Sistema de Pensiones en América Latina CHILE, EXPERIENCIA CON UN REGIMEN DE CAPITALIZACION 1981-1991 Sistema de Pensiones en América Latina Chile: Experiencia con un Régimen de Capitalización 1981 -1991 Augusto Iglesias P.* Rodrigo Acuña R.** Preparado para el Proyecto Conjunto de CEPAL/PNUD, "Políticas Financieras para el Desarrollo" (*) Gerente de Esludios. A F P Habitai. / (** ) Jefe de Estudios, A F P Habitat. Los puntos de vista expresados en este documento son de exclusiva responsabilidad de sus autores y no comprometen a las instituciones a las que están vinculados. Colección: Estudios Políticos y Sociales Inscripción N® 80.779 - Ira. edición I.S.B.N.: 956 - 7122 - 04 - K © S.R.V. Impresos S.A., Tocornal 2052, Santiago, Chile. Impreso en Chile / Printed in Chile Diagramación: Patricio Velasco García Impreso por: S.R.V. Impresos S.A. - Fono 556 5796 S a n t ia g o , O c t u b r e d e 1991 AGRADECIMIENTOS Estamos en deuda con la CEPAL, especialmente con Günther Held y Raquel Szalachman, por su paciente apoyo durante la preparación de este trabajo. También con la AFP Habitat, que nos facilitó los medios y recursos necesarios para prepararlo, sin otra motivación que colaborar al cono­ cimiento y perfeccionamiento del sistema chileno de AFP. Jorge Villagrán y Claudio Chamorro aportaron su valiosa ayuda en la preparación de antecedentes estadísticos. Ma­ riana Feliú y Mariana Espinoza nos brindaron el indispen­ sable apoyo secretarial. Raúl Gutiérrez editó el texto. A todos ellos reiteramos nuestros agradecimientos. Augusto Iglesias P. Rodrigo Acuña R. PROLOGO Entre los diversos desafíos de gran envergadura que enfrenta la es­ trategia de desarrollo en América Latina a comienzos de los noventa des­ taca la disminución de los flujos de finandamiento externo, que exige incrementar el ahorro interno de los propios países, como uno de los requisitos indispensables para la recuperadón de la tasa histórica de cre­ cimiento. De otro lado, la consolidadón de una nueva fase de la diná­ mica demográfica está provocando un gradual envejecimiento de la pobladón, lo que demanda volúmenes crecientes de recursos finanderos para atender las necesidades de los pensionados. Estimadones de CEPAL señalan que para volver a ritmos de credmiento del producto del orden de 5% al año, la tasa de inversión ten­ dría que subir del 16 al 22% del producto, lo que involucra la movili­ zación de recursos adicionales por un monto anual superior a los 70 mil millones de dólares. A su vez, las estadísticas demográficas de CELADE indican que, entre 1950 y 1990 el número de individuos en edad de traba­ jar por cada persona mayor de 65 años disminuyó de 17 a 12, en tanto que entre las personas dependientes, vale decir que debido a su edad son excluidas de la fuerza de trabajo, la significación de los mayores de 65 años aumentó de 7 a 11 por ciento. Los gobiernos de la región se han visto ante la doble responsabilidad de obtener recursos tanto para satisfacer los requerimientos de ingreso de las personas en la tercera edad, como para sustentar la inversión y el crecimiento. La sustitución de sistemas tradicionales de pensiones, ba­ sados en el esquema de reparto, por otros que se fundan en la capitali­ zación, ofrece la posibilidad de transformar los aportes de los cotizantes en fuentes de fondos de largo plazo, y de coadyuvar así a la adecuada asunción de ese doble desafío. Como se sabe, la mayoría de los sistemas de pensiones vigentes en la actualidad en América Latina se basan en regímenes de reparto con beneficios definidos. Estos esquemas se sustentan en principios de solida­ ridad intergeneradonal y de confianza en la permanenda del sistema de reparto. En un período determinado, las generadones que participan en la actividad económica cotizan para proveer recursos a las generaciones en edad de retiro y confían en que, llegado su tiempo, las generaciones futuras en edad activa cotizarán para propordonar los recursos cuando las primeras lleguen a la edad de retiro. En un sistema de reparto no existe la acumuladón de fondos (más allá de los fondos de reserva), ya que los recursos se obtienen y gastan sobre la marcha, no hay propie­ dad individual de los fondos obtenidos por las cotizadones, y los bene­ ficios no dependen de los esfuerzos, sino que están definidos de ante­ mano. Los regímenes de capitalizaron de fondos, en cambio, apelan más al individualismo, toda vez que en este caso el monto de los beneficios depende del propio esfuerzo, ya que los beneficios son proporcionales a los aportes, y los cotizantes disponen de libertad para elegir la empre­ sa a la que confían la administración de tales aportes. Diversas son las interrogantes que se plantean en relación a la conve­ niencia de sustituir y/o complementar un régimen de reparto por uno de capitalizaron, así como en tomo de la oportunidad de este proceso y las condiciones a que, debería sujetarse. Este es el contexto en que el Proyecto Regional Conjunto CEPAL/PNUD "Políticas Financieras para el Desarrollo" se ha propuesto estudiar los sistemas previsionales de dis­ tintos países de la región y el estado en que se encuentra el debate con­ cerniente a eventuales reformas. Fruto de este esfuerzo ha sido la reciente publicación de un volumen en el que se discuten el diagnóstico y alter­ nativas de reforma de los sistemas de pensiones de Costa Rica, Ecuador, Uruguay y Venezuela. El único país latinoamericano en que se ha operado la sustitución de un sistema de reparto por uno de capitalización individual ha sido Chile. Al cabo de diez años de su implantación, se ha considerado im­ portante analizar en forma detenida la experiencia chilena. Los autores del presente trabajo, señalan que las principales características de este sis­ tema son: capitalización individual sobre la base de aportes de magnitud definida; pensiones de vejez cuyo monto depende del saldo acumulado por el trabajador en su cuenta individual; pensiones de invalidez y so­ brevivencia proporcionales a la renta imponible del afiliado; libertad pa­ ra escoger la institución administradora; administración privada de los dis­ tintos fondos de pensiones que compiten por captar las cotizaciones de los trabajadores; y rol subsidiario del Estado, que se expresa en la regu­ lación y fiscalización del sistema y en el pago del diferencial respecti­ vo a quienes no sean capaces de financiarse por sí mismos una pensión mínima. Tres son las modalidades de pensión, todas ellas expresadas a fin de asegurar su valor real, en unidades reajustables que se ofrecen a los afiliados. El sistema administra, además, cuentas de ahorro voluntario y cuentas de indemnización. La edad para pensionarse por vejez es 65 años para los hombres y 60 para las mujeres, pero hay condiciones que per­ miten anticiparla. La administración del sistema es responsabilidad de entidades priva­ das y competitivas, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que cobran comisiones de monto preestablecido, como retribución por esta labor. El proceso de inversión de los fondos de pensiones está estricta­ mente regulado, con el objeto de ofrecer máxima seguridad a los afilia­ dos, cuyos ahorros previsionales cuentan además con garantía estatal. Con este mismo propósito, los fondos de pensiones y las AFP están separa­ dos jurídica y patrimonialmente. Los autores hacen una síntesis de las causas que han llevado a la crisis de los sistemas tradicionales de pensiones y de los temas centra­ les del debate sobre opciones de reforma surgido en diversos países de América Latina. Dado el carácter obligatorio que en el nuevo sistema apli­ cado en Chile siguen teniendo las cotizaciones para los trabajadores asala­ riados, los autores estudian luego la responsabilidad que cabe al Estado en la regulación y supervisión del sistema. Sigue después un examen de los principales resultados, en términos de número de afiliados y cotizantes, tipo de pensiones otorgadas, evolución del mercado de AFP y rentabili­ dad del fondo de pensiones, al cabo de una década de funcionamiento del nuevo sistema. Se incluye también un análisis de las condiciones exó­ genas que contribuyeron al exitoso funcionamiento del sistema, entre las que destacan el equilibrio del presupuesto del sector público, y el desa­ rrollo competitivo y eficiente del mercado de capitales y de los seguros. Los autores señalan que el reemplazo de un sistema previsional ba­ sado en el reparto por uno de capitalización envuelve una serie de difi­ cultades, que es preciso enfrentar adecuadamente para asegurar el éxito de la reforma. Especial importancia asignan a los efectos sobre el sector fiscal, derivados principalmente de la significativa reducción que sufren los ingresos que perciben por concepto de cotizaciones las instituciones del antiguo régimen, la cual no tiene como contrapartida una disminu­ ción inmediata en los pagos de beneficios. Esta asincronía puede provo­ car un déficit de caja durante algunos años, lo que pone de relieve la importancia de que antes del inicio de la reforma del sistema previsional el sector fiscal tenga saneada su situación financiera. En el caso chileno el cumplimiento de este requisito se vio facilitado por la privatización de varias empresas estatales, la venta de determinados activos y, princi­ palmente, la reducción de gastos corrientes del sector público. Un aspecto de gran importancia para la marcha del nuevo sistema lo constituye el diseño y puesta en operaciones de una regulación ade­ cuada tanto de las inversiones de cartera de las AFP, habida cuenta de la enorme acumulación de fondos, como del mercado de capitales, a fin de que éste sea transparente, y competitivo y alcance la diversificación requerida. La experiencia chilena indica que un mercado de capitales ma­ duro no es una condición para llevar una reforma previsional de esta envergadura, pues la misma acumulación de fondos y la demanda de activos financieros provocadas por este proceso sirve de estímulo para promover la innovación y la competencia al interior del mercado de ca­ pitales y, por ende, el crecimiento del mismo. En el caso chileno, la adscripción a los sistemas de pensiones se basó en una solución mixta. En efecto, los asalariados que recién se incor­ poraban a la fuerza de trabajo estaban obligados a afiliarse a una AFP, mientras que el resto quedó en libertad para incorporarse al nuevo sis­ tema o permanecer en el antiguo. Sin embargo, se establecieron fuertes incentivos para promover el traspaso al régimen de AFP. Así, se dispu­ so un aumento de más de 11% en la remuneración líquida de los traba­ jadores que se trasladaran al nuevo sistema, beneficio que se sustentó, principalmente, en una rebaja en la tasa de cotización. Se estableció, ade­ más, la entrega de un bono de reconocimiento por las cotizaciones que los trabajadores hubiesen efectuado en el sistema antiguo. En definitiva, los autores muestran que la reforma al sistema de pen­ siones se insertó en un proceso más amplio de transformaciones estruc­ turales en la economía chilena. En un tema tan complejo como es la sustitución de un sistema de pensiones por otro, no es extraño que el estudio haya dejado pendientes algunas interrogantes. Tienen ellas que ver con los efectos de la refor­ ma sobre el ahorro nacional, a consecuencia de la probable sustitución entre ahorro voluntario y obligatorio y entre ahorro público y privado. Se relacionan, asimismo, con los efectos sobre el bienestar de diferentes grupos de la sociedad, incluidos el de los pensionados que han perma­ necido en el antiguo sistema de reparto. La reforma ai sistema de pensiones es un tema de economía polí­ tica de la mayor trascendencia que admite diversas fórmulas alternativas, y en el que las decisiones sobre la materia competen a la sociedad en su conjunto. No cabe duda de que el análisis de una de tales alternativas de reforma, la aplicada en Chile desde hace una década, resultará de sumo interés para quienes estén considerando introducir cambios en los sistemas de pensiones vigentes en sus respectivos países. Sin embargo, la elección de un sistema de pensiones excede por amplio margen el mar­ co de los argumentos puramente técnicos. Por una parte es difícil eva­ luar un instrumento de política, como el sistema de pensiones, cuando los objetivos son varios, y en alguna medida contradictorios: proveer re­ cursos para una vejez digna, aumentar el ahorro nacional y redistribuir ingresos. Además, y para complicar aún más esa evaluación, es evidente que la importancia que se atribuya a tales objetivos depende de juicios éticos acerca de los valores que se desean privilegiar. El Proyecto Regional Conjunto CEPAL/PNUD "Políticas Financieras para el Desarrollo" se complace en publicar el presente libro. Se trata, sin duda, de un aporte muy sustancial al análisis y evaluación de la experiencia chilena con un sistema de pensiones basado en un régimen de capitalización individual. El estudio fue preparado por los señores Au­ gusto Iglesias y Rodrigo Acuña, Gerente y Jefe de Estudios respectiva- mente, de la Administradora de Fondos de Pensiones (AFP) Habitat. El proceso de producción estuvo a cargo de Raquel Szalachman y la edi­ ción la efectuó Raúl Gutiérrez. Desde luego, los puntos de vista y los juicios expresados en este estudio son de responsabilidad de sus autores y no comprometen los puntos de vista de CEPAL y del PNUD en estas materias. Günther Held. Asesor Técnico Principal del Proyecto INDICE INTRODUCCION ......................................................................................................................... 17 I. CRISIS DE LOS SISTEMAS TRADICIONALES DE PENSIONES ..............................21 1. El porqué del fracaso de estos sistemas en América Latina ......................................21 2. La experiencia chilena....................................................................................................28 II. OPCIONES PARA UNA REFORMA EN CHILE .............................................................. 31 1. Alternativas para la reforma ....................................................................................... 31 2. Opciones para el diseño de un sistema de capitalización individual ........................33 III. EL SISTEMA CHILENO DE CAPITALIZACION INDIVIDUAL....................................37 1. Organización de la Seguridad Social ............................................................................37 2. Descripción del sistema de AFP ....................................................................................41 a) Afiliación..................................................................................................................42 b) Beneficios..................................................................................................................44 c) Administración........................................................................................................ 61 d) Inversión de los fondos...........................................................................................64 e) Rol del Estado en el Sistema de A FP...................................................................... 74 IV. RESULTADOS .........................................................................................................................75 1. Afiliados y cotizantes .....................................................................................................75 a) Evolución de los afiliados....................................................................................... 75 b) Evolución de los cotizantes......................................................................................77 2. Pensiones ........................................................................................................................80 a) Vejez.......................................................................................................................... 80 b) Vejez anticipada.......................................................................................................83 c) M ínimas....................................................................................................................84 d) De invalidez ............................................................................................................ 85 e) De sobrevivencia .....................................................................................................86 3. El mercado de las AFP .................................................................................................... 86 a) Evolución del número de AFP y de su estructura de propiedad ........................86 b) Resultados de las A FP.............................................................................................88 4. Fondos de Pensiones.......................................................................................................97 a) Evolución................................................................................................................. 97 b) Rentabilidad ..........................................................................................................100 c) Rentabilidad de las cuentas de los cotizantes .................................................... 101 V. PROBLEMAS Y RESTRICCIONES PARA LA REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONES.....................................................................102 1. Problemas de la transición .................................................. 102 a) Presupuesto del sector público ............................................................................103 b) Sustitución del régimen antiguo por uno de capitalización ..............................110 2. Mercado de capitales...................................................................................................... 114 a) Regulación de las inversiones de las AFP .......................................................... 114 b) Intermediación de los fondos de pensiones.........................................................116 c) Concentración del poder económico....................................................................119 3. Industria de los seguros .................................................................................................123 a) Compañías de seguros de vida y sistema de AFP .............................................123 b) Seguro de invalidez y sobrevivencia....................................................................127 c) Rentas vitalicias .................................................................................................... 131 d) Inversiones de las compañías de seguros............................................................134 e) Lecciones del caso chileno ...................................................................................137 4. Competencia en el mercado de A FP..............................................................................138 a) Beneficios de la competencia y condiciones para asegurarla ..........................138 b) La experiencia chilena...........................................................................................139 VI. DESAFIOS PENDIENTES ..................................................................................................145 1. Cobertura del sistem a.................................................................................................... 145 2. Morosidad....................................................................................................................... 150 3. Costos y eficiencia..........................................................................................................152 4. Información al afiliado .................................................................................................. 158 REFERENCIAS................................................................................................................................ 163 C hile Experiencia con un R égimen de C apitalización 17 INTRODUCCION La Seguridad Social, entendida como un conjunto de programas orien­ tados a la atención de ciertos estados de necesidad de los trabajadores, nació en Chile a comienzos de la década de los 20, aunque por entonces ya existían instituciones que ofrecían algunos de tales beneficios (Busta­ mante, 1988; Cheyre,1988; Universidad Católica, 1983). En 1924 se crea la Caja de Seguro Obrero (u Obligatorio), con el objeto de suministrar los beneficios de atención médica, subsidios por en­ fermedad y pensiones de vejez e invalidez a sus adhérentes, principalmente trabajadores manuales. Un año más tarde se establecen la Caja de Previsión de Empleados Particulares y la Caja Nacional de Empleados Públicos y Periodistas. Simultáneamente se autoriza a las empresas privadas para que constituyan administradoras de las cotizaciones previsionales de sus traba­ jadores, con el objeto de financiar pensiones y otros beneficios adicionales. Las instituciones formadas durante este período se basaron inicialmente en un sistema de financiamiento con capitalización, pero muy pronto la relación entre aportes y beneficios se rompió, haciéndose estos últimos extensivos a segmentos de afiliados que no habían realizado las contribucio­ nes correspondientes. El sistema se transformó entonces, de hecho, en uno de financiamiento sobre la marcha, cambio que se consagró de manera formal en 1952. Simultáneamente, en ausencia de una política reglamentaria de alcance general, los distintos programas de seguridad social se fueron modificando de acuerdo a presiones sectoriales y a los equilibrios políticos de cada momento. Además, proliferaron las instituciones previsionales por 18 A ugusto Iglesias P. / R odrigo A cuña R. los intentos de responder a las necesidades particulares de distintos grupos de trabajadores. Los efectos de este crecimiento inorgánico no tardaron en hacerse sentir y llevaron el sistema de seguridad social a una situación caótica, difícil de superar, debido a la gran cantidad de intereses sectoriales com­ prometidos. Las manifestaciones más importantes de esta crisis fueron la discriminación entre trabajadores y el desfinanciamiento estructural del sis­ tema. Con anterioridad a 1980 se hallaba, pues, bastante extendida en Chile la percepción de que el sistema de seguridad social necesitaba reformas profundas. Ya en 1956 una misión de expertos extranjeros (Klein-Sacks) había sugerido la introducción de algunos cambios de importancia que no llegaron a materializarse. Más recomendaciones de reforma fueron pro­ puestas por una comisión ad-hoc convocada en 1960 (Comisión Prat), y otras se incluyeron en un proyecto de ley enviado al Congreso Nacional por el Presidente Eduardo Frei en 1968. Pese al consenso en tomo del diagnóstico, hasta 1979 resultó políticamente inviable modificar sustancial­ mente el sistema de pensiones. Recién ese año se dictan normas que su­ primen las jubilaciones por años de servicio ofrecidas por algunas insti­ tuciones de seguridad social y se uniformanlas edades para pensionarse, fijándolas en 60 años para las mujeres y 65 años para los varones. En 1980 se dicta el DL 3.500, que comienza a regir en mayo del año siguiente, introduciéndose reformas de fondo al sistema vigente. Se establece entonces un régimen de pensiones basado en la capitalización individual, con aportes definidos, administración privada de los fondos, obligatorio para los trabajadores dependientes que se incorporaran a la fuerza de trabajo, y voluntario para quienes ya estaban afiliados a alguna institución del sistema "antiguo" y para los trabajadores independientes. Después de diez años de operación de este nuevo sistema, llamado de AFP, resulta oportuno examinar su origen conceptual, características particulares y resultados, con el objeto de extraer lecciones útiles para su propio perfeccionamiento y el diseño de sistemas alternativos de pen­ siones en otros países, algunos de los cuales están usando el modelo chi­ leno como referencia para sus propios proyectos de reforma. En el capítulo I se discuten las causas que explican la debilidad financiera de la mayoría de los sistemas previsionales en América Latina, C hile Experiencia con un R égimen de C apitalización 19 y que han llevado a numerosos países -México, Venezuela, Colombia, Ecua­ dor, Argentina, Bolivia- a discutir la posibilidad de llevar a cabo reformas de fondo en sus sistemas de pensiones. Luego, se presentan los anteceden­ tes de la situación imperante en Chile a fines de los 70, es decir antes de la reforma. En el capítulo II se analizan, a nivel general, las opciones de reforma consideradas en Chile, las ventajas y desventajas de las distintas alternativas, y las razones por las cuales se escogió la forma específica de capitalización que caracteriza al sistema de AFP. La organización de la Seguridad Social en Chile es abordada en el capítulo HI. Se precisa ahí el lugar que ocupan los sistemas de pensiones y se presentan las características principales del nuevo esquema basado en la capitalización individual. En el capítulo IV se examinan los principales resultados del nuevo sistema chileno, aunque se advierte que éstos no corresponden aún al equilibrio proyectado de largo plazo y sirven, en consecuencia, más bien como indicación de la velocidad y forma en que se puede llegar luego de la reforma, a la situación deseada. El capítulo V incluye un análisis de los problemas que presenta la transición desde un sistema de pensiones a otro, con especial énfasis en el impacto fiscal de la reforma y en las condiciones que se deberían producir en el mercado de capitales y en la industria de seguros de vida, a fin de asegurar el éxito de un esquema como el chileno. Además, se discuten los problemas que plantea la creación de un entorno competitivo entre los administradores privados de fondos de pensiones. En el último capítulo se analizan aquellos proble­ mas aún no plenamente resueltos y que marcarán, de seguro, la agenda .de perfeccionamiento del sistema. C hile Experiencia con un R égimen de C apitalización I. CRISIS DE LOS SISTEMAS TRADICIONALES DE PENSIONES 1. 21 El por qué del fracaso de estos sistemas en América Latina La mayoría de los sistemas previsionales en América Latina ofrecen beneficios definidos; son administrados en forma centralizada, y excluyen, por lo tanto, la competencia; incluyen programas diversos; y se financian con los ingresos correspondientes a las contribuciones pagadas por los traba­ jadores activos y con las ganancias, de escasa significación, por concepto de rendimiento de las reservas acumuladas. Dada su modalidad básica de financiamiento, estos sistemas son deno­ minados, también, de "reparto". Un sistema de pensiones es definido como de "reparto", o de financiamiento sobre la marcha, cuando los gastos de cada período se cubren principalmente con los ingresos recaudados por concepto de contribuciones del mismo período. Así, bajo condiciones de equilibrio financiero de estos sistemas, se cumple que: (1 ) (Egresos) N.P. x P.P. x S.B. = (Ingresos) N.A. x T.C. x S.I. - C.A. + A.G. donde: N.P. = Número de pensionados (Vejez, Invalidez y Sobrevivencia). P.P. = Monto de la pensión media (% S.B.) S.B. = Salario base medio para el cálculo de la pensión (Puede ser igual al último S.I. o a un promedio de los S.I. históricos) N.A. = Número de asegurados cotizantes. T.C. = Tasa de cotización. 22 A ugusto Iglesias P. / R odrigo A cuña R. S.I. = Salario medio imponible de los trabajadores (cotizantes). C.A. = Costo de administración. A.G. = Aportes del Gobierno. La expresión (1) se puede reescribir como: (2) P.P. = N.A/N.P. X T.C. X S.I./S.B. + A.G./(N.P. x S.B.) - C.A./(N.P. x S.B.) Esta fórmula (2) permite identificarcada uno de los elementos que afectan la condición de equilibrio financiero de un sistema de reparto puro. En particular, para asegurar la igualdad entre ingresos y egresos, debería -ceteris paribus - caer el monto de las pensiones medias, expresadas como porcentaje del salario base, cuando: i) disminuya la proporción de cotizantes (aportantes) a beneficiarios (pensionados) (N.A./N.P.). ii) aumente el salario base para efectos del cálculo de la pensión o disminuyan los salarios imponibles (S.I./S.B. más baja). iii) suban los costos de administración del sistema (C.A.). iv) se reduzcan los aportes de gobierno (A.G.). v) baje la tasa de cotización (T.C.). Ante situaciones de este tipo no parece viable, sin embargo, recurrir de manera sistemática a la disminución del valor de los beneficios, pues el sistema no puede dejar de cumplir con su objetivo básico, que consiste en suministrar una adecuada cobertura frente a un estado de necesidad. En la práctica se ha comprobado que no existe simetría en el compor­ tamiento de las variables que determinan el nivel de gastos y de ingresos en los sistemas de este tipo. Así, los gastos tienden a aumentar tanto por efecto de elementos fuera del control inmediato o directo de la autori­ dad (tendencias demográficas, por ejemplo), como por la vigencia de es­ quemas de incentivos que favorecen las conductas oportunistas y la ineficencia en la administración, en tanto que los ingresos, según veremos a continuación, son difíciles de incrementar. Si los gastos por concepto de beneficios pagados muestran una ten­ dencia creciente y el sistema carece de reservas líquidas de valor suficiente para cubrirlos, las únicas respuestas posibles para asegurar el equilibrio financiero serán subir la tasa de cotización, aumentar los aportes de gobier­ no, disminuir los gastos de administración, o aumentar la cobertura. C hile Experiencia con un R égimen de C apitalización 23 Sin embargo, el aumento de las contribuciones no representa un meca­ nismo eficiente para incrementar ingresos, pues altas tasas de cotización previsional encarecen el costo del trabajo y son, por lo tanto, ineficientes y regresivas. Además, su efectividad como mecanismo de recaudación dis­ minuye a medida que sube su nivel, porque ello estimula la evasión y la morosidad. Por otra parte, aun suponiendo que se generan, lo que parece muy improbable, los incentivos para administrar adecuadamente un sistema cen­ tralizado, estatal y no competitivo, existen límites a los ahorros que así se generarían, dependientes de la tecnología disponible y del marco regulatorio en que han de desenvolverse las instituciones de seguridad social. El aumento de cobertura sí parece una alternativa válida en el caso de muchos países latinoamericanos con sistemas previsionales relativamen­ te jóvenes y que hoy ofrecen beneficios sólo a segmentos minoritarios de la población. Sin embargo, el logro de este objetivo tropieza en la práctica con importantes dificultades. Por una parte, en países con grandes sectores informales, de trabajadores independientes y agrícolas, la exten­ sión de la cobertura de los sistemas previsionales tiene alcance limitado, pues no existen formas efectivas para garantizar que estos grupos paguen las contribuciones respectivas. Además, tampoco cabe esperar un gran apor­ te de contribuciones cuando no existen los incentivos adecuados para que la gente cotice. Por otra parte, en el mejor de los casos, la extensión de la cobertura será siempre una solución con efectos de "una sola vez", que no alteran las bases de financiamiento del sistema. En consecuencia, al existir una tendencia permanente al aumento de los gastos y al ser relativamente inflexibles los ingresos, la principal varia­ ble de ajuste financiero en un sistema de reparto terminan siendo los aportes fiscales. La fragilidad e inconveniencia de esta forma de finan­ ciamiento no requiere muchos comentarios. Cabe agregar eso sí que, por la debilidad que acusan los sistemas de financiamiento sobre la marcha para encarar los ciclos económicos, dado que las variables determinantes del nivel de sus ingresos (salarios y empleo) se mueven al unísono con la actividad económica, se requerirían mayores aportes del gobierno preci­ samente en aquellos momentos en que la disponibilidad de recursos fis­ cales es menor. La realidad de los sistemas previsionales en muchos países latino­ 24 A ugusto Iglesias P. / R odrigo A cuña R. americanos ilustra la forma en que se han manifestado los fenómenos recién descritos1. Comentaremos brevemente las razones que explican la severa crisis financiera que enfrentan estos sistemas y, consecuentemente, su incapacidad para entregar los beneficios prometidos. Se podría argumentar que muchas de estas situaciones no son inhe­ rentes a un sistema centralizado de financiamiento "sobre la marcha" que funcione de manera eficiente, y que ellas obedecen sólo a una mala admi­ nistración de los programas. Sin embargo, resulta sintomático que estén presentes en la gran mayoría, sino en el total, de los casos en que los sistemas "reales" de este tipo están operando. Esto hace aconsejable una reflexión a fondo acerca del régimen de incentivos que los caracteriza. Sin embargo, y para evitar equívocos, debemos reiterar que vamos a ge­ neralizar a partir de la experiencia de algunos sistemas previsionales en América Latina. Tendencias demográficas. El acelerado crecimiento de la población ha sido uno de los principales factores que han erosionado, o amenazan con hacerlo, el equilibrio financiero de los sistemas de beneficios definidos y financiamiento sobre la marcha. Las proyecciones demográficas de muchos países latinoamericanos muestran una clara tendencia al descenso de la relación de contribuyentes a beneficiarios de los sistemas de seguridad social, a consecuencia del aumento en las expectativas de vida de la po­ blación y la persistente caída de la tasa de natalidad. Este hecho, fuera del control de los administradores del régimen de pensiones, deteriora las posibilidades de financiamiento de los sistemas que no acumulan re­ servas financieras. Desde un punto de vista teórico es posible argumentar que el efecto de un aumento en la tasa de dependencia (relación de pasivos a activos) es compensable vía la mejora de los salarios reales, aliviándose así -o eliminándose- la tensión financiera de largo plazo de estos sistemas. Sin embargo, la evidencia de los mismos países latinoamericanos comprueba que las tasas históricas de crecimiento de los salarios reales han sido insu­ ficientes en tal sentido. En el caso chileno, durante el período 1960-1980 los salarios reales crecieron a una tasa media anual de aproximadamente 1 Ver Mesa-Lago (1985 y 1989) para la experiencia latinoamericana y Cheyre (1988) para el caso chi­ leno, donde se documentan las situaciones descritas a continuación. C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 2 5 4%, mientras que la razón de dependencia aumentaba al 8,3%- Esto, sin considerar los eventuales aumentos en costos de administración, los efectos de la inflación y el hecho que el alza del salario cotizable puede ser menor que el aumento de los salarios reales, dadas las diferencias entre la composición de la fuerza de trabajo y de la población contribuyente al régimen de pensiones. Extensión de beneficios a grupos c¡u no aportan. La razón de aportantes e a beneficiarios también cae cuando se rebajan las exigencias para obtener beneficios o se aumenta el número de beneficiarios que no aportan. La existencia de pensiones por años de servicio ("jubilación"), la extensión de beneficios a grupos que no pagan contribuciones y la falta de riguro­ sidad para la calificación de pensiones de invalidez, son elementos pre­ sentes en los sistemas previsionales de casi todos los países de América Latina que figuran entre los principales causantes de su desfinanciamiento. Bajos topes imponibles. Habitualmente, la legislación fija topes salaria­ les para el cálculo de las contribuciones a la seguridad social. Cuando los programas tienen carácter redistributivo y, por lo tanto, la relación de beneficios a aportes disminuye a medida que aumenta el nivel de salario, la fijación de un salario imponible máximo limita la base impo­ nible y deteriora las posibilidades de financiamiento del sistema. Por otra parte, en algunos casos el tope no está indizado, por lo que la recau­ dación de contribuciones cae (en términos reales) durante períodos de ace­ leración inflacionaria. Beneficios no asociados a las contriburíones. En un sistema de beneficios definidos las pensiones no están directamente asociadas a los aportes rea­ lizados, de tal forma que las diferencias en los beneficios que perciben los trabajadores tienden a ser distintas que las diferencias en las contribu­ ciones efectuadas. Como resultado de esta disociación entre aportes y be­ neficios, se generan fuertes incentivos para la evasión del pago de las contribuciones correspondientes, vía ya sea la subdeclaradón de remune­ raciones o la automarginación del sistema, lo que debilita la base de in­ gresos de este último. Incentivos para aumentar artificialmente el valor de las pensiones. Las fór­ mulas de cálculo de las pensiones de vejez, invalidez, sobrevivencia y jubilación pueden incentivar fuertemente la sobre-declaración de remune­ raciones en el período inmediatamente anterior a la fecha en que corres- 2 6 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. ponde solicitar estos beneficios. Ello sucede en particular cuando el sala­ rio base relevante para fijar el monto del beneficio se calcula como el promedio del salario durante un período breve de cotizaciones. Por otra parte, dadas las fórmulas habituales de cálculo del salario base (por ejem­ plo, el promedio de los últimos tres a cinco años de remuneraciones no­ minales), y la indización, total o parcial, de las pensiones una vez conce­ didas, existen incentivos para solicitar los beneficios de pensión en épocas de baja inflación. Estas situaciones hacen disminuir aún más la relación de contribuciones a beneficios, debilitándose también por esta vía la sol­ vencia financiera de los sistemas previsionales tradicionales. Transferencias de recursos entre programas. La administración integrada de distintos programas de seguridad social favorece la transferencia de recursos desde aquellos que generan excedentes hacia los que muestran déficit. Este también es un problema común a las experiencias latinoame­ ricanas. Mientras estas transferencias se reconozcan explícitamente como deuda de los programas deficitarios, y esta deuda se cancele oportuna­ mente en condiciones de mercado, el hecho no tendría mayor importancia. Sin embargo, las diferencias en la naturaleza de los distintos programas impide en la práctica que los programas acreedores recuperen el capital, lo que pone en peligro su propia solvencia a futuro. Esta situación se tomará más probable si se consolida el financiamiento de programas de seguro con programas de ayuda asistendal, y si se acepta que las reservas acumuladas por los programas excedentarios se inviertan en activos espe­ cíficos asignados a una determinada prestación social, sin uso alternativo y de muy baja liquidez. Casi por definición, los programas asistenciales están incapacitados para generar excedentes de operación, pues se ven sometidos a incesantes presiones en orden a repartir el máximo de beneficios a segmentos de la población con altos grados de necesidad. Por lo tanto, difícilmente se­ rán deudores solventes; menos aún respecto de otro programa social com­ petitivo, como el de pensiones. El uso de reservas para financiar la inversión en activos fijos, tiene matices algo diferentes. Durante la primera etapa de un sistema de pen­ siones, cuando la población asegurada es relativamente joven y aún no se han adquirido derechos para acceder a los beneficios, es factible la generación de excedentes, los cuales constituyen una fuente de financia- C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 2 7 miento de bajo costo para los otros programas de la seguridad social. Este hecho estimula la inversión en proyectos cuya rentabilidad (social y económica) no es necesariamente la máxima. Además, durante esta eta­ pa inicial se tiende a subestimar la velocidad con que irán disminuyendo estos excedentes, por lo que se financian proyectos con plazos de recupe­ ración mayores que los necesarios ex post. En definitiva, lo que sucede es que los verdaderos costos de los programas deficitarios se esconden a través de transferencias desde los programas con superávit. La situación de muchos sistemas provisionales unificados y con admi­ nistración centralizada corresponde exactamente a esta descripción. Los ex­ cedentes acumulados por los programas de pensiones durante algunos años se usan para financiar, por ejemplo, los programas de salud y otros bene­ ficios sociales, y sólo podrían ser recuperados posteriormente mediante una fuerte caída del valor de estos beneficios o a través de aumentos en las tasas de cotización de los programas respectivos. Sin embargo, como estas alternativas no resultan viables para la autoridad, se llega a una situación de hecho en la que los programas de pensiones carecen de reservas y se financian exclusivamente con las contribuciones de cada período ("sobre la marcha" o "reparto"). Altos costos de administración. En América Latina los sistemas de se­ guridad social han asignado proporciones crecientes de sus ingresos al finandamiento de sus costos de administradón, en detrimento directo de los fondos para la concesión de benefidos. El origen del problema se encuentra en el carácter centralizado y no competitivo de los sistemas, cuya estructura, además de no generar los incentivos adecuados para pro­ mover la eficiencia, favorece la proliferadón de regímenes especiales. Caída en la inflación. La tendencia de la inflación afecta, por lo común, el monto real de las pensiones pagadas. Ello se debe a que el monto de los beneficios es fijado en la mayoría de los casos como un porcentaje del salario imponible medio durante algún número de años ("el salario base"), sin corregir (o corrigiendo pardalmente) para efectos del cálculo el valor nominal de estos salarios históricos. Así, a mayor infladón, me­ nor será el salario base y menor también, en consecuenda, el monto de la pensión en el momento del retiro; a menor inflación, mayor el salario base y, por ende, la pensión. Por ejemplo, con una inflación anual de 20% y suponiendo salarios reales constantes, el salario nominal medio de 2 8 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. tres años representará sólo 84% del salario del último año; y el salario nominal medio de cinco años, únicamente el 72%. El monto de las pen­ siones caen en cada caso un 1 o 28%, respecto a una situación con 6 salarios indizados para efectos del cálculo del salario base. Por lo tanto, en estas condiciones alcanzar la estabilidad de precios podría muchas ve­ ces significar la insolvencia financiera del sistema de pensiones. Por otra parte, la posibilidad de financiamiento inflacionario disminuye cuando se indiza el valor de las pensiones y se les fija un monto mínimo, prác­ ticas también bastante comunes. En resumen, los programas de pensiones centralizados, de beneficios definidos y basados en el financiamiento "sobre la marcha" muestran una clara tendencia al deterioro de la relación entre ingresos y gastos. Esta situación obedece a la influencia de algunos factores susceptibles, al me­ nos en teoría, de ser corregidos, pero también a problemas de fondo, cuya remoción exige una transformación profunda de estos sistemas, que implique cambios en la estructura de financiamiento de los mismos y en el conjunto de incentivos que encaran y guían la conducta de los par­ tícipes. 2. La experiencia chilena En 1 7 existían en Chile 32 instituciones previsionales; sin embar­ 99 go, sólo 3 de ellas (Servicio de Seguro Social, para obreros; Caja de Em­ pleados Particulares y Caja de Empleados Públicos) concentraban el 94,1% de los cotizantes (Cheyre, 1988; Universidad Católica, 1983). Estas 3 instituciones administraban más de den regímenes previsio­ 2 nales distintos, caracterizados por una enorme variedad de requisitos que exigían a sus afiliados para acceder a los beneficios y por sustandales desigualdades en los montos de las pensiones. A modo de ejemplo, en el cuadro 1 se muestra el monto teórico máximo posible de la pensión de vejez que habrían redbido trabajadores con igual renta, según estuvie­ sen afiliados al Servicio de Seguro Social, a la Caja de Empleados Parti­ culares (Empart), a la Caja de Empleados Públicos (Canaempu) o a la Caja Bancaria de Pensiones. En general, estas discriminadones desfavorecían a los trabajadores de menores rentas, quienes debían cumplir con requisitos más estrictos de 2 9 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización Cuadro 1 PENSIO N M A X IM A POSIBLE (Remuneración imponible de $ 40 000) Pensión / Remuneración Servicio Seguro Sodal Empart Canaempu Caja Bancaria de Pensiones 60,8% 86,8% 78,0% 69,6% Fuente: Cheyre (1988). años trabajados para tener derecho a la pensión, no gozaban del beneficio de pensión por antigüedad, y cuyos beneficios eran determinados a partir de salarios base más reducidos. La base financiera del sistema chileno se debilitó como consecuencia principalmente de: i) Una caída en la relación de aportantes a beneficiarios de los distin­ tos programas, situación que se explica por: razones de tipo demográfico; inefidendas administrativas; debilidad para resistir presiones sectoriales que llevaron a rebajar requisitos para acceder a los distintos benefidos; y por la falta de incentivos para pagar las cotizadones correspondientes. Así por ejemplo, entre 1 6 y 1980, el coefidente de trabajadores aportantes a be90 nefidarios en el Servido de Seguro Sodal cayó de 10,8 a 2,2; y, ü) Los fuertes incentivos para la subdedaradón de ingresos durante gran parte de la vida activa de los asalariados, pues las pensiones se calculaban sobre la base únicamente de los salarios recibidos durante los últimos años trabajados (entre tres y cinco años, según el programa). Para enfrentar los inevitables efectos de estos problemas, más otros como altos costos de administradón, aumentos no finandados de benefi­ cios, etc., en distintas oportunidades se ensayaron soludones que, por su caráder parcial e indirecto, o por su propia inefidencia, no tuvieron resul­ tados efectivos. El financiamiento infladonario fue una alternativa que operó a tra­ vés de dos caminos diferentes. En primer lugar, para estimar el sueldo base sobre el que se calculaban las pensiones se consideraban las remune­ raciones percibidas durante los tres últimos años a su valor nominal, sin ajustar por los cambios en el nivel de predos. Así, por ejemplo, con ta- 3 0 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. sas de inflación medias anuales de 20%, el sueldo base representaba sólo el 84% de la última remuneración, disminuyendo también la pensión en forma proporcional. De esta forma, en períodos de inflación creciente el déficit presupuestario consolidado del sistema antiguo tendía a disminuir, y lo contrario sucedía durante los períodos de inflación declinante. Por otra parte, tampoco existían mecanismos automáticos de reajustabilidad de las pensiones, cuyo valor real, en consecuencia, fluctuaba en el tiempo según fuese la magnitud de los ajustes que discrecionalmente decidiera la autoridad, los que, a su vez, eran función de la situación presupues­ taria fiscal. Todo esto significó que el valor real de los beneficios efecti­ vamente pagados se fuese deteriorando en el transcurso del tiempo. En numerosas ocasiones se recurrió al expediente de subir las tasas de cotización para asegurar el fínandamiento del sistema. Entre 1 6 y 90 1977, es decir el año anterior a la dictadón de reformas de importancia al sistema, el costo de los programas subió de 45,8 a 48,3% del suel­ do imponible en el caso del Servido de Seguro Sodal, con un máximo de 56,9% en 1974; de 50 a 56% en el caso de Empart, con un máximo ,1 de 64,7% en 1974; y de 25,75 a 56,5% en el caso de Canaempu, con un máximo de'¡$,75% en 1974. Estas tasas induyen las cotizadones co­ bradas por concepto de pensiones, salud, acddentes del trabajo y otros. Sin embargo, tampoco esta alza de las cotizadones resultó sufidente y el Fisco hubo de hacer credentes aportes al sistema, cuya signification ascendió en 1 7 al 32,3% del gasto fiscal total. 98 La situation del sistema de seguridad sodal llegó así a tal estado dedesorden y desfinandamiento, que no había mucha discusión acerca de la urgencia de cambios profundos. Con ocasión del envío al Parla­ mento de un proyecto de reforma del régimen de pensiones y asignadones familiares, el presidente Eduardo Frei señalaba en 1 6 9 8: "(Nuestro sistema) no se trata propiamente de un sistema de segu­ ridad sodal. Todo es asistemático en nuestro régimen previsional... [Este] se presenta, además, excesivamente burocrático y lento. [El esfuerzo que hace el país] para sostener nuestro régimen previsional debe ser consi­ derado como bastante satisfactorio. Sin embargo (este esfuerzo) no dice reladón con los resultados que se obtienen,... por las siguientes causas prindpales: i) Los elevados gastos de administration; ii) el pago... de pri­ vilegios irritantes; iii) pagos... cuando no existen verdaderos estados de C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 3 1 necesidad que atender; iv) porque, al estar basado nuestro régimen en la solidaridad nacional se ha permitido la selección de grupos, normal­ mente de más altos ingresos... para repartirse entre ellos mejores benefi­ cios previsionales; v) porque existe una injusta distribución de los recur­ sos en el sistema" (Frei, 1968). Pocos años después, el presidente Salvador Allende señalaba que "La labor fundamental de este Gobierno debe orientarse al reemplazo del sis­ tema de seguridad social, como única forma de poder solucionar las ac­ tuales deficiencias que presenta el sistema vigente..." (Allende, 1971). En el caso chileno no existía, pues, otra alternativa que el diseño de un nuevo sistema, capaz de superar las deficiencias de financiamiento estructural del esquema vigente y de corregir los inadecuados incentivos que enfrentaban los partícipes. Sin embargo, como decíamos antes, frente a este diagnóstico común se abrían numerosas opciones de reforma, acer­ ca de las cuales no existía consenso. II. OPCIONES PARA UNA REFORMA EN CHILE 1. Alternativas para la reforma Al entrar, en 1981, en vigencia la ley de reforma al sistema de pen­ siones, se estableció en Chile el primer régimen conocido de carácter obli­ gatorio basado en la capitalización individual de contribuciones definidas, con administración privada y competitiva y libertad de elección. Culminó así un largo proceso, iniciado cuando menos en la década de los cincuen­ ta, de reflexión, análisis, crítica e intentos de reforma al antiguo sistema previsional. El consenso existente en cuanto al diagnóstico de sus deficiencias e inequidades no había llegado, sin embargo, a reflejarse en el diseño de las posibles soluciones, tema que fue objeto de interminables contro­ versias. Así, múltiples proyectos de reforma, de carácter total o parcial, naufragaron en la discusión parlamentaria; y los que llegaron a ser apro­ bados, no contribuyeron a dar una solución eficiente y de largo plazo al problema. Para efectos de resumir lo esencial del debate, clasificaremos las op- 3 2 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. ciones en tres categorías de reformas: i) orientadas a mejorar la eficiencia operativa del sistema vigente hasta entonces (que hasta 1 7 concitaron 98 el grueso de la atención); ii) en favor de un sistema de beneficios defini­ dos, con acumulación de reservas financieras (lo que implicaba volver al origen de casi todos los sistemas de reparto); y iii) en favor de un siste­ ma de contribuciones definidas, con acumulación de reservas financieras (opción que se comienza a diseñar y analizar a mediados de la década de los setenta). La primera alternativa, consistente en una reforma administrativa al sistema de reparto, significaba uniformar los distintos regímenes de pen­ siones, racionalizar la administración y ajustar los beneficios y las tasas de contribución a su realidad financiera, sin alterar, empero, la modali­ dad de financiamiento. Esta opción fue descartada sobre la base de argu­ mentos tanto conceptuales como técnicos. Elocuentes son los juicios que vertió el Ministro del Trabajo, José Pinera E., al aprobarse la reforma en 1 980: "El error básico (del sistema entonces vigente) radicaba en la concepción colectivista del hombre y la sociedad que (lo) inspiró. Dicha inspiración proviene de una noción ideológica errada sobre la naturaleza y conducta del ser humano. El sistema de reparto desestimó múltiples evidencias sobre la conducta humana, según la cual los hombres se esfuer­ zan más cuando ese esfuerzo va relacionado con una determinada re­ compensa... En consecuencia, la gran lección para el diseño del nuevo sistema era no descuidar la libertad de elección y decisión de los indi­ viduos, ni romper con el vínculo indispensable entre esfuerzo personal y recompensa" (Piñera, 1980). A estos argumentos se sumó la evaluación acerca del impacto que los cambios en las tendencias demográficas históricas, llamados a tradu­ cirse en una creciente participación relativa de las personas de mayor edad, tendrían sobre la estabilidad financiera del sistema, para que se recha­ zara la opción de una reforma que no cambiaría la base misma de finan­ ciamiento ni la estructura de incentivos del esquema entonces vigente. Tampoco fue aceptada la posibilidad de pasar a un sistema de be­ neficios definidos con acumulación de reservas financieras, esto es la venta de rentas vitalicias por parte de compañías de seguros de vida (estatales o privadas), dado el mayor riesgo (costo) de este sistema para cumplir con los compromisos adquiridos. Al momento de la reforma, no se tran­ C hile Experiencia con un Régimen de Capitalización 3 3 saban en los mercados financieros de Chile instrumentos con una madu­ rez similar a las obligaciones de pensión. Esto, sumado a la intensidad y frecuencia de las variaciones en los niveles de tasas de interés y la falta de experiencia para evaluar tendencias y cambios en las expectativas de vida de la población, hubiese obligado a las compañías responsables a operar con altos volúmenes de capital. Los beneficiarios habrían teni­ do entonces que financiar, seguramente sin saberlo, un sistema de mayor costo, pagando comisiones elevadas o asumiendo diferenciales en tasas de interés y primas. La situación podría haber sido aún más compleja por la falta de competencia que es propia de todo sistema centralizado o, de optarse por la administración privada, por la competencia probable­ mente muy limitada, dados los fuertes requerimientos de capital y las mayores dificultades para el traspaso de los trabajadores de una institu­ ción administradora a otra. Surgió entonces la alternativa, que fue finalmente seleccionada, de un sistema de capitalización con contribuciones definidas. Este esquema es ajeno a los problemas antes señalados, puesto que se fija el monto de la contribución y no del beneficio, el cual depende de lo que resulte de los aportes recibidos más el retomo de las inversiones efectuadas du­ rante la vida activa. De esta manera se supera el problema de exigir altos capitales para la operación de las instituciones administradoras, las cuales no asumen compromiso patrimonial directo respecto a los beneficios; se facilita el traspaso de una institución a otra; se posibilita el ahorro voluntario como mecanismo para ajustar el monto de los beneficios a lo deseado por cada individuo; y se reduce el impacto de los cambios de­ mográficos sobre las posibilidades de financiamiento del sistema. Al escogerse este esquema se estableció también una relación directa entre aporte y beneficio para cada trabajador, favoreciéndose la capita­ lización sobre una base individual antes que colectiva. 2. Opciones para el diseño de un sistema de capitalización individual Una vez definidas las características básicas del nuevo sistema de pensiones, era preciso escoger entre otra serie de alternativas capaces de originar modalidades de operación muy diferentes. (Piñera, 1988). i) Administración privada y rol subsidiario del Estado. Se optó por un 3 4 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. régimen de administración privada, pues se consideró que ésta era la forma más adecuada de promover la eficiencia y garantizar así la maximización de las pensiones. La competencia y el compromiso patrimonial de las empresas administradoras constituirían los incentivos adecuados pa­ ra promover la innovación y el servicio. Se asignó al Estado un rol sub­ sidiario, confiándole las responsabilidades de: proveer por las necesidades de los grupos más pobres a través de un uso adecuado de las herramien­ tas tributarias y de subsidio; definir el marco regulatorio para la acción privada; y, fiscalizar la correcta operación del sistema. El hecho de que no fuese necesario destinar directamente recursos fiscales a la adminis­ tración del sistema permitiría focalizar los fondos públicos al finandamiento de los benefidos en favor de quienes carederan realmente de capacidad para solventarlos por sí solos. ii) Competitivo, con libertad de elección para el trabajador. Se optó por la afiliadón individual, antes que colectiva o por empresa, dando total libertad a los trabajadores para que eligieran AFP y se cambiaran de una a otra, según sus preferendas. Además, se aseguró la libertad de entrada y de predos en el mercado de AFP. De esta manera, se crearon las con­ diciones para el desarrollo de un sistema competitivo, que promoviera de modo sistemático la efidenda y el servido. iii) Sistema sustitutivo, y no complementario. Se deddió también que el nuevo sistema de pensiones sustituyera al régimen anterior, descartan­ do la alternativa de conferirle el carácter de adidonal y meramente com­ plementario de los benefidos insufidentes que el esquema vigente ofre­ cía. A esta decisión se llegó, en primer lugar, al conduirse que el siste­ ma de capitalización permite finandar a menor costo mayores benefidos que el régimen de financiamiento sobre la marcha. Aceptadas las ventajas de un sistema de capitalización, resultaba injustificable la mantendón de un régimen de pensiones paralelo y finandado a alto costo, con el único objeto de proveer un nivel básico de pensiones a los benefidarios. A la duplicidad de costos de administradón a nivel agregado que resultaría de la operation simultánea y permanente de dos regímenes de pensio­ nes, con sus respectivos aparatos de administradón y control, habría que agregar los efectos redistributivos adversos derivados del encarecimiento del empleo. Por otra parte, los costos de administradón de un sistema de capitalización obligatorio que tuviese un caráder puramente comple­ C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 3 5 mentario amenazaban ser excesivos respecto de los fondos captables, dada la existencia de importantes economías a escala en la gestión. Se estableció, en consecuencia, un programa de pensiones mínimas para los trabajadores que efectivamente lo necesitaran, pero financiado en forma no regresiva, a través de aportes fiscales directos. Se puede supo­ ner también que, tras la decisión de construir un régimen sustituto, haya existido el propósito de promover un ordenamiento financiero del régi­ men antiguo, obligando a éste a reconocer el total de deudas acumuladas con los contribuyentes y a constituir así, vía ahorro fiscal, las reservas necesarias para su financiamiento. iv) Sistema único y no discriminador. Se decidió que el sistema de AFP otorgara los mismos beneficios a todos los trabajadores, independien­ temente de su actividad específica o del sector económico en el que labo­ raran. Se fijaron iguales cotizaciones y condiciones para acceder a los be­ neficios para todos. No existen, por lo tanto, discriminaciones entre cate­ gorías de trabajadores, típicas de los sistemas centralizados, pero que no tienen cabida natural en un modelo basado en la capitalización indivi­ dual. La excepción la constituyen las mujeres, a las cuales se les fijó co­ mo requisito para pensionarse por vejez, una edad más baja que a los varones. v) Especialización en beneficios. Se decidió también limitar exclusiva­ mente a las pensiones por concepto de vejez, invalidez y sobrevivencia los beneficios que otorgaría el nuevo sistema y fijar un giro exclusivo a las instituciones administradoras de los fondos. La administración del resto de los programas de seguridad social (salud, accidentes del trabajo, prestaciones familiares, etc.) quedó en manos de otras entidades. Con esto se pretendía: garantizar la eficiencia administrativa del sis­ tema; impedir que eventuales presiones de poderes políticos y sectoriales rompieran, mediante la introducción de otro tipo de programas eventual­ mente discriminatorios y regresivos, la equidad que se intentaba alcan­ zar; permitir que el gasto público en seguridad social se focalizara hacia aqueüos programas que benefician de preferencia a los grupos de trabaja­ dores de menores ingresos; y evitar conflictos de intereses en la admi­ nistración de las pensiones. Con posterioridad se incorporaron al sistema otros beneficios de tipo no previsional -administración de cuentas de aho­ rro voluntario y cuentas de indemnización- sólo para aprovechar la ex - 3 6 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. perienda adquirida por las AFP en el manejo de recursos financieros de largo plazo, sin que estas modificaciones rompieran, por lo tanto, el prin­ cipio de la especialización. vi) Separación de AFP y Fondos de Pensiones. Otra definición trascen­ dente tuvo que ver con la responsabilidad de las entidades privadas en el nuevo sistema. Al respecto, se decidió que el Fondo de Pensiones estu­ viera patrimonialmente separado de la respectiva Administradora, de tal forma que la rentabilidad de los fondos acumulados por el trabajador fuese la resultante del proceso de inversión, y no dependiera del resul­ tado del negocio de administración propiamente tal. Esto significa, ade­ más, que se eliminó la posibilidad de que el administrador garantizara el retomo del Fondo, lo que permitió disminuir los requisitos de capital necesario para participar en el negocio y fomentar la competencia. En concordancia con esta decisión, se asignó al Estado la responsabilidad de fiscalizar la correcta administración de cada Fondo, lo que suponía la dic­ tation de reglas muy claras en materia de diversification de inversiones para garantizar la seguridad de los recursos. vii) Seguros para el financiamiento de las pensiones de invalidez y so­ brevivencia. Se optó también por financiar las pensiones por concepto de invalidez y sobrevivencia (viudez y orfandad) mediante un seguro colec­ tivo, modalidad común a prácticamente todos los regímenes previsionales conocidos, pues la alternativa de seguro individual resulta muy onerosa para los trabajadores. Sin embargo, existía la opción de escoger un seguro colectivo sin reservas ("reparto"), pagando los siniestros de cada período con las cotiza­ ciones correspondientes a los trabajadores activos, o de instaurar un segu­ ro ofrecido por compañías privadas que constituyen reservas financieras para cancelar los beneficios, alternativa que fue a la postre la seleccio­ nada. Razones similares a las que llevaron a favorecer un régimen de capitalización para las pensiones de vejez sirven para explicar la opción de seguro con reservas financieras para el financiamiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia. En particular, se pensó que este esquema es menos permeable a las presiones políticas, confiere mayor estabilidad a las primas (cotizaciones) y constituye mejor garantía para los compro­ misos financieros de largo plazo. El nuevo sistema de pensiones coexiste temporalmente con otro sis­ Chile Experiencia con un Régimen de C apitalización 3 7 tema administrado por el Estado, que cancela los beneficios de aquellos trabajadores que ya estaban pensionados al momento de la reforma y re­ cauda las cotizaciones de quienes decidieron no cambiarse al sistema de AFP. Naturalmente, el tamaño de este sistema estatal, que por ley no puede captar a quienes se van incorporando a la fuerza de trabajo, se encuentra en gradual disminución, a medida que envejece la población de actuales cotizantes y beneficiarios. III. EL SISTEMA CHILENO DE CAPITALIZACION INDIVIDUAL 1. Organización de la Seguridad Social Chile tiene un sistema de seguridad social de amplio alcance y co­ bertura. Existen programas de pensiones de vejez, invalidez y sobreviven­ cia, de salud, de accidentes del trabajo, de asignaciones familiares y de subsidios, tales como las pensiones asistendales (vejez e invalidez para extremadamente pobres). Están también la atención de salud a la pobla­ ción extremadamente pobre, las pensiones mínimas, los subsidios familiares (en favor de menores de escasos recursos y de sus madres, así como de mujeres embarazadas de bajos recursos) y los subsidios de desempleo. Los trabajadores efectúan aportes para el finandamiento de los pro­ gramas de pensiones y salud; las empresas, a los de acddentes del tra­ bajo; el Fisco, por su parte, financia los de asignadones familiares y los subsidios, solventando además parte de los gastos médicos y de las pen­ siones mínimas. El desarrollo de la seguridad sodal chilena ha tendido a la "espedalizadón" de las institudones partidpantes en la administradón de los programas. Al interior de estos últimos es posible distinguir entre los que "sustituyen remuneraciones" (programas de pensiones, acddentes del tra­ bajo y salud) y los "de ayuda", que corresponden a las pensiones asis­ tendales, atendón de salud a extremadamente pobres, subsidios familia­ res, pensiones mínimas y subsidios de desempleo. La administradón de los programas que "sustituyen remuneraciones" se ha confiado de prefe­ rencia a institudones privadas, con y sin fines de lucro, finandadas a través de las cotizadones pagadas por trabajadores o empleadores, según 3 8 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. sea el caso, en tanto que la de los programas de ayuda se ha dejado a instituciones estatales, o privadas sin fines de lucro, financiadas con aportes fiscales. Esta forma de organización para financiar la seguridad social, y las características de cada programa, reflejan la voluntad de utilizar sólo los "programas de ayuda" para efectos del logro de metas de redistribución de ingreso, evitándose además su financiamiento a través de impuestos al trabajo, por su efecto regresivo y distorsionador. El objetivo de los "programas sustituidores de remuneración" queda limitado de esta forma al suministro de un determinado nivel ingreso a los trabajadores, y sus familias, cuando aquellos pierdan capacidad de trabajo por vejez, inva­ lidez, muerte o enfermedad. Aunque el análisis detallado de los programas de Seguridad Social en Chile está fuera del alcance del presente trabajo, resulta interesante destacar las ventajas que parecen derivarse de esta forma de organiza­ ción para el incremento de la eficiencia en la administración de los dis­ tintos beneficios y la adecuada focalización del gasto público hada aque­ llos grupos en mayor estado de necesidad. En sentido contrario, se po­ dría argumentar que la fragmentadón en materia de administradón de la seguridad social impide el aprovechamiento de economías de escala y encarece la operadón del sistema, aunque la experienda chilena y lati­ noamericana con sistemas centralizados y unificados parece desmentir esta hipótesis. En el cuadro 2 se identifican los prindpales programas de seguridad social en Chile, su cobertura y el tipo de organizadón que los administra. Estos antecedentes dejan de manifiesto dos aparentes excepdones al es­ quema general de organizadón antes reseñada. En primer lugar, en la administradón de los programas de pensiones partidpa, junto a las AFP, una institudón pública, el Instituto de Normalizadón Previsional (INP); y, también se observa partidpadón estatal en la administradón de los benefidos de atendón de salud, a través del Fondo National de Salud (Fonasa). La partidpadón estatal en los programas de pensiones correspon­ de a una situation transitoria y obedece a que la reforma previsional de 1 8 otorgó a los trabajadores que registraban cotizadones en el sis­ 90 tema anterior la opdón de mantenerse en el mismo. Además, el Fisco mantuvo la obligation de pagar los benefidos que ya se habían deven- C hile Experiencia con un 3 9 Régimen de Capitalización Cuadro 2 P R O G R A M A S D E SE G U R ID A D SO C IA L , 1989 Programa Entidad Administradora Afiliados (miles) Benefic. (miles) Financiamiento (% Remuneración) Trab. Asignación Familiar Cajas de Compensación I. de Norm. Previsional Subsidio Unico Familiar Municipalidades I. de Norm . Previsional Pensiones I. de Norm . Previsional A.F.P. y Gas. de Seguro Pensiones Asistenciales Intendenc. Regional y I. de Norm . Previsional Pensión M ínim a Tesorería General de la República Garantizada 1600 (b, c) 1010 (b, c) — 345 (b, c) 3 470 — Empl. Fiscal 680 (a) 655 (a) + + 888 (c) + 1001 (c) 67(c) 23,2 13,4 + 290 (c) + — Accidentes del Trabajo Mutuales I. de Norm . Previsional 1 750 (c) 860 (b,c) Enfermedad Fonasa Isapres 2 030 (a, b) 570 (a, b) Seguro de Desempleo Cajas de Compensación I. de Norm . Previsional 1 600 (c) 1010 (c) --- 1,5 (d) + 27(c) 7,0 7,0 19 16 + + N otas (a) Cifras a diciembre de 1988, a base de información del SSS. (b) Cotizantes. Excluye FF.AA. y Carabineros. (c) Cifras provisorias a Die. de 1989, a base de información del SSS, SAFP y CIEDESS. (d) Estimación. Tasa depende de siniestralidad en cada empresa. Fuente: Arellano (1990), CIDES y elaboración propia. gado. Es así como el INP aún paga la mayor parte de las pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia, y recauda cotizaciones de los trabaja­ dores que no se cambiaron al sistema de AFP. El Fonasa, por otra par­ te, compite con las instituciones privadas (Isapres) que operan seguros de salud y ofrece también servicios de médicos e infraestructura pública de salud a quienes los demanden, a través de modalidades de co-pago según el nivel de ingreso de los solicitantes. Existe, además, un sistema de pensiones y salud especial para el personal de las F.F.A.A., que se financia con aportes de los asegurados y el Estado; ofrece beneficios predefinidos, y opera sobre la base del re­ parto. Cuadro 3 ESTRUCTURA DE LA SEG URIDAD SOCIAL EN CHILE C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 4 1 En el cuadro 3 se describe la estructura institucional del sistema ci­ vil, que se organiza en tomo a los Ministerios de Salud, de Trabajo y Previsión Social y de Hacienda, además del Banco Central de Chile y la Comisión Clasificadora de Riesgos. El Ministerio de Salud ejecuta sus funciones operativas mediante los Servicios de Salud, administra los programas del Fondo Nacional de Sa­ lud y fiscaliza a las Isapres a través de la Superintendencia respectiva. El Ministerio del Trabajo y Previsión Social, a través de la Superinten­ dencia de Seguridad Social (SSS), coordina la acción del Instituto de Nor­ malización Previsional y fiscaliza a las Cajas de Compensación y Mutuales. Por otra parte, a través de la Superintendencia de AFP este Ministerio norma y supervisa la acción de las Administradoras de Fondos de Pen­ siones. El Ministerio de Hacienda, a través de la Superintendencia de Va­ lores y Seguros (SVS), fiscaliza a las Cías, de Seguros de Vida y también a las AFP, cuando éstas son emisoras de valores de oferta pública. El Banco Central de Chile tiene la responsabilidad de la custodia física de los títulos representativos de las inversiones de los fondos de pensiones, pudiendo autorizar a otras instituciones para prestar este ser­ vicio. Le compete asimismo dictar las instrucciones para la inversión del encaje de las AFP y fijar los límites máximos de inversión de los fondos de pensiones (sin embargo, la ley determina cuáles instrumentos consti­ tuyen inversiones autorizadas; el valor mínimo que pueden alcanzar los límites que imponga el Banco Central, y fija además algunos topes de inversión). Al Banco Central le corresponde, por último, fijar la tasa de interés de actualización para el cálculo de los capitales necesarios de cada afiliado que accede a pensiones de invalidez o sobrevivencia. A la Comisión Clasificadora de Riesgos, organismo autónomo, le cabe la responsabilidad de establecer la metodología de clasificación obligatoria para todas las inversiones de los fondos de pensiones y de aprobar los proyectos respectivos que las AFP deben presentar mensualmente. 2. Descripción del sistema de AFP Las principales características del sistema de pensiones adoptado por Chile a partir de 1 8 son: capitalización individual de contribuciones de­ 91 finidas; pensiones de vejez variables según el saldo acumulado por cada 4 2 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. trabajador; pensiones de invalidez y sobrevivencia proporcionales a la ren­ ta imponible del afiliado; libertad para escoger institución administrado­ ra; administración privada de los Fondos de Pensiones; y rol subsidiario del Estado, que se manifiesta a través de la regulación y fiscalización del sistema y el pago asegurado de pensiones mínimas. Los beneficios que ofrece el sistema son las pensiones de vejez, inva­ lidez y sobrevivencia, así como la administración de cuentas de ahorro voluntario y cuentas de indemnización. El afiliado puede optar por 3 mo­ dalidades distintas de pensión: retiro programado, renta vitalicia y renta temporal con renta vitalicia diferida. Las pensiones se expresan en unida­ des reajustables (UF)2 La edad legal para pensionarse por vejez es de . 