Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto E I R S E 90 mujer y desarrollo L a organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Corina Rodríguez Enríquez Unidad Mujer y Desarrollo Santiago de Chile, diciembre de 2007 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Este documento fue preparado por Corina Rodríguez Enríquez, consultora de la Unidad Mujer y Desarrollo de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) e investigadora del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET) y del Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas (CIEPP) de Argentina, en el marco de las actividades del proyecto CEPAL/AECI “Contribución a la Economía del Cuidado a la Protección Social” (AEC/06/002). La autora agradece los comentarios de Sonia Montaño, María Nieves Rico, Laura Pautassi y Flavio Marco a versiones anteriores de este trabajo, como también a Alma Espino y Norma Sanchís, coordinadoras de los equipos de investigación de Uruguay y Argentina, respectivamente, de la Red Internacional de Género y Comercio, que generosamente compartieron los avances de investigación y la información cuantitativa del proyecto “Comercio, género y equidad en América Latina: generando conocimiento para la acción política”, que enriquecieron el presente trabajo. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 1564-4170 ISSN versión electrónica 1680-8967 ISBN: 978-92-1-323154-8 LC/L.2844-P N° de venta: S.07.II.G.167 Copyright © Naciones Unidas, diciembre de 2007. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. 4 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Índice Introducción ........................................................................................5 I. Marco teórico-conceptual............................................................7 1. El trabajo de cuidado en la economía: la visión predominante .........................................................10 2. Reabordando el cuidado .......................................................16 II. Políticas públicas y cuidado ......................................................21 III. Caracterización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay .................................................................25 1. La regulación del cuidado ....................................................27 2. La provisión extra-hogar de servicios de cuidado................31 3. La provisión intra-hogar de servicios de cuidado ................45 4. Responsabilidades de cuidado e inserción laboral femenina ...................................................................54 IV. Conclusiones y propuestas: el cuidado como bien público.................................................................................57 Bibliografía ......................................................................................63 Serie Mujer y desarrollo: números publicados...............................67 Índice de cuadros Cuadro 1 ARGENTINA – ESTRUCTURA DE LOS HOGARES, SEGÚN GRUPOS DE EDAD Y SEXO DEL JEFE ........................26 Cuadro 2 ARGENTINA 2006 - ASISTENCIA ESCOLAR POR TRAMO ETÁREO Y REGIÓN ............................................................ 32 3 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16 Cuadro 17 Cuadro 18 Cuadro 19 Cuadro 20 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay ARGENTINA 2001 - POBLACIÓN DE 3 Y 4 AÑOS SEGÚN ASISTENCIA A CENTROS DE CUIDADO INFANTIL....................................................................................33 ARGENTINA 2001 – TASA NETA DE ESCOLARIZACIÓN POR GRUPOS DE EDAD POR REGIÓN .....................................................................................................33 ARGENTINA 2001 – TASA DE COBERTURA DEL NIVEL EDUCATIVO PREESCOLAR ............34 URUGUAY 2004 – NIÑOS/AS ATENDIDOS EN GUARDERÍAS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA EN CUMPLIMIENTO DE LA LEY 16.802 ......................................37 URUGUAY – COBERTURA DE LOS CENTROS DE EDUCACIÓN INICIAL .................................... 38 URUGUAY – POBLACIÓN URBANA DE 3 A 5 AÑOS DE EDAD SEGÚN ASISTENCIA A CENTRO DE ENSEÑANZA INICIAL Y TIPO DE GESTIÓN ..............................38 URUGUAY 2006 – COBERTURA ACTUAL DEL PLAN CAIF SEGÚN EDAD.............................43 ARGENTINA 2005 – TASA DE PARTICIPACIÓN Y TIEMPO PROMEDIO DE TRABAJO POR PARTICIPANTES POR SEXO..............................................................................................48 ARGENTINA 2001 – DURACIÓN DE LA JORNADA DE TRABAJO DOMÉSTICO EN LOS HOGARES DE FAMILIA NUCLEAR SEGÚN NÚMERO Y EDAD DE HIJOS/AS .........................49 ARGENTINA 2001 – HOGARES NUCLEARES POR TIPO DE TAREAS REALIZADAS SEGÚN SEXO DEL CÓNYUGE ......................................................................49 URUGUAY 2003 – RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR SEXO Y EDAD .........50 URUGUAY 2003 – RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR SEGÚN TIPO DE HOGARES POR SEXO ..........................................................................................51 URUGUAY 2003 – RESPONSABLE DE LAS TAREAS DEL HOGAR, POR NIVEL SOCIOECONÓMICO Y SEXO ..................................................................................50 URUGUAY 2003 – RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR CONDICIÓN DE ACTIVIDAD Y SEXO ................................................................................50 URUGUAY 2003 – TAREAS REALIZADAS POR LOS RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR TIPO DE TAREA Y SEXO...........................................................51 TAREAS REALIZADAS POR LOS RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR TIPO DE TAREA Y POSICIÓN EN EL HOGAR ..................................................51 URUGUAY 2003 – DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA TOTAL DE TRABAJO (REMUNERADO Y NO REMUNERADO) EN PROMEDIO DE HORAS SEMANALES .................52 URUGUAY 2003 – PROMEDIO DE HORAS SEMANALES DE TRABAJO REMUNERADO Y NO REMUNERADO DE LA POBLACIÓN OCUPADA .................................53 Índice de gráficos Gráfico 1 FLUJO CIRCULAR DE LA RENTA AMPLIADO ....................................................................15 Gráfico 2 PROVISIÓN DEL CUIDADO ...............................................................................................18 Gráfico 3 URUGUAY - EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN INICIAL PÚBLICA ..............35 Gráfico 4 URUGUAY - EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN INICIAL PÚBLICA SEGÚN NIVEL – CANTIDAD DE ALUMNOS .........................................................36 Gráfico 5 URUGUAY 2004 - PROPORCIÓN DE LOS ALUMNOS MATRICULADOS EN EDUCACIÓN INICIAL PRIVADA SOBRE EL TOTAL, SEGÚN EDAD ......................................39 Gráfico 6 URUGUAY 2006 -PROPORCIÓN DE HOGARES CON SERVICIO DOMÉSTICO ........................47 Gráfico 7 ARGENTINA 2006 - TASA DE ACTIVIDAD DE 15 A 64 AÑOS POR SEXO Y QUINTIL DE INGRESO PER CÁPITA FAMILIAR. TOTAL AGLOMERADOS URBANOS 2006 ..................53 Gráfico 8 ARGENTINA 2006 - TASA DE ASISTENCIA EN LOS NIÑOS Y NIÑAS DE 3 A 5 AÑOS SEGÚN NIVEL DE INGRESO PER CÁPITA ........................................................54 4 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Introducción Los niños y niñas nacidos en el siglo XXI son definitivamente modernos. Desde muy pequeños están acostumbrados a comunicarse por celular, correo electrónico y messenger. No les llama la atención la tele digital, ni que se pueda escuchar música en un aparato del tamaño del dedo pulgar. Se pasan horas en el ciber, jugando a juegos virtuales. No se escandalizan si el profesor de gimnasia es gay, o el candidato a intendente es transexual. Sin embargo, estos mismos niños y niñas modernos siguen preguntándole a mamá (en lugar de a papá) cuándo estará lista la cena. Le entregan a ella la ropa sucia del colegio. Le preguntan a ella que ropa ponerse al día siguiente. A lo sumo, van al supermercado con papá, o lo acompañan a sacar la basura afuera. Estos niños y niñas viven, en su mayoría, en hogares donde las obligaciones domésticas se reparten casi de la misma manera, como lo hacían nuestras mamás y nuestros papás. Nadie puede negar que algunas cosas han cambiado. Ahora hay más mujeres que además de tener lista la cena, se pasan el día trabajando en la oficina, el negocio o la fábrica. También hay muchos hogares con mamá y sin papá o viceversa, o con variadas combinaciones de mamás y papás. Y también es cierto que cada vez, papá y mamá, juntos o separados, tienen menos ganas de traer hermanitos al mundo. A pesar de estas lentas pero persistentes transformaciones, también resulta evidente que la organización del cuidado de los hijos y las hijas, en estos hogares cada vez más modernos, sigue siendo muy 5 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay tradicional. Tal vez la división sexual del trabajo sea el espacio donde las transformaciones se están dando más lentamente. De esto trata el presente trabajo. El objetivo es describir y analizar la organización del cuidado de los niños y niñas en dos países de América Latina: Argentina y Uruguay. En el proceso se propone testear las siguientes hipótesis: i) que la actual organización del cuidado en estos países, sostiene fuertes inequidades de género; ii) que la inequitativa distribución de las responsabilidades domésticas es un elemento esencial en el funcionamiento del sistema económico; iii) que estas inequidades se traducen en menores oportunidades de vida para las mujeres; iv) que existe una fuerte ausencia estatal en las responsabilidades de cuidado de su población; v) que la oferta mercantil de servicios de cuidado segmenta el acceso de la población a los mismos, profundizando el cruce de inequidades de clase y género. El trabajo se organiza del siguiente modo. En la primera sección se presenta el marco conceptual que se utiliza haciendo énfasis en tres cuestiones: i) la concepción amplia de economía del cuidado que adoptamos; ii) la funcionalidad de la actual configuración del cuidado en el funcionamiento del sistema económico; y iii) la necesidad de incorporar esta dimensión en todo marco de análisis. En la segunda sección, se ubica la discusión en el contexto de los marcos institucionales existentes. Así se repasa brevemente la noción de Estado de Bienestar y se caracterizan los regímenes de cuidado que en ellos se determinan. En la tercera sección se describe y analiza la situación del cuidado de niños y niñas para los dos casos nacionales bajo estudio, resaltando la limitación de la información estadística disponible para hacerlo. Asimismo, se da cuenta del impacto de la configuración mencionada sobre otras inequidades de género, particularmente sobre la inserción laboral de las mujeres. El trabajo se concluye con una última sección de síntesis y sugerencias, para futuras investigaciones y para acciones de política pública. 6 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 I. La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Marco teórico-conceptual 1 Hace ya más de tres décadas que las feministas evidenciaron la importancia de distinguir entre trabajo productivo y reproductivo, y de enfatizar las interrelaciones entre ambos, para visibilizar el trabajo de las mujeres y hacer frente a la desigualdad de género en distintos ámbitos.2 Desde esos tiempos gran parte de los esfuerzos, sobre todo en el mundo anglosajón, se centraron en contabilizar estas actividades para contribuir, primero, a que se conciban como trabajo en términos equivalentes al trabajo remunerado, y luego para incluirlas en las estadísticas oficiales, dando cuenta del valor económico de dicho trabajo. Desde entonces, tanto desde Naciones Unidas como desde espacios académicos y de política pública ha habido importantes avances.3 En muchas esferas ya se acepta que las actividades de cuidado, crianza y domésticas4 desarrolladas al interior de los hogares constituyen un trabajo generador de valor, pasible de ser medido. Por ello, en algunos países, incluidos algunos latinoamericanos, se han aplicado encuestas de uso de tiempo, ya sea específicas, o 1 2 3 4 Esta sección ha sido escrita en colaboración con Flavia Marco. De hecho, el trabajo asalariado y el trabajo doméstico surgen como categorías diferenciadas a partir del desarrollo de las economías capitalistas industriales, que provocó una división entre la esfera de lo público (el mercado) y la esfera de lo privado (el hogar). Esta frontera adquiere características diferenciadas según los contextos: es común encontrar situaciones donde los hogares siguen haciéndose cargo de muchas actividades productivas (o que lo serían si se desarrollaran en el mercado) y situaciones donde el mercado o el Estado han asumido funciones reproductivas (por caso, cuidado de niños o personas mayores, servicios domésticos de distinto tipo, etc.). Como ejemplo vale citar el Informe sobre Desarrollo Humano del año 1995, que tuvo como eje la cuestión de las inequidades de género e hizo hincapié en la necesidad de dar visibilidad y valorización al trabajo no remunerado realizado por las mujeres. Al respecto ver: http://hdr.undp.org/reports/global/1995/en/. Más adelante en este texto se definirá cada uno de estos conceptos. 7 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay incorporadas como módulos en encuestas a hogares o de fuerza de trabajo.5 Sin embargo, quienes se dedican al cuidado al interior de sus hogares aun aparecen en las estadísticas como población económicamente inactiva, las cuentas nacionales aun no contemplan el aporte de este trabajo y lo más importante, el mismo sigue siendo responsabilidad casi exclusiva de las mujeres. Pero el trabajo de cuidado no se realiza sólo al interior de los hogares ni sólo de manera no remunerada. A lo largo de la historia cuatro tipos de instituciones han intervenido en la distribución del cuidado: las instituciones de la sociedad civil (iglesia, voluntariado, fundaciones), el Estado, el mercado y las familias. Desde esta visión, la provisión de cuidado se vincula con la producción de bienestar, y la distinta combinación de cada una de estas instituciones con la idea de regímenes de Estado de Bienestar (EB).6 Es la combinación institucional de estos elementos lo que determina dos procesos de autonomía de las familias y las personas, en la provisión y acceso al bienestar y al cuidado. Por un lado, el nivel de “des-mercantilización”, señalando el grado en que el EB consigue garantizar derechos económicos y sociales reales a las personas, por fuera de los mecanismos de intercambio mercantil. Por otro lado, el nivel de “des-familiarización”, que indica el grado en que el EB reduce el nivel de dependencia de los individuos respecto de sus familias, o bien, inversamente el aumento de la capacidad de control del individuo sobre los recursos, independientemente de las reciprocidades familiares o conyugales (Sojo, 2005). En base a este último criterio, según la tipología estilizada de Aguirre (2005), se pueden identificar dos tipos ideales de EB: i) el régimen familista, en el cual la responsabilidad principal del bienestar corresponde a las familias y a las mujeres en las redes de parentesco y ii) el régimen des-familiarizador, en el cual hay una derivación de las responsabilidades de cuidado hacia las instituciones públicas y hacia el mercado.7 En el primero, en tanto el supuesto ideológico es la centralidad de la institución familiar y la división sexual tradicional del trabajo, sólo pueden existir estrategias y medidas de conciliación que permitan a las mujeres asumir simultáneamente su trabajo extra-doméstico y sus responsabilidades de cuidado. En este caso, las políticas activas no hacen más que consolidar la división tradicional del trabajo de cuidado. El segundo tipo, por el contrario, sería más amigable a políticas activas que reconfiguren los roles tradicionales, a la vez que actúen sobre la separación de lo público-privado. En este caso, el Estado asume gran parte de la infraestructura de cuidado infantil, otorga importantes ayudas a los padres y madres para el cuidado, y alienta a las empresas públicas y privadas a que otorguen facilidades a las trabajadoras que desean conciliar empleo y cuidado (Batthyany, 2004). Sin embargo, aún en configuraciones donde predomine la provisión pública o mercantil de servicios de cuidado, pueden perpetuarse los roles tradicionales de género, y esto es de hecho lo que parece suceder en la realidad. En efecto, en todos los modelos, las mujeres se han hecho cargo de la mayor porción del cuidado, y es esto lo que tienen en común el cuidado intra y extra hogar, remunerado y no remunerado: que es prestado mayoritariamente por mujeres. A medida que las sociedades se complejizan se perfeccionan los mecanismos institucionalizados de cuidado, mientras que en sociedades menos modernas predominarán las formas cuidado al interior de los hogares (Giménez, 2003). El cuidado es un trabajo que, como todos, implica tiempo y conocimientos. Su especificidad es la de estar basado en lo relacional, ya sea en el marco de la familia o fuera de ella. En el marco de la familia, su carácter, a la vez obligatorio y desinteresado le otorga una dimensión moral y emocional. Fuera del marco familiar, el trabajo de cuidado está marcado por la relación de servicio y asistencia. Como se dijo, lo que unifica la noción de cuidado es que se trata de una tarea 5 6 7 Esquivel (2007) presenta una síntesis muy completa de las encuestas de uso del tiempo realizadas en la región. Sobre la idea de regímenes de EB ver Esping-Andersen (1990). Para su aplicación al caso de América Latina ver Lo Vuolo (1998) y Martínez Franzoni (2005). Esta tipificación puede considerarse análoga a la utilizada por Batthyany (2004) que identifica los tipos según la fortaleza o debilidad del modelo “hombre suministrador principal de recursos”. Cuando este modelo es fuerte, estaríamos en un tipo similar al familista. Cuando este modelo es débil estaríamos en el tipo des-familiarizador. 8 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay esencialmente realizada por mujeres, ya sea dentro de la familia o fuera de ella bajo la categoría de prestación de servicios personales. “El brindar cuidados es una actividad altamente genérica, y viceversa, es por medio del cuidado que la identidad genérica de las mujeres es construida. La posición de las mujeres en la familia, sus oportunidades en el mercado laboral, su forma de relacionarse con parientes es definida en términos de su potencialidad de brindar cuidados y de la realización de su capacidad de cuidar. Cuidado y feminidad son dos caras de la misma moneda...” (Batthyany, 2004:51). Este proceso social y cultural de especialización de las mujeres en las tareas de cuidado va de la mano de la separación de las esferas de la producción y reproducción, y de la consecuente exclusión y segregación de las mujeres en el mercado de empleo.8 Esto se sintetizaría en la idea de domesticidad (Williams, 2000), determinada por dos características. La primera es la organización del trabajo de mercado (empleo) en torno a la norma de un “trabajador ideal” que se ocupa a tiempo completo e incluso trabaja horas extras, y que destina muy poco tiempo a las tareas de mantenimiento físico del hogar y cuidado de las personas dependientes. La segunda característica central es el sistema de provisión de los servicios de cuidado, que marginaliza a quienes desarrollan esa tarea. La norma del trabajador ideal consiste en la estructuración de la organización del empleo, de forma tal de posibilitar a las unidades de producción demandar fuerza de trabajo que pueda emplearse a tiempo completo, asumir horas de trabajo en exceso a la jornada habitual y aceptar movilidad geográfica. Esta norma requiere que los trabajadores que la conforman cuenten con un flujo disponible de trabajo doméstico que les permita no sólo tener atendidas sus propias necesidades, sino, además, verse exentos de asumir responsabilidades en la atención de las necesidades de los otros con quienes convive. La estructuración genérica actual permite a los hombres contar con este flujo de trabajo doméstico en mucha mayor medida que las mujeres. Y esto se hace obviamente más evidente en los sectores de bajos ingresos que no pueden siquiera contratar estos servicios en el mercado. Esta situación se refleja en la discriminación de género en el mercado de empleo. La inmensa mayoría de las mujeres no pueden constituirse en trabajadores ideales y esto las segrega a trabajos a tiempo parcial, a trabajos de menores responsabilidades y constituye un límite estricto en las posibilidades de desarrollo de una carrera. Esto sucede tanto porque las mujeres combinan un empleo remunerado con sus responsabilidades domésticas, como así también por la intermitencia de su inserción laboral debida a las interrupciones provocadas a lo largo de su ciclo de vida. La contracara de esta situación es la marginación de quienes se dedican a las tareas de cuidado. En un doble sentido. Por un lado, las personas que ejercen sus responsabilidades domésticas se ven discriminadas en el mercado de empleo, si simultáneamente se insertan en él. Por otro lado, las personas que “deciden” dedicarse exclusivamente a las tareas de cuidado, ven subvalorada su contribución al hogar y a la sociedad. Más aún, quienes deciden ofrecer sus servicios domésticos en el mercado de empleo, reciben paupérrimas condiciones de trabajo, malas remuneraciones y baja consideración de la utilidad social de su tarea. Aún cuando se han producido evidentes progresos en la inserción de las mujeres al mercado de empleo, lo mismo no ha sucedido con la inserción de los hombres a las tareas de cuidado. “La domesticidad no ha muerto, ha mutado” (Williams, 2000: 3). En este sentido, la inequidad de género asociada a la domesticidad, está hoy adoptando mecanismos estructurales más impersonales, que son vividos a través de formas culturales más fluidas. Una consecuencia de esto 8 Utilizo el término mercado de empleo en lugar del más difundido de mercado de trabajo, para indicar que el primero refiere sólo a una manifestación del trabajo humano, aquel que adopta la forma mercantil. 9 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay es la (re)producción de la subordinación aún cuando las mujeres actúan crecientemente como individuos que no se encuentran bajo el comando directo de un individuo varón (Fraser, 1997). La convivencia de la domesticidad con la mayor inserción de las mujeres en el mercado de empleo dio lugar al nacimiento de la doble jornada femenina.9 Este término se utiliza para describir la naturaleza del trabajo que realizan las mujeres que se insertan en el mercado de empleo y continúan realizando el trabajo no remunerado en el hogar. A esto se suma en algunos casos, el trabajo comunitario. La multiplicidad de roles que han asumido las mujeres, como perceptoras de ingreso en un empleo, como principales responsables de las tareas del hogar y del cuidado de los menores y las personas mayores, y como agentes activos en sus propias comunidades, las han llevado a buscar la manera de ajustarse a esta presión sobre su propio tiempo. En la mayoría de los casos, este ajuste se realiza limitando las horas de descanso y el tiempo de ocio personal (Floro, 1999). En síntesis, la doble (o triple) jornada se traduce en un deterioro de la calidad de vida de las mujeres. Esto no es sino la expresión de otro conflicto igual o más profundo que se da entre la obtención de beneficios económicos y el cuidado de la vida humana, en el marco de la producción capitalista que se asienta en los procesos de reproducción y sostenibilidad de las personas que se desarrollan al interior los hogares (Carrasco, 2003). No obstante esta tensión y las deficiencias de cuidado en las sociedades latinoamericanas, ese sigue sin ser un problema público que ingrese en las agendas, en buena parte porque sigue considerándose un tema privado a ser resuelto en función de las decisiones y opciones individuales, según se verá en el título siguiente. 