matanza de miembros del grupo;

b) Lesión grave a la integridad física o mental de los miembros del grupo;

c) Sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destrucción física, total o parcial;

d) Medidas destinadas a impedir los nacimientos en el seno del grupo;

e) Traslado por fuerza de niños del grupo a otro grupo.”

“Artículo 3°: Serán castigados los actos siguientes:

a) El genocidio;

b) La asociación para cometer genocidio;

c) La instigación directa y pública a cometer genocidio;

d) La tentativa de genocidio;

e) La complicidad en el genocidio.”

“Artículo 4°: Las personas que hayan cometido genocidio o cualquiera de los otros actos enumerados en el Artículo 3 serán castigadas, ya se trate de gobernantes, funcionarios o particulares.”

Es interesante consignar que los artículos 5, 6 y 7 disponen que las personas acusadas deben ser juzgadas por los tribunales nacionales o internacionales con arreglo a sus Constituciones respectivas y que, para los efectos de extradición, los actos de genocidio no se considerarán como delitos políticos. Por su parte, el artículo 8 estatuye que “todo contratante” puede recurrir a los órganos competentes de las Naciones Unidas a fin de que éstos tomen las medidas que juzguen apropiadas para la prevención y la represión de actos de genocidio.

Debo mencionar, por espíritu de justicia, que entre todos los delegados que intervinieron en el proceso de gestación de este instrumento ninguno trabajó con mayor empeño y entusiasmo que el cubano Guillermo Belt.

La Convención entró en vigencia el 12 de enero de 1951, siendo ratificada por la inmensa mayoría de los Estados Miembros de Naciones Unidas. Entre las grandes potencias, no la ratificaron Estados Unidos ni el Reino Unido de Gran Bretaña.

No tengo conocimiento que se haya aplicado la Convención, ni siquiera en casos tan notorios como los comprobados en Sudáfrica, Yakarta y Cambodia. La Subcomisión de Prevención de Discriminaciones ha preparado estudios sobre el crimen de genocidio, con miras a que se adopten medidas adicionales de carácter nacional. Se ha encargado a la Comisión de Derecho Internacional que examine cómo podría establecerse el Tribunal Penal Internacional contemplado en el artículo 6 de la Convención. En el segundo volumen me ocupo también de esta materia y de su evolución ulterior.

II. El inicio en las Naciones Unidas de la lucha contra la discriminación por motivos de sexo y para mejorar la condición jurídica y social de la mujer[1]

El movimiento femenino hacia la igualdad de derechos y oportunidades con los hombres, comenzado a principios de siglo, dio un gigantesco salto hacia adelante durante la Segunda Guerra Mundial, especialmente en Estados Unidos, la Unión Soviética y Gran Bretaña. En la Unión Soviética, la mujer llegó a participar en el frente de batalla defendiendo su suelo contra el invasor. En los otros países actuó en forma masiva en tareas de apoyo logístico a las fuerzas militares y reemplazó al hombre en los trabajos de fábricas, transporte y oficinas. Tampoco hay que olvidar la valiente y eficaz participación femenina en la resistencia en Francia, Bélgica, Holanda, Dinamarca, Noruega, Polonia y Yugoslavia. Curiosamente, en la Alemania nazi sucedía lo contrario. Hitler no movilizó a las mujeres, fiel al “dogma” de su Mein Kampf cuyo símbolo eran las tres K: “Kinder, Küche, Kirche” (niños, cocina, iglesia). De hecho, el “Fuhrer” pudo prescindir de la mujer, pues dispuso de unos seis millones de prisioneros de guerra o de civiles de países ocupados para reforzar la mano de obra en sus fábricas.

En las naciones occidentales la experiencia vivida por el sexo femenino vigorizó su convicción de que estaba en capacidad de compartir con los hombres muchas responsabilidades que nunca antes había asumido y de que merecía usufructuar de los derechos y oportunidades que hasta entonces se le habían negado. Al terminar la guerra las mujeres sufrieron algunas amargas decepciones, porque al regresar los hombres a la vida civil fueron despedidas de sus puestos. Pero se había sembrado la semilla. Ingresaron a las universidades cada vez en mayor número y se le abrieron nuevas oportunidades con la expansión económica. Hoy la “liberación de la mujer” es algo más que un movimiento, es una ola que pronto arrasará todos los obstáculos aún vigentes.

Es un hecho que el papel desempeñado por la mujer durante la guerra constituyó un poderoso elemento para convencer a los dirigentes mundiales que elaboraban un Nuevo Orden Internacional de posguerra, de la necesidad de que la carta de coexistencia que se daba a la humanidad debía contener normas que aseguraran derechos iguales para los hombres y para las mujeres y de que se incluyeran disposiciones condenatorias de las discriminaciones por motivos de sexo. Así, ese hermoso documento que es el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas dice que el texto de la misma y la organización mundial se aprobaron porque los “pueblos del mundo” están “resueltos a preservar a las generaciones venideras del flagelo de la guerra ...” y “a reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana, en la igualdad de derechos de hombres y mujeres ...”.

Más adelante, en el artículo 1° que define los objetivos de la organización se lee: “realizar la cooperación internacional... en el respeto a los derechos humanos, sin hacer distinción por motivos de raza, sexo, idioma y religión”. Similar concepto se repite en el artículo 55, básico para la cooperación económica, social y humanitaria. Finalmente, en el capítulo sobre los órganos de la institución se incluye el artículo 8 que expresa: “La organización no establecerá restricciones en cuanto a la elegibilidad de hombres y mujeres para participar en condiciones de igualdad y en cualquier carácter en las funciones de sus órganos principales y subsidiarios”.

De hecho, fueron muchas las mujeres que influenciaron a sus gobiernos y a algunas Organizaciones No Gubernamentales importantes para que se insertaran estas disposiciones. Pero Eleanor Roosevelt fue un factor decisivo de tales decisiones. Como he manifestado, durante todo el gobierno de su esposo fue el alma de la lucha contra las discriminaciones por motivos de raza y de sexo. Personas de su familia me describieron la persistencia y el entusiasmo con que aconsejaba al Presidente para que impulsara la erradicación de tales discriminaciones, tanto en la legislación como en la práctica.

Al iniciarse las actividades de las Naciones Unidas las representantes, sus alternas y las consejeras de delegaciones al Primer Período de Sesiones de la Asamblea General, redactaron en febrero de 1946, una carta dirigida a “las mujeres del mundo”. Entre otros conceptos expresaban:

“Esta primera Asamblea de las Naciones Unidas marca el segundo intento de los pueblos del mundo de vivir pacíficamente en una comunidad mundial democrática. Esta nueva oportunidad de paz se logró a través del esfuerzo conjunto de hombres y mujeres que trabajaron por los ideales comunes de libertad en un momento en el cual la necesidad de un esfuerzo común rompió las barreras de raza, credo y sexo. Considerando las variadas labores que en forma tan notable y valiente desempeñaron las mujeres durante la guerra, nos sentimos complacidas de que 17 mujeres delegadas y asesoras, representando a 11 Estados Miembros, estén tomando parte en el inicio de esta nueva fase del esfuerzo internacional. Deseamos que su participación en el trabajo de las Naciones Unidas pueda constituir un aporte en discernimiento y habilidad. Para este fin, llamamos a los Gobiernos del mundo a estimular a todas las mujeres para que participen más activamente en los asuntos nacionales e internacionales, y a las mujeres que están conscientes de sus oportunidades a unirse y compartir la tarea de paz y reconstrucción, como lo hicieron durante la guerra y la resistencia.”[2]

Esta comunicación fue presentada a la Asamblea por Eleanor Roosevelt.

En esa misma oportunidad, Hélène Lefaucheux leyó una declaración sobre la participación de las mujeres en las conferencias de Naciones Unidas.

“Considerando que es necesario reconocer el papel desempeñado por la mujer durante la guerra y su participación en las organizaciones de resistencia y en las fuerzas armadas y a fin de asociar más directamente a todas las mujeres del mundo con el trabajo de la Organización de las Naciones Unidas y con el mantenimiento de la paz y el progreso social;

Considerando que es necesario aplicar el texto y el espíritu del Artículo 55, párrafo c) de la Carta; precisamente en cuanto a que el propósito del Consejo Económico y Social es, en particular, la promoción universal y el respeto efectivo de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales para todos, sin distinción de raza, sexo, idioma o religión; la delegación de Francia estima que se debería conceder a la mujer un lugar de mayor relieve en las diferentes representaciones de Naciones Unidas en su próxima conferencia.”[3]

La Asamblea no adoptó decisión alguna sobre estos documentos, pero expresó su esperanza de que ambas declaraciones recibieran amplia publicidad.

Estimo justo decir algo sobre Hélène Lefaucheux, mujer inteligente, laboriosa y de convicciones profundas. Saltó a la notoriedad muy joven, cuando en vísperas de la reconquista de París por los aliados su marido, Pierre Lefaucheux, prisionero de los nazis en la cárcel de Fresnes, suburbio de París, fue embarcado en un tren hacia Alemania para internarlo en un campo de exterminio. Hélène Lefaucheux tomó su bicicleta y siguió al tren a lo largo de más de cien kilómetros. Lo hizo porque la resistencia puso más obstáculos al convoy, desgraciadamente sin resultado. El tren llegó a su destino y Lefaucheux murió asesinado en su nueva prisión. Hélène vistió de luto rigoroso hasta el día de su muerte. Este episodio ha sido relatado con gran detalle y colorido en el famoso libro de Larry Collins y Dominique Lapierre, ¿Arde París?

Durante muchos años Hélène Lefaucheux desempeñó con brillo la Presidencia de la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y en tal calidad asistía a las reuniones de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones, de la Comisión de Derechos Humanos y del Consejo Económico y Social. Ello dio ocasión a que se estableciera entre nosotros una buena amistad. La encontré por última vez durante una visita de toda la Subcomisión a Atlanta, prácticamente la capital del Sur de Estados Unidos, invitada por Morris B. Abram, miembro del país del norte en dicho organismo. Abram era un destacado político neoyorquino del Partido Republicano, quien siempre mostró un vivo interés en los problemas raciales. Deseaba que sus colegas apreciáramos los progresos realizados en la solución de estos problemas. Y de hecho los comprobamos, después de reunirnos con varias instituciones y grupos de gente de color que luchaban por sus derechos. Entre ellos figuraba el padre de Martin Luther King; además de dirigente, era una gran estrella de la música negra. Poco tiempo después nos llegó la trágica noticia de que Hélène Lefaucheux había perecido en un desastre aéreo. Regresaba a Estados Unidos desde México, país en el cual había participado en una reunión relacionada con sus funciones en la Comisión de la Mujer.

Después de esa vigorosa ofensiva inicial del elemento femenino que concurría a la Primera Asamblea de la organización mundial, tanto ésta como el Consejo Económico y Social se apresuraron a definir la forma de transformar aquellos conceptos de la Carta en medidas concretas. El Consejo, luego de establecer en su Primer Período (febrero de 1946) una Subcomisión de la Comisión de Derechos Humanos para estudiar “la condición de la mujer en todos sus aspectos”, en su segundo ciclo de reuniones —cinco meses más tarde— la transformó en una “Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer”, compuesta por 15 miembros. Sus funciones consistieron en “preparar recomendaciones e informes al Consejo Económico y Social sobre la promoción de los derechos de la mujer en las esferas políticas, sociales, civiles, económicas y educativas”.

En diciembre del mismo año la Asamblea General aprobó, con base en una proposición de Dinamarca, la Resolución 51 (I), mediante la cual “Recomienda que todos los Estados que son miembros y que aún no lo hayan hecho, adopten las medidas necesarias para cumplir con los propósitos y fines de la Carta en este respecto, concediendo a las mujeres los mismos derechos políticos que a los hombres” e invita al Secretario General a comunicar esta recomendación a todos los miembros de Naciones Unidas. Así se oficializaba el concepto de que, a través del goce de los derechos políticos, pueden lograrse los demás derechos fundamentales.

La Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer inició sus actividades con gran dinamismo. Tuvo su primer ciclo de reuniones del 10 al 24 de febrero de 1947 y adoptó una serie de principios que debían guiarla en sus trabajos. Entre ellos, que la libertad y la igualdad son esenciales para el desarrollo de todo individuo y, siendo la mujer un ser humano como el varón, debe compartirlas con él; que el bienestar y el progreso de la sociedad dependen de que la persona humana —hombres y mujeres— puedan desarrollar plenamente su personalidad; que las mujeres tienen un papel muy definido en la construcción de una sociedad libre, sana, próspera y moral y que estas obligaciones sólo pueden cumplirlas como miembros libres y responsables; que la mujer debe asumir una parte activa en la lucha por la eliminación total de la ideología fascista y por una cooperación internacional dirigida al establecimiento de una paz democrática entre los pueblos del mundo y a la prevención de nuevas agresiones. Acordó, asimismo, que con el propósito de alcanzar estas metas “el objetivo de la Comisión es elevar la condición de la mujer, cualesquiera sea su nacionalidad, raza, lengua, religión; la igualdad con los hombres en la esfera de las realizaciones humanas; y eliminar toda discriminación contra la mujer en lo que concierne a las leyes”. Recomendó una serie de medidas de carácter político, social, civil, económico y educativo.

Semanas después de esta primera reunión de la Comisión de la Mujer, el Consejo Económico y Social estudió su Informe y en general manifestó su acuerdo con esta Declaración inicial, aunque hubo quienes la encontraron un poco vaga y otros algo exagerada. ¡Eramos todos hombres en dicho Consejo! Un año más tarde, en su segundo ciclo de sesiones, la Comisión precisó sus puntos de vista y revisó su Declaración, recomendando al Consejo que le aprobara un programa de trabajo concentrado en la abolición de la desigualdad política; la participación de la mujer en las actividades gubernamentales, nacionales e internacionales; la discriminación contra la mujer resultante de leyes sobre nacionalidad, domicilio, matrimonio y divorcio; la igualdad de oportunidades educacionales con el hombre; el empleo y remuneración; y los derechos de propiedad de la mujer casada y de potestad sobre los hijos; así como en la influencia en la opinión pública.

El Consejo, al examinar este Informe en su Sexto y Séptimo Períodos de Sesiones en 1948, estimó que para poder cumplir un programa eficaz, era preciso clasificar esas materias por orden de urgencia. Otorgó prioridad a los derechos políticos, al acceso a los cargos administrativos, a la nacionalidad, domicilio y divorcio, a los derechos económicos y a las oportunidades de educación. Sobre lo anterior aprobó resoluciones bastante positivas siguiendo los lineamientos sugeridos por la Comisión. Así, después de escuchar a la Comisión de Derechos Humanos, decidió “enviar comunicaciones a todos los gobiernos instándolos, si no lo hubieran hecho, a tomar medidas inmediatas para otorgar a la mujer el derecho a voto e informarle sobre los planes que tenían al respecto”[4]. En lo referente al acceso a cargos públicos, recomendó categóricamente a los gobiernos “conceder a las mujeres, casadas o no, acceso en iguales términos que los hombres, a cargos públicos en todos los niveles, incluyendo puestos diplomáticos, consulares y las profesiones liberales y de otro género”; y, al mismo tiempo, “considerar a las mujeres en igualdad con los hombres al designar sus delegaciones en las Naciones Unidas y otras organizaciones internacionales”[5].

En lo referente a nacionalidad, domicilio, matrimonio y divorcio se planteó en el Consejo un agitado debate cuyos principales contendores fueron los delegados de Chile y de la Unión Soviética. La legislación de este último país prohibía a un nacional contraer matrimonio con una persona extranjera sin permiso del gobierno. Ese argumento fue uno de los que utilizó para no dejar salir de su territorio a la señora Lydia Liessina, casada con el hijo del Embajador de Chile en Moscú, caso al cual ya me he referido. La delegación de Chile presentó un proyecto de resolución en el cual se decía que “monogamia e igualdad de derechos entre mujeres y hombres, en el caso de disolución del matrimonio deben ser considerados como cubiertos por la declaración de Naciones Unidas sobre la fe” y que “las mismas consideraciones deben aplicarse respecto a la libertad para escoger esposos y que este derecho implica el de abandonar el país de origen y residir con su esposo en cualquier otro”. Se opuso la Unión Soviética argumentando que “la libertad de abandonar el país por cualquier ciudadano era una cuestión que caía dentro de la jurisdicción interna de cada Estado”. El Consejo, en su Resolución 154 D (VII), decidió transmitir la propuesta chilena a la Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer y aprobó el siguiente texto:

“El Consejo Económico y Social,

Deplora las medidas legislativas que prohíben los matrimonios mixtos entre personas de diferente color, raza, nacionalidad, ciudadanía o religión y, en general, todas aquellas provisiones legislativas o administrativas que restringen la libertad de elegir esposos (con la excepción de restricciones basadas en relación familiar, edad, la naturaleza de las funciones que se ejercen, u otras razones similares), así como aquellas provisiones legislativas o administrativas que niegan a la mujer el derecho a abandonar su país de origen y residir con su esposo en cualquier otro; y

Resuelve transmitir a la Comisión de Derechos Humanos las observaciones de la Comisión de la Condición de la Mujer contenidas en el párrafo 29 del informe, así como la propuesta chilena contenida en el documento E/AC.27/W.16 y la propuesta de la Unión Soviética contenida en el documento E/AC.27/W.18.” [6]

También el Consejo aprobó resoluciones relacionadas con los derechos económicos de la mujer y sus oportunidades educacionales[7]. La primera, en su parte resolutiva expresa:

“Invita a los Estados Miembros de las Naciones Unidas a adoptar las medidas necesarias para que:

a)Cualesquiera sea su nacionalidad, raza, idioma o religión, la mujer podrá beneficiarse de los mismos derechos que el hombre, en lo que a empleo y remuneración se refiere, conforme a lo previsto en la Resolución 121 (VI) del Consejo ...;

b)En cada país deberán existir garantías legales para proteger los derechos de las madres y los niños;

Llama la atención sobre las divergencias que en este campo existen en los diferentes sistemas locales, algunos de los cuales restringen el derecho de la mujer casada a actuar como guarda de los hijos, a controlar la propiedad y ganancias, a realizar actividades comerciales independientes, y a llevar a cabo otras diversas actividades. Solicita a los Estados Miembros de las Naciones Unidas conceder a la mujer los mismos beneficios educativos que al hombre y asegurar que se le garanticen oportunidades genuinas de educación, independientemente de su nacionalidad, raza o religión ...”8.

Por último, respecto a las oportunidades educacionales de la mujer, el Consejo decidió enviar los antecedentes a la UNESCO para que este Organismo incluyera en su informe anual al Consejo informaciones sobre el progreso logrado en esta esfera.

El Consejo, en su Sexto Período de Sesiones, examinó la muy discutida cuestión de “igual pago por igual trabajo de trabajadores hombres y mujeres”. Aprobó la Resolución 121 (VI) por 14 votos a favor, cero en contra y 3 abstenciones, mediante la cual “reafirma el principio de iguales derechos a hombres y mujeres proclamado en el Preámbulo de la Carta de las Naciones Unidas; aprueba el principio de igual pago para igual trabajo de trabajadores hombres y mujeres y llama a los Estados Miembros de las Naciones Unidas a poner en práctica este último principio en todas sus formas, cualesquiera sea su nacionalidad, raza, idioma y religión”. Además, transmitió la resolución a la OIT y a la Comisión de la Condición de la Mujer, junto con un Memorando de la Federación Sindical Mundial, rogándoles que los consideraran lo antes posible. La OIT discutió esta materia y recordó que el principio figuraba en su Constitución y había sido reafirmado en varias conferencias mundiales y regionales. En su ciclo siguiente de reuniones, el Consejo, basado en la recomendación de la Comisión de la Condición de la Mujer, aprobó la Resolución 154 G (VII), la cual invita a los gobiernos a adoptar medidas para asegurar que las mujeres gocen de los mismos derechos que los hombres en cuanto a empleo y a remuneración y en lo que se refiere a formación profesional y descanso.

Durante varios años este asunto siguió en tabla en las Naciones Unidas y en la OIT. Pero, pese a la uniformidad de las decisiones favorables al principio, se ha alcanzado el objetivo sólo en forma muy parcial.

El Consejo Económico y Social completó su labor orientadora de los trabajos de su Comisión de la Condición Jurídica y Social de la Mujer en 1948. Esa fecha marca el punto de partida de una acción muy positiva. De ahí en adelante la Comisión adquirió su “ritmo de crucero” y el Consejo Económico y Social, aunque consideró con especial interés los informes de las sesiones de la Comisión, se limitó a aprobar sus iniciativas y a formular algunas observaciones y sugerencias. El Consejo mostró gran interés en que la Comisión expusiera sus puntos de vista durante el proceso de elaboración de la Declaración Universal de los Derechos Humanos, lo que aquélla hizo con gran sentido de responsabilidad y defendiendo enérgicamente la causa de los derechos de la mujer.

En 1950 la Comisión, sin desentenderse de las demás cuestiones incluidas en su Programa, concentró sus mayores esfuerzos en la obtención de derechos políticos para la mujer, con base en un informe del Secretario General referente a la discriminación por razones de sexo en la esfera de tales derechos. Tomó nota de que Grecia, Siria, Costa Rica y Chile los habían otorgado el año anterior, en los dos últimos países, como resultado de la Convención Interamericana sobre Derechos Políticos de la Mujer, realizada en Bogotá en 1948, a raíz de campañas nacionales muy entusiastas y eficaces.

La decisión de preparar una Convención sobre Derechos Políticos fue tomando cuerpo en la Comisión. Como consecuencia de esta aspiración, endosada por el Consejo Económico y Social, la Asamblea General con fecha 20 de diciembre de 1952 adoptó su Resolución 640 (VII) en la cual:

“Considerando que los pueblos de las Naciones Unidas están resueltos a promover la igualdad de derechos de hombres y mujeres, con arreglo a los principios enunciados en la Carta,

Estimando que una convención internacional sobre los derechos políticos de la mujer constituirá un paso importante hacia el logro universal de la igualdad de derechos de hombres y mujeres,

Reafirmando su Resolución 56 (I) del 11 de diciembre de 1946,

Decide abrir a la firma y a la ratificación, al final del actual período de sesiones, la Convención anexa a la presente resolución.”

La Convención establece tres principios fundamentales:

“La mujer tendrá derecho a votar en todas las elecciones, bajo términos de igualdad con el hombre, sin ninguna discriminación.”

“La mujer será elegible para elecciones en todos los órganos de elección pública establecidos por la legislación nacional, bajo términos de igualdad con el hombre, sin ninguna discriminación.”

“La mujer tendrá derecho a ocupar puestos públicos y a ejercer todas las funciones públicas establecidas por la legislación nacional, bajo términos de igualdad con el hombre, sin ninguna discriminación.”

En 1954, habían firmado la Convención 35 Estados y 18 la habían ratificado. El número de firmantes y el de ratificaciones fue en aumento y, en 1978, lo habían hecho 84 Estados. Sin duda, ha sido éste un gran éxito de las Naciones Unidas, de la Comisión de la Condición Jurídica y Social y sobre todo, de las mujeres del mundo.

La acción positiva de Naciones Unidas y de su Comisión especializada frente a estos problemas continúa hasta la fecha. Hoy es tan vigoroso el movimiento feminista del mundo, aun en los países menos adelantados desde el punto de vista económico, que su función es diferente; coordina, reúne y facilita el intercambio de ideas y de informaciones. Pero en los primeros diez años de vida de la organización mundial su papel fue pionero; dio el impulso que se necesitaba a nivel mundial.

Sería injusto no destacar cuán valiosa fue la asistencia prestada a esta empresa por el Secretario General Trygve Lie y sus colaboradores, entre ellos Henri Laugier, Secretario General Adjunto para Asuntos Sociales y las dos Jefes de la División respectiva que se sucedieron en este período. Hablo de dos mujeres admirables, de alta jerarquía intelectual y cultural. Una de ellas, Amanda Labarca, educadora chilena, quien en América Latina y luego en Naciones Unidas, dejó una huella imborrable. La siguió otra mujer que fue y sigue siendo una figura mundial: Alva Myrdal. Su capacidad la hizo merecedora del Premio Nobel de la Paz en 1983 y la llevó a integrar durante largos años el Gabinete ministerial del Gobierno de Suecia en asuntos de Relaciones Exteriores y muy especialmente en los relativos al desarme.

Y ya que cito nombres, debo recordar que Gabriela Mistral, la poetisa chilena laureada con el Premio Nobel de Literatura, fue miembro de la Subcomisión de la Condición de la Mujer en los postreros años de su vida, 1953 y 1954. Al comenzar Naciones Unidas sus actividades, se le solicitó que integrara ese Organismo y fue citada a una reunión con otras candidatas para formar la Subcomisión. La negociación marchaba sin dificultad, cuando repentinamente Gabriela se dio cuenta que entre las demás mujeres había una representante de República Dominicana. Se puso de pie y expresó que jamás se sentaría en una mesa junto con un representante del dictador Trujillo; acto seguido abandonó la sala.

Al analizar el problema de los derechos de la mujer con la perspectiva que dan los 30 años transcurridos desde que se adoptaron estas iniciativas, surgen a mi mente diversas reflexiones. Primero, comprobar cuán visionaria fueron en su tiempo las mujeres que abrieron el debate en Naciones Unidas y luego el hecho de que los progresos alcanzados están lejos de lograr todos los objetivos que se trazaron en las resoluciones aprobadas. Pienso que tal vez habría sido necesario ir más allá de los esfuerzos para obtener los derechos políticos, el trabajo remunerado y lo que más tarde se llamó “la incorporación de la mujer al desarrollo”.

Desde los albores de la humanidad, la mujer ha hecho aportes muy importantes a todos los modelos de desarrollo con su incansable “trabajo invisible”. La promoción aislada tendiente a impulsar la participación de la mujer en la economía, tal como ha sido definida, sin cuestionar otros factores culturales ha dado como resultado la duplicación o la triplicación del trabajo de la mujer. De hecho, no es posible limitar toda la acción antidiscriminatoria a obtener para ella un trabajo remunerado y acceso, en condiciones de igualdad, a los cargos públicos, ignorando el terreno de las obligaciones en el mundo privado de los hogares y el papel que en él deben desempeñar mujeres y hombres. La omisión de estos aspectos es responsable, en cierto modo, de que los acuerdos aprobados y las convenciones adoptadas por los gobiernos no hayan tenido la virtud de producir cambios que favorezcan a la gran masa de mujeres cuyo número sobrepasa hoy los dos mil millones, las cuales en su mayor parte viven en los países de la periferia.

1. [1] La acción de Naciones Unidas y de los Organismos Especializados, particularmente la UNESCO y la OIT, ha sido constante y positiva desde que se creó el sistema de cooperación. Tuvo sus momentos culminantes en la solemne Declaración de la eliminación de la discriminación contra la mujer que hizo la Asamblea General en 1967 y en el Año Internacional de la Mujer, proclamado por el mismo órgano de Naciones Unidas en 1975, año en el cual se celebró en México la Conferencia Mundial sobre la materia, a la que asistieron 1.000 delegados de 133 Estados. El segundo volumen de esta obra se refiere en detalle a la actitud positiva de Naciones Unidas, que comprende una gran cantidad de acciones y medidas. En el presente capítulo sólo me referiré a lo realizado en los primeros años, lo cual marcó una línea muy clara que conducía a la liberación femenina. En la elaboración de esa línea tuve ocasión de participar tanto en la Comisión de Derechos Humanos como en el Consejo Económico y Social y en la Asamblea General.

2. [2] Traducción no oficial del autor.

3. [3] Idem.

4. [4] Resolución 154 A (VII), 1948.

5. [5] Resolución 154 B (VII), 1948.

6. [6] Traducción no oficial del autor.

7. [7] Resoluciones 154 G (VII) y 154 F (VII), respectivamente.

8. [8] Traducción no oficial del autor.

TERCERA PARTE

Para elevar el nivel de vida dentro

de un concepto más amplio de la libertad

CAPÍTULO XII

Se abre paso la lucha contra el subdesarrollo

Es hora de retornar a las cuestiones económicas y sociales, incluso al desarrollo de los países de la periferia que abordé en capítulos anteriores al referirme a las sesiones del Consejo que trataron el establecimiento de la Comisión Económica para América Latina. Esta falta de continuidad ha sido hasta cierto punto necesaria, porque en un libro que es una combinación de relato y de memorias, no es fácil conciliar el respeto por la unidad de exposición y de análisis de acontecimientos vinculados entre sí, como es el caso de los derechos humanos y de la discriminación racial, con un estricto orden cronológico de la narración.

I. La rehabilitación europea y los debates del Plan Marshall postergan la consideración del subdesarrollo

La situación económica mundial a comienzos de 1948

Retomo el hilo al mencionar otro hecho que tuvo considerable importancia y proyección, producido en el mismo Sexto Período de Sesiones del Consejo que se celebró en febrero de 1948 y que fundó la CEPAL. En esta oportunidad se realizó el primer examen serio de la situación económica mundial en un foro importante de las Naciones Unidas. Como documento básico para este ejercicio contamos con el titulado “Aspectos característicos de la situación económica mundial (1945-1947)”, preparado por el Secretario General a través de su Departamento Económico. Mediante un loable esfuerzo, se elaboró en tres meses en cumplimiento de una resolución de la anterior Asamblea General[1], a iniciativa de dos excelentes economistas: Oscar Lange, delegado de Polonia y Ronald E. Walker, de Australia. La resolución disponía que el Secretario General debía preparar un estudio anual sobre la situación de la economía mundial y sus tendencias.

El informe presentado con las limitaciones propias del escaso tiempo de que se dispuso para elaborarlo fue el primero de su género que abarcó la situación de las diferentes regiones del mundo. Creo útil incluir algunas de las más importantes conclusiones de dicho documento; permiten apreciar el comienzo de la evolución de las economías en la posguerra y el diferente ritmo de su crecimiento en los países industrializados y en las naciones subdesarrolladas.

El Estudio, realizado con la colaboración de los Organismos Especializados, en particular de la FAO, incluye un examen de la situación de los recursos naturales y sus efectos en la economía de todo el mundo. Expone que, a pesar del notable aumento de algunos de ellos, en Estados Unidos en 1942 el carbón, el acero y el caucho apenas habían alcanzado el nivel de 10 años atrás; y que el plomo, el estaño y el hierro estaban por debajo de los índices de 1937. Agrega que el mayor deterioro se presentaba en la producción alimentaria, inferior ese año a la de 1937, en circunstancias que la población de la tierra había aumentado en 200 millones de habitantes. Esta disminución era incluso más grave que la experimentada en 1945, al terminar la guerra. Los principales déficits se comprobaban en Europa y en el Extremo Oriente. En Europa la disminución era de un 30 por ciento con respecto a 1937 y en el Lejano Oriente, entre el 6 y el 10 por ciento.

Según el Estudio, en Europa la producción industrial había disminuido en un 70 a un 90 por ciento en relación con la de 1937, debido a la escasez de carbón y de acero. En cambio, en Estados Unidos este rubro había aumentado en forma considerable, entre otras razones porque dispuso de estas dos materias primas en una cantidad superior al 133 por ciento y al 47 por ciento, respectivamente. El resto del mundo producía en 1947 un 35 por ciento menos de acero que en la década anterior. Anota también el Estudio los progresos de la industrialización en algunos “países subdesarrollados de América Latina, el Oriente Medio, Asia y Europa”. Nada tiene esto de extraño, porque durante la guerra las importaciones sufrieron una reducción significativa. Pero ese esfuerzo, por lo menos en América Latina. se interrumpió en gran parte durante la posguerra por la carencia de recursos para importar bienes de capital y repuestos, el valor de los cuales había experimentado alzas considerables.

En lo que se refiere al comercio internacional, el Estudio señala que en 1947 las exportaciones mundiales tuvieron un nivel casi similar al de 1938: 22.600 millones de dólares que, “calculados a los precios actuales”, ascendían a 45.000 millones. Naturalmente que el grueso de las exportaciones era de Estados Unidos. En 1938, esa cifra representaba el 14 por ciento del valor de todas las mercaderías exportadas en el mundo. En 1947, eran “dos veces y medio más el volumen y cinco veces más en valor calculado en dólares”. El estudio considera esta situación en relación con las importaciones de ese mismo país y observa que las exportaciones superaban a aquellas en 680 millones de dólares, agregando que en ese año 1947 los únicos otros países con balanza comercial favorable eran Canadá y Argentina, cuyos excedentes de exportación ascendían a 16 y 8 millones de dólares, respectivamente. En cambio, en Gran Bretaña las importaciones superaron las exportaciones en 268 millones y en Francia, en 102 millones. Lo anterior significó que la cuenta corriente de Estados Unidos mostrara entre 1945 y 1947 un excedente de 16.700 millones de dólares.

Además, anota un fenómeno nuevo: los países en desarrollo no europeos estaban acostumbrados, antes de la guerra, a exportar materias primas a Estados Unidos y a importar manufacturas de Europa. Desde 1945 la situación se había invertido porque Europa no estaba en condiciones de abastecerlos de las mercaderías necesarias para su desarrollo. Como resultado de ello, el comercio de los países subdesarrollados se había tornado deficitario con Estados Unidos y respecto a Europa presentaba saldos favorables.

El Estudio incluye también los datos recogidos y publicados por la Comisión Económica para Europa en cuanto a los cuellos de botella respecto al carbón, las maderas y el transporte, así como los éxitos obtenidos por la Comisión en la solución de esos problemas.

Contiene también una advertencia alarmante sobre el proceso inflacionario que empezaba a desatarse en todo el mundo. Expresa que las presiones inflacionarias de Europa se debían a un gasto superior al realizado antes de la guerra en relación con el ingreso nacional; el ingreso per cápita se había debilitado por la necesidad de adquirir productos esenciales de consumo, en particular alimentos, cuyo precio subía en forma acelerada. En los países en desarrollo en general se observaban dos factores que estimulaban la inflación: en primer lugar, la demanda resultante de la acumulación de capitales de consumo que no se gastaron durante la guerra, que se invertían en bienes de consumo o de capital; y en segundo lugar, los “enormes déficits fiscales” provocados por los desembolsos con propósitos de desarrollo. En cuanto al proceso inflacionario en Estados Unidos, el Estudio afirma que era causado por el gran aumento en el consumo de artículos no perecibles y por las inversiones para construir edificios de vivienda y usinas, frenados ambos durante la guerra; y también por la acumulación de reservas de mercadería y por las exportaciones importantes provocadas por las necesidades urgentes de las naciones europeas, financiadas mediante préstamos, que antes del Plan Marshall ascendieron a varios miles de millones de dólares.

Finaliza el Estudio sugiriendo algunas medidas de carácter internacional para mejorar la situación existente, que deben coordinarse con otras de carácter nacional. Entre las primeras considera prioritaria la solución de la escasez de alimentos, expresando que “en el sector de la actividad económica las medidas que se imponen sobre cualquier otra son aquellas relativas a la producción y la distribución de alimentos”. Luego se refiere a la crisis alimentaria “porque constituirá, por lo menos durante algunos años, un obstáculo serio para el mejoramiento y el desarrollo de los países insuficientemente desarrollados mientras no se adopten acciones que faciliten un incremento de la producción alimentaria y se asegure la distribución más equitativa de los productos actualmente disponibles en el contexto de cada país y en el mundo en su conjunto”. Al considerar este problema, el Estudio estuvo lejos de prever que esta situación se prolongaría durante mucho más tiempo. Transcurridas más de tres décadas, no sólo sigue vigente, sino que se ha deteriorado de manera considerable.

Aunque el Estudio de la Secretaría se distribuyó a las delegaciones con pocos días de antelación y por tal razón éstas carecían de instrucciones de sus gobiernos, se discutió en el Consejo y algunos representantes lo analizaron en profundidad. Sin duda la intervención más valiosa fue la de Pierre Mendès France. El delegado francés, un estudioso serio y objetivo, conocía en detalle los problemas económicos del mundo. Además, poseía la experiencia adquirida como Ministro de Economía del primer Gabinete de De Gaulle después de la liberación y en su calidad de Director del Fondo Monetario Internacional. Poseía también un profundo conocimiento de los problemas de América Latina, como lo demostró al participar en los debates relativos a nuestra Comisión Regional. De hecho, su exposición complementó las conclusiones del Estudio de la Secretaría, junto con apoyarlas. Examinó su estructura y los métodos de análisis empleados, planteando valiosas sugerencias para los futuros trabajos en esta materia. Sostuvo que la grave situación de Europa no sólo se debía a la devastación causada por la guerra, sino que iba acompañada de deterioros ocasionados por una “serie de grandes cambios, que en el Nuevo Mundo llaman distorsiones”. Citó las que incidían en “la producción industrial y agrícola mundiales, así como en los aspectos demográficos”, porque la población mundial había crecido en un 10 por ciento en relación al período de preguerra, a pesar de las pérdidas de vidas que ésta produjo. Llamó la atención sobre la gran penuria alimentaria y la inflación galopante que azotaba a la mayoría de los países de la tierra, situaciones ambas mencionadas en el Estudio. Hizo hincapié en el peligro que significaban los problemas de la balanza comercial de Estados Unidos. Expresó: “Este país, desde 1938, ha acrecentado su producción en un 80 por ciento, mientras otras naciones producen menos y aún mucho menos. Algunas no llegan al 50 por ciento”. Puso énfasis en la gravedad que significaba que “sus exportaciones hubieran crecido en grado colosal, sin una contrapartida en importaciones”, y que el excedente de aquellas fuera en 1947 “de un orden 10 veces superior al de 1938”. Expresó que está distorsión no solamente afectaba las relaciones (económicas) entre Estados Unidos y los países de Europa y Asia, “sino también repercutía en las otras regiones del mundo; en América Latina, por ejemplo, como se había puesto en evidencia en sesiones anteriores”[2]. “Antes” —siguió diciendo— “los países latinoamericanos importaban bienes de Europa y exportaban productos a Estados Unidos. Ahora venden bastante a Europa y su balanza comercial con Estados Unidos se ha tornado “el problema del dólar”, el cual sólo podía solucionarse acelerando la reconstrucción de las áreas devastadas. “Por esta razón” —añadió— “es necesario restablecer rápidamente el equilibrio, ya sea reduciendo la demanda de dólares o de otras divisas”.

Con esta argumentación, cuyos enunciados principales he reproducido aquí, unida a la descripción que hizo enseguida sobre la dramática situación de la economía de su país, demostraba claramente la necesidad de poner en ejecución el Plan Marshall, el cual, aunque anunciado, no entraba aún en vigencia. Ello no le impidió declarar en forma enfática que, desde ya, los propios países europeos tenían la obligación de realizar un gran esfuerzo para movilizar todos sus recursos humanos, materiales y tecnológicos para que la ayuda prometida significara una verdadera recuperación.

Al releer sus planteamientos, después de más de seis lustros, se reafirma mi antigua convicción de que Mendès France era un estadista preclaro, como lo proclamó la prensa de su país con motivo de su muerte hace un año. Los medios de comunicación tanto nacionales como extranjeros destacaron la eficacia, el coraje y el juicio certero que mostró durante el corto período en que fue Primer Ministro en 1954, al resolver dos grandes problemas políticos que afectaban la economía y el prestigio internacional de su país, los de Indochina y de Túnez. Entre los dirigentes mundiales de la posguerra muy pocos han exhibido esa armoniosa conjunción de gran político, de aguda penetración y proyección de largo alcance para concebir la solución de los problemas económicos nacionales y mundiales sin olvidar jamás la finalidad social de las medidas financieras. Si los países desarrollados hubiesen contado con un mayor número de dirigentes como él en posiciones claves en el mundo, las naciones periféricas no habrían experimentado durante tantos años la situación de pobreza que los marginaba de las grandes decisiones. Mendès representaba las ideas de las cuales surgieron los acuerdos de San Francisco, que abarcaban a todos los pueblos de la tierra y consideraban que la paz y la prosperidad mundiales dependían de ese enfoque global.

El delegado de la Unión Soviética, Arutiunian, expuso también con amplitud los puntos de vista de su gobierno en cuanto al Estudio del Secretario General formulándole algunas críticas. Se concentró en la descripción de la situación de su país, expresando que a pesar de que dicho Estudio afirmaba que “1947 había sido el año de las esperanzas frustradas”, éste no era el caso de su nación. Detalló y proporcionó cifras sobre los aumentos importantes que durante ese año había experimentado la producción industrial, minera y agrícola, así como la obra de reconstrucción de fábricas y de cientos de miles de viviendas. Atribuyó esos éxitos a una política de estricto cumplimiento de las metas fijadas por el Plan Quinquenal adoptado en 1946.

Se escucharon también otras exposiciones interesantes[3]. En representación de Chile, intervine para elogiar el Estudio del Secretario General y congratularlo por haber obtenido la cooperación de algunos Organismos Especializados, en particular de la FAO, y me referí por último al proyecto del Plan para la Recuperación Europea, en proceso de preparación. Expresé:

“... sería absurdo omitir la mención del propuesto Programa de Recuperación Europea del Gobierno de Estados Unidos, como un elemento decisivo para la solución de diversos problemas que afectan a una gran parte de Europa. El representante de Polonia y otros miembros de países europeos orientales podrían tener dudas sobre algunos aspectos políticos que creen que este Programa contiene y podrían argumentar que su efectividad se verá disminuida al no tomar en consideración la economía de Europa Oriental; sin embargo, nadie podrá negar que constituye un evento sin precedentes en la historia económica mundial, al incluir —como lo hace— una aceptación de los conceptos de interdependencia económica y de solidaridad que marca una nueva era en las relaciones entre los pueblos[4]. Además de la influencia provechosa que en general tendrían en Europa y el resto del mundo los miles de millones de dólares que atravesaron el océano, tiene también un significado con relación al progreso, a la civilización y a un concepto más amplio de vida, si se considera el hecho de que el pueblo norteamericano está de acuerdo en financiar dicho Programa.

Seguramente se me dirá que una catástrofe económica en Europa podría ocasionar una grave crisis en Estados Unidos. Ello es verdad. Pero ahí precisamente está el progreso; el que una nación con un elevado nivel de vida, sin problemas comparables de alimentos, vestuario o vivienda; un pueblo que anteriormente, debido a su gran autosuficiencia, tenía una visión un tanto estrecha del mundo, ha comenzado a comprender que el mantenimiento de su propio nivel de vida depende también de la ausencia de crisis fuera de su propio país, muy lejos en Europa y más lejos aún, en China o entre sus vecinos de América Latina. Este progreso en el enfoque mundial del pueblo norteamericano es el que, a pesar de ciertos intereses privados que están ansiosos de evitar la competencia en algunos productos, va a determinar el triunfo del concepto de que la evolución de las áreas subdesarrolladas, la industrialización de otras regiones, el mejoramiento de los niveles de vida de otros pueblos, constituirán un beneficio positivo para Estados Unidos y para otros países altamente industrializados y una garantía para mantener los niveles de vida de sus propios habitantes.”

Infortunadamente, ese enfoque que comenté no ha perdurado y no se ha aplicado a sus vecinos del Sur.

El autorizado Informe de la Comisión Brandt retomó, 30 años después, aquellos conceptos y expresó similares esperanzas, con idénticos resultados.

El Consejo se traslada a Ginebra

E1 séptimo ciclo de sesiones del Consejo Económico y Social se celebró en Ginebra en julio del mismo año. De hecho, toda la actividad económica y social de Naciones Unidas durante el segundo semestre de 1948 se desarrolló en Europa. También la Asamblea General y el Consejo de Seguridad funcionaron en París, a partir de septiembre.

La decisión de trasladarse a Ginebra, adoptada por el Consejo en febrero, resultó muy controvertida. Esta proposición, formulada por Pierre Mendès France, el gran motor de este cambio temporal de sede que nunca antes había intentado un órgano principal de la organización mundial, triunfó sólo por un voto. Estados Unidos se opuso decididamente y varios de sus amigos lo apoyaron. Casi todos los europeos y los cuatro delegados latinoamericanos estuvimos en favor de la propuesta francesa. Nos sobraban razones para ello. Algunas naciones de Europa, y sobre todo Mendès France, habían sido factores decisivos de la creación de la CEPAL en esa misma sesión y, además, todos teníamos vivos deseos de visitar Europa. En mi caso, descontando un viaje en mi niñez a Alemania con mi familia —que duró un año— no conocía esa Europa a la cual me sentía tan ligado desde el punto de vista cultural.

En la votación sucedió un hecho pintoresco. Como no tenía instrucciones de mi gobierno para votar —y para ser franco tampoco las solicité— había guardado silencio sobre cuál sería nuestra posición. A mi lado se sentaba el representante de China, P. C. Chang, quien era un vigoroso partidario de que no se aceptara sesionar en Europa. Cuando se produjo la votación, levanté el brazo en favor de la propuesta. Ante mi sorpresa y la de todo el Consejo, Chang me tomó el brazo con sus dos manos y lo bajó rudamente hasta golpear con él la mesa. Lo que sucedía era que, en los cálculos previos, se consideraba mi voto como decisivo. Tranquilamente levanté la otra mano mientras la primera permanecía aprisionada; al estupor siguió una gran carcajada.

La delegación de Canadá estaba compuesta por un grupo de jóvenes inteligentes, ingeniosos, alegres y bromistas, encabezados por George Davidson. De su gran capacidad y sentido del humor he hablado en otro capítulo. Cuando sucedía algo inusitado, solían componer versos que cantaban con la música de alguna melodía de moda. En este caso, sospechaban que el sabio Doctor Chang tenía motivos muy especiales para quedarse en Nueva York durante el verano y ello los alentó a crear una divertida canción sobre el caso de Chang y su deseo de no abandonar Manhattan y rechazar terminantemente conocer Ginebra. Tal conducta que hoy podría aparecer como algo impropio, frívolo y banal, era entonces natural. Trabajábamos en un clima de gran familiaridad que involucraba a gran parte de los 18 miembros del Consejo. A pesar de las diferencias étnicas y culturales, nos sentíamos unidos por un ideal común.

Aquella tan discutida decisión de cambio de sede, tuvo consecuencias serias insospechadas. Desde entonces hasta hoy, la sesión de verano del Consejo —la más importante— se verifica en Ginebra con el beneplácito de todos.

En julio de ese año de 1948 inauguramos la reunión en la hermosa sala donde por mucho tiempo había sesionado el venerable Consejo de la Sociedad de Naciones, la cual nos evocaba recuerdos de los personajes que figuraron en la escena internacional entre las dos guerras y que tantos errores cometieron. La sala estaba maravillosamente decorada por José María Sert, el gran muralista español.

El debate sobre el subdesarrollo se posterga

En julio se reunió el Consejo Económico y Social en su séptimo ciclo de sesiones. El temario era nutrido y en apoyo de sus trabajos dispuso de un Suplemento del Estudio Económico que contenía las actas de los comentarios de los miembros del Consejo en su anterior período de sesiones[5]. Quienes creíamos que allí tendríamos ocasión de entrar más a fondo en el problema del subdesarrollo fuimos defraudados. El Consejo consumió casi todo su tiempo en la consideración de los problemas de la rehabilitación económica de Europa, concentrada en la creación del Plan Marshall, aprovechando que el temario consultaba la discusión del Informe de la Comisión Económica para Europa. Este debate se convirtió en un choque frontal entre las naciones socialistas y las industrializadas de occidente y, si bien se consideraron también los Informes de la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente y el de la Comisión Económica para América Latina, la discusión no escapó a la influencia del conflicto naciente entre Este y Oeste. La Guerra Fría había comenzado a interferir en las tareas de Naciones Unidas —dispuestas por la Carta— de orientar la cooperación internacional para asegurar la estabilidad económica mundial y el desarrollo de los países menos favorecidos.

Por otra parte, el Consejo otorgó poca importancia a los Informes de la Comisión Económica y de Empleo y de su Subcomisión de Desarrollo Económico, creadas en 1946. La Comisión tenía como finalidad principal vigilar la estabilidad económica mundial y asegurar la ocupación plena. En verdad, el temor a una crisis económica mundial constituía un verdadero fantasma. La depresión de 1929 era para muchos, tal vez con razón, el germen de todos los acontecimientos que condujeron a la guerra mundial. El lapso transcurrido en condiciones tan anormales no había logrado eliminar esta grave amenaza. La Subcomisión recibió el mandato de:

“i) Fomentar la utilización total y efectiva de los recursos naturales, trabajo y capital;

ii) Elevar el nivel de consumo; y

iii) Estudiar los efectos de la industrialización y de los cambios de orden tecnológico en la situación económica del mundo.”

El trabajo de ambos organismos fue cuestionado en aquella sesión por algunos delegados de países industrializados, crítica que a mi juicio era injusta. Además, se comenzó a hablar de suprimirlas, pues la creación de las Comisiones Económicas Regionales los haría innecesarios. En efecto, desaparecieron pocos años más tarde. Aunque si bien es cierto que cuando las Comisiones Regionales adquirieron carácter permanente no se justificaba la existencia de ellas, es preciso reconocer que realizaron estudios preliminares excelentes de los problemas que se les encargó analizar, proporcionando sugerencias importantes para los debates sobre pleno empleo y desarrollo en los órganos principales durante 1948, 1949 y 1950. Por lo demás, en ellos participaron expertos de jerarquía en esas materias, entre ellos Jacques Rueff, de Francia, V. K. R. V. Rao, de India y Oscar Lange, de Polonia.

También es pertinente mencionar otra circunstancia que comprueba que el subdesarrollo aún no había adquirido el grado de prioridad alcanzado después en todo el sistema de las Naciones Unidas. Entre los Organismos Especializados, en especial los cuatro más importantes —OIT, FAO, UNESCO y OMS— que han sido y son instrumentos positivos de la cooperación internacional para el desarrollo, durante sus primeros años no abordaron en forma directa y global lo que hoy se considera como subdesarrollo. Por ejemplo, la OIT, aun cuando se creó inmediatamente después de la Primera Guerra Mundial, y la UNESCO, cuyas operaciones se iniciaron el 16 de noviembre de 1945, comenzaron sólo algunos años más tarde una acción directa para superar el subdesarrollo en forma más o menos coordinada dentro del sistema. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento o Banco Mundial, establecido el 3 de diciembre de 1945, dedicó casi por completo la primera época de sus actividades sustantivas a la reconstrucción y rehabilitación económicas de los países europeos.

Lo anterior no significa que las actividades de las organizaciones nombradas no fueran también provechosas para los países subdesarrollados, como demostraré en otro capítulo de esta obra.

No debe producir extrañeza la falta de preocupación por los problemas del desarrollo que existían al crearse el nuevo sistema de cooperación internacional. En realidad, hasta la mención hecha en el artículo 55 de la Carta, ni siquiera se habían tratado en las grandes universidades de Gran Bretaña y Estados Unidos. Ni en la de Cambridge, en la cual reinaba el famoso John Maynard Keynes, ni en la de Harvard, entidad dominada por el economista Joseph Schumpeter, y donde ya enseñaba un joven llamado Vassily Leontief, más tarde Premio Nobel de Economía, se hablaba de “desarrollo” en el sentido que se le da hoy. Cierto es que Schumpeter escribió antes de la guerra un libro sobre “desarrollo económico”, pero su contenido no tenía relación alguna con las condiciones reinantes en los países de la periferia y con la necesidad de cambiarlas[6]. Uno de los grandes méritos de Naciones Unidas es el haber incorporado el análisis de dichos problemas y de los métodos y medidas para solucionarlos entre las tareas más urgentes de la cooperación internacional.

II. La Recuperación Europea, la Comisión Económica de las Naciones Unidas y el Plan Marshall

Qué era y cómo se gestó el Plan

El 15 de junio de 1947 el General Marshall, Secretario de Estado de la nación norteamericana, pronunció en la Universidad de Harvard el histórico discurso en el cual anunció la decisión de su gobierno de prestar ayuda financiera masiva a los países de Europa con el propósito de rehabilitar sus economías deprimidas como consecuencia de la guerra.

En este discurso, el cual refleja las ideas que Dean Acheson, destacado diplomático y hombre de Estado, entonces Subsecretario de Relaciones Exteriores, había expuesto un mes antes, el General, luego de anunciar la ayuda de su país para la rehabilitación de Europa, agregó:

“No sería conveniente ni eficaz para mi Gobierno establecer unilateralmente un programa destinado a poner en pie la economía europea. Esta es una tarea que deben realizar los europeos. La iniciativa debe venir de Europa. El papel de mi país debe consistir en proporcionar una ayuda amistosa para la elaboración de un programa europeo y enseguida apoyar este programa en todas las formas posibles ... Nosotros no luchamos contra ningún país, contra ninguna doctrina; nuestros únicos enemigos se llaman el hambre y la miseria.” [7]

Esta formulación del Plan incluía a todas las naciones de Europa. Por esa razón Francia y Gran Bretaña, países que reaccionaron de inmediato ante el anuncio de Marshall, se pusieron de acuerdo para convocar en París una reunión de todas las naciones interesadas, incluyendo a la Unión Soviética. La Conferencia se inició el 26 de junio y a ella asistió una delegación soviética encabezada por Molotov, el Ministro de Relaciones Exteriores, a pesar de que la prensa de ese país había calificado al Plan como una interferencia en los asuntos internos de los Estados, “porque la política económica corresponde soberanamente a cada nación”.

Molotov no aceptó el procedimiento acordado por los países occidentales de estudiar y realizar en conjunto el Plan de Recuperación y rompió las negociaciones una semana más tarde. Deseaba ayudas bilaterales negociadas entre Estados Unidos y cada país. Desde ese momento la Unión Soviética y los Estados socialistas de su órbita, presionados por Stalin, se declararon enemigos de la iniciativa norteamericana. En esa oportunidad se consolidó la división de Europa en dos bloques.

Es evidente que esta iniciativa de Estados Unidos, además de razones humanitarias y de solidaridad, contenía otras de orden político y económico que servían sus propios intereses. Al salvar de una debacle económica a sus aliados o futuros aliados de Europa occidental detenía al mismo tiempo el avance del comunismo en algunos países claves —Francia e Italia— en los que temían que llegara al poder en las próximas elecciones. Además, es indudable que una fuerte ayuda financiera a Europa permitiría a Estados Unidos reestablecer su casi desaparecido comercio con el continente y, de este modo, colocar los enormes excedentes de materias primas y bienes de capital cuya producción prácticamente se había duplicado durante el conflicto bélico. Ya hemos visto que los debates del Consejo habían considerado esta situación.

En los meses posteriores a las negociaciones antedichas, se discutieron las modalidades del Plan de Recuperación Europea, conocido desde entonces como “Plan Marshall”. Las condiciones establecidas por los Estados Unidos obligaban a los beneficiarios a realizar entre ellos serios esfuerzos de coordinación y de planificación e incluían la exigencia de que cada nación preparara un plan que contuviera la enunciación de sus necesidades y de sus programas de acción, a corto y a mediano plazo.

El Plan Marshall entró en vigencia una vez que el Congreso de Estados Unidos lo aprobó por ley en mayo de 1948. Para realizarlo, la nación norteamericana creó la Administración de Cooperación Económica (Economic Cooperation Administration, ECA) y las naciones beneficiarias establecieron la Organización para la Cooperación Económica Europea (Organization for European Economic Cooperation, OEEC), transformada en 1960 en la OECD. Más tarde se estableció la actual Comunidad Económica Europea (CEE), que por el momento agrupa a 10 países.

El primer jefe de la ECA fue Paul Hoffman. Hasta entonces era un exitoso empresario privado, Presidente de la Studebaker Corporation. Las tareas relacionadas con el Plan Marshall lo convirtieron en un funcionario público internacional de primera calidad. Cuando trate la Asistencia Técnica de Naciones Unidas para el Desarrollo, cuyo Administrador fue durante muchos años, me referiré con mayor detalle a ese hombre a quien me unió una muy buena amistad y cuya personalidad, carácter, eficiencia, sencillez y abnegación eran admirables.

El Plan Marshall fue una iniciativa surgida de un momento muy especial de la vida internacional y de la política de Estados Unidos, en la cual se conjugaron circunstancias de gran importancia con la existencia de individuos de categoría en la dirección de los negocios públicos de esa nación.

Las circunstancias fueron la crisis sin precedentes en que se encontraba sumida Europa, la decisión de Stalin, que quería utilizar el peso militar y político adquirido por la gran contribución de su nación a la victoria contra Hitler para ampliar su influencia política en el continente europeo y la necesidad de Estados Unidos de convertir su economía de guerra en una de paz.

Los hombres que decidieron realizar esta operación de salvamento fueron Acheson, quien actuó en la base de la concepción; Marshall, con su capacidad organizativa y prestigio, la puso en marcha; Truman, quien tomó la decisión sin titubeos, como era su costumbre; y los Senadores Vandenberg y Connally, quienes convencieron al Congreso. A ellos se agregó la experiencia diplomática de William Averill Harriman.

Sería injusto no reconocer que el Plan Marshall, además de rehabilitar económica y moralmente a una Europa destrozada y abatida, constituyó la base para edificar la unidad económica y el acercamiento político de Europa occidental. En verdad es esta una base aún precaria que enfrenta numerosas dificultades. Pero la existencia de la Comunidad Económica Europea con su sistema jurídico que trasciende el Mercado Común en lo político y lo tecnológico, le ha dado un peso en la escena internacional que dichas naciones no habrían podido lograr individualmente.