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres. No obstante, bajo ciertas condiciones es posible anticipar estas edades. La administración del sistema es responsabilidad de entidades pri­ vadas y competitivas, las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP), que cobran comisiones como retribución por esta labor. Parte de esta res­ ponsabilidad consiste en asegurar a los trabajadores contra el riesgo fi­ nanciero de la invalidez y sobrevivencia, y en invertir los fondos de pen­ siones. Este proceso de inversión está estrictamente regulado, con el objeto de ofrecer la máxima seguridad a los fondos de los trabajadores. Destaca el hecho de que el fondo de pensiones y la AFP están separados jurídica y patrimonialmente, de forma tal que un mal resultado en la gestión de la administradora no compromete al fondo de pensiones respectivo. A continuación se analizan con más profundidad las principales carac­ terísticas del sistema de AFP. a) Afiliación i) Condiciones de incorporación. El Decreto Ley 3.500, de 198 establece que los trabajadores depen­ 0, dientes, que no hayan cotizado en una institución del régimen antiguo, están obligados a incorporarse al régimen de AFP. Los trabajadores inde­ 2 La UF es una unidad de cuenta utilizada para las transacciones financieras, cuyo valor se modi­ fica diariamente de acuerdo a la trayectoria de la inflación durante el mes anterior, distribuida a lo largo de 30 días. A diciembre de 1990 cada UF equivalía a unos 20,9 dólares estadounidenses. C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 4 3 pendientes pueden incorporarse voluntariamente, al igual que aquellos tra­ bajadores que sean o hayan sido imponentes de alguna institución del régimen antiguo. Los miembros de las Fuerzas Armadas también mantie­ nen su régimen propio de pensiones. El trabajador no puede estar afiliado a más de una AFP o cotizar en ambos regímenes previsionales. Por regla general, el trabajador que se cambia del sistema antiguo al nuevo no puede revertir su decisión. Existen, sin embargo, excepciones en el caso de trabajadores que no tengan derecho al Bono de Reconocimiento, siempre que tengan registradas coti­ zaciones en el régimen antiguo o que teniendo derecho al Bono, registren a lo menos sesenta meses de cotizaciones con anterioridad a 1 979. El trabajador escoge libremente la AFP de su preferencia. No se auto­ riza la afiliación por grupo o por empresa. Las AFP no pueden rechazar la solicitud de inscripción de ningún trabajador, pero sí pueden cobrar comisiones de entrada. Los afiliados al sistema disponen de absoluta li­ bertad para cambiarse en cualquier momento de una AFP a otra. Sin embargo, el tramite de traspaso demora aproximadamente cuatro meses, lo que impide en la práctica cambiarse de AFP más de tres veces en el año. Al traspasarse desde una AFP a otra el trabajador no pierde derecho a obtener ninguno de los beneficios señalados en la ley. Esta caracte­ rística, propia de un sistema de capitalización individual de contribucio­ nes definidas, favorece la movilidad de la mano de obra. ii) Origen de las afiliaciones y traspasos entre AFP. Los trabajadores se incorporan a una determinada AFP concurriendo hasta algún lugar de atención al público o a través de un agente de venta de la respectiva Administradora. Los vendedores son agentes exclu­ sivos remunerados de acuerdo, principalmente, a la renta imponible del afiliado, por lo que tienden a concentrar su acción comercial en aquellos segmentos de afiliados de mayores ingresos. Los trabajadores que se in­ corporan por primera vez a una AFP carecen de experiencia laboral y, por lo general, reciben rentas relativamente bajas, lo que explica que me­ nos de la mitad de las nuevas afiliaciones al sistema se materialice a través de vendedores (cuadro 4). 4 4 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. Cuadro 4 M O V IM IE N T O S DE A FILIA D O S (Enero - diciembre de 1990) (1) Nuevas afiliaciones al sistema -Locales -Vendedores (2) Traspasos entre A.F.P. (3) Total de movimientos = (1) + (2) (4) Promedio de afiliados al año (5) Movimientos / Promedio de afiliados = (3) / (4) (6) Traspasos / Total de movimientos = (2) / (3) (7) Traspasos / Promedio de afiliados = (2) / (4) 268697 150 551 118146 383 763 652460 3623914 18,0% 58,8% 10,6% Fuente: SAFP y estimaciones propias. Distinta es la situación de los traspasos de afiliados entre AFP. Es­ tas despliegan importantes esfuerzos comerciales por ganar participación de mercado, especialmente en el segmento de afiliados con mayor renta. El 59% del total de movimientos de afiliados en el año 1990 correspon­ dió exclusivamente a traspasos entre una AFP y otra (cuadro 4), los que en más de 90% de los casos se materializaron por la acción de algún vendedor. b) Beneficios El sistema de AFP ofrece los beneficios de pensiones de vejez, inva­ lidez y sobrevivencia, así como la administración de cuentas de ahorro voluntario y de indemnización. Cada una de las pensiones tiene su propia forma de financiamiento y puede pagarse según tres modalidades distin­ tas: Retiro Programado, Renta Vitalicia Inmediata y Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida (cuadro 5). i) Modalidades de pensión. Al escoger la modalidad de Retiro Programado, el trabajador, al pen­ sionarse, mantiene su cuenta individual en la AFP a la que está afiliado y retira anualmente (en mensualidades) la cantidad que resulte de dividir el "saldo acumulado" por el "capital necesario" para pagar una unidad de pensión al afiliado o, fallecido éste, a sus beneficiarios con derecho 4 5 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización Cuadro 5 A LTER N A TIVA S DE PENSION: CARACTERISTICAS PRINCIPALES Alternativas Retiro Programado Renta Temporal Renta V it. D iferida Renta V italicia A.F.P. A.F.P. Cías, de Seguros Cías, de Seguros Permanente Se puede addantar renta vitalicia No existe Variable cada año Variable y luego fijo Fijo Afiliado Afiliado Cía. de Seguros Cía. de Seguros U.F. U.F. U.F. Garantía estatal Pensión mínima Pensión mínima Pensión mínim a más 75% sobre valor m íni­ mo con tope de 45 UF Genera herencia Si S i/N o No Administradón de los fondos Posibilidad de cambiar modalidad de pensión Monto pensión Propiedad de los fondos Unidad de reajuste Fuente: Elaboración propia a base del D .L Ns 3.500. a pensión (viuda, hijos con derecho a pensión y padres en ausencia de los anteriores). Esta anualidad se expresa en UF y se recalcula cada doce meses. El "saldo acumulado" es igual al total de cotizaciones pagadas (obli­ gatorias y voluntarias), más los traspasos de fondos que el trabajador de­ sea hacer desde la cuenta de ahorro voluntario, más la rentabilidad de las inversiones, más el monto del Bono de Reconocimiento, más el apor­ te adicional de la AFP en el caso de las pensiones de invalidez y sobre­ vivencia, menos el costo de las comisiones pagadas con recursos del fondo (más adelante se suministran mayores antecedentes acerca del Aporte Adi­ cional). El "capital necesario" depende a su vez de la expectativa de vida del grupo familiar y de una tasa de descuento que determinan las AFP a base de la rentabilidad real media del Fondo de Pensiones y la tasa de interés implícita en las rentas vitalicias otorgadas de acuerdo al Decreto Ley 3.500. El afiliado puede revocar en cualquier momento su decisión en favor 4 6 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. del Retiro Programado y optar por la alternativa de Renta Vitalicia In­ mediata o Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida. Además, el afi­ liado que reúna un saldo suficiente para financiar una pensión superior al 70% de la remuneración media imponible de los últimos diez afios, y superior al 120% de la pensión mínima puede disponer libremente del excedente. Por último, cuando se opta por Retiro Programado, en caso de fallecer el afiliado y no existir beneficiarios de pensión, los fondos que quedaren en la cuenta individual pasan a constituir herencia. Bajo la modalidad Renta Vitalicia, los afiliados pueden contratar el pago de la pensión con la compañía de seguros de vida que libremente elijan, la que se compromete a pagarles una renta mensual hasta su fa­ llecimiento y, posteriormente, a pagar pensiones de sobrevivencia a sus beneficiarios. Una vez que el afiliado ha suscrito el contrato respectivo, que es irrevocable, la AFP debe traspasar a la compañía de seguros los fondos de la cuenta individual que sean necesarios para el pago de la prima correspondiente. El trabajador pierde la propiedad de estos fondos, por lo que no se genera herencia en caso que a su muerte no existan otros beneficiarios de pensión. El monto de la renta vitalicia que ofrece la com­ pañía de seguros depende de la tasa de interés implícita a la cual está dispuesta a recibir los fondos que se le traspasan y de la expectativa de vida del grupo familiar de la persona que contrata la pensión. En el caso de la pensión de vejez anticipada es importante también la tasa a la cual se descuenta el Bono de Reconocimiento, pues este instrumen­ to no se hace efectivo sino hasta que el afiliado cumple la edad legal (60 años las mujeres y 65 años los hombres)3 Las compañías de seguros . compiten activamente a través del precio (tasas de interés) que ofrecen por los fondos recibidos de los trabajadores. El monto de la renta men­ sual que se pacte debe ser constante en el tiempo y estar expresado en UF. Si la renta vitalicia contratada es superior al 120% de la pensión mínima garantizada por el Estado y al 70% del promedio de la remu­ neración imponible mensual de los últimos diez años, el afiliado puede 3 No obstante en 1990 se abrió la posibilidad para que, por simple endoso, el trabajador ceda los de­ rechos sobre el Bono de Reconocimiento, ya sea a la compañía de seguros o a otros inversionistas. C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 4 7 disponer libremente del excedente que quedare en la cuenta de capitali­ zación, luego de cancelar la prima. No se puede optar por la modalidad de renta vitalicia cuando el monto de ésta es inferior a la pensión mínima. La renta vitalicia tiene ventajas para quienes valoran la estabilidad en el monto de la pensión a través del tiempo y quienes desean cubrir el riesgo financiero de superar el promedio de las expectativas devida. La modalidad de Renta Temporal con Renta Vitalicia Diferida fueesta­ blecida en 1988, con el objeto de permitir a los trabajadores que desearen optar por el retiro programado, cubrirse del riesgo financiero de la lon­ gevidad. Al optar por una Renta Temporal, el afiliado contrata con una compañía de seguros de vida el pago de una renta mensual fija en UF, a contar de una fecha futura posterior al momento que se pensiona. La prima convenida se traspasa de inmediato desde la cuenta individual del afiliado a la respectiva compañía de seguro. Entre la fecha que solicita esta modalidad y la fecha en que comienza a percibir la renta vitalicia, el afiliado recibe mensualmente una pensión financiada con fondos que se retienen especialmente para este propósito en la cuenta de capitali­ zación de la AFP. Lapensión temporal se calcula con una metodología similar a la utilizada para estimar los retiros programados. La Renta Vitalicia Diferida que se contrate no puede ser inferior al 50% del primer pago de renta temporal ni tampoco superior al 100% de dicho pago, y tiene las mismas características que la Renta Vitalicia Inmediata. ii) Financiamiento de las pensiones. El Decreto Ley 3.500 establece que las pensiones se financian con el saldo acumulado en la cuenta individual de cada afiliado. El "saldo acumulado" es igual al "capital acumulado" por el trabajador en su cuenta individual, más el Bono de Reconocimiento, más los traspasos que el afi­ liado desee realizar desde su cuenta de ahorro voluntario, más el Aporte Adicional que la AFP debe hacer cuando se trata de casos de invalidez y sobrevivencia y que, como hemos dicho, financia con un seguro que contrata con alguna compañía de seguros de vida. El "capital acumulado" en la cuenta individual es, a su vez, igual a la suma de cotizaciones pagadas durante toda la vida activa del afiliado, más la rentabilidad ob­ tenida por la inversión de esos recursos, menos los cobros efectuados por 4 8 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. Cuadro 6 F IN A N C IA M IE N T O DE LAS PENSIONES Pensiones de vejez Pensiones de invalidez y sobrevivenda -i- Capital acumulado + Cotizadones (obligatorias y voluntarias) + Rentabilidad de inversiones - Comisiones con cargo a la cuenta + Capital acumulado + Cotizadones (obligatorias y voluntarias) -i- Rentabilidad de inversiones - Comisiones con cargo a la cuenta + Bono de Reconocimiento + Bono de Reconocimiento + Traspasos desde la cuenta de ahorro volun­ tario (si el trabajador lo dedde) + Traspasos desde la cuenta de ahorro volun­ tario (si el trabajador lo dedde) + Aporte adidonal (finandado con seguro) + Complemento estatal, si se requiere (a) + Complemento estatal, si se requiere (a) Nota: (a) Si d saldo acumulado por el trabajador en la cuenta individual (sin considerar los traspasos desde la cuenta de ahorro voluntario) no fuere suficiente para finandar una pendón igual a la mínima garantizada por d Estado, opera este complemento estatal para ajustar la pen­ sión al mínimo estableado. Para tener derecho a la garantía estatal se debe cumplir con un mínimo de cotizadones. Fuente: Elaboradón propia a base de D .L Na 3.500. la AFP pagados con recursos de la cuenta que son la comisión fija, co­ misión por traspaso desde otra Administradora y, hasta 1987, comisión porcentual sobre el saldo (cuadro 6). No obstante, si el saldo acumulado en la cuenta individual, sin con­ siderar los traspasos desde la Cuenta de Ahorro Voluntario, es insuficiente para financiar una pensión igual a la mínima, los fondos del afiliado se complementan con un aporte estatal, siempre que el trabajador cumpla con los requisitos establecidos en la ley (mínimo de cotizaciones y edad legal para pensionarse). Esta garantía opera una vez que se encuentren agotados los recursos de la cuenta de capitalización individual o, en el caso de personas acogidas a la modalidad de renta vitalicia, cuando la renta convenida llegare a ser inferior a la pensión mínima. Cotizaciones. Todo trabajador dependiente, menor de 65 años si es hombre y 60 años si es mujer, debe cotizar mensualmente en la AFP donde esté afiliado el 10% de su remuneración imponible, hasta un to­ pe de 60 UF4 Esta cotización es de cargo del propio trabajador, pero . 4 A diciembre de 1990, 60 UF equivalían aproximadamente a US$1.250. C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 4 9 el empleador la retiene y la paga directamente a la AFP que correspon­ da. Los trabajadores dependientes con edades superiores a las señaladas pueden cotizar voluntariamente, al igual que los afiliados independientes, quienes pagan directamente en la AFP el mismo 10% sobre la renta de­ clarada. Aparte de la cotización obligatoria, el afiliado puede hacer cotizacio­ nes adicionales sin tope a la cuenta de capitalización, con el objeto de acrecentar su saldo y aumentar el monto de la pensión o adelantar la edad de retiro. Estas cotizaciones adicionales están completamente exen­ tas de impuestos hasta un máximo de 60 UF mensuales, medida que constituye un incentivo al ahorro de largo plazo, pues permite postergar el pago de impuestos hasta el momento de recibir la pensión. Cada trabajador puede asimismo cotizar en la cuenta de capitaliza­ ción individual las sumas que hubiese convenido con su empleador, con el único objeto de incrementar el capital para financiar una pensión an­ ticipada o para incrementar el monto de la pensión. Esta opción se in­ trodujo en marzo de 1990, con la intención de favorecer acuerdos entre empleadores y trabajadores de faenas pesadas, que permitieran a estos últimos adelantar la edad de retiro. Bono de Reconocimiento. Este es un instrumento emitido por las insti­ tuciones de previsión del régimen antiguo, por un valor estimativo del capital necesario para pagar la pensión que teóricamente el afiliado tenía devengada al momento del traspaso al sistema de AFP5 . El Bono, que se emite a nombre de cada trabajador, se ajusta por la inflación y gana un interés real anual del 4% hasta su fecha de pago efectivo. Se hace exigible en su totalidad al momento que el trabajador cumple la edad para pensionarse, o cuando se invalida o fallece. A par­ tir de marzo de 1 9 se autorizó la cesión de los derechos del bono 90 mediante simple endoso, con el objeto de aumentar su liquidez y ayudar así, como explicaremos más adelante, a facilitar la opción de pensión anti­ cipada. 5 Este valor se calcula en fundón del número de años cotizados en la institución del régimen anti­ guo y del valor de las remuneradones perdbidas por el trabajador, existiendo posibilidades en cuanto al período base para el cálculo de la remuneradón. La norma general considera las doce remuneraciones anteriores a junio de 1979. 5 0 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. Aporte adicional Este es el monto, expresado en UF, que resulta de la diferencia entre el capital necesario para financiar las pensiones de re­ ferenda y la suma del capital acumulado por el afiliado en su cuenta individual, induido el Bono de Reconocimiento, a la fecha en que el afi­ liado fallece o en que se le declara inválido. Este aporte es responsabilidad de la AFP que, para garantizar su pago, debe contratar un seguro con alguna compañía de seguros de vida. La Administradora financia la prima de este seguro con recursos pro­ pios. Una vez enterado el Aporte Adidonal en la cuenta del afiliado, queda constituido el total del saldo acumulado, y éste puede optar por la modalidad de pensión que desee. En caso que selecdone una Renta Vitalicia, firmará el contrato respectivo con la compañía de seguros selecdonada, que puede ser la misma con la cual la AFP tenga el contrato para cubrir los riesgos de Aporte Adidonal. El Aporte Adidonal fue incorporado en 1 8 como fuente de finan­ 98 ciamiento de las pensiones de invalidez y sobrevivencia. Con anterioridad, una vez produddo el siniestro, la AFP traspasaba a la compañía de se­ guros de vida con la que tuviese el contrato respectivo el saldo acumu­ lado en la cuenta individual del trabajador que se invalidaba o fallecía, induyendo el valor ya liquidado del Bono de Reconocimiento, para que esta misma compañía pagara la pensión correspondiente. Ese procedimien­ to fue modificado, obligándose a la compañía de seguros de vida a hacer el aporte en la AFP, de modo que el afiliado tuviese así libertad de escoger posteriormente aquella modalidad de pensión que le ofredera me­ jores condidones. Con esto se pretendía aumentar la transparencia y competenda en el mercado de seguros de vida. Sin embargo, la compañía de seguros con la cual la AFP tiene el contrato respectivo debe ofrecer al afiliado, como mínimo, las pensiones de referenda que fija la ley para el cálculo del Aporte Adidonal. iii) Tipos de beneficios. Pensión de vejez. Tienen derecho a pensión de vejez en el sistema de AFP los afiliados que cumplan 65 años de edad en el caso de los hombres y 60 años de edad en el de las mujeres. Existen, sin embargo, algunas disposidones que permiten pensionarse antes de esa edad, a las que nos referiremos más adelante. 5 1 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización Para tener derecho a pensión de vejez no se exige ningún otro re­ quisito distinto a la edad (como, por ejemplo, mínimo de cotizaciones o antigüedad en el sistema). Esta simpleza se justifica pues la pensión se financia con los propios aportes capitalizados por el trabajador. Sobre la base del mismo principio, no existe impedimento alguno para que un individuo que recibe una pensión del sistema antiguo y que ha vuelto a trabajar, pague cotizaciones en alguna AFP y llegue a obtener así una segunda pensión, o para recibir más de una pensión de vejez en el sis­ tema de AFP. Aunque los requisitos exigibles para obtener una pensión de vejez son simples, el proceso de tramitación de la solicitud de pensión es un tanto engorroso y se ha traducido, en la práctica, en una demora media superior a los tres meses, existiendo casos que se tramitan por más de nueve meses, en la materialización del beneficio desde que éste es soli­ citado (cuadro 7). En un intento por resolver este problema, en octubre de 1 9 se autorizó el cálculo de una pensión preliminar, que se co­ 90 mienza a pagar en un plazo aproximado de diez días después de pre­ sentada la solicitud, con el saldo que el afiliado posea en su cuenta. Así, éste dispone de una fuente de ingresos mientras se finalizan los trámites de la pensión definitiva6 . Cuadro 7 TIEM PO REQ UERIDO PARA OBTENER PENSIO N D E F IN IT IV A (M arzo de 1990) Pensión Vejez por edad Vejez anticipada Invalidez Sobrevivencia Promt dio en meses (a) 3,1 9,7 7,9 8,6 Nota; (a) Recientes medidas adoptadas por la SAFP (octubre de 199(1), podrían acelerar el pago de pensiones. Fuente: Elaboración propia en base a información de distintas fuentes. 6 La causa principal de la demora en el pago de las pensiones es la liquidación del Bono de Recono­ cimiento por parte de la institución del régimen antiguo donde el trabajador registraba cotizaciones. En espera de dicha liquidación, las pensiones preliminares se calculan con estimaciones del Bono que han hecho con anterioridad las mismas instituciones del régimen antiguo. 52 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. Los parámetros del sistema se han fijado en valores tales que, para el promedio de los trabajadores, los fondos acumulados en la cuenta in­ dividual deberían ser suficientes para financiar una pensión constante en unidades reajustables durante el resto de la vida del afiliado y las pen­ siones de sobrevivencia de sus beneficiarios cuando éste fallezca. El mon­ to efectivo de la pensión de vejez depende del saldo acumulado por el afiliado en su cuenta de capitalización individual; de la expectativa de vida del grupo familiar (calculada a base de tablas de mortalidad y ex­ pectativas de vida establecidas por el Instituto Nacional de Estadísticas); y de una tasa de descuento necesaria para actualizar los flujos respectivos. Bajo la modalidad de retiro programado, el monto de la pensión se recalcula todos los aflos en función de los parámetros señalados, uti­ lizando como tasa de descuento un promedio ponderado entre la ren­ tabilidad de las inversiones del respectivo fondo de pensiones y la tasa de interés implícita en las rentas vitalicias otorgadas según el Decreto Ley 3.500. En caso de optar por una renta vitalicia, el trabajador recibe hasta su fallecimiento una pensión fija en UF. En ambas modalidades de pensión, existe la posibilidad de retirar excedentes de libre disposición si la pensión resultante supera el 70% del promedio de la remuneración imponible de los últimos diez años y el 120% de la pensión mínima. Así, el sistema de AFP no garantiza un determinado nivel de pensio­ nes de vejez, en relación a la renta imponible. Como vimos anteriormente, esta pensión depende del saldo acumulado por cada afiliado en su cuenta individual, además de la expectativa de vida del grupo familiar y de la tasa de descuento. El saldo acumulado depende, a su vez, de pará­ metros tales como la rentabilidad de las inversiones; el costo de las comi­ siones pagadas con recursos del fondo acumulado; la densidad de las cotizaciones en el tiempo; y la evolución de la renta imponible. El nivel de la pensión es muy sensible a cambios en estos parámetros. Por ello, resulta aventurado hacer estimaciones de los beneficios de vejez que en­ tregarán las AFP en el largo plazo a los trabajadores. Sin embargo, para fines referendales se ha hecho un ejercicio de estimación a base de su­ puestos muy conservadores, cuyos resultados se muestran en el cuadro 8. Estos sugieren que el sistema de AFP podría llegar a financiar pensio­ nes superiores al 78% de la renta imponible para todos los afiliados hom­ bres, y superiores al 55% para las mujeres, si la rentabilidad de las inver- 5 3 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización Cuadro 8 E S TIM A C IO N DE PENSIO N DE VEJEZ SEGUN DOS HIPO TESIS A LTER NA TIVAS (% de la renta imponibleXa) Renta im ponible inicial ($) 25000 40000 100000 200000 360 000 Rentabilidad 5% real anual (b) Hombre M ujer 75,7 77,4 79,0 79,6 79,9 53,3 54,5 55,6 56,0 56,2 Rentabilidad 6% real anual (b) Hombre M ujer 97,4 99,6 101,8 102,5 102,8 66,1 67,6 69,1 69,6 69,8 Notas; Supuestos utilizados; 1) Comisión fija media del Sistema a marzo de 1991. 2) Crecimiento de salarios imponibles; 2% real anual hasta los 50 años. 3) Edad inicio vida laboral: 22 años. 4) Afiliado hombre supone cónyuge de 60 años. 5) Afiliado mujer no supone beneficiarios. 6) Periodos no cotizados; 7% como porcentaje del total. (a) Promedio de los últimos 10 años. (b) Rentabilidad de Fondo de Pensiones. Fuente: Elaboración propia. ‘iones fuera de 5%. Si esta rentabilidad fuera un punto porcentual más alta, las cifras suben a 1 0 y 68%, respectivamente. 0 La pensión de vejez de las mujeres tiende a ser menor que la de los hombres como proporción de la renta imponible, porque ellas se re­ tiran a más temprana edad, (su fondo acumulado entonces es menor) y tienen, además, mayores expectativas de vida (deben recibir pensión du­ rante un mayor número de años). Aunque esta situación ha provocado cierta controversia, no existe una solución simple al problema dentro del marco impuesto por la capitalización individual. Pensión anticipada de vejez. La ley permite anticipar la pensión de vejez siempre que se cumplan los siguientes requisitos: - Acumular en la cuenta de capitalización individual un fondo sufi­ ciente para financiar una pensión igual o superior al 50% del promedio de rentas imponibles de los últimos 1 años de trabajo; y, 0 - Obtener una pensión igual o superior al 110% de la pensión míni­ ma garantizada por el Estado. La opción de pensión anticipada ha estado abierta en la práctica a un número limitado de trabajadores, y principalmente bajo la modali­ 5 4 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. dad de renta vitalicia. Esto se debe a que para efectos de calcular la pensión de retiro programado, hasta marzo de 1 9 las AFP podían con­ 90 siderar el Bono de Reconocimiento como parte del capital acumulado sólo en el momento que este instrumento se liquidaba. En consecuencia, re­ sultaba muy difícil que un afiliado lograra financiar exclusivamente con las cotizaciones capitalizadas que había acumulado en el sistema de AFP durante un máximo de nueve años (1981-1990) una pensión anticipada de retiro programado superior al 50% de su promedio de renta imponible. Por otra parte, la posibilidad de obtener una renta vitalicia de monto superior al mínimo establecido en la ley depende en gran medida del valor al cual la compañía de seguros esté dispuesta a aceptar el Bono de Reconocimiento. Como las tasas de retomo implícitas en otros instru­ mentos de renta fija que pueden ser objeto de inversión por parte de las compañías superan por dos o tres puntos el 4% al que se capitaliza este Bono, el afiliado debe aceptar un fuerte castigo en su valor si desea transferirlo, junto a su saldo acumulado, a una compañía de seguros. Na­ turalmente, esto disminuye el monto de la pensión que puede financiar. A partir de 1 9 se autorizó la cesión, a través de un simple endoso, 90 de los derechos sobre los Bonos de Reconocimiento. Con ello se abrió el mercado secundario para este instrumento lo cual, si aumenta su de­ manda y mejora su precio, debería facilitar la opción de pensión anti­ cipada. Pensión de invalidez. Tienen derecho a pensión de invalidez los afiliados no pensionados que tengan menos de 65 años los hombres y 60 años las mujeres, y que cumplan los siguientes requisitos: - Pérdida de al menos dos tercios de su capacidad de trabajo, en cuyo caso se accede a una pensión de invalidez total; o, - Pérdida superior al cincuenta por ciento e inferior a dos tercios de la capacidad de trabajo, lo que da derecho a una pensión de invalidez parcial. La alternativa de invalidez parcial comenzó a operar en agosto de 1 990. Antes de esa fecha los afiliados sólo teman derecho al beneficio de pensión por invalidez total. En el caso de los trabajadores dependientes, la ley distingue entre afiliados que estaban trabajando al momento de invalidarse y quienes es­ taban cesantes, y fija distintos montos para las pensiones de invalidez 5 5 C hile Experiencia con un Régimen de Capitalización Cuadro 9 D E TE R M IN A C IO N D EL M O N TO DE LA PENSIO N DE IN V A U D E Z (Según tipo de afiliado) Tipo de afiliado M onto de la Pensión (1) Cotizante Invalidez total Invalidez pardal 70% del ingreso base 50% del ingreso base Cesantes con derecho a seguro (2) Invalidez total Invalidez parcial 50% del ingreso base 35% del ingreso base Independientes y cesantes sin derecho a seguro Invalidez total Invalidez parcial Depende del saldo acumulado en la cuenta individual (no hay aporte de la G a. de seguros). Notas: (1) Ingreso base es igual al promedio mensual de las rentas imponibles de los últimos diez aftos, ajustadas por inflación, incluidos los meses no cotizados. En el caso de trabajadores con menos años de afiliación, se calcula a base del período efectivamente afiliado, con un mínimo de dos años (excepto que la invalidez se produzca por acidente). (2) Tienen derecho a seguro de invalidez y sobrevivencia los trabajadores dependientes con un período de cesantía de hasta doce meses. Fuente: Elaboración propia a base del D .L Ns 3.500. total y pardal. En el cuadro 9 se indican laspensiones de referencia para cada caso particular. Es interesante señalar que los afiliados que estaban cesantes al mo­ mento de producirse la invalidez mantienen el derecho al seguro de invali­ dez y sobrevivenda, aunque con una pensión de referencia menor, siem­ pre que la dedaradón de invalidez se produzca dentro del período de doce meses desde la última cotizadón y que el trabajador haya cotizado como mínimo durante seis meses en el año anterior al primer mes de cesantía. Respecto de los trabajadores independientes que se encuentren coti­ zando al momento del siniestro, la ley establece lasmismas pensiones que para los afiliados dependientes ocupados. En todos los casos anteriores, la compañía de seguros entera en la cuenta individual del trabajador el Aporte Adidonal requerido para com­ pletar el capital necesario para el pago de las respedivas pensiones. Una vez efectuado este aporte, el trabajador dedde la modalidad de pensión que prefiere. 5 6 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. El monto de la pensión de trabajadores dependientes con un período de cesantía superior a doce meses y de trabajadores independientes que no se encuentren cotizando al momento de ocurrir la invalidez, depende del saldo que tengan acumulado en su cuenta individual, sin que tengan derecho a aporte alguno de la compañía de seguros. No obstante, si en cualquiera de los casos antes señalados la pensión resultante es inferior a la mínima y el trabajador cumple con los requisitos establecidos en la ley para tener derecho a la garantía de pensión mínima, el Estado complementa la diferencia de recursos que sea necesaria para que el tra­ bajador reciba esa pensión mínima. La invalidez es calificada por comisiones de médicos que funcionan en cada región del país, y que dependen de la Superintendencia de Ad­ ministradoras de Fondos de Pensiones (SAFP). Los dictámenes de estas comisiones pueden ser apelados por el afiliado, la AFP, o la compañía de seguros con la cual se tenga contratado el seguro respectivo, ante una Comisión Médica Central formada por tres médicos, también dependiente de la SAFP y con sede en Santiago, la capital del país. Previo a la incorporación del beneficio de invalidez parcial en 199 , 0 los dictámenes de invalidez eran definitivos. Sin embargo, actualmente se establece que dichos dictámenes serán revisados luego de tres años, pudiendo quedar sin efecto en caso de que se haya producido recuperación en el trabajador. Este cambio, que entró en vigencia en agosto de 1990, merece algunas críticas, pues puede perjudicar a quienes, después de es­ tar tres años sin trabajar, pierdan el derecho a pensión y deban reincor­ porarse en condiciones desventajosas a la fuerza laboral. La ausencia de normas estandarizadas para calificar cada solicitud de invalidez y las dificultades de los afiliados para exponer sus casos ante las comisiones respectivas, han sido los principales problemas del funcionamiento de las comisiones médicas durante estos años. La situa­ ción ha mejorado luego que se obligó a las AFP a financiar los gastos de estas comisiones y que, fruto de la experiencia acumulada, se han ido perfeccionando y estandarizando los criterios para decidir la invalidez. Las dificultades del proceso de calificación de invalidez han incidido también en la demora con que se paga este beneficio, tras la solicitud respectiva. Estimaciones efectuadas en marzo de 1 9 indicaron que, en 90 promedio, transcurrían ocho meses antes que un afiliado recibiera su pri- C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 5 7 mer pago de pensión (cuadro 7). Esta demora se explicaba por las ineficiendas recién comentadas; por la lentitud con que se efectúa la liqui­ dación del Bono de Reconocimiento, cuyo valor es revisado por la entidad fiscal responsable antes de pagarlo, (esta sólo puede aumentarlo o man­ tenerlo); y por el tiempo que se toman las compañías de seguros en el análisis de los antecedentes necesarios para el cálculo del pago que deben hacer a la AFP respectiva. Al igual que en el caso de las pensiones de vejez, los pagos de pensión de invalidez se han acelerado desde octubre de 1990, merced al cálculo de pensiones preliminares una vez que se reconoce formalmente la invalidez de un trabajador. Pensiones de sobrevivencia. Tienen derecho a pensión de sobrevivencia generada por afiliados activos o pensionados al momento de fallecer, la cónyuge del afiliado; el cónyuge inválido; los hijos solteros inválidos o menores de 1 años; los 8 hijos solteros menores de 24 años,siempre que se encuentren estudiando; las madres de hijos naturales del causante, siem­ pre que sean solteras o viudas y vivan a sus expensas; y, en caso que no existan los anteriores beneficiarios, los padres del afiliado, siempre que sean causantes de asignación familiar. En el caso de los beneficiarios de trabajadores dependientes, el mon­ to de las pensiones de sobrevivencia se fija como un porcentaje del in­ greso cubierto por el seguro, distinguiéndose entre los afiliados que esta­ ban cotizando a la fecha del fallecimiento y los que estaban cesantes. En el primer caso, el ingreso cubierto es igual al 70% del ingreso im­ ponible medio mensual de los diez años anteriores al fallecimiento del trabajador, cifra que se actualiza de acuerdo a la inflación, sin ajustar por los meses no cotizados. En el segundo caso, se toma el 50% de este mismo ingreso, a condición que el trabajador registre por lo menos seis meses de cotizaciones en el año anterior a la cesantía y que ésta no exceda de doce meses. Los beneficiarios de pensiones de sobrevivencia de afiliados indepen­ dientes que se encontraban cotizando al momento del fallecimiento tienen derecho a las mismas pensiones que los beneficiarios de afiliados depen­ dientes ocupados. La compañía de seguros debe depositar en la cuenta del afiliado el Aporte Adicional por el monto que sea necesario para pagar las res­ pectivas pensiones. Sin embargo, en el caso de afiliados dependientes con 5 8 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. un período de cesantía superior a doce meses y de afiliados indepen­ dientes que no hayan estado cotizando al momento de ocurrir el siniestro, el monto de las pensiones de sobrevivencia en favor de sus beneficiarios se calcula sobre la base del saldo acumulado en la cuenta individual, sin que tengan derecho a aporte alguno por parte de la compañía de seguros. Las pensiones de sobrevivencia generadas por afiliados pensionados por invalidez y vejez bajo la modalidad de renta vitalicia son calculadas sobre la base de la pensión que recibía el causante. En el caso de los beneficiarios de dependientes ocupados, al ingreso cubierto por el seguro se le aplican los mismos porcentajes. Por último, los beneficiarios de afiliados pensionados por invalidez o vejez acogidos a la modalidad de retiro programado, tienen derecho a pensiones de sobrevivencia que dependen del saldo acumulado en la cuenta. En el cuadro 