1. El trabajo de cuidado en la economía: la visión predominante En esta sección se muestra la fortaleza y el nivel de internalización de los mandatos del sistema de género, cómo estos penetran en las ciencias sociales, en este caso la economía por ser una de las disciplinas que más ha influido en la invisibilización y subestimación de la importancia del cuidado. En efecto, la corriente principal de la economía aun interpreta el hecho de que las mujeres sean las principales responsables del trabajo de cuidado, crianza y doméstico como una elección racional, resultado de un cálculo maximizador de utilidades. Como si, en el caso del cuidado no remunerado, trabajar sin jornada, remuneración, reconocimiento social, ni jubilación y en muchos casos depender económicamente de otra persona fueran utilidades. El cuidado remunerado por su parte, recibe en la teoría el mismo tratamiento que otras actividades generadoras de ganancia, aun cuando se preste en condiciones diferenciadas. No obstante, algunas corrientes como la teoría dual del mercado de trabajo o las corrientes institucionalistas han brindado interpretaciones explicativas sobre la concentración y permanencia de las mujeres en estos oficios. En efecto, el tratamiento del cuidado en la economía tiene una especial importancia, no solo porque de él derive la falta de valoración y visibilización de este trabajo, sino también porque, como vienen mostrando las economistas feministas hace tres décadas (Benería, 1978), la base económica de los países y la organización de la producción se apoyan en buena parte en la división sexual del trabajo y en la forma en que se reproducen las sociedades. Estos factores económicos son fortalecidos y legitimados a su vez por factores ideológicos, sociales y políticos. 9 La tasa de participación femenina ha ido aumentando en la mayoría de los países, sin una redistribución de los tiempos dedicados a las tareas domésticas. Es decir, lo que se observa son varias formas de inflexibilidad de la división del trabajo doméstico que reflejan características sociales que actúan como freno en el proceso de equilibrio. La “rigidez” que se observa con más frecuencia está en la sustitución del trabajo femenino por el masculino (Kabeer, 1998). Claramente, el aumento en el tiempo de las mujeres en el mercado laboral, se ajustó por una disminución de su tiempo de ocio, y no por el aumento en el tiempo dedicado a las actividades domésticas por parte de otros miembros del hogar. 10 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Los supuestos del liberalismo económico tienen repercusiones concretas en las sociedades que se rigen por la competitividad y el individualismo y en las que el cuidado es considerado un asunto privado y resultado de decisiones individuales. Las personas no ven a sus semejantes como cuidadores o necesitados de cuidado debido a que los perciben consumidores que compiten entre sí, haciendo sus propias elecciones. De hecho, estos supuestos económicos se encuentran de alguna manera internalizados en mecanismos psicosociales que perpetúan las desigualdades en el cuidado, que son consideradas resultados de elecciones de competidores. El primer mecanismo se debe al hecho de que las necesidades de cuidado de las personas más y menos privilegiadas compiten entre sí y de esta manera el cuidar de la propia familia atenta contra la igualdad de oportunidades en lugar de contribuir a ella. Es decir que aunque en abstracto las personas suscriban este principio (de igualdad), en los hechos hacen uso de sus privilegios en las opciones de cuidado, generalmente privadas, y no consideran las necesidades de cuidado de las personas cuidadoras a las que acuden. El segundo mecanismo que impide que el cuidado se piense como un asunto público, tiene que ver con la dificultad de ponerse en el lugar del otro que es diferente y menos privilegiado y la tendencia a identificarse con los más favorecidos. El tercero es el uso irresponsable de los privilegios, de manera que la división del trabajo y la subvaloración del cuidado se justifican en el hecho de tener un trabajo más importante que desarrollar, se presume así un derecho para echar mano a los servicios personales prestado por otros o más bien por otras, derecho que aparece como ejercicio de la libertad de opción (Tronto, s/f). El cuidado, remunerado y no remunerado, y la sostenibilidad de la vida humana han sido tratados como una externalidad del sistema económico (Carrasco, 2003, Pichio, 1999) que pertenece a la competencia de las familias o en el mejor de los casos de políticas sociales focalizadas, en un Estado mínimo liberal que depende de una actividad no estatal (el cuidado) para sostenerse (Buker, s/f). A lo largo de los siglos y las distintas corrientes económicas, se repite la constante de obviar o analizar errada o parcialmente la esfera doméstica y sus relaciones con el resto del sistema económico. Los aportes teóricos, desde la economía, sobre el trabajo de cuidado, referido fundamentalmente como trabajo doméstico no remunerado, se inician con los economistas clásicos.10 Ellos identificaron la importancia de la reproducción de la fuerza de trabajo, pero concentraron su atención sólo en la cuestión de los “bienes salarios” consumidos por los hogares, sin explorar el rol del trabajo doméstico en este proceso. En el contexto de esta discusión, asumieron como natural el modelo jerárquico del matrimonio y la familia con la autoridad investida en la figura del esposo/padre.11 Marx, por su parte, en el desarrollo de su teoría del valor-trabajo reconoció como tal tanto al que resultaba productivo desde el punto de vista capitalista, como al que resultaba productivo desde un punto de vista social. Sin embargo, el énfasis estuvo puesto en el análisis del primero resultando marginal el estudio de las especificidades del segundo. Engels, sí observó en más detalle el rol de la familia nuclear en el desarrollo capitalista, señalando que el objetivo principal del hogar patriarcal era la reproducción de la propiedad privada. Así, remarcaba que la monogamia surgió de la concentración de suficiente riqueza en las manos de un solo individuo, un hombre, y de la necesidad de legar esa riqueza a sus hijos. Desde el punto de vista marxista, la única forma en que las mujeres podían conseguir igualdad con los hombres era socializando el trabajo doméstico y el cuidado de los niños. 10 11 Se sigue en esta síntesis a Gardiner (1997). La excepción son los trabajos de John Stuart Mill y Harriet Taylor quienes reconocieron la importancia de la inserción de las mujeres en el mercado de empleo como elemento esencial para la distribución democrática de decisiones y responsabilidades al interior de los hogares. 11 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay En el ámbito de la teoría feminista, el “debate del trabajo doméstico” volvió sus pasos sobre la teoría marxista. El principal punto de discusión fue la relación entre el trabajo doméstico y la acumulación capitalista. Y existieron dos posiciones básicas. Una argumentaba que el trabajo doméstico subsidiaba a la producción capitalista con su rol en la reproducción de la fuerza de trabajo, directamente incrementando el beneficio capitalista. La otra postura negaba la noción de subsidio y en cambio consideraba al trabajo doméstico como esencial para la reproducción de la fuerza de trabajo en este tipo de sociedades. Desde la primera visión se redefinió el valor de la fuerza de trabajo como el tiempo de trabajo total necesario para su reproducción, es decir, el tiempo de trabajo necesario utilizado en el trabajo del hogar además del tiempo abstracto incorporado en las mercancías consumidas. De esta manera la plusvalía es apropiada por los capitalistas que le pagan a los trabajadores hombres un salario que es menor que el valor de su fuerza de trabajo. Así, la contribución que el trabajo doméstico realiza a la producción de plusvalía es la de mantener el valor de la fuerza de trabajo por debajo del costo de su reproducción. El mecanismo para esto consiste en la retención dentro del hogar de aquellos aspectos de la reproducción y el mantenimiento de la fuerza de trabajo que no son rentables ni para la producción capitalista ni para el Estado, en caso de que éste eventualmente se hiciera cargo. La configuración futura del trabajo doméstico dependería entonces, de la interrelación de los costos de la reproducción de la fuerza de trabajo, el proceso de acumulación capitalista y la demanda de trabajo femenino remunerado. La perspectiva que considera al trabajo doméstico como un elemento indispensable para la supervivencia del modo capitalista de producción, lo entiende como producción en sí mismo, ya no de mercancías, sino de valor de uso. Su fin último es proveer fuerza de trabajo para su venta. Desde esta perspectiva, la principal razón por la cual el trabajo doméstico sobrevive es porque el capitalismo requiere trabajadores que sean individuos libres ofreciendo su fuerza de trabajo en el mercado. El posterior desarrollo de la escuela marginalista neoclásica invisibilizó por completo este aspecto. Considerando al trabajo exclusivamente como un factor productivo que los individuos intercambian en el mercado, divorció su precio (salario) de cualquier proceso social o histórico. Relacionando el valor económico con la posibilidad y el deseo de intercambio, todo trabajo sin remuneración (o sin mercado) dejó de ser considerado como objeto de análisis. Fuera del esquema quedó también el abordaje de los condicionantes por los cuales los individuos eligen ofrecer o no su fuerza de trabajo en el mercado de empleo. Todo individuo se considera racional y por lo tanto ejerciendo la opción (entre trabajo y no trabajo) que maximiza su utilidad (bienestar). Sin embargo, desde la propia teoría neoclásica existió una aproximación a la consideración del trabajo doméstico en la elección de los individuos a través de lo que se conoce como “Nueva Economía del Hogar” [New Home Economics]. Desde esta perspectiva se considera que el hogar decide como una unidad la participación de sus miembros en el mercado de empleo, y por ende la correspondiente responsabilidad sobre las tareas domésticas. Lo que se busca es entonces maximizar la utilidad conjunta de los miembros del hogar, sujeta a las restricciones de ingresos y tiempo. La división tradicional por género del trabajo dentro del hogar se considera una respuesta económica racional del hogar a la valoración que el mercado hace del tiempo de cada uno de sus miembros, lo que a su vez se considera que está reflejando la productividad de los individuos en el mercado.12 Más recientemente, la economía feminista ha realizado importantes contribuciones al estudio del trabajo no remunerado, resaltando sus aspectos de género, su invisibilidad y su aporte central a 12 Esto significa, por ejemplo, que si los varones y las mujeres jóvenes comienzan siendo igualmente productivos en ambas esferas de la producción, la discriminación de género en el mercado de empleo (que reduce el salario de las mujeres por debajo de su productividad de mercado) implicará que ellas se responsabilicen por una mayor cuota del trabajo doméstico y los varones por una mayor cuota de trabajo remunerado en el mercado (Gardiner, 1997). 12 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay la reproducción social y el funcionamiento de la economía. En este sentido, han desarrollado el concepto de economía del cuidado, para referir a un espacio bastante indefinido de bienes, servicios, actividades, relaciones y valores relativos a las necesidades más básicas y relevantes para la existencia y reproducción de las personas, en las sociedades en que viven. Como todo concepto en construcción sus alcances y límites son difusos. Podría argumentarse que en realidad toda actividad humana tiene como objetivo final la propia reproducción, como personas y como sistema social. Esto puede ser cierto, pero la economía del cuidado, con sus ambigüedades, refiere a un espacio más acotado. Se trata más bien de aquellos elementos que cuidan o “nutren” a las personas, en el sentido que les otorgan los elementos físicos y simbólicos imprescindibles para sobrevivir en sociedad (Unifem, 2000). Así, el cuidado refiere a los bienes y actividades que permiten a las personas alimentarse, educarse, estar sanas y vivir en un hábitat propicio. Abarca por tanto al cuidado material que implica un trabajo, al cuidado económico que implica un costo y al cuidado psicológico que implica un vínculo afectivo (Batthyany, 2004). Asociarle al término cuidado el concepto de economía implica concentrarse en aquellos aspectos de este espacio que generan, o contribuyen a generar, valor económico. Es decir, lo que particularmente interesa a la economía del cuidado, es la relación que existe entre la manera cómo las sociedades organizan el cuidado de sus miembros, y el funcionamiento del sistema económico. Si se considera el trabajo de reproducción dentro de los procesos básicos del funcionamiento económico, entonces puede ubicarse al trabajo de cuidado dentro de los agregados nacionales, utilizando un enfoque macro clásico. Esto es lo que hace Picchio (1999). Considera que la producción de mercancías no sólo incorpora trabajo de producción remunerado, sino también trabajo de reproducción no remunerado. Así pueden conjeturarse algunas de las implicancias analíticas de este enfoque. Se puede definir una relación simple, donde el producto P aparece como una función del trabajo asalariado (Lw) y del trabajo doméstico (Ld).13 (1) P = f ( Lw + Ld ) El producto se distribuye entre el trabajo (asalariado y doméstico) y el beneficio (R), luego: (2) P = Lw W + R + Ld 0 La parte de P que corresponde al trabajo doméstico es nula, ya que su salario es nulo. Podría decirse que parte del producto va a parar a quienes realizan trabajo de cuidado a través de una norma de distribución de W al interior de los hogares, pero ésta se encuentra indeterminada. En efecto, habría que especificar la relación entre el trabajo doméstico y las demás variables (Lw, P, W, R). El trabajo doméstico influye sobre la cantidad y calidad del trabajo asalariado (Lw). Su influencia con la calidad de Lw está relacionada con los valores que se transmiten en la educación al interior de los hogares, y con los cuidados de la salud que se realizan en el ámbito hogareño. El trabajo doméstico también influye sobre la cantidad de horas de trabajo asalariado disponible, ya que lo libera de las responsabilidades de cuidado. El papel del trabajo doméstico sobre W es muy importante, porque existe un cierto grado de sustitución entre trabajo doméstico y mercancías salariales, y los niveles de vida no dependen exclusivamente de las mercancías sino también de bienes y servicios no mercantiles. Asimismo, en la medida que W está inversamente relacionado con R, la parte de W que corresponde a las transferencia intra-hogar de recursos, también dependerá del grado de 13 Trabajo doméstico es la terminología que Picchio (1992, 1999) utiliza para referirse a lo que aquí se considera trabajo de reproducción social. En el mismo sentido se encuentra y utiliza la expresión “cuidado” o “trabajo de cuidado”. 13 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay explotación del capital sobre el salario, o bien, de la proporción de W y R en relación con el producto P. Si se considera, dada la evidencia histórica, que es más probable que el beneficio imponga a los salarios como un residuo, entonces se comprende la dureza del trabajo doméstico. La reproducción se encuentra atrapada entre un salario dado y las necesidades y carencias. “Este es a la vez un problema de relaciones de poder de clase y de género, toda vez que la relación inversa entre salarios y beneficio se convierte en una relación directa entre trabajo doméstico no remunerado y beneficio”(Picchio, 1999: 220). La discrepancia entre la carga del trabajo de cuidado, la elevada productividad social de su trabajo y la pobreza de los recursos que en la distribución se asignan a la reproducción de la población trabajadora en general revela hasta qué punto es social y no objetiva la relación entre el trabajo y la distribución de la renta. La visibilidad del trabajo doméstico como reivindicación política no sólo se propone hacer explícita la relación entre trabajo de reproducción y producto social, sino también abrir un debate sobre las normas de la distribución, los modos de producción y la calidad de la relación entre producción y reproducción. Para comprender mejor estos aspectos, Picchio (2001) propone ampliar el tradicional esquema del flujo circular de la renta, incorporando un espacio económico que define de desarrollo humano, caracterizado por el hecho de que las actividades que en él se desarrollan tienen como finalidad directa el bienestar de las personas y no la valorización de las mercancías.14 Este espacio de desarrollo humano permite integrar en el análisis las grandes funciones del trabajo de reproducción diferenciadas a escala del sistema. Picchio (2001) las define del siguiente modo: i) ampliación o extensión de la renta monetaria en forma de nivel de vida ampliado, que también incluye la transformación de bienes y servicios por medio del trabajo de reproducción social no remunerado; ii) expansión del nivel de vida ampliado en forma de una condición de bienestar efectiva, que consiste en el disfrute de niveles específicos, convencionalmente adecuados, de educación, salud y vida social; iii) reducción cuantitativa y cualitativa de la población trabajadora a los trabajadores y trabajadoras efectivamente empleados: en este caso, el trabajo no remunerado desarrollado en el ámbito doméstico sirve de apoyo para la selección, realizada en el mercado laboral, de las personas y las capacidades personales efectivamente utilizadas en los procesos productivos, facilitando, material y psicológicamente, los procesos de adaptación a los mismos y/o absorbiendo las tensiones que generan. El flujo circular de la renta ampliado puede verse en el gráfico 1. El mismo permite hacer visible la masa de trabajo de reproducción no remunerado y relacionarla con los agentes económicos y con el sistema de producción. 14 El concepto de desarrollo humano se diferencia del de capital humano. El primero refiere a las condiciones de sostenibilidad del proceso de reproducción social de la población. El segundo revela, en cambio, un uso instrumental de las personas como elementos de producción que es preciso actualizar y valorizar para aumentar su productividad. 14 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay GRÁFICO 1 FLUJO CIRCULAR DE LA RENTA AMPLIADO Fondo de salarios (Lhw=W; w0) Producción (Empresas) Producción y Distribución Mercantil Población ocupada Familia - Estándar de Vida (bienes de Mercado y servicios Trabajo no remunerado (Wd 0 ; Ldhwd 0) Desarrollo Humano Población Trabajadora (activa e inactiva) Reducción conocimientos; relaciones Expansión Extensión Estándares de vida ampliados Fuente: Picchio, A. (2001) “Un enfoque macroeconómico ampliado de las condiciones de vida.” Barcelona: Universidad de Barcelona, Conferencia Inaugural de las Jornadas “Tiempos, trabajos y género”. Lo primero que se observa es que los trabajadores y trabajadoras perciben el fondo de salarios (W), que se obtiene multiplicando el número de trabajadores empleados (L) por las horas de trabajo (h) y por el salario unitario medio (w). El fondo de salarios puede aumentar o disminuir debido a la variación de cualquiera de las tres variables: el salario, el número de ocupados y ocupadas, la jornada laboral. El fondo de salarios financia a los hogares, que a diferencia del caso del flujo circular tradicional, aquí no son instituciones armónicas. Por el contrario, la inclusión del trabajo no remunerado en el análisis complejiza a las familias que ahora deben explícitamente negociar en su interior y decidir la división de trabajo entre sus miembros.15 En el análisis económico habitual, el trabajo no remunerado desaparece en parte porque este agregado, que se contabiliza en términos de participantes y de horas (Ld y h), no se manifiesta en forma de transacciones monetarias. Si el salario del trabajo doméstico es nulo, el producto de Ldhwd también será nulo. Por lo tanto, para trabajar en términos de renta ampliada es preciso expresar el trabajo de reproducción social en términos de un valor monetario. El objetivo no es una redistribución efectiva de la renta, sino hacer visible un componente importante del circuito. Este componente es el que transforma los bienes y servicios adquiridos en el mercado, extendiéndolos en bienes transformados, que determinan los estándares de vida ampliados. Estos 15 Esta idea se relaciona con la de los “conflictos cooperativos” desarrollada por Sen (1990). 15 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay bienes transformados tienen incorporado, por tanto, una mayor cantidad de trabajo que la que identifica el mercado. A esto se suma, que en el caso del trabajo no remunerado se reconoce, por parte de quienes lo proveen, “la pertenencia de sus destinatarios a una “humanidad común”, y parte de la responsabilidad del trabajo de cuidado es precisamente intentar compensar las dificultades y humillaciones de una inserción social desventajosa. El reconocimiento de las necesidades, capacidades y aspiraciones es justamente lo que caracteriza lo que en este marco se define como el proceso de expansión de la renta, designado como bienestar” (Picchio, 2001: 15). El bienestar aparece como un espacio de desarrollo humano para la totalidad de la población trabajadora y no sólo para las personas ocupadas. La presión sobre el trabajo no remunerado es permanente, ya que a éste le corresponde cubrir el desfase entre las rentas disponibles y las normas sociales de consumo y, en particular, entre las condiciones del trabajo asalariado y las condiciones de vida. La ampliación de la renta por medio del trabajo no remunerado es un proceso real que sirve para reducir la discrepancia entre los recursos distribuidos y los efectivos consumos familiares. Ahora bien, el trabajo no remunerado tampoco es infinitamente elástico. Su capacidad para arbitrar entre el mercado de empleo y las condiciones de vida se reduce, además, cuando aparecen nuevas oportunidades para algunos segmentos de la fuerza de trabajo (incluidas las mujeres). El problema de las tensiones crecientes entre las condiciones del proceso de reproducción social y las condiciones de producción de mercancías con el fin de obtener un beneficio, no puede resolverse potenciando simbólicamente las capacidades de las mujeres, sin entrar a debatir las contradicciones internas del sistema en relación con la formación de capital social, las normas de convivencia y la adecuación de la remuneración del trabajo. En esa línea, Nelson (1993 y 1996) aboga por una modificación del foco central del análisis económico, pasando del intercambio y la elección (choice) a la provisión (provisioning), esto es, a los bienes y procesos necesarios para la supervivencia humana. Cuando este elemento (la supervivencia humana) se transforma en el corazón del análisis económico, los servicios inmateriales como el cuidado de los niños y niñas, el cuidado de la salud y la preocupación por la transmisión de las habilidades (educación), se vuelven tan centrales como la alimentación y la vivienda. Algo similar propone Power (2004) cuando sugiere que el punto de partida del análisis económico debe ser la provisión social (social provisioning). Con este término quiere resaltar el análisis de las actividades económicas como procesos sociales interdependientes. Este concepto permite incluir el trabajo doméstico no remunerado de las mujeres, así como las normas sociales que afectan tanto lo procesos como sus resultados. Desde estas visiones alternativas, es posible entonces, reconfigurar la noción de cuidado y reabordarlo para su estudio en el caso latinoamericano, identificando las inequidades de género asociadas e imaginando estrategias para revertirlas. 