Al reconocer los méritos del Plan Marshall, el cual recibió el apoyo de la gran mayoría de los países del mundo, no puedo dejar de observar que debilitó a Naciones Unidas como instrumento principal de la cooperación internacional económica y social, según lo dispuesto por la Carta. Es deplorable que una vez comenzadas con éxito por el Consejo y la Asamblea General las tareas de reconstrucción y rehabilitación de las zonas devastadas por la guerra, se concibiera la iniciativa de Estados Unidos al margen de la organización mundial, sobre todo porque la magnitud y proyecciones de dicha labor eran de una importancia nunca antes conocida en la esfera de las relaciones económicas internacionales y se dejaba de lado a una organización naciente que la Carta había creado para dirigir ese género de cooperación, dentro de principios y objetivos que aseguran la paz mundial y la amistad entre todas las naciones.

Pienso que esta desviación obedeció a dos factores que para mí son claros. En primer lugar, la resistencia tradicional de la Unión Soviética para participar activamente en la cooperación económico-social por vías multilaterales, a través de medidas conjuntas acordadas por las Naciones Unidas. Siempre este país ha estimado que su sistema político- económico no se ajusta a este género de actividades. En segundo lugar, es igualmente tradicional la política de Estados Unidos de prescindir de las Naciones Unidas en casi todas sus grandes iniciativas de carácter económico. Desde luego, como lo expliqué en otro capítulo, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional se concibieron como instituciones vinculadas en teoría a las Naciones Unidas en calidad de Organismos Especializados, pero marginadas por la autoridad de los órganos principales de ésta y regidas por un sistema de votación que da a la nación del norte un poder de decisión incontrarrestable. También ya he recordado la forma en que este país eliminó como Organismo Especializado del sistema de las Naciones Unidas a la Organización Internacional de Comercio —después que fue creada por la Carta de La Habana— y prohijó la fundación del GATT, club donde domina junto a las naciones que son sus aliadas. La Agencia Internacional de Estados Unidos para el Desarrollo (AID) obtuvo más recursos para asistencia técnica que el Programa Ampliado de Naciones Unidas. El Programa llamado “Alimentos para la Paz”, de ayuda bilateral, adquirió mayor dimensión que el Programa Mundial de Alimentos de las Naciones Unidas y la FAO, creados alrededor de la misma fecha; y así sucesivamente, hasta llegar a la situación de hoy en la cual la nación norteamericana se opone a discutir en el seno de Naciones Unidas las “negociaciones globales” con los países en vías de desarrollo.

El hecho, que no deja de ser dramático, es que la historia de los últimos 30 años nos demuestra que las dos superpotencias prefieren cooperar por vías bilaterales o con asociaciones de países, sus aliados, más o menos reducidas. Y ello constituye una de las causas del deterioro de la imagen y de la eficacia de las Naciones Unidas ante la opinión mundial.

Si Truman, Marshall y Acheson hubieran decidido para América Latina algo similar al Plan de Recuperación Europea, la evolución social, económica y política de nuestra región habría sido diferente. Se habrían evitado convulsiones, crisis económicas y esa inestabilidad política que nos ha restado fuerza y peso en la escena internacional. Habríamos aprovechado mejor nuestros inmensos recursos naturales y grandes recursos humanos y habríamos sido un factor de equilibrio en este mundo dividido y servido de puente entre los países industrializados y las nuevas naciones que surgían a la condición de Estados soberanos.

Sin embargo, cuando en la Novena Conferencia de los Estados Americanos celebrada en Bogotá en 1948, los Ministros de nuestra región plantearon al General Marshall la necesidad de una ayuda masiva, enfrentaron un seco y definitivo rechazo del Secretariado de Estado. En cuanto al Secretario de Estado que le siguió, Dean Acheson, cuyas dotes diplomáticas he alabado, nunca tuvo en mente una iniciativa similar. No puedo olvidar nuestro último encuentro, en 1952. Ofreció un almuerzo de despedida a sus colegas latinoamericanos de la Asamblea General, a principios de noviembre. Eisenhower recién había sido elegido sucesor de Truman y naturalmente Acheson quedaría fuera del gobierno. Yo estaba a punto de partir, pues el Presidente Ibáñez asumía en pocos días más la Presidencia. En esa oportunidad Acheson, en frases bastante emotivas, nos manifestó su arrepentimiento (algo tardío) por no haber prestado suficiente atención a nuestra región. Confesó que sabía muy poco de América Latina (al igual que muchos otros Secretarios de Estado y en especial Kissinger, quien está recién aprendiendo). A pesar de ello, aprovechamos la oportunidad para expresarle, sin tapujos, nuestra enorme decepción. En verdad, no estábamos sorprendidos. Desde 1945 en Chapultepec, como ya he relatado, esa había sido y sigue siendo la posición de nuestro vecino del norte. Más aún, los intereses geopolíticos de Estados Unidos han determinado que sus relaciones con América Latina sean hoy aún mucho más débiles que entonces. En la actualidad, el gran país del norte se interesa por América Latina mucho menos que por Europa, Japón y el Medio Oriente y, en muchas ocasiones, que África, salvo cuando percibe que alguna nación de la región, en especial de Centroamérica o del Caribe, se aparta de su dominio político o estrecha relaciones con su gran enemigo. Ello, aunque lamentable, es un hecho real. Su último gran gesto fue el proyecto de Kennedy de la Alianza para el Progreso, cuyas proyecciones y potencial analizaré en un próximo capítulo. Pienso que fue una iniciativa tardía; debió nacer en 1948, cuando se celebraba la Conferencia Interamericana de Bogotá, se discutía en La Habana la Organización Internacional de Comercio y recién se creaba la CEPAL. La guerra de Corea y el apoyo de América Latina a Estados Unidos constituyeron otra oportunidad perdida. Después, abandonó esta región tanto económica como políticamente. CECLA y el Consenso de Viña del Mar en 1969 abrieron una buena perspectiva de cooperación económica y social beneficiosa para todas las Américas, rechazada en el norte por el binomio Nixon-Kissinger que pocos en América Latina recuerdan con simpatía. La posición de Estados Unidos en el conflicto de las Malvinas nos mostró cuáles eran sus prioridades. Y en los momentos actuales su política proteccionista que azota las exportaciones latinoamericanas, el alza de los intereses en este país y la escasa ayuda al enorme endeudamiento de nuestras naciones eleva a un grado álgido esa posición.

La discusión en el Consejo

Gunnar Myrdal, el brillante economista y Secretario Ejecutivo de la Comisión Económica para Europa, en una corta intervención presentó su informe anual sobre las actividades de ésta en la reconstrucción y rehabilitación del continente. Sobriamente expresó su opinión de que, en su segundo año de vida, la Comisión “el primero de los hijos de la familia creciente de las Comisiones Económicas Regionales”, había realizado “un trabajo útil”. Agregó: “a pesar de las dificultades políticas, el Informe que presento al Consejo muestra que la Comisión ha hecho una obra provechosa y práctica”. En verdad, el documento no sólo tenía la claridad que sabe imprimir a sus escritos aquella gran personalidad laureada años más tarde con el Premio Nobel de Economía; exhibía también una labor positiva en los campos que debía atender la Comisión. Desde luego, al preparar el “Estudio sobre la situación y las perspectivas económicas de Europa”, el primero que se realizó después de la guerra, resultó evidente la eficacia con que se habían abordado los problemas más urgentes, tales como los relativos a la escasez en la disponibilidad de madera, los cuellos de botella del acero, el mejoramiento de la distribución del carbón y el transporte por vía fluvial, entre muchos otros.

El representante de Polonia inició el debate. Criticó el trabajo de la Comisión diciendo que no había cumplido con su obligación de “cubrir todo el ámbito europeo”. Pero, aunque llamó la atención del Consejo sobre el hecho de que “inmediatamente después de creada la Comisión, se habían iniciado otras acciones fuera del marco de las Naciones Unidas, violando el compromiso adquirido en el artículo 56 de la Carta, lo que significaba la sumisión de las políticas de las naciones europeas a la política de países no europeos”, nadie pensó que la discusión de los trabajos de la CEE se iba a convertir en una larga y áspera disputa sobre el Plan Marshall.

La reciente lectura de las actas de ese debate ha refrescado mi recuerdo y, al mismo tiempo, me ha permitido juzgarlo con la perspectiva que dan el tiempo y la evolución posterior de los hechos. Fue, sin duda, la primera confrontación enérgica entre el mundo socialista y el capitalista en el Consejo Económico y Social. Pero creo que en aquella época no aprecié en la forma en que lo hago ahora la virulencia del ataque soviético, sólo explicable porque formaba parte de la ofensiva desencadenada por Stalin en ese año crucial, en el cual entre otras manifestaciones de la Guerra Fría se produjo el “putsch” en Checoslovaquia que derrocó al Gobierno de Edouard Benes, la ruptura de la Unión Soviética con Yugoslavia, país que fue expulsado del Cominform, y el bloqueo de Berlín, que podría haber ocasionado una nueva conflagración mundial.

La verdadera batalla comenzó con la intervención, después de dos o tres oradores occidentales, del delegado soviético Amazasp Arutiunian, a quien me referí cuando traté la creación de la CEPAL. Habló durante más de una hora, atacando el Plan desde los ángulos político y económico, calificándolo de instrumento expansionista al servicio de los monopolios norteamericanos, llegando a decir que los acuerdos de Estados Unidos con los países europeos occidentales le “dan una posición comparable a la que gozaban los extranjeros en el Imperio Otomano, bajo las Capitulaciones, lo que se demuestra con el derecho de apelar a la Corte Internacional de Justicia en toda acción judicial que se tome en contra los bienes de los ciudadanos de Estados Unidos”. Manifestó, además, que oculta bajo el manto del Plan Marshall, los grupos dirigentes americanos estaban llevando a cabo una política de división de Europa y negociando políticas de alianza, como por ejemplo las de los países occidentales y atlánticos[8]. “De esta manera’’ —agregó— “con la ayuda económica pretenden cambiar las líneas políticas de esas naciones”. Dijo, asimismo, que la idea central del Plan era la restauración de la industria pesada del Ruhr, “como potencial de guerra para Alemania”.

Analizó a fondo las economías de Estados Unidos y de Europa, pronosticando un rotundo fracaso para ambas. En fin, fue un ataque bien estructurado, con muchas suposiciones injustas, otras arriesgadas, sin fundamento serio y algunas ciertamente válidas. En resumen, un enérgico ataque político contra un hecho de enorme contenido político. Arutiunian terminó proponiendo que, dado que el Plan contradecía los intereses fundamentales de “todos los países del mundo, incluso de Estados Unidos”, el Consejo Económico y Social “debe dar todo su apoyo a la Comisión Económica para Europa” con base en una serie de sugerencias. Según ellas la Comisión debía fomentar el comercio y las relaciones económicas Este-Oeste, así como la industrialización de los países europeos y mejorar su situación alimentaria; toda ayuda de Estados Unidos debía administrarse en el contexto de Naciones Unidas y no fuera de él; que debían terminarse las discriminaciones contra las naciones socialistas; y que la rehabilitación económica debía dirigirse a promover la elevación de los niveles de vida de las masas y detener el desempleo que podría provocar el Plan Marshall.

Naturalmente, los delegados de Estados Unidos, Gran Bretaña, Francia y otros países europeos occidentales, respondieron al discurso de Arutiunian en las sesiones siguientes. Además, los representantes de países que no estaban directamente interesados, entre ellos Chile, se refirieron a ellas por mi intermedio. Todos apoyamos el Plan Marshall, aunque al mismo tiempo respaldamos a la Comisión Económica para Europa y proclamamos la necesidad de que se ocupara de mejorar las relaciones económicas Este-Oeste y sirviera de puente en esta lucha que se abría entre los dos sectores de Europa y también del mundo.

La respuesta de Estados Unidos y de las potencias europeas fue firme, aunque no agresiva. No deseaban una ruptura definitiva. De ahí que su argumentación tendió, sobre todo, a disipar la impresión que podían producir las principales críticas y corregir las interpretaciones que estimaban injustas. El representante de Estados Unidos, Willard Thorp, pronunció el discurso más documentado y convincente en defensa del Plan Marshall. Comenzó recordando en detalle el origen de la iniciativa y los propósitos que la motivaron, claramente expresados en el discurso del Secretario de Estado y en las negociaciones ulteriores. Señaló que los países europeos, en los cuales existían Parlamentos elegidos democráticamente, varios partidos políticos y una prensa libre, habían aceptado con entusiasmo el Plan y que la totalidad del trabajo inicial y la mayor parte de la detallada planificación posterior había sido realizada por los participantes europeos y que los incrementos en las exportaciones de bienes a dichas naciones se basaban en solicitudes de éstos. Thorp rechazó las acusaciones relacionadas con una supuesta política expansionista de su país, declarando que el gran objetivo del Plan era elevar el nivel de producción en dichas naciones y estimular el comercio intraeuropeo, con miras a que Europa recuperara su posición de región que no necesitaba ayuda externa. Además, objetó el cargo de que el Plan transformaría la estructura económica de ese continente, poniéndola al servicio de los monopolios capitalistas. “Nada, en los diversos acuerdos bilaterales con cada país, justifica esa aseveración y es absurdo pensar que el Plan Marshall puede limitar el crecimiento de la agricultura europea”. En cuanto a las acusaciones de orden político, denegó en forma categórica la suposición de que Estados Unidos deseaba remilitarizar Alemania y “por el contrario” —dijo— “está dispuesto a celebrar acuerdos con las otras tres potencias ocupantes para garantizar la desmilitarización de ese país” y agregó que el Plan sólo beneficiaría a Alemania con el propósito de restaurar su potencial para desarrollar actividades pacíficas. Por último, afirmó enérgicamente que Estados Unidos no se proponía eliminar la Comisión Económica de las Naciones Unidas para Europa y que la seguiría apoyando como lo había hecho desde el comienzo, que la preocupación de Estados Unidos por Europa se manifestaba tanto a través del “Programa de Recuperación como de la Comisión de las Naciones Unidas”.

La intervención del delegado norteamericano causó buena impresión y recibió el apoyo de la mayoría de los miembros del Consejo, sobre todo de quienes estaban directamente interesados. Hector McNeil, el joven Ministro de Estado de la Oficina de Asuntos Exteriores (Foreign Office) británica y el francés George Boris, estuvieron particularmente elocuentes. Combativo e incisivo como siempre, el primero; bastante conciliador, el segundo.

Sin embargo, Arutiunian no se dio por vencido. Replicó en dos o tres ocasiones refiriéndose a cada una de las intervenciones de sus colegas. Incluso se lanzó en contra mía, sin olvidar que el gobierno chileno había roto relaciones con la Unión Soviética meses antes. Arutiunian, al igual que Vyshinksky, era capaz de polemizar en un debate con un gran número de contrarios recordando los argumentos de todos y sabía retrucar con eficacia. Si hubiese detentado una posición más alta en la jerarquía política de su país, el armenio Arutiunian habría estado en la cima de las delegaciones soviéticas a las asambleas políticas de la organización mundial. Murió muy joven en la década de los sesenta.

Es una verdadera paradoja que toda esta batalla no se haya reflejado en las resoluciones sobre el tema. El Consejo tenía que considerar sólo dos propuestas respecto a la Comisión Económica para Europa. Una de Polonia, que incorporaba algunas de las sugerencias de Arutiunian y otra de Francia, que a su vez daba forma a las sugerencias presentadas en el debate por su delegado Boris, entre ellas una muy importante: que el método de las negociaciones bilaterales, aunque indispensable, no proporciona una base lo suficientemente sólida para el desarrollo del comercio entre los países del Este y el Oeste y que, si una y otra parte desean adaptar los programas de producción, “debiera ser posible incrementar en forma muy sensible las posibilidades de intercambio en un cuadro multilateral”. Este último proyecto, el cual incluía algunos párrafos del de Polonia, constituyó la base del consenso que se adoptó finalmente. En resumen, el Consejo continuó dando un fuerte apoyo a la Comisión Económica para Europa.

Debo agregar un episodio para mí muy halagador que ocurrió durante el funcionamiento del Consejo. Un día Pierre Mendès France me comunicó que el Ministro de Relaciones Exteriores de su país me invitaba en una fecha próxima a almorzar en el “Quai d’Orsay” (como se llama familiarmente a ese Ministerio que está en dicha calle de París). El día indicado tomé el avión de Ginebra a París y durante el viaje leí en el diario que la noche anterior había caído el gabinete cuyo “Premier” era Henri Queille. Al llegar, me dirigí a la Embajada chilena e hice verificar si se realizaría o no el almuerzo. La respuesta fue positiva y un rato después me encontré compartiendo una exquisita comida con Schuman, Mendès France y un funcionario del protocolo de ese Ministerio. Schuman no mostró ningún signo de nerviosismo por la situación política, la cual ni siquiera se mencionó. A la hora del champaña se levantó y en un sobrio brindis expresó que la invitación obedecía al deseo del gobierno francés de distinguirme por mi “contribución a la cooperación internacional y por la amistad que había demostrado por Francia”. Acto seguido se dirigió a mi asiento y ante mi gran sorpresa me puso el collar de Comendador de la Legión de Honor, que traía en una bandeja el funcionario del protocolo. Y es así como desde hace 36 años soy Comendador de la famosa orden que instituyó Napoleón I. Robert Schuman no sólo continuó como Ministro, sino que fue designado para organizar el nuevo gobierno.

En ese mismo Séptimo Período de Sesiones del Consejo se discutieron también el Tercer Informe de la Comisión Económica para Asia y el Lejano Oriente y el Primer Informe de la Comisión Económica para América Latina. Me referiré a los aspectos sustantivos de este último en el capítulo XVI, el cual analiza los primeros 15 años de su labor. Por el momento, me limitaré a anotar que en la consideración de ambos Informes el delegado Arutiunian, mediante sus numerosas intervenciones, introdujo cuestiones de carácter político que correspondían al género de polémicas que había engendrado la discusión sobre el Plan Marshall. Así, en el examen del Informe de la Comisión para Asia y el Lejano Oriente, se refirió latamente a la responsabilidad de las potencias coloniales en el atraso y subdesarrollo de la región. Destacó la situación de Indonesia, país que sólo logró su acceso a la independencia al año siguiente, y a la de Vietnam, comentando que se había impedido a esos países participar en la Comisión con la finalidad de apoyar los intereses coloniales de Francia y de los Países Bajos. Manifestó, asimismo, “que la delegación soviética comprobó que en el curso de las reuniones de la Comisión, algunos países habían tratado de subordinar sus trabajos a los intereses de las potenciales coloniales”.

Respecto al Informe de la Comisión Económica para América Latina, su crítica política se enfocó hacia lo que llamó la creciente dependencia latinoamericana de Estados Unidos y los métodos con que dicho país arrastraba a sus vecinos del sur a participar en “una política de bloques” que los alinearía contra el mundo socialista. Aprovechando que en un documento los países de América Latina habíamos calificado nuestra situación como semicolonial —en el sentido de que estábamos a mitad de camino entre la colonia y las condiciones de verdadero desarrollo económico y social— el representante soviético manifestó su acuerdo, pero interpretando nuestra frase como una aceptación de la condición de semicolonia de Estados Unidos. Criticó también el Tratado Interamericano de Asistencia Recíproca (TIAR).

Sin embargo, al igual que en el caso de la Comisión Económica para Europa, los informes de las otras dos Comisiones Regionales se aprobaron, sin oposición y con un par de abstenciones, en sendas resoluciones constructivas y de pleno apoyo a sus tareas.

La discusión en la Asamblea General

La Asamblea General se reunió en París en septiembre, sólo dos meses después de terminado el Consejo. Obviamente, los países en desarrollo asistimos decididos a librar una batalla enérgica para que la comunidad mundial se ocupara del problema del subdesarrollo. La cuestión del Plan Marshall tuvo prioridad en los trabajos de la Segunda Comisión la cual, como ya he relatado, me correspondió presidir por segunda vez. No necesito insistir en el clima de tensión política reinante durante la Asamblea, porque ya lo mencioné al relatar las discusiones de la Declaración Universal de los Derechos Humanos; los temas económicos daban óptimas oportunidades para reanudar la lucha del Consejo con mayor resonancia.

El debate sobre el Plan Marshall resultó bastante similar al desarrollado en Ginebra, aunque no fue tan violento y habían cambiado los protagonistas. Esta vez eran 48 en vez de 18 y, pese a que participaban algunos ases del Consejo, como Thorp y Mayhew, la mayoría asistía por primera vez a esta discusión y estaba ausente Amazasp Arutiunian. La Unión Soviética había destacado como representante a Alexandre Bogomolov, Embajador en París y destacado diplomático. Poseía experiencia y alto rango político. Por Francia actuó Robert Schuman, Ministro de Relaciones Exteriores, más tarde Primer Ministro y principal arquitecto de la Comunidad Económica Europea. Con Adenauer, de la República Federal Alemana, reestablecieron la amistad entre las dos naciones, interrumpida desde más de un siglo. Participaban también Finn Moe, de Noruega, y Ronald Walker, de Australia, excelente diplomático y economista.

Cuando se trató el tema “Informe del Consejo Económico y Social”, la discusión se inició dentro de los cauces normales. Walker de Australia y Thorp de Estados Unidos, lo analizaron de manera objetiva y con gran capacidad técnica. Thorp, sin embargo, hizo una breve alusión al “Programa de Recuperación Europea” y a las discrepancias surgidas en el Consejo las cuales, por lo demás, ya se habían planteado en los discursos del debate general de la Asamblea plenaria.

La ofensiva contra el Plan Marshall comenzó con la intervención del Embajador Bogomolov, quien repitió las acusaciones de la Unión Soviética ya descritas respecto a las intenciones expansionistas de Estados Unidos, su política de dividir las naciones europeas y promover el rearme de Alemania. Si bien criticó severamente el Plan Marshall, poniendo de relieve sus graves implicaciones políticas en las relaciones internacionales, lo hizo en un tono mesurado y concentró su alegato en los puntos que estimó más importantes.

Lamentó que el Consejo Económico y Social no hubiera cumplido con las obligaciones que le imponía el artículo 55 de la Carta, en especial aquellas relacionadas con las medidas destinadas a fomentar la reconstrucción económica de los países de Europa, Asia y el Lejano Oriente. Declaró que, exceptuando Estados Unidos y la Unión Soviética, la producción mundial de bienes esenciales estaba lejos de alcanzar el nivel de la preguerra. Agregó que “algunos países económicamente poderosos, siguen una política discriminatoria contra las naciones que no han adherido al así llamado Plan Marshall”. Manifestó, asimismo, que entre los deberes correspondientes al Consejo Económico y Social figuraba el fomento del comercio internacional, lo que no había cumplido, y que su política en relación al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional era “nefasta porque no había logrado impedir que esas instituciones discriminaran a algunos de sus miembros”, en oposición al artículo 58 de la Carta. Llamó la atención sobre el hecho de que “el Banco ha concedido préstamos para la reconstrucción a Francia, los Países Bajos, Dinamarca y Luxemburgo que participan en el Plan Marshall y, por el contrario, no ha seguido igual política respecto a naciones de Europa Oriental, en particular Checoslovaquia y Polonia”. Recordó, ante la Asamblea plenaria, que el jefe de su delegación, Andrei Vyshinsky, había manifestado que “si bien el Plan Marshall opera al margen de Naciones Unidas, los órganos económicos de la organización consideran que su realización constituye la tarea más importante”. Terminó afirmando que la delegación soviética estimaba que el Plan Marshall “es dañino para la reconstrucción económica de los países de Europa y para el robustecimiento de la ayuda mutua y de las relaciones de amistad entre los países amantes de la paz”.

Como se suponía, las respuestas a estas críticas no se hicieron esperar. Al igual que en el Consejo, la gran mayoría de los miembros de la Segunda Comisión defendieron la iniciativa de Estados Unidos y los representantes de las naciones de Europa Occidental —particularmente Francia, el Reino Unido y Noruega, por intermedio de Robert Schuman, Thorp, Mayhew y Moe— las rechazaron con energía. Si fuera preciso destacar a alguien entre quienes así reaccionaron, citaría el muy completo alegato jurídico, económico y político de Schuman, el Ministro francés, el cual resumió los puntos de vista de las naciones que habían adherido al Plan Marshall. Fue, además, la presentación oficial de la posición de su gobierno sobre ese Plan, una posición madurada después de meses de iniciada la gran polémica.

Empezó diciendo que estimaba superfluo demostrar que “una donación renovable, de varios miles de millones de dólares, no es una nueva forma de esclavitud” y que “este aporte es un factor esencial de la recuperación de Francia; sin él, la independencia del país no subsistiría”. Defendió el sistema regional creado por el Plan para su puesta en marcha (la Organización para la Cooperación Económica Europea), afirmando que los legisladores de San Francisco habían hecho bien al introducir en la Carta “los acuerdos regionales en su artículo 52”. Es interesante destacar el hecho de que una gran potencia europea invocara un artículo insertado en la Carta por iniciativa de los países latinoamericanos para defender el sistema interamericano, después de vencer la oposición de las potencias industrializadas. Schuman mencionó también que “cinco días después del discurso del General Marshall, Francia hizo saber al Gobierno norteamericano que favorecía plenamente el Plan” y que su país estimaba que “las grandes líneas de dicho Plan abrían la vía para una organización económica mundial que Francia había preconizado desde su liberación”. Manifestó su sorpresa ante el hecho de que la Unión Soviética hubiese rehusado participar en un Plan de ese género, concebido para la rehabilitación de toda Europa sin ninguna discriminación; pensaba que era absurdo creer que un país industrializado tuviera interés en mantener a otros países en una condición de debilidad económica y que la nueva Organización para la Cooperación Económica Europea “no es un sistema cerrado y, por el contrario, es ejemplo de un sistema abierto”. Agregó que por tal razón Francia ya había entablado negociaciones para establecer un acuerdo de unión aduanera con Italia y también había concebido un plan que “hará a Francia independiente de toda ayuda exterior”. Expresó que era deseable que paralelamente con su reconstrucción, Europa Occidental mantuviera un activo intercambio comercial con Europa Oriental y, desde luego, su gobierno se proponía “colaborar estrechamente con la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas”.

Mientras los representantes de Gran Bretaña y de Estados Unidos apoyaban los argumentos de Schuman, los países socialistas mantenían los suyos. Y este diálogo de sordos siguió desarrollándose no sólo durante las sesiones de la Asamblea de 1948, sino también en los años posteriores cada vez que se discutió la situación económica mundial.

No está demás afirmar que, en mi opinión, se cumplieron los tres objetivos que persiguió Estados Unidos con su iniciativa. Europa Occidental se salvó de un desastre económico e inició una etapa de dinámico crecimiento económico que duró más de 20 años; esta recuperación contribuyó en alto grado a una impresionante prosperidad de Estados Unidos; y en las elecciones de Italia y Francia en 1948, los Partidos Comunistas no llegaron al poder.

III. El desarrollo del mundo postergado entra en escena en la Asamblea General

En este marco polémico un grupo de naciones en desarrollo, minoritario en la época, iniciamos nuestra lucha dirigida a vigorizar la cooperación internacional para el desarrollo. Felizmente contamos para tal propósito con la ayuda del Secretariado, en el cual no puedo menos que destacar a David Weintraub, quien cooperó en ese esfuerzo con el mismo entusiasmo y capacidad técnica que demostró en el proceso de creación de la CEPAL.

En el mencionado Estudio del Secretario General sobre la situación de la economía mundial, aparecía con claridad la dimensión de la brecha económica que separaba a las naciones industrializadas de las menos desarrolladas, no obstante los efectos de la guerra en las primeras. Además, los Informes de la Comisión Económica y de Empleo y de su Subcomisión de Desarrollo, eran elocuentes en ese sentido. Abordamos la batalla con gran optimismo. Nos alentaban el triunfo obtenido con la creación de la CEPAL y el éxito alcanzado en la Comisión Tercera de la Asamblea al conseguir la incorporación de los derechos económicos, sociales y culturales en la Declaración Universal de los Derechos Humanos. Me integré al combate con gran entusiasmo y, además, estaba en una posición que me permitía ejercer una cierta influencia. Además de ser Presidente del Comité Económico del Consejo, también lo era de la Comisión Económica y Financiera de la Asamblea General.

En el debate general sobre el Informe del Consejo a la Asamblea, mientras algunos delegados destacaban el Plan Marshall y otros la cuestión del pleno empleo, prácticamente todos los representantes de los países en desarrollo, entre ellos el grupo latinoamericano que era mayoritario, expresaron que el Consejo no había prestado suficiente atención a los problemas específicos de las áreas subdesarrolladas. (En aquella época hablábamos sin empacho de subdesarrollo y de países subdesarrollados. Luego algunas naciones asiáticas arguyeron que ese término podría implicar subdesarrollo intelectual y cultural e insistieron en que debían denominarse “insuficientemente desarrollados en lo económico”). Las quejas de aquellos Estados se concentraron en la falta de ayuda del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, que sólo operaba en proyectos de reconstrucción para las naciones europeas y no había cumplido las promesas hechas al Consejo. Por su parte, los delegados socialistas reclamaron que para la reconstrucción de las áreas devastadas por la guerra el Banco discriminaba a los países socialistas.

Al finalizar la discusión, siete delegaciones presentaron proyectos de resolución de carácter general relativo al desarrollo. Por iniciativa de la representación chilena, encargada de redactar el texto, Birmania, Chile, Egipto y Perú introdujeron un proyecto sobre Asistencia Técnica para el Desarrollo. Fue preciso designar una Subcomisión que armonizara los diferentes textos sometidos por aquellos países, los cuales se refundieron en tres resoluciones que la Comisión discutió y aprobó y que fueron ratificadas después por la Plenaria de la Asamblea sin votos en contra: la 198 (III), intitulada “Desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados”; la 199 (III), relativa a la creación de una Comisión Económica para el Medio Oriente; y la 200 (III), que contiene el texto sobre asistencia técnica para el desarrollo, ya mencionado y de la cual me ocuparé en el capítulo siguiente. En cuanto a la resolución respecto a la Comisión Económica para el Medio Oriente, en capítulos posteriores comentaré sus avatares durante 20 años y su desenlace positivo. Pero estimo pertinente reproducir aquí la Resolución 198 (III). Fue la base de toda la acción ulterior del Consejo Económico y Social y, más tarde, de la Asamblea General en favor del desarrollo. Dice:

“1. Considerando que los bajos niveles de vida existentes en algunos Estados Miembros entrañan consecuencias económicas y sociales perniciosas para los países directamente interesados y para el mundo entero, y producen una inestabilidad que es perjudicial para el mantenimiento de relaciones pacíficas y amistosas entre las naciones y para el desarrollo de las condiciones necesarias para el progreso económico y social;

2. Recordando que la Carta de las Naciones Unidas compromete a los Estados Miembros, tanto conjunta como separadamente, a favorecer la elevación de los niveles de vida;

3. Recomienda al Consejo Económico y Social y a los organismos especializados que vuelvan a examinar con carácter de urgencia el problema del progreso económico de los países insuficientemente desarrollados, en todos sus aspectos, y al Consejo Económico y Social que haga figurar, en su Informe al próximo período de sesiones de la Asamblea General:

a) una exposición de las medidas ya planeadas por el Consejo Económico y Social y los organismos especializados y

b) otras medidas propuestas para fomentar el progreso económico y elevar los niveles de vida de los países de insuficiente desarrollo;

4. Hace suya la parte E de la Resolución 167 (VII) del Consejo Económico y Social, en la cual el Consejo expresa la esperanza de que el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento dará todos los pasos inmediatos necesarios para adoptar las medidas apropiadas con el objeto de facilitar la pronta realización de préstamos destinados a favorecer el desarrollo, en especial en las regiones cuya economía está todavía insuficientemente desarrollada.”

Repito: la consideración del grave problema del subdesarrollo adquirió nueva dimensión en Naciones Unidas a partir de esa Resolución, pues precisaba tanto las razones para una acción concreta y de envergadura como el carácter de las medidas que era necesario adoptar.

La Asamblea General de 1948 tuvo un carácter considerablemente positivo al aprobar la Declaración Universal de los Derechos Humanos y dar un impulso decisivo a la acción de Naciones Unidas para vencer el subdesarrollo. Ambos casos constituyeron una afirmación muy clara de la voluntad de aplicar los mandatos de la Carta sobre respeto y estímulo de los derechos humanos y la promoción de niveles de vida más elevados, trabajo permanente para todos y condiciones de desarrollo económico y social. Mayor mérito tienen estas realizaciones si se consideran las condiciones políticas extremadamente difíciles prevalecientes en ese momento. Son ejemplos elocuentes de una gran realidad expresada por René Maheu, entonces brillante Director General de la UNESCO, al hablar en nombre de todos los Organismos Especializados del sistema, en el Vigesimoquinto Aniversario de las Naciones Unidas:

“La ideología de las Naciones Unidas está, sin duda, ya expresada en la Carta; pero el mérito de la organización es haber continuado o estimulado, con perseverancia, la profundización de las concepciones éticas contenidas en esos textos en términos generales, para darles contornos más precisos, un contenido más sustancial y una orientación más actual, que han convertido esos ideales en objetivos.”

Los capítulos siguientes se referirán a las importantes materias que abordó el Consejo Económico y Social en los años siguientes, como resultado de las instrucciones que recibió de la Asamblea contenidas en la resolución recién transcrita: la Asistencia Técnica para el Desarrollo y el financiamiento externo para acelerarlo. Recién se esbozaba el concepto de desarrollo integral. Preocupación principal de las naciones de la periferia era la industrialización y para lograrla aspiraban a un mejoramiento de las condiciones del intercambio comercial, a un mayor acceso a las tecnologías modernas y a obtener el financiamiento externo que compensara la debilidad de ese intercambio comercial, que se esperaba fuera transitoria. Respecto a lo primero, confiaban en que la Conferencia de Comercio y Empleo y la Carta que se había aprobado tendría efectos muy favorables[9]. De ahí que, como relataré en los próximos capítulos, las dos materias nombradas adquirieron prioridad. También la Resolución 198 (III) constituyó un poderoso aliciente para que el Consejo abordara el análisis conceptual del desarrollo, lo que hizo en su período de sesiones que se abrió tres meses después de clausurada la Asamblea. Además, sirvió de guía para explorar otros métodos y medidas tendientes a impulsar el desarrollo.

En algunos aspectos de su lucha contra el subdesarrollo, los países débiles desde el punto de vista económico tuvieron que vencer, o por lo menos enfrentar, obstáculos muy fuertes. Entre ellos el lastre ancestral de dominación, colonialismo e ignorancia de naciones y dirigentes acostumbrados a desestimar o a explotar a los países pobres. Un peso de este tipo es difícil de superar en la sociedad, tanto internacional como nacional. Baste recordar la resistencia opuesta por los países que poseían colonias para dar autonomía a los territorios donde imperaba ese sistema.

En aquellos años, los trabajos del Consejo Económico y Social y de la Asamblea General cubrieron casi todos los aspectos del problema tal como se conocen. Cierto es que es preciso considerar que la cooperación internacional para el desarrollo estaba en sus comienzos y que recién se empezaban a identificar los diversos factores que condicionan tal desarrollo.

En los capítulos siguientes esta obra se concentra principalmente en tres de esos aspectos: la Asistencia Técnica para el Desarrollo, el Comercio y el Desarrollo, y su Financiamiento. Eran temas muy definidos y entre 1948 y 1960 (y por cierto después) constituyeron elementos especiales y fundamentales de todos los períodos de sesiones del Consejo y de la Asamblea.

Lo anterior no impide que, en algunos casos, cuyo análisis he considerado absolutamente necesario, haya incursionado en otros temas de la cooperación para el desarrollo. Por otra parte, el segundo volumen del presente libro contiene algunos capítulos sobre otros factores que lo determinan.

1. [1] Resolución N° 187 (II).

2. [2] Se refería a los argumentos que se esgrimieron al proponer la creación de la CEPAL.

3. [3] Entre ellas las del canadiense Davidson; del economista danés Iversen, quien años más tarde participó en una misión de asistencia técnica de las Naciones Unidas a Chile; de Oscar Lange, siempre agudo en sus análisis; del venezolano Stolk; y del Subsecretario británico, Mayhew.

4. [4] Hoy sectores e incluso gobiernos de países industriales utilizan el concepto de “interdependencia” para basar en él un mayor dominio sobre otras naciones que luchan por su independencia nacional. La interdependencia a que me refiero es aquella mencionada por los países en desarrollo desde que nacieron las Naciones Unidas, cuya esencia es la realidad de que tanto la paz como la prosperidad son indivisibles en un mundo en que todos se necesitan.

5. [5] Supplement to Economic Report. Salient Features of the World Economic Situation 1945-1947, Lake Success, March 1948.

6. [6] La Teoría del Desarrollo Económico, publicado en alemán en 1906 y traducido al inglés en 1941.

7. [7] Traducción libre del autor.

8. [8] El primero de ellos fue un pacto de defensa entre varios países europeos y el segundo, el Pacto del Atlántico que ya se estaba negociando y se firmó en 1949.

9. [9] El fracaso lamentable de esa iniciativa, al no ratificarse la Carta de La Habana, se analizó en el capítulo VI.

CAPÍTULO XIII

Nace la Asistencia Técnica para el Desarrollo

I. Los países en desarrollo conquistan un Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo

Desde que iniciaron sus funciones los órganos y organismos económico-sociales de las Naciones Unidas, los países periféricos manifestaron deseos de obtener cooperación técnica para resolver sus problemas en dichas esferas. La Asamblea General adoptó en su Segundo Período de Sesiones, la Resolución 52 recomendando al Consejo Económico y Social que estudiara los medios para hacerlo.

Ese mismo año 1947, el Consejo, a propuesta de algunos países subdesarrollados, aprobó dos resoluciones sobre asistencia técnica: la N° 43 (IV) y la N° 51 (IV). La primera solicitaba al Secretario General que, conjuntamente con los organismos especializados, estudiara:

“Los métodos de asesoramiento e información y de suministro de expertos, a los países que soliciten tal asistencia, a fin de ayudarlos a organizar la administración de los servicios sociales, incluso de formación de personal de servicios sociales”.

La segunda, de carácter más general presentada por las delegaciones de Chile, Cuba, India, Líbano, Perú y Venezuela, en la práctica todos los países del Tercer Mundo que sesionaban en ese órgano, encargó al Secretario General establecer en la organización una entidad destinada a prestar cooperación técnica a los Gobiernos de los Estados Miembros que así lo soliciten, muy especialmente:

“a los países menos desarrollados para ayudarlos en su desarrollo.”

En estas resoluciones se originó el programa de asesoría en el campo social de Naciones Unidas, muy positivo a pesar de sus limitados recursos.

Pero el Programa de Asistencia Técnica institucionalizado para el desarrollo económico, nació en realidad mediante la Resolución 200 (III) de la Asamblea General. Fue una iniciativa chilena presentada en la Segunda Comisión de Birmania, Chile, Egipto y Perú. Resultó aprobada por unanimidad el 4 de diciembre de 1948. Ya desde la reunión del Consejo habíamos explorado con la Secretaría las posibilidades de preparar un proyecto viable. Como Presidente de la Comisión de la Asamblea, me fue fácil llegar a acuerdo con David Weintraub sobre la redacción del proyecto y el apoyo del Secretario General. Después de ello interesamos a los demás países para obtener su copatrocinio. El delegado chileno, Carlos Valenzuela, presentó el documento a la Comisión, en una exposición bien concebida que recibió el apoyo inmediato de las naciones subdesarrolladas y de varias industrializadas. La Resolución decidió:

“Conceder al Secretario General los créditos necesarios para permitirle, en cooperación con los Organismos Especializados, cuando fuera conveniente y a petición de los gobiernos, prestar asistencia técnica directamente a los países subdesarrollados en sus programas de desarrollo económico.”

Esta asistencia debía consistir:

“en expertos que actuarían en los países; en la formación en el extranjero de especialistas de los países insuficientemente desarrollados; en organizar la formación de técnicos locales en los propios países; ayudar a los gobiernos a procurar el personal, el material y los suministros técnicos necesarios; organizar servicios que puedan favorecer el desarrollo económico, como seminarios sobre problemas especiales del desarrollo, así como el intercambio de informaciones actualizadas sobre los aspectos técnicos de dicho desarrollo.”

La Resolución incluyó ciertos principios que debían guiar esta nueva experiencia internacional y tendían sobre todo a resguardar la soberanía de los países y a velar porque la asistencia correspondiera a las necesidades reales del desarrollo. Estos eran:

“La ayuda técnica suministrada:

i) No constituirá un pretexto de injerencia económica o política por parte del extranjero en los asuntos internos del país interesado y no irá acompañada de ninguna consideración de carácter político;

ii) Sólo se proporcionará a los gobiernos o por su conducto;

iii) Deberá responder a las necesidades del país interesado;

iv) Se proporcionará, hasta donde sea posible, en la forma deseada por el país interesado;

v) Será de primer orden desde el punto de vista de la calidad y competencia técnicas.”

Como la Resolución significaba gastos y, por lo tanto, requería concesión de créditos, se envió a la Quinta Comisión, encargada de discutir el presupuesto de la Organización. El Secretario General propuso incluir la suma de 500.000 dólares en las asignaciones presupuestarias para 1949, lo que permitía financiar 90 becas y misiones de expertos para tres países. El Comité Consultivo para Asuntos Administrativos y Presupuestarios —institución que velaba y sigue velando por economizar al máximo los gastos (salvo cuando se trata de aquellos que inciden en créditos para operaciones políticas que deciden las grandes potencias)— recomendó reducir la suma a 80.000 dólares, con lo que virtualmente anulaba la iniciativa, pues sólo permitía al Secretario General enviar una misión de expertos a un país y proporcionar no más de 30 becas. El debate en la Quinta Comisión fue sumamente agitado. Creí necesario participar en la discusión y movilizar a delegados de los países en desarrollo, incluyendo los latinoamericanos, quienes en esa época asistían en número reducido a dicho organismo. Las delegaciones eran pequeñas, no alcanzaban a cubrir las siete Comisiones de la Asamblea y estos temas no les interesaban demasiado. Estuvimos, pues, en franca minoría.

Los representantes de los países subdesarrollados hicieron una enérgica defensa de la propuesta del Secretario General. En cambio, la mayoría de las naciones industrializadas apoyó al Comité Consultivo, argumentando que no existían en el mundo expertos suficientes para organizar un mayor número de misiones ni los países subdesarrollados encontrarían los 90 becarios que pretendía financiar el Secretario General. Algunos de los expertos financieros de la Comisión que representaban a las naciones “satisfechas” arguyeron que la asistencia técnica para el desarrollo no era función de las Naciones Unidas. En lo que a mí se refiere recibí una dura reprimenda del Presidente del Comité Administrativo y Presupuestario, Thanasis Aghnides, quien ocupó ese cargo durante muchos años. Manifestó lo siguiente: “me extraña que una persona a cargo de funciones directivas en la Asamblea participe en la Quinta Comisión poniendo en peligro las bases fundamentales de Naciones Unidas”. Le respondí como correspondía; que estaba ahí como representante de un país soberano y por lo tanto no aceptaba sus lecciones.

La argumentación de los delegados de los países industrializados, todos funcionarios de los servicios fiscales o de tesorería de sus países, y la del griego Aghnides, carecían de toda seriedad y constituían una falta de respeto para los delegados y para la Organización misma.

Por último, gracias a la intervención del hábil y culto representante de Francia, André Ganem, se transó en la suma de 288.000 dólares, con lo cual el número de misiones se elevaba a dos y el de becas a 60. Fue la primera oportunidad en la historia de las Naciones Unidas en que la Quinta Comisión derrotaba una recomendación del Comité Consultivo. Se consideraba a la primera como la institución suprema en materia financiera, pues en ella participaban los mayores contribuyentes al presupuesto, además de un par de representantes de países pequeños, quienes generalmente actuaban siguiendo sus orientaciones. Tal estado de cosas varió años más tarde, cuando se eligió miembro del Comité al chileno José Piñera (padre) quien escandalizó a sus colegas defendiendo gastos que beneficiaban a los países menos desarrollados y a otros que, según su criterio, servían la causa de la paz.

Así comenzó lo que hasta hoy se conoce como el Programa Regular de Asistencia Técnica para el Desarrollo Económico, financiado por el presupuesto de las Naciones Unidas y que desde 1979 asciende a seis millones de dólares anuales.

Es este un Programa bastante reducido si se le compara con los financiados por contribuciones voluntarias. Sin embargo, ya en el primer año el Secretario General informó que había recibido solicitudes de asistencia técnica de Haití, Bolivia, Guatemala, Afganistán, Chile, Ecuador, México, Irán, Paquistán, Filipinas, Birmania y Tailandia y que se habían tomado medidas para atender estas demandas y otras en preparación. Informó, asimismo, que en 1949 se habían recibido 152 solicitudes de becas y que 26 becarios estaban estudiando en Australia, Bélgica, Canadá, Costa Rica, Dinamarca, Francia, India, México, los Países Bajos, Nueva Zelandia, Suecia y el Reino Unido de Gran Bretaña. Había empezado un hecho histórico: el intercambio de técnicos entre países del mundo, de diversos continentes, que después adquirió una dimensión inesperada e incluye la asistencia de un país en desarrollo a otro de su misma condición.

No obstante el significado tan valioso de esta iniciativa, el Programa ha sido objeto de ataques por parte de los países industrializados que desean su desaparición. Hasta hoy han fracasado. Se mantendrá mientras la mayoría estime que la asistencia técnica es parte de las funciones que la Carta otorga obligatoriamente a toda la comunidad internacional y que, si bien un Programa financiado por contribuciones voluntarias es encomiable, no puede servir de pretexto para que la Organización no preste una ayuda que obedece a una obligación impuesta por la Carta. Así lo he sostenido de manera invariable en todos los foros permanentes de las Naciones Unidas, en especial en el Consejo de Administración del PNUD en el cual se planteó el problema en varias oportunidades.

La gestación de la histórica Resolución 200 (III) mediante la cual se inició en Naciones Unidas un servicio organizado de asistencia técnica cuyo propósito es estimular el desarrollo de los países del Tercer Mundo, ilustra las dificultades con que tropezamos en los primeros intentos de concretar la acción de Naciones Unidas para el mejoramiento de las condiciones de vida en los países en vías de desarrollo y la inconsecuencia de la posición de algunas naciones industrializadas. Dos meses más tarde, el Presidente Truman incluyó en el programa inaugural de su segundo período administrativo el llamado Punto Cuarto, que dio origen al Programa Ampliado de Asistencia Técnica y empezó con un fondo de contribuciones voluntarias de más de 20 millones de dólares.

II. El ‘‘Punto Cuarto” del Presidente Truman y la Asistencia Técnica de las Naciones Unidas

A principios de enero de 1949, encontrándome invitado en la residencia presidencial de verano en Viña del Mar, al abrir un periódico leí una noticia que me causó tanta sorpresa como excitación. Con grandes titulares se informaba que el Presidente de los Estados Unidos, en el discurso de inauguración de su segundo período de gobierno que contenía su programa para el cuatrienio, incluía un Punto —el N° 4— en el cual proponía un plan de acción que comprendía asistencia técnica masiva al mundo subdesarrollado, medida que de inmediato juzgué como un paso de enorme trascendencia en la esfera de la cooperación internacional para vencer el subdesarrollo.

Esta formulación sí correspondía a la letra y sobre todo al espíritu de la Carta de San Francisco[1].

Tenía razón para sorprenderme. Recordaba la oposición categórica y hasta de menosprecio ante nuestra propuesta, planteada dos meses antes por el delegado de Estados Unidos en la Quinta Comisión de la Asamblea, quien negaba la existencia de técnicos suficientes para organizar dos misiones de asistencia a países y el interés de las naciones insuficientemente desarrolladas por disponer de becas. Pero tenía motivos más serios para sentirme estimulado con esta iniciativa. Contenía una serie de elementos concordantes con nuestros planteamientos. Desde luego, el reconocimiento de las condiciones de miseria y de necesidad existentes en la periferia del mundo, que hoy se ha dado en llamar “el Sur”; luego la nota optimista que refleja la conciencia de Truman acerca del progreso alcanzado por el mundo industrializado —sobre todo por su país— al señalar que la humanidad posee, por primera vez en la historia, los medios para “aliviar los sufrimientos de esa gente”.

Finalizaba su enunciado declarando con energía que:

“El antiguo imperialismo —la explotación para beneficio del extranjero— no tiene lugar en nuestros planes. Contemplamos un programa de desarrollo basado en los conceptos de justicia democrática.”

Creo que ningún Presidente de Estados Unidos —ni siquiera Roosevelt— ha pronunciado de modo tan categórico, en una ocasión tan solemne, una declaración de cooperación al Tercer Mundo como la que hizo Truman en esa oportunidad, detallando medidas concretas para realizarla e involucrando a Naciones Unidas. Además, no cabe duda que una asistencia técnica de esa envergadura debía engendrar una asistencia financiera que permitiera una ayuda técnica realmente provechosa.

Recuerdo que comuniqué de inmediato la noticia y mi opinión al Presidente González Videla y le sugerí que enviara un cable de felicitación a su colega norteamericano. Tal vez fue la primera congratulación que recibió Truman de otro Jefe de Estado, pues la agradeció en forma muy efusiva.

Desgraciadamente, la concepción de Truman no se realizó a cabalidad. La desdibujó la burocracia y la mayor parte de los recursos se emplearon en programas bilaterales de asistencia técnica. En la entrevista publicada en el Foreign Service Journal de Washington en junio de 1984, a la cual hice referencia en la “Presentación”, Kathleen Bell, funcionaria del Departamento de Estado norteamericano, relata que el Punto Cuarto del Programa del Presidente Truman “nos golpeó como un proyectil venido del cielo”. Agrega que “el Presidente sugirió en su discurso que Estados Unidos debería canalizar alguna asistencia técnica a través de Naciones Unidas, adicionalmente de aquella que sería administrada en forma bilateral”. Recuerda que al llegar a la oficina al día siguiente del discurso encontró a todo el mundo preguntando: “¿Cómo vamos a hacer esto a través de Naciones Unidas? ¿Qué significa esto? ¿Cómo vamos a insertar esto?” Es interesante anotar que la frase exacta del Presidente Truman sobre el destino de la asistencia técnica fue todavía mucho más precisa que la mencionada por Kathleen Bell. Expresó que la asistencia técnica debía “canalizarse a través de Naciones Unidas y de los organismos especializados cuando fuera posible”. Luego, al asumir el poder el Presidente Eisenhower con el Partido Republicano, su gobierno abandonó gran parte de la filosofía que inspiraba el planteamiento de su antecesor, dado que la asistencia técnica se utilizó cada vez en mayor grado como instrumento político, en particular durante los momentos álgidos de la Guerra Fría.

Lo anterior no significa que, como veremos enseguida, el Punto Cuarto no haya dado un enorme impulso a la acción de Naciones Unidas en esta esfera. Originó el Programa Ampliado de Asistencia Técnica, el cual posteriormente se transformó en el Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo, PNUD.

III. Hacia el “Programa Ampliado de Asistencia Técnica”

El 4 de febrero de 1949 se iniciaron los trabajos del Octavo Período de Sesiones del Consejo Económico y Social, día en que sufrí un fracaso electoral. La mayoría de los países en desarrollo postularon mi candidatura a la Presidencia del Consejo; fui derrotado por un voto, el de Venezuela cuyo delegado, mi gran amigo Carlos Eduardo Stolk, había recibido instrucciones de su gobierno de no apoyar al representante de Chile. La causa: el Presidente González Videla pocos días antes había roto relaciones con aquel país con motivo del golpe militar del Coronel Marcos Pérez Jiménez, quien gobernó como dictador absoluto durante nueve años. James Thorn de Nueva Zelandia, fue elegido Presidente del Consejo. Tenía, sin duda, más méritos que yo; desde luego, contaba ya con 67 años y poseía una gran experiencia. Por otra parte, su país completaba su período ese año y tal nombramiento era la coronación de una muy distinguida carrera profesional a nivel nacional e internacional. Fundó en 1904 el Partido Laborista con Walter Nash, quien fuera también colega nuestro y después Primer Ministro. Además, cuando joven se alistó en la caballería de Gran Bretaña que combatió contra los Boers. En el campo internacional también se había distinguido por su buen sentido y amplitud de miras, en particular en cuestiones sociales como Presidente de delegaciones a la OIT y en el Consejo Económico y Social. Con esta derrota volví a la calidad de soldado raso en el Consejo, lo que creo estimuló mi actividad y me dio más libertad de acción.

El Consejo había aprobado un temario sumamente recargado, con tópicos sustantivos de primerísima importancia. En primer lugar, figuraba el examen de la situación económica mundial, con base en dos trabajos de la Secretaría: uno sobre “Principales cambios económicos en 1948” y el otro, “Revista de problemas internacionales de productos básicos”. Luego incluía dos materias como resultado de las recomendaciones de la Asamblea General en las Resoluciones 198 (III) y 200 (III). Sus títulos eran respectivamente, “Desarrollo económico de los países subdesarrollados” y “Asistencia técnica para el desarrollo económico”. Nadie puede ignorar que la íntima relación existente entre estas materias no permitía una discusión separada. Cada delegado abordó los diferentes temas, de acuerdo con sus propias prioridades y en función de los intereses de su país. Sólo constituyó una excepción la fase final, al concentrarse la discusión en la propuesta de Estados Unidos para hacer realidad la promesa del Presidente Truman contenida en el Punto Cuarto de su Programa de Gobierno.

A pesar de que el presente capítulo versa fundamentalmente sobre la asistencia técnica, creo útil hacer una breve referencia a otros aspectos del debate. De este modo se comprenderá mejor el contexto en el cual se consideraron los programas de asistencia técnica.

En cuanto al estudio del Secretario General respecto a los “Principales cambios económicos en 1948”, debo decir que, en contraste con el pesimismo del presentado el año anterior, éste reflejaba un franco optimismo. Informaba que la provisión de alimentos había aumentado considerablemente; el nivel de la producción industrial del mundo había superado en un 37 por ciento al de 1947 y sin contar a Estados Unidos, el aumento llegaba al 27 por ciento; los países adheridos al Plan Marshall exhibían un incremento del 17 por ciento en su producción industrial en relación con la de 1937, siendo mucho más baja en Alemania occidental; y en la Unión Soviética la producción ya igualaba la de 1940. En una palabra, el Secretario General opinaba que los efectos de la guerra se estaban eliminando rápidamente.

Además, el Estudio afirmaba que la situación era diferente en las áreas subdesarrolladas. “En algunas de ellas” —decía— “la producción ha aumentado en forma insignificante y en otras, como América Latina, el mejoramiento no sólo ha sido de muy escasa significación, sino que se ha experimentado un empeoramiento.” A lo anterior agregaba que en nuestra región la presión inflacionaria seguía siendo aguda y en el período 1948-49 las exportaciones experimentaron un notorio descenso y las importaciones disminuyeron en un 20 por ciento. Por último, el Estudio insistía en el acelerado progreso de Estados Unidos, cuyas industrias producían 50 por ciento más que antes de la guerra y la cosecha de granos había sido en el período 1947-1949 un 70 por ciento superior al promedio en 1934-1938.

Naturalmente, varios representantes analizaron la situación económica mundial. Mendès France una vez más realizó un detallado análisis del panorama global, refiriéndose entre muchos otros problemas a la angustiosa situación de la alimentación en gran parte de las naciones subdesarrolladas. Citó, al efecto, un Informe de la FAO en que se afirmaba que el 50 por ciento de la población activa vivía en las áreas rurales y tenía un ingreso inferior a los 70 dólares anuales por persona. Por ello, Mendès subrayó la necesidad imperiosa de asegurar inversiones considerables para el desarrollo rural de tales países. Se refirió también al problema que creaba la migración del campo a la ciudad, cuyo crecimiento desmesurado había generado una de las situaciones más dramáticas del mundo contemporáneo.

Por mi parte, dediqué toda la primera exposición de la delegación de Chile a poner de relieve las diferencias comprobadas entre el progreso de los países industrializados y el estancamiento de los del Tercer Mundo, reclamando nuevamente una cooperación internacional más dinámica y de mayor dimensión en la línea trazada por la Asamblea General. En una segunda intervención expuse que la Resolución 198 (III) de la Asamblea General, presentada por un grupo de países en desarrollo entre ellos Chile, pedía al Consejo que diera “consideración urgente al problema del desarrollo económico en todos sus aspectos” y esto obligaba a analizar primero qué debía entenderse por desarrollo. Sobre el particular, entre muchos otros puntos, expuse la opinión de mi país en el sentido de que:

“Nos preocupa el objetivo que se persigue con el desarrollo. Para algunos se traduce sólo en el incremento físico de las actuales producciones, mediante el aporte de una técnica más moderna. Para otros, dicha finalidad tiene que ser la industrialización de todas las naciones, sin consideración a sus características propias. Por nuestra parte, creemos que lo fundamental es valorar el trabajo de un país. En las actuales condiciones económicas no vale lo mismo el trabajo social de un país atrasado, que igual trabajo de uno adelantado. Ahí radica el desequilibrio económico-social de nuestro tiempo. La cantidad de trabajo que un país exporta en materias primas y en productos agrícolas no vale lo mismo que la cantidad de trabajo que importa en artículos manufacturados o maquinarias.”