1 se indican las pensiones correspondientes a cada 0 tipo de beneficiario, como porcentaje del ingreso base y del ingreso cu­ bierto por el seguro. A éstas hay que sumar otro beneficio para los fami­ liares del afiliado fallecido, quienes tienen derecho a retirar de la cuenta individual una cantidad igual a UF 1 por concepto de cuota mortuoria 5 (esto es poco más de 300 dólares estadounidenses, a fines de 1990). Cuenta de ahorro voluntario. A partir de 1 8 los afiliados fueron auto­ 98 rizados para efectuar, en una cuenta especial y a su nombre en la AFP respectiva, depósitos voluntarios que no tienen el carácter de cotizaciones provisionales. Estos depósitos se pueden hacer directamente en la AFP o mediante descuentos por planilla. En este último caso, el trabajador otorga un man­ dato a su empleador para que retenga el monto o el porcentaje de la remuneración que indique y lo deposite mensualmente en la cuenta de ahorro voluntario de manera simultánea con el pago de la cotización pre­ visional obligatoria en la cuenta de capitalización. Los afiliados independientes depositan directamente en esta cuenta y, desde fines de 1988, están autorizados para extender un mandato a la AFP que permita a ésta traspasar mensualmente fondos desde su cuen­ ta de ahorro voluntario a su cuenta de capitalización individual, con el fin de cubrir la cotización para pensiones y otras cotizaciones provisionales 5 9 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización Cuadro 10 D E TE R M IN A C IO N DEL M O N TO DE LA PENSIO N DE SO B REVIVEN CIA (1) M onto Pensión (% Ingreso base) % del ingreso base cubierto por el seguro A filiado cotizante A filiado cesante con derecho a seguro - Cónyuge c/hijos c/derecho a pensión 50 35,0 25,0 - Cónyuge s/hijos c/derecho a pensión 60 42,0 30,0 Beneficiario - Hijos con derecho a pensión 15 10,5 7,5 - Madre de hijos naturales con derecho a pensión 30 21,0 15,0 - Madre de hijos naturales sin hijos con derecho a pensión 36 25,0 18,0 - Madres con derecho a pensión 50 35,0 25,0 Nota: (1) Ingreso base es igual al promedio mensual de las rentas imponibles de los últimos diez años, ajustadas por inflación, incluidos los meses no cotizados. En el caso de trabajadores con menos años de afiliación, se calcula a base del período efectivamente afiliado, con un mínimo de dos años (excepto cuando el fallecimiento del causante es por accidente). In­ greso cubierto por el seguro es igual al 70% del ingreso base en el caso de afiliados coti­ zantes; y al 50% del ingreso base, en el caso de afiliados que se encuentren cesantes por un período máximo de doce meses. Las pensiones de sobrevivencia generadas por pensio­ nados de vejez e invalidez acogidos a renta vitalicia se calculan como porcentaje de la pen­ sión recibida. En los casos de afiliados que se encuentren cesantes por un período supe­ rior a doce meses, de independientes sin derecho a seguro y de afiliados pensionados por invalidez o vejez acogidos a retiro programado, los montos de las pensiones de sobrevi­ vencia dependen del saldo acumulado en la cuenta individual. En todo caso, las pensio­ nes de los beneficiarios deben guardar las mismas relaciones establecidas en el cuadro. Fuente: Elaboración propia a base de D .L Ns 3.500. que corresponda (por ejemplo, salud). Se puede efectuar hasta cuatro retiros anuales de libre disponibilidad desde la cuenta de ahorro voluntario, sin limitaciones de monto. Los tras­ pasos hacia la cuenta de capitalización individual no son considerados retiros. En marzo de 1 9 se autorizó también la acreditación del saldo de 90 la cuenta de Ahorro Voluntario como ahorro previo para efectos de acceder a los subsidios otorgados a través de los sistemas habitadonales que operan por intermedio de los Servicios (gubernamentales) de Vivienda y Urbani­ zación. Esta posibilidad, que se hará efectiva tan pronto la SAFP dicte la normativa pertinente, debería significar un vigoroso estímulo al ahorro 6 0 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. para vivienda y contribuir a un acercamiento entre la Administradora y sus afiliados. Por otra parte, seguramente significará aumentosde los cos­ tos de administración paralas AFP. Para efectos de su inversión, los recursos de ahorro voluntario se consolidan con el respectivo fondo de pensiones, emendóse su inversión a las mismas pautas aplicadas a este último. Las AFP están autorizadas a cobrar comisiones fijas en pesos por los retiros que los afiliados efectúen de su cuenta de ahorro voluntario, pero ninguna de ellas lo ha hecho hasta la fecha. Esta cuenta fue concebida como un instrumento de ahorro sistemá­ tico, de especial atractivo para trabajadores de bajos niveles de ingresos, quienes sólo tienen acceso limitado a las formas más tradicionales de ahorro financiero, por los altos costos de las transacciones en relación a su bajo monto de ahorro potencial. Se pensaba, además, que este mecanismo per­ mitiría aumentar el monto de la pensión futura o adelantar la edad de retiro de estos trabajadores. Por esta razón, se autorizó también a los afiliados para que traspasen el total o parte de los fondos de su cuenta de ahorro voluntario a su cuenta de capitalización individual. Cuentas de indemnización. Como resultado de reformas laborales apro­ badas en 1990, los trabajadores de casa particular tienen derecho a una indemnización por término de contrato (cualquiera sea la causa) equiva­ lente a un 4,11% de su remuneración imponible por cada mes de presta­ ción de servicios, con un tope de once años. Para tal efecto el empleador debe depositar este porcentaje de la remuneración en una cuenta especial que debe abrirse en la AFP donde el trabajador se encuentre afiliado. Estos fondos, más la rentabilidad obtenida en su inversión, pueden ser retirados por el trabajador cuando se dé término al contrato de trabajo. Los restantes trabajadores tienen derecho a una indemnización por despido equivalente a un mes por año de servicio, con un tope de once años. No obstante, a partir del séptimo año de la relación laboral las partes pueden convenir una indemnización pagadera a todo evento. En estos casos, el empleador deberá depositar mensualmente, en una cuenta de ahorro especial en la AFP donde se encuentre afiliado el trabajador, el porcentaje de las remuneraciones mensuales que se hubiere fijado en el pacto correspondiente (con un mínimo de 4.11%). Estos fondos sólo pueden ser girados una vez que el trabajador acredite que ha dejado de prestar servicios en la empresa respectiva. 6 1 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización c) Administradón i) Las AFP. Las AFP son sociedades anónimas cuyo giro exclusivo es administrar un fondo de pensiones y otorgar las prestaciones y beneficios que establece el Decreto Ley 3.500. La ley exige a estas sociedades disponer de un capital mínimo, cuyo monto depende del número de afiliados (cuadro 11), y mantener un activo denominado Encaje, que debe ser como mínimo igual al 1% del Fondo de Pensiones que administren. No existen otras restricciones de importancia para la constitución de una Administradora. Cuadro 11 CARACTERISTICAS DE LAS A D M IN ISTR A D O R A S DE FONDOS DE PENSIONES (AFP) Tipo de sociedad: Sociedad anónima de giro exclusivo Giro: Recaudo de cotizaciones; pago de pensiones; administración de cuentas individuales e inversión del fondo de pensiones; administración de cuen­ ta de ahorro voluntario y de indemnización; tramitación de Bono de Re­ conocimiento. Patrimonio mínimo: Según número de afiliados. N a de Afiliados 0 - 4999 5 000 - 7 499 7 500 - 9 999 10 000 Regulación: - Patrimonio mínimo (1) UF UF UF UF 5 000 10 000 15 000 20000 Debe mantener encaje igual o superior al 1% del Fondo de pensiones. Su­ jetas a lo dispuesto el D.L. N a 3.500 y sus reglamentos. Inversiones sujetas también a regulación por parte del Banco Central y la Comisión Clasifica­ dora de Riesgos. Fiscalizadas por la SAFP y la SVS. Nota: (1) Valor UF al 31 de diciembre de 1990 = $ 7 043,39. Fuente: Elaboración propia. Las AFP sólo pueden pagar pensiones de vejez, invalidez y sobrevi­ vencia; recaudar las cotizaciones correspondientes; administrar las cuentas individuales de los trabajadores; invertir los fondos de pensiones; tramitar la obtención del Bono de Reconocimiento y administrar cuentas de ahorro voluntario y cuentas de indemnización. Además, las AFP que cumplan con la condición de un determinado nivel de patrimonio están autorizadas 6 2 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. a prestar a otras los servidos de recaudación, administración de cuentas individuales e inversión del respectivo fondo de pensiones. Sin embargo, hasta la fecha no se ha firmado ningún contrato de este tipo. La ley establece la completa separadón patrimonial entre el respectivo fondo de pensiones y la sodedad administradora (AFP). Esta última debe llevar una contabilidad separada del fondo de pensiones que administra, el cual constituye un patrimonio independiente y distinto al de la AFP. De esta manera, una eventual falencia de la sodedad administradora no afecta al fondo que ésta administra. De presentarse esta situadón, los titu­ lares disponen de noventa días para proceder al traslado de sus ahorros previsionales a otra entidad. Si no lo hirieren, el liquidador transferirá los saldos de las cuentas a la AFP que se determine de acuerdo al regla­ mento. ii) Ingresos de las AFP. Los ingresos de las AFP provienen prindpalmente (71% en 1990) del cobro de comisiones a sus cotizantes. Además perciben ingresos por la inversión del Encaje y la Reserva Prima y de otras fuentes operadonales y no operadonales. La Reserva Prima es una cuenta constituida por los recursos que las AFP deben provisionar para el pago de la prima del seguro de invali­ dez y sobrevivenda a la compañía de seguros de vida con la que man­ tengan el contrato respectivo. Este pago se efectúa al mes siguiente de aquel en que el trabajador paga las comisiones que servirán a la AFP para financiar el seguro. Por lo tanto, tales recursos permanecen en forma transitoria en la administradora, generando rentabilidad. Comisiones. Las AFP están autorizadas para cobrar comisiones a sus afiliados como retribudón por los servicios prestados. Estas comisiones de­ ben ser idénticas para todos los afiliados a una misma AFP dentro de cada grupo. Se distinguen para estos efectos tres grupos de afiliados: tra­ bajadores dependientes; trabajadores independientes; y trabajadores sin de­ recho al seguro de invalidez y sobrevivenda (mayores de 65 años los hombres y 60 años las mujeres, o pensionados). Algunas AFP cobran mayores comisiones a los trabajadores depen­ dientes que a los independientes, porque los primeros están cubiertos por el seguro de invalidez y sobrevivencia en caso de cesantía hasta por un período de doce meses. C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 6 3 Son objeto de cobro de comisiones el depósito de las cotizaciones y la transferencia del saldo de la cuenta de capitalización desde una AFP a otra (sólo puede cobrar la que recibe los fondos). Además, las AFP pueden cobrar comisiones por concepto de retiros para pensión y retiros desde la cuenta de ahorro voluntario. La ley no fija el monto de las comisiones, pero sí establece las bases sobre las cuales éstas se pueden cobrar (cuadro 12). Cuadro 12 C O M ISIO N ES QUE PUEDEN COBRAR U S A J.P . (1) Concepto Base sobre la cual se aplica Cotizaciones periódicas Porcentaje de la renta imponible y /o suma fija (por cotización pagada) Porcentaje del monto traspasado y /o suma fija (por una vez) Porcentaje del monto retirado y /o suma fija (por retiro) Monto fijo (por retiro) Transferencia de saldo hacia la A.F.P. Retiro para pensión Retiro Cuenta de Ahorro Voluntario N o t* (1) En 1988 se eliminó la autorización para cobrar comisión porcentual sobre el saldo acumu­ lado en la cuenta de capitalización individual de cada afiliado, con el argumento que res­ taba transparencia al sistema de comisiones, pues hada más difícil el cálculo dei costo previsional total (suma de comisiones pagadas). Fuente; Decreto Ley Na 3.500. Contablemente todas las comisiones se pagan con el saldo de la cuenta (de capitalización individual o de ahorro voluntario según sea el caso). Sin embargo, la comisión porcentual por depósitos periódicos no afecta el saldo acumulado, pues previamente se ha depositado en la cuenta una cantidad igual que se ha cobrado al trabajador como porcentaje de su renta imponible. En la práctica las AFP han aprovechado sólo algunas de las alterna­ tivas que señala la ley, pues ninguna cobra comisiones por retiro para pensión o ahorro voluntario, y sólo una cobra comisión por traspaso de fondos7 De esta manera, los ingresos por comisiones de las AFP depen­ . 7 El requisito legal de mantener un encaje igual al 1% del respectivo fondo de pensiones, ha lleva­ do a algunas A.F.P. en formación a cobrar comisión por traspaso para financiar su crecimiento. Es el caso de A.F.P. Futuro, que inició operaciones en 1989. En el cuadro 28 se hace un análisis com­ parativo del cobro de comisiones. 6 4 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. den en la actualidad fundamentalmente de la evolución del empleo (nú­ mero de cotizantes) y del nivel de remuneraciones reales. iii) Egresos de las AFP. El principal egreso de las AFP corresponde al pago de la prima del seguro de invalidez y sobrevivencia a las compañías de seguros de vida (39,6% de los costos totales en 1990). Los contratos con estas compa­ ñías se licitan públicamente y los resultados deben ser informados por las AFP a través de los diarios. Las primas se establecen en función de un porcentaje base de la planilla de remuneraciones de los cotizantes a la AFP. No obstante, la mayoría de los contratos consideran ajustes (tri­ mestrales, semestrales) a las primas, de acuerdo a las diferencias que se produzcan entre el costo base estimado de los siniestros y el costo efec­ tivo, ya sea por variaciones en la siniestralidad y/o en la tasa de actuali­ zación del Banco Central (utilizada para el cálculo del Aporte Adicional). En algunos casos, los contratos contemplan también una participación de las AFP en los ingresos financieros que obtienen las compañías de seguros por la inversión de las reservas constituidas. Las AFP incurren además en costos propios de la administración de las cuentas individuales, ítem en el que hay que incluir la recaudación de cotizaciones, el abono de cuentas, la entrega de información al afiliado, el pago de pensiones y la administración del fondo. El concepto más importante es el pago de remuneraciones, seguido de los gastos de ad­ ministración propiamente tal y los gastos computacionales. Dada la competencia existente en el mercado, las AFP también incu­ rren en gastos por esfuerzos comerciales para atraer nuevos afiliados y mantener los existentes. Una fracción importante de estos egresos corres­ ponde a las remuneraciones de los vendedores. El resto se destina a desem­ bolsos tales como publicidad en medios de prensa (escrita y televisión), folletos, artículos promocionales, y otros. d) Inversión de los fondos El fondo de pensiones que administra cada AFP está conformado por la suma de los saldos de las cuentas de capitalización individual, (para finandamiento de pensiones), más la suma de los saldos de las C hile Experiencia con un Régimen de Capitalización 6 5 cuentas de ahorro voluntario (de libre disponibilidad) y de indemniza­ ción. El valor de cada fondo se expresa en "cuotas". El valor de la cuota se modifica diariamente, de acuerdo con los resultados que obtenga la AFP respectiva en la inversión del fondo de pensiones, por concepto de reajustes, intereses, dividendos y ganancias de capital. El número total de cuotas cambia cuando se depositan cotizaciones, se pagan pensiones, se traspasan los fondos a otra AFP o compañía de seguros, o se pagan comi­ siones financiadas con los recursos del fondo de pensiones. i) Normas en materia de inversión. Los fondos de pensiones pueden invertirse exclusivamente en los ins­ trumentos financieros autorizados por ley. Las normas legales establecen distintos mecanismos de protección de los fondos acumulados, que tienen como objetivo limitar el riesgo, promover la transparencia en las opera­ ciones y facilitar la fiscalización del proceso de inversión. Entre tales nor­ mas destacan la diversificación por instrumento y emisor; la clasificación de riesgo de los títulos adquiribles por los fondos; la obligación de efec­ tuar las transacciones en mercados autorizados; la valorización estanda­ rizada de las inversiones; y la separación entre el fondo de pensiones y la respectiva AFP. Adicionalmente, la ley protege al trabajador de los riesgos deriva­ dos de un desempeño ineficiente de su AFP en la inversión del fondo, exigiéndole a ésta una rentabilidad mínima respecto del promedio del to­ tal de los fondos que manejan las administradoras. Los límites máximos de inversión por instrumento y emisor son fija­ dos por el Banco Central, dentro de los rangos señalados en el Decreto Ley 3.500. La clasificación de riesgo está a cargo de la Comisión Clasi­ ficadora de Riesgo. Límites por tipo de instrumento. En el cuadro 1 se da cuenta de los 3 límites de inversión por instrumento a que están sujetos en la actualidad los fondos de pensiones. La normativa acerca de límites de inversión ha experimentado numerosas modificaciones durante estos años, que han abier­ to oportunidades cada vez mayores a los fondos de pensiones, a fin de evitar que el rápido crecimiento del total de recursos acumulados agota­ ra los límites originales y provocara una excesiva concentración en pocos instrumentos. Los cambios han sido graduales, para permitir que los mer- 66 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. Cuadro 13 FO NDO S DE PENSIONES: LIM ITE S DE IN V E R S IO N SEGUN IN STR U M EN TO S Limites por instrumento % Fondo de Pensiones 1. Instrumentos estatales 45 2. Letras hipotecarias 80 3. Depósitos a plazo, títulos representativos de captaciones o garantizados por instituciones financieras - de corto plazo (menos de un año) 50 30 4. Bonos de empresas públicas y privadas 50 5. Cuotas de otros fondos de pensiones 20 6. Acciones de sociedades anónimas abiertas (a + b + c) a) Sociedades con propiedad desconcentrada b) Sociedades inmobiliarias c) Sociedades con propiedad concentrada 30 30 10 10 7. Cuotas de fondos de inversión 10 (1) 8. Efectos de comercio 10 9. Instrumentos financieros emitidos en el extranjero 10(2) N otas (1) Si se trata de Fondos de Inversión de Capital de Riesgo, el limite es 5%. (2) PRra que esta autorización se haga efectiva, falta la aprobación de la normativa que regu­ lará estas inversiones. Hasta octubre de 1991 el límite máximo es igual al 1%. Cada do­ ce meses, a partir de esa fecha, se puede aumentar en un punto porcentual hasta el quin­ to año, en que podría establecerse el 10% señalado. El Banco Central debe fijar los límites efectivos. Fuente: Elaboración propia a base de D .L Ns 3.500. cados financieros alcanzaran el grado de profundidad y eficiencia suficientes para garantizar una adecuada intermediación de los recursos previsionales y para permitir también que las AFP acumularan experiencia en la admi­ nistración de tales recursos. Hoy en día, los fondos de pensiones están autorizados a invertir, directa o indirectamente, en gran parte de los activos financieros disponi­ bles en el mercado de capiteles chileno, con las excepciones principales de acciones de AFP, compañías de seguros, administradoras de fondos de inversión, administradoras de fondos mutuos, cuotas de fondos mu­ tuos e instrumentos emitidos por empresas que tengan menos de tres años de historia. Sin embargo, en todos los casos, con excepción de los ins­ trumentos estatales, se exige una clasificación de riesgo favorable. Límites por emisor. En el cuadro 1 se resumen los límites de inversión 4 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización 6 7 en instrumentos emitidos por cada emisor. Estos límites dependen del ta­ maño del fondo inversionista, del patrimonio del emisor y de la clasifi­ cación de riesgo del instrumento respectivo. Cuadro 14 FO N DO S DE PENSIONES: LIM ITE S M A X IM O S DE IN V E R S IO N POR EM ISO R (a) Instituciones del Estado - 45% Fondo de Pensiones Títulos de renta fija emitidos por Instituciones Financieras Menor cantidad entre: - 15% Fondo de Pensiones - 3 x patrimonio x F i/F t (b) - 2,5 x P i/P t (b) x Factor de Riesgo x valor Fon­ do de Pensiones Bonos de Empresas Menor cantidad entre: - 20% emisión - (0,8 x Capital Contable Neto emisor x F i/F t x Factor de Riesgo) - Inversiones en bonos de fi­ liales de emisor (c) Acciones de sociedades anónimas abiertas - Propiedad desconcentrada (Sujetas al Título X II D.L. N® 3.500) Menor cantidad entre: - 7% Fondo de Pensiones x Factor de Concen­ tración (d) - 7% acciones x Factor de Concentración (d) - Sociedades Inmobiliarias - 7% Fondo de Pensionesx Factor de Concen­ tración - 20% acciones x Factor de Concentración - Propiedad concentrada (No sujetas al Título X II D.L. 3.500) - 1% Fondo de Pensiones - 1% acciones Cuotas de Fondos de Pensiones - 5% Fondo de Pensiones Cuotas de Fondos de Inversión Menor cantidad entre: - 5% Fondo de Pensiones - 10% cuotas suscritas Fondo de Inversión Efectos de Comercio Menor cantidad entre: - 20% emisión - 0,2 x (Capital Contable Neto emisor x F i/F t x Factor de Riesgo) - Inversiones en efectos de comercio de filiales de emisor (c) Inversión en Bonos y Efectos de Comercio de un mismo emisor y sus filiales - 1 x (Capital Contable Neto emisor x F i/F t x Factor de Riesgo) 6 8 A ugusto Iglesias P. / Rodrigo A cuña R. Cuadro 14 (Continuación) Inversión en Acciones, Bonos y Efectos de Comercio de un mismo emisor - 7% Fondo de Pensiones Emisores extranjeros - 0,5% Fondo de Pensiones Notas: (a) Los límites de inversión se rebajan a la mitad cuando existe relación entre el emisor y acdonistas, ejecutivos o directores de la AFP, o cuando el emisor es accionista a i mas de 1% de la A.F.P. En este último caso, el límite de inversión en acdones se hace cero. El límite de inversión en acdones de Sociedades Inmobiliarias será el menor entre el produc­ to del Factor de Concentration y 3,5% del total de las acdones y el producto del Factor de Concentratión y 3,5% del Fondo de Pensiones. (b) Fi/Ft = Fondo inversionista/total Fondo de Pensiones. Pi/Pt = Patrimonio emisor/total patrimonio Institudones Finanderas. (c) Si el emisor es Soc. de leasing, el Capital Contable Neto se multiplica por un factor de 2. (d) En el caso de sodedades bancarias o finanderas el porcentaje acdonario es de 2,5%. Fuente: Elaboradón propia a base del D .L Ns 3.500. En el caso de las acciones, el límite depende del grado máximo de concentración de propiedad permitido por los estatutos de las empresas de que se trate. Se distingue entre aquellas en las cuales ningún accionista (o grupo de accionistas relacionados) puede concentrar más del 50% de participación, y las que pueden tener una concentración de propiedad su­ perior al 50% En el primer caso, se establece un límite de inversión que esfunción decreciente del grado de concentración de propiedad, a partir de un máximo de 7% del fondo o de las acciones suscritas del emisor, según cuál sea la cifra menor. Enel segundo caso, se fija un límite máxi­ mo único igual al 1% de las acciones del emisor o 1% del fondo de pensiones, según cuál cantidad resulte inferior (cuadro 15). Esta forma de fijar los límites de inversión en acciones ha generado algunos problemas de importancia, pues permite que los fondos de pen­ siones de menor tamaño relativo destinen un mayor porcentaje de su por­ tafolio a la inversión en acciones. Ello les facilitaría la obtención de ventajas de rentabilidad sobre los fondos de mayor tamaño cuando los precios de estos títulos están en alza, tal como ha sucedido durante los tres últi­ mos años8 Tal efecto se produce pues para los fondos más grandes, el . límite restrictivo es, en la mayoría de los casos, el porcentaje sobre el 8 La rentabilidad real del índice de Prerios Selectivo de Acdones (IPSA), que incluye las 40 empresas más transadas del mercado bursátil chileno, fue de 40% en 1988, 33% en 1989, y 36% en 1990. 69 C hile Experiencia con un Régimen de C apitalización Cuadro 15 FO NDO S DE PENSIONES: LIM ITE S POR EM ISO R PARA LA IN V E R S IO N EN A CCIONES Acciones Acciones de Emisores con propiedad desconcentrada Acciones de Emisores con propiedad concentrada Acciones de Sociedades Inmobiliarias % Accionista Controlador (O 0% 20% 30% 40% 45% < C < 20% < C < 30% Fuente: Elaboración propia a base de antecedentes de la SAFP. AFP Futuro cobra una comisión por traspaso igual al 1% del valor del fondo traspasado. Cifras se calculan como promedio simple de las distintas AFP. 91 C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en d e C a pita u z a c ió n mento de las remuneraciones reales. La comisión fija por cotizaciones periódicas constituye un aspecto de la estructura de precios de las AFP que ha suscitado intensas controversias. Como esta comisión se deduce del saldo acumulado en cada cuenta in­ dividual, representa una fracción superior de los saldos más bajos. En consecuencia, su cobro disminuye la rentabilidad de la cuenta (rentabili­ dad de inversiones menos costo de comisión fija) proporcionalmente más en el caso de afiliados con menor renta y más jóvenes, reduciendo en mayor medida la relación entre pensión futura potencial y renta imponi­ ble para éstos, en comparación con el resto de los afiliados. Así, por ejemplo, en el período 1981-1990 la brecha de rentabilidad bordeó el 41% entre afiliados con rentas de UF 60 y de UF 5 (cuadro 29). Pese a la elocuencia de estos resultados históricos, debe señalarse que la situación tiende a cambiar. El efecto "discriminador" de esta comisión se va debi­ litando al crecer los saldos acumulados en las cuentas individuales, a lo que se ha agregado la rebaja del valor absoluto de la misma. Cuadro 29 EFECTO COMISION FIJA (a) Rentabilidad de la Cuenta Individual (Promedio real anual 1981 -1990) Remuneración Imponible (b) UF5 UF10 UF 20 UF30 UF 60 7,5% 9,2% 9,9% 10,2% 10,4% Notas: (a) Supone igual renta imponible real durante todo el período y cotizaciones ininterrumpidas. (b) ValoT UF al 31 de diciembre de 1990 $ 7 043, 39, equivalente a US$ 20,9. Fuente: Elaboración propia. La solución total de este problema no es fácil. Existe el peligro que la abolición de la comisión fija suscite una serie de nuevos inconvenien­ tes. La administración de cada cuenta individual envuelve costos fijos que son independientes de la renta imponible de los afiliados y, en el caso de trabajadores de menores ingresos, es probable que la sola comisión porcentual resulte insuficiente para cubrir el total de los gastos. La eli­ minación de este cobro podría entonces disminuir el incentivo para que cada AFP destine esfuerzos a incorporar trabajadores de menor renta, en detrimento de la cobertura del sistema. Aunque tal vez este problema 92 A u g u sto I g lesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . no revista mayor trascendencia en los grandes centros urbanos, donde las AFP compensan por volumen lo que no reciben por comisiones porcen­ tuales entre los segmentos de menor ingreso, sí puede alcanzar una sig­ nificación importante en las regiones con menor densidad poblacional, en las que, además, las rentas son en promedio más bajas. Como contrapartida, la eliminación de la comisión fija, además de igualar las relaciones de pensión a renta imponible entre todos los afilia­ dos, permitiría que éstos percibieran con mayor nitidez lo que cada AFP cobra por los servicios prestados. De esta forma se estimularía la com­ petencia de precios, con la rebaja consiguiente de los costos de las co­ misiones. En este marco tendrían éxito las AFP más eficientes, evitán­ dose que los afiliados subsidien inadvertidamente, por simple desconoci­ miento de la información relevante, la eventual inefidenda de algunas entidades. Probablemente una soludón simple consistiría en modificar el meca­ nismo de recaudadón de la comisión fija, hadendo que ella sea descon­ tada de la renta imponible, y no del saldo de la cuenta individual, lo que permitiría ganar en transparencia, sin deterioro del monto de la pen­ sión. En cualquier caso, se debe admitir que, dado el bajo monto me­ dio de la comisión fija y la proporcionalidad de la comisión porcentual sobre la renta imponible, es probable que los afiliados de mayores ingre­ sos estén en la actualidad subsidiando a los de menor ingreso, quienes pagan menos comisiones totales, probablemente incluso inferiores en el ca­ so de los más pobres, a los costos de administración de sus cuentas. Cuadro 30 PROMEDIO DEL COSTO PREVISIONAL MENSUAL (a) (Pesos de didembre de 1990) 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Costo promedio 2 663 2931 3944 3 825 3687 3538 3436 3285 3017 2 906 Variarión (porcentaje) 10,1 34,6 -3,0 -3,6 -4,0 -2,9 -4,4 -8,2 -3,7 — Notas: (a) Costo para un cotizante con renta equivalente de 12 U.F. ($ 84 521, a fines de diciembre 1990), similar al promedio del sistema. Suma de comisiones fija, porcentual sobre saldo, y porcentual sobre remuneration imponible. Excluye cotización obligatoria del 10%. Prome­ dio simple. Fuente: Cálculos propios a base de información de SAFP. C h il e E xperien cia c o n u n R égim en d e C a pita liza c ió n 93 Entre 1981 y 1983 las AFP subieron en forma apreciable sus comi­ siones, para hacer frente a los costos de la puesta en marcha del sis­ tema, al efecto negativo sobre los ingresos del aumento en la tasa de desocupación y merma de las remuneraciones reales, y al mayor costo del seguro de invalidez y sobrevivencia12. A partir de 1984 el valor de las comisiones ha venido disminuyendo sostenidamente, acumulando una caída de 26% en el caso de un cotizante con una renta imponible de UF 12 (cuadro 30)13. Las otras fuentes de ingreso de las AFP corresponden a las utilidades generadas en la inversión del Encaje y la Reserva Prima (fondo cuyo objetivo es el pago de la prima de los seguros de invalidez y de sobre­ vivencia); otros ingresos operadonales; y los ingresos no operadonales. En 1990 estos ingresos representaron, en términos aproximados, 11%, 2%, 9% y 7% de los ingresos totales, respectivamente (cuadro 27). Todas estas fuentes de ingreso, en especial la de "Otros ingresos operadonales" han visto incrementada su partidpadón dentro de los ingre­ sos totales durante los dos últimos años. En esta cuenta se induyen las devoludones que efectúan las compañías de seguros a las AFP en cumpli­ miento de las condidones que rigen los contratos para la cobertura de las pensiones de invalidez y sobrevivenda. En cuanto a los egresos, las prindpales partidas son el pago de la prima del seguro de invalidez y sobrevivenda a las compañías de se­ guros, los gastos de administradón, los pagos de remuneradones, y los egresos por concepto de comerdaüzadón, ítem en el que se incluye la remuneradón al personal de ventas. En el cuadro 31 se presenta la estructura de egresos de las AFP desde 1982 hasta 1990, exluyéndose los pagos a las compañías de seguros, pues no se dispone de la evoludón de esta variable con anterioridad a 1988. Las primas constituyeron en 1990 casi un 40% de los egresos totales, mientras que los gastos de administradón, comercializadón y 12 Hasta 1983 Idsafiliados podían asegurarse por un monto de hasta 150% del ingreso base, que se calculaba considerando las remuneraciones de los doce meses anteriores. Esto se prestabapara au­ mentar el monto de las cotizaciones en los meses previos a la presentación de la solicitud de in­ validez, con el objeto de recibir una pensión más elevada. 13 $84.521 a fines de diciembre de 1990, equivalente a unos 250 dólares estadounidenses. 94 A u g u sto I g lesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Cuadro 31 AJ J.: EVOLUCION DE LA ESTRUCTURA DE GASTOS (1) (Porcentaje del total de egresos) 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 '900 Remuneradón del personal 20,6 25,1 27,9 293 339 333 343 34,6 333 Gastos comerciales 27,3 21/) 203 18,9 193 18,4 231 193 193 -Remun.pers. 12,7 13,6 12,1 14,4 15,7 15,1 17,6 15,6 de ventas 163 -Gastos de comerdaliz. 14,6 7,4 33 43 83 43 33 43 33 Gastos administrativ. 19,7 25,3 273 313 335 332 333 31,1 283 Otros gastos deoperadón 4,6 H5 H5 143 10,7 63 53 43 43 Total egresos 84*7 deoperadón 82,1 85,8 893 903 91,4 893 94,6 893 TotalEgres.no operadonales 17,9 14,2 103 8,6 10,7 9,7 5,4 103 153 Total de egresos (3) 31325,5 26034,9 268533 266431 26040,4 27906,7 32971,1 37877,6 -422313 Notas: (1) En 1988, 1989 y 1990 se descontó del total de Egresos la prima por seguro de invalidez y sobrevivencia, a fin de hacer posible la comparación con los demás afios. La menciona­ da prima representó el 49,9, 4 7 / y 29,6% del total de Egresos en 1988, 1989 y 1990 res­ pectivamente. La cuenta Otros Castos de Operación incluye Depredación y Amortizadón del ejerddo, Remuneradón directores y Otros Castos Operadonales. (2) Cifras a noviembre de 1990. (3) En MM$ de didembre de 1990. Excluye los pagos por concepto de prima del seguro de invalidez y sobrevivencia. Fuente: Elaboración propia a base de Memorias de AFP. remuneraciones significaron, en términos aproximados, el 17%, 12%, 19%, respectivamente. El valor de la prima del seguro de invalidez y sobrevivencia de­ pende de la tasa de siniestralidad (invalidez y fallecimiento) proyectada entre los afiliados a la AFP y del costo de los siniestros. La tasa de siniestralidad depende, a su vez, de las características de estos afiliados en lo que se refiere al promedio de edad y los sectores de actividad, en tanto que el costo de los siniestros es función de variables como la 95 C h il e E xperien cia c o n u n R égim en de C a pita liza c ió n edad, el sexo, el tamaño del grupo familiar, la condición laboral de los afiliados (cotizantes, cesantes), así como la tasa de interés. La evolución de los egresos totales durante el período 1981-1990 mues­ tra que las AFP han aumentado sus niveles de eficiencia por la vía del aprovechamiento de economías de escala y la búsqueda de modalidades más adecuadas de producción. Sin embargo, como veremos más adelante, parecen existir posibilidades de seguir rebajando los costos. La existencia de economías de escala en la industria de AFP queda también de manifiesto al cotejar la situación de las distintas administra­ doras (cuadro 32). Las AFP de menor tamaño registran elevados gastos operadonales por afiliado, mientras que las AFP de mayor tamaño están entre las de costos más bajos. No obstante, a partir de derto número de afiliados (alrededor de 95 mil), esta reladón inversa entre gasto unita­ rio y tamaño de la AFP desaparece. Examinemos ahora los resultados financieros. El aumento ininterrum­ pido de los ingresos operadonales de las administradoras, aim después de la rebaja en las comisiones cobradas, y la notable estabilidad en los gas­ tos totales -ver cuadro 31- han redundado en un mejoramiento sistemático Cuadro 32 GASTOS OPERACIONALES POR AFILIADO, 1990 (a) A.F.P. Futuro Protección Magister Cuprum El Libertador Planvital Concordia Invierta Summa Unión Habitat Santa María Próvida Gastos por afiliado ($) 32485 27258 17504 22 569 14513 8459 7453 10801 11670 13 654 8895 9 706 8584 Número de afiliados 6772 38061 63 919 67484 84300 96 338 128177 143979 299303 338510 638 005 752318 1084923 Nota: (a) Período enero-noviembre anualizado. Fuente: Elaboración propia a base de Memorias de AFP y antecedentes de SAFP. 96 A u g u sto I glesia s P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Cuadro 33 RESULTADOS DE LAS AJJ». (Porcentajes) Año 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Promedio Rentabilidad de Rentabilidad del Variac. Encaje/ los activos (a) patrimonio (b) Utilidades (c) n.d. -11,6 -18,3 -214,9 -18,1 -11,9 698,6 -1,4 -1,8 -319,5 2,2 3,2 15,4 79,1 10,3 17,3 24,5 48,8 25,4 35,3 17,5 39,7 24,5 17,1 32,2 13,7 22,6 39,7 30,5 35,6 — 11,8 9,2 Variac. Encaje/ Patrimonio n.d. 38,9 -12,8 -10,2 12,2 12,0 9,0 9,7 9,9 14,1 — Notas; (a) A base del activo de fin del período. (b) A base del patrimonio de fin del período. (c) Variación del Encaje = Encaje período t - Encaje período t-1. En 1982 el sitema generó pérdi­ das consolidadas y en 1983 se rebajó de 5% a 1% del Fondo de Pensiones la exigencia de encaje. Fuente: Elaboración propia a base de Memorias de cada año. de sus resultados. Así, la rentabilidad sobre el patrimonio ha crecido desde -18,3% en 1981, tasa negativa atribuible a los fuertes costos de la puesta en marcha y a un menor número de afiliados, hasta casi 40% en 1990, con un promedio anual cercano a 12%. En el mismo lapso, la rentabili­ dad sobre activos sube de -11,6 a 30,5%, con un promedio real anual levemente superior a 9% (cuadro 33). Llama la atención la elevada rentabilidad del sistema durante los últimos años, en especial en 1989 y 1990. Sin embargo, estos resultados pueden no ser representativos de una tendencia, pues reflejan un aumento extraordinario de ingresos, que alcanzó 44% en términos reales, derivado de incrementos sustanciales en el promedio de la remuneración imponible de los cotizantes; de los altos retornos que obtuvo la inversión del encaje y otros recursos de las AFP, producto de ganancias de capital, tendencias ventajosas en las tasas de interés y en el comportamiento del mercado accionario; y transferencias importantes de recursos desde las compañías de seguros a las administradoras, debido a un menor siniestralidad. Las C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en de C a pita liza c ió n 97 AFP reaccionaron con una drástica disminución de sus comisiones (11,4% en términos reales entre 1989 y 1990), lo que, "ceteris paribus", debería afectar sus resultados futuros. Se debe tener presente además, que las AFP están obligadas a capita­ lizar un porcentaje considerable de sus utilidades para la constitución del Encaje, que debe crecer proporcionalmente con el respectivo fondo de pen­ siones. En el quinquenio 1986-1990 la variación del encaje representó el 31% de las utilidades de las administradoras. 