Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto E I E R S 128 financiamiento del desarrollo P romoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Raquel Szalachman Unidad de Estudios Especiales Secretaría Ejecutiva Santiago de Chile, abril de 2003 Este documento fue preparado por Raquel Szalachman, Oficial de Asuntos Económicos de la Unidad de Estudios Especiales de la Secretaría Ejecutiva de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas LC/L.1878-P ISBN: 92-1-322156-8 ISSN impreso: 1564-4197 ISSN electrónico: 1680-8819 Copyright © Naciones Unidas, abril de 2003. Todos los derechos reservados N° de venta: S.03.II.G.45 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. 2 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Índice Resumen ....................................................................................... 7 I. Introducción.............................................................................. 9 II. Factores que explican el ahorro de los estratos de menores ingresos............................................................ 15 A. Factores condicionantes del ahorro de las familias de menores ingresos............................................................ 15 B. Motivaciones para el ahorro de los estratos de menores ingresos ................................................................ 16 C. Aspectos que determinan el ahorro financiero en los grupos de menores ingresos ..................................... 17 D. Resultados estadísticos y econométricos de algunos de los estudios de caso........................................................ 18 III. Instituciones e instrumentos de ahorro.......................... 19 A. Antecedentes....................................................................... 19 B. Instituciones financieras ..................................................... 20 C. Instrumentos de ahorro ....................................................... 25 IV. Conclusiones y recomendaciones ................................... 53 A. Aspectos institucionales. .................................................... 55 B. Incentivos............................................................................ 56 C. Aspectos educacionales ...................................................... 57 D. Reducción de obstáculos e imperfecciones. ....................... 58 Bibliografía ..................................................................................... 59 Serie Financiamiento del desarrollo: números publicados ... 61 3 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Índice de cuadros Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 3 4 5 6 7 8 Cuadro 9 Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 10 11a 11b 12 a 12 b Cuadro 13 a Cuadro 13 b Cuadro 13 c Cuadro 14 Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 15 16 17 18 19 Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 20 21 22 23 24 Las reformas financieras en América Latina .......................................................... 21 Bolivia: evolución de la red de agencias del sistema financiero por tipo de entidad (1986-2000) ............................................................................. 22 Costa Rica: tamaño y estructura del sistema financiero (al 30 de junio de 2001).. 23 El Salvador: depósitos captados por bancos y financieras ..................................... 24 Perú: tamaño y estructura del sistema financiero (al 31 de diciembre de 1998) .... 24 Uruguay: composición del sistema financiero (diciembre 1999) ........................... 25 Bolivia: estructura de depósitos del sistema financiero.......................................... 26 Bolivia: requisitos para abrir y mantener cajas de ahorro y depósitos a plazo fijo .............................................................................................................. 26 Costa Rica: entidades financieras e instrumentos de ahorro y sus principales características.......................................................................................................... 27 Chile: instrumentos de ahorro de la banca (2000) .................................................. 29 El Salvador: depósitos captados según modalidad ................................................. 31 El Salvador: tipos de depósitos bancarios y sus características ............................. 32 Perú: depósitos en el sistema bancario (1994-1998) .............................................. 33 Perú: características principales de los instrumentos financieros disponibles en el sistema bancario.......................................................................... 34 Uruguay: participación de las diferentes instituciones por instrumento financiero (diciembre 1998) ................................................................................... 35 Uruguay: instrumentos para el ahorro .................................................................... 35 Uruguay: condiciones para depósitos en caja de ahorro y plazo fijo en moneda nacional para las principales instituciones financieras ........................ 36 Chile: tasas de interés reales efectivas pagadas por depósitos a plazo y tasas de interés reales anuales pagadas por el ahorro en libretas del BancoEstado ........................................................................................................... 38 El Salvador: tasas de interés reales pasivas vigentes en los bancos y financieras.. 39 Urugay: rentabilidad de los depósitos en la banca privada..................................... 40 Bolivia: evolución de la cobertura de servicios financieros (1986-2000) .............. 41 Costa Rica: cobertura de oficinas del sistema financiero ....................................... 42 Chile: tasas de crecimiento promedio del ahorro en el BECH y su relación con otras variables............................................................................. 42 Perú: número de oficinas del sistema bancario (al 31 de diciembre de 1998) ....... 43 Uruguay: distribución geográfica de las dependencias bancarias (1998)............... 43 Chile: número y saldos de cuentas de ahorro para la vivienda (junio de 1999) ..... 48 Uruguay: cantidad de cuentas y saldos a finales de año del SAYP........................ 49 Uruguay: número de cuentas de ahorristas habilitados del SAYP ......................... 50 Índice de gráficos Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Gráfico 4 Gráfico 5a Gráfico 5b 4 Bolivia: depósitos del público en el sistema financiero por entidades financieras 22 Chile: composición del ahorro a plazo del sistema bancario (1998) ...................... 23 Costa Rica: composición de la riqueza financiera (1993-2001) ............................. 27 Bolivia: tasas de interés pasivas reales ................................................................... 37 Perú: tasas de interés pasivas para depósitos moneda nacional (1993-1999)......... 39 Perú: tasas de interés pasivas para depósitos moneda extranjera (1993-1999) ...... 40 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Indice de Siglas (BECH) Banco del Estado de Chile (BROU) Banco de la República Oriental del Uruguay (BHU) Banco Hipotecario del Uruguay (BCU) Banco Central del Uruguay (SBEF) Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (CTS) CTS (Compensación por Tiempo de Servicios) (UR) Unidades Reajustables (FEDECACES) Federación de Ahorro y Crédito de El Salvador (FFP) Fondos Financieros Privados (FEDECREDITO) Federación de las Cajas de Crédito y de Bancos de los trabajadores. (SAYP) Sistema de Ahorro y Préstamo 5 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Resumen Las alternativas de política para fortalecer el ahorro de los estratos de menores ingresos se analizan en este documento, sobre la base de casos registrados en seis países: Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Perú y Uruguay. En la introducción se hace referencia al ahorro interno como fuente de crecimiento de la economía y a la acumulación de activos por parte de las personas de menores ingresos como mecanismo para reducir la pobreza y disminuir la desigualdad intergeneracional de ingresos. Luego, en el segundo capítulo, se examinan los factores que explican el ahorro de los estratos de menores ingresos, sus motivaciones y los aspectos que determinan su ahorro financiero. Además, se incluyen algunos resultados estadísticos y econométricos de los estudios realizados. Se concluye que la motivación para el ahorro de estos estratos puede ser de muy diversa índole y que éste está condicionado por factores macro y microeconómicos, institucionales y socioculturales. Los aspectos que influyen sobre el ahorro financiero de estos grupos son: la disponibilidad de instrumentos alternativos, las condiciones de rentabilidad, riesgo y liquidez, la cobertura geográfica de las instituciones financieras, las exigencias de montos mínimos, los beneficios adicionales y el desarrollo previo de hábitos de ahorro. En el tercer capítulo se describen las instituciones financieras existentes en los países analizados, así como los instrumentos de 7 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas ahorro con que cuentan, incluidos aquellos con fines específicos. Según los casos analizados, no existen instrumentos expresamente orientados para captar ahorros de los estratos de menores ingresos. Debido a la falta de esquemas de reajustabilidad con frecuencia las tasas de interés real han sido negativas, lo que ha erosionado la rentabilidad de estos instrumentos. Geográficamente, se observa una fuerte concentración de las entidades financieras en las ciudades o departamentos más importantes, así como en términos de estructura física; es decir, hay pocas sucursales bancarias. En la mayoría de los países analizados no se han diseñado instrumentos de ahorro con fines específicos. Sólo en Chile y Uruguay el ahorro previo es un requisito para acceder a viviendas de interés social, y Chile en el único país que cuenta con un instrumento de ahorro con fines educacionales. Las conclusiones y recomendaciones de política se sintetizan en el último capítulo. En los seis estudios de caso analizados se aprecia que, con excepción del caso chileno, no existen políticas explícitas de fomento al ahorro para los sectores de menores ingresos, ni instrumentos concebidos con este fin. Finalmente, se formulan medidas de política conducentes a estimular los ahorros de bajo monto, conforme a la realidad y objetivos propios de cada país, tomando en consideración la importancia que tiene el ahorro para elevar el nivel de vida de los hogares de menores ingresos, así como para disminuir la dependencia de las economías de la región del ahorro externo, con miras a elevar la tasa de inversión interna y el crecimiento. 8 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo I. N° 128 Introducción El vínculo entre el financiamiento de la inversión y el crecimiento en América Latina ha sido uno de los temas centrales que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha venido examinando. Bajo la premisa que elevar el crecimiento es condición necesaria para superar la pobreza, se estimó que la región debía alcanzar tasas de crecimiento del producto del orden del 6% anual para lograr este objetivo. Lo anterior implica tasas de inversión en torno a 28 por ciento del Producto Interno Bruto (PIB), financiadas con una combinación entre ahorro nacional y externo. Impedir que en este proceso se deterioren los equilibrios externos y macroeconómicos exige ser cauteloso en la magnitud del ahorro externo (déficit en cuenta corriente con signo negativo) y demanda, por ende, elevar el ahorro nacional. Por otro lado, elevar los niveles de vida de los hogares de menores ingresos requiere además de un conjunto amplio de políticas orientadas, entre otras cosas, a que esos hogares acumulen recursos de capital y efectúen una eficiente utilización de los mismos, a fortalecer su capacidad de generación de ingresos, lo que en parte depende de esa acumulación de recursos, de su inserción en el mercado del trabajo en empleos productivos, y de su acceso a los sistemas de previsión social. A comienzos de los ochenta, varios países de América Latina se vieron envueltos en fuertes crisis financieras que derivaron en profundas reformas a sus sistemas financieros y a los esquemas de regulación y supervisión financiera. No obstante estas reformas y las políticas de estabilización macroeconómicas que se adoptaron, 9 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas las tasas de ahorro nacional continuaron deteriorándose, volviendo a recrearse una situación de dependencia del ahorro externo y de creciente deterioro del saldo en la Cuenta Corriente de Balanza de Pagos. Debido a la elevada volatilidad de los flujos financieros externos y su brusca reducción ante las crisis, las economías de la región vieron agravada su situación, señalando una vez más la necesidad de elevar las tasas de ahorro interno para reducir su vulnerabilidad. Durante la última década la inversión promedio en los países de la región, medida a precios corrientes, osciló entre 18% y 22% del PIB, mientras que el ahorro nacional se movió en torno a un 18% del PIB, comportándose en forma contracíclica con el ahorro externo. La sustitución de ahorro nacional por ahorro externo, la volatilidad de muchas de las fuentes de financiamiento externo y la concentración de estas fuentes en unos pocos países, junto con una tendencia a un manejo procíclico de la política macroeconómica se tradujeron en un crecimiento económico magro e inestable. Así, durante los noventa, el crecimiento promedio de la región alcanzó a un 3.1%, cifra que si bien es superior a los deprimidos ritmos de crecimiento observados durante la década de la crisis de la deuda externa latinoamericana (la década de los ochenta), para la gran mayoría de nuestros países y para la región en su conjunto resultó inferior al crecimiento de las tres décadas anteriores a la de la crisis. Bajo estas condiciones, estimaciones de CEPAL indican que no sólo aumentaron los niveles del desempleo, sino que 7 de cada 10 empleos que se generaron durante los noventa fueron informales. Además, a pesar de haberse recuperado los niveles de ingresos per cápita de antes de la crisis, la incidencia de la pobreza medida como el porcentaje de hogares bajo la línea de pobreza, aún es de 38%. Si bien esta cifra es inferior a los altos niveles alcanzados durante la crisis de la deuda (41%), está por encima de aquellos previos a la crisis (35%). A diferencia de otras regiones del mundo, donde también existen crecientes presiones sobre los gastos sociales, los problemas de América Latina están asociados a la particularidad de la transición demográfica de nuestra población y a la dinámica de su mercado de trabajo. La población en la región ha venido experimentando un envejecimiento paulatino, ligado a aumentos en la esperanza de vida, aún entre las personas de la tercera edad, y a crecientes costos asociados a innovaciones tecnológicas para hacer frente a los nuevos perfiles epidemiológicos de la población. A su vez, la población económicamente activa continúa creciendo por sobre la población total, lo que conlleva dos efectos muy importantes. Por un lado hay una alta tasa de crecimiento de los potenciales contribuyentes al ahorro de la familias (los trabajadores activos), y por el otro se produce una fuerte tendencia a la reducción de los dependientes económicos de estos trabajadores, esto último derivado de una continua reducción en las tasas de fecundidad y de un aumento en la participación de la mujer en el mercado de trabajo. Como resultado de lo anterior, mientras en 1980 existían 225 dependientes por cada 100 activos, en 2000 esta cifra es de sólo 140 personas. Siguiendo las tendencias demográficas se espera que en 20 años el número de dependientes sea igual al número de activos. Ello conlleva un desafío para las políticas de ahorro que radica en que, mientras en 1980 entre los dependientes una de cada diecinueve personas era anciana, hoy lo es una de cada doce y se estima que en 20 años más lo será una de cada cinco, lo que demandará crecientes gastos en salud y pensiones. A diferencia de lo que ocurre en el resto de mundo, estas tendencias se manifiestan en un contexto en que la mayoría de los trabajadores debe emplearse en condiciones de informalidad. Las implicaciones para las políticas de ahorro son claras. Por un lado, es indispensable lograr una mayor estabilidad macroeconómica con el fin de promover la inversión y el ahorro, a objeto que ello permita predecir con menos incertidumbre el comportamiento futuro de las variables económicas y de los precios relativos. Ambientes de inestabilidad que conllevan riesgos inflacionarios y cambiarios, contribuyen a canalizar el ahorro hacia el exterior o hacia la tenencia de activos poco productivos. Además, esta estabilidad financiera debe sostenerse en un contexto de 10 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 tasas de crecimiento económico elevadas, lo cual requiere elevar la tasa del ahorro nacional con el objeto de reducir la excesiva dependencia respecto del ahorro externo y aminorar la vulnerabilidad que introduce la volatilidad de los capitales externos. De otro lado, el elevado porcentaje de trabajadores activos que se emplea en condiciones de informalidad obliga a buscar mecanismos a través de los cuales se pueda potenciar su capacidad de ahorro para beneficio de sus familias, de sus fuentes generadoras de ingreso y por ende del crecimiento. Aunque el monto ahorrado sea pequeño, dado el bajo nivel de ingresos, el cambio de comportamiento puede ser significativo, toda vez que contribuye a elevar las tasas de ahorro e inversión para similares niveles de ingresos per cápita. Entre los motivos para el ahorro que tienen las familias de menores ingresos, se pueden distinguir los siguientes: precaución para enfrentar eventuales emergencias o períodos de caída en los ingresos; adquisición de activos altamente valorados (por ejemplo la vivienda), acumulación de recursos para financiar gastos de educación de un miembro del hogar; inversión en actividades productivas que contribuyen a la generación del ingreso del hogar; y adquisición de bienes durables. Tradicionalmente en América Latina, el fomento del ahorro privado y la estrategia de sus sistemas financieros han estado centrados en los sectores de ingresos altos y medios altos. Los elevados costos de transacción y