Incertidumbre económica, seguros sociales, solidaridad y responsabilidad fiscal

Abstract

Resumen Las reformas de los sistemas de seguridad social conllevan la difícil tarea de conciliar derechos y necesidades con restricciones y carencias financieras. El diseño y la implementación de las reformas tienen consecuencias significativas en la demanda de recursos, en tanto afectan la eficiencia en su asignación y su gestión, así como, las formas de explicitar los derechos de los participantes, el financiamiento de los mecanismos de solidaridad y los costos de transición. En este sentido los nuevos diseños con innovadoras combinaciones financieras y de servicios del sector público y el privado determinan el impacto que puedan tener las reformas en la capacidad de los gobiernos para brindar y financiar los servicios de la seguridad social. Se argumenta en este trabajo que, en la medida en que el entorno económico se caracteriza por más incertidumbre y volatilidad, y hay mayores riesgos sociales y económicos no cubiertos, en las reformas a la seguridad social se deben conciliar las funciones de aseguramiento y ahorro con las de distribución y solidaridad. Esto es crucial si se quiere avanzar en la universalización de la cobertura y de los beneficios. En el caso del sector salud, los seguros sociales pasan a ser una forma eficiente de organizar el financiamiento. La pertenencia al seguro debe ser independiente de la forma de inserción laboral y se tienen que evitar los problemas de selección de riesgos que son característicos de la administración privada de seguros de riesgo. Cuando se incorpora a las administradoras privadas en el manejo del financiamiento y de la provisión de servicios de la seguridad social, debe existir un marco regulatorio que permita a estas entidades gozar de iguales derechos y deberes que las administradoras públicas. Al reformar los sistemas de pensiones, se recomienda combinar pilares de capitalización privada individual (CPI); con el pilar público de reparto. Junto con minimizar los costos fiscales en la transición de un sistema a otro, esta combinación permite incorporar criterios de contribuciones definidas en reemplazo de beneficios definidos, sin abandonar necesariamente el mecanismo de reparto. Las personas que tienen capacidad de ahorro accederán a los beneficios del pilar de CPI y aquellas con poca capacidad para ahorrar lo harán al sistema de reparto. Las funciones distributivas se dejan con cargo a impuestos generales, separando la fuente del financiamiento solidario de la que es propiamente previsional. Importantes demandas financieras se canalizan hacia el sector público con el propósito de avanzar hacia una cobertura universal en un contexto de aseguramiento social. Esto implica lograr consensos sociales en relación con los beneficios cubiertos por el seguro de salud y el monto de las pensiones mínimas y asistenciales. Los beneficios que se ofrecen a través de los sistemas de seguridad social -bajo la forma de derechos exigibles- constituyen importantes pasivos contingentes para el Estado y deben ser financiados en forma independiente de los vaivenes del ciclo económico. Su nivel y evolución se verá afectado por los tres factores siguientes: el monto y volumen de los beneficios garantizados; los cambios significativos a lo largo del ciclo económico de la población con y sin capacidad para cotizar, y la forma en que se financia la solidaridad.