4. Fondos de pensiones a) Evolución En moneda de igual valor (diciembre, 1990), el total de los fondos de pensiones que administran las AFP, expresado en miles de millones de pesos, aumentó de poco más de 68 a fines de 1981, hasta casi 2 mil 250 a fines de 1990, lo que implica un crecimiento real cercano a 3 200% (cuadro 34). Cuadro 34 INVERSION DE LOS FONDOS DE PENSIONES (Porcentaje del total a diciembre de cada año) Banco Central Tesorería Total Títulos Estatales Depós. y Bonos Bancarios Letras hipotec. Bonos empres. Acciones Total Títulos Privados Total cartera (MM$ Die. '90) 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 27,4 4,3 14,1 16,6 20,4 26,0 29,8 30,0 38,1 42,5 0,7 21,7 30,4 25,7 22,2 20,7 11,7 5,4 3,5 U 28,1 26,0 44,5 42,2 42,6 46,7 41,5 35,4 41,6 44,1 61,9 26,6 2,7 12,9 20,9 23,2 28,3 29,5 21,5 17,4 9,4 46,8 50,7 43,1 35,3 25,5 21,4 20,6 17,7 16,1 0,6 0,6 2,2 1,8 1,1 0,8 2,6 6,4 9,1 11,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 3,8 6,2 8,1 10,1 11,3 71,9 74,0 55,6 57,8 57,4 53,3 58,5 64,6 58,4 55,9 68,4 213,1 385,7 508,3 699,8 918,0 1 122,7 1 378,2 1 669,4 2 249,4 Fuente Boletín Estadístico Mensual SAFP y cálculos internos. 98 A u g u sto Iglesia s P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . El acelerado crecimiento de los fondos de pensiones se explica por tres factores: el bajo número de pensiones pagadas, toda vez que la po­ blación afiliada es relativamente joven; la alta rentabilidad de las inversio­ nes; y el dinamismo económico observado a partir de 1984, fenómeno que contribuyó a la ampliación de los fondos de pensiones a través de su efecto sobre el número de ocupados y sobre el monto medio de las remuneraciones reales. En diciembre de 1990 un 44% de los Fondos de Pensiones se encontra­ ba invertido en títulos estatales; un 17% en depósitos y bonos bancarios; otro 16% en letras hipotecarias; 11% en acciones y otro porcentaje similar en bonos de empresas. A esa misma fecha los fondos se encontraban invertidos en instrumentos emitidos por 88 instituciones distintas, 45 de ellas empresas privadas, 40 instituciones financieras y 3 emisores estatales. Después del Banco Central de Chile, que reúne cerca del 43% de las inversiones totales, la mayor concentración por emisor se da en los casos de la Empresa Nacional de Electricidad (Endesa), que absorbe poco más de 5% de la inversión total de los fondos de pensiones (bonos y acciones), y de los bancos de Chile y de Santiago, que concentran, cada uno, casi el 6% de la inversión (depósitos a plazo, letras hipotecarias y bonos bancarios). La vivienda es el sector económico al que se destina, a través de letras hipotecarias, el mayor porcentaje (casi un quinto) de la inversión "directa"; luego está el sector eléctrico, con un décimo del total; transpor­ te y telecomunicaciones con poco más del 6%; y la industria, con 2,5%. A diciembre de 1990 el portafolio de inversiones de los fondos de pen­ siones tenía un plazo medio de 1.325 días (renta fija). Durante el período 1981-1990 se han operado cambios apredables en la estructura de inversiones. Inicialmente, cuando los fondos de pensiones comienzan a acumular recursos sin que exista un mercado desarrollado para papeles de largo plazo, se produce una fuerte concentración en instru­ mentos emitidos por instituciones financieras, los que llegan a representar casi tres cuartos de la inversión total. Luego, y a medida que el Banco Central comienza a emitir títulos de deuda para financiar los programas de ayuda a las instituciones financieras puestos en marcha para encarar el colapso del sector, aumenta el porcentaje de inversión en titule» estatales y cae aquella en instrumentos bancarios. C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en de C a pita liza c ió n 99 La participación de los instrumentos de la Tesorería General de la República llega a un 30% de los fondos en 1983, pero disminuye a partir de 1984, pues durante los últimos años el Fisco no ha emitido cantidades importantes de títulos de deuda. En cambio, la significación de las inver­ siones en documentos del Banco Central fue en un comienzo (1983) ape­ nas superior a 4% del total de los fondos de pensiones, pero en los años posteriores se incrementa de manera sistemática, hasta sobrepasar el 42% a fines de 1990. Aunque los fondos de pensiones son los principales inversionistas en letras hipotecarias, su participación en el total de inver­ siones ha declinado con el transcurso del tiempo, toda vez que la oferta de este instrumento ha crecido menos que los fondos. En el pasado reciente se han adoptado medidas tendientes a profun­ dizar la contribución que hacen los fondos de pensiones al finantiamiento de vivienda y abrirles la posibilidad de invertir en bienes raíces en general. Así, en 1989 se autorizó la inversión de los fondos de pensiones en acdones de sodedades inmobiliarias y, en 1990, en cuotas de los deno­ minados Fondos de Inversión. Las sodedades inmobiliarias son entidades de giro exdusivo que pue­ den invertir directamente en bienes raíces de uso comerdal o en mutuos hipotecarias para la vivienda. Los Fondos de Inversión, a su vez, son patrimonios con administradón especializada que, según las característi­ cas del portafolio, se dividen en Fondos de Inversión Inmobiliarios, Mo­ biliarios y de Capital de Riesgo. Los Fondos Inmobiliarios pueden inver­ tirse en bienes raíces o en distintos instrumentos de finandamiento para la vivienda. Los Fondos Mobiliarios pueden invertirse en los títulos tradidonales (bonos, acdones, instrumentos del Estado, etc), mientras que los Fondos de Capital de Riesgo pueden invertirse en instrumentos menos tradidonales, no inscritos en el Registro de Valores o emitidos por em­ presas de formadón redente. Después que, en 1985, se autorizó la inversión en acdones, la partidpadón de éstas en el portafolio ha creddo rápidamente, tendenda que se explica no sólo por la búsqueda de mayor diversification por parte de las AFP, sino también por el excelente rendimiento de esta inversión durante los últimos años14. 14 La rentabilidad real del IPSA, incluyendo dividendos, ascendió a 123% en 1986, 34% en 1987, 40% en 1988, 33% en 1989 y 36% en 1990. 100 A u g u sto I g lesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . En los años 1989 y 1990 se ha autorizado la inversión en acdones de un mayor número de empresas, en efectos de comerdo y en instrumen­ tos emitidos por entidades finanderas y gobiernos extranjeros. Sin embar­ go, en los dos últimos casos falta la aprobadón de algunos reglamentos para que la autorizadón legal surta efectos prácticos. b) Rentabilidad Entre 1981 y 1990 la rentabilidad real anual media de los fondos de pensiones fue de 13% (cuadro 35). Esta cifra resulta bastante alta com­ parada con el rendimiento de 7,8% obtenido en el mismo período por los depósitos a plazo reajustables del sistema finandero y con las tasas de rentabilidad que usualmente se utilizan para las proyecdones de pen­ siones y que fluctúan entre 5 y 6%. Cuadro 35 FONDOS DE PENSIONES: RENTABILIDAD REAL ANUAL DE LAS INVERSIONES (o cuotas) (a) (Porcentajes) 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 81-90(b) Sistema AFP (c) 27,5 28,5 21,2 3,6 13,4 12,3 5,4 6,5 6,9 15,6 13,0 Tasa interés Prom. Sist. Financiero (d) 13,2 12,1 7/8 8,4 8,2 4,1 4,3 4,6 6,8 9,4 7,8 N ota» (a) Deflactado por U.F. (b) Promedio anual. (c) Promedio ponderado por los Fondos de Pensiones. (d) Tasa de captación promedio real entre 90 y 360 días. Fuente: Elaboración propia a base de información de SAFP y Banco Central. La rentabilidad de las inversiones ha experimentado fuertes variadones en estos diez años. Ello es consecuenda direda del sistema de valo­ rization, que obliga a reconocer en el valor de la cuota todos los movi­ mientos que se producen en las cotizadones de mercado de los instrumen­ tos de inversión. Por ejemplo, en el trienio 1983-1985, cuando se producen intensas osdladones en las tasas de interés, la rentabilidad real de las inversiones registra valores de 21% casi 4% y 13%, respectivamente. Entre los factores que explican los ventajosos resultados de las inver­ C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en de C apita lización 101 siones efectuadas por las AFP en el período bajo examen destacan: i) La secuencia de tasas de interés muy altas en los primeros años de operación del sistema y, posteriormente, de una fuerte disminución de las mismas, llevó a las administradoras a reconocer importantes ga­ nancias de capital entre los años 1982 y 1986. Esta situación se repitió en 1990, cuando el nivel de tasas de interés apuntó a la baja durante la mayor parte del año. Dada la modalidad de valorización a precios de mercado, el descenso de las tasas de interés aumenta el valor presen­ te de los instrumentos, especialmente los de largo plazo, adquiridos con anterioridad por los fondos de pensiones. ii) La incorporación, desde fines de 1985, de las acciones al portafolio de los Fondos de Pensiones. Estos instrumentos, que representaban poco más de 11% del portafolio en diciembre de 1990, generaron altos retornos entre 1986 y 1990. Así, la rentabilidad de las acciones, medida a través del IPSA, alcanzó una tasa promedio real anual de 50% al año. En el trienio 1987-1989, cuando la rentabilidad de la cuota oscila entre 5,4% y 7%, las ganancias que obtienen los fondos de pensiones por la inversión en acciones compensan las pérdidas atribuibles a la tendencia al alza de las tasas de interés y que obligan a los fondos a reconocer una desva­ lorización de los títulos de renta fija que mantenían en cartera. c) Rentabilidad, de las cuentas de los cotizantes La rentabilidad de las cuentas de capitalización individual mide la ganancia efectiva que los afiliados obtienen durante un período determi­ nado. Para el cálculo de esta ganancia, se descuenta de los ingresos por rentabilidad de las inversiones la comisión fija que cobran las AFP por la administración de los recursos previsionales. Hasta diciembre de 1987 debía descontarse, además, la comisión porcentual por mantención de sal­ do, eliminada a partír de enero de 1988. La comisión fija es sólo parte del total de comisiones cobradas, de modo que la rentabilidad de la cuen­ ta es un indicador parcial del beneficio neto que cada afiliado recibe de su AFP. Las rentabilidades de cuentas individuales que se generan anualmente inciden en forma directa sobre los niveles de pensiones que obtienen los afiliados al momento de pensionarse. Mientras mayor sea la rentabilidad 102 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . acumulada, mayores serán las pensiones; a su vez, menores rentabilida­ des significarán pensiones más bajas. El cuadro 36 muestra los resultados obtenidos por el sistema de AFP desde junio de 1981 hasta diciembre de 1990, para afiliados con rentas de 5 UF, 10 UF y 60 UF. Se comprueba que la rentabilidad acumulada en la cuenta de un afiliado con renta de 60 UF fue 13% superior a la de un afiliado con una renta de 10 UF y 39% superior a la de uno con una renta de sólo 5 UF. Sin embargo, como resultado del aumento en los saldos acumulados, de la caída en la comisión fija y de la elimi­ nación de la comisión sobre saldo, en 1990 la diferencia se reduce a 1,9% y 4,0%, respectivamente. Cuadro 36 RENTABILIDAD REAL ANUAL CUENTAS DE CAPITALIZACION INDIVIDUAL SISTEMA DE AJ J. (a) (Porcentajes) 5UF 10 UF 60 UF Notas: Prom. anual 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1981-1990 -17,7 3,4 8,3 -3,6 7,9 8,6 3,2 4,8 5,8 15,1 7,5 -5,2 15,8 14,7 -0,1 10,1 9,9 4,0 5,6 6,3 15,4 97 5,3 25,5 19,4 2,4 11,6 10,9 4,5 6,1 67 15,7 10,4 (a) Deflactada por U.F. Promedio ponderado por los Fondos de Pensiones. Fuente: Elaboración propia. En cuanto a la cuenta de ahorro voluntario, la rentabilidad que obtie­ nen los afiliados por sus ahorros es igual a la de los fondos de pensiones, ya que las AFP no están cobrando actualmente comisiones por el retiro de recursos desde estas cuentas. V. PROBLEMAS Y RESTRICCIONES PARA LA REFORMA AL SISTEMA DE PENSIONES 1. Problemas de transición La transición desde un régimen de pensiones de beneficios definidos, administración centralizada y acumulación parcial de reservas, hada otro de capitalizadón individual, contribudones definidas y administradón pri­ C h il e E xperiencia c o n u n R ég im en d e C apita lización 103 vada competitiva, presenta una serie de problemas que deben ser resueltos satisfactoriamente para asegurar el éxito del nuevo sistema. Importa, especialmente, evaluar la incidencia de la reforma sobre el sector público; la necesidad de racionalizar y definir el destino del siste­ ma que es reemplazado; y la creación de condiciones que favorezcan la rápida consolidación del esquema emergente. a) Presupuesto del sector público El traspaso de cotizantes de un sistema a otro provoca una reducción significativa en los ingresos por cotizaciones que captan las instituciones del régimen antiguo. Dicha merma no tiene como contrapartida una dis­ minución inmediata de los pagos de beneficios, pues las instituciones de­ ben seguir cancelando las prestaciones a los trabajadores que pasan a la inactividad. Además, a medida que se van pensionando los trabajadores que se cambiaron de sistema, las entidades del régimen antiguo deben pagarles los derechos adquiridos antes del traspaso. Este pago puede efec­ tuarse de una sola vez en el momento que la persona se acoge a pen­ sión, o en forma distribuida en el tiempo como un porcentaje de la pen­ sión que recibirá el trabajador. Esta última alternativa no es diferente a la situación que se enfrenta en ausencia de reforma, en que las institucio­ nes del sistema antiguo deben comenzar a pagar las pensiones de los trabajadores que se acogen a retiro. Sin embargo, respecto a la alternativa de pago inmediato, representa un alivio en la situación de caja del Fisco en los primeros años de la etapa transidonal, aunque éste mantiene una responsabilidad financiera por más tiempo. La reforma podría generar, entonces, un -problema de liquidez para el Fisco durante la transición en caso de que no se hubieran acumulado las reservas necesarias para hacer frente a las obligaciones previsionales asumidas con los trabajadores. Si estas reservas existen, la reforma no provoca problemas de caja al sector público, pues los pagos de beneficios a los trabajadores que per­ manecen en el sistema antiguo y los pagos de Bonos de Reconocimiento a los trabajadores que se pensionan después de trasladarse al nuevo siste­ ma, se financian con la venta de los activos que respaldan las reservas correspondientes. 104 A u g usto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . tor La reforma tampoco genera, necesariamente, déficit económico al sec­ público. Enefecto, la disminución de las cotizaciones provocada por el traslado de imponentes hacia el sistema nuevo tendrá como contra­ partida una reducción de los compromisos futuros de pagos de pensión. De otro lado, las obligaciones por Bonos de Reconocimiento corresponden a compromisos contraídos por el Fisco como contrapartida de cotizaciones recibidas de los trabajadores en el pasado. A la larga, pues, tales bonos debían ser pagados, independientemente de la reforma. En realidad, dadas las proyecciones financieras de los distintos siste­ mas de pensiones en América Latina, el establecimiento de un sistema de capitalización individual y administración descentralizada debería sig­ nificar en el largo plazo una reducción del déficit del sector público, aun cuando en lo inmediato es probable que la reforma ocasione un déficit de caja, atribuible a la falta de reservas líquidas suficientes. La forma de corregir este desequilibrio de caja por parte del sector público puede tener importantes consecuencias sobre variables económicas cruciales como la tasa de interés y el volumen de ahorro. Las alternati­ vas que se presentan son: contracción de gastos corrientes y /o de capital del sector público; aumento de los ingresos fiscales víamayores impues­ tos y /o ventas de activos; y mayor endeudamiento. La alternativa de mayor endeudamiento público se facilita por el he­ cho de que las instituciones del sistema nuevo comienzan a acumular cuantiosos fondos que deben ser invertidos en activos financieros. El en­ deudamiento fiscal con los fondos de pensiones para sustentar la refor­ ma no es el camino más aconsejable pues, entre otras razones, dismi­ nuye el favorable efecto potencial de este proceso sobre el ahorro agre­ gado, aunque se debe reconocer que en ausencia de otras alternativas (por ejemplo, por falta de voluntad política), al endeudarse con los Fon­ dos de Pensiones, el Estado se ve obligado al menos a reconocer explí­ citamente su deuda previsional, a valorizarla adecuadamente, y a respon­ der por ella ante entidades privadas, competitivas y autónomas, más le­ janas del poder político que las antiguas instituciones centralizadas. Esto debería constituir un estímulo para el logro de finanzas públicas más ordenadas. Por otra parte, en economías que están impulsando un proceso de privatización, la venta de activos públicos a las instituciones que configu- C h il e E x periencia c o n u n R égim en de C apitalización 105 ran el nuevo sistema puede representar una fuente importante de ingre­ sos para el fisco. En el caso chileno, la puesta en marcha del nuevo sistema de pen­ siones en 1981 desencadenó un rápido y masivo traslado de trabajadores hacia las AFP, con la consiguiente merma de los ingresos por cotizaciones de las cajas de previsión del régimen antiguo. En los años inmediata­ mente posteriores a la reforma (1982-1983), esta caída de los ingresos se vio agudizada por un deterioro de las remuneraciones reales y una dis­ minución de la frecuencia de pago de las cotizaciones. Esto fue conse­ cuencia, a su vez, del aumento en la tasa de desempleo y del marcado debilitamiento de la situación financiera de las empresas, fruto de la grave crisis económica de ese período. La reforma al sistema de pensiones generó también un aumento en el flujo de gastos fiscales por la modalidad escogida para cancelar la deu­ da de las Cajas de Previsión con los afiliados que se pensionan una vez que se han trasladado al nuevo sistema. Recordemos que el total de esta deuda se cancela en un sólo pago al momento de pensionarse el trabaja­ dor, y no como flujo de pensiones. En consecuencia, la reforma obligó al Fisco a reconocer una deuda de importancia que tema el antiguo sis­ tema previsional. La disminución de los ingresos por cotizaciones y el pago en una sola vez de los Bonos de Reconocimiento de los trabajadores que se pen­ sionaban después de su traslado al nuevo sistema, provocaron un aumen­ to significativo del déficit previsional de caja del sector público. Este déficit corresponde a la suma del déficit operacional de las ins­ tituciones de previsión del sistema antiguo, más los pagos por concepto de Bonos de Reconocimiento. El déficit operacional corresponde, a su vez, a la diferencia entre los pagos de pensiones y los ingresos por cotizacio­ nes. Los montos que se consideran por concepto de Bonos de Recono­ cimiento son los pagos efectivos a los afiliados a las AFP que se han pensionado en el período y que tenían cotizaciones en el sistema anti­ guo. El déficit previsional de caja no incluye otros egresos, tales como los pagos de pensiones mínimas y los pagos de pensiones asistendales, ya que éstos no dependen del sistema de pensiones vigente y su finan­ ciamiento proviene de los ingresos generales de la nación (cuadro 37). El déficit previsional de caja aumentó desde casi $ 88 mil millones P. / R o d r ig o A c u ñ aR . 106 A u g u s to Ig le sia s Cuadro 37 DEFICIT PREVISIONAL DEL SISTEMA ANTIGUO (Millones de pesos de diciembre de 1990) Año 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989(b) 1990(b) Déficit operacional 87438 207403 231375 244 750 234 626 251915 267374 272 933 n.d. n.d. Bonos de Reconoc. (a) 396 5588 10878 13201 16515 23563 29894 32466 n.d. n.d. Déficit previsional 87834 212990 242 253 257951 251141 275478 297268 305400 312 830 325 737 % Déficit % Variación previs./PGB déficit prévis. 1,2 142,5 3,2 13,7 3,7 6,5 3,9 3,6 -2,6 9,7 3,7 3,8 7,9 2,7 3,4 3,3 2,4 3,4 4,1 — Notas: (a) Pagados en cada período. (b) Se utilizó la cifra de déficit previsional proyectado. Fuente: Cifras calculadas con información de Ortúzar (1988). en 1981 a una cifra cercana a $ 326 mil millones en 1990, ambas cifras en pesos de diciembre de 1990. Gran parte de este crecimiento se regis­ tró durante 1982, como consecuencia del traslado masivo de cotizantes desde las cajas de previsión a las AFP y del significativo deterioro en la situación económica del país. En 1981 el déficit representó el 1,2% de PGB, nivel que aumentó a 3,2% en 1982 y a 3,9% en 1984. En los años siguientes ha fluctuado entre 3,3 y 3,8% del PGB. El componente más importante del déficit previsional de caja corres­ ponde a la parte operadonal que bordeó los $ 273 mil millones en 1988 equivalentes a poco más de 89% del déficit total. Los pagos por Bonos de Reconocimiento correspondieron al 11% restante, lo que equivale a po­ co más de $ 32 mil millones. Este último ítem creció significativamente entre 1981 y 1988, tanto en millones de pesos como en porcentaje del déficit total. Tal como se señaló, el principal factor que explica el aumento del déficit operadonal después de la reforma fue la baja de los ingresos por cotizaciones que registraron las cajas de previsión por el traslado de los aportantes a las AFP. Esta reducción se puede estimar a través del vo­ lumen de recursos que han enterado los cotizantes a los fondos de pen- 107 C h il e E x periencia c o n u n R égim en de C apitalización Cuadro 38 COTIZACIONES A LOS FONDOS DE PENSIONES (a) Año 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Cotizaciones MM$Dic. 1990 n.d. 102484 94919 99 655 103331 121 537 133 201 150 960 194882 187025 Cotiz. / PGB % n.d. 1,5 1,4 1,5 1,5 1,7 1,7 1,7 2,0 2,0 Cotiz. / Déf. prev. % n.d. 48,1 39,2 38,6 41,1 44,1 44,8 49,4 62,3 (b) 57,4 (b) Notas: (a) Cotizaciones más ingresos por comisión porcentual sobre la renta imponible menos pagos de pensiones y de otras prestaciones y menos los gastos totales de las A.F.P., incluidos los pagos por concepto del seguro de invalidez y sobrevivencia. (b) Estimación. Fuente: Boletines mensuales de la SAFP, Boletín Mensual del Banco Central de Chile y cuadro anterior siones, y que pasan de $102 mil millones en 1982 a casi 187 mil millones en 1990 (cuadro 38). En 1982 las cotizaciones a los fondos representaron casi la mitad del déficit previsional de las cajas y un 1,5% del PGB, en tanto que en 1990 estos porcentajes fueron de 57% y de 2%, respecti­ vamente. Los recursos de los fondos de pensiones constituyeron en Chile una fuente importante de financiamiento del déficit previsional entre los años 1981 y 1988, que se canalizó al Fisco a través de la compra de títulos de deuda de la Tesorería General de la República y de acciones de em­ presas públicas que habían sido privatizadas. En el cuadro 39 se muestra la inversión de los fondos de pensiones en títulos de Tesorería. Por esta vía de financiamiento se llegó a cubrir un máximo de 29% del déficit previsional en 1983. Sin embargo, desde ese año las colocaciones netas de papeles de la Tesorería (ventas menos vencimientos) a los fondos bajan significativamente, llegando a ser negati­ vas en el período 1987-1990. El máximo porcentaje de inversión de los fondos de pensiones en papeles de Tesorería se alcanza en 1983, cuando llega a 30%. A fines de 1990 dicho porcentaje había bajado a 1,6%. 108 A u g usto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Cuadro 39 INVERSION DE LOS FONDOS DE PENSIONES EN TITULOS DE TESORERIA (a) Año 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Variación Invers. como % de Variac. como % Monto (MM$ de diciembre de 1990) Fondos de Pensiones Déficit Prévis, (b) 0,7 0,5 476 476 21,7 42 832 20,1 46308 70918 30,4 29,3 117226 25,7 130417 13191 5,1 25214 22,2 10,0 155 631 20,7 189 817 34186 12,4 -19,7 -58632 131185 11,7 74204 -18,7 -56981 5,4 -15167 59037 -4,9 3,5 35901 -23136 -7,1 1,6 Notas: (a) Fines de año. (b) La variación de la inversión de los Fondos de Pensiones en títulos de Tesorería no está corregida por cambios en la valorización de estos instrumentos. Fuente: Cálculos propios a base de información de la SAFP y del Cuadro 37. Por otra parte, a partir de 1985 el Fisco comienza a traspasar por­ centajes importantes de la propiedad de algunas de sus empresas al sector privado. A fines del mismo año se autorizó la inversión de los fondos de pensiones en acciones de algunas empresas, básicamente las mismas que se estaban privatizando. De esta manera, los fondos de pensiones adquirieron importantes porcentajes de la propiedad de empresas estatales, Cuadro 40 INVERSION DE LOS FONDOS DE PENSIONES EN ACCIONES DE EMPRESAS PRIVATIZADAS (a) Año 1985 1986 1987 1988 Notas: Variación Monto como % de Variac. como % Monto (MM$ de diciembre de 1990) Fondos de Pensiones Déficit Prévis, (b) 69 34412 3,76 12,5 34481 70064 6,24 35583 12,0 111 382 41 318 8,08 13,5 — — ------ (a) Fines de año. (b) Este cálculo es estimativo, pues las variaciones de inversión en las empresas no están corre­ gidas por cambios en los precios de las acciones. Fuente: Estimaciones propias en base a antecedentes de la SAFP y del Cuadro 37. 109 C h il e E xperien cia c o n u n R égim en de C apita lización contribuyendo al proceso de privatización de las mismas. El Fisco obtuvo así recursos que le permitieron aminorar sus niveles de endeudamiento interno. Entre 1986 y 1988 el flujo de inversión de los fondos de pensiones en acciones de empresas privatizadas representó cerca de un 13% del dé­ ficit previsional (cuadro 40). Otras fuentes importantes de financiamiento del déficit habrían sido las ventas de activos de las cajas de previsión y, principalmente, la reducción de los gastos corrientes. Sin embargo, en ningún año el Fisco ha cubierto el total de su défi­ cit previsional de caja mediante endeudamiento o venta de activos; in­ cluso la contribución de estos mecanismos de financiamiento nunca ha sido mayoritaria. Así, en Chile, el Fisco ha financiado la reforma con un importante esfuerzo de ahorro interno, que ha permitido orientar la inversión de los fondos de pensiones hacia el financiamiento de proyectos del sector privado y aumentar la tasa global de ahorro. La evolución estimada para este déficit entre el año 1990 y el año 2015 se presente en el cuadro 41. Las cifras muestran un incremento real del déficit hasta el año 2000, para caer luego sostenidamente hasta el fin del período de proyección. Cuadro 41 DEFICIT PREVISIONAL PROYECTADO Año 1990 1991 1992 1993 1994 1995 19% 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Nota: Déficit Previsional (a) 325737 338 643 351 650 364025 375872 383854 390155 395198 397859 398334 399229 397515 393922 Porcentaje (b) 3,4 3,4 3,4 3,4 3,4 3,3 3,3 3,2 3,1 3,0 2,9 2,7 2,6 Año 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Déficit Previsional (a) 388413 381093 373216 352798 342 674 331694 319993 304174 286516 268580 250491 232232 213770 Porcentaje (b) 2,5 2,3 2,2 2,0 1,9 1,7 1,6 1,5 1,3 1,2 1,1 1,0 0,9 (a) En MM$ de diciembre de 1990. (b) Déficit previsional / P.G.B. Fuente: Estimado con información de Ortúzar (1988). Supone que el PGB crece a una tasa de 4%. 110 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Suponiendo que el PGB crece a una tasa media anual de 4% duran­ te el período analizado, observamos que el déficit alcanza como máximo un 3,4% del PGB en el quinquenio 1990-1994. Después de estos años, la proporción entre déficit y PGB baja persistentemente hasta ubicarse en 0,9% en el año 2015. En ningún año de este período se sobrepasa la relación observada en los primeros años de la reforma. b) Sustitución del régimen antiguo por uno de capitalización i) Los problemas de la transición El reemplazo de un sistema previsional por otro, que además es com­ pletamente distinto, presenta una serie de dificultades que deben ser enca­ radas adecuadamente si se quiere asegurar el éxito de la reforma. La prime­ ra dificultad consiste en la racionalización del régimen antiguo; la segunda, en la consolidación del nuevo sistema de capitalización; y la última, en la liquidación de las distintas instituciones que operan en el régimen antiguo. En la mayoría de los sistemas de pensiones que operan en América Latina, y el caso chileno no era una excepción, se enfrenta una situación caracterizada por la existencia de un gran número de instituciones, con variados regímenes de pensiones y marcadas diferencias entre ellos, y por la multiplicidad de beneficios ofrecidos. Cuando se instaura un régimen sustitutivo y existe libertad de elec­ ción entre sistemas para el trabajador, es necesario previamente introducir reformas que uniformen y racionalicen la estructura de beneficios que en­ tregan los distintos sistemas. Además, estos deben ajustarse a la estruc­ tura de beneficios que entregará el nuevo régimen, transfiriendo a otras instituciones todos aquellos programas que no tengan relación directa con el pago de pensiones. Si no se logra esta uniformidad, es altamente pro­ bable que los trabajadores opten por el sistema que ofrezca mayores be­ neficios nominales presentes (distintos a la pensión) o condiciones más generosas para obtener estos beneficios, obstaculizándose así el desarro­ llo del nuevo esquema. Es también necesario enfrentar el tema de las opciones que existen para provocar el traslado de los imponentes hada el nuevo sistema. Di­ cho objetivo puede conseguirse obligando, simplemente, a los trabajadores a cambiarse, o estableciendo un esquema de incentivos que favorezca ese traslado. En el primer caso, se maximiza el impacto negativo de corto C h il e E xperiencia c o n u n R ég im en de C apita lización 111 plazo sobre las finanzas públicas, pues se priva al régimen vigente de toda la recaudación. Adicionalmente, se presentan problemas para recono­ cer en forma adecuada los derechos adquiridos por los trabajadores que ya han pagado cotizaciones, en especial en el caso de aquellos que están próximos a pensionarse. Por último, la incorporación inmediata de todos los trabajadores a las instituciones del nuevo sistema puede dar origen a problemas operativos de importancia. Una estrategia que dé libertad para decidir el traspaso tiene, en cam­ bio, las ventajas de facilitar el desarrollo más armónico y ordenado del nuevo sistema; de atenuar el impacto de la reforma sobre las finanzas públicas; y de otorgar legitimidad al nuevo esquema, pues la decisión de cambio será individual y voluntaria. Por otra parte la libertad de opción significa, también, aceptar la coexistencia de dos sistemas de pensiones durante un prolongado perío­ do, además del riesgo de que sean pocos los trabajadores que se tras­ laden al nuevo sistema. Por ello, bajo este esquema resulta muy impor­ tante considerar incentivos directos en favor del traslado, adicionales a la promesa de mejores beneficios futuros. Desde luego, se requiere la crea­ ción de un mecanismo adecuado que reconozca las cotizaciones que ha­ yan efectuado los trabajadores que pertenecieron al régimen antiguo. Tam­ bién es necesaria una amplia difusión de las características fundamentales del nuevo sistema y de las ventajas que éste puede representar para los trabajadores. Además, la existencia de beneficios inmediatos para aquellas personas que se trasladen de sistema puede favorecer significativamente la consolidación del esquema que se pretende aplicar. Finalmente, cuando ya se ha producido un traslado masivo de impo­ nentes al nuevo sistema, parece razonable fusionar las distintas institu­ ciones del régimen antiguo pues éstas quedarán inevitablemente sobredimensionadas. La fusión permite una operación más eficiente de estas entidades y la venta de parte de sus activos, lo que podría contribuir a la cobertura del desequilibrio generado en el presupuesto público du­ rante la etapa de transición. ii) Transición en Chile A fines de 1979, treinta y dos instituciones otorgaban prestaciones previsionales a sus imponentes. Existían marcadas diferencias en los be­ neficios que lograban los afiliados de una y otra entidad previsional, es- 112 A u g u sto Ig lesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . tando en peor situación relativa los del Servicio de Seguro Social, que correspondían a los obreros, aprendices y algunos grupos de trabajadores independientes. Los aportes previsionales exigidos a los empleadores y tra­ bajadores estaban entre los más altos de América Latina y el volumen requerido de subsidios estatales para financiar las prestaciones era cada vez mayor (Castañeda, 1990; Mesa-Lago, 1989; Pontificia Universidad Ca­ tólica, 1983). En los siete años previos a la instauración del sistema de AFP (19741980), el sistema previsional fue objeto de una serie de reformas enca­ minadas a simplificar y uniformar el régimen de las cajas de previsión; atenuar las diferencias más discriminatorias e inequitativas existentes al interior de ese sistema; y desligar el finandamiento de ciertos beneficios, que no constituyen pensiones, de las cotizaciones previsionales. Así, en 1974 se unificaron las pensiones mínimas de las diferentes cajas; en el período 1973-1975 la mayoría de las principales instituciones del régimen antiguo comenzó a rebajar las tasas de cotización que cobra­ ba a sus imponentes, de modo que a comienzos de 1981 ellas habían descendido, para el caso de las pensiones, a niveles de 20%; ese mismo año fue modificada la norma según la cual las cotizaciones eran de cargo compartido del trabajador y su empleador, pasando a recaer por comple­ to este pago en los asalariados. Al mismo tiempo se incrementaron las remuneraciones brutas, con el objeto de no disminuir los salarios líquidos y se determinó que la asignación familiar y el subsidio de cesantía se financiarían con aportes estatales directos y no con cargo a cotizaciones previsionales. En 1979 el Decreto Ley 2.448 uniformó los requisitos de años de servicio y edad para pensionarse por antigüedad y vejez; además, fijó en 65 años para los hombres y 60 años para las mujeres la edad mínima para obtener este beneficio. No obstante, aquellos imponentes que ya te­ nían un considerable tiempo cotizado pudieron pensionarse con edades menores. El mismo Decreto Ley estableció un mecanismo de reajustabilidad automática de las pensiones para la recuperación del poder adquisitivo perdido a causa de la inflación. El mecanismo ha sido aplicado, sin em­ bargo, de manera más bien discrecional durante los años ochenta, ya que en algunas oportunidades se concedieron reajustes por montos inferiores a los que hubiere correspondido de acuerdo a la inflación acumulada y C h il e E x periencia c m u n R ég im en d e C a pita liza c ió n 113 en otras ocasiones se otorgaron reajustes por encima de esa norma, en favor de grupos de pensionados pobres y ancianos. A pesar de todos estos cambios, no se conigieron algunas de las características fundamentales del sistema antiguo, tales como la afiliación por tipo de trabajo y la modalidad de financiamiento "sobre la marcha" (reparto). Posteriormente, una vez culminado el traslado masivo de imponen­ tes a las AFP, las cajas de previsión fueron fusionadas en el Instituto de Normalización Previsional, eliminándose recién en este momento algu­ nas normas discriminatorias, entre ellas la afiliación según tipo de trabajo. El traslado de trabajadores desde el sistema antiguo al nuevo co­ menzó en 1981. En el caso chileno se optó por una solución mixta: los asalariados que iniciaron labores después del 1 de enero de 1983 que­ daron obligados a afiliarse a las AFP, pero el resto de los trabajadores, dependientes e independientes, pudieron optar libremente entre permane­ cer en el antiguo o trasladarse al nuevo sistema. Entre los trabajadores prevalecía una falta absoluta de confianza en el sistema antiguo y la percepción de que el nuevo régimen de AFP les daría mayores y mejores beneficios hecho que facilitó el traspaso. Adi­ cionalmente, se les ofreció un incentivo directo para el traslado, consis­ tente en un aumento de la remuneración líquida que fue posible por la rebaja de la tasa de cotización desde un promedio de 25,6% en el régi­ men antiguo hasta 17% (incluyendo salud) en las AFP. Simultáneamen­ te, se estableció que las nuevas cotizaciones serían de cargo del traba­ jador y, para compensar el consiguiente deterioro del salario líquido, la remuneración imponible fue incrementada en un promedio de 17%. Co­ mo resultado de estos cambios, aquellos trabajadores que optaron por tras­ ladarse al nuevo sistema vieron aumentar su remuneración líquida en for­ ma proporcional a la diferencia entre la antigua tasa de cotización, que variaba según la institución a la que estuviesen afiliados, y la nueva tasa pareja de 17%. Así, por ejemplo, la remuneración líquida para un traba­ jador que antes cotizaba 25,6% subía en 11,6% si éste decidía cambiarse a una AFP15. 