la dispersión geográfica que caracteriza las captaciones de bajo monto se han traducido en la imposición de límites mínimos a las operaciones y en la concentración de los bancos e instituciones financieras en las áreas urbanas de mayores ingresos, originando una discriminación en contra de los potenciales pequeños ahorrantes. Lo anterior redunda en que la capacidad de ahorro de los grupos de menores ingresos situados en áreas rurales y en áreas urbanas pobres, se vea frustrada. Sin embargo, existen importantes experiencias con instrumentos que han resultado efectivos en la promoción del ahorro en pequeña escala. Estas experiencias señalan que es posible incentivar el ahorro de personas de menores ingresos a través de mecanismos que lo vinculan con la adquisición de bienes muy valorados por ellos, como es el caso de la vivienda. Las políticas de apoyo con subsidios al financiamiento de estas viviendas, ha incentivado una apreciable acumulación de recursos financieros por parte de esos grupos. Otros instrumentos, como es el caso de las libretas y cuentas de ahorro con fines generales, que han sido implementadas tanto por instituciones financieras públicas como privadas, también han permitido la acumulación de ahorro para un número importante de personas en algunos países de la región. De igual forma han tenido éxito otras instituciones de ahorro, como las cooperativas de ahorro, en las cuales sus miembros han realizado aportes, recibiendo a cambio ciertos beneficios. Sin embargo, en ocasiones el desempeño de estas instituciones se ha visto afectado por las dificultades para recuperar préstamos realizados a sus aportantes, señalando la importancia de fortalecer los organismos de supervisión. Otra posibilidad para movilizar el potencial de ahorro de los sectores de menores ingresos, a la vez que promover una utilización más eficiente de los recursos públicos, ha sido la de establecer instrumentos de ahorro para cubrir los costos de educación de algún miembro del hogar. Dadas las restricciones de los recursos públicos, por lo general estas áreas han recibido poco apoyo estatal, a pesar de la alta prioridad que se asigna a la inversión en capital humano de los segmentos de menores recursos, en estrategias de redistribución del ingreso y promoción de la equidad. Esta forma de ahorro podría ser considerada como un importante complemento del esfuerzo que realiza el sector público. Lo que la experiencia demuestra es que la acumulación de recursos de capital por parte de grupos de menores ingresos depende de la disponibilidad de alternativas de ahorro con adecuadas 11 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas características de rentabilidad, riesgo y liquidez, y de la superación de ciertas barreras y otras características de los mercados financieros, que entraban la generación de ahorro. Una estrategia de promoción del ahorro popular juega un papel clave en la promoción de la equidad, la integración social y geográfica y la eficiencia de la producción de pequeñas y microempresas que conforman la mayoría del sector generador de empleo. Adoptar criterios de equidad en esta área, implica adecuar los instrumentos de ahorro a las necesidades de los grupos de menores ingresos. Estos desarrollos permiten potenciar la capacidad de acumulación de activos, en particular activos que puedan ser traspasados de una generación a otra, rompiendo con uno de los eslabones de transmisión intergeneracional de la pobreza. Además, cuando los instrumentos financieros están apropiadamente diseñados, permiten a los grupos de menores ingresos defender el valor real de sus activos frente a la inflación, a cuyas consecuencias están más expuestos que otros grupos de la sociedad. Universalizar el acceso al sistema financiero, incluyendo a grupos de menores ingresos, justifica un rol subsidiario del Estado como promotor del bien común. La adopción de criterios de integración social y geográfica se orienta a integrar productivamente a todos los habitantes de un país. El fomento del ahorro popular se realiza a través de instituciones públicas o cooperativas, con una importante vocación de desarrollo y que se expresa en una red territorial que alcanza lugares generalmente no atendidos por la banca comercial. La experiencia indica que tales instituciones han contribuido a incorporar a regiones alejadas y marginadas de los beneficios del desarrollo y del progreso en la industria financiera. A su turno, como lo demuestra la experiencia regional y aquella de las Cajas de Ahorro en España, estas instituciones exhiben una mejor capacidad para adaptarse a las necesidades locales, lo que beneficia a la propia industria financiera a través de mejoras en el proceso crediticio en sus aspectos de evaluación de riesgo y seguimiento de los créditos. El aprovechar los excedentes transitorios de liquidez de las operaciones productivas de la micro y pequeña empresa, facilitando su transferencia hacia instrumentos de ahorro popular, permite establecer un historial de capacidad de ahorro, a partir del cuál estas empresas podrán en el futuro acceder al crédito de las instituciones financieras tradicionales. Al facilitar el financiamiento hacia mejoras en la productividad, se favorece una mayor eficiencia de este tipo de actividades, a la vez que se promueve su “bancarización”, rompiendo así con una de las tradicionales segmentaciones de los mercados financieros. Con el objeto de tratar de identificar políticas conducentes a elevar el ahorro de los hogares de menores ingresos, tomando en cuenta los obstáculos que ellos enfrentan para acumular recursos de capital, CEPAL, y el gobierno de Holanda han dado origen al Proyecto Conjunto “Políticas Financieras para incrementar el Ahorro y Promover la Equidad”.1 Por los argumentos señalados acerca de la relevancia del ahorro de los sectores de bajos ingresos en la región, los que generalmente han sido marginados de los mercados financieros tradicionales, queda claro que las políticas no deben guiarse sólo por cuestiones teóricas acerca de los roles de las variables financieras en los mercados financieros. De mucho mayor relevancia es el 1 12 La primera parte de este proyecto estuvo abocada a los problemas de déficit habitacional y del acceso al financiamiento de viviendas para los hogares de menores ingresos. El objetivo central para la segunda parte de este proyecto fue realizar un diagnóstico de los instrumentos de ahorro popular que están actualmente en operación en el sistema financiero, señalando los factores que movilizan y los que entraban ese ahorro; y formular sugerencias de política conducentes a una elevación del ahorro entre los estratos de menores ingresos. Para ello nos hemos podido beneficiar de seis estudios de casos, realizados por expertos de cada país, y que se resumen en este trabajo: Bolivia, Chile, Costa Rica, El Salvador, Perú y Uruguay. Por razones de tiempo y espacio, el ahorro previsional no se incluyó dentro de éste análisis. Además, el estudio se centró en torno a la problemática del ahorro y no del crédito, por esta razón, el financiamiento de la micro y pequeña empresa se incluyó únicamente en aquellos casos en que existía algún requisito de ahorro previo ligado al otorgamiento del crédito. Finalmente el análisis tampoco se centra en los motivos de ahorro de las familias de menores ingresos. CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 debate acerca del diseño del correcto desarrollo de instrumentos para promover el ahorro popular mediante una política que combine esfuerzos públicos y privados para facilitar el acceso de estos grupos a instrumentos de ahorro popular. En última instancia, lo que importa es superar tres deficiencias de los sistemas financieros tradicionales. • Ampliar las oportunidades de acceso a activos que contribuyan a enriquecer a familias de bajos ingresos y que puedan transferirlos de generación en generación, • Asegurar una fuente estable de financiamiento para tales oportunidades y • Promover la eficiencia en la intermediación financiera hacia sectores de bajos ingresos. Las soluciones específicas son diferentes y deben ajustarse a las particularidades de cada país, las cuales difieren, tanto por las condiciones iniciales de los sistemas financieros, como por el contexto político, económico, social, demográfico, cultural, laboral e institucional en que deberán operar. De ahí que no exista un modelo único a imitar, y cada país deberá estructurar sus políticas de promoción del ahorro y la inversión, conforme a sus propios objetivos y realidades. 13 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 II. Factores que explican el ahorro de los estratos de menores ingresos A. Factores condicionantes del ahorro de las familias de menores ingresos Los factores que condicionan el ahorro de las familias de menores ingresos son básicamente cuatro: macroeconómicos, microeconómicos, institucionales y socioculturales. Entre los factores macroeconómicos, se requiere contar con condiciones de estabilidad y con una tasa de crecimiento sostenida del PIB. Ambientes de inestabilidad que conllevan riesgos inflacionarios y cambiarios contribuyen a canalizar el ahorro hacia el exterior o hacia la tenencia de activos poco productivos. Una tasa de crecimiento elevada es requisito imprescindible para disminuir la pobreza, puesto que favorece una mejora sustantiva de la ocupación, estabilidad laboral de los salarios y, en consecuencia, del ingreso real de los sectores menos acomodados. Paralelamente es importante contar con adecuados sistemas de regulación y supervisión de los mercados financieros con el objeto de evitar situaciones de crisis como la que vivieron los países de la región en la década del ochenta, que se tradujeron en fuertes pérdidas reales de los ahorros efectuados mediante instrumentos no resguardados respecto de la inflación. Finalmente es importante el desarrollo de incentivos claros y simples destinados al fomento de este ahorro. 15 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Entre ellos destacan, aparte de la condición básica de asegurar la reajustabilidad del capital en función de la inflación, la entrega de subsidios para ahorros específicos, la vigencia de un esquema tributario que privilegie el ahorro y la concesión de una garantía estatal a los depósitos de ahorro familiar.2 Desde el punto de vista microeconómico destaca lograr un adecuado desarrollo del sistema financiero y del mercado de capitales, y contar con un menú amplio de instrumentos pro ahorro popular, tanto para fines generales como específicos, que sean lo suficientemente líquidos y seguros, y tengan una rentabilidad real positiva. Institucionalmente se requiere de un sistema legal que posibilite la creación de entidades dedicadas a captar ahorro familiar que sean sólidas y confiables. Con el fin de tener el mayor alcance posible, la gestión de las entidades así creadas debe ser tal que abarque una amplia cobertura física en el país, focalizándose en la bancarización de los sectores populares, e incorporando sistemas automatizados para el procesamiento eficiente de las transacciones de ahorro. Finalmente, en el ámbito sociocultural, es importante desarrollar y fortalecer “la cultura del ahorro en las familias”, a través de promociones y del desarrollo de campañas publicitarias que promuevan hábitos de austeridad, con el objeto de contrarrestar el “consumismo”. B. Motivaciones para el ahorro de los estratos de menores ingresos En general el estudio del ahorro personal es complejo debido a que, para la mayoría de las personas, la decisión de ahorrar está rodeada de incertidumbre respecto de los ingresos futuros, la esperanza de vida, los probables problemas de salud, etc. y por la miopía con que se enfrenta el futuro, ligada al hecho que el único costo de una mala decisión en este sentido es el de ajustarse a un nivel de vida más bajo. Sin embargo, la literatura sobre el tema identifica algunos motivos, bastante heterogéneos, por los cuales las familias están dispuestas a sacrificar consumo presente con el objeto de mejorar su futuro bienestar. La heterogeneidad está asociada tanto a características socioeconómicas, tales como los niveles de ingreso y la etapa de vida de las personas, como a las condiciones y hábitos de la población de cada país. Dentro de las razones que tienen las familias de menores ingresos para ahorrar, está la de contar con alguna alternativa de ahorro de carácter metódico que vincule este ahorro a un destino específico. Esta puede ser la vivienda, por la posibilidad de acceder a un bien altamente valorado, su baja liquidez y su reducida propensión a ser “consumido” (Errázuriz, 2001);3 o la educación, porque permite la acumulación de riqueza en capital humano, el acceso a mejores oportunidades laborales, y constituye, por ende, un medio para mejorar el ingreso permanente, elevar el estándar de vida y permitir la movilidad social. Otra motivación importante es la formación de un monto de capital de trabajo, a fin de desarrollar alguna actividad productiva como microempresario, que permita mejorar sus perspectivas de ingresos en el corto o mediano plazo. Esta motivación se ve reforzada en aquellas economías en que se ha desarrollado algún sistema de acceso a microcrédito en que se exige un 2 3 16 En Chile, tanto el subsidio otorgado al ahorro previo para la compra de vivienda como el mantenimiento de la garantía estatal al ahorro familiar, unidos a la existencia de un banco estatal que promueve el ahorro popular, han tenido un efecto significativo en el comportamiento de este flujo. La inversión en vivienda es, por lo general, el activo de mayor rentabilidad social relativa para las familias de menores ingresos. CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 pequeño monto de capital inicial, en especial si se cuenta con algún tipo de apoyo de carácter institucional (como por ejemplo tasas de interés subsidiadas). También está la motivación de establecer un fondo de recursos de carácter precautorio para enfrentar contingencias adversas o siniestros imprevistos, como importantes fluctuaciones en el ingreso, desempleo, enfermedades, accidentes, o sencillamente para enfrentar la vejez. Finalmente las familias de menores ingresos ahorran para adquirir bienes durables tales como vehículos de transporte, muebles, artefactos electrodomésticos para el hogar, etc., que si bien una vez adquiridos son un gasto en consumo, con frecuencia dan origen a pequeñas cuentas de ahorro financiero hasta completar el monto requerido para su adquisición. Detrás de estas motivaciones, un factor que aparece como importante para que las familias canalicen su ahorro a través del sistema financiero, es la confianza que inspire éste en términos de su solvencia y liquidez, y de contar con reglas del juego claras y estables en el tiempo. Para lograrlo se requiere el cumplimiento de una serie de factores. C. Aspectos que determinan el ahorro financiero en los grupos de menores ingresos Al referirnos al ahorro financiero en particular, hay una serie de elementos que inciden sobre éste: • • • • • • • • La disponibilidad de instrumentos alternativos La rentabilidad o retorno de estos instrumentos, que a su vez esta condicionada por: - La diferencial de tasas de interés y la existencia de montos no remunerables - El esquema de reajustabilidad (en economías inflacionarias) - El régimen tributario en lo que se refiere a exenciones para ahorros de bajo monto - Las comisiones que cobran las instituciones financieras El riesgo y los mecanismos para absorberlos, por ejemplo mediante sistemas de seguros estatales para ahorros de bajo monto La liquidez de estos ahorros, que depende de los límites establecidos para el retiro de los fondos y/o la penalidad impuesta por retiros Los requisitos en cuanto a montos mínimos de apertura para las cuentas y depósitos de ahorro La cobertura geográfica de las instituciones financieras Los beneficios adicionales de los pequeños ahorrantes, como seguros de vida, tarjetas de débito y crédito, consultas de saldo por ventanilla, etc. El haber desarrollado hábitos de ahorro Como lo demuestra el estudio de caso del BancoEstado de Chile, el haber desarrollado una “cultura del ahorro” a través de políticas de fomento institucional en el tiempo, es tal vez el aspecto que mayor relevancia tiene, de todos los arriba enumerados. Entre otros elementos que son importantes para los pequeños ahorrantes, los estudios aquí analizados señalan la cobertura geográfica de las instituciones de ahorro, por la facilidad de acceso a este tipo de instrumentos; la disponibilidad de liquidez, por la tranquilidad que da el poder recurrir a estos fondos en caso de necesidad; y en menor medida la existencia de beneficios adicionales. Llama la atención el crecimiento que han experimentado los fondos de ahorro popular en países en que la tasa de interés real ha sido negativa durante largos períodos de tiempo, lo que 17 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas estaría indicando que la rentabilidad no es un factor que pese demasiado en las decisiones de ahorro de estos grupos. D. Resultados estadísticos y econométricos de algunos de los estudios de caso Sólo se dispone de información para los estudios de caso de Bolivia, Chile, El Salvador y Uruguay. El estudio llevado a cabo por el BancoEstado de Chile revela que el ahorro en esta institución es principalmente personal y familiar. Se distribuye equitativamente entre hombres y mujeres, y es realizado por personas adultas, en un alto porcentaje mayores de 55 años o entre 36 y 55 años. Los ahorrantes provienen en su mayoría del sector asalariado y le siguen en importancia las dueñas de casa y el sector informal. Entre las motivaciones para ahorrar que tienen las familias de menores ingresos destacan la compra de una vivienda, el contar con medios financieros para enfrentar la vejez y la disponibilidad de un fondo para la educación de los hijos. El ingreso resultó ser una variable significativa y correlacionada con las libretas de ahorro del BancoEstado de Chile. En Uruguay, el nivel de ingreso corriente del hogar es la variable más importante en la explicación del comportamiento del ahorro. En ese país, la propensión marginal a ahorrar para los hogares de menores ingresos es inferior a la observada en el resto de los hogares. En Bolivia, la tasa media de ahorro se incrementa en la medida en que el nivel de estudios del jefe de familia aumenta, variable que está estrechamente ligada con el ingreso promedio de los hogares. Por la misma razón, la tasa de ahorro en áreas rurales es inferior a la de las ciudades. El hecho que en algunos casos los grupos más pobres muestren tasas de ahorro superiores a los grupos de ingreso mayores se explicaría por la fuerte incidencia del motivo precautorio. En El Salvador en cambio, la variable ingreso per cápita no resultó estadísticamente significativa al correlacionarla con los depósitos de ahorro. La tasa de interés de los depósitos de ahorro en libretas del BancoEstado de Chile parece no tener efecto sobre este tipo de instrumento, en cambio la tasa de interés de los depósitos a plazo si afecta positivamente a estos últimos. El efecto de la tasa de interés sobre el ahorro tampoco resultó claro en el estudio de caso de El Salvador. Respecto de la cobertura geográfica, la variable crecimiento de las sucursales resultó significativa y positiva en el caso del BancoEstado de Chile, mientras que en El Salvador la cobertura geográfica no parece afectar los depósitos, si bien existe una fuerte asociación entre los depósitos de ahorro y la distribución geográfica de la población en ese país. La edad es una variable que esta positivamente correlacionada con el ahorro para el caso uruguayo, sin embargo no se observa evidencia a favor de la existencia de una relación del tipo U invertida como postula la teoría del ciclo de vida. La tasa de ahorro en Bolivia es inferior en las áreas rurales que en las ciudades. En síntesis si bien la evidencia es escasa, el ahorro de los grupos de menos acomodados estaría relacionado positivamente con variables tales como el ingreso corriente de estas personas, y la cobertura geográfica de las instituciones financieras, en tanto que es menos claro el impacto que tiene la tasa de interés. 