2. Reabordando el cuidado Los elementos enunciados hasta ahora permiten ir definiendo el concepto de cuidado que abordamos en el presente trabajo. Se trata fundamentalmente del cuidado como elemento esencial de funcionamiento del sistema económico y social. Por eso lo enmarcamos dentro del campo de la economía del cuidado. Esto no implica desconocer que el cuidado es una actividad multidimensional, con aspectos económicos, sociales, psicológicos, culturales y políticos. “El cuidado es una actividad específica que incluye todo lo que hacemos para mantener, continuar y reparar nuestro mundo, de manera que podamos vivir en él tan bien como sea posible. 16 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Ese mundo incluye nuestros cuerpos, nuestro ser, y nuestro ambiente, todo lo cual buscamos para entretejer una compleja red del sostenimiento de la vida” (Fisher, 1990 citada por Tronto (s/f), 5 traducción libre). Esta definición incluye tanto la posibilidad del auto-cuidado como la de cuidar a otros, a tiempo que deja fuera la dimensión afectiva del cuidado como inherente al mismo, pero tampoco lo equipara a una actividad mercantil cualquiera. Asimismo, incorpora tanto la perspectiva de quienes otorgan y quienes reciben el cuidado. Como ya se mencionó, asociarle al término cuidado el concepto de economía implica concentrarse en aquellos aspectos que generan, o contribuyen a generar, valor económico. El cuidado hacia los otros puede ser de dos tipos. Directo, que implica la prestación material del mismo, la atención de las necesidades físicas y biológicas de tal manera que hay una transferencia de tiempo y una interacción cara a cara entre las personas que otorgan y reciben el cuidado. E indirecto, que consiste en la transferencia desde un componente de algún sistema social, especializado o no, de los mecanismos necesarios para que los individuos generen por cuenta propia las atenciones que requieren (Giménez, 2003). A su vez el cuidado directo se diferencia entre: i) cuidado espontáneo, que es aquel que es prestado ocasional y voluntariamente y no hace parte de una relación constante; ii) cuidado necesario, que es el que no puede ser auto provisto, por ejemplo el prestado a la niñez y las personas enfermas; y iii) servicios personales, aquellos que podrían ser provistos por el propio beneficiario pero se delegan a otra persona. La diferencia entre cuidado y servicios personales no es la naturaleza del acto, ni la relación de intimidad del trabajo de cuidado, la diferencia es la facultad de mando de una de las partes y la falta de autonomía de la otra, aunque el lenguaje de los servicios preserve la ilusión de la independencia de la prestadora. Esta ilusión o mito hace que las opciones de mercado oculten las reales necesidades de cuidado (Tronto, s/f). Como ya se dijo, los prestadores de cuidado han sido históricamente las familias, las instituciones de la sociedad civil, el mercado y el Estado. Asimismo, el cuidado no es inherentemente remunerado o no remunerado. Su carácter en ese sentido es consecuencia de elecciones políticas, valoraciones culturales y estructuras de género (Batthyany, 2004). Por su parte los receptores del cuidado han sido tradicionalmente las personas dependientes, es decir, la ancianidad, la niñez, los enfermos y en alguna medida los discapacitados, pero el cuidado también se dirige a personas plenamente capaces, ocupadas o no en el mercado laboral. Sin embargo, se requiere ir más allá: los receptores de cuidado, los sujetos del cuidado somos todos. Desde el momento en que los receptores son los dependientes, “los otros”, quedan excluidos de las decisiones relativas al cuidado. Además, cuando los actores autónomos son tomados como la norma del accionar humano, el cuidado deja de considerase como un aspecto de la vida. Si todos son considerados receptores, se deshace la falacia de las personas como actores racionales que compiten constantemente en el mercado, y se reconocen los límites de éste, a tiempo que los receptores dejan de ser “los otros” (Tronto, s/f). En el presente trabajo se establece además, la subcategoría de “crianza”, que es un tipo de cuidado específico dedicado a la niñez. Esta diferenciación se justifica tanto por acotar el ámbito de estudio como por razones de visibilización, ya que cuando se habla de cuidado en general, aun aclarando que sus destinatarios son no únicamente las personas dependientes, lo que suele suceder en los estudios de América Latina es que cuidado se termina asimilando a crianza y se olvidan o invisibilizan los trabajos de cuidado a otras personas. También se pretende contribuir a ir construyendo un nuevo lenguaje del cuidado que de cuenta de sus especificidades, complejidad y magnitud. En la actualidad se puede trazar el siguiente diagrama de la distribución social del cuidado directo (ver gráfico 2). Cada uno de los prestadores del diagrama, tanto los pertenecientes al ámbito 17 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay intra como extra-hogar, implican una compleja organización y planificación y mantienen flujos entre ellos, dependiendo de la suficiencia y oportunidad de la prestación. Así, si la oferta pública estatal no brinda una cobertura u horarios suficientes, se deberá acudir al mercado, a las cuidadoras remuneradas o no pagadas al interior del hogar. En el mismo sentido, si la oferta del Estado es residual y no existen ingresos para contratar los servicios en el mercado se acudirá a la oferta pública no estatal disponible: ONGs, instituciones religiosas, voluntariado que se encarga del cuidado. Como es de suponer la existencia de prestadores de cuidado extra-hogar requiere de una organización y planificación, más o menos compleja, propia de las empresas o instituciones formalizadas. Pero el cuidado intra-hogar también requiere, contrariamente a lo que se suele pensar, una compleja organización y planificación. La magnitud y responsabiliad de esta actividad lleva a pensar en la existencia de una “mano invisible” mucho más poderosa que la de Adam Smith, que regula la vida, y permite que el mundo siga funcionando (Carrasco, 2003,17). GRÁFICO 2 PROVISIÓN DEL CUIDADO Provisión del cuidado INTRA HOGAR Cuidadoras no remuneradas EXTRA HOGAR Cuidadoras remuneradas Mercado Oferta Estatal Oferta pública no estatal Cuidadoras voluntarias, convenios entre instituciones Guarderías, salas cunas, hogares para el adulto mayor Ausencia o presencia de políticas de cuidado/conciliación y leyes Empleadas domésticas Niñeras Enfermeras Centros de cuidado infantil Salas cunas Colegios Hospitales Clínicas Residenciales para el adulto mayor Programas y centros del adulto mayor Colegios y guarderías de convenio (instituciones privadas, pagadas, con subsidio de iglesia católica) Programas y centros de cuidado infantil Hospitales, postas En general la distribución del cuidado varía en función de la oferta pública del mismo, y es precisamente por sus deficiencias que las familias se han constituido en la red de protección socia principal. Además se dan distintas combinaciones de provisión intra y extra hogar que van de la complementariedad a la sustitución. En América Latina, la mayoría del cuidado se resuelve en la oferta privada, con serias consecuencias no sólo para las mujeres como sus principales responsables, sino también para los receptores del cuidado, especialmente para la niñez. En efecto, cuando el cuidado para ciudadanos en desiguales condiciones es prestado privadamente se acentúan las inequidades existentes y se excluye a muchos de la posibilidad de ser ciudadanos plenos (Tronto, s/f; Buker, s/f; Giménez, 2003). Las inequidades se dan tanto en la distribución del cuidado recibido como en los recursos con que cuentan las personas para hacerse cargo del cuidado de sí mismas y de los demás. Sin duda la 18 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay disponibilidad de ingresos de las personas determinan la posibilidad de recibir cuidado y la calidad del mismo, pero también en las prácticas sociales del cuidado hay importantes aspectos que contribuyen a estas inequidades. En primer lugar, la subvaloración del trabajo de cuidado y su atribución a las mujeres en la esfera doméstica y en la esfera pública, en un marco de larga discriminación a estas trabajadoras, y de diferencias estructurales en la forma en que se piensa sobre la remuneración para el trabajo de cuidado. En segundo lugar, el control y solución de las necesidades de cuidado está en manos de las personas consideradas independientes y competentes, excluyendo a quienes se consideran vulnerables y sujetos del cuidado de esas decisiones, tales como los niños, enfermos y ancianos. Este hecho, sumado a los mecanismos psico-sociales que perpetúan la desigual distribución del cuidado, y las desiguales de género, raza y etnia dan lugar al “círculo vicioso de la privatización del cuidado” que impide que el mismo sea asumido como una responsabilidad social (Tronto, s/f). En la región la distribución de los servicios de cuidado depende del tipo de cuidado y de los receptores. Así en el cuidado de personas enfermas participan más la oferta pública y el mercado, que en lo relativo al cuidado de la niñez y la ancianidad, donde la oferta pública es residual. En todo caso, en todas las clases de cuidado el nivel de ingresos de las familias es determinante del modo de la prestación. El salario se presenta entonces cono el nexo económico fundamental entre la esfera de la reproducción humana y la esfera mercantil (Carrasco, 2003, 20). En función de la remuneración al trabajo de los miembros ocupados del hogar, se hacen diversos arreglos que pueden incluir la contratación de empleada doméstica, niñera, enfermera, guarderías; acudir a parientes o vecinas para delegar el cuidado de ancianos o infantes temporalmente o en el peor de los casos permanecer a cargo de las mujeres que no pueden hacer ningún tipo de arreglo y se ven imposibilitadas de acceder al mercado laboral. Además de los flujos entre prestadores señalados en el diagrama se dan situaciones que dan lugar a otras vinculaciones. Por ejemplo, cuando los colegios, sean parte de la oferta pública o privada de cuidado, tienen horarios que no coinciden con la jornada laboral de las madres cuidadoras se debe acudir a algún otro mecanismo disponible generalmente en la oferta intra hogar. Ahora bien, ¿todo el cuidado puede ser asumido indistintamente por el Estado, el mercado, las familias o las instituciones de la sociedad civil? O en otras palabras, ¿todo el cuidado puede ser “delegado” a la oferta pública o mercantil? Como en tantos otros fenómenos aquí el factor cultural es determinante. Así, una misma actividad puede tener sustituto en el mercado en una sociedad (si los ingresos lo permiten) y ser indelegable en otras. Pero además está el factor subjetivo, que se hace más claro en el cuidado de infantes, en la crianza, ya que lo que para unos padres es indelegable por marcar la relación que tienen con sus hijos, para otros puede ser perfectamente realizado por una sustituta. Por ello es prácticamente imposible clasificar a las actividades de cuidado en enteramente mercantilizables y no mercantilizables (Carrasco, 2003). Se considera que es necesario un abordaje que de cuenta de los actores y flujos representados en el diagrama, de manera de superar las perspectivas dicotómicas que el propio enfoque de género critica y tratar de superar e intentar un abordaje de la organización social, de la forma en que cada sociedad resuelve sus problemas de cuidado. De ahí la relevancia de ahondar en los debates, enfoques conceptuales y en las propuestas de políticas públicas que permitan abordajes integrales y dinámicos para una redistribución más equitativa del cuidado. Por ello en este documento se opta por el enfoque de la economía del cuidado en su concepción más amplia, como manera de integrar el cuidado no remunerado y el remunerado, dando un panorama de los flujos intersectoriales que operan en su prestación y recepción, las tensiones que tienen lugar y los riesgos que presenta la actual distribución social del cuidado. 19 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay II. Políticas públicas y cuidado La responsabilidad en el cuidado de los miembros de la sociedad, o más precisamente, en la reproducción de la fuerza de trabajo necesaria para el funcionamiento del sistema, nunca fue cabalmente asumida de manera colectiva en América Latina. Esto se expresa en la forma que tomaron las instituciones sociales, que a través de particulares regímenes de Estado de Bienestar, dan muestra de una realidad en la cual las políticas públicas, a lo sumo acompañan el cuidado entendido como una responsabilidad básicamente privada (hogareña y femenina).16 Esto se así, porque tal como se señalara tempranamente en la literatura, los regímenes de bienestar están basados en una combinación de estratificaciones, no solo de clase, sino también de género (O’Connor et al., 1999; Orloff, 1996; Sainsbury, 1996) y están apoyados, en mayor o menor medida, en un modelo de familia constituido por varones proveedores y mujeres cuidadoras (Lewis, 1993; Sainsbury 1996, 1999). En su forma “pura” se trata de un modelo en el que las mujeres están excluidas del mercado laboral, subordinadas a sus esposos o compañeros en el acceso a servicios, y a cargo del trabajo no remunerado, incluyendo el cuidado de otras personas, económicamente dependientes o no. La extensión de las instituciones del EB tradicional difiere significativamente entre los países de América Latina, y en la mayoría de los casos suelen encontrarse regímenes híbridos que 16 Para una conceptualización originaria de régimen de Estado de Bienestar, ver Esping-Andersen (1990). Para su adaptación al caso latinoamericano, ver Filgueira (1998) y Lo Vuolo (1998). 21 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay combinan, con mayor o menor grado, componentes de distintos modelos ideales de EB. Lo cierto es que aún aquellos países que han conseguido un significativo nivel de desarrollo de estas instituciones, han construido configuraciones con moderado nivel de des-mercantilización y casi ningún grado de des-familiarización. Sintéticamente, estas serían las principales características de estos regímenes: • La red de seguridad social se construyó en base a la red de seguridad laboral. Y esta última se edificó en torno a la relación salarial, bajo el supuesto que las economías podían sostener senderos de crecimiento económico estable que garantizaran niveles cercanos al pleno empleo. • La población se pensaba organizada en hogares que respondían al modelo del proveedor único. Esto es, familias con un jefe varón ocupado en un puesto asalariado, y una cónyuge mujer cuya principal responsabilidad era atender las obligaciones domésticas del hogar. • En consecuencia, la base del derecho a la protección social radicaba en la situación frente al mercado laboral. Así, se accedía a la cobertura en tanto ocupado, o en tanto dependiente de un ocupado. En términos extremos, los hombres estaban protegidos directamente por su condición de trabajadores asalariados y las mujeres y los niños y niñas por su condición de dependientes del primero. Esta lógica regía, con matices según la diversidad de la región, los esquemas básicos del seguro social: previsión, obras sociales de salud, asignaciones familiares, seguro de desempleo. • La situación de ocupación, también permitía el acceso a uno de los pocos servicios de cuidado provisto para la población trabajadora: las guarderías infantiles en los lugares de trabajo. En algunos casos, la propia normativa establecía la obligatoriedad de brindar estos servicios, en función del tamaño de la dotación de personal femenino. Las guarderías infantiles existían en algunos sectores productivos y en algunos establecimientos, a cargo tanto de instituciones públicas, como de empresas privadas y sindicatos o mutuales. Sin embargo, la extensión de la cobertura de este tipo de servicios, nuevamente muy heterogénea por país, nunca llegó a ser considerable. • Claramente, la particular configuración de los mercados de empleo latinoamericanos, con un peso relativo importante del trabajo asalariado no registrado y del empleo informal, implicaron que aún en los momentos de apogeo del EB, gran parte de la población quedara excluida del acceso a estos servicios sociales. • La educación formal en el nivel primario y pre-escolar completaba la oferta de servicios para el cuidado de los niños pequeños. Nuevamente, aquí existió mucha diversidad de situaciones al interior de la región, dependiendo de los niveles de escolarización alcanzados, la edad mínima de la obligatoriedad, y las condiciones de la oferta pública real de establecimientos educativos. • Los servicios de cuidado para personas mayores y enfermas no fueron contemplados en estos diseños iniciales de instituciones sociales, más allá de los servicios públicos de salud, que atendieron desde siempre la mayor proporción de la internación crónica. • Finalmente, la oferta privada de servicios de cuidado completaron la provisión extra-hogar. En este sentido, la contratación de servicio doméstico fue una característica habitual y temprana de los hogares de estratos económicos medios y altos en América Latina. • Otras ofertas mercantiles como servicios privados de guarderías, transporte escolar, hogares de ancianos, servicios de lavandería y alimentación, fueron escasos en la configuración original de estos regímenes de EB, pero su provisión desde el sector privado fue creciendo en 22 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay el tiempo, y fundamentalmente a partir de los procesos de reforma y retracción del EB. Claro que estos servicios han estado disponibles sólo para los sectores socio-económicos que pudieran pagarlos. • Tanto en los escasos servicios públicos como en los servicios mercantiles de cuidado, la fuerza de trabajo contratada ha sido mayormente femenina. De hecho, la enseñanza, las actividades de asistencia en la atención de la salud y el servicio doméstico fueron las ramas de actividad que concentraron la mayor parte de la población económicamente activa femenina cuando comenzó a incorporarse a tasas crecientes en el mercado de empleo. La inequidad de género típica del mercado laboral, ya relevada por abundante literatura en la materia, se reprodujo en estos sectores. La paulatina mayor incorporación de las mujeres al mercado laboral, el lento proceso de debilitamiento de la tradicional familia patriarcal, conjuntamente con los procesos de ajuste de los presupuestos públicos ocurridos en la región, que implicó un profundo proceso de retracción de las instituciones del EB, impusieron un contexto crítico para la organización del cuidado. Martínez Franzoni (2005) propone una caracterización de los regímenes de bienestar actuales de América Latina, a partir de incorporar como variable definitoria, al trabajo de cuidado no remunerado. Así identifica: • a) Los regímenes de bienestar de proveedor único: Refiere a países donde los ingresos de los hogares se producen principalmente a partir de una organización doméstica basada en varones proveedores y mujeres cuidadoras. La demanda de cuidado en estos países es relativamente baja asociada a menores tasas de fecundidad. A su vez estos países cuentan con una oferta pública de servicios sociales mayor, cuyo acceso descansa, al menos en gran medida, en que una persona del hogar, usualmente las mujeres, sean las responsables de recolectar las distintas transferencias y servicios. Esta oferta de servicios se bifurca en un énfasis focalizado, con políticas públicas especializadas en la población de menores ingresos, y un énfasis universalista, con una cobertura importante de sectores medios y medios altos. Esto permite diferenciar dos subgrupos al interior de los regímenes de estado de bienestar de proveedor único: − a.1) El estatal: Refiere a países que continúan asignando la mayor parte de sus recursos a servicios universales, aunque están experimentando un gradual desplazamiento hacia una mayor participación del mercado, en particular de servicios como educación, salud y pensiones. En este grupo se encontrarían Costa Rica y Uruguay. − a.2) El liberal: Refiere a países que han experimentado un desplazamiento desde el Estado hacia la prestación privada de servicios, en particular de salud, educación y pensiones, radical y acelerado. Es el caso de México, Argentina y Chile. En estos países el Estado tiene altas capacidades relativas y en la última década ha venido especializándose en una inversión focalizada, dirigida a prestar servicios básicos. • b) Los regímenes de bienestar informal de doble proveedor: En estos países, para lograr niveles mínimos de ingreso las mujeres alcanzan niveles muy altos de participación laboral y de hogares con doble proveedor. Esto se da además con una muy alta proporción de empleo informal. En estos países las mujeres continúan siendo cuidadoras y deben responder a una alta demanda de cuidado, debido tanto a tasas de fecundidad elevadas como a la muy escasa inversión social. El Estado tiene poca presencia y sus capacidades institucionales son débiles. En este grupo se encuentran países como El Salvador, Guatemala y Nicaragua. “Puesto en términos del motor principal de asignación de los recursos en cada régimen, y partiendo del predominio de la asignación mercantil de recursos que caracteriza a todas las 23 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay sociedades capitalistas, el primero se distingue por su “estadocentrismo” relativo, el segundo por su “mercadocentrismo-con-Estadofocalizado”, y el tercero por su “familiocentrismo-con-Estados-ymercadosdébiles.” (Martinez Franzoni, 2005: 40). En el marco de estos regímenes de bienestar, las familias se insertan a través de dos prácticas relacionadas pero distinguibles entre sí. Por un lado, la producción de bienestar, que comprende actividades que, al igual que las realizadas por mercados y Estados, se traducen en bienes y servicios. En el caso de las familias, se llevan a cabo a través del trabajo no remunerado. Por otro lado, los hogares se encargan de articular el bienestar, esto es, gestionar prácticas de asignación de recursos procedentes del mercado, las políticas públicas y las propias familias. Las distintas esferas de producción del bienestar no se articulan por sí mismas sino mediante prácticas familiares y estructuras de oportunidades, en gran medida dadas por los mercados laborales y la inversión pública social. Como articuladora, la familia endogeniza las “fallas” del mercado y la presencia o ausencia de apoyo estatal a través de una expansión o reducción de su producción de bienestar. Martínez Franzoni (2005) demuestra, para un grupo seleccionado de países para los cuales cuenta con información estadística, algunos rasgos de los regímenes de bienestar en América Latina en relación con la producción y articulación de bienestar en los hogares, haciendo especial énfasis en el trabajo no remunerado. La evidencia disponible señala que efectivamente hay una clara división sexual del trabajo en la manera que los hogares organizan la producción y articulación del bienestar. Aun cuando se trate de hogares con doble proveedor, el promedio de horas dedicadas al trabajo doméstico y al cuidado de niños y niñas y otros miembros del hogar, es sistemáticamente mucho mayor para las mujeres que para los varones. La incorporación de las mujeres al mercado laboral no ha conllevado hasta el momento cambios importantes en la organización del trabajo al interior de los hogares. La intensidad de la presión sobre el trabajo remunerado y no remunerado de las mujeres, depende en definitiva de la interrelación del régimen de estado de bienestar de que se trate y de la posición del hogar en la estructura socio-económica, lo que determinará la combinación de servicios públicos sociales, servicios mercantiles y trabajo no remunerado necesario para proveer a la reproducción social de la población. 