Más adelante agregué:

“Esta posición desfavorable de las naciones económicamente atrasadas tiene su explicación y mi país la comprende. Dentro de los elementos que concurren a la formación de los precios, el trabajo en sí mismo no participa como expresión de una cantidad de energía humana consumida, sino en relación con el trabajo socialmente necesario para producir dicho artículo. Una técnica más avanzada frente a una misma producción fija los precios y los costos a toda la producción, desvalorizándose el trabajo de aquel país que se encuentra desprovisto de esos medios modernos de explotación. Ahora, si esa modernización técnica se efectúa sobre la misma estructura de producción que da la fisonomía de una nación atrasada, lo único que se obtendrá será un mejoramiento del nivel de producción y no del ritmo de producción. Es decir, se obtendrán más productos desvalorizados en un país atrasado y no se permitirá a éste alcanzar una diversificación técnica para aprovechar sus recursos naturales, que lo haga pasar de un país atrasado a uno desarrollado.”

También señalé que:

“No creemos que la única forma de valorizar el trabajo nacional sea la industrialización, si ella a su vez no corresponde a las características propias del país y no comparte su progreso con el de los otros brazos de la economía. Así, la experiencia recogida por algunas naciones demuestra que el infantilismo industrial conduce a un régimen proteccionista exagerado, que a la postre perjudica solamente el nivel de vida de su propio pueblo. Tales programas industriales siempre han tendido exclusivamente hacia el propio abastecimiento, creando pequeñas y diminutas autarquías que han sido y siguen siendo factores negativos para un sano desarrollo económico. Por otra parte, un programa industrial serio no debe suponer jamás una subestimación de la producción agrícola o minera, ya que tal actitud provocaría un desequilibrio en la economía interna y deformaría la estructura de la producción.”

He reproducido estos conceptos porque, a mi juicio, tendrían plena vigencia en la actualidad.

El representante de Estados Unidos, Willard Thorp, fue uno de los primeros en intervenir en el debate relativo a estas materias. Inteligente y de gran sentido político, evitó aparecer como queriendo sofocar el análisis de la situación mundial y del desarrollo con la proposición que su gobierno le había encargado formular ante el Consejo, que ponía en marcha el Punto Cuarto. Inició su intervención exponiendo ideas sobre los aspectos conceptuales del desarrollo y respecto a las políticas nacionales necesarias para combatir el subdesarrollo y admitió que la cooperación internacional tenía un papel que desempeñar en dicha tarea; agregó que percibía la utilización de dos canales, “el flujo internacional de capitales” y “el flujo internacional de tecnología”. En otro capítulo trataré sus planteamientos sobre el primer punto. Luego Thorp se ocupó del otro tema y manifestó que sin duda existía en Naciones Unidas y en los Organismos Especializados una amplia demanda de cooperación técnica, lo cual coincidía con el hecho de que “Estados Unidos estaba emprendiendo un vasto programa de cooperación técnica en ayuda de las naciones en desarrollo y se encontraba preparado para trabajar con otros países a través de las Naciones Unidas y de los Organismos Especializados cuando fuere posible”. Enseguida presentó un proyecto de resolución mediante el cual se solicitaba al Secretario General que, a través del Comité Administrativo de Coordinación[2] se elaborara un programa concreto en la esfera de la asistencia técnica para el desarrollo económico. Este informe debería contener, entre otros elementos “sugerencias acerca de las prioridades de los tipos de proyectos”. El Consejo acordó discutir esta proposición algunos días más tarde y, naturalmente, en él se expresó una opinión de apoyo mayoritaria.

El proyecto fue aprobado por la Resolución 180 (VIII) con un ligero cambio en la formulación del encargo. Se pidió al Secretario General preparar:

“1. Un vasto plan para la formulación de un programa cooperativo ampliado de asistencia técnica para el desarrollo económico por mediación de las Naciones Unidas y de los organismos especializados, prestando debida atención a las cuestiones de carácter social que afectan directamente al desarrollo económico;

2. Métodos para financiar dicho programa, inclusive presupuestos especiales; y

3. Procedimientos para coordinar la planificación y la ejecución del programa.”

IV. Debate y adopción del Programa Ampliado de Asistencia Técnica para el Desarrollo

A mediados de julio del mismo año, el Consejo Económico y Social inició en Ginebra su Noveno Período de Sesiones, uno de sus ciclos de reuniones más prolongado y fecundo. Aprobó el Programa de Asistencia Técnica para el Desarrollo Económico, incrementó el Programa Regular de Asistencia creado el año anterior y adoptó una importante resolución acerca del financiamiento de dicho desarrollo. La primera de estas materias acaparó casi por completo su atención.

Conforme al mandato recibido, el Secretario General presentó un informe completo y detallado relativo a un “Programa Ampliado de Asistencia Técnica para el Desarrollo”, preparado cuidadosamente por su Departamento Económico en conjunto con los Organismos Especializados competentes. Al informe se adjuntaron documentos elaborados por la Subcomisión de Desarrollo Económico, con comentarios de la Comisión Económica y de Empleo; otros de la OIT y del Banco Mundial en los cuales “se comprobaba una carencia de proyectos bien estudiados listos para su financiamiento”; y uno de la Cámara Internacional de Comercio, incluyendo un anteproyecto de “Código internacional para el trato equitativo de las inversiones extranjeras”.

Asimismo, el Secretario General había puesto a disposición del Consejo el “Informe Económico Anual para 1948”, que contenía un análisis global de la economía mundial e incluía los problemas del desarrollo económico, los del comercio y el financiamiento internacionales. Además, proponía un presupuesto mayor para el Programa Regular de Asistencia Técnica establecido por la Resolución 200 (III).

El Informe del Secretario General formulaba sugerencias relativas a los objetivos, la magnitud, las relaciones con los organismos intergubernamentales, la participación de las diferentes organizaciones del sistema de Naciones Unidas y la estructura administrativa y financiera del proyectado Programa.

El Consejo contó también como antecedentes para la discusión con las observaciones emanadas de las Juntas Ejecutivas de la Organización Mundial de la Salud y de la UNESCO, una resolución del Consejo de la FAO y una comunicación del Director General de la OIT sobre su propio programa de cooperación técnica.

Al abrir el debate el Presidente Thorn expresó que, en su opinión, el tema de la asistencia técnica “podría describirse como el más importante abordado hasta ahora por el Consejo”. Tal vez esta apreciación era algo exagerada, pero no puede negarse que tenía una relevancia muy particular. La discusión general, sin embargo, fue sumamente confusa ya que abarcaba todo el Punto 9 del temario, que incluía diversos aspectos del desarrollo económico. Por ello en un comienzo muchos delegados hicieron consideraciones de orden general; otros hablaron sobre el financiamiento o la puesta en marcha de la Resolución 200 (III) adoptada por la Asamblea en 1948. Sólo después de algunos días se otorgó mayor atención a la consideración del Informe del Secretario General respecto al Programa Ampliado; y de hecho esa atención no fue tan coherente ni precisa. Ello era previsible dado el carácter tan amplio y técnico de la propuesta de la Secretaría. Paulatinamente se fue abriendo paso la idea de que era necesario crear un comité que analizara en detalle y de manera sistemática todos los aspectos de este Programa Ampliado. Se pidió entonces y se obtuvo la clausura del debate general. A continuación, se discutió el establecimiento de un Comité Especial o la utilización del Comité Económico del Consejo. Primó, por débil mayoría, la segunda de estas alternativas, con un agregado un tanto ortodoxo: el Comité no sería presidido, como era y es tradicional, por uno de los Vicepresidentes del Consejo, sino por el autor de estas líneas; tal vez por el hecho de haber participado en esta cuestión de modo muy activo.

No puedo negar que ésta fue una de las tareas más estimulantes que me correspondió desempeñar en el curso de mi primera misión en las Naciones Unidas. Durante dos semanas, en sesiones realizadas mañana, tarde y noche el Comité, si bien se concentró básicamente en el Programa Ampliado de Asistencia Técnica, analizó además cómo se estaba aplicando el Programa Regular de la Resolución 200 (III) y consideró el problema del financiamiento del desarrollo, reconociendo que la asistencia técnica era sólo una de las medidas para impulsarlo. Las tres cuestiones se debatieran detenidamente y respecto a ellas, el Comité presentó al Consejo sendos proyectos de resolución.

El Comité examinó también el Informe del Secretario General en todos sus aspectos: políticos, técnicos, administrativos, así como los problemas interagenciales. Surgieron varios problemas cuya solución no fue fácil, como por ejemplo: a qué tipo de actividades debía asignárseles prioridad; cuál sería la estructura administrativa para manejar el Programa; cuáles serían las formas de financiamiento y de distribución de los fondos. Luego de una acalorada discusión, el Comité recomendó crear un fondo con contribuciones voluntarias de los países miembros de Naciones Unidas y de los Organismos Especializados y que los recursos obtenidos debían distribuirse entre las Naciones Unidas y los Organismos Especializados y ser administrados por cada una de las organizaciones. De este modo se financiarían los proyectos que solicitaran los gobiernos en la respectiva especialidad. Una minoría importante —a la cual la experiencia le dio la razón pocos años más tarde— deseaba que la administración del fondo estuviera centralizada y decidiera el financiamiento de cada proyecto, sin perjuicio de la participación de las organizaciones. El Comité aceptó la sugerencia del Secretario General en el sentido de crear una Junta de Asistencia Técnica compuesta por el Secretario General de Naciones Unidas y los Directores Generales de los seis Organismos Especializados participantes en el Programa, llamada a guiarlo y a administrar globalmente el fondo, de acuerdo con las directivas que el Consejo le proporcionaría a través de un Comité Gubernamental de Asistencia Técnica que se crearía adicionalmente con el propósito de vigilar y orientar las actividades del Programa. Asimismo, recomendó que se insertaran en la resolución constitutiva del Programa los mismos principios que consultaba la Resolución 200 (III) relativos al gobierno de sus objetivos, el tipo de servicios y las condiciones que debían garantizar la libertad, los derechos y la soberanía de los Estados beneficiarios de la asistencia.

El problema que mayores dificultades ocasionó a la Presidencia del Comité fue la lucha que se entabló entre Estados Unidos, Francia y el Reino Unido de Gran Bretaña respecto al porcentaje de los recursos que debía asignarse a cada organización. Gran Bretaña, antigua protectora de la OIT desde la preguerra, deseaba que se le diera prioridad. Francia, país sede de la UNESCO luchaba con fuerza por darle preeminencia. Y Estados Unidos, al argumentar que los problemas de alimentación y de salud eran los que requerían más urgente solución para los países en desarrollo, se inclinaba porque se le asignaran mayores recursos a la FAO y a la OMS. Dos días se prolongó esta controversia que involucró a todos los miembros del Comité. La situación era tan confusa y tan firmes las posiciones de las tres grandes potencias que me vi obligado a recurrir a una fórmula absolutamente inusual; aunque toda la sala y su Presidente estaban en extremo fatigados por el debate, tenía pocas esperanzas de que fuera aceptada. Dije que, en mi opinión, esta era una situación indigna de un organismo como el Consejo y que en la discusión no habían primado sólo los intereses de los países en desarrollo; que no podía someter el asunto a votación pues ello crearía numerosos problemas adicionales y solicitaba al Consejo me otorgara plenos poderes para decidir, al tiempo que me comprometía a presentar al día siguiente una solución que sería inapelable. Agregué que, habiendo escuchado todos los argumentos, los ponderaría en conciencia y con plena objetividad. Ante mi sorpresa, los grandes protagonistas guardaron silencio y el resto estalló en aplausos.

Mi “veredicto” fue FAO, 29 por ciento; Naciones Unidas, que tendría a su cargo todo aquello que no competía a los Organismos Especializados, incluso la industrialización, 23 por ciento; OMS, 22 por ciento; OIT, 11 por ciento; UNESCO, 14 por ciento; y la Organización para la Aviación Civil, 1 por ciento. Esta distribución no sólo fue aprobada por el Consejo, sino también por la Asamblea General meses más tarde y se aplicó durante varios años; las demandas de los países interesados correspondieron casi enteramente a esos porcentajes.

El Comité redactó también un proyecto de resolución para que el Consejo lo transmitiera a y fuera aprobado por la Asamblea General.

Al mismo tiempo, el Comité discutió y aprobó para consideración del Consejo otros dos proyectos de resolución. En el primero se ratificaba la Resolución 200 (III) de la Asamblea General, cuya desaparición no se deseaba a causa de la creación de un Programa Ampliado y, por el contrario, proponía a la Asamblea que ampliara sus actividades desde 1950, en vista de las peticiones que habían presentado los gobiernos. El segundo, cuyo análisis detallado incluyo en el capítulo subsiguiente, solicitaba al Secretario General realizar una serie de estudios que sirvieran de base al Consejo para examinar a fondo, en un próximo período de sesiones, “las acciones necesarias tendientes a estimular inversiones de capital provenientes de fuentes locales o externas”.

A mediados de agosto comenzó el Consejo a considerar el informe de nuestro Comité. Tanto interés despertó esta acción conjunta de las principales organizaciones del sistema de Naciones Unidas que a las reuniones de ambos órganos asistieron y formularon declaraciones los Directores Generales de los cinco Organismos Especializados participantes en el Programa y, por cierto, los Secretarios Generales Adjuntos sobre cuestiones Económicas y Materias Sociales.

Al comienzo del debate, el Presidente Thorn declaró que el informe del Comité era “una obra maestra de clara redacción” y solicitó que las delegaciones hicieran observaciones generales y luego se someterían a discusión varias enmiendas de poca importancia. Me correspondió presentar el informe, explicar los puntos destacados de los debates en el Comité y los proyectos de resolución. Las intervenciones elogiaron el trabajo del Comité, salvo dos o tres excepciones cuyos motivos eran evidentemente de carácter político. Las enmiendas se aprobaron en su mayoría y finalmente se adoptó la Resolución 222 (IX), una de las más importantes del Consejo, que incluía todos los proyectos de resolución propuestos por el Comité. En el literal A, el principal de la resolución, se incluía la suma con que debía iniciar operaciones el fondo de contribuciones voluntarias y se proponía a la Asamblea que, a principios de 1950, convocara a una Conferencia de Asistencia Técnica, con la participación de todos los miembros de las organizaciones que operaban en el Programa, con el propósito de recibir las promesas de contribución que cada país estaba dispuesto a aportar.

Así terminó ese Noveno Período de Sesiones del Consejo, el cual, como los anteriores y los que le siguieron hasta 1952, estuvo a la altura de las responsabilidades que le entregó la Carta. Había cumplido una parte importante de las recomendaciones de la Resolución 198 (III) de la Asamblea General e iniciado una acción en otra de igual categoría: el financiamiento del desarrollo.

Pero respecto a la asistencia técnica aún faltaba el trámite más importante. Sólo la Asamblea General tenía facultad para crear un programa institucionalizado de este género. La Asamblea, según la tradición, se reunió el primer martes de la tercera semana de septiembre, o sea apenas un mes después que el Consejo terminó sus sesiones. Como era obvio dicho Programa ocupaba un lugar importante en el tópico que figuraba en su temario, “Informe del Consejo Económico y Social”, el cual se discutiría en su Segunda Comisión, la Económica y Financiera.

Como este libro, según ya lo he declarado desde un comienzo, tiene en parte el carácter de “memorias”, no puedo soslayar un hecho muy personal. En capítulos anteriores relaté que se me eligió Presidente de la Segunda Comisión en 1947, por decisión de mis colegas los delegados permanentes del grupo latinoamericano, quienes, aunque tenían mayor importancia que un aprendiz —y eso era yo entonces—, no se interesaban demasiado por participar en esta Comisión. También describí como por un azar increíble fui reelegido en 1948. En 1949, mi elección como Presidente del mismo organismo no obedeció a una decisión del grupo latinoamericano ni al azar. Fue el resultado de la opinión coincidente de quienes se interesaban porque la aprobación del Programa Ampliado de Asistencia Técnica no encontrara dificultades; en primer lugar, el Secretario General, luego los países en desarrollo, a quienes tanto interesaba, y las naciones industrializadas que debían aportar la base del financiamiento. Fue así como, sin que mi delegación y mis amigos ejercieran presión alguna, me encontré de nuevo en una posición clave para impulsar la lucha en favor del desarrollo.

El debate general en la Segunda Comisión demostró el interés de la gran mayoría de los Estados por el Programa. Hubo un apoyo excepcionalmente amplio. Y, en general, las observaciones tendieron a destacar algunos aspectos del texto que aprobara el Consejo, en particular aquellos que contenían los principios que éste había incluido; por ejemplo, que la asistencia sólo podría otorgarse a pedido de los países, que no debía interferir en los asuntos internos de los mismos u otorgarse atendiendo a motivaciones de orden político. Muchos delegados aprovecharon la oportunidad para expresar sus preferencias acerca de los sectores de la economía que debían atenderse en forma prioritaria. Se plantearon opiniones acerca de la necesidad de que el Comité de Asistencia Técnica (gubernamental) tuviera más poder sobre las actividades de la Junta de Asistencia Técnica; que se prestara atención a los proyectos regionales y que los porcentajes de los recursos fijados para cada organización sólo debían regir para 1950. Además, las potencias, tales como Francia y Gran Bretaña, que no estaban satisfechas con los recursos asignados a las organizaciones de su preferencia, hicieron presente su desacuerdo sin procurar alterarlos. Asimismo, algunos reiteraron su opinión de que los Organismos Especializados sólo podrían utilizar sus cuotas para asistencia técnica y no para financiar proyectos de sus programas regulares. De hecho, nada que significara una alteración sustancial de la filosofía, estructura o métodos de acción del Programa.

Cuando se comenzó a discutir el proyecto de resolución transmitido por el Consejo, Polonia, México y Australia presentaron enmiendas. La de Polonia consistía en que se pusiera mayor énfasis en el papel del Comité de Asistencia Técnica. Al demostrársele que ello no era necesario, el representante polaco la retiró. México deseaba precisar los objetivos de la Conferencia de Asistencia Técnica que debía convocarse. Retiró la enmienda después de un leve cambio propuesto por Líbano. La propuesta de Australia agregaba un párrafo que debía expresar la necesidad de que las organizaciones participantes se comprometieran formalmente a ajustar sus operaciones a los principios contenidos en el Proyecto. Aunque estaba implícito en el texto, la enmienda fue aprobada por unanimidad.

En sesión plenaria, la Asamblea General se pronunció en su totalidad en favor de la resolución. Hasta el delegado de Polonia expresó que este acuerdo “casi sin precedentes por la unanimidad que lo apoyó”, demostraba cómo, a pesar de las pequeñas diferencias de opinión, “cuando existe buena voluntad es posible lograr estos resultados”. Por consiguiente, la resolución fue aprobada por consenso general, sin alteraciones[3].

Adoptó también las Resoluciones 305 (IV) y 306 (IV). La primera aprueba la recomendación del Consejo de aumentar el presupuesto para la asistencia técnica del Programa Regular (Resolución 200  [III]) y la segunda propone otras medidas para impulsar el desarrollo económico, a las cuales ya me he referido.

De esta manera, se inició la puesta en marcha de una realización tan significativa para la cooperación internacional para el desarrollo, en cuyo proceso la delegación de Chile desempeñó un papel fundamental en todas las instancias. El elocuente reconocimiento de esta participación se tradujo en que la primera Conferencia de Asistencia Técnica, verificada en 1950, me nombrara también su Presidente. El primer Secretario General de Naciones Unidas, Trygve Lie, en sus “memorias” intituladas In the Cause of Peace. Seven Years with the United Nations[4] señala:

“La Asamblea General, al autorizar el Programa Ampliado de Asistencia Técnica, en noviembre de 1949, acercó aún más a América Latina a la órbita de los esfuerzos de Naciones Unidas en materia de asesoría. Hasta ese momento, nuestras actividades se habían concentrado principalmente en los países de Europa, del Medio Oriente y del Lejano Oriente, devastados por la guerra. Ahora se extenderían a otras áreas en donde siglos de pobreza, ignorancia y enfermedades, habían creado problemas más arraigados, a menudo con mayores repercusiones que los que habíamos enfrentado. El hombre que mayor responsabilidad tuvo en este importante avance de la Asamblea fue el Embajador Hernán Santa Cruz, Representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas y luego Presidente del Consejo Económico y Social. Su planteamiento fue directo y de gran visión y en consonancia con la ferviente determinación de sus colegas latinoamericanos de ampliar las actividades de las Naciones Unidas a un área donde se podían lograr resultados concretos. Esto concordaba con mis propias conclusiones sobre América Latina.”

En dicha Conferencia, 54 países prometieron contribuciones por valor de 20 millones de dólares o su equivalente en monedas nacionales, como disponía la resolución constitutiva.

Posteriormente, en julio de 1954, el Consejo Económico y Social, por iniciativa de Francia, revisó la forma de distribución del Fondo de Asistencia Técnica. Por su Resolución 542 (XVIII) dispuso que, a partir del primero de enero de 1955, los recursos del Programa Ampliado no se destinarían a las organizaciones participantes sobre la base de porcentajes determinados con anterioridad, sino teniendo en consideración las solicitudes sometidas por los gobiernos y las prioridades establecidas por ellos y ciertos principios y procedimientos que la misma resolución señala.

La experiencia había demostrado indudablemente que el procedimiento de distribución acordado por la Resolución 222 (IX) era inadecuado, ya que no correspondía a las prioridades que se deducían de las solicitudes de los gobiernos. Sin embargo, en la práctica los porcentajes que se fijaron en 1949 siguieron aplicándose con ligeras variaciones a las actividades que eran de la competencia de las organizaciones que participaban.

El Programa Ampliado de Asistencia Técnica terminó como tal al refundirse con el Fondo Especial de las Naciones Unidas y pasó a constituir el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), por mandato de la Resolución 2029 (XX) de la Asamblea General del 22 de noviembre de 1965[5].

Durante sus 15 años de funcionamiento, el Programa Ampliado había realizado una gran obra. Por primera vez en la historia se desarrolló una iniciativa de alcance prácticamente universal financiada por más de 100 países para vencer, conforme al espíritu y a la letra de la Carta de las Naciones Unidas, el subdesarrollo existente en gran parte del mundo. Además, fue el primer contacto masivo de técnicos y altos funcionarios de casi todos los países. Nunca se ha otorgado una verdadera significación política a este hecho.

Estas afirmaciones no carecen de fundamento. En el curso de la vida del Programa y sin considerar los proyectos del Fondo Especial, las estadísticas señalan:

a)El presupuesto del Programa, que comenzó en 1950-1951 con 20.036.170  dólares, creció paulatinamente (con ciertos retrocesos esporádicos), hasta llegar a 68.494.000 dólares en 1965.

b)32.000 años-hombre de expertos, lo que equivale a dos mil personas distintas en jornada completa provenientes de 99 países y territorios, trabajaron en 136 países y territorios.

c)31.538 individuos disfrutaron de becas entre 1950 y 1962; provenían de 168 países y territorios y recibieron capacitación en 128 países.

Cabe también anotar que ya en octubre de 1952, según una publicación del Presidente de la Junta de Asistencia Técnica, David Owen, 1.600 expertos de 61 países, no todos provenientes de países desarrollados, trabajaron en 58 países y territorios subdesarrollados.

Es una demostración impresionante de lo que puede lograr la cooperación internacional basada en la solidaridad y el interés común. Sería injusto no destacar como factor importante de este éxito a David Owen, ya fallecido, a quien me referí cuando mencioné el papel que desempeñó en el Consejo como Secretario General Adjunto durante la creación de la CEPAL. Él dirigió el Programa durante más de 20 años, primero en calidad de Presidente Ejecutivo de la Junta de Asistencia Técnica y luego como Co-Administrador.

1. [1] El texto de la declaración de Truman dice:

“Debemos embarcarnos en un nuevo y audaz programa para poner nuestro progreso científico e industrial al servicio del desarrollo, para mejorar y hacer progresar a las regiones subdesarrolladas.

Más de la mitad de la población del mundo vive en condiciones cercanas a la miseria. Su alimentación es inadecuada. Son víctimas de la enfermedad. Su economía es primitiva y estancada. Su pobreza es un obstáculo y una amenaza tanto para ellos como para las regiones más prósperas.

Por primera vez en la historia, la humanidad posee los conocimientos y la habilidad para aliviar los sufrimientos de esa gente.

Estados Unidos tiene un lugar prominente entre las naciones en el desarrollo de técnicas industriales y científicas. Los recursos materiales que podemos permitirnos usar para asistir a otras gentes son limitados. Pero nuestros recursos imponderables en conocimientos técnicos crecen constantemente y son inagotables.

Creo que debemos poner a disposición de los pueblos amantes de la paz nuestro acopio de conocimientos técnicos, para ayudarlos a realizar sus aspiraciones de una vida mejor. Y, en cooperación con otras naciones, debemos estimular la inversión de capital en las regiones que necesitan desarrollarse.

Nuestro fin debe ser ayudar a los pueblos libres del mundo para que, a través de sus propios esfuerzos, produzcan más alimentos, más vestuario, más material de construcción y más energía mecánica para aliviar su carga.

Invitamos a otros países a unir sus esfuerzos tecnológicos en esta empresa. Acogeremos su contribución calurosamente. Esta debe ser una empresa cooperativa en que todas las naciones trabajen al unísono a través de las Naciones Unidas y sus agencias especializadas, siempre que ello sea posible. Debe ser un esfuerzo mundial para lograr la paz, la abundancia y la libertad...

El antiguo imperialismo —la explotación para beneficio del extranjero— no tiene lugar en nuestros planes. Contemplamos un programa de desarrollo basado en los conceptos de justicia democrática.”

2. [2] Formado por el Secretario General de las Naciones Unidas y los Directores Generales de los Organismos Especializados, se le conoce como el ACC.

3. [3] El texto de la Resolución 304 (IV), dice como sigue;

“La Asamblea General,

Habiendo considerado la Resolución 222 A (IX) del Consejo Económico y Social, del 15 de agosto de 1949, sobre un programa ampliado de asistencia técnica para el desarrollo económico,

1. Aprueba las observaciones y principios rectores establecidos en el Anexo I de tal Resolución y las disposiciones adoptadas por el Consejo para la administración de dicho programa;

2. Toma nota de la decisión del Consejo de realizar una Conferencia de Asistencia Técnica, a ser convocada por el Secretario General, de acuerdo a los términos de los párrafos 12 y 13 de la Resolución del Consejo;

3. Autoriza al Secretario General a abrir una cuenta especial destinada a la asistencia técnica para el desarrollo económico, que esté disponible para aquellas organizaciones que participen en el programa ampliado de asistencia técnica y que acepten las observaciones y principios rectores establecidos en el Anexo I de la Resolución

del Consejo y las disposiciones adoptadas por el Consejo para la administración de dicho programa;

4. Aprueba las recomendaciones dirigidas por el Consejo a los gobiernos que participen en la Conferencia de Asistencia Técnica, acerca de las disposiciones financieras para la administración de las contribuciones, y autoriza al Secretario General a cumplir las obligaciones que se le han asignado a este respecto;

5. Invita a todos los gobiernos a aportar las mayores contribuciones voluntarias que les sea posible a la cuenta especial para asistencia técnica.”

4. [4] Trygve Lie, In the Cause of Peace. Seven Years with the United Nations, The MacMillan Company, Nueva York, 1954.

5. [5] En otro capítulo me ocuparé del Fondo Especial creado en 1961 y del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo.

CAPÍTULO XIV

El inicio de la batalla por incrementar el financiamiento externo del desarrollo

I. Una explicación necesaria

Entre 1950 y 1953 las actividades económico-sociales del Consejo encargado de esas tareas y de la Asamblea General, que marcharon en completa concordancia, se concentraron en el financiamiento del desarrollo económico y en las medidas para asegurar el pleno empleo. Aunque el problema del subdesarrollo tenía una mayor audiencia en los países periféricos que habían tomado la ofensiva en los organismos competentes, éstos aceptaban que era difícil superarlo si no se afianzaba la estabilidad económica mundial. Las iniciativas de esas naciones giraron en torno al financiamiento, al tiempo que las naciones industrializadas, temiendo una crisis económica mundial, impulsaron el tema del pleno empleo. Sin embargo, los países en desarrollo valoraron los vínculos entre ambos tópicos cuando la documentación demostró que el mejoramiento acelerado de la economía del Tercer Mundo era un factor decisivo del empleo total a nivel mundial.

Las discusiones sobre el financiamiento comprendieron varios aspectos: a) la necesidad de mayores inversiones para impulsar el desarrollo como elemento básico; b) el ahorro interno opuesto al financiamiento externo, o combinado con él; c) si el financiamiento externo debería provenir de fuentes públicas o privadas, de tipo bilateral o multilateral, a través de instituciones internacionales; d) si el financiamiento externo, especialmente el de las instituciones internacionales, debía sólo limitarse a proyectos rentables como tales, o serviría también para ejecutar proyectos no rentables (“non self liquidating”) ; y e) si para ello era o no necesario crear nuevas fuentes de financiamiento público externo, inclusive una Autoridad Internacional del Desarrollo.

En el presente capítulo y en el siguiente, se verá cómo se abordaron estas cuestiones, cuáles fueron las posiciones antagónicas entre el Norte y el Sur y en qué forma los países en desarrollo, después de algunos progresos en diversos foros, llegaron a un desenlace bastante negativo. De hecho, esta batalla, agregada a otras que han surgido del mejor conocimiento de los factores del desarrollo, continúa hasta hoy.

A pesar de que en algunos casos la inclusión de hechos y acuerdos en el texto podría parecer reiterativa, describiré las principales instancias de este enfrentamiento Norte-Sur. Estimo necesario recordar los esfuerzos hechos por los países del Tercer Mundo y los obstáculos que enfrentaron. Es importante difundir esta información y evitar así que la ignorancia sobre el tema conduzca a que actualmente se consideren como innovaciones o nuevas concesiones los avances que se lograron hace 30 años.

II. El tenso marco político internacional

La “batalla” se desarrolló en un clima de extraordinaria tensión política. Fueron tres años preñados de acontecimientos de extrema gravedad en el escenario internacional, que nos llenaron de angustia: el período más álgido de la Guerra Fría; después la guerra “caliente de Corea” y, finalmente, el deshielo que sobrevino en 1953. Durante ese lapso murió Stalin, desaparecieron los gobiernos “liberales” de Estados Unidos y del Reino Unido de Gran Bretaña, dando paso a la administración republicana de Eisenhower y al retorno de Churchill al poder, como Primer Ministro. Estados Unidos sufrió la peste del “macartismo” y, lo más importante, surgió una nueva gran potencia comunista, la China de Mao Tse-Tung.

Todos estos acontecimientos ejercieron una considerable influencia sobre Naciones Unidas. Se postergó por algunos años el ingreso a la Organización de una cantidad de Estados importantes del Este y de Occidente y contribuyeron a reforzar, en lo político, la existencia de dos bloques antagónicos: uno formado por los países socialistas (cinco naciones) y el otro, constituido por los 55 autodenominados “pueblos libres”, aun cuando muchos fueran gobernados por dictaduras opresoras. Fueron tres o cuatro años de verdaderas “mayorías automáticas”, mucho más automáticas que las que algunas grandes naciones occidentales imputan hoy a los países en desarrollo cuando defienden sus derechos y su interés legítimo por mejorar sus niveles de vida. También la despiadada e injusta persecución de McCarthy se tradujo en la eliminación de algunos excelentes funcionarios de Naciones Unidas, entre ellos David Weintraub, y provocó el suicidio del Consejero Legal de la Organización, A. H. Feller, un ser humano extraordinario.

En cuanto al grado y al sentido en que estos hechos influenciaron la lucha de esos años en favor del desarrollo, en especial la búsqueda de nuevas fuentes de recursos para superarlo, al juzgarlos en el contexto de la perspectiva que dan los 30 años transcurridos llego a la conclusión de que, por una parte, nos fueron favorables y, por la otra, no. Lo curioso es que la etapa del deshielo fue la que más conspiró contra nuestros anhelos.

Vale la pena detenerse en algunos de esos eventos y en sus repercusiones en nuestras actividades.

Así como la primera “crisis” política internacional de la posguerra, en 1948, se concentró en Europa, la segunda lo hizo en el Lejano Oriente. La Segunda Guerra Mundial, desde el punto de vista geopolítico, transformó de manera mucho más profunda al Asia y al Lejano Oriente que a Europa. Independizó a India, Paquistán y Birmania e incluso a Corea; y luego a Indonesia, Malasia e Indochina; debilitó enormemente al poderoso imperio militar japonés que se había extendido desde China y Mongolia hasta Indonesia y Filipinas; impulsó en forma extraordinaria la revolución comunista de China. A fines de 1949, Mao-Tse-Tung había completado su dominio sobre todo el vasto continente y proclamado el establecimiento de la República Popular China, con Pekín como su capital. Por su parte, el derrotado Chiang-Kai-Shek se había refugiado en la isla de Formosa —hoy Taiwán— con Taipei como capital de China “nacionalista”.

La Unión Soviética reconoció sin demora a la República Popular y, ya en febrero de 1950, firmó con ella un Tratado de Amistad, Alianza y Ayuda Mutua. Ello, naturalmente, implicaba el retiro de su reconocimiento al antiguo régimen chino.

Al inaugurarse el Décimo Período de Sesiones del Consejo Económico y Social, en ese mismo mes de febrero, la Unión Soviética concretó en Naciones Unidas su posición respecto a la nueva situación en China. Antes de los procedimientos rituales de la reunión del Consejo, entre ellos la elección de Presidente (función con la cual fui honrado), el Jefe de la Delegación soviética, Semyon K. Tsarapkin, quien habitualmente participaba en los órganos políticos de la Organización, solicitó una “moción de orden”. Planteó una violenta protesta por el hecho de que el asiento de China estuviera ilegítimamente ocupado por un miembro de la “repudiada clique del Kuomintang”, agregando que la Delegación de su país no participaría en ninguna reunión del Consejo mientras no se corrigiera tal situación “irregular y arbitraria”.

El delegado de China nacionalista no abandonó su puesto y reclamó su derecho a representar a China, porque el gobierno “transitorio” de Formosa era el legítimo vocero del pueblo chino. Aparte de las delegaciones del bloque socialista, ninguna otra objetó esta posición. Tsarapkin, seguido por todos los miembros de su delegación, abandonó la sala en forma espectacular, hecho que apareció fotografiado en prácticamente toda la prensa mundial.

Estos acontecimientos tuvieron vastas proyecciones. Desde luego, durante varios meses, incluyendo también el Decimoprimer Período de Sesiones del Consejo Económico y Social, la Delegación soviética no participó en las reuniones por igual motivo. Luego, su ausencia del Consejo de Seguridad, en el cual tiene derecho a veto, permitió adoptar la resolución que dispuso que un contingente de las Naciones Unidas “repeliera la agresión de Corea del Norte”. Todo lo anterior incrementó en alto grado la reacción emocional del pueblo de Estados Unidos contra el comunismo —tan bien alimentada por el tristemente célebre Senador McCarthy y sus seguidores— lo que impidió, durante 20 años, que la República Popular China, como le correspondía, fuera aceptada en las Naciones Unidas. Tan virulenta fue aquella campaña que a uno de los constructores de la victoria contra Hitler e iniciador del Plan de Recuperación Europea, el general Marshall, se le acusó de haber “entregado China a los comunistas”.

Tal vez en mayor grado que ningún otro acontecimiento, la guerra de Corea influyó en el trabajo del Consejo Económico y Social, en particular el de su Decimoprimer Período de Sesiones. Esta guerra —resultado de la división de dicho país en dos mitades, después de que Estados Unidos y China lo liberaron de la prolongada ocupación japonesa— se originó en la invasión de Corea del Norte a Corea del Sur el 24 de junio de 1950. La decisión del Consejo de Seguridad transformó el conflicto entre los dos Estados coreanos en una acción de “seguridad colectiva contra la agresión”, mediante la cual las fuerzas de Naciones Unidas, bajo el mando del famoso General MacArthur, combatieron a los invasores del norte. En dicho ejército participaron varios Estados, un gran número proporcionó apoyo logístico y prácticamente todos los miembros de la Organización —a excepción de Yugoslavia, país que se abstuvo en el Consejo, y los demás del bloque socialista— apoyaron la acción del Consejo de Seguridad. Como se sabe, China, contra las previsiones de MacArthur, intervino en la guerra cuando las fuerzas de las Naciones Unidas se acercaron a sus fronteras. Sólo en 1953, bajo el gobierno de Eisenhower, se puso término a las hostilidades firmándose un armisticio que rige hasta hoy, pues nunca se ha firmado un Tratado de Paz. Las dos partes de Corea, igual que antes, quedaron divididas por el Paralelo 38. Ambas han prosperado, sobre todo Corea del Sur con el considerable apoyo de Estados Unidos y de Japón.

Frente a un acontecimiento como la guerra de Corea, en la cual intervino oficialmente la Organización de las Naciones, ninguno de sus Órganos podía quedar al margen. El Consejo de Seguridad aprobó una resolución pidiendo al Secretario General, al Consejo Económico y Social y a los Organismos Especializados, así como a las Organizaciones No Gubernamentales competentes, que proporcionaran la “asistencia que pueda solicitarles el Comando Unificado para ayuda y apoyo de la población civil de Corea”. El CESNU[1], ante este requerimiento, adoptó una detallada resolución recomendando una serie de medidas a los Organismos Especializados y a las entidades no gubernamentales que tenían estatuto consultivo en el Consejo. Además, decidió no clausurar ese período de sesiones y sólo suspendió sus reuniones con la condición de poder convocarlo cuando fuera necesario para cumplir las obligaciones que le imponían las decisiones del Consejo de Seguridad.

He mencionado que también influyeron en las actividades económico-sociales de la organización mundial los cambios ocurridos en la conducción política de Estados Unidos y del Reino Unido de Gran Bretaña. El efecto del primer país fue significativo, en especial durante los primeros años en que sus ministros de finanzas, como por ejemplo George Humphrey y Charles Wilson, provenían de las altas jerarquías de la empresa privada y eran apasionados anti-estatistas. Aplicaban esos conceptos a la política internacional y estimaban que la cooperación para el desarrollo de los países económicamente débiles sólo era posible y eficaz a través de la inversión privada extranjera. Tal política creó obstáculos casi insuperables a las proposiciones hechas en los planos mundial y regional tendientes a aumentar la transferencia de recursos públicos a las naciones subdesarrolladas.

Para completar el esbozo del marco político de esos años, agregaré que la ausencia de la Unión Soviética de los Órganos de Naciones Unidas sólo duró hasta la Asamblea General de 1950; que ese mismo año en el Consejo Económico y Social, esta ausencia de un país que el año anterior había hecho explotar la bomba atómica y con ello se erigía en una segunda superpotencia, si bien facilitó ciertas deliberaciones, dejó una impresión de vacío que en ocasiones rayaba en lo irreal. Además, a los países del Tercer Mundo nos restó parte de nuestro poder de negociación en la lucha contra el subdesarrollo. Por otro lado, la muerte de Stalin ocurrida el 5 de marzo de 1953, seguida de la designación de Malenkov y el armisticio de Corea el 7 de julio, pusieron fin a esa etapa de guerra fría y de conflictos armados.

III. El aporte técnico de las instituciones

Durante el período en que se inició y alcanzó su punto álgido la lucha por un mejor financiamiento del desarrollo, se dispuso cada año en mayor grado de un rico material preparado por Naciones Unidas, sus organismos subsidiarios, los Organismos Especializados y también por las Organizaciones No Gubernamentales. El Estudio Económico Mundial, elaborado todos los años por el Departamento Económico de Naciones Unidas, se tornaba progresivamente más completo y útil y se convertía en un documento clave tanto para los gobiernos como para los estudiosos. También las Comisiones Económicas Regionales comenzaron a preparar estudios anuales o bienales de la economía de los países de sus respectivas áreas. De especial valor eran los de la CEPAL, que se presentaban a partir de 1949 bajo la sabia dirección del economista Raúl Prebisch, y los de la Comisión Económica de Europa, a cargo de otra eminencia, Gunnar Myrdal. Lo anterior no resta méritos a la obra que realizaba, con las dificultades propias de su vasta y complicada área en el Asia y el Lejano Oriente, el prestigioso economista indio Palamadai S. Lokanathan.

Se contaba además con una serie de estudios sobre el tema específico del financiamiento del desarrollo económico, que provenían principalmente del Secretario General, de las Comisiones Regionales, de grupos de expertos de gran jerarquía y de Organismos Especializados tales como el Banco Mundial, el Fondo Monetario Internacional, la OIT y la FAO. A ellos me referiré en el curso del relato de las discusiones en el Consejo y en la Asamblea.

De hecho, durante los primeros ocho años de vida del sistema mundial de cooperación, se había desarrollado un proceso de maduración muy importante respecto a “ese factor desconocido” que era el subdesarrollo. Se perfilaban su dimensión, su carácter, sus efectos sociales en los países de la periferia y sus consecuencias para la estabilidad de la economía mundial. También surgían soluciones y modelos y aparecían obstáculos de orden político y técnico, provocados los primeros por la incomprensión o los intereses de grupos influyentes. Este proceso de maduración involucró también a las delegaciones, las cuales poco a poco fueron ampliando su versación en estas cuestiones; ello era importante porque, salvo los gobiernos de las naciones más adelantadas que disponían de un apoyo logístico académico y práctico, las demás carecían de preparación en este campo.

Como resultado de este cúmulo de documentación calificada, los países en desarrollo pudieron iniciar una ofensiva firme, pero al mismo tiempo realista y razonada, cuyo propósito era que, en tanto no existieran condiciones más equitativas en el comercio Norte-Sur, favorables a este último sector, se transfirieran recursos financieros a los países en desarrollo.

La transferencia de capitales en el mundo de la preguerra se había efectuado básicamente de dos maneras: inversiones directas o empréstitos a gobiernos, municipalidades o grandes empresas, en general otorgados por consorcios bancarios a través de emisiones de bonos que colocaban en el mercado financiero de los grandes países industriales. Este sistema convertía en algo lógico el argumento que escuchamos por tantos años en el sentido de que la mejor garantía para el desarrollo de los países menos favorecidos era la prosperidad de los ricos. Hoy lo seguimos escuchando.

El Plan Marshall había mostrado la excelencia de otra forma de financiamiento externo al exportar Estados Unidos capitales públicos en gran escala para ayudar a países que los necesitaban en forma urgente, con el fin de rehabilitar sus economías destruidas. El resultado fue espectacular. Hacia fines de 1950 la producción industrial de Europa occidental no sólo era un 45 por ciento más elevada que en 1947, año en que se lanzó el Plan, sino también era 25 por ciento mayor que en 1938, año anterior al comienzo de la guerra, a pesar de la gran devastación que se había producido. El intercambio comercial entre esa región y Estados Unidos se había incrementado en mayor proporción aún.

Paradojalmente, cuando se trataba de medidas colectivas para sacar al Tercer Mundo de su pobreza, el país que había establecido un método de tanto éxito y los que se habían beneficiado de él continuaban dando énfasis a la inversión privada como la única panacea.

No estimo necesario detenerme en las condiciones sociales y económicas reinantes en la periferia en esa época. El material disponible, sin ninguna excepción, resaltaba su carácter dramático. Era tal la magnitud de los índices de mortalidad, morbilidad, esperanza de vida, desempleo, analfabetismo, que correspondían a un ingreso per cápita que fluctuaba entre 50 y 200 dólares anuales en la gran mayoría de países y, en unos pocos, apenas alcanzaba a los 500 dólares; al mismo tiempo en Estados Unidos sobrepasaba los 2.500 dólares. A ello se agregaba una fuerte inflación, términos de intercambio muy desfavorables y una dependencia económica cada vez mayor. Ante estas circunstancias, la cooperación internacional para aportar los recursos tan necesarios hacía oídos sordos. El Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, en cuatro años de operaciones, había aprobado sólo seis préstamos a países en desarrollo, que ascendían a un total de 168,7 millones de dólares.

Esas eran las realidades motivo de nuestras reivindicaciones. Fue una lucha larga, de lento progreso. Se avanzaba centímetro por centímetro para obtener la aceptación de un concepto o simplemente de unas palabras que objetaban las potencias industrializadas, por estimar que podrían minar los principios base de sus políticas. Pero los Representantes del Tercer Mundo, que incluían una notable mayoría latinoamericana, estábamos conscientes de que interpretábamos los conceptos de la Carta de Naciones Unidas y que procurábamos se aplicaran las recomendaciones del mundo subdesarrollado. Era, sin duda, una lucha política e ideológica que no por ser nueva carecía de importancia.

El compromiso de la Carta en el sentido de promover mejores niveles de vida y trabajo permanente para todos, sirvió de base a nuestros planteamientos. Aunque parezca extraño que utilice en la frase anterior la primera persona del plural debo decir, sin falsa modestia, que la Delegación de Chile estuvo siempre en la primera línea de combate. Las delegaciones chilenas participantes en esta lucha contaron, en distintas oportunidades, con personalidades prominentes: Eduardo Frei, a quien he calificado como hombre de Estado sobresaliente y Óscar Schnake, gran líder socialista y posteriormente diplomático; también Ana Figueroa y Carlos Valenzuela, a quienes me he referido en capítulos anteriores.

En febrero de 1949, la Delegación de Chile, con el apoyo decidido de los delegados latinoamericanos, había propuesto un proyecto de resolución al CESNU, aprobado con el N° 179 (VIII). Contenía una serie de disposiciones tendientes a fortalecer la acción internacional para el desarrollo, con recomendaciones a las Comisiones Económicas Regionales y a la Comisión Económica de Empleo, e incluía la siguiente solicitud dirigida al Secretario General:

“Preparar, para consideración del Consejo en su Noveno Período de Sesiones, un informe indicando métodos para financiar el desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados, entre ellos métodos destinados a estimular el movimiento internacional de los capitales requeridos con este fin, prestando la debida atención a las cuestiones de índole social que afectan de manera directa al progreso económico.”

El Secretario General presentó en el período siguiente su estudio “Métodos de Financiamiento del Desarrollo Económico de los Países Insuficientemente Desarrollados”, que incluía recomendaciones para el financiamiento doméstico y el financiamiento internacional. El trabajo contó con la colaboración del Banco Mundial, el Fondo Monetario, la OIT, la Subcomisión de Desarrollo de la Comisión Económica y de Empleo y la Cámara Internacional de Comercio.

En esa oportunidad, el Consejo se destinó casi por completo a tratar la Asistencia Técnica y no consideró ese Informe. Sin embargo, en la Resolución N° 222 (IX) en su Sección D encargó al Secretario General, a propuesta de Chile, que elaborara, con la colaboración de los Organismos Especializados interesados, una serie de estudios “en previsión de las discusiones que se llevarán a cabo en la próxima sesión del Consejo”. Entre ellos precisa algunos importantes:

“a) Sobre inversiones privadas extranjeras en países seleccionados;

b) Métodos para incrementar los ahorros internos más provechosos para el desarrollo;

c) Efecto del desarrollo económico en el volumen de los ahorros;

d) Intercambio de información entre inversionistas y clientes potenciales.”

Esta solicitud se basaba en que “como resultado de las medidas tomadas en materia de asistencia técnica puede producirse en un período próximo un incremento importante del número y la naturaleza de las demandas para el financiamiento internacional de proyectos”, lo que hacía necesario un mejor conocimiento y mayores experiencias sobre eficacia de las acciones para lograrlo.

Los estudios mencionados en las letras a) y b) se terminaron oportunamente. El último fue preparado por un grupo de expertos de alto nivel de Chile, Egipto, India, México, Filipinas, Puerto Rico y el Reino Unido de Gran Bretaña. Asimismo, el Secretario General puso a disposición del Consejo otros documentos: el referente a los “Precios relativos de las exportaciones e importaciones de los países en desarrollo” y el de “Relaciones comerciales entre países subdesarrollados e industrializados”.

En su Décimo Período de Sesiones, el CESNU no trató el tema del Financiamiento para el Desarrollo. El Secretario General de la Organización pidió postergar la discusión hasta el próximo período, en razón de que su Departamento Económico estaba preparando un estudio relativo al Pleno Empleo y otro sobre el Financiamiento del Desarrollo, con la colaboración de sendos grupos de expertos de alta jerarquía.

En el mes de julio de 1950, el Consejo inició la discusión con antecedentes muy completos y valiosos, basados en los estudios citados y en otros elaborados por la CEPAL.

Los informes de la Comisión Económica para América Latina ejercieron especial impacto en los delegados latinoamericanos. Contenían datos respecto a la relación entre exportaciones e importaciones en los países de la región, de los cuales se desprendía que la capacidad de importación per cápita de las naciones de América Latina había descendido a 96,8 en 1949, debido a sus bajas exportaciones que eran en 1925 de 105,3 (coeficiente para 1937 = 100).

Las informaciones acerca de las demás zonas subdesarrolladas eran aún más desfavorables para los países de esas regiones.

En mi opinión, entre toda la documentación puesta a disposición del Consejo, ninguna tuvo mayor influencia en la definición de su política que los dos estudios anunciados por el Secretario General. Ambos, uno titulado “Medidas de carácter nacional e internacional para lograr y mantener el empleo total” y el otro, “Medidas para el desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados” se entregaron al Consejo en 1950. Fueron elaborados por dos grupos de expertos integrados por personalidades en el campo de la economía y de la política económica, con experiencia tanto en la esfera académica como en la función pública nacional e internacional[2]. En sus conclusiones corroboraban, desde un ángulo técnico de gran autoridad, los planteamientos hechos por los países en desarrollo. La posición que asumieron estos últimos en los debates sobre tales temas se basó en las recomendaciones de los grupos de expertos.

El Informe sobre Pleno Empleo, propuso una serie de medidas que significaban que era imposible alcanzar la estabilidad económica mundial y, por lo tanto, el empleo total, sin atacar simultáneamente el subdesarrollo. Para este efecto propiciaba el establecimiento de un “programa, bajo los auspicios del Consejo Económico y Social, para eliminar el desequilibrio actual del comercio mundial”, proponía “crear un sistema viable de comercio internacional” y “eliminar el actual desequilibrio estructural” de ese comercio. Recomendaba, asimismo:

“Crear una circulación estable de inversiones internacionales, a un nivel adecuado para las necesidades de las regiones insuficientemente desarrolladas del mundo y para la capacidad de los países prestamistas.”

Lo interesante es que este Grupo, integrado en su totalidad por expertos provenientes de países industrializados de occidente, entre ellos los más poderosos, dedica una importante sección del Estudio al problema del subdesarrollo, destacando su interdependencia con la estabilidad económica mundial. Consigna en forma expresa que “nuestras recomendaciones son interdependientes, que deben ponerse en práctica simultánea, aunque separadamente”.

Para lograr esos objetivos propone que “en el campo de las inversiones extranjeras, los países industrialmente adelantados adopten una política más consciente que la hasta ahora ensayada” y para ello recomiendan el “establecimiento de programas de préstamos de los gobiernos al extranjero”.

Por último, el Estudio recomienda que la mayor parte de la ayuda “sea distribuida a través del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento” y sugiere una serie de reformas al Banco, incluso de su Convenio Constitutivo, así como la creación en su seno de un nuevo “departamento de préstamos para el desarrollo económico general”.

Nicholas Kaldor, brillante profesor de economía en la Universidad de Cambridge, presentó el informe al Consejo con una claridad y dominio del tema realmente admirables, que produjeron gran impresión en ese órgano principal. Me correspondió el privilegio de presidir esa sesión. En esa oportunidad, entablamos nuestra amistad y pocos años después tuvimos ocasión de reforzarla cuando viajó a Chile en una misión de Asistencia Técnica sugerida por la CEPAL para asesorar al gobierno en un proyecto de reforma de su sistema fiscal.

El Estudio relativo a las medidas para acelerar el desarrollo contiene una serie de recomendaciones de carácter nacional e internacional. Entre las últimas sugiere a las naciones industrializadas estudiar la posibilidad de crear instituciones nacionales análogas al EXIMPORT Bank de Estados Unidos de América. Pero la parte más pertinente de las medidas internacionales es aquella que recomienda:

“a) Al Banco Mundial, aumentar los préstamos a los países en desarrollo hasta alcanzar una suma de mil millones de dólares anuales, en un plazo de cinco años.

b) A las Naciones Unidas, crear una oficina de Autoridad Internacional para el Desarrollo encargada, entre otras tareas, de asistir a los países subdesarrollados en la preparación, coordinación y ejecución de sus programas de desarrollo económico; distribuir entre los países insuficientemente desarrollados subvenciones destinadas a fines precisos; y verificar su adecuada utilización;

c) A las Naciones Unidas, crear una Comisión Económica para el África con el objetivo de asistir a los países de ese continente en el análisis de sus problemas de desarrollo;

d) A las Naciones Unidas, estudiar la posibilidad de establecer una sociedad financiera internacional, encargada de realizar inversiones en valores mobiliarios y de otorgar préstamos a las empresas privadas de los países subdesarrollados.”

Como se comprobará más adelante, estas recomendaciones y las del Grupo que se ocupó del Pleno Empleo, fueron recogidas y hechas suyas por las delegaciones de los países en desarrollo en el Consejo y en la Asamblea General, se las mencionó en todos los debates sobre el tema y algunas de ellas se hicieron realidad pocos años más tarde.

IV. Los debates sobre el Financiamiento en el Consejo y en la Asamblea (1950)

En su reunión de verano de 1950, el Consejo Económico Social inició el gran debate sobre las medidas concretas que debían adoptarse para acelerar el desarrollo económico. En vista de su estrecha relación con las acciones recomendadas para asegurar la estabilidad económica a través del empleo total, sugerí desde la presidencia y fue aceptado que el debate general comprendiera ambos temas.

La primera demostración de que algunos países industrializados no estaban dispuestos a aceptar las recomendaciones de los eminentes expertos provino de Masoin, el delegado de Bélgica. Arguyó que la responsabilidad prioritaria enfrentada por la comunidad mundial seguía siendo la reconstrucción de Europa y que el problema del desarrollo del Tercer Mundo podía resolverse mediante el aumento de las inversiones privadas extranjeras, pero siempre “que se establecieran salvaguardias para proteger el capital foráneo en esos países, incluso disponiendo la aplicación de sanciones”. Manifestó que, en esos momentos, los recursos existentes no podían desviarse hacia el desarrollo, pues cuando en 1952 terminara el flujo de recursos provenientes del Plan Marshall tales recursos serían absolutamente necesarios para continuar financiando la recuperación económica del continente europeo. Agregó que la opinión pública mundial, en particular la de Estados Unidos, se oponía a que se realizaran inversiones en gran escala para el desarrollo de las naciones periféricas.

Confieso que la intervención belga dejó abismados tanto a mí como a mis colegas. No podía aceptar que un representante de un país pequeño como ese, con fama de tener una legislación social muy avanzada, demostrara tal incomprensión ante las condiciones de vida existentes en las regiones donde habitaban dos tercios de la población del mundo. Llegué a pensar que Masoin había sobrepasado sus instrucciones y que era uno de aquellos colonialistas irreductibles con quienes tropecé a menudo durante aquellos años.

El delegado chileno, Óscar Schnake, se encargó de destruir con talento y vasto conocimiento del problema el exabrupto del representante belga. Declaró que las “sanciones” que aquél mencionó significaban el retorno a tiempos pasados y superados y precisó que ese discurso contradecía el pronunciado por otro representante belga en la sesión anterior de febrero y que lo menos que podía exigirse en un debate de esta naturaleza era continuidad en las posiciones; agregó: “estoy convencido de que la presente situación es favorable a las inversiones para el desarrollo y, si se reconoce, como la experiencia lo ha demostrado, que la reconstrucción y el desarrollo son complementarios, debe aceptarse que ambos instrumentos son indispensables para combatir los males de la guerra fría; que la demanda en los países industrializados mejorará sólo si se crea un verdadero poder comprador en la periferia; y lograrlo constituye una tarea en la cual la acción conjunta de los gobiernos y de la empresa privada son igualmente relevantes, siempre que ambos colaboren”.

En el fondo esta argumentación descartaba —con razón— un concepto que se reitera actualmente en la década de los ochenta: el que sostiene que mientras los países no superen la “crisis”, no hay posibilidades de asistencia externa para el desarrollo. Entonces como hoy, declaramos que la salida de la crisis y el retorno a la estabilidad mundial dependen en alto grado del desarrollo del Tercer Mundo.