18 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 III. Instituciones e instrumentos de ahorro A. Antecedentes El problema principal para incrementar el ahorro desde el punto de vista de los ahorrantes consiste en la disponibilidad de instrumentos financieros que ofrezcan seguridad, liquidez y una rentabilidad real positiva. Para las instituciones financieras, los elevados costos de transacción (gestión) ligados a la captación, acumulación y retiro de fondos de montos reducidos, parecen ser el principal obstáculo a superar. En todos los países analizados los bancos e instituciones financieras han sido los principales captadores de fondos, y en todos los casos estas instituciones pasaron en años recientes por una fuerte crisis financiera causada por la insolvencia de buena parte del sistema bancario que obligó a los gobiernos a rescatar a los intermediarios financieros con un costo considerable. Al final de este proceso, muchos de los bancos privados de capital nacional desaparecieron, fusionándose o siendo adquiridos por bancos extranjeros, y en otros casos los que sobrevivieron fueron intervenidos por el Estado, como paso previo a operaciones de saneamiento y de reprivatización. Como consecuencia de lo anterior, los países aplicaron reformas financieras, algunas de ellas integrales y otras de menor profundidad, pero todas ellas orientadas básicamente a promover el financiamiento de largo plazo y el desarrollo de los mercados domésticos de capitales, 19 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas con miras a incrementar el nivel de ahorro interno y mejorar la asignación de recursos. El objetivo subyacente era desarrollar un sistema financiero eficiente y competitivo, capaz de promover el desarrollo económico y social del país, mediante el incremento en la movilización del ahorro y la reducción de los costos de transacción, la diversificación del riesgo y la orientación de los recursos hacia las actividades efectivamente productivas. Las reformas se basaban en los principios de libre mercado y competencia en el sector financiero, y un componente importante fue la expedición de nuevas leyes de bancos que incorporaban medidas conducentes a mejorar la regulación y supervisión bancaria, así como normas prudenciales y nuevas reglamentaciones aplicables en el mercado de capitales, inspiradas en los estándares propuestos por el Comité de Basilea. En este sentido, destacan medidas tales como el establecimiento de un sistema de banca múltiple, libertad para que operen entidades financieras con accionariado de propiedad extranjera, límites de apalancamiento que relacionan los activos ponderados por riesgo con el patrimonio efectivo, requerimientos de capital mínimo, límites a la concentración de créditos relacionados, un fondo de seguro de depósitos para proteger los ahorros de bajo monto, entre otros. En adición a lo anterior, se adoptaron medidas tales como: eliminar los controles a las tasas de interés activas y pasivas, eliminar las restricciones al movimiento internacional de capitales, levantar la prohibición a la entrada de nuevas entidades financieras, eliminar los programas de crédito dirigido, reducir los coeficientes de encaje legal, y privatizar o liquidar bancos y otras entidades financieras que habían pasado a propiedad estatal. Una ilustración de las reformas implementadas en algunos países de la región se encuentra en el cuadro 1. Como se observa, El Salvador, Perú y Uruguay aplicaron reformas de carácter integral, si bien para los dos primeros se iniciaron recién en 1990. Aunque Chile figura sólo con alguna reforma, lo cierto es que ya contaba con una leyes modernas en relación con los mercados de capital, y había liberado las tasas de interés con anterioridad a la reforma. B. Instituciones financieras En la actualidad el ahorro financiero es captado principalmente por el sistema bancario tanto público como privado, con una fuerte preponderancia de la banca comercial. Una porción menor del mercado es captada por el sistema no bancario, compuesto por instituciones públicas y privadas tales como empresas financieras, cajas de ahorro, mutuales, cooperativas o sociedades mercantiles de ahorro y crédito, fondos de pensiones, bancos comunales, las ONG, y sistemas informales como los pasanako en Bolivia, o los cuchubales en El Salvador. Así, en Bolivia el sistema financiero está compuesto por dos tipos de entidades: aquellas reguladas por la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras y las que no cumplen con los requisitos exigidos por esta institución. Entre las primeras se encuentra el Sistema Bancario, el Sistema Mutual de Ahorro y Préstamo, Fondos y Financieras Estatales y Mixtas, Fondos Financieros Privados, Cooperativas de Ahorro y Préstamo, Almacenes Generales de Depósito y Empresas de Servicios Financieros. El cuadro 2 muestra la evolución de la red de agencias del sistema financiero boliviano entre 1986 y 2000. En términos financieros la banca comercial es la que predomina tanto en lo que se refiere a captaciones como colocaciones. En agosto de 2001 las captaciones de la banca representaron un 81% del total del sistema registrado por la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF), y las colocaciones un 83%. El gráfico 1 da una idea de la evolución de los depósitos del público en el sistema financiero para las distintas entidades financieras. 20 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Cuadro 1 LAS REFORMAS FINANCIERAS EN AMÉRICA LATINA Países con reforma 1°año Liberación de las tasas de interés Pasivas Activas Integral: Argentina Bolivia Colombia El Salvador Nicaragua Perú Uruguay 1992 1990 1990 1990 1990 1990 1985 __a/ __ Sí Sí Sí Sí Sí Sí __a/ __a/ Sustancial: Rep. Dominicana Ecuador Guatemala Guyana México Trinidad y Tobago Venezuela 1991 1992 1991 1988 1989 1990 1989 Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí Alguna: Bahamas Barbados Belice Brasil Chile Costa Rica Honduras Jamaica Paraguay 1994 1995 1995 1988 1989 1988 1991 1992 1988 Poca o ninguna: Haití Panamá Suriname __a/ __a/ Sí Sí Sí __a/ __a/ Sí Sí a a a Sí Sí Sí Sí Sí a __ Sí Sí Sí Variación del c/ encaje MN Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí Sí Sí Sí Sí Sí Sí LM LM LM LM MM Igual MM NA2 LM NA1 Igual MM MM NA1 Sí No varió Sí Sí Sí Sí Sí No Sí No No Sí Sí No Sí Sí Sí Sí No Sí No Igual MM Igual NA1 MM Igual Igual NA2 Igual Nunca hubo Totalmente No varió Sí No varió Sí Sí Sí Menos de la mitad Sí b No No Sí Sí No No Sí Sí No Sí Sí No b No Sí Sí No No Igual Nunca hubo No No No No No No __ Sí LI __a/ Sí __a/ __a/ __ __ __ bancos? Sí Sí Sí Sí Sí Sí Totalmente __ __ mercados de capital? MM Igual NA1 MM MM MM MM Sí 1995 ¿Se han modernizado las leyes/ reglamentación de los: MM LM MM LM MM MM MM LM Igual Igual MU Igual LI LI LI LM a ME ¿Se ha reducido el crédito dirigido (en al menos a la mitad)? b/ Fuente: G. Gonzales, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie-CEPAL N° 85, 1999. Nota: a Indica que las tasas de interés ya eran libres antes del período de reforma financiera. b Indica que ya estaba en vigor una ley moderna de mercados de capital, una ley bancaria o un conjunto de normas antes del período de reforma financiera. c Con respecto a los encajes vigentes antes de la reforma. Nomenclaturas: MN: moneda nacional; ME: moneda extranjera; MM: mucho menor; LM: ligeramente menor; MU: mucho mayor; LI: ligeramente mayor; NA1: actualmente no se permiten los depósitos en moneda extranjera; NA2: no se permitían los depósitos en moneda extranjera antes del período de reforma. Mucho: significa una variación de 20 puntos porcentuales o más. En Chile el ahorro financiero se puede efectuar en el sistema financiero tanto público (Banco Central y Banco del Estado)4 como privado (bancos comerciales, sociedades financieras y otros intermediarios financieros), además del sistema no financiero tanto público como privado. El gráfico 2 muestra la distribución de los depósitos a plazo y las cuentas de ahorro entre el Banco del Estado de Chile (BECH) y el resto del sistema bancario chileno para 1998. Como se ve, cerca del 80% de las libretas de ahorro, que es el instrumento más apetecido por los hogares de menores ingresos, son captados por el BECH, y lo contrario sucede con los depósitos y otras captaciones a plazo. 4 A partir de 2002 el Banco de Estado de Chile (BECH), pasó a llamarse BancoEstado, como parte de una política de modernización. 21 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Cuadro 2 BOLIVIA: EVOLUCIÓN DE LA RED DE AGENCIAS DEL SISTEMA FINANCIERO POR TIPO DE ENTIDAD (1986-2000) (Números versus porcentajes) Bancos Privados Años No. % Mutuales No. Cooperativas % No. % FFP No. ONG financieras % No. Total % 1986 108 100 1989 142 100 108 1990 138 96.50 1991 156 85.71 17 9.34 9 4.95 182 1992 183 75.62 21 8.68 23 9.50 15 6.20 242 1993 249 72.81 27 7.89 41 11.99 25 7.31 342 1994 244 67.59 24 6.65 45 12.47 48 13.30 361 1995 278 69.15 24 5.97 38 9.45 62 15.42 402 1996 285 59.87 27 5.67 45 9.45 14 2.94 105 22.06 476 1997 276 50.92 33 6.09 81 14.94 21 3.87 131 24.17 542 1998 323 51.19 36 5.71 87 13.79 41 6.50 144 22.82 631 1999 334 47.51 36 5.12 103 14.65 45 6.40 185 26.32 703 2000 355 42.36 36 4.30 216 25.78 101 12.05 130 15.51 838 142 5 3.50 143 Fuente: J. C. Requena, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en Bolivia”, Serie-CEPAL N° 120, 2002. Gráfico 1 BOLIVIA: DEPÓSITOS DEL PÚBLICO EN EL SISTEMA FINANCIERO POR ENTIDADES FINANCIERAS (Millones de $US) 4,500 4,000 3,500 3,000 2,500 2,000 1,500 1,000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 Total Banca Comercial Mutuales 1998 1999 2000 2001(1) Fondos Financieros Privados Cooperativas de Ahorro y Crédito Fuente: J. C. Requena, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en Bolivia”, Serie-CEPAL N° 120, elaborado sobre la base de boletines informativos de las Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF), varios números (1990-2001), 2002. 22 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Gráfico 2 CHILE: COMPOSICIÓN DEL AHORRO A PLAZO DEL SISTEMA BANCARIO (1998) (Porcentajes) Depósitos y captaciones a plazo Resto Sistem a Bancario 84.8% Depósitos y captaciones a plazo BECH 2.4% Libretas de Ahorro Resto Sistem a Bancario 2.9% Libretas de Ahorro BECH 9.9% Fuente: E. Errázuriz, Enrique, Fernando Ochoa C. y Eliana Olivares B. (2001), “El ahorro familiar en Chile, en Serie-CEPAL N° 115 2002. Como se observa en el cuadro 3, en Costa Rica5 el Sistema Bancario ocupa un peso muy importante en el Sistema Financiero, al representar el 90% de sus activos totales, el 86% de la cartera de crédito total y el 92% de los pasivos totales. Además los tres bancos estatales mantienen una significativa preponderancia dentro del sistema. Cuadro 3 COSTA RICA: TAMAÑO Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA FINANCIERO (AL 30 DE JUNIO DE 2001) (Millones de $US) Activo total (%) Cartera de crédito (%) Pasivo total (%) Patrimonio (%) Bancos Estatales Bancos Privados Bancos Creados por Ley Especial Mutuales Cooperativas de Ahorro y Crédito Caja de ANDE Empresas Financieras no bancarias 3 974 2 230 852 305 234 161 98 51 28 11 4 3 2 1 1 590 1 432 424 209 151 118 59 40 36 11 5 4 3 1 3 658 1 998 613 287 160 8 77 54 29 9 4 2 0 1 316 232 239 19 74 152 21 30 22 23 2 7 14 2 Total 7 854 100 3 984 100 6 801 100 1 053 100 Fuente: S. Weisleder, “Alternativas de políticas para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Costa Rica”, Serie-CEPAL N° 124, elaborado sobre datos de la Superintendencia General de Entidades Financieras; informe a junio de 2001, 2002. Las cooperativas de ahorro y crédito y las mutuales están autorizadas a recibir depósitos de ahorro, así como certificados de depósito a más de 30 días, en tanto que las entidades financieras no bancarias únicamente pueden captar depósitos, en moneda nacional o extranjera, a más de 30 días. 5 En ese país, el sistema financiero se compone de bancos estatales, bancos privados, bancos creados por ley especial, empresas financieras no bancarias, organizaciones cooperativas de ahorro y crédito, mutuales de ahorro y préstamo de vivienda y la Caja de Ahorro y Préstamos de la Asociación Nacional de Educadores (ANDE). Todas estas instituciones se encuentran supervisadas por la Superintendencia General de Entidades Financieras (SUGEF) y están autorizadas a captar fondos del público en cualquier moneda. 23 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas En El Salvador las instituciones autorizadas por la Superintendencia del Sistema Financiero para captar fondos del público son todos los bancos y financieras nacionales, privados ó estatales, y un banco extranjero. A partir de 1991 opera en el país un sistema de banca múltiple. Sin embargo, la profundización financiera que se originó en consecuencia, no se reflejó en los depósitos de ahorro corriente, los que prácticamente conservaron su peso relativo en términos del PIB desde 1991, como se observa en el cuadro 4. Cuadro 4 EL SALVADOR: DEPÓSITOS CAPTADOS POR BANCOS Y FINANCIERAS (Miles de $US versus porcentajes del PIB) Depósitos totales US$ 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Tasa de crecimiento % 1 793 222 2 115 974 2 705 502 3 430 301 3 942 918 4 596 083 5 139 803 5 529 416 Depósitos de ahorro 34 37 39 42 42 44 46 47 US$ 648 973 851 962 946 066 981 634 1 082 932 1 212 809 1 398 748 1 500 667 18 28 27 15 17 12 8 % Tasa de crecimiento 12 15 14 12 11 12 13 13 31 11 4 10 12 15 7 Fuente: F. Sorto, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de El Salvador”, Serie-CEPAL N° 89, 1999. En el Perú existen dos grupos de empresas financieras. Por una parte están las empresas de operaciones múltiples, entre las que se cuentan los bancos, las financieras, las cajas municipales de ahorro y crédito, las entidades de desarrollo a la pequeña y microempresa, las cooperativas de ahorro y crédito, autorizadas para captar recursos del público, y las cajas rurales de ahorro y crédito. Por otro lado existen empresas especializadas entre las que figuran las empresas de capitalización inmobiliaria, las empresas de arrendamiento financiero, las empresas de factoring, las empresas afianzadoras y de garantías, y las empresas de servicios fiduciarios. El cuadro 5 muestra el ahorro financiero para los distintos segmentos del sistema financiero, y la fuerte preponderancia del sector bancario. Cuadro 5 PERÚ: TAMAÑO Y ESTRUCTURA DEL SISTEMA FINANCIERO (AL 31 DE DICIEMBRE DE 1998) (Millones de $US versus porcentajes) Instituciones Bancos Empresas financieras Cajas: a - Municipales de ahorro y crédito - Rurales de ahorro y crédito Entidades de desarrollo: - Pequeña y micro empresa Activos Colocaciones Depósitos Patrimonio M$US % M$US % M$US % M$US % 25 7 22 052 434 97.0 1.9 13 320 301 96.7 2.2 13 060 132 98.3 1.0 1 926 79 94.0 3.9 14 14 157 83 0.7 0.4 95 52 0.7 0.4 73 20 0.5 0.2 25 14 1.2 0.7 7 16 0 12 0 b 0 4 0.2 Fuente: G. Gonzales, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie-CEPAL N° 85, 1999. Nota: Las cifras publicadas en moneda nacional han sido convertidas al tipo de cambio contable de S/.3.13 por dólar. a Incluye la Caja Municipal de Lima y las cajas municipales de provincias. b No están autorizadas a captar depósitos del público. 