24 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay III. Caracterización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay ¿Cuál es la combinación de servicios públicos sociales, servicios mercantiles y trabajo no remunerado que organizan la reproducción social de la fuerza de trabajo en Argentina y Uruguay? Este es el tema de esta sección. Se parte de revisar la previsión normativa en torno al tema, para luego repasar la oferta y cobertura de servicios de cuidado extradomésticos (públicos, privados y del tercer sector), y la participación del trabajo de cuidado no remunerado al interior de los hogares. Esto se hace siempre, en el marco de los límites planteados por la información estadística disponible. Se utilizan aquí parcialmente los resultados de la primera etapa del proyecto de investigación “Comercio, género y equidad en América Latina: generando conocimiento para la acción política”, del capítulo latinoamericano de la Red Internacional de Género y Comercio, financiado por el International Development Research Centre (IDRC). Para el caso uruguayo, el equipo de investigación de esta etapa estuvo integrado por Alma Espino, Soledad Salvador y Paola Azar. En el caso argentino, participaron Norma Sanchís, Damián Kennedy y quien suscribe. Se agradece la generosidad de los equipos para compartir la información que aquí se presenta. 25 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Para comenzar, las características demográficas de la población brindan una primera aproximación a lo que pueden ser las necesidades de cuidado de las personas. Esto es, cuántos niños y niñas hay y en qué tipo de hogares viven. La información disponible para América Latina indica una disminución paulatina de la cantidad de hijos e hijas en los hogares, y que los hogares nucleares (una pareja con o sin hijos) sigue siendo la estructura hogareña predominante. Sin embargo, dos cambios paulatinos ameritan ser considerados: un aumento ligero de los hogares unipersonales y una expansión de las familias dirigidas por mujeres. (Ariza y de Oliveira: 2003). Estas tendencias generales se confirman para el caso de Argentina, cuando se analiza la información disponible para la segunda mitad del siglo XX (Torrado, 2003). Así, los principales cambios en la organización familiar están dados por el aumento de las familias monoparentales, la relativa disminución de las familias extensas y compuestas y la correlativa preeminencia de la forma nuclear, acompañada por una disminución del tamaño medio de las familias, como consecuencia del menor número de hijos. Según la información del Censo Nacional de Población del año 2001, los niños de entre 0 y 14 años de edad representan el 28,3% del total de la población, con un incremento intercensal (1991-2001) de 2,77%. Según la misma fuente, el hogar nuclear sigue siendo la forma de organización predominante (63,2% del total de hogares). Claramente este peso relativo varía según los grupos étareos y fundamentalmente según el sexo de la persona considerada jefa de hogar. Como puede verse en el cuadro 1, el hogar nuclear prevalece entre los hogares con jefatura masculina o femenina en edades centrales (25 a 44 años). Las otras formas de hogar prevalecen para los casos de jefaturas femeninas, en cualquier rango de edad. CUADRO 1 ARGENTINA – ESTRUCTURA DE LOS HOGARES, SEGÚN GRUPOS DE EDAD Y SEXO DEL JEFE Tipo de Hogar Hogares Grupos de edad y sexo del jefe 14-24 años Total 25-44 años 100,0 46-64 años 65 años o más 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Hogar unipersonal 15,0 15,7 26,3 6,5 14,3 8,5 22,2 14,6 100,0 53,5 Hogar nuclear 63,2 62,9 37,0 79,2 62,7 67,7 45,4 63,8 20,3 Hogar extendidoa 23,7 19,6 15,8 25,6 12,5 19,6 22,1 30,0 20,1 Hogar compuestob 1,4 2,0 3,4 1,2 2,2 1,4 1,8 1,1 1,1 Hogar multipersonal no familiar 0,8 3,6 7,7 0,6 1,3 0,4 0,7 0,4 1,5 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. a b Hogar nuclear con otros familiares. Hogar nuclear con otros no familiares. En el caso de Uruguay, durante los últimos 15 años se evidencia una importante recomposición de los tipos de hogar, reduciéndose la proporción de hogares biparentales con hijos/as (de 39% a 32,5%) e incrementándose el porcentaje de hogares monoparentales con jefa mujer (de 7,2% a 10,6%). A su vez, los/as niños/as de 0 a 5 años de edad han reducido su participación en hogares biparentales y la han incrementado en hogares monoparentales. De todas formas, un 59% viven en el año 2005 en hogares biparentales, un 29% en hogares extensos y 8% en hogares monoparentales. Batthyáany (2004) realiza una estimación de la demanda de cuidado en Uruguay, en relación a la población en edad dependiente (niños y niñas, jóvenes y adultos) con respecto a la población en edades centrales. En su estimación concluye que Uruguay se encuentra en una situación de crisis de cuidado, en tanto la población demandante de cuidado, excede en 40% a la población total 26 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay existente. El 11% de este exceso de demanda de cuidado está constituido por los niños y niñas de 0 a 4 años. Y la situación futura parece persistir en estos parámetros, según las proyecciones realizadas. Es decir, en los dos casos bajo estudio, las tendencias demográficas confirman la persistencia de la organización familiar tradicional. Como se verá en lo que resta del trabajo, esto no es sólo una tendencia demográfica. A pesar de pequeños avances en relación con una distribución más equitativa de las responsabilidades domésticas, así como de una mayor inserción femenina en el mercado laboral, una reducción en el número de hijos e hijas promedios en los hogares, y algunas acciones de política pública, lo que persiste es una división sexual tradicional del trabajo, que impone a las mujeres las mayores cargas, limitando de este modo sus oportunidades de vida, y desconociendo la responsabilidad social, pública y colectiva, sobre la reproducción de la fuerza de trabajo. 1. La regulación del cuidado La regulación del cuidado de niños y niñas en los países del Río de la Plata se restringe casi con exclusividad a dos ámbitos. Por un lado, la implementación de la obligatoriedad de la educación básica, que desde tiempos tempranos implicó una amplia tasa de escolarización en los niveles primarios de la educación, y con ello, una participación importante de las instituciones educativas formales en el cuidado de los niños y niñas. Por otro lado, la inclusión de cuestiones relativas a la protección de la maternidad y la prestación de mínimos servicios de cuidado en las unidades productivas, en el ámbito de las regulaciones del mercado laboral. En este último caso, como señala Pautassi et al (2005) se observan dos grandes ejes relacionados a la normativa referida a la articulación entre la vida laboral y la vida familiar. Por un lado, se concentra en las referencias al período de gestación, alumbramiento y lactancia, y por otro estas disposiciones se refieren casi exclusivamente a los derechos de las mujeres, asumiendo su doble función de trabajadoras y madres, y casi nunca a los varones (cuya función como trabajadores parece partir del supuesto que existe una mujer que cubrirá las necesidades de cuidado de sus hijos). Este supuesto que se encuentra implícito en todos los beneficios que se otorgan (licencias, acceso a servicios como guarderías, etc.) contribuye al sostenimiento del modelo familiar según el cual es a las mujeres a quienes competen las responsabilidades del cuidado familiar. En el caso de Argentina, la Constitución Nacional establece la obligación del Estado y el derecho de los ciudadanos y ciudadanas de acceder a servicios básicos de educación y salud. La Ley Federal de Educación, sancionada en 1994, reactualizó los compromisos en materia educativa, imponiendo la educación básica obligatoria desde los 5 hasta los 15 años de edad. En materia laboral, la Ley de Contrato de Trabajo (LCT), principal mecanismo regulador, establece la protección de las trabajadoras madres, en los siguientes aspectos: • Estabilidad en el empleo (art 177): toda mujer tiene el derecho adquirido a conservar su puesto de empleo durante el período de gestación. De este modo se establece una presunción de despido por causa de embarazo si la terminación del contrato de empleo es dispuesta por el empleador dentro del plazo de siete meses y medio anteriores o posteriores a la fecha de parto, correspondiendo una indemnización agravada acumulativa con la indemnización por despido sin causa justa. • Licencia por maternidad: por un total de noventa días. Durante el plazo de licencia por maternidad, el salario de la trabajadora es reemplazado por una asignación familiar de igual monto; es decir, que el costo no lo asume directamente el empleador, sino que opera un programa de seguro social. Para el goce de dicha asignación se requiere una continuidad anterior en el empleo de tres meses. Una vez 27 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay concluido este período, la trabajadora puede optar por continuar su trabajo o por un período de excedencia de hasta 6 meses sin percibir remuneración. Los plazos de excedencia no se computan como tiempo de servicio, porque esta es una opción “voluntaria” para la trabajadora. En 1999 se hizo extensivo el beneficio del estado de excedencia a las trabajadoras que están bajo el régimen del empleo público. Extiende la licencia por maternidad a cien días, incluso para madres adoptivas, extiende la licencia por paternidad a cinco días y aumenta al doble los períodos de descanso remunerado para la lactancia17. • Descanso adicionales por lactancia (art. 179): para las mujeres que amamntan a sus hijos e hijas se prevén dos descansos de medio hora en el transcurso de la jornada de trabajo por un período no superior a un año posterior a la fecha de nacimiento. • Salas maternales y guarderías (art. 179): se impone a los empleadores la habilitación de salas maternales y guarderías en función del número de trabajadoras ocupadas. Esta normativa nunca fue reglamentada y, por lo tanto, tiene poca operatividad En ningún caso se incluye al padre en la posibilidad de asumir la licencia por nacimiento, o el beneficio de la excedencia en lugar de la madre. Por su parte, la LCT no contiene disposiciones explícitas referidas a períodos de licencia para el cuidado de hijos e hijas a causa de enfermedades. La única excepción (art. 183), es la opción de ejercer voluntariamente el estado de excedencia por causa justificada debido a la necesidad de cuidar a un hijo o hija enfermo menor de edad que la trabajadora tenga a su cargo. Esta opción sólo puede ser ejercida por la madre. En el caso de Uruguay, la Constitución Nacional establece las obligaciones del Estado en la provisión de los servicios de salud y educación. Respecto a los primeros, no se trata de una disposición de carácter universal sino orientada a la población en situación de pobreza extrema.18 Con relación a los segundos, la definición de gratuidad y obligatoriedad alcanza a la enseñanza primaria y media, agraria o industrial, y desde 2003, rigen estos mismos principios para la Educación Inicial abarcando a los niños de 5 años. Además del establecimiento de estos derechos, la mayor regulación existente se refiere al ámbito del mercado laboral. En Uruguay, las normas protectoras de la maternidad contemplan los siguientes aspectos:19 • licencia de maternidad: seis semanas antes y seis semanas después del parto (13 semanas para las funcionarias públicas); • prestaciones económicas y médicas: subsidio de maternidad provisto por el organismo estatal de seguridad social (Banco de Previsión Social) y asistencia médica durante el embarazo, parto y posparto; • facilidades para la lactancia: dos pausas diarias de media hora contadas como trabajo efectivo; media jornada en el caso de las funcionarias públicas; • traslado temporal de tareas durante el período de gravidez o de lactancia o, en su defecto, licencia especial abonada por la seguridad social (Ley 17.215); 17 18 19 La ley Nº 24.715, extiende el período de licencia para las trabajadoras que tengan un/a hijo/a con síndrome de down. La trabajadora tiene derecho a seis meses de licencia sin goce de sueldo desde la fecha de vencimiento del período regular. Durante ese plazo percibirá una asignación familiar igual a la remuneración que habría percibido de haber prestado servicios. El “Estado proporcionará gratuitamente los medios de prevención y de asistencia tan sólo a los indigentes o carentes de recursos suficientes”. RIGC (2007) en base a Márquez (2005). 28 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay • conservación del puesto de trabajo: la trabajadora embarazada o que ha dado a luz no puede ser despedida; si lo fuera, el empleador deberá abonar una indemnización especial de seis meses de sueldo, que se acumula a lo adeudado por la indemnización común (Ley 11.577), • licencia especial de seis semanas para todos los trabajadores (hombres y mujeres) de la actividad pública y privada, que adopten menores (Ley 17.292).20 En cuanto a la licencia por paternidad sólo existe legislación para la actividad pública que concede diez días hábiles a partir de diciembre de 2005 (Ley 17.930), ampliando la disposición de la Ley 16.104 de 1989 que preveía tres días hábiles. La misma normativa rige en caso de adopción. Fuera de estas licencias, no existen disposiciones legales referentes al cuidado de los hijos e hijas. Los funcionarios públicos, pueden disponer de una “licencia especial” hasta por treinta días con goce sueldo, en caso debidamente justificados. Si es por un plazo mayor será sin goce de sueldo (art. 37 de la ley 16.104). Esto demuestra la existencia de varios déficits normativos (Márquez 2005), entre los que pueden señalarse: i) la no previsión de un plazo legal de estabilidad después del reintegro de la licencia maternal; ii) inexistencia de normas sobre licencia por enfermedad de hijos o menores a cargo; iii) inexistencia de disposiciones legales sobre licencia de paternidad (sólo prevista legalmente para los funcionarios públicos), y sobre licencia parental; iv) ausencia de normativa respecto a las facilidades para el cuidado de los hijos menores (guarderías o reembolso de gastos por este concepto, jardines infantiles, etc.). Existen cláusulas en convenios colectivos sectoriales o por empresa que buscan compensar algunas de esas deficiencias.21 Las cláusulas más comunes se refieren a licencia por paternidad porque no hay disposiciones legales que otorguen ese beneficio a los trabajadores de la actividad privada. La duración de la licencia varía de uno a tres días. Las cláusulas relativas al período de lactancia consisten en la reducción del horario de trabajo (a la mitad o menos de la mitad), flexibilización del horario de entrada o salida, u otro beneficio como la entrega de complemento de leche materna. Con respecto a la provisión de servicios de guarderías son muy escasos los convenios que suplen la ausencia de normas legales con este beneficio. Lo que existe es la contribución monetaria del empleador a la provisión del servicio por el sindicato (caso del sector financiero) o el pago de una suma en dinero al empleado (sector salud). En síntesis, en los dos casos nacionales estudiados, la regulación del cuidado refleja límites precisos. El Estado restringe su participación a dos esferas. Por un lado, el cuidado de los niños y niñas en edad escolar. En la próxima sección ampliaremos sobre las características de los servicios educativos en los países bajo estudio, poniendo en evidencia los límites que esta perspectiva encierra a los efectos de considerar a la política educativa como política de cuidado. Por otro lado, la protección de las madres en tanto trabajadoras (registradas) y la consideración mínima de acciones tendientes a facilitar la conciliación entre la vida laboral y la vida familiar o doméstica. Al respecto, cabe resaltar los siguientes aspectos comunes a los casos estudiados: i) las políticas de conciliación se piensan en su mayor parte como políticas para las mujeres, lo que consolida la ideología que considera a las responsabilidades domésticas, como responsabilidades femeninas; ii) la cobertura de estas políticas se restringe a la población trabajadora registrada, lo que excluye a priori a importantes contingentes de personas de las protecciones y beneficios contemplados; iii) las normativas existentes proponen soluciones muy 20 21 En el caso de los funcionarios públicos, se trata de una licencia especial con goce de sueldo; en el caso de los trabajadores del sector privado, se percibe un subsidio similar al previsto para la licencia de maternidad, a cargo del Banco de Previsión Social. Márquez (2005). 29 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay limitadas a los problemas de conciliación entre la vida laboral y la vida familiar, y las restringe sólo a las edades más tempranas de los hijos e hijas; iv) no existe promoción del involucramiento de los varones en las responsabilidades domésticas desde el aspecto institucional y normativo. 2. La provisión extra-hogar de servicios de cuidado Como se mencionó al inicio, la organización del cuidado tal como se concibe en el presente trabajo, involucra actividades que se realizan al interior de los hogares, así como la provisión extra-hogar de servicios de cuidado. Qué se contempla dentro de este último componente? En principio, toda actividad que en la forma de una oferta mercantil o de una intervención de política pública, tiene como objetivo la atención de la población infantil, enfocada en acciones relativas al cuidado. En el marco de este trabajo, se observan en particular las acciones que se vinculan con la educación, considerando tanto las guarderías destinadas a la primera infancia, como la educación formal de nivel básico primario. Desde el ámbito público, se contemplan también aquellos programas sociales que toman como base del derecho de acceso a los beneficios a la niñez, y que distribuyen bienes o servicios relativos al cuidado de los niños y niñas. Desde el ámbito privado, se contempla toda oferta mercantil de servicios de cuidado, en particular, guarderías y atención de la primera infancia, educación básica, y servicio doméstico remunerado. En lo que sigue pasamos revista a cada uno de estos componentes, para los dos casos nacionales bajo estudio, con las limitaciones que la información disponible impone. 2.1. La provisión de servicios de guarderías, jardines maternales y educación primaria22 Los dos casos nacionales bajo estudio se caracterizan por una presencia histórica muy importante del Estado en la prestación del servicio educativo básico, en sintonía con el temprano establecimiento del derecho a la educación en estas naciones. Sin embargo, el acceso, la cobertura y la calidad del servicio educativo difieren territorialmente y por nivel socio-económico de la población. Asimismo, los procesos de reforma operados en este campo durante los 90 han tenido un impacto diferenciado en la profundización de estos rasgos. En el caso de Argentina, la asistencia de niños pequeños comprende las guarderías o jardines maternales (de 0 a 2 años) y el jardín de infantes (de 3 a 5 años). Cabe mencionar que sólo este último forma parte del sistema educativo formal23, mientras que el jardín maternal se ha desarrollado más bien como función asistencial. Durante la década del ´90, el sistema educativo formal argentino fue sometido a un proceso de reforma signado por la implementación de la Ley Federal de Educación (LFE)24. La misma tuvo cuatro ejes principales: i) la transferencia (descentralización) de la responsabilidad de la prestación del servicio educativo de nivel básico desde la Nación a las provincias; ii) el cambio en la estructura curricular de la educación básica; iii) el establecimiento de un sistema permanente de evaluación de la calidad educativa; iv) la implementación de políticas compensatorias para atender las disparidades territoriales en calidad y rendimiento educativo. 22 23 24 Se sigue aquí principalmente a Salvador (2007) y Sanchís (2007). Razón por la cual no existen registros oficiales de cobertura para niños y niñas de 0 a 2 años. Sancionada en 1994. 30 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay La LFE instituyó una estructura educativa compuesta por el Nivel Inicial, la Enseñanza General Básica (EGB) y el nivel Polimodal y extendió la escolaridad obligatoria a diez años.25 La implementación efectiva de esta transformación curricular fue compleja. Algunas jurisdicciones directamente no la implementaron (tal es el caso de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires). Otras lo hicieron de manera paulatina y con serias dificultades materiales (carencia de escuelas o docentes para atender los nuevos niveles, obsolescencia y ociosidad de capacidades docentes, etc.). Sin embargo, un hecho positivo, y muy relevante a los efectos del cuidado de la población más dependiente, fue la extensión de la obligatoriedad al nivel inicial de la educación. De hecho, la evidencia demuestra que en las edades menores (de escolaridad no obligatoria), el incremento en la cobertura resulta mucho menor que en el grupo etáreo de 5 años (de escolaridad obligatoria) (cuadro 2). CUADRO 2 ARGENTINA 2006 - ASISTENCIA ESCOLAR POR TRAMO ETÁREO Y REGIÓN Región Porcentaje asistencia 3 y 4 años Porcentaje de asistencia 5 años Nordeste 17,73 64,29 Nordeste 21,75 70,08 Cuyana 21,85 71,84 Metropolitana 44,64 82,75 Pampeana 49,33 86,69 Patagónica 53,56 80,47 Total país 39,13 78,8 Fuente: Sanchís (2007) en base a Encuesta Permanente de Hogares (EPH-INDEC). Como puede observarse, existen fuertes disparidades regionales en el nivel de asistencia escolar. De igual modo, se evidencian menores tasas de asistencia en los sectores más pobres de la población. En efecto, según la información provista por la Encuesta de Condiciones de Vida (2001), mientras en el total de la población, aproximadamente la mitad de los niños y niñas de 3 y 4 años de edad, no asisten a ningún establecimiento de educación formal, este porcentaje se eleva a 70% en el caso de la población más pobre y se reduce a 10% en el caso de la población más rica (cuadro 3). También difieren por estrato de ingreso el tipo de gestión de los establecimientos a los que asisten los niños y niñas de esta edad, con una proporción razonablemente más elevada de la gestión pública en el caso de los niños y niñas de hogares más pobres y una proporción más elevada de los establecimientos de gestión privada en el caso de los niños y niñas de hogares más ricos. 