15 Salario líquido inicial: W(1 - 0.256) = 0.744 W. Nuevo Salario líquido W (1 - 017) = 0,83 W. Re­ lación salarios: 0.83/0.744 = 1.116. 114 A u g u sto I g lesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Uno de los principales factores que permitieron reducir las tasas de cotización en el sistema de AFP fue la unificación de las edades de pen­ sión (en 65 años los hombres y 60 años las mujeres), lograda al elimi­ narse la jubilación por años de servicio. En la misma línea, se esperaba que el régimen de las AFP se tradujera en un sustancial mejoramiento de la eficiencia operativa y de la rentabilidad sobre las cotizaciones, así como un sustancial descenso de la evasión. Otro factor de importancia que facilitó la decisión del traslado, fue el reconocimiento por parte de las instituciones del sistema antiguo de las cotizaciones que los trabajadores habían efectuado en éstas, según se ha visto en el capítulo anterior. 2. Mercado de capitales Una de las características más destacadas del sistema de pensiones basado en la capitalización individual es la acumulación de volúmenes crecientes de recursos financieros. Para maximizar la rentabilidad de estos fondos en el largo plazo es indispensable que el marco legal y normativo de las inversiones de los Fondos de Pensiones reconozca la gran deman­ da por instrumentos de inversión e incentive al máximo la eficiencia en el proceso de intermediación de los fondos. Además, la acumulación de esta importante cantidad de recursos financieros en manos de administra­ dores privados obliga a reflexionar sobre un eventual problema de con­ centración de poder económico. a) Regulación de las inversiones de las AFP Ya hemos reseñado las principales normas a que están sujetas las inversiones de los fondos de pensiones. Estas se refieren a tres aspectos: la transparencia del proceso de inversión; la solvencia de los instrumen­ tos de inversión, y la diversificación de los fondos de pensiones. Es com­ prensible que la legislación intente promover todas estas características en forma simultánea, pero la experiencia chilena ha demostrado que puede ser necesario cierto grado de compromiso entre ellas para asegurar que no se vea amenazado el objetivo principal del sistema de pensiones. Específicamente, para garantizar la máxima rentabilidad de largo pía- C hile: E xperien cia c o n u n R ég im en d e C apita liza c ió n 115 zo se hace necesario estimular la innovación financiera y la diversificación, aun cuando esto signifique sacrificar un nivel absoluto máximo de riesgo por instrumento e incorporar activos menos líquidos y más heterogéneos al portfolio, dificultándose así el proceso de fiscalización y valorización de las inversiones. El origen del problema se encuentra en la rápida acumulación de los fondos de pensiones y en el consecuente crecimiento de la demanda por instrumentos financieros de estos inversionistas institucionales. Las pro­ yecciones de expansión de los fondos de pensiones indican que las AFP deberán invertir en el futuro cercano irnos US$ 1 000 millones adicionales al año (Iglesias et al, 1988). Esto significa una demanda equivalente por activos financieros, situación que obligará a las autoridades a dejar los espacios necesarios para evitar que ella se concentre en pocos papeles y se generen problemas de menor liquidez, con las dificultades consiguien­ tes de valorización económica, y caídas en las tasas de retomo. De hecho, la rápida acumulación de recursos durante los primeros años de funcionamiento del sistema de AFP ha redundado en un aumen­ to sustancial de la participación de estos inversionistas institucionales en el mercado de instrumentos financieros en los cuales están autorizados a operar. Así, la tasa de acumulación de recursos de los fondos de pen­ siones ha sido superior al ritmo de incremento de la oferta de activos financieros autorizados y la participación de los fondos en el mercado de algunos instrumentos específicos ya es absolutamente mayoritaria. Es­ te es el caso de las la Tesorería General letras hipotecarias, bonos de empresas y títulos de de la República (cuadro 42). Si la situación no se corrige en forma oportuna, inevitablemente el precio de estos activos subirá, erosionando la rentabilidad de los fondos de pensiones, lo que se traducirá a la postre en deterioro de losmontos de las pensiones. Es preciso, en consecuencia, procurar que las normas de inversión de los fondos de pensiones no segmenten exageradamente el mercado y los obliguen a concentrar la demanda en un rango limita­ do de instrumentos. Simultáneamente, el marco regulatorio debe facilitar el desarrollo del mercado de capitales, de tal manera que se produzca el grado de "securization" de los activos de la economía, necesario para satisfacer la demanda creciente de los fondos de pensiones por instru­ mentos de inversión. 116 A u g u sto I g lesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Cuadro 42 COMPARACION DE FONDOS DE PENSIONES CON STOCK DE PASIVOS FINANCIEROS A FINES DE CADA AÑO (a) (% de la inversión sobre el stock total de cada instrumento) 1981 1982 1983 1984 1985 Instrumentos Depósitos bancarios 3,0 4,5 1,0 6,0 11,9 Letras hipotecarias 2,2 24,9 44,8 44,0 48,2 10,9 9,5 16,2 38,0 22,9 Banco Central 0,7 30,8 31,5 24,7 46,5 T. Gral. República Bonos de empresas 1,9 13 93 10,2 7,7 13 Acciones (b) Total 33 10,7 17,1 21,0 24,8 1986 17,6 44,2 29,6 71,0 11,1 18,8 29,5 1987 20,5 46,9 31,3 87,8 27,1 11,8 26,8 1988 23,7 53,0 28,8 93,2 48,1 20,7 29,6 1989 20,1 52,1 38,9 90,5 47,8 11,1 27,0 90(a) 21,3 57,7 37,6 96,4 593 10,7 27,3 Notas: (a) A diciembre. No se ha corregido por diferencias en el sistema de valorización de los instru­ mentos entre las distintas fuentes. (b) Sólo se consideran las acdones que bueden ser adquiridas por los Fondos de Pensiones. Durante 1989 se autorizó la inversión de los Fondos de Pensiones en empresas con mayor concentradón de la propiedad, rebajándose, empero, los límites máximos de inversión. Es­ to explica en gran medida la disminudón de la partidpadón de los fondos en el total de las acdones. Fuente: Elaboration propia a base de antecedentes de la SAFP, Banco Central de Chile y SBIF. Esta tendencia hada la mayor diversificadón no está exenta de pro­ blemas, pues supone la incorporadón a los portfolios de los fondos de pensiones de activos cada vez más heterogéneos y de difícil valorizadón. Sin embargo, tales dificultades pueden ser evitadas o atenuadas mediante la instauradón de adecuados procedimientos de clasificadón de riesgo, la imposidón de límites de inversión y una eficiente fiscalizadón de las transacdones (Pérez, 1988). b) Intermediación de los fondos de pensiones Diversos autores han señalado que uno de los problemas fundamenta­ les que puede enfrentar un sistema de pensiones con acumuladón de re­ servas y administradón privada en una economía en desarrollo, sería la ausenda de un mercado de capitales lo sufidentemente profundo en el que se pueda intermediar de manera efidente los recursos acumulados (Arellano, 1988; Lacey, 1987, Mesa-Lago, 1989). La advertencia es válida y sirve para destacar la necesidad de crear C h il e E x periencia c o n u n R ég im en d e C a pita liza c ió n 117 Cuadro 43 REFORMAS DEL MERCADO DE VALORES ASOCIADAS CON LA ACUMULACION DE FONDOS DE PENSIONES Reforma Relación con Fondos de Pensiones Fecha Oct. 1987 Circular 574 SVS Define personas relacionadas Circular 585 SVS Obliga a informar las transacciones accionarias efectuadas por accionistas mayoritarios, directores y ejecutivos. Circular 601 SVS Obliga a informar cualquier operación o evento que pueda afectar significativamente sus negocios. Oct. 1987 Ley NB18.660 Obligatoriedad de dasificadón continua de riesgo de los valo­ res de oferta pública (esto apoya las normas de diversificadón de inversiones que afectan a los Fondos de Pensiones). Jun.1987 Acepta a los agentes de valores como mercado secundario for­ mal (esto permite a los Fondos de Pensiones operar con ellos). Ley Nfi 18.815 Ley de Fondos de Inversión. Autoriza la transaodón de sus cuotas en mercado finandero (permitiendo a Fondos de Pensio­ nes invertir en propiedades, valores mobiliarios y en optai de riesgo). Posteriormente reglamentada por D.S. N®864, de octu­ bre de 1989. Ley Nfi 18.876 Die. 1989 Norma oonstitudón y operadón de entidades privadas de cus­ todia de valores. Fuente: Reproducido de Valdés (1990). un marco regulatorio que permita un crecimiento acelerado, pero orgánico, del mercado de capitales, en forma simultánea con la instauración del sistema de capitalización. Sin embargo, la experiencia chilena comprueba que para llevar adelante la reforma previsional no es requisito ineludi­ ble la existencia de un mercado de capitales maduro, pues la propia acu­ mulación de fondos y 1a demanda por activos financieros que es alimen­ tada por este proceso sirve de estímulo para promover la innovación, la competencia y el crecimiento del mercado de capitales, siempre que la regulación no se transforme en obstáculo para su desarrollo (Valdés, 1990). Queda de manifiesto entonces la enorme trascendencia del tema de la regulación de los mercados financieros. Un esquema ideal debería pro­ mover, de manera simultánea, la transparencia en las operaciones, la com­ petencia en el mercado y la solvencia de los intermediarios, sin limitar la flexibilidad del mercado para adaptarse a las cambiantes condiciones del entorno. 118 A u g u sto I glesia s P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . En el caso chileno se comprueba que la reforma previsional fué acom­ pañada de una serie de cambios en la legislación financiera que tienden a crear las condiciones para que el proceso de intermediación sirva para promover una adecuada asignación del ahorro con la mayor eficiencia operativa16. Así, casi simultáneamente con la reforma previsional, en octu­ bre de 1981 se promulga la Ley 18.045, que promueve la transparencia de las transacciones del mercado de valores y favorece la competencia en el mercado de intermediación. El mismo año se dicta una nueva ley sobre sociedades anónimas (18.046), con el objeto principal de garantizar un acceso equilibrado a la información sobre las operaciones de estas so­ ciedades y proteger los derechos de los accionistas minoritarios. En 1986 se introducen sustanciales modificaciones a la Ley 18.576 sobre la banca. Estos cambios ocurren después de la liberalizadón de las tasas de interés, proceso que comienza en 1974 y culmina el año siguiente, y del otorgamiento de autorización a las instituciones financieras para que efec­ túen operaciones de captación y colocación de índole reajustable, proceso que se completó en 1977 con la autorización para pactar estas operaciones según la variación de la "unidad de fomento" (UF), cuyo valor se ajusta diariamente de acuerdo a la inflación del mes inmediatamente anterior. Este último hecho debe destacarse en forma especial, pues la posibilidad de encontrar activos financieros cuyo valor no disminuya por efectos del alza del nivel general de precios resulta muy importante para promover el ahorro de largo plazo en economías con largo historial en materia de inflaciones altas y de gran variabilidad. Bajo tales condiciones, la ausen­ cia de indizadón de los activos finanderos sesga la inversión en favor tanto de títulos de corto plazo o con tasas variables, como de activos no finanderos o "reales"17. Por último, el crecimiento de estos recursos institudonales ha pro­ vocado otras modificadones de la normativa legal, útiles también para promover la innovadón y la competencia en el mercado de capitales. Es­ pecial importancia revisten la instauradón en 1987 (Ley 18.660) de un 16 Urenda (1989) y De Tezanos y Molina (1989) entregan una completa descripción de los cambios ope­ rados en la legislación financiera durante el período. 17 Los fondos de pensiones no han sido autorizados todavia para invertir directamente en activos "rea­ les”, aparentemente por problemas de valorización que dificultan una fiscalización rigurosa. C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en d e C a pita liza c ió n 119 sistema obligatorio de clasificación de riesgo de todos los valores de ofer­ ta pública, lo que permite al mercado obtener a muy bajo costo infor­ mación homogénea sobre los emisores; la dictadón de normas sobre constitudón y operadón de entidades privadas de custodia de valores; y la creadón de nuevos instrumentos de inversión, tal como los fondos de inversión, las sodedades inmobiliarias y los mutuos hipotecarios endosables. La experienda chilena sirve entonces para identificar algunas de las condidones daves necesarias para optimizar la efidenda en el proceso de inversión de los fondos de pensiones. Primero, el marco regulatorio de la inversión ha de poseer la flexibilidad sufidente para evitar que la demanda de activos finanderos se concentre en poco instrumentos, ya que ello distorsionaría los predos relativos, erosionando la rentabilidad de largo plazo de los fondos acumulados. Se requiere también que el marco regulatorio del mercado de capitales permita el libre ajuste de predos; garantice la mayor transparencia y equidad en el uso de informadón; pro­ mueva la competenda en el ámbito de la intermediadón finandera; y, estimule la innovadón tecnológica del sector, sin dejar de reconocer que la acumuladón de capital institudonal es un fenómeno que, bajo las condi­ dones adecuadas, puede retroalimentar dedsivamente este último proceso. c) Concentración del poder económico Las AFP administran parte importante del ahorro privado total del país. En efedo, la partidpadón del ahorro previsional sobre el ahorro total es, en Chile, del orden del 11%, situadón que ha dado lugar a un debate sobre los eventuales peligros de la concentration de poder eco­ nómico en los administradores privados del sistema de pensiones18. Cabe señalar que los riesgos asodados a la administradón privada de una parte importante de los activos finanderos de un país no son conceptualmente distintos de los que conlleva la administradón estatal de los mismos. Tales riesgos dependen del grado de competenda en los mer­ cados de intermediadón finandera y de "administradón delegada" (AFP en este caso específico), así como de las características del marco regulatorio del proceso de inversión de los mismos. " Ver Arellano (1985) y declaraciones a la prensa formulados en octubre de 1990 por los superinten­ dentes de A.F.P. y de Valores y Seguros. 120 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Las normas de inversión de las AFP han tomado muy en cuenta estos factores. Por eso ellas obligan a la diversificación de inversiones en­ tre las alternativas autorizadas; imponen gran transparencia a cada ope­ ración financiera con recursos de los fondos de pensiones; y limitan drás­ ticamente la inversión en activos financieros emitidos por entidades que tengan cualquier grado de relación de propiedad con los accionistas de la AFP. Adicionalmente, la ley asegura condiciones de libre entrada a la in­ dustria y facilita la libre elección por parte de los trabajadores. La exis­ tencia de condiciones propicias a una competencia activa entre las AFP dificulta la administración de los fondos con objetivos distintos a los que buscan los afiliados. Por último, el auge del mercado de capitales duran­ te los últimos años y la aparición de nuevos intermediarios, constituyen elementos que caracterizan a un mercado de captación de ahorro institu­ cional mucho más competitivo, que favorece una mayor diversificación en el destino de los fondos de pensiones. En definitiva, pues, se han disipado los temores que algunos analis­ tas expresaron al ponerse en marcha el nuevo sistema, en el sentido que se producirían disminuciones en la tasa de retomo de la inversión deri­ vadas de eventuales acuerdos oligopólicos entre los administradores, y de que algunos intermediarios o emisores, aparte del Estado, captaran una proporción excesiva de los recursos previsionales. Así, por ejemplo, a di­ ciembre de 1990 ningún emisor de acciones o bonos concentraba más del 5,3% de la inversión de los fondos de pensiones; y ninguna institución financiera, más del 5%. Otra dimensión de este problema que también merece un detenido análisis tiene que ver con la responsabilidad de las administradoras en cuanto inversionistas con fondos de terceros, especialmente en el caso de las acciones. Se ha sugerido que las AFP no ejerzan el derecho a voto que les corresponde como accionistas de las empresas donde se han in­ vertido los fondos de pensiones, o que el poder de voto sea transferido a los afiliados para que éstos lo ejerzan directamente, argumentándose que así disminuiría el eventual riesgo que las AFP utilizaran en función de los intereses de otros accionistas distintos a sus afiliados, el poder derivado de la inversión de los fondos de pensiones para administrar las empresas en las que tengan participación accionaria. C h ile; E xperien cia c o n u n R ég im en d e C a pita liza c ió n 121 La ley obliga a una partidpadón activa de las AFP en aquellas sodedades de las cuales son acdonistas. Así, el DL 3.500 establece que estas administradoras "deberán realizar todas las gestiones que sean ne­ cesarias, y con la diligenda que emplean ordinariamente en sus propios negodos, para cautelar la administradón de las empresas en que se ha­ yan invertido recursos de los fondos de pensiones, con el objeto de velar por la adecuada rentabilidad de sus inversiones". Además, obliga a éstas a concurrir a las juntas de acdonistas de todas las sodedades en las que el respectivo fondo de pensiones tenga partidpadón acdonaria. Se pretende de esta manera que las AFP cautelen que la administradón de estas empresas proteja adecuadamente los objetivos de largo plazo de los fondos de pensiones, los cuales deberían ser consistentes, por supuesto, con los de la misma empresa; maximizar el valor de las acdones, de modo de maximizar la rentabilidad de los fondos de pensiones. Simultáneamente, y para atenuar el riesgo que las AFP favorezcan dedsiones de las empresas que piiviligien a otras acdonistas, se aplican normas que limitan la inversión del fondo de pensiones en acdones de empresas de propiedad reladonada con la administradora de que se tra­ te. Dichas normas son complementarias de otras que obligan a las AFP a informar al organismo fiscalizador (SAFP) acerca de cada una de las dedsiones que adoptan sus representantes en las juntas de acdonistas. Además, la Ley de Valores exige informar a la respectiva superintenden­ cia acerca los acuerdos de actuadón conjunta entre acdonistas de una misma sodedad. Por último, la competenda entre AFP constituye, sin du­ da, un elemento que aminora los riesgos de una eventual concertadón para fijar objetivos distintos a la maximizadón del valor de las empresas en las que esas administradoras partidpan. A pesar de todas estas precaudones legales, y aunque el análisis de la experienda acumulada no permite detectar problemas de importan­ cia, hay quienes han insistido en la posibilidad de transferir a los afilia­ dos el derecho a voto en los directorios de las empresas en las que las AFP tienen partidpadón acdonaria. El debate al respecto es todavía indpiente, pero es posible desde ya formular varias objedones de importan­ cia a tal propuesta. En primer lugar, los trabajadores eligen libremente la AFP que les prestará un servido especializado, que incluye la selecdón y el control 122 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . de un portafolio de inversiones. Por este servicio la AFP cobra un pre­ cio, debiendo cumplir su tarea "con la diligencia que emplean en sus propios negocios", para lo cual compromete patrimonio propio, asumien­ do las responsabilidades pertinentes. Además, no existen restricciones para cambiar de AFP, si el afiliado está en desacuerdo con la gestión de ésta. Segundo, la concentración de poder ("votos") permite al agente ad­ ministrador influir en la empresa como accionista mayoritario, disminu­ yendo así el riesgo de que la atomización de la propiedad entre miles de eventuales afiliados (accionistas) favorezca la toma de control de las empresas por parte de otros grupos minoritarios que tengan, eventual­ mente, intereses distintos. Por el contrario, si aumenta la participación de inversionistas institucionales, incluidos los Fondos de Pensiones, en la pro­ piedad de las empresas y, al mismo tiempo, se les impide ejercer acti­ vamente la plenitud de sus derechos, aumenta el riesgo de que grupos minoritarios de accionistas tomen el control de las decisiones. Las AFP son inversionistas de largo plazo, a los cuales, por lo de­ más, les resulta difícil precaverse del efecto de decisiones que estimen equivocadas por parte de la administración de una empresa. La alter­ nativa de liquidar su participación de mercado carece a menudo de via­ bilidad, ya que conlleva el riesgo de pérdidas patrimoniales por caídas en el precio de las acciones de las que quieran desprenderse. Por consi­ guiente, las AFP están obligadas a procurar una coincidencia permanen­ te entre sus objetivos, que son la maximizadón del valor de la respec­ tiva empresa en el largo plazo de modo de maximizar su rentabilidad, y los que la administradón de dicha empresa esté promoviendo. Ello obli­ ga a una partidpadón activa de la AFP en la direcdón de las empresas en las que posea paquetes acdonarios. Es muy probable, por otro lado, que se susdten conflidos de inte­ reses entre grupos de afiliados y, además, entre los intereses de corto y largo plazo de cada uno de ellos. Las mismas razones que justifican el carácter obligatorio de los sistemas de seguridad sodal sirven para po­ ner de relieve los peligros que envuelve la propuesta de dejar en ma­ nos de los aportantes la administradón de las reservas que finandan los respectivos programas. Así, la fuerte preferenda de los afiliados por con­ sumo presente y las probables conductas oportunistas de algunos grupos constituyen dos factores que hacen desaconsejable la entrega de derechos C h il e E xperiencia c o n u n R égim en de C apita lización 123 de voto a los aportantes a un plan obligatorio de pensiones. Por último, está el problema práctico de generar una representación adecuada para los afiliados, evitando que, en definitiva, el poder quede en manos de grupos de interés económico o político ajenos al objetivo de maximizar la rentabilidad de los fondos de pensiones enel largoplazo. Sin perjuicio de estas conclusiones, no cabe considerar agotado el tema, pues aún parece posible desarrollar modalidades que hagan más efectiva la participación de las AFP en las empresas donde han inverti­ do recursos del Fondo de Pensiones que administran. 3. Industria de los seguros a) Compañías de seguros de vida y sistema de AFP Las compañías de seguros de vida desempeñan un papeltrascen­ dente dentro del sistema de AFP: cubren los riesgosfinancieros de inva­ lidez y fallecimiento de los afiliados y venden rentas vitalicias a los tra­ bajadores y sus beneficiarios que optan por esta modalidad cuando se pensionan por invalidez, sobrevivencia o vejez. Así, la creación del sis­ tema de AFP en 1981 provocó un acelerado crecimiento del mercado de los seguros de vida. Las primas recibidas por las compañías aumentaron casi 300% en términos reales entre 1980 y 1982, y en más de 1.000% entre 1980 y 1990, lo que significó que el ritmo medio de expansión anual bordeó el 28% (cuadro 44). Por otra parte, el monto de las inversiones de las compañías de seguros subió de poco más de $ 45 mil millones en diciembre de 1981 a casi $ 530 mil millones en igual mes de 1990 ($ de diciembre de 1990). La necesidad degarantizar el adecuado funcionamiento del mercado de seguros y la solvencia delas entidades partícipes obligó a introducir sustanciales modificaciones a la legislación de seguros. De hecho ya un año antes de la instauración del sistema de AFP se llevaron a cabo tras­ cendentales reformas a la normativa de seguros (de vida y generales), que incentivaron el desarrollo de las compañías aseguradoras y favorecie­ ron la competitividad del sector. Hasta el año 1980 el mercado de seguros de Chile estuvo excesiva­ mente regulado por la autoridad, que tenía facultades para fijar precios, 124 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Cuadro 44 PRIMA DIRECTA COMPAÑIAS DE SEGUROS DE VIDA (Millones de pesos de diciembre de 1990) Año Prima % de variación al año 1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 13079,6 33 368,7 51221,0 55633,1 55313,1 66561,5 69213,4 81476,7 94513,8 114124,8 150063,6 155,1 53,5 8,6 -0,6 20,3 4,0 17,7 16,0 20,7 31,5 ------- % de variación acumulada — 155,1 291,6 325,3 322,9 408,9 429,2 522,9 622,6 772,5 1047,3 Fuente: Superintendencia de Valores y Seguros. aprobar los productos que eran vendidos y normar estrictamente el rease­ guro. El énfasis apuntaba a evitar la competencia entre las compañías de seguros para impedir, por esta vía, un eventual deterioro en sus resulta­ dos y, en último término, la insolvencia de las mismas. El mercado de seguros también estaban cerrado a la competencia externa, al punto que únicamente la Caja Reaseguradora de Chile estaba autorizada para con­ tratar reaseguros en el extranjero. Por su lado, el Instituto de Seguros del Estado, B E , tenía el monopolio de los seguros de las instituciones estatales. La ley establecía normas muy vagas en materia de inversión de las reservas, dejando excesivo margen al arbitrio del Superintenden­ te de Valores y Seguros. Todo ello se tradujo en un escaso desarrollo del mercado, en el que prevalecían altos precios y un bajo volumen de ventas (Echeñique, 1990). Los significativos cambios introducidos a la Ley de Seguros en 1980 tuvieron como objetivo generar un ambiente de mayor libertad y compe­ titividad. Se eliminaron los controles de precios y las restricciones al rea­ seguro; se fijó un capital mínimo, en UF, para operar en la industria; se establecieron regulaciones financieras más transparentes; se abrió al mer­ cado a la competencia externa e interna, aboliéndose la exclusividad de la Caja de Reaseguros y del ISE en la contratación de los reaseguros C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en d e C apita lización 125 Cuadro 45 R EFO R M A S D EL M ERC A D O D E SEG URO S R ELA C IO N A D A S A LA A C U M U LA C IO N D E LO S FO N D O S D E PEN SIO N ES Reforma Fecha Sep. 1984 Circular 425 Relación con Fondos de Pensiones Norma la constitución de reservas para seguros de la legis­ lación previsional. Nov. 1985 Circulares 427 y 485 Norma las operaciones en moneda extranjera de las com­ pañías de seguros (para medir su riesgo cambiario). Ago. 1987 Ley Ns 18.846 Separa seguro de renta vitalicia del seguro de invalidez y a partir de sobrevivencia. Crea la renta vitalicia contratada a futuro, a fin de aumentar la competencia entre compañías de seguro Enero '88 y fomentar desintegración entre Cías, de seguros y A.F.P. Oct. 1987 Ley 14*18.660 a) Modifica exigencias de diversification de inversiones de compañías de seguros para asimilarlas a las normas que afectan a los Fondos de Pensiones. b) Impide a las Cías, de seguros invertir en instrumentos del mismo grupo empresarial. c) Sujeta diversificación a clasificación de riesgo continua de cada instrumento. d) Establece mecanismo de regularizadón de las Cías, de seguros que enfrenta problemas. e) Reduce de 60 000 45 000 U.F. el patrimonio mínimo exi­ gido para el funcionamiento de las aseguradoras, man­ teniendo para reaseguradoras la exigencia de 60 000 UF de capital. May. 1988 Ley N®18.707 Autoriza a compañías de seguros a invertir en mutuos hi­ potecarios endosables regidos por esta ley. Las circulares 811 y 833 norman estos instrumentos y el funcionamiento de agentes administradores de mutuos hipotecarios (priva­ dos). Jun. 1988 Circular 803 Define exigencias de reservas en función del grado asumi­ do de riesgo de tasa de interés. Ello suscita fuertes repercudones en el nivel de las rentas vitalicias y en el grado de competenda, favoredendo a los pensionados del nuevo sistema. Jul. 1989 Ley NB18.814 Introduce dasificadón de riesgo obligada para las compa­ ñías de seguros. Flexibiliza moderadamente las normas sobre inversión. Mar. 1990 Ley NB18.964 Crea invalidez pardal y temporal. Fuente: Valdés (1990) y C.R.CH. (1990). 126 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . en el extranjero y de los seguros del Estado, respectivamente; y se exi­ gió fijar en UF las primas y los pagos convenidos en los contratos. Después de 1980 se han introducido otras modificaciones a la Ley de Seguros y al DL 3.500, orientadas a consolidar el ambiente compe­ titivo en la industria y a asegurar que las compañías que operan en el mercado constituyan las reservas necesarias para responder a sus obli­ gaciones e inviertan sus recursos en forma diversificada y segura (cua­ dro 45). Así, la ley 18.646, que entró en vigencia en enero de 1988, modificó el DL 3.500 con importantes repercusiones sobre el mercado de seguros de vida. Se flexibilizaron los requisitos para jubilar anticipadamente, se modificó el sistema de seguro de invalidez y sobrevivencia, se introdujo la cobertura automática de este seguro para cesantes y se amplió la liber­ tad de elección de los afiliados a las AFP, creándose una nueva moda­ lidad de pensiones. Por otra parte, la Ley 18.660 que entró en vigencia a partir de diciem­ bre de 1987, reguló la diversificación de las inversiones que respaldan las reservas técnicas y el patrimonio de las compañías de seguros, con el objeto de evitar gran parte de las dificultades que éstas habían sufrido a causa de la concentración de sus inversiones en pocos activos que, ade­ más, correspondían normalmente a empresas relacionadas. La ley estable­ ció adicionalmente un mecanismo de regularización para las compañías de seguros que enfrentan problemas. En caso de que ellos no sean solucionables, se abre paso a la disolución o la quiebra de la compañía, según sea el caso. De cualquier manera, el sistema contempla que tan pronto como se presente una dificultad que comprometa la solvencia de alguna aseguradora, deberá informarse a la Superintendencia de Valores y Seguros como un hecho relevante de público conocimiento (Caja Reaseguradora de Chile, 1990). Otro cambio importante en la normativa del mercado de seguros tuvo lugar durante el año 1988, al modificarse la tasa de constitución de reservas de las compañías del ramo. Hasta entonces las reservas de­ bían constituirse a una tasa fija anual de 3%, vale decir la mitad de lo que rentaban los instrumentos estatales de largo plazo, en términos reales. Una tasa tan conservadora obligaba a las compañías a sobredi- mensionar las reservas necesarias para atender sus obligaciones, lo que C h il e E xperien cia c o n u n R égim en de C apitalización 127 llevaba en muchos casos a pérdidas contables, imponiéndoles, por lo tan­ to, elevadas exigencias de capital. La nueva modalidad contempla una tasa variable que depende tanto del interés de mercado de los instru­ mentos estatales de plazo superior a dos años, como del calce entre ac­ tivos (inversiones) y pasivos (pensiones por pagar) de las compañías de seguros. Mientras mayor es el calce, más próxima al interés de merca­ do estará la tasa de constitución de reservas. Por el contrario, mientras menor el calce, más se acercará dicha tasa al 3%. Este cambio provo­ có, en la práctica, una importante reducción del capital necesario para operar en el mercado de los seguros de vida, dado que la tasa real de interés de los instrumentos estatales es muy superior al 3% al año, y favoreció sin duda la competencia en la industria. En julio de 1989 fue nuevamente modificada la legislación de segu­ ros, estableciéndose que las compañías que operan en el mercado deben someterse a un sistema de clasificación de riesgos a cargo de empresas independientes autorizadas. Estas evalúan, entre otras cosas, la cantidad y calidad de las inversiones, la suficiencia de las reservas, el endeuda­ miento de la compañía y la capacidad técnica y experiencia de la admi­ nistración. b) Seguro de invalidez y sobrevivencia Tal como señalamos, el riesgo financiero de invalidez y fallecimien­ to que enfrentan los afiliados a las AFP se cubre con un seguro ofrecido por alguna compañía de seguros de vida. La experiencia recogida entre 1981 y 1990 ha llevado a efectuar una serie de cambios al funcionamiento de este seguro, consecuentes con los propósitos de aumentar la competencia en el mercado y la libertad de elección de los trabajadores. Una de estas modificaciones separó el seguro de renta vitalicia del seguro de invalidez y sobrevivencia (cuadro 45) cambiando sustancialmen­ te el funcionamiento del mercado. Hasta 1987, al producirse una invalidez o fallecimiento, la AFP tras­ pasaba los recursos acumulados en la cuenta de capitalización individual a la compañía de seguros con la cual tenía el contrato respectivo, para 128 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . que ésta pagara las pensiones al afiliado, o sus beneficiarios. A partir de 1988 se obliga, en cambio, a la compañía de seguros a depositar en la cuenta individual del trabajador siniestrado la diferencia, denominada Aporte Adicional, entre el capital acumulado y el capital necesario para financiar las pensiones, dejando que el afiliado, o sus beneficiarios, deci­ da libremente entre las distintas modalidades de pensión establecidas en el DL 3.500. Si el afiliado, -o sus beneficiarios- opta por acogerse a una renta vitalicia, puede contratarla con cualquiera de las compañías de seguros que operan en el mercado. En todo caso, aquellas compañía con la cual la AFP tenía el contrato de invalidez y sobrevivencia cuando el afilia­ do se invalidó (o falleció), debe ofrecer como mínimo una renta vita­ licia igual a la pensión de referencia utilizada para el cálculo del aporte adicional. El seguro de invalidez y sobrevivencia, ahora de Aporte Adicional, pasó de este modo a ser un negocio de más corto plazo, creándose un mercado diferente para el seguro de renta vitalicia. Además, las modifi­ caciones operadas en los contratos del seguro de invalidez y sobreviven­ cia han terminado por transformarlos en la práctica en contratos de admi­ nistración, pues en muchos casos las AFP absorben buena parte de las variaciones en la siniestralidad de los afiliados y en las tasas de interés relevantes. A partir de enero de 1988 la cobertura del seguro fue ampliada a los trabajadores dependientes con una cesantía de hasta doce meses. Por otro lado, se aumentó de doce a ciento veinte meses el período con­ siderado para el cálculo del ingreso base que se utiliza para determinar la pensión de referencia, lo que permitió vincular mucho más estrecha­ mente el costo del seguro al ingreso efectivo del afiliado, evitando así la posibilidad de fraude mediante el expediente de cotizar por una remu­ neración imponible más alta algunos meses antes de la presentación de la solicitud de invalidez. Luego de estas modificaciones, las AFP comenzaron a diferenciar el cobro de la comisión porcentual, con la cual se financia el seguro, entre afiliados dependientes, beneficiados con la ampliación de la cobertura; independientes y aquellos que no tienen derecho al seguro de invalidez y sobrevivencia. Se trata de una discriminación atendible, pues cada uno C h il e E xperien cia c o n u n R égim en d e C a pita lización 129 de estos grupos de afiliados representa para las AFP distintos niveles de costos en términos del seguro de invalidez y sobrevivenda. Sin embargo, al interior del grupo de afiliados dependientes e inde­ pendientes las AFP continuaron cobrando la misma comisión porcentual sobre la renta imponible, a pesar de que el costo esperado de la invalidez o el fallecimiento varía de acuerdo a la edad, el sexo, las características del grupo familiar y el estado de salud del trabajador. Esta situación, que genera efectos redistributivos del ingreso entre los afiliados, parece en la práctica difícil de corregir, dado que implicaría la instauración de un engorroso sistema de comisiones. En 1988 se modificó, además, el sistema al que deben ceñirse las AFP para la contratación del seguro. De un régimen de contratos priva­ dos se pasó a un mecanismo de licitación pública, con la exigencia de publicar en la prensa los resultados de la licitación efectuada. No obs­ tante, cada AFP mantiene absoluta libertad para elegir la compañía que estime de mayor conveniencia. Esta modificación se introdujo con la fina­ lidad de favorecer una mayor transparencia y competencia al mercado del seguro de invalidez y sobrevivencia, y de evitar que la estrecha re­ lación entre el negocio de las AFP y el de las compañías de seguros de vida, que determina fuertes incentivos para integrar la propiedad de ambas actividades, se traduzca en mayores costos para los trabajadores. Como las AFP tienden a contratar el seguro de Aporte Adicional con alguna compañía de propiedad relacionada, se podría argumentar que existe el potencial para una transferencia encubierta de utilidades por parte de las administradoras, por la vía del pago de primas por sobre el valor de mercado. Si los afiliados no son muy sensibles al pre­ cio o costo total de comisiones pagadas, es posible que una AFP pueda mantener un contrato no competitivo con alguna compañía de seguros. Sin embargo, a medida que la competencia de precios se haga más inten­ sa, los acuerdos de ese tipo no podrán menos que perjudicar seriamente la posibilidad de la respectiva administradora de mantener su participa­ ción de mercado. Por otra parte, ante el afiliado la responsable de cons­ tituir el capital necesario para financiar la pensión es la AFP, de modo que existe una poderosa razón para que la administradora procure sus­ cribir con la compañía de seguros un contrato que le de máxima con­ fianza y garantías de cumplimiento. 