24 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 En Uruguay, en cambio el sistema financiero se compone de dos grupos de instituciones: las públicas y las privadas. Dentro de las primeras, además del Banco Central del Uruguay (BCU), está el Banco de la República Oriental del Uruguay (BROU), que actúa como banco comercial y de fomento; y el Banco Hipotecario del Uruguay (BHU), orientado a la canalización de fondos para la construcción o adquisición de vivienda. El grupo de instituciones privadas reúne a los bancos comerciales, las cooperativas de intermediación financiera, los consorcios o círculos de ahorro, las casas financieras, y las instituciones financieras externas (estas dos últimas, básicamente orientadas a operaciones off-shore). El cuadro 6 presenta la composición del sistema financiero uruguayo a fines de 1999. Como se puede observar, con excepción del BHU, todas las instituciones operan fundamentalmente en moneda extranjera (básicamente dólares), siendo los bancos privados los que tienen un mayor grado de dolarización. Incluso el BHU tiene un alto porcentaje de captación de depósitos en dólares, a pesar de que otorga sus créditos, orientados a la compra de vivienda, en moneda nacional reajustable. Las instituciones que parecen mejor preparadas para captar ahorros de las familias de bajos ingresos son el BROU, algunos bancos privados que cuentan con una red física extendida en el interior del país y las cooperativas de ahorro y crédito. Cuadro 6 URUGUAY: COMPOSICIÓN DEL SISTEMA FINANCIERO (DICIEMBRE 1999) BROU BHU 1 106 1 27 22 266 6 63 12 s/d 33 Créditos: (miles de dólares) - Total - En moneda nacional - En unidades reajustables - En moneda extranjera - Participación de moneda extranjera (%) 3 005 647 0 2 358 78.5 2 474 0 2 412 62 2.5 5 580 709 0 4 871 87.3 311 113 0 198 63.5 94 0 0 94 100 11 464 1 469 2 412 7 583 66.1 Depósitos: (miles de dólares) - Total - En moneda nacional - En unidades reajustables - En moneda extranjera - Participación de moneda extranjera (%) 3 366 375 0 2 990 88.8 1 243 0 399 844 67.9 7 543 707 0 6 836 90.6 283 94 0 189 66.7 361 0 0 361 100 12 795 1 177 399 11 220 87.7 Instituciones Sucursales (a 1998) Bancos Cooperativas IFE TOTAL Fuente: F. Lorenzo, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Uruguay”, Serie-CEPAL N° 110, 2001. C. Instrumentos de ahorro Los instrumentos más frecuentemente utilizados son depósitos a plazo y cuentas (o libretas) de ahorro (a la vista o a plazo), que pueden estar denominadas en moneda nacional (reajustables o no) o extranjera. Además están los instrumentos de ahorro con fines específicos (como vivienda, educación, ahorro condicional, ahorro joven) y otros tipos de instrumentos asociados a modalidades de ahorro obligatorio, tales como compensaciones por tiempo de servicios, fondos de pensiones, etc. Las características que reúnen estos instrumentos varían de país en país. Además de los clásicos requisitos de seguridad, rentabilidad y liquidez, el que resulten atractivos para las personas de ingresos bajos y medio bajos, depende de muchas otras características que se relacionan con las condiciones de apertura y de retiros, y la cobertura geográfica, entre otros. 25 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas A modo de ilustración, las tablas a continuación, muestran los tipos de instrumentos que son más accesibles para las familias de menores ingresos, junto con algunas de sus características más relevantes, para los casos analizados: 1. Instrumentos de ahorro popular y sus principales características En Bolivia las formas más comunes para depositar los ahorros son las cajas de ahorro y los depósitos a plazo fijo, que pueden abrirse tanto en la banca como en el resto del sistema financiero regulado por la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF) (exceptuando empresas de servicios financieros y Almacenes de Depósitos). Como se observa en el cuadro 7, a pesar del aumento en las preferencias del público por los depósitos de ahorro en 2001, aún siguen siendo los depósitos a plazo fijo los que captan la mayor cantidad de recursos. Cuadro 7 BOLIVIA: ESTRUCTURA DE DEPÓSITOS DEL SISTEMA FINANCIERO (Porcentajes) 1990 1995 2001 1990-2001 Depósitos a la vista Caja de ahorro Depósitos a plazo fijo Depósitos en garantía 11.6 18.1 70.3 0 21.9 18.6 58.8 0.8 16.52 24.24 56.75 2.49 16.7 19.8 62.7 0.7 Total 100 100 100 100 (promedio) Fuente: J. C. Requena, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en Bolivia”, Serie-CEPAL N° 120 (2002), sobre la base de datos de la Superintendencia de Bancos y Entidades Financieras (SBEF), 2002. Nota: Información a junio de 2001. Esto se explicaría por el mayor retorno que ofrecen estos últimos, así como por la ausencia de costos de mantenimiento, puesto que como se observa en el cuadro 8, los montos mínimos de apertura de cuentas son considerablemente superiores para los depósitos a plazo fijo. Cuadro 8 BOLIVIA: REQUISITOS PARA ABRIR Y MANTENER CAJAS DE AHORRO Y DEPÓSITOS A PLAZO FIJO Instrumentos Monto mínimo de apertura Retorno (en promedios ponderados) Liquidez En m/e (%) Banca Resto En m/n (%) Banca Resto Costo de a Mantenimiento Máximo de giros permitidos $US Bs Caja de Ahorro 5a 500 10 a 1000 Inmediata Promedio: 1.65 4.9 5.45 8.67 Diversos montos cuando el saldo es menor al exigido No hay límite, mientras tenga saldo Depósitos a Plazo Fijo 100 a 1000b 100 a 1000 En la mayoría de los casos se pierde interés si el depósito es retirado antes de su vencimiento A 30 días 2.35 7.16 10.76 10.76 Ninguno n/a A 180 días o más 7.72 9.7 15.0 11.5 Fuente: J. C. Requena, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en Bolivia”, Serie-CEPAL N° 120, 2002. Nota: En ambos casos, el encaje es de 12% y los impuestos de 13% sobre los intereses ganados (2% en efectivo y 10% en títulos nacionales para depósitos en m/n o títulos del exterior para depósitos en m/e o m/n). a Depende del saldo mantenido; a menor saldo, mayor el costo de mantenimiento. b Los 2 bancos extranjeros que operan en el país trabajan sólo con clientes grandes y empresas entre medianas a grandes. 26 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Al igual que en Bolivia, en Costa Rica también se observa una preferencia por los Certificados de Depósito a Plazo (gráfico 3), siendo éstos junto con las Cuentas de Ahorro los instrumentos de ahorro popular más frecuentes. Ambos se encuentran bastante concentrados en los bancos estatales, los que a junio de 2001 manejaban alrededor de un 65% del total de estos depósitos en el sistema bancario. Gráfico 3 COSTA RICA: COMPOSICIÓN DE LA RIQUEZA FINANCIERA (1993-2001) (Porcentajes) 10 0% 8 0% 6 0% 4 0% 2 0% 0% 1 ,9 9 3 1 ,99 4 1,9 9 5 1,9 9 6 1 ,9 9 7 1 ,99 8 1,9 9 9 2,0 0 0 2 ,0 0 1 N u m e r a r io C u e n ta s c o r r ie n t e s D e p ó s it o s d e a h o r r o D e p ó s it o s a p la z o O tr o s d e p ó s it o s V alo r e s Fuente: S. Weisleder, “Alternativas de políticas para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Costa Rica”, Serie-CEPAL N° 124, sobre la base de información suministrada por el Banco Central de Costa Rica, varios años, 2002. Cuadro 9 COSTA RICA: ENTIDADES FINANCIERAS E INSTRUMENTOS DE AHORRO Y SUS PRINCIPALES CARACTERÍSTICAS ef Monto mínimo de apertura en Colones, entre Equiv. a dólares, entre % Rentabilidad Dólares, entre Colones Dólares Cuentas de ahorro: a Bancos Estatales b 3 000 y 10 000 8.8 y 29.4 25 y 100 5.00 1.00 Bancos Privados 1 000 y 100 000 2.9 y 294.0 50 y 2 500 6.00 1.50 Cooperativas 500 y 10 000 1.5 y 29.4 100 y 200 6.00 4.00 Mutuales c 500 y 10 000 1.5 y 29.4 50 y 100 6.00 2.50 Certificados a plazo:d Bancos Estatales b 50 000 y 100 000 147.0 y 294.0 1 000 y 1 500 11.55 4.63 Bancos Privados 50 000 y 500 000 147.0 y 1 470.0 1 000 y 2 500 16.25 4.74 500 y 10 000 1.5 y 29.4 1 000 y 2 500 18.00 6.00 20 000 y 100 000 59.0 y 294.0 500 y 1 000 15.50 4.45 Cooperativas Mutuales c Fuente: S. Weisleder, “Alternativas de políticas para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Costa Rica”, Serie-CEPAL N° 124, sobre la base de información proporcionada por las entidades financieras 2002. Nota: a Liquidez a la vista. b Garantía estatal sobre el total. c Garantía estatal subsidiaria, sobre la diferencia una vez liquidada la entidad. d Liquidez a plazo preestablecido. e Tasas nominales netas a seis meses plazo. f Régimen tributario: los certificados a plazo en colones de los bancos estatales y privados están sujetos a un 8% sobre el rendimiento, en reemplazo del impuesto sobre la renta. Para el resto de los instrumentos el rendimiento es declarable como ingreso para efectos del impuesto sobre la renta. 27 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas En Chile el sistema bancario ofrece un menú relativamente diversificado de instrumentos de ahorro personal y/o familiar, tanto con fines generales como específicos, como se observa en el (cuadro 10). La proporción de ahorro con fines específicos ha aumentado desde un 12% en 1989 a un 15% a fines de los años noventa. De éstos, los depósitos a plazo, que pueden ir desde un período de 30 días a más de un año, constituyen los instrumentos de ahorro de mayor importancia relativa en el sistema financiero. En diciembre de 1999 representaron más del 85% del ahorro total materializado en las instituciones bancarias. Las familias y organizaciones sin fines de lucro, empresas no financieras y fondos de pensiones poseen el 87.8% de estos instrumentos. La participación de las cuentas o libretas de ahorro a plazo disminuyó de 19% en 1989 a 11.5% en 1999, pero a pesar de ello, este ha sido a través del tiempo el instrumento más representativo del ahorro personal y/o familiar en el caso chileno, particularmente para los sectores de menores ingresos relativos (Errázuriz, 2001). 28 Reajustabilidad/ Indexación Plazo Rentabilidad Tasa Interés 1990-99 (prom. anual,%) Monto Mínimo Apertura Comisiones Liquidez Régimen Tributario Garantía Estatal c) 1. Nominales No 17,5 17,5 18,0 US$ 380 No Al vencimiento Impuesto progresivo a los int. reales b) Sí 2. Reajustables Sí a) 30-89 días 90-365 días 1-3 años 90-365 días 6,8 US$ 380 No Al vencimiento Impuesto progresivo a los int.reales b) Otros Beneficios CEPAL - SERIE Financiamiento del Desarrollo Cuadro 10 CHILE: INSTRUMENTOS DE AHORRO DE LA BANCA (2000) Sí A. Depósitos y Captaciones a Plazo B. Libretas de ahorro 1. Fines Generales ! A la vista No Indefinido Sin int. ni reaj. 0 Opcional Inmediata ! A plazo, giros incondicionales Sí a), d) Indefinido 3,3 e) US$ 0190 Opcional Inmediata ! A plazo, giros diferidos Sí a) Indefinido 4,1 e) US$ 0190 Opcional Inmediata hasta US$ 800; montos superiores solicitud 30 días antes Impuesto progresivo a los int. reales b) Impuesto progresivo a los int. reales b) Si Si Inembargables hasta un monto de US$ 3.000 Inembargables hasta un monto de US$ 3.000 Inembargables hasta un monto de US$ 3.000 N° 128 29 Plazo Rentabilidad Tasa Interés 1990-99 (prom. anual,%) Monto Mínimo Apertura Comisiones Liquidez Régimen Tributario Giro incondicional Sí a) Progr. Pactado, 1 a 5 años 3,0 e) US$ 14 No Inmediata Impuesto progresivo a los int. reales b) Sí Opción de postular a créd. Hipotecario Giro diferido Sí a) Progr. Pactado, 1 a 5 años Progr. Pactado, 1 a 5 años Sin plazo 3,9 e) US$ 14 No US$ 0-29 No g) Impuesto progresivo a los int. reales b) Impuesto progresivo a los int. reales b) Sí 4,5 f) Idem. Libreta Fines Generales Inmediata 4,0 h) 0 No Seguro de vida opcional; cubre ahorro pactado Seguro de vida opcional; cubre ahorro pactado Opera con tarjeta magnética Libretas de Ahorro (cont.) 2. Fines específicos ! Ahorro vivienda ! Ahorro educación superior Sí a), d) ! Ahorro joven Sí a) Indem. Libreta. Fines Generales, Giro diferido Sí Sí Fuente: E. Errázuriz, F. Ochoa . y E. Olivares (2001), “El ahorro familiar en Chile, en Serie-CEPAL N° 115. Nota : a El mecanismo de reajustabilidad o indexación —que se fija una vez al mes— es la Unidad de Fomento (U.F.), cuyo valor varía diariamente en función de la inflación del mes inmediatamente anterior, medida según el Indice de Precios al Consumidor (IPC). b Se aplican ciertos incentivos tributarios para el ahorro, como las exenciones y/o las reducciones de tasas marginales hasta cierto monto de los intereses generados por la tenencia de estos instrumentos (ver texto). c Hasta el 90% del total ahorrado, con un tope de US$ 3.400 por institución. d Reajustabilidad sujeta a un número máximo de giros anuales (entre 4 y 6); giros adicionales implican, a la vez, el cobro de comisiones. e BECH. f 1999, tasa promedio de tres bancos analizados, incluido el BECH. g En uno de los tres bancos analizados, se cobra una comisión de US$ 4,5 si el ahorro trimestral no supera los US$ 105. H BECH, 1999 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas 30 Cuadro 10 (conclusión) Garantía Otros Beneficios Estatal c) Reajustabilidad/ Indexación CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 En El Salvador (cuadro 11a) la profundización financiera de la década de los años noventa, medida como la razón de los depósitos totales reportados por los bancos sobre el PIB, pasó de 38.7% a 46.5% en 1998; mientras que los depósitos de ahorro corriente han conservado su peso relativo en términos del PIB desde 1991 (12.5% aproximadamente). Es importante destacar que en ese país en 1998, los depósitos a plazo eran 1.7 veces superiores a los depósitos de ahorro, en tanto que en términos de número de cuentas estos últimos superaban a los depósitos a plazo en 8 veces. Cuadro 11a EL SALVADOR: DEPÓSITOS CAPTADOS SEGÚN MODALIDAD Saldos en miles de dólares Tipo de depósito 1992 1995 1998 - Cuenta corriente 427,604 489,436 600,383 - Depósitos de ahorro 852,900 1,108,204 1,500,667 - A plazo corriente 870,435 1,744,355 2,545,589 - Certificados de vivienda 50,266 355,513 459,413 164,573 423,364 3,862,081 5,529,415 - Divisas Total 2,201,206 Número de cuentas - Cuenta corriente - Depósitos de ahorro - A plazo corriente - Certificados de vivienda 163,459 185,327 214,191 1,810,050 2,179,649 2,509,010 176,300 282,531 316,327 906 5,956 9,016 22,085 45,657 2,675,548 3,094,201 - Divisas Total 2,150,715 Promedio de depósitos en miles de dólares - Cuenta corriente 2.6 2.6 2.8 - Depósitos de ahorro 0.5 0.5 0.6 - A plazo corriente 4.9 6.2 8.0 - Certificados de vivienda 55.5 59.7 51.0 7.5 9.3 1.0 1.4 1.8 - Divisas Total En términos de PIB - Cuenta corriente 7.5% 5.2% 5.1% - Depósitos de ahorro 15.0% 11.7% 12.6% - A plazo corriente 15.3% 18.4% 21.4% - Certificados de vivienda 0.9% 3.7% 3.9% 1.7% 3.6% 38.7% 40.7% 46.5% - Divisas Total Fuente: F. Sorto, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores o ingresos: el caso de El Salvador”. Serie CEPAL N 89 (1999), con datos de la Superintendencia del Sistema Financiero. Nota: La información correspondiente al número de cuentas de depósito en divisas a finales de 1997 debe estar equivocada, pero se ha respetado el dato oficial. Fuente: Superintendencia del Sistema Financiero. 31 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Cuadro 11b EL SALVADOR: TIPOS DE DEPÓSITOS BANCARIOS Y SUS CARACTERÍSTICAS Tipos de depósito Características Depósito a la vista o en cuenta corriente Depósitos retirables por medio de cheques Depósitos de ahorro o depósitos de ahorro corriente Depósitos manejados por medio de libretas Depósitos de ahorro programado a Depósitos pactados para ser devueltos en una fecha preestablecida Depósitos a plazo Depósitos amparados por resguardo o certificado de depósito Depósitos a plazo para la vivienda (CDEVIV) Depósitos amparados por resguardo o certificado de depósito, cuyos recursos deben ser destinados al financiamiento de la construcción de vivienda Depósitos en divisas Depósitos expresados en moneda extranjera Fuente: F. Sorto, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores o ingresos: el caso de El Salvador”. Serie CEPAL N 89 (1999), con datos de la Superintendencia del Sistema Financiero. Nota: Para efectos de este trabajo estos depósitos han sido considerados como parte de los depósitos a plazo. El sistema bancario peruano (cuadro 12 a) ofrece básicamente tres tipos de depósitos remunerados: depósitos de ahorro, depósitos a plazo fijo y los llamados depósitos CTS (Compensación por Tiempo de Servicios). Estos últimos son una modalidad de ahorro compulsivo y consiste en que, por ley, el empleador debe depositar el equivalente a una remuneración mensual en una cuenta a favor del empleado en un banco señalado por éste. El beneficiario puede acceder a dicho fondo sólo al concluirse el vínculo laboral, aunque la legislación permite disponer de hasta un 50% para cualquier uso, incluso cuando dicho vínculo se mantiene. 32 b Saldos a fin de año en millones de US$ 1994 Monto 1995 1996 total 1997 Porcentaje del PIB (%) 1998 Monto % del Monto % del total c Monto total % del 1994/95 1995/96 1996/97 1997/98 1994 1995 1996 1997 total Depósitos a plazo Depósitos CTS 3 132 52 3 553 47 3 872 43 4 238 41 3 704 36 19.7 21.7 15.4 0.6 6.3 6.2 6.7 6.6 2 088 35 3 031 40 3 962 44 4 879 48 5 404 53 53.1 46.0 29.8 27.5 4.2 5.3 6.8 7.7 794 13 923 12 1 093 12 1 133 11 1 159 11 22.6 32.3 9.3 17.7 1.6 1.6 1.9 1.8 6 014 d Total % del total Depósitos de ahorro % del Monto Tasas de crecimiento (%) 100 7 507 100 8 927 100 10 250 100 10 267 100 31.7 32.8 21.1 15.3 12.1 13.1 15.4 CEPAL - SERIE Financiamiento del Desarrollo Cuadro 12 a PERÚ: DEPÓSITOS EN EL SISTEMA BANCARIO (1994-1998) 16.1 Fuente: G. Gonzales “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie CEPAL No 85, con datos de la Superintendencia de Banca y Seguros (SBS). Nota: a Incluye depósitos del sistema financiero y organismos internacionales. b Las cifras en dólares corrientes han sido calculadas utilizando el tipo de cambio contable de cada año. c Calculadas sobre la base de los montos en soles nominales. d Incluye certificados bancarios. N° 128 33 Depósitos de ahorro en el Sistema Bancario a/ ¿Tiene monto mínimo de apertura? b 21 Bancos ¿Establece monto no remunerable? bancos no tienen En 19 de los 21 15 montos no bancos el monto establecidos mínimo varía desde remunerables. US$20 a US$ 1.000. En 5 bancos el monto no Los dos bancos remunerable varía desde los restantes no exigen primeros $ 100 hasta los monto mínimo de primeros $ 500. apertura. En 1 banco el monto no remunerable es por menos de US$ 250. ¿Ofrece tasas diferenciadas por los depósitos según monto? ¿Tiene costos de mantenimiento mensual en función del saldo? ¿El número de operaciones libres por ventanilla está en función de los saldos? En 12 de los 21 bancos no 4 de los 21 bancos no tienen costo de 15 bancos no imponen límite. existe rango mínimo. mantenimiento. Uno de ellos impone un límite En los 9 restantes este rango 7 bancos tienen una tasa única de fijo, no en función del saldo. varía entre US$ 200 y US$ mantenimiento. Los 5 restantes fijan el número 50.000. En 10 bancos el rango mínimo varía de operaciones libres por desde hasta US$ 200 hasta US$ 500. ventanilla en función de los saldos. ¿La consulta de saldos en ventanilla tiene cargo? ¿Está en función del saldo? 8 bancos no establecen cargos por consulta de saldos en ventanilla. En el resto los cargos por consulta son independientes del saldo. Depósitos a plazo en el Sistema Bancario ¿Tiene monto mínimo de apertura? b ¿Ofrece tasas diferenciadas por los depósitos según montos? b ¿Permite disponibilidad inmediata? ¿Establece penalidad por retiros anticipados? 22 Bancos Sí, los montos varían desde US$100 a US$ 5.000 No en 14 bancos. Sólo en 3 bancos no se permite la disponibilidad inmediata, y las penalidades varían desde no pagar intereses a pagar la tasa del En el resto el rango varía desde un rango mínimo de hasta US$ 5.000 plazo vigente. hasta US$ 100.000 En los 19 bancos restantes, la disponibilidad inmediata va asociada con pagar la tasa con algún castigo, como pagar la tasa menor vigente. Depósitos CTS en el Sistema Bancario ¿Tiene producto de préstamo vinculado al fondo? 