Comienzos diversos, distintas trayectorias y final abierto: más de una década de privatizaciones en Argentina, 1990-2002

Abstract

El proceso de privatizaciones que tuvo lugar en Argentina a lo largo de la década de los noventa constituyó una herramienta a través de la cual se pretendió lograr un amplio abanico de objetivos. Muchos de ellos resultaban conflictivos entre sí y con el paso del tiempo fue cambiando su ponderación. Este derrotero estuvo influido, aunque no completamente determinado por las condiciones prevalecientes en cada caso, a la hora de definir la transferencia de activos a los nuevos operadores. Las privatizaciones que se realizaron con predominio de motivaciones fiscales y de prestigio dieron lugar en diseños regulatorios más precarios, en los cuales se priorizó la obtención de un flujo de fondos atractivo para los potenciales inversores. En los casos en que se ponderaron con mayor intensidad los objetivos de eficiencia y progresos en la competitividad de la economía, los diseños regulatorios fueron más consistentes. Se incorporaron opciones de regulación de la estructura de la industria y se establecieron entes reguladores autárquicos y una estructura legal más previsible. Las privatizaciones aportaron poco en términos de aprendizaje y desarrollo tecnológico de las empresas nacionales que se vieron acotadas a un rol secundario, y menos aún a la formación de proveedores locales eficientes. En este trabajo se trata de desmitificar la idea general según la cual el comienzo de cada privatización y el sendero delineado por el desempeño posterior en la provisión de los servicios están necesariamente correlacionados. A partir del análisis realizado sobre el recorrido de las privatizaciones en Argentina, es posible aseverar que, aunque el diseño de los marcos regulatorios y la forma en que se efectuaron las licitaciones condicionan las conductas de los reguladores y de las empresas prestadoras, un buen comienzo no garantiza una evolución satisfactoria, y un mal comienzo no implica una condena a un ejercicio posterior deficiente. La introducción de competencia, o la amenaza de la misma, ha afectado significativamente el comportamiento de los prestadores durante estos años de operación privada de los servicios públicos. Allí donde la competencia no ha sido tecnológicamente posible es donde se encuentran los resultados más decepcionantes, como en el caso del agua. Simétricamente, la experiencia en elámbito de las telecomunicaciones, que comenzó mal, se vio beneficiada, en primer término, por la amenaza de competencia y luego por la competencia misma. En el caso del gas, aunque el marco regulatorio creó un escenario para que la competencia tuviera lugar, la forma en que se privatizó el segmento de la producción Yacimientos Petrolíferos Fiscales (YPF) dio origen a una oferta altamente concentrada; ello impidió que los beneficios de los incrementos de productividad se trasladaran plenamente a los usuarios. De acuerdo a la visión de este trabajo, la privatización de YPF y la forma en que se llevó a cabo fue uno de los peores errores del proceso. Aun con resultados dispares entre las distintas áreas, es posible observar mejoras en los indicadores de calidad y eficiencia en la provisión de los servicios públicos por parte de las empresas privatizadas. Sin embargo, los aumentos de productividad no se traspasaron a los consumidores en todo su potencial, hecho atribuible a instituciones regulatorias débiles, poco profesionales y en algunos casos, inexistentes. Prevaleció en Argentina una visión de los activos transferidos como una inversión financiera más que como una inversión física que en algunos casos podía incorporar externalidades positivas. De ahí la baja ponderación de los objetivos de largo plazo en lo referente al impacto de los servicios públicos sobre el resto de la economía: su secuela puede apreciarse en la mayoría de las cuestiones regulatorias que no encontraron una resolución adecuada y que forman parte de una agenda aún pendiente. Asimismo, la escasa coordinación entre regulación y defensa de la competencia, así como la tardía consideración del acceso de los sectores de menores recursos, constituyen ejemplos elocuentes de la ausencia del Estado para explicitar y priorizar objetivos en el ámbito de las políticas regulatorias sectoriales. Por último, la crisis macroeconómica originada luego de la devaluación de la moneda a principios de 2002 permite unir analíticamente los senderos divergentes que han seguido las empresas privatizadas durante estos últimos años, a partir del cambio abrupto de las reglas contractuales que enmarcaban el desempeño de las mismas. La incertidumbre acerca de la evolución de estas reglas determina un final abierto para el devenir de las privatizaciones en Argentina y uno de los temas principales de la política económica actual.