25 Esto es: un año de nivel preescolar, siete años de escolaridad primaria y dos de secundaria (Nivel Inicial y EGB). 31 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay CUADRO 3 ARGENTINA 2001 - POBLACIÓN DE 3 Y 4 AÑOS SEGÚN ASISTENCIA A CENTROS DE CUIDADO INFANTIL Condición de asistencia a centros de cuidado infantil Total Quintil de ingreso 1 Población de 3 y 4 años Asiste Sector público Sector privado No asiste 2 3 4 5 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 46,8 29,1 40,2 53,7 73,7 89,9 27,3 24,7 30,1 28,8 32,5 22,4 19,5 4,4 10,1 24,9 41,2 67,5 53,2 70,9 59,8 46,3 26,3 10,1 Fuente: Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (Siempro). Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2001, Buenos Aires, Argentina. En relación con la educación básica obligatoria, el proceso de descentralización de las responsabilidades en la prestación del servicio educativo, produjo presiones fiscales sobre los gobiernos sub-nacionales (provinciales) que fueron administradas con distintas posibilidades, resultando en fuertes disparidades en la cobertura, calidad y rendimiento, en un marco de expansión acelerada de la matrícula educativa. En la Argentina el nivel de escolarización primaria es casi universal (cercana al 100%), pero a medida que se avanza en los niveles de escolaridad se van agudizando las heterogeneidades de cobertura, condiciones de accesibilidad y permanencia en el sistema escolar por regiones y por condición socio-económica26. Las diferencias son notorias no sólo a nivel socioeconómico, sino a nivel territorial. En efecto, para todas las regiones la escolarización decrece a medida que aumenta la edad de los asistentes, pero no sucede de manera territorialmente homogénea (cuadro 4). CUADRO 4 ARGENTINA 2001 – TASA NETA DE ESCOLARIZACIÓN POR GRUPOS DE EDAD POR REGIÓN (En porcentajes) Región 6 a 11 años 12 a14 años 15 a 17 años GBA 92,70 76,50 56,50 Pampeana 93,10 72,00 51,50 Cuyo 92,30 68,40 44,20 NEA 91,10 55,10 34,80 Noa 92,20 63,80 42,00 Patagonia 93,10 66,70 44,10 Total 92,50 69,60 48,80 Fuente: Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC). Censo Nacional de Población, Hogares y Viviendas 2001. Buenos Aires, Argentina. Concentrándonos en los niveles de educación que refieren a la población de menor edad, y por lo tanto más dependiente en términos de cuidado, puede observarse que la participación de la 26 Como ejemplo, puede decirse que en líneas generales durante los 90 la cobertura de la educación básica aumentó, pero mientras que para la población en situación de pobreza los años promedio de estudio pasaron de 7 en 1995 a 8 en 2003, para la población no pobre en el mismo período el incremento pasó de 9 a 11 años (Giacometti, 2005). 32 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay gestión estatal en el total de la oferta es superior en los niveles obligatorios, pero se reduce fuertemente en los grupos de menor edad. Y que asimismo, la asistencia a establecimientos escolares o de cuidado es muy dependiente de esta presencia estatal a medida que se decrece en la escala de ingresos. En efecto, según la Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) de 2001, el 76,9% de la prestación del servicio educativo primario está cubierto por la gestión estatal y el 22,2% por la gestión privada. El sector privado responde por el 65% de la demanda del quinto quintil de ingreso, mientras que la gestión estatal cubre el 95% del primer quintil de ingreso. En el nivel pre-escolar (niños y niñas de 5 años), también obligatorio, la tasa de escolarización se mantiene en niveles elevados, aunque comienza a hacerse más intensa la diferencia en el tipo de gestión a la que se accede según el nivel socio-económico (cuadro 5). CUADRO 5 ARGENTINA 2001 – TASA DE COBERTURA DEL NIVEL EDUCATIVO PREESCOLAR Sector Total Quintil de ingreso Total 91,8 87,1 94,0 94,1 97,5 95,2 Sector Público 69,8 80,3 81,4 65,5 45,5 32,0 Sector Privado 22,0 6,8 12,6 28,6 52,0 63,2 Fuente: Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas Sociales (Siempro). Encuesta de Condiciones de Vida (ECV) 2001. Uno de los rasgos notorios de las deficiencias de la prestación del servicio educativo argentino, cuando se evalúa su funcionalidad para aliviar las tensiones entre vida familiar y laboral, es la baja oferta, sobre todo a nivel estatal, de escuelas con doble jornada escolar. Para el nivel inicial, tanto en el sector estatal como en el privado, la matrícula mayoritaria se concentra en los turnos de media jornada (mañana o tarde), mientras que la jornada doble representa el 2,3% en el sector estatal y el 1,8 % en el sector privado. Para el nivel primario, tanto de gestión estatal como privada, la oferta de doble jornada representa apenas alrededor del 5,5% de la cobertura total.27 En el caso de Uruguay, la oferta de servicios de educación formal abarca a la población de 3 años y más, aún cuando la obligatoriedad rige, al igual que en Argentina, a partir de los 5 años. De 3 a 5 años concurren a servicios de educación inicial (preescolar o jardines de infantes) y de 6 a 12 años concurren a establecimientos de enseñanza primaria que se componen de 6 niveles (de primero a sexto grado). Al igual que en Argentina, la oferta de servicios de cuidado a niños de 0 a 3 años es principalmente privada. Asimismo, el sector privado se destaca por su oferta de servicios de enseñanza primaria y preescolar de jornadas más amplias que las del sector público. La enseñanza pública ofrece servicios de cuatro horas y las propuestas de escuelas de tiempo completo (7 horas y media diarias) están dirigidas a la población de contexto socio-cultural crítico, o sea, aquellos niños y niñas que tienen mayor dificultad para aprender y requieren mayor atención. Según señala Salvador (2007), las guarderías brindan atención a niños de 0 a 6 años en un régimen no inferior a 12 horas semanales. Están reguladas por la ley 16.802 de 1996 que establece 27 Sanchís (2007) en base al Anuario Educativo 2005, Ministerio de Educación del MECYT 33 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay que deben registrarse en el Ministerio de Educación y Cultura y quedar sometidas al control y fiscalización de una Comisión Honoraria que actúa en dicho organismo.28 La cobertura de las guarderías alcanza a 35.413 niños/as inscriptos. En ese total se incluyen los/as niños/as que pertenecen a programas públicos que gestiona el sector privado, como son el Plan CAIF y el “Programa Nuestros Niños” de la Intendencia Municipal de Montevideo; y los/as que concurren a guarderías sindicales y de empresas y organismos del Estado (cuadro 6). CUADRO 6 URUGUAY 2004 – NIÑOS/AS ATENDIDOS EN GUARDERÍAS REGULADAS POR EL MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA EN CUMPLIMIENTO DE LA LEY 16.802 Total de instituciones registradas Instituciones privadas (exceptuadas ANEP) Total 35 413 28 763 Montevideo 16 537 12 640 Interior 18 876 16 123 Fuente: Salvador (2007) en base a datos del Ministerio de Educación y Cultura, Dirección de Educación. Las guarderías aparecen asociadas claramente con la mayor inserción laboral femenina ocurrida durante la década del 90. Batthyány (2004)29 afirma que un 60,5% de estos centros se crea en este período, y que se encuentran relativamente concentradas en zonas con bajos niveles de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI). Ello significa que el carácter privado de estas guarderías restringe el acceso de los hogares de menores recursos. Asimismo, en loa los barrios con mayores niveles de NBI, se verifica un mayor número de horas de permanencia de los niños y niñas en los centros de atención. Batthyány (2004) sostiene que ello puede responder a que los niños pertenecientes a hogares de menores recursos asisten a estas guarderías como una solución única de cuidado mientras los adultos trabajan. Los niños de hogares de mayores recursos permanecen menos tiempo en los centros de atención seguramente debido a la combinación de otras formas de cuidado. Se entiende entonces que, la concurrencia al centro educativo tendría en este caso, ante todo, un propósito formativo, de estimulación temprana, más que de solución concreta a las necesidades de empleo de las personas adultas del hogar. En relación con la educación formal, y según señala Salvador (2007), la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)30 ha llevado adelante desde el año 1995 una política de universalización de la cobertura de la educación inicial que tiene por objetivo incorporar a los niños provenientes de sectores de la población más desfavorecida, tanto desde el punto de vista económico como social y cultural, quienes presentan los mayores porcentajes de fracaso en el primer año escolar. Como puede verse en el Gráfico 3, el crecimiento de la matrícula de este nivel educativo se incrementa notoriamente, siendo en el 2001 un 75,6% al año 1995. A partir de entonces este crecimiento se estabiliza como consecuencia de un marcado descenso en la tasa de natalidad. 28 29 30 En la ley se define a las guarderías privadas como “toda institución cuyo fin principal sea la guarda, cuidado, educación preescolar, estimulación temprana o similar, de niños de 0 a 6 años que asistan durante un período no inferior a las 12 horas semanales y que no dependan orgánicamente de la ANEP o del Iname”. Citado por Salvador (2007). La Administración Nacional de Educación Pública (ANEP) es un ente autónomo del Estado responsable de la planificación, gestión y administración del sistema educativo público. Tiene a su cargo la administración de la educación pública y el control de la enseñanza privada. 34 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay GRÁFICO 3 URUGUAY - EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN INICIAL PÚBLICA 100.000 Número de alumnos 90.000 87155 84984 78047 73256 66612 80.000 70.000 60.000 56050 49618 50.000 40.000 83546 46201 30.000 20.000 10.000 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 0 Fuente: Salvador (2007) en base a datos del Ministerio de Educación y Cultura, Dirección de Educación. Esta expansión se corresponde fundamentalmente con los niños de 4 y 5 años. Para el nivel de 3 años la oferta del sector público se mantuvo prácticamente estable durante este período (Gráfico 4). GRÁFICO 4 URUGUAY - EVOLUCIÓN DE LA MATRÍCULA EN EDUCACIÓN INICIAL PÚBLICA SEGÚN NIVEL – CANTIDAD DE ALUMNOS 50.000 45.000 45252 46661 36247 36220 Número de alumnos 40.000 37313 35.000 34332 30.000 3 años 25.000 4 años 25558 5 años 20.000 15.000 10.000 9798 5.000 5488 3741 3321 0 1995 1996 1997 1998 1999 2000 4025 3485 Fuente: Salvador (2007). 35 2001 2002 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Según señala ANEP (2005), los estándares de calidad no se vieron perjudicados con el incremento de la matrícula. Eso se debió al desarrollo de un plan de construcciones y ampliaciones escolares, a lo que sumó la racionalización y optimización de la capacidad subutilizada. Entre 1995 y 2001, si bien se produce un incremento marginal del tamaño promedio de la sala de educación inicial, éste se mantiene en el entorno de los 30 niños por grupo31. En términos de evolución, en el caso de Uruguay, se observa que tanto la oferta como la cobertura de los servicios de cuidado para niños de 0 a 5 años aumenta en los 90. Al igual que en Argentina, la presencia de la gestión estatal es más importante para los niños y niñas más grandes, mientras que aumenta la relevancia de la oferta privada para los niños y niñas menores. El cuidado de los menores de 0 a 2 años aparece como una responsabilidad exclusiva de las familias. Los servicios que se ofrecen a través de programas públicos para este grupo de edad, están dirigidos a la población de muy bajos recursos con el propósito de enfrentar la pobreza infantil. Otro segmento más exclusivo tiene acceso a servicios provistos por empresas u organismos del Estado y sindicatos. Los datos sobre cobertura indican que 7% de la población de 0 a 2 años accedía a servicios de cuidado a inicios de los noventa (Salvador, 2007). Para la población de 3 años la cobertura de los servicios de educación inicial es aún reducida. Según la Encuesta Continua de Hogares (ECH), durante la década de los noventa se mantuvo en torno al 36%, con un leve incremento en 2005 que responde a una reducción de la población en ese rango de edad. Para los niños y niñas de 4 y 5 años la oferta pública se expande como resultado de la reforma educativa mencionada, tendiente a la universalización de la educación inicial para esos rangos de edad. Según la información de la Encuesta Continua de Hogares, la cobertura se incrementa de 52% a 80% para los niños y niñas de 4 años de edad, y de 78% a 96% para los de 5 años (cuadro 7). CUADRO 7 URUGUAY – COBERTURA DE LOS CENTROS DE EDUCACIÓN INICIAL (Tasa de asistencia) Edad 1990 0-2 años 7,1 1995 2000 2005 s/d s/d s/d 3 años 35,8 36,4 33,6 42,6 4 años 52,2 52,7 73,7 79,6 5 años 77,8 80,6 90,8 96,3 Fuente: Salvador (2007), en base a datos de ECH, INE. En el año 2005, la cobertura de la población de 0 a 5 años de edad por servicios de educación inicial que ofrece el sistema formal es un 38%. Si se incorpora la población que asiste a guarderías ese porcentaje asciende a 50%. El otro 50% que no tiene cobertura se concentra en la población de 0 a 2 años. En síntesis, entre 1990 y 2005, en Uruguay para el caso de los niños hasta 5 años, se expande la cobertura total y aumenta la cobertura que provee el sector público. Ello es más significativo para los/as niños/as de 4 y 5 años de edad (cuadro 8). 31 Asimismo, la reforma educativa de 1995 promovió la construcción de Jardines y Aulas, entre ellos la creación de los Jardines de Infantes de Ciclo Inicial (JICI). Éstos constituyen un Plan Piloto que integra la educación inicial y los dos primeros años de educación primaria (niños de 3 a 7 años) (RIGC, 2007) 36 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay CUADRO 8 URUGUAY – POBLACIÓN URBANA DE 3 A 5 AÑOS DE EDAD SEGÚN ASISTENCIA A CENTRO DE ENSEÑANZA INICIAL Y TIPO DE GESTIÓN (En porcentajes) 1990 1995 2000 2005 64,2 63,6 66,4 57,4 3 años No asiste Público 12,7 15,0 17,5 27,0 Privado 23,1 21,4 16,1 15,6 No asiste 47,8 47,3 26,3 20,4 Público 24,6 29,7 55,2 60,5 Privado 27,6 23,0 18,5 19,1 No asiste 22,2 19,4 9,2 3,7 Público 53,0 58,7 76,9 81,0 Privado 24,8 21,9 13,9 15,3 4 años 5 años Fuente: Salvador (2007), en base a datos de ECH, INE. Según señala Salvador (2007), la oferta privada capta alrededor del 20% del total de la matrícula de educación inicial. Sin embargo, es la única oferta disponible para los niños y niñas de 0 a 2 años y abarca al 70% de la matrícula de 3 años. Su participación decrece notoriamente para los rangos de edad donde la oferta pública se ha propuesta metas de universalización (gráfico 5). GRÁFICO 5 URUGUAY 2004 - PROPORCIÓN DE LOS ALUMNOS MATRICULADOS EN EDUCACIÓN INICIAL PRIVADA SOBRE EL TOTAL, SEGÚN EDAD 100 80 60 40 20 0 Total Nursery 2 años 3 años 4 años 5 años 6 años Fuente: Salvador (2007) en base a datos del Consejo de Educación Primaria. Contrariamente al caso argentino, en Uruguay la expansión de la cobertura ha implicado una reducción de la brecha entre sectores socio-económicos y entre Montevideo y el Interior del país. En el caso de la educación primaria, la cobertura resulta prácticamente universal y desaparecen casi por completo las disparidades por niveles socio-económicos de la población y las 37 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay diferencias territoriales (ANEP, 2005). La combinación de una cobertura universal alcanzada hace algunas décadas con una baja tasa de fecundidad hace que el volumen de niños incorporados al sistema no presente cambios sustanciales. La cobertura de la enseñanza primaria se encuentra liderada ampliamente por el sector público. En 2005, el 88% de los niños matriculados en educación primaria concurre a escuelas públicas, proporción que ha crecido en forma constante desde 1993 (ANEP, 2005). Sin embargo, y al igual que en Argentina, la universalización del acceso a la educación primaria no supone equidad en la culminación del ciclo, existiendo niveles significativos de extraedad32. Salvador (2007) afirma que una acción de política particularmente relevante a los efectos de la economía del cuidado, que interesa en el ámbito de la educación primaria en Uruguay es la promoción de las Escuelas de Tiempo Completo. Esto forma parte del proceso de reforma educativa (de mediados de los 90) que se propone una reformulación pedagógica y la expansión de este tipo de escuelas, lo que ha permitido mejorar niveles de asistencia, repetición y aprendizaje. Atienden diariamente a niños y niñas desde los 4 años de edad, con jornadas de 7 horas y media diarias, y 37 horas y media semanales. Entre 1992 y 2004 se produce un incremento de la cantidad de escuelas de Tiempo Completo (TC), que pasan de 46 centros en 1995 a 102 en el 2004 (10% de las escuelas urbanas del país). En conjunto, entre 1994 y 2004, las escuelas de Contexto Sociocultural Crítico (CSCC)33 y de Tiempo Completo (TC) se mantienen en aproximadamente el 20% de la matrícula urbana total, con un leve descenso de la matrícula de las escuelas de CSCC y un aumento modesto pero sostenido de la matrícula de las escuelas de TC (incrementándose aproximadamente del 2% al 7% de la matrícula urbana). En síntesis, la provisión de servicios educativos en los dos casos estudiados se encuentra centrada en los tramos etáreos correspondientes a la educación obligatoria (a partir de los 5 años), lo cual impone restricciones en particular para la atención de los niños y niñas de menor edad. En este sentido, se observa en ambos casos una ausencia notoria de la responsabilidad pública, ya que la oferta de guarderías y centros de atención infantil para la población más pequeña, queda restringida casi con exclusividad al sector privado. A su tiempo, esto incide sobre la tasa de asistencia por nivel socio-económico y territorial, con marcadas diferencias en las posibilidades de acceso para la población más pobre respecto de aquella con mayores recursos. Un rasgo positivo en relación con la provisión y el acceso al servicio educativo en estos países, es la alta tasa de escolarización del nivel primario, que en ambos casos resulta, sobre todo para los primeros años de este nivel, casi universal. En este sentido, cabe rescatar la herencia institucional, ya que en ambos países se promovió desde tiempos tempranos la escolaridad pública, libre y gratuita, principio que se sostuvo a pesar de las reformas operadas en los años 90. Respecto a esto último es que se perciben algunas diferencias entre los casos nacionales bajo estudio. En efecto, mientras Argentina profundizó a partir de las reformas la segmentación y heterogeneidad de su oferta educativa, Uruguay caminó, aunque lentamente, en el sentido contrario. En el caso de Argentina, el descuido público respecto de la atención de los menores de 5 años desde el sistema educativo es absoluto. No existe oferta estatal de servicios de cuidado para esta población, ni regulación de la oferta privada existente. En el caso de Uruguay, por el contrario, 32 33 Con todo, el 96% de las personas mayores de 16 años finalizó el nivel primario (Salvador, 2007). La escuela de Contexto Sociocultural Crítico (CSCC) tiene el objetivo de fortalecer los recursos y capacidades de las escuelas que operan en los contextos socioeducativos más carenciados. En el período 1994-2004 se observa una reducción de su matrícula a costa del incremento en las Escuelas de Tiempo Completo. De cualquier manera su presencia (148 escuelas en el 2004) sigue siendo superior a la de las escuelas TC. 38 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay existen esfuerzos tendientes a ampliar la oferta pública para los menores de 3 y 4 años, e instancias de regulación, supervisión y control para la oferta privada existente. Finalmente, ambos países demuestran una fuerte deficiencia en la oferta de servicios educativos de doble jornada, o jornada extendida. Nuevamente, mientras no existen esfuerzos en Argentina para revertir esta situación, en Uruguay existen programas específicos que intentan alcanzar con este tipo de servicios a la población de contexto socio-cultural crítico. 2.2. Los programas sociales destinados a la niñez34 El programa social que reconoce el derecho a un beneficio a la niñez con un recorrido histórico más sólido en Argentina, es el sistema de asignaciones familiares. Se trata de un esquema de seguro social, financiado a través de una contribución patronal sobre la masa salarial. Su cobertura alzanza a los hijos e hijas de trabajadores y trabajadoras en relación de dependencia, registrados formalmente. Y esta es su mayor limitación, ya que quedan fuera de la coberta los hijos e hijas de trabajadores y trabajadoras no registrados o del sector informal. Los beneficios que distribuye el sistema de asignaciones familiares comprenden: nacimiento, maternidad, adopción, matrimonio, prenatal, hijos/as, hijos/as con discapacidad y ayuda escolar. A comienzos de los 90, el nivel de la contribución se ubicaba en 9%. En 1991 este aporte disminuyó a 7,5% de la masa salarial (destinándose el 1.5% restante a la creación del Fondo Nacional de Empleo). En ese año se unificaron las prestaciones de la seguridad social, incluido el sistema de asignaciones familiares, bajo la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). En 1996 el sistema se reformó con el pretendido objetivo de lograr mayor equidad. Por un lado se estableció un tope en el nivel salarial a partir del cual no se reciben beneficios en el marco de este programa35. Por otro lado, se estableció una escala en el valor de los beneficios otorgados. De esta forma, el programa fue perdiendo su carácter de componente de los esquemas de seguro social, para transformarse en una especie de programa asistencial para los trabajadores y trabajadoras asalariados registrados. En efecto, en la década de los noventa, el gasto en asignaciones familiares osciló entre el 0.4% y el 0.8% del PBI. Al estar vinculado con el empleo de los adultos, en contextos de crecimiento del desempleo y de la precarización laboral, el gasto en este tipo de asignaciones tendió a decrecer, al igual que su cobertura, que nunca fue universal dado el alto nivel de informalidad que siempre caracterizó al mercado laboral argentino (Sanchís, 2007). Bertranou y Bonari (2005) citan los resultados de la Encuesta de Condiciones de Vida (2001), que registra una cobertura de poco más de 30% de los menores de hasta 18 años. Sin embargo, al estar asociada al empleo formal, la cobertura llega sólo al 4.7% de los menores de hogares indigentes. En el grupo pobre no indigente, la cobertura aumenta a 27.9%, y llega casi a la mitad para la población no pobre. Otra prestación monetaria vinculada a la niñez es la “Pensión a Madres de 7 o más hijos”, dependiente del Ministerio de Desarrollo Social. Se trata de una prestación asistencial no contributiva que se creó en 1986 y tiene como beneficiarias a las madres de siete o más hijos nacidos con vida o adoptados, cualesquiera fueran la edad, estado civil o nacionalidad de éstos o de su progenitora. El 34 35 Seguimos aquí principalmente a Sanchís (2007) y Salvador (2007). En esa oportunidad el máximo salarial se estableció en $1500.-, actualizándose en los últimos años hasta ubicarse a partir de julio de 2007 en $4000.- 39 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay beneficio es monetario a través de una pensión mensual, inembargable y vitalicia cuyo monto es igual al de la jubilación mínima del Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones (SIJP)36. La presencia de niños y niñas en el hogar también resulta fuente de derecho al beneficio de los programas asistenciales de transferencias monetarias más importantes en Argentina. En efecto, tanto el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PJJHD) como el Plan Familias (PF) se dirigen a población desocupada (PJJHD) o con recursos insuficientes (PF) que tengan hijos menores de 18 años a cargo. Ambos programas transfieren beneficios monetarios modestos, fijo en $150.- para el caso del PJJHD y graduado según la cantidad de hijos en el caso del PF, pudiendo llegar en la actualidad a $225.- En el caso del PJJHD se requiere la realización de una contraprestación laboral o de capacitación para poder acceder al beneficio. En el caso del PF no se requiere esta contraprestación, sino que el requisito consiste en dar cuenta de la asistencia escolar de los hijos e hijas y de sus cuidados básicos de salud.37 Resulta importante señalar que los beneficiarios del PF son exclusivamente mujeres, y que este hecho demuestra la consolidación desde el ámbito de la política pública de la idea que el cuidado de los hijos e hijas es una responsabilidad femenina. Para fortalecer esta visión, se enfatiza que si un beneficiario varón del PJJHD quiere pasarse al PF, debe cambiar la titularidad del beneficio a favor de su cónyuge mujer. El otro conjunto de acciones de tipo asistencial que hacen foco en la niñez se desarrollan en el área de la salud y refieren a programas alimentarios, nutricionales y materno-infantiles. La política de mayor envergadura es el Programa Materno Infanto Juvenil. Este programa se creó en 1993 y su alcance es nacional. Entre sus objetivos se encuentran: fortalecer la salud de mujeres en edad fértil, embarazadas, madres, niños y adolescentes de todo el país; reducir la morbimortalidad de niños y adolescentes; reducir la mortalidad materna y el bajo peso al nacer; mejorar la atención del parto y del recién nacido; vigilar el crecimiento y el estado nutricional en los menores de 5 años; promover la lactancia materna y recuperar a los niños desnutridos con atención ambulatoria; articular acciones intersectoriales con educación para la promoción integral de la salud en la comunidad (Sanchís, 2007). El programa distribuye leche fortificada y medicamentos esenciales para la atención del embarazo, parto y enfermedades prevalentes de la infancia, capacitación de los equipos de salud, publicaciones sobre temas relacionados con la salud de la población materno-infantil y juvenil. La ejecución del Programa se realiza en forma descentralizada en las provincias y se financia actualmente con fondos del Tesoro nacional (28.6%) y un crédito del Banco Mundial (71.4%). La cobertura prioriza a la población con menores ingresos. Así, en el primer quintil alcanza a casi la mitad de la población de 0 a 2 años y a algo más de la cuarta parte de esa población en el segundo quintil. Como se ve, los programas sociales destinados a la niñez en Argentina no contemplan el objetivo de asistir, complementar o atender las necesidades de cuidado de la población. Por el contrario, consisten principalmente en transferencias monetarias o en especie cuyo objetivo es complementar la carencia de ingresos y recursos de la población pobre, para garantizar mejores estados nutricionales y de salud de los niños y niñas. La focalización de la mayoría de estos programas en las madres de esta población menor, contribuye a consolidar el reparto más tradicional de las responsabilidades de cuidado de los hijos e hijas. 36 37 Los requisitos para acceder a este beneficio son: no gozar de jubilación, pensión, retiro o prestación no contributiva, no poseer bienes, ingresos, ni recursos de otra naturaleza que permitan la subsistencia de la solicitante y grupo conviviente, ser argentina o naturalizada, con una residencia mínima y continua en el país de un año inmediatamente anterior al pedido de pensión, o extranjeras con una residencia mínima y continua en el país de 15 años. Para un análisis detallado del PJJHD y del PF y su impacto sobre la equidad de género, ver Rodríguez Enríquez (2007). 40 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay En el caso de Uruguay, el Plan CAIF es el programa nacional de mayor envergadura para la atención de la población infantil en situación de extrema pobreza. Surge en 1988 y sus modalidades de intervención contemplan las siguientes dimensiones: desarrollo infantil integral; fortalecimiento familiar; promoción de la salud; mejora de la situación alimentario nutricional y desarrollo y participación comunitaria. Su acción se basa en un trabajo conjunto entre el Estado y la sociedad civil organizada (ONGs) (Salvador, 2007). En un principio se dirigía a niños y niñas de 4 y 5 años. Con la extensión de la cobertura escolar de nivel inicial, se dirige actualmente a niños y niña menores de 4 años y sus familias. Los centros se ubican en barrios de prevalencia de pobreza. Hay centros rurales y urbanos, y éstos últimos se dividen en dos grupos: centros de modalidad semanal y diaria, según la frecuencia predominante de atención. La cobertura actual del CAIF alcanza los 33000 niños y niñas de 0 a 5 años y la meta es de 45000 para el año 2009 (ver cuadro 9). CUADRO 9 URUGUAY 2006 – COBERTURA ACTUAL DEL PLAN CAIF SEGÚN EDAD (Cantidad de niños) Número de niños/as. Agosto 2006 Edad Modalidad diaria Modalidad semanal 0 año 774 1 728 1 año 2 296 3 320 2 años 5 331 3 516 3 años 7 562 3 236 4 años 3 317 1 226 5 años 234 74 19 514 13 154 Total Fuente: Salvador (2007). Una de las críticas al Plan ha sido la falta de cobertura a niños y niñas de 0 a 2 años, ya que no todos los centros con modalidad de intervención integral diaria cubren a esa población. Por otra parte, el pasaje de la modalidad diaria a semanal (para abarcar a más niños y niñas con el programa) elimina la posibilidad de contar con ese sistema como una alternativa de cuidado. Según señala Salvador (2007), a nivel departamental, la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM) desarrolla el Programa Nuestros Niños a través de un convenio firmado en 1990 con UNICEF. Este consiste en una propuesta de atención integral a la primera infancia: niños/as de 6 meses a 3 años. La atención se realiza a través de 18 Centros de Educación Inicial y 14 Centros en la modalidad de Becas. Los componentes del programa son: alimentación, seguimiento en salud, estimulación del desarrollo psicomotriz e intelectual y participación de la familia. El sistema se apoya en la cogestión con comisiones vecinales locales, que junto a técnicos de la IMM ponen en funcionamiento Centros Comunitarios de Educación Inicial con apoyo municipal. También se transfieren recursos para niños y niñas en instituciones de educación inicial de carácter gremial y cooperativas sin fines de lucro. 41 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Según los datos de Batthyány (2004)38 para el año 2000, de los 18 centros: 8 funcionan en un régimen de ocho horas diarias y 10 en dos turnos de cuatro horas. El total de niños cubiertos es de aproximadamente 1.400, y por un sistema de becas con otras guarderías (15 instituciones ubicadas mayoritariamente en zonas marginales) se colabora con aproximadamente 300 niños/as más. El otro componente fundamental de la cobertura a la niñez, al igual que en Argentina, es el régimen de Asignaciones Familiares. Éstas surgen en la década del 40 con el objetivo de promover la fecundidad brindando un salario complementario a las familias con menores a su cargo.39 Desde mediados de los noventa, y en coincidencia con lo sucedido en Argentina, este programa reorientó su objetivo hacia la atención de la pobreza. Salvador (2007) da cuenta que hasta 1995, eran beneficiarios solamente los hijos e hijas o menores a cargo de empleados formales de la actividad privada. A partir de 1995 (por la ley 16.697) se condiciona el acceso al beneficio en función de los ingresos salariales del hogar, estableciéndose un tope de diez salarios mínimos nacionales (SMN) y se comienza a exigir la asistencia de los menores a centros educativos. En el año 2000 (por la ley 17.139), se extiende el beneficio a los hogares con ingresos inferiores a tres salarios mínimos nacionales (sin importar el origen del mismo) que estén constituidos por una madre jefa de hogar, mujeres embarazadas40 y trabajadores que hayan agotado el subsidio por desempleo. A partir de junio de 2004 entró en vigencia la ley 17.758, que extendió la cobertura a los niños y niñas en hogares de bajos ingresos, independientemente de la inserción laboral de los padres y madres. Las prestaciones se focalizan en los hogares cuyo ingreso, de cualquier naturaleza, se sitúa por debajo de los 3 SMN.41 El programa ofrece una prestación monetaria bimestral y otra en especie que brinda acceso a servicios de salud dirigida a la atención materno-infantil. La prestación monetaria hasta el año 1995 era uniforme y equivalente al 8% del Salario Mínimo Nacional (SMN) por hijo. En dicho año, y en sintonía con lo sucedido en Argentina, el monto de la prestación se modifica (Ley 16.697) estableciéndose un sistema de franjas según los ingresos salariales de ambos cónyuges. Para hogares con ingresos salariales inferiores a 6 SMN la prestación es el 16% del SMN por hijo y es de 8% para hogares entre 6 y 10 SMN. Aún cuando no tenga derecho al cobro de la asignación familiar, mantiene el derecho al Servicio Materno Infantil. Cuando se incorporan los hogares de bajos recursos (con ingresos menores a 3 SMN) desde el año 2000 se les otorga una prestación equivalente al 16% del SMN en todos los casos, pero no se otorga el derecho a la Atención Materno Infantil. Se les exige acreditar la asistencia escolar así como la asistencia a controles médicos brindados a través del sistema público o privado. Dado que este beneficio monetario está previsto para trabajadores del sector privado (además de los hogares de bajos recursos), los organismos del Estado pagan a sus funcionarios una prestación equivalente. 38 39 40 41 Citado por Salvador (2007). Se consideran beneficiarios de la asignación familiar al hijo o menor a cargo del contribuyente hasta la edad de catorce años; hasta los 16 años cuando no ha podido completar el ciclo de enseñanza primaria por impedimento justificado o cuando el beneficiario es hijo de un trabajador fallecido, absolutamente incapacitado para el trabajo o privado de la libertad; hasta los 18 años cuando el beneficiario cursa estudios de nivel superior. De por vida o hasta que perciba otra prestación de la seguridad social cuando presenta alguna discapacidad psíquica o física que le impida su incorporación a trabajos remunerados. En el caso de la mujer embarazada, se le otorga una prestación prenatal desde el comienzo del embarazo, y luego una prestación por un período de doce meses inmediatos y posteriores al nacimiento. Desde diciembre de 2004 (Ley 17.856) todas las referencias al Salario Mínimo Nacional (SMN) establecidas en el ordenamiento jurídico vigente se sustituyen por la Base de Prestaciones y Contribuciones (BPC) que en ese momento se definió con un monto equivalente al valor del salario mínimo nacional. La idea fue desindexar estas prestaciones del SMN para evitar que éste se mantenga en niveles muy reducidos (dadas las restricciones presupuestarias). En marzo 2007, el SMN es de $3.075 (U$S 126) y la BPC es de $1.636 (U$S 67). 42 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Finalmente, y al igual que en Argentina, existen un conjunto de prestaciones que hacen foco en el cuidado de la salud de la primera infancia y de la mujer embarazada. En efecto, y según señala Salvador (2007), el Ministerio de Salud Pública lleva adelante el Programa de Atención Materno-Infantil que se subdivide en dos áreas: la Maternal, que abarca el control pre-natal y la atención ginecológica que está focalizada en las más jóvenes y sus hijos e hijas, y la Pediátrica, que presta atención al niño a través de planes de vacunación y controles de crecimiento. Por su parte, el Banco de Previsión Social (BPS) posee Centros Materno-Infantiles cuya atención está dirigida a la embarazada y a los niños y niñas beneficiarios del BPS,42 cubriendo una asistencia integral, con consultas en pediatría, odontología y ortodoncia. Los servicios se brindan desde el tercer mes de embarazo hasta los 90 días después del parto. La asistencia al niño normal o con patologías se brinda hasta los 6 años de edad, en Montevideo y el Interior. En síntesis, tanto en Argentina como en Uruguay el foco de las políticas asistenciales para la niñez reside en la complementación de recursos para los hogares carenciados, a fin de garantizar ciertos niveles nutricionales y de salud, y no contemplan en ningún caso el objetivo de complementar o asistir con las necesidades de cuidado de los niños y niñas. Por otro lado, la focalización de gran parte de estos programas en las madres consolida la idea de la responsabilidad principalmente femenina sobre la atención de los hijos e hijas. Es decir, desde este campo de la política pública, no sólo que no se fortalece una oferta pública de servicios de cuidado, sino que además se consolidan ideas conservadoras sobre la división sexual de las responsabilidades domésticas, en particular aquellas referidas al cuidado de los niños y niñas. 3. La provisión intra-hogar de servicios de cuidado Dadas las limitaciones de la oferta extra-hogar de servicios de cuidado, y el hecho que las intervenciones de política pública en la mayor parte de los casos consolidan la idea que el cuidado de los hijos e hijas es una responsabilidad primariamente privada, atinente a los hogares y sus miembros, el resultado es que la mayor parte del cuidado se resuelve entonces al interior de los hogares. Las poblaciones de Argentina y Uruguay se organizan a través de la combinación de tres elementos: i) el servicio doméstico remunerado; ii) el trabajo de cuidado no remunerado realizado por los miembros del hogar; iii) la asistencia no remunerada de otros familiares no miembros del hogar. Lamentablemente, las fuentes de información para poder describir la configuración de este espacio doméstico del cuidado son muy limitadas. En lo que sigue, se realiza la aproximación más abarcativa posible, con la información disponible. 3.1. El servicio doméstico remunerado El servicio doméstico remunerado es una figura habitual en los sectores de ingresos medios y altos de las sociedades argentina y uruguaya. Se trata en términos generales de población femenina, que realiza abarcativamente trabajos de atención del hogar (limpieza, compras, mantenimiento general) y también, muchas veces simultáneamente, el cuidado de los hijos e hijas menores, en los horarios extra-escolares. 42 Son beneficiarios madre y niño, siendo generado su derecho por atributarios: trabajadores privados de Industria y Comercio; trabajadores rurales; trabajadores del servicio doméstico; sector pasivo de las actividades mencionadas; madres jefes de hogar con bajos recursos (en actividad) (Salvador, 2007). 43 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay La modalidad de contratación de este servicio es diversa, desde el trabajo “por horas”, algunos o todos los días de la semana, hasta el servicio “cama adentro”, en el cual la trabajadora pernocta en la vivienda del hogar donde trabaja, teniendo libre sólo algún día del fin de semana. En la mayoría de los casos, además, las trabajadoras del servicio doméstico son madres de familias en algunos casos numerosas, que organizan con la asistencia de otros miembros (habitualmente hijas mujeres más grandes) el cuidado de sus propios hijos e hijas. Contartese et. al. (2005) permite una aproximación a la oferta de servicio doméstico remunerado en Argentina desde el punto de vista de las características y condiciones en que este trabajo es desarrollado. El servicio doméstico es una ocupación feminizada en extremo: prácticamente la totalidad de quienes desarrollan esta actividad son mujeres. Asimismo, es una ocupación relevante para el empleo femenino, agrupando para el total de aglomerados relevados por la encuesta de fuerza de trabajo argentina (EPH), en el cuarto trimestre del 2004, al 17,2% del total de mujeres ocupadas y al 22,7% del total de asalariadas de todo el país. Si bien es una ocupación frecuente entre las mujeres que se incorporan como nuevas trabajadoras al mercado laboral, las empleadas del servicio doméstico muestran una estructura etárea relativamente envejecida en comparación con el resto de las asalariadas mujeres. En esa dirección, se destaca la sub-representación de las mujeres de 25 a 34 años, edades que agrupan al 19,7% de las empleadas domésticas en contraposición al 33% en el resto de las asalariadas. En cambio, entre las ocupadas del servicio doméstico, aquellas que cuentan con 55 años y más representan el 19,6%, mientras que para el resto de las ocupaciones el porcentaje se reduce al 10,8%. Esta estructura etárea relativamente envejecida expresa, sin embargo, la distribución dominante en las regiones centrales del país, mientras que en el NEA, el NOA y la Región Patagónica, es significativamente mayor el peso de las mujeres jóvenes y, particularmente en el caso del NEA, el de las jóvenes de entre 14 y 19 años de edad. El 41,3% de las trabajadoras del servicio doméstico es migrante: un 28,7% proviene de otra provincia y un 12,6% proviene de otro país. Si bien el componente migratorio duplica lo observado para el resto de las asalariadas, se debe enfatizar que se trata fundamentalmente de migrantes internas y que no se trata de migrantes recientes, sino que, por el contrario, se trata de personas con residencia de 5 años o más en el área en el que se localizan actualmente. En este último aspecto, no presentan diferencias respecto al resto de las asalariadas. Asimismo, el peso de las migrantes es menor en las cohortes más jóvenes, lo que implica que el aporte migratorio a la fuerza del trabajo del sector que pudo tener relevancia con anterioridad estaría perdiendo significación en la actualidad. La mayoría de las ocupadas del servicio doméstico trabaja para un solo empleador. En efecto, el 79,2% lo hace en una sola casa, un 73,1% con retiro de la vivienda y apenas el 6,1% sin retiro de la vivienda (en el régimen “cama adentro”). Mientras un 12,3% tienen dos empleadores, la realización de tareas para tres o más hogares es relativamente marginal en este conjunto: un 8,5% del total. Entre los rasgos característicos que presenta esta ocupación en la actualidad, se destaca la duración relativamente reducida de la jornada laboral tanto en términos de horas como de días trabajados. Durante el cuarto trimestre de 2004, el 69,4% de las ocupadas del sector trabajó menos de 35 horas semanales. Asimismo, esta reducida jornada semanal se distribuye con frecuencia en pocos días de trabajo: más del 50% de las asalariadas trabaja 4 días o menos por semana. Esta información da cuenta que la mayoría de los hogares recurren al servicio doméstico sólo en forma complementaria al cuidado de los hijos e hijas por parte de miembros del hogar o de familiares. 44 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay En el caso de Uruguay, y tal como señala Salvador (2007), la Encuesta Nacional de Hogares Ampliada del año 2006 da cuenta que 8,4% del total de hogares del país tiene contratado servicio doméstico. La situación es diferente según el área geográfica que se considere. Es así que mientras en Montevideo uno de cada diez hogares cuenta con Servicio Doméstico, en las localidades menores y en el área rural no alcanza al 5%. Como es lógico su contratación está estrechamente asociada al estrato socioeconómico, tal como se observa en el gráfico 6. El 6,5% de la población ocupada, declara trabajar como servicio doméstico. Básicamente son mujeres y es entre 41 y 50 años de edad, donde se da el mayor porcentaje de las personas que desarrollan esta actividad. GRÁFICO 6 URUGUAY 2006 - PROPORCIÓN DE HOGARES CON SERVICIO DOMÉSTICO 100 90 80 70 72,5 60 50 40 98,7 91,6 1,3 30 20 10 96,1 3,9 8,4 27,5 0 Montevideo Bajo Montevideo Medio-Bajo Montevideo Medio-Alto Sí No Montevideo Alto Fuente: Salvador (2007) Fuente: Salvador (2007) En síntesis, la escasa información disponible señala que la contratación de servicio doméstico, es una alternativa que sólo algunos hogares de Argentina y Uruguay utilizan, claramente concentrados en los estratos de mayores ingresos. La prestación del servicio doméstico remunerado, además, parece ser una solución sólo parcial al cuidado de los niños y niñas, y la atención general del hogar, ya que las trabajadoras del sector declaran jornadas de trabajo de tiempo muy parcial. Esto fortalece la idea que la mayor parte de la provisión del cuidado recae sobre los miembros de los hogares, y en particular, sobre las mujeres, tal como se describe en la próxima sección. 3.2. El trabajo de cuidado no remunerado Como se mencionó al inicio de este trabajo, las encuestas de uso del tiempo son las principales fuentes de información para determinar el reparto de las actividades domésticas entre los miembros de los hogares. Argentina no cuenta hasta el momento con una encuesta de uso de tiempo de cobertura nacional. Afortunadamente se ha realizado una primera experiencia de recolección de información con este instrumento en la Ciudad de Buenos Aires, a fines de 2005. Si bien sus resultados no 45 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay pueden ser generalizados a todo el país, y es posible que se encuentren diferencias regionales significativas, los resultados de esta encuesta permiten una primera aproximación relevante. La Encuesta de Uso del Tiempo de la Ciudad de Buenos Aires (EUT) brinda información sobre el tiempo que las mujeres y varones dedican al trabajo para el mercado, al trabajo doméstico y de cuidados no remunerado, y a otras actividades relaciones en el estudio, el tiempo libre, la utilización de medios de comunicación, el descanso, etc43. La EUT se relevó a través de un diario de actividades, que permite por tanto captar el tiempo dedicado simultáneamente a más de una actividad. Esto es particularmente relevante cuando el foco de interés es el trabajo de cuidado no remunerado, ya que es muy habitual encontrar situaciones donde las personas (mayormente las mujeres) realizan al mismo tiempo tareas de atención del hogar y de cuidado de los hijos e hijas, o inclusive, trabajo para el mercado y trabajo de cuidado. Aproximándonos primero al tiempo simple de trabajo (es decir, sin tener en cuenta el trabajo hecho en simultaneadad), la información disponible de la EUT (2005), revela que las personas de 15 a 74 años que viven en la Ciudad de Buenos Aires dedican en promedio casi 7 horas (6 h 57 min) diarias al trabajo productivo. Las mujeres trabajan en promedio un cuarto de hora más que los varones. La diferencia sustantiva entre mujeres y varones aparece cuando se observa la composición de este tiempo de trabajo. Ellas dedicas 3 horas al trabajo doméstico para el propio hogar, una hora al cuidado de niños y adultos del hogar (0:58) y dos horas tres cuartos (2:45) al trabajo para el mercado. Los varones, en cambio, dedican en promedio 5 horas y cuarto (5:14) al trabajo para el mercado, poco más de una hora al trabajo doméstico para el propio hogar y menos de media hora (0:22) al cuidado de niños o adultos del propio hogar. (DGEC, 2007a) Si en cambio se consideran las actividades que se realizan simultáneamente, resulta que el tiempo dedicado diariamente a las distintas actividades se incrementa a 28 horas y cuarto, siendo esta jornada “extendida” medio hora más larga para las mujeres que para los varones44. El cuadro 10 nos permite conocer la tasa de participación de la población en cada uno de los tipos de trabajo, y el tiempo (simple y con simultáneidad) dedicado a las mismas. CUADRO 10 ARGENTINA 2005 – TASA DE PARTICIPACIÓN Y TIEMPO PROMEDIO DE TRABAJO POR PARTICIPANTE POR SEXO Total Tipo de trabajo Mujeres Tasa de Tiempo Tiempo con Tasa de participación simple simultaneidad participación % hrs hrs % Tiempo simple Varones Tiempo con Tasa de simultaneidad participación % Tiempo simple Tiempo con simultaneidad hrs hrs hrs hrs Trabajo para el mercado 45,9 08,26 09,00 36,7 07,43 08,09 58,3 08,59 09,39 Trabajo doméstico 80,6 02,42 03,08 92,6 03,18 03,51 65,8 01,40 01,53 Trabajo de cuidado (de niños/as y ancianos/as) 25,9 02,42 03,34 30,9 03,07 04,07 19,6 01,52 02,30 Fuente: Elaboración propia en base a DGEC (2007b) 43 44 La EUT fue relevada como un módulo de la Encuesta Anual de Hogares 2005, de la dirección de Estadística de la Ciudad de Buenos Aires. Es representativa de la población de la Ciudad entre los 15 y los 74 años de edad. Además de trabajo, esta jornada total incluye: i) servicios a la comunidad y ayudas no pagadas a otros hogares; ii) educación; iii) actividades relacionadas con el tiempo libre; iv) actividades relacionadas con la utilización de medios de comunicación; v) actividades de cuidado personal. 46 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Aquí se evidencian claramente las diferencias de género. Por un lado se hace evidente la mayor tasa de participación de los varones en el trabajo para el mercado (58,3%) respecto de las mujeres (35,7%). Por el otro, la mayor tasa de participación de las mujeres en el trabajo doméstico (92,6%) y en el trabajo de cuidado (30,9%) respecto de los varones (65,8% y 19,6%) respectivamente. Las mujeres no solamente asumen en mayor proporción que los varones las responsabilidades domésticas y de cuidado, sino que además lo hacen dedicándole mucho más tiempo. Si se considera el tiempo con simultaneidad, las mujeres dedican 3 horas 51 minutos (contra 1 hora y 40 minutos de los varoens) al trabajo doméstico, y 4 horas 7 minutos (contra 2 horas y media de los varones) al trabajo de cuidado. La EUT confirma con contundencia el hecho que las mujeres dedican mucho más de su propio tiempo a la atención del hogar en el que viven y de las personas con las que conviven que los varones. Y esto sucede aún cuando muchas de ellas se encuentran incorporadas en el mercado laboral. En efecto, DGEC (2007b) da cuenta que mientras los varones ocupados se dedican fundamentalmente al trabajo para el mercado, las mujeres ocupadas no dejan de realizar en una proporción importante el trabajo doméstico y de cuidado, conciliando ambas esferas de su vida, y ajustando fundamentalmente por su tiempo de descanso y ocio, En efecto, al observar el uso del tiempo en las jornadas diarias, se ve que las mujeres adecúan sus ritmos de trabajo para el mercado, a las necesidades y horarios de otros miembros del hogar, en particular, en los momentos de las comidas, y en función del horario escolar. Finalmente, DGEC (2007b) da cuenta que no existen diferencias significativas entre el patrón de las tareas de cuidado de las mujeres ocupadas y ocupadas, y de los varones ocupados y no ocupados. Esto refuerza la idea que la distribución de estas tareas al interior de los hogares está todavía fuertemente influenciada por patrones de género, que operan más allá de la inserción laboral de las personas. La Encuesta de Condiciones de Vida (ECV), realizada en el año 2001, permite observar como se diferencian las jornadas de trabajo doméstico según la composición de los hogares. En base a esta información, Ariño (2004)45 muestra que la familia “arquetípica” (varón proveedor, cónyuge mujer ama de casa) dedica un tiempo mayor a estas actividades (más de 9 hs.), que las familias “modernas” (ambos cónyuges insertos en el mercado laboral), en las que la dedicación es de poco más de 8 hs (cuadro 11). CUADRO 11 ARGENTINA 2001 – DURACIÓN DE LA JORNADA DE TRABAJO DOMÉSTICO EN LOS HOGARES DE FAMILIA NUCLEAR SEGÚN NÚMERO Y EDAD DE HIJOS/AS Presenica y edad de los hijos Número medio de horas de trabajo doméstico Hogares de familia nuclear completa 8h 30m Pareja sin hijos 6h 25m Pareja con hijos: 9h 25m con algún menor de 4 9h 15m con hijos en edad escolar 9h con hijos adolescentes 10h con hijos adultos 9h 15m Fuente: Sanchís (2007) en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida 2001. 45 Citado por Sanchís (2007) 47 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay La participación de varones y mujeres en las tareas domésticas no se evidencia sólo en la intensidad del tiempo dedicado, sino también en el tipo de tarea que se realiza. Esto es importante, porque las actividades de cuidado no son homogéneas y su realización requiere cierto grado de calificación, de esfuerzo físico, de autonomía, de responsabilidad e implica distinto tipo de riesgo económico (Ariño, 2004). La información de la ECV (2001) muestra que los cónyuges varones tienen mayor propensión a hacerse cargo de la reparación de artefactos y mantenimiento de la vivienda, a hacer compras y a cocinar. Este grupo de tareas es seguido por el lavado de platos, junto con la limpieza de la vivienda y el lavado y planchado de la ropa que aparece casi en el último lugar. Las cónyuges mujeres muestran una alta participación en todas las tareas mencionadas, excepto en la reparación de artefactos (cuadro 12). CUADRO 12 ARGENTINA 2001 – HOGARES NUCLEARES POR TIPO DE TAREAS REALIZADAS SEGÚN SEXO DEL CÓNYUGE (Porcentajes sobre total de varones y mujeres en hogares nucleares respectivamente) Tareas realizadas Sexo del cónyuge Varón Lavado y planchado de ropa 27,2 Mujer 97,4 Reparación de artefactos de la vivienda 66,3 17,3 Preparación de alimentos 51,9 98,2 Limpieza de la vivienda 39,8 96,5 Limpieza de útiles de cocina 41,3 97,8 Adquisición de productos de alimentación y limpieza 65,3 92,7 Otras tareas domésticas (costura, tejido, jardinería, etc.) 15,5 31,9 Fuente: Sanchís (2007) en base a datos de la Encuesta de Condiciones de Vida (2001). En línea con los resultados de la EUT (2005), Ariño (2004) señalar que en las familias nucleares con niños menores de 14 años, el 90% de las mujeres cónyuges se hacen cargo de su cuidado y socialización, frente a poco más del 50% de los hombres. Cuando se trata de niños de hasta 4 años, casi la totalidad de las mujeres se ocupan de cuidarlos, frente a tres cuartas partes de los cónyuges varones. Por otro lado, en el 18% de las familias nucleares hay ancianos o enfermos que requieren cuidado y atención. En este tipo de tarea se acentúa el rasgo genérico que caracteriza casi la totalidad de las tareas domésticas: sólo un 24% de los cónyuges varones participa, frente al 86% de las cónyuges mujeres. También coincidiendo con los resultados de la EUT (2005), Ariño (2004) afirma que en las familias nucleares “modernas”, donde ambos cónyuges están ocupados, la carga del trabajo doméstico sigue recayendo en mayor proporción en las mujeres y, en los casos de jornadas más amplias del trabajo extradoméstico de las mujeres, el trabajo en el hogar tiende a distribuirse en alguna proporción entre hijas/os o el cónyuge. En el caso de Uruguay, en el año 2003 se realizó una encuesta de uso del tiempo en Montevideo y el Area Metropolitana, que permite también conocer en más detalle la dedicación de los miembros de los hogares a las diferentes actividades que realizan. La figura clave considerada en esta encuesta es la de miembro responsable del hogar, que es la persona que asume la responsabilidad principal de la producción de los servicios y vida doméstica, ya sea mujer o varón y ya sea que los ejecute personalmente o no. 48 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Siguiendo la síntesis presentada por Salvador (2007), se observa que en el caso de la población de Montevideo, 84% de los responsables del hogar son mujeres y 16% varones. Las mujeres se concentran en las franjas etarias intermedias (principalmente en la de 30 a 49 años), mientras los varones responsables del hogar se ubican en los tramos inferior y superior (menos de 30 años y más de 65) (cuadro 13). CUADRO 13 URUGUAY 2003 – RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR SEXO Y EDAD (En porcentajes) Distribución por sexo Franjas etarias Distribución por edad Hombre Mujer Total Hombre Mujer Total 16 a 29 años 17,3 12,7 13,5 20,9 78,7 100,0 30 a 49 años 31,1 41,6 39,9 12,7 87,2 100,0 50 a 64 años 26,0 25,7 25,8 16,5 83,3 100,0 65 años y más 25,5 19,9 20,8 20,0 80,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Total Fuente: Elaborado en base a Aguirre y Batthyány (2005). Cuando se observa el tipo de hogar donde viven los varones y mujeres responsables, se verifica que los varones ocupan esta posición en menor medida que las mujeres cuando habitan en hogares nucleares y más cuando lo hacen en hogares unipersonales u otro tipo de arreglo familiar (cuadro 14). CUADRO 14 URUGUAY 2003 – RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR SEGÚN TIPO DE HOGARES POR SEXO (En porcentajes sobre el total de responsables varones y mujeres) Tipo de hogar Hombre Mujer Total Unipersonal (mayor de 65 años) 22,0 4,0 7,0 Unipersonal (menor de 65 años) 14,0 6,0 7,0 Pareja sin hijos (ambos mayores de 65 años) 4,0 5,0 5,0 Pareja sin hijos (al menos uno mayor de 65 años) 3,0 3,0 3,0 Pareja sin hijos (ambos menores de 65 años) 6,0 6,0 6,0 19,0 32,0 30,0 Pareja con hijos (ninguno menor de 18 años) 6,0 10,0 9,0 Monoparental (al menos un menor de 18 años) 5,0 6,0 5,0 Monoparental (ninguno menor de 18 años) 4,0 6,0 5,0 14,0 Pareja con hijos (al menos un hijo menor de 18 años) Trigeneracional 7,0 7,0 9,0 100,0 Total 15,0 11,0 Otros arreglos familiares 100,0 100,0 Fuente: Elaborado en base a Aguirre y Batthyány (2005). Asimismo, no se observan diferencias significativas en la proporción de mujeres y varones responsables de las tareas del hogar, cuando se analizan los niveles socioeconómicos46 (cuadro 15). 46 El nivel socioeconómico es un índice construido en base a 3 indicadores: quintil de ingreso, equipamiento del hogar, y calidad de la vivienda. 49 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay CUADRO 15 URUGUAY 2003 – RESPONSABLE DE LAS TAREAS DEL HOGAR, POR NIVEL SOCIOECONÓMICO Y SEXO (En porcentajes) Distribución por sexo Nivel socioeconómico Hombre Bajo Mujer Distribución por nivel socioeconómico Total Hombre Mujer Total 8,7 10,1 9,8 14,5 86,2 100,0 31,6 Medio-bajo 34,2 33,8 15,3 84,7 100,0 Medio 17,3 22,2 21,4 13,2 86,8 100,0 Medio-Alto 34,2 25,9 27,3 20,5 79,4 100,0 8,2 7,7 7,8 17,2 82,6 100,0 100,0 100,0 100,0 16,3 83,7 100,0 Alto Total Fuente: Elaborado en base a Aguirre y Batthyány (2005). A su vez, el 59% de las mujeres responsables de las tareas del hogar tienen esa tarea como su principal responsabilidad mientras el 41% combina la responsabilidad doméstica con la responsabilidad económica. En el caso de los varones, el 80% asume ambas responsabilidades. De todas formas, entre las mujeres con responsabilidad en las tareas del hogar, la mayor parte de ellas realizan o realizaron actividades extradomésticas: un 43% son ocupadas, un 11% desocupadas, un 20% jubiladas o pensionistas y sólo un 23% son amas de casa a tiempo completo. En el caso de los varones responsables de las tareas, la proporción de ocupados es mayor (57%) y la proporción de amos de casa es significativamente menor (2%) (cuadro 16). CUADRO 16 URUGUAY 2003 – RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR CONDICIÓN DE ACTIVIDAD Y SEXO (En porcentajes) Distribución por sexo Condición de actividad Ocupado/a Estudiante Hombre 57,1 Distribución por nivel socioeconómico Mujer Total 42,9 Hombre Mujer Total 45,3 20,6 72,9 100,0 100,0 4,6 2,4 2,8 26,8 71,7 11,7 11,2 11,3 16,9 82,9 100,0 Sólo atiende la casa 2,0 23,1 19,7 1,7 98,1 100,0 Jubilado/pensionista 100,0 Desocupado/a 24,0 19,9 20,6 19,0 80,8 Otro 0,5 0,5 0,5 16,3 83,7 100,0 Total 100,0 100,0 100,0 16,3 83,7 100,0 Fuente: Elaborado en base a Aguirre y Batthyány (2005). Al igual que en el caso de Argentina, en Uruguay se verifica cierta especialización por tipo de tarea doméstica. Las mujeres asumen en mayor proporción las tareas de: organización y distribución de tareas, lavar y planchar, confección y arreglo de la ropa, cocinar. Los hombres asumen, en cambio, las reparaciones en el hogar, las compras, la cría de animales y cultivo y la realización de gestiones fuera del hogar. Cuando en los hogares el responsable es varón, las tareas que tienen la marca de género femenino tienden a ser realizadas por otros miembros del hogar o son sustituidas por bienes y servicios adquiridos en el mercado (Aguirre y Batthyány, 2005). 50 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Esa diferencia entre las tareas que realizan varones y mujeres responsables es aún mayor cuando se estudian las tareas de cuidado de niños y adultos. En este caso los responsables del hogar varones realizan 44% de la tarea, mientras en el caso de las mujeres esta participación se incrementa al 69%. Por lo tanto, es en el cuidado de niños y adultos donde el desbalance de tareas entre sexos es más notorio (cuadro 17). CUADRO 17 URUGUAY 2003 – TAREAS REALIZADAS POR LOS RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR TIPO DE TAREA Y SEXO (En porcentajes) Varón Mujer Tareas domésticas y gestiones 65,9 67,8 Cuidados de niños y adultos dependientes 43,5 68,9 Trabajos no remunerados Fuente: Aguirre y Batthyány (2005). Estas diferencias se profundizan en el caso de los hogares biparentales, independientemente de la condición de actividad de los cónyuges. En efecto, en estos hogares es donde hay una mayor proporción de mujeres responsables de las tareas del hogar y, a su vez, ellas asumen en mayor proporción el trabajo no remunerado. El cónyuge en estos hogares contribuye sólo al 25% de las tareas domésticas y de gestión y al 22% de las tareas de cuidado (cuadro 18). CUADRO 18 TAREAS REALIZADAS POR LOS RESPONSABLES DE LAS TAREAS DEL HOGAR POR TIPO DE TAREA Y POSICIÓN EN EL HOGAR (En porcentajes) Responsable Cónyuge Tareas domésticas y gestiones 63,7 25,3 Cuidados de niños y adultos dependientes 65,2 21,9 Trabajos no remunerados Fuente: Aguirre y Batthyány (2005). A su vez, en los hogares biparentales donde residen adultos mayores dependientes la carga de cuidado que debe realizar la responsable del hogar es mayor que en el cuidado de niños, tanto en lo referido al aseo, darles de comer, cuidados paramédicos, llevarlos a pasear y hacerles compañía. En estos hogares, las mujeres no son sólo las principales responsables de las tareas y quienes realizan la mayor proporción de las mismas, sino que cargan con esa mayor tarea independientemente de la extensión de su jornada laboral extra-hogar. Al igual que en Argentina, se verifica el ajuste que las mujeres que se encuentran insertas en el mercado laboral, hacen de su tiempo cuando además son las responsalbes del hogar (que es el 89% de los casos en los hogares biparentales). Según señala RIGC (2007), cuando las responsables de las tareas del hogar trabajan remuneradamente entre 30 y 40 horas o 41 y más, la cantidad de horas que destinan a tareas no remuneradas es de 46 o 38,6 respectivamente. Mientras que los cónyuges en igual situación (en general varones) destinan sólo 20 o 15 horas al trabajo no remunerado. Como consecuencia de todo lo anterior, para el conjunto de los hogares, la carga total de trabajo (remunerado y no remunerado) de los varones es inferior al de las mujeres. En promedio ellos trabajan en total 41,4 horas semanales, de las cuales el 68,5% lo destinan a trabajo remunerado. Las mujeres, por su parte trabajan en total 47,6 horas y el 67% es trabajo no remunerado (cuadro 19). 51 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay CUADRO 19 URUGUAY 2003 – DISTRIBUCIÓN DE LA CARGA TOTAL DE TRABAJO (REMUNERADO Y NO REMUNERADO) EN PROMEDIO DE HORAS SEMANALES Trabajo Varones Horas Remunerado 28,4 No remunerado Carga total Porcentaje Mujeres Horas Total Horas Porcentaje 33,0 21,4 0,5 32,0 67,0 23,0 2,5 47,6 100,0 44,4 1,1 68,5 15,6 13,0 31,5 41,4 100,0 Porcentaje Fuente: Aguirre y Batthyány (2005). En síntesis, la información disponible para los dos casos nacionales bajo estudio confirma que el reparto de las responsabilidades domésticas al interior de los hogares conserva características muy tradicionales. Las mujeres en mucha mayor medida que los varones asumen esta responsabilidad, lo que se evidencia en el mayor tiempo dedicado a las mismas. Para el caso de los hogares donde la cónyuge mujer también se encuentra inserta en el mercado laboral, la situación no mejora, sino que por el contrario, la jornada total de trabajo (remunerado y no remunerado) resulta mayor que para los varones. También la información da cuenta de cierta división sexual de las tareas domésticas, con las mujeres encargadas mayormente de las tareas de gestión del hogar, y los varones de la tareas relativas a reparaciones y similares. En relación al cuidado de los hijos, las mujeres manifiestan realizar todo tipo de tareas y los varones se restringen a tareas vinculadas con el acompañamiento de los hijos e hijas. 4. Responsabilidades de cuidado e inserción laboral femenina La insuficiente oferta extra-hogar de servicios de cuidado, se evidencia en las dificultades para organizar el cuidado de los hijos e hijas, y la necesidad de contar con recursos propios del hogar para hacerlo. El recurso más utilizado en este sentido, es el trabajo no remunerado de las mujeres. Este hecho, evidenciado en la escasa información existente, se expresa en diversas inequidades de género, que son tales en la medida que encuentran su raíz en la división sexual del trabajo, que recluye a las mujeres a espacios invisibles, no valorados, no reconocidos, no remunerados. En efecto, una primera manifestación de estas inequidades se produce en el hecho que gran parte del trabajo de las mujeres no sea remunerado. Como se demostró, las mujeres dedican al trabajo no remunerado jornadas tan extensas como las que el conjunto de las personas dedican al trabajo remunerado. Más aún, y como ya se señaló en el marco teórico de este trabajo, la realización de estas tareas de cuidado de manera gratuita se encuentra en la base del funcionamiento del sistema económico, y contribuye a sostener la tasa de acumulación que garantiza la reproducción del mismo. Una segunda manifestación de las inequidades de género derivada de la división sexual del trabajo, tiene que ver con la llamada doble jornada femenina, esto es, el hecho que las mujeres que se insertan en el mercado laboral, siguen encargándose mayoritariamente de las responsabilidades domésticas y suman jornadas de trabajo (en el empleo y en el trabajo no remunerado). En definitiva, la manera en que las sociedades organizan la reproducción de la fuerza de trabajo, es vía el deterioro en la calidad de vida de las mujeres. 52 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Tomando el ejemplo de Uruguay, puede verse en el cuadro 20, el exceso de horas que trabajan las mujeres ocupadas em comparación con los varones ocupados. CUADRO 20 URUGUAY 2003 – PROMEDIO DE HORAS SEMANALES DE TRABAJO REMUNERADO Y NO REMUNERADO DE LA POBLACIÓN OCUPADA Hombres Trabajo Horas Mujeres Porcentaje Horas Total Porcentaje Horas Porcentaje Remunerado 48,1 78,7 38,7 54,7 43,9 0,8 No remunerado 13,0 21,3 32,0 45,3 23,0 2,5 Carga total 61,1 100,0 70,7 100,0 65,9 1,2 Fuente: Aguirre y Batthyány (2005). Finalmente, la inequidad de género derivada de la división sexual del trabajo se reproduce en las inequidades presentes en la inserción laboral de varones y mujeres. Para ponerlo brevemente: i) las mujeres presentan menores tasas de actividad; ii) las mujeres presentan mayores tasas de desocupación y subocupación; iii) las mujeres se encuentran sobre-representadas en las diferentes manifestaciones de precariedad laboral; iv) persisten situaciones de segregación horizontal y vertical. Nuevamente, el ejemplo de los casos nacionales estudiados sirve para ilustrar la vinculación entre las dificultades para una inserción laboral plena de las mujeres y el inequitativo reparto de las responsabilidades domésticas entre miembros del hogar. En el caso de Argentina, la información da cuenta de la menor tasa de actividad de las mujeres respecto de los varones, pero también de la profundización de la brecha cuanto menor es el nivel de ingreso de los hogares. Es decir, en el mercado laboral se combina una doble discriminación, por género y por nivel socioeconómico (gráfico 7). GRÁFICO 7 ARGENTINA 2006 - TASA DE ACTIVIDAD DE 15 A 64 AÑOS POR SEXO Y QUINTIL DE INGRESO PER CÁPITA FAMILIAR. TOTAL AGLOMERADOS URBANOS 2006 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 I II III Mujer IV V Varón Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH-INDEC. Esta doble discriminación se percibe en la contracara de la actividad. Esto es, la tasa de inactividad crece cuanto mayor es el nivel de pobreza de los hogares, y cuanto mayor es la cantidad de hijos, tal como se aprecia en el gráfico 8. 53 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay GRÁFICO 8 ARGENTINA 2006 - TASA DE ASISTENCIA EN LOS NIÑOS Y NIÑAS DE 3 A 5 AÑOS SEGÚN NIVEL DE INGRESO PER CÁPITA 100 80 60 40 20 0 20% más pobre 3 años 20% más rico 4 años 5 años Fuente: Elaboración propia sobre la base de EPH-INDEC. En síntesis, la división sexual del trabajo que impone responsabilidades diferenciadas sobre el cuidado de los hijos e hijas por parte de varones y mujeres, deriva en otro conjunto de inequidades. Por lo mismo, avanzar en la transformación de la actual configuración del cuidado es una instancia esencial para alcanzar mecanismos de funcionamiento del sistema económico y social, más justos e igualitarios. 54 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay IV. Conclusiones y propuestas: el cuidado como bien público La consideración de la organización de la reproducción social, entendida como reproducción de la fuerza de trabajo, resulta imprescindible para comprender más exactamente el funcionamiento del sistema económico y sus implicancias en términos de oportunidades de vida de varones y mujeres. Allí residen algunos de los aspectos esenciales de la inequidad de género, que dan cuenta de las dificultades para la inserción económica de las mujeres, y para el ejercicio de sus derechos sociales y económicos más fundamentales. Los dos casos nacionales bajo estudio dan cuenta de la persistencia de inequidades, y de la necesidad de políticas públicas que asuman la responsabilidad social en la reproducción de su población. Sintéticamente, el presente trabajo permite arribar a las siguientes conclusiones respecto de la configuración del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay: • El cuidado de niños y niñas sigue siendo una responsabilidad primordialmente de los hogares, y fundamentalmente de las mujeres. • Si bien Argentina y Uruguay tienen una trayectoria institucional con un amplio desarrollo de las instituciones del Estado de Bienestar, en el contexto latinoamericano, los mismos presentan rasgos familistas y no desafían sino que por el contrario en muchos aspectos consolidan, la división sexual tradicional del trabajo. 55 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay • En términos normativos, ambos países restringen sus intervenciones a dos esferas: i) la obligatoriedad de la educación básica y ii) la protección de la madre trabajadora. • Las políticas de conciliación de la vida laboral y familiar son débiles. Gran parte de la limitación reside en que se piensan como políticas para las mujeres, y no para los hogares, lo que de nuevo viene a consolidar el rol de las mujeres como principales cuidadoras. • No existe en el marco de las políticas de conciliación, acciones que tiendan al mayor involucramiento de los varones en el cuidado. • En materia de guarderías y servicios educativos para los niños y niñas más pequeños, la ausencia de oferta estatal es notoria en ambos casos nacionales. Este es un espacio atendido desde la oferta privada mercantil de servicios de cuidado, que claramente segmenta el acceso al mismo para la población, según su nivel socio-económico. • En el caso de la educación básica obligatoria, la extensión de la obligatoriedad al nivel inicial ha tenido efectos positivos en ambos países, donde se evidencia para este nivel un aumento importante en la oferta y en la cobertura. • También es necesario destacar el sostenimiento de una cobertura casi universal de la educación primaria, a pesar de las transformaciones en los sistemas educativos de estos países operada durante los años 90. • En relación a esto último, mientras en Argentina la reforma ha profundizado la fragmentación, heterogeneidad y segmentación de la cobertura del servicio educativo, en Uruguay se ha avanzado en sentido contrario, reduciendo la brecha entre sectores socio-económicos. • Una debilidad en ambos países es la limitada cobertura de los establecimientos escolares de doble jornada. En ambos casos, la presencia de la gestión privada en esta oferta es notoriamente mayor a la pública. En el caso de Uruguay, se destaca la implementación de un programa público que pretende extender esta oferta educativa a las poblaciones en contextos socioculturales críticos. • En materia de políticas sociales para la niñez, ambos países concentran su accionar en dos focos: i) transferencias monetarias; ii) protección de la salud, a través de programas nutricionales y de atención de la madre y el niño. • En ningún caso, la atención del cuidado de los niños y niñas se propone como un objetivo de política. Indirectamente, puede suponerse que las transferencias monetarias pueden servir para la contratación de servicios de cuidado mercantiles, pero no parece ser el caso dado el bajo nivel de los beneficios y el bajo nivel socio-económico de la población beneficiaria. • La contratación de servicio doméstico presenta una extensión y cobertura relativamente baja. Concentrada en los sectores de ingresos medios y altos, aparece sólo como un mecanismo complementario a las actividades de cuidado desarrolladas al interior de los hogares. • Por todo lo anterior, el cuidado de los niños y niñas en Argentina y Uruguay se recuesta ampliamente sobre las actividades de cuidado no remunerado de los miembros del hogar. La información disponible de las Encuestas de Uso del Tiempo y de las Encuestas de Condiciones de Vida, permite confirmar que estas actividades son asumidas muy mayoritariamente por las mujeres. • Esta desigual distribución de las responsabilidades domésticas, se traduce en la persistencia de inequidades en el mercado laboral, y en definitiva, en que el cuidado de niños y niñas en estos países se organiza a costa de la calidad y oportunidades de vida de las mujeres. 56 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Por todo lo anterior, resulta urgente avanzar en acciones de política pública, que transformando la situación actual, torne más equitativa la distribución de las responsabilidades de cuidado tanto entre los hogares y la sociedad, como entre varones y mujeres. Para resultar efectivas, estas políticas deben contemplar la complejidad y sobre todo la heterogeneidad de las diversas situaciones. Sin ánimo de brindar una lista taxativa, en lo que sigue se proponen algunas líneas de acción. • Incorporación de la cuestión del cuidado a la agenda de política pública: El momento actual, donde se perciben a la vez un cierto debilitamiento de la “organización familiar patriarcal“, así como un repliegue del consenso en torno a las recomendaciones de política económica más ortodoxa, resulta ideal para plantear la urgencia de ubicar la cuestión del cuidado en el centro de la agenda de discusión de las políticas públicas. El debate debería avanzar en dos sentidos. Por un lado, sobre la delimitación de las responsabilidades públicas y sociales, y las responsabilidades individuales y privadas, en el cuidado de los niños y niñas, entendido como trabajo de reproducción de la fuerza de trabajo. Es decir, discutir, para transformar, el consenso actual que considera que el cuidado de los niños y niñas es una responsabilidad privada de los hogares, y de las mujeres dentro de los mismos. Por el contrario, la discusión debería plantear una mayor participación social, a través de las acciones del Estado, en los requerimientos de la reproducción de la fuerza de trabajo, así como un reparto más equitativo entre mujeres y varones. Por otro lado, debería avanzarse en la discusión de alternativas de política que permitan reconfigurar la actual organización del cuidado en estos dos países (y en todos los países de la región). En este sentido, es necesario transformar toda acción de política pública en una herramienta que desafíe las estructuras vigentes y contribuya a de-construir los roles tradicionales de género. Es decir, debe potenciarse el uso de toda política pública para funcionar como herramientas transformadoras de los valores que hoy sostienen un reparto inequitativo de las responsabilidades de cuidado. El caso de las políticas asistenciales comentadas en el análisis del caso argentino, son un buen ejemplo, justamente, de lo que no se debería hacer. • Producción de información relevante para la toma de decisiones: Una de las evidencias surgidas del presente trabajo, es que resulta muy difícil conocer realmente la actual configuración del cuidado en estos países debido a la debilidad de la información existente. Por ello, una de las acciones prioritarias debería ser promover y sostener fuentes permanentes de información relevante. Las mismas deberían incluir: i) encuestas de uso del tiempo, de cobertura nacional, y periódicas; ii) incorporación de preguntas relativas a la organización del cuidado en las encuestas de fuerza de trabajo; iii) relevamiento de la oferta existente de servicios de cuidado extra-hogar en la órbita mercantil; iv) relevamiento de las condiciones de trabajo de las personas contratadas en los diversos servicios de cuidado. La producción de información relevante permitiría asimismo el desarrollo de herramientas necesarias para la toma de decisión de política pública. En particular, en relación con las políticas económicas, debería avanzarse en la incorporación de la dimensión del cuidado en los ejercicios de modelización macroeconómica, de manera de permitir evaluar, con una herramienta práctica, el impacto de diferentes esquemas de políticas económicas sobre distintas dimensiones del cuidado. • Fortalecer la producción de conocimiento sobre el tema: Si bien desde el ámbito académico, y en particular desde la economía feminista, se viene avanzando en la producción de conocimiento teórico y empírico sobre esta temática, todavía queda 57 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay mucho trabajo para hacer. En particular, se sugiere la profundización de conocimiento, a través de desarrollos teóricos, conceptuales, metodológicos, y empíricos, en los siguientes aspectos: • Los vínculos entre las políticas económicas y la economía del cuidado. • Formas alternativas de valoración del trabajo doméstico no remunerado. • Estudio integrado de los diferentes componentes de la economía del cuidado ampliada y sus interrelaciones. • Exploración de fuentes de información adicionales a las encuestas de uso del tiempo. • Impacto de las políticas macroeconómicas sobre los procesos de toma de decisión, negociación y distribución de responsabilidades y recursos intra-hogar. • Impacto diferencial de las políticas macroeconómicas entre distintos grupos de mujeres. Es decir, vincular el análisis de género de la política macro, con análisis de clase, etnia, localización territorial, etc. Como parte del proceso de transversalización de género, deberían desarrollarse herramientas útiles en los procesos de diseño, implementación, gestión y evaluación de las políticas públicas, que incorporen la cuestión del cuidado como elemento relevante. En particular, deberían desarrollarse manuales, e instrumentos relacionados, que permitan aplicar metodologías que evalúen: i) el impacto que las políticas públicas tienen sobre la configuración del cuidado; ii) la medida en que la políticas públicas están ayudando a desafiar (o por el contrario consolidan) los roles tradicionales en relación a las responsabilidades de cuidado; iii) la medida en que las políticas públicas amplían las posibilidades de elegir entre diferentes arreglos para la organización del cuidado a nivel de los hogares. • Promover efectivas políticas de conciliación: En los casos estudiados, resulta imprescindible avanzar en la transformación de las normas que hoy regulan los elementos relativos al cuidado, en relación con la inserción de las personas en el mercado laboral. Las políticas de conciliación entre la vida familiar y laboral, deben ser pensadas como políticas para los hogares, y no para las mujeres. Y en particular, deben proveer a la transformación y no a la consolidación del actual reparto de responsabilidades. Entre otras, debería pensarse en: • Ampliar las licencias parentales de los varones, para permitirles asumir mayores responsabilidades en los primeros tiempos de crianza de los niños y niñas. • Revisar y profundizar la obligatoriedad de establecer guarderías en los establecimientos productivos, en función del número total de trabajadores y no solamente del número de mujeres. • Promover políticas de conciliación de trabajo y familia a nivel de los establecimientos productivos, pero no como políticas para las mujeres trabajadoras, sino para toda la población trabajadora. Proveer mecanismos de promoción fiscal para las empresas o establecimientos que ejecuten efectivamente este tipo de políticas. • Promover la transferencia de subsidios a padres y madres trabajadores para el pago de servicios de centros de cuidado infantil. • Promover mecanismos de distribución del tiempo de trabajo (puestos de trabajo a tiempo parcial, reducción de la jornada legal, penalización de las horas extras, etc.) a fin de que los padres y madres trabajadores puedan disponer de mayor tiempo para atender sus 58 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay responsabilidades domésticas. Velar porque las condiciones laborales de los trabajos a tiempo parcial sean equiparables a las de los trabajos a tiempo completo. Mejorar las condiciones laborales de las personas que trabajan en los distintos servicios de cuidado: • Promover la formalización y el acceso a las instituciones de seguridad social de las personas ocupadas en servicios domésticos remunerados. Como parte del esfuerzo por revalorizar las actividades de cuidado, el Estado debería adoptar una actitud mucho más activa en relación con la protección y la promoción de las condiciones de trabajo en los servicios de cuidado. Los antecedentes del uso de esquemas de créditos fiscales para favorecer la registración de las trabajadoras domésticas en Argentina, es un ejemplo que debería explorarse. En tal caso, el del servicio doméstico, o el de los servicios de cuidado en términos más generales, es un caso que forma parte de un desafío de política pública más amplio: la cuestión de la informalidad y la precariedad laboral en los mercados laborales de los países de la región. • Ampliar la inversión social para la provisión de servicios de cuidado: En un contexto de mejora en la situación fiscal de los países bajo estudio, y por lo tanto, cuando se amplían los márgenes de maniobra para la expansión del gasto público, destinar recursos a la inversión social en la provisión de servicios de cuidado debería ser una prioridad. A menos que el Estado asuma su responsabilidad en el asunto, y desarrolle una política comprehensiva e integrada de cuidado, no podrán removerse los principales obstáculos para una organización equitativa del mismo, que además transmita mejores condiciones de equidad en el mercado laboral. La provisión pública de servicios de cuidado debería además contemplar las diferentes necesidades de hogares de distintos estratos socio-económicos, y sin estigmatizar ofreciendo “servicios pobres para población pobre”, garantizar el adecuado acceso de la población más necesitada. En este sentido, la activa intervención estatal en la mejora de la infraestructura social (incluyendo transporte y vivienda) son un contexto imprescinble para mejorar las condiciones de cuidado. Dos son las prioridades que pueden señalarse en relación con la necesidad de ampliar la oferta pública: i) guarderías y salas maternales, y ii) establecimientos de educación básica de doble escolaridad. • Promover la incorporación masculina en las actividades de cuidado: El Estado debe encarar una seria política de sensibilización y transformación cultural, para hacer efectivo el reparto equitativo de las responsabilidades de cuidado al interior de los hogares. Sin dudas, todas las iniciativas mencionadas, en la medida que mejoran las condiciones para que los hogares puedan resolver sus responsabilidades domésticas, generarán un mejor escenario para esta necesaria transformación. Para que este proceso cultural sea posible, debe avanzarse en dos sentidos. Por un lado, deconstruir la norma del “trabajador ideal”. En realidad, lo que debería cuestionarse es la vigencia de un modo de organización fundado en la lógica del trabajo remunerado, especialmente cuando éste, por lo menos en formas plenas (o dignas) pareciera haberse convertido en un bien escaso. Por el contrario, debería reconstruirse el concepto de trabajo en un sentido amplio, revalorizando los trabajos socialmente útiles y recreando nuevas maneras de organización del trabajo y del tiempo social de trabajo. 59 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Por ello, en lugar de buscar la equidad promoviendo simplemente la incorporación de las mujeres a un mercado laboral estructurado genéricamente, lo que se requiere es modificar la relación entre mercado y trabajo del hogar de manera que todos los adultos, varones y mujeres, puedan alcanzar sus ideales familiares y de empleo. En este sentido, no sirven las políticas que busquen capacitar a la fuerza de trabajo femenina para que pueda conformar el modelo de trabajador que impone el actual mercado laboral. Ni tampoco resulta útil otorgarle a las empresas la potestad de demandar “trabajadores ideales”, por caso, permitiendo absoluta flexibilidad en los tiempos de trabajo. Por el contrario, se trata de actuar en diversos sentidos (desde la normativa, desde la concientización, desde las propias políticas de empleo) para que varones y mujeres puedan conformar una norma de trabajador/a que encierre en si misma las condiciones de producción y reproducción que toda sociedad requiere. Por otro lado, debe de-construirse la norma de las “tareas de cuidado”. Al respecto será necesario avanzar en una estrategia superadora de la “mercantilización total”. Desde esta perspectiva se propone que las mujeres se incorporen como “trabajadoras ideales” (a tiempo completo) al mercado laboral, delegando también al espacio del mercado las tareas o responsabilidades de cuidado. Si bien esta estrategia ha permitido el reconocimiento del importante rol social de las tareas de cuidado, en su propia formulación refuerza la idea de marginación del trabajo doméstico y de quienes lo ejercen. ¿Por qué para las mujeres tiene que ser siempre mejor insertarse en el mercado laboral que dedicarse a las tareas de cuidado? A priori nadie podría decidir en lugar de las mujeres y los varones como individuos, cuál es la vida que quieren vivir. El punto central, pasa entonces por permitirles una verdadera libre elección. Para ello resulta imprescindible eliminar todo tipo de estructuración genérica de las instituciones, manifestada entre otros aspectos en la discriminación en el mercado laboral y en la asignación por género de los roles domésticos. Sin dudas, muchas de las sugerencias de la estrategia de la “mercantilización total”, aún pueden ser positivas en este camino. • Visibilizar el trabajo de cuidado no remunerado: medirlo y valorarlo. Una estrategia para lograr el reconocimiento del trabajo de cuidado no remunerado que realizan mayormente las mujeres al interior del hogar es la realización de ejercicios de estimación de su contribución al producto económico, o bien, del costo oculto que representa en el propio proceso de producción. En este sentido, los aportes existentes avanzan en función de otorgarle a este trabajo un valor con referencia en parámetros mercantiles. Resulta necesario entonces explorar formas alternativas de valoración, profundizando la discusión sobre el parámetro más conveniente a considerar, atento a que el trabajo de cuidado involucra elementos que no tienen equivalentes mercantiles. Adicionalmente, con el criterio estándar o con nuevos a determinar, se debería seguir avanzando en la estimación del valor del trabajo de cuidado no remunerado en los países de la región, no sólo el que se realiza en el ámbito doméstico, tal como han sido las experiencias hasta ahora, sino también el que se realiza en el ámbito comunitario y como parte de la participación de la población como efectores de la provisión pública de servicios de cuidado y de los programas sociales. 60 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay Bibliografía Aguirre, Rosario (2005) “Los cuidados familiares como problema público y objeto de política”. Trabajo presentado en la Reunión de Expertos “Políticas hacia las familias, protección e inclusión sociales.” Santiago de Chile: Cepal. Aguirre, Rosario y Karina Batthyany (2005) Uso del tiempo y trabajo no remunerado. Encuesta en Montevideo y área metropolitana. 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Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de Guatemala, Isolda Espinosa (LC/L.2378-P), N˚ de venta: S.05.II.G.122, 2005. Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de la República Bolivariana de Venezuela, Rosa Bravo (LC/L.2377-P), N˚ de venta: S.05.II.G.121, 2005. Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de Argentina, Claudia Giacometti (LC/L.2368-P), N˚ de venta: S.05.II.G.109, 2005. Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de Bolivia, Rosa Bravo y Daniela Zapata (LC/L. 2367-P), N˚ de venta: S.05.II.G. 108, 2005. 65 CEPAL - Serie Mujer y Desarrollo No 90 70. 69. 68. 67. 66. 65. 64. 63. 62. 61. 60. 59. 58. 57. 56. 55. • La organización del cuidado de niños y niñas en Argentina y Uruguay La política social en la globalización. Programas de protección en América Latina, Claudia Serrano (LC/L.2364-P), N˚ de venta: S.05.II.G.103, 2005. Políticas de empleo en la planificación turística local de Ecuador. Herramientas para su formulación, Martha Ordóñez Andrade y Flavia Marco Navarro (LC/L.2346-P), N˚ de venta: S.05.II.G.85, 2005 Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de Nicaragua, Isolda Espinosa G. (LC/L.2353-P), N˚ de venta: S.05.II.G.92, 2005. Las metas del Milenio y la igualdad de género. El caso de México, Instituto Nacional de las Mujeres (LC/L.2339-P), N˚ de venta: S.05.II.G.83, 2005. A pobreza e as políticas de gênero no Brasil, Hildete Pereira de Melo y Lourdes Bandeira (LC/L.2322-P), N˚ de venta: P.05.II.G.67, 2005. El tiempo, los tiempos, una vara de desigualdad, Rosario Aguirre, Cristina García y Cristina Carrasco (LC/L.2324-P), N˚ de venta: S.05.II.G.71, 2005. Sector financiero y empleo femenino. El caso uruguayo, Alma Espino (LC/L.2323-P), N˚ de venta: S.05.II.G.70, 2005. Os programas de combate a pobreza no Brasil e a perspectiva de gênero no periodo 2000-2003: avanços e posibilidades, Ceres Alves Prates y M. Beatriz B. Nogueira (LC/L.2309-P), N˚ de venta: P.05.II.G.58, 2005. El empleo en los servicios financieros. Costa Rica: buenas y no tan buenas noticias..., Juliana Martínez Franzoni (LC/L.2295-P), N˚ de venta: S.05.II.G.43, 2005. Demandas de capacitación del sector financiero. Sesgos de género y evaluación por competencias, Mariela Quiñónez Montoso LC/L.2267-P), N˚ de venta: S.05.II.G.20, 2005. Calidad del empleo y calidad de la atención en la salud de Córdoba, Argentina. Aporte para políticas laborales más equitativas, Jacinta Burijovich y Laura C. Pautáis (LC/L.2250-P), N˚de venta: S.05.II.G.8, 2005. Trayectorias laborales en el sector financiero. Recorridos de las mujeres, Amalia Mauro (LC/L.2177-P), N˚ de venta: S.04.II.G.104 (US$ 10.00), 2004. El empleo en el sector financiero en Chile, Amalia Mauro (LC/L.2172-P), N˚ de venta: S.04.II.G.107 (US$ 10.00), 2004. Políticas de género en la Unión Europea y algunos apuntes sobre América Latina, Judith Astelarra (LC/L.2154-P), N˚ de venta: S.04.II.G.82 (US$ 10.00), 2004. Legislación laboral en seis países Latinoamericanos. Avances y omisiones para una mayor equidad, Eleonor Faur, Natalia Gherardi y Laura C. Pautassi (LC/L.2140-P), N˚ de venta: S.04.II.G.68 (US$ 10.00), 2004. Las metas del Milenio y la igualdad de género: el caso de Perú, Rosa Bravo (LC/L.2126-P), N˚ de venta: S.04.II.G.53 (US$ 10.00), 2004. El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: publications@cepal.org Nombre: ................................................................................................................................... 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