21 Bancos ¿Ofrece tasas diferenciadas por los depósitos según montos? 8 bancos no lo brindan. b En 13 bancos la tasa es única. ¿Ofrece cobertura de por lo menos algún seguro? Sí, en 14 de los 21 bancos En el resto el préstamo vinculado varía desde un 45% En el resto varía desde un rango mínimo de hasta US 1.000 hasta US$ hasta un 120% del saldo disponible. 50.000. Fuente: G. Gonzales, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie-CEPAL N° 85, 1999. Nota: a Por razones de simplicidad, para los depósitos de ahorro sólo se consignan las características relativas a los depósitos en moneda extranjera. b Para personas naturales. Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas 34 Cuadro 12 b PERÚ: CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DE LOS INSTRUMENTOS FINANCIEROS DISPONIBLES EN EL SISTEMA BANCARIO CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Cuadro 13 a URUGUAY: PARTICIPACIÓN DE LAS DIFERENTES INSTITUCIONES POR INSTRUMENTO FINANCIERO (DICIEMBRE 1998) (porcentaje) Instituciones BROU Moneda nacional 29,9 Depósitos a la vista (1) BHU (2) Bancos privados Cooperativas Total 0,0 61,0 8,9 100,0 18,3 0,0 77,2 4,5 100,0 Caja de ahorro 53,4 0,0 39,3 7,3 100,0 Plazo fijo 28,0 0,0 58,7 13,2 100,0 UR 0,0 100 0,0 0,0 100,0 Moneda extranjera 29,4 6,3 56,8 1,9 100,0 Residentes 41,0 10,0 46,0 3,0 100,0 No residentes 9,9 0,0 74,9 0,0 100,0 Total 29,5 5,6 57,2 2,6 100,0 Fuente: F. Lorenzo y R. Osimani, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de o menores ingresos: el caso de Uruguay”, Cepal Serie N 110 (2001), a partir de datos del BCU. Boletín Estadístico y Boletín de Información de la Superintendencia de Instituciones e Intermediación Financiera (varios números). Nota: (1) Banco de la República Oriental del Uruguay (2) Banco Hipotecario de Uruguay Cuadro 13 b URUGUAY: INSTRUMENTOS PARA EL AHORRO Tipo de depósitos Características Cuenta corriente en moneda nacional Total disponibilidad, manejables por medio cheques. Generalmente no pagan interés. de Caja de ahorro en moneda nacional Manejables por libretas o tarjetas de cajero automático. Número de retiros mensuales puede estar limitado. Interés según monto. Plazo fijo (entre 30 y 360 días) en moneda Retirables al vencimiento del plazo. Interés según nacional monto y plazo. Cuenta corriente en moneda extranjera Total disponibilidad, manejables por medio cheques. Generalmente no pagan interés. de Caja de ahorro en moneda extranjera Manejables por libretas o tarjetas de cajero automático. Número de retiros mensuales puede estar limitado. Interés según monto. Plazo fijo (entre 30 y 360 días) en moneda Retirables al vencimiento del plazo. Interés según extranjera monto y plazo. Cuentas de ahorro en Unidades Reajustables Generalmente asociadas al ahorro previo para vivienda. Se revelaban mensualmente de acuerdo al valor de la Unidad Reajustable. Fuente: F. Lorenzo y R. Osimani, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: o el caso de Uruguay”, Cepal Serie N 110 (2001), 35 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Como se observa, en el caso peruano, las tres alternativas de depósitos registraron un crecimiento significativo, tanto en términos nominales como reales, llegando a totalizar mas de $US 10 millones a fines de 1998. La tendencia hacia una mayor participación como proporción del PIB estaría mostrando un proceso de mayor “bancarización” de la economía. En Uruguay (cuadro 13a), los depósitos en caja de ahorro en moneda nacional representaban sólo el 2.2% del total de depósitos en el sistema bancario a fines de 1998, comparados con un 4.5% de los depósitos a plazo fijo en moneda nacional y un 4% de los depósitos en Unidades Reajustables (UR) en el BHU. En general, se observa que los instrumentos de captación de ahorro más accesibles para las familias de menores ingresos tienen una importancia marginal en la operativa global del sistema financiero uruguayo. Sólo los depósitos en caja de ahorro en moneda nacional parecen estar adecuados a este grupo poblacional, dado que tienen los menores requerimientos de montos mínimos y un grado de liquidez importante. Cuadro 13 c URUGUAY: CONDICIONES PARA DEPÓSITOS EN CAJA DE AHORRO Y PLAZO FIJO EN MONEDA NACIONAL PARA LAS PRINCIPALES INSTITUCIONES FINANCIERAS (Montos expresados en U$S) Caja de Ahorro Instituciones Monto mínimo de apertura Plazo Fijo Servicios conexos Máximo de retiros mensuales Cajero Automático Monto mínimo Bancos Privados Para un total de 13 bancos Entre 80 y 1.600 8 Bancos no lo establecen, en el resto varía entre 4 y 5 Todos cuentan con cajero automático Para todos excepto un Banco Desde 320 hasta 10.000 Bancos Estatales De la República Hipotecario 120 No Sí Sí c/c 400 80 No Sí Sí c/c 640 Cooperativas de Ahorro y Crédito CAYCU 40 No Sí Sí c/c 400 COFAC 80 No Sí Sí c/c 3000 FUCAC 200 No No Sí c/c 200 Fuente: F. Lorenzo y R. Osimani, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores o ingresos: el caso de Uruguay”, Cepal Serie N 110 (2001), con datos proporcionados directamente por las instituciones Notas: c/c con costo; s/m sin mínimo, en moneda extranjera los mínimos son iguales o mayores que en moneda nacional. 2. Rentabilidad La rentabilidad efectiva de un instrumento financiero se asocia además del retorno nominal, con aspectos tales como la reajustabilidad (en economías inflacionarias), la existencia de montos no remunerables, el régimen tributario (exenciones para intereses hasta cierto monto), y comisiones de las instituciones financieras. Muchas veces los depósitos en bancos estatales resultan más rentables para las personas de menores ingresos, a pesar de ofrecer retornos que en promedio son inferiores a los de la banca 36 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 privada. Esto se explica por la frecuente segmentación que existe en el sector privado y que se manifiesta en diferencias en la tasa de interés aplicables según el monto acumulado. Como consecuencia, los depósitos pasan a ser rentables recién a partir de cierto mínimo, desestimulando de esta forma el ahorro en pequeña escala. En Bolivia, tomando como referencia la banca comercial, las tasas de interés promedio reales ofrecidas para los depósitos a plazo fijo han estado por encima de las ofrecidas por las cajas de ahorro, como se observa en el gráfico 4, y esta diferencia es mayor para depósitos en moneda extranjera. En Costa Rica, como se observa en el cuadro 9, las tasas nominales netas fluctuaban en 2001 entre un 1% para las cuentas de ahorro en dólares de los Bancos Estatales, y 18% para los certificados a plazo en colones en las Cooperativas de Ahorro y Préstamo (para montos de más de 15 000 colones y con un plazo preestablecido). En promedio, para las cuentas de ahorro en moneda nacional, las cooperativas ofrecían una tasa de interés que apenas alcanzaba a cubrir la tasa de inflación, en cambio la tasa de interés de los bancos, que fluctuaba entre un 6% y 8%, no alcanzaba a cubrir la tasa de inflación.6 Las tasas de interés fueron más elevadas para los certificados de depósito, tanto en bancos como en instituciones financieras. Gráfico 4 BOLIVIA: TASAS DE INTERÉS PASIVAS REALES (Moneda Nacional) 14 12 10 8 6 4 2 0 -2 -4 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 Depósitos a Plazo Fijo Caja de Ahorros (Moneda extranjera) 16 14 12 10 8 6 4 2 0 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 D epósitos a Plazo Fijo C aja de Ahorros Fuente: J. C. Requena, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en Bolivia”, Serie-CEPAL N° 120, 2002. 6 La tasa de inflación promedio en los últimos años fue superior al 9%. 37 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas En Chile los depósitos a plazo en moneda nacional pueden ser reajustables (Errázuriz, 2001)7 o fijarse en términos nominales, en tanto que los depósitos en moneda extranjera se reajustan en función de la variación del tipo de cambio del peso con el dólar americano. Existen distintas opciones para las libretas de ahorro con fines generales, las únicas que no devengan intereses ni reajustes son las libretas de ahorro a la vista, en tanto las con giros incondicionales o diferidos se reajustan trimestralmente y los intereses se pagan una vez al año. Las libretas de ahorro con fines específicos (vivienda, educación superior, condicional o ahorro joven) son reajustables. Como se observa en el cuadro 14, los depósitos reajustables a más de un año plazo fueron la alternativa más rentable en el período 1990-1999 (7.1% real), y lo contrario sucedió con los depósitos en dólares (5.27%). Por su parte, el ahorro a plazo con giros incondicionales y el ahorro para la vivienda, en su modalidad de giro incondicional, otorgaron una rentabilidad promedio de sólo un 3.3% y 3% real respectivamente, en el mismo período (cuadro 10).8 Cuadro 14 CHILE: TASAS DE INTERÉS REALES EFECTIVAS PAGADAS POR DEPÓSITOS A PLAZO Y TASAS DE INTERÉS REALES ANUALES PAGADAS POR EL AHORRO EN LIBRETAS DEL BANCOESTADO AÑOS NO REAJUSTABLES REAJUSTABLES EN DOLARES BANCOESTADO AHORRO A PLAZO 30-89 90-365 1-3 90-365 1-3 30-89 90-365 1-3 días días años días años días días años 1989 5.1 0.0 4.6 6.8 7.4 6.0 6.5 1990 9.7 7.8 3.1 9.4 9.7 6.4 7.1 1991 3.0 1.4 0.8 5.4 6.1 6.0 1992 4.8 4.7 7.2 5.3 6.0 1993 4.9 5.9 7.2 6.4 1994 5.6 5.4 9.0 1995 5.1 3.6 6.2 1996 6.4 8.6 1997 5.6 1998 1999 AHORRO VIVIENDA Incondicional Diferido Incondicional Diferido 9.9 3.5 4.5 3.5 4.5 8.7 3.5 4.5 3.5 4.5 6.6 7.2 3.5 4.5 3.5 4.5 5.6 6.0 7.2 3.2 4.0 3.2 4.0 7.1 5.0 5.5 5.7 3.2 4.0 3.2 4.0 6.4 6.7 4.1 4.5 4.7 3.2 4.0 3.2 4.0 5.9 6.3 5.6 5.9 6.1 3.2 4.0 2.5 3.5 6.9 6.9 7.1 5.2 5.6 5.3 3.2 4.0 2.5 3.5 7.1 6.7 6.5 6.7 5.3 5.5 5.8 3.2 4.0 2.5 3.5 9.7 10.3 11.0 9.5 9.0 4.4 5.1 5.4 3.2 4.0 2.5 3.5 6.1 6.4 8.7 5.9 6.4 4.4 4.7 4.7 3.2 4.0 2.5 3.5 Fuente: E. Errázuriz, F. Ochoa y E. Olivares, “El ahorro familiar en Chile, en Serie-CEPAL N°115, sobre la base de datos del Boletín Mensual del Banco Central de Chile, (2001). En El Salvador en cambio (cuadro 15), las tasas reales de interés se volvieron positivas recién a partir de 1994 para los depósitos a plazo, y a partir de 1997 para los depósitos de ahorro corriente.9 Sin embargo, los saldos de los depósitos de ahorro se han incrementado en varias oportunidades desde 1981, lo que podría explicarse por la carencia de opciones para ahorrar en otro tipo de instrumentos financieros. Por su parte, las tasas de interés reconocidas por las cooperativas afiliadas a la Federación de Ahorro y Crédito de El Salvador (FEDECACES), son mayores a las ofrecidas por los bancos y financieras, lo que concuerda con el propósito que tienen en la actualidad de captar depósitos del público. En 1998 estas tasas reales fluctuaron entre un 3% para depósitos a 7 días, y 6.7% para depósitos de 150 días. (Sorto, 1999). 7 8 9 38 Según alguno de los sistemas de reajustabilidad autorizados por el instituto emisor. Como se observa en el cuadro 14, la rentabilidad de ambos instrumentos es la misma para el Banco del Estado de Chile (BECH). En este país no están indexados los depósitos y estas tasas son administradas libremente por los bancos y financieras. El Banco Central incide sobre ellas únicamente a través de operaciones de mercado abierto. CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Cuadro 15 EL SALVADOR: TASAS DE INTERÉS REALES PASIVAS VIGENTES EN LOS BANCOS Y FINANCIERAS Tipos de depósitos 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Depósito de ahorro -11.3 -3.8 -3.2 -9.5 -2.6 -1.9 -1.6 2.8 3.5 Depósito a 60 días -9.4 -1.7 4.1 -4.6 2.0 2.8 1.1 5.2 5.7 Depósito a 120 días -9.0 -1.4 3.6 -4.2 2.3 3.2 1.4 5.6 6.1 Depósito a 180 días -8.5 -0.9 2.6 -3.8 2.3 3.7 1.7 6.0 6.2 Depósito a 360 días -9.1 -1.4 2.1 -4.3 2.1 3.5 1.7 6.1 6.3 Inflación promedio anual 24.0 14.4 11.2 18.5 10.6 10.0 9.8 4.5 2.6 Fuente: F. Sorto, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de El Salvador”, Serie-CEPAL N° 89, 1999. Nota: La tasa de interés real ha sido calculada como: ir = (in - p) / (1 + p); donde: ir = Tasa de interés real; in = Tasa de interés nominal; p = Inflación anual. En Perú, la mayoría de los bancos no establecen montos no remunerables para los depósitos de ahorro, en un 50% de los bancos no existen tasas diferenciadas según el monto ahorrado, pero se cobran costos de mantenimiento en función del saldo (cuadro 12b). Hasta el tercer trimestre de 1994 las tasas de interés fueron fuertemente negativas en términos reales (que coincidió con un período de tasas de inflación bajas pero de más de 20% anual). Desde entonces y hacia 1996 las tasas de interés reales continuaron siendo negativas pero en niveles mucho más modestos, mientras que a partir de 1997 las tasas reales pasan a ser crecientemente positivas. El gráfico 5 muestra la tasa de interés pasiva en Perú, para el total de depósitos tanto en moneda nacional como extranjera en el período 1997-1999. Como se observa, las tasas de interés por depósitos a plazo son apreciablemente mayores a las correspondientes a los depósitos de ahorro, incluso si se comparan las tasas por depósitos a más de un año plazo con las tasas por los depósitos de ahorro, las primeras casi llegan a duplicar a las segundas. Dada la creciente estabilidad de precios del período considerado, estas diferencias de rentabilidad debieran haber compensado con creces la menor liquidez que ofrecen los depósitos a plazo vis-à-vis los depósitos de ahorro. Esto sería lo que explica el mayor peso relativo que adquirieron los depósitos a plazo dentro del sistema bancario peruano (G. Gonzales, 1999). Gráfico 5a PERÚ: TASAS DE INTERÉS PASIVAS PARA DEPÓSITOS (1993-1999) (Moneda nacional) 21.0 Porcentajes 18.0 15.0 12.0 9.0 6.0 Ja n-97 A b ril AHORRO Ju lio O ctub re HASTA 30 DÍAS Ja n-98 Ab ril DE 31 A 179 Ju lio O ctub re D E 180 A 359 Ja n-99 Ab ril D E 360 A M ÁS 39 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Gráfico 5b PERÚ: TASAS DE INTERÉS PASIVAS PARA DEPÓSITOS (1993-1999) (Moneda extranjera) 10.0 9.0 Porcentajes 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 Jan-97 Abril Julio AHORRO Octubre Jan-98 HASTA 30 DÍAS Abril DE 31 A 179 Julio Octubre DE 180 A 359 Jan-99 Abril DE 360 A MÁS Fuente: G. Gonzales, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie-CEPAL N° 85, 1999. En Uruguay, (cuadro 16) debido a la fuerte caída de la tasa de inflación que pasó de 130% anual en 1990 a 5% en el año 2000, las tasas nominales mostraron una fuerte reducción, y los depósitos en moneda nacional mejoraron su rentabilidad en términos reales, la que dejó de ser negativa al final de la década. Se observan diferencias importantes en la rentabilidad real de los instrumentos en moneda nacional. Si bien todas las tasas pasivas consideradas tienen una evolución similar, las correspondientes a los depósitos en caja de ahorro son las más bajas en nivel. En consecuencia, la tasa de interés no parece ser un estímulo positivo al ahorro mediante este tipo de instrumento. Cuadro 16 URUGUAY: RENTABILIDAD DE LOS DEPÓSITOS EN LA BANCA PRIVADA (Promedio anual de tasas mensuales) TASAS NOMINALES Moneda nacional TASAS REALES * Moneda extranjera Moneda nacional Pl. fijo h/180 d. Moneda extranjera Años Caja ahorro Pl. fijo h/180 d. Cuenta cte. Pl. fijo h/180 d. Caja ahorro Cuenta cte. Pl. fijo h/180 d. 1985 34,30 81,90 5,84 8,68 -21,67 6,13 11,67 1986 32,03 61,70 4,58 6,15 -25,35 -8,62 -11,01 -9,67 1987 27,83 60,83 3,98 5,61 -22,06 -1,91 -5,72 -4,23 14,67 1988 27,62 67,82 4,28 6,00 -20,94 3,89 2,42 4,11 1989 27,62 84,70 4,33 6,93 -28,98 2,70 -2,64 -0,22 1990 31,01 97,83 4,28 6,53 -37,33 -5,23 -3,84 -1,76 1991 30,05 75,23 3,43 4,92 -36,50 -14,61 -12,15 -10,89 1992 24,52 54,47 2,22 3,42 -26,56 -9,10 -9,28 -8,22 1993 17,18 39,38 1,78 3,09 -24,06 -9,67 -13,80 -12,68 1994 16,12 36,98 1,58 3,45 -19,90 -5,51 -10,36 -8,70 1995 15,98 38,24 1,65 4,51 -18,59 -2,99 -10,23 -7,70 1996 15,00 28,13 1,75 4,84 -10,54 -0,37 -0,55 2,47 1997 11,50 19,61 1,69 4,85 -7,06 -0,31 0,51 3,64 1998 7,15 15,09 1,73 4,92 -3,35 3,82 1,80 4,98 1999 5,40 14,24 1,55 4,98 -0,26 8,10 4,06 7,58 2000 4,60 12,68 1,45 5,10 0,48 6,44 3,05 5,87 Fuente: F. Lorenzo y R. Osimani, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Uruguay”, Serie-CEPAL N°110, sobre la base de información del Banco Central del Uruguay (BCU), (2001). Nota: *Rentabilidad medida en moneda nacional. 40 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo 3. N° 128 Cobertura El número de localidades con cobertura bancaria y la focalización de estas en comunas con una elevada proporción de familias con ingresos bajos o medio bajos, es importante para facilitar el acceso al ahorro de los potenciales demandantes de estos instrumentos. En Bolivia (cuadro 17) la cantidad de agencias urbanas y rurales de la banca comercial, mutuales, cooperativas, Fondos Financieros Privados (FFP) y las Organizaciones No Gubernamentales (ONG) financieras, creció de un total de 108 en 1986 a 838 en el año 2000, correspondiendo el mayor crecimiento a las agencias urbanas. La banca privada concentra un 50% de las agencias urbanas, en tanto que las cooperativas, los FFP y las ONG financieras concentran la mayor cantidad de agencias en las áreas rurales (70% del total). Más de un 60% de los municipios (la mayor parte considerados rurales) no cuentan con ningún tipo de servicios financieros. Cuadro 17 BOLIVIA: EVOLUCIÓN DE LA COBERTURA DE SERVICIOS FINANCIEROS 1986-2000 (Número de agencias) Bancos privados Mutuales Cooperativas Fondos financieros privados ONG financieras Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total Urbano Rural Total 1986 1990 1994 1998 2000 75 117 198 252 278 33 21 46 71 77 108 138 244 323 355 18 26 26 6 10 10 24 36 36 33 52 130 12 35 82 45 87 216 38 62 3 43 41 101 4 17 49 59 1 31 95 71 5 48 144 130 75 121 266 417 552 33 22 95 214 286 108 143 361 631 838 Fuente: J. C. Requena, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos en Bolivia”, Serie-CEPAL N° 120, 2002. En Costa Rica (cuadro 18) el 70% de las agencias pertenecen al sistema bancario, siendo menor el número de oficinas para los bancos privados que para los públicos o los creados por ley especial. Cerca del 50% de las agencias de todo el sistema financiero se encuentran en San José. Sin embargo, esta provincia es la que presenta el menor número de habitantes por oficina. Dentro del sistema financiero no bancario, las cooperativas son las que tienen una mayor cobertura y cuentan con un mayor número de agencias. 