130 A ug usto Iglesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R. En 1988 se producen también cambios importantes en las modalida­ des de contratos de seguro de invalidez y sobrevivencia que celebran las AFP con las compañías del ramo. Hasta el año 1987 las primas corres­ ponden a porcentajes fijos de la planilla de remuneraciones. A partir de 1988, y producto de la mayor competencia del mercado, los contratos em­ piezan a incluir cláusulas que ajustan las primas, dentro de ciertos ran­ gos, en función del comportamiento que registre la siniestralidad de la cartera de afiliados a la AFP respectiva y de la tasa de interés de actua­ lización dada a conocer por el Banco Central19. Más recientemente, algu­ nos contratos incluyen también una participación de la AFP en los ingre­ sos financieros que obtienen las compañías de seguros por la inversión de la diferencia entre primas pagadas y los gastos realizados. Estos cam­ bios, que traspasan parte del riesgo del seguro a las propias AFP, han ido acompañados de una mayor competencia en el mercado del seguro y de una menor siniestralidad de los afiliados, consecuencia, entre otras razones, de un mejor ordenamiento y de la estandarización de los proce­ dimientos utilizados por las comisiones médicas para evaluar la invalidez y de la recuperación de la actividad económica. Ello ha redundado en una considerable disminución en las primas cobradas por las compañías durante los últimos años (cuadro 46), pese al simultáneo aumento de la cobertura del seguro, derivado de la incorporación de los trabajadores de­ pendientes sin cotizaciones hasta por doce meses y de los casos de inva­ lidez parcial. Un último cambio significativo para el mercado del seguro de in­ validez y sobrevivencia se produce a partir de agosto de 1990, fecha en la que se incorpora el beneficio de invalidez parcial y el pago de pen­ siones transitorias de invalidez. La invalidez parcial podría signifi­ car, "ceteris paribus", un mayor costo para las compañías de seguros por eventuales aumentos en la siniestralidad, especialmente en un comienzo, por la existencia de un "stock" de afiliados que registra entre 50 y 66% de invalidez y quienes hasta antes de estas modificaciones no tenían de­ recho a pensionarse. De hecho, la introducción simultánea de pensiones 19 Esta es la tasa que se utiliza en el cálculo del capital necesario para el pago de las pensiones. Se la determina a base de la tasa media de interés implícita en las rentas vitalicias otorgadas de acuer­ do al DL 3.500. 131 C h il e E x periencia c o n u n R ég im en d e C a pita liza c ió n Cuadro 46 PRIMAS DEL SEGURO DE INVALIDEZ YSOBREVIVENCIA (%de la remuneración imponible) Cías, de Seguros Aetna Chile Consorcio Nacional Construcción Chilena Consolidada Austral Sudamérica Continental Convida Interamericana Previsión Renta National Roble Preban A.FJ. Santa María Unión Próvida Die. '87 1,930 2,150 2,195 Habitat Libertador Invierta Cuprum Concordia 1,850 2,000 Magister Ptotección Planvital Summa 2,100 1,800 2,780 2,270 2,180 1,690 1,500 A.F.P. Santa María Die. '90 1,660 (a, b) Próvida Cuprum Habitat Futuro 1,000 (b) 1,470 (b) 1,420 (b) 1,550 (b) Libertador 1,450 (a, b) Invierta Concordia Unión Ptotección Planvital Magister Summa Bannuestra 1,750 (b) 1,243 (b) 1,200 (b) 1,950 (a, b) 1,180 (a, b) 0,880 (a, b) 1,560 (a, b) 2,200 Notas: (a) Tasa variable en fundón de la tasa de interés de actualizadón dada a conocer por el Banco Central de Chile. (b) Tasa variable en fundón de la siniestralidad. Fuente: Boletín Mensual de la Superintendenda de Valores y Seguros. transitorias de invalidez permitió rebajar el impacto de este cambio sobre la compañías, pues bajo esta modalidad el pago del Aporte Adicional se posterga, en espera de que la Comisión Médica, durante una evalua­ ción que efectúa tres años después del primer dictamen, confirme o re­ chace la invalidez definitiva del trabajador, hecho que disminuye los costos financieros del seguro. c) Rentas vitalicias Al momento de pensionarse, los afiliados del sistema de AFP pueden optar, entre otras alternativas, por contratar una renta vitalicia con una 132 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . compañía de seguros de vida. Hasta diciembre de 1987 esta posibilidad se encontraba abierta sólo para las personas que se pensionaban por ve­ jez. Sin embargo, los cambios introducidos al seguro de invalidez y sobre­ vivencia que comenzaron a regir en 1988 permitieron que los trabajadores que se jubilan por invalidez y los beneficiarios de pensiones de sobrevi­ vencia también puedan optar por la contratación de rentas vitalicias. Esta mayor libertad de elección del trabajador para escoger su mo­ dalidad de pensión incentivó la competencia y el desarrollo del merca­ do de rentas vitalicias, donde se vislumbran las mayores posibilidades de crecimiento futuro para las compañías de seguros de vida. La fuente de esta expansión se encuentra en el incremento de los cotizantes a las AFP y en el envejecimiento de la población afiliada, que en la actualidad tiene un bajo promedio de edad (33 años a fines de 1990). El mercado de rentas vitalicias previsionales es aún pequeño en términos absolutos, pero ha registrado una fuerte expansión en los últi­ mos años, creciendo las pólizas vigentes desde 2 452 a 18 610 entre fi­ nes de 1987 y diciembre de 1990. Otro cambio importante para el mercado de rentas vitalicias se pro­ dujo en 1988, al modificarse la tasa que se utiliza para la constitución de reservas de las compañías de seguros de vida. Ello implicó un apredable descenso en el monto de reservas que deben constituir las compa­ ñías y redujo, por lo tanto, las exigencias de capital para operar en el mercado de los seguros de vida. La intensification de la competencia quedó de manifiesto entre 1988 y 1990, período en que ingresaron ocho nuevas compañías al mercado (16 en didembre de 1990 vs. ocho en igual mes de 1987). Durante 1990 aumentaron también significativamente las tasas de interés implícitas en las rentas vitalicias otorgadas por las compañías de seguros de vida, redu­ ciéndose la diferencia con las tasas de interés de mercado (cuadro 47). Ello se tradujo en mejoramientos en los montos de pensiones para los afiliados que contrataron rentas vitalicias (o rebajas en las primas). El Estado garantiza las rentas vitalicias previsionales que pagan las compañías de seguros de vida. El aval cubre la totalidad de la pensión mínima y el 75% de la diferencia entre este valor y 45 UF. La garan­ tía estatal fluctúa entonces entre 77% y 100% de la pensión total del trabajador. 133 C h il e E xperien cia c o n u n R ég im en d e C apita lización Cuadro 47 INTERES IMPLICITO EN LAS RENTAS VITALICIAS PAGADAS POR LAS COMPAÑIAS DE SEGURO YTIR DE MERCADO PARA INSTRUMENTOS A LARGO PLAZO Trimestre 1988 I II III IV 1989 I II III IV 1990 I II III IV Tasa de interés Rentas vitalic. (1) 4,47 4,25 4,23 3,90 3,75 3,69 3,76 4,09 4,85 5,68 5,76 5,40 Tasa de interés Mercado (a) (2) 5,36 5,58 5,81 6,28 6,59 6,89 7,49 7,93 9,37 8,94 7,91 7,00 (2) / (1) (3) 1,20 1,31 1,37 1,61 1,76 1,87 1,99 1,94 1,93 1,57 1,37 1,30 Nota: (a) Letra hipotecaria del Banco del Estado a doce años plazo. Fuente: Superintendencia de Valores y Seguros y AFP Habitat. Cuadro 48 COMPAÑIAS DE SEGUROS DE VIDA: LIMITES DE INVERSION POR INSTRUMENTO 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. Limites por instrumento Instrumentos estatales Letras hipotecarias Depósitos a plazo, títulos represen tativos de captaciones o garantizados por instituciones financieras Bonos de empresas públicas y privadas Acciones de sociedades anónimas abiertas (clasificadas en Ira. dase) Acdones de sodedades inmobiliarias Cuotas de fondos de inversión inmobiliarios Cuotas de fondos de inversión mobiliarios Cuotas de fondos de inversión de capital de riesgo Bienes raíces Mutuos hipotecarios (% RT + PR) (a) 50 40 40 40 40 40 10 10 5 20 30 Notas: (a) R.T. = Reserva Técnica; P.R. = Patrimonio de Riesgo. Ver definición en el Cuadro 49. Fuente: Ley de Seguros, D.F.L. Ns 251. 134 A ug usto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . La exigencia de una clasificación de riesgos a que están sometidas las compañías de seguros debería hacerse en el futuro compatible con una reducción de la garantía estatal a las pensiones que ellas ofrecen, pues los trabajadores deberían orientarse preferentemente hacia aquellas compañías que les ofrezcan mayor seguridad, con la consiguiente disminu­ ción en la probabilidad que resulten afectados por eventuales insolvencias de las entidades aseguradoras. d) Inversiones de las compañías de seguros Las compañías de seguros de vida deben acumular reservas en res­ paldo de las obligaciones que contraen con las AFP por el seguro de invalidez y sobrevivencia y con los trabajadores, por concepto de los con­ tratos de rentas vitalicias (Circular Na 425 de la SVS; cuadro 45). Estas reservas se invierten de acuerdo a normas dispuestas por la Superintendencia de Valores y Seguros. Ya se ha señalado que la regu­ lación fue objeto de importantes modificaciones en el transcurso de los años ochenta (cuadro 45). Así, se incorporaron exigencias de diversifica­ ción de inversiones por instrumento y emisor (cuadros 48 y 49), asimi­ lándolas a las normas que afectan a los fondos de pensiones; se imple­ mento la clasificación de riesgo para efectos del límite de inversión en los distintos emisores; y se ampliaron las posibilidades de inversión a nuevos instrumentos, como los mutuos hipotecarios endosables. El cuadro 50 da cuenta del importante incremento que acusaron las inversiones de las compañías de seguros de vida entre 1981 y 1990, así como de la estrecha relación que han mantenido con los fondos de pen­ siones. En 1983 las inversiones superaban por leve margen los $ 100 mil millones y representaban poco más de 26% de los fondos de pensiones, mientras que en diciembre de 1990 estos valores eran de $ 565 mil mi­ llones y 25%, respectivamente. En el cuadro 51 se muestra la estructura de inversión de las compañías de seguros de vida. Cabe destacar el alto porcentaje invertido en instru­ mentos de renta fija, especialmente estatales y títulos relacionados con el sector inmobiliario (letras hipotecarias, mutuos hipotecarios, bienes raíces). Se estima que a diciembre de 1990 el plazo medio de las inver­ siones de las compañías de seguros era de aproximadamente 1.800 días, superior al plazo medio de las inversiones de los fondos de pensiones 135 C h il e E xperien cia c o n u n R égim en de C a pita lización Cuadro 49 COMPAÑIAS DE SEGUROS DE VIDA: LIMITES DE INVERSION POR EMISOR Límite por emisor 1) Instituciones del estado 2) Depósitos institudones financeras 3) Letras crédito institudones financeras 4) Bonos de empresas 5) Acdones de sodedades anónimas abiertas 6) Acdones de sodedades inmobiliarias 7) Cuotas fondos de inversión inmobiliaria 8) Cuotas fondos de inversiones mobiliarias 9) Cuotas fondos de inversión de capital de riesgo 10) Bienes raíces urbanos 11) Mutuos hipotecarios - 50% Menor valor entre: - 10% (R.T. + P.R.) - 10% total depósitos - Producto de 4 fariores Menor valor entre: - 10% (R.T. + P.R.) - 20% letras crédito emitidas - Produdo de 4 fadores Menor valor entre: - 10% (R.T. + P.R.) - 20% de la serie o emisión - Producto de 4 fadores Menor valor entre: - 7% (R.T. + P.R.) - 8% acdones suscritas Menor valor entre: - 5% (R.T. + P.R.) - 20% acdones suscritas Menor valor entre: - 7% (R.T. + P.R.) - 20% cuotas suscritas Menor valor entre: - 7% (R.T. + P.R.) - 10% cuotas suscritas Menor valor entre: - 2,5% (R.T. + P.R.) - 10% cuotas suscritas - Sin límite - Sin límite 1. Límites por conjunto de instrumentos a) 3+6+7+10+11 < 40% (R.T. + P.R.) (Restricrión Inversiones Inmobiliarias). b) 5+6 < 40% (R.T. + P.R.) (Restricrión Acdones). c) 7+8+9 < 10% (R.T. + P.R.) (Restricrión Cuotas Fondos de Inversión). 136 A u g u s to Ig le s ia sP. / R o d r ig o A c u ñ a R . Cuadro 49 (Continuación) 2. Límites por emisor a) Si el emisor pertenece al mismo grupo empresarial que la compañía de seguros, los límites por emisor se rebajan a la mitad. b) El total de las inversiones en (2+3+4+5+6) emitidos por empresas pertenecientes a un mismo grupo empresarial no podrá exceder de: i) 25,0% (R.T. + P.R.), si la compañía de seguros no forma parte del grupo. ii) 12,5% (R.T. + P.R.), si la compañía de seguros forma parte del grupo. c) El total de las inversiones en (2+3+4+5+6) emitidos por un emisor y sus respectivas filiales no podrá exceder del 10% (R.T. + P.R.) (Restricción Emisor + Filiales). 3. D efiniciones a) Los números del 1 al 11 incluidos en las fórmulas anteriores corresponden a los ins­ trumentos señalados en el Cuadro 48. b) R.T.+ P.R. = Reservas Técnicas + Patrimonio de Riesgo. c) Patriminio de Riesgo = El mayor valor entre: i) U.F.45 000 ii) Pasivo exigible / 15. d) Patrimonio Libre = Patrimonio Contable - Patrimonio de Riesgo. (El 80% del Patrimonio Libre puede ser invertido igual que las reservas y el Patri­ monio de Riesgo. Además, puede invertirse en caja y bancos, muebles y fondos mu­ tuos. El 20% restante queda exento de toda restricción). e) Producto de 4 factores = Múltiplo x [(R.T. + P.R. Ga.) / (R.T. + P.R. Merc.)] x Patri­ monio consolidado (1) x Factor de Riesgo Unico. Notas: (1) Para Empresas de Leasing se usa el doble del patrimonio consolidado. a) Múltiplo Unico: Depósitos = 5,0 Letras Hipotecarias = 2,5 Debentures = 1,0 b) Factores deRiesgo: Categoría A = 1,0 Categoría B = 0,8 Categoría C = 0,4 Categoría D y E = 0,0 Fuente: Ley de Seguros, Decreto con Fuerza de Ley N9 251. (1.325 días). Estas compañías tienden a invertir a plazos más largos para calzar los vencimientos de sus instrumentos con el pago de sus obligaciones. Esto les permite aminorar el riesgo financiero de variaciones en las tasas de interés y disminuir el monto de las reservas que están obligadas a constituir. 137 C h il e E x periencia c o n u n R égim en de C apita lización Cuadro 50 COMPARACION INVERSION DE FONDOS DE PENSIONES Y COMPAÑIAS DE SEGUROS DE VIDA (MM$ de diciembre de 1990) Año 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Fondos de Pensiones (1) 68 351,6 213 091,4 385733,1 508317,7 699 813,2 917977,3 1 122389,2 1378 172,7 1 699 387,2 2 249 439,8 Cías, de Seguros de Vida (2) 45497,0 76 757,4 101 068,6 139 702,2 173571,1 232905,4 289796,5 358 408,3 442 679,6 565261,0 (2) / (1) (%) 66,6 36,0 26,2 27,5 24,8 25,4 25,8 26,0 26,0 25,1 Fuente: Elaborado a base de información de la SAFP y de la SVS. Cuadro 51 ESTRUCTURA INVERSION COMPAÑIAS DE SEGUROS DE VIDA (Diciembre de 1990) Instrumento 1 Títulos estatales Letras hipotecarias Mutuos hipotecarios Bonos de empresas Depósitos Acciones Bienes raíces Otros Porcentaje 40,0 15,0 2,5 20,8 6,1 5,1 8,1 2,4 Fuente: Elaboración propia a base de antecedentes de la Superintendencia de Valores y Seguros. e) Lecciones del caso chileno Dada la estrecha relación que existe entre el sistema de pensiones y las compañías de seguros de vida, para garantizar el buen funcionamiento del sistema resulta indispensable disponer de un marco regulatorio que favorezca el crecimiento ordenado y eficiente de la industria de los seguros. 138 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Ello exige garantizar la libertad de entrada y de precios en el mercado, incentivar la competencia entre las compañías partícipes y establecer siste­ mas de fiscalización que permitan identificar oportunamente las dificulta­ des que pudieran enfrentar las aseguradoras. La creación de un sistema de clasificación de riesgo contribuye, sin duda, al logro de este propósito. También es importante establecer normas de constitución e inversión de las reservas de las compañías de seguros que garanticen el pago de las obligaciones contraídas con los trabajadores, pero que no se traduzcan en exigencias demasiado elevadas de capital, ya que ello entrañaría ma­ yores costos para los asegurados. Por último, el caso chileno ha mostrado la conveniencia de separar la cobertura del riesgo financiero de invalidez y fallecimiento, por un lado, y el seguro de renta vitalicia por el otro. Se entrega así mayor libertad de elección al trabajador y se imprime mayor transparencia al mercado. 4. Competencia en el mercado de AFP a) Beneficios de la competencia y condiciones para asegurarla Para aprovechar en plenitud las ventajas de la administración privada de los fondos de pensiones, con el beneficio consiguiente para los afiliados en términos de montos de las prestaciones, seguridad y bajo costo, resulta indispensable generar condiciones que garanticen un ambiente competitivo en la industria. Algunas de las condiciones básicas que se requieren para garantizar la competencia en el mercado de las AFP son: afiliación individual y li­ bertad de traspaso; información adecuada; y facilidad para la entrada de nuevas administradoras. La afiliación individual y la libertad de traspaso permiten que los trabajadores escojan las instituciones que operan en forma más eficiente, ya sea porque obtienen las mayores rentabilidades en la administración de los fondos de pensiones, dan más seguridad, cobran menores comisio­ nes o entregan mejor servicio. En ausencia de un mercado cautivo para la AFP, ésas deben preocuparse permanentemente de mejorar su desem­ peño si quieren mantener o acrecentar su participación de mercado. La libertad de afiliación se fortalece cuando los trabajadores están C h il e E xperiencia c o n u n R égim en de C a pita lización adecuadamente informados y ran en forma más eficiente Por último, se requiere nuevas administradoras, más 139 pueden escoger las administradoras que ope­ y les ofrecen mejor servicio. que la legislación no entrabe el ingreso de allá de lo imprescindible para dar seguridad a los fondos de los trabajadores y estabilidad al sistema de pensiones. b) La experiencia chilena Libertad de afiliación y traspaso. Desde los inicios del sistema los traba­ jadores chilenos han tenido libertad para elegir cualquier AFP del merca­ do. No existe afiliación por tipo de trabajo, área de actividad o empresa. Para incorporarse a una AFP el interesado sólo tiene que llenar una so­ licitud simple; para cambiarse a otra, basta con que complete una orden de traspaso. En este último caso, sin embargo, las formalidades que de­ ben cumplir las administradoras hacen que en la práctica el trabajador no se pueda cambiar más de tres veces durante el año. El único costo para el afiliado consiste en una pérdida de rentabilidad de cuatro días, como consecuencia del proceso operativo de traslado de los ahorros pre­ visionales entre AFP. En 1988 se eliminaron una serie de formalidades que dificultaban el cambio de una administradora a otra. Antes de esa fecha el trabaja­ dor debía concurrir, premunido de su libreta de cotizaciones, a un local de la AFP a la que estuviere afiliado y firmar allí una solicitud de tras­ paso y un libro especialmente habilitado para dejar constancia del trá­ mite, obligaciones que no regían para los asalariados que recién ingre­ saban a la fuerza laboral. A partir del año 1988 el traspaso se puede efectuar fuera de las oficinas de la administradora, requiriéndose tan sólo que el trabajador le firme al agente de ventas la solicitud correspondiente, sin tener que demostrar la afiliación a la AFP a la que supuestamente pertenece. Se consolidó así una amplia libertad y facilidad de afiliación y traspaso de trabajadores entre AFP. De hecho, los traspasos aumen­ taron 63% durante el primer año siguiente a esta modificación (cuadro 52). No obstante lo anterior, en localidades pequeñas o lugares de baja densidad pobladonal las posibilidades de elección del trabajador son más limitadas, por el menor número de AFP existentes. Se ha argumentado que también en algunas empresas, fundamentalmente pequeñas y en sec­ tores menos formales de la economía, la libertad de afiliación es restrin- 140 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . gida, pues los empleadores influyen sobre la decisión de los trabajadores, toda vez que, para simplificar los trámites de pago de las cotizaciones, los inducen a afiliarse y permanecer en una misma AFP. Cuadro 52 TRASPASOS AL SISTEMA DE A.F.P. (Miles de personas) Año 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Traspasos (1) 211,3 177,5 183,4 299,6 309,9 383,8 Cotizantes (a)(2) 1392 1666 1883 2 049 2199 2282 (1) / (2) (%) 15,2 10,7 9,7 14,6 14,1 16,8 Nota: (a) Promedio anual. Fuente: A.F.P. Habitat en base de información de la SAFP. Información adecuada. Para que la competencia entre las AFP se tra­ duzca en menores costos y mayores beneficios previsionales para los afilia­ dos, se requiere que éstos dispongan de información adecuada respecto a las ventajas y desventajas relativas de estar afiliados a las distintas ad­ ministradoras. De esta manera pueden elegir la que les resulte más con­ veniente, dependiendo de sus preferencias y condiciones particulares (renta imponible, saldo acumulado en la cuenta de capitalización). Algunos antecedentes sugieren que, en general, los afiliados no tienen un conocimiento completo sobre las características del sistema. Esta per­ cepción está avalada por un estudio preparado en 1987 para la Asocia­ ción Gremial de AFP, que detecta un alto grado de desconocimiento, en especial entre los afiliados de mayor edad y las mujeres (Time, 1987). Otro estudio más reciente efectuado por una AFP llega a una conclu­ sión similar, añadiendo que los afiliados no perciben las diferencias que existen entre las distintas administradoras, sobre todo en materia de co­ misiones y rentabilidad (Habitat, 1990). La insuficiencia o fallas de que adolece la información que manejan los afiliados se traduce en decisiones de traspaso que desconocen sus con­ secuencias, ventajas o desventajas. Al respecto, otro estudio de mercado C h il e E x periencia c o n u n R égim en de C apita lización 141 concluye que un 48% de los traspasos son resultado de la capacidad de persuasión del vendedor y no de iniciativa del afiliado, y que un 7% se materializa por política de la empresa en la que éste trabaja (Habi­ tat, 1989). Los resultados sugieren entonces que, además de resguardar los intereses de los afiliados, una mejor información podría traducirse en menores costos de administración, en la medida que esta desaliente tras­ pasos injustificados. Es probable, sin embargo, que entre los afiliados que imponen por mayores rentas -estratos donde las AFP compiten más activamente pues sus ingresos dependen de la remuneración imponible de sus afiliadosexista mejor conocimiento del sistema de pensiones. En este caso el pro­ blema de la información sería menos importante, pues los beneficios de la competencia, aunque esta se concentre en ciertos segmentos de afilia­ dos, se extienden a todos los trabajadores. Recordemos que las AFP no pueden diferenciar el cobro de comisiones entre sus afiliados, más allá de lo autorizado en la ley para las categorías de trabajadores dependien­ tes, independientes y aquellos sin derecho al seguro de invalidez y so­ brevivencia. La normativa imperante obliga a las AFP a enviar cada cuatro meses a sus afiliados un informe estandarizado donde figuren las cotizaciones efectuadas, las comisiones cobradas en pesos, la ganancia del período y el saldo acumulado en la cuenta individual, tanto en cuotas como en pesos. Además las AFP deben tener a disposición de los afiliados, en todos los locales de atención de público, un panel informativo que con­ tenga antecedentes sobre las comisiones cobradas y el valor, la rentabi­ lidad y la composición del Fondo de Pensiones, así como otros antece­ dentes sobre la administradora que la normativa especifica en detalle. Por otra parte, la publicidad que efectúan las AFP debe cumplir con ciertas normas que intentan evitar el uso inapropiado de información o de argu­ mentación que induzca a equívocos. Las mismas normas obligan a infor­ mar con 90 días de anticipación respecto de cualquier cambio de comi­ siones y exigen que la publicidad que las administradoras efectúen a pro­ pósito de tasas de rentabilidad considere lapso no inferiores a tres meses. A pesar de todas estas exigencias, no se puede desconocer que los afiliados reciben información difícil de interpretar y que, en algunos ca­ sos, ésta induce a confusión. Destaca la mala calidad de la información sobre rentabilidad, problema que analizaremos más adelante. 142 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . Barreras a la entrada. Existe absoluta libertad para formar AFP, a lo que se suma la acción de las propias autoridades que han fomentado el ingreso de nuevas administradoras al mercado. La exigencia de un capital mínimo que depende del número de afi­ liados, pero que en ningún caso excede las UF 20 000, y la obligación de mantener un encaje igual al 1% del valor del respectivo fondo de pensiones son las únicas barreras de tipo patrimonial en este mercado. Sin embargo, estas no parecen ser decisivas para determinar la conve­ niencia o factibilidad de entrar al mismo. De hecho, ha sido bastante co­ mún que en la etapa de formación de las AFP se cobre una comisión a los afiliados que se incorporan cuyo objetivo consiste, precisamente, en financiar la constitución del encaje. Con ello se alivia la necesidad de aportar capital propio o de contraer deudas para este efecto. Un factor que sí parece limitar el número de AFP en el mercado es la existencia de economías de escala, lo que permite a las administra­ doras de mayor tamaño competir a través de los precios. Esto no ha sido, sin embargo, obstáculo para que a esta industria hayan ingresado, y permanecido en ella, administradoras de menor tamaño que aprove­ chan sus ventajas relativas para constituir y reestructurar el portafolio de inversiones fortaleciendo así su capacidad competitiva, en especial entre los estratos de mayor remuneración imponible. Durante los primeros diez años de funcionamiento del nuevo siste­ ma de pensiones no se han registrado variaciones de importancia en el número de administradoras en funcionamiento (12 en 1981; 14 en 1990). El grado de concentración de mercado, medido de acuerdo a la partici­ pación de afiliados, también ha mostrado estabilidad, como resultado de la existencia de un grupo de AFP grandes, que se han beneficiado de economías de escala y compiten vía precios y servicios, y de un grupo de AFP de menor tamaño, que han logrado ser competitivas a través de la rentabilidad del fondo de pensiones y de una orientación prefe­ rente hada el segmento de afiliados con altas rentas imponibles. Competencia entre las AFP. Ya se ha señalado que en los inidos del sistema hubo un traslado masivo de cotizantes desde las Cajas de Previ­ sión hada las AFP, estimulado en parte por el aumento de remuneración líquida que implicaba el cambio. Las administradoras desplegaron grandes esfuerzos para capturar la mayor cantidad posible de afiliados de estas 143 C h il e E xperien cia c o n u n R é gim en d e C a pita lización instituciones, habilitando numerosos lugares de atención de público y fi­ nanciando agresivas campañas de publicidad para darse a conocer entre los trabajadores. Es así como los gastos de comercialización alcanzan en 1982 el nivel más alto de todo el período. Una segunda etapa se inicia el año 1984 y culmina en 1987, cuando ya se ha producido el grueso del traspaso de afiliados desde las Cajas a las AFP. En este período las administradoras comienzan a competir más activamente vía precios. Así, el costo previsional, que corresponde a la suma de todas las comisiones cobradas, baja 14,5% en términos reales durante estos años. Esta estrategia se apoya con un aumento cercano al 80% en el número de vendedores entre 1983 y 1987 (cuadro 53). Cuadro 53 FUERZA DE VENTAS DE LAS A.F.P. Año 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 Número de vendedores promedio año n.d. 1239 1735 2 420 2 253 2205 2643 2505 3 049 Remun. total vendedores (MM$ Die. '90) 3972,5 3 543,3 3 259,4 3 849,1 4 093,0 4201,0 8 804,4 5918,1 7683,3 Remun. prom. mensual (M$ Die. '90) n.d. 244,4 161,6 132,5 151,4 158,8 183,0 196,9 210,0 Fuente: Elaboración propia a base de informadón de la SAFP. En 1988 se inicia la tercera etapa en la breve historia del sistema. Ese año entran en vigencia importantes modificaciones al DL 3500, como la separación entre el seguro de invalidez y sobrevivencia, y el seguro de renta vitalicia; la que crea las cuentas de ahorro voluntario; la que elimina la comisión porcentual por mantención de saldo; y la que faci­ lita el trámite que los afiliados dependientes antiguos deben efectuar para cambiarse de AFP. Para aprovechar estas nuevas alternativas y aumentar su participación de mercado, las administradoras incrementan sustancial­ mente sus egresos por concepto de publicidad, lo que se manifiesta en el aumento real de 73% que acusan los gastos de comercialización en 144 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R. el trienio 1988-1990 respecto al nivel de los dos años precedentes. A estas alturas la publicidad de las AFP empieza a conceder énfasis a la renta­ bilidad de las inversiones, tema que cobra mayor importancia comercial por la creación de la cuenta de ahorro voluntario. Entre 1988 y 1990, las AFP también aumentan elnúmero de vende­ dores (casi 40%) y la remuneración media que éstos perciben (32% en términos reales). Ambos factores llevan a un incremento superior a 80% en el total de remuneraciones pagadas a la fuerza de ventas. Por otra parte, la comisión fija y la comisión porcentual sobre la renta imponible registran en 1988 un incremento, producto de los cam­ bios a la normativa incorporados a partir de ese año y de la eliminación de la comisión porcentual sobre mantención de saldo. Esto último com­ pensó el aumento de las otras comisiones, de tal forma que a pesar de dicho incremento, el costo previsional se reduce 4,4% en 1988. En los dos años siguientes el costo previsional vuelve a caer, en cifras del or­ den de 8% y 4% respectivamente. A pesar de estas rebajas de las comi­ siones, las utilidades de las AFP aumentan en forma sustancial como con­ secuencia del incremento del número de cotizantes y de las remuneracio­ nes imponibles; de las devoluciones de primas que reciben de las com­ pañías de seguros, debido a la caída en la siniestralidad; y de la obten­ ción de ganancias extraordinarias en la inversión del encaje y la reserva de prima. Tanto la normativa legal como operativa que regula el funcionamien­ to del marcado de AFP ha inducido una activa competencia entre las administradoras, especialmente a partir de 1984. Cruciales para este logro han sido la libertad de elección y la facilidad de traspaso de que gozan los afiliados y la ausencia de barreras significativas de entrada a la in­ dustria. Sin embargo, la información que reciben los afiliados sobre los resultados y características de cada AFP acusa fallas que han limitado, sin duda, la fuerza de la competencia de precios. Este problema se tra­ duce en una baja sensibilidad de los afiliados a los cambios de comi­ siones que deciden las administradoras. La baja elasticidad precio de la demanda ha llevado a las AFP a competir más activamente a través de otros parámetros como, por ejemplo, la calidad de la atención que brin­ dan a sus afiliados y los gastos de promoción. C h il e E xperiencia c o n u n R égim en de C a pita lización VI. 145 DESAFIOS PENDIENTES Ya han transcurrido diez años desde la puesta en marcha del sis­ tema de AFP en Chile. Este ha sido un período de cierto sentido, de experimentación, durante el cual se la institudonalidad y la estructura administrativa de aunque bien preparado y coherente en lo conceptual, crecimiento y, en han perfeccionado un esquema que, era por completo novedoso y no había pasado la prueba de la experiencia práctica. Así, ya se han realizado numerosos cambios para corregir problemas operati­ vos y adaptar el sistema a circunstancias imprevistas, preservándose, sin embargo, los principios fundamentales sobre los cuales se construyó el sistema. Esta tarea de perfeccionamiento aún no ha terminado. Sin que esto signifique cuestionar los méritos de una solución que representa un avan­ ce de importancia en el ámbito de la seguridad social, es preciso identi­ ficar los problemas no resueltos y reconocer que es probable que se sus­ citen otros en el futuro. En nuestra opinión, los desafíos más importantes que hoy se enfrentan son: extender la cobertura efectiva del sistema; au­ mentar la eficiencia en la recaudación de cotizaciones morosas; disminuir costos, y, mejorar la información a los afiliados. 1. Cobertura del sistema En discusiones suscitadas en el último tiempo se ha cuestionado la cobertura supuestamente baja del sistema de AFP respecto de la situación observada en los años anteriores a la reforma. Para analizar este problema distinguiremos dos conceptos de cober­ tura; la total y legal. La primera se define como el porcentaje que re­ presentan los afiliados a las AFP y a las Cajas de Previsión de aquella parte de la fuerza de trabajo que puede adherirse a algún sistema de pensiones. Cobertura legal, por otra parte, es el porcentaje que represen­ tan los afiliados sobre aquella parte de la fuerza de trabajo que debe le­ galmente estar cubierta por algún sistema de pensiones. En ambos casos, se considerará como afiliados cubiertos a quienes tengan derecho a pensión, esto es a quienes muestren cierta densidad mí­ nima de cotizaciones. Así, al definir ambos conceptos de cobertura en 146 A u g u sto I glesias P . / Ro d r ig o A c u ñ a R . base a cifras de afiliados y no de cotizantes estamos reconociendo que en un régimen de capitalización la falta de cotizaciones en uno o más períodos no afecta el derecho del afiliado a recibir una pensión, aun­ que sí erosiona el monto de la misma. Cobertura total Para obtener una buena aproximación de la cober­ tura total de los sistemas de pensiones se requiere ajustar las cifras sobre fuerza de trabajo y número de afiliados a algún sistema de pensiones. En primer lugar, las personas que buscan empleo por primera vez no pueden estar afiliadas a un sistema de pensiones, por lo tanto deben ser descontadas de la fuerza de trabajo paraobtener el número cial poten­ de personas que si podrían estar afiliadas. Segundo,la cifra total de afiliados incluye a los pasivos no cotizantes, quienes están incorporados a la AFP, pero que en su mayoría ya se han retirado de la fuerza de trabajo, por lo que se requiere descontar esta magnitud. Sin embargo, es posible que haya pensionados no cotizantes que sigan trabajando (en este caso la ley no los obliga a cotizar), en cuyo caso estaríamos subestiman­ do la cobertura. Lo mismo sucedería con los pensionados del sistema an­ tiguo que continúan trabajando, ya que a éstos no los hemos conside­ rado como afiliados. También hay que restar de los afiliados al nuevo sistema a las per­ sonas cuyas cuentas de capitalización individual no han registrado movi­ mientos durante más de 12 meses, pues es muy probable que esas per­ sonas se hayan retirado de la fuerza de trabajo y porque es difícil que alguien que no haya registrado cotizaciones durante ese lapso alcance en el transcurso de su vida activa la densidad de cotizaciones necesaria para lograr siquiera la pensión mínima garantizada por el Estado. Se advierte, sin embargo, que con este ajuste se puede estar subestimando la cobertu­ ra, pues existen casos de cotizaciones rezagadas y en proceso de cobranza. De esta forma llegamos a las cifras corregidas de afiliados y fuerza de trabajo que deben usarse para el cálculo de la denominada cober­ tura total. En el sexenio 1985-1990 ella fluctúa entre 58% y 69%, regis­ trando una sistemática tendencia al alza (cuadro 54). Esto significa que, a diciembre de 1990, el total de trabajadores "no cubiertos" conformaría en realidad un terdo del total de la fuerza de trabajo, relación sustan­ cialmente inferior al 45% que se ha calculado a base de las cifras no depuradas de cotizantes. C h il e E x p e r ie n c ia co n un R é g im e n d e C 17 4 a p it a l iz a c ió n Cuadro 54 C O B ER T U R A G L O B A L D E L O S SIS T E M A S D E P E N SIO N E S 1985 1986 1987 1988 1989 1990 4 018 700 107100 4270000 69100 4354400 58 700 4 551600 55100 4 675 000 45 500 4 728 000 39 600 3911 600 4200900 4295 700 4496500 4 629500 4 689 000 2 738 239 8872 450032 2279335 3 033 864 12 813 517401 2 503 650 3325338 20965 590 077 2714296 3 603 123 29 651 663 972 2912500 3 884 234 40248 740 822 3103164 4 143 423 54181 859780 3 229 762 Afiliados activos*/ Fuerza trab. correg* 58,30% 59,30% 63,20% 64,80% 67,00% 68,90% Afiliados activos*/ Ocupados 66,44% 64,27% 67,67% 68,32% 70,13% 72,42% Variable Fuerza de trabajo (a) - Buscan trab. I s vez Fuerza de trabajo corregida* (b) Afiliados al sistema de Pensiones (c) - Pasivos no cotizant. - Ctas. inactivas (d) Afiliados activos* Notas: (a) Corresponde al promedio móvil del trimestre octubre-diciembre de cada año. (b) Corresponde a la fuerza de trabajo que podría estar afiliada a algún sistema de pensiones. (c) Afiliados totales a las AFP más afiliados al sistema antiguo, descontando los miembros de las FF.AA. Para 1989 y 1990, el número de afiliados activos al antiguo sistema de pensiones fue estimado de acuerdo a la tasa de variación media del período 1986-1988, pues no se dispone de estadísticas oficiales. (d) El número de cuentas inactivas del año 1985 corresponde al número de cuentas sin movi­ mientos por más de doce meses al 31 de marzo de 1986. Fuente: Elaboración propia a base de información del EME y Boletines Mensuales de la SAFP. Diciem­ bre de cada año. La fuerza laboral marginada de todo sistema de pensiones está cons­ tituida en forma mayoritaria por trabajadores independientes que no afi­ liaron al antiguo sistema y que tampoco lo han hecho a las AFP, así como por los denominados "familiares no remunerados" (4,1% de la fuer­ za de trabajo a diciembre de 1990), que no están afiliados porque no reciben ingresos monetarios. Otra explicación para la insuficiente cobertura del sistema durante parte de la década de los ochenta radica en el carácter masivo que alcan­ zaron los programas de empleo de emergencia para paliar el explosivo aumento de la desocupación abierta entre los años 1 8 y 198 En el 92 6. período bajo análisis, el número de adscritos a dichos programas estuvo en un momento al borde de 2 5 mil, dfra equivalente a 7% de la fuer­ 8 za de trabajo. Se trataba principalmente de trabajadores sin experiencia 18 4 A u g u sto Ig le sia s P/ . R o d r ig o A c u ñ a R . previa en el mercado laboral y que, por lo tanto, no estaban obligados a afiliarse a ningún sistema de pensiones. Existen también casos de asalariados que, de común acuerdo con su empleador, deciden no afiliarse para así obtener una mayor renta lí­ quida, y de empleadores que eluden unilateralmente esta responsabilidad. Está, por último, el caso de los trabajadores temporeros, que usualmente carecen de contrato formal y, por lo tanto, no se encuentran afiliados. Los datos del cuadro 54 llevan a concluir que el número de perso­ nas activas que no están ahorrando, al menos no a través de sistemas obligatorios, para solventar sus futuras pensiones, alcanza el millón y me­ dio. Esta cifra representa un tercio de la fuerza de trabajo del país, aun­ que puede tener algunos errores2. 0 Cobertura legal. Para estimar el porcentaje de trabajadores que no es­ tán afiliados a un sistema de pensiones, pese a que deberían estar tam­ bién, se requiere ajustar las cifras sobre fuerza de trabajo y número de afiliados. Los trabajadores independientes y los familiares no remunerados es­ tán exentos de la obligación de afiliarse, por lo que es preciso descontar a los integrantes de este grupo al momento de la estimación de la co­ bertura legal del sistema. Otro tanto cabe hacer con quienes buscan em­ pleo por primera vez, ya que ellos no pueden estar afiliados a ningún sistema de pensiones. Por otro lado, a la cifra de afiliados de las AFP y a las Cajas de Previsión hay que descontarle los cotizantes independientes, ya que éstos fueron excluidos de la fuerza de trabajo. Es necesario, de igual modo, restar los pasivos no cotizantes, ya que ellos han salido de la población activa, y hacer otro tanto con los afiliados cuyas cuentas de capitalización individual no han registrado movimientos durante los últimos 1 meses, 2 tal como se hizo para la estimación de la cobertura total. Con estos ajustes a la fuerza de trabajo y a la cifra de afiliados se llega a una relación de afiliados/fuerza de trabajo que oscila entre 79% y 94% entre diciembre de 1 8 e igual mes de 1 9 (cuadro 55). 95 90 En el transcurso de este período la cobertura legal experimenta una 20 Las cifras de afiliados son "ciertas", es decir censales, en tanto que los correspondientes a la fuerza de trabajo corresponden a estimaciones estadísticas, que pueden incluso diferir según la fuente. C h il e E x p e r ie n c ia co n un R é g im e n de C 19 4 a p it a l iz a c ió n Cuadro 55 C O B ER T U R A L EG A L D E L O S S IS T E M A S D E P E N SIO N E S 1985 1986 1987 1988 1989 1990 4018 700 107100 156822 973200 2 781 578 2 283 830 4 270000 69100 666 400 1040600 2 993 900 2 591484 4354400 58700 177800 1061400 3 056 500 2 890268 4551600 55100 183 500 1 557200 3155800 3183002 4 675000 45500 167600 1 257200 3 204700 3 470 845 4 728 600 39 600 175 000 1221 000 3 293 000 3 739 542 454 409 93 782 8872 450 032 2185 553 442380 106198 12813 517401 2397452 434 658 112880 20 965 590 077 2601416 423 121 117064 29 651 663972 2 795 436 413389 121 511 40248 740 822 2 981 653 403 881 123 795 54181 859 780 3 105 667 Afiliados/Fuerza de trab. 56,83% 60,69% 66,39% 69,93% 74,24% 79,08% Afil.” /Fuerza de trab.” 78,57% 80,08% 85,11% 88,58% 93,04% 94,31% Variable Fuerza de trabajo (a) - Buscan trab. I s vez - Familiar no remun. - Trab. independíente Fuerza de trabajo” Afil. sistema nuevo + Afiliados activos sistema antiguo (b) - Afil. independientes - Pasivos no cotizantes - Cuentas inactivas (c) Afiliados” Notas: (a) Corresponde al promedio móvil del trimestre octubre-diciembre de cada año. (b) Excluye a las FF.AA. En 1989 y 1990 fué estimado sobre la base de la variación mediadel período 1986-1988, pues no se dispone de estadísticas oficiales. (c) El número de cuentas inactivas para el año 1985 corresponde al número de cuentas sin movimiento por más de 12 meses al 31 de marzo de 1986. Fuente: Elaboración propia a base de información del INE, Boletines Mensuales de la SAFP yante­ cedentes de la Superintendencia de Seguridad Social. tendencia en ascenso. Entre 1 8 y 1 9 el porcentaje no cubierto por 95 90 los sistemas de pensiones disminuye de 21% a poco menos de 6% de la fuerza de trabajo que no se ha afiliado, pese a que está obligada a hacerlo. Dentro de este grupo de personas están los trabajadores que han eludido esta responsabilidad legal y algunos asalariados temporeros que en las encuestas ocupaáonales se clasifican en la categoría de trabajado­ res dependientes. Cualquier solución eficiente al problema de la cobertura debe ase­ gurar que los regímenes de pensiones obligatorios tengan la estructura de incentivos necesaria para lograr el máximo compromiso por parte de los propios beneficiarios. Desde este punto de vista, es claro que el sis­ tema de capitalización individual incorpora elementos que promueven el logro de una mayor cobertura, tales como la disminución de la tasa de cotizaciones, la propiedad individual de los ahorros previsionales y la re- 10 5 A u g u st o I g l e s i a s P . / R o d r ig o A cuña R. ladón directa imperante entre los aportes que efectúan los afiliados du­ rante toda su vida activa y el monto de la pensión a que tendrán de­ recho. Parece difícil, entonces, que la causa del problema radique en esta modalidad específica de organizadón de los regímenes de pensiones. Al contrario, frente a los cambios en la composidón de la fuerza de trabajo ocurridos durante los últimos años, es probable que un esquema sin los incentivos que contempla el vigente hubiese significado una menor co­ bertura efectiva. El problema prindpal lo constituyen los trabajadores independientes, toda vez que sólo un pequeño porcentaje de ellos han hecho uso de la posibilidad de incorporarse de manera voluntaria al sistema de AFP. Las soludones para este grupo no son fáciles, pues no existen formas efectivas de obligarles a pagar las cotizadones necesarias. Se requiere en consecuenda, diseñar un esquema de incentivos que promueva los pagos voluntarios, pero con los controles sufidentes para evitar que trabajado­ res asalariados dejen de cumplir con sus propias obligadones, simulando una condidón de independiente. El estudio de este tema debería tener prioridad en el futuro. 2. Morosidad El procedimiento de pago de las cotizadones a las AFP ha sido objeto de intensas controversias. La ley establece que el empleador debe retener las cotizadones de los trabajadores dependientes, y abonarlas a las cuentas de éstos en las AFP. Sin embargo, en algunas oportunidades el empleador hace las retendones, pero no efectúa el pago correspondien­ te. En estos casos la ley establece que la deuda deberá ser pagada por el empleador con reajustes e intereses penales, confiando la fiscalización del cumplimiento de estas obligadones a la Dirección del Trabajo, orga­ nismo dependiente del Ministerio respectivo. Por su lado, las AFP están obligadas a seguir todas las acdones tendientes al cobro de las cotizado­ nes adeudadas una vez que este hecho se comprueba. Aunque no existen cifras que permitan conocer directamente la mag­ nitud del problema de morosidad, se pueden hacer algunas estimadones en base a las cifras de afiliados y cotizantes. C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n d e C 11 5 a p it a l iz a c ió n Cuadro 56 R E LA C IO N C O T IZ A N T E S - A F ILIA D O S Y M O R O SID A D 1985 1986 1987 1988 1989 1990 2 283 830 93782 8872 450 032 161195 1 569 949 1321 938 110 872 1096 1443 879 2591484 106198 12813 517401 139 740 1 815332 1493568 117619 1950 1 613137 2 890680 112880 20985 590 077 141765 2 024 973 1 675615 168 568 2947 1 847130 3183002 117064 29651 663 972 120242 2252 073 1 772371 265874 3211 2041456 3470845 121 511 40248 740 822 112 244 2 456 020 1 917629 221154 3873 2 142 656 3 739 542 123 795 54181 859 780 131 073 2570713 1 961 547 214169 5172 2180888 Cotizantes/Afiliados 57,88% 57,63% 57,97% 55,68% 55,25% 52,45% Cotizantes corregidos/ Afiliados corregidos 91,97% 88,86% 91,22% 90,65% 87,24% 84,84% 8,03% 11,14% 8,78% 9,35% 12,76% 15,16% Total de afiliados - Independientes - Pasivos no cotizantes - Cuentas inactivas - Afiliados cesantes Total afil. corregidos Cotizantes activos + Rezagos (a) + Pasivos cotizantes Total cotiz. corregidos Morosidad (b) Notas: (a) "Rezagos" corresponde a cotizaciones que no han podido ser abonadas a las cuentas indi­ viduales. (b) Morosidad: (1 - Total cotizantes corregidos / Total afiliados corregidos). Fuente: Elaboración propia a base de antecedentes de la SAFP. En el cuadro 56 se entregan los resultados de un ejercicio para el sexenio 1 8 -1 9 , según el cual la tasa de "morosidad estadística", de­ 95 90 finida como el porcentaje de afiliados que se supone deben cotizar y no lo hacen, bordea en promedio el 11%, cifra que muestra una tendencia al alza durante los últimos años. Sin embargo, es probable que esta si­ tuación se explique no por incumplimiento de la obligación legal, sino por problemas estadísticos. Por ejemplo, si aumenta el número de per­ sonas que se retiran de la fuerza de trabajo durante el año calendario, aumentará la tasa de "morosidad estadística", aunque no la efectiva2. Por 1 otra parte, un elevado porcentaje de la morosidad se soluciona cuando 21 Este puede ser el caso de los últimos años, durante los cuales la fuerza de trabajo ha crecido en forma más pausada. El aumento de los niveles de ocupación y de los salarios reales contribuye a alejar de la fuerza de trabajo a familiares del jefe de hogar que habían entrado a trabajar para su­ plementar el ingreso familiar en épocas de mayor cesantía y menores salarios. 12 5 A u g u st o I g l e s i a s P . / R o d r ig o A cuña R. los empleadores pagan con atraso las cotizaciones, o cuando éstas se recu­ peran a través de procesos judiciales de cobranza2. 2 Un sistema de capitalización individual y de contribuciones definidas dispone de los incentivos correctos par que se paguen las cotizaciones establecidas por ley, pues establece una relación directa entre el mon­ to de contribuciones pagadas y el nivel de la pensión a que se tendrá derecho. Este efecto se refuerza cuando la cotización es de cargo del tra­ bajador, como en el caso chileno, fórmula que no tiene consecuencias so­ bre su remuneración líquida -la que depende de condiciones de oferta y demanda imperantes en el mercado del trabajo- pero que ayuda a la eficiente administración del sistema, pues transforma al afiliado en "agen­ te recaudador" y define una acción jurídica más fuerte en contra del empleado que no paga. No parece correcto, por lo tanto, asociar un presunto incremento del problema de morosidad a la instauración del régimen de AFP o a una característica propia de un sistema con administración privada. En nuestra opinión, la solución a este problema, cuya magnitud está muy asociada al ciclo económico, exige una mejora en los procedimientos de control por parte de la Dirección del Trabajo y una mayor eficien­ cia en la tramitación de las cobranzas judiciales. 3. Costos y eficiencia Una de las razones que justifican la sustitución de un régimen de pensiones centralizado por otro privado y competitivo es la mayor efi­ ciencia en la administración que se alcanzaría como fruto de la compe­ tencia entre diversas entidades y la consecuente disminución de los cos­ tos. En otras palabras, es posible argumentar que, "ceteris paribus", una reforma de este tipo permitiría producir cada unidad de pensión con me­ nor empleo de recursos. Sin embargo, algunos autores han expresado dudas al respecto, mencionando dos razones principales. En primer lugar que, luego de la reforma, la seguridad social en Chile mostrará por muchos años 22 Opiniones vertidas por ejecutivos de distintas A.F.P. coinciden en que, una vez agotadas todas las instancias de cobranza, la morosidad "irrecuperable" no excede del 4% del total. C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n de C 13 5 a p it a l iz a c ió n una estructura "dual", debido a la coexistencia de la institucionalidad del régimen antiguo y del nuevo. Segundo, se sostiene que es probable que el nuevo sistema incurra en mayores costos operadonales, originados en sus elevados gastos comerciales, que no serían socialmente necesarios pues la afiliadón es obligatoria, de tal forma que la competenda por afiliados entre las AFP constituye un juego de suma cerco a nivel agregado2. 3 La información acumulada hasta la fecha no permite obtener con­ clusiones definitivas. Los costos de administración caen de 19% de la recaudadón por concepto de cotizaciones el año 1 8 a un 14% en 1 9 92 90 (cuadro 57). Disminuyen también (-57%) los costos de administración por afiliado, aunque esta variable acusa un leve repunte durante los últimos dos años. Cuadro 57 EVO LUC IO N GASTOS TOTALES (En M M $ de diciembre de 1990) Año 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990(d) Gastos totales (a) (1) Cotiz. + Comi­ siones porcen­ tuales (b) (2) (1) / (2) Porcentaje (3) Afiliados (miles) (c) (4) Costos/ Afiliados ($) (1) / (4) 31124 25 884 26685 26642 26040 27907 32886 37574 46403 160 928 155 810 163577 167966 187965 202 077 267613 310 707 326 690 19,3 16,6 16,3 15,9 13,9 13,8 12,3 12,1 14,2 1055 1388 1774 2136 2453 2 752 3055 3346 3 624 29 501 18 648 15301 12473 10616 10140 10765 11229 12 804 Notas: (a) Los costos totales se presentan netos de los pagos por prima de seguros, pérdidas por inver­ sión en empresas relacionadas y amortización menor valor inversiones. (b) Comisión porcentual sobre la renta imponible. Para el período 1982-87 los ingresos por es­ ta comisión se estimaron aplicando al valor de las cotizaciones recaudadas la proporción entre la comisión porcentual y la tasa de cotización obligatoria (10%) a diciembre de ca­ da año. (c) Promedio año. (d) Se utilizó la información de costos no operadonales hasta el mes de Nov., pero anualizada. Fuente: Elaboration propia a base de antecedentes de la SAFP. 23 Véase Arellano (1985) y Mesa-Lago (1989), quien recoge argumentos similares. 14 5 A u g u st o I g l e s ia s P . / R o d r ig o A c u ñ a R . Estos resultados podrían interpretarse como expresión de un siste­ ma competitivo que alcanza niveles de eficiencia cada vez mayores. Sin embargo, comparados con los niveles de costos de administración del régimen antiguo parecen menos auspiciosos ya que, por ejemplo, en el año 1 8 los gastos de administración representaban un 8% de las co­ 90 tizaciones. Tampoco los gastos de administración del nuevo sistema chi­ leno parecen significativamente inferiores a los que exhiben países latino­ americanos con regímenes previsionales centralizados: en Argentina, Pa­ namá y Costa Rica, la significación de aquellos se ubica por debajo de 7%; en Uruguay y República Dominicana es inferior a 11%; en cambio, en México, Perú, Bolivia y Ecuador excede de 15% (Mesa-Lago, 1989). Sin embargo, la comparación directa de las cifras induce a error, pues existen sustanciales diferencias en las tasas de cotización entre paí­ ses y, además, porque bajo un régimen de capitalización los ingresos por rentabilidad representan una parte importante de los ingresos totales. Asi, en el caso chileno, al incluir este último concepto, la proporción de gastos a ingresos cae a 9,5%. Por lo tanto, y en espera de un estudio empírico más definitivo, para obtener una adecuada perspectiva del pro­ blema y derivar las lecciones correctas, se hace necesario revisar la argu­ mentación conceptual. En primer lugar, está el problema de la dualidad de regimenes de pensiones luego de la reforma. En nuestra opinión, las ventajas de largo plazo de un sistema de capitalización individual con administración pri­ vada son muy superiores a los eventuales costos de la transición de un sistema a otro cuando, naturalmente, ésta se hace en forma eficiente. Así, el argumento respecto a la operación simultánea de dos sistemas no puede servir para desconocer la necesidad de una reforma. Este argumento sí tiene validez, en cambio, para destacar la necesidad de una transición rápida y eficiente. Al respecto, y dada la evidente inefidencia de man­ tener por tiempo indefinido dos sistemas paralelos, la experiencia chilena sugiere que es aconsejable constituir el régimen de capitalización como sustituto, y no complemento, del esquema de reparto; provocar el cambio con la mayor rapidez posible; y consolidar la operación de la institucionalidad del régimen de reparto mientras dure la transición, a fin de evitar graves ineficiendas a medida que su tamaño se reduce. La discusión sobre el segundo problema, los "costos de competen- C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n de C a p it a l iz a c ió n 15 5 cia" en un régimen obligatorio, presenta aristas aun más complejas. La afirmación de que la competencia es un sistema de afiliación obligatoria como el chileno es un juego de suma cero resulta cuestionable pues, en primer lugar, la obligatoriedad no es absoluta y, además, no todos los que deben cumplir con esta condición efectivamente lo hacen. Así, los trabajadores independientes, que representan del orden de un 30% de la fuerza de trabajo, deciden en forma voluntaria su ingreso al nuevo sis­ tema, por lo que la acción comercial de las AFP sobre este segmento puede ayudar a la creación de demanda2. Un segundo efecto, más im­ 4 portante, se genera a través de los incentivos derivados de la compe­ tencia entre las AFP para que los asalariados, es decir los trabajadores obligados a cotizar, reconozcan los beneficios del ahorro previsional y no evadan, vía de la subdeclaradón de ingresos, el pago de las contribu­ ciones. A esto se debe sumar los incentivos para que los trabajadores reconozcan las posibilidades y ventajas del ahorro previsional y lo incre­ menten voluntariamente. Tales efectos se producen porque la competen­ cia exige a las AFP entregar a los afiliados el máximo de información acerca de las características de los distintos servicios ofrecidos y sensibi­ lizarlos en cuanto a los beneficios de su esfuerzo individual de ahorro. En consecuencia, aim en el evento de que se concluyera que el núme­ ro total de aportantes al sistema no depende del esfuerzo competitivo, éste si influye sobre el volumen total de contribuciones obligatorias y voluntarias. Cabe también argumentar que los gastos comerciales son inevitables para una gestión competitiva y que, en ausencia de ésta, no habría in­ centivos par que las AFP disminuyeran costos y aumentaran su eficiencia. En ausencia del estímulo competitivo, una eventual disminución de los costos comerciales que se alcanzare, por ejemplo, por la vía de la regu­ lación del sistema, no necesariamente se traspasaría a los afiliados, y las AFP tampoco se sentirían estimuladas a disminuir otros costos de ope­ ración y administración. En definitiva, lo que interesa son los costos globables de producción, más que su composición y, tal como antes seña­ lamos, la tendencia de éstos ha sido a todas luces declinante. La rever­ 24 Cabe reconocer, sin embargo, que este efecto no ha sido muy significativo en la práctica. Actual­ mente, sólo el 3,5% de los afiliados a las A.F.P. son trabajadores independientes. 16 5 A u g u s to Ig le sia s P. / R o d r ig o A c u ñ a R. sión observada en los últimos años obedece a un fuerte aumento en los gastos de remuneración al personal, correlacionada al incremento de sala­ rios reales en la economía, de modo que no es atribuible a un supuesto deterioro de la eficiencia en la gestión de las administradoras. Finalmente, nos enfrentamos al problema de comparar costos de productos que exhiben características diferentes, lo que dificulta en alto grado las comparaciones con el sistema antiguo. Incluso si los costos de administración como porcentaje de las contribuciones totales fueran su­ periores en un sistema de pensiones obligatorio y competitivo que en otro obligatorio y centralizado, no se puede concluir que esto fuese síntoma de ineficiencia, siempre que la diferencia en beneficios ofrecidos sea más favorable para el primero y/o que el costo financiero de cada unidad de beneficio que se obtenga no compense la diferencia. Cheyre (1988) ha argumentado que, además de ofrecer una mayor variedad y calidad de beneficios, el nuevo sistema de pensiones tiene para el afiliado un costo global, medido por la tasa de cotización, menor que el del antiguo siste­ ma de reparto. El propio Cheyre (1988) y Margozinni (1988) han estima­ do que el sistema de AFP pagará pensiones de vejez significativamente superiores, situación que ya se observa en el caso de la pensiones de invalidez y sobrevivencia. En resumen, la experiencia chilena sugiere que los costos comercia­ les son un elemento importante para asegurar la competencia entre ins­ tituciones Administradoras de Fondos de Pensiones. Dichos desembolsos sirven no sólo para promover mayor eficiencia y mejor servicio, sino que también para "crear demanda" por el ahorro individual de largo plazo. Se advierte, sin embargo, que aparentemente el público aún no re­ cibe o no es capaz de procesar en forma adecuada toda la información relevante sobre las características y resultados de las distintas AFP. Es probable, en consecuencia, que las administradoras estén destinando re­ cursos a esfuerzos comerciales que son efectivos desde su punto de vista, pero no necesariamente desde una perspectiva social, en el sentido que no generan beneficios directos para los afiliados ni les suministran in­ formación útil. Ejemplos al respecto se pueden encontrar principalmente en algunos casos de publicidad masiva. Esta situación, sobre la que nos extenderemos en el punto siguiente, significa que el sistema chileno estaría en condiciones de reducir gastos C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n d e C a p it a l iz a c ió n 17 5 comerciales, en la medida que los afiliados adquieran la capacidad de seleccionar AFP sobre la base de información más adecuada. Un cambio que podría ayudar al logro de este objetivo tiene que ver con las nor­ mas que regulan los traspasos de afiliados entre administradoras. La regla­ mentación ha privilegiado la máxima libertad para cambiarse desde una AFP a otra, bajo la premisa, sin duda correcta, de que ello estimula la competencia. Sin embargo, al no tener este acto ningún costo directo e inmediato para el afiliado y en ausencia de información completa sobre sus consecuencias de mediano y largo plazo, se facilitan decisiones que no necesariamente favorecen a quien las adopta. Luego, parece convenien­ te buscar mecanismos alternativos que den mayor formalidad al acto de traspaso y que lleven a aumentar la probabilidad de decisiones informa­ das. Entre las alternativas dignas de ser consideradas al respecto se en­ cuentra la autorización para que las AFP cobren distintas comisiones se­ gún el tiempo de permanencia del afiliado; la obligación del afiliado de "cerrar su cuenta" en la AFP desde la que se retira (hoy sólo debe in­ corporarse a la nueva y automáticamente queda "desafiliado" de la an­ tigua); la exigencia de una permanencia mínima en la AFP o, simple­ mente, la imposición de un límite al número de traspasos en un período determinado. También se perciben posibilidades de rebajar este tipo de gastos me­ diante la introducción de modificaciones reglamentarias que otorguen ma­ yor flexibilidad a las AFP para organizar sus procesos de administración de acuerdo a lo que resulte más eficiente para cada una de ellas. La regulación vigente en la actualidad sigue un criterio distinto y define no sólo un marco general, sino también las características precisas de los pro­ ductos y servicios que se ofrecen al público y los procedimientos a que debe ceñirse su producción y la administración del proceso. Así, la ley fija tanto el producto como la función de producción respectiva. Aun­ que no cabe dudas que de esta manera se facilita la fiscalización por parte de las entidades supervisoras, se debe también reconocer el efecto desfavorable que ello suscita sobre los costos. Habiéndose ya superado la etapa de puesta en marcha del sistema, que ha permitido que las AFP y la autoridad fiscalizadora acumulen un grado satisfactorio de conocimiento y experiencia acerca del funcionamien­ to del nuevo régimen de pensiones, los peligros derivados de un cambio 18 5 A u g u st o I g l e s i a s P . / R o d r ig o A c u ñ a R . de enfoque en materia de regulación parecen muy inferiores a sus po­ tenciales beneficios. 4. Información al afiliado El sistema de pensiones es de carácter obligatorio para la gran ma­ yoría de los trabajadores. Esto significa que el Estado asume que los in­ dividuos no ahorrarán por su cuenta para financiar un nivel de consumo suficiente para ellos y sus familiares dependientes, en caso de perder ca­ pacidad para generar ingreso sea por vejez, invalidez o muerte, y que el resto de la sociedad tampoco les transferirá voluntariamente los re­ cursos necesarios para este fin. El objetivo de los administradores privados de este ahorro obligatorio debería ser, en consecuencia, maximizar el valor de los recursos que se les confían, en forma que llegado el momento de pensionarse, el trabaja­ dor disponga del mayor capital posible para enfrentar adecuadamente esos estados de necesidad. En otras palabras, la gestión debe maximizar la rentabilidad de largo plazo. Sin embargo, si los trabajadores tienen alta preferencia por el consumo presente, no se puede garantizar que escoge­ rán precisamente a una AFP que cumpla con ese objetivo. Por la misma razón, tampoco tendrán incentivos para procurarse la información relevan­ te que les permita adoptar decisiones correctas desde una perspectiva de largo plazo. Por último, aun si lo hicieren, no tiene sentido esperar hasta el momento de pensionarse para evaluar el resultado de la gestión del administrador de sus fondos. Existe, en consecuencia, un problema de incentivos distorsionados que puede llevar a los partícipes en el sistema de pensiones, vale decir apor­ tantes y administradores, a la adopción de decisiones que no sean consis­ tentes con el objetivo de maximization de la rentabilidad de largo plazo. La clave del problema está en la información. Sólo en la medida que el afiliado seleccione su AFP según la información relevante -servicio, costos y rentabilidad de largo plazo- se genera el incentivo para que las administradoras orienten su gestión hacia la optimización de tales atributos. Se debe tratar, por lo tanto, que la información que reciba el afiliado permita una fádl comparación de costos, considere la rentabilidad de largo plazo, integre resultados de rentabilidad y costos, e identifique correcta­ mente los servidos ofrecidos. C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n de C a p it a l iz a c ió n 19 5 La experiencia chilena comprueba que se ha avanzado con alguna lentitud en el proceso de mejorar la calidad de la información que recibe el afiliado. Así, la falta de difusión de una medida única de costos, la arbitrariedad en la entrega de datos acerca de los resultados históricos de rentabilidad, y la ausencia de una medida que integre ambos elementos y que muestre resultados netos para el afiliado, han contribuido a crear cierta confusión respecto de la competitividad de las diferentes AFP. Los efectos potencialmente negativos de esta situación se hacen evi­ dentes al analizar los datos disponibles en materia de rentabilidad. En la actualidad los afiliados reciben mucha información a través de los me­ dios masivos de prensa acerca de la rentabilidad histórica de la cuota de las distintas administradoras, calculada como la variación porcentual del valor de ésta entre las fechas de referencia escogidas y depurada de la inflación. Cada AFP selecciona el período histórico en el cual pueda mostrar la mejor rentabilidad relativa y sugiere que esta "evidencia his­ tórica" de buenos resultados garantiza éxitos similares en el futuro. Ade­ más, desde que las administradoras comenzaron a ofrecer el servido de administradón de cuentas de ahorro voluntario, algunos periódicos han comenzado a publicar diariamente rankings con rentabilidades de los últi­ mos treinta días y acumuladas en 1 meses. Todo esto ha exacerbado 2 el interés de los afiliados por los resultados de corto plazo y, además, tiende a confundir, toda vez que distintas AFP puedan estar informan­ do simultáneamente que son las de "mayor rentabilidad". Los indicadores de rentabilidad de inversiones basados en las varia­ ciones históricas del valor de la cuota no cumplen, entonces, en nuestra opinión, con el objetivo de informar correctamente sobre el resultado de la gestión de las AFP. Los principales problemas son los siguientes: - Como el valor de la cuota depende del precio de mercado de los distintos instrumentos que forman parte del portafolio de los Fondos de Pensiones, la rentabilidad que se calcule sobre su base estará sujeta a fuerte variabilidad, lo que introduce un importante elemento de con­ fusión en el afiliado. - El uso de este tipo de indicador lleva a una inevitable confu­ sión entre rentabilidades de corto y largo plazo, dificultando las decisiones de los afiliados y, eventualmente induciendo a la adopción de decisiones equivocadas. Además, el hecho de que la gestión de las AFP sea evaluada 10 6 A u g u sto I g l e s i a s P . / R o d r ig o A cuña R. de acuerdo a este parámetro puede sesgar sus decisiones de inversión en favor de alternativas de corto plazo. - Este indicador sólo proporciona información sobre el desempeño "pasado" de cada fondo de pensiones, que no necesariamente es un buen predictor de su desempeño futuro. De hecho, Walker (1990) concluye, lue­ go de examinar información para los años 1 6 a 1989, que no es posible 98 encontrar una relación estadística entre rentabilidades históricas y futuras y que tampoco existen diferencias estadísticamente significativas entre la rentabilidad de distintas AFP. - El indicador de rentabilidad histórica no considera los costos que los cotizantes pagan a las AFP por el servicio de administración de sus cuentas. Con el objeto de eliminar, o simplemente disminuir, algunos de estos problemas, se ha propuesto estudiar la creación de nuevos indicadores de rentabilidad, basados en el cálculo de la TIR (tasa de interés real) de la cartera de cada fondo de pensiones2. En primer lugar, se ha su­ 5 gerido calcular una "TIR efectiva" para los afiliados, equivalente a la tasa de descuento (anualizada) que hace cero el valor presente de una ecuación que incorpora tanto el flujo de beneficios por concepto de rentabilidad de inversiones como el costo de las comisiones pagadas. En segundo lu­ gar, y para cumplir con el objetivo de tener un mejor estimador de las rentabilidades futuras y de largo plazo, se ha propuesto divulgar la TIR de la cartera de cada fondo de pensiones. Esta medida sería complemen­ tada con antecedentes acerca del plazo medio de las inversiones. Tal in­ dicador tendría la ventaja de ser más representativo de las probables ren­ tabilidades futuras; incentivaría la inversión de largo plazo cuando existen premios por liquidez; y debería ser más estable en el tiempo. La experiencia chilena enseña, por consiguiente, que es factible in­ crementar la eficiencia que muestra la administración del nuevo sistema de pensiones mediante una adecuada y sostenida campaña de informa­ ción al público, que incluya la definición de "estándares" o "indicadores de referencia" destinados a minimizar los riesgos de manipulación de in­ formación. Especial importancia reviste en tal sentido la selección de pa­ 25 Ver Walker (1990). En el mismo trabajo se encuentra una exposición detallada respecto de los mé­ ritos e inconvenientes de un indicador de este tipo C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n d e C a p it a l iz a c ió n 11 6 rámetros consistentes con los objetivos que se han fijado a la previsión obligatoria, para no introducir sesgos que lleven a distorsionar la ges­ tión de las AFP. En particular, se podría modificar la forma en que las administradoras dan cuenta de su rentabilidad y costos, para que esta información sea más transparente y completa. Los nuevos indicadores deberían calcularse sobre la base de períodos más prolongados, incluir todos los costos que paga el afiliado y entregar una mejor información sobre rentabili-dades esperadas. C h il e E x p e r ie n c ia con un R é g im e n d e C a p it a l iz a c ió n 13 6 REFERENCIAS Allende G., Salvador (1971): "Mensaje Presidencial 1 71”, Santiago, mayo. 9 Arellano, José Pablo (1980): "Sistemas alternativos de Seguridad social. 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