Luego Schnake analizó en detalle los dos documentos básicos: Estudio sobre el Pleno Empleo e Informe de la Subcomisión de Desarrollo Económico, los cuales coincidían en lo fundamental. Puso de relieve que ellos habían situado la ayuda al desarrollo “en su justa posición”, no como un acto de beneficencia ni por ser una obligación emanada de la Carta, sino como un imperativo nacido del hecho de que “el pleno empleo en el mundo, especialmente en las naciones industrializadas, sólo puede resolverse en el contexto de una economía mundial en expansión, de la cual el desarrollo de los países subdesarrollados constituye el más importante elemento”.

La intervención de Schnake, junto con las del delegado indio. Sir Ramaswami Mudaliar y de los representantes de Brasil y México, plantearon de modo muy completo los puntos de vista de los países en desarrollo miembros del Consejo, los cuales apoyaban con decisión estos argumentos. México y Brasil también criticaron en forma enérgica la exposición del delegado belga, lo que motivó que en los últimos días de la discusión Masoin diera explicaciones y expresara que sus palabras habían sido mal interpretadas.

El nuevo delegado de Estados Unidos al Consejo, Isador Lubin, era un verdadero “liberal” que había formado parte del famoso “Brain Trust” del Presidente Roosevelt, a quien asesoró en su política de recuperación económica en los años treinta. En la discusión, mantuvo una posición muy abierta. Reconoció la necesidad de inversiones públicas y privadas para financiar el desarrollo del Tercer Mundo y expresó que las operaciones de préstamos gubernamentales eran útiles porque tenían un efecto catalítico, tanto en las inversiones privadas como en las de instituciones de crédito nacionales e internacionales. Agregó: “es motivo de inspiración observar que se ha llegado a un punto en la historia en que los países en desarrollo desean evitar que sus pueblos deban sufrir las penosas condiciones sociales que acompañaron en el pasado a la industrialización y quieran proporcionarles maquinarias y mantequilla al mismo tiempo”. Expresó, asimismo, que “con seguridad el Banco Mundial podrá obtener de mi país muchos más fondos de los que dispone en este momento, si se preparan en forma adecuada proyectos esenciales para el desarrollo”.

Debutó también en este encuentro de alto nivel, el delegado francés Philippe de Seynes, quien desde 1954 hasta 1974 dirigió con maestría el Departamento Económico Social de Naciones Unidas. En su intervención observamos ya al economista político moderno, reflexivo, de pensamiento amplio, juicios equilibrados y expresión elegante. Miraba con simpatía las posiciones de los países en desarrollo, lo que siempre confirmó en sus actitudes como funcionario internacional.

Terminado el debate general, el Consejo transmitió el tema a su Comité Económico, dirigido por el Primer Vicepresidente Mudaliar. Este Comité, tras arduo trabajo, logró consenso para dos proyectos de resolución que contenían declaraciones positivas y detalladas. Uno de ellos, el relativo a “La estabilidad económica y el pleno empleo” el cual, entre otras materias, incluía gran parte de las recomendaciones de los expertos.

En lo referente al financiamiento del desarrollo, el consenso no fue fácil. Se formó un Comité de Redacción con la participación de Australia, Brasil, Canadá, Chile, Francia, el Reino Unido de Gran Bretaña y Estados Unidos. En general, la base del acuerdo fueron las recomendaciones de la Subcomisión de Fomento Económico, combinándolas con las proposiciones y enmiendas de varias delegaciones, entre ellas las presentadas por Chile. El consenso reconoció la justicia de la tesis sustentada por los países subdesarrollados en el sentido de que para el mejoramiento del “empleo productivo” y también para la expansión de la economía como un todo era factor esencial el crecimiento acelerado de la producción de esas naciones. Al mismo tiempo aceptó la tesis de los países periféricos respecto a que, hasta ese momento, los ahorros internos y la transferencia de capitales no habían sido suficientes para impulsar su desarrollo económico y que, por lo tanto, se requería en carácter de urgente una movilización más vigorosa de los recursos propios y una mayor y más estable expansión del flujo de capital foráneo. Acogió además el planteamiento chileno sobre la necesidad de que el financiamiento internacional, en especial el del Banco Mundial, cubriera también los proyectos de carácter básico no totalmente rentables, los que se justificaban por sus efectos en el ingreso y en la productividad nacionales. Cabe anotar que hasta entonces, el Banco había rehusado obstinadamente este tipo de financiamiento.

Con base en estos conceptos, el proyecto del Comité recomendó varias medidas, organizadas en secciones relativas a la movilización de capitales locales, entre ellas el estímulo de un mayor flujo de capitales internacionales para el desarrollo; al fomento de nuevos estudios en las esferas de inversiones internacionales y precios de los productos de base; y a un examen continuo de los problemas del financiamiento del desarrollo.

Otras medidas consistían en que un mayor número de naciones industrializadas permitiera al Banco Mundial utilizar una proporción más elevada de sus aportes en moneda local para financiar préstamos que requirieran tales divisas; en la conveniencia de que ciertos proyectos se financiaran de manera conjunta por capitales domésticos y foráneos; en que las instituciones de crédito, al conceder sus préstamos, consideraran “los costos locales indirectos”; y en que estos préstamos deberían concederse a tasas de interés y de amortización que crearan un mínimo posible de cargas en relación con la disponibilidad de divisas extranjeras; y en que se deberían realizar esfuerzos para estimular, por los medios apropiados, el flujo internacional de capitales privados para el desarrollo.

El Consejo aprobó con ligeras modificaciones los dos proyectos de resolución propuestos por el Comité Económico. El referente al Pleno Empleo en la Resolución 290 (XI) y el relativo al financiamiento en la Resolución 294 (IX).

Ambas resoluciones significaron un avance en la satisfacción de las aspiraciones de los países en desarrollo, particularmente en lo relacionado con los conceptos que debían inspirar las políticas específicas. Observaremos cómo los foros posteriores a esta reunión del Consejo fueron elaborando fórmulas más precisas, las cuales, sin ser las esperadas por las naciones periféricas, tuvieron algunos efectos positivos, aunque débiles.

No obstante el tenso clima político de la reunión del Consejo en Ginebra, se vivieron momentos gratos. Se consolidaron numerosas amistades entre las delegaciones. A la de Chile, que venía de Nueva York, se había agregado Enrique Bernstein, entonces Consejero de la Embajada en París. En un momento tan difícil de las relaciones internacionales, nos era indispensable contar con la colaboración de un diplomático capaz, de gran influencia en la Cancillería y que aportaba la experiencia de sus excelentes contactos con el Quai d’Orsay.

La Asamblea General de ese 1950 tuvo un carácter eminentemente político. Aunque se trataron en las diversas Comisiones los temas que consultaba el Programa, más nutrido y variado que en otras ocasiones, la guerra de Corea, en la cual técnicamente participaban las Naciones Unidas, gravitó en forma dramática en todos sus trabajos. Dicha guerra y el examen de nuevas políticas y procedimientos para hacer frente a las agresiones, monopolizaron casi por completo la atención de los Estados participantes.

Por fortuna, Chile, para hacer frente a las importantes y variadas actividades de esa Asamblea General, contó con una delegación excepcional por la calidad y la representatividad de sus componentes: el Senador Eduardo Frei Montalva, a quien ya he mencionado en diversas oportunidades y que llegaría a ser Presidente de la República; el Diputado Enrique Cañas Flores, del Partido Conservador y Presidente de la Comisión de Relaciones Exteriores; Jacobo Schaulsohn, Diputado del Partido Radical, político y jurista; y Serafín Soto, del Partido Demócrata, especialista en asuntos laborales. La presencia de estos cuatro parlamentarios se debió a una gestión que realicé ante el Ministro de Relaciones Exteriores, Horacio Walker, durante un viaje hecho meses antes a Estados Unidos acompañando al Presidente González Videla en su visita oficial. Le manifesté que estimaba que el parlamento chileno estaba muy ajeno a la política exterior de carácter multilateral y que ello podría afectar el mejor conocimiento de los parlamentarios y de la opinión pública sobre los problemas internacionales surgidos después de la guerra. El Ministro Walker, uno de los más destacados parlamentarios y estadistas de su generación, era además un ser comprensivo y de integridad indiscutida. Acogió mi sugerencia sin vacilaciones. Este aporte, sumado al de mis colaboradores de la Representación Permanente, entre ellos Óscar Schnake, Ana Figueroa, Carlos Valenzuela y Horacio Suárez (los dos últimos futuros Embajadores), hizo que la delegación de Chile fuera la más brillante que me haya correspondido presidir en la Asamblea. Participamos en todas las comisiones con eficacia y buen conocimiento de los temas. Por las mañanas, antes de partir a Lake Success, nos reuníamos muy temprano en nuestra oficina de Nueva York y examinábamos en conjunto las principales cuestiones de cada Comisión. Así obtuvimos la coordinación indispensable, en momentos en que ya eran muy pocas las materias que de una u otra manera no estaban vinculadas al candente tema que se discutía en la Comisión Política.

Pese a la situación política prevaleciente, nuestra delegación siguió combatiendo con energía frente al problema del Financiamiento del Desarrollo Económico.

La Resolución 400 (V) aprobada por la Asamblea General, reconoció entre otros factores: “que un desarrollo más rápido de la economía de los países insuficientemente desarrollados... es esencial para elevar el nivel del empleo productivo y el nivel de vida de sus poblaciones, para desarrollar la economía mundial en su conjunto y mantener la paz y la seguridad internacionales”; que la necesaria aceleración de ese desarrollo con base en sus propios planes y programas dependía primordialmente de los esfuerzos de los países periféricos, lo cual “requiere no sólo asistencia técnica sino también asistencia financiera del extranjero, en particular por parte de los países más desarrollados”; que, hasta ahora, “la afluencia internacional de capitales de inversión no ha sido suficiente para garantizar el ritmo deseado de desarrollo económico”, por lo cual no era posible satisfacer esas necesidades “sin un mayor flujo de fondos públicos internacionales”; y que “algunos proyectos esenciales de desarrollo, aunque contribuyen directa o indirectamente al incremento de la productividad y de la renta nacionales, no pueden ser sufragados en forma adecuada mediante las fuentes de financiamiento extranjero existentes”.

Fundada en estas consideraciones, la Resolución solicitó al Consejo Económico y Social que continuara estudiando el problema del financiamiento del desarrollo económico y que, en especial, “estudie métodos, condiciones y normas prácticas para conseguir la adecuada expansión y regularización de la afluencia de capital extranjero, tanto público como privado, y que preste atención al financiamiento de los proyectos no auto-amortizables...”

Como se observará, la Asamblea estimó que no era de su incumbencia discutir en detalle aquellos métodos y políticas y decidió traspasar esta tarea al Consejo. Pero sus directrices conceptuales fueron tan precisas que el Consejo debió actuar en el contexto de un parámetro bien definido, coincidente, por lo demás, con el delineado por los países en desarrollo. Es justo destacar el papel decisivo desempeñado en este triunfo por los países latinoamericanos, que constituían la mayor parte del Tercer Mundo. Y una vez más la Delegación de Chile vio aceptados sus planteamientos, que fueron incluidos en la Resolución.

La discusión sobre el tema del Financiamiento del Desarrollo en la Segunda Comisión de la Asamblea resultó animada y de gran calidad. Tuvo también aspectos novedosos. Uno de ellos fue la activa incorporación de Yugoslavia a la lucha por el desarrollo, al lado de los demás países del que hoy llamamos Tercer Mundo. En años anteriores, este país actuaba muy en consonancia con la Unión Soviética, la cual tenía frente a estos problemas una posición bastante ambigua. Yugoslavia, desde ese momento y hasta hoy, figura entre las pocas naciones que otorga a esta materia una prioridad casi absoluta en sus políticas internacionales. Su contribución a esta gran empresa colectiva del Tercer Mundo emana auténticamente de sus gobiernos y es apoyada por un núcleo de institutos de investigación y de promoción del desarrollo, difícil de superar en otros países subdesarrollados. Lo afirmo con un conocimiento de causa que se basa en el contacto permanente mantenido en las dos últimas décadas con quienes están encargados de formular y proyectar esas políticas. Joza Vilfan, uno de los camaradas de Tito en la heroica resistencia contra los nazis, fue elegido Relator de la Segunda Comisión en esa oportunidad y al comienzo de los debates hizo una excelente intervención, con claridad y amplia visión, en la cual analizó el problema en todas sus facetas; políticas, sociales y económicas. En esa delegación participó también un joven economista, quien más tarde y por más de 10 años dirigió con gran eficacia la Comisión Económica para Europa, Janez Stanovnik. Un elemento nuevo consistió en que Estados Unidos asignó como su representante para esa Comisión a uno de los dos senadores que formaban parte de su Delegación, el Senador Demócrata por Alabama, John J. Sparkman. El otro, Henry Cabot Lodge Jr., heredero de una gran estirpe política de Connecticut, fue posteriormente derrotado como candidato a la Vicepresidencia cuando Kennedy resultó elegido Presidente. Durante la administración de Eisenhower fue Embajador en Naciones Unidas y allí se mostró como un polemista capaz y combativo.

Describir en detalle el debate de la Comisión sería repetir los que se desarrollaron en el Consejo. Desde el punto de vista conceptual, no hubo nada nuevo. Me limitaré a mencionar algunos aspectos que estimo merecen recordarse.

Joza Vilfan, aunque apoyó las conclusiones del Consejo Económico y Social criticó simultáneamente lo que a su juicio era un punto débil: el no haber definido medidas concretas sobre financiamiento, entre ellas las recomendadas por los dos grupos de expertos mencionados en el presente capítulo. Asimismo, planteó un problema que hasta ese momento no se había incluido: el desarrollo económico integrado. Sostuvo cuán necesario era que las naciones en desarrollo prepararan y ejecutaran planes y programas de desarrollo integral. La Delegación de Chile, por su parte, destacó que si bien el Consejo había establecido una doctrina y criterios sobre los cuales debería basarse la cooperación internacional en la esfera de la asistencia financiera, no había cumplido con la instrucción de la Resolución 306 (IV) de la Asamblea General, en la parte que solicitaba al Consejo le “transmitiera recomendaciones para una acción internacional” relacionada con dicho financiamiento.

La siguiente exposición, del delegado soviético Arutiunian, despertó gran atención. La Unión Soviética, ausente en los dos períodos de sesiones del Consejo que habían tratado esta materia, expresaba por primera vez su opinión sobre ella. En primer lugar se refirió a la Asistencia Técnica y manifestó el apoyo de su país “siempre que satisfaga las necesidades del Estado beneficiario y no las del mercado mundial”, agregando que debería servir para permitir a los países subdesarrollados “crear industrias nacionales, incluyendo la industria pesada, y desarrollar su agricultura”. Apoyó el presupuesto para la Asistencia Técnica, pero agregó que la Unión Soviética suministraba cooperación técnica cuantiosa a países como “China, Mongolia y las democracias populares”. Al abordar el problema del financiamiento, señaló que la tarea básica de la Segunda Comisión consistía en considerar los efectos del verdadero “drenaje de capital de las economías de las naciones periféricas por parte de los capitalistas de las inversiones foráneas”. Citó una publicación del Magazine of Wall Street and Business del 28 de junio de 1950, que informaba que en 1948 Estados Unidos obtuvo una ganancia de 15 mil millones de dólares de sus inversiones directas en el extranjero, después de deducidos impuestos, lo que la revista estimaba “satisfactorio”. Añadió que esos beneficios habían aumentado desde entonces y mencionó algunas cifras. Algo semejante, aunque en menor escala, imputó al Reino Unido de Gran Bretaña. Para terminar, abogó por una pronta reforma agraria en los países subdesarrollados.

Luego intervino el Senador Sparkman, cuya participación se esperaba con gran interés porque representaba la opinión de la mayoría del Congreso de su nación. Comenzó expresando que antes que nada deseaba “destacar los resultados importantes obtenidos por el Consejo Económico y Social; esos resultados marcan el principio de una nueva era” y que “quería rendir tributo a Hernán Santa Cruz por su contribución al éxito de ese trabajo.” Analizó toda la obra realizada por el Consejo respecto al desarrollo económico de los países más necesitados, que había ocupado un “lugar prominente en sus tareas”. Elogió los estudios de los dos grupos de expertos diciendo que “las recomendaciones contenidas en ambos, son extremadamente importantes”. Se refirió también a las sugerencias en el sentido de que debían financiarse proyectos no autorrentables y expresó que el EXIMBANK de Estados Unidos y el Banco Mundial habían iniciado operaciones con ese tipo de proyectos. Alabó las demás recomendaciones propuestas por el Consejo y manifestó que su gobierno compartía la preocupación porque se negociara un número mayor de préstamos intergubernamentales y que haría esfuerzos para convertir en realidad tal aspiración. Asimismo, afirmó que su gobierno “daba gran importancia a las sugerencias constructivas del Consejo referentes a las instituciones de crédito, gubernamentales e intergubernamentales.”

No estuve presente en este discurso pues debía asistir a la Comisión Política, pero al leerlo sentí la satisfacción de comprobar que nuestros esfuerzos comenzaban a ser recompensados. No olvidaba, sin embargo, que el denso clima político que se vivía y las decisiones que se adoptaban en otras Comisiones de la Asamblea habían ampliado la comprensión de los gobernantes norteamericanos en cuanto a la entidad del problema del subdesarrollo, la necesidad de solucionarlo y la interdependencia entre los fenómenos políticos y económicos y entre los intereses de las naciones industrializadas y los países en desarrollo.

De hecho, una vez que la Comisión designó un Subcomité destinado a examinar un proyecto de resolución propuesto por Yugoslavia y las naciones árabes, que tomaba en cuenta las opiniones vertidas en el debate general, se llegó a un consenso que se transmitió a la Plenaria de la Asamblea, la cual lo aprobó por unanimidad y sin discusión previa.

Se adoptaron tres Resoluciones: la N° 407 (V), que se limitó a “tomar nota con satisfacción de la acción vigorosa tomada por el Consejo Económico y Social en relación con el Pleno Empleo” y a invitar “a los Gobiernos a cooperar con el Secretario General en la realización de las tareas que se le han encargado”. La segunda, N° 403 (V) solicita al Secretario General que estudie “el volumen y la distribución del ingreso nacional de los países en desarrollo”, invitando a los Gobiernos a prestar su cooperación a tales estudios.

Por último, la Resolución 401 (V), primera que sobre esta materia adoptaba la Asamblea General, se refería a la reforma agraria. La mencionaré con mayor detalle en los capítulos que dedico a los problemas del hambre, la seguridad alimentaria y el desarrollo rural en el segundo volumen. Sólo mencionaré que la Resolución declara que las condiciones agrarias prevalecientes en diversos países subdesarrollados “constituyen una barrera para su desarrollo económico, porque son la causa más seria de la baja productividad agrícola y de los bajos niveles de vida”. Solicita al Secretario General que, en cooperación con la FAO, y en consulta con otros Organismos Especializados, prepare y presente al Decimotercer Período de Sesiones del Consejo Económico y Social “un análisis del grado en el cual las estructuras agrarias y los sistemas de tenencia de la tierra impiden el desarrollo económico” y deterioran en especial los niveles de vida de los campesinos y de quienes poseen temporalmente la tierra, pequeños y medianos cultivadores. Esta Resolución fue aprobada por 50 votos a favor, cero en contra y 1 abstención; ésta, aunque no hubo votación nominal, perteneció a Argentina. La delegación chilena tuvo participación activa en el debate.

V. El desarrollo económico, los derechos humanos y la paz en la Quinta Asamblea General

Difícil es cerrar este capítulo sobre un aspecto fundamental de la lucha contra el subdesarrollo sin incluir un episodio ocurrido en la Quinta Asamblea General, que estimo tiene relación con el tema y en el cual se vio involucrada la Delegación de Chile.

Al iniciar las secciones anteriores, expresé que la guerra de Corea tuvo considerable gravitación en los trabajos de la Organización. Corea del Norte invadió a su vecino del sur tres meses antes de la inauguración de las sesiones de la Asamblea y durante ella, dicha guerra experimentó una serie de alternativas que se tradujeron en cambios acelerados en el desarrollo del conflicto; estos cambios aumentaron las tensiones, pues en varias oportunidades se creyó que podría llegarse a una conflagración mundial. Hubo tentativas de acciones felizmente detenidas por el Presidente Truman, como por ejemplo el bombardeo del territorio chino que deseaba realizar MacArthur o la oferta de Chian-Kai-Shek para enviar cincuenta mil soldados en apoyo de Corea del Sur. Tales intentos podrían haber significado la posibilidad de que China entrara oficialmente en el conflicto y de que la Unión Soviética, país que había declarado su no intervención, apoyara a ésta en virtud del Tratado de Alianza entre ambas naciones.

Lo anterior no eran simples rumores publicados por la prensa. En la Asamblea teníamos contactos diarios con Acheson, Foster Dulles o Dean Rusk, este último en ese entonces Director de Asuntos Asiáticos en el Departamento de Estado; los tres fueron sucesivamente Secretarios de Estado de Truman, Eisenhower y Kennedy. Al mismo tiempo captábamos el significado de las repetidas intervenciones de Vyshinsky.

Cuando se inauguró la Asamblea, a mediados de sePtiembre, las tropas coreanas invasoras habían conquistado casi toda Corea del Sur, la cual sólo conservaba una pequeña superficie de terreno en el rincón sur-oriente de la península. Pero de inmediato se produjo el audaz desembarco de MacArthur en Inchon, casi al lado de Seúl, la capital, que obligó a sus enemigos a retroceder rápidamente hasta el paralelo 38. A fines de septiembre, las fuerzas de MacArthur habían avanzado hasta muy cerca de la frontera con China y en algunos puntos hasta el borde mismo. Fue entonces cuando comenzaron a intervenir “voluntarios” chinos y el General MacArthur se vio obligado a replegarse con sus tropas al paralelo mencionado.

Sin perjuicio de la discusión a fondo realizada en la Asamblea en relación con la guerra, Estados Unidos logró que se incluyera en el programa de la reunión un ítem que denominó “Unión Pro Paz”. Al comenzar a debatirse el tema en la Primera Comisión (Política), se habían presentado tres proyectos de resolución. Uno patrocinado por Canadá, Francia, Filipinas, Turquía, el Reino Unido de Gran Bretaña, Estados Unidos y Uruguay; otro, por la Unión Soviética, que sustituía partes del primero; y el tercero, por Chile.

El proyecto de los siete países, al cual se incorporaron enmiendas de Grecia, Líbano, Egipto y Yugoslavia, consistía en establecer medidas que básicamente significaban una alteración del Sistema, con el propósito de hacer frente a las agresiones y amenazas de agresión. Expresaba: “en caso de que el Consejo de Seguridad no cumpla con las responsabilidades que le incumben en nombre de todos los Estados miembros para mantener la paz y la seguridad, tal incumplimiento no libera a los Estados de su obligación o a las Naciones Unidas de su responsabilidad de mantener esa paz y esa seguridad”. Agregaba que era evidente la “existencia de un grado peligroso de tensión internacional” y si bien en casos de amenazas a la paz “la iniciativa en la negociación de convenios referentes al suministro de fuerzas prevista en el artículo 43 de la Carta corresponde al Consejo de Seguridad”, es conveniente que, a fin de asegurar la ejecución de dichos convenios, las Naciones Unidas tengan a su disposición medios para mantener la paz y la seguridad internacionales, entre ellos los que pueda decidir la Asamblea en virtud de los derechos que le otorga la Carta.

Fundado en estas y otras consideraciones, el proyecto dispone:

“Que si el Consejo de Seguridad, por falta de unanimidad entre sus miembros permanentes, deja de cumplir con su responsabilidad primordial de mantener la paz y la seguridad internacionales en todo caso en que resulte haber una amenaza a la paz, un quebrantamiento de la paz o un acto de agresión, la Asamblea General examinará de inmediato el asunto con miras a dirigir a los miembros recomendaciones apropiadas para la adopción de medidas colectivas, inclusive, en caso de quebrantamiento de la paz o acto de agresión, el uso de fuerzas armadas cuando fuere necesario a fin de mantener o restaurar la paz y la seguridad internacionales. De no estar a la sazón reunida, la Asamblea General puede reunirse en período extraordinario de sesiones de emergencia dentro de las 24 horas siguientes a la presentación de una solicitud a tal efecto. Tal período extraordinario de sesiones de emergencia será convocado si así lo solicita el Consejo de Seguridad por el voto de siete cualesquiera de sus miembros o bien la mayoría de los Miembros de las Naciones Unidas;

Aprueba, con el propósito mencionado, las modificaciones de su reglamento que se especifican en el Anexo a la presente resolución ...”

A continuación, la propuesta establecía una Comisión de Observación de Paz y una Comisión de Medidas Colectivas compuesta por 14 miembros, a objeto de que estudien y propongan a la próxima Asamblea los métodos que se podrían emplear para que “los Estados Miembros mantengan dentro de sus fuerzas armadas nacionales, elementos entrenados, organizados y equipados de modo que sea posible destacarlos prontamente para prestar servicios como unidad o unidades de las Naciones Unidas”.

La discusión de este proyecto fue sumamente agitada. La Unión Soviética y los demás países socialistas del este de Europa, salvo Yugoslavia, se opusieron enérgicamente. Significaba, según ellos, destruir el Sistema de Seguridad Colectiva que establecía la Carta, el cual confiaba de manera exclusiva al Consejo de Seguridad la tarea de aplicar medidas coercitivas en casos de agresión o amenazas de agresión que pusieran en peligro la paz y la seguridad internacionales.

Creo que en este caso tenían razón los soviéticos. Hasta entonces —y ello ha sucedido en los años posteriores— el Sistema de Seguridad de la Carta no había funcionado y jamás el Consejo de Seguridad ha aplicado medidas coercitivas. Pero, por muy hábil que fuera la redacción del proyecto de resolución, sin duda constituía un intento serio de ignorar al Consejo de Seguridad y en lugar de ello, decidir sanciones y organizar fuerzas para aplicarlas a través de “recomendaciones” a la Asamblea General. Tan cierto es lo anterior que, hasta la fecha, no se ha aplicado el sistema que consideraba ese proyecto. Pero en ese crítico momento, la angustia y el temor se impusieron a la razón y a la ley internacional.

El proyecto chileno, que me ha llevado a apartarme del tema del presente capítulo, se originó en una instrucción enviada por el Presidente González Videla para proponer la creación de una “Internacional Democrática”, integrada solamente por los países que tenían un régimen de esta naturaleza. En el fondo se trataba de crear, paralela a Naciones Unidas, otra organización en que no estuvieran presentes las naciones comunistas. De inmediato estimé que el cumplimiento de tales instrucciones sería imposible. No sólo no tendría éxito, sino que deterioraría nuestro prestigio incluso ante los países amigos. Las Naciones Unidas sólo tenían un poco más de cuatro años de existencia activa y no había llegado el momento para una gran reforma. Por fortuna, contábamos en nuestra Delegación con un grupo selecto de políticos de diversos partidos que coincidieron con mi opinión. Le manifesté este criterio al Presidente en una conversación telefónica, agregando que había concebido una fórmula que podría satisfacerle. Elaboré un proyecto con el nombre de “Robustecimiento de los Principios Democráticos como un medio de contribuir al mantenimiento de la paz universal”, el cual proponía celebrar un pacto solemne con el objetivo de “armonizar los esfuerzos y recursos materiales, humanos y técnicos para ejecutar un vasto programa destinado a lograr la estabilidad económica en el mundo, principalmente el desarrollo económico de los países y zonas atrasadas y para este efecto cumplir y ayudar a realizar aquellas recomendaciones importantes de la Asamblea General y del Consejo Económico y Social encaminadas a este fin.” Sabía que el proyecto no recibiría aprobación, pero me parecía un buen punto de partida para negociar alguna fórmula que fortaleciera las aspiraciones de las naciones periféricas.

Todo resultó como lo había imaginado. John Foster Dulles negociaba el proyecto y representaba a su país en la Primera Comisión. Cuando nos encontrábamos en pleno debate y se estaba consolidando el proyecto original de los siete países con las enmiendas que mencioné, después de presentar nuestro proyecto, Foster Dulles —con quien tenía buena amistad— me pidió que discutiéramos cómo podrían fusionarse los respectivos proyectos, pues estimaba necesario que hubiera sólo uno que representara a “la mayoría”. Agregó que no podía aceptar que las resoluciones de la Asamblea y del Consejo Económico y Social tuvieran carácter obligatorio, ya que ello contradecía lo esencial de la Carta y, por lo demás, las naciones industrializadas tampoco lo aceptarían.

Le expresé que los países en desarrollo estaban muy decepcionados por la falta de cooperación de las grandes potencias en asuntos de interés vital para ellos y estimaba que en un paso tan importante como el que darían las Naciones Unidas al definir los factores de la paz no podrían estar ausentes el respeto a los derechos humanos ni la necesidad de superar el subdesarrollo.

Después de varios intercambios de opinión, me pidió que redactara un texto que tuviera en cuenta estas inquietudes sin alterar la estructura actual del sistema de Naciones Unidas y que se lo enviara al día siguiente. Así lo hice. Redacté algunos párrafos y, antes de entregárselos los consulté con el resto de la delegación. Su contenido era el siguiente:

“… al aprobar las proposiciones precedentemente enunciadas, declara que una paz duradera no se obtendrá sólo mediante acuerdos de seguridad colectiva contra los quebrantamientos de la paz internacional y los actos de agresión, y que una paz verdadera y duradera depende también del cumplimiento de todos los principios y propósitos establecidos en la Carta de las Naciones Unidas, del cumplimiento de las resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad, la Asamblea General y los demás órganos principales de las Naciones con el objeto de lograr el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales, y especialmente del respeto y la observancia de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales para todos, y del establecimiento y mantenimiento de condiciones de bienestar económico y social en todos los países; y, en consecuencia,

Insta a los Estados Miembros a conformarse plenamente a la acción conjunta y a intensificar esta acción en cooperación con las Naciones Unidas, a desarrollar y estimular el respeto y la observancia universal de los derechos del hombre y de las libertades fundamentales, y a intensificar los esfuerzos individuales y colectivos con miras a lograr condiciones de estabilidad económica y de progreso social, en especial por medio del desarrollo de los países y regiones insuficientemente desarrollados.”

Foster Dulles, como buen político empecinado además en obtener una resolución única, aceptó mi redacción sin cambiar una coma. Quedó incorporada como sección E en el proyecto que aprobó la Primera Comisión. Las secciones A, B, C y D y los Considerandos contenían ligeras modificaciones del proyecto original.

La Asamblea General, en sesión plenaria del 3 de noviembre de 1950, en su Resolución 377 (V), aprobó el proyecto por 52 votos a favor, 5 en contra y 2 abstenciones, después de rechazar las enmiendas de la Unión Soviética.

Un hecho digno de mención: las secciones A, B, C, D y E se votaron primero en forma separada. Las cuatro primeras tuvieron el mismo resultado que la Resolución como un todo, en cambio la sección E, es decir la proposición de Chile, recibió la unanimidad de los sufragios.

Creo tener motivos para sentirme orgulloso de ese éxito. En una ocasión muy solemne, la Asamblea General, sin oposición o abstención de ninguno de sus miembros, reafirmaba en dos párrafos elocuentes y precisos los principios fundamentales establecidos por la Carta, así como la interpretación de los mismos que habíamos defendido fervorosamente en los foros de la Organización. Era éste, sin duda, un paso más hacia el logro de nuestras aspiraciones.

1. [1] Consejo Económico y Social de Naciones Unidas.

2. [2] El Grupo de Expertos que preparó el Estudio sobre “Medidas de carácter nacional e internacional para lograr y mantener el empleo total” estaba formado por John Maurice Clark, profesor de Economía en la Universidad de Columbia, Nueva York, quien trabajó en colaboración con Arthur Smithies, profesor de Economía de la Universidad de Harvard; Nicholas Kaldor, hoy “Lord Kaldor”, miembro del King’s College, Cambridge; Pierre Uri, Consejero Económico y Financiero de la Comisión General del Plan, París, y en la actualidad uno de los grandes economistas de Francia; E. Ronald Walker, Consejo Económico del Departamento de Asuntos Exteriores de Australia. A invitación del grupo, actuó como Presidente E. Ronald Walker.

Los integrantes del Grupo de Expertos que elaboró el documento sobre “Medidas para el desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados” eran Alberto Baltra Cortés, profesor de Economía de la Universidad de Chile, ex Ministro de Economía de Chile y Presidente de la Primera Sesión de la CEPAL; D. R. Gadgil, Director del Instituto Gokhale de Política y Economía, Poona, India; George Hakim, Consejero de la Legación del Líbano en Washington, D.C., y poco tiempo después Ministro de Relaciones Exteriores de su país; W. Arthur Lewis, profesor de Política Económica en la Universidad de Manchester, Inglaterra; y Theodore W. Schultz, Presidente del Departamento de Economía de la Universidad de Chicago, Estados Unidos. A solicitud del grupo, se eligió Presidente a George Hakim.

CAPÍTULO XV

Desarrollo y desenlace de la batalla por el financiamiento

I. El debate sobre el financiamiento se traslada a Santiago de Chile

Una digresión necesaria

Cuando finalizó sus labores aquella agitada Asamblea General que acabo de describir, los delegados nos despedimos con gran pena de Lake Success y Flushing Meadows, donde se efectuaban las reuniones plenarias. Terminaba un ciclo muy especial, lleno de emociones y recuerdos, cuyos aspectos políticos y humanos destaqué en los primeros capítulos. Las Naciones Unidas se disponían, durante 1951, a trasladarse a su domicilio definitivo cuya construcción estaba llegando a su fin. En 1947 participé en la ceremonia oficial mediante la cual John Rockefeller Jr. hizo entrega a Naciones Unidas de los terrenos que, a instancias de su hijo Nelson, había comprado para estos efectos en 8,5 millones de dólares a William Zeckendorf, un zar de los negocios de propiedades cuya ambición era transformar esa zona del Este de Nueva York en un centro comercial moderno. Se vislumbraba ya que gran parte de las actividades que estaban en el llamado “downtown”, en el extremo de Manhattan, se extenderían al centro de la isla. También había sido testigo del comienzo de la construcción de la nueva sede. En 1949 nuestra oficina estaba situada en el edificio donde hoy se encuentra la Biblioteca de Naciones Unidas. Recuerdo haber admirado desde mi ventana cómo se horadaba el inmenso hueco donde están los tres niveles de subterráneo para aparcar automóviles y se le daban los sólidos cimientos a la hermosa torre de 38 pisos. El arquitecto jefe, Wallace Harrison, uno de los más destacados de Estados Unidos, era un profesional de gran cultura artística. Había diseñado el Rockefeller Center, entonces la gran novedad arquitectónica de Nueva York y pertenecía al equipo de Nelson Rockefeller, quien tuvo siempre el talento de rodearse de los mejores especialistas en diversas disciplinas para que le asesoraran en sus múltiples empresas políticas, económicas o filantrópicas. Sin embargo, en la concepción de esa bella obra cuyos elementos esenciales fueron copiados muy luego en Nueva York y en el exterior, participó un grupo selecto de arquitectos de varios países en calidad de asesores, entre ellos el famoso Le Corbusier y el brasileño Oscar Niemeyer. El “palacio de vidrio” lleva en parte considerable el sello Niemeyer, quien antes de la guerra había concebido el Ministerio de Educación de Río de Janeiro, el cual es a su vez y aunque más pequeño, el “palacio de vidrio” que inició toda una evolución arquitectónica. Niemeyer coronó su fantástica obra al concebir Brasilia y sus principales edificios, los cuales constituyen una realización audaz de originalidad y sentido estético.

Trasladar las Naciones Unidas ya en pleno funcionamiento desde una barraca primitiva a la torre futurista de Manhattan, su nueva sede a 20 kilómetros de distancia, no era tarea para ser ejecutada en un par de meses. Requería por lo menos un año. A causa de ello se hacía necesario que los grandes órganos se reunieran fuera de Nueva York. Rápidamente se decidió que la próxima Asamblea se celebraría en París, que ya había dado pruebas de poseer suficientes facilidades en el Palacio Chaillot y de ofrecer generosa hospitalidad a los participantes.

Para los Consejos, se pensó que Ginebra era el sitio adecuado. Fue entonces cuando, abusando un poco de mi condición de Presidente y después de consultar a nuestro gobierno, lancé en la sesión del Consejo Económico y Social de julio de 1950, la idea de que en Santiago podría celebrarse el primer período de sesiones de 1951. La propuesta provocó variadas reacciones: numerosos partidarios, enemigos decididos como Gran Bretaña, pero la mayoría todavía no tenía opinión o carecía de instrucciones. Los argumentos más sólidos en contra de esta iniciativa fueron el mayor costo y la lejanía de nuestra capital. El delegado británico, con esa arrogancia que aún subsistía en algunos delegados ingleses respecto a los países periféricos, arguyó que “Santiago estaba demasiado lejos de Gran Bretaña”, ante lo cual el delegado chileno Carlos Valenzuela respondió que “Greenwich, cuyo nombre se había dado al meridiano que fijaba al mundo sus horas oficiales, estaba tan lejos de Santiago como Santiago de Greenwich” y que para las naciones periféricas viajar a Europa o a Estados Unidos, como lo hacían habitualmente, significaba un gran sacrificio. Esta contestación produjo jolgorio general. Creí prudente no insistir por el momento y propuse que postergáramos la decisión hasta una sesión especial que se convocaría durante la Asamblea General, dos meses más tarde, lo que fue aceptado.

En el intertanto, el gobierno chileno oficializó su invitación y poco a poco se fue creando un cierto ambiente de aceptación. El Secretario General manifestó su conformidad. Influyó, además, nuestro argumento en el sentido de que era conveniente que el Consejo trabajara en naciones en las cuales podría percatarse de las realidades sociales y económicas de un país en desarrollo y que era importante que la población de esos países pudiera conocer de cerca la labor que realizaban las Naciones Unidas en su favor. Creo que el ambiente político prevaleciente en la época ayudó también a que se considerara con simpatía nuestra invitación. No fue ajeno a esta posible aceptación el hecho de que, al celebrarse la sesión del Consejo en nuestro país, estaríamos gozando de un verano más agradable que el frío invierno de Ginebra.

En noviembre convocamos la sesión especial del Consejo Económico y Social para resolver la cuestión. En ese momento podíamos contar ya con una amplia mayoría favorable, pero se temía un obstáculo serio. Chile y la Unión Soviética habían roto sus relaciones diplomáticas en 1947 y durante los tres años transcurridos, las delegaciones de ambos países se habían enfrentado en varias ocasiones. La delegación soviética, como ya he mencionado, no había asistido a los dos períodos ordinarios de sesiones de ese año e ignorábamos cuál sería su posición en este caso. Una oposición violenta de los países socialistas, que podría hasta amenazar con su no asistencia, echaría por tierra nuestro proyecto.

Eduardo Frei fue el delegado chileno en esa sesión especial y le correspondió ratificar oficialmente la invitación. Conociendo el problema que podría presentarse, concentró en forma hábil su intervención explicando cuál sería la actitud de nuestro gobierno frente a las delegaciones participantes en la reunión. Afirmó que garantizaba seguridades absolutas de trato a todos —delegados y representantes de otras organizaciones competentes— sin excepción alguna. Todos podrían ingresar al país y se les atendería en un plano de total igualdad, sin discriminaciones inclusive en los actos no oficiales y que tendrían amplia libertad de movimiento y de acceso a lugares, instituciones y personas.

La reunión fue breve; uno o dos representantes de los diversos sectores manifestaron su entusiasta aceptación. Los delegados socialistas guardaron silencio. Entonces me arriesgué a decir desde la Presidencia que, al parecer, había consenso en favor de la decisión de sesionar en Santiago y que, si no se expresaba oposición, la declararía aprobada. No se pronunció una sola palabra en contra y así fue como, por primera vez en la historia de Naciones Unidas —con excepción de la sesión de 1948 en Paris— un órgano principal de Naciones Unidas se reuniría fuera de su sede oficial y, más aún, en un país en desarrollo. Esto sentó un precedente que se aplicó años después en las sesiones de la UNCTAD, utilizando los mismos argumentos que expusimos en aquella ocasión.

Desde el punto de vista chileno, la idea de trasladar el Consejo a Santiago resultó muy positiva; tuvo gran éxito publicitario dentro y fuera del país, ya que la prensa siguió día a día los debates. La hospitalidad de nuestro pueblo se mostró en toda su magnitud. El Presidente invitó al Secretario General, Trygve Lie, a una comida en el Palacio Presidencial de Viña del Mar y ofreció un almuerzo a los jefes de las 18 delegaciones, al cual asistieron los representantes soviéticos. Y durante otro fin de semana los invitó a La Serena. Todos los participantes viajaron en tren especial a Pucón —mil kilómetros al sur de Santiago— generosamente financiado por Nicolás Yarur, representante de la Liga Árabe ante el Consejo y los jefes de las delegaciones viajaron en avión hasta Puerto Varas, hermoso lugar situado aún más al sur.

Durante muchos años los delegados y los miembros del Secretariado recordaron la reunión de Santiago como un hecho inolvidable en la vida del Consejo.

II. Composición y labor del Consejo en su XII Período de Sesiones

El Decimosegundo Período de Sesiones duró desde el 20 de febrero hasta el 21 de marzo de ese año 1951. No obstante los festejos a que me he referido, se trabajó con ahínco. Fui reelegido Presidente del Consejo y también lo fue el Primer Vicepresidente, Sir Ramaswami Mudaliar, quien llamó la atención por su figura poco común. A través del entusiasmo que despertó su personalidad, descubrí con asombro que en Chile existía una multitud de personas que se interesaban por la filosofía hindú.

La delegación de Chile era numerosa. Dos Senadores: Eduardo Frei y Eduardo Cruz Coke; cuatro Diputados: Hermes Ahumada, Francisco Javier Labbé, Jacobo Schaulsohn y Serafín Soto; y además, Ana Figueroa y Enrique Bernstein. En páginas anteriores me he referido a varios de ellos. Deseo decir algo sobre los demás. Eduardo Cruz Coke fue una brillante personalidad, médico, profesor universitario, investigador, escritor, político y diplomático. Hermes Ahumada ha sido un político capaz, estudioso y un profesional distinguido. Enrique Bernstein, en esa época Consejero, es uno de los diplomáticos más completos y sagaces que ha tenido mi país en las últimas décadas. El Ministerio de Relaciones Exteriores, bajo los regímenes más diversos, no ha podido privarse de su cooperación desde hace más de 40 años y él tampoco ha podido alejarse del Ministerio. Su trabajo como Representante de Chile en la mediación ante Su Santidad Juan Pablo II, en el diferendo con Argentina, ha sido extraordinario.

Entre las delegaciones que participaron, creo justo destacar algunas. La de Francia, por ejemplo, presidida por Pierre Abelin, durante muchos años Diputado y Ministro de Cooperación en el Gobierno de Giscard d’Estaing, incluía, entre otros, a Jacques Kayser, talentoso periodista y escritor y campeón de la libertad de información, y a Philippe de Seynes. La de Estados Unidos contaba con Isador Lubin, Walter Kotschnig y Kathleen Bell. La delegación de México, presidida por Gilberto Loyo, Ministro de Economía; A. K. Brohi, filósofo, escritor y gran jurista, quien nunca olvidó las jornadas de Santiago, fue el representante de Paquistán. Era un intelectual de calidad moral superior.

Los Organismos Especializados enviaron representaciones de muy alto nivel. Participaron los Presidentes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional, Eugene Black y Camille Gutt, respectivamente. Frank L. McDougall, el hombre que inventó la FAO y convenció al Presidente Roosevelt para que la creara, fue su representante. La UNESCO estuvo presente a través de un grupo de funcionarios. Asimismo, un gran número de Organizaciones No Gubernamentales con estatuto consultivo ante el Consejo — Federaciones Sindicales, Asociaciones de Empresarios, la Cámara Internacional de Comercio, la Alianza Internacional de Mujeres, la Alianza Cooperativa Internacional— estuvieron presentes. Ciertamente, la “lejanía” no constituyó óbice para que la participación en el Consejo fuera de alta jerarquía.

El Temario de la sesión de Santiago era extenso; comprendía 35 ítems, algunos político-sociales, como “La ayuda y rehabilitación de Corea y los métodos a largo plazo para el desarrollo de esa nación” y los “Trabajos forzados y medidas para su abolición”. Sobre este último punto recuerdo que la discusión se concentró en su aplicación en la Unión Soviética. Varios países, entre ellos Chile por intermedio del delegado Enrique Bernstein, participaron activamente en ese debate. El Consejo aprobó la Resolución 350 (XII), que daba instrucciones al Secretario General para crear un comité de estudio del problema. Tal vez esta mención cause sorpresa a quienes sostienen que en Naciones Unidas nunca se ha acusado a la Unión Soviética de violar los derechos humanos. El temario incluía también asuntos de coordinación entre Naciones Unidas y los Organismos Especializados; violaciones de derechos sindicales en que los acusados eran tanto países del este europeo como occidentales; el problema de los refugiados y personas desplazadas, etc. Sin embargo, las materias económicas ocuparon la mayor parte de las tareas del Consejo. Y entre ellas, el examen de la situación económica mundial, la marcha del Programa de Asistencia Técnica, el financiamiento del desarrollo económico, los Informes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional y los de las Comisiones Económicas Regionales. Todas estas cuestiones estaban íntimamente ligadas entre sí y por ello el debate general trató conjuntamente las cuatro primeras, sin perjuicio de que después se analizara en detalle el problema del financiamiento en el Comité Económico presidido, como el año anterior, por Sir Ramaswami Mudaliar y que recomendó las resoluciones a las cuales, una vez aprobadas por el Consejo, se les asignaran los números 341 al 344 (XII).

III. La discusión sobre el financiamiento

En esta sesión histórica del Consejo, verificada en un país en desarrollo, se produjo un diálogo con apariencia de “encuentro” entre el Presidente del Banco Mundial, Eugene Black —típico producto de la banca de Estados Unidos, educado en la Universidad de Georgia, ex Vicepresidente del Chase Manhattan Bank (el Banco de los Rockefeller)—, el Presidente chileno de esa época, Gabriel González Videla, y quien lo fuera 12 años más tarde, Eduardo Frei.

Gabriel González Videla presidió el acto oficial solemne de recepción del Consejo en el Salón de Honor del Congreso Nacional, en presencia de parlamentarios y del cuerpo diplomático acreditado en Chile. En su discurso se refirió a la forma débil en que el Banco Mundial había respondido a las demandas de los países subdesarrollados. Por su parte, Eduardo Frei, quien en nuestra delegación tuvo a su cargo el tema del financiamiento del desarrollo económico, insistió en los planteamientos hechos tres meses antes en la Asamblea General proponiendo que se solicitara en forma directa al Banco Internacional que cumpliera las funciones que le asignara la Carta Constitutiva de su institución en relación con el desarrollo.

Casi inmediatamente después, Black presentó el Informe del Banco al Consejo, informe suplementario preparado para la ocasión. En su muy detallada intervención destacó que, en el último año, el Banco había otorgado préstamos para el desarrollo por valor de 300 millones de dólares para proyectos productivos y que el total de operaciones realizadas desde su fundación con el mismo fin “ascendía a mil millones de dólares, de los cuales dos tercios ya se habían entregado”. Informó además que esta suma había sido distribuida entre 40 proyectos en 20 naciones y que el total asignado a América Latina se elevaba a 272 millones de dólares. Agregó con satisfacción que por primera vez el Banco había utilizado sus fondos en proyectos de países africanos, del Oriente Medio y de Australia. Mencionó luego que el Banco no había tenido problemas para obtener los recursos necesarios de fuentes públicas o privadas, y que los bonos emitidos por el Banco eran bien recibidos por los inversionistas. Agregó que, sin embargo, la situación había cambiado como consecuencia de los recientes acontecimientos, entre ellos la guerra de Corea. Lo anterior constituía un obstáculo para contar con “bastantes recursos disponibles para el desarrollo, si se les comparaba con la capacidad del mundo industrial para proporcionar los equipos y materiales que el desarrollo básico de las naciones subdesarrolladas podría absorber”. Asimismo, expuso que los países menos favorecidos no podían acelerar su desarrollo solamente mediante préstamos y que en lo referente a “préstamos a largo plazo y bajos intereses a los gobiernos”, era preciso tener cautela porque ello podría significar severas tensiones para los países prestatarios. Afirmó que las instituciones internacionales eran el mejor canal que las naciones subdesarrolladas tenían a disposición para obtener ayuda financiera del exterior.

No fue muy convincente la exposición del alto funcionario del Banco Mundial. Aparte de que las sumas que anunció haber entregado a los países del Tercer Mundo, después de cinco años de funcionamiento, eran ridículamente reducidas, las razones que adujo para justificar ese resultado eran bastante infantiles. No tomó en cuenta los datos que suministraba el Informe Económico Mundial preparado por las Naciones Unidas, ya discutido por el Consejo. Además, contrariaba las afirmaciones de la delegación norteamericana en la Asamblea General respecto a la disposición de Estados Unidos para reforzar los recursos del Banco. Era evidente que la economía europea, como consecuencia del Plan Marshall, había experimentado una fuerte recuperación y, al mismo tiempo, se comprobaba que los países subdesarrollados encontraban dificultades para sus exportaciones, lo que no les permitía adquirir los bienes de capital necesarios para su desarrollo. Y esto sucedía en circunstancias en que el desarrollo económico de los países subdesarrollados continuaba siendo el problema singular más importante a largo plazo que confrontaba el mundo.

En respuesta a las declaraciones del Presidente Black, el representante de Chile llamó la atención sobre la situación desfavorable para los países en desarrollo en su comercio con los países industrializados documentada en el Estudio de la Economía Mundial y respecto a los déficits de balanza de pagos que éstos tenían que saldar con sus escasas reservas de divisas. Para corregir este desequilibrio, Eduardo Frei sugirió regular los precios de los productos básicos; garantizar el verdadero valor de la moneda extranjera acumulada por los países en desarrollo y garantizar también a éstos la afluencia estable de equipos y bienes de capital; y que el Secretario General estableciera una Junta de Expertos con el objeto de estudiar los problemas que enfrentarían las naciones periféricas al término de la emergencia causada por la guerra de Corea. Los aspectos más importantes de estas sugerencias fueron acogidos en la Resolución 341 (XII) del Consejo. Ella recomendó que durante el período de escasez causado por la crisis política, se asegurara “una distribución equitativa de bienes de capital y materias primas; también una justa regulación de precios, sobre todo mientras continuara la presión inflacionaria que es preciso combatir y que solicite al grupo de expertos nombrado en la Resolución 290 (XI) del Consejo, que incluya en su estudio recomendaciones sobre las medidas internacionales requeridas para mitigar la vulnerabilidad de las economías de los países en desarrollo ante las fluctuaciones de los mercados internacionales, incluyendo medidas para ajustar, establecer y mantener una relación apropiada entre los precios de materias primas y bienes manufacturados, y de esta manera asegurar una mayor estabilidad económica”[1].

En lo referente al Banco Mundial, el representante chileno junto con los de India, Paquistán y Perú, planteó con mucha firmeza la necesidad de que el Banco expandiera sus préstamos, estimando que su actual capacidad estaba lejos de satisfacer las necesidades.

El Consejo decidió entonces, a solicitud de los países subdesarrollados, que, en vista de la urgencia de incrementar las fuentes de recursos externos para financiar su desarrollo, el Comité Económico realizara una reunión extraordinaria una semana antes de que el XIII Período de Sesiones del Consejo iniciara sus trabajos. Le encargó “considerar métodos prácticos, condiciones y políticas para aumentar y mejorar las fuentes de financiamiento externo, público y privado, con miras a realizar una expansión adecuada y asegurar una afluencia más estable de capital foráneo”. Todo lo anterior con la finalidad de satisfacer las necesidades financieras para el desarrollo de los países subdesarrollados. Estos solicitaron, asimismo, considerar estas materias a la luz, “inter alia”, de aquellos informes que hubieran sido emitidos por el grupo de expertos designado por la Resolución 290 (XI), por el Consejo o por la Comisión Económica y de Empleo. La Resolución 342 (XII) fue aprobada por 14 votos a favor y 4 abstenciones. Ella “urgía” también a los países miembros a que, en conformidad a la Resolución 400 (V) de la Asamblea, “sometan, si es posible antes del 15 de junio de 1951, toda propuesta que estimen conveniente para que sea tomada en cuenta en la reunión extraordinaria del Comité Económico del Consejo”.

Cierto es que en esa sesión el Consejo no proporcionó nuevas directivas concretas; sin embargo, preparó las condiciones para que en julio siguiente el Consejo adoptara decisiones que incluyeran métodos precisos para asegurar un mejor financiamiento del desarrollo.

IV. El Consejo da un paso decisivo hacia el financiamiento del desarrollo (julio-agosto 1951)

Otra digresión marginal

Las responsabilidades que el Consejo Económico y Social había asumido respecto al auxilio y rehabilitación de Corea me hicieron aprovechar los viajes a que me obligaba mi participación en los diversos órganos de las Naciones Unidas para entrevistarme con algunos dirigentes mundiales. Entre septiembre de 1950 y diciembre de 1951 fui recibido por Pío XII; el Mariscal Tito; Nehru, el Primer Ministro de India; Vincent Auriol, Presidente de Francia; el Primer Ministro de Bélgica, Van Zeeland; y el Primer Ministro Clement Attlee, del Reino Unido de Gran Bretaña. También tuve ocasión de alternar, sobre todo en la Asamblea de París, con los personajes más destacados de la dirección de la política internacional del mundo, a nivel ministerial.

Comenzaré por Pío XII. Me recibió en Castelgandolfo, residencia de verano de los Papas en la región de los “castelli romani”, la cual 25 años más tarde me fue tan familiar en mis paseos dominicales con mi mujer y parientes o amigos. La personalidad de Pío XII ha sido analizada por todo tipo de personas y desde los más diversos aspectos, que incluyen críticas y alabanzas. La conversación de más de una hora que sostuve con él me dejó la imagen de un ser intelectualmente superior y de gran calidad humana, a pesar de su apariencia adusta. Sin duda alguna, era uno de los personajes mundiales mejor informados acerca de la situación internacional. Percibí en él una gran objetividad, contrariamente a la opinión de quienes lo acusaban de carecer de ella cuando juzgaban su actitud ante los acontecimientos mundiales ocurridos desde su ascensión a la máxima jerarquía de la Iglesia Católica. Con seguridad el desenlace de la guerra había constituido una gran lección para él, pero no parecía sorprendido por las nuevas situaciones. Ciertamente estaba preocupado por ellas, aunque no estimaba que estuviéramos al borde de una nueva conflagración mundial. Se mostró afectuoso con mi esposa y conmigo, en un plano de sencillez que tampoco se condecía con los comentarios que de él se hacían. Manifestó gran interés por los problemas económico-sociales que se discutían en Naciones Unidas y conocía bien las condiciones de vida reinantes en el Tercer Mundo.

Algunos años más tarde vi pasar su féretro por la Gran Avenida del Foro Imperial que construyó Mussolini para unir el Coliseo con la Plaza Venecia desde donde gobernaba y arengaba a la población. La muchedumbre se agolpaba a ambos lados de la calzada. Después estuve en San Pedro, también atiborrada de mujeres y hombres. Pero lo que me sorprendió en ambos lugares fue que esas multitudes no guardaban el recogimiento y el silencio que provoca un gran dolor. Era el pueblo romano extrovertido y a ratos dicharachero que contemplaba un espectáculo. Sin embargo, no fue esa su actitud ante la desaparición de su sucesor, Juan XXIII, quien se adentró en el corazón de los pueblos.

Mi encuentro con Yugoslavia y con el Mariscal Tito fue inolvidable. En 1950 me había correspondido negociar y firmar, en nombre de Chile, el acuerdo en que se restauraban las relaciones diplomáticas entre ambos países, rotas por decisión de nuestro Presidente. Pocos días después cenamos en mi casa los miembros de la delegación de Chile a la Asamblea —aquella de Frei, Schaulsohn, Cañas Flores, Óscar Schnake y Serafín Soto— con la representación de Yugoslavia, presidida por Edward Kardelj, quien fuera durante tantos años el Delfín de Tito y el ideólogo de su Partido, e integrada por Vilfan, Bebler y Popovic, todos grandes figuras en su país. Desde entonces, se entabló entre las dos delegaciones una gran amistad y, sobre todo, un claro entendimiento frente a las acciones para mejorar la cooperación internacional en favor del desarrollo. Al año siguiente recibí una invitación especial para visitar ese país. Por mi calidad de Presidente del Consejo Económico y Social y por ser el primer funcionario chileno que visitaba Yugoslavia después de la guerra, fui recibido con mucha ceremonia. Mi visita duró cinco días, en los cuales tuve ocasión de conocer sus progresos industriales, su organización política y sindical y su museo de la liberación, en ese hermoso extremo donde se unen el Danubio y el Sava, que mostraba con cuán escasos medios ese pueblo combatió con éxito contra las bien armadas tropas nazis. Visité también la ciudad de Sarajevo, lugar del asesinato del Archiduque F. Fernando de Austria y su esposa, en 1914, y que desencadenó la Primera Guerra Mundial. Pero lo más interesante fue mi entrevista con el Mariscal. Me recibió en forma oficial en una quinta de las afueras de Belgrado y después me invitó a almorzar. Además de nosotros dos, estaba sólo Leo Mates, gran sociólogo y economista a quien había conocido en Naciones Unidas. Fue una conversación de dos horas, tal vez una de las más interesantes que he sostenido en mi vida. El Mariscal conocía la situación internacional con una amplitud y una profundidad poco frecuentes en otros estadistas. Me habló, entre otros temas, de la Reunión de Consulta que en esos momentos se celebraba en Washington entre los países americanos, mencionando que se discutía el problema del cobre chileno. En esa reunión Radomiro Tomic se batió, creo que por primera vez, en defensa de esa gran riqueza nacional con el vigor que lo caracteriza. Sobre la cuestión de Corea tenía Tito una opinión muy firme: pensaba que Estados Unidos cometía un tremendo error al mantener a la República Popular China al margen de la comunidad mundial, pues estaba convencido que China no era ni sería un satélite de la Unión Soviética, sino una potencia que aspiraba a participar en la escena internacional con valor propio y que, en un día no lejano, se producirían serias divergencias entre ambos países comunistas, lo que resultó cierto. Ya maduraba en él el concepto del “no alineamiento” que ayudó a crear y era un decidido campeón de la lucha contra el subdesarrollo del Tercer Mundo. En ese momento sus relaciones con la Unión Soviética eran de franca ruptura y su pueblo, el cual a través de la historia se había defendido con singular determinación contra la dominación extranjera, lo apoyaba sin reserva alguna. Comprobé el enorme sentimiento anti-soviético que reinaba en el país. Pero Tito, quien mantenía ya buenas relaciones con occidente, predicaba cautela porque veía cercana la desaparición de Stalin, al que consideraba un obstáculo para la paz. Un hecho curioso: hablamos bastante sobre Chile. De hecho, en Yugoslavia, particularmente en Croacia y Dalmacia, se conocía nuestro país a causa de la migración tan exitosa de yugoslavos a Chile. Pero en un momento Tito me preguntó: “¿Sabe usted por qué sé tanto de Chile? Porque durante los cinco años que estuve preso antes de la guerra, mi Partido me encargó que estudiara los informes que enviaba el Partido Comunista chileno y desde entonces he seguido a su país con especial interés”. Envié un circunstanciado informe al Ministerio de Relaciones Exteriores sobre esa visita. Infortunadamente, no guardé copia. Mas, es indudable que la impresión tan profunda que me produjo ese hombre de Estado de excepción, se convirtió en auténtica convicción cuando constaté las realizaciones logradas durante los años que siguieron a esta entrevista, hasta su muerte. Con el apoyo de sus excepcionales habitantes convirtió a pueblos desunidos y arruinados, en su mayor parte ocupados por los nazis, en una nación unida, organizada, independiente y respetada, con gran influencia en la vida internacional. Después de aquella ocasión, lo encontré dos veces más: una, en 1965, cuando de paso por Belgrado fui invitado a una recepción que ofrecía al Primer Ministro de Polonia, Gomulka. La otra, en el Palacio Cousiño de Santiago, durante su visita a Chile.

Mencionaré también al Pandit Jawaharlal Nehru, otro hombre superior, quien durante las sesiones del Consejo en Ginebra me invitó al hotel donde estaba. Hablamos casi exclusivamente de la cuestión de Corea y de sus posibles consecuencias. Le preocupaba, sobre todo, el problema de China. Le era imposible aceptar la política de Estados Unidos y respecto a ella pensaba igual que Tito. Estimaba una locura el no reconocimiento de China y el impedir su ingreso a Naciones Unidas. Estimaba que era peligroso mantenerla aislada. La debilidad, al parecer congénita, de Estados Unidos en la escena internacional es la combinación que suele producirse de una reacción emocional —tan frecuente en ese pueblo ante posibles peligros externos, porque se formó en un siglo y medio de paz— con presiones de fuertes centros de poder. Y en ese caso se dio una presión de este tipo y su influencia duró por mucho tiempo. Fueron años perdidos, a mi juicio, para la paz del mundo. El Pandit me ofreció el apoyo activo de su gobierno en los esfuerzos tendientes a robustecer la cooperación internacional para el desarrollo. La entrevista duró una hora. Siete años más tarde realicé una visita a India como consultor de FAO. Nehru me declaró huésped oficial y me invitó a cenar con cuatro de sus Ministros y con nuestro Embajador en la India, Miguel Serrano. Nehru lo distinguía en forma especial; tuve en él un amistoso y versado cicerone de mi visita a ese gran país, que incluyó una inolvidable estada en la fantástica ciudad que es Benares, a orillas del sagrado Ganges. Aquella noche tuve ocasión de conversar prolongadamente con Nehru y pude apreciar la sabiduría, la distinción, la autoridad y la cultura de ese hombre que es uno de los grandes personajes de este siglo, al contribuir de manera decisiva a la independencia y a la organización de esa nación en la cual habitan ya 700 millones de seres y que pesa cada día con mayor fuerza en la vida internacional, no obstante los enormes contrastes que en ella existen.

Mi visita al Presidente de Francia, Vincent Auriol, fue bastante decepcionante. Era el típico político de la Cuarta República, ya entrado en años y experto en política nacional. No pude obtener de él alguna apreciación sobre la situación mundial. En cambio, al saber que yo era chileno, me expresó: “es una lástima que en ese país, como en el resto de América Latina, se den tantas revoluciones y pronunciamientos militares”. Acto seguido, durante 15 minutos, me hizo una clase de derecho constitucional. Cuando logré insertar una palabra, le dije que estaba muy agradecido de la recepción en el Eliseo, pero que en cuanto a las revoluciones chilenas en el último siglo y medio el país había tenido la cuarta parte de las revoluciones de Francia. Obviamente que hoy no podría repetir las mismas palabras, ni mis conversaciones con el actual Presidente de Francia han sido del mismo tenor.

Una notable sesión del Consejo Económico y Social

El Decimotercer Período de Sesiones del Consejo Económico y Social fue el más largo de su historia: desde el 30 de julio al 21 de septiembre de 1951 y también el más fecundo desde su creación, según opinión unánime de los observadores internacionales de aquella época. Para mí, fue el que me proporcionó más satisfacciones porque en él se obtuvieron resultados muy positivos en cuestiones por las cuales había luchado durante varios años y porque se trabajó en una atmósfera de colaboración semejante a la de los dos primeros años de vida del Consejo, no obstante que se ocupó de 58 temas, lo que constituye un registro hasta ahora no superado. Entre las materias del temario figuraban los Informes de ocho Organismos Especializados, nueve Comisiones Técnicas del Consejo, de las tres Comisiones Económicas Regionales y de una serie de Comités ad-hoc, tales como los relativos a la esclavitud, la libertad de información y a la proyectada Comisión Económica para el Medio Oriente. Asimismo, se incluía el problema de la escasez de alimentos, la rehabilitación de Corea, la creación de laboratorios de investigación, etc. Ello, sin contar los cuatro temas económicos que fueron el centro de la actividad del Consejo y lo serán también del presente capítulo.

Otro factor importante del éxito de esta sesión del Consejo fue el sobresaliente nivel de las delegaciones. Debo citar algunos nombres. La representación de México estaba dirigida por el Senador Adolfo López Mateos, quien cinco años más tarde asumiría la Presidencia de su país, e incluía al eminente escritor y diplomático Pedro de Alba. El jefe de la delegación de Bélgica era el Diputado y Presidente del Partido Liberal y ex Primer Ministro Gaston Eyskens, elegido Primer Vicepresidente del Consejo; dos años después, de nuevo Primer Ministro de su país, me recibía a almorzar en su casa de Lovaina. Junto a él había un grupo de políticos, profesores universitarios y diplomáticos de calidad, entre los cuales recuerdo con gran afecto y amistad a Jacques Van der Schueren, Diputado entonces, y a los pocos meses Ministro de Economía. La delegación de Canadá contaba con dos Ministros: James Sinclair, de Finanzas, padre de Margaret Sinclair, la ex esposa del Primer Ministro Trudeau, de quien tanto se ha ocupado la prensa mundial; y Jean Lesage, Secretario de Estado para Relaciones Exteriores y luego Primer Ministro de la Provincia de Quebec. En la delegación de Francia, bajo la presidencia de nuestro conocido Pierre Abelin, estaba Michel Jobert, quien fue Ministro de los Presidentes Pompidou y Mitterrand y sigue siendo una gran personalidad política. También Stephan Hessel, notable sociólogo y cientista político que ha dedicado su vida a promover la cooperación internacional económico-social desde los más altos cargos de gobierno como Ministro o Embajador de Francia o desde funciones internacionales en Naciones Unidas. Se formó bajo el alero del gran Henri Laugier y no ha dejado mal a su maestro. Desde hace más de 30 años nos hemos encontrado ambos en múltiples actividades e incluso me honró aceptando colaborar como miembro del Directorio en el Centro Internacional para el Desarrollo que yo dirigí en París entre 1973 y 1977. Participaban también en esa delegación Jacques Kayser y Philippe de Seynes, y el notable jurista René de Lacharrière. La delegación británica estaba encabezada por Kenneth G. Younger, Ministro de Estado para Relaciones Exteriores, inteligente, competente y gran diplomático. Cuando pocos años más tarde dejó su cargo parlamentario, pasó a presidir Chatham House, la cual mucho se ha interesado en los problemas del mundo en desarrollo.

La representación de Estados Unidos era la misma que actuó en Santiago presidida por Isador Lubin, aunque con un mayor número de asesores, entre ellos los infaltables Walter Kotschnig y Kathleen Bell. La delegación soviética llegó presidida por G. P. Arkadiev, un ser que era la antítesis de los funcionarios soviéticos que habíamos conocido en Naciones Unidas. Hombre muy abierto, emocional, sensible, espontáneo y de carácter afable, pero si se encolerizaba perdía los estribos. Cuando se convenció, algo sorprendido, de que un Presidente del Consejo que provenía de Latinoamérica era capaz de actuar con independencia y equidad en los difíciles problemas políticos que se presentaban, me tomó un gran aprecio e incluso en la sesión de clausura me rindió un sincero homenaje. Más tarde fue nombrado Subsecretario General de Naciones Unidas encargado de asuntos políticos, donde cometió un error que le costó la renuncia. En el asiento de Filipinas se sentaba Cornelio Balmaceda, Secretario de Comercio e Industria y en el de Suecia, el Subsecretario de Comercio, Richard Mauritz Sterner, ambos sumamente competentes.

La delegación de Chile no contaba esta vez con parlamentarios, pero era de alta jerarquía intelectual y diplomática: Óscar Schnake, Ana Figueroa, Enrique Bernstein, todos veteranos en estos menesteres; Fernando Donoso, quien era Representante Permanente en Ginebra, y el excelente economista Carlos Oyarzún. No puedo menos de hacer un recuerdo emocionado de Fernando Donoso, quien mucho nos ayudó dentro y fuera de las sesiones. Era un ser inteligente, de buen criterio, diplomático eficiente y gran amigo. Por añadidura, poseía una hermosa voz, la que había exhibido con gran éxito en Chile y en el exterior. Murió joven, después de haber sido Subsecretario de Relaciones Exteriores y precisamente de un mal que le atacó su privilegiada garganta.

En resumen, la delegación chilena tuvo una actuación lucida y participó en todos los diferentes asuntos del temario. En verdad me siento orgulloso de ello y de haber presidido ese año un Consejo Económico y Social de jerarquía, compuesto por 18 delegaciones integradas por delegados de muy alto nivel. Gracias a ello se abordaron de manera positiva los dos grandes problemas fundamentales: el desarrollo socioeconómico y la estabilidad de la economía mundial.

El debate y la decisión sobre el financiamiento

Cuando llegué a Ginebra para la sesión del Consejo, el Comité Económico se había reunido una semana antes, como estaba acordado. Estimé que el resultado de sus trabajos era poco satisfactorio, pues los países industrializados, mediante las técnicas dilatorias que utilizaban con tanta efectividad, obtuvieron que el Comité no cumpliera el mandato fundamental que había recibido en el sentido de recomendar medidas concretas para el financiamiento interno y externo del desarrollo, sobre la base de las propuestas del Comité de Expertos a que se refería la Resolución del Consejo.

Impresionado por los antecedentes recopilados sobre la situación mundial y de los países en desarrollo durante la gira por Europa que he relatado y mis visitas a algunos países latinoamericanos, entre ellos Brasil, lamenté que las recomendaciones del Comité Económico retrotrajeran en un año la situación y que su Presidente, Sir Ramaswami Mudaliar, no pudiera asistir a aquella reunión.

Afortunadamente había preparado un discurso inaugural en el cual, junto con analizar las condiciones de crisis mundial económica y social y el subdesarrollo del Tercer Mundo, subrayaba las responsabilidades que el Consejo debía asumir para conservar el papel que le asignaba la Carta y me enfrenté a las decisiones transaccionales. Expresé que ellas sólo conducían a mantener el statu quo, agregando que el Consejo no podía esperar que “los dirigentes mundiales recuperen la visión de la magnitud de los problemas o que se convenzan que la paz —la verdadera convivencia pacífica de las naciones— no puede lograrse mediante fórmulas modestas que vayan siempre a la zaga de los acontecimientos. Es el Consejo el llamado a estimular ese proceso de convencimiento.”

Enseguida describí los efectos de dichas situaciones en el mundo en desarrollo. Manifesté que era preciso reconocer que los pueblos que más sufrimientos experimentan a consecuencia de ella son los de dichas regiones, agregando “quienes creen que estos países se benefician con situaciones de tensión internacional, encontrarán un rotundo desmentido en los Informes del Secretario General que comprueban que el alza de artículos manufacturados, de productos alimenticios (importados por quienes no los producen), fletes y seguros, superan ya los márgenes de alza de las materias primas”. Me referí luego a las altas tasas de crecimiento de la población; al hecho de que, según el Informe del Secretario General sobre “Volumen y distribución de la renta nacional”, las naciones periféricas reciben menos por sus productos que los inversionistas extranjeros que explotan sus fuentes de riqueza; que mientras el mundo gastaba más de cien mil millones de dólares anuales en armamentos, apenas había podido asegurar 200 millones para programas de desarrollo económico; y que era enorme el contraste entre la coordinación observada en los planes de rearme y la anarquía, ausencia de una acción conjunta y negligencia internacional para “considerar los factores sociales que condicionan el progreso económico”.

Me ocupé después del problema concreto de la acción del Consejo para impulsar el desarrollo económico a través de las medidas que se habían discutido, en especial las relacionadas con el financiamiento[2].

Mis palabras se acogieron con el significado que tenían: un rechazo directo y franco al trabajo realizado por el Comité Económico. Me anticipaba al debate, en un esfuerzo por romper el verdadero estancamiento provocado por estas recomendaciones. Naturalmente causaron gran impresión, favorable en los delegados del mundo en desarrollo, desfavorable y hasta indignada en algunos países como Francia y el Reino Unido de Gran Bretaña, tal como se observó días más tarde cuando se inició la discusión del tema del financiamiento y la delegación de Chile presentó una serie de enmiendas que significaban un vuelco total de la resolución propuesta por el Comité.

El 13 de agosto comenzó el debate sobre el referido tema. Lo inició el delegado Schnake explicando las razones por las cuales Chile presentaba enmiendas sustanciales a las recomendaciones del Comité Económico. Francia y Gran Bretaña plantearon la improcedencia de que Chile propusiera este tipo de modificaciones en circunstancias de que su delegado en el Comité había votado en favor del texto. Fue una discusión tan prolongada como inútil. El Comité era un organismo subordinado del Consejo y éste era soberano para aceptar o no sus recomendaciones. Cada delegación tenía derecho a cambiar de opinión, sobre todo si se presentaban situaciones o antecedentes nuevos. Por lo demás, como lo hice presente desde la Presidencia, el Comité no había cumplido una parte de su mandato: tomar en consideración el informe del grupo de expertos sobre “Los métodos para financiar el desarrollo económico”. Se desarrolló enseguida un animado debate en el cual India, Paquistán, Francia, el Reino Unido de Gran Bretaña, Uruguay, además de Chile, propusieron enmiendas.

Redactar la resolución definitiva fue un trabajo difícil por el número de enmiendas y subenmiendas. Sin embargo, se logró llegar a un buen fin y se aprobó, después de numerosas votaciones de párrafos separados, la Resolución 368 (XIII).

Poco quedó de la propuesta original del Comité, sólo algunos párrafos, insatisfactorios también, provenientes del informe de la Comisión Económica y de Empleo. Se sustituyó el Preámbulo y se incluyeron párrafos que reflejaban algunas de las recomendaciones del “Comité de Expertos” a que he hecho referencia. No todas, sin embargo. Fue derrotada una enmienda de Chile en que se proponía en detalle que la Asamblea encargara al Consejo que estableciera, lo antes posible y en cuanto las circunstancias lo permitieran, un “Fondo Especial” (el que desde entonces fue conocido como el proyecto SUNFED), que pudiera otorgar “subsidios” (“grants in aid”) y préstamos a largo plazo y bajo interés para financiar proyectos “no rentables”.

La resolución fue aprobada. La delegación de Chile se abstuvo con el propósito de hacer notar su disgusto por el rechazo de su enmienda y conservar su libertad de acción para reiniciar el debate en la Asamblea. Pero nunca dudamos que se había hecho un claro progreso. En esta forma la decisión, junto con recomendar medidas para incrementar los capitales nacionales para el desarrollo, da una serie de consejos a las naciones periféricas sobre cómo estimular las inversiones y los préstamos gubernamentales de instituciones internacionales, y formula recomendaciones fundadas en:

“las sugerencias hechas por el grupo de expertos en sus recomendaciones 13, 14 y 16, respecto de las medidas que deben adoptar las Naciones Unidas y otros organismos internacionales:

Reconociendo que en algunos países, especialmente en los menos desarrollados, el financiamiento de los proyectos no autoamortizables de carácter básico puede requerir, en algunas circunstancias, además de las medidas antes recomendadas, cierto grado de asistencia exterior en forma de subsidios, sobre todo para dar un impulso inicial indispensable a esa clase de proyectos básicos,

Observando que se concede ya cierta asistencia en forma de subsidios, en virtud de diversos programas iniciados por las Naciones Unidas, por los organismos especializados y por algunos Estados Miembros que actúan ya sea individualmente o en grupos regionales,

Observando, sin embargo, que muchos países, que antes exportaban cuantiosos capitales, no se hallan hoy en condiciones de hacer contribuciones importantes a ningún organismo internacional en las condiciones sugeridas en la recomendación 14 del informe del grupo de expertos...”

Algunas de estas recomendaciones son:

“Pedir,

A fin de asegurar que el capital extranjero pueda contribuir en mayor grado al desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados, que se tengan en cuenta las opiniones favorables de los expertos e instituciones que ya han preconizado esta línea de conducta y se han mostrado favorables a la recomendación del grupo de expertos en el sentido de estudiar la posibilidad de crear una entidad financiera internacional para favorecer el financiamiento de empresas privadas productivas, ya sea mediante empréstitos sin garantías del Estado, mediante inversiones en valores mobiliarios de renta variable o mediante cualquier otro método encaminado al mismo fin,

Al Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento que examine la contribución que un organismo de esa índole podría aportar a la ejecución del plan general, e informe al Consejo en su Decimocuarto Período de Sesiones sobre las conclusiones a que haya llegado;

Al Secretario General que, previa consulta con los Estados Miembros de las Naciones Unidas, con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, y con los organismos especializados competentes, continúe estudiando activamente los problemas y métodos de financiamiento interior y exterior, incluyendo el financiamiento internacional de los programas no autoamortizables en los países insuficientemente desarrollados, y en especial las posibilidades de completar los medios de cooperación internacional que actualmente existen mediante la concesión de una ayuda exterior en forma de subsidios en favor de los países insuficientemente desarrollados que, debido a su situación económica, no pueden movilizar el suficiente capital nacional para financiar los programas esenciales y básicos mencionados en el inciso a) del párrafo 9 de la Resolución 294 (XI) del Consejo, y presente dichos estudios al Consejo, con sus recomendaciones, lo antes posible.”

Además, esta Sección:

“Sin aceptar ni rechazar el principio de crear un fondo internacional de asistencia para el financiamiento del desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados o de una autoridad internacional de desarrollo, pide al Secretario General que, previa consulta con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y con otros organismos especializados competentes, defina los diferentes métodos que, a su juicio, permitirán resolver el problema de la asistencia por medio de subsidios, teniendo en cuenta los debates que el Consejo ha dedicado durante su Decimotercer Período de Sesiones a la recomendación 14 del informe del grupo de expertos, y presente un informe sobre el particular durante el período de sesiones del Consejo que precederá al Séptimo Período de Sesiones de la Asamblea General.”

Tal como había sucedido en sesiones anteriores del Consejo, la discusión sobre el pleno empleo en el Decimotercer Período de Sesiones de aquél se mezcló con la que incidía en el desarrollo económico. Ese tema figuraba en el programa debido a la decisión del año anterior de mantener una revisión continua del problema del desempleo. Esta vez, el Secretario General había informado que el único país que había cumplido en forma estricta las recomendaciones del Consejo, adoptando reglas sobre empleo total, era el Reino Unido de Gran Bretaña. Con ello esta nación mostraba su fidelidad a una política por la cual había luchado desde que se crearon las Naciones Unidas. Pensaba que su promoción era tarea prioritaria de la organización mundial.

Dos factores contribuyeron a que la resolución que aprobó el Consejo sobre pleno empleo se limitara al que afectaba a los países en desarrollo. Uno, que el propio Secretario General había sugerido no efectuar en esa instancia estudios relativos al desequilibrio a largo plazo de la balanza de pagos internacionales y a su relación con el comercio de los productos de base. El otro, que las delegaciones de los Estados periféricos desearon aprovechar que el estudio de los expertos respecto al empleo total incluía proposiciones en cuanto a la manera de reducir el desempleo y el subempleo en el Tercer Mundo como factor importante para mantener la estabilidad económica mundial. Fue así, entonces, que Paquistán y Filipinas presentaron un proyecto de resolución sobre la materia, el cual, después de incluir algunas enmiendas de las naciones industrializadas, fue aprobado por el Consejo en su Resolución 371 B (XIII). En ella, se modifica la Resolución 290 del Decimoprimer Período de Sesiones, disponiendo que el Secretario General prestara atención especial a las solicitudes de asistencia técnica de los países en desarrollo para mejorar sus servicios y estadísticas con el objeto de que pudieran cumplir las recomendaciones del Consejo y “de este modo dar un paso adelante en la puesta en marcha de sus programas de desarrollo, particularmente aquellos destinados a reducir el desempleo y el subempleo”.

Al clausurar ese dinámico ciclo de sesiones del Consejo, el cual se había desarrollado en un momento tan crítico del mundo, creí conveniente pronunciar un discurso que trascendiera lo habitual en esos casos. Además, había presidido ese órgano durante dos años, que comprendían cuatro períodos de trabajo muy esforzado.

Comencé recordando en qué forma el Consejo había enfrentado el desafío que significaba dirigir y promover la cooperación internacional en las variadas materias socioeconómicas y de derechos humanos. Me referí al estancamiento del proceso de preparación de los Pactos de los Derechos Humanos y al retroceso que en este campo significaba la supresión de la Subcomisión de Libertad de Información. También anoté la suerte que habíamos tenido de que se obtuviera, sólo por un voto, la supervivencia de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías[3]. Analicé lo anterior a la luz de los aspectos más relevantes de las condiciones políticas, económicas y sociales que reinaban en el mundo.

Expresé mi decepción por el hecho que el Consejo no hubiera cumplido totalmente con la recomendación de la Asamblea General de proponerle métodos prácticos para obtener una mayor afluencia de capital para financiar su desarrollo, lo que constituía una de sus tareas básicas y la piedra angular de toda obra seria para elevar el nivel de vida del 80 por ciento de la población mundial e íntimamente vinculada a la seguridad colectiva, a la paz y a la lucha contra la agresión. Recordando las opiniones de los expertos, de las organizaciones sindicales y de instituciones educativas y de investigación, manifesté que ante esas opiniones tan calificadas se había alzado la palabra del Presidente del Banco Mundial, Eugene Black, en la Junta de Gobernadores de su institución realizada pocos días antes, la cual marcaba un “lamentable retroceso respecto a la posición que exhibió en Santiago”.

Black expresó que le parecía extraño que se siguiera escuchando sugerencias que, según su experiencia, estaban basadas en cálculos ligeros acerca de lo que está disponible y lo que realmente puede usarse en forma de préstamos de capital para el desarrollo económico[4].

En lo que se refiere a las palabras del Presidente del Banco relativas a que era preciso enfocar el problema del desarrollo económico en sus aspectos técnico y económico y no político, como lo hacen en otros foros, señalé: “el problema económico es de una simplicidad tan grande como lo es su dramatismo. Son los técnicos y no los políticos quienes han dicho a las Naciones Unidas que las dos terceras partes de los habitantes de la tierra sufren una seria subalimentación y consumen el 50 por ciento de las calorías que necesitan; que su esperanza promedio de vida es la mitad de la de una persona de Estados Unidos, Gran Bretaña o Checoslovaquia; que carecen de vivienda adecuada; que, en su inmensa mayoría, son analfabetas y que, en ocasiones de crisis, mueren por centenares de miles a causa del hambre. Son los técnicos y no los políticos quienes nos han informado que los países en los cuales viven esos dos tercios de la humanidad poseen el 80 por ciento o más de los recursos naturales del mundo y que gran parte de estos recursos naturales están inexplotados o se explotan de manera que los respectivos pueblos no obtienen de ellos los beneficios que les corresponden. Son esos mismos economistas y expertos quienes, exhibiendo cifras que no se han rebatido, han demostrado que en esos mismos países el ingreso medio anual por habitante fluctúa entre 40 y 200 dólares, contra mil o mil quinientos en los países industrializados, lo que no les da margen para una capitalización adecuada, a menos que sacrifiquen una parte de sus insuficientes estándares de vida. Son sobresalientes economistas quienes también han señalado que el desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados es el factor más importante para mantener la estabilidad económica y el pleno empleo en los países industrializados; que para lograr algo efectivo en ese sentido se necesita un flujo de capitales extranjeros de más o menos dos mil millones de dólares al año y que, en condiciones normales, existen en el mundo capitales más que suficientes para hacer frente a esa empresa de convivencia económica general.”

Agregué a lo anterior una serie de hechos basados en informaciones estadísticas y no políticas[5].

Asimismo, me referí latamente al “futuro del Consejo y de la cooperación internacional”. Enfaticé que el órgano económico y social no podría cumplir adecuadamente los deberes que le asigna la Carta de las Naciones Unidas, si “los delegados no comprenden que no son únicamente representantes de sus países, sino de todas las Naciones Unidas, en particular de la región a que pertenecen”. Terminé diciendo: “la paz no puede existir sin el cumplimiento total de las provisiones de la Carta”.

Cuando terminé mi exposición, que reflejaba con tanta franqueza todo lo que sentía tras dos años de presidencia y de arduo trabajo, me sorprendió la reacción de excepcional simpatía, amistad y adhesión que percibí en la sala. No parecía provenir de representantes de gobiernos que habían actuado siguiendo instrucciones, era más bien la reacción de seres humanos que solidarizaban con un camarada en tareas e ideales comunes. El recuerdo de los elogios y expresiones de amistad que recibí en esa oportunidad, que surge de páginas releídas 30 años después, me llena de emoción y de nostalgia; ello me lleva a juzgar este episodio como el más impactante que he vivido en las actividades internacionales.

V. La Asamblea General impulsa el SUNFED

Como una excepción a la invariable costumbre, que perdura hasta hoy, de iniciar los trabajos de la Asamblea General el primer martes de la segunda quincena de septiembre, el Sexto Período de Sesiones comenzó el 6 de noviembre de 1951. Tampoco terminó antes de Navidad, sino que se prolongó hasta el 5 de febrero de 1952. Las causas de tal retardo estuvieron relacionadas con los problemas del traslado de la sede central a Nueva York y la necesidad de disponer de más tiempo para reacondicionar el Palais Chaillot.

Para esta Asamblea el gobierno de Chile designó como jefe de la delegación al Senador José Maza, cuyos merecimientos ya he mencionado. Fui uno de los delegados y así pude dedicarme, casi exclusivamente, a la Segunda Comisión (Económica y Financiera) y a asegurar la elección de Chile al Consejo de Seguridad. Los otros tres representantes titulares de nuestra delegación eran el Subsecretario Manuel Trucco, Óscar Schnake y Ana Figueroa. Como alternos participaban Enrique Bernstein, Carlos Valenzuela y Fernando Donoso.

Sesionó la Asamblea en el mismo lugar de 1948, el Palais Chaillot, el viejo Trocadero al cual para albergar una reunión más numerosa que la de 1948 se le había agregado una construcción provisoria entre las dos alas que miran al Sena y a la Torre Eiffel. París, siete años después de la liberación, volvía a su antiguo esplendor: grandes tiendas y boutiques; restaurantes repletos de turistas ricos y parisienses “recuperados”.

Por otra parte, se alejaba el temor a una nueva guerra mundial. La Asamblea fue agitada, pero sin grandes tensiones. Existían ya fundados motivos para pensar que las gestiones iniciadas con miras a un cese del fuego y a un armisticio en Corea llegarían a buen fin. Los contendores se encontraban a ambos lados del Paralelo 38, como antes de la invasión al sur. Para el éxito final sólo faltaban la muerte de Stalin y una administración republicana en Estados Unidos que pudiera negociar con los países socialistas del este sin ser tildada de pro-comunista. Los dos acontecimientos ocurrieron en 1953, con seis meses de diferencia. En ese momento se inició “el deshielo” según el gran escritor y periodista francés André Fontaine en su excelente Historia de la Guerra Fría.

Un enfrentamiento exitoso con los grandes

La Segunda Comisión de la Asamblea General decidió discutir separadamente la cuestión del desarrollo económico en general y la relativa a su financiamiento. Fue una fórmula favorable para las delegaciones de los países subdesarrollados, pues les permitió crear la base para un debate específico sobre el tema que en esos momentos era prioritario, según se desprendía del Informe del Consejo a la Asamblea. La representación de Chile la aprovechó bien, pues inició los debates en ambas instancias.

Mi intervención en la primera de estas materias se inició con una revista de la situación de la economía mundial, con base en la documentación en nuestro poder. Las principales facetas eran la inflación creciente en la mayoría de los países; la grave escasez de materias primas; el notable desequilibrio del intercambio comercial entre Estados Unidos y parte de Europa Occidental; la fuerte crisis alimentaria en ciertas regiones que, agregada a la insuficiencia crónica de alimentos, se transformaba en hambruna. Obviamente, aquella situación se originaba en el creciente armamentismo.

Por otra parte, la FAO informaba que entre 1948 y 1950 el consumo mundial diario de calorías y proteínas por persona era inferior al de antes de la guerra, sobre todo en Asia. El Estudio Económico 1949-1950 manifestaba que existía en esos momentos “una mayor desigualdad en la distribución de la renta mundial entre los diferentes países en relación a la que se comprobaba antes de la guerra” y que dicha desigualdad entre los países industrializados y los subdesarrollados “aumentaba en lugar de disminuir”. Asimismo, otro estudio realizado en 70 países demostraba que la tercera parte más pobre de la población mundial sólo disponía de un 4 por ciento del ingreso total, a razón de menos de 50 dólares anuales por habitante; que un poco más del 50 por ciento de la población recibía el 15 por ciento de los ingresos globales y menos de 200 dólares por persona y que el 10 por ciento restante disponía del 80 por ciento de la renta total y de más de 1.500 dólares per cápita. Afirmaban también los estudios que las utilidades de las inversiones privadas extranjeras en los países en desarrollo “varían entre el 14 y el 28 por ciento anual”. En mi exposición mencioné la conclusión del comité de expertos sobre volumen y distribución de la renta, en la cual se aseveraba que si se transfiriera el 2 por ciento de las utilidades de los 10 países industrializados más ricos de occidente a las naciones periféricas, dicha suma alcanzaría a 7 mil millones de dólares al año, suficiente para mejorar notablemente las condiciones en ellas.

Expuse también las conclusiones que podían extraerse de las situaciones y hechos descritos, para enseguida demostrar que el total de la cooperación internacional para el desarrollo de los países periféricos por vías bilaterales o multilaterales, incluyendo las de carácter técnico y financiero, apenas “sobrepasaba en valor a mil millones de dólares al año, suma muy inferior a la renta anual que recibían los países industrializados de sus inversiones en esas naciones”.

Quisiera añadir que analicé a fondo “las necesidades de orden económico, político y moral que hacían imperativo un programa de cooperación internacional de gran envergadura para resolver el dramático problema del subdesarrollo”.

Anuncié, por último, que al tratar el problema del financiamiento nuestra delegación presentaría un proyecto de resolución para que la Asamblea reparara la omisión del Consejo de proponer a ésta medidas concretas con el fin de dar cumplimiento a su Resolución 400.

Mi intervención inició las hostilidades. Estados Unidos se había preparado para enfrentar nuestra posición y para ello designó como su representante en la Segunda Comisión a una personalidad que ha sido en los últimos 30 años uno de sus más importantes políticos: Michael J. Mansfield. En ese entonces figuraba entre los más destacados miembros de la Cámara de Representantes y en la elección siguiente fue elegido Senador por Montana, Estado donde la empresa cuprífera Anaconda tiene gran influencia. En el Senado fue líder de la minoría demócrata primero, y más tarde de la mayoría, cargo que desempeñó con gran autoridad, reemplazando a Lyndon B. Johnson cuando éste asumió la Presidencia. Actualmente es Embajador en Japón. Comenzó su discurso afirmando la constante preocupación de su país por el mejoramiento de las condiciones socioeconómicas en el mundo y su apoyo a “uno de los principales objetivos de las Naciones Unidas”. Elogió el énfasis dado por la CEPAL a la necesidad de que los países de la región se esforzaron por incrementar sus capitales, creando incentivos para acrecentar los ahorros. Agregó que, a pesar de ello, era evidente la necesidad de asistencia externa para el desarrollo, informando que en los últimos seis años Estados Unidos había destinado cinco mil millones para tales finalidades. Insistió en que las inversiones privadas externas podían y debían desempeñar un papel importante en el desarrollo de las naciones periféricas y que, entre 1946 y 1950, se habían invertido tres mil quinientos millones de dólares con ese objetivo, por parte de instituciones o individuos de Estados Unidos. También expuso que el Banco Mundial era el “mejor instrumento para asistir financieramente al desarrollo de los países subdesarrollados”, recordando que “en el año fiscal que terminó el 30 de junio de ese año, el Banco autorizó préstamos por casi 300 millones de dólares para el desarrollo”. También destacó que, a pesar de los problemas creados por la guerra de Corea, en el segundo trimestre de 1951 Estados Unidos había exportado 25 por ciento más bienes de capital que en igual período del año anterior.

Hasta ese momento el discurso de Mansfield constituía sólo una réplica indirecta a las consideraciones generales que yo había formulado. Pero poco después pasó a referirse directamente a la Resolución 368 (XIII) del Consejo Económico y Social. Declaró que estimaba que ella constituía una respuesta razonable y satisfactoria a la solicitud de la Asamblea General y que su nación estaba dispuesta a considerar con interés los informes que el Consejo pudiera producir en el futuro. Sin embargo, reconoció que existían casos, sobre todo tratándose de los países más pobres, en que podrían concederse donaciones o préstamos a largo plazo y bajo interés, a través de las instituciones actuales. Creo importante exponer con cierto detalle estas intervenciones, porque de hecho constituyeron cabeza de proceso de un tema que fue preocupación primordial durante tantos años de los dos órganos principales de Naciones Unidas.

Después de esos dos discursos, pronunciados el primer día, el debate se amplió a otros aspectos del desarrollo tales como la asistencia técnica y la reforma agraria. Muchos representantes abordaron también el problema financiero, siendo notorio que una mayoría de países en desarrollo compartía nuestra posición y casi todas las naciones industrializadas de occidente la rechazaban. Los Estados socialistas insistieron en su enfoque sobre el desarrollo, concentrado en el esfuerzo propio y opuesto al financiamiento externo.

Dos semanas más tarde se inició la consideración del tema específico del financiamiento del desarrollo económico. Fui el primer orador, presenté el anunciado proyecto de resolución y expliqué su parte sustantiva. Ese proyecto resultó aprobado con algunas enmiendas que lo enriquecieron, e insertaré su texto más adelante.

En mi discurso no necesité de muchos exordios. Había expuesto las razones fundamentales en el debate general y tenía la satisfacción de que mi análisis sobre las condiciones de la economía mundial y del mundo en desarrollo eran compartidos por la gran mayoría y nadie los había rebatido. Me limité, entonces, a analizar la historia de la lucha por el financiamiento y a demostrar que el Consejo no había cumplido fielmente la directiva de la Asamblea General.

El debate que siguió a mi propuesta constituyó un enfrentamiento directo entre la gran mayoría de los representantes del Tercer Mundo y los de las naciones industrializadas. Estas actuaron de consuno, dividiéndose el trabajo en forma similar a la que se utiliza hoy día en los llamados “Diálogos Norte-Sur”. Australia, Bélgica, Canadá, Dinamarca, Grecia y el Reino Unido de Gran Bretaña, a los cuales se unió inexplicablemente Brasil y explicablemente la China de Taiwán y Haití, alegaron contra el proyecto chileno que poco después se convirtió en un proyecto conjunto de Birmania, Chile, Cuba, Egipto y Yugoslavia. Uno de los opositores de mayor peso era el delegado de Estados Unidos quien recibió, además, el necesario apoyo logístico del Presidente del Banco Mundial, Eugene Black. Mansfield habló en un tono acorde con el poderío de su país y con su convicción de que contradecirlo en Naciones Unidas era una insolencia sin precedentes o una locura. Dijo, al finalizar, que hablaba en nombre del Poder Ejecutivo y del Poder Legislativo de Estados Unidos y que Estados Unidos no estaba dispuesto a comprometerse en este camino ni hoy ni en un futuro previsible; que era muy peligroso desmonetizar las Naciones Unidas aprobando resoluciones como esa.

En verdad el debate se había convertido en una especie de duelo entre un representante destacado del país más poderoso de la tierra y el modesto delegado de una nación pequeña que osaba luchar, con el apoyo del mundo subdesarrollado, contra la voluntad de Estados Unidos.

Me vi obligado a replicar a Michael Mansfield. Empecé diciendo:

“Después de escuchar los discursos de los delegados de Estados Unidos, la Unión Soviética, Gran Bretaña y Francia, oponiéndose al proyecto de resolución conjunto de Birmania, Egipto, Cuba, Yugoslavia y Chile, podría parecer temerario insistir en él.

Si persisto, a nombre de mi país, en nuestro proyecto es porque creo estar defendiendo la gran causa de la paz, defendiendo el presente y el futuro de la Organización de las Naciones Unidas, defendiendo los intereses permanentes de aquellos mismos países junto con el de los nuestros.”

Más adelante analicé uno por uno los argumentos de la oposición y creo que fue un alegato eficaz, como lo demostró la votación sobre el proyecto. No creo necesario repetir los puntos de vista que expresé. Solamente me referiré a la respuesta que di a las palabras finales de Mansfield. Dije que le rogaba me excusara:

“… si le expreso que todo el pasado reciente de Estados Unidos contradice su predicción. El pueblo, el Congreso y el Gobierno de Estados Unidos están desde 1940 a la vanguardia de todas las grandes ideas y acciones de solidaridad y de colaboración internacionales, bajo la inspiración magnífica de la filosofía rooseveltiana, felizmente mantenida hasta ahora. No sería difícil imaginar el estado actual del mundo, si contra esta filosofía hubiera triunfado el criterio aislacionista, el criterio de los que se oponen a todas las medidas en favor de sus aliados y asociados. Soy menos pesimista que nuestro colega de Estados Unidos y pienso en los inmensos recursos de su país, combinados con la filosofía que produjo los préstamos y arrendamientos, el Plan Marshall, la UNRRA, la Organización de Refugiados, el Punto Cuarto, y que ha dado las mayores contribuciones a la UNICEF; que ha hecho que, en cada crisis en tantas regiones, miles de ciudadanos individuales y centenares de instituciones contribuyan con millones de dólares. No es ese un pueblo que pueda rehusar participar en una acción internacional propiciada por las Naciones Unidas, es decir, por la organización mundial a la que apoya con calor y decisión, si se le demuestra que tal empresa está dentro de sus posibilidades y es vital para la economía del mundo, para la de su propio país, para la paz y la seguridad mundiales y envuelve un acto necesario de solidaridad humana e internacional. Y esa labor de convencimiento es de responsabilidad de los gobiernos y también de nosotros los delegados, que tenemos el privilegio de conocer de cerca los problemas de los demás, las experiencias de otros pueblos y escuchamos una clara expresión de sus anhelos y opiniones, y que, por lo mismo, estamos en situación de medir los peligros que nos amenazan ... Creemos no ceder en sentido de responsabilidad al representante de Estados Unidos. Pero creemos que una moneda no se devalúa creando nuevas riquezas. Una organización, como un país o como un gobierno, se desmonetiza, permitiendo que la miseria continúe en el medio que está entregado a su custodia.”[6]

El proyecto de Birmania, Chile, Cuba, Egipto y Yugoslavia fue sometido a votación nominal. Obtuvo 28 votos a favor, 20 en contra y 10 abstenciones. Los países socialistas del este de Europa se abstuvieron, a pesar de que se habían opuesto al proyecto.

Fue éste un hermoso triunfo; sin embargo, el encuentro no había llegado aún a su término. Los países industrializados no quedaron satisfechos con el resultado del voto en la Segunda Comisión. Reabrieron el debate en la sesión plenaria y lanzaron tres grandes acorazados a la batalla: el Diputado de Estados Unidos, Mansfield, Sir Gladwyn Jebb, del Reino Unido de Gran Bretaña y el Ministro canadiense Lesage. Este movimiento constituía algo bastante inusitado. Jamás las resoluciones de la Comisión Económica y Financiera, preparadas por los delegados con experiencia en esas materias, dejaban de ser aprobadas y ni siquiera eran discutidas a fondo. Esta vez el fuego lo rompió el Ministro Lesage explicando por qué votaría en contra de la Resolución 520 A (VI) sobre financiamiento del desarrollo. Le siguió el delegado australiano Forsyth dando fuerte apoyo a su colega del Commonwealth. El tercer orador fue Sir Gladywn, quien repitió los argumentos utilizados en la Comisión por los contrarios al proyecto. Luego el representante Arnaldo, de Filipinas, defendió con entusiasmo el proyecto e inmediatamente intervino el Diputado Mansfield, quien al finalizar su declaración expresó con energía que estaba convencido de “que la aprobación de la resolución en este momento no hará que se disponga de fondos adicionales para prestar ayuda a los países subdesarrollados y, por consiguiente, en nada mejorará la suerte de quienes necesitan ayuda”. Agregó que era importante que las resoluciones mantuvieran el alto nivel de eficiencia que han caracterizado sus acciones y repitió: “no debemos desvalorizar deliberadamente la moneda de las Naciones Unidas. Por tales razones, Estados Unidos tiene que oponerse al proyecto de resolución”.

El delegado francés Boris, en una intervención que reflejaba su falta de convicción respecto de la posición que se le encargó asumir, anunció que su país se veía obligado a votar contra el proyecto de resolución.

Ocupé enseguida la tribuna y expresé que Chile votaría favorablemente el proyecto por nueve razones que podía resumir esquemáticamente en varios puntos específicos[7].

Dos destacados representantes de naciones en desarrollo, P. A. Narielwala, de India y Leo Mates, de Yugoslavia, apoyaron enseguida el proyecto.

Inmediatamente después el Presidente de la Asamblea, Luis Padilla Nervo, lo sometió a votación. El resultado fue 30 votos a favor, 16 en contra y 11 abstenciones[8].

La Resolución 520 A (VI), acogió en sus numerosos considerandos los principales elementos de las intervenciones de los países en desarrollo.

En su parte resolutiva, la Resolución 520 A (VI) de la Asamblea dice así:

“1. Pide al Consejo Económico y Social que someta a la Asamblea General, en su séptimo período ordinario de sesiones, un plan detallado para el establecimiento, tan pronto como las circunstancias lo permitan, de un fondo especial para la concesión de subsidios y préstamos a bajo interés y a largo plazo a los países insuficientemente desarrollados, a fin de ayudarles, cuando así lo solicitaren, a acelerar su desarrollo económico y a financiar los proyectos no autoamortizables que son fundamentales para su desarrollo económico;

2. Pide además al Consejo Económico y Social que, al dar cumplimiento al precedente párrafo 1, prepare, para que la considere la Asamblea General en su séptimo período ordinario de sesiones, una serie de recomendaciones concernientes a:

a)La cuantía, composición y administración del fondo especial, teniendo en cuenta, con respecto a su administración, que la creación de una nueva organización internacional debería ser considerada solamente en el caso de que un examen detenido de las funciones de las organizaciones existentes demostrara que las funciones requeridas no pueden ser realizadas por ellas;

b)La forma en que se recaudarían las contribuciones destinadas al fondo especial, teniendo en cuenta la conveniencia de conseguir una participación universal y la utilización, entre otras fuentes de contribuciones, de los ahorros que pudieran resultar de cualquier programa de desarme;

c)El carácter de las contribuciones de los Estados Miembros de las Naciones Unidas y de los Estados no miembros;

d)La política, las condiciones y los métodos que habrían de seguirse para conceder a los países insuficientemente desarrollados subsidios y préstamos procedentes del fondo especial;

e)Los principios a que debieran atenerse los países que reciban subsidios y préstamos procedentes del fondo especial;

3. Pide al Secretario General que ayude al Consejo en el desempeño de las tareas que se le encomiendan por la presente resolución;

4. Invita a los gobiernos a que presenten al Consejo Económico y Social sugestiones referentes a las recomendaciones mencionadas en el precedente párrafo 2.”

Así terminó esta etapa tan importante de la lucha por crear nuevas fuentes de recursos externos para incrementar el desarrollo. Fue bastante notable haber ganado frente a una oposición tan poderosa y decidida, a pesar de las presiones que se ejercieron. Yo fui personalmente objeto de una de estas presiones, que tuvo un carácter eminentemente amistoso. Era más bien un intento de convencernos que nuestra posición estaba equivocada. Eleanor Roosevelt, quien presidió la delegación de Estados Unidos a la Asamblea después de la partida de Acheson y de Austin, me invitó a almorzar en compañía del Senador Sherman Cooper —también delegado a la Asamblea— con el objetivo indicado. Sin embargo, en el intercambio de explicaciones resultaron convencidos ellos y Cooper, hombre muy inteligente, abierto y progresista, declaró después de escucharme que me encontraba la razón.

No podría terminar el relato de estos hechos ocurridos en la Sexta Asamblea General que terminó en febrero, sin señalar que el 31 de diciembre cesó Chile de ser miembro del Consejo Económico y Social. Su mandato por tres años se había iniciado en 1946 y en 1948 había sido reelegido por otro trienio, gran honor en un órgano compuesto por sólo 18 Estados. No obstante lo anterior, la comunidad mundial dio a nuestro país una nueva muestra de confianza. La Asamblea de París lo eligió miembro del Consejo de Seguridad, con la más alta mayoría entre las tres naciones que ingresaron ese año. Chile recibió 58 votos de 61 posibles, Paquistán 55 y Grecia sólo 30. Este último país resultó finalmente electo después de 20 votaciones por 39 votos contra 16 recibidos por Bielorrusia.

El Consejo de Seguridad ese año efectuó aún sus primeras reuniones en París. Recuerdo que se discutió el ingreso de nuevos miembros a Naciones Unidas, proceso que estaba y siguió estancado todavía durante dos años. En aquella ocasión hice mi debut en ese órgano con un encendido discurso pidiendo el ingreso de Italia, “nuestra abuela latina”, a las Naciones Unidas.

VI. La Séptima Asamblea General da instrucciones para estudiar la estructura del SUNFED a recomendación del Consejo

La prolongación de la Asamblea General hasta febrero de 1952 y el hecho de que el nuevo edificio de las Naciones Unidas no estuviera todavía terminado determinó que el Decimocuarto Período de Sesiones del Consejo sólo se iniciara el 20 de mayo de ese año en el “palacio de vidrio” y terminara el 1o de agosto. De este modo se refundieron en una las habituales reuniones de invierno y de verano.

Esta fue la primera reunión del Consejo en la cual desde mi llegada a las Naciones Unidas no participé como uno de sus miembros.

Por cierto que en esos largos dos meses de funcionamiento del Consejo se discutieron 49 ítems, prácticamente todos los temas económicos, sociales, derechos humanos y coordinación. Pero el financiamiento del desarrollo económico fue, como de costumbre, uno de los más importantes de su programa.

En relación con este tema, el Consejo entró a considerar dos de las recomendaciones del Comité de Expertos a que se refiere su Resolución 368 (XIII), adoptada el año anterior: la creación de una Corporación Financiera Internacional, la cual facilitaría recursos a “las empresas privadas productivas de los países en desarrollo”; y el establecimiento de un “Fondo Especial” para financiar subsidios (“grants in aid”) y préstamos a bajo interés y largo plazo destinados a proporcionar recursos para la ejecución de proyectos no rentables. Asimismo, se ocupó de examinar los “incentivos fiscales para estimular la afluencia de capital privado” a los países en desarrollo.

Respecto a las dos primeras de estas cuestiones, el Consejo había solicitado al Secretario General estudios previos. El Informe del Secretario General sobre la “Corporación Financiera” no se pronunció sobre la conveniencia de poner en marcha esta proposición, pero sugirió que si ella se fundaba debería afiliarse al Banco Mundial y que sería conveniente que su capital proviniera de los países miembros del Banco, pero no del propio Banco.

Eugene Black participó en el debate en nombre del Banco Mundial, aduciendo una serie de razones, las cuales, a su juicio, demostraban la conveniencia de establecer dicha Corporación. Después de una discusión cuyos protagonistas fueron principalmente delegados de países desarrollados, el Consejo decidió solicitar al Banco Mundial que continuara el estudio de esta materia, incluyendo una consulta a los gobiernos en cuanto a su opinión sobre esta iniciativa.

La Resolución 520 (VI) de la Asamblea General, analizada ya en detalle, colocaba al Consejo en la obligación perentoria de someter al Séptimo Período de Sesiones de la Asamblea “un plan detallado para el establecimiento, tan pronto como las circunstancias lo permitan, de un fondo especial para la concesión de subsidios...”[9]. Sin embargo, las naciones industrializadas de occidente mostraron claramente su falta de entusiasmo por esta iniciativa e hicieron presente que una eventual adopción de un proyecto de resolución favorable no significaba, en ninguna forma, un compromiso para aportar recursos a dicho fondo.

A pesar de no ser ya miembros del Consejo, India y Chile solicitaron intervenir en el debate en calidad de observadores interesados en la cuestión, de acuerdo con las disposiciones de la Carta. Estimaron que era necesario informar a un Consejo renovado las alternativas del proceso que había conducido a la resolución de la Asamblea General. En mi intervención critiqué al Consejo —el cual, según la Carta, funcionaba “bajo la autoridad de la Asamblea”— por resistir las instrucciones de ésta, aprovechando una composición geográfica desfavorable a los países en desarrollo y enumeré los nuevos antecedentes acumulados desde la última Asamblea. Entre ellos indiqué:

“a) El Secretario General acaba de producir su primer Informe sobre la situación social en el mundo. Es necesariamente superficial en muchos de sus aspectos, pero lo suficientemente claro como para exhibir en toda su tremenda desnudez las deficiencias verdaderamente pavorosas de los dos tercios de la humanidad en materias tan vitales como alimentación, vestuario, habitación y condiciones de salud, para no nombrar otras tan importantes como educación y cultura. Estas conclusiones son lógicos resultados de las condiciones económicas que conocíamos a través de las cifras de producción y consumo, renta nacional y su distribución, términos de comercio, facilidades de transporte, etc. Y esta situación se comprueba en momentos en que no ya grupos aislados sino pueblos enteros, que comprenden a millones de seres humanos, adquieren a paso acelerado conciencia de sus derechos y de la posibilidad de alcanzar su goce y exigen a sus gobiernos y a la comunidad internacional justicia y bienestar.

b) El Informe Económico Mundial critica “que las disponibilidades de alimentos aumentan a un ritmo inferior a su población” y “la baja sensible del precio de las materias primas y productos básicos”; “la fijación de precios impuesta a países compradores”, citando el ejemplo de Chile en el precio del cobre que se había fijado a 27,5 centavos de dólar la libra cuando el precio del mercado era superior a 40 ó 45 centavos, lo que significa una disminución de entradas de alrededor de 200 millones de dólares, suma que excede en mucho los préstamos recibidos en los últimos 10 años del

Banco Mundial y el Eximbank.”

Insistí en que el Consejo debía adoptar una resolución sobre el financiamiento conforme al mandato de la Asamblea con base en el documento de trabajo presentado por el Secretario General “que proporcionara los elementos que requiere el Consejo para cumplir con dicho mandato”.

Cuba, Egipto, Irán, Filipinas, Birmania, Chile y Yugoslavia presentaron un proyecto de resolución en el cual se elogiaba el Informe del Secretario General sobre la materia, que presentaba enfoques alternativos y,

“Decide constituir un comité encargado de preparar dicho plan detallado (el solicitado por la Asamblea)”, agregando que “ese comité debe estar integrado a lo sumo por nueve personas, escogidas a título personal en diversas partes del mundo, de manera que representen en forma adecuada la distribución geográfica de los países miembros de Naciones Unidas, que deberán poseer la experiencia y la alta capacidad que exigen la importancia y complejidad de la tarea que les confía.”

La resolución disponía también que el comité debía terminar su informe a más tardar el 1o de marzo de 1953.

Votaron a favor de esta resolución, que lleva el N° 416 (XIV), 15 países. Ninguno votó en contra y Checoslovaquia, Polonia y la Unión Soviética se abstuvieron. De los cuatro países latinoamericanos miembros del Consejo, Cuba y Uruguay se mostraron entusiastas partidarios del establecimiento del SUNFED.

La Asamblea General reunida en Nueva York en septiembre siguiente aprobó sin mayores dificultades la acción del Consejo, tanto en lo que se refería a la Corporación Financiera como respecto al SUNFED. En lo concerniente a la creación de este último, presentaron proyectos de resolución Chile y Cuba. Por su parte, Egipto, Irak, Líbano y Arabia Saudita prepararon otro proyecto en el cual se solicitaba al Secretario General que analizara en su próximo estudio económico mundial, la afluencia de capital privado internacional a las naciones subdesarrolladas, y pedía al Consejo que examinara este problema. Además, solicitaba que el Banco Mundial agilizara su informe sobre la Corporación Financiera Internacional.

La Segunda Comisión designó un grupo de trabajo para redactar un texto, el cual incluyó a países industrializados y en desarrollo[10], y llegó a un consenso para proponer una resolución que aprobara lo recomendado por el Consejo sobre el establecimiento eventual de un Fondo Especial para subsidios y préstamos blandos, así como la convocatoria de un comité que debía preparar un plan detallado del Fondo. También aprobó lo relativo a la creación de una Corporación Financiera Internacional y, asimismo, contempló medidas para estimular la afluencia de capital externo para el desarrollo de las naciones periféricas. En una palabra, lo que habíamos propuesto en el Consejo Económico y Social en el verano de 1951.

La resolución resultó aprobada por la Segunda Comisión por 44 votos a favor, cero en contra y 5 abstenciones. La Asamblea General la aprobó en sesión plenaria con el N° 622 A (VII), por 52 votos positivos, cero en contra y 5 abstenciones.

Al parecer, por fin se había puesto en marcha un mecanismo que debía conducir al establecimiento del SUNFED.

VII. Intermezzo indispensable

No estuve presente cuando se adoptó la Resolución 622 A (VII) de la Asamblea General sobre el SUNFED, a fines de noviembre de ese año 1952. Había ya partido de regreso a Chile.

Como jefe de la delegación chilena, me correspondió intervenir el 15 de octubre en el debate general de la Asamblea Plenaria con que ésta inicia sus trabajos[11]. Este debate tuvo ese año una característica peculiar. Como el 4 de noviembre había elecciones presidenciales en Estados Unidos, las grandes potencias decidieron no participar en el mismo hasta después del acto electoral. Tal importancia se otorgaba a este hecho en esos momentos, no tan sólo por lo que Estados Unidos significaba en el mundo, sino porque a pesar de que el Partido Demócrata tenía candidato excepcional por su inteligencia, cultura y preparación —Adlai Stevenson— era prácticamente seguro que la mayoría votaría por el General Eisenhower, el héroe vencedor de la guerra en el frente occidental y ello significaba un cambio de gran importancia en el escenario internacional. Llegaría con él al poder el Partido Republicano, mantenido en el ostracismo durante 20 años desde la primera elección de Roosevelt, con una filosofía de política internacional y de manejo de la economía interna y exterior muy diferente.

Hice buen uso de la oportunidad que me daba esa abstención en los debates de los Estados poderosos y circunscribí mi exposición a los problemas económicos y sociales. Era mi “canto del cisne” y debía cantar en un tono de mi predilección.

Inicié mis palabras celebrando la postergación “del debate político”, porque permitía al plenario de la Asamblea enfrentar en todas sus grandes proyecciones, por primera vez, otros temas tales como “la llamada cuestión colonial, los informes sobre administración fiduciaria y de los territorios no autónomos; el informe de la situación social del mundo; las resoluciones de la Comisión de Derechos Humanos sobre la autodeterminación de los pueblos; las acusaciones sobre violación de los derechos humanos; la discriminación racial, y los planes y propuestas para acelerar el desarrollo económico de las zonas atrasadas”. Declaré que estos fenómenos históricamente resultarían más importantes que aquellos sobre los cuales se ha centrado habitualmente el debate general de carácter político y que la Asamblea tenía obligación de ocuparse de ellos si no deseaba que una revolución mundial, la cual en lugar de encauzarse por canales de colaboración, bajo los principios de la Carta, ocasionara conflictos y guerras entre las naciones y también problemas de carácter social en el interior de los países o que, “en el mejor de los casos los pueblos se recogerían en autarquías nacionales o regionales”. Definí dicha revolución como “la presión acelerada de millones de individuos, de las regiones más distintas, para alcanzar un nivel de vida que les permita satisfacer sus necesidades vitales en lo material y en lo espiritual y la conciencia, cada vez más clara, de sus derechos y posibilidades como seres humanos y como miembros de la comunidad internacional”. Después expuse los principales datos e informaciones recopilados por el sistema de las Naciones Unidas respecto a la situación económica y las condiciones de vida existentes en las áreas subdesarrolladas. Esta exposición fue, tal vez, la más completa sobre la materia presentada hasta ese momento ante la Asamblea Plenaria. Recordé, asimismo, el compromiso tomado por ella en la letra C de la Resolución 377 (V) “Unión pro paz”, que mencioné en un capítulo precedente y dije que, a pesar de que aquellas realidades no habían sido negadas por nadie, “por el momento nuestros esfuerzos para extender el progreso a las regiones insuficientemente desarrolladas habían dado resultados ‘homeopáticos’, como afirmó recientemente el eminente economista Gunnar Myrdal”.

Después de manifestar que las Naciones Unidas, tras realizar un diagnóstico completo y recomendar soluciones avaladas por sobresalientes expertos, “han agotado todas las etapas preliminares de una acción decisiva de la gran comunidad internacional para este gran problema universal”, debería ésta aprobar un programa, el cual tendría que:

“Primero, inspirarse en la convicción de que es de conveniencia general y, por consiguiente, ha de basarse en el concepto —que podría parecer revolucionario a ciertas personas— de la responsabilidad solidaria de cada país y de cada individuo en su ejecución, concepto que no es más revolucionario que el que determinó en el pasado el sacrificio individual para realizar obras de interés local o nacional. Sólo una actividad económica en expansión de carácter mundial, en un mundo pacífico y libre, puede mantener y aun mejorar la prosperidad de que ahora goza una minoría de pueblos.

Segundo, tener como objetivo principal y final la dignificación del ser humano, tal como las Naciones Unidas lo han proclamado permanentemente. Debe tender, por consiguiente, fundamentalmente a elevar el nivel de vida de la masa de la población en cada país, elevando también el valor de su trabajo dentro de un amplio concepto de libertad.

Tercero, estar orientado de manera que ayude a fomentar la libre determinación de los pueblos.

Cuarto, y como consecuencia de lo anterior, deberá tender a la diversificación de las economías a fin de eliminar o disminuir la dependencia económica de estos países, de sus materias primas, y prever un armonioso y racional desenvolvimiento industrial, minero y agrícola.

Quinto, planearse en función de los intereses generales de la humanidad y no de una región o de un país determinado. Para este fin debería propender a un desarrollo económico coordinado interregional e intercontinental.

Sexto, basarse en el esfuerzo nacional, económico y de todo orden, pero habrá de prever una asistencia técnica y financiera de la magnitud recomendada por los técnicos y economistas.

Por último, tener como complemento indispensable una política nueva y diferente en lo que se refiere a las materias primas y al comercio internacional. Nada se obtiene con ayudas técnicas y económicas, si los países insuficientemente desarrollados siguen agotándose a través de la actual política de control y de fijación de precios de las materias primas por unos pocos países compradores, y de un intercambio comercial que los empobrece día a día. Sería ésta una ilusión infantil.

Debe llegarse a acuerdos generales en virtud de los cuales los países insuficientemente desarrollados concurran en un pie de igualdad con los industrializados, y se protejan los intereses de ambos grupos para que los recursos de materias primas y mano de obra, los recursos técnicos, de equipo, maquinaria y capital, sean utilizados en forma cooperativa. Solamente así se incrementará de manera equitativa el bienestar general.”

Treinta años han transcurrido desde que formulé este planteamiento, que resumía mi sentir después de seis años de discusión de estos problemas. Hoy continúo pensando que tal vez son ambiciosos, pero actualmente tienen plena validez y en estos momentos de aguda crisis son más necesarios que nunca.

Como ya he señalado, mi partida de Naciones Unidas me produjo una profunda tristeza y un sentimiento de frustración muy grande. Había alcanzado durante esos seis años —intensamente vividos— una situación que me permitía trabajar mucho todavía por mi patria, por América Latina y por las naciones en desarrollo. Más tarde comprobé que me alejé en momentos en que se cerraba un ciclo en Naciones Unidas y que la vida me daría muy luego la oportunidad de continuar trabajando en esas esferas. Comenzó una nueva etapa que incluyó su traslado al edificio vertical de 38 pisos en el centro de una de las ciudades más populosas y vitales del mundo. Comprendió también otros elementos. Así, coincidiendo con los cambios políticos en Chile y en Estados Unidos, asumió la Secretaría General de las Naciones Unidas Dag Hammarskjold, diplomático sagaz y de superior inteligencia, concentrado casi exclusivamente en la parte política de la tarea de las Naciones Unidas. Administró la organización con férrea determinación y autoridad no exentas de ciertos toques mesiánicos. Coincidió también con el término del período más generoso y cooperativo de la organización en materia económico-social, producto en parte del ascenso al poder en Estados Unidos y en el Reino Unido de administraciones conservadoras, las cuales poco gustaban de las políticas económicas por la vía multilateral. Además, gradualmente se alejaron delegados imbuidos de lo que se llamó el “espíritu de San Francisco”. Se abría conciencia en el mundo de los grandes cambios que traían los prodigiosos avances científicos y tecnológicos y la inminente descolonización que triplicaría los miembros de Naciones Unidas. La bipolaridad de poder, que caracterizó el comienzo de la posguerra, peligrosa pero que simplificaba la acción, dio paso a una cierta multipolaridad que reflejaba el surgimiento de nuevos centros de poder. También era notoria la declinación del Consejo Económico y Social. No representaba a la mayoría de miembros de las Naciones Unidas. Y los delegados eran funcionarios de menor jerarquía que aquellos de los primeros años.

Cierto es que el “estado de gracia” nacido al terminar la guerra (parodiando la expresión de Miterrand) se había esfumado. Pero esos seis años dejaron una rica herencia intelectual y plantaron una semilla en muchos seres. Trazaron las líneas matrices de importantes tareas que se han realizado desde entonces. Dejaron también programas e instituciones que sobreviven e incluso se han reforzado, como se verá en el segundo volumen de la presente obra.

VIII. Redacción del plan detallado del SUNFED

El 20 de enero de 1953 estaba de regreso en Naciones Unidas. Mi nostalgia había sido corta. Ya he relatado que la Asamblea me había elegido en la Comisión para estudiar la segregación racial (“Apartheid”), trabajo que comenzaría en abril de ese año. Pero mi tan pronto retorno se debía a que el Secretario General había creado el comité ad-hoc para elaborar el plan detallado sobre el proyecto de un Fondo Especial para el Desarrollo y me había designado como uno de sus miembros. Trygve Lie, en uno de sus últimos actos como Secretario General, me daba de este modo la oportunidad de continuar impulsando el proceso de establecimiento de una nueva fuente de recursos externos para el desarrollo.

La composición del comité correspondió estrictamente a las directrices contenidas en las Resoluciones 520 A (VI) de la Asamblea General y 416 A (XIV) del Consejo Económico y Social[12].

El comité trabajó durante seis semanas, a partir del 21 de enero de dicho año, bajo la hábil presidencia de un personaje notable, Eduardo Suárez, de México. Había sido ya Secretario de Finanzas y en ese momento era el individuo más importante en el campo económico y monetario de su patria, por su enorme influencia en las dos grandes instituciones que son el Banco de México y la Nacional Financiera. Además, poseía una vasta cultura humanística y gran encanto personal. Hicimos buena amistad y, cuando meses más tarde visité México, me prodigó cordiales atenciones.

Todos mis colegas eran de gran capacidad y experiencia. Quiero destacar a dos: Amjad Ali y Sir Cyril Jones, además de Leo Mates, quien ya figura varias veces en este libro.

El primero era y sigue siendo un rico hombre de negocios de Paquistán. Inteligente, de gran simpatía y mucho sentido común, que en él eran compatibles con algunos rasgos exóticos. Por ejemplo, en las recepciones que ofrecía se presentaba con un inmenso bonete blanco en la cabeza, dos veces más alto que los de los grandes “chefs” de la cocina francesa. En otra ocasión, paseando años más tarde por los Campos Elíseos en París, oí que gritaban mi nombre desde un automóvil. Era mi amigo Amjad que iba en un modelo descapotable rodeado de cinco preciosas jovencitas y hacía toda clase de gestos para llamar mi atención. Estas gracias no le impedían dirigir el Consejo Económico y Social, en cuya presidencia me sucedió, con extraordinaria maestría y discutir sobre temas financieros con los más reputados especialistas.

Sir Cyril, por su parte, era el perfecto banquero de la “City”, con vasta experiencia colonial. Austero, seguro de sí mismo, de opiniones netas, realista y con un aire de superioridad respecto al mundo subdesarrollado que compensaba con no poca simpatía por sus problemas. En nuestro comité desempeñó un papel importante.

Creo que el informe del comité ad-hoc[13] y la discusión del mismo fueron excelentes, porque se exploraron una serie de alternativas respecto a la estructura, el financiamiento y el funcionamiento del Fondo. Se dividió en cuatro partes: “El papel del Fondo Especial”; “Recomendaciones específicas”; “El Plan de Operaciones”; y “Recopilación de las recomendaciones”.

No vale la pena analizar en detalle el contenido del informe. Es algo que murió, aunque como veremos más adelante, produjo resultados indirectos. Interesa, sin embargo, recordar dos aspectos que permiten comprobar con claridad algunas realidades de la época. Una es la afirmación categórica de ese grupo, en que predominaban financistas y hombres de negocios, en el sentido de que sus recomendaciones deben interpretarse a la luz de lo expresado en el Capítulo II: que “el Fondo debe ser, en su esencia, una expresión de los principios de Naciones Unidas” y sus operaciones “deben contribuir a la consecución de los principios y objetivos de la Carta de las Naciones Unidas”.

El otro aspecto dice relación con el animado debate respecto a la administración del Fondo Especial para el Desarrollo. Hubo varias posiciones a este respecto. Un grupo bastante considerable favorecía que el Fondo se afiliara al Banco Mundial, tal como se pretendía hacer y se hizo respecto a la Corporación Financiera Internacional. El principal defensor de esa fórmula era Sir Cyril Jones. Otros miembros, entre los cuales me contaba, abogaban por que fuera una entidad ligada a las Naciones Unidas. Los partidarios de la primera alternativa solicitaron que se invitara a Eugene Black, Presidente del Banco Mundial, para que opinara sobre la materia. Eugene Black aceptó la invitación y su intervención tuvo consecuencias imprevistas.

El Presidente del Banco Mundial expresó ante el comité que esa entidad estaría dispuesta a estudiar la posibilidad de administrar el proyectado Fondo Especial para financiar proyectos no rentables de países en desarrollo, pero para ello ponía como condición que las operaciones del Fondo tuvieran forma de préstamos con un interés no inferior a los de las operaciones de su Banco o, en casos especiales, subsidios; que no aceptaba la fórmula adoptada por el comité de operar a través de subsidios y préstamos a largo plazo y a “un interés sustancialmente más bajo que el que cobraba el Banco Mundial”. Aquella tesis ya la había sostenido Black en una de sus intervenciones ante el Consejo Económico y Social. Se inició entonces una discusión bastante ágil. Todos los miembros del comité consideraban que, de acuerdo con el mandato recibido y sus propias convicciones, el Fondo no cumpliría el objetivo perseguido para crearlo si no se conservaba ese tipo de operaciones, pero Black no cedió terreno. Quien encabezó la polémica con Black fue Sir Cyril Jones, respectivamente el miembro que había abogado con mayor convicción en favor de que fuera el Banco el administrador de la nueva institución. Con tozudez y frialdad muy británica, arrinconó a Black con argumentos difíciles de contrarrestar. Le demostró la ventaja que podía tener, desde muchos ángulos, un préstamo a un interés de uno, dos o tres por ciento anuales sobre un subsidio, el cual podía interpretarse como un acto de caridad. Black, falto ya de recursos para sostener lo contrario, ante una nueva reiteración de la pregunta por parte de Sir Cyril, acerca de por qué insistía, dio un manotazo sobre la mesa y dijo: “Because I don’t like it”[14]. Enseguida se levantó, dio las gracias por la invitación y partió. En la sala se produjo un gélido silencio que duró varios segundos. Lo rompió el banquero de la City de Londres, diciendo con calma: “Creo, Sr. Presidente, que podríamos considerar que existe aquí consenso para decidir recomendar que se establezca el SUNFED como entidad con administración separada, pero dentro del marco y en estrecha vinculación con las Naciones Unidas”. Nadie lo objetó y así se hizo. El Fondo tendría un Consejo de Administración, una Junta Ejecutiva, en la cual habría un Director del organismo y un número igual al del resto de miembros representando a los mayores contribuyentes.

El informe fue aprobado por la unanimidad de los nueve componentes. Me permití agregar un voto separado, en el cual expresaba que aceptaba la aprobación porque respetaba la recomendación de la Asamblea de que “el comité llegara tan lejos como fuera posible, en las condiciones actuales”. Pero mi opinión era que debía haberse adoptado la fórmula propuesta por el Comité de Expertos que había estudiado las medidas para acelerar el desarrollo de los países necesitados, en el sentido de crear una “Autoridad Internacional del Desarrollo”. Estimaba que, si el Fondo obtenía recursos sustanciales, sería indispensable asegurar la coordinación entre la asistencia técnica y el financiamiento de los programas y proyectos. Y esto no sucedía con el sistema imperante, en el cual ambas actividades estaban dispersas en muchas instituciones y organismos que incluso se inspiraban en filosofías y métodos de trabajo diferentes.

IX. La muerte del SUNFED, un crimen perfecto

Durante los años 1953, 1954 y 1955, en razón de mi trabajo en la Comisión sobre la segregación racial (“Apartheid”), asistí a las Asambleas Generales de esos años. También visité Naciones Unidas en mi calidad de miembro de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección de las Minorías, durante el lapso en que el SUNFED pasó de la esperanza a la jibarización y luego a la tumba. Pude, entonces, seguir este proceso más o menos de cerca. Ahora, con motivo de este trabajo, lo he analizado en detalle a través de la documentación de la época. Mi conclusión es que la forma como Estados Unidos liquidó el SUNFED fue magistral. Utilizó una combinación del pleno aprovechamiento de su poder de primera potencia mundial con una admirable sutileza táctica. Cierto es que la situación había experimentado un cambio fundamental. Durante la primera etapa, hasta 1953, la fuerza que mostraba la voluntad y organización era la de un grupo importante del mundo en desarrollo, apoyada por un Secretariado muy decidido. Después de esa fecha, hasta que años más tarde se formó el Grupo de los 77, esa voluntad se debilitó considerablemente y los países industrializados de occidente se fueron organizando para acciones comunes en el campo económico y social, dentro del sistema de Naciones Unidas. Además, la voluntad de atajar el SUNFED por parte de Estados Unidos se tornó imperiosa.

Como ya he referido, el personal de la Secretaría, que tanta ayuda nos proporcionó, se había dispersado. Dag Hammarskjold no le dio nunca a este problema una atención similar a la que le prestó Trygve Lie; había fusionado el Departamento Económico con el Social y un muy destacado diplomático francés, Guillaume Georges-Picot, asumió su dirección. Con ello perdieron ambos Departamentos: el Social, el cual bajo Henri Laugier fue en las Naciones Unidas como una luz orientadora hacia los aspectos humanos del desarrollo; en el Económico desapareció el núcleo que hizo del progreso económico del Tercer Mundo su preocupación principal y se trasladó a su jefe, David Owen, para que dirigiera los Programas de Asistencia Técnica. Como he mencionado anteriormente, David Weintraub, nuestro mejor aliado en la lucha contra el subdesarrollo, fue expulsado y Harold Caustin, otro funcionario que conocía y sentía el problema, recibió la misión de organizar la planificación de la terriblemente deprimida economía de Libia, recién independizada por obra de Naciones Unidas. Caustin realizó esta tarea con su habitual eficiencia.

En 1953 el Consejo Económico y Social, en su Resolución 482 (XVI), expresó al Comité ad-hoc “su gran reconocimiento por el trabajo realizado” y transmitió el informe a la Asamblea General, recomendándole que “se sirva estudiar otras medidas preparatorias que pudieran ser útilmente adoptadas para la creación del SUNFED, cuando las circunstancias lo permitan, teniendo en cuenta las recomendaciones del Comité”. Durante la discusión, los países en desarrollo elogiaron sin reservas el informe y solicitaron una acción rápida para la creación del Fondo. Las naciones industrializadas aconsejaron cautela, nuevos estudios y esperar el mejoramiento de la situación de la economía mundial. Como otras veces, se transó pasando el asunto a consideración de la Asamblea. Ésta, después de prolongada discusión en que se formaron los dos grupos habituales de contendores, en su Resolución 724 B (VIII), después de “expresar su gran aprecio por el trabajo del Comité de los Nueve” y su “esperanza de que surjan condiciones favorables para que pueda crearse el Fondo Especial”, decidió nombrar al Presidente del Consejo Económico y Social, el belga Raymond Sheyven, para que “examinara, con la cooperación del Secretario General, los comentarios que entreguen los gobiernos en respuesta a la invitación que la misma Resolución formula y que presente al Consejo Económico y Social un informe provisional y a la Asamblea General, en su Noveno Período de Sesiones, un informe final, junto con sus propios comentarios...”

Debo decir algunas palabras sobre Raymond Sheyven, a quien conocí muy bien y fue mi amigo. Era, en su país, un diputado demócrata cristiano muy importante y manejaba las finanzas de su Partido. Su incursión en la escena internacional lo deslumbró. Después de su Presidencia del Consejo y del cumplimiento de la misión que le confió la Asamblea —la cual desempeñó con gran sentido de responsabilidad y honradez intelectual— recorrió casi todo el mundo y escribió libros sobre sus viajes y experiencias. Tras visitar casi todos los países de América Latina, que mucho le atrajeron, publicó una obra muy interesante que creo tenía por título De Punta del Este a La Habana. Diez años después de su primera Presidencia del Consejo, fue elegido nuevamente en ese cargo.

En 1954, el Consejo Económico y Social y la Asamblea General se ocuparon del informe de Sheyven. Según él, las respuestas de los gobiernos podían dividirse en tres grupos: uno, el de los países en desarrollo que deseaban se estableciera el SUNFED “tan pronto como fuera posible”; el segundo, compuesto principalmente por las naciones industrializadas que tenían reservas acerca de la conveniencia de crearlo en esos momentos y que, en todo caso, ello debía condicionarse a un desarme mundial; y el tercero, el cual incluía a otros Estados industrializados que apoyaban la iniciativa pero a condición de que el Fondo fuera un organismo complementario a otras formas de cooperación, tales como la asistencia técnica. Sheyven consideró que esta última opinión introducía un nuevo elemento que era preciso tener en cuenta. El Consejo, tras un debate prolongado, decidió fusionar varios proyectos de resolución de Yugoslavia, Paquistán, Noruega y Egipto, con otro presentado conjuntamente por Argentina, Ecuador y Venezuela. El texto combinado tomaba nota del creciente apoyo material y moral al establecimiento del Fondo, manifestaba el aprecio que le merecía el Informe Sheyven e instaba a la Asamblea General a que extendiera la misión del distinguido representante de Bélgica y solicitara a los gobiernos revisar su posición a la luz “de los cambios de la situación internacional y otros factores relevantes”[15].

La Asamblea General, en su Resolución 822 (IX), resolvió prolongar el mandato de Sheyven por otro año, expresando su aprecio a éste e “instando a los gobiernos” a realizar lo recomendado por el Consejo.

En 1955 Sheyven discutió el problema con un comité de ocho expertos. Estos prácticamente aprobaron el informe del “Comité de los Nueve” (de 1953), con pequeñas modificaciones. Sheyven, al presentar el informe al Consejo, agregó que podía anunciar que los Países Bajos, Noruega y Dinamarca estarían dispuestos a aportar contribuciones por 7, 2 y 1,5 millones de dólares respectivamente al eventual Fondo. En la discusión, el Consejo se dividió entre países industrializados y subdesarrollados, pero finalmente aprobó su Resolución 583 A (XX), muy similar a la del año anterior en sus Considerandos y en su parte resolutiva. En ésta “invita a los Estados miembros de las Naciones Unidas y de los Organismos Especializados en la esfera económico-social a dar una consideración cautelosa al informe de Sheyven y del Comité de Expertos y transmitir al Secretario General —no antes del 31 de marzo de 1956— sus opiniones respecto a sus recomendaciones sobre el establecimiento, estructura y administración del Fondo Especial propuesto”. Asimismo, creó un nuevo comité ad-hoc para examinar dichas opiniones. La Asamblea General, en su Décimo Período de Sesiones, adoptó la resolución propuesta por el Consejo[16].

En ese mismo período de sesiones la Asamblea General, tras recibir informes favorables del Banco Mundial, “agradeció” a éste por haber “preparado el proyecto de Convenio Constitutivo de la Corporación Financiera Internacional” y “por haber obtenido que muchos de sus miembros acepten participar en su establecimiento” y expresó su esperanza de que esa institución fuera creada a la brevedad posible. Como se recordará, la idea de establecer la Corporación nació en el Comité de Expertos que estudió las medidas para acelerar el desarrollo de los países económicamente atrasados y fue recomendada por el Consejo y por la Asamblea General. La Corporación fue oficialmente creada en 1960.

En 1956 el Consejo y la Asamblea continuaron el juego dilatorio. El comité ad-hoc designado el año anterior llegó a conclusiones muy semejantes a las presentadas ese año respecto al apoyo de la mayoría de los gobiernos y a la estructura y recursos del Fondo. El Consejo envió los antecedentes a la Asamblea sin ninguna recomendación sustantivada[17]. Esta última prolongó la vida del comité ad-hoc, encargándole que elaborara “las diferentes formas de estructura legal del SUNFED” y que “indicara el tipo de proyectos” que éste podría ejecutar[18]. Ambas resoluciones fueron adoptadas por unanimidad con Considerandos plenos de buenas intenciones.

Al año siguiente, la consideración del problema adquirió un carácter concreto. Tuvo en el Consejo su momento culminante y después en la Asamblea General se injertó, con sutileza, el elemento que liquidaría la idea original de crear una institución para financiar la ejecución de proyectos no rentables mediante subsidios o préstamos a largo plazo y bajo interés. El Consejo, en su Vigésimo Cuarto Período de Sesiones, se vio obligado a actuar pues había recibido del Secretario General el análisis de las opiniones de los gobiernos, en su mayoría favorables a la iniciativa, y un segundo informe del comité ad-hoc, también muy positivo. Un grupo de países, entre ellos Brasil, Egipto, Francia, Grecia, Indonesia, México, los Países Bajos, Polonia, la Unión Soviética y Yugoslavia, que constituían una mayoría muy representativa en el Consejo, declaró que debía pedirse a la Asamblea que actuara inmediatamente, estableciendo el Fondo. Estados Unidos, ante esta ofensiva poderosa, se opuso con firmeza, apoyado por el Reino Unido de Gran Bretaña, al igual que en circunstancias anteriores. Expuso tres razones por las cuales era inoportuna la creación del organismo en cuestión. Una, que dadas las circunstancias sólo podría estructurarse en una “escala mínima”, lo que provocaría una gran desilusión en los pueblos interesados. La segunda, que antes de que pudiera liberarse un monto sustancial de recursos adicionales mediante un acuerdo internacional sobre reducción de los gastos militares, sería imposible concebir un Fondo “significativo, sin provocar presiones inflacionarias crecientes”. Y tercero, que “el movimiento de capitales privados internacionales había aumentado recientemente en forma rápida”. A esto el representante del Reino Unido agregó que, en tanto no se produjera esa “liberación de recursos”, el capital externo para el desarrollo debía ser aportado a través de “los canales existentes”.

No obstante aquella oposición, el Consejo decidió por 15 votos contra 3[19] “instar a la Asamblea General para que en su Decimosegundo Período de Sesiones, decida establecer este Fondo y dar los pasos necesarios en tal sentido”. Le recomendó, además, crear una Comisión Preparatoria para establecer el Fondo y seleccionar un número limitado de proyectos que serían financiados por contribuciones voluntarias.

En la Segunda Comisión de la Asamblea General se produjo el cambio al cual me referí y en una forma al parecer inexplicable. En el debate general sobre la materia, una amplia mayoría se pronunció en favor de aceptar las recomendaciones del Consejo. Esta mayoría concretó su posición elaborando un proyecto de resolución que presentó India en nombre, además, de otros 10 países que formaban un núcleo muy representativo: Argentina, Ceylán, Chile, Egipto, Grecia, Indonesia, México, Países Bajos, Venezuela y Yugoslavia, el cual establecía el Fondo en las condiciones recomendadas por el comité ad-hoc y proponía crear la Comisión Preparatoria.

El representante de Estados Unidos declaró, entonces, que “no sólo votaría en contra del proyecto de los Once, sino también rehusaría participar en la Comisión Preparatoria, si ella fuera establecida”. Pero al mismo tiempo, propuso un proyecto de resolución en el cual sugería se estableciera un Fondo Especial de Proyectos, que formaría parte integrante del Programa Ampliado de Asistencia Técnica y, para este efecto, los recursos del Programa se elevarían de 30 a 100 millones de dólares. Este Fondo haría estudios sobre recursos naturales, investigación industrial, formación de profesionales, administración pública y estadísticas básicas. Se le preguntó si este proyecto era compatible con el de las 11 naciones o si era un sustituto del SUNFED.

Respondió que no era lo último ni tampoco un intento de excluir el establecimiento futuro del SUNFED.

Se desarrolló un largo debate, llegándose a una transacción por la cual se enmendó el proyecto de los Once y se introdujeron en ese nuevo texto parte de las proposiciones de Estados Unidos. El proyecto conjunto fue aprobado por unanimidad y ratificado en igual forma por la plenaria de la Asamblea, con la Resolución 1219 (XII). Esta decidió establecer un Fondo Especial, pero no el que se había propuesto, estudiado, reestudiado, discutido y vuelto a discutir, a partir de 1951 por gobiernos, comités de expertos a título personal y gubernamental. Era simplemente el Fondo Especial de Asistencia Técnica, que más tarde se fundió con el Programa Ampliado, creado en 1949, formando el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). También la resolución creó una Comisión Preparatoria, no para los efectos recomendados por el Consejo, sino para “definir las esferas básicas de asistencia que debe abarcar el nuevo Fondo y definir su organización administrativa y técnica, así como los cambios que convenga introducir en los actuales Programas de Asistencia Técnica”.

Así se consumó la operación malabarista de sustitución de un Fondo Especial destinado a aumentar el volumen y las condiciones de la cooperación financiera para ejecutar proyectos de desarrollo por un Fondo Especial que aumentaría en magros 70 millones de dólares los recursos de la asistencia técnica, ampliando las formas de esta cooperación.

Lo anterior sucedió con el consentimiento de los países en desarrollo, los mismos que habían luchado denodadamente por el SUNFED durante seis años. Al analizar este proceso parecería que los delegados actuaron hipnotizados por un hábil prestidigitador.

Diez años más tarde tuve la explicación de cómo se organizó la maniobra para realizar aquella operación. Me la dio ese gran hombre que fue Paul Hoffman. Al crearse el Fondo Especial había sido nombrado Director y cuando se fusionó con el Programa Ampliado pasó a serlo del PNUD. Entre 1967 y 1973 fui miembro del Consejo de Administración de este Programa y mantuve con Hoffman una buena amistad, en particular en 1971, año en el cual presidí ese Consejo y él enfrentaba la fuerte oposición de los delegados de su propio país, lo que lo determinaría a renunciar. Una noche, en Santiago, donde se reunió ese Consejo aquel año, cenábamos ambos solos en un restaurante. De repente me dijo; “¿Sabe usted, Hernán, quién mató al SUNFED? Yo”. Me relató entonces que el año 1957 fue llamado por el Departamento de Estado para pedirle consejo (recuérdese que había administrado el Plan Marshall), sobre cómo liquidar el “SUNFED de Santa Cruz” (todavía después de cuatro años lo identificaban con quien más les había causado problemas en esas discusiones). Pidió una semana para contestar. Su respuesta fue muy inteligente: “Existe un vacío entre el actual tipo de asistencia técnica y el financiamiento de capital para ejecutar proyectos. No hay ningún mecanismo para la etapa de preinversión cuyo papel sería estimular inversiones y préstamos. Creando un Fondo Especial, ligado a la Asistencia Técnica que colme la brecha, por lo menos postergamos la creación del SUNFED y mitigamos la actual presión”. Me quedé meditando. La experiencia adquirida por Paul Hoffman en el PNUD lo convirtió en un abogado vigoroso de los países en desarrollo. Estoy seguro que después de este conocimiento habría pensado dos veces antes de dar aquel consejo, aun cuando sus 14 años a cargo de la cooperación técnica a los países del Tercer Mundo se contaron entre los que más satisfacciones le causaron, según su propia confesión. Lo curioso fue que el Fondo no financió proyectos de preinversión o, si lo hizo, fueron muy pocos. Su labor fue de cooperación técnica más vasta y en proyectos de mayor escala que los del Programa Ampliado.

Post-mortem del SUNFED

El 31 de julio de 1958, el Consejo Económico y Social recibió el Informe de la Comisión Preparatoria en cumplimiento a las directivas que le dio la Asamblea General y acordó, por unanimidad, recomendar a la Asamblea que adoptara las propuestas[20].

Chile, los Países Bajos y Yugoslavia manifestaron que “lamentaban que no se hubiera establecido un Fondo de Capital para el desarrollo”.

El 14 de noviembre de 1958 la Asamblea General[21] en su Resolución 1240 (XIII) oficializó el “establecimiento del Fondo Especial” para la asistencia técnica, aprobando las recomendaciones de la Comisión Preparatoria en todos los aspectos que definió la Asamblea de 1957. Un mes más tarde adoptó la Resolución 1317 (XXVI), presentada por 14 países en desarrollo más Grecia y los Países Bajos, aprobada por 58 votos contra cero y 14 abstenciones, mediante la cual decide mantener en su programa el estudio del progreso de las medidas para financiar el desarrollo de los países económicamente débiles, “especialmente el progreso en el establecimiento de un Fondo de las Naciones Unidas para la Capitalización del Desarrollo” y que se explore la posibilidad de obtener contribuciones.

Así se creaba el premio de consuelo para los defensores del SUNFED.

En 1959 el Consejo acordó continuar los esfuerzos en el sentido mencionado por la Asamblea. Esta, a su vez, decidió por 67 votos a favor, cero en contra y 15 abstenciones, “pedir a los países considerar nuevamente las resoluciones de la Asamblea (que enumera y que se refieren al SUNFED) y volver a apreciar su posición en relación al apoyo material para el pronto establecimiento del Fondo de las Naciones Unidas para la Capitalización”, y solicita al Secretario General que consulte a los gobiernos sobre cómo progresar en esa dirección.

En 1960[22] la Asamblea General decidió, en principio, crear el Fondo de Capitalización y nombró una comisión de 25 representantes de Estados Miembros para que estudie las medidas preparatorias. Años más tarde se oficializó su establecimiento y posteriormente se colocó bajo la administración del PNUD.

Las contribuciones a este Fondo han sido de muy escaso monto y se han dedicado a financiar pequeños proyectos en países menos desarrollados entre los en desarrollo. En una palabra, una institución que carece de gravitación en el grave problema que el SUNFED pretendió ayudar a resolver.

Entretanto, sucedían hechos que demuestran que no habían sido los esfuerzos hechos y la presión ejercida para obtener un aumento sustancial en el volumen y el mejoramiento de las condiciones de las transferencias de recursos externos para impulsar el desarrollo.

El Banco Mundial comenzó a aumentar con cierta rapidez sus operaciones en los países en desarrollo. En 1956 alcanzó ya a 818 millones de dólares (el 41 por ciento del total), beneficiando a 20 países. Y en 1961 esa cifra ascendía a 2.820.000 (50 por ciento del total), distribuidos entre 26 naciones. Estas sumas son muy inferiores a las que se alcanzaron 10 años más tarde.

Por otra parte, en setiembre de 1959, el Banco Mundial decidió crear la Asociación Internacional para el Desarrollo, afiliada al Banco, la cual aparecía dentro del sistema de Naciones Unidas según el anuncio, con el propósito de “promover el desarrollo económico, aumentar la productividad y mejorar los niveles de vida en las áreas menos desarrolladas del mundo, incluidas entre los Estados asociados”. Y “proveer el financiamiento que requiera su desarrollo en términos que sean más flexibles y pesen menos en la balanza de pagos que los préstamos convencionales y, de este modo, ampliar los objetivos del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento”.

El “Fondo Especial” de Cooperación Técnica había reunido en 1960 38 millones 500 mil dólares en contribuciones, que se elevaron a poco más de 45 millones en 1961.

Lo anterior, unido al establecimiento de la Corporación Financiera Internacional fue, sin duda, producto de la lucha iniciada por los países periféricos en 1948.

Breve evaluación del proceso

Difícil es evaluar el proceso de la concepción y muerte del SUNFED sin sentir un dejo de tristeza por la frustración que significó para las aspiraciones de los pueblos necesitados y también el desprestigio para las Naciones Unidas. Fue una discusión de ocho años en que los protagonistas no eran individuos que actuaban a título personal; eran, por una parte, representantes de Estados que contemplaban el interés de los pueblos menos favorecidos, que sumaban más de dos tercios del género humano, y por la otra, delegados de un grupo minoritario de Estados, los cuales poseían las llaves del poder militar y económico, y habían iniciado una etapa de vertiginoso crecimiento de sus recursos tecnológicos y financieros. En esas circunstancias, cuesta considerar admisibles las decisiones tomadas y los métodos empleados para destruir una iniciativa avalada por los mejores técnicos mundiales y la Secretaría de Naciones Unidas. No parece correcto mantener viva la esperanza mediante procedimientos dilatorios, para luego frustrarla ofreciendo en cambio un plato de lentejas.

La verdad es que Estados Unidos nunca aceptó —como no acepta ahora— establecer una institución financiera mundial manejada por las Naciones Unidas, dentro de un sistema de decisiones de carácter democrático. Tampoco era partidario de reforzar el multilateralismo en las relaciones económicas y su gran interés se centraba en fomentar las inversiones privadas, particularmente en el sector de los recursos naturales.

En el fondo, la política sustantiva de ese país con respecto al Tercer Mundo y los métodos para imponerla son muy similares y aún más negativos que los que ha aplicado en la última década, en especial en las “negociaciones globales”.

Creo sinceramente que, así como en las batallas existen victorias pírricas, hay derrotas que en el largo plazo generan resultados positivos. Ya he hablado de algunos éxitos parciales que significaron un aumento de la cooperación al financiamiento del desarrollo y fueron producto de la lucha del SUNFED. Además, una década más tarde, se reanudó el debate en las reuniones de la UNCTAD y no sólo las naciones potencialmente beneficiarias sino también los dirigentes de países industrializados y lo mejor de la “inteligencia” del mundo reconocen la necesidad de mayores transferencias financieras a los países de la periferia, incluyendo un volumen sustancial de recursos públicos.

Sin embargo, es evidente que esta ayuda, la cual se otorgó 10 ó 15 años después, fue lo que en la jerga económica los norteamericanos llaman “too little and too late” (demasiado pequeña y demasiado tardía).

1. [1] Con iguales argumentos recién en 1963 se creó la UNCTAD.

2. [2] “El problema del desarrollo económico de los países insuficientemente desarrollados se ha estado debatiendo aquí durante tres años. Los representantes de estos países, es decir, la mayoría de los países del mundo, han estado urgiendo al Consejo, ya sea en su mismo seno o en la Asamblea General, pidiéndole una política no de buenos consejos o de paliativos sino de acción decisiva que vaya al fondo del asunto. Se les ha contestado que son necesarios ciertos estudios previos de dos años; esos estudios han ido acumulándose y la verdad es que cada uno de ellos no hace más que demostrar lo agudo del problema y todos son casi absolutamente coincidentes en las soluciones... De ellos se deduce: a) que el desarrollo económico de esos países es fundamental para la estabilidad económica del mundo, fundamental para conservar la paz social, fundamental para que millones de hombres no mueran de hambre y vivan con dignidad, y fundamental para conservar la paz internacional; b) que además de ciertas medidas internas que, en el fondo, son secundarias, tal desarrollo no podrá ser una realidad sin una afluencia de capitales internacionales cercana a los dos mil millones de dólares al año; c) que los capitales privados no se han interesado ni se interesan en la actualidad por financiar obras de fomento económico, especialmente aquellas obras básicas no reproductivas; y d) que el flujo de capitales públicos ha sido hasta ahora completamente insuficiente y que los organismos internacionales creados con este objeto han estado lejos de cumplir las finalidades y los objetivos que se tuvieron en vista al crearlos.

Algunos nuevos consejos: que los países deben ordenar sus finanzas internas, estimular el ahorro y la inversión extranjera privada o una sugerencia al Banco Internacional que liberalice algo sus préstamos que, en cinco años, en cuanto al desarrollo económico se refiere, no han superado los ochocientos millones de dólares.

Por el contrario, el Consejo pasará a desempeñar un papel orientador del mundo económico si es capaz de decir con franqueza que el problema económico mundial no tiene solución posible, si el mundo —al igual que se moviliza contra la agresión, une sus recursos, coordina sus esfuerzos, impone sacrificios equitativos a todos los países— no procede en la misma forma para hacer frente al hambre y a la miseria.

De la actitud del Consejo respecto al financiamiento del desarrollo económico o al terrible problema del hambre que azota a grandes regiones y afecta a millones de hombres depende, creo yo, su supervivencia como organismo de influencia mundial. El fracaso de las Naciones Unidas en el campo económico y social hará vacilar toda su estructura en el campo de la seguridad política.”

3. [3] Este ha sido y es uno de los organismos más eficaces de las Naciones Unidas en la esfera de derechos humanos. En 1953 fui elegido miembro de la misma, a título personal, desempeñándome en ella hasta 1974.

4. [4] Agregó que “quería dejar constancia de su enfático desacuerdo respecto a sugerencias de esa índole”, que “en las presentes condiciones mundiales, no parece probable que pueda disponerse de ninguna cantidad importante de capitales en forma de subvenciones sobre bases internacionalmente genuinas”. Expresó, asimismo, que “inevitablemente gran parte de aquellas discusiones se han verificado en foros políticos, y más desde el punto de vista político que económico” y “nosotros (se refiere al Banco) tenemos la fortuna de poder enfocar el tema del desarrollo desde el punto de vista económico y técnico, con sólo unos pocos matices políticos”.

5. [5] “a) Que el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento ha prestado en seis años de operaciones sólo 554 millones de dólares para proyectos de desarrollo económico;

b) Que el Punto Cuarto, iniciativa magnífica en su concepción y en sus objetivos, no cuenta con medios financieros superiores a 200 millones de dólares al año;

c) Que, del total de 36 mil millones de dólares de inversiones internacionales y coloniales, públicas y privadas, hechas después de la guerra hasta 1950, sólo 16 se hicieron en países insuficientemente desarrollados, los que comprenden el 80 por ciento de la población del mundo;

d) Que, atendidas las alzas de precios entre 1920 y 1950, el flujo anual de capitales a países subdesarrollados, incluyendo subvenciones y préstamos y la acción del Banco Internacional, es igual o inferior hoy que en los años 1920 y 1930;

e) Que las inversiones privadas, después de la guerra, en países insuficientemente desarrollados han sido hechas en un 70 por ciento en petróleo y el resto casi enteramente en empresas subsidiarias de firmas establecidas en esos países;

f) Que las inversiones extranjeras y nacionales, públicas y privadas, en los mismos países en igual período, podrían elevar la renta anual per cápita en apenas 3/4 por ciento;

g) Que el total del aumento de renta al año en los países de Europa Occidental, Australia, Estados Unidos y Canadá, sube de 350 mil millones de dólares al año.

Estos elementos económicos, estudiados y documentados con criterio absolutamente técnico, son los que las Naciones Unidas y especialmente el Consejo han tenido siempre presente. Porque la economía no juega sobre abstracciones, ni afecta sólo los libros de contabilidad de un Banco, sea éste comercial o de fomento. Juega sobre una cosa que se llama ser humano y otra que se llama ‘medio social’.”

6. [6] Mis palabras resultaron algo proféticas. Si bien no se creó el SUNFED, como se verá más adelante, el IDA fue establecido años más tarde para financiar mediante subsidios los proyectos no rentables de los países menos desarrollados. También se creó el Fondo Especial de Asistencia Técnica que incluía proyectos de preinversión. Cierto que esas iniciativas llegaron un poco tarde y el monto de la ayuda fue muy pequeño. También en la UNCTAD II, en 1968, los países industrializados se comprometieron a transferir el 1 por ciento de su PNB a las naciones en desarrollo, y de éste el 0,7 por ciento a recursos públicos.

7. [7] Ver actas taquigráficas de la 360° sesión plenaria del Sexto Período de Sesiones de la Asamblea General (páginas 400-402 de la versión en español).

8. [8] A favor: Afganistán, Argentina, Birmania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, Cuba, Chile, Ecuador, Egipto, El Salvador, Etiopía, Filipinas, Guatemala, Honduras, India, Indonesia, Irán, Irak, Líbano, México, Paquistán, Panamá, Paraguay, Perú, Arabia Saudita, Siria, Venezuela, Yemen, Yugoslavia. En contra; Australia, Bélgica, Canadá, China, Dinamarca, Francia, Grecia, Islandia, Israel, Luxemburgo, Nueva Zelandia, Países Bajos, Suecia, Turquía, Reino Unido de Gran Bretaña y Estados Unidos. Abstenciones: Brasil, Bielorrusia, Checoslovaquia, Haití, Nicaragua, Noruega, Polonia, República Dominicana, Tailandia, Ucrania y Unión Soviética.

9. [9] Ver Resolución 520 A (VI), en páginas 416-417.

10. [10] Los miembros del grupo fueron Brasil, Chile, Costa Rica, Dinamarca, Egipto, India, Países Bajos, Paquistán, Arabia Saudita, Reino Unido de Gran Bretaña y Estados Unidos.

11. [11] El discurso figura en el acta taquigráfica de la Sesión Plenaria 379 A) de la Asamblea General (Séptimo Período de Sesiones).

12. [12] Los miembros del comité ad-hoc fueron S. Amjad Ali, de Paquistán, Embajador y Presidente del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas durante 1952; Fernand Baudhuin, Profesor de Economía de la Universidad Católica de Lovaina, Bélgica; C. V. Bramsnaes, miembro de la Junta de Directores y ex Gobernador del Banco Nacional de Dinamarca; Miguel Cuaderno, Gobernador del Banco Central de las Filipinas; Sir Cyril Jones, K.C.I.E., C.S.I, Director del Banco Mercantil de la India, Ltda., Londres, Inglaterra, y ex Secretario de Finanzas del Gobierno de la India; Leo Mates, Embajador Extraordinario y Plenipotenciario, Representante Permanente de Yugoslavia ante Naciones Unidas; Hernán Santa Cruz, Presidente del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas durante 1950 y 1951 y ex Representante Permanente de Chile ante Naciones Unidas; Eduardo Suárez, miembro de la Junta de Directores de la Nacional Financiera y del Banco de México, y ex Secretario de Finanzas de México; y Wayne C. Taylor, ex Presidente del Export-Import Bank y ex Subsecretario de Comercio de Estados Unidos.

13. [13] Informe sobre el Fondo Especial de Naciones Unidas para el Desarrollo Económico (Documento E/2301 del 18 de mayo de 1953). Publicación de Naciones Unidas N- 1953.II.B.I.

14. [14] “Porque no me gusta”.

15. [15] Resolución 532 A (XVIII) del Consejo Económico y Social.

16. [16] Resolución 922 A (X) de la Asamblea General.

17. [17] Resolución 619 (XXII) del Consejo Económico y Social.

18. [18] Resolución 1030 (XI) de la Asamblea General.

19. [19] Resolución 662 B (XXIV) del Consejo Económico y Social.

20. [20] Resolución 692 (XXVI) del Consejo Económico y Social.

21. [21] Decimotercer Período de Sesiones de la Asamblea General.

22. [22] Resolución 1521 (XV) de la Asamblea General.

CAPÍTULO XVI

La extraordinaria obra de la CEPAL en sus primeros quince años

Nota preliminar

En la Presentación de esta obra afirmo que la labor de la CEPAL constituye la mayor contribución para vencer el subdesarrollo que América Latina ha prestado a la cooperación internacional en el marco de las Naciones Unidas. El presente capítulo, el cual se complementará en el segundo volumen, analiza los primeros 15 años de existencia de la CEPAL, que terminan en 1963, prolongando, en este caso, el período que abarcan los otros capítulos. Elegí esa fórmula porque ahí termina una etapa en la cual se trazaron las grandes líneas de acción que le dieron esa fisonomía tan especial y tan grande prestigio. Cubre aspectos que han revolucionado los conocimientos que existían antes de su nacimiento sobre las realidades de la economía latinoamericana, las concepciones sobre los modelos de su desarrollo y sobre su papel presente y potencial en la evolución de la economía mundial.

En el capítulo VI, dedicado a 1947, año crucial en la vida de las Naciones Unidas, se describe en detalle el difícil pero exitoso proceso de creación de la CEPAL. Aquí, además de examinar la labor de la Comisión, se analiza la lucha, también difícil, para asegurar su supervivencia ante esfuerzos realizados por eliminarla.

Por razones obvias, nunca he dejado de seguir lo más de cerca posible las actividades de la CEPAL. Mientras permanecí como Representante Permanente de Chile en Naciones Unidas y fui miembro del Consejo Económico y Social, participé activamente en las acciones de este órgano tendientes a estimular la obra de la entidad regional y a defenderlo de las acechanzas de que era objeto. Más tarde, mis nuevas funciones me dieron la oportunidad de retomar contacto oficial con la CEPAL. Primero, en 1956 y 1957, participé como observador de la OIT en el Comité de Comercio de la CEPAL. Más tarde, desde 1959 hasta 1967, gracias a mi condición de Representante Regional para América Latina de la FAO, cuya sede también está en Santiago, me fue posible desarrollar con los Secretarios Ejecutivos de la CEPAL una serie de actividades conjuntas, entre ellas participar como observador en algunas conferencias anuales de la Comisión y supervisar los trabajos de economía agraria a cargo de la División Conjunta CEPAL/FAO, la cual hasta hoy realiza una obra eficaz que ha facilitado la necesaria coordinación entre las dos instituciones. La Oficina Regional de la FAO también cooperó activamente con la CEPAL en la preparación de antecedentes para la reunión de Punta del Este en 1961, la cual creó la Alianza para el Progreso. Al finalizar la Conferencia propusimos, juntamente con Raúl Prebisch, el establecimiento del Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola (CIDA), logrando que Felipe Herrera, Carlos Sanz de Santa María y Armando Samper, autoridades máximas del Banco Interamericano de Desarrollo, del Comité de la Alianza para el Progreso (CIAP) y del Instituto Interamericano de Ciencias Agrícolas, respectivamente, adhirieran a nuestra idea. El CIDA, integrado por las cinco instituciones, realizó durante varios años una labor altamente positiva. En especial, evitó eventuales fricciones entre los organismos de las Naciones Unidas y los del sistema interamericano. De esa jornada conjunta guardo un recuerdo muy grato de mi colaboración con Carlos Sanz de Santa María, hombre capaz, criterioso y de generosa caballerosidad.

No obstante las circunstancias que acabo de exponer, para lograr que mi libro ponga en evidencia con claridad la validez de la afirmación que hago al comenzar el presente capítulo, estimé necesario recurrir a la colaboración de una persona que, por haber desempeñado funciones claves en la CEPAL durante el lapso que cubre esta sección, podría agregar un testimonio muy calificado vivido en el interior de la Comisión. Esta colaboración la obtuve de mi hermano Alfonso Santa Cruz[1]. Nuestras respectivas experiencias se han complementado y en cierto modo fusionado. Pese a que nos sobran motivos para sentirnos ligados de corazón a la CEPAL, no hemos descuidado la más estricta objetividad, ya que creemos que lo que uno quiere sólo se defiende con la verdad.

Este capítulo no se concentra en el análisis del pensamiento de la CEPAL, tarea hecha ya por instituciones y personas más autorizadas y competentes. En América Latina y las diferentes regiones en desarrollo, en Estados Unidos y Europa, economistas, sociólogos y otros cientistas sociales han tratado la materia en forma eficaz y exhaustiva[2]. Es un relato histórico de cómo las interpretaciones teóricas de la realidad económica y social de América Latina que realizó la CEPAL, así como las acciones que propició para vencer el subdesarrollo y mejorar la condición de vida de los pueblos de la región, alcanzaron una aceptación general en el plano de los gobiernos y de las organizaciones internacionales, sin olvidar que ciertos sectores muy unidos a intereses extranjeros la atacaron con saña.

Creo que ello puede ser de interés porque este aspecto de la CEPAL es casi desconocido y muchos ignoran los pormenores de la difícil lucha que ella sostuvo junto a un grupo, al principio pequeño, pero que fue creciendo constantemente e incluyó a académicos, funcionarios de diversas categorías e incluso Ministros y Jefes de Gobierno latinoamericanos.

Esta lucha se llevó a cabo en torno a un número de ideas básicas que constituyen un todo coherente y estimo pueden resumirse en los siguientes elementos: la necesidad de la industrialización y de la planificación del desarrollo como forma de realizar una política consciente y deliberada para lograrlo; la reordenación del comercio mundial y la integración económica de la región; la necesidad y los requisitos del financiamiento externo, y las reformas estructurales y las condiciones sociales para alcanzar un desarrollo equilibrado y una más justa distribución de la riqueza.

Antes de entrar en el tema de la obra de la CEPAL quisiera, también, destacar dos hechos. El primero, que la CEPAL y su Secretaría están integradas a la Organización de las Naciones Unidas. La Comisión es un organismo subsidiario del Consejo Económico y Social y la Secretaría depende del Secretario General a través del Secretario General Adjunto a cargo de los Asuntos Económicos. A pesar de ello, ambas actúan con plena independencia. El Consejo es el órgano superior, pero no interviene en las decisiones de la Comisión, la cual, por lo demás, está integrada por representantes de gobiernos soberanos. La Secretaría, por su parte, si bien recibe directrices generales de la Sede Central y depende de ésta en materias administrativas, jamás ha visto coartada realmente su libertad para desarrollar sus ideas y ha gozado siempre del respeto y la consideración de los sucesivos Secretarios Generales de la Organización.

El hecho de que la CEPAL forme parte de las Naciones Unidas ha sido enormemente beneficioso tanto para América Latina como para la Organización mundial. El Consejo abrió un camino que la Comisión continuó y desarrolló y el conocimiento de ésta sobre los problemas de la región contribuyó a ampliar la perspectiva de aquél. Para la Secretaría de la CEPAL ha sido de suma importancia el contacto con los hombres de la Sede central, entre los cuales siempre han existido profesionales de gran valer. De igual o mayor importancia han sido los contactos con las demás Comisiones Regionales, que han permitido un rico intercambio de ideas y experiencias. Todo esto ha hecho que la CEPAL no se encierre en un regionalismo estrecho y, al contrario, aprecie los problemas de América Latina con la visión del mundo cada día más interdependiente. Ese fue, por lo demás, uno de los argumentos principales para decidir la creación de la CEPAL.

El segundo punto, relacionado con el anterior, es la cooperación con que ha contado la CEPAL de parte de los organismos especializados integrantes del sistema de Naciones Unidas. Esto, como lo he mencionado, fue especialmente importante en relación con la FAO, pero también muy fructífero en lo que se refiere a la UNESCO, la OMS, la OIT y las demás organizaciones. Una notable excepción la han constituido el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) los cuales, si bien han cooperado ocasionalmente y de manera más bien formal, en general han sustentado posiciones muy opuestas a las de la CEPAL.

I. Los primeros informes de la CEPAL y la necesidad de la industrialización

Para tener una perspectiva adecuada de la época y de las condiciones en que la CEPAL inició sus actividades, convendría recordar algunos datos significativos.

América Latina estaba integrada en 1948 por 17 repúblicas de Norte, Centro y Sudamérica y sólo tres del Caribe: Cuba, Haití y República Dominicana. Los 14 países restantes de esta subregión eran entonces territorios dependientes del Reino Unido de Gran Bretaña o de los Países Bajos.

No se conocía con exactitud la población de la región; algunas naciones no habían realizado censos en muchos años; otros, jamás. Los cálculos de la época estimaban que las 20 repúblicas tenían un total de 150 millones de habitantes, o sea bastante menos que la mitad de la población actual, que ya se acerca a los 400 millones.

Si esta era la situación respecto a una información tan esencial, es posible imaginar el estado del conocimiento de los problemas económicos y sociales de la región en su conjunto, aun cuando en un número limitado de países ciertas personas o instituciones habían efectuado estudios sistemáticos y analizado en profundidad sus respectivas economías nacionales, sus estructuras, evolución, perspectivas y obstáculos para el desarrollo. Ya en el discurso de introducción del tema “Creación de una Comisión Económica para América Latina”, hice presente la carencia absoluta de información en la Secretaría de las Naciones Unidas sobre la realidad socioeconómica de la región.

El mejor reflejo de esta dramática situación es la carta con que se remitió al Secretario General de las Naciones Unidas el primer Estudio Económico de América Latina, en la que el primer Secretario Ejecutivo de la CEPAL, Licenciado Gustavo Martínez Cabañas, expresaba: “La preparación de este primer Estudio tropezó con varios inconvenientes, entre ellos la escasez de datos estadísticos en algunos países, la dificultad para obtener información de fecha reciente y la imposibilidad de comparar las cifras obtenidas, debido a los diferentes métodos de recopilación de datos y a la falta de correspondencia entre los períodos abarcados. Se espera que esta situación mejorará a medida que progresen los servicios estadísticos de los gobiernos de América Latina, los cuales contarán, a tal efecto, con la colaboración de las Naciones Unidas y de los organismos especializados. En muchos casos, al referirse a un fenómeno que afecta a la totalidad de la región ha sido menester ilustrarlo con datos provenientes de un solo país o de un grupo de países; se ha seguido este procedimiento sólo en el caso de saberse qué condiciones similares predominan en toda la región, pues no se dispone de datos completos sobre todos los países”[3].

La falta de estudios sobre América Latina como un todo testimoniaba el aislamiento recíproco en que vivían los países de la región. El sistema de comunicaciones terrestres, marítimas, telegráficas y aéreas, que estaba en sus comienzos, adolecía de considerables deficiencias aun entre naciones limítrofes. Lógicamente, el comercio intrarregional era insignificante. Lo opuesto sucedía en las comunicaciones con los grandes centros industriales de los cuales dependían los latinoamericanos tanto para la colocación de sus productos primarios, cuyos precios experimentaban constantes variaciones, como para la obtención de los capitales que requería el desarrollo de su agricultura, su minería y su incipiente industrialización.

Esta dependencia económica respecto de los países más industrializados, acompañada de una dependencia intelectual, facilitó la penetración de las doctrinas económicas de los países dominantes, las que, al basarse en el “laissez-faire”, la libertad de comercio y los costos comparativos, favorecían sus intereses.

Como se ha observado en tantas oportunidades, el cambio en las políticas económicas durante el segundo cuarto del siglo no fue el resultado de la influencia de otras doctrinas, sino de hechos que obligaron a los gobernantes a adoptar medidas que significaban apartarse del modelo de “crecimiento hacia afuera” que se había seguido anteriormente. Sucedió en América Latina lo que a menudo acontece: la formulación de un cuerpo de teorías amplio y coherente sigue a los hechos ya verificados. En efecto, la industrialización, aunque en diferente grado, había tomado impulso en un número apreciable de países —especialmente en Brasil, Argentina, México, Chile, Colombia y Perú— a consecuencia de las dos guerras mundiales y la gran crisis económica de la década de los treinta.

El movimiento en tal dirección obedeció a una política premeditada de los gobiernos, que se tradujo en medidas concretas de diverso orden tales como la creación de instituciones encargadas de promover nuevas industrias. Ejemplo de ello son la Corporación de Fomento de la Producción, establecida en Chile en 1939, y el nacimiento de corporaciones similares en Colombia, Ecuador y otros países, así como de la Oficina de Investigaciones Industriales del Banco de México.

Para estos efectos, fue preciso que las instituciones hicieran estudios que les permitieran elaborar programas, los cuales dieron como resultado verdaderos planes de desarrollo industrial. Constituyeron, además, instrumentos para la creación y el desarrollo de las infraestructuras necesarias para la industrialización, especialmente en el campo energético.

Esta era la situación prevaleciente al respecto en la época en que la CEPAL comenzó sus actividades. Ya he descrito en capítulos anteriores el cuadro internacional caótico que había creado la guerra en las relaciones económicas y comerciales, lo que influyó de manera considerable en el mundo en desarrollo y en particular en América Latina.

El primer Secretario Ejecutivo de la CEPAL, a quien ya he mencionado, era un distinguido funcionario público mexicano que se había destacado como representante de su país en la Quinta Comisión de la Asamblea General de las Naciones Unidas, encargada de los asuntos administrativos y presupuestarios. En su corto paso por la CEPAL, durante el difícil período de su organización y puesta en marcha, dejó la huella de un servidor internacional serio, competente, ecuánime y entregado por entero a los ideales y principios de las Naciones Unidas. Al abandonar este cargo desempeñó funciones directivas en el Programa de Asistencia Técnica de las Naciones Unidas.

La CEPAL celebró su Primer Período de Sesiones en Santiago de Chile, en junio de 1949. Formé parte de la delegación chilena, presidida por el Ministro de Economía y Profesor de Política Económica en la Universidad de Chile, Alberto Baltra, quien presidió también la reunión. Las delegaciones constataron de inmediato la dificultad que enfrentaban para examinar los grandes problemas de la región sin una información adecuada y solicitaron a la Secretaría que preparara un estudio básico sobre la situación económica de América Latina, por estimar que constituía una necesidad “urgente e ineludible”. En cumplimiento de este mandato, el Secretario Ejecutivo presentó al Segundo Período de Sesiones, el cual tuvo lugar en La Habana en junio de 1949, un Estudio Económico de América Latina, el primero de una serie de estudios anuales que ha preparado ininterrumpidamente hasta la fecha[4]. También participé en dicho período de sesiones, lo que permitió que desarrolláramos una línea de acción coherente en la CEPAL y en la Sede Central de las Naciones Unidas, en Lake Success.

A pesar de las condiciones precarias en que fue preciso preparar este informe —y que el propio Secretario Ejecutivo destacó en los términos que reproduje anteriormente— las delegaciones lo acogieron de manera favorable, aun cuando su carácter era casi exclusivamente descriptivo, y destacaron que representaba “el estudio más completo de la economía de la región publicado hasta la fecha”[5].

En la reunión de La Habana, la Secretaría puso a disposición de la Comisión un estudio preparado por Raúl Prebisch, titulado “El desarrollo económico de América Latina y sus principales problemas”[6]. En la nota de presentación se dejaba expresa constancia que éste sólo representaba los puntos de vista personales de su autor. Era evidente que se deseaba dejar en claro que las opiniones expuestas no comprometían a las Naciones Unidas. En los primeros años los informes preparados por la Secretaría de la CEPAL debían contar con la aprobación de la Sede Central de las Naciones Unidas. Allí, en algunos círculos (no así en otros, como lo he destacado en capítulos anteriores), predominaba un criterio conservador, y no se favorecía en los documentos oficiales la expresión de opiniones que pudieran ser consideradas heterodoxas por los gobiernos de las grandes potencias y que tuvieran implicaciones contrarias a sus políticas.

Sin duda el estudio de Prebisch pertenecía a esta última categoría. Con la personalidad avasalladora que demostraría más tarde a la cabeza de la Secretaría atacó de frente, con claridad, las ideas contrarias a la industrialización de América Latina y esbozó su teoría denominada “centro-periferia”.

Vale por ello la pena reproducir los primeros párrafos introductorios, porque sin duda constituyen el punto de partida de una nueva política para América Latina:

“La realidad está destruyendo en la América Latina aquel pretérito esquema de la división internacional del trabajo que, después de haber adquirido gran vigor en el siglo XIX, seguía prevaleciendo doctrinariamente hasta muy avanzado el presente.

En ese esquema a la América Latina venía a corresponderle, como parte de la periferia del sistema económico mundial, el papel específico de producir alimentos y materias primas para los grandes centros industriales.

No tenía allí cabida la industrialización de los países nuevos. Los hechos la están imponiendo, sin embargo. Dos guerras en el curso de una generación y una profunda crisis económica entre ellas han demostrado sus posibilidades a los países de América Latina, enseñándoles positivamente el camino de la actividad industrial.

La discusión doctrinaria, no obstante, dista mucho de haber terminado. En materia económica, las ideologías suelen seguir con retraso a los acontecimientos o bien sobrevivirles demasiado. Es cierto que el razonamiento acerca de las ventajas económicas de la división internacional del trabajo es de una validez teórica inobjetable. Pero suele olvidarse que se basa sobre una premisa terminantemente contradicha por los hechos. Según esta premisa, el fruto del progreso técnico tiende a repartirse parejamente entre toda la colectividad, ya sea por la baja de los precios o por el alza equivalente de los ingresos. Mediante el intercambio internacional, los países de producción primaria obtienen su parte en aquel fruto. No necesitan, pues industrializarse. Antes bien, su menor eficiencia les haría perder irremisiblemente las ventajas clásicas del intercambio.

La falla de esta premisa consiste en atribuir carácter general a lo que de suyo es muy circunscrito. Si por colectividad sólo se entiende el conjunto de los grandes países industriales, es bien cierto que el fruto del progreso técnico se distribuye gradualmente entre todos los grupos y clases sociales. Pero si el concepto de colectividad también se extiende a la periferia de la economía mundial, aquella generalización lleva en sí un grave error. Las ingentes ventajas del desarrollo de la productividad no han llegado a la periferia en medida comparable a las que han logrado disfrutar la población de esos grandes países. De ahí las diferencias, tan acentuadas, en los niveles de vida de las masas de éstos y de aquella, y las notorias discrepancias entre sus respectivas fuerzas de capitalización, puesto que el margen de ahorro depende primordialmente del aumento en la productividad.

Existe, pues, manifiesto desequilibrio, y cualquiera que fuere su explicación o el modo de justificarlo, se trata de un hecho cierto que destruye la premisa básica en el esquema de la división internacional del trabajo.

De ahí el significado fundamental de la industrialización de los países nuevos. No es ella un fin en sí misma, sino el único medio de que disponen éstos para ir captando una parte del fruto del progreso técnico y elevando progresivamente el nivel de vida de las masas”.

A pesar de estas ideas estimulantes y de sus implicaciones para las políticas económicas, el informe no fue objeto de un debate ni de una resolución por parte de la Comisión, tal vez por el hecho de que ni la Secretaría ni los delegados estaban preparados para comprometerse en la promoción de estos conceptos. Muchos las consideraron sólo como una especulación teórica, de interés puramente académico.

Distinto fue lo sucedido un año después en Montevideo, en el Tercer Período de Sesiones que consideró ampliamente la materia. El Estudio Económico de 1949 había sido preparado por Prebisch como consultor de la Secretaría, pero esta vez se presentó bajo la responsabilidad de ella. En él se elaboró la teoría enunciada ya en el citado informe y se criticó el sistema clásico de la división internacional del trabajo, con base en un análisis de la capacidad para importar de la América Latina en los últimos 25 años, de la difusión del progreso técnico y de la relación de precios del intercambio. Se utilizó un estudio de tres países: Argentina, Brasil y Chile. La conclusión era obvia: la región no podía alcanzar un desarrollo económico adecuado sin la industrialización.

Si bien lo anterior daba una interpretación conceptual a la política en auge en América Latina, sus fundamentos teóricos distaban mucho de ser aceptados plenamente en nuestros países y aún menos en Estados Unidos[7].

Para muchos, sobre todo para el gran país del norte, la industrialización en las naciones de menor desarrollo había sido algo transitorio, justificado en períodos de urgencia. Uno de ellos, el que comenzó con la gran Depresión y acababa de terminar con el final de la guerra. Se pensaba en un retorno a la normalidad, entendiendo por ello el regreso a las condiciones que existían en la década de los veinte y a la distribución internacional del trabajo de la época. Ya hemos observado los cambios que se produjeron después de la guerra y el enorme desequilibrio económico y tecnológico entre Estados Unidos y Europa que condujo al Plan Marshall, y que tanta influencia ejerció en las relaciones comerciales de América Latina.

Aquellas ideas tenían especial fuerza tanto entre quienes dirigían la política norteamericana como entre los economistas que se habían ocupado de nuestra región. Uno de estos era George Wythe, quien en uno de sus libros había insistido en la inviabilidad de nuestra industrialización y expuesto cuatro razones principales, de orden físico, humano, socioeconómico y político, para tratar de probarlo.

No es pues de extrañar que el informe de la Secretaría[8] y las tesis en él sustentadas fueran objeto de acaloradas discusiones entre un grupo de latinoamericanos, que las apoyaba, y Estados Unidos, que las combatía. La delegación de este país no pudo imponer sus puntos de vista, pues no deseaba aparecer discrepando con todos los demás, lo cual la habría colocado en una posición difícil al aprobarse una resolución sobre Desarrollo Económico y Política Anticíclica, pero dejó constancia de que su aprobación quedaba condicionada “a la decisión ulterior de su gobierno respecto a si contiene o no disposiciones contrarias a la política económica o a los compromisos internacionales de Estados Unidos”.

En realidad, la resolución fue muy lejos en la aceptación de las tesis sustentadas en el Estudio Económico. Señalaba la necesidad que tenían los países latinoamericanos de desarrollar sus industrias, afirmaba que la desfavorable relación de precios del intercambio había afectado la capacidad para importar que requería la industrialización, y recomendaba la sustitución de ciertas importaciones por artículos de producción interna.

Quien desempeñó un papel importante en la aprobación de esta resolución fue Pierre Mendès France, el eminente estadista francés que, como ya he mencionado, fue en el Consejo Económico y Social un campeón del desarrollo del Tercer Mundo y factor importante en la creación de la CEPAL. Ello fue considerado por los países latinoamericanos como una gran muestra de confianza y un acto político muy inteligente, dado el peso que tenía en el órgano superior. Mendès France fue designado Relator de este Período de Sesiones. Al finalizar la Conferencia, Mendès France me acompañó a Chile. El Presidente González Videla le ofreció una cena durante la cual el gobierno le otorgó la Orden al Mérito en el grado de Gran Comendador. Visitó Chile nuevamente en 1960. Otro europeo que hizo una contribución significativa fue David Owen, Secretario General Adjunto a cargo de los Asuntos Económicos de Naciones Unidas, presente también en la reunión de Montevideo. Dio permanente apoyo a Prebisch y a la Secretaría de la CEPAL en la defensa de sus puntos de vista. Asimismo, al haber sido invitado a la Conferencia en mi calidad de Presidente del Consejo Económico y Social, aproveché la oportunidad para respaldar con fuerza las posiciones adoptadas, que coincidían con las que procurábamos imponer en el Consejo.

II. Prebisch asume la dirección de la CEPAL

Apenas terminado el Tercer Período de Sesiones, se designó a Prebisch Secretario Ejecutivo de la CEPAL. Se le había escogido en 1948 para dirigirla; sin embargo, sólo fue posible obtener su nombramiento cuando en 1950 la posición de algunas delegaciones, entre ellas la chilena, convenció a David Owen que era indispensable que éste asumiera la dirección de la CEPAL.

Su extraordinaria personalidad y la influencia que ha ejercido mediante su pensamiento, sus escritos y los altos cargos que ha desempeñado, son conocidos por todos. Muy joven fue Subsecretario de Hacienda en su país, Argentina. Organizó después el Banco Central, considerado un modelo en este tipo de institución; ocupó la cátedra de Economía en la Universidad Central. Al dejar estos dos cargos cuando se inició la dictadura de Perón, varios gobiernos latinoamericanos lo solicitaron como asesor en materias económicas y financieras.

Tras su acción a la cabeza de la Secretaría de este organismo, Prebisch prosiguió sus tareas en la UNCTAD con similar trascendencia y continúa hoy día en activa colaboración con las Naciones Unidas. Es Director de la Revista de la CEPAL. Diversos gobiernos de su país, en las épocas en que han imperado regímenes democráticos, han recurrido a él en circunstancias difíciles para su economía. Al escribir esta obra, asesora al gobierno del Presidente Alfonsín. Describir todas estas actuaciones llenaría las páginas de un extenso libro.

A su gran talento de investigador profundo e imaginativo y de hombre de acción, Prebisch agrega un sinnúmero de condiciones intelectuales y personales que justifican su prestigio. Entre ellas, destacaría su pasión en la búsqueda de soluciones a los problemas del Tercer Mundo, la valentía y decisión en la defensa de sus puntos de vista cuando los ha estimado beneficiosos para este grupo de países y su actitud abierta y generosa frente a las ideas ajenas[9].

Su personalidad atrajo en torno a él en la CEPAL a un gran número de excelentes colaboradores, que lo secundaron eficazmente en sus tareas. Muchos de ellos se han destacado con posterioridad en el campo académico o han desempeñado cargos públicos en alta categoría en sus propios países. Basta mencionar algunos nombres: Celso Furtado y Fernando Henrique Cardoso, de Brasil; Jorge Méndez, de Colombia; Carlos Manuel Castillo, de Costa Rica; Jorge Ahumada, Aníbal Pinto, Osvaldo Sunkel y Pedro Vuskovic, de Chile; Víctor Urquidi y Cristóbal Lara, de México; José Antonio Mayobre, de Venezuela; el José Medina Echeverría, de España; Dudley Sears, del Reino Unido de Gran Bretaña; David H. Pollock, de Canadá; y Manuel Balboa, de Argentina.

Aparte de éstos y de otros hombres de calidad, cuyos nombres sería largo enumerar, trabajaron e hicieron importantes contribuciones a la CEPAL otras personas menos conocidas, pero no por ello menos importantes que le entregaron su aporte durante los primeros años. Entre ellos no puede olvidarse a Louis N. Swenson, de Estados Unidos, trabajador incansable que asumió como propia la causa de los países latinoamericanos y durante más de 10 años actuó al lado de Prebisch como Secretario Ejecutivo Adjunto.

Sin desconocer la contribución de los brillantes economistas y sociólogos que lo secundaron, no puede negarse el hecho de que la CEPAL haya sido conocida por muchos años, con plena justificación, como la CEPAL de Prebisch. A él se deben en parte sustancial la elaboración de ideas y el éxito de las acciones propiciadas por la Comisión en pro del desarrollo, una más estrecha colaboración entre los países de la región y la toma de conciencia de una América Latina con sentido de solidaridad y personalidad propia.

III. La lucha por la supervivencia de la CEPAL

Los estudios de la CEPAL, cuya orientación dejaba pocas dudas después del nombramiento de Prebisch y de la acogida que sus ideas habían tenido en gobiernos, políticos y economistas latinoamericanos, provocaron una fuerte reacción en los círculos gubernamentales de Washington. Se tramó entonces la destrucción de la Comisión. Para lograrlo, se pensó que una solución fácil sería transformar al Consejo Económico y Social de la Organización de Estados Americanos (OEA) en organismo regional de las Naciones Unidas. Estados Unidos tenía influencia considerable en la OEA, facilitada por la localización de su sede en la propia capital y por el hecho de que muchos representantes latinoamericanos ante esa Organización eran al mismo tiempo Embajadores ante la Casa Blanca. Difícilmente podría tener un organismo interamericano con sede en Washington y una Secretaría que formaría parte de la de la OEA la independencia de un órgano de las Naciones Unidas cuyo personal de Secretaría era designado por el Secretario General de la Organización mundial y que, además, tenía sus oficinas en una lejana capital latinoamericana.

En ese intento desempeñó un papel importante Edward Miller, el entonces recién designado Subsecretario de Estado a cargo de los asuntos latinoamericanos, hombre nuevo en la administración, pero muy conocido en Washington como una figura prominente del Sugar Lobby. Como se sabe, este grupo de presión se ocupaba de las gestiones para mantener las cuotas azucareras que beneficiaban a los grandes productores de Cuba, controlados en su mayoría por empresas de Estados Unidos, y a los productores del sur de este último país.

Miller emprendió una gira por América Latina promoviendo un proyecto de acuerdo entre las Naciones Unidas y la OEA, el cual especificaba en detalle la forma en que el Consejo Económico y Social de la OEA pasaría a desempeñar las funciones de la CEPAL. En una de sus cláusulas se estipulaba que el Secretario General de la OEA emplearía a los miembros de la Secretaría de las Naciones Unidas, asignados a la CEPAL, mediante un acuerdo entre los Secretarios Generales de la Organización mundial y de la OEA. En otra, se señalaba que los países europeos miembros de la CEPAL, Francia, Holanda y el Reino Unido, tendrían derecho a asistir a las reuniones anuales del Consejo Latinoamericano Económico y Social (CIES), con derecho a voz, pero no a voto.

Se entregó este proyecto personalmente y en forma confidencial a diversas cancillerías de la región. Un Embajador del Reino Unido, quien había obtenido una copia, se lo comunicó a David Owen y esta información permitió una contraofensiva para tratar de detener aquella propuesta.

La supervivencia de la CEPAL estaba en verdadero peligro en esos momentos. El Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas, al acordar su creación, lo había hecho sólo por un período de tres años y debía pronunciarse en 1951 sobre su continuación. En los Ministerios de Relaciones Exteriores de los países latinoamericanos existía una tradición de cooperación con los organismos interamericanos y, en cambio, desconocimiento y muchas veces desconfianza respecto a la Organización mundial. Todo ello fortalecía la idea de remitir a la OEA el debate de los problemas económicos y sociales de América Latina. Por otra parte, también era un hecho que en el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas la CEPAL, a través de sus Informes anuales, los cuales se discutían en profundidad en las sesiones desde 1948, había adquirido una excelente reputación y la mayoría del Consejo favorecía el mantenimiento del sistema de descentralización aprobado al crear las Comisiones Regionales.

En tales circunstancias, se hacía evidente la gran importancia que tendría el próximo período de sesiones de la CEPAL. Si bien el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas era el encargado de tomar la decisión, no le sería fácil desconocer la opinión de la propia Comisión, en la cual estaban representados los 20 países latinoamericanos.

Así lo comprendió también el gobierno de Estados Unidos, que envió a México, país donde se celebraba la reunión anual de la CEPAL en junio de 1951, una fuerte delegación presidida por un hombre del Departamento de Estado, el Embajador Merwin C. Bohan, e integrada por un numeroso grupo de expertos, entre ellos George Wythe.

Bohan era combativo y luchó con energía en defensa de los puntos de vista de su gobierno, lo que hizo que las discusiones sobre el futuro de la CEPAL y sus funciones y las tareas del Consejo Económico y Social de la OEA fueran particularmente agitadas. La decisión final de la Comisión fue explícita e inequívoca: la CEPAL debía continuar en forma indefinida y ampliar sus funciones “hasta completar el instrumento económico conjunto más valioso que las economías latinoamericanas han podido poner en marcha hasta la fecha”. Entre los considerandos de la resolución se mencionó el hecho de que la CEPAL había probado “ser un órgano capaz de contribuir en alto grado al mejoramiento de las economías nacionales de América Latina” y “a facilitar en extremo el conocimiento cabal de las mismas”.

Este resultado no fue fácil. El propio Prebisch, en la introducción de su libro Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, publicado en 1963 por el Fondo de Cultura Económica, relata los momentos dramáticos que se vivieron en México para salvar la existencia de la CEPAL y el papel decisivo que desempeñaron Antonio Carrillo Flores, de México; Alberto Baltra y Óscar Schnake, de Chile; y Miguel Osorio de Almeida, de Brasil. El factor determinante fue, en realidad, un telegrama del Presidente brasileño Getulio Vargas, por el alto peso de su país en la región y la impresión que produjo su intervención personal. Para completar esta acción, Brasil invitó a la CEPAL a celebrar allí su Quinto Período de Sesiones.

La delegación de Estados Unidos dio su voto favorable a la resolución, pero esta vez también en forma condicional, solicitando que se dejara constancia que “Estados Unidos, como miembro del Comité Especial de organización y funcionamiento del Consejo Económico y Social, tendrá que enfrentarse en dicho Comité más con problemas mundiales que con problemas regionales y, por lo tanto, su posición respecto a la prolongación de la existencia y al mandato estará determinada más que por consideraciones de tipo regional, por consideraciones de índole general. No es éste un asunto que interese sólo a las tres comisiones regionales y al Consejo mismo”. Tal interpretación coincidía con la argumentación que utilicé en 1947 al discutirse la creación de la CEPAL.

Esta difícil situación determinó que, aún siendo Presidente del Consejo Económico y Social, yo asumiera la presidencia del Comité ad-hoc que debía analizar el futuro de las Comisiones Económicas Regionales. El Comité, como lo esperaba, no sólo otorgó carácter permanente a estas Comisiones sino que, en cuanto a la CEPAL, decidió fortalecer su acción en las actividades relativas al desarrollo económico y a la asistencia técnica[10].

El Consejo Económico y Social se ocupó de la materia en su XIII Período de Sesiones y en septiembre de 1951 aprobó la Resolución 414 (XIII), que ratificó sin modificaciones las recomendaciones del Comité.

No obstante esta decisión tan definitiva del Consejo, continuaron los intentos por debilitar e incluso eliminar a la CEPAL. En febrero de 1953, encontrándome en las Naciones Unidas como integrante de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones, funcionarios del Departamento de Economía me entregaron copia de un informe del Consejo Interamericano Económico y Social preparado con miras a la Reunión Especial de Ministros de Hacienda y Economía programada para el año siguiente en Caracas. En él se afirmaba que “el progreso hecho en establecer un sistema eficiente de coordinación entre el trabajo de la CEPAL y el CIES, respectivamente, no se ha desarrollado de acuerdo con los deseos expresados por la Novena Conferencia Internacional de Estados Americanos, el Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y las organizaciones interesadas”.

Con base en esa falla, el informe sugería “una coordinación funcional y a niveles más altos”, lo que significaba revivir la fracasada fórmula Miller de 1951. Reiteraba que se invertían sumas sustanciales en el mantenimiento de ambas organizaciones (este era el gran argumento estadounidense; la CEPAL costaba ochocientos mil dólares al año pagados por todos los países de las Naciones Unidas), en circunstancias que éstas desempeñaban un trabajo similar dentro de los límites de una misma unidad geográfica.

En las Naciones Unidas existía la convicción de que se procuraba nuevamente eliminar a la CEPAL y encargar sus responsabilidades al Consejo de la Organización de Estados Americanos (OEA). En vista de ello envié copia del informe, junto con una extensa carta, al Ministro de Relaciones Exteriores de Chile, Arturo Olavarría, miembro del gobierno que recién iniciaba sus funciones, explicándole el proceso de gestación de la CEPAL, su importancia y la lucha sostenida para evitar su desaparición. Nuestra cancillería fue una de las que se inquietó por esta nueva maniobra y finalmente el problema no se discutió en la referida reunión.

IV. Hacia una acción coordinada para el desarrollo económico de la región

Al consolidarse la CEPAL como el organismo de las Naciones Unidas para los asuntos económicos y sociales de América Latina y al haber obtenido la confianza de los gobiernos de la región, la Secretaría inició un período de estrecha colaboración con ellos en diversos aspectos de sus políticas de desarrollo y en acciones colectivas de cooperación, continuando al mismo tiempo sus trabajos de investigación y observando cómo evolucionaban las economías.

Una vez reconocida la necesidad de un desarrollo asentado en la industrialización para el mercado interno, que debería ser materia de una política consecuente y deliberada de los gobiernos, era preciso buscar los medios eficaces para que el Estado la llevase a cabo. De esta consideración surge la idea de la planificación o programación, como se debió llamar en esa época, con el propósito de evitar palabras que para algunos tenían connotaciones socializantes.

La reunión de México había reconocido explícitamente esta necesidad y recomendado a los gobiernos formular programas periódicos de desarrollo económico. La Secretaría prestó entonces su colaboración en tres formas diferentes; estudió las técnicas de programación aplicadas en diversas partes del mundo y las adaptó a las condiciones imperantes en los países latinoamericanos; elaboró estudios sobre el desarrollo de un número importante de naciones, con equipos conjuntos de funcionarios nacionales y especialistas de su personal o contratados para el efecto y, por último, organizó cursos de capacitación para planificadores, en su sede y en los países del área.

Estas actividades crecieron con el correr de los años y dieron lugar en 1962 a la creación del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), cuyo primer Director fue el propio Prebisch, al dejar la dirección de la CEPAL.

Otra materia que ocupó a la Secretaría en relación con el desarrollo fue el financiamiento externo, tema que los países en desarrollo habían considerado de carácter prioritario en el Consejo Económico y Social y en la Asamblea General y al que se ha hecho amplia referencia en los capítulos anteriores. Los estudios de CEPAL constituyeron uno de los antecedentes más importantes en lo que he llamado la batalla del financiamiento externo.

También lo fueron sus sugerencias en el sentido de que las inversiones en capital social son indispensables para crear condiciones propicias a las inversiones privadas, cuya ausencia o insuficiencia afectaba al desarrollo en forma directa. A ello se agregaba la situación de las inversiones privadas, que una vez descontadas las remesas por repatriaciones, amortizaciones y servicios financieros, arrojaban saldos negativos. En estas circunstancias, se hacía necesario recurrir al financiamiento público interno, lo que significaba muchas veces producir déficit fiscal con los consiguientes efectos negativos para la economía del país. Como posibles soluciones a este problema, la CEPAL sugirió el establecimiento de metas de inversión que deberían acordarse internacionalmente y la creación de un Fondo Especial dentro del sistema interamericano.

Entre los obstáculos al desarrollo señalados por la Comisión, se había destacado la debilidad de la capacidad para importar, tan necesaria para el proceso de industrialización. Era preciso, entonces, encontrar los medios para remediar esta situación; se presentaban dos caminos principales. El primero y el más difícil, pues no dependía sólo de América Latina, era la reordenación del comercio mundial de manera que el intercambio entre los países de la región, y en general de todos los menos desarrollados con las grandes naciones industriales, se efectuara en términos más favorables para los primeros, invirtiendo la tendencia predominante. Es preciso recordar que después del fracaso de la Organización Internacional de Comercio, los órganos principales de las Naciones Unidas habían abandonado temporalmente la lucha por modificar el sistema de relaciones comerciales. El segundo camino consistía en el aumento sustancial del comercio intralatinoamericano mediante acuerdos bilaterales o multilaterales y otros medios tradicionales y, con un criterio más ambicioso, mediante la integración económica.

El resultado de todas estas investigaciones, sus conclusiones y los posibles campos de acción que de ellas se deducían, se consultaron en forma extensa con funcionarios de los gobiernos y se sometieron a la crítica de grupos y personas calificadas con el fin de asegurar que no se alejaran de la realidad de los países. Para este propósito se utilizaron diversos métodos, entre otros las reuniones de expertos gubernamentales o independientes y, en ciertos casos, las reuniones de personalidades.

V. La Décima Conferencia Interamericana

La más importante de las reuniones celebradas, por la categoría de quienes integraron el grupo, por las circunstancias que la originaron y por la trascendencia de las materias que le fueron encomendadas, fue la Junta que se reunió a invitación del Secretario Ejecutivo de la Comisión para preparar la Reunión de Ministros de Hacienda o Economía que se celebraría en Quitandinha, Brasil, en noviembre de 1954.

Esta Conferencia fue convocada por la Organización de Estados Americanos y tenía, además, el carácter de Sesión Extraordinaria de su Consejo Económico y Social. A pesar de ello, se había entregado a la Secretaría de la CEPAL gran parte de la responsabilidad de su preparación. Es interesante destacar los antecedentes de este hecho bastante anormal, que tuvo su origen en la ineptitud demostrada por el sistema interamericano para satisfacer las aspiraciones de nuestra región.

La Novena Conferencia Interamericana celebrada en Bogotá 1948, que se interrumpió bruscamente por el famoso “Bogotazo”, había producido grandes frustraciones en los gobiernos latinoamericanos. Como he recordado en un capítulo anterior, habían asistido con la esperanza de que en ella se establecería un Plan Marshall para la región, esperanza que el propio General Marshall se había encargado de disipar. Se acordó, sin embargo, convocar una Conferencia especial para tratar los problemas económicos y sociales, que tendría lugar en Buenos Aires dos años después. Esta se postergó por diversas razones y seis años más tarde, al realizarse la Décima Conferencia Interamericana entre el 1° y el 19 de marzo de 1954, aún no se había efectuado.

Por este motivo, los latinoamericanos llegaron a Caracas, ciudad en que se celebró la Conferencia, con renovadas ilusiones de obtener lo que no habían logrado en Bogotá. Se equivocaron nuevamente. Estados Unidos tenía un único interés en esta reunión: que se tomara una decisión en respaldo a la acción que deseaba emprender en contra del Gobierno de Jacobo Árbenz, de Guatemala, al que consideraban esencialmente comunista. El jefe de la delegación de ese país, el Canciller Guillermo Toriello, secundado por el famoso escritor y posteriormente Premio Nobel de Literatura, Miguel Ángel Asturias, libraron con el solo apoyo de México una lucha que resultó infructuosa. Se aprobó una Declaración de Solidaridad para la Preservación de la Integridad Política de los Estados Americanos contra la Intervención del Comunismo Internacional, que incluía el siguiente párrafo; “el dominio o control de las instituciones políticas de cualquier Estados americano por parte del movimiento internacional comunista, que tenga por resultado la extensión hasta el continente americano del sistema político de una potencia extracontinental, constituiría una amenaza a la soberanía e independencia política de los Estados americanos, que pondría en peligro la paz de América y exigiría una reunión de consulta para considerar la adopción de las medidas procedentes, de acuerdo con los tratados existentes”.

Como es sabido, en junio de 1954 fuerzas armadas provenientes de Nicaragua y Honduras, comandadas por el General guatemalteco Castillo Armas, invadieron Guatemala con el apoyo de Estados Unidos. Al convocarse la reunión de consulta de la OEA, los ejércitos habían ocupado el país, derrocando a Árbenz y poniendo en su lugar al general invasor.

Los latinoamericanos habían concurrido a Caracas con delegaciones numerosas integradas por especialistas en asuntos jurídicos, políticos, económicos, sociales y culturales, y presididas, casi sin excepción, por sus respectivos Ministros de Relaciones Exteriores. Tenían especial solidez en materias económicas, pues esperaban obtener las decisiones colectivas que no habían logrado en Bogotá. De nuevo sufrieron una gran decepción. John Foster Dulles, jefe de la delegación de Estados Unidos, regresó a su país inmediatamente después que se aprobó la citada declaración. Antes de partir pronunció un discurso ante la Comisión de Asuntos Económicos, en el cual destacó que su nación se había desarrollado dentro del marco de una “economía basada en la libertad de empresa, que impone una gran responsabilidad a la iniciativa privada” En esta forma, dijo, “tratamos de desarrollar un pueblo de individuos que trabajen con ahínco, que inviertan, que. ahorren, que compartan” y, más adelante, “en los asuntos económicos de varias repúblicas americanas, el gobierno desempeña un papel mucho más importante que el que consideramos para nosotros. Algunos de vosotros podéis pensar con base en la capacidad del gobierno, mientras nosotros pensamos con base en la actividad privada”. Al referirse a las quejas de índole económica que había escuchado contra Estados Unidos, expresó que la Conferencia era el lugar apropiado para hablar sinceramente, pero, agregó, “Os recomiendo que veáis que estos asuntos no son tan sencillos como parecen a veces. Las dificultades pueden parecer relativamente pequeñas, pero también pueden sentar precedentes que tengan gran alcance y consecuencias”.

Estas palabras, que reflejaban con claridad la filosofía del Gobierno del Presidente Eisenhower, fueron pronunciadas en el tono de un padre que se dirige a sus hijos menores que desconocen aún las realidades de la vida y no hicieron sino acrecentar la molestia de los latinoamericanos. Pensaron que era una burla haber salido de sus países a pasar cuatro semanas en Caracas, presididos por sus Ministros de Relaciones Exteriores, para aprobar a regañadientes una decisión política contra el gobierno de uno de ellos y sólo escuchar consejos sobre los problemas que afectaban el bienestar de sus pueblos.

Surgió entonces la idea de que la Conferencia acordara celebrar, seis meses después, una reunión especial de Ministros de Hacienda o Economía con el propósito de tratar los problemas económicos y sociales de América Latina y las medidas necesarias para resolverlos, materia tan descuidada durante la Conferencia.

Al debatirse la propuesta que para este efecto presentó la delegación de Chile, el Secretario General de la OEA, Alberto Lleras Camargo, manifestó que la Secretaría no estaría en condiciones de preparar los informes técnicos necesarios para que la proyectada reunión tuviera alguna posibilidad de llegar a conclusiones serias y fundadas.

El observador de la CEPAL que integraba la representación de Naciones Unidas, presidida por su Secretario General recién elegido, Dag Hammarskjold, hizo presente a la Conferencia que la Secretaría de la Comisión estaba en situación de preparar la documentación requerida. Se aceptó este ofrecimiento y se acordó convocar la reunión especial para el cuarto trimestre del mismo año, sin determinar el lugar. Posteriormente, a invitación del Gobierno de Brasil, se llegó a un acuerdo para que se celebrara en ese país[11].

De acuerdo con los términos de la resolución aprobada, que indicaban que el Consejo Interamericano Económico y Social solicitaría la colaboración de la Secretaría de la CEPAL, se llegó a un acuerdo según el cual ésta prepararía “un informe sobre las medidas prácticas para el desarrollo económico, el financiamiento del desarrollo y los problemas de comercio internacional en relación con el desarrollo económico latinoamericano, así como sobre cualquier punto del temario que la Secretaría Ejecutiva estimara conveniente analizar y exponer”; y que designaría asimismo “a un pequeño número de personalidades latinoamericanas para que constituyeran una Junta Preparatoria, a la que se pediría formulara recomendaciones y proyectos económicos relativos al informe preparado por aquélla”.

VI. Preparación y realización de la Conferencia de Ministros de Hacienda o Economía

La Secretaría preparó el informe solicitado y luego lo sometió a la consideración de la Junta Preparatoria designada.

Esta fue presidida por Eduardo Frei, a la sazón miembro del Senado de Chile, quien en los años transcurridos había aumentado su prestigio no sólo en su patria sino en el plano internacional. La integraban además otras cinco personalidades representativas de diversas partes de América Latina, entre las que se destacaba Carlos Lleras Restrepo, ex Ministro de Hacienda y posteriormente Presidente de la República de Colombia, quien ya gozaba de gran renombre dentro y fuera de su país[12].

La Junta se reunió durante 25 días, en agosto de 1954, en la sede de la CEPAL en Santiago y emitió un informe en el cual se afirmaba que los puntos esenciales de la cooperación internacional que necesitaban y reclamaban nuestros países eran el aporte del capital internacional; el acuerdo sobre líneas de acción para atenuar la influencia de los factores externos en las economías latinoamericanas, principalmente en relación con los precios de su producción exportable; una política comercial acorde con las realidades continentales; y una creciente ayuda técnica. Organizar esta cooperación, se afirmaba, “es, claro está, un interés primordial de la América Latina, pero es también —y en forma muy clara— el interés de Estados Unidos”.

Vale la pena reproducir algunas de las consideraciones que se hacían en la introducción del informe, pues ellas indican con gran claridad los fundamentos de las recomendaciones concretas formuladas más adelante:

“La difusión de los conocimientos y los estímulos suministrados por las invenciones que muestran al hombre común lo que es el nivel de vida de otros pueblos han dado a las masas una conciencia clara acerca de sus necesidades, y despertado exigencias más veloces que el ritmo de crecimiento capaz de satisfacerlas. No es extraño que ello haya engendrado, al par que inestabilidad política, tensiones sociales cada vez más hondas que se traducen con frecuencia en lucha estéril y desinteresante para compartir un ingreso colectivo que apenas se acrecienta.

El aporte de capital internacional; el acuerdo sobre líneas de acción que atenúen la influencia de los factores externos en las economías latinoamericanas, principalmente en relación con los precios de su producción exportable; una política comercial acorde con las realidades continentales; y una creciente ayuda técnica son los puntos esenciales de la cooperación internacional que nuestros países necesitan y reclaman.

América Latina no requiere una ayuda de carácter gratuito, que sólo podría ser necesaria en casos calificados y como una excepción. No necesita correr el peligro de que medios de esa clase lleguen a crear una mentalidad de dependencia en el espíritu de sus pueblos. Lo que sí necesita es un vigoroso plan de desarrollo económico; un definido concepto de lo que pretende alcanzar y de los medios a que le es posible recurrir; una mejor organización, una firme continuidad de propósitos y la decisión de afrontar determinados sacrificios y restricciones.

América podrá llegar a ser ejemplo y prueba de que los hombres pueden vivir digna, libre y pacíficamente. Para ello es necesario que la solidaridad continental halle sólo fundamento en una cooperación económica cada vez más intensa y eficaz.”

Las sugerencias de la Junta, que de hecho recogían las tesis de la CEPAL, dieron forma a 18 proyectos de recomendación que se sometieron a la consideración de la Conferencia de Ministros. Abarcaban cuatro grupos de materias: financiamiento del desarrollo; medidas para atenuar la vulnerabilidad económica; política de comercio exterior; y asistencia técnica.

Entre las del primer grupo eran principalmente importantes las relativas al establecimiento de una meta de inversiones; a varias medidas que se sugerían a las instituciones de crédito internacional; a la creación de una Junta Consultiva de Desarrollo Económico compuesta por representantes de las Naciones Unidas, la OEA, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y el Banco de Exportaciones e Importaciones y, sobre todo, a la creación de un Fondo Interamericano de Desarrollo Industrial, Agrícola y Minero.

En el grupo de medidas para atenuar la vulnerabilidad económica, se recomendaban algunas de carácter interno; otras de política anticíclica para su aplicación por parte de las instituciones de crédito internacional y el Fondo Monetario Internacional; incluso otras que se referían a la Comisión sobre Comercio Internacional de Productos Básicos; y, por último, un procedimiento de consulta en materia de excedentes agrícolas.

Respecto a la política comercial se recomendaban medidas de protección industrial y desarrollo agrícola; de política comercial de Estados Unidos hacia América Latina; de política comercial de materias primas estratégicas y de liberalización del comercio intralatinoamericano.

En lo que se refiere a asistencia técnica, se formulaban diversas recomendaciones acerca de la forma de otorgarla y se señalaba la necesidad de programarla en forma que se ajustara a las necesidades del desarrollo; además, se hacían sugerencias a los gobiernos y a las instituciones pertinentes.

El informe de la Junta y sus recomendaciones constituían un conjunto de medidas que eran en realidad un muy ambicioso plan general de cooperación interamericana para impulsar el desarrollo de nuestra región. En él se propiciaban soluciones demasiado audaces para su época que básicamente se apartaban de la filosofía de la Administración de Eisenhower, por lo que se esperaba encontrarían una cerrada oposición de parte de Estados Unidos.

Este país llegó a Quitandinha, donde se celebró la reunión, con una fuerte delegación encabezada por su Secretario del Tesoro, George Humphrey (a quien no debe confundirse con Hubert Humphrey, Senador del mismo apellido, progresista, candidato demócrata a la presidencia de su país en 1970), dispuesta a ejercer toda su influencia para que no prosperara lo que consideraban un verdadero complot en su contra.

Humphrey, en su primer discurso, transmitió un mensaje de saludo del Presidente Eisenhower en el que éste, en una muestra de poca psicología y bastante desconocimiento de la idiosincrasia latinoamericana, ofreció el comienzo de la política del “good partner” (buen socio), que significaba un paso hacia adelante en relación con la política del “good neighbor” (buen vecino), a través de la cual Roosevelt había adquirido popularidad en la región. Esto se prestó a comentarios jocosos de las delegaciones.

En su larga exposición el Secretario del Tesoro no se limitó a repetir conceptos similares a los expresados en Caracas por Foster Dulles. Dijo, por ejemplo, que como un comercio internacional estable y en expansión era la mejor garantía de una economía sólida en el hemisferio su gobierno, para asegurarlo, haría los mayores esfuerzos tendientes a mantener una economía sana y fuerte en Estados Unidos.

Los delegados de Estados Unidos combatieron prácticamente todas las recomendaciones de la Junta Preparatoria, con bastante éxito. Carlos Lleras Restrepo, miembro de la delegación de Colombia, dio inútilmente una batalla tenaz e inteligente para tratar de imponer dichas recomendaciones, presentadas a la Conferencia por Prebisch en una brillante exposición. Esta posición no sólo molestó a la delegación estadounidense sino a Eugene Black, Presidente del Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, quien sin percatarse de que estaba hablando con los audífonos puestos, exclamó en voz alta, en forma audible para sus vecinos y no para sí mismo, “¿Quién se cree este hombre para venir a darnos consejos?”

Los resultados de la Conferencia no pueden calificarse sino como un gran fracaso. La posición intransigente de Estados Unidos, por una parte, y la extrema debilidad de los latinoamericanos, por la otra, no permitieron avanzar en el camino trazado por los miembros de la Junta Preparatoria, que representaba aspiraciones de profundo arraigo en la región.

En la actitud de las delegaciones se hizo sentir la posición del Brasil, que, además de tener gran influencia en cuanto país huésped, se hizo cargo de la Secretaría de la Conferencia. Actuó como Secretario General el Embajador Mauricio Nabuco, hombre conservador y autoritario que demostró poca simpatía hacia la delegación de la CEPAL y las ideas que representaba. El Presidente Getulio Vargas había fallecido en circunstancias trágicas y ocupaba su cargo el Vicepresidente Joao Café Filho, quien se rodeó de asesores muy diferentes de los economistas brillantes y progresistas que habían secundado al primero.

Al examinar las recomendaciones aprobadas es imposible no sentir una muy penosa impresión. En la mayoría de ellas, el título menciona las materias de las sugerencias de la Junta; sin embargo, en la parte resolutiva, desaparecía lo esencial. Se empleó aquí, abundantemente, un procedimiento muy utilizado en reuniones internacionales. En lugar de oponerse en forma directa al fondo de una propuesta, se dice que ésta es muy interesante y se sugieren modificaciones que terminan por restarle toda sustancia[13].

No obstante, una recomendación de la Junta Preparatoria recibió la aprobación de la Conferencia. Fue la relativa a la creación de un Fondo Interamericano de Desarrollo Industrial, Agrícola y Minero.

En realidad, el establecimiento de una institución de crédito para la región era una antigua aspiración latinoamericana. Desde 1889, año en que se propuso por primera vez en la Primera Conferencia Internacional Americana, se planteaban diversas iniciativas que se repetían periódicamente. En 1940 se llegó a un acuerdo formal y se aprobaron unos estatutos; pero, finalmente, éste no fue ratificado por las partes al desistirse Estados Unidos, que ya consideraba la creación de un Banco Mundial. El proyecto de creación de un Banco, unido a una propuesta de Venezuela para establecer una Corporación de Fomento, se discutió en la Novena Conferencia Internacional Americana, la que confió al Consejo Interamericano y Social (CIES) estudios sobre la materia por intermedio de un comité especializado. El informe emitido fue considerado por el CIES en 1950, el cual dictaminó que al parecer no era factible o aconsejable crear instituciones de esta naturaleza.

A la recomendación de la Junta Preparatoria se unió una propuesta de la delegación de Chile presentada durante la reunión de Quitandinha. El tema fue objeto de largos y acalorados debates, en los cuales la delegación de Estados Unidos se opuso a la idea, insistiendo en que las instituciones existentes, en especial el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y el Banco de Exportaciones e Importaciones bastaban para las necesidades de la región y, además, que las Naciones Unidas estaban considerando el establecimiento de un Fondo Especial para el Desarrollo (el mismo que ese país torpedeó, como se ha relatado).

La defensa de la iniciativa fue encabezada por la delegación chilena, presidida por Jorge Prat, en ese momento Ministro de Hacienda, e integrada además por el Presidente del Banco Central, Arturo Mashke, y el Gerente General del mismo, Felipe Herrera. Los tres eran entusiastas partidarios de la idea.

La Conferencia decidió crear un grupo de nueve expertos de los Bancos Centrales y de la CEPAL para analizar las iniciativas y preparar la propuesta final. Este grupo, en el que tuvo participación preponderante José Antonio Mayobre, entonces Director de la División de Desarrollo Económico de la CEPAL, redactó un proyecto conocido como “Proyecto de Santiago”, base de la creación, en 1959, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID).

No es esta la ocasión para hablar de la muy importante labor llevada a cabo por este Banco. Sin embargo, no podría dejar de mencionar que sobre todo en sus 10 primeros años, bajo la brillante presidencia de Felipe Herrera, hizo un aporte eficaz al desarrollo económico y social de la región y participó en un gran número de iniciativas en beneficio de América Latina, algunas originadas en la propia institución. Incluso antes de que lo hiciera el Banco Mundial, el BID financió proyectos de mejoramiento social y de desarrollo agrario.

La demora de casi cinco años entre la presentación del “Proyecto de Santiago” y la creación del BID se debió a la falta de aprobación por parte de Estados Unidos, sin la cual el Banco no podía establecerse. Para obtenerla se precisó una variación importante en la política del gobierno de este país. Diversos factores contribuyeron a ello. Tal vez los más dignos de mencionar son el lanzamiento de la operación panamericana por parte del Presidente Juscelino Kubitschek, del Brasil, y un cambio personal en la visión del Presidente Eisenhower, en quien, ya casi al final de su segundo período presidencial, influyó su hermano Milton S. Eisenhower, Presidente de la Universidad John Hopkins. Este, tras haber recorrido América Latina en misión oficial, presentó un informe que reflejaba las realidades que había observado y recogía un buen número de inquietudes de la población y de los dirigentes de la región[14].

En esta nueva actitud desempeñó también un papel destacado el Subsecretario de Estado, Douglas Milton, un millonario miembro del Partido Republicano, de mente muy abierta, con gran comprensión de los problemas de los países en desarrollo y simpatías por América Latina. El Presidente Kennedy, no obstante su filiación política, lo designó más tarde Secretario del Tesoro.

VII. El comercio exterior y la integración económica: la ALALC y el Mercado Común Centroamericano

Como se ha expresado, el comercio exterior constituyó desde sus comienzos una de las principales preocupaciones de la CEPAL. Las formas de aumentar y diversificar las exportaciones, de obtener mercados seguros y estables y condiciones más favorables para el intercambio, fueron materia de numerosas resoluciones aprobadas por los gobiernos, de reuniones de expertos y de investigaciones llevadas a cabo por la Secretaría. En diferentes estudios se observaron las tendencias del comercio y su dirección y se analizaron cuestiones puntuales tales como la política comercial, los pagos, el transporte marítimo, el intercambio de determinados productos y, muy especialmente, el comercio intralatinoamericano.

Al disponer de suficiente información, se estimó que había llegado el momento de la acción y los gobiernos decidieron crear un Comité de Comercio como organismo subsidiario permanente de la CEPAL, el que se reunió por primera vez en noviembre de 1955. Este acordó solicitar a la Secretaría la constitución de un grupo de expertos encargado de proyectar “la estructura de un mercado regional que contribuyera al sano desarrollo de las industrias latinoamericanas, especialmente las básicas, mediante la reducción de los costos y la ampliación de los mercados”. Se iniciaba así el movimiento que terminaría cinco años después con la formación de la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC), la cual, junto con el Mercado Común Centroamericano que se le había anticipado y al que me referiré más adelante, iniciaron la formación de esquemas de integración en la región. En ellos participan hoy todos los países de América Latina y el Caribe, menos Cuba, Haití, Panamá, República Dominicana y Surinam, que por diversos motivos de orden político o de la peculiaridad de sus economías no han estado en condiciones de hacerlo.

De todas las acciones producto de las iniciativas originadas en la CEPAL, pocas han tenido mayor trascendencia que este movimiento hacia la integración económica. La idea de la integración no era nueva; había surgido junto con la independencia inspirada por Bolívar, el gran visionario. Después de él había quedado latente como una aspiración más bien romántica, aunque no faltaron estadistas y pensadores, como Andrés Bello, que esbozaron posibles formas de integración económica.

A fines del siglo pasado y comienzos del presente, con el aumento de los intereses de Estados Unidos en América Latina y el incremento de su influencia, toman fuerza más bien las ideas interamericanas que tenían en la Unión Panamericana una institución para promoverlas. Hasta fecha reciente, no han faltado propuestas para un arreglo preferencial entre los países de las dos Américas.

El gran mérito de la CEPAL consistió en propiciar la integración económica de América Latina como un elemento importante para impulsar el desarrollo de sus países y en proporcionar un sólido fundamento teórico que la justificara. Este se basaba en que “el futuro industrial de la región y especialmente de las industrias básicas, además de otros factores, requiere mercados amplios que le permitan una dimensión económica adecuada y producción a bajos costos en condiciones competitivas”, y en que “los mercados de estos países, tomados cada uno de ellos individualmente, pueden ser insuficientes para posibilitar el desarrollo de las industrias antedichas sobre bases técnicas eficaces”.

El grupo de trabajo cuya formación se había solicitado a la Secretaría se reunió por primera vez en Santiago en febrero de 1958. Lo integraron personas de alta categoría y reconocida autoridad, que dieron especial peso a su dictamen[15]. Cumpliendo con lo solicitado, presentó las bases para la estructuración de un mercado regional abierto a la incorporación de todos los países latinoamericanos, “dentro del marco de un acuerdo general y en tal forma que las concesiones que se otorguen no sean exclusivas y se extiendan automáticamente a los otros países adherentes o que se adhieran en el futuro”. Respetando el tratado multilateral de libre comercio y de integración económica de América Central firmado unos meses antes en Tegucigalpa, se señalaba que básicamente el acuerdo del mercado regional no significaba que los países vinculados por razones de proximidad geográfica o comunidad de intereses económicos no pudieran realizar negociaciones circunscritas a ellos.

Estas recomendaciones significaban un gran paso adelante, pero ello no quería decir que los gobiernos estuvieran dispuestos a establecer un mercado común o una zona de libre comercio. Es cierto que en esos momentos existía en América Latina un gran movimiento de opinión pública en favor de un esquema de integración, en el que no tenían escasa influencia los acontecimientos de Europa. En marzo del año anterior se había firmado en Roma el tratado que creaba el Mercado Común Europeo, con el cual se terminaba el proceso de integración iniciado seis años antes mediante el establecimiento de la Comunidad del Hierro y el Acero. Si las naciones del viejo continente olvidaban tradicionales rivalidades y los odios y resquemores de dos atroces guerras y se unían en una comunidad, ¿cómo no se podría hacer algo similar en nuestra región, en la cual los conflictos databan casi todos del siglo pasado?

Para llevar a cabo una iniciativa semejante se preveían muchas dificultades, entre ellas la gran diferencia en las dimensiones y grado de desarrollo de las economías; la falta de tradición en el intercambio comercial regional, que en el pasado había sido muy limitado; la inestabilidad monetaria de algunos países y, principalmente, la falta de decisión política. A lo anterior se agregaba la actitud vigilante de la gran nación americana del norte, atenta a que un arreglo de este tipo pudiera afectar sus intereses.

Cierto es que durante el proceso de gestación de la ALALC, Estados Unidos no mostró antagonismo. Tuvo una posición más bien cautelosa al comienzo y después concluyó que no tenía por qué resultar perjudicial y que incluso podía presentar ventajas para sus relaciones con los latinoamericanos. Durante la Conferencia Económica organizada por la OEA en Buenos Aires en 1957, el propio Douglas Dillon, quien presidía la delegación de su país, aseguró al representante de la CEPAL que su gobierno no se oponía a la idea y apoyaba las acciones de la Comisión. Ese mismo año el Gobierno de Estados Unidos envió a la CEPAL un memorándum oficial en el que manifestaba que lograr una integración económica más estrecha en América Latina era un objetivo altamente deseable y que “la creación de uniones aduaneras en América Latina, o la designación de ciertas ‘zonas de libre comercio’, sería bien recibida por Estados Unidos siempre que se ajusten a las normas establecidas en el artículo 24 del Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT)”.

El grupo de trabajo se reunió por segunda vez en febrero de 1959 en México[16] y se redactó un documento que constituía un verdadero anteproyecto de Acuerdo, cuyas 12 cláusulas especificaban las modalidades de una zona de libre comercio con vistas a su gradual transformación en una unión aduanera. Tomó como base de trabajo para la redacción un informe preparado por la Secretaría de la CEPAL sobre “Posibles alternativas para el establecimiento del mercado regional latinoamericano”.

Las propuestas del grupo de trabajo se discutieron de manera amplia, no sólo en reuniones técnicas dentro y fuera del ámbito de la CEPAL. En septiembre del mismo año condujeron a la firma de un acta en que siete países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay, Perú y Uruguay anunciaban su decisión de suscribir un Tratado de Zona de Libre Comercio. En febrero del año siguiente, los gobiernos de estos mismos países, y además el de México, firmaron el Tratado de Montevideo, que dio origen a la ALALC. El Tratado fijó un plazo de 12 años, a contar de la fecha de su entrada en vigor, para la eliminación gradual de los gravámenes y las restricciones de todo orden sobre la importación de productos originarios de los territorios de cualquier parte contratante.

Más tarde adhirieron al Tratado Colombia, Ecuador y Venezuela. En una palabra, éste incluía toda América del Sur y además un país de la importancia de México. En total, los firmantes representaban más del 90 por ciento del comercio de toda la región.

El método empleado era lento y engorroso. La liberalización se efectuaba por medio de negociaciones anuales sobre la base de reciprocidad de concesiones, y la meta de 12 años se extendió a 20 en 1969. Aun así, la insatisfacción de las partes fue en aumento y en 1980 se suscribió un nuevo Tratado, mediante el cual se constituyó la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), en la cual se abandonó el objetivo concreto de establecer una zona de libre comercio y se eliminaron los compromisos de metas cuantitativas y temporales; se introdujeron, en cambio, disposiciones para facilitar la concertación de acciones parciales entre países y grupos de países.

Estos resultados están muy lejos de lo concebido por la CEPAL hace 30 años, es decir llegar a un mercado común en el que se eliminarían todos los derechos y restricciones entre los países de la región. Las implicaciones de esta solución eran muy vastas. Entre otras, habría significado hoy una América Latina de cerca de 400 millones de habitantes con un comercio de casi 150 mil millones de dólares al año, en condiciones de negociar como una unidad con el resto del mundo y enfrentarse con éxito con los grandes bloques económicos.

Cabe preguntarse por qué esto no ha sido posible. Existen muchas razones. Sin embargo, es difícil dudar que la más importante ha sido la falta de voluntad política de nuestros gobiernos, nacida de carencia de visión, de envidias y, en algunos casos, de debilidad ante presiones extranjeras. El ejemplo de Europa es elocuente. La decisión de establecer allí el Mercado Común fue netamente política. Tuvo ese continente la gran suerte de contar en la época de la posguerra con grandes estadistas, entre ellos Adenuaer, en Alemania; De Gasperi, en Italia; Robert Schuman, en Francia; y Spaak, en Bélgica. En un momento crucial para sus países tomaron la decisión de formarlo; después llamaron a los expertos para que estudiaran la mejor manera de llevar a la práctica lo que habían ya acordado.

En América Latina se actuó en forma muy diferente. Aquí un grupo de técnicos con visión del futuro, unidos a otros hombres igualmente visionarios, que ocupaban importantes cargos oficiales, pero sin poder de decisión, concibieron un esquema que estimaban de vital importancia para el porvenir de sus países, estudiaron mecanismos y procedimientos y trataron de convencer a los gobernantes. Estos o no participaron de la misma convicción o no tuvieron la voluntad, la imaginación o el coraje que requería esta empresa.

Hubo, sin embargo, dos verdaderos hombres de Estados, los Presidentes Eduardo Frei, de Chile, y Carlos Lleras Restrepo, de Colombia, quienes sí hicieron todo lo posible para que el gran objetivo se realizara.

Sólo dos meses después de iniciar su período presidencial, Frei envió, en enero de 1965, una carta a cinco personalidades de gran prestigio que dirigían organismos internacionales o tenían una larga trayectoria latinoamericanista. Ellos eran Carlos Lleras Restrepo, Raúl Prebisch, José Antonio Mayobre, Felipe Herrera y Carlos Sanz de Santamaría[17]. En esa carta, después de subrayar el hecho de que “la marcha hacia la integración latinoamericana se había vuelto lenta y engorrosa y que parecían agotarse las posibilidades de avanzar dentro del presente sistema de minuciosa negociaciones arancelarias”, les solicitaba estudiaran la mejor manera de superar esta situación y presentaran fórmulas concretas para acelerar la integración.

Iniciaba la carta expresando:

“Las conversaciones que tuve últimamente con don Raúl Prebisch acerca de la integración económica, así como las que he tenido en otras ocasiones con ustedes, me han fortalecido en la idea de que ha llegado el momento decisivo para crear una institucionalidad eficaz que impulse vigorosamente la formación del Mercado Común Latinoamericano, a fin de lograr sobre bases firmes aquel objetivo vital para nuestros pueblos.”

y más adelante se preguntaba:

“¿Podemos seguir tratando de organizar el desarrollo de nuestras economías en compartimentos estancos, condenando a nuestro continente a un deterioro cada vez más marcado, sin organizar un esfuerzo colectivo, entre pueblos afines, indisolublemente unidos por la geografía y la cultura, frente a otros vastos conglomerados que multiplican su progreso precisamente por su espíritu unitario?”

Para terminar, explicaba el porqué de la solicitud que presentaba a los destinatarios de la carta:

“Lo único que busco al escribirles son resultados. Quiero colocarme en la posición más medida, sin querer plantear de mi parte sugerencias ni planes.

He pensado largamente cómo pudiéramos afrontar estos hechos. Comprendo que cualquier paso no suficientemente medido pudiera perturbar más que ayudar y cuán inconveniente sería una posición que significara adelantarse o pretender presentar ideas propias que pudieran colocar a una nación o a un gobierno como tomando iniciativas y determinaciones que no le correspondieran o que lastimaran a otras. Es por eso que he pensado que una proposición hecha por personas imparciales de alta calidad técnica, sin implicancia de orden político o nacional, eliminaría cualquier dificultad o suspicacia y nos permitiría examinar todo el problema de una manera positiva y creadora, en beneficio sólo del objetivo que se persigue y al cual vemos ligado el futuro de nuestros pueblos. Si no lo logramos, no nos quejemos después de que nuestra voz no tenga la gravitación suficiente para conseguir lo que nuestros pueblos merecen en justicia dentro del intercambio en el comercio mundial.”

En respuesta a la petición de Frei las cinco personalidades, que se encontraban entre los fervientes partidarios de la integración, elaboraron un extenso informe con proposiciones concretas a los Presidentes Latinoamericanos[18]. Si no tuvieron éxito ante los demás gobiernos fue por la falta de decisión política a que acabo de referirme.

La elección de Carlos Lleras Restrepo para la presidencia de su país fortaleció la acción que tanto deseaba Frei. Habían iniciado una gran amistad desde los días en que participaron juntos en la Junta Preparatoria de la Conferencia de Quitandinha, compartían muchos puntos de vista sobre las realidades de nuestras naciones y ambos estaban convencidos de la necesidad de la integración. Desgraciadamente, Chile y Colombia eran sólo países medianos desde el punto de vista económico y aunque lucharon tenazmente no lograron que los más fuertes adhirieran a sus ideas.

Ante esta situación, los dos Presidentes estimaron que una forma de acelerar el proceso era comenzar por la integración de la subregión de la cual formaban parte y promovieron la idea ante los gobiernos de Bolivia, Ecuador, Perú y Venezuela. Se formó así el Pacto Andino, tras firmarse el Acuerdo de Cartagena de Indias en octubre de 1969.

Infortunadamente Chile, uno de los auspiciadores del Pacto, lo abandonó durante el presente gobierno militar. Éste no participaba de las ideas integracionistas de sus predecesores Frei y Allende, quienes habían continuado con entusiasmo en el esquema.

No creo, sin embargo, que haya sido en vano todo el gran esfuerzo iniciado por la CEPAL, que terminó en forma incompleta en la ALALC y su sucesora, la ALADI. Ante la gran crisis económica que atraviesa América Latina, muchos vuelven hoy los ojos nuevamente hacia una verdadera integración económica. Sería extraño que la ceguera fuera permanente y que la meta con que soñaron los primeros impulsores del mercado común no se alcanzara algún día.

En todo caso es imposible menospreciar lo alcanzado, por mezquino que nos parezca en relación a la gran aspiración integradora. Según informes de la CEPAL, el comercio intrarregional, medido por las exportaciones, aumentó 11 veces entre los años 1960 y 1978; algo más del 60 por ciento de éstas fueron de productos manufacturados. En el mismo período, las exportaciones al resto del mundo se incrementaron sólo casi seis veces.

El Mercado Común Centroamericano, en el que la CEPAL ha tenido tan activa participación, presenta características que lo diferencian fundamentalmente del que acabamos de examinar, y resulta comparable por tratarse de un número reducido de países de pequeña dimensión y con economías de menor desarrollo. Sin embargo, sus realizaciones han sido mayores y lo serían aún más si los países integrantes no hubieran experimentado los enormes conflictos internos y externos que sufren en la actualidad.

Los cinco países del Istmo Centroamericano que iniciaron un proceso de integración en 1951, es decir Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, habían constituido en los primeros años de su vida independiente una federación que se disolvió en 1838. Desde esa época habían realizado varios intentos de unión de diverso tipo y tenían, por lo tanto, una tradición que facilitó el nuevo movimiento.

Panamá constituía un caso aparte. Su independencia databa sólo de 1903, año en que se separó de Colombia, con la ayuda de Estados Unidos, que promovió la secesión al no lograr un acuerdo con este país sobre un tratado para la construcción del Canal. Esta falta de vínculos anteriores y las peculiaridades de su economía hicieron que Panamá no participara en el esquema de integración.

Los cinco, aparte de las razones de carácter histórico, tenían otras muy poderosas, de diferente índole. Juntos sumaban una extensión de poco más de 440.000 kilómetros cuadrados, o sea equivalente en América del Sur a la de Paraguay; su población en 1951 era de 9 millones; el comercio exterior dependía de cuatro productos, café, algodón, cacao y banano, que constituían el 90 por ciento de la exportación total; el comercio intracentroamericano representaba del 3 al 4 por ciento de las importaciones totales y sus industrias se limitaban casi exclusivamente a textiles, cemento y cerveza.

Los comienzos del Mercado Común Centroamericano fueron también muy diferentes a los de la ALALC. En este caso existió desde sus inicios una participación directa de los gobiernos por intermedio de sus Ministros de Hacienda o Economía. Tres de ellos, Manuel Noriega Morales, de Guatemala; Jorge Sol Castellanos, de El Salvador; y Enrique Delgado, de Nicaragua, hombres jóvenes de excelente formación académica, conscientes de la necesidad de impulsar el desarrollo de sus países e imbuidos del ideal centroamericanista, asistieron como delegados al Cuarto Período de Sesiones de la CEPAL en México, en 1951. Allí tomaron contacto con Prebisch y sus colaboradores de la Secretaría y analizaron con ellos los problemas de la subregión.

En un documento que presentaron a la reunión, hicieron presente “el interés de sus gobiernos en desarrollar la producción agrícola e industrial y los sistemas de transporte de sus respectivos países, en forma que promueva la integración de sus economías y la formación de mercados más amplios mediante el intercambio de productos, la coordinación de sus planes de fomento y la creación de empresas en que todos o algunos de tales países tengan interés” y manifestaron su deseo de que “la Secretaría de la Comisión proporcione a los gobiernos mencionados la cooperación necesaria para el estudio y desarrollo de dichos planes”.

La Comisión tomó nota del deseo de los centroamericanos y, junto con encomendar a la Secretaría que estudiara las medidas o proyectos que permitieran la realización gradual de la integración, invitó a los gobiernos de Centroamérica a que “en la oportunidad que determinen procedan a la formación de un comité de cooperación económica, integrado por los ministros de economía o por sus delegados, que actúe como organismo coordinador y como órgano de consulta del Secretario Ejecutivo de la CEPAL, tanto para orientar los estudios como para considerar las conclusiones de los mismos”.

En dicho período de sesiones se había acordado la creación de una subsede de la CEPAL en México, que se ocuparía de las materias que interesaran a este país, Centroamérica y las naciones del Caribe. Esta oficina comenzó a funcionar inmediatamente en locales proporcionados por el Gobierno de México y algunas de sus primeras tareas fueron las relaciones con la integración centroamericana.

Después que la Secretaría reunió los elementos preliminares de apreciación sobre la economía de la subregión el propio Prebisch, junto con funcionarios de la Subsede, realizó en los últimos meses de 1951 un recorrido por todos los países del Istmo para ponerse en contacto con las autoridades económicas y financieras y con representantes de las actividades privadas y de los sectores obreros, y discutir ampliamente los problemas de desarrollo e integración económica. Con base en esta información, el Secretario preparó una serie de informes que puso a disposición del Comité de Cooperación Económica del Istmo Centroamericano en una primera reunión celebrada en Tegucigalpa, en agosto de 1952.

El Comité, en esta reunión y en las siguientes, estudió una fórmula multilateral para promover el libre comercio entre los cinco países y dar contenido industrial a dicho intercambio. La Secretaría de la Subsede, dirigida por el mexicano Víctor Urquidi, economista de prestigio internacional[19], llevó a cabo entre 1953 y 1956 diversos estudios que sirvieron de base a los Ministros para considerar en 1957 un primer proyecto de tratado multilateral de libre comercio y un proyecto de régimen de industrias centroamericanas de integración.

En 1958 el Comité recomendó a los gobiernos del área la firma de dos instrumentos y en el mes de junio, éstos suscribieron el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración Económica Centroamericana y el Convenio sobre el Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración. De acuerdo con estos tratados, el mercado común centroamericano se concibe como una zona de libre comercio que se perfeccionaría en un plazo de 10 años con el propósito de llegar a constituir una unión aduanera; a la vez se promovería, de manera coordinada, el establecimiento y la ampliación de industrias que requieran tener acceso al mercado de conjunto.

La integración centroamericana no sólo se concibió y se llevó a la práctica a través de medidas comerciales. Además del mencionado régimen de industrias, se estableció el Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) y la Escuela Superior de Administración Pública de América Central (ESAPAC) y se completó una red caminera que unió a los cinco países. El Comité de Cooperación creó tres subcomités —el de comercio, el de coordinación estadística y el de vivienda, edificación y planeamiento— y diversos grupos de trabajo sobre desarrollo agrícola, industria textil, energía eléctrica y varias otras materias, con el fin de coordinar las acciones de cada país y avanzar hacia la integración.

El programa parecía marchar sin mayores inconvenientes hasta el momento en que repentinamente, sin notificar al Comité, a Costa Rica ni a Nicaragua y sin que la CEPAL tuviera previo conocimiento, los Gobiernos de El Salvador, Guatemala y Honduras suscribieron un Tratado de Asociación Económica mediante el cual establecieron una zona de libre comercio que habría de convertirse en una unión aduanera en el plazo de cinco años. Se estipulaba el establecimiento de una administración aduanera común que se repartiría equitativamente las recaudaciones y la libre circulación de cualquier clase de productos, cualquiera fuese su origen; es decir, se incluían los importados.

Pronto se supo lo sucedido. Funcionarios del gobierno de Estados Unidos habían promovido la idea e incluso colaborado en la redacción del Acuerdo, y habían ofrecido financiamiento para el Fondo de Desarrollo y Asistencia que contemplaba el Tratado y cuyas funciones serían las de un organismo de fomento y crédito destinado a contribuir a la realización de obras básicas —carreteras y otras— y al establecimiento o ampliación de empresas industriales y agrícolas. No se especificaba cómo se constituiría el Fondo, pero, al parecer y por la lucha que hubo de librarse más tarde al establecerse el Banco Centroamericano de Integración, se trataba de un banco mixto con participación del Estado y de intereses particulares que tendrían el control de su administración.

El nuevo Tratado no sólo era incompatible con el Tratado Multilateral; además significaba suprimir la idea de coordinación industrial y, más aún, tratar de llevar a cabo el programa en el marco de una economía liberal, limitando el papel planificador del Estado.

Los dos Ministros de Economía de los países excluidos recurrieron a la Secretaría de la CEPAL, y Alfonso Santa Cruz, quien había sucedido a Víctor Urquidi el año anterior, visitó a los cinco Gobiernos junto con el Ministro Alfonso Rochac, de El Salvador, quien se interesaba por buscar una solución satisfactoria para todos. Como resultado de estas gestiones se acordó celebrar en abril de 1960 una reunión extraordinaria del Comité Centroamericano, realizada en San José, Costa Rica, a la que concurrieron los cinco participantes y en la cual se acordó solicitar a la Secretaría la elaboración de un proyecto de convenio centroamericano de integración acelerada.

La Secretaría de la Subsede trabajó activamente en la preparación de un nuevo Tratado, en consulta permanente con los gobiernos. Para estos trabajos la Secretaría contaba con un excelente equipo, en el que debe destacarse a Cristóbal Lara, Director Adjunto, quien ocuparía después el cargo de Director de la Subsede, Carlos Manuel Castillo, de Costa Rica, sucesor más tarde de Cristóbal Lara y luego Ministro de Hacienda, diputado y, por último. Vicepresidente de la República de Costa Rica, y Rafael Izquierdo. Lara e Izquierdo, nacidos en España, habían salido de allí muy jóvenes acompañando a sus padres para radicarse en México, país que en forma tan generosa recibió a los republicanos españoles al final de la guerra civil. Ambos habían adquirido la nacionalidad mexicana. Cristóbal Lara continuó sirviendo a las Naciones Unidas por un largo período en importantes cargos y fue llamado después por su gobierno para desempeñar la destacada posición de Subdirector General de la Nacional Financiera. Rafael Izquierdo abandonó tempranamente la CEPAL, a solicitud también del gobierno mexicano, para servir en puestos de responsabilidad.

El proyecto elaborado por la Secretaría, después de un período de consultas y reuniones técnicas, fue aprobado por el Comité de Cooperación y recomendado a sus respectivos gobiernos. El 13 de diciembre de 1960 los plenipotenciarios de El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua suscribieron en Managua el Tratado General de Integración Económica Centroamericana, que, según estipulación expresa de una de sus cláusulas, prevalecería sobre el Tratado Multilateral de Libre Comercio e Integración y sobre los demás instrumentos de libre comercio suscritos bilateral o multilateralmente entre las partes contratantes.

Costa Rica declaró no estar preparada para suscribirlo, pero adhirió dos años después.

En el nuevo Tratado las partes acordaron establecer entre ellas un mercado común que debería quedar perfeccionado en un plazo máximo de cinco años a partir de la fecha de su entrada en vigencia y se comprometieron además a constituir una unión aduanera entre sus territorios, a perfeccionar una zona centroamericana de libre comercio en un plazo de cinco años y a adoptar un arancel centroamericano uniforme en los términos del Convenio Centroamericano sobre Equipación de Gravámenes a la Importación, que habían acordado en 1959.

En una de sus cláusulas, los gobiernos declararon adoptar todas las disposiciones del Convenio sobre Régimen de Industrias Centroamericanas de Integración y, en otra, acordaron establecer el Banco Centroamericano de Integración Económica, el cual debía actuar como instrumento de financiamiento y promoción del crecimiento económico integrado, sobre una base de equilibrio regional.

El Tratado se limitó a crear el Banco y a señalar sus fines sin especificar mayores detalles. El Comité de Integración, sin embargo, encomendó a la Secretaría la elaboración de un proyecto detallado. En el texto que ésta preparó se contemplaba una institución con capitales aportados por los gobiernos y administrada por éstos. Mientras se trabajaba en la elaboración del proyecto, el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento preparó otro por su cuenta y envió una misión a Centroamérica con el objeto de proponerlo a los gobiernos. Sus características eran las descritas en párrafos anteriores, al referirme al proyectado Fondo de Desarrollo y Fomento incluido en el proyecto tripartito. Los gobiernos optaron por el texto que proponía la CEPAL y el Banco se constituyó en 1961. Los Estados contribuían a su capital con cuatro millones de dólares cada uno y, para iniciar sus actividades, obtuvieron diez millones del Banco Interamericano de Desarrollo que, bajo la presidencia de Felipe Herrera, no quiso estar ausente de esta empresa integracionista. El Gobierno de Estados Unidos contribuyó con otros diez millones, gracias a la intervención personal de Douglas Dillon.

Naturalmente, la integración de América Central ha sufrido debido a los enormes trastornos experimentados por la región desde 1969. La ruptura de relaciones entre El Salvador y Honduras en ese año y luego la guerra civil que terminó con la feroz dictadura de medio siglo de la dinastía Somoza en Nicaragua; la lucha de esta nación para mantener su independencia desde que se estableció el nuevo gobierno y la verdadera guerra civil que tiene dividido a El Salvador, a lo que deben agregarse los efectos de la recesión mundial, han deteriorado en forma considerable no sólo la economía sino también las condiciones en que vive la población centroamericana. Hoy esta región débil e indefensa de América Latina se ha convertido en un centro neurálgico de la gran contienda ideológica política que divide a la humanidad, lo que es motivo de justificada preocupación para toda la comunidad mundial que ve en aquella situación en la cual reinan la amenaza externa y las injusticias internas, el foco explosivo de una conflagración universal.

Es necesario tomar en cuenta estos hechos para evaluar los resultados del programa de integración y es digno de admiración que, a pesar de lo sucedido, aún subsista. Las instituciones comunes se mantienen y las corrientes comerciales establecidas han sufrido menos de lo que podía esperarse.

El aumento del comercio interzonal desde la firma del Tratado General de Integración Económica Centroamericana ha sido espectacular. De acuerdo con las cifras de la CEPAL éste, medido por las exportaciones, pasó de 30,9 millones de dólares en 1960 a 860,7 millones en 1978. El 90 por ciento de las exportaciones fueron manufacturas, hecho que demuestra fehacientemente el éxito del esquema y el progreso de la industrialización. En un libro publicado en 1978 por la Brookings Institution[20] sobre la integración económica centroamericana, se afirma que desde todo punto de vista el Mercado Común Centroamericano debe juzgarse como uno de los esfuerzos de integración de mayor éxito entre los países en desarrollo.

VIII. Las reformas estructurales y la Alianza para el Progreso

Al comenzar la década de los sesenta, América Latina presentaba un cuadro muy diferente del que existía recién terminada la Segunda Guerra Mundial. La población, que crecía a un ritmo de 2,7 por ciento anual, había sobrepasado los 200 millones. Se dividía casi por igual entre el campo y las ciudades, y como los habitantes de éstas crecían a un ritmo de 7 por ciento, pronto la mayoría de la población sería urbana. Peor aún, el incremento se concentraba más y más en las grandes ciudades, creando enormes presiones en la economía y una multitud de problemas sociales y ambientales.

En la última década el producto y el ingreso habían aumentado en toda el área, a un promedio acumulativo de 4,7 por ciento que, dado el incremento de la población, significaba un aumento per cápita de sólo 2 por ciento.

Este modesto crecimiento, que por cierto presentaba variaciones apreciables entre países, no se reflejaba en las condiciones de vida de la población, por lo menos en la mayor parte de ella, pues las diferencias entre los habitantes de mayor y menor ingreso se habían acentuado. Un grupo pequeño gozaba de todos los beneficios del progreso; las grandes masas vivían en la pobreza y muchas personas en la miseria, principalmente en los cinturones marginales de los núcleos de las grandes ciudades y en ciertas áreas rurales.

Evidentemente, el crecimiento solo no bastaba: lo importante era en qué forma se crecía. Los economistas comenzaron a dudar de que al llegar al cielo San Pedro únicamente les preguntaría qué habían hecho para aumentar el producto bruto, como decía John K. Galbraith.

Lo anterior no pasó inadvertido para Prebisch y sus colaboradores. Al contrario, estuvieron a la vanguardia de quienes siguieron investigando los problemas del desarrollo y revisando el concepto mismo de desarrollo, para diferenciarlo del de crecimiento. Esto los llevó a enriquecerlo con elementos sociales y aun políticos y a concluir que el desarrollo en América Latina requería profundos cambios estructurales.

José Medina Echeverría, el notable sociólogo de origen español, contribuyó enormemente a esta tarea con profundos estudios, algunos de los cuales se incluyen en un volumen que publicó la CEPAL con el título de El cambio social y la política de desarrollo social en América Latina[21]. Pero tal vez el mayor aporte que hizo consistió en incorporarse al equipo de economistas y trabajar con ellos. Se estableció así un intercambio de ideas que obligó a todos a pensar no en términos de desarrollo económico y desarrollo social, sino simplemente en términos de desarrollo.

Elementos importantes de esta época son las investigaciones relacionadas con las estructuras prevalecientes, como ser los estudios sobre tenencia de la tierra, reforma agraria y reforma tributaria, y asimismo el análisis de diferentes problemas sociales que requerían soluciones puntuales urgentes, tales como educación, salud y vivienda. En estas tareas, la CEPAL trabajó en estrecha colaboración con la FAO, la UNESCO y la OMS en sus respectivos campos de competencia.

La incorporación de estos nuevos elementos a la consideración de los problemas del desarrollo dio mayor fuerza a los argumentos de la CEPAL sobre la necesidad de una acción consciente y deliberada del Estado y, por consiguiente, de la planificación. En cuanto estos implicaban reformas estructurales importantes, despertaban también renovadas resistencias de parte de los grupos afectados. Al referirse a este hecho, Prebisch escribió en Hacia una dinámica del desarrollo latinoamericano, su ya citado libro: “No es aventurado suponer que cierta aversión manifiesta a la intervención del Estado se inspira, a veces, en el hecho muy simple de que esa intervención se impone primeramente para realizar esas reformas. Suelen aducirse las razones ideológicas para exonerar esa oposición antes que por convicciones profundas. Y tal vez no repugnase tanto el Estado autoritario, el retroceso democrático, si con ello pudiera lograrse —logro peregrino e ilusorio— la intangibilidad estructural”.

Estas palabras son hoy día clarividentes y proféticas, al observar lo acontecido en mi patria y en otras naciones de nuestra región. Aquí “el Estado autoritario” y “el retroceso democrático” han logrado —temporalmente, de ello no tengo dudas— no sólo la intangibilidad estructural, sino retrotraer las estructuras a formas pretéritas y aún más injustas.

Dos acontecimientos ocurridos con menos de dos años de diferencia ejercerían una fuerte influencia sobre la actitud de los latinoamericanos hacia las reformas: la llegada al poder de Fidel Castro en Cuba, a fines de 1958, y la elección de John F. Kennedy en Estados Unidos, en 1960.

Castro, en una larga y valiente lucha guerrillera contra el dictador Fulgencio Batista, triunfó con el apoyo de la gran mayoría de su pueblo y la simpatía de todo el continente, incluso de Estados Unidos. Este respaldo se produjo debido a la enorme corrupción del régimen de Batista, que había adquirido caracteres escandalosos, y a la despiadada represión que empleó contra quienes se le oponían.

La simpatía despertada en Estados Unidos por el derrocamiento del dictador se fue atenuando en la medida en que el nuevo gobierno adoptaba medidas económicas y financieras que afectaban los intereses de sus ciudadanos en Cuba. Estos dominaban la industria azucarera, eran dueños de las refinerías de petróleo, habían instalado casinos de juego, cabarets y casas de prostitución que estaban en manos de la mafia. Cuba dependía de su vecino del norte, sólo a 90 millas de su costa, para la colocación de su azúcar, base de su economía, y para abastecerse de muchos bienes que necesitaba para su consumo, en especial los de consumo duradero que en su gran mayoría no se producían en el país.

Esta situación de semicolonia se originaba en que Cuba había obtenido en 1898 su independencia de España con la ayuda de Estados Unidos, potencia que administró el país hasta 1902 y después conservó un derecho de control sobre él hasta 1934.

Mucho se ha discutido sobre si la evolución del gobierno cubano hasta establecer un régimen socialista, dependiente de la Unión Soviética e integrado económicamente al CAME, se produjo debido a la actitud de Estados Unidos que se endureció progresivamente a medida que sufrieron sus intereses hasta llegar al bloqueo económico, o si obedeció a que Castro era de ideología comunista y esperó que se produjeran las condiciones para declararlo e implantar el sistema en su país. Personalmente creo que fue lo primero. Pero, en todo caso, es innegable que la forma en que procedió el gobierno norteamericano empujó a Castro a una notoria radicalización.

En todo el mundo, pero en especial en América Latina, la revolución cubana produjo enorme conmoción. Instaurar un régimen socialista en la región y, más todavía, a las puertas de Estados Unidos, era algo insólito. Además, ella presentaba algunas características que la hacían atrayente, no sólo por lo que significaba como acto de envidiable independencia, sino porque mostraba aspectos que hacían aparecer al régimen como mucho más humano que los socialistas del área soviética. Desde el primer momento llevaron a cabo importantes realizaciones en materia de salud, vivienda, educación y cultura, como asimismo la incorporación a la sociedad de grandes masas de desposeídos, especialmente los campesinos, que habían vivido siempre en mínimas condiciones de subsistencia.

Por otra parte, el proceso de cambios afectó a un gran número de propietarios, dueños de negocios, rentistas y miembros de las profesiones liberales y se implantaron restricciones serias a las libertades políticas; todo ello influyó en el aislamiento internacional del nuevo régimen. No se ha apreciado con justicia cómo ha influido el bloqueo económico y político sufrido por el país en la adopción de medidas restrictivas.

Ante estos hechos, las reacciones fueron muy diversas. Para unos, Cuba era un ejemplo que era preciso seguir a toda costa. Si había tenido éxito, otros países también podrían lograrlo. Desde otro punto de vista, lo sucedido significaba que la penetración comunista constituía un real peligro y que, por lo tanto, había que combatirla con cualquier medio, particularmente con los tradicionales de represión policíaca. Para un tercer grupo, la revolución castrista mostraba que las grandes reformas, necesarias para impulsar el desarrollo en beneficio de todos y poner fin a desigualdades irritantes, o se hacían dentro del marco de una democracia al estilo occidental o se imponían por caminos revolucionarios.

Esta última posición fue ganando terreno en los países de la región y tomó un mayor impulso cuando se produjo el cambio de administración en Estados Unidos. El nuevo Presidente, John F. Kennedy, era un hombre joven, idealista e imaginativo, que deseaba hacer cambios fundamentales e iniciar un nuevo estilo de gobierno más en contacto con el pueblo y que interpretara mejor a la juventud que había recuperado la confianza en el gran futuro de su país, perdida en parte por la generación anterior. Su discurso inaugural señalaba en forma muy elocuente sus aspiraciones. Comenzó notificando que “desde este momento y en este lugar, la antorcha ha pasado a una nueva generación de estadounidenses, nacidos en este siglo, atemperados por una guerra, disciplinados por una paz dura y amarga, orgullosos de nuestra herencia y no dispuestos a ser testigos o permitir la lenta supresión (the ending) de aquellos derechos humanos con los que esta nación ha estado siempre comprometida”.

Kennedy se rodeó de hombres jóvenes y brillantes como él, provenientes de diversos campos, aunque preponderantemente de las grandes universidades, todos imbuidos del mismo espíritu renovador. Entre ellos, Lincoln Gordon, Richard Goodwin, Arthur Schlessinger Jr., John K. Galbraith, Theodore C. Sorensen y Mc George Bundy. Con éstos y otros con experiencia en asuntos latinoamericanos se inició, aún antes de la elección, un reexamen de la política hacia nuestra región, en esos momentos de muy alta prioridad a consecuencia de la revolución cubana y sus repercusiones en toda América Latina.

En realidad, Kennedy había mencionado muchas veces el tema durante su campaña. En octubre de 1960, en un discurso en Alamo en que se refirió a las relaciones de Estados Unidos con América Latina, había anunciado que ambos deberían unirse en una alianza que denominó Alianza para el Progreso. Según uno de sus mejores biógrafos, Arthur Schlessinger Jr., el nombre aconsejado por sus colaboradores fue Alianza para el Desarrollo; pero Goodwin había dicho riéndose que Kennedy no podía pronunciar “desarrollo” en español y sugirió “Progreso”[22].

Al examinarse lo realizado en los últimos años por las instituciones nacionales e internacionales que se ocupaban de los problemas de América Latina, los trabajos de la CEPAL llamaron la atención de los encargados de diseñar la nueva política, quienes llegaron a la conclusión de que sus ideas coincidían en gran parte con las de este organismo. Les atrajo especialmente el planteamiento de la necesidad de las reformas estructurales y los medios para llevarlas a cabo, el cual podría ser una buena base para una política innovadora respecto a la anterior que, entre otras cosas, se había caracterizado por un antagonismo a las principales propuestas de la Comisión.

Al presentársele estas conclusiones a Kennedy antes de asumir la presidencia, las aceptó y fueron transmitidas a los funcionarios del gobierno encargados de facilitar la transición, quienes invitaron a Prebisch para conversar con él sobre la materia. Durante su visita, que efectuó acompañado por Alfonso Santa Cruz, el Departamento de Estado le ofreció un almuerzo en la famosa Blair House, situada frente a la Casa Blanca, que servía para recibir a huéspedes ilustres. A esta manifestación asistieron altos jefes de Departamento, entre ellos Charles Bohlen, quien en breve sería designado Embajador en Francia; fue presidido por Edwin Martin, Subsecretario encargado de los Asuntos Económicos, quien años más tarde desempeñó con gran distinción el cargo de Presidente del Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE (CAD). En su discurso de ofrecimiento rindió un homenaje a Prebisch y a su organización y le expresó: “Doctor Prebisch, hemos querido invitarle para decirle que por muchos años hemos combatido sus ideas, pero ahora reconocemos que estábamos equivocados y usted tenía la razón”.

A comienzos de marzo de 1961, o sea sólo dos meses después de que Kennedy asumiera la presidencia, Prebisch visitaba de nuevo Washington con algunos de sus colaboradores. Con ese motivo, José Antonio Mayobre, de quien he hablado repetidamente en esta obra y quien ocupaba el cargo de Embajador de Venezuela en Estados Unidos, invitó a cenar a un grupo de latinoamericanos, todos amigos que por muchos años y desde diversos cargos habían trabajado por la causa del desarrollo de la región.

Durante la cena alguien informó que Kennedy pronunciaría en pocos días más un importante discurso en el cual anunciaría la nueva política de cooperación con América Latina. Al comentar la noticia, los comensales se preguntaron si sería posible influir de alguna forma para que en ese discurso se tomaran en cuenta los intereses de la región, visualizados desde la perspectiva latinoamericana que ellos creían representar. Se consultó por teléfono a Lincoln Gordon y al día siguiente éste respondió que el Presidente acogería muy complacido un memorándum con los puntos de vista del grupo.

El texto, aprobado por todos los asistentes a la comida de la Embajada venezolana después de dos reuniones de estudio, fue entregado a los asesores de Kennedy. Llevaba las firmas de José Antonio Mayobre, Raúl Prebisch, Felipe Herrera, José A. Mora, Manuel Noriega Morales, Jorge Sol Castellanos y Alfonso Santa Cruz. Mora, quien desempeñó el cargo de Secretario General de la OEA, no había asistido a la cena ni participado en la redacción del documento, pero al informarse de su contenido solicitó ser incluido entre los firmantes.

El memorándum comenzaba con una vigorosa afirmación: “La América Latina está en crisis. Corrientes muy profundas llevan a grandes transformaciones de la estructura económica y social. No se pueden ni se deben detener, porque son una exigencia impostergable del momento latinoamericano”. El texto completo es demasiado extenso para reproducirlo en su integridad. Sus ideas principales podrían resumirse en los siguientes puntos:

— Las corrientes de cambio deben canalizarse adecuadamente para llegar a soluciones compatibles con el fortalecimiento de las libertades.

— La situación actual de la región se ha originado en el desarrollo económico limitado y en el hecho de que en los pocos casos en que la tasa de desarrollo ha sido apropiada, el poder de las clases privilegiadas se ha acentuado.

— Es por ello que los cambios estructurales son necesarios y no pueden realizarse a través del libre juego de las fuerzas económicas. Requieren una planificación y una acción adecuadas.

— Este esfuerzo interno debe complementarse con una amplia política de cooperación internacional.

— Un sistema prometedor para los esfuerzos internos han sido los arreglos puestos en marcha en la región para la integración económica. Sin ella, no podría efectuarse una industrialización progresiva y eficiente ni las exportaciones industriales podrían lograr proporciones considerables dentro del área latinoamericana ni con respecto al mundo.

— Todas estas medidas de cooperación internacional, la nueva orientación de la política, la definición clara de los objetivos por lograr y el vasto alcance atribuible a estos factores, indican la conveniencia de un programa internacional en gran escala para proveer recursos técnicos y financieros por el tiempo que sea necesario para que las naciones de América Latina alcancen un ritmo satisfactorio de la capitalización y de crecimiento económico.

— Para la realización de estas ideas se sugiere que cada país prepare su propio programa de desarrollo económico y social, fijando metas realistas y determinando los aportes financieros y las reformas sociales y administrativas que deberían emprender.

— Estos programas en conjunto podrían servir de base para un programa general para el desarrollo económico y social de América Latina, incluyendo la cooperación técnica y financiera.

El 13 de marzo, Kennedy invitó a los diplomáticos latinoamericanos acreditados ante la Casa Blanca a una recepción en la que anunció solemnemente la Alianza para el Progreso como una nueva política basada en un esfuerzo común para vencer el subdesarrollo económico en América Latina.

Fue muy claro al plantear que la revolución cubana había sido la causa de la revisión de las ideas que habían determinado la nueva política. “El genio de nuestros hombres de ciencia nos ha proporcionado los medios de traer abundancia a nuestro suelo, fortaleza a nuestra industria y sabiduría a nuestra juventud”, expresó, y “por vez primera poseemos la capacidad de romper las últimas cadenas de la pobreza y la ignorancia y de liberar a nuestro pueblo para que disfrute de los goces espirituales e intelectuales que han constituido la meta de nuestra civilización. Sin embargo, en este preciso momento de máxima oportunidad nos encaramos a las mismas fuerzas extrañas que intentan imponer una vez más los despotismos del Viejo Mundo sobre los pueblos del Nuevo Mundo. Les he invitado a venir hoy aquí a fin de tener yo la oportunidad de examinar con ustedes estos retos y estos peligros… Nos aguarda aún la tarea de demostrarle al mundo entero que la insatisfecha aspiración humana de progreso económico y justicia social la pueden realizar mejor los hombres libres, trabajando dentro de un marco de instituciones democráticas. Si logramos esto dentro de nuestro propio hemisferio y para nuestra gente, nos será acaso dado cumplir la profecía del gran patriota mexicano, Benito Juárez, de que la democracia es el destino de la humanidad futura”.

Describió a América Latina como un continente rico en recursos y en realizaciones espirituales y culturales de su pueblo, pero en el que millones de hombres sufren a diario la degradación del hambre y la pobreza, para agregar que el futuro de la libertad de las Américas dependería “del buen éxito de la lucha de nuestros pueblos, de nuestra capacidad para brindarles una vida mejor”.

Al referirse a las soluciones, indicó que requerían un proceder audaz y que por ello hacía un llamamiento a todos los pueblos del hemisferio para aunarse “en una alianza para el progreso, en un vasto esfuerzo de cooperación, sin paralelo en su magnitud y en la nobleza de sus propósitos, a fin de satisfacer las necesidades de techo, trabajo y tierra, salud y escuelas”.

Como medidas concretas para iniciar la tarea, expuso un programa de diez puntos que especificó en detalle y que pueden resumirse en los siguientes:

— Invitación a las Repúblicas americanas a iniciar un vasto plan de diez años para las Américas, destinado a transformar la década de los sesenta en una década de progreso democrático. Para llevarlo a cabo deberían movilizar sus recursos internos y modificar los patrones sociales, de modo que los frutos del crecimiento fueran compartidos por todos y no sólo por unos cuantos privilegiados. Si se realizara este esfuerzo, la asistencia exterior daría un impulso vital al progreso, y Estados Unidos contribuiría a proporcionarle el alcance y magnitud suficientes para que el programa tenga éxito.

— En breve el Gobierno de Estados Unidos solicitaría una reunión ministerial del Consejo Interamericano Económico y Social para dar comienzo a la obra de planeamiento que habría de ser la médula de la Alianza para el Progreso.

— El Presidente acababa de solicitar del Congreso 500 millones de dólares para cumplir lo acordado en el Acta de Bogotá en cuanto a eliminar las barreras sociales que obstruían el desarrollo económico.

— Estados Unidos apoyaba los esfuerzos de América Latina para su integración económica.

— Estados Unidos estaba dispuesto a cooperar en el estudio serio y detallado de los problemas relacionados con el mercado de ciertos productos.

— El gobierno intentaba acelerar inmediatamente el programa de urgencia de Estados Unidos de “Alimentos para la Paz”, ayudar a establecer reservas de víveres en aquellas regiones de sequías recurrentes, e impulsar otras medidas similares.

— Se tomaría una serie de medidas para establecer arreglos de cooperación con los gobiernos, las universidades, los institutos de investigación, los profesionales y los hombres de ciencia de América Latina.

De acuerdo con lo anunciado por Kennedy, su gobierno promovió una Reunión Extraordinaria del Consejo Interamericano Económico y Social a nivel ministerial, que se celebró en Punta del Este, Uruguay, del 5 al 17 de agosto de 1961.

Concurrieron todos los países miembros de la OEA, delegaciones que en su mayoría estaban encabezadas por sus Ministros de Economía y de Hacienda. La delegación de Estados Unidos fue presidida por el Secretario del Tesoro, Douglas Dillon. Los Estados proclamaron solemnemente “su decisión de asociarse en un esfuerzo común para alcanzar un progreso económico más acelerado y una más amplia justicia social para sus pueblos, respetando la dignidad del hombre y la libertad política”, y enseguida establecieron un plan que denominaron “Alianza para el Progreso”, adoptando en forma colectiva el nombre que le había dado el Presidente Kennedy.

En el documento resolutivo de la Alianza, que se denominó Carta de Punta del Este, los gobiernos se comprometieron a trabajar conjuntamente para alcanzar, en cada uno de los países latinoamericanos, una serie de objetivos, entre los que cabe destacar los siguientes:

— Conseguir un crecimiento sustancial y sostenido del ingreso medio per cápita no inferior al 2,5 por ciento anual.

— Para poner los beneficios del progreso económico a disposición de todos los ciudadanos, aplicar medidas para obtener una distribución más equilibrada del ingreso nacional, elevando más aceleradamente los ingresos de los sectores más pobres de la población.

— Desarrollar políticas conducentes a obtener que los recursos dedicados a la inversión representaran una porción mayor del producto bruto.

— Lograr una diversificación equilibrada y estable de las estructuras económicas nacionales en lo regional y en lo funcional y alcanzar una situación cada vez más independiente de las exportaciones de productos primarios, así como de la importación de bienes de capital.

— Acelerar racionalmente el proceso de industrialización adecuada y prestar atención al establecimiento y desarrollo de las industrias productoras de bienes de capital.

— Impulsar, dentro de las peculiaridades de cada país, programas de reforma agraria orientados a la efectiva transformación de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y explotación de la tierra[23].

— Eliminar el analfabetismo y aumentar la esperanza de vida al nacer en un mínimo de cinco años; aumentar asimismo la capacidad de aprender y producir, mejorando la salud individual y colectiva.

Aparte de estas medidas en el plano nacional, los gobiernos convinieron en trabajar conjuntamente para fortalecer los acuerdos de integración económica “con el fin de llegar, en último término, a cumplir con la aspiración de crear un mercado común latinoamericano que amplíe y diversifique el comercio entre los países de la América Latina y contribuya de esta manera al crecimiento económico de la región”.

Para llevar a cabo los propósitos enunciados, los países latinoamericanos se comprometieron a implantar o fortalecer sistemas para la presentación de programas nacionales de desarrollo económico y social y a formular, dentro del plazo de 18 meses, programas de desarrollo a largo plazo.

Estados Unidos se comprometió, por su parte, a proporcionar la asistencia de los fondos que estuvieran establecidos o que se establecieran para estos fines, siempre que los programas presentados reunieran las condiciones señaladas para alcanzar las metas económicas y sociales que contemplaba la Alianza.

Con el fin de cooperar en la preparación de los programas, los gobiernos, en la Carta de Punta del Este, solicitaron a la OEA, al BID y a la CEPAL que prestaran la asistencia técnica necesaria. Asimismo, decidieron la constitución de un grupo de expertos de alto nivel, elegidos por las máximas autoridades de los tres organismos. Dicho grupo llevó a cabo una gran labor, y estuvo integrado por personalidades eminentes como Carlos Sanz de Santamaría, de Colombia, y Raúl Sáez, de Chile.

Basta leer la Carta de Punta del Este y observar los compromisos que adquirieron tanto las naciones latinoamericanas como Estados Unidos, para apreciar cuánto se había avanzado en el camino tendiente a encontrar soluciones fundamentales a los problemas económicos y sociales de nuestra región, y hasta qué punto las ideas de la CEPAL y las acciones que había propiciado dejaban de ser consideradas utópicas y pasaban a constituir la base de un gran programa colectivo para impulsar el desarrollo de América Latina.

No podría intentar analizar ni evaluar en esta obra la forma en que se llevó a la práctica lo acordado, ni si se cumplieron o no los nobles propósitos de la Alianza para el Progreso; no obstante, tampoco puedo ignorar algo por demás sabido: pasada la primera época de entusiasmo, todo quedó sólo en buenos propósitos.

No hay duda que a ello contribuyó en forma preponderante el lamentable asesinato de Kennedy, quien fue reemplazado por un hombre muy diferente. Sin embargo, no todo debe atribuirse a Estados Unidos. Los gobiernos latinoamericanos no siempre estuvieron dispuestos a realizar las grandes reformas que habían prometido, a pesar de los enormes esfuerzos de un limitado número de ellos, de las organizaciones internacionales que habían participado en la empresa y de las personalidades que contribuyeron al propio funcionamiento de la Alianza[24].

Por último, quisiera enfatizar que la CEPAL fue en los primeros 15 años y sigue siendo hoy un factor de unidad de los países latinoamericanos. Al ocuparse de los problemas de la región y de su incidencia en las relaciones mundiales, con la participación de Estados Unidos y también de tres naciones europeas, el espíritu de cuerpo y la defensa de su identidad propia robustecieron notablemente la conciencia sobre sus intereses comunes dentro de la escena internacional. Es interesante agregar que lo propio sucedió en los órganos principales y demás organismos de Naciones Unidas. El grupo latinoamericano, por lo menos en la primera época, actuó siempre unido en los debates para afirmar los principios de la Carta y sus disposiciones sobre el desarrollo económico-social del llamado Tercer Mundo, la defensa de los derechos humanos y la aplicación liberal de sus disposiciones relativas a la libre determinación de los pueblos. Si hubo algunas deserciones, fueron esporádicas y de escasa importancia.

El segundo volumen analizará la evolución de la CEPAL hasta hoy y su influencia en la reanudación de la lucha activa en favor del desarrollo en Naciones Unidas, en particular en la gestación y actividades de la UNCTAD.

1. [1] Alfonso Santa Cruz trabajó durante largos años en las Naciones Unidas. Se inició en el Departamento Económico de la Sede Central en Nueva York y participó en los trabajos preparatorios de la CEPAL. De ahí pasó a servir en ésta, primero como investigador y luego sucesivamente como Secretario de la Comisión y Asistente Ejecutivo del Secretario Ejecutivo, Raúl Prebisch; como Director de la Subsede de México y, por último, como Secretario Ejecutivo Adjunto. Dejó este cargo a fines de 1964, al ser designado Embajador del Gobierno de Chile ante varios países europeos y las Comunidades Europeas.

2. [2] La bibliografía de obras sobre la CEPAL es muy extensa. Ver, por ejemplo: América Latina - El pensamiento de la CEPAL, Editorial Universitaria, S.A., Chile, 1969; La obra de Prebisch en la CEPAL, selección de Adolfo Gurrieri, Fondo de Cultura Económica, México, 1982; y La teoría del subdesarrollo de la CEPAL, de Octavio Rodríguez, Siglo XXI, México, 1980.

3. [3] Estudio Económico de América Latina, 1948, E/CN. 12/82; Publicación de las Naciones Unidas. N° de venta 1949.II.G.1.

4. [4] Existe entre las personas no familiarizadas con las Naciones Unidas una cierta confusión al referirse a la CEPAL. Esta es un órgano subsidiario del Consejo Económico y Social de las Naciones Unidas y está integrado por gobiernos. La Secretaría, que es parte de la Secretaría de Naciones Unidas, lleva a cabo estudios y elabora los informes que le encomiendan los gobiernos miembros. Para ello, la Secretaría actúa con plena libertad en la interpretación de los fenómenos y la obtención de sus consecuencias. En sus acuerdos y recomendaciones, que toman la forma de resoluciones, los gobiernos pueden o no aceptar los puntos de vista de la Secretaría. Esto no significa que las recomendaciones, nacidas de estudios serios y objetivos, no hayan tenido y tengan importante influencia en aquellas decisiones.

5. [5] Véase CEPAL, Informe sobre el segundo período de sesiones, E/CN. 12/158/Rev. 1, Nueva York, 6 de julio de 1949.

6. [6] Documento E/CN. 12/89, 14 de mayo de 1949.

7. [7] Al respecto, ver el artículo “La actitud de los Estados Unidos hacia la CEPAL”, de David H. Pollock, en Revista de la CEPAL, No 6, segundo semestre de 1978.

8. [8] En la Conferencia Interamericana sobre los Problemas de la Guerra y la Paz, celebrada en México en 1945, se aprobó una resolución sobre desarrollo industrial que vale la pena citar por ser representativa de la mentalidad de la época. En su primer considerando se expresaba: “Que es de mutuo interés, tanto para los países industrializados como para aquellos que no lo están, desarrollar en estos últimos industrias que tengan bases sólidas”. En uno de los acápites de la parte resolutiva se declaraba:

“Las Repúblicas americanas fomentarán la creación de nuevas ramas industriales y el perfeccionamiento y ampliación de las ya existentes, siempre que se adapten a sus condiciones locales y tomando en cuenta, entre otros, los factores siguientes: las facilidades para obtener las materias primas, los capitales necesarios, sean nacionales o extranjeros, y el personal técnico indispensable; la posibilidad de colocar los productos en los mercados internos o externos; la necesidad de elevar el nivel de vida de los trabajadores; la conveniencia de que tales industrias subsistan sin que necesiten una elevada protección arancelaria permanente, ya que perjudicaría los intereses legítimos de los consumidores. Cuando se trate de la instalación de nuevas plantas de industrias ya existentes, se evitará conceder mayor protección para los productos de dichas plantas. En la creación de las industrias, las Repúblicas americanas procurarán estimular la iniciativa privada evitando, en lo posible, que los Gobiernos hagan la competencia a las empresas privadas, salvo que sea indispensable para el interés público.”

9. [9] Prebisch ha recibido un gran número de distinciones de Universidades de América Latina, Estados Unidos, Asia y Europa. En 1980 se le otorgó el Premio del Tercer Mundo, de la Fundación del mismo nombre con sede en Londres.

10. [10] La Resolución agregó al mandato original de la Comisión lo siguiente:

“d) Prestar especial atención, en el curso de sus actividades, a los problemas del desarrollo económico y contribuir a la formación y desarrollo de normas coordinadas que sirvan de base para una acción práctica encaminada a promover el desarrollo de la región.”

“e) Ayudar al Consejo Económico y Social y al Comité de Asistencia Técnica en el desempeño de sus funciones relacionadas con el programa de asistencia técnica, especialmente ayudándolos a evaluar las actividades de esa clase emprendidas en la región de la América Latina.”

11. [11] La delegación de Chile, que presidía su Ministro de Relaciones Exteriores, Tobías Barros Ortiz, tenía como equipo económico a Jorge Prat Echaurren, Presidente del Banco del Estado y después Ministro de Hacienda del Gobierno del Presidente Ibáñez; a Sergio Molina, joven y brillante economista asesor del Ministerio de Hacienda, que llegó a ocupar esta misma cartera en el Gobierno del Presidente Frei; y a Carlos Valenzuela, a quien ya he mencionado como integrante de la Delegación de Chile ante las Naciones Unidas.

En la representación de las Naciones Unidas, acompañaban a Hammarskjold, Benjamín Cohen, Director General Adjunto a cargo de la Información Pública; Gustavo Martínez Cabañas, Subdirector General de la Administración de Asistencia Técnica, y Alfonso Santa Cruz, Secretario de la CEPAL.

12. [12] Las otras personalidades eran el ingeniero Evaristo Arraiza, Presidente del Consejo de Administración del Banco de México, Director Gerente de la Compañía de Fierro y Acero de Monterrey; Rodrigo Fació, Rector de la Universidad de Costa Rica, ex Director Adjunto del Fondo Monetario Internacional; el ingeniero Francisco García Olano, Director del Centro de Investigaciones de la Escuela Nacional de Economía de Buenos Aires, ex miembro del Comité de Expertos designado por el Secretario General de Naciones Unidas para estudiar el comercio de productos y el desarrollo económico; y Cleantho de Paive Leite, Director del Banco Nacional de Desenvolvimento Económico de Brasil y Vicepresidente de la Comisión Nacional de Asistencia Técnica de su país.

13. [13] Carlos Lleras Restrepo, víctima de este procedimiento, relató en Quitandinha un cuento que ha pasado a ser clásico: “Un comerciante puso en la portada de su negocio un letrero que decía: ‘Véndese pescado fresco’. Pasaron varios amigos que le sugirieron recortarlo. El primero le observó que sobraba la palabra ‘fresco’, porque era obvia; el otro lo de ‘véndese’, ya que no necesitaba indicarlo, pues era un negocio; por último, el tercero, le recomendó suprimir la palabra ‘pescado’, pues bastaba el olor para saber que allí se vendía.’’ Este procedimiento se conoce en las reuniones internacionales como “La operación pescado’’.

14. [14] Ver Eisenhower, Milton S., The Wine is Bitter, the United States and Latin America, Doubleday and Co., New York, 1963.

15. [15] Los integrantes fueron José Garrido Torres, Presidente del Consejo Nacional de Economía del Brasil; Rodrigo Gómez, Director General del Banco de México; Flavián Levine, Gerente de la Compañía de Acero del Pacífico y Profesor de la Universidad de Chile; Eustaquio Méndez Delfino, Presidente de la Bolsa de Comercio de Buenos Aires y ex Presidente de la Comisión Nacional Honoraria de Economía y Finanzas de la Argentina; Juan Pardo Heeren, ex Ministro de Hacienda del Perú; Joaquín Vallejo, ex Ministro de Fomento de Colombia; y Galo Plaza, ex Presidente de la República del Ecuador, quien presidió la reunión.

16. [16] Para esta reunión se agregaron al grupo de trabajo Carlos Lleras Restrepo, el Senador venezolano Carlos D’Ascoli y el profesor Raymond F. Mikesell, del Departamento de Economía de la Universidad de Oregon, conocido especialista en materia de comercio internacional. Al final de la reunión, Mikesell manifestó que, aunque no concordaba en algunos puntos de detalle, estaba plenamente de acuerdo con los miembros del grupo en los puntos fundamentales del informe.

17. [17] Prebisch ocupaba entonces el cargo de Director del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES) y estaba designado Secretario General de la UNCTAD; Mayobre era el Secretario Ejecutivo de la CEPAL; Felipe Herrera, Presidente del Banco Interamericano de Desarrollo; y Sanz de Santamaría, Director Ejecutivo de la Alianza para el Progreso.

18. [18] Este informe fue publicado en 1965 por el Fondo de Cultura Económica de México, con el título Hacia la integración acelerada de América Latina, junto con un estudio técnico de la CEPAL.

19. [19] Urquidi es desde hace años Presidente de El Colegio de México y en 1962 fue elegido Presidente de la Asociación Internacional de Economistas.

20. [20] William R. Cline and Enrique Delgado (editors). Economic Integration in Central America, The Brookings Institution, Washington, D.C., 1978.

21. [21] Publicación de Naciones Unidas, Nueva York, 1969, N° de venta S.70-II-6.3.

22. [22] Schlessinger J., Arthur M., A Thousand Days: John F. Kennedy in the White House, Houghton Mifflin Co., Boston, 1965.

23. [23] Estuve presente en la Conferencia como Observador de la FAO y contribuí a la inserción de esta decisión, a la cual la organización que representaba otorgaba alta prioridad.

24. [24] El segundo volumen de esta obra contendrá un capítulo relativo a la evolución de la CEPAL hasta nuestros días. Han sido años difíciles, reflejo de los grandes cambios políticos y económicos de la región, los que la institución ha sabido sobrellevar conservando su prestigio y eficacia.

RESEÑA DEL AUTOR

Hernán Santa Cruz Barceló (1906-1999) fue un abogado y diplomático chileno, primer representante de Chile ante las Naciones Unidas y uno de los nueve redactores originales de la Declaración Universal de Derechos Humanos, uno de los documentos más relevantes de la humanidad.

En su larga y fecunda trayectoria en las Naciones Unidas desempeñó los siguientes cargos: Embajador y Representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas (1947-1952), Presidente y Relator de la Comisión de las Naciones Unidas para Estudiar la Situación Racial en la Unión Sudafricana (1953, 1954 y 1955), Miembro de la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías (1954-1974), elegido por la Comisión de Derechos Humanos y reelegido seis veces.

También fue relator especial para preparar un estudio mundial sobre discriminaciones raciales, Subdirector General de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) y Representante Regional para América Latina (1959-1967), Jefe de la Delegación de Chile en el segundo período de sesiones de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) (1968) y el tercer período de sesiones de la UNCTAD (1972). En 1967 fue nombrado Embajador y Representante Permanente de Chile ante las Naciones Unidas y otros organismos internacionales con sede en Ginebra y en Roma, misión que mantuvo hasta el 11 de septiembre de 1973.

A partir de esa fecha renunció como embajador ante los organismos internacionales, pero continuó ligado a la política internacional. Permaneció en Europa como presidente del Centro Internacional para el Desarrollo, con sede en París, y posteriormente asumió la presidencia del Círculo de Estudios Internacionales de la Academia de Humanismo Cristiano y como Miembro de Número de la Academia de Ciencias Sociales, Políticas y Morales del Instituto de Chile (1986). En 1996 el Presidente de Chile Eduardo Frei Ruiz-Tagle le confirió el máximo honor nacional, la condecoración Servicios Meritorios a la República, por los servicios prestados al país.

Hernán Santa Cruz Barceló también ha sido reconocido por su rol activo en la gestación de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), que propuso a las Naciones Unidas en julio de 1947 y cuyo establecimiento se logró en febrero de 1948 al cabo de un intenso debate en el seno de la Organización. En honor a su contribución a la creación de la Comisión y su trabajo en la redacción de la Declaración Universal de Derechos Humanos, la biblioteca del edificio sede de la CEPAL en Santiago lleva su nombre.

Table of Contents

Portadilla

Tomo I

Créditos

Índice

Prólogo a la nueva edición

José Manuel Salazar-Xirinachs

Prólogo a la nueva edición

Alberto van Klaveren Stork

Prólogo a la nueva edición

Paula Narváez Ojeda

Prólogo a la nueva edición

Mary Ann Glendon1

Agradecimientos

Dedicatoria

Reconocimientos

Estructura de la obra

Prólogo

por Raúl Prebisch

Presentación

PRIMERA PARTE

Concepción y estructura del orden internacional de la posguerra Nacimiento, primeros pasos de la Organización de las Naciones Unidas y definición de sus grandes líneas de acción

Capítulo I

Las principales instancias de la gestación del nuevo orden internacional y sus antecedentes

Capítulo II

La conferencia de San Francisco adopta la Carta de las Naciones Unidas y crea la Organización mundial

Capítulo III

Se complementa el sistema de cooperación instituido en la Carta

Capítulo IV

Las Naciones Unidas inician su marcha

Capítulo V

Mi encuentro con las Naciones Unidas

Capítulo VI

1947: Un año crucial en la vida de las Naciones Unidas

segunda PARTE

Para reafirmar la fe en los derechos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana y en la igualdad de derechos de hombres y mujeres

Introducción

Capítulo VII

Antecedentes históricos y creación de la Comisión de Derechos Humanos

Capítulo VIII

Declaración universal de los Derechos Humanos

Capítulo IX

Pactos de los derechos civiles y políticos y de los derechos económicos, sociales y culturales

Capítulo X

La lucha contra la discriminación racial

Capítulo XI

Otras acciones e instrumentos para proteger los Derechos Humanos

tercera PARTE

Para elevar el nivel de vida dentro de un concepto más amplio de la libertad

Capítulo XII

Se abre paso la lucha contra el subdesarrollo

Capítulo XIII

Nace la Asistencia Técnica para el Desarrollo

Capítulo XIV

El inicio de la batalla por incrementar el financiamiento externo del desarrollo

Capítulo XV

Desarrollo y desenlace de la batalla por el financiamiento

Capítulo XVI

La extraordinaria obra de la CEPAL en sus primeros quince años

Reseña del autor