41 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Cuadro 18 COSTA RICA: COBERTURA DE OFICINAS DEL SISTEMA FINANCIERO San José Alajuela Cartago Heredia Guanacaste Puntarenas Limón Sistema financiero 268 106 29 40 39 55 30 Total 567 Sistema bancario 180 68 18 33 32 34 22 387 245 Bancos públicos y creados por ley especial 92 52 13 20 27 25 16 Bancos privados 88 16 5 13 5 9 6 142 88 38 11 7 7 21 8 180 Resto del sistema financiero Financieras 17 2 1 3 0 0 1 24 Cooperativas 50 23 1 0 4 19 3 100 Mutuales 21 13 9 4 3 2 4 56 1 346 (en miles) Población 716 432 355 264 357 339 3 810 Número de habitantes por oficina del: Sistema financiero 5 022 6 755 14 896 8 875 6 769 6 491 11 300 6 720 Sistema bancario 7 477 10 529 24 000 10 757 8 250 10 500 15 409 9 845 15 295 18 842 30 273 50 714 37 714 17 000 42 375 21 166 100 100 100 100 100 100 100 100 67 64 62 83 82 62 73 68 Bancos públicos y creados por ley especial 34 49 45 50 69 45 53 43 Bancos privados 33 15 17 33 13 16 20 25 32 Resto de los intermediarios financieros (%) Sistema financiero Sistema bancario 33 36 38 18 18 38 27 Financieras 6 2 3 8 0 0 3 4 Cooperativas 19 22 3 0 10 35 10 18 Mutuales 8 12 31 10 8 4 13 10 Resto del sistema financiero (%) Fuente: S. Weisleder, “Alternativas de políticas para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Costa Rica”, Serie-CEPAL N° 124, (2002). En el cuadro 19 se observa la relación directa que existe para el caso chileno entre las tasas de crecimiento del número de libretas de ahorro en el Banco del Estado de Chile, la tasa de crecimiento del número de sucursales de este banco y/o la expansión del número de localidades con presencia del BECH. Igual relación se establece con el grado de pobreza relativa y el número de habitantes por sucursal que debería atender la banca. Cuadro 19 CHILE: TASAS DE CRECIMIENTO PROMEDIO DEL AHORRO EN EL BECH Y SU RELACIÓN CON OTRAS VARIABLES Regiones Tasas de Crecimiento Ahorro en Libretas BECH I 6,6 Tasas de Crecimiento Número de Sucursales BECH 13,0 0,0 16,0 Número de Habitantes / Sucursales en el Sistema (1999) 6.930 II 4,3 7,0 0,0 13,2 8.296 III 3,8 3,2 2,0 28,5 7.125 IV 6,0 4,2 0,0 25,1 10.808 Tasas de Crecimiento de Localidades Porcentaje de Pobreza Casen 1998 V 6,6 5,5 1,2 25,1 8.932 VI 6,6 2,8 0,8 22,7 13.043 12.466 VII 6,9 3,2 0,9 29,3 VIII 6,1 4,4 0,5 32,3 13.451 IX 7,3 4,4 0,0 34,3 12.406 X 6,4 2,8 0,0 29,4 9.765 XI 6,3 11,9 0,0 14,8 4.484 XII 5,6 0,0 0,0 11,7 6.280 R.M. 6,6 8,5 7,7 15,4 8.386 TOTAL 6,1 5,5 1,6 21,7 9.440 Fuente: E. Errázuriz, F. Ochoa y E. Olivares, “El ahorro familiar en Chile, en Serie-CEPAL N° 115 (2002) 42 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 En El Salvador los bancos y financieras tienen 523 agencias y sucursales en todo el territorio nacional y no existe ningún departamento que no cuente con servicios bancarios. Por su parte, las Cajas de Crédito y las Cooperativas de Ahorro Crédito afiliadas a la Federación de las Cajas de Crédito y de Bancos de los trabajadores (FEDECREDITO) están concentradas en la zona central, en tanto que los Bancos de los Trabajadores se encuentran principalmente en las ciudades más importantes del país. A pesar de este tipo de concentraciones, pareciera que la cobertura geográfica del sistema financiero bancario y no bancario, así como de las instituciones no formales de crédito, no representa un obstáculo serio para que las personas de bajos ingresos puedan ahorrar financieramente. En Perú en tanto, el sistema bancario es altamente concentrado por instituciones: los tres bancos más grandes (de un total de 25) dan cuenta del 53% de las colocaciones y 63% de los depósitos. Esta concentración también se observa en el número de oficinas y en términos de su distribución geográfica, así en provincias hay en total la mitad de oficinas que en Lima y Callao (cuadro 20). Cuadro 20 PERÚ: NÚMERO DE OFICINAS DEL SISTEMA BANCARIO (AL 31 DE DICIEMBRE DE 1998) (Número versus porcentajes) En Lima y Callao No % En provincias No % Total No % Tres bancos más grandes 304 32 171 18 475 50 Resto de bancos 325 34 145 15 470 50 Total 629 67 316 33 945 100 Fuente: G. Gonzales, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie-CEPAL N° 85, (1999). En Uruguay la extensión física del sistema financiero es relativamente amplia (en 1997 el número de habitantes por sucursal era de 6 639). Existen dependencias bancarias en los 19 departamentos en los que está dividido el país, ubicadas en las capitales departamentales y en los centros urbanos de cierta importancia. Un 80.2% de las dependencias del Banco de la República Oriental de Uruguay (BROU) están fuera de Montevideo (en comparación con un 47% para los bancos privados), lo que revela su fuerte inserción en todo el territorio nacional y su énfasis en las relaciones con el sector agropecuario (cuadro 21). Cuadro 21 URUGUAY: DISTRIBUCIÓN GEOGRÁFICA DE LAS DEPENDENCIAS BANCARIAS (1998) (Número versus porcentajes) Montevideo Bancos BROU ACAC Caja Obrera Comercial Nº depend. Interior % Nº depend. Total % Nº depend. 106 % 21 19,8 85 80,2 100 6 20,7 23 79,3 29 100 11 34,4 21 65,6 32 100 24 49,0 25 51,0 49 100 Resto banca privada 100 64,1 56 35,9 156 100 Subtotal privado 141 53,0 125 47,0 266 100 Total 162 43,5 210 56,5 372 100 Fuente: F. Lorenzo, R. Osimani, “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Uruguay”, Serie-CEPAL N°110, (2001). 43 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas En resumen, con excepción del caso chileno, la cobertura geográfica no es muy amplia, y se observa una fuerte concentración de las instituciones financieras en las ciudades y/o departamentos más importantes. 4. Beneficios y/o costos adicionales de los instrumentos de ahorro Además de la rentabilidad, que como se vio ha sido baja para la mayoría de los instrumentos de ahorro asequibles para las personas de ingresos bajos y medio bajos, y de la cobertura geográfica de las instituciones financieras, el mantener saldos financieros en alguno de estos instrumentos con frecuencia obedece a la existencia de otro tipo de beneficios. Uno de los aspectos más valorados en este sentido es la seguridad. Los sistemas financieros sólidos y que cuentan con normas de regulación y supervisión adecuadas y confiables, ofrecen un mayor estímulo para los ahorros de bajo monto si además cuentan con seguros estatales para cuentas o depósitos por debajo de cierto monto. Por esa misma razón, los bancos estatales, que cuentan con garantía estatal, son percibidos como instituciones que brindan una mayor seguridad a sus depositantes en comparación con los bancos privados. Esto resulta particularmente cierto debido a las dificultades por las que atravesaron buena parte de los bancos privados durante la crisis financiera de los ochenta y que aún generan cierto temor en el público. Otra fuente importante de estímulo para ahorros de bajo monto son las exenciones tributarias sobre retornos recibidos por debajo de cierto monto. Varios de los países analizados en este estudio cuentan con estos tipos de beneficios. Así en Bolivia se ha eliminado el impuesto para depósitos a plazo fijo a más de 720 días, en Costa Rica las cuentas de ahorro cuentan con garantía estatal ilimitada en los bancos estatales y subsidiaria en mutuales de ahorro, en El Salvador la garantía estatal cubre depósitos de hasta el equivalente a $US 5 000, monto que, para los depósitos de ahorro en Perú, supera los $US 6 000. En Chile todos los instrumentos cuentan con garantía estatal, y están sujetos a un impuesto progresivo a los intereses reales, sin embargo, se aplican exenciones tributarias y/o reducciones de tasas marginales de los intereses generados (hasta cierto monto) por la tenencia de estos documentos. La preferencia por liquidez que prevalece en los grupos de menor ingreso hace que la ausencia de restricciones sobre montos mínimos y/o sobre el número de retiros sea un aspecto fundamental de la disposición a mantener sus excedentes en algún instrumento financiero. Los hogares de menores ingresos cuentan con recursos muy limitados, razón por la cual destinar parte de sus ingresos al ahorro involucra un riesgo proporcionalmente más alto que para los hogares de estratos medios o altos, puesto que les es más difícil hacer frente a imprevistos que pueden surgir. Como generalmente no cuentan con otro tipo de respaldo, y su acceso al crédito es muy limitado, restringir la cantidad de retiros que pueden realizar genera un fuerte desincentivo al ahorro. Obviamente que esto excluye los depósitos o cuentas de ahorro a plazo fijo, para los cuales el grado de liquidez es nulo hasta que se cumple el período establecido. A este respecto se observa una gran heterogeneidad tanto a nivel de países como en cuanto a las instituciones e instrumentos con que cuenta cada país, como puede observarse en los cuadros que figuran en la sección 2 de este mismo capítulo. A modo de ejemplo, en Bolivia (cuadro 8) no se establecen límites para el número de giros permitidos tanto en las cajas de ahorro como en los depósitos a plazo fijo. En Costa Rica, (cuadro 9), los montos mínimos de apertura tanto para las cuentas de ahorro como para los certificados a plazo, ya sea en colones o dólares, son menores para las cooperativas y mutuales, en relación con los bancos, tanto estatales como privados. Además, en todas las instituciones los montos exigidos 44 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 son inferiores para las cuentas de ahorro, que además cuentan con una mayor liquidez, sin embargo su rentabilidad es inferior a la de los depósitos a plazo. En Chile la rentabilidad de los depósitos a plazo ha sido en promedio superior a la de las libretas de ahorro, pero como el monto mínimo exigido para abrir una cuenta de este tipo es mucho mayor que el de las libretas de ahorro, es un instrumento menos accesible para los grupos de menores ingresos. En El Salvador, el monto mínimo para abrir cuentas de ahorro también es inferior que el de los depósito a plazo, además, los depósitos de ahorro corriente se pueden retirar sin notificación previa y por medio de un solo retiro. En Perú la mayoría de los bancos no imponen límites al número de operaciones libres por ventanilla para los depósitos de ahorro, en tanto que para los depósitos a plazo la disponibilidad inmediata por retiros anticipados va asociada a algún tipo de penalidad (cuadro 12b). Todos los bancos exigen montos mínimos de apertura, tanto para los depósitos a plazo como para los depósitos de ahorro (con excepción de dos bancos, para estos últimos). En Uruguay en casi todas las instituciones las condiciones exigidas para abrir una cuenta de ahorro en caja de ahorro en moneda nacional son menores que para realizar un depósito a plazo fijo. Las menores exigencias de montos mínimos corresponden al ahorro en cajas de ahorro, cuentas de ahorro para la vivienda y depósitos a plazo fijo en el BROU y cooperativas de ahorro y crédito. En adición a este tipo de beneficios, existen otros que no están directamente relacionados con la rentabilidad efectiva o la seguridad, pero que pueden llegar a ser de gran utilidad para los ahorrantes, como por ejemplo las tarjetas de crédito y/o débito, las facilidades para consulta de saldos, etc. Otros beneficios como por ejemplo la opción de postular a algún tipo de crédito, o los seguros de vida, están asociados a las modalidades de ahorro con fines específicos (vivienda o educación). Por último es importante tomar en cuenta que la rentabilidad efectiva de los distintos instrumentos puede ser mucho menor debido a los costos de mantención de las cuentas de ahorro o depósitos de bajo monto. Esto se debe a que los costos administrativos resultan proporcionalmente más elevados para las cuentas de bajo monto, debido a la fuerte incidencia de los costos fijos. Como se observa en las tablas al comienzo de este capítulo, no son pocas las instituciones financieras que cobran comisiones por cuentas de bajo volumen. 5. Instrumentos de ahorro con fines específicos a) Vivienda La vivienda constituye quizá el activo físico duradero más importante de la mayoría de las familias. Siendo su precio varias veces superior a los ingresos que perciben la mayoría de las unidades familiares, la adquisición de una vivienda generalmente sólo se torna viable mediante la disponibilidad de un crédito a largo plazo. Dada la alta valoración que tiene este activo para las unidades familiares, su adquisición constituye, además, una importante motivación para postergar consumo presente por futuro, con el objeto de incrementar el ahorro familiar. Como lo indica la experiencia de varios países latinoamericanos, la utilización de los subsidios habitacionales directos puede ser un factor catalítico relevante para estimular el esfuerzo propio de las familias. Al tener la opción de realizar un sacrificio en pos de acceder a una vivienda, el aporte que entrega el Estado deja de percibirse como una dádiva, a la vez que se elimina las prácticas paternalistas y asistencialistas de estos sistemas. Por otro lado, al ser canalizado a través del sistema financiero formal, el mayor volumen de recursos generados mediante el ahorro para vivienda no sólo sirve para potenciar del crecimiento del sistema financiero de vivienda y de la actividad de la construcción, sino que al tratarse de una 45 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas captación de recursos a largo plazo, sirve para estimular una mayor integración entre el sistema financiero de vivienda y el sistema financiero global. Unicamente Chile y Uruguay, de los estudios que aquí se revisan, cuentan con el requisito de ahorro previo para acceder al subsidio habitacional. En Bolivia las soluciones planteadas para la vivienda de las personas de bajos ingresos no han estado vinculadas a políticas de ahorro previo, sino al crédito. Los subsidios otorgados alcanzaron a pocas personas y no fueron acompañados de políticas de incentivo para el ahorro. La mayor parte del financiamiento para la vivienda ha provenido del sector financiero privado y ha sido otorgado en condiciones de mercado. Costa Rica, no ha desarrollado una necesidad de ahorro previo para acceder a una vivienda en los estratos bajos, debido a que a comienzos de los noventa se creó un subsidio estatal de vivienda para estos sectores, a través del otorgamiento de un bono gratuito que elimina la necesidad de ahorro previo. El Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo (INVU) cuenta con un programa de ahorro y préstamo para la vivienda, pero su utilización por parte de los sectores de menores ingresos se encuentra muy limitada debido a que los montos requeridos son demasiado elevados, a 10 la falta de liquidez del instrumento y el no pago de intereses sobre el saldo ahorrado . En El Salvador no existen políticas orientadas específicamente a desarrollar instrumentos financieros para estimular del ahorro vinculado con la adquisición de viviendas. La política en este ámbito se ha desarrollado básicamente por el lado del crédito y no por los instrumentos de ahorro. Estas políticas han consistido en líneas especiales para la adquisición de viviendas populares, subsidios y tratamiento especial de ciertos instrumentos de captación de largo plazo, siempre y cuando los recursos captados se destinen a créditos para la adquisición de viviendas. Un ejemplo de esto último son los Certificados de Depósito para Vivienda (CEDVIV), los cuales están exentos de encaje legal, cuando los recursos captados son utilizados para financiar la compra de viviendas. Con el propósito de atender la demanda de créditos para viviendas populares (por un valor máximo de 6,000 dólares), además, de otorgar un programa de subsidio básico, en 1992 se constituyó la Financiera Nacional de Vivienda Popular (FONAVIPO). Sin embargo, los recursos con que contaba la institución para dar subsidios individuales se agotaron rápidamente, dejando 23,000 solicitudes sin atender. Al crearse esta institución se pretendía promover un esquema de ahorro previo como condición para aspirar al subsidio; sin embargo, este proyecto no resultó, puesto que la mayor parte de los beneficiarios fueron familias pertenecientes a comunidades marginales que fueron reubicadas, aportando únicamente el tiempo dedicado a la construcción de sus propias casas. En Perú recién a fines de la década pasada el gobierno puso en marcha un nuevo programa de financiamiento para la adquisición de viviendas, especialmente de interés social, que incorpora un requerimiento mínimo de ahorro por parte de los beneficiarios. Se trata de un fondo, denominado Fondo Mivivienda, que cuenta con un aporte inicial del Estado, administrado por una institución financiera estatal de segundo piso, encargada de celebrar contratos con las entidades financieras privadas de primer piso, interesadas en participar en la canalización de los recursos. El crédito que otorguen las entidades financieras intermedias no podrá exceder del 90% el valor de la vivienda, con un tope equivalente a los 30,000 dólares, y al menos un 10% deberá provenir de un aporte inicial del beneficiario. 10 46 El beneficio de los participantes proviene del hecho de que un vez cumplido su compromiso de ahorro, éste tiene garantizado el préstamos correspondiente a una tasa de interés que es aproximadamente la mitad de la del mercado CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Chile cuenta con un el Sistema General Unificado de Subsidio Habitacional, al que pueden postular las personas naturales que hayan enterado y mantenido con ese fin un monto de ahorro mínimo durante un período preestablecido, siempre que no sean propietarios de una vivienda y cumplan con los demás requisitos exigidos por el Reglamento. Este ahorro previo se puede constituir en distintos instrumentos alternativos en instituciones financieras como bancos, Cajas de Compensación, Administradoras de Fondos de Pensiones, etc.. Las cuentas de ahorro para la vivienda ofrecidas por los bancos son instrumentos unipersonales y no se puede mantener más de una de ellas en todo el sistema financiero. Se documentan a través de un contrato de apertura en que el ahorrante se compromete partiendo con un depósito mínimo inicial, que en el caso del Banco del Estado alcanza a sólo UF 0,5 (US$ 14) a lograr un monto total mínimo de ahorro en un plazo predefinido, como también al mantenimiento de un saldo promedio semestral mínimo durante la vida de la cuenta. Se puede optar entre distintas alternativas para el grado de liquidez, y además del subsidio estatal los ahorrantes pueden opcionalmente contratar, con un banco o compañía especializada, un seguro de vida asociado a su respectiva cuenta, cuya póliza cubrirá, en caso de muerte del titular, el monto máximo del tramo del valor de la vivienda que proyectaba adquirir según el plan de ahorro pactado. Estos incentivos han inducido un notable crecimiento del ahorro para la vivienda en el sistema bancario, acumulándose un monto total de ahorro pactado de UF 60 millones equivalente a alrededor de US$ 1.700 millones a junio de 1999, con un porcentaje de cumplimiento de casi el 11 34% (Cuadro 22). Las tasas de crecimiento promedio real anual del ahorro efectivo acumulado y del ahorro pactado alcanzaron, en términos agregados, a 8,5% y 12,3%, respectivamente, en la década 1989/99. Es un nivel superior a la tasa de expansión promedio de la economía chilena en dicho período, lo que refleja la elasticidad relativa de este tipo de ahorro. Del mismo modo, el crecimiento promedio anual del número de cuentas de ahorro para este fin fue de 13,6% en la década mencionada, con un total de casi 1,6 millones de cuentas vigentes a junio de 1999. Ello refleja claramente el éxito tanto de estos instrumentos para canalizar el ahorro de los sectores de menor ingreso relativo, como de los programas de vivienda subsidiada implementados. En Uruguay existe el mecanismo de ahorro previo como forma de acceder a un préstamo o a un subsidio para la compra de una vivienda nueva o usada. El Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) es el órgano central en la captación del ahorro previo para vivienda, el que es realizado en Unidades Reajustables (UR), a través del denominado Sistema de Ahorro y Préstamo (SAYP). Para las familias de los primeros dos estratos de ingreso el derecho a obtener un préstamo se adquiere en función de la antigüedad de la cuenta y del saldo de ahorro previo. Ambos elementos se toman en cuenta al definir el puntaje. Luego de dos años de la apertura de la cuenta en el SAYP, el ahorrista pasa a la categoría de habilitado, lo que le permite acceder a un crédito para la compra de vivienda nueva o usada. A través de este sistema los ahorristas habilitados obtienen ventajas que se materializan en tasas de interés preferenciales y plazos más largos. La apertura de 12 una cuenta en el SAYP implica el depósito de un fondo mínimo de 5 UR . Cada uno de los depósitos posteriores no puede ser inferior a 2 UR. Los depósitos en el SAYP generan intereses en UR que se capitalizan anualmente. 11 12 El porcentaje de cumplimiento equivale a la relación entre ahorro efectivo acumulado y el ahorro pactado (meta). A junio de 1999 la UR equivalía a US$ 11. 47 (En miles de UF y %) Plazo pactado para enterar el ahorro Más de 18 meses Más de 30 meses Hasta 30 meses Hasta 48 meses Hasta 18 meses Ahorro Monto acumude lado a la ahorro fecha pactado Más de 48 meses Número de cuentas Ahorro Monto de Número acumuahorro de lado a la pactado cuentas fecha Ahorro Monto de acumuahorro lado a la pactado fecha Total Ahorro Monto de Número acumuahorro de lado a la pactado cuentas fecha Número de cuentas Ahorro acumulado a la fecha Monto de ahorro pactado % Número de cuentas % % Bco. de Chile 1 25 309 0 15 104 0 0 1 - - - 2 0.0 40 0.1 414 0.0 Bco Internacional 0 1 4 0 0 3 - - - - - - 0 - 1 0.0 7 0.0 29,350 1,194,914 2,014 6,094 94,525 2,943 8,227 114,043 1,865 3,291 38,638 15,342 75.6 46,962 78.1 1,442,120 91.7 BECH Bco de Cédito e Inv. 8,520 50 270 2,171 25 93 801 34 85 744 23 79 624 132 0.7 527 0.9 4,340 0.3 187 286 1,391 46 66 659 55 70 744 27 31 211 315 1.6 454 0.8 3,005 0.2 Bco de Santiago 28 536 4,726 12 162 1,509 15 140 1,167 11 81 507 65 0.3 919 1.5 7,909 0.5 BBV Bco. BHIF 576 1,258 8,622 203 449 3,900 375 889 7,699 376 1,390 13,597 1,530 7.5 3,986 6.6 33,818 2.2 Bco. del Desarrollo 350 953 11,803 428 925 10,101 759 1,684 14,868 1,378 3,648 43,840 2,914 14.4 7,210 12.0 80,612 5.1 32,679 1,233,940 2,728 7,804 111,602 4,181 11,095 139,266 3,680 8,520 97,417 20,300 100.0 60,099 100.0 1,572,225 100.0 Corpbanca Total 9,712 Fuente: Errázuriz L, Enrique, Fernando Ochoa C. y Eliana Olivares B. (2001), “El ahorro familiar en Chile, en Serie-CEPAL N°115 (LC/L.1629-P), Santiago de Chile, con datos de la Superintendencia de Bancos e Instituciones Financieras. Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas 48 Cuadro 22 CHILE: NÚMERO Y SALDOS DE CUENTAS DE AHORRO PARA LA VIVIENDA (JUNIO DE 1999) CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 La opción del subsidio esta abierta únicamente para el tercer y cuarto estrato de ingresos, previa inscripción en un registro nacional. La situación socioeconómica de los postulantes, así como la antigüedad de los fondos y el lograr ciertos saldos mínimos de ahorro, le brindan al titular de la cuenta un “puntaje” que le permitirá acceder al subsidio, siendo cubierta la diferencia entre éste y el precio de la vivienda con un crédito hipotecario, otorgado por el BHU. Los créditos del BHU son financiados con captación de ahorros y con la recuperación de créditos otorgados anteriormente. Los montos de los préstamos se fijan, generalmente, en UR pero, aunque en los últimos años y para algunas líneas existe la posibilidad de denominarlos en dólares americanos. Las cuotas mensuales de construcción o de amortización e intereses también se reajustan según la evolución de la UR. Como se observa en el cuadro 23, entre 1985 y 1989 el número de cuentas abiertas en el SAYP registró un crecimiento muy importante, el que fue más moderado en los siguientes periodos. En cuanto su distribución (cuadro 24) , la información disponible al mes de noviembre de 1999 de las cuentas del SAYP de ahorristas habilitados, es decir, con cuentas de más de dos años de antigüedad muestra que el 56% de las cuentas tienen un saldo menor a 20 UR. A medida que se consideran niveles de saldos mayores la cantidad de cuentas va descendiendo conforme a lo esperado. Como puede observarse, las cuentas con saldos menores a 100 UR constituyen un porcentaje muy elevado del número total de cuentas (84%). Esta información puede considerarse 13 como un indicador de la importancia de los pequeños ahorristas en el SAYP. Un resultado totalmente diferente al anterior se obtiene cuando se analizan los saldos acumulados en las cuentas. Las cuentas con saldos inferiores a 100 UR acumulan solamente el 29% del total. Se aprecia, asimismo, que el volumen de ahorro generado por los pequeños ahorristas es un porcentaje menor. De otro lado, los resultados muestran que el ahorro previo realizado por los postulantes fue mucho mayor al mínimo exigido, lo que es un indicador de la importancia que le otorgan estas familias a la posibilidad de lograr una solución al problema habitacional (Lorenzo F. (2001). Por otra parte, en el ámbito privado existen círculos de ahorro o consorcios que realizan un ahorro previo con el objetivo de acceder a un determinado capital. Si bien dicho capital puede tener diversos fines, es cada vez más frecuente su utilización para la compra de vivienda. Actualmente se ha extendido el uso de esta modalidad de ahorro a la órbita pública. Una de las principales empresas administradoras de esta modalidad de ahorro, ha captado en casi 20 años más de 16.000 ahorristas. El ahorro previo generado por los integrantes del consorcio no recibe interés, y la obtención de cierto capital se obtiene mediante sorteo (Lorenzo F. 2001). Cuadro 23 URUGUAY: CANTIDAD DE CUENTAS Y SALDOS A FINALES DE AÑO DEL SAYP (Porcentaje) Años Cantidad de Variación (%) Saldo Miles Variación (%) Saldo Miles Variación (%) Cuentas de UR deU$S 1985 46.761 -.- 4.191 -.- 21.759 -.- 1986 69.740 49,14 5.372 28,18 32.978 51,56 1987 92.676 32,89 7.811 45,41 51.667 56,67 1988 112.639 21,54 9.977 27,73 69.133 33,81 1989 126.701 12,48 11.955 19,82 87.135 26,04 1985-1989 170,95 185,25 300,46 (continúa) 13 Dados los requisitos de ahorro previo exigidos por el MVOTMA podría suponerse que la mayoría de las cuentas de estas familias se encuentra en estos tramos. 49 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Cuadro 23 (continuación) Años Cantidad de Variación (%) Saldo Miles Variación (%) Saldo Miles Variación (%) Cuentas de UR deU$S 1990 134.009 5,77 12.638 5,71 87.348 0,24 1991 129.376 -3,46 12.213 -3,36 114.333 30,89 1992 124.141 -4,05 11.285 -7,60 118.424 3,58 1993 135.435 9,10 11.877 5,25 159.374 34,58 1994 152.920 12,91 12.345 3,94 184.317 15,65 1990-1994 14,11 -2,31 111,01 1995 155.859 1,92 11.518 -6,70 183.669 -0,35 1996 155.239 -0,40 10.405 -9,67 170.664 -7,08 1997 162.356 4,58 10.493 0,85 174.497 2,25 1998 169.560 4,44 10.552 0,56 179.279 2,74 1995-1998 8,79 -8,39 -2,39 Fuente: F. Lorenzo, R. Osimani (2001), “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Uruguay”, Serie-CEPAL N°110, con datos del BHU. Cuadro 24 URUGUAY: NÚMERO DE CUENTAS DE AHORRISTAS HABILITADOS DEL SAYP (según saldos a noviembre de 1999) Saldo en UR entre: Cantidad de cuentas Nº % Suma de saldos Nº % 1 y 10 35.870 32,59 248.647 3,53 11 y 20 25.828 23,46 365.220 5,19 21 y 30 9.742 8,85 238.083 3,38 31 y 40 5.629 5,11 194.731 2,77 41 y 50 3.947 3,59 176.557 2,51 51 y 60 3.083 2,80 168.911 2,40 61 y 100 8.281 7,52 641.825 9,12 Subtotal 1 92.380 83.93 2.033.974 28.91 101 y 150 5.536 5,03 678.851 9,65 151 y 200 3.280 2,98 567.200 8,06 201 y 250 2.337 2,12 520.050 7,39 251 y 300 1.485 1,35 407.725 5,79 301 y 500 3.105 2,82 1.194.206 16,97 501 y 600 655 0,60 359.128 5,10 1.296 1,18 1.274.705 18,12 17.694 16.07 5.001.864 71.09 110.074 100,00 7.035.839 100,00 Más de 600 Subtotal 2 TOTAL Fuente: F. Lorenzo, R. Osimani (2001), “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Uruguay”, Serie-CEPAL N°110, con datos del BHU. 50 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo b) N° 128 Educación superior A pesar de la enorme importancia que se asigna a la educación en términos de su contribución a la formación capital humano y, por ende, como vehículo para la superación de la pobreza, son pocos los países que cuentan con instrumentos financieros específicos de ahorro para este fin. De los países analizados en este estudio, Bolivia, Perú y Uruguay no cuentan con facilidades para el financiamiento de la educación superior. En Costa Rica las cooperativas de ahorro ofrecen una modalidad de ahorro para estudios, en tanto que en El Salvador las políticas financieras en este ámbito se circunscriben a operaciones de crédito especiales (plazos mayores, períodos de gracia y tasas de interés preferenciales) para estudiantes de bajos ingresos, que se canalizan a través del sistema bancario. En Chile existe la Libreta de ahorro para la educación superior que es un instrumento de ahorro sistemático, de mediano y largo plazo, destinado a satisfacer la necesidad específica de las familias de ingresos medios y bajos de reunir fondos para financiar los estudios de sus hijos en una universidad, instituto profesional, centro de formación técnica u otro establecimiento educacional. Estas cuentas de ahorro son unipersonales y solo pueden ser abiertas por personas naturales, a nombre propio o de un menor de edad de nacionalidad chilena. Ninguna persona puede tener más de una de estas cuentas en todo el sistema; sin embargo, su tenencia no impide mantener cuentas de ahorro de otro tipo. El titular o apoderado de la cuenta establece un contrato con el banco, modificable cada dos años, en el que se define su modalidad con giros diferidos o incondicional y el compromiso en términos de la meta final de ahorro, monto mínimo de ahorro anual y la frecuencia con que éste se enterará.14 Existen varias instituciones bancarias que ofrecen esta opción de ahorro específico, bajo condiciones financieras diversas. En particular, la cuenta de giros diferidos ofrecida por el Banco del Estado para este propósito tiene una meta mínima de ahorro de UF 50 en torno a US$ 1.400, sin límite superior; no obstante, en caso que se opte por un seguro de vida, la meta máxima es de 999 unidades de fomento alrededor de US$ 28.500. Por otra parte, el plazo mínimo del contrato es de dos años y el máximo de 18 años. Entre los beneficios potenciales para incentivar este tipo de ahorro, existe un eventual subsidio actualmente en proceso de evaluación por el Ministerio de Hacienda enfocado hacia los sectores de menor ingreso relativo, lo cual sería una función de la antigüedad y cumplimiento de la meta (sistematicidad) de ahorro. Adicionalmente, los ahorrantes cuyas cuentas superan los dos años antigüedad, tienen una preferencia de acceso al crédito universitario (ex fiscal) en las instituciones que lo concedan, respecto a otros postulantes en igualdad de condiciones. Alternativamente, podrán como se indicó optar a un crédito bancario. Al contratar el seguro de vida asociado a este ahorro, los ahorrantes o apoderados tienen la certeza o eliminan la incertidumbre de que, frente al evento de su muerte, los beneficiarios podrán lograr la meta de ahorro establecida en el contrato. Con relación a la evolución experimentada por este tipo de ahorro, se ha comprobado que, a partir de la introducción de este instrumento en el mercado en el último trimestre de 1998, este flujo ha 14 El contrato contempla, también, la facultad de efectuar sustitución del titular de la cuenta a favor de una hermana o hermano de éste. 51 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas alcanzado un dinamismo notable. Ello particularmente en el Banco del Estado, que ofrece mayor seguridad y menores costos de transacción en comparación a sus competidores privados. En efecto, el total de ahorro para la educación superior pactado en esta institución era de $ 1.750 millones aproximadamente US$ 3,3 millones a junio de 1999, con un total de cuentas acumuladas de 22,5 miles. c) Otras opciones Existen otras opciones adicionales para fomentar el ahorro de las personas de menores ingresos. Así por ejemplo, en Costa Rica las cooperativas cuentan con modalidades tales como: ahorro navideño, ahorro futuro, ahorro vacacional, ahorro capitalizable de largo plazo, etc. En Chile existe la Cuenta de ahorro condicional del Banco del Estado de Chile, cuya característica principal es que, para girar los fondos depositados en ellas, se debe cumplir una condición (v.g., una cierta edad, obtener un título profesional, ingresar a la universidad, etc.) impuesta por la persona que adquiere este instrumento en beneficio de otra. También existen otros instrumentos de ahorro específicos para ciertos grupos objetivo de población, particularmente jóvenes y niños, con el objetivo de promover el hábito de ahorro en ellos. Este es el caso de la Cuenta de Ahorro Joven del Banco del Estado de Chile, que intenta otorgar acceso a los servicios bancarios “bancarizar” a los jóvenes entre 12 y 24 años. Esta cuenta es a plazo, unipersonal, y con giros diferidos similar a la tradicional—15Tiene asociada una libreta y una tarjeta magnética. No se cobran comisiones de administración ni por uso de la tarjeta o por exceso de giros, hasta que el titular cumpla los 25 años. El mercado de esta cuenta ha sido notablemente dinámico, ya que en pocos meses de operación se acumuló un ahorro total de casi $ 1.100 millones aproximadamente US$ 2 millones a junio de 1999, con un total de 48 mil cuentas vigentes. 15 52 Tiene similares características a la cuenta de ahorro tradicional con giros diferidos; es decir, paga la misma tasa de interés anual, los depósitos se reajustan trimestralmente de acuerdo a la variación de la UF, y los intereses se pagan sobre el capital reajustado, de acuerdo al mes de apertura de la cuenta. CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 IV. Conclusiones y recomendaciones En los seis estudios de casos analizados se encontró que, con excepción del caso chileno, no existen políticas explícitas de fomento del ahorro para los sectores de menores ingresos16. Algunos gobiernos, con el objeto de prevenir distorsiones en el funcionamiento del sistema financiero, privilegian la adopción de medidas de política horizontales, neutrales para la composición del ahorro financiero y para el destino del crédito (Sorto, 1999). Tampoco existen instrumentos expresamente orientados a captar ahorros de los estratos de menores ingresos. Más aún, existe poca información respecto de los instrumentos de ahorro en general, y de sus características principales, lo que se torna más problemático para las personas de menores ingresos ya que normalmente tienen poco o ningún contacto con el sector financiero. Adicionalmente en términos geográficos se observa una fuerte concentración de bancos y financieras, e incluso de entidades no formales en las ciudades y/o departamentos más importantes17, además de una fuerte concentración en términos de estructura física, es decir, pocas sucursales bancarias.18 16 Chile cuenta con una larga tradición en materia de ahorro popular. Ya en 1842 se estableció la primera Caja de Ahorro del país, impulsada por la Sociedad Nacional de Agricultura, que estipulaba como objetivo el que las personas pobres, artesanos y demás clases de trabajadores depositaran cantidades bajas, ganando un interés de 6% al año. (Errazuriz, 2001). 17 A modo de ejemplo, en El Salvador, más de la mitad del total de agencias y sucursales de los bancos e instituciones financieras están concentradas en San Salvador, y las localizadas en el interior del país están ubicadas principalmente en las cabeceras departamentales (Sorto, 1999) 18 El BancoEstado de Chile constituye una excepción también en este aspecto. Desde diciembre 2002 cuenta con 307 sucursales y 1810 servicios automatizados repartidos a lo largo de todo el territorio nacional. 53 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas En la mayoría de los países analizados no existen instrumentos diseñados para el ahorro con fines específicos. Sólo en Chile y Uruguay el ahorro previo es un requisito para acceder a Viviendas de Interés Social,19 y sólo Chile cuenta con un instrumento de ahorro con fines educacionales.20 En cuanto a la rentabilidad de estos instrumentos, la falta de esquemas de reajustabilidad ha llevado a que con frecuencia las tasas de interés real hayan sido negativas. Así por ejemplo, en Uruguay la tasa de interés real sobre depósitos en cajas de ahorro fue negativa hasta 1999, y hasta 1997 para los depósitos a plazo fijo, ambos en moneda nacional. En El Salvador los depósitos no están indexados, y las tasas reales de interés fueron positivas recién a partir de 1994 para los depósitos a plazo, y a partir de 1997 para los depósitos de ahorro corriente. Por su parte, en Costa Rica la tasa de interés sobre cuentas de ahorro es entre un 6% y un 8%, con tasas de inflación promedio de 10%. Muchas instituciones financieras, en especial bancos, exigen montos mínimos de apertura, que resultan elevados en comparación con la capacidad de ahorro de las personas de menor ingreso, otorgan tasas de interés diferenciadas según el monto y/o no otorgan ningún interés sobre depósitos de bajo monto. En adición a lo anterior son escasos los seguros explícitos de depósitos y las exenciones tributarias para ahorros de bajo monto.21 Por parte de las instituciones captadoras de fondos, los costos administrativos resultan proporcionalmente más elevados para las cuentas de bajo volumen, debido a la fuerte incidencia de los costos fijos y la imposibilidad de acceder a las economías de escala que se producen conforme aumenta el volumen de las cuentas.22 Por esa razón muchas instituciones financieras establecen penalidades por el retiro de fondos, lo que perjudica la liquidez de los depósitos de ahorro. Todo lo anterior ha desincentivado a los pequeños ahorrantes, lo que se ha traducido en algunos casos en una fuerte concentración de ahorros de bajo monto en bancos estatales, que ofrecen mayor seguridad y cobertura, y en otros en la organización de sistemas de ahorro informales como los “cuchubales” en El Salvador y los “pasanako” en Bolivia. Como conclusión, en la mayoría de los casos se observa poco estímulo para ahorros de bajo monto, los que en general muestran una baja rentabilidad efectiva. El que no obstante lo anterior las familias exhiban una preferencia por este tipo de instrumentos, lo que queda demostrado con el incremento de los saldos de ahorro, obedecería a una opción por el servicio de liquidez o de facilitación de pagos que ofrecen los sistemas financieros, o bien a la carencia de opciones para ahorrar en otro tipo de instrumentos financieros, más que a considerar estos ahorros como un depósito de valor. Considerando la importancia que tiene el ahorro para elevar el nivel de vida de los hogares de menores ingresos, así como para disminuir la dependencia de las economías de la región del ahorro externo, con miras a elevar la tasa de inversión interna y por ende la de crecimiento, se requiere adoptar medidas de política conducentes a estimular los ahorros de bajo monto. Partiendo de la base de contar con un entorno macroeconómico favorable en cuanto a estabilidad y crecimiento sostenido, y de un mercado de capitales lo suficientemente desarrollado, estas medidas deben abarcar diversos aspectos: el institucional, los que dicen relación con los incentivos, el educacional y la reducción de obstáculos e imperfecciones. 19 En Perú el gobierno puso en marcha un nuevo programa de financiamiento para la adquisición de viviendas (en especial VIS), que incorpora un requerimiento mínimo de ahorro. (González, 1999) 20 En Chile el BancoEstado creó una cuenta de ahorro con fines educacionales en 1999, y el año 2002 el gobierno anunció un subsidio del 100% sobre intereses percibidos en cuentas de ahorro para la educación superior. 21 En Chile existe una garantía explícita para ahorros de hasta US$ 3000, cifra que en Paraguay llega a US$ 5400 (Errazuriz, 2002 y Sorto, 1999) 22 Así por ejemplo, en El Salvador el costo de administración de cada cuenta de ahorro es de US$ 25, por lo que las cuentas con un saldo inferior a US$ 250 no resultan rentables para los bancos (Sorto, 1999). 54 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo A. N° 128 Aspectos institucionales. En el plano institucional es importante desarrollar instrumentos alternativos de ahorro popular, tanto con fines generales como específicos, con reglas del juego transparentes y estables y que entreguen señales e incentivos claros y simples. Al desarrollar estos instrumentos debe tomarse en consideración a los sectores informales y trabajadores por cuenta propia, que no cuentan con ingresos regulares y estables en el tiempo. Junto con lo anterior se requiere contar normas de regulación y supervisión que den seguridad y confianza a las personas respecto del destino de sus ahorro, y con organismos autónomos de regulación y supervisión financiera, con el objeto de mantener y afiatar la confianza del público. Sin embargo las instituciones financieras no bancarias (como cooperativas de ahorro y crédito y mutuales de ahorro), por su propia naturaleza no pueden regirse por las mismas leyes y marco normativo de los bancos y grandes instituciones financieras, en especial cuando se encuentran ubicadas en áreas rurales. Por esa razón es importante desarrollar un marco regulatorio ad hoc para este tipo de instituciones, con criterios de sólidos, con el objeto de incrementar la confianza del público y evitar nuevas crisis financieras. Adicionalmente se podría crear un fondo de garantía para los depósitos de menor cuantía en las entidades no estatales. Este fondo podría formarse con un porcentaje sobre cada depósito, previa calificación de riesgo de la entidad en que se encuentran estos fondos, y podría funcionar de manera similar a los seguros, incorporando sus costos al precio de los servicios. El evidente interés que tienen las personas de menores ingresos para sacrificar su consumo presente para mejorar sus condiciones de vida ha quedado demostrado en aquellos países donde existen esquemas de ahorro con algún fin específico. Esto es particularmente cierto en el caso de la vivienda, por ser este el activo físico más importante para la mayoría de las familias. Como en general el precio de una vivienda es varias veces superior a los ingresos familiares, la adquisición de este activo constituye una importante motivación para el ahorro. En este plano es importante desarrollar instituciones para estimular el esfuerzo propio de las familias a través del desarrollo de mecanismos de ahorro previo, que se complementen con esquemas de subsidios habitacionales directos y/o de acceso a crédito hipotecario a largo plazo para vivienda.23 En este esquema también se encuentra el ahorro con fines educacionales, que rige en Chile desde 1999, y que a pesar del corto tiempo que lleva funcionando, ha logrado captar una importante cantidad de recursos financieros (véase Errazuriz 2001). Estos instrumentos serán más exitosos en la medida que se complementen con estímulos adicionales, como por ejemplo, seguros de vida. Otra alternativa para fomentar del ahorro popular, son los instrumentos de ahorro para desempleo. Este ahorro se formaría depositando un cierto porcentaje del salario en una cuenta de ahorro individual por cesantía, la que constituiría un ahorro previo a ser utilizado si la persona pierde o deja voluntariamente su empleo. Este fondo podría ser administrado por un ente único con el objeto de obtener economías de escala y de esta forma reducir los costos administrativos. El Estado tendría que otorgar un subsidio para aquellos trabajadores con salarios por debajo de cierto mínimo.24 La ventaja de este instrumento es que resulta simple de usar, tiene un fin que es claro y disminuye el esfuerzo de liberación respecto de las alternativas de ahorro. 23 24 Así por ejemplo, en Chile el ahorro previo, que es un requisito para acceder al subsidio habitacional, ha actuado como un estímulo importante para la formación de ahorros, de hecho se estima que los ahorros para la vivienda dan cuenta de entre un 15% y un 17% del total de depósitos del mercado de ahorros. A partir de octubre 2002 en Chile comenzó a regir un esquema de seguro de desempleo que será obligatorio para las personas que recién ingresan al mercado del trabajo. En este nuevo esquema, los trabajadores recibirán un porcentaje de su salario que es decreciente en el tiempo durante los primeros cuatro meses que queden sin trabajo. 55 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Dado el exceso de demanda por prestaciones de salud que existen en los hospitales públicos en los países de la región, otra alternativa es crear instrumentos de ahorro para la salud familiar. La idea es desarrollar un sistema híbrido de ahorro-seguro para cubrir principalmente riesgos de accidentes y enfermedades catastróficas, dado que en general las prestaciones de salud de estas enfermedades son insuficientes. Adicionalmente, y considerando el envejecimiento natural de la población en la región, y el hecho que un elevado porcentaje de trabajadores pertenece al sector informal, se hace imperativo crear instrumentos de ahorro para la vejez, que complementen la cotización obligatoria vigente y permitan que los futuros ancianos acumulen recursos propios para financiar un nivel de bienestar mínimo en la tercera edad. B. Incentivos. Esta claro que el primer incentivo para el ahorro es asegurar instrumentos que cuenten con una rentabilidad real positiva. Por esa razón las economías que tengan una tasa de inflación positiva deben aplicar algún esquema de indización de fondos con el objeto de proteger a los ahorristas de este riesgo, o recurrir a tasas de interés nominales variables que permitan cubrir el alza en los precios. A su vez, la rentabilidad de estos ahorro aumentaría si se aplican exenciones o reducciones marginales de los impuestos a los intereses generados por ahorros de bajo monto. Esto evitaría la doble tributación (se parte de la base que existen impuestos al ingreso de las personas) sin que signifique una reducción importante en los ingresos fiscales, dado que en general la recaudación tributaria por este concepto es baja. Como se señaló en el punto anterior, ligar los requisitos de ahorro previo a algún sistema de subsidio habitacional y/o al acceso a modalidades de crédito hipotecario, constituye un importante estímulo para el ahorro de personas de bajos ingresos, en especial porque entrega un objetivo claro y un “premio” que es tangible y cercano en el tiempo. En adición a lo anterior se pueden aplicar subsidios, ya sea directamente al ahorro o a los costos administrativos en que incurren las entidades financieras. Los subsidios directos tendrían que ser progresivos y aplicarse en forma decreciente con un límite al monto ahorrado. Es decir, se podría subsidiar el 100% para el primer monto ahorrado (hasta un máximo preestablecido), y posteriormente subsidiar un cierto porcentaje del ahorro que se va acumulando mes a mes, hasta cierto tope. Este subsidio se perdería en caso de retiro de los fondos antes de un plazo determinado, como por ejemplo 5 años. Otra opción es la de subsidiar en un 100% los intereses percibidos por 25 los ahorros hasta cierto monto, por un período de tiempo determinado . Este tipo de incentivos puede constituir un estímulo muy importante para los sectores informales y trabajadores por cuenta propia, dada la irregularidad de sus ingresos. Los subsidios estatales a los costos administrativos podrían otorgarse directamente a las instituciones financieras con el objeto de cubrir total o parcialmente los costos operacionales de 26 cuentas de bajo monto , también se podría aplicar una disminución diferenciada de los encajes en las cuentas de ahorro. Otra opción puede ser la de fomentar el desarrollo de subsidios cruzados dentro de las mismas instituciones bancarias, es decir que los mayores costos de las cuentas pequeñas se dispersen hacia las de mayor volumen. Con cualquiera de estas opciones, las entidades financieras se sentirían incentivadas a desarrollar instrumentos de ahorro popular. Es importante tomar en consideración que si bien los subsidios estatales pueden efectivamente tender a elevar el ahorro de las personas de menores ingresos, tiene costos en 25 26 En mayo de 2002 el gobierno de Chile anunció la aplicación de un subsidio de este tipo. Esta alternativa puede tener limitaciones en términos del deterioro en la calidad de la cartera, mayores exigencias de provisiones y menores utilidades. 56 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 términos de una eventual disminución del ahorro público. En ese caso, si lo que se pretende es aumentar el ahorro total, el efecto neto de este tipo de medidas puede ser nulo, e incluso negativo. Por lo tanto, la aplicación de estas medidas requiere de estimaciones acuciosas con el objeto de tratar de determinar cuál será el efecto neto resultante. En aquellas zonas rurales donde se produce un exceso de liquidez como consecuencia de la estacionalidad de los ingresos (como por ejemplo, en algunas microempresas en Bolivia) se requiere crear instrumentos de ahorro financiero para incentivar a este sector de la población a canalizar este ahorro potencial a través del sistema financiero formal, el que a su vez requiere ampliar su cobertura para acercarse a este grupo poblacional. El éxito de estas políticas será mayor en la medida que se relacione el ahorro con la posibilidad de acceder a créditos y otros servicios financieros, dados los requerimientos de capital adicional que con frecuencia tienen estas empresas con el objeto de incrementar su nivel de actividad. Esta consideración es de suma importancia si se toma en cuenta que con frecuencia las microempresas en el área rural cuentan con rentabilidades atractivas y por lo tanto los ingresos medios que generan son, en algunas localidades, mayores a los generados por estas en las áreas urbanas.27 Si bien con frecuencia las personas perciben la existencia de seguros implícitos, un incentivo adicional importante para incrementar el ahorro popular es la creación de seguros explícitos para depósitos de hasta cierto monto, en especial tomando en cuenta la alta valoración que tienen las familias de menores ingresos por la seguridad de sus fondos. La creación de fondos de garantía para los depósitos de menor cuantía de entidades no estatales constituye otra alternativa para reducir el sesgo que actualmente existe hacia los bancos estatales. Finalmente, las experiencias analizadas demuestran que aún con tasas de rentabilidad negativas, las tasas de ahorro con frecuencia han sido crecientes en el tiempo. Lo anterior señala la importancia de otorgar beneficios adicionales como por ejemplo seguros de vida, tarjetas bancarias (de débito o crédito), posibilidad de realizar transferencias y pagos de cuenta, retiros rápidos de fondos en caso de necesidad, consultas de saldo por ventanilla, entre otros. C. Aspectos educacionales La decisión de ahorro personal o familiar no es función exclusiva de variables económicas, también depende de factores culturales. El desarrollo de una “cultura del ahorro” en el sentido que los agentes comprendan la importancia de sacrificar consumo presente en aras de un mayor bienestar personal y nacional en el futuro, ha demostrado ser un elemento fundamental para el ahorro, en particular en economías más desarrolladas como España y Francia. Esto requiere de la promoción de campañas educativas que en forma sistemática fomenten y refuercen hábitos de austeridad y ahorro a todo nivel, impulsadas tanto por parte del Estado como del sector financiero. Estas campañas deben diseñarse en forma focalizada distinguiendo la población objetivo tanto por su situación socioeconómica como por su edad. A este respecto es importante recordar que estas acciones tienen efectos recién en el mediano y largo plazo, por lo que es conveniente iniciarlas cuanto antes. Dado el desconocimiento que existe, en particular entre las familias de menores ingresos, con respecto a las opciones con que cuentan para canalizar su ahorro, lo anterior debe complementarse con información simple y detallada respecto de los instrumentos de ahorro existentes y sus principales características. 27 Bolivia ha planteado una serie de iniciativas para captar el ahorro popular de las zonas rurales, como por ejemplo la modalidad de Agente Financiero Local (Requena, 2002). 57 Promoviendo el ahorro de los grupos de menores ingresos: experiencias latinoamericanas Estas campañas educativas constituyen un desafío mayor, considerando el fuerte “consumismo” que prevalece en la actualidad en la mayoría de las economías de la región, y que es permanentemente reforzado por la agresiva publicidad a través de los medios de comunicación masiva, y por la mayor disponibilidad de créditos de consumo ofrecidos tanto por las instituciones financieras como por casas comerciales. D. Reducción de obstáculos e imperfecciones. Uno de los obstáculos más importantes que enfrentan los pequeños ahorrantes, en especial en las áreas rurales es la falta de instituciones financieras. Como lo demuestran las experiencias europeas es importante acercar las instituciones a los potenciales ahorrantes, incrementando la cobertura geográfica de las instituciones de ahorro. En adición a lo anterior, las instituciones financieras deben ajustar los límites mínimos de cuentas y depósitos de ahorro a la realidad de los grupos de menores ingresos, así como aumentar el número máximo de giros permitidos, dada la alta preferencia por liquidez que existe en esos sectores. No se debe olvidar que detrás de todas estas recomendaciones, hay aspectos importantes a tener en cuenta para lograr mayores niveles de ahorro, particularmente en los hogares de bajos ingresos, como: políticas para incrementar los niveles de ingreso de la población más pobre; una mejor distribución del ingreso, y una población más y cualitativamente más educada. Finalmente es importante destacar que las soluciones específicas son diferentes y deben ajustarse a las particularidades de cada país, las cuales difieren, tanto por las condiciones iniciales de los sistemas financieros, como por el contexto político, económico, social, demográfico, cultural, laboral e institucional en que deberán operar. De ahí que no exista un modelo único a imitar, y cada país debe reestructurar sus políticas de promoción del ahorro y de la inversión, conforme a sus propios objetivos y realidades. 58 CEPAL - SERIE Financiamiento del desarrollo N° 128 Bibliografía Errázuriz L, Enrique, Fernando Ochoa C. y Eliana Olivares B. (2001), “El ahorro familiar en Chile, en Serie-CEPAL N°115 (LC/L.1629-P), Santiago de Chile. Gonzales A., Gerardo (2002), “El crédito hipotecario y el acceso a la vivienda para los hogares de menores ingresos en América Latina”, Serie-CEPAL N°122, (LC/L.1779-P), Santiago, Chile. (1999), “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso del Perú”, Serie-CEPAL N°85 (LC/L.1245-P), Santiago de Chile. Lorenzo, Fernando y Rosa Osimani (2001), “Alternativas de política para fortalecer el ahorro de los hogares de menores ingresos: el caso de Uruguay”, Serie-CEPAL N°110, (LC/L.1547-P), Santiago de Chile. 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