Sección o Parte de un Documento
1995
es
382.3 B584L(58739)
Corden, W. Max
Coediciones
NAFTA
AMERICA LATINA
LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO
NEGOCIACIONES COMERCIALES
TRATADOS
ZONAS DE LIBRE COMERCIO
FREE TRADE AREAS
LATIN AMERICA
TRADE LIBERALIZATION
TRADE NEGOTIATIONS
TREATIES
NAFTA
Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina
Incluye Bibliografía
En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40
Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental
http://hdl.handle.net/11362/1510
2014-01-02T14:51:16Z
2014-01-02T14:51:16Z
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Previous issue date: 1995
POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES
TRADE NEGOTIATIONS
COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN
INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION
Texto
ASUNTOS DE
GÉNERO
ISSN 1564-4170
Capacitación laboral para la
autonomía económica de mujeres
en situación de pobreza
El caso de Chile
Carolina Muñoz Rojas
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Capacitación laboral para la
autonomía económica de mujeres
en situación de pobreza
El caso de Chile
Carolina Muñoz Rojas
149
Este documento fue preparado por Carolina Muñoz Rojas, Consultora de la División de Asuntos de Género de la
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), bajo la supervisión de Antonin Menegaux, de
la misma División, en el marco del programa de cooperación conjunto de la CEPAL y el Gobierno de Noruega
sobre educación y capacitación técnico-profesional para una mayor igualdad en América Latina y el Caribe
(Vocational Education and Training for Greater Equality in Latin America and the Caribbean). Se agradecen
los comentarios de Guillermina Mahía, de la División de Asuntos de Género, y Beatriz Morales, de la División
de Desarrollo Social.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad de la autora y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
ISSN 1564-4170
LC/TS.2017/118
Distribución: Limitada
Copyright © Naciones Unidas, noviembre de 2017. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.17-01074
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
3
Índice
Resumen ..................................................................................................................................................... 7
Introducción .............................................................................................................................................. 9
I. Capacitación para la autonomía económica de las mujeres ..................................................... 13
A. La capacitación laboral como formación ............................................................................... 13
B. Capacitación laboral en planes y agendas de género ............................................................. 16
1. Planes de igualdad de género ......................................................................................... 16
2. Agendas de género ......................................................................................................... 18
C. Limitaciones a la autonomía económica y capacitación laboral ............................................ 22
1. Desigualdades de género en el ámbito laboral ............................................................... 22
2. Vinculación de las brechas laborales con la situación de pobreza ................................. 28
3. Barreras de género en la capacitación laboral ................................................................ 33
II. Programas de capacitación laboral para mujeres en situación de pobreza en Chile ............. 37
A. Caracterización de la oferta pública para la autonomía económica
de las mujeres en Chile .......................................................................................................... 37
III. Análisis de programas de capacitación para mujeres en situación
de pobreza en Chile ...................................................................................................................... 45
A. Matriz de análisis ................................................................................................................... 46
1. Fase de formulación y diseño ......................................................................................... 47
3. Fase de evaluación ......................................................................................................... 58
B. Análisis de la capacitación laboral con enfoque de género .................................................... 64
C. Fortalezas y debilidades: algunas lecciones a partir de los programas
de capacitación analizados ..................................................................................................... 67
IV. Conclusiones y recomendaciones finales .................................................................................... 71
A. Conclusiones finales .............................................................................................................. 71
B. Recomendaciones para programas de capacitación laboral para mujeres .............................. 72
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
4
Bibliografía .............................................................................................................................................. 75
Anexo ....................................................................................................................................................... 79
Serie Asuntos de Género: números publicados .................................................................................... 94
Cuadros
Cuadro 1 Chile: capacitación laboral en el Plan de Igualdad de Oportunidades, 1994-1999 ................ 17
Cuadro 2 Chile: capacitación laboral en el Plan de Igualdad de Oportunidades, 2000-2010 ................ 17
Cuadro 3 Capacitación laboral en la Agenda Regional de Género ....................................................... 19
Cuadro 4 Chile: capacitación laboral en la Agenda sectorial de género, 2006-2010 ............................ 20
Cuadro 5 Chile: diferencias de participación laboral, de tasa de ocupación, desocupación
y capacitación entre mujeres de los deciles I y X .................................................................. 31
Cuadro 6 Barreras y recomendaciones para la capacitación laboral para las mujeres .......................... 36
Cuadro 7 Chile: oferta pública de programas para la autonomía económica
de las mujeres, 1991-2016 ..................................................................................................... 38
Cuadro 8 Criterios de selección para el análisis de los programas de capacitación .............................. 41
Cuadro 9 Instituciones seleccionadas .................................................................................................... 42
Cuadro 10 Programas seleccionados ....................................................................................................... 43
Cuadro 11 Matriz de análisis de programas de capacitación .................................................................. 46
Cuadro 12 Objetivos de los programas analizados ................................................................................. 47
Cuadro 13 Criterios de focalización de los programas analizados .......................................................... 48
Cuadro 14 Tipos de componentes por programa .................................................................................... 50
Cuadro 15 Actores ejecutores de los programas seleccionados .............................................................. 51
Cuadro 16 Cobertura efectiva por programa, 2015-2016 ........................................................................ 52
Cuadro 17 Chile: cobertura de los programas por región, 2016 ............................................................. 53
Cuadro 18 Categoría ocupacional de los usuarios del Programa Más Capaz, 2015 ................................ 54
Cuadro 19 Efectos esperados por programa ............................................................................................ 59
Cuadro 20 Resultados en participantes con desenlace laboral dependiente
del Programa Mujeres Jefas de Hogar, 2016 ......................................................................... 60
Cuadro 21 Variación de ingresos individuales según sexo, Programa Yo Emprendo, 2014 .................. 61
Cuadro 22 Brecha de ingresos entre mujeres y hombres, Programa Yo Emprendo, 2014 ...................... 61
Cuadro 23 Preguntas clave para el análisis de programas de capacitación
con perspectiva de género ..................................................................................................... 65
Cuadro A.1 Criterios de inclusión y exclusión del Programa Más Capaz ................................................ 81
Cuadro A.2 Evaluaciones Programa Más Capaz, 2014-2015 ................................................................... 83
Cuadro A.3 Evaluaciones Yo Emprendo, 2011-2014 ............................................................................... 87
Cuadro A.4 Evaluaciones Programa Desarrollo de Competencias Laborales, 2015-2016 ....................... 89
Cuadro A.5 Evaluaciones Programa de Formación y Capacitación
para Mujeres Campesinas, 2010-2016 .................................................................................. 91
Cuadro A.6 Evaluaciones Programa Mujeres Jefas de Hogar, 2010, 2014, 2016 ..................................... 93
Gráficos
Gráfico 1 Chile: evolución de la tasa de participación en la fuerza laboral
y brecha por sexo, 2010-2016 ............................................................................................... 23
Gráfico 2 Chile: evolución brechas laborales, 2010-2016 ..................................................................... 25
Gráfico 3 Chile: participación laboral por decil de ingreso autónomo per cápita
del hogar según sexo y brecha, 2015 ..................................................................................... 29
Gráfico 4 Chile: ingreso promedio mensual de la ocupación principal por decil de ingreso
autónomo per cápita del hogar según sexo y brecha de ingresos, 2015 ................................ 30
Gráfico 5 Chile: distribución de la oferta pública para la autonomía económica
de las mujeres según tipo de iniciativa, 1991-2016 ............................................................... 39
Gráfico 6 Chile: oferta pública de iniciativas para la autonomía económica
de las mujeres según institución, 1991-2016 ......................................................................... 39
Gráfico 7 Chile: distribución de la oferta pública de iniciativas para la autonomía económica
de las mujeres según tipo de orientación laboral, 1991-2016 ................................................ 40
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5
Gráfico 8 Chile: criterios de focalización en oferta pública para la autonomía económica
de las mujeres, 1991-2016 ..................................................................................................... 41
Gráfico 9 Chile: distribución cobertura mujeres según programa, 2015-2016 ...................................... 53
Recuadros
Recuadro 1 Programa Mujer Minera del Servicio Nacional de Capacitación
y Empleo (SENCE) ............................................................................................................... 63
Recuadro 2 Programa Regional para el Fortalecimiento de la formación profesional
y técnica de mujeres de bajos ingresos (FORMUJER) ......................................................... 68
Diagramas
Diagrama 1 Dimensiones de la capacitación laboral de mujeres .............................................................. 10
Diagrama 2 Articulación de las brechas laborales para las mujeres ......................................................... 32
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Resumen
La capacitación laboral constituye un punto de encuentro entre el ámbito educativo y el ámbito del
trabajo remunerado. Sus alcances y grado de institucionalización dependen de cada país, siendo parte de
la educación formal o no formal según la estructura del respectivo sistema educativo y además forma
parte de las políticas y programas activos del mercado de trabajo. Cuando la capacitación laboral se
desarrolla en el marco de las políticas para igualdad de género, adquiere además características y
alcances particulares que implican analizar las barreras y brechas de género en el mercado laboral del
contexto en el cual se desarrollan.
En este documento se analiza la oferta de capacitación laboral destinada en particular a mujeres
en situación de pobreza y vulnerabilidad, implementada por parte de instituciones públicas en Chile
durante los últimos años —abarcando el periodo comprendido entre 1991 al 2016— identificando
algunas de sus características y sus principales resultados, con el propósito de conocer sus alcances y
formular finalmente algunas recomendaciones para el desarrollo de programas de capacitación,
orientados al logro de una mayor autonomía económica e igualdad de género en Chile y la región.
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Introducción
Relacionar la capacitación laboral con la igualdad de género, constituye un espacio de encuentro de tres
dimensiones esenciales para el desarrollo de las personas y el logro de una mayor igualdad en términos
redistributivos. Por una parte la capacitación está fuertemente ligada al ámbito del trabajo remunerado,
ya que son las políticas laborales las que suelen considerar dentro de sus propuestas de acción la
implementación de programas de capacitación para mejorar la empleabilidad de las personas ocupadas o
para incorporarlas al trabajo remunerado, en caso que estén desempleadas o fuera del mercado laboral.
Por otra parte está vinculada al ámbito de la educación, si bien la capacitación laboral tiende a
encontrarse fuera el sistema educativo formal (dependiendo del país) se puede considerar un
complemento del mismo, al ser parte de la educación no formal1, que busca dotar a las personas de
mayores conocimientos, habilidades y destrezas para su desempeño laboral. En tercer lugar, se vincula
con la igualdad de género; son las políticas orientadas al logro de una mayor autonomía económica de
las mujeres las que incluyen frecuentemente acciones de capacitación laboral como un medio que
permita alcanzar dicha autonomía promoviendo o facilitando el acceso al empleo o a la generación de
ingresos propios.
Cuando se conjugan esos tres ámbitos, la capacitación laboral, en particular aquella dirigida a las
mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad2, tiende a ubicarse en el espacio de intersección entre el
trabajo remunerado, la educación y la igualdad de género. De esta manera, podría considerarse un
espacio significativo para el logro de una triple dimensión de igualdad: laboral, educativa y de género.
1 De acuerdo con la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) la educación no
formal corresponde a todas las actividades educativas organizadas por regla general fuera del sistema educativo formal, abarcando
las actividades educativas destinadas a la alfabetización de los adultos, la educación básica de los niños y jóvenes sin escolarizar, la
adquisición de competencias necesarias para la vida diaria y competencias profesionales, y la cultura general.
2 Siguiendo a Weller (2009) se entenderá la vulnerabilidad social como “el desajuste entre los activos y la estructura de oportunidades,
es decir, los activos serían insuficientes, poco pertinentes o difíciles de manejar para aprovechar la estructura de oportunidades
existentes”. Para Weller (2009) “la vulnerabilidad laboral consistiría en que a causa de las carencias de sus activos (conocimientos,
habilidades, experiencia, acceso a capital, etc.) las personas no tienen acceso a actividades y oportunidades laborales que les
facilitarían los ingresos para mejorar significativamente sus condiciones de vida”. Para el autor, la vulnerabilidad laboral “se expresa
estadísticamente en que los grupos afectados se caracterizan consistentemente por resultados desfavorables en indicadores como
participación laboral, nivel de ocupación pero —¡sobre todo!— indicadores relacionados con la calidad del empleo, como por
ejemplo son el ingreso laboral y la cobertura por los sistemas de protección social”.
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11
esta matriz se complementa con un instrumento de análisis de género en programas de
capacitación laboral formulado por la Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación
(COSUDE) y finaliza con la identificación de fortalezas y debilidades, como lecciones
recogidas a partir de la experiencia de los programas analizados.
Finalmente, en el cuarto capítulo se presentan algunas conclusiones finales a partir del
análisis realizado y adicionalmente se formulan recomendaciones para el desarrollo de
programas de capacitación para mujeres en general y en situación de pobreza y
vulnerabilidad en particular, orientados al logro de una mayor autonomía económica e
igualdad de género en Chile y la región.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
13
I. Capacitación para la autonomía económica
de las mujeres
A. La capacitación laboral como formación
Las acciones educativas que preparan a las personas para su ingreso al mundo laboral o que desarrollan
nuevas habilidades o capacidades para mejorar su situación laboral, se han agrupado en torno al término
“capacitación”. A pesar de su extendido uso, su conceptualización es diversa tanto en su definición como
en su vinculación con ámbitos de políticas públicas, por ello resulta pertinente revisar en primer lugar
algunas aproximaciones conceptuales que se han formulado en torno al término, para situar lo que se
entenderá por capacitación a lo largo de este documento.
En Chile, en el ámbito público en particular se define capacitación en el Estatuto de capacitación
y empleo3 como el “proceso destinado a promover, facilitar, fomentar, y desarrollar las aptitudes,
habilidades o grados de conocimientos de los trabajadores, con el fin de permitirles mejores
oportunidades y condiciones de vida y de trabajo y de incrementar la productividad nacional procurando
la necesaria adaptación de los trabajadores a los procesos tecnológicos y a las modificaciones
estructurales de la economía”. A nivel internacional, Urzúa y Puentes (2010) señalan que las actividades
de capacitación laboral se refieren a “cualquier esfuerzo público o privado específicamente diseñado y
destinado a mejorar el desempeño de individuos en el mercado laboral a través del fortalecimiento de sus
habilidades y/o capacidades productivas; en este sentido, el concepto de capacitación o entrenamiento
laboral es un subconjunto de las actividades realizadas en el contexto de programas laborales activos”.
De acuerdo con Bucheli (2005), las políticas activas de mercado de trabajo “comprenden una amplia
gama de instrumentos que buscan mejorar la calidad del trabajo y su productividad, incrementar el número
de empleos, agilizar el encuentro entre la oferta y la demanda laboral y aumentar la probabilidad de que los
desempleados consigan un empleo adecuado a sus calificaciones”. Además de la capacitación, dentro de
los programas activos del mercado del trabajo se encuentran diversas iniciativas, tales como “asistencia a la
búsqueda de trabajo y a la colocación y reconversión de trabajadores, el apoyo a pequeños
3 Establecido en la ley N° 19.518/1997, artículo 10.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
14
emprendimientos, la creación de empleo público y el subsidio a la creación de empleo privado” (Bucheli,
2005). Para la OIT (2016) “pese al papel creciente de las políticas activas de mercado de trabajo en la
región, tanto su cobertura como la calidad de los servicios brindados siguen acuciando carencias que
restringen el papel potencial de estas políticas como herramientas para promover un empleo sostenible”.
La capacitación, como una de las principales expresiones de las políticas activas de mercado de
trabajo, tiene como objetivo central “aumentar la productividad4 y la empleabilidad5 de los participantes
y mejorar su capital humano” (Breugel, 2016). Sin embargo, el papel que cumplen los programas de
capacitación como herramienta de política pública varía y es específico de cada país, pudiendo estos ser
parte del sistema de educación formal o, por el contrario, pueden operar como iniciativas compensatorias
para individuos que hayan decidido dejar el sistema educativo formal (Urzúa y Puentes, 2010). Al
respecto, los autores observan claras diferencias entre países, entre las cuales destacan las siguientes:
“mientras algunos países desarrollados han incorporado el concepto de capacitación
vocacional o laboral dentro de los programas de estudio formales durante la educación
secundaria (sistema francés), otros han optado por sistemas duales donde se consideran
simultáneamente actividades de capacitación en el trabajo (sistemas de aprendices) y un
currículum escolar diseñado para desarrollar habilidades y capacidades útiles en el mercado
laboral (sistema alemán). El sistema estadounidense por su parte, es una variante basada
en el sistema de educación formal usualmente utilizado por muchos países en vías de
desarrollo o de transición y se caracteriza por tratar de mantener la participación de los
individuos en el sistema de educación formal utilizando la educación secundaria como una
instancia en la que se suministran elementos de capacitación vocacional. Finalmente, el
modelo latinoamericano se caracteriza por la oferta de programas de capacitación
masivos por fuera del sistema educativo. La evolución de esta modalidad ha permitido una
mayor participación, particularmente de las instituciones que demandan empleo, pues bajo
este esquema las empresas pueden encontrar mecanismos que facilitan su participación en
el proceso de capacitación” (Urzúa y Puentes, 2010, pág. 8).
Por su parte Breugel (2014), a partir de la revisión de sistemas nacionales de formación
profesional y capacitación en países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos
(OCDE), distingue dos niveles vinculados a la capacitación: por una parte la formación profesional y
capacitación inicial orientada principalmente a personas jóvenes de los niveles educativos secundarios o
superior cuyo objetivo es preparar su entrada al mercado laboral; por otra parte la formación profesional
y capacitación continua orientada principalmente a adultos que ya están participando o bien que quieren
participar en el mercado laboral. Para este segundo nivel, la autora señala que se trata de “actividades
por medio de las cuales los adultos pueden actualizar, ampliar y profundizar sus habilidades y
competencias que son necesarias para el desempeño de su profesión u oficio” (Breugel, 2014).
En América Latina la capacitación laboral está muy relacionada con la formación para el trabajo,
incluyendo trabajadores con y sin formación formal, tanto dentro como fuera del mercado laboral. Se
puede distinguir en ella al menos tres grupos de destinatarios y orientaciones distintas: i) capacitación
permanente de las personas ocupadas para mejorar su desempeño en el lugar de trabajo; ii) capacitación
para personas desempleadas para promover su reincorporación laboral; y iii) la capacitación para grupos
vulnerables que se orienta principalmente a facilitar su primera inserción laboral (Gamero, 2015). Los
programas de capacitación ofrecidos directamente por el sector público tienden a concentrarse en los dos
últimos grupos, y respecto del primero se busca generar incentivos que promuevan en el sector privado
el desarrollo de capacitación.
4 Por productividad laboral, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha definido la “producción por unidad de insumo de
mano de obra (personas contratadas u horas de trabajo)”.
5 Por empleabilidad, la Organización Internacional del Trabajo (OIT) ha definido “competencias y cualificaciones transferibles que
refuerzan la capacidad de las personas para aprovechar las oportunidades de educación y de formación que se les presenten con miras
a encontrar y conservar un trabajo decente, progresar en la empresa o al cambiar de empleo y adaptarse a la evolución de la
tecnología y de las condiciones del mercado de trabajo”. Guzmán e Irigoin (2000), a partir de lo planteado en el Libro Blanco de la
Comisión Europea para la educación, la formación y la juventud, definen la empleabilidad como “la capacidad de cada persona para,
desde sus condiciones personales, poder hacer algo con lo que sabe”.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
15
Estas características de la capacitación laboral en la región dan cuenta de otra particularidad: la
capacitación puede producirse en un contexto no exclusivamente laboral, existiendo programas de
capacitación en el contexto de las redes de protección social de los países (Urzúa y Puentes, 2010). Los
autores identifican a Chile como uno de los casos donde esto se manifiesta y tiene varias implicancias,
una de ellas es que en la práctica significa evaluar de manera distinta programas de capacitación pro
desempeño laboral (es decir, en favor de la empleabilidad y/o de la productividad) de aquellos en pro de
la protección social (o en favor de la inserción social), ya que en cada caso los objetivos y destinatarios
son diferentes, y por ende los resultados pueden ser distintos, aun cuando en el diseño los programas de
capacitación tengan una estructura similar (Urzúa y Puentes, 2010).
En el caso de Chile, la capacitación laboral complementa al sistema educativo formal y está
integrada tanto por los programas de capacitación en las empresas o lugares de trabajo como por los
programas públicos de capacitación en el marco de políticas laborales y también sociales. Por ello,
cuando se trata de favorecer la autonomía económica de las mujeres promoviendo su incorporación a
las fuentes de ingreso, ya sea por medio del trabajo remunerado asalariado o por cuenta propia, la
capacitación es una de las principales estrategias definidas por las políticas y planes para la igualdad
de género.
Para Guzmán e Irigoin (2000) “cada vez más se desdibujan las fronteras entre las diversas formas
de educación, siendo la tendencia a fusionar la educación formal, no formal y ambiental en una gran red
de educación permanente que debería acompañar a la persona a lo largo de toda su vida y en todas los
espacios en los cuales ella se desarrolla tales como el hogar, las instituciones educativas y el espacio
laboral”. Para las autoras, desde la perspectiva de género la capacitación en el marco de la formación
profesional “ha tenido un sexo, el sexo masculino, hacia el cual se han volcado históricamente sus
mejores esfuerzos, dejando como formación de mujeres las manualidades y especialidades poco
valoradas y muy mal pagadas” (Guzmán e Irigoin, 2000).
Una particularidad de los programas de capacitación destinados a mujeres es que se orientan
principalmente a promover su inserción inicial o a disminuir su desempleo pero en el marco de las
desigualdades de género, siendo clave poder contar con análisis y evaluaciones que permitan determinar
sus resultados en dichos ámbitos, considerando además el doble rol de los programas: laboral y social.
En relación con la evaluación de resultados de los programas en general, la evidencia
internacional sobre los efectos e impactos de la capacitación laboral también es reciente y diversa. Por
una parte, en contextos de mayor desarrollo se ha comprobado que la capacitación laboral “resulta tener
mayor efecto en la tasa desempleo y la tasa de ocupación que los servicios de empleo y los puestos de
trabajo” (Boone y Van Ours, 2004 citado por Breugel, 2016). Se ha identificado que dentro de las
políticas activas del mercado del trabajo “la capacitación es uno de los instrumentos más efectivos para
aumentar la empleabilidad de los participantes (…) ya que aumenta su competitividad” (Breugel, 2016,
pág. 252). Sin embargo, sus efectos no son iguales para todas las personas, para Breugel (2016) “dichos
programas suelen ser más efectivos para las mujeres que para los hombres y poco efectivos (en términos
de costos) para los jóvenes”.
La evidencia del impacto de la capacitación, en el marco de los programas activos del mercado
del trabajo, ha tenido un desarrollo reciente en América Latina. En el caso de Argentina un estudio
realizado el año 2014 buscó evaluar el impacto de los cursos sectoriales de formación profesional en
la mejora de la empleabilidad de las personas; sus resultados muestran que “la edad, el género, el nivel
educativo, la experiencia laboral formal o informal y la realización de un curso de formación
profesional constituyen características relevantes al momento de acceder a un empleo formal”; y
verifican el impacto de la política de formación profesional en la probabilidad de acceder al empleo
asalariado registrado (Castillo, Ohaco y Schleser, 2014). Previamente, Urzúa y Puentes (2010) habían
señalado que en los países de América Latina “la evidencia internacional no es concluyente sobre la
efectividad de los programas de capacitación sobre el desempeño laboral de quienes participan en
ellos”, agregando que el único grupo que parece beneficiarse con mayor regularidad de los programas
de capacitación, sin mayores diferencias entre países, es el de las mujeres siendo “en este caso la
evidencia favorable más robusta”.
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A nivel de la región, otro estudio de la OIT que evaluó las políticas activas del mercado del
trabajo en América Latina y el Caribe, muestra como resultado “que este tipo de intervenciones pueden
ayudar en gran manera a mantener el empleo productivo en la región (aunque aún es necesario investigar
más a fondo para obtener resultados sobre aspectos más específicos)” (OIT, 2016). Sin embargo, el
mismo estudio concluye que la “evidencia disponible a la fecha sugiere que los programas de
capacitación, las subvenciones al empleo y los programas de apoyo al trabajo por cuenta propia y al
microemprendimiento han sido globalmente eficaces en la región”. Por su parte, Kluve (2016), quien
también analiza la evidencia sobre los programas activos de mercado de trabajo en América Latina y el
Caribe, señala respecto de los resultados de programas focalizados en población joven en Argentina,
Chile, Colombia, República Dominicana, Perú y Panamá, que “en todos los países, los resultados indican
que los programas tienden a aumentar significativamente las oportunidades individuales de empleo, en
particular para las mujeres”.
Por lo tanto, conocer los programas de capacitación destinados a mujeres, en especial los que se
orientan a quienes se encuentran en situación de pobreza y vulnerabilidad laboral, así como sus
evaluaciones y resultados, constituye un ámbito de análisis que puede ayudar a dimensionar sus
particularidades y su potencial contribución al logro de una mayor autonomía económica e igualdad de
género. Para ello, en los siguientes apartados de este primer capítulo se revisará cuál es el rol que le cabe
a la capacitación laboral en las agendas de género a nivel nacional e internacional, así como las brechas
y barreras de género que se observan tanto en el ámbito laboral como en la capacitación laboral misma.
B. Capacitación laboral en planes y agendas de género
La autonomía económica de las mujeres ha formado parte importante de las agendas de género tanto a
nivel nacional como internacional, donde se incluye la igualdad económica de manera explícita en sus
objetivos y lineamientos estratégicos. En ese marco, la capacitación laboral para las mujeres ha estado
contenida en las propuestas y compromisos que son parte de las agendas. En este apartado, se revisará
como se inserta la capacitación laboral en las agendas de género ya sea a partir de los planes de igualdad
o de las agendas públicas en América Latina y, particularmente, en Chile.
1. Planes de igualdad de género
Respecto a los planes de igualdad de género en la región, el Observatorio de Igualdad de Género de
América Latina y el Caribe ha señalado que “en materia de autonomía económica, las medidas
propuestas son numerosas y diversas” (CEPAL, 2017a, pág. 34). Entre las medidas relacionadas con
el acceso al empleo y las condiciones de trabajo apropiadas, y el control de los recursos en
condiciones de igualdad, se identifican cuatro grandes temas, entre los cuales se encuentra la
capacitación y la tecnología.
Junto con ello, se señala además que los planes a nivel regional también incorporan el desarrollo
de competencias que aumenten y mejoren la empleabilidad de las mujeres, incluyendo formación de
capacidades de emprendimiento en distintos niveles (CEPAL, 2017a). A nivel nacional, en materia de
planes de igualdad se observa que estos han incluido la autonomía económica de las mujeres desde sus
inicios. En Chile, se han desarrollado desde 1994 hasta la fecha tres planes de igualdad, y en todos ellos
se ha incorporado la capacitación o formación para el trabajo ya sea a nivel de objetivos o metas.
El primer Plan de Igualdad de Oportunidades para las Mujeres fue formulado para el período
1994-1999 y estableció como una de sus líneas estratégicas “facilitar el acceso y mejorar la posición de
la mujer en el mercado del trabajo”. Respecto a la capacitación laboral, explicita que mejorar la calidad
de la formación de las mujeres significa “obtener mayor diversificación de las calificaciones y mayor
relación con las necesidades del empleo; lograr competencias más creativas, innovadoras y flexibles
otorgando a las trabajadoras la polivalencia necesaria para los cambios tecnológicos y organizativos;
contribuir a la igualdad de oportunidades en el acceso a cargos de responsabilidad a través de la
capacitación continua” (SERNAM, 1994). Es interesante rescatar que se agrega en este plan inicial que
trabajar en materia de capacitación laboral para las mujeres implica prepararlas “para enfrentar los
obstáculos que el mercado de trabajo les impone producto de estereotipos culturales rígidos”, destacando
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
17
además que “la capacitación y formación para el empleo con metodologías y contenidos apropiados a la
especificidad de la situación de las mujeres se constituyen en elementos fundamentales para asegurar la
igualdad de oportunidades en el mundo laboral” (SERNAM, 1994, pág. 41). En el cuadro 1 se detallan
los objetivos y acciones específicas en materia de capacitación laboral incluidos en este primer plan de
igualdad de Chile.
Cuadro 1
Chile: capacitación laboral en el Plan de Igualdad de Oportunidades, 1994-1999
Objetivos Acciones
5.2 Adecuar la
capacitación de
las mujeres a las
necesidades del
mercado y de su
desarrollo laboral
5.2.1 Impulsar programas de capacitación polivalente para el acceso al empleo, que
incluyan tanto la capacitación técnica en ocupaciones no tradicionales y con
perspectivas de desarrollo laboral, como la entrega de instrumentos para enfrentar
los obstáculos que el mercado laboral impone
5.2.5 Promover la participación de las mujeres en los programas de capacitación y
entrenamiento continuos. Esto requiere facilitar los horarios en que la capacitación
se realiza, adecuar los horarios de cuidado infantil y sensibilizar a los empresarios
sobre la conveniencia del entrenamiento requerido para el desarrollo del puesto
actual de trabajo y de la capacitación para la promoción laboral
5.2.6 Ampliar la representación de las mujeres y el límite de edad, a través de una mayor
cobertura de programas vía becas del SENCEa
5.6 Estimular la capacidad
empresarial femenina
5.6.1 Impulsar programas de capacitación técnica y de gestión para la formación y mejor
desempeño de las mujeres empresarias
Fuente: Elaboración propia en base a Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Plan de Igualdad de oportunidades para las
mujeres 1994-1999.
ª Servicio Nacional de Capacitación y Empleo.
El segundo plan se denominó Plan de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, abarcó
desde el año 2000 al 2010 e incluyó como un eje estratégico la autonomía económica de las mujeres y la
superación de la pobreza. En este ámbito consigna como parte de las principales características de la
situación laboral de las mujeres “las menores oportunidades de capacitación o reciclaje6” (SERNAM,
2001) y como parte del eje estratégico “autonomía económica” se incluyen dos objetivos y lineamientos
estratégicos vinculados a la capacitación laboral que se presentan en el cuadro 2.
Cuadro 2
Chile: capacitación laboral en el Plan de Igualdad de Oportunidades, 2000-2010
Objetivo Lineamientos
4. Mejorar el acceso al mercado del trabajo
y estimular el desarrollo laboral de las
mujeres, especialmente de las mujeres
de escasos recursos
4.2 Fomentar programas de capacitación laboral y apoyo ocupacional
que les permita ingresar al mercado de trabajo a las mujeres
jóvenes, mujeres rurales e indígenas y jefas de hogar
6. Estimular la capacidad de las mujeres
para el emprendimiento económico
6.5 Promover la participación de las mujeres en programas de
capacitación técnica y de gestión para su mejor desempeño
en el trabajo independiente y empresarial
Fuente: Elaboración propia en base a Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Plan de Igualdad de oportunidades para las
mujeres 2000-2010.
El tercer Plan de Igualdad de Oportunidades entre Hombres y Mujeres, actualmente vigente, fue
formulado para el periodo 2011 y 2020 e incluye como cuarto eje estratégico “igual acceso a las
oportunidades”. En el plan se explicita que “hombres y mujeres tienen derecho a oportunidades laborales
que permitan el desarrollo de sus capacidades personales y profesionales, se les garantice la
capacitación, remuneración basada en su productividad y reconocimiento de sus logros, méritos
6 Se entiende el reciclaje laboral como la reorientación o reconversión laboral.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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académicos y la posibilidad de conciliar su vida familiar y laboral” (SERNAM, 2011). Junto con
destacar la importancia de la capacitación para el empleo, se agrega una mención a la capacitación para
el emprendimiento femenino: “un factor determinante para favorecer el emprendimiento es la entrega de
capacitación: para poder emprender se necesita tener formación y educación que dan los conocimientos
necesarios para el emprendimiento” (SERNAM, 2011, pág 45). Junto con ello identifica brechas en el
ámbito laboral entre las cuales se encuentran: acceso a la información, capacitación, capital de trabajo o
créditos (financiamiento), asociatividad e inserción a los mercados y nuevos canales de
comercialización. Dentro de las metas para el decenio no hay ninguna que explicite la capacitación
laboral, pudiendo relacionarse de manera indirecta con la meta “aumentar las acciones de promoción y
de apoyo al emprendimiento y autonomía económica femenina” (SERNAM, 2011, pág 48).
2. Agendas de género
Además de los planes de igualdad, es posible identificar cómo se ha insertado el tema de la capacitación
laboral en la Agenda Regional de Género y en las agendas de género de los gobiernos en Chile.
Recientemente, en la Estrategia de Montevideo para la Implementación de la Agenda Regional de
Género en el Marco del Desarrollo Sostenible hacia 2030, aprobada por los Estados miembros de la
CEPAL en la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe en octubre 2016,
se define que la Agenda Regional de Género “comprende los compromisos de los Gobiernos de América
Latina y el Caribe con los derechos y la autonomía de las mujeres y la igualdad de género que se
aprobaron en las reuniones de la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe”
(CEPAL, 2017b). En dicha Agenda se reconoce como una de las dimensiones críticas, los derechos
económicos, sociales y culturales con relación a los ingresos, empleo e inserción productiva; trabajo y
control de los recursos; educación; transformación de pautas culturales; empresas y emprendimiento,
entre otros aspectos (CEPAL, 2017b). Junto con ello, identifica la construcción y fortalecimiento de
capacidades como uno de los ejes de los acuerdos alcanzados.
En los acuerdos emanados de las Conferencias Regionales sobre la Mujer, se encuentran
menciones explícitas a la capacitación laboral de las mujeres desde la primera sobre la Integración de la
Mujer al Desarrollo Económico y Social de América Latina realizada en 1977 y luego en las VI, VII y
XII Conferencias Regionales, según se detalla en el cuadro 3.
En la XIII Conferencia Regional sobre la Mujer en América Latina y el Caribe, realizada en
Montevideo el año 2016, por medio de la Estrategia de Montevideo se reconoce que “persisten las
barreras para que las mujeres accedan a los recursos productivos, como el crédito, la tierra, el agua, la
capacitación, las tecnologías y el tiempo” (CEPAL, 2017b, pág. 16). Además se identifican una serie de
nudos estructurales a enfrentar, los cuales se relacionan con la capacitación laboral: desigualdad
socioeconómica y persistencia de la pobreza, patrones culturales patriarcales discriminatorios y violentos
y el predominio de la cultura del privilegio y división sexual del trabajo e injusta organización del
cuidado. Todos estos nudos estructurales están vinculados con la capacitación laboral de las mujeres, ya
sea como barrera de acceso previo, durante el proceso de capacitación o en la etapa posterior de
inserción laboral.
En Chile, a partir del año 2006 se incorporó en la agenda de gobierno una agenda específica
sobre género que define las orientaciones y prioridades estratégicas para todo el periodo de gobierno.
La Agenda de Género 2006-2011, incluyó entre los compromisos del Gobierno de Chile para avanzar
en equidad de género, aspectos vinculados a la capacitación laboral, tales como: i) el aumento de la
capacitación laboral para las mujeres, con énfasis en los sectores dinámicos de la economía;
ii) asegurar el acceso proporcional de las mujeres y la pertinencia de la capacitación mediante
franquicias tributarias, para mejorar sus calificaciones y iii) mejorar la eficiencia de agentes privados
de capacitación, los Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC) y los Organismos Técnicos
Intermedios de Capacitación (OTIC) (SERNAM, 2007). En Chile, los Organismos Técnicos de
Capacitación (OTEC) están facultados para impartir capacitación, mientras que a los Organismos
Técnicos Intermedios de Capacitación (OTIC) les corresponde servir de nexo entre las empresas
afiliadas y los organismos técnicos de capacitación.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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Cuadro 3
Capacitación laboral en la Agenda Regional de Género
Conferencia Acuerdo/año Mención
XII Conferencia
Regional sobre la
mujer de América
Latina y el Caribe
Consenso de
Santo Domingo,
2013
B. Igualdad de género y empoderamiento económico de las mujeres 61.
Priorizar también el diseño e implementación de políticas y programas
públicos dirigidos a la reducción de la pobreza de las mujeres, sobre la base
del desarrollo sostenible, el crecimiento económico, el apoyo técnico y
financiero a actividades productivas desarrolladas por mujeres en situación
de pobreza, la capacitación y formación para el trabajo, el acceso a trabajo
decente y el uso óptimo de las tecnologías de la información
y las comunicaciones, con perspectiva de igualdad
VII Conferencia
Regional sobre
la Integración de
la Mujer en el
Desarrollo
Económico y
Social de América
Latina y el Caribe
Consenso de
Santiago, 1997
7. x. Crear mecanismos de estímulo para la contratación y la capacitación
de mujeres en las empresas, y procurar que en los programas de los sectores
público y privado se otorgue financiamiento para actividades de capacitación
que también las beneficien
7. ee. Diseñar y poner en práctica políticas orientadas a elevar el ingreso
potencial de las mujeres (políticas salariales, de capacitación, de reciclaje
ocupacional y de apoyo a microempresas), asegurando condiciones laborales
adecuadas, a fin de contribuir a aliviar la situación de los hogares pobres
VI Conferencia
Regional sobre
la Integración de
la Mujer en el
Desarrollo
Económico y
Social de América
Latina y el Caribe
Programa de
acción Regional
de Mar del
Plata, 1994
Obstáculo h) Carencia de equidad en el acceso al empleo, el trabajo
productivo, la capacitación, el crédito, las actividades empresariales, la
vivienda y la tierra, así como en las remuneraciones, las condiciones de
trabajo y el sistema de seguridad social, situación agudizada, en la última
década, por los cambios introducidos en la legislación laboral, previsional
y de seguridad social a raíz de las políticas de ajuste (D. Áreas estratégicas,
Área II Desarrollo económico y social con perspectiva de género: participación
equitativa de las mujeres en las decisiones, las responsabilidades
y los beneficios del desarrollo, Diagnóstico)
Acción estratégica II.3.c. Promover el diseño y la aplicación de políticas de
formación de recursos humanos tendientes a lograr la equidad social y de
género mediante una reorientación radical hacia áreas no tradicionales de la
capacitación y la formación profesional de las mujeres, especialmente de las
jóvenes, apoyada por la implementación de actividades en los ámbitos de la
orientación, la educación formal y la industria y el aprendizaje de tecnologías
avanzadas, con vistas a los mercados laborales y las demandas de recursos
humanos, tanto en el sector público como en el privado, y sobre todo dentro
de las empresas
Acción estratégica III.1.f Mejorar la calidad de vida de las mujeres, en especial
de las más pobres, mediante la creación de sistemas de crédito destinados
a las pequeñas empresas de las mujeres y la eliminación de obstáculos para
que accedan a todos los recursos productivos, en especial a la capacitación,
la asistencia técnica y los servicios sociales básicos (D. Áreas estratégicas,
Área III) Eliminación de la pobreza, Línea estratégica III)
I Conferencia
Regional sobre
la Integración de
la Mujer en el
Desarrollo
Económico y
Social de América
Latina y el Caribe
Plan de Acción
Regional de La
Habana, 1977
Elaborar y proponer medidas necesarias para el establecimiento de
programas y acciones, tales como alcanzar para la mujer la igualdad
de derechos, oportunidades y acceso al trabajo, a la educación, a la
especialización, capacitación profesional y técnica, igual remuneración por
trabajo de igual valor, asistencia, previsión y seguridad social (II. Acción
en el ámbito nacional A. Fundamentos 3. Mecanismos administrativos
21 Propuestas para la acción Punto 2. viii)
Fuente: Elaboración propia en base a Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) “40 años de Agenda
Regional de Género”, 2016.
Como parte de esos compromisos, se incluye además “el desarrollo de un Programa de
Mejoramiento de la Empleabilidad y de las Condiciones Laborales de las Mujeres Jefas de Hogar, el que
será de ejecución municipal. Incluirá formación para el trabajo, capacitación laboral, apoyo al fomento
de las microempresas individuales y asociativas, derivación para atención en salud ocupacional,
odontológica, mental y oftalmológica, acceso a la nivelación de estudios básicos y medios, y cuidado
infantil en horarios compatibles con la jornada de trabajo” (SERNAM, 2007). El Programa Mujeres
Jefas de Hogar es uno de los programas que se revisará y analizará en los siguientes capítulos.
Junto con ello, esta Agenda de Género define a su vez una agenda ministerial para avanzar en
equidad de género para el mismo periodo, que orienta el trabajo del entonces Servicio Nacional de la
Mujer (SERNAM, hoy Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género SERNAMEG) y que
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
20
destaca la incorporación de un área prioritaria relacionada con la capacitación, denominada “Agenda de
formación continua y capacitación del capital humano”. Si bien esta área se refiere principalmente a la
capacitación de los funcionarios y funcionarias públicas en materia de género, incluye dos compromisos
vinculados a la capacitación laboral de las mujeres:
Capacitar a empresarias y emprendedoras, en especial a quienes tienen empresas de menor
tamaño, en competencias de gestión y desarrollo empresarial, tanto para el mercado interno
como externo.
Incentivar la capacitación en género a los organismos externos que lo soliciten (Organismos
Técnicos de Capacitación OTEC7, Consultoras, etc.) y que participarían en la ejecución de las
políticas públicas sobre la equidad de género.
Agrega además una Agenda sectorial incluyendo los compromisos de cada ministerio, con los
temas relativos a la equidad e igualdad de género en su sector. En materia de capacitación laboral, se
observan compromisos específicos en los sectores de Economía y Trabajo (véase el cuadro 4).
Cuadro 4
Chile: capacitación laboral en la Agenda sectorial de género, 2006-2010
Ministerio Compromiso
Economía 3. Otorgar capacitación a las mujeres para el emprendimiento económico en oficios y rubros
de mayor rentabilidad y competitividad, facilitando su acceso a tecnologías y conocimientos
de gestión, administración, comercialización y producción
Trabajo 10. Asegurar el acceso de las mujeres, especialmente rurales, indígenas, jefas de hogar
y jóvenes a la capacitación SENCE, en sectores dinámicos de la economía
(Franquicia tributaria, Programa Nacional de Becas y otros)
Fuente: Elaboración propia en base a Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), Agenda de Género 2006-2010.
En la Agenda de Género 2011-2014, se definen compromisos sectoriales entre los cuales se
encuentran algunos vinculados con la capacitación laboral. Entre ellos, el Ministerio de Economía
comprometió desarrollar una línea de capacitación en formación y gestión de asociaciones gremiales y
cooperativas, y en creación de empresas familiares y formalización; en tanto el Ministerio de Minería
comprometió otorgar apoyo preferencial en capacitación y financiamiento de proyectos para mujeres que
trabajan en la minería artesanal.
Finalmente, para el periodo 2014-2018 se formula la Agenda de Género para la Equidad e
Igualdad entre Mujeres y Hombres, actualmente vigente, que refleja los compromisos del gobierno y que
definió medidas prioritarias. En el área “autonomía económica y trabajo decente” incluye como
compromiso relacionado con la capacitación laboral: mejorar la empleabilidad, el acceso y la
permanencia de las mujeres de menores ingresos en el mundo laboral, mediante un sistema de
capacitación pertinente a los requerimientos del mercado de trabajo, de intermediación y de certificación
de competencias, que recoge el compromiso formulado en el programa de gobierno de enfrentar las
principales barreras que limitan el acceso de las mujeres al mundo del trabajo, desarrollando programas
de formación y capacitación laboral, de apoyo al emprendimiento, de salud odontológica y extensión
horaria en salas cunas, jardines y colegios, que se ha expresado entre otras iniciativas en el Programa
Más Capaz (creado el año 2014) y Mujeres Jefas de Hogar (creado el año 2007) que serán analizados en
los próximos capítulos.
7 En Chile, un OTEC se acredita con el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), estando facultado para ejecutar:
acciones de capacitación para empresas con derecho a acceder a la franquicia tributaria de capacitación; acciones de capacitación
cuyo financiamiento provenga del Fondo Nacional de Capacitación (FONCAP); acciones de capacitación cuyo financiamiento
provenga de los presupuestos de los organismos públicos para la capacitación de sus funcionarios; acciones de capacitación cuyo
financiamiento provenga de la Ley de Presupuestos.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
21
En síntesis, a partir de la revisión de la incorporación del tema a nivel regional y nacional, se
puede señalar que:
A nivel regional, se observa que en América Latina y el Caribe la incorporación del tema de
manera explícita en los acuerdos emanados de las Conferencias Regionales sobre la Mujer es
variable, con alusiones en las propuestas emanadas de la primera Conferencia a fines de los
setenta, luego en la sexta y séptima Conferencia realizada en la década de los noventa,
retomándose en la duodécima y décimotercera Conferencia en la década actual.
En los planes de igualdad de oportunidades de Chile se observa que la incorporación de la
capacitación laboral para las mujeres ha estado presente en las tres versiones formuladas, con
una mayor inclusión en el primer Plan respecto del segundo y tercero, donde su incorporación
es decreciente.
A medida que en los planes de igualdad disminuye el énfasis en la capacitación laboral, esta
se incluye y recobra fuerza en las agendas chilenas formuladas como parte de las agendas de
gobierno, donde se avanza en propuestas más concretas y orientaciones específicas en
materia de capacitación laboral para grupos determinados de mujeres, en particular en la
Agenda 2006 y 2014.
Respecto a los alcances de la capacitación laboral destinada a mujeres, a partir de la revisión de
los planes y agendas a nivel nacional y regional, se pueden identificar los siguientes aspectos que
permiten caracterizar el tipo de capacitación laboral que se promueven en Chile y la región:
Las iniciativas de capacitación propuestas se orientan tanto al trabajo dependiente o empleo
asalariado, como al trabajo por cuenta propia o independiente (emprendimiento).
De acuerdo con la orientación anterior, la formación tendrá contenidos distintos: capacitación
en oficios para el trabajo dependiente y capacitación técnica y/o de gestión para el trabajo
independiente. En algunos casos, se agrega —pero en menor medida— que la oferta de
formación entregada debe ser pertinente a la demanda de los sectores productivos.
Respecto a los rubros o ámbitos productivos, algunas iniciativas promueven el desarrollo de
programas de capacitación en oficios o rubros no tradicionales para las mujeres y en sectores
dinámicos de la economía o de mayor competitividad.
Las destinatarias de las iniciativas son las mujeres, pero en algunos casos se focaliza de
manera prioritaria en grupos de mujeres en situación de pobreza, ruralidad, jóvenes, jefas de
hogar o indígenas.
Además, como parte de las propuestas de capacitación y formación se incluyen otras medidas
complementarias orientadas a abordar las condiciones que inciden en la capacitación de las
mujeres: horarios de los cursos, servicios de cuidado infantil, acceso a programas mediante
becas, y en menor medida propuestas vinculadas a las empresas (generar conciencia sobre la
necesidad de capacitar a mujeres) o a los ejecutores de los programas (incentivar la
capacitación en género).
Finalmente, la mayoría de las propuestas de capacitación laboral para las mujeres se inserta en
el marco de objetivos estratégicos vinculados a la superación de las desigualdades económicas
y al logro de la autonomía económica y empoderamiento de las mujeres. Con ello se observa
que los programas de capacitación se sitúan en el ámbito laboral y social, más que en el
ámbito educativo.
A continuación se revisarán algunas de las limitaciones a la autonomía económica de las
mujeres, en términos de brechas y barreras de género que inciden o determinan la capacitación laboral,
ya sea desde las desigualdades observadas en el mercado del trabajo, como en los procesos de
capacitación propiamente tales, con énfasis en las brechas que afectan a las mujeres en situación de
pobreza y vulnerabilidad.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
22
C. Limitaciones a la autonomía económica
y capacitación laboral
1. Desigualdades de género en el ámbito laboral
La capacitación laboral de las mujeres surge en el marco de las desigualdades existentes en el mercado
laboral, siendo ahí donde radica su justificación, especificidad y también su propósito estratégico. Desde
este punto de vista, la capacitación laboral para las mujeres no se agota única y exclusivamente en el
desarrollo de conocimientos, habilidades y competencias para el trabajo, sino que se origina y se
enfrenta a un contexto caracterizado por barreras explícitas que atentan de diversas formas contra la
autonomía económica de las mujeres.
En el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, aprobada en 2015 por la Asamblea
General de las Naciones Unidas, se ha destacado la importancia de la autonomía económica de las
mujeres como un objetivo central para superar las desigualdades y avanzar hacia un desarrollo
sostenible. En particular, el Objetivo de Desarrollo Sostenible Nº 5 es lograr la igualdad entre los
géneros y empoderar a todas las mujeres y las niñas. En este marco, la autonomía se ha definido como
uno de los ejes centrales en la búsqueda de la igualdad en América Latina y el Caribe y se entiende como
“la capacidad de las personas para tomar decisiones libres e informadas sobre sus vidas, de manera de
poder ser y hacer en función de sus propias aspiraciones y deseos en el contexto histórico que las hace
posible” (CEPAL, 2011a citado en CEPAL, 2016).
Para la CEPAL, la autonomía económica en particular se ha entendido como “un pilar
fundamental de la autonomía de las mujeres y, por definición, requiere que perciban ingresos que les
permitan superar la pobreza y disponer de su tiempo libremente para capacitarse, acceder al mercado
laboral, desarrollarse profesional y personalmente, participar de manera activa en la vida social y política
y dedicarse a sus seres queridos sin que ello se transforme en una barrera para el logro de sus propias
aspiraciones” (CEPAL, 2016).
La búsqueda de una mayor autonomía económica para las mujeres, desde un enfoque de derechos,
implica finalmente el ejercicio de la ciudadanía. Por ello se ha destacado la idea de ciudadanía
económica y laboral de las mujeres, que “involucra el ejercicio pleno de sus derechos en la actividad
productiva y laboral, en condiciones de igualdad real de oportunidades y resultados, sin ningún tipo de
discriminaciones” (Fredes, 2009 citado por CEPAL, 2016). Para ejercer esta ciudadanía económica y
laboral es fundamental el acceso de las mujeres a los recursos productivos, siendo ésta una de las
mayores limitaciones para su autonomía económica. La capacitación se considera en sí misma un
recurso productivo y a su vez permite acceder a otros recursos productivos que, en suma, mejoren la
situación de las mujeres en el ámbito económico.
En Chile, se ha definido la autonomía económica de las mujeres como “su capacidad de acceder a
bienes y servicios necesarios para satisfacer sus necesidades de manera independiente, teniendo la
posibilidad de obtener ingresos propios y de disponer de su tiempo para desarrollar su potencial, incidir
y participar libre y plenamente en los ámbitos económico, social y cultural” (Fundación Sol, 2015). Por
su parte, el Ministerio de Desarrollo Social de Chile, al presentar los resultados en materia de equidad de
género de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (CASEN) del año 2015, define
como autonomía económica “la capacidad de las mujeres de generar ingresos y recursos propios a partir
del acceso al trabajo remunerado en igualdad de condiciones que los hombres” (Ministerio de Desarrollo
Social, 2017).
En el mercado laboral se evidencian diversas barreras para el acceso de las mujeres a los recursos
productivos y a las fuentes de ingresos, barreras que se encuentran situadas tanto en la esfera pública
como en la privada y que se reflejan en brechas en distintos ámbitos: desde las menores tasas de
participación laboral y ocupación, mayores tasas de desocupación e inactividad8, segmentación
8 De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Chile, la población inactiva corresponde a aquella parte de la población
en edad de trabajar que no clasifica como ocupada o desocupada.
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24
Al analizar la participación según edad en Chile, se observa que las brechas de participación
laboral entre mujeres y hombres están presentes en todos los rangos, sin embargo se identifica “la
existencia de una especie de gradiente, donde a mayor edad, mayores son las brechas; en particular la
brecha de género para el grupo entre 25 y 29 años de edad es la menor, mientras que los adultos mayores
presentan un caso extremo donde la participación laboral masculina es casi tres veces superior a la
femenina” (Tomaselli, 2017).
Respecto de la situación de las personas que se encuentran fuera de la fuerza de trabajo, según el
INE, a partir de las Encuestas Nacionales de Empleo, entre los años 2010 y 2016, el 97% del total de
personas que se declaran fuera por razones familiares permanentes son mujeres (INE, 2017). Al
considerar de manera independiente el grupo total de mujeres que se encuentran fuera de la fuerza
laboral, se observa que el 37% de ellas se encuentran fuera por razones familiares permanentes y al
respecto no ha habido mayor variación desde el año 2010 (INE, 2017).
b) Ingresos
Además de la baja participación laboral de las mujeres, quienes logran incorporarse al trabajo
remunerado lo hacen en peores condiciones, ejemplo de ello son las brechas de ingreso que persisten
como un obstáculo para la autonomía económica de las mujeres (CEPAL, 2016). En América Latina,
considerando la población asalariada urbana de 20 a 49 años, se observa que las mujeres al año 2014,
percibían un 83,9% respecto de los salarios de los hombres del mismo tramo etario, existiendo por tanto
una brecha entre mujeres y hombres (CEPAL, 2016). De acuerdo con el INE la brecha de género por
ingresos es la diferencia porcentual que existe en el ingreso de las mujeres con respecto al de los
hombres, por lo tanto una brecha negativa indica que el ingreso de las mujeres es inferior al de los
hombres en el porcentaje respectivo. Actualmente en Chile la brecha en el ingreso medio mensual de la
población ocupada fue de 31,6% inferior para las mujeres al año 2015 según el INE, manteniéndose en
torno a esa cifra entre los años 2010 a 2015 (INE, 2017).
En los trabajadores por cuenta propia, también se observan brechas de ingresos. De acuerdo con
la Encuesta suplementaria de ingresos de Chile del año 2015, se observa una brecha de 41,5% inferior
para las mujeres en el ingreso promedio mensual. Cabe señalar que el ingreso promedio mensual de
las trabajadoras por cuenta propia fue de $ 200.344 pesos chilenos (equivalente a 322 dólares)9 en
tanto que el ingreso de los trabajadores por cuenta propia alcanzó $ 342.441 (equivalente a 550
dólares) (INE, 2016).
Respecto a la distribución de los ingresos autónomos10 en personas de 15 años o más, la Encuesta
CASEN 2015 muestra que el 62,3% de los ingresos autónomos totales son percibidos por hombres y el
37,7% por mujeres (Ministerio de Desarrollo Social, 2017). Actualmente la brecha en los ingresos
autónomos entre hombres y mujeres perceptoras fue de 24,6% el año 2015, en detrimento de las mujeres,
y cabe señalar que en el año 2006 esta brecha fue de 34%.
Al analizar las personas sin ingresos autónomos, en 2015 el 76% correspondía a mujeres y el 24%
a hombres, esta cifra se ha mantenido estable en las últimas tres mediciones de la encuesta CASEN de
los años 2011, 2013 y 2015.
c) Ocupación y Desocupación
Respecto a las tasas de ocupación por sexo, en el año 2016 las mujeres alcanzaron 44,7% de
ocupación y los hombres 66,9%. La brecha por género en la distribución de la tasa de ocupación alcanzó
entonces a 22,2% menos para las mujeres (INE, 2017). Cabe señalar que esta brecha corresponde a la
diferencia en puntos porcentuales entre hombres y mujeres, es decir, la diferencia entre el porcentaje de
distribución de las mujeres menos el porcentaje de distribución de los hombres.
9 Tipo de cambio al 12 septiembre 2017: 623 pesos chilenos por dólar.
10 Para el Ministerio de Desarrollo Social de Chile los ingresos autónomos corresponden a la suma de todos los pagos que reciben las
personas, provenientes tanto del trabajo como de la propiedad de los activos. Estos incluyen sueldos y salarios, monetarios y en
especies, ganancias provenientes del trabajo independiente, la auto-provisión de bienes producidos por el hogar, rentas, intereses,
dividendos y retiro de utilidades, jubilaciones, pensiones o montepíos, y transferencias corrientes.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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En relación a las tasas de desocupación por sexo, para el mismo año se observa 7% de
desocupación para las mujeres y 6,1% para los hombres (INE, 2017). Cabe señalar que entre los años
2010 y 2016 la tasa de desocupación de las mujeres se mantuvo todos los años por sobre los hombres:
entre 2,4 puntos porcentuales en 2010 y 0,9 puntos en 2016 (INE, 2017).
Si se consideran los tres ámbitos de brechas antes señalados, a partir de las estadísticas de género
del INE: participación laboral, ingresos medios y ocupación, se observa que entre los años 2010 y 2016,
a pesar de haber mejorado todos los indicadores laborales, las brechas presentan una leve disminución.
Las mujeres en estos tres ámbitos presentan una diferencia negativa, donde las brechas de participación
laboral y ocupación son similares (las mujeres tienen una diferencia mayor a 20 puntos porcentuales
respecto de la participación laboral y tasa de ocupación masculina), y la mayor diferencia se observa en
el ingreso (los ingresos de las mujeres son inferiores a hombres en aproximadamente un 30% de los
ingresos), tal como se muestra en el gráfico 2.
Gráfico 2
Chile: evolución brechasa laborales, 2010-2016
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia en base a Instituto Nacional de Estadística (INE), Estadísticas de Género, 2010-2016.
a Se considera como brecha de participación y ocupación laboral, la diferencia en puntos porcentuales entre la tasa
femenina y masculina, y como brecha de ingresos la diferencia porcentual entre el ingreso de las mujeres con respecto al
de los hombres.
d) Emprendimiento
Respecto al emprendimiento, según la Encuesta Nacional de Empleo del INE las mujeres
representaron 38% del total de personas emprendedoras en los años 2013 y 2015, y la brecha fue de
23,8% inferior para las mujeres en ese ámbito (INE, 2017). Por su parte, la Encuesta CASEN 2015
muestra en la distribución de la población ocupada según el tamaño de la empresa, que las mujeres se
desempeñan principalmente en empresas de 1 sola persona, alcanzando un 27,7%, en tanto los hombres
se desempeñan principalmente en empresas con 200 personas o más, alcanzando un 25,7% (Ministerio
de Desarrollo Social, 2017b).
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Brecha participación laboral Brecha ocupación Brecha ingresos medios
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e) Jefatura de Hogar
En relación con la jefatura de hogar11, los resultados de la Encuesta CASEN 2015 muestran que la
jefatura de hogar femenina se ha duplicado en 15 años: de un 20,2% en 1990 a un 39,5% en 2015
(Ministerio de Desarrollo Social, 2017a). La Encuesta Nacional de Empleo del INE, por su parte,
muestra que los hogares donde una mujer es la principal perceptora de ingresos autónomos han crecido
de un 29,3% en el año 2006 a un 37,5% en el año 2015 (INE, 2017).
f) Segmentación ocupacional
En América Latina, según datos de CEPAL, el 78,1% de las mujeres ocupadas “se desempeñan en
3 sectores definidos como de baja productividad, lo que implica peores remuneraciones, menor contacto
con las tecnologías e innovación, y en muchos casos empleos de mala calidad” (CEPAL, 2016, pág. 69).
Se identifican como sectores de productividad baja: agricultura, comercio y servicios sociales,
comunales y personales; como sectores de productividad media: manufacturas, transporte y
construcción; y como sectores de alta productividad: servicios financieros, minería y electricidad
(CEPAL, 2016). A nivel regional, las mujeres ocupadas se empleaban en 2014 principalmente en
sectores de baja productividad (78,1%), le siguen los sectores de productividad media (14,3%) y alta
(7,7%); y en el caso de los hombres ocupados, si bien hay igualmente un predominio en los sectores de
baja productividad, su distribución es más favorable que en el caso de las mujeres: 55,5% baja; 35,2%
media y 9% alta productividad (CEPAL, 2016).
En Chile, según las ramas de actividad económica, los resultados de la Encuesta CASEN 2015
muestran que los hombres se concentran en las ramas de la construcción (94,3%); explotación de minas
y canteras (90,6%); pesca (82,8%); y transporte y telecomunicaciones (81,3%), predominando sectores
de media y alta productividad según la clasificación de CEPAL antes presentada. En el caso de las
mujeres se concentran en las siguientes ramas de actividad económica: hogares con servicio doméstico
(82,8%); servicios sociales y de salud (73,6%); y enseñanza (72%), predominando en sectores de baja
productividad (Ministerio de Desarrollo Social, 2017b).
En relación con los oficios, la misma encuesta muestra que las mujeres ocupadas se distribuyen
principalmente en las categorías trabajadoras de servicios y vendedoras (23,7%) y empleadas de oficina
(14%); en tanto los hombres ocupados se distribuyen en las categorías oficiales, operarios y artesanos
(23,7%), empleados de oficina (14,1%) y profesionales, científicos e intelectuales (14%).
Por su parte, los datos del INE respecto de las personas ocupadas según rama de actividad
económica, muestran que en el año 2016 las mujeres tuvieron presencia mayoritaria en sectores de baja
productividad, tales como hogares privados con servicio doméstico (83,4%), servicios sociales y salud
(71,8%), enseñanza (70,4%). A su vez, tuvieron presencia minoritaria las ramas de mayor productividad
tales como construcción (5,7%), explotación de minas y canteras (8,6%) y pesca (9%) (INE, 2017).
g) Sistema previsional
Respecto al sistema previsional, los datos disponibles corresponden a la Encuesta CASEN del año
2013. Las brechas anteriores repercuten en la situación previsional de las mujeres, ya sea por haber
recibido salarios inferiores como por enfrentar barreras y brechas igualmente en ese ámbito. Se observa
que la tasa de afiliación previsional al sistema de pensiones es menor para las mujeres en las últimas 3
mediciones. El año 2013 las mujeres registraban una tasa de afiliación al sistema de pensiones de 56,4%
en tanto los hombres alcanzaron el 71,3% (Ministerio de Desarrollo Social, 2015). Al revisar solo el
porcentaje de la población ocupada que cotiza en el sistema de pensiones por sexo, se observa que las
mujeres alcanzaron un 66,9% y los hombres 71% (Ministerio de Desarrollo Social, 2015). Respecto a la
tasa de evasión, es decir la población ocupada con contrato que no cotiza en el sistema de pensiones, se
observó para el año 2013 diferencias entre hombres y mujeres: la tasa de evasión para las mujeres
alcanza el 5,6% y para los hombres 4,4% en el mismo periodo (Ministerio de Desarrollo Social, 2015).
Respecto a los ingresos percibidos por concepto de jubilación o pensión de vejez, se evidencian
nuevamente brechas entre mujeres y hombres: para el año 2013 el promedio de ingresos por jubilación o
11 La encuesta CASEN considera como jefatura de hogar a la persona reconocida por tal por los demás miembros de la familia.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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pensión de vejez para las mujeres alcanzó los $ 179.818 pesos chilenos (equivalente a 289 dólares)12 en
tanto para los hombres alcanzó los $ 222.977 pesos chilenos (equivalente en 358 dólares) observándose
una brecha de 19% en perjuicio de las mujeres (Ministerio de Desarrollo Social, 2015).
h) Capacitación
En el ámbito de la capacitación hay varios aspectos a destacar. Por una parte, se observa que
existe un bajo nivel de participación de la población en actividades de capacitación; por otra parte, la
participación de las mujeres en este ámbito supera a los hombres en todos los grupos de categorías.
Según los resultados de la Encuesta CASEN 2015, dentro de la población de 15 años o más, el
9,4% participa en actividades de capacitación. Al analizar la distribución de la población por sexo según
participan o no en actividades de capacitación, se observa que las mujeres tienen una participación
mayor que los hombres en las categorías ocupadas, desocupadas e inactivas13. En la población ocupada,
se observa que el 16,1% participa en actividades de capacitación. Si se considera solo a las mujeres
ocupadas, se observa que el 17,3% se capacita; por su parte, los hombres ocupados que se capacitan
representan el 15,1% (Ministerio de Desarrollo Social, 2017b). Respecto de la población desocupada, la
encuesta arroja que el 5,3% del total de desocupados participa en actividades de capacitación (Ministerio
de Desarrollo Social, 2017b). Al revisar solo el grupo de mujeres desocupadas, el 5,8% se capacita; en
tanto en el grupo de hombres desocupados el 4,8% está en similar situación. En la población inactiva, el
1,3% de las mujeres se capacita y el 0,9% de los hombres (Ministerio de Desarrollo Social, 2017b).
A nivel territorial, considerando solo la población ocupada, se observa que en la mayoría de las
regiones de Chile el porcentaje de mujeres que participa de la capacitación laboral es mayor que el de
hombres, siendo la excepción solo 3 regiones: Arica y Parinacota, Tarapacá y Antofagasta. Las regiones
donde se registra especialmente una mayor participación de mujeres ocupadas en actividades de
capacitación son las regiones de Aysén (29,3%); Los Lagos (24,7%) y Magallanes (24,4%) (Ministerio
de Desarrollo Social, 2017b).
Respecto a los tramos de edad en la población ocupada, el porcentaje de participación en
actividades de capacitación es superior para las mujeres en la mayoría de los tramos, salvo los grupos
extremos: las jóvenes (de 15 a 19 años) y las mayores (65 y más). Además de ello, la mayor
participación en actividades de capacitación se registra en el rango de 25 a 34 años, alcanzando 22,4%
(Ministerio de Desarrollo Social, 2017b).
En relación a las zonas de residencia de la población ocupada y capacitación, se observa que en
zonas urbanas participan en actividades de capacitación el 17,6% de las mujeres y el 16,1% de los
hombres, en tanto en las zonas rurales la diferencia es mayor: 14,1% mujeres y 9,2% hombres
(Ministerio de Desarrollo Social, 2017b).
Respecto de las categorías ocupacionales, se observa en la población ocupada asalariada que el
19,8% de las mujeres y el 18,4% de los hombres participa de actividades de capacitación. Para los no
asalariados, la cifra alcanza al 7,9% de las mujeres y el 4,4% de los hombres. Para la población ocupada
total, se observa además que las ramas de actividad con mayor participación en actividades de
capacitación son servicios sociales y de salud (35,5%), intermediación financiera (32,3%),
administración pública y defensa (31,2%) y explotación de minas y canteras (30,3%) (Ministerio de
Desarrollo Social, 2017b).
12 Tipo de cambio al 12 septiembre 2017: 623 pesos chilenos por dólar.
13 De acuerdo con el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) de Chile, la población económicamente inactiva es aquella parte de
la población en edad de trabajar que no clasifica como ocupada o desocupada. Se entiende por población ocupada a aquellas
personas en edad de trabajar que trabajaron al menos una hora, durante la semana de referencia, recibiendo un pago en dinero o
en especie o un beneficio de empleado/empleador. La población desocupada, son aquellas personas en edad de trabajar que no
tuvieron empleo en la semana de referencia, buscaron uno durante las últimas cuatro semanas y están disponibles para trabajar en
las próximas dos semanas.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
28
Según el tamaño de la empresa, las mujeres ocupadas registran mayor participación en actividades
de capacitación en todos los niveles. La mayor participación para las mujeres se registra en empresas de
200 personas o más donde se alcanza un 30,7%, siendo ésta la única categoría donde la participación de
los hombres se acerca más: 30% (Ministerio de Desarrollo Social, 2017b).
Al revisar los oficios de las personas ocupadas asalariadas, se observa que las mujeres tienen una
mayor participación en actividades de capacitación en oficios profesionales, científicos e intelectuales
(37,9%) y técnicos profesionales de nivel medio (29%). En tanto los hombres tienen mayor participación
en los oficios profesionales, científicos e intelectuales (31,1%) y fuerzas armadas (30,6%) (Ministerio de
Desarrollo Social, 2017b).
Por otra parte, respecto a la cobertura de los programas del Servicio Nacional de Capacitación y
Empleo (SENCE), entre los años 2011 y 2013 se observa que los usuarios fueron mayoritariamente
hombres (57% en 2011 y 53% en 2013). A partir del año 2014 esta tendencia se revierte, alcanzando la
participación de las mujeres un 55% y un 59% en 2015 (SENCE, 2016b). Al desagregar los datos según
los tipos de programas ofrecidos por dicha institución, se observa que el predominio de las mujeres se
encuentra principalmente en los programas vinculados al sector público; entre los años 2012 a 2015 la
participación de mujeres en los programas de incentivos al empleo se incrementó de 66% a 71%
(SENCE, 2016b).
En el caso de los programas de capacitación ofrecidos por SENCE, se observa una distribución
más equitativa entre mujeres y hombres entre los años 2011 a 2014. Esto cambia a partir del año 2015
donde existe un predominio de las mujeres con un 74% de participación. Este aumento se debe en gran
parte al desarrollo del Programa Más Capaz que será presentado en los capítulos II y III. En el caso de la
franquicia tributaria, cuyo principal destinatario son los trabajadores del sector privado, existe un mayor
predominio masculino, alcanzando el año 2015 un 57% de participación de hombres (SENCE, 2016b).
2. Vinculación de las brechas laborales con la situación
de pobreza
Las mujeres en situación de pobreza se encuentran severamente afectadas por la desigualdad. No solo la
carencia de ingresos, educación, salud y vivienda determinan su situación de pobreza, sino que existe un
fuerte condicionamiento de género que agudiza sus desigualdades y restringe sus oportunidades para
mejorar su situación, tanto a nivel individual como familiar. Las barreras del mercado laboral van
reproduciendo círculos viciosos de desigualdad cuyo resultado es una menor autonomía económica para
las mujeres. La pobreza está directamente relacionada con el trabajo remunerado; a mayor pobreza existe
menor participación laboral, las mujeres que logran participar enfrentan menores tasas de ocupación y
mayores de desocupación, las que logran ocuparse perciben menores ingresos empleándose en sectores
segregados de la economía que reproducen la división sexual del trabajo y que presentan menores
niveles de productividad, entre otros aspectos que se detallan a continuación.
i) Participación laboral: De acuerdo con los resultados de la Encuesta CASEN del año 2015, la
menor tasa de participación laboral de las mujeres se observa en los sectores más pobres: en el
primer decil de ingreso autónomo per cápita por hogar14 las mujeres alcanzan una
participación laboral de 26,9%, en tanto las mujeres del décimo decil alcanzan un 68,6%
(Ministerio de Desarrollo Social, 2017a). Además, la mayor diferencia o brecha entre la
participación laboral femenina y masculina se observa en el segundo decil de ingreso
autónomo y las menores diferencias en los deciles VIII, IX y X. Con ello se puede afirmar que
la baja participación laboral es un problema o brecha de género que afecta mayormente a las
mujeres en situación de pobreza, según se detalla en el gráfico 3.
14 Según el Ministerio de Desarrollo Social de Chile, el ingreso autónomo per cápita del hogar corresponde al ingreso total del hogar,
dividido por el número de miembros del hogar, excluido el servicio doméstico puertas adentro. Por decil de ingreso autónomo per
cápita por hogar se entiende la décima parte o 10% de los hogares ordenados en forma ascendente de acuerdo al ingreso autónomo
per cápita del hogar, donde el primer (decil I) representa el 10% más pobre de los hogares del país y el décimo decil (decil X) el 10%
más rico de estos hogares.
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a)
ndo
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Gráfico 4
Chile: ingreso promedio mensual de la ocupación principal por decil de ingreso autónomo
per cápita del hogar según sexo y brecha de ingresos, 2015
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia en base a Ministerio de Desarrollo Social, Encuesta CASEN 2015: Resultados Trabajo.
Entre los años 2006 y 2015 la medición de pobreza según ingresos mostró valores superiores
para las mujeres en todos los años de medición: desde 29,7% en 2006 a 12,1% en el año 2015.
Para los hombres la disminución fue de similar magnitud: de 28,4% a 11,2% (Ministerio de
Desarrollo Social, 2017a).
Respecto a la medición multidimensional de pobreza, se observan resultados levemente
mejores para las mujeres que para los hombres en todos los periodos de medición: en 2009 los
hombres registraban un nivel de pobreza multidimensional de 28,3% y las mujeres 26,7%;
llegando a 19,8% para los hombres y 18,6% para las mujeres el año 2015 con 4 dimensiones, y
21,4% para hombres y 20,4% para mujeres incluyendo la dimensión adicional de entorno y
redes (Ministerio de Desarrollo Social, 2017a).
Al analizar los datos de pobreza, tanto de ingresos como multidimensional, según sexo del jefe
de hogar y según presencia de niños y niñas a cargo, se observa que la pobreza es superior
para los hogares con hijos e hijas de 0 a 5 años y en particular para las mujeres. En los hogares
con presencia de niños y niñas de 0 a 5 años, para las mujeres jefas de hogar la pobreza de
ingresos alcanza el 23,7% y la pobreza multidimensional el 27,9%, en tanto para los hombres
jefes de hogar en similar condición la pobreza de ingreso alcanza al 14,1% y la pobreza
multidimensional 24,1% (Ministerio de Desarrollo Social, 2017a).
En relación a la medición de pobreza multidimensional destaca además que al desagregar el dato
por edad, las mujeres más pobres se encuentran en el tramo de 60 a 64 años con un 32,4% de
pobreza, coincidente con la edad de jubilación legal (Ministerio de Desarrollo Social, 2017a).
Sobre la distribución de la población según quintil de ingreso, se observa que en el primer
quintil de ingreso autónomo per cápita hay un mayor porcentaje de mujeres respecto de los
otros quintiles (54,9% de mujeres). Junto con ello, al analizar la distribución de la población la
mayor cantidad de mujeres se encuentra en el rango etario superior a 60 años; que representan
un 57,3% de ese grupo (Ministerio de Desarrollo Social, 2017a).
Cabe señalar además que para el año 2015, los análisis de la encuesta CASEN han calculado la
incidencia del aporte de los ingresos autónomos de las mujeres en los hogares biparentales,
arrojando como resultado que en ausencia de ingresos autónomos de la mujer cónyuge en los
103
172 200 220
248 278
309
380
519
1029
384
154
238 271 295
328 355
398
486
675
1 575
521
33
28
26 25 24
22 22 22 23
35
26
0
35
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
2 000
I II III IV V VI VII VIII IX X Total
B
recha
porcentaje
In
gr
es
o
pr
om
ed
io
m
en
su
al
M
ile
s
de
p
es
os
Decil de ingreso autónomo per cápita del hogar
Mujeres Hombres Brecha de ingresos
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hogares biparentales, la tasa de pobreza extrema a nivel del total de hogares habría aumentado
de 3,2% a un 14,5% en el año 2015; a su vez, la pobreza no extrema habría aumentado de
7,2% a un 17,4% (Ministerio de Desarrollo Social, 2017a). Este dato se acerca a las
estimaciones realizadas el año 2007, que sugirieron que aumentar la participación laboral de
las mujeres en la fuerza laboral (de manera uniforme en todos los grupos de ingreso,
acercándose al promedio de 50% de la región) podría ayudar a reducir la pobreza en torno a un
15% (Banco Mundial; BID; SERNAM, 2007).
vi) Capacitación: Al analizar el porcentaje de participación en actividades de capacitación según
deciles de ingreso autónomo de los hogares, se observa que en todos ellos es mayor la
participación para las mujeres ocupadas respecto de los hombres en la misma condición. Sin
embargo, la mayor participación para las mujeres se registra en el decil X con 36,1% y la
menor participación en el decil I con 8,8%. En este primer decil la participación de los
hombres alcanza el 4,9% (Ministerio de Desarrollo Social, 2017b).
En síntesis, las brechas laborales afectan mayormente a las mujeres en situación de pobreza,
observándose importantes diferencias entre mujeres de diferentes grupos de ingreso, existiendo una
doble desigualdad: económica y de género. Al considerar los indicadores de participación laboral,
ocupación, desocupación y participación en capacitación por deciles de ingresos autónomo per cápita de
los hogares, se observan importantes diferencias entre las mujeres del 10% más pobre y el 10% más rico
(Ministerio de Desarrollo Social, 2017a y b). En este sentido, se observa que:
La participación laboral de las mujeres del 10% más rico es 2,5 veces la participación de las
mujeres del 10% más pobre.
La tasa de ocupación de las mujeres del 10% más rico es 3,5 veces la tasa de las mujeres del
10% más pobre.
La tasa de desocupación de las mujeres del 10% más pobre es 9,3 veces mayor que la tasa la
de las mujeres del 10% más rico.
La participación en actividades de capacitación de las mujeres del 10% más pobre es 4 veces
menor que las mujeres del 10% más rico.
Estas diferencias dan cuenta que las desigualdades económicas se cruzan con las desigualdades de
género y afectan severamente a las mujeres de los sectores más pobres en particular en el ámbito laboral,
tal como se resume en el cuadro 5
Cuadro 5
Chile: diferencias de participación laboral, de tasa de ocupación, desocupación
y capacitación entre mujeres de los deciles I y X
(En porcentajes)
Decil ingreso autónomo
Mujeres
Participación
laboral
Tasa de
ocupación
Tasa de
desocupación
Participación en
capacitación
Primero (I) 26,9 19,1 28,9 8,8
Décimo (X) 68,6 66,4 3,1 36,1
Fuente: Elaboración propia en base Ministerio de Desarrollo Social. Encuesta CASEN 2015: Resultados Equidad de Género
y Resultados Trabajo.
Respecto a las diferencias de los mismos indicadores pero desagregados por sexo y decil de
ingreso autónomo del hogar, destacan también algunos resultados de la Encuesta CASEN 2015:
La participación laboral masculina del decil I (43,5%) corresponde a la participación laboral
femenina del decil IV (43,3%).
La tasa de ocupación masculina del decil I (33,5%) corresponde a la tasa de ocupación
femenina del decil III (33,3%).
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La tasa de desocupación en el decil I es más cercana, pero inferior en hombres (23,2%) que en
mujeres (28,9%).
El ingreso promedio mensual de la ocupación principal en hombres del decil II ($ 238.000
pesos chilenos, equivalentes a 382 dólares)17 es cercano al ingreso promedio mensual de la
ocupación principal de las mujeres del decil V ($ 248.000 pesos chilenos, equivalente a
398 dólares).
La participación en actividades de capacitación laboral tiende a ser superior para las mujeres en
todas las condiciones de ocupación y deciles de ingreso autónomo de los hogares, sin embargo se
observan diferencias entre mujeres de diferentes deciles de ingresos comentadas anteriormente.
Esto indicaría que la situación laboral de las mujeres es mucho más precaria respecto de los
hombres en el mismo decil de ingreso autónomo.
Además, se observa que las brechas laborales afectan toda la trayectoria laboral de las mujeres a
partir de su ingreso al mercado laboral. Esto indica que las mujeres que participan laboralmente tienen una
ventaja relativa respecto a las que no participan, ya que su incorporación laboral está sujeta y condicionada
por las otras brechas laborales sucesivas: las mujeres —especialmente las más pobres— que participan en
el mercado laboral tienen mayores probabilidades de estar desocupadas y menores de estar ocupadas, si
logran estar ocupadas acceden a empleos segregados con menores niveles de productividad y mayor
precariedad laboral, que se traduce en menores ingresos. Las mujeres que se insertan en ocupaciones no
tradicionales (superando la segregación ocupacional) igualmente se enfrentan con brechas de ingresos así
como a otras barreras culturales como los prejuicios y la hostilidad por ser mujeres en sectores laborales
masculinizados. Si a ello además se adiciona la jefatura de hogar, los ingresos autónomos (especialmente
per cápita por hogar) disminuyen para las mujeres. Las brechas laborales se presentan en todas las
condiciones laborales, reproduciendo las desigualdades económicas en toda su trayectoria laboral. En este
sentido, la inserción laboral es solo la etapa inicial de la superación de estas brechas. Esta dinámica de
interacción de brechas laborales se resume en el diagrama 2.
Diagrama 2
Articulación de las brechas laborales para las mujeres
Fuente: Elaboración propia.
17 Tipo de cambio al 12 septiembre 2017: 623 pesos chilenos por dólar.
Menor autonomía económica
Desigualdades de género
¿Participan
laboralmente?
Mujeres
No
Si ¿Están
ocupadas?
Desocupadas Inactivas
No
Si ¿En sector
segregado?
Si
Brechas de ingresos
No Barreras: prejuicios,
hostilidad.
Desincentivos
Jefatura hogar
Sin ingresos
autonomos
Pobreza Menores ingresos autónomos
Menores cotizaciones
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3. Barreras de género en la capacitación laboral
Las desigualdades de género se manifiestan en diferentes ámbitos de la capacitación laboral, ya sea
como condicionante para acceder a los programas, en los temas sobre los cuales se desarrollan los
programas de formación laboral, como en las reales posibilidades de inserción laboral o mejora
posterior. En este apartado se revisarán cuáles son las principales barreras identificadas y algunas
propuestas que han surgido al respecto.
En relación con los programas de formación, se han identificado barreras internas y externas que
inciden en la participación de las mujeres en la formación profesional y técnica en general, que son
extensivas a la capacitación laboral. Respecto a las barreras externas, relacionadas tanto con el contexto
socio-cultural y educativo como con la estructura del mercado laboral, Abramo, Valenzuela y Pollack
(2000) destacan entre otros aspectos los siguientes:
Influencia de estereotipos y roles de género que condicionan las opciones vocacionales y
perfiles ocupacionales como “típicamente masculinos o femeninos”, que están en la base de la
segmentación por género del mercado laboral;
Diferentes oportunidades ocupacionales y de bienestar para hombres y mujeres relacionadas
con la desigual distribución del capital educativo en las familias;
Desigual distribución de responsabilidades familiares, la multiplicidad de roles y la falta de
servicios de apoyo que incide negativamente en sus oportunidades profesionales para las mujeres;
Lenguaje sexista que invisibiliza la experiencia y la participación de las mujeres, y que además
confirma la división de tareas por género y afecta el campo de las profesiones y ocupaciones;
Percepciones empresariales sobre la maternidad, responsabilidades familiares, limitaciones de
formación y experiencia de las mujeres, que inciden en la tipificación y valoración de las
ocupaciones y actúan en los procesos de selección, oportunidades de formación en el puesto
del trabajo, promoción y desarrollo profesional y en el diferencial de salarios para trabajos de
igual valor y/o capital formativo;
Mecanismos de análisis y previsión de la situación y tendencias del mercado laboral que
carecen o tienen débil enfoque de género dificultan la identificación de la segregación
ocupacional, la detección de grupos con condiciones o dificultades específicas y el diseño de
políticas laborales que se propongan la promoción de la igualdad de oportunidades.
A su vez, Abramo, Valenzuela y Pollack (2000) identifican barreras internas para la participación
femenina presentes en el sistema de formación profesional y técnica, las cuales son de igual manera
observables en la capacitación laboral. Entre ellas destacan:
Escasa pertinencia y/o lenta actualización de la oferta formativa derivada de sus dificultades
de vinculación con las demandas y tendencias del sector productivo. Esto afecta
particularmente a las mujeres, por cuanto requieren de especiales apoyos para acceder a las
áreas de actividad innovadoras o con mayores y mejores posibilidades de empleo;
Carencias de un sistema de información y orientación vocacional y ocupacional con enfoque
de género que estimule nuevas opciones y rompa los estereotipos;
Casi inexistente intermediación laboral y ausencia de formación sobre búsqueda de empleo;
Persistencia de un lenguaje sexista y de estereotipos en la divulgación y definición de la oferta,
en los materiales didácticos, en los desarrollos curriculares, así como en las prácticas y
metodologías docentes, lo que constituye una de las manifestaciones más sutiles pero eficaces
de la discriminación indirecta;
Rigidez y falta de flexibilidad en la estructura de los cursos: elevados requisitos de ingreso,
larga duración, no reconocimiento de aprendizajes obtenidos en el trabajo o en la vida
societaria, horarios incompatibles con las responsabilidades familiares, ausencia de servicios
de apoyo para el cuidado de los niños;
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No inclusión de las necesidades femeninas en la infraestructura: ausencia de baños, lugares de
difícil o peligroso acceso, no consideración de facilidades en la operación de equipos y/o
tareas manuales, etc.
Participación muy baja de mujeres en los puestos directivos de las entidades de formación y
como docentes en las áreas técnicas y tecnológicas.
A partir de ello, se observa que las barreras de género en la formación en general y en la
capacitación laboral en particular, tienen un fuerte componente cultural, estando situadas en todos los
espacios (públicos y privados), en todos los involucrados, no solo en el contenido de los programas
formativos sino en quienes los ofrecen y en quienes los reciben. Por lo tanto, hay diversas
condicionantes de género que limitan el acceso de las mujeres a la capacitación laboral y el resultado de
los procesos de formación para quienes logran acceder a ella. Así, las mujeres tienen menos
probabilidades de beneficiarse del aprendizaje permanente y la adaptación a las necesidades cambiantes
del mercado laboral, así como menores oportunidades de formación en el trabajo debido a sus
responsabilidades en el cuidado y a las resistencias y sesgos existentes en empleadores para contratar
mujeres dadas sus responsabilidades familiares (Ameratunga y Kawar, 2011).
Junto con ello, existen barreras en los oficios y sectores productivos: “los intentos de estimular las
destrezas no tradicionales han tenido un éxito limitado en algunos países, sobre todo cuando existen
fuertes restricciones socioculturales sobre la mujer” (Ameratunga y Kawar, 2011). Se advierte que “el
acceso de las mujeres a ocupaciones no tradicionales debería facilitarse con el apoyo adecuado, pero con
suma cautela frente a severas limitaciones culturales y religiosas” por ello “conseguir el apoyo de la
comunidad, como paso previo, es fundamental para el éxito de dichas estrategias” (Ameratunga y
Kawar, 2011). Para la Agencia Suiza de Cooperación y Desarrollo “la capacitación para el empleo no
deja de tener consecuencias para las relaciones de género en el seno de toda comunidad, puesto que el
empoderamiento generado por la capacitación de las mujeres puede cuestionar el orden establecido,
especialmente la posición más favorable de que gozan los hombres en el mercado laboral” (Agencia
Suiza de Cooperación y Desarrollo, 2006). Idealmente esas consecuencias deberían beneficiar a las
mujeres y no perjudicarlas.
Posterior a los procesos de capacitación, existen también dificultades para las mujeres. Se sugiere
que “una vez terminada la formación, debería prestarse apoyo, estableciendo un vínculo entre las
mujeres y los servicios de empleo, los proveedores, las instituciones de micro financiación, etc.”
(Ameratunga y Kawar, 2011). Las autoras señalan que habitualmente se carece de dicha asistencia en la
búsqueda de empleo y las oportunidades para reforzar su formación.
Un ejemplo sobre la existencia de estas condicionantes y dificultades, se observa en un estudio
realizado por el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) en Chile, para indagar sobre las
percepciones de los actores involucrados en sus programas de capacitación sobre las barreras para la
capacitación de mujeres en cursos tradicionalmente masculinos. Los principales resultados se resumen a
continuación (SENCE, 2013):
Para las mujeres usuarias, las principales motivaciones y expectativas respecto al programa
fueron: incrementar salarios ingresando a un mercado con mejores remuneraciones, cambio de
vida por medio de cambios laborales, reivindicación de género demostrando que las mujeres
“se la pueden”, oportunidad de capacitación, apoyar a la familia con mayores ingresos.
Respecto a la evaluación del curso, las usuarias declaran que no se dan diferencias entre hombres
y mujeres; sin embargo, se sienten observadas al inicio del curso, los relatores y alumnos hacen
bromas, tienen una actitud protectora, subestiman las capacidades o desmotivan a las
participantes; a su vez ellas mismas dudan de sus capacidades, tienen presiones familiares, de sus
parejas o personales para continuar, dudan de la proyección laboral.
En relación a las barreras observadas por ellas mismas, en el proceso de postulación señalan
que temen no poder llevar a cabo las labores por desventaja física, hay desmotivación e
incomprensión familiar, y están limitadas por el cuidado de los hijos. En el proceso de
ejecución, deben convivir con prejuicios y bromas, son minoría, sufren la desventaja por
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menor experiencia, así como menor manejo de información y uso de conceptos técnicos,
tienen miedo e inseguridad respecto a lo que saben. Al final del curso, enfrentan
incertidumbre respecto a oportunidades, sienten que necesitan profundizar, no se sienten
preparadas para trabajar.
En el caso de los relatores y relatoras de los cursos, al indagar sobre la integración o aplicación
de un enfoque de género, señalan que no lo aplican para no hacer diferencias, buscan tratar a
todos por igual (evidenciando una ceguera de género), perciben sus actuaciones como neutras,
utilizan términos comunes de herramientas y no los técnicos (con los cuales se encuentran más
familiarizados los hombres), declaran que piden respeto por las mujeres cuando tienen grupos
mixtos y la principal diferencia observada es la mayor experiencia de los hombres respecto de
las mujeres en los temas del curso.
Estas barreras dan cuenta que no es suficiente integrar a las mujeres a los programas de
capacitación laboral, en términos de garantizar su acceso, sino que se requiere abordar las limitaciones
y condicionantes de género desde una perspectiva integral involucrando a las mujeres, a la comunidad,
a los sectores productivos y a los sectores públicos y privados que promueven las actividades o
requieren de empleo. Los involucrados son diversos y en todos ellos se reproducen y manifiestan
barreras para la capacitación laboral e inserción de las mujeres en ocupaciones no tradicionales: su
entorno familiar y comunitario, el Estado por medio de sus instituciones, los organismos de
capacitación y los sectores productivos.
Para superar estos aspectos críticos, se sugiere poner atención al menos en dos ámbitos: la
evaluación del mercado de las calificaciones más demandadas y las iniciativas de sensibilización en la
comunidad para evitar la hostilidad hacia las mujeres que realizan trabajos no tradicionales; ya que si
bien se requiere fomentar la formación en calificaciones no tradicionales, se recomienda atender a las
restricciones y probabilidades reales de que las mujeres obtengan empleo (Ameratunga y Kawar, 2011).
Además para promover iniciativas de desarrollo de calificaciones para las mujeres, las autoras
recomiendan emprender acciones en distintos niveles: a nivel micro sugieren que la formación debe ser
flexible y adaptarse a las limitaciones de tiempo de las mujeres; cuando la movilidad de las mujeres sea
limitada, se puede recurrir a unidades móviles de formación (Ameratunga y Kawar, 2011). Entre otras
iniciativas, se puede promover el acceso de las mujeres a la formación mediante subsidios para el
transporte y los servicios de guardería, la contratación de más formadores mujeres, y la elaboración de
programas de formación en igualdad de género para sensibilizar a los formadores. Por su parte Fawcett
(1998) identificó previamente otros aspectos claves para el desarrollo de programas de capacitación
dirigidos a mujeres: elevar el nivel técnico de la capacitación que se ofrece en ocupaciones
tradicionalmente femeninas a fin de incrementar su productividad, ofrecer nuevos cursos y metodologías
de capacitación para enfrentar las necesidades cambiantes del mercado y de esta manera ampliar la gama
de empleos disponibles para las mujeres, revisar los planes de estudios para las ocupaciones en las cuales
tradicionalmente han predominado los hombres o bien desarrollar propedéuticos.
Por último, hace algunos años el Banco Mundial junto con el Banco Interamericano de Desarrollo
(BID) y el SERNAM de Chile, formularon una serie de recomendaciones para aumentar la participación
de las mujeres en la fuerza laboral remunerada, especialmente en los hogares de bajos ingresos, entre las
que se encontraba diseñar nuevos programas de capacitación y aprendizaje a lo largo de la vida o
modificar los existentes en aras de facilitar la entrada de la mujer al mercado laboral, su presencia
continua y su re incorporación después del nacimiento y crianza de los hijos e hijas. Junto con ello,
recomendaban para reducir la segregación ocupacional y las brechas salariales por género, revisar los
programas de educación y capacitación existentes para reducir los estereotipos y la segregación por
género (Banco Mundial; BID; SERNAM, 2007).
A partir de los aspectos anteriormente comentados, se resumen las barreras observadas en la
literatura revisada sobre la capacitación laboral para las mujeres, distinguiendo entre barreras de entrada,
en el proceso y de salida, y algunas de las recomendaciones presentadas que se detallan en el cuadro 6.
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Cuadro 6
Barreras y recomendaciones para la capacitación laboral para las mujeres
Barreras de entrada Barreras en el proceso Barreras de salida
Responsabilidades familiares y de
cuidado que limitan o restringen
la posibilidad de acceder
a la capacitación
Responsabilidades familiares y de
cuidado que limitan o restringen
la permanencia en la capacitación
Responsabilidades familiares y de
cuidado que limitan o restringen la
posibilidad de inserción posterior
a la capacitación y permanencia
Limitaciones culturales tales como
prejuicios hacia las mujeres, tanto
en las comunidades como en ellas
mismas, para el desarrollo
de capacidades laborales
Sesgos de los formuladores,
ejecutores y docentes de los
programas de capacitación
Prejuicio de los empleadores en la
contratación de mujeres (en puestos
asociados como “masculinos”)
Invisibilización de las mujeres en la
difusión de la oferta de capacitación
Rigidez de los programas: horarios
no acordes con la carga de cuidado
de las mujeres, lenguaje técnico
masculinizado, no consideran
nivelación de conocimientos,
materiales didácticos y metodologías
docentes sesgadas o estereotipados
Acoso y hostilidad hacia las mujeres
en la comunidad y sectores
productivos, al integrarse a sectores
no tradicionales para las mujeres
Segregación ocupacional en los oficios
y rubros enseñados que reproducen
desigualdades: escasa oferta en áreas
no tradicionales para las mujeres u
oferta en áreas tradicionales pero
sin aumentar su productividad
Limitadas opciones para reforzar o
poner en práctica los conocimientos
y habilidades aprendidas durante
la capacitación
Desvinculación con la demanda
laboral de los sectores productivos,
que permitan aprovechar
oportunidades vigentes
del mercado laboral
Menores redes sociales y laborales
para la inserción
Acciones recomendadas
Servicios de cuidado y/o subsidios
al cuidado
Servicios de cuidado y/o subsidios
al cuidado
Servicios de cuidado y/o subsidios
al cuidado
Abordar las barreras culturales
mediante el trabajo con la comunidad
e incorporar programas de formación
para el trabajo (o habilitación laboral)
Análisis de mercado para determinar
las calificaciones más demandadas,
la segregación ocupacional y barreras
de género para la inserción de las
mujeres en esos ámbitos productivos
Apoyo a la búsqueda de empleo,
intermediación laboral
Promover prácticas laborales para
mujeres, ya sea en ocupaciones
tradicionalmente masculinas como
en áreas que mejoren la productividad
de los sectores feminizados
Orientar las estrategias de difusión a
las mujeres, tanto en el lenguaje
como en la comunicación visual
Facilitar el acceso mediante becas,
subsidios al transporte, etc.
Programas propedéuticos para
mujeres en áreas u oficios
tradicionalmente masculinos
Vinculación con los sectores
productivos estableciendo estrategias
de trabajo conjunto para la superación
de las barreras y desigualdades
de género
Promover las redes, asociatividad y
agrupaciones de mujeres en el ámbito
laboral o el emprendimiento
Vinculación con los sectores
productivos estableciendo estrategias
de trabajo conjunto para la superación
de las barreras y desigualdades
de género
Fuente: Elaboración propia.
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II. Programas de capacitación laboral para
mujeres en situación de pobreza en Chile
Como se describió en el capítulo anterior, la autonomía económica de las mujeres se sitúa como un
objetivo estratégico de las políticas de igualdad de género tanto en América Latina y el Caribe como en
Chile en particular. Es por ello que la oferta pública de iniciativas orientadas a favorecer la autonomía
económica ha estado presente en el país desde los inicios de las políticas de igualdad de género
desarrolladas en Chile desde los años noventa. En una revisión previa realizada por Arriagada y Gálvez
(2014) se identifican 15 programas o iniciativas orientados a promover la autonomía y el empleo de las
mujeres, en su mayoría focalizados en mujeres en situación de pobreza, desarrollados por instituciones
públicas en Chile entre los años 1991 y 2015. Luego, en otro estudio requerido por la Subsecretaría de
Economía de Chile identificó 18 programas destinados a promover una mayor incorporación de las
mujeres al mercado del trabajo (Berlien y otros, 2016).
A. Caracterización de la oferta pública para la autonomía
económica de las mujeres en Chile
Para este trabajo y de manera similar a las revisiones realizadas por Arriagada y Gálvez (2014) y
Berlien y otros (2016), se realizó un levantamiento de información sobre la oferta pública de
iniciativas que promueven la autonomía económica de las mujeres en Chile, con énfasis en la
capacitación laboral, actualizada al año 2016. Para ello se utilizaron algunos criterios de selección
preliminares, entre ellos: que se tratara de iniciativas cuyas principales destinatarias fuesen mujeres,
que tuviesen orientación laboral tanto dependiente como independiente, e incluyeran o no algún
componente de capacitación. Así, al año 2016 se identificó un total de 22 iniciativas orientadas a
promover la autonomía económica y el empleo en las mujeres, que conforma la oferta pública global
de iniciativas y que se detalla en el cuadro 7.
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Cuadro 7
Chile: oferta pública de programas para la autonomía económica de las mujeres, 1991-2016
Institución
responsable a Programa o iniciativa Inicio Tipo de iniciativa
Orientación
laboral
SERNAMEG Mujeres Jefas de Hogar 2007 Capacitación Ambas
SERNAMEG Buenas Prácticas Laborales y Trabajo Decente
para la Igualdad de Género
2007 Incentivos Dependiente
SERNAMEG 4 a 7 Mujer Trabaja Tranquila 2011 Servicio de cuidado Dependiente
SERNAMEG Mujer, Asociatividad y Emprendimiento 2015 Apoyo emprendimiento Independiente
SERCOTEC Ex - Generación de competencias para mujeres
emprendedoras y/o empresarias
2008 Capacitación Independiente
SERCOTEC Capital Abeja, fondo concursable para
emprendimientos de mujeres
2012 Apoyo emprendimiento Independiente
SENCE Más Capaz 2014 Capacitación Ambas
PRODEMU Desarrollo Competencias Laborales 2004 Capacitación Dependiente
PRODEMU Aprendiendo a Emprender 2004 Capacitación Independiente
PRODEMU Abriendo Puertas al Mundo 2011 Capacitación Dependiente
PRODEMU Formación y Capacitación de Mujeres Campesinas 1992 Capacitación Independiente
PRODEMU Ellas Buscan Trabajo 2011 Capacitación Dependiente
PRODEMU Mejorando mi negocio 2004 Capacitación Independiente
MIDESO Bono al Trabajo de la Mujer 2012 Incentivos Dependiente
MIDESO Subsidio al empleo de la mujer Incentivos Dependiente
MIDESO Centros de Atención para Hijos de Mujeres
Temporeras
1991 Servicio cuidado Dependiente
M. Trabajo Talleres de Promoción de Derechos Previsionales
y Laborales
2013 Promoción derechos Dependiente
M. Interior Programa de Apoyo Integral a Mujeres Privadas
de Libertad
2015 Capacitación Dependiente
FOSIS Yo Emprendob 2011 Capacitación Independiente
FOSIS Yo Trabajoc 2011 Capacitación Dependiente
CORFO The S Factory 2015 Apoyo emprendimiento Independiente
Banco Estado Crece Mujer Emprendedora 2015 Servicios financieros Ambas
Fuente: Elaboración propia.
ª Siglas Instituciones: SERNAMEG Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género; SERCOTEC Servicio de
Cooperación Técnica; SENCE Servicio Nacional de Capacitación y Empleo; PRODEMU Fundación para la Promoción y
Desarrollo de la Mujer; MIDESO Ministerio de Desarrollo Social; M. TRABAJO Ministerio del Trabajo y Previsión Social; M.
INTERIOR Ministerio del Interior y Seguridad Pública; FOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión Social; CORFO: Corporación
de Fomento de la Producción.
b c No son iniciativas focalizadas particularmente en mujeres, pero la cobertura alcanza cerca de 90% de sus usuarias.
Se observa que 12 de las 22 iniciativas identificadas incluyen como principal componente (pero
no exclusivo) la capacitación laboral; 3 iniciativas se orientan a ofrecer incentivos para la contratación
de mujeres o incentivar buenas prácticas para su incorporación en las organizaciones (Bono y subsidio al
trabajo de la mujer, Programa buenas prácticas laborales); 2 iniciativas proporcionan servicios de
cuidado infantil (Programas de 4 a 7, Centros de atención para hijos/as de mujeres trabajadoras
temporeras); 3 iniciativas apoyan al emprendimiento con financiamiento (Capital abeja, The S Factory,
Mujer y asociatividad), y 1 iniciativa promueve derechos laborales (véase el gráfico 5).
Las iniciativas identificadas son ofrecidas desde 11 instituciones públicas, con predominio de
aquellas que trabajan con mujeres y por la igualdad de género como el SERNAMEG y la Fundación para
la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU) que concentran el 45% de la oferta. Se suman
instituciones orientadas a promover el trabajo, como empleo o emprendimiento, tales como el Servicio
Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), el
Servicio de Cooperación Técnica (SERCOTEC) y otras instituciones con iniciativas aisladas. La
distribución de iniciativas por institución se presenta en el gráfico 6.
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39
Gráfico 5
Chile: distribución de la oferta pública para la autonomía económica de las mujeres
según tipo de iniciativa, 1991-2016
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico 6
Chile: oferta pública de iniciativas para la autonomía económica
de las mujeres según institucióna, 1991-2016
(En números absolutos)
Fuente: Elaboración propia.
a Siglas Instituciones: PRODEMU Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer; SERNAMEG Servicio Nacional de
la Mujer y la Equidad de Género; MIDESO Ministerio de Desarrollo Social; SERCOTEC Servicio de Cooperación Técnica;
FOSIS Fondo de Solidaridad e Inversión Social; SENCE Servicio Nacional de Capacitación y Empleo; M. TRABAJO
Ministerio del Trabajo y Previsión Social; M. INTERIOR Ministerio del Interior y Seguridad Pública; CORFO: Corporación de
Fomento de la Producción.
Al agrupar las instituciones de acuerdo a los sectores se observa un predominio del sector social,
con los Ministerios de Desarrollo Social y de la Mujer y Equidad de Género, y los servicios relacionados
con estos ministerios: FOSIS y SERNAMEG. La Fundación PRODEMU si bien depende de la
Capacitacion
(57)
Incentivos
(14)
Servicios de cuidado
(10)
Apoyo
emprendimiento
(14)
Promoción derechos
(5)
6
4
3
2 2
1 1 1 1 1
0
1
2
3
4
5
6
7
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CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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Dirección Sociocultural de la Presidencia, también se inserta dentro de este sector por la naturaleza de su
misión institucional. En segundo lugar, se encuentra el sector trabajo, con el Ministerio del Trabajo y
Previsión Social y su organismo relacionado SENCE, en tercer lugar el sector economía con organismos
como el SERCOTEC, la Corporación de Fomento de la Producción (CORFO) y Banco Estado.
Respecto al tipo de orientación laboral, se observa que 11 de las 22 iniciativas se orientan al
trabajo dependiente o empleo asalariado¸ 8 iniciativas al trabajo independiente o por cuenta propia y 3
iniciativas tienen ambas orientaciones laborales. Esta distribución se resume en el gráfico 7.
Gráfico 7
Chile: distribución de la oferta pública de iniciativas para la autonomía económica
de las mujeres según tipo de orientación laboral, 1991-2016
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia.
Los criterios de focalización utilizados para definir su población objetivo o destinatarias de los
programas son diversos y complementarios. De las 22 iniciativas 20 focalizan en mujeres, siendo la
excepción los 2 programas de FOSIS que si bien no focalizan en ellas, cuentan con una cobertura
efectiva que ronda el 90% de mujeres. Respecto a condición de pobreza y vulnerabilidad, 19 de las
22 iniciativas definen este criterio de focalización ya sea pertenencia a quintiles de ingreso inferiores
(I, II, III) o a un porcentaje de la población vulnerable de acuerdo con el registro social de hogares18 (ex
ficha de protección social). Por otra parte, 8 programas definen como criterio un rango de edad
específico, que va desde los 18 a los 65 años, otros no indican edad específica o señalan como mínimo
18 años. Esta distribución se resume en el gráfico 8.
La revisión de la oferta global de iniciativas autonomía económica permite constatar que parte
importante de la oferta pública en esta materia incluye la capacitación laboral para las mujeres como
medio para la incorporación y permanencia en el mercado laboral. Por esta razón y teniendo en cuenta el
análisis sobre la situación laboral de las mujeres desarrollado en el capítulo anterior, el presente
documento propone desarrollar el análisis de algunos programas de capacitación orientados en particular
a mujeres en situación de pobreza como principales destinatarias.
18 El Registro Social de Hogares es el sistema que reemplazó a la Ficha de Protección Social (FPS) a partir del 1 de enero de 2016
(Decreto 22/2015).
Dependiente
(50)
Independiente
(36)
Ambas
(14)
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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Gráfico 8
Chile: criterios de focalización en oferta pública para la autonomía económica
de las mujeres, 1991-2016
(En números absolutos)
Fuente: Elaboración propia.
Para ello se han seleccionado algunos programas específicos, orientados a la capacitación laboral
de mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad ofrecidos por instituciones públicas en Chile. El
propósito de la selección es analizar algunas de sus características y resultados, observando los aspectos
críticos, facilitadores u obstaculizadores, para el logro de sus objetivos. Los criterios para la selección de
estos programas fueron cinco: la pertinencia de los programas respecto de la población destinataria, la
orientación laboral, las instituciones responsables, la disponibilidad de información y otros aspectos
específicos que se detallan en el cuadro 8.
Cuadro 8
Criterios de selección para el análisis de los programas de capacitación
Criterios de selección Descripción
Destinatarias Los programas tienen como población objetivo principal a mujeres en situación de pobreza
o vulnerabilidad con claros criterios de focalización o bien cuentan con una cobertura
efectiva donde la presencia de mujeres pobres o vulnerables es mayoritaria
Orientación Los programas se orientan tanto al trabajo dependiente (empleo) como independiente
(emprendimiento, trabajo por cuenta propia) o ambos
Institución responsable Las instituciones a cargo de los programas son de carácter público en diversos niveles
o ámbitos (Ministerios, Servicios públicos, Fundaciones, vinculados y no al Mecanismo
de Adelanto para las Mujeres)
Información Existe información disponible respecto al programa y su ejecución. Además sus resultados
se encuentran evaluados y publicados para uno o más periodos de ejecución
Especificidad Preferentemente, los programas se desarrollan en coordinación con otras instituciones
o sectores públicos (convenios entre dos o más instituciones), o se orientan a algunos
sectores productivos específicos
Fuente: Elaboración propia.
Con base en dichos criterios se seleccionaron de la oferta global cinco programas públicos
dirigidos a mujeres en situación de pobreza implementados por cuatro instituciones públicas chilenas, a
saber, el SENCE, el FOSIS, el SERNAMEG, y la Fundación PRODEMU.
11
19
8
20
0
5
10
15
20
25
Vulnerabilidad Condición laboral Rango etario Mujeres
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Tanto el SENCE como el FOSIS están relacionados con la capacitación para el empleo o la
superación de la pobreza y vulnerabilidad mediante estrategias de generación de ingresos desde los
sectores trabajo y desarrollo social, respectivamente. Las otras dos instituciones están vinculadas
directamente al trabajo con mujeres y por la igualdad de género, vinculándose al Mecanismo de
Adelanto de la Mujer en el caso de SERNAMEG o al trabajo con mujeres a nivel territorial y desde lo
público no estatal (Fundación PRODEMU). Todas las instituciones tienen presencia territorial en las 15
regiones de Chile y 2 de ellas (FOSIS y PRODEMU) tienen además presencia a nivel provincial. Las
principales características de estas instituciones se resumen en el cuadro 9.
Cuadro 9
Instituciones seleccionadas
Servicio Nacional de
Capacitación y
Empleo (SENCE)
Fondo de Solidaridad
e Inversión Social
(FOSIS)
Servicio Nacional de
la Mujer y Equidad de
Género (SERNAMEG)
Fundación para
la Promoción y
Desarrollo de la Mujer
(PRODEMU)
Dependencia Ministerio Trabajo
y Previsión Social
Ministerio de
Desarrollo Social
Ministerio de la Mujer
y Equidad de Género
Presidencia de
la República
Sector o ámbito Trabajo Social Social Dirección sociocultural
presidencia
Tipo de
institución
Servicio público
descentralizado
Servicio público
descentralizado
Servicio público
desconcentrado
Fundación de derecho
privado
Organización
territorial
15 Direcciones
Regionales
15 Direcciones
Regionales 20 oficinas
provinciales
15 Direcciones
Regionales
15 Direcciones
Regionales
54 oficinas
provinciales
Fuente: Elaboración propia.
Estas cuatro instituciones tienen además algunas características particulares que cabe destacar. El
SENCE es la institución pública encargada del Sistema Nacional de Capacitación en Chile, siendo por ello
un actor clave tanto en los servicios de capacitación provistos por el Estado como por el sector privado, con
el cual se vincula por medio de instrumentos como la franquicia tributaria que incentiva la capacitación en
las empresas. Este organismo durante los últimos años ha apoyado las iniciativas que en materia de trabajo
ha ofrecido el SERNAMEG (ex SERNAM) vía convenios de colaboración, pero además a partir del año
2014 impulsa una oferta propia con alta cobertura destinada a mujeres vulnerables.
Por su parte el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), es un organismo público cuyo
foco se ha puesto en la superación de la pobreza y la disminución de la vulnerabilidad, con énfasis en la
generación de ingresos. Al igual que SENCE, este organismo ha apoyado la oferta del SERNAMEG
durante los últimos años vía convenios de colaboración, pero destaca por sí mismo al tener una alta
cobertura en mujeres vulnerables en sus programas (que alcanza incluso el 90%).
El SERNAMEG fue el mecanismo nacional para el adelanto de las mujeres original del país
(depende actualmente del Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género), y es la principal institución
pública que ha coordinado y ejecutado programas orientados a mujeres, con la mayor trayectoria en la
materia a nivel nacional.
Finalmente, la Fundación PRODEMU es una institución de derecho privado sin fines de lucro que
forma parte de la red de fundaciones vinculadas a la Presidencia de la República, dependiendo de la
Dirección Sociocultural de dicha repartición pública. Surge en 1990 y se reconoce en ella una institución
pública que si bien no es parte del Estado (por ser fundación de derecho privado) cumple una función
pública, siendo parte de las instituciones “públicas no estatales”.
Estas cuatro instituciones implementan los cinco programas públicos seleccionados para este
estudio de acuerdo con la aplicación de los criterios de selección señalados anteriormente (véase el
cuadro 8). Los programas seleccionados se presentan en el cuadro 10.
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Cuadro 10
Programas seleccionados
Programa Orientación Institución responsable
Más Capaz
Línea regular
Línea mujer emprendedora
Trabajo dependiente
Trabajo independiente
Servicio Nacional de Capacitación
y Empleo (SENCE)
Yo Emprendo Trabajo independiente Fondo de Solidaridad e Inversión
Social (FOSIS)
Mujeres Jefas de Hogar Trabajo dependiente e independiente Servicio Nacional de la Mujer y
Equidad de Género (SERNAMEG)
Desarrollo de Competencias Laborales
Formación y capacitación mujeres
campesinas
Trabajo dependiente e independiente
Trabajo independiente
Fundación para la Promoción
y Desarrollo de la Mujer
(PRODEMU)
Fuente: Elaboración propia.
Para mayores detalles de cada programa en el anexo 1 se describen las principales características de
cada uno a partir de lo expuesto en las respectivas fuentes oficiales de información consultadas, entre las
cuales se encuentran evaluaciones, informes técnicos, normativas, sistematizaciones y otros documentos
oficiales de los programas y de las instituciones públicas responsables.
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III. Análisis de programas de capacitación para
mujeres en situación de pobreza en Chile
En este tercer capítulo se presentará el análisis de los programas de capacitación seleccionados y
presentados en el capítulo anterior. Para su realización se consultaron fuentes documentales, entre las
que se encuentran evaluaciones de programas, informes técnicos, normativas, sistematizaciones y otros
documentos oficiales de las instituciones relacionadas con la ejecución o evaluación de dichos
programas. Junto con ello, se realizó de manera complementaria algunas entrevistas a informantes clave
que participan tanto de la formulación como de la implementación o evaluación de los programas
seleccionados. A partir de las fuentes antes mencionadas se indagó en los resultados de la
implementación de los programas así como en el logro de los objetivos o efectos declarados de acuerdo
con las evaluaciones disponibles, y en eventuales aspectos críticos en el diseño e implementación
observados en los mismos.
Cabe señalar, que pese al amplio alcance de la capacitación laboral descrito en el primer capítulo,
la evaluación de los programas y en particular el análisis de los efectos atribuibles a ellos, han sido poco
explorados especialmente dentro del sector público, y Chile no es ajeno a esta realidad. Breugel (2016)
señala que “los estudios sobre los efectos de los programas de capacitación con financiamiento del
Estado son un fenómeno bastante reciente”. Si este análisis se formula además desde una perspectiva de
género, nos encontramos con un ámbito de escaso desarrollo, con potencial para su indagación, teniendo
un valor principalmente exploratorio y descriptivo.
Por ello, las preguntas que orientan y animan el desarrollo de este análisis, se encuentran
principalmente en dos ámbitos de la gestión de los programas públicos: algunas relacionadas con el
diseño y otras relacionadas con la evaluación de los resultados de los programas, ya sea a nivel de
productos, efectos o impactos. Respecto al diseño de los programas e iniciativas de capacitación
ofrecidos por instituciones públicas para mujeres en situación de pobreza o vulnerabilidad en Chile, las
interrogantes que orientan el desarrollo del análisis son:
¿Consideran las barreras y brechas de género del mercado laboral?,
¿Responden a las necesidades y demandas de los sectores productivos?,
¿Incluyen transversalización de género en el diseño o consideran acciones para las necesidades
específicas de las mujeres destinatarias de los programas?
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Respecto a la evaluación de los resultados y efectos de los programas las interrogantes que surgen
son si las iniciativas:
¿Incluyen una perspectiva evaluativa y de género para analizar los efectos reales en el cambio
de la condición laboral de las mujeres?,
¿Logran aumentar la inserción laboral de las mujeres?,
¿Cuáles son los aspectos facilitadores y/o barreras de los programas de capacitación para la
inserción laboral efectiva de las mujeres?
A. Matriz de análisis
Para intentar responder estas preguntas y establecer un marco de análisis común de los programas, se ha
utilizado como instrumento de base la Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de
igualdad de género (CEPAL, 2012), propuesta por el Observatorio de Igualdad de Género de América
Latina y el Caribe de la CEPAL. Esta matriz tiene por objetivo facilitar el análisis de las políticas de
género, enfatizando en “su capacidad para enfrentar la desigualdad socioeconómica, expresada en la
distribución injusta de bienes o recursos; las injusticias legales y culturales que se manifiestan en el
dominio cultural (Fraser, 1996 citado por CEPAL, 2012). El instrumento propone organizar el análisis
en torno a las fases del ciclo de una política y ha sido adaptado de acuerdo con los aspectos considerados
más pertinentes a los programas de capacitación, dado que se trata de un ámbito más concreto y
operativo de las políticas públicas.
De acuerdo a lo señalado por el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el
Caribe “es importante, cuando se habla de políticas justas, comenzar a poner más énfasis en la fase de
evaluación” y “más allá de los objetivos de la misma, lo que debe primar son los resultados (…) es
precisamente este punto uno de los más débiles en el análisis de políticas, ya sea porque se trata de
políticas recientes y las evaluaciones son incipientes, ya sea porque los aspectos evaluados no
necesariamente están construidos para dar cuenta del rol jugado por la política en la solución de ciertas
situaciones de injusticia” (CEPAL, 2012). En esa línea el análisis propone atender tanto a las
características de diseño de los programas pero enfatizando en los resultados de las evaluaciones e
insumos evaluativos (informes técnicos o de gestión, caracterizaciones de usuarios, etc.) de los
programas seleccionados.
De la matriz original, se consideraron tres de las fases propuestas: i) formulación y diseño,
ii) implementación y iii) evaluación, y a partir de ellas se han seleccionado los respectivos criterios de
acuerdo con su pertinencia para el caso de los programas públicos. Cabe señalar que se ha mantenido la
numeración de criterios originales de acuerdo a la Matriz de análisis para la identificación de políticas
justas de igualdad de género, como se detalla en el cuadro 11.
Cuadro 11
Matriz de análisis de programas de capacitación
Fase Criterios Aspectos a considerar
Formulación
y diseño
B.1 Objetivo de la acción
estatal
Definición de los objetivos, criterios de focalización, componentes
y resultados esperados
Implementación C.1 Descripción Responsables de la implementación o ejecutores, cobertura efectiva
y caracterización de las participantes
C.2 Transversalidad Análisis de género en la implementación: oficios o temas de
capacitación, servicios de cuidado, acuerdos específicos para
la transversalización de género en los programas
Evaluación D.3 Resultados Respecto de los objetivos del programa: tipo de desenlace laboral,
indicadores de resultados
D.4 Avances en justica
para las mujeres
Aporte a resolver injusticias de género: impacto en las brechas
de género en el mercado laboral
Fuente: Elaboración propia a partir de la adaptación de la Matriz de análisis para la identificación de políticas justas de
igualdad de género, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2012.
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1. Fase de formulación y diseño
Como parte de la fase de formulación y diseño de los programas, que antecede a la ejecución o
implementación, se analizan algunos aspectos principales: la formulación de objetivos (propósitos u
objetivos generales), los criterios de focalización de la población destinataria, los principales componentes
considerados por los programas así como los actores institucionales involucrados en el proceso.
a) Objetivos
En la fase de formulación y diseño de los programas se ha considerado en primer lugar la revisión
de los objetivos formulados en cada uno. Respecto a los objetivos de los programas, se distinguen dos
orientaciones. La principal es la inserción y permanencia en el mercado laboral o trabajo independiente
(Más Capaz, Mujeres Jefas de Hogar, Desarrollo de Competencias Laborales, Mujeres Campesinas), y la
secundaria el aumento de ingresos (Yo Emprendo), según se detalla en el cuadro 12.
Cuadro 12
Objetivos de los programas analizados
Programa Objetivos
Más Capaz-Línea Regular
y Mujer Emprendedora
Apoyar el acceso y permanencia en el mercado laboral de mujeres, jóvenes y
personas con discapacidad que se encuentren en situación de vulnerabilidad social
Yo Emprendo Contribuir a que los usuarios/as aumenten sus ingresos económicos, mejoren las
condiciones de desarrollo de sus actividades económicas y su capital humano
Desarrollo de Competencias
laborales
Contribuir al empoderamiento de las mujeres como sujeto, apoyando su inserción,
mantención y desarrollo laboral
Formación y capacitación para
mujeres campesinas
Apoyar la incorporación de mujeres campesinas al trabajo independiente
Mujeres Jefas de Hogar Contribuir a la inserción y permanencia en el mercado del trabajo remunerado,
de las mujeres jefas de hogar
Fuente: Elaboración propia a partir de los objetivos declarados por cada programa.
Si bien el aumento de ingresos puede ser considerado como una consecuencia de la inserción en
el mercado laboral, en el ámbito del trabajo independiente el principal indicador de inserción
identificado en los programas analizados es el aumento de ingresos. Por ello, podría asimilarse el
aumento de ingresos (para el caso del programa Yo Emprendo) a la inserción o incorporación al
ámbito del trabajo independiente. En el caso del programa Más Capaz no se encuentra definido un
resultado o efecto esperado para la línea mujer emprendedora cuyo objetivo es el aumento de la
inserción, pero de carácter independiente.
Cabe destacar que todos los programas seleccionados si bien incluyen como base un componente
de capacitación, constituyen más bien una oferta de capacitación integral, ya que complementan la fase
formativa con otros componentes orientados a la intermediación laboral o apoyo financiero para el
desarrollo de actividades económicas por cuenta propia. Dado esto, ninguno de los programas revisados
presenta objetivos centrados en los procesos formativos o de habilitación laboral en particular, que
promueven el mejoramiento de la empleabilidad de las participantes, sino que se orientan a un objetivo
de impacto de carácter superior y posterior a su término.
Esta podría ser una característica distintiva de los programas de capacitación laboral actuales (en
el marco de los programas activos de mercado laboral), y dentro de ellos los programas orientados a las
mujeres, en especial para mujeres en situación de pobreza. Estos programas tienden a orientarse al logro
de objetivos de impacto, de carácter estratégico y de largo plazo, lo que repercute y condiciona la
evaluación de efectividad de dichas intervenciones en el corto y mediano plazo. La interrogante a
plantear es si ¿puede un programa de capacitación, incluso integrando otros apoyos, por sí mismo incidir
de manera significativa en la inserción laboral en particular de las mujeres?.
Parece ser que entre los servicios entregados por los programas de capacitación laboral y el logro
de los efectos deseados, hay una brecha de objetivos, ya que entre ambos existe la brecha del proceso de
cambio social involucrado. En el caso de los programas destinados a mujeres, esta brecha de objetivos
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está determinada por una brecha de género marcada por las desigualdades en el mundo público y
privado: los programas ofrecidos no solo deben habilitar, capacitar e intermediar laboralmente a las
participantes sino que buscan incidir en su inserción y para ello se requiere superar barreras de género
que van más allá de los componentes estrictamente laborales ofrecidos por el programa.
Esto quiere decir que el logro de los objetivos laborales de los programas están mediados por la
transformación de las relaciones de género y la superación de las desigualdades en un nivel intermedio, y
como condición necesaria para una mayor inserción laboral y finalmente una mayor autonomía
económica de las mujeres. Al respecto Tomaselli (2017) señala “que cualquier programa que pretenda
incrementar los niveles de participación laboral tiene que estar coordinado con otras acciones de política
pública”, siendo este el caso de los programas de capacitación laboral analizados.
b) Destinatarias
Respecto de los criterios de focalización definidos para seleccionar a las destinatarias de los
programas, además de poner el foco en población en situación de pobreza o vulnerabilidad la mayoría
agrega criterios específicos relacionados con una condición laboral de acceso al programa, que son
detallados en el cuadro 13.
Cuadro 13
Criterios de focalización de los programas analizados
Programa Criterios de focalización
Más Capaz-Línea
Regular
Mujeres, jóvenes y personas con discapacidad, 60% más vulnerable, con nula o escasa
participación laboral (según densidad de cotizaciones) a
Más Capaz-Línea Mujer
Emprendedora
Mujeres de 18 a 64 años, 60% más vulnerable, con nula o escasa participación laboral
(según densidad de cotizaciones) b
Yo Emprendo Personas mayores de 18 años, en condición de pobreza y vulnerabilidad según registro
social de hogares, con una actividad económica independiente en funcionamiento, que
residen en territorios donde se ofrece el programa, o con una idea de negocio en el caso
del Programa Yo Emprendo Semilla
Desarrollo de
Competencias Laborales
Mujeres pertenecientes a los Subsistemas Chile Solidario y Seguridades Oportunidades,
con edades entre 18 y 65 años que se encuentren desempleadas o busquen trabajo
(registro en bolsa nacional del empleo o en la Oficina de Información Laboral OMIL)
Formación y
capacitación para
mujeres campesinas
Mujeres, potenciales usuarias de INDAP, en su calidad de pequeñas productoras agrícolas
o campesinas c
Mujeres Jefas de Hogar Mujeres jefas de hogar o jefas de núcleo, entre 18 y 65 años de edad, económicamente
activa: estar trabajando de manera dependiente o independiente o buscando trabajo
Fuente: Elaboración propia a partir de los criterios de focalización declarados por cada programa.
a Además de otros criterios de inclusión excepcional señalados en el cuadro A.1.
b Ibíd.
c Se considera agricultoras a quienes explotan superficies no superiores a las 12 hectáreas de riego básico, cuyos ingresos
provienen principalmente de la explotación agrícola y campesinas a quienes habitan y trabajan habitualmente en el campo,
cuyos ingresos provengan fundamentalmente de la actividad silvo-agropecuaria realizada en forma personal.
En los criterios de focalización de cada programa se observan dos orientaciones principales, que
incluso se pueden contraponer a la hora de poner en práctica: por una parte, se orientan a la escasa o nula
participación laboral, dando cabida tanto a la población inactiva como activa (desocupada) y por otra
parte, se orientan solo a la población desocupada o buscando trabajo o con trabajo por cuenta propia,
enfatizando en la población activa y excluyendo a la población inactiva.
En el caso de los programas orientados a la inserción laboral de las mujeres en situación de
pobreza se requiere abordar tanto a la población inactiva como activa, que se encuentra desempleada o
que busca trabajo por primera vez, siendo este un aspecto complejo de compatibilizar, en especial a la
hora de definir criterios de inclusión o exclusión de destinatarias. Uno de los aportes del Programa
Más Capaz es haber explicitado en sus criterios de focalización la inactividad laboral, sin embargo,
para Tomaselli (2017) “la inactividad laboral responde fuertemente a condiciones estructurales, por lo
que la capacitación laboral por sí sola no es capaz de hacer frente a esta situación, sino que debe ser
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acompañada por otros esfuerzos, entre los cuales la creación e implementación de un sistema de
cuidados parece clave. Una colocación laboral exitosa requiere de un trabajo conjunto entre diversos
organismos del estado y de la sociedad civil que permita aliviar la carga de trabajo familiar no
remunerado que recae sobre la mujer”. A ello se deben sumar otros condicionantes de la participación
laboral de las mujeres, que radican tanto en su situación familiar y personal, pero también en el
entorno cultural y laboral, como los mismos sectores productivos y lugares de trabajo en los cuales
buscan insertarse.
c) Componentes
Respecto a los componentes de los programas, se definieron categorías comunes a los cinco
programas analizados, estas categorías fueron: formación (donde se incluyen los diferentes tipos de
capacitación, prácticas laborales, nivelación y continuidad de estudios, certificación de competencias),
asistencia técnica (que incluye asesorías técnicas y de gestión, financiamiento e inversión), apoyo a la
inserción (que incluye apoyos posteriores para la búsqueda de empleo, intermediación laboral o
formalización de los negocios) y servicios complementarios (que incluyen cuidado infantil, subsidios
para el transporte, atención odontológica, etc.).
Al analizar los programas seleccionados, se observa que si bien todos incluyen como componente
principal la capacitación laboral, en la práctica esta adquiere diversas características y alcances,
abarcando tanto la preparación para la incorporación al mundo del trabajo, la formación laboral
propiamente tal, la vinculación con el sistema educativo formal, y la alfabetización digital. Así, los tipos
de capacitación ofrecidos son los siguientes:
Habilitación laboral o formación para el trabajo, que prepara a las participantes para
vincularse al mundo del trabajo en términos de reflexión y proyección laboral de las destinatarias;
Capacitación laboral propiamente tal, ya sea en oficios para el trabajo dependiente o
capacitación técnica para el trabajo independiente;
Nivelación y continuación de estudios, para quienes no han completado la educación formal
y/o quieren proseguir con estudios superiores. Se incluye además de manera incipiente el
reconocimiento de aprendizaje previo mediante la certificación de competencias laborales en
el caso del Programa Más Capaz;
Alfabetización digital, orientada a desarrollar habilidades y capacidades en el uso de
tecnología, que puedan apoyar la inserción y desarrollo laboral de las participantes.
Respecto a la duración de los programas de capacitación, la información obtenida da cuenta de
una duración acotada de los cursos: el Programa Más Capaz considera un rango de horas de 180 a 300
para la línea regular y 100 horas para la línea mujer emprendedora, de las cuales solo 72 son lectivas
(SENCE, 2016a), el Programa Desarrollo de Competencias Laborales, considera un rango de 60 a 80
horas (PRODEMU, 2016c) y el Programa Yo Emprendo considera una duración parcial por cada taller
de capacitación que va desde las 4 a las 35 horas (FOSIS, 2015).
Adicional a la capacitación, los programas incluyen otros componentes entre los cuales se
encuentra: asistencia técnica, principalmente para apoyo al emprendimiento como desarrollo de planes
de negocios y comercialización; financiamiento, entregando un aporte económico para la inversión
inicial en caso del trabajo independiente; el apoyo a la inserción posterior, por medio de intermediación
laboral que vincule a las destinatarias con la demanda de empleo dependiente o independiente,
proyección laboral o formalización de los negocios en el caso del emprendimiento.
Cabe mencionar además que solo dos programas consideran alguna modalidad asociativa: el
Programa Yo Emprendo considera un nivel grupal (FOSIS, 2015) y el Programa de Capacitación y
Formación de Mujeres Campesinas promueve la asociatividad como parte del trabajo del programa
(PRODEMU, 2016b). La distribución detallada de los componentes según cada programa analizado se
presenta en el cuadro 14.
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Cuadro 14
Tipos de componentes por programa
Componentes
Más Capaz
Línea Regular
Más Capaz
Mujer
Emprendedora
Yo
Emprendo
Desarrollo
Competencias
Laborales
Capacitación
Mujeres
Campesinas
Mujeres Jefas
de Hogar
a) Formación
Capacitación oficios x x x
Capacitación técnica x x x x
Habilitación laboral x x
Alfabetización digital x
Nivelación estudios x x
Continuidad estudios x
Certificación competencias x
b) Asistencia técnica
Asesoría x x x
Financiamiento x x x
c) Apoyo inserción
Intermediación x x
Proyección laboral x x
Apoyo formalización x
d) Servicios complementarios
Cuidado infantil x x x x
Subsidio asistencia x x
Cuidado odontológico x
Fuente: Elaboración propia.
2. Fase de implementación
Como parte de la fase de implementación de los programas, se analizaron como aspectos principales: los
organismos ejecutores o responsables de la implementación, la cobertura efectiva, caracterización de las
participantes; y la transversalidad o incorporación del enfoque de género en el programa. Cabe señalar
que en el análisis de esta fase la información presentada depende de la disponibilidad de evaluaciones,
que tiende a ser menor que en la fase anteriormente analizada.
a) Ejecutores de los programas
Respecto a los actores que participan en los programas, se observa que cada programa es
formulado y diseñado por las instituciones responsables de cada uno de ellos, sin embargo para su
ejecución, se establecen convenios con otras instituciones públicas y/o se contratan servicios de
organismos privados por medio de procesos de licitación pública o contratación de servicios
profesionales (véase el cuadro 15).
Respecto a la ejecución de los programas, se observa una marcada tendencia a la ejecución por
parte de terceros, ya sea por medio de Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC), instituciones
educativas u otros organismos técnicos, como es el caso de los programas Más Capaz de SENCE y Yo
Emprendo de FOSIS. Los programas de PRODEMU y SERNAMEG cuentan con una ejecución directa
inicial, realizada por profesionales contratados por las instituciones responsables o ejecutoras del
programa para esos fines a nivel provincial (PRODEMU) o comunal (SERNAMEG), pero los
componentes que son entregados por las instituciones en convenio (SENCE, FOSIS u otros) son de
carácter externo, por lo señalado anteriormente.
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Cuadro 15
Actores ejecutores de los programas seleccionados
Programa Institución responsable a
Convenios
institucionales Ejecutores programas
Más Capaz SENCE SERNAMEG
FOSIS
PRODEMU
Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC)
Universidades, Institutos Profesionales y Centros
de Formación Técnica
Establecimientos educacionales técnico profesional
Fundaciones y Corporaciones
Yo Emprendo FOSIS SERNAMEG
SENCE
PRODEMU
Ejecutores intermediarios del registro público de consultores
y ejecutores de FOSIS
Mujeres Jefas de
Hogar
SERNAMEG FOSIS
SENCE
PRODEMU
Municipios
Ejecutores de instituciones en convenio
Desarrollo de
Competencias
Laborales
PRODEMU MIDESO
MINTRAB
Facilitador/a contratado por la fundación
OTEC
Formación y
capacitación para
mujeres campesinas
INDAP Coordinador/a campesino/a de área
Consultores y monitores externos contratados
por la fundación
Fuente: Elaboración propia.
a Siglas instituciones: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo SENCE: Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS;
Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género SERNAMEG; Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer
(PRODEMU).
Al revisar los convenios institucionales, se observa que existen interrelaciones entre todas las
instituciones de los programas analizados. Llama la atención la existencia de convenios de colaboración
entre las cuatro instituciones seleccionadas en los programas analizados, las que compartirían, por tanto,
parte de la población destinataria de sus programas. Se detalla a continuación la magnitud de los
acuerdos, en términos de cobertura, según consta en los documentos de los convenios e información
proporcionada por las instituciones:
SENCE acuerda otorgar acceso preferente a la línea regular (capacitación en oficios) y línea
mujer emprendedora al Programa Mujeres Jefas de Hogar de SERNAMEG. Por esta vía se
alcanzó una cobertura de 5.965 usuarias para el año 2015 (SERNAMEG, 2016) y 8.558
usuarias para el año 2016 (SERNAMEG, 2017).
SENCE y FOSIS establecieron un convenio de colaboración para ejecutar la línea mujer
emprendedora del Programa Más Capaz con los usuarios de los programas FOSIS. De acuerdo
a la información recopilada en entrevistas en las instituciones, entre los años 2015 y 2016 se
ofrecieron 5.000 cupos por esta vía.
SENCE estableció un convenio de colaboración con PRODEMU para ejecutar la línea mujer
emprendedora del Programa Más Capaz con sus usuarias. Por esta vía, el año 2015 se alcanzó
una cobertura de 3.429 mujeres (PRODEMU, 2015b) y en 2016 se registró 5.036 mujeres
usuarias (PRODEMU, 2016a).
SERNAMEG establece anualmente un convenio de transferencia de recursos a PRODEMU
para su funcionamiento regular y además establece coordinación para la ejecución del
Programa Mujeres Trabajadores Jefas de Hogar (PMJH). En este caso existe una menor
cantidad de usuarias que cursan programas en ambas instituciones, ya que existieron en
algunos periodos criterios de exclusión entre los programas ofrecidos. En los años 2015 y
2016 se registran 95 usuarias de PRODEMU que son parte del PMJH (SERNAMEG, 2016).
Cabe señalar que la modalidad de trabajo conjunto entre ambas instituciones ha variado, ya
que en los requisitos de acceso de los programas de PRODEMU se establecía como condición
no participar en el PMJH; sin embargo, esta condición se eliminó y PRODEMU recibe
participantes que no han egresado y han excedido el tiempo de permanencia en el PMJH, de
acuerdo a la información recopilada en las entrevistas.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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FOSIS establece convenio de colaboración con SERNAMEG para otorgar acceso preferente al
Programa Yo Emprendo a las usuarias del PMJH, ofreciendo al menos 1.000 cupos anuales. El
año 2015 un total de 1.274 mujeres se beneficiaron por esta vía (SERNAM, 2016) y el 2016 se
registraron 1.512 mujeres usuarias (SERNAMEG, 2017).
Además, FOSIS establece convenios específicos a nivel regional con PRODEMU.
De acuerdo con ello, se producen relaciones de colaboración mutua y sinergias entre las cuatro
instituciones mencionadas y en particular se observa que tanto el Programa Más Capaz de SENCE
como el Programa Mujeres Jefas de Hogar de SERNAMEG son los articuladores principales de los
convenios. Esto da cuenta de la intersectorialidad en la ejecución de los programas como de la
complejidad de su implementación. Cabe señalar que entre los años 2015 y 2016, considerando la
información antes detallada, se estima un total de 30.869 usuarias de los programas vía convenio entre
las cuatro instituciones.
b) Cobertura
Al revisar la cobertura de los programas seleccionados, se observa que durante 2015 y 2016 se
atendió en promedio una población global de 154.000 personas por año entre los cinco programas. Al
desagregar este dato según sexo, se observa que el 87% corresponde a mujeres en ambos años. El detalle
de las coberturas se presenta en el cuadro 16.
Cuadro 16
Cobertura efectiva por programa, 2015-2016
(Número de usuarios y usuarias)
2015 2016
Programas Institución Orientación Mujeres Hombres Total Mujeres Hombres Total
Más Capaz-Regular SENCE Dependiente 65 290 13 640 78 930 57 836 1 709 73 545
Más Capaz-Mujer
emprendedora SENCE Independiente 14 144 - 14 144 19 577 - 19 577
Yo emprendo FOSIS Independiente 28 044 4 175 32 219 28 103 3 497 31 600
Desarrollo Competencias
Laborales PRODEMU Dependiente 760 - 760 712 - 712
Mujeres Campesinas PRODEMU Independiente 2 976 - 2 976 3 150 - 3 200
Jefas de Hogar SERNAMEG Ambas 25 251 - 25 251 27 061 - 27 061
Total 136 465 17 815 154 280 136 439 19 206 155 645
Fuente: Elaboración propia en base a: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), Balance de Gestión Integral,
2015 y 2016; Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Balance de Gestión Integral, 2015 y 2016; Servicio Nacional
de la Mujer y la Equidad de Género SERNAMEG, Balance de Gestión Integral, 2015 y 2016; Fundación para la Promoción y
Desarrollo de la Mujer (PRODEMU), Informes Técnicos, 2015 y 2016.
Cabe señalar además que el 56% de la cobertura de mujeres en los programas revisados
corresponde al programa Más Capaz, 21% al Programa Yo Emprendo, 20% al Programa Mujeres Jefas
de Hogar y solo un 3% a los demás programas revisados, según se detalla en el gráfico 9.
Es significativo el aporte del programa Más Capaz en términos de cobertura sobre la oferta de
capacitación para mujeres en situación de pobreza. De acuerdo con la información obtenida en las
entrevistas, para el año 2017 se ha realizado un ajuste presupuestario al programa que reduce la
cobertura a solo 18.000 cupos, lo que reducirá significativamente la oferta de capacitación para las
mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad en el país.
Al analizar la cobertura por región, considerando datos para tres de los programas analizados
(Más Capaz, Mujeres Jefas de Hogar y Desarrollo de Competencias Laborales), se observa que las
regiones con mayor cobertura son las regiones Metropolitana (22%), Bio Bio (15%) y Valparaíso
(12%). Destaca la baja cobertura de los programas indicados en las regiones extremas: Arica y
Parinacota (1%), Tarapacá (1%), Antofagasta (2%) en el norte y Aysén (1%) y Magallanes (1%) en el
sur del país (véase el cuadro 17).
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Gráfico 9
Chile: distribución cobertura mujeres según programa, 2015-2016
(En porcentajes)
Fuente: Elaboración propia en base a: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), Balance de Gestión Integral,
2015 y 2016; Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS), Balance de Gestión Integral, 2015 y 2016; Servicio Nacional
de la Mujer y la Equidad de Género SERNAMEG, Balance de Gestión Integral, 2015 y 2016; Fundación para la Promoción y
Desarrollo de la Mujer (PRODEMU), Informes Técnicos, 2015 y 2016.
Cuadro 17
Chile: cobertura de los programas por región, 2016
Región PMJH a Más Capaz DCL b Total Porcentaje
Arica y Parinacota 205 1 222 20 1 447 1
Tarapacá 482 999 0 1 481 1
Antofagasta 703 1 665 0 2 368 2
Atacama 841 1 383 0 2 224 2
Coquimbo 1 265 3 477 60 4 802 5
Valparaíso 3 047 9 540 100 12 687 12
Metropolitana 6 582 16 658 160 23 400 22
O’Higgins 2 055 6 546 60 8 661 8
Maule 2 289 7 194 80 9 563 9
Bio Bio 3 520 11 803 100 15 423 15
Araucanía 2 831 7 239 40 10 110 10
Los Ríos 977 2 464 40 3 481 3
Los Lagos 1 781 6 096 60 7 937 8
Aysén 243 646 20 909 1
Magallanes 240 481 40 761 1
Total 27 061 77 413 780 c 105 254 100
Fuente: Elaboración propia en base a: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), Balance de Gestión Integral,
2015 y 2016; Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género SERNAMEG, Informe técnico anual y 2016; Fundación
para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU), Informes Técnicos, 2016.
a PMJH: Programa Mujeres Jefas de Hogar.
b DCL: Desarrollo de Competencias Laborales.
c Si bien el programa reporta una cobertura total de 760 usuarias para el año 2016, en la desagregación por región se
contabiliza una cobertura total de 780.
Más Capaz -
Regular
(42)
Más Capaz - Mujer
emprendedora
(14)
Yo Emprendo
(21)
Desarrollo
Competencias
Laborales
(1)
Mujeres
Campesinas
(2)
Mujeres Jefas de
Hogar
(20)
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c) Caracterización de usuarias/os
A partir de los resultados de las evaluaciones de algunos programas, se observan los siguientes
aspectos destacados respecto de la caracterización de los usuarios y usuarias.
En el Programa Más Capaz, el 76% de los usuarios y usuarias del año 2015 se encontraban
desocupados al momento de ingresar al programa de acuerdo a lo declarado por los mismos usuarios
(SENCE, 2016c). Destaca también entre las mujeres la condición de inactivas, que abarca un 18% frente
a un 14% de los hombres. Al desagregar los usuarios y usuarias ocupadas por categoría ocupacional
definida por el mismo programa, se observa que las mujeres se concentran principalmente en trabajos
por cuenta propia de carácter informal (62%) a diferencia de los hombres que se concentran en
empleados (50%) según se detalla en el cuadro 18.
Cuadro 18
Categoría ocupacional de los usuarios del Programa Más Capaz, 2015
Mujeres Porcentaje Hombres Porcentaje Total Porcentaje
Empleado 970 23 499 50 1 469 28
Cuenta propia formal 454 11 60 6 514 10
Cuenta propia informal 2 620 62 392 39 3 012 58
Sub empleado 162 4 49 5 211 4
Total 4 206 100 1 000 100 5 206 100
Fuente: SENCE (Servicio Nacional de Capacitación y Empleo), Caracterización de usuarios Programa Más Capaz, línea
regular, 2016.
Por su parte, el Programa Desarrollo de Competencias Laborales contó el año 2016 con 712
mujeres participantes, de las cuales el 43% estaba en el rango de 30 a 44 años, el 40% cuenta con
educación media completa, el 57% trabaja en las labores domésticas dentro de su propio hogar, el 89%
no había cotizado en el último año (PRODEMU, 2016c). El Programa Formación y Capacitación para
Mujeres Campesinas, por su parte, contó 3.150 participantes el año 2016; de ellas se realizazó una
caracterización de las participantes en el primer año de intervención con una muestra de 1.103 casos,
equivalentes al 93,2% de las participantes de primera año (PRODEMU, 2016d). En dicha
caracterización se observa una baja escolaridad de las participantes: sólo el 25% ha completado estudios
básicos y el 26% ha completado estudios medios (PRODEMU, 2016d).
El Programa Mujeres Jefas de Hogar contó el año 2016 con 27.061 mujeres participantes, de las
cuales el 45% se encontraba en el rango de 30 a 44 años, 56% con educación media completa, el 47%
en el primer quintil de ingresos, el 39% declara trabajar de manera independiente y el 26% se
encuentra desempleada (SERNAMEG, 2016). Respecto a las trayectoria laborales previas de las
participantes del programa, en las usuarias del año 2014 se observa que el 50% trabajaba en forma
idenpendiente, 18% de forma dependiente y 14% en ambas (Poblete, 2014). Cabe señalar además que
de las usuarias que se desempeñaban de manera dependiente, solo el 56% los hacía con contrato de
trabajo (Poblete, 2014).
En el Programa Yo Emprendo, se cuenta con datos desagregados para el año 2014. Se observa
que el Programa Yo Emprendo Semilla contó entonces con 19.065 participantes y el Programa Yo
Emprendo con 6.443 participantes en el nivel básico y 3.804 en el nivel avanzado (FOSIS, 2015b;
FOSIS, 2015c y FOSIS, 2015d). Se observa además que el 90,6% de los usuarios del programa Yo
Emprendo Semilla fueron mujeres, de las cuales el 45,8% se encontraban en el rango 25 a 40 años y el
35,2% en el rango 41 59 años; además de ello el 66% declara estar ocupada precariamente (FOSIS,
2015b). Para el Programa Yo Emprendo nivel básico, el 87% de los destinatarios en el año 2014 fueron
mujeres, de las cuales el 58, 9% declara que nunca ha cotizado previsionalmente (FOSIS, 2015c). El
mismo año, en el nivel avanzado el 80% de los destinatarios fueron mujeres, de las cuales el 54,5%
declara no tener cotizaciones previsionales (FOSIS, 2015d). Otro dato importante del programa es el
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número de horas de dedicación al negocio declaradas por los participantes: en el nivel básico, las
mujeres declaran dedicar 33,1 horas a la semana, en tanto los hombres 37,8 horas; en el nivel avanzado,
las mujeres dedican 46,2 horas y los hombres 47,9 horas.
En síntesis, se observa a partir de los datos de caracterización de participantes, que las usuarias de
los programas mencionados se concentran principalmente en rangos etarios similares que van desde los
25 años a los 44 años y su condición laboral mayoritaria refleja además las brechas de género en el
ámbito laboral comentadas en el capítulo II, que se resumen en mayor precariedad laboral para las
mujeres, mayor trabajo por cuenta propia en condiciones de informalidad, situación de desempleo, bajo
nivel de cotizaciones previsionales. Se agrega a ello el menor tiempo de dedicación al negocio reportado
por el Programa Yo Emprendo, que se vincula a las barreras de género fuera del mercado laboral y a la
carga de cuidado que condiciona la participación laboral de las mujeres.
De acuerdo con la caracterización de los problemas antes señalados, la situación laboral de las
mujeres destinatarias es diversa y precaria, incluyendo todas las posibles alternativas: desempleo,
inactividad, trabajo por cuenta propia principalmente informal o en condiciones precarias.
d) Transversalidad o incorporación del enfoque de género
Respecto a la incorporación de una perspectiva de género, hay algunos aspectos claves a destacar
en la implementación de los programas. En primer lugar, todos los programas declaran en sus
evaluaciones o informes, que en alguna medida incorporan el enfoque de género en su formulación e
incluyen algunas acciones en su implementación. En términos globales, se observan diferencias entre las
instituciones que trabajan con mujeres de manera principal (SERNAMEG y PRODEMU) de las que no
(SENCE y FOSIS). Esto se relaciona con la profundidad de la incorporación del enfoque de género en la
formulación e implementación de los programas. Tanto SENCE como FOSIS integran la perspectiva
producto de la estrategia de transversalización de género en el Estado, y la relacionan por ejemplo, con
la cantidad de usuarios que atienden o su mayor cobertura de mujeres, así como con algunas iniciativas
específicas como incluir servicios de cuidado, ajustes en los horarios e incorporación de contenidos de
género en los cursos como parte de los requerimientos para los ejecutores.
A pesar de declarar la incorporación del enfoque de género, en sus evaluaciones se evidencian
algunas diferencias entre los programas. La evaluación del programa Más Capaz, en la línea mujer
emprendedora, recomienda explícitamente fortalecer en el diseño del programa el enfoque de género,
transversalizándolo en los instrumentos de gestión que utiliza y asegurando que los ejecutores cuenten
con habilidades y experiencia en la materia (ClioDinámica, 2016).
En el caso de FOSIS, el estudio encargado por la institución que analiza la incorporación de la
perspectiva de género en sus productos estratégicos, identifica algunas inequidades y barreras de género
presentes en sus programas de fortalecimiento de capital humano, entre ellos el Programa Yo Emprendo
(Etnográfica Consultores, 2015). A partir de lo planteado por usuarios/as, funcionarios/as y
ejecutores/as, se identifican las siguientes inequidades: tipos de emprendimientos poco rentables,
dificultad para conciliar las esferas laboral y doméstica/familiar, la sobrecarga de responsabilidades para
las mujeres, y la baja participación masculina en los programas (que según lo declarado por los
consultados representa una situación injusta); y se identifica como barreras: la ausencia de mayor
análisis sobre la población usuaria, la dificultad para operacionalizar el enfoque de género, el
desconocimiento sobre el enfoque de género en funcionarios y ejecutores, así como la ausencia de
seguimiento y evaluaciones basadas en el enfoque de género (Etnográfica Consultores, 2015).
Por otra parte, tanto el SERNAMEG como la Fundación PRODEMU, incluyen de manera
explícita la perspectiva de género tanto en los fundamentos de las intervenciones como en los contenidos
de los programas, principalmente en la fase de habilitación previa a la formación laboral. Se observa
además una orientación más estratégica a la superación de brechas de género por parte de las mujeres, al
estar incluida tanto en los objetivos institucionales como en los programáticos. Junto con ello, las
evaluaciones e informes explicitan y analizan en mayor detalle los resultados desde la perspectiva de las
mujeres y de las relaciones de género: por ejemplo, abordan el tema de la autonomía económica de las
mujeres, las barreras en relación al acceso a los recursos productivos como la propiedad de la tierra y
créditos (el Programa de formación y capacitación para mujeres campesinas de PRODEMU), enfatizan
en el ejercicio de la ciudadanía económica y laboral de las mujeres (PRODEMU).
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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Respecto a acciones específicas que dan cuenta de una incorporación efectiva del enfoque de
género dentro de los programas, se identifican los servicios de cuidado como principal medio para
abordar y responder a ello. Se observa que la mayoría de los programas ofrecen el servicio o consideran
este aspecto como un condicionante para su desarrollo. A continuación se comentan los aspectos más
destacados observados.
i) Servicios de cuidado
En el Programa Más Capaz, se ofrece el cuidado infantil para madres o padres con niños
menores de 6 años, que requieren de apoyo en el cuidado de sus hijos para la asistencia al programa.
En la evaluación de la implementación del año 2015 se observó una brecha entre quienes requerirían
el beneficio respecto de quienes efectivamente lo han recibido, y se comenta que en la práctica, el
servicio ha sido proporcionado de manera indirecta, principalmente por medio de la entrega de un
monto en dinero, por preferencia de los usuarios o conveniencia de los proveedores, lo que podría
afectar finalmente el logro del objetivo del servicio (ClioDinámica, 2016). Dicha evaluación también
hace una observación sobre la pertinencia del servicio de cuidado infantil, ya que plantea “la
necesidad de evaluar una ampliación de la edad máxima de acceso al beneficio, ya que el rango de
edad actual (6 años) estaría dejando un número importante de hijos fuera (de hasta 11 años de edad),
lo que estaría perjudicando especialmente al segmento de mujeres de 30 a 64 años, ya que tienen hijos
de mayor edad; de hecho, es mayor la proporción de estas usuarias que consideran que el rango de
edad para el entrega del beneficio es inadecuado o muy inadecuado, en comparación con el segmento
de jóvenes” (ClioDinámica, 2016).
En el caso del Programa Yo Emprendo, se observa que en las orientaciones del año 2016 el
programa declara que determinará horarios de capacitación según las posibilidades de hombres y
mujeres, el material de apoyo y las metodologías de trabajo deberán contar con lenguaje inclusivo, así
como cuidado infantil en actividades grupales, entre otras iniciativas (FOSIS, 2016). Respecto de este
último punto en particular, la institución elaboró una “Guía para cuidado infantil” que se anexa a las
licitaciones donde se establece como parte de las responsabilidades que asume el ejecutor de proyectos
del FOSIS desde el momento en que postula a la licitación y toma conocimiento de los servicios que
deberá ofrecer. A diferencia de SENCE en este caso el servicio es entregado directamente por el
ejecutor, sin posibilidad de ser sustituido por una transferencia en dinero; no fue posible obtener
información respecto a resultados de implementación de este servicio por ser de completa
responsabilidad de los ejecutores externos.
En el Programa Mujeres Jefas de Hogar, de acuerdo con el informe de gestión del año 2016, para
la provisión de servicios de cuidado infantil establece convenios con otras instituciones públicas (Junta
Nacional de Jardines Infantiles JUNJI y Fundación INTEGRA) lo que facilita su ejecución
(SERNAMEG, 2016). Los nudos críticos señalados por la institución en este ámbito son similares a los
señalados para el Programa Más Capaz: hijas/os en edad escolar que se quedan fuera del servicio.
Además, el desfase entre los procesos de postulación a jardines y el comienzo del programa (posterior a
esa fecha) hace que queden sin cupos de acceso. Cabe señalar que el año 2016 se registran 99 cupos
provistos por JUNJI o INTEGRA, de un total de 121 requeridos, lo que representa un 0,4% de las
destinatarias del programa.
ii) Ámbitos de capacitación
Otro punto importante (y crítico) es la selección de ámbitos de la capacitación. En todos los
programas revisados, a pesar de las definiciones en torno a la incorporación de la perspectiva de género,
se observan algunas complejidades para la selección de los oficios o temas en los cuales se capacita.
En el caso del Programa Más Capaz, los temas en los cuales se ofrecen los programas formativos
dependen por una parte del levantamiento de demandas laborales realizado a nivel regional y por otra, de
la oferta de los organismos ejecutores de capacitación que prestarán los servicios en respuesta a esa
demanda laboral. En la evaluación realizada sobre la implementación en 2015 de la línea regular, se
señala que hay presencia de “algunos oficios tradicionalmente masculinizados, donde el ingreso de la
mujer está cargado de prejuicios (…) oficios ligados a rubros como la construcción, el manejo de
camiones, etc. siendo importante entonces que en la definición de la oferta programática se incorpore el
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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enfoque de género” (ClioDinámica, 2016). En este caso, si bien se incluye una oferta en oficios no
tradicionales para las mujeres, no se consideran las barreras de género que existirán en los sectores
productivos para la inserción posterior de esas mujeres.
En la evaluación de la línea mujer emprendedora del mismo año se señala que en la ejecución se
“priorizaría a mujeres que poseen negocios y/o emprendimientos, por sobre aquellas que sólo tienen la
intención de tenerlo” (ClioDinámica, 2016), ya que a juicio de los ejecutores “éstas tendrían mayores
probabilidades de éxito”, pero a la vez sería contrario al criterio de focalización en población inactiva.
Esta misma evaluación señaló que “la gran mayoría de las usuarias indicó que su negocio se dedicaba
principalmente al comercio de productos (y secundariamente a la elaboración)” y que “aprendieron sobre
sus emprendimientos de manera autodidacta” (ClioDinámica, 2016). Desde este punto de vista, se estaría
reforzando el desarrollo de emprendimiento en ámbitos tradicionalmente femeninos, con bajos niveles
de productividad.
En el caso del Programa Desarrollo de Competencias Laborales, se señala que para el año 2016 se
realizaron en total 38 talleres (PRODEMU, 2016c). De acuerdo al rubro productivo de cada uno, se
observa que 22 talleres correspondieron a alimentación y gastronomía, 8 talleres a estética y peluquería,
5 talleres a diseño y confección en telar, 1 taller a producción bajo plástico (invernaderos), uno de
instalación y reparación de cañería, y otro de licencias de conducción clase B19. En el Programa Mujeres
Jefas de Hogar, el año 2014 se consultó a las usuarias sobre las áreas de interés en las cuales les gustaría
capacitarse, señalando en forma mayoritaria rubros como: corte y confección (sastrería, modista, costura,
tejidos, prendas de vestir), servicios de gastronomía y banquetería, comercio (almacén, pastelería,
panadería, tienda, feria, exportadora, importadora, vendulería, venta de artículos, etc.), servicios de
belleza, cosmética, peluquería; en tanto áreas como minería y construcción aparecen con un porcentaje
mínimo de menciones (Poblete, 2014).
Con ello se observa que una dificultad de los programas se encuentra en la forma de abordar
los oficios o ámbitos económicos en los cuales se desarrollan los emprendimientos desde una
perspectiva de género. Esta dificultad remite necesariamente a dos dilemas (muy similares al dilema
de Wollstonecraft)20:
Capacitar a las mujeres en oficios tradicionalmente femeninos (con bajos niveles de ingresos y
baja calidad del empleo) producto de las demandas laborales de los sectores o de las mismas
usuarias, o de la oferta de los organismos técnicos que reflejan las barreras de género y la
segregación ocupacional; o bien, promover una formación en oficios no tradicionales a riesgo
de que no sean ofrecidos por los organismos técnicos o no se contraten mujeres en los sectores
productivos en dichas áreas. Este es el caso de los Programas Más Capaz en su línea regular y
Desarrollo de Competencias Laborales.
Capacitar a las trabajadoras por cuenta propia o emprendedoras en los negocios o actividades
que ya realizan o que les interesa realizar, reforzando el desarrollo de actividades de baja
productividad o promover nuevas áreas de desarrollo, lo cual implica un proceso de
resignificación de la experiencia previa y de las capacidades desarrolladas, muchas veces de
manera autodidacta. Este es el caso de los Programas Más capaz en su línea mujer
emprendedora y del Programa Yo Emprendo.
19 Licencia no profesional que habilita a personas mayores de 17 años para que puedan conducir vehículos motorizados de tres o cuatro
ruedas, para el transporte particular de personas (con capacidad de hasta nueve asientos) o de carga (con un peso vehícular máximo
permitido de 3.500 kilogramos).
20 Este dilema fue planteado por Carole Pateman en 1989 quien señaló que en la construcción de la ciudadanía para las mujeres, en un
orden patriarcal, existen dos caminos: un camino busca la extensión a las mujeres de los derechos de ciudadanos masculinos (la lucha
por la igualdad) y el otro defiende que las mujeres, “como mujeres”, poseen habilidades, intereses y necesidades que requieren una
ciudadanía distinta de la que tienen los hombres (la lucha por la diferencia).
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iii) Sesgos de género
Finalmente, otro aspecto a destacar en materia de incorporación de la perspectiva o enfoque de
género en la gestión del programa son los sesgos de género observables en las personas que formulan,
ejecutan y evalúan. Por parte de los formuladores, en las entrevistas realizadas para la elaboración de
este informe persisten los discursos que consideran que el programa incluye perspectiva de género por
tener mujeres entre sus destinatarias de manera mayoritaria, o solo por incluir en su formulación el
cuidado infantil. No se observa en la indagación realizada, incorporación del enfoque en el diseño de los
programas, en el análisis del mercado laboral, en la identificación de brechas laborales y propuestas de
soluciones en respuesta a ello. Esta situación se da principalmente en las instituciones que no trabajan de
manera principal con mujeres (FOSIS y SENCE).
Por otra parte, se observa el sesgo en quienes ejecutan y evalúan para comprender las barreras de
género y las limitaciones a la autonomía económica de las mujeres. El tema se considera como una
especificidad de las contrataciones en el caso de las empresas privadas prestadoras de servicios del
Estado o una exigencia impuesta por los procesos de transversalización para los funcionarios/as
públicos/as, más que un objetivo estratégico de los programas e instituciones. Este aspecto es crítico, ya
que las instituciones públicas en Chile han avanzado en el proceso de transversalización de género
producto de su integración en instrumentos de control de gestión y planificación estratégica por medio
del Programa de Mejoramiento de la Gestión. Sin embargo, la ejecución de los programas es realizada
principalmente por organismos técnicos de capacitación u otros organismos de carácter privado, cuya
vinculación y comprensión de la perspectiva de género puede estar lejos del avance y comprensión del
proceso de tranversalización desarrollado por el Estado.
Respecto a los sesgos en los evaluadores externos, por ejemplo en el análisis de los resultados de
evaluación de los programas hay alusiones a brechas de género inversas: esto es considerar como brecha
de género la menor presencia de usuarios hombres y sugerir aumentar su cobertura mejorando los
criterios de focalización, desconociendo las brechas de género en el mercado laboral, las cuales se
expresan a su vez en los resultados de los mismos programas evaluados. Es el caso del análisis de género
de los productos estratégicos de FOSIS donde se identifica como brecha la menor participación
masculina entre los usuarios, en tanto en la evaluación de dichos programas se identifica un menor nivel
de ingreso de las mujeres respecto de los hombres, incluso finalizadas las intervenciones y habiendo
mejorado el nivel de ingreso para todos los usuarios y usuarias. De igual manera en una de las
evaluaciones del Programa de Desarrollo de Competencias Laborales se considera poco pertinente la
incorporación de mujeres mayores de 60 años por estar finalizando su vida laboral formal, en tanto el
grupo de 60 a 65 años es el que mayor incidencia de pobreza multidimensional presenta. Por otra parte,
en la misma evaluación se señala que el bajo aporte del programa a la inserción laboral se debe a una
selección inadecuada de las destinatarias (ARSChile, 2017) haciendo alusión a la selección de personas
inactivas, mayores de 60 o que manifiestan poco interés en su inserción laboral.
3. Fase de evaluación
Respecto a la fase de evaluación de los programas, se analizaron algunos de los resultados obtenidos, en
términos de los indicadores de resultados (si los hay), incluyendo el desenlace laboral e inserción lograda al
final de la ejecución del programa, y su aporte a resolver injusticias y desigualdades de género.
a) Resultados
De acuerdo con los objetivos de los programas comentados al inicio de este capítulo, se pueden
identificar los efectos esperados como resultados de su implementación. Estos efectos son
principalmente la inserción y permanencia laboral y el aumento de ingresos, asociados a algunos
indicadores de resultados, según se detalla en el cuadro 19.
Los efectos esperados por los programas se relacionan con la superación de brechas de género
comentadas en el capítulo II: por una parte la baja participación laboral, la menor ocupación y mayor
desocupación de las mujeres (efecto inserción laboral y permanencia) así como con las brechas de
ingreso (efecto aumento de ingresos).
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Cuadro 19
Efectos esperados por programa
Programa Efecto esperado Indicadores
Más Capaz-Línea
Regular y Mujer
Emprendedora
Inserción laboral
y permanencia
Se ha estimado inicialmente una inserción laboral de 15% para
el trabajo dependiente (2015). No hay medición de resultados
para permanencia e inserción independiente
Yo Emprendo Aumento de ingresos Se ha estimado un incremento de ingreso entre 21% y 27%
para las mujeres (2014)
Desarrollo de
Competencias laborales
Inserción y mantención
laboral
Se ha estimado una inserción laboral de 14% para el trabajo
dependiente y de 50,3% para inserción independiente (2016).
No hay medición de resultados para permanencia
Formación y
capacitación para
mujeres campesinas
Inserción independiente Se ha estimado un 48% de subsistencia de las iniciativas
productivas asociativas (2013)
Mujeres Jefas de Hogar Inserción laboral
y permanencia
Se ha estimado una inserción laboral de 19% para el trabajo
dependiente (2016). No hay medición de resultados para
permanencia e inserción independiente
Fuente: Elaboración propia a partir de los resultados declarados por cada programa.
Respecto a los resultados obtenidos por los programas que reflejan el logro de los efectos
esperados presentados en resumen en el cuadro 19, se observan algunos aspectos a destacar. En relación
con el desenlace laboral de los programas, por ejemplo en el Programa Desarrollo de Competencias
Laborales para el año 2015 se observa que el 8% de oficios ofrecidos finaliza con desenlace dependiente,
y el 92% de oficios termina con desenlace independiente. En su evaluación para la ejecución 2016, se
señala que la mayor parte de los trabajos que realizan las usuarias son independientes, y la tasa de
egresadas con inserción laboral dependiente es de 14,4%, mientras que la tasa de egresadas con inserción
laboral independiente es de 50,3%. Cabe señalar que estos resultados se obtuvieron sobre una muestra de
153 usuarias (ARSChile, 2017), equivalentes al 46,6% de la población objetivo, lo cual relativiza los
resultados señalados ya que del programa egresaron 328 mujeres.
El Programa Mujeres Jefas de Hogar define un desenlace laboral con cobertura equitativa en
términos de sus componentes: igual número de cupos para perfil dependiente e independiente como
orientación programática a nivel central. En términos de resultados para el año 2016, se obtuvo un
18,9% de mujeres participantes con trayectoria dependiente que logra insertarse laboralmente al final del
periodo (SERNAMEG, 2016). Si se considera que solo la mitad de las destinatarias puede optar por una
trayectoria dependiente, menos de un 10% de las destinatarias se insertaría laboralmente por esa vía y no
se declaran indicadores para la inserción independiente. Por otra parte, el 72,2%% de las mujeres
participantes egresaron al final del año 2016. Respecto a la inserción laboral desagregada por región, se
observa que los mayores porcentajes de inserción laboral dependiente se encuentran en las regiones:
Araucanía (26,8%), Aysén (26,1%) y O´Higgins (24,8%), en tanto los menores resultados de inserción
son en las regiones Arica y Parinacota (11,3%), Coquimbo (11,8%) y Tarapacá (12,4%) las que además
tienen baja cobertura del programa (véase el cuadro 20).
Sobre el mismo programa, la evaluación de impacto realizada por la Dirección de Presupuesto
(DIPRES) el año 2010, centrando el análisis en la cohorte de ingreso 2007, comprobó que el
programa “tuvo un impacto positivo y estadísticamente significativo sobre las siguientes
dimensiones: i) psico-sociales (autoestima, salud mental, y actitud hacia el trabajo femenino); ii) de
participación social (Nº de organizaciones sociales en las que participa); y iii) de empleabilidad o
pre-empleo (capacitación y/o educación formal según incremento y número de años), lo que revela
una capacidad de incidir sobre condiciones necesarias, pero no suficientes para impactar al empleo”
(Guernica Consultores, 2010).
En la misma evaluación, al analizar la cohorte del año siguiente se observa un mayor impacto
incluyendo la dimensión de empleo. Se señala que la cohorte de ingreso 2008 del Programa “tuvo un
impacto positivo y estadísticamente significativo sobre las siguientes dimensiones o “activos”:
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i) psico-sociales: autoestima, salud mental, y actitud hacia el trabajo femenino; ii) de participación
social: Nº de organizaciones en las que participa; iii) de empleabilidad o pre-empleo: capacitación
y/o educación formal (incremento general y en número de años); y capital social de contactos
orientados a la búsqueda de empleo; y iv) de empleo: autonomía económica —probabilidad de estar
ocupada y número de meses ocupada— y activación o ingreso a la fuerza de trabajo” (Guernica
Consultores, 2010).
Cuadro 20
Resultados en participantes con desenlace laboral dependiente
del Programa Mujeres Jefas de Hogar, 2016
(Número y porcentaje de participantes)
Región Sin inserción Porcentaje Con inserción Porcentaje Total
Arica y Parinacota 94 88,7 12 11,3 106
Tarapacá 212 87,6 30 12,4 242
Antofagasta 298 83,2 60 16,8 358
Atacama 289 77,7 83 22,3 372
Coquimbo 506 88,2 68 11,8 574
Valparaíso 1 338 82,0 294 18,0 1 632
Metropolitana 3 003 83,7 585 16,3 3 588
O’Higgins 8 99 75,2 297 24,8 1 196
Maule 745 84,5 137 15,5 882
Bio Bio 1 642 80,4 400 19,6 2 042
Araucanía 1 011 73,2 371 26,8 1 382
Los Ríos 424 80,9 100 19,1 524
Los Lagos 524 82,0 115 18,0 639
Aysén 102 73,9 36 26,1 138
Magallanes 118 79,7 30 20,3 148
Total 11 205 81,1 2 618 18,9 13 823
Fuente: Elaboración propia en base a Servicio Nacional de la Mujer y Equidad de Género SERNAMEG (2016), Informe
Anual de Gestión Programa Mujeres Jefas de Hogar.
La evaluación realizada por la DIPRES al piloto del programa Más Capaz el año 2014, señaló que
“en forma exploratoria, el programa ha evaluado la inserción laboral de las personas que no presentaban
cotizaciones al momento de postular al programa, estimándose en un 15% del total, no obstante, a juicio
del panel la metodología no es clara y se trata de resultados parciales, por lo cual aún no se pueden
emitir juicios fundados al respecto” (Figueroa, Aguayo y Marta Rangel, 2015).
Por otra parte, respecto del Programa de formación y capacitación para mujeres campesinas, una
sistematización realizada por la Fundación PRODEMU el año 2016 recopila la historia del programa
desde un análisis descriptivo y cualitativo. En este estudio se señala que “constituye una falsa asociación
suponer que a mayor volumen de ingresos, mayor es el empoderamiento económico que desarrollan las
mujeres” (PRODEMU, 2016b). Para la Fundación, “analizar el éxito del programa no basta con mirar
cifras promedio mensuales”, reconociendo además que la magnitud del incremento de los ingresos de las
destinatarias es menor, por tratarse de una producción principalmente familiar y a baja escala, y
señalando que “es posible alcanzar autonomía económica aun con ingresos menores, por la participación
en las decisiones y control sobre su destino” (PRODEMU, 2016b). Los resultados cuantitativos
observados son significativos: una evaluación de este programa realizada para la cohorte 2011-2013,
arrojó como resultado una tasa de subsistencia en el desarrollo de la iniciativa productiva asociativa de
48% y un incremento de los ingresos económicos de las mujeres campesinas sobre media inicial de 70%
(DESUC, 2014).
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Respecto al Programa Yo Emprendo, en la evaluación de resultados para el nivel básico del año
2014 se observa que el 86% de las mujeres destinatarias aumentan sus ingresos individuales al finalizar
el programa, así como el 81,4% de los hombres destinatarios (FOSIS, 2015c). Junto con ello, el
incremento de ingresos individuales para las mujeres es de 28,2% en tanto el incremento de ingresos de
los hombres es de 25,6% (FOSIS, 2015c). Al observar los niveles de ingreso inicial y final desagregados
por sexo se observa que las mujeres tienen un mayor incremento de ingresos que los hombres en el
programa Yo Emprendo semilla y Yo Emprendo nivel básico y similar en el nivel avanzado, según se
detalla en el cuadro 21.
Cuadro 21
Variación de ingresos individuales según sexo, Programa Yo Emprendo, 2014
(En pesos chilenos) a
Yo Emprendo Semilla Yo Emprendo Básico Yo Emprendo Avanzado
Ingreso
inicial
Ingreso
final
Porcentaje
Incremento
Ingreso
inicial
Ingreso
final
Porcentaje
Incremento
Ingreso
inicial
Ingreso
final
Porcentaje
Incremento
Mujeres 84 958 117 719 27,8 172 927 240 975 28,2 292 126 371 993 21,5
Hombres 123 462 160 871 23,3 221 091 297 424 25,7 349 359 444 226 21,4
Fuente: Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS, Evaluación de Resultados Programa Yo Emprendo (Básico y
Avanzado), Yo Emprendo Semilla, 2014.
a Dólar observado al 15 de junio 2017: $ 659 pesos chilenos.
A pesar del incremento, se observa que los ingresos de las mujeres son inferiores a los ingresos
de los hombres en las tres líneas del Programa Yo Emprendo (semilla, básico y avanzado) tanto al
inicio como al final. Al hacer el análisis de las brechas de ingresos se observa que estas disminuyen
levemente al término de las tres líneas del programa, sin embargo la disminución es mayor en el
Programa Yo Emprendo Semilla, menor en el nivel básico y nula en el nivel avanzado, tal como se
muestra en el cuadro 22.
Cuadro 22
Brecha de ingresos entre mujeres y hombres, Programa Yo Emprendo, 2014
(En porcentajes)
Yo Emprendo Semilla Yo Emprendo Básico Yo Emprendo Avanzado
Brecha inicial -31,2 -21,8 -16,4
Brecha final -26,8 -19,0 -16,3
Variación 4,4 2,8 0,1
Fuente: Elaboración propia en base a Fondo de Solidaridad e Inversión Social FOSIS, Evaluación de Resultados Programa
Yo Emprendo (Básico y Avanzado), Yo Emprendo Semilla, 2014.
Cabe señalar que se observan además dificultades para poder determinar los resultados de los
programas, dado principalmente por la forma de cuantificación y medición de los efectos esperados.
Los programas que se propusieron medir inserción, deben definir un criterio para considerar dicho
logro, que habitualmente se asocia a medir el número de cotizaciones previsionales al finalizar el
programa (en el caso del Programa Más Capaz, tres cotizaciones en los últimos seis meses posteriores
al egreso) o a la existencia de un contrato de trabajo (en el caso de PMJH). Esto no garantiza
necesariamente permanencia y no permite medir inserción en el trabajo independiente o por cuenta
propia donde se desarrollan económicamente muchas mujeres. Por otra parte, no considera la
inserción en condiciones de informalidad.
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Junto con ello, no se observa en las evaluaciones análisis de los logros respecto a la influencia de
las barreras culturales y sesgos que condicionan la situación laboral de las mujeres, incluyendo los
sectores productivos, los ejecutores, las usuarias y sus familias, salvo un estudio exploratorio de SENCE
cuyos resultados se presentan en el capítulo I y el análisis que hacen algunas evaluaciones de
PRODEMU para dimensionar los cambios en el empoderamiento de las mujeres.
En síntesis, respecto de los resultados de las evaluaciones cabe destacar:
La inserción laboral de las mujeres tiende mayormente al trabajo independiente, ya sea
emprendimiento o trabajo por cuenta propia en aquellos programas con doble orientación
laboral. En el caso del Programa Mujeres Jefas de Hogar se define arbitrariamente la
orientación, por cuanto se reconoce que las destinatarias prefieren el desenlace independiente.
La inserción laboral en trabajo dependiente alcanza porcentajes inferiores al 20% en los
programas que miden la inserción en ese ámbito (Programa Mujeres Jefas de Hogar 19%, Más
Capaz 15%).
Respecto a la permanencia laboral, ningún programa muestra resultados e indicadores para
medir el logro en ese ámbito.
En relación al aumento de ingresos, el único programa que muestra estos resultados es el
Programa Yo Emprendo, evidenciándose un efecto positivo en el aumento de ingresos de
sus destinatarios, hombres y mujeres, pero reflejando la reproducción de brechas de género
en los ingresos.
De acuerdo con esos resultados, se puede afirmar que los programas analizados no logran
impactar en la reducción de las brechas de género, manteniendo una baja participación laboral,
menores ingresos e inserción eventual en empleos precarios (por cuenta propia e informales).
b) Evaluaciones
Otro aspecto relevante en esta fase tiene que ver con la incorporación de mecanismos sistemáticos
de evaluación de los programas. Por una parte, se observa que la realización de evaluaciones es limitada
y además variable, evidenciándose discontinuidad en las evaluaciones realizadas tanto en el tipo de
análisis utilizado como en la frecuencia de las mediciones.
En los programas analizados, el principal mecanismo de evaluación y de aplicación más regular
se orienta a conocer la satisfacción con los programas por parte de los participantes por medio de
encuestas, como es el caso de los programas del SENCE, FOSIS y PRODEMU. Sin embargo, estos
resultados dan cuenta de la percepción de los y las participantes más que de los efectos reales
alcanzados, tienden a mostrar altos niveles de satisfacción sin identificar aspectos críticos o
posibilidades de mejora, muchas veces sus resultados no se encuentran desagregados por sexo y no
integran en su diseño metodológico una perspectiva de género que permita aportar una evaluación en
ese ámbito. En el caso de los Programas Más Capaz y Yo Emprendo se cuenta con el insumo
evaluativo, pero la información no se encuentra desagregada por sexo que permita analizar diferencias
entre mujeres y hombres. Por el contrario, en el caso de los programas de la Fundación PRODEMU,
se observa la incorporación de una dimensión de género tanto en el diseño como en el análisis de las
evaluaciones de satisfacción.
En menor medida se observan evaluaciones de otra naturaleza: hay un escaso desarrollo de la
evaluación sistemática de los resultados intermedios y finales, y casi nulas evaluaciones de impacto. A
esto se suma que el desarrollo de evaluaciones depende de factores institucionales diversos como la
disponibilidad de recursos, la distinta priorización de las autoridades sobre el tema, la existencia de
registros y las prácticas de sistematización y procesamiento de datos.
De los programas analizados, el Programa Más Capaz es el que cuenta con mayor cantidad de
evaluaciones considerando su reciente trayectoria: se han realizado dos evaluaciones al programa piloto
y evaluaciones a la implementación, que abarcan evaluaciones de procesos o implementación y
resultados intermedios, incluyendo la satisfacción de usuarios/as; aplicadas por organismos externos
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(DIPRES y organismos privados contratados por SENCE). El Programa Mujeres Jefas de Hogar, que
tiene mayor trayectoria, cuenta con escasas evaluaciones con resultados disponibles, sin embargo es la
única iniciativa que tiene una evaluación de impacto, realizada por un organismo externo contratado por
DIPRES en el marco de la Evaluación de Impacto de Programas Públicos. Este tipo de evaluación
permitió evidenciar los resultados, tanto a nivel de efectos como impactos del programa, y aportar a la
reformulación y mejora en el diseño, destacando por entregar con claridad este tipo de resultados. En
este programa además se realizan encuentros de evaluación con las usuarias a nivel regional y comunal,
sin embargo los resultados de dichos encuentros no están sistematizados ni publicados.
Los programas de la Fundación PRODEMU fueron evaluados regularmente durante los últimos
años, con discontinuidad a partir del año 2014, perdiendo así la posibilidad de hacer un análisis
transversal de los programas ejecutados por la institución. Sin embargo, destaca el desarrollo de
evaluaciones formativas, como la sistematización realizada recientemente para el Programa de
formación y capacitación de mujeres campesinas que rescata la historia y trayectoria de un programa de
larga data, desde una mirada más cualitativa. En el caso del FOSIS, también se observan evaluaciones
aplicadas en distintos momentos, con resultados disponibles solo hasta el año 2014, pero desarrollando a
diferencia de otras instituciones, un seguimiento de usuarios/as posterior al egreso.
Ante la falta de evaluaciones o discontinuidad de las mismas, en las entrevistas a actores clave, se
alude a una carencia de capacidades institucionales para evaluar, diversos grados de priorización por
parte de los equipos directivos y técnicos que van rotando conforme cambian las autoridades, y
limitaciones presupuestarias para asumir los altos costos de externalizar la ejecución de las evaluaciones.
En consecuencia, se observa una medición de resultados sólo para algunos periodos, con lo cual se
dificulta el seguimiento y análisis que permitan tener una visión más a largo plazo de los resultados
obtenidos y tendencias.
Finalmente, es importante señalar que escasas evaluaciones incluyen un enfoque de género
explícito en su análisis que permitan indagar las barreras de género que condicionan el acceso a los
programas de capacitación, las transformaciones del proceso, así como los condicionantes para la
inserción y permanencia laboral de las mujeres. Solo en el caso de PRODEMU se observa en las
evaluaciones la incorporación de una dimensión de género tanto en el diseño de instrumentos como
en el análisis de la información recopilada, lo que se ve atenuado cuando las evaluaciones son hechas
por equipos externos con diverso nivel de conocimiento sobre la perspectiva de género y su
dimensión evaluativa.
Recuadro 1
Programa Mujer Minera del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
El programa de capacitación Mujer Minera fue aprobado en diciembre del año 2011 y se realizó en
coordinación con tres instituciones: Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), Ministerio de
Minería y Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Contó con una inversión total de $ 1.800 millones de
pesos chilenos (equivalentes a 2.889.246 dólares) a y se implementó en siete regiones de Chile: Tarapacá,
Antofagasta, Coquimbo, Valparaíso, Bio Bio, Magallanes y Metropolitana. Ejecutó acciones de capacitación
destinadas a “mujeres cesantes, que buscan trabajo por primera vez, dependientes o independientes, de
baja calificación laboral, con edades entre 18 y 65 años, con estudios medios completos” y su objetivo fue
“mejorar sus competencias laborales y facilitar el acceso al empleo o actividad de carácter productivo en el
sector minero”.
Consistió en el desarrollo de 60 cursos de 200 a 350 horas. Los cursos ofrecidos fueron los siguientes:
Operador de Equipos de Extracción de Mina, Operador de Equipos de Maquinaria Pesada, Operador de
Equipos de Retroexcavadoras, Mantenimiento Eléctrico de Planta, Operador de Planta, Operador de Planta
Química, Operador de Camión Mina, Operador de Equipos Auxiliares, Controlador de Ingreso Faena
Minera, Mantenimiento Mecánico, Eléctrico Mecánico, Operador Camión Minero Carbón, Operador
Maquinaria Pesada Motoniveladora, Soldador. Postularon 8.000 mujeres a nivel nacional, de las cuales
1.600 fueron capacitadas y 1.500 egresaron. Al finalizar el programa, el año 2014, se habría registrado una
tasa de inserción del 18%, o 300 personas.
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Recuadro 1 (conclusión)
El año 2014 se realizó un estudio con el objetivo de conocer la opinión de las mujeres que cursaron
esta capacitación para evaluar, desde su propio enfoque, la eficiencia y eficacia en la implementación del
programa. Durante la investigación se contactó a más de 90 mujeres laboralmente activas o con
expectativas laborales en el sector minero, más de un 73% participantes del Programa Mujer Minera. De
las entrevistas realizadas, se seleccionó una muestra de 30 casos, con los siguientes resultados:
Motivaciones y expectativas: El mayor incentivo manifestado por las entrevistadas correspondió a la
necesidad de contar con mayores ingresos económicos y mejorar así la situación de la familia en general.
Inserción laboral: De las mujeres entrevistadas, sólo un 10% logró insertarse en la minería, un 47% de
ellas sigue cesante y un 43% trabaja en actividades fuera del sector minero. Sólo un 5% logró emplearse
en el rubro minero gracias al curso de capacitación, las demás lo lograron por otras razones o vías. La
mayoría declaró haber tenido que enfrentar una serie de obstáculos al momento de postular a los trabajos.
La gran mayoría de las mujeres que participaron en el programa opinaron que el curso no les ayudó a
encontrar un trabajo en el sector minero.
Obstáculos: El 90% de las mujeres no logró obtener por medio del curso un contrato laboral fijo en el
área acorde a sus expectativas iniciales, ni tampoco la experticia en el manejo de las maquinarias, dado
que los cursos no otorgaron la cantidad necesaria de horas prácticas exigidas como pre requisito de
postulación al sector minero.
La mayoría de los cursos tenía de 80 a 100 horas prácticas y se registra que solo 2 regiones utilizaron
simuladores en las capacitaciones. Algunas mujeres lograron la oportunidad de aumentar sus horas de
prácticas gracias a iniciativas individuales y contactos personales pero no por el curso de capacitación. La
totalidad de las mujeres participantes del programa hicieron referencia al hecho de que la razón
fundamental por la cual no han sido contratadas es por la falta de experiencia, ya que el curso entrega un
promedio de 100 horas prácticas mientras que las capacitaciones mineras de las empresas privadas
entregan de 1.000 a 3.000 horas de capacitación.
Fuente: Paola Barahona, Políticas Públicas de inserción laboral femenina en la minería chilena: Análisis del programa
especial de capacitación mujer minera, 2014.
a Tipo de cambio al 12 septiembre 2017: 623 pesos chilenos por dólar.
B. Análisis de la capacitación laboral con enfoque de género
Determinar los resultados de un proceso de capacitación laboral desde una perspectiva de género es
un desafío tanto para las instituciones que los formulan como para los organismos que los ejecutan
y/o evalúan, ya que implica integrar un análisis de género en los procesos de formulación y
evaluación de los programas.
Con ese propósito, la Agencia Suiza para el desarrollo y la cooperación (COSUDE) diseñó una
serie de preguntas que buscan facilitar la evaluación de los cambios generados en términos de género por
los proyectos de desarrollo de capacitación profesional, así como analizar su impacto en términos de
acceso al empleo (COSUDE, 2006). Para este organismo, “si los proyectos de capacitación profesional
no mejoran el acceso real de las mujeres a todo tipo de empleos y al ingreso económico tanto como el de
los hombres, dichos proyectos no hacen sino reproducir o, peor aún, reforzar las inequidades sociales
existentes” (COSUDE, 2006).
A partir del instrumento original formulado sobre la base de preguntas claves, se han
seleccionado los ámbitos y preguntas más relevantes y pertinentes para el análisis de los programas
de capacitación laboral de mujeres, a partir de lo revisado en los programas seleccionados, las que se
detallan en el cuadro 23.
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Cuadro 23
Preguntas clave para el análisis de programas de capacitación con perspectiva de género
Ámbitos Preguntas
Análisis del mercado
laboral y capacidades
de género
¿Se integra el enfoque de género en el análisis del mercado laboral previo al proyecto
de capacitación?
¿Los formuladores y ejecutores de los programas integran y aplican un enfoque de género?
Planificación del
proyecto
Grupos Objetivo
¿Las actividades propuestas toman en cuenta las diferencias en cuanto a las necesidades
de capacitación para mujeres y hombres?
Participación
¿Es necesario separar las actividades de capacitación (actividades no mixtas), a fin de que las
mujeres puedan participar tanto como los hombres en la capacitación y beneficiarse de ella?
Organización
¿Se consultó a mujeres y hombres en cuanto a sus necesidades relacionadas con
sus responsabilidades y su carga de trabajo durante la capacitación?
¿Se planificó la capacitación (horarios, duración, etc.) en función de las otras tareas de mujeres
y hombres?
¿El cuidado de los niños por terceros podría favorecer la participación de mujeres y hombres
en los cursos de capacitación?
Factores sociales, culturales, religiosos y económicos
¿Existe un sesgo de género en los programas y material de los cursos de capacitación?
¿La presencia de instructoras fomentaría la participación de las mujeres?
¿Se han adoptado las disposiciones prácticas de orden cultural?
¿Se debería lanzar una campaña de información para sensibilizar a los hombres acerca
del interés y de la importancia que reviste la capacitación de niñas y mujeres para toda
la comunidad?
Estatus social
¿Cómo interpreta la comunidad local el cambio de estatus de las mujeres?
¿Existe el riesgo de repercusiones negativas para las mujeres?
¿Las opiniones de las instructoras tienen el mismo peso que las de los instructores?
Otras preguntas
¿Existen datos desagregados por género sobre el nivel de educación de las personas que van
a participar en la capacitación?
¿Los cursos de capacitación ayudarán a mujeres y hombres a una mejor gestión de su hogar
y de sus tareas de producción?
¿Existen otras restricciones que impiden a mujeres y hombres participar en los cursos
de capacitación?
¿Mujeres y hombres tienen acceso a las mismas redes de comunicación que les permiten estar
informados sobre las posibilidades de capacitación?
¿El costo de los cursos de capacitación constituye un obstáculo para mujeres y hombres?
¿Las mujeres tienen el mismo acceso a becas que los hombres?
¿Se han tomado en consideración las percepciones y actitudes culturales, religiosas y sociales
con respecto al valor de la educación y de la capacitación de las mujeres?
¿Las familias de los/las participantes creen que la capacitación elevará las posibilidades
de empleo para las mujeres y que es deseable para todos?
Recursos ¿Los recursos del proyecto son suficientes para permitir a mujeres y hombres participar
y beneficiarse?
¿Está prevista una evaluación de género, interna o externa, en el transcurso del proyecto?
¿Se requiere un monitoreo con el fin de maximizar o mantener los beneficios de la capacitación?
¿Se prevén recursos adicionales para ello (servicio de asesoramiento, acceso a crédito facilitado,
ayuda a la colocación laboral, etc.)?
Monitoreo Aspectos generales
¿Todos los datos recogidos están desagregados por género?
¿Se han identificado indicadores sensibles al género?
¿Se ha previsto un presupuesto para la evaluación/el monitoreo del proyecto?
¿Se conocen los índices de abandono y de ausentismo de mujeres y hombres, así como
los motivos?
¿Se monitorea el proceso de selección de los temas estudiados por mujeres y hombres?
¿Se procede a un monitoreo para determinar si mujeres y hombres alcanzan los objetivos
de adquisición de capacidades/conocimientos?
¿Se prevén consultas con grupos de la comunidad local (incluidos los grupos de mujeres)
en el transcurso de la realización del proyecto?
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Cuadro 23 (conclusión)
Ámbitos Preguntas
Monitoreo Resultados
¿Mujeres y hombres consideran que la participación femenina en los cursos de capacitación
fue beneficiosa e importante?
¿Los ejemplos y los estudios de caso utilizados en los distintos cursos de capacitación se
extrajeron de la propia experiencia del grupo y se transfirieron a la vida de mujeres y hombres?
¿Las mujeres pueden utilizar sus nuevas capacidades?
¿La capacitación ha permitido un nuevo reparto de responsabilidades y de tareas en el seno
de los hogares concernidos?
Impacto
¿La capacitación ha incrementado en la misma medida las posibilidades de trabajo
(empleo, autoempleo) para mujeres y hombres?
¿Los cursos de capacitación propuestos a mujeres y hombres refuerzan la segregación
ocupacional existente en el mercado de trabajo?
¿Mujeres y hombres han encontrado trabajo de manera comparable en la economía formal
e informal?
¿Existen diferencias en cuanto a la inserción en el mercado de trabajo para mujeres y hombres
que han seguido los mismos cursos de capacitación?
¿El ingreso aportado por las mujeres ha modificado las relaciones en el seno de la pareja/
del hogar?
¿Cuál es la sostenibilidad en términos de cambio hacia un mayor enfoque género?
Fuente: Agencia Suiza para el Desarrollo y la Cooperación, Género y desarrollo de capacitación para el empleo: Una
herramienta práctica para la integración de un enfoque de género en los proyectos de capacitación destinados a promover
mejores oportunidades laborales, 2006.
A partir de la revisión de los programas de capacitación presentados anteriormente, en particular
respecto de su diseño y resultados de evaluación, se pueden comentar brevemente algunos de los
ámbitos propuestos por el instrumento de análisis presentado previamente:
i) Análisis del mercado laboral y de capacidades de género: se observa un escaso análisis del
mercado laboral previo al desarrollo de los programas de capacitación, que permita evidenciar
tanto las demandas de los sectores productivos como las brechas de género existentes en
dichos sectores, y acercar ambos aspectos a la formulación y diseño de los programas. Además
solo una parte de los formuladores y ejecutores de los programas comprenden y aplican de
manera efectiva el enfoque de género, a pesar de declararlo en la formulación.
ii) Planificación: respecto a los grupos objetivos, no se observa la detección de necesidades de
capacitación diferenciada por género. Respecto a la organización, en los programas se
evidencia una mayor preocupación por la definición de horarios compatibles y la integración
de servicios de cuidado. En relación a los factores sociales y culturales, se observa un sesgo en
los programas, al no considerar las barreras que enfrentan las mujeres para su inserción
laboral, muchas de las cuales están en los propios sectores productivos y que requieren ser
consideradas en la planificación. Un ámbito no abordado por los programas es el trabajo con
los sectores productivos, para facilitar la inserción de las mujeres y contribuir a disminuir las
barreras de género, así como el análisis de las repercusiones negativas que podría tener la
capacitación para las mujeres que se insertan laboralmente: prejuicios sociales en sus
comunidades y entorno laboral que pueden traducirse en hostilidad en los ámbitos laborales y
generar frustración en las mujeres; es decir, se lograría disminuir brechas pero sin disminuir
las barreras de género.
iii) Recursos: Los programas no consideran necesariamente una evaluación de género en su
desarrollo, especialmente aquellos que se ejecutan fuera de las instituciones a favor de la
igualdad de género. Considerar un análisis de género que identifique barreras y brechas, es
crítico no solo desde la perspectiva de género en sí misma, sino porque repercute
directamente en el logro de los objetivos de los programas que busquen mejorar las
condiciones laborales de la población.
CEPAL - Serie Asuntos de Género N° 149 Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres...
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iv) Monitoreo: Los datos no siempre están desagregados por sexo (ni otras variables como edad,
región, zona de residencia, etc.), tampoco se consideran indicadores específicos de género.
Junto con ello, las evaluaciones de los programas seleccionados son realizadas irregularmente
ya sea por disponibilidad de recursos o por priorizaciones institucionales. Respecto a los
resultados se observa que la capacitación no garantiza necesariamente y por si sola la inserción
laboral, al existir bajos niveles de ocupación formal y eventualmente altos niveles de
informalidad laboral posterior al término de los programas, así como dificultad para medir
estos resultados en el mediano y largo plazo. En relación al impacto, se observa que los
resultados registrados tienden a reproducir las brechas, existiendo diferencias en los ingresos
entre mujeres y hombres, y refuerzan la segregación ocupacional promoviendo ocupaciones
dependientes e independientes que reproducen la división sexual del trabajo sin tampoco
mejorar los niveles de productividad y competitividad de las mismas. Desde este punto de
vista estarían más orientados a resolver necesidades prácticas (la ausencia de capacitación para
las mujeres o fuentes de ingreso en cualquier condición) que necesidades estratégicas (la
transformación del mercado laboral y la redistribución).
C. Fortalezas y debilidades: algunas lecciones a partir
de los programas de capacitación analizados
Para los programas de capacitación laboral dirigidos a mujeres en situación de pobreza que han sido
presentados en los puntos anteriores, es posible identificar algunas fortalezas y debilidades que pueden
facilitar u obstaculizar tanto los procesos de formación laboral como el logro de sus respectivos resultados
e impactos en la inserción laboral y finalmente en la mayor autonomía económica de las mujeres.
Dentro de las fortalezas identificadas a partir de las experiencias analizadas, se pueden comentar:
Formulación de programas de formación laboral integrales, que no solo consideran la formación en
oficios o emprendimiento, sino que incluyen o facilitan la intermediación laboral, nivelación o
continuidad de estudios, asistencia técnica, capital semilla o inversión y servicios complementarios
como cuidado infantil que facilitan la participación de las mujeres con niños/as a cargo.
Ciclos de formación de duración amplia, dada la necesidad del enfoque integral antes
señalado. Ello implica trayectorias formativas y acompañamiento a la inserción laboral, lo cual
se observa solo en el caso del Programa de formación y capacitación de mujeres campesinas,
presumiblemente por la naturaleza de las actividades productivas que aborda.
Compromiso político del Gobierno que permite incluir el tema en la Agenda, diseñar una
oferta programática y priorizar recursos presupuestarios para ello, como es el caso del
Programa Más Capaz que incrementa significativamente la cobertura de capacitación dirigida
a mujeres priorizándolas en su población objetivo, se considera una medida de acción positiva
en favor del acceso a la capacitación.
Mayor duración de los programas permite mejorar el diseño y articulación de sus componentes
basándose en su experiencia y evaluaciones. Programas de más larga trayectoria van
perfilando y mejorando su oferta, como es el caso del Programa Mujeres Jefas de Hogar que
cuenta con varios años de trayectoria y que mejoran su diseño y oferta programática a partir de
la evaluación de impacto realizada el año 2010 por la DIPRES.
Intersectorialidad de los programas que permite definir trayectorias formativas transversales
articulando la oferta pública en torno a la población destinataria más que a los sectores en los
cuales se implementan los programas. Esta intersectorialidad permite además la sinergia de las
capacidades institucionales, ya que en lugar de duplicar esfuerzos para atender poblaciones
objetivos similares —que muchas veces genera competencia entre las instituciones—, genera
colaboración inter institucional.
La ejecución a nivel local o provincial de programas formulados a nivel nacional, promueve
una mayor pertinencia de la formación y articulación con los contextos locales (productivos y
sociales) en los cuales se desenvuelven.
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Por otro lado, pueden identificarse algunas debilidades como aspectos obstaculizadores para la
formación laboral de las mujeres, a partir de las experiencias analizadas:
Brechas de implementación que pueden surgir producto de la externalización de la ejecución de
los componentes de formación y asistencia técnica de los programas. Estas brechas de
implementación afectan tanto el logro de los objetivos de cada programa como el logro de los
objetivos de transversalización de género definidos por el Estado y sus instituciones. Implican
por ejemplo que la incorporación de servicios de apoyo al cuidado infantil sea vista como un
“problema” para los ejecutores, en lugar de un mecanismo para promover una mayor
participación, o que la incorporación del enfoque de género en la gestión sea más superficial y
formal sin incidencia significativa en el diseño, implementación y evaluación de los programas.
Criterios de focalización definidos sin perspectiva de género, que podrían excluir población de
mujeres que se encuentran marginadas del mercado laboral y de las fuentes de ingresos, como
la población inactiva, asociada con creencias culturales que señalan que las personas “no
quieren trabajar”.
Sesgos y barreras de género en el mercado laboral que se manifiestan en los oficios y
ámbitos productivos en los cuales se desarrolla la oferta formativa orientada a mujeres,
muchos de los cuales reproducen la segregación ocupacional sin mejorar la productividad de
dichos ámbitos laborales.
Sesgos y barreras de género en las personas a cargo de la formulación, ejecución y evaluación,
que inciden en la pertinencia de los diseños así como las percepciones de logros y resultados
de los programas ofrecidos, surgiendo por ejemplo las brechas inversas que consideran
exclusión de la población masculina en los programas, desconociendo el contexto socio
cultural y económico en el cual se insertan los programas e iniciativas en el ámbito laboral y
productivo, anulando su rol redistributivo.
Insuficientes mecanismos de evaluación definidos por las instituciones para los programas
ofrecidos, desvinculando la evaluación de la gestión programática. Es posible afirmar que la
existencia de un enfoque evaluativo resulta fundamental para dimensionar los cambios, efectos
e impactos de los programas que buscan mejorar la situación de las mujeres; situación que
debe ser analizada contemplando su integralidad y complejidad.
Baja participación de instituciones educativas en la ejecución de los programas, realizada
principalmente por organismos técnicos, con orientación principal en la formación en oficios
más que en el emprendimiento productivo y con intereses privados más que públicos.
Escasa vinculación y mecanismos de articulación con los sectores productivos, dando cuenta de
una oferta de capacitación laboral e intermediación ejecutada y muchas veces decidida por los
organismos técnicos de carácter privado que prestan servicios al Estado vía contrataciones públicas
licitadas. El aislamiento de los sectores productivos en el diseño, ejecución y evaluación de los
programas, puede incidir de manera decisiva en los resultados obtenidos al final del proceso.
Recuadro 2
Programa Regional para el Fortalecimiento de la formación profesional y técnica
de mujeres de bajos ingresos (FORMUJER)
El Programa FORMUJER fue una iniciativa transnacional, que incluyó la participación del Banco
Interamericano de Desarrollo (BID), quien co-financió mediante el Fondo Multilateral de Inversiones
(FOMIN) y el Centro Interamericano para el Desarrollo del Conocimiento en la Formación Profesional
CINTERFOR de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) quien realizó la coordinación regional y
supervisión técnica y metodológica. La ejecución de los proyectos pilotos regionales estuvo a cargo de tres
instituciones: Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social de Argentina, Fundación Nacional para la
Formación y Capacitación Laboral (INFOCAL) de Bolivia y el Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) de
Costa Rica. La iniciativa comenzó a implementarse en junio de 1998 y terminó su ejecución en diciembre
de 2004 siendo una intervención de más de seis años en la región.
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Recuadro 2 (conclusión)
El objetivo del programa fue fortalecer e innovar las políticas de formación para el trabajo para
contribuir a un desarrollo económico y social más sostenible e incluyente y a la reducción de la pobreza.
Para ello se propuso fortalecer e innovar las competencias de las instituciones de formación y de los
actores sociales, siendo sus objetivos específicos: i) Fortalecer la calidad, pertinencia y equidad de
género de la educación técnico-profesional de la región; ii) Generar condiciones favorables para la
participación igualitaria de la mujer en la formación técnica-profesional; iii) Ajustar la oferta de
capacitación y formación a las demandas actuales del mercado de trabajo; iv) Elevar el nivel técnico de
las mujeres así como las gamas de opciones de formación que se le ofrecen; v) Diseminar los modelos y
metodologías desarrollados en toda la región latinoamericana.
Contó con un diseño orientado hacia un modelo de intervención global, contemplando una política de
formación con perspectiva de género y atención a los cambios en el mercado de trabajo, que afectan la
incorporación de trabajadores/as en general, pero en especial a los grupos vulnerables, en situación de
pobreza y exclusión social, formados en gran parte por mujeres. La estrategia de intervención se
caracterizó por: i) adopción de un marco de referencia común a nivel regional y énfasis y estrategias
diferenciadas de gestión e implementación acordes a las realidades nacionales e institucionales y dirigidas
a recuperar y complementar capacidades y recursos de los diferentes actores para construir
colectivamente el conocimiento; ii) implementación, con carácter demostrativo y piloto, de acciones de
aplicación y validación de los enfoques y metodologías desarrollados y para propiciar el aprendizaje de los
actores; iii) habilitación de instancias de intercambio y reflexión nacional y regional y el desarrollo de un
programa sistemático de capacitación para las diversas categorías de personal de las entidades ejecutoras
y afines; iv) sistematización de estos procesos y sus resultados para producir un modelo para el diseño de
políticas generalizable y transferible; v) diseminación del modelo desarrollado y de las lecciones aprendidas
para asegurar su sostenibilidad y fortalecer al sistema de formación de la región.
Como resultado de su evaluación ex post destacan como elementos centrales del diseño: la
transversalización de la perspectiva de género/equidad en la formación profesional, el foco en la formación
para la empleabilidad, orientación de la formación hacia la demanda del mercado de trabajo, focalización
en las personas de bajos ingresos, en especial las mujeres. Como parte de su estrategia, destaca el
desarrollo y transferencia de metodologías, por medio de programas piloto/experiencias demostrativas en
diferentes países e instituciones; construcción/adaptación participativa a partir del diseño original, según las
especificidades de cada país/institución. Las lecciones o aprendizajes que se destacan de este programa
son los siguientes:
1. Fortalezas: la asociación entre género, calidad de la formación, solidez técnica y promoción de la
innovación; la flexibilidad y voluntad de adaptación a las realidades institucionales y locales; la
recuperación y valorización de lo aprendido, tanto a nivel institucional como de las personas, para
incorporar la mirada de género y desarrollar las metodologías y estrategias más idóneas y
pertinentes; la búsqueda del involucramiento de todos los actores, así como la instrumentación del
diálogo social, las redes y las alianzas estratégicas para abordar el cambiante escenario del empleo;
la coherencia metodológica entre el modelo conceptual y el de gestión y la importancia que se le
adjudicó a este último; la orientación hacia el fortalecimiento institucional y la inclusión de un
Subprograma destinado a la sistematización y diseminación, fueron hallazgos y fortalezas del diseño
que, articuladas con el enfoque sistémico, hicieron posible la concreción del modelo de intervención;
el desarrollo y validación de un modelo de gestión del conocimiento (tanto en sus aspectos teóricos y
metodológicos), entre otros aspectos.
2. Debilidades: el período previsto de 36 meses fue insuficiente para realizar un proceso de
fortalecimiento que requiere captar la voluntad institucional y, adicionalmente, compatibilizar
cronogramas y aportes entre tres países; la construcción y maduración de las propuestas, en la
medida en que quería hacerse recuperando las prácticas institucionales fue más lenta de lo previsto;
los cambios políticos institucionales fueron una fuente de tensión que se enfrentó con flexibilidad y
capacidad de negociación, al mismo tiempo que firmeza y seguridad, respecto a los objetivos y la
propuesta del Programa; la contracción general del empleo sumada a las debilidades de los estudios
de mercado y al hecho de que la experiencia de articulación con el entorno productivo se fue
construyendo paralelamente a la ejecución de los otros componentes dificultó la definición de las
especialidades y perfiles lo que, a su vez, incidió en los resultados de inserción laboral.
Fuente: Organización Internacional del Trabajo (OIT), Un modelo de políticas de formación para el mejoramiento de la
empleabilidad con equidad de género: El Programa FORMUJER, 2004.
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IV. Conclusiones y recomendaciones finales
A. Conclusiones finales
A partir de la revisión y análisis presentados en los capítulos anteriores, es posible concluir que los
programas de formación laboral para mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad, presentan ciertas
particulares que inciden de manera significativa en el logro de sus resultados, tal como ocurre con
muchas iniciativas públicas que abordan asuntos de exclusión y desigualdad de género. Desconocer el
valor y utilidad de la incorporación de una real y efectiva perspectiva de género en la gestión de dichos
programas, afecta de manera directa el logro de sus objetivos y finalmente mantiene excluidas a las
personas participantes, en este caso las mujeres.
Un aspecto crítico que lo refleja es la externalización de servicios realizada por las instituciones
públicas para la ejecución y evaluación de los programas y prestación de servicios de capacitación y
asistencia técnica, que son parte central de sus componentes. Si bien la externalización de las
evaluaciones puede significar una mayor objetividad en el análisis, en términos de ejecución acrecienta
las brechas de implementación de los programas. Este modelo de gestión fuertemente instalado en el
desarrollo de políticas y programas públicos en Chile, puede generar una doble brecha de
implementación. Por una parte una brecha entre el organismo formulador (institución pública) y el
ejecutor o evaluador (privado) con distintos fines y motivaciones, que no logra llegar al nivel virtuoso de
las alianzas público-privadas donde prevalece la colaboración en pro del desarrollo de los países. Por
otra parte, una brecha en la implementación efectiva de la estrategia de transversalización de género en
las instituciones públicas. De acuerdo con ello, se constata que el Estado en sus políticas públicas
transversaliza, pero en la ejecución de sus programas externaliza, lo que puede ser desfavorable
atenuando el impacto de las políticas de tranversalización. Junto con ello, se observa una débil
integración de la perspectiva de género en el diseño y gestión de los programas de capacitación laboral,
que se reduce solo a una mayor cobertura en mujeres e incorporación de servicios de cuidado.
Los resultados de las evaluaciones de los programas seleccionados, que son escasos a nivel de
efectos y más aún de impactos, muestran una baja incidencia en la disminución de las brechas en el
mercado laboral. Por una parte, se registran bajos niveles de inserción laboral al finalizar los programas,
situación que puede ser interpretada de varias maneras:
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como un fracaso en los objetivos de los programas;
como el reflejo del sesgo al medir inserción considerando solo empleo asalariado formal y
excluyendo ámbitos que si bien son más precarios, presentan menores barreras para las
mujeres (como el trabajo independiente y por cuenta propia sin formalizar);
como el reflejo de las brechas que a nivel de objetivos enfrentan los programas de formación
laboral para mujeres, que para alcanzar los logros planteados deben primero lograr traspasar
las barreras de género, y donde muchos de los programas públicos quedan rezagados.
Un aspecto crítico es que las evaluaciones a los programas logren dar cuenta de la situación
laboral real de las mujeres. Esto implica un doble desafío, por una parte considerar todas las situaciones
laborales posibles para las mujeres y del mismo modo prever en que medida la inserción laboral de las
mujeres se da en condiciones de calidad o empleo decente.
Por otra parte, los escasos resultados disponibles de los programas muestran que persisten las
brechas de ingresos. Si bien los niveles de ingreso aumentan para todos los usuarios de cuyos programas
miden este resultado, se mantienen las brechas de ingreso entre hombres y mujeres. Junto con ello, se
mantiene la segregación ocupacional y en las ramas de actividad económica, reflejada en los oficios que
son ofrecidos como parte de los programas formativos, y también los demandados por las usuarias.
Similar situación se observa en los ámbitos productivos en los cuales se desarrollan emprendimientos,
desarrollados en menor escala por las mujeres y como un mecanismo de sobrevivencia más que de
desarrollo productivo de carácter empresarial. Si las instituciones públicas eligen los temas en los cuales
se enmarca la capacitación laboral, desde una perspectiva de género se debiera tender a diversificar esta
oferta y junto con ello mejorar la productividad de los sectores feminizados con otras políticas o
programas públicos que trabajen directamente con los sectores productivos.
Cobra especial importancia lo planteado por Guzmán e Irigoin (2000) quienes señalaron en el
marco del proyecto FORMUJER que “para aumentar la empleabilidad de las mujeres no bastan medidas
como incrementar la escolaridad, mejorar la capacitación laboral y facilitar su acceso al crédito y los
recursos productivos. Es necesario, además, reinterpretar, cambiar la valoración que merecen las tareas
femeninas y el trabajo que ellas realizan. Se trata también de debilitar la rígida división sexual del
trabajo y de fortalecer a las mujeres para que sean más independientes en sus decisiones y puedan llevar
a cabo sus proyectos personales”. Ello implica el desarrollo de una perspectiva de género estratégica en
los proyectos y programas que se oriente a generar las tranformaciones sociales, culturales y económicas
necesarias para un cambio sostenible.
Un desafío que los resultados de los programas manifiestan es la necesidad de mejorar la
pertinencia en el diseño de los programas, así como desarrollar metodologías y mecanismos de
evaluación de programas que puedan entregar una mirada tanto evaluativa como de género en el
análisis de los mismos. Por ello se presentan a continuación algunas recomendaciones para los
programas de capacitación laboral dirigidos a mujeres en situación de pobreza y vulnerabilidad, a
partir del análisis realizado.
B. Recomendaciones para programas de capacitación
laboral para mujeres
a) Transitar de las políticas con enfoque de género a la gestión de programas
con enfoque de género. Para ello los programas de capacitación requieren
Integrar en el diseño el análisis de las barreras y brechas no sólo como un antecedente de
diagnóstico, sino como un elemento clave para la formulación de los componentes y
contenidos de los programas formativos y estrategias complementarias.
Fortalecer los mecanismos de evaluación y seguimiento de los programas, integrando este
ámbito al proceso de gestión regular de los mismos y desarrollando evaluaciones de manera
sistemática y continua. Esto implica el desarrollo de capacidades institucionales de evaluación
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con perspectiva de género necesarias tanto para el Mecanismo de Adelanto para las Mujeres
como para las demás instituciones públicas que trabajan con mujeres de manera directa o
como parte de sus participantes.
Derivado de lo anterior, incorporar como herramienta de gestión la construcción de líneas de
base en todos los programas, no sólo caracterizando a las usuarias sino dimensionando y
cuantificando la magnitud de los problemas, brechas y barreras de género que las afectan y
condiciones su posterior inserción y desarrollo económico.
Considerar los efectos que las alianzas público-privadas para la ejecución de servicios públicos
pueden generar en la transversalización de género en el Estado, forjando mecanismos para
integrar a los organismos ejecutores en la estrategia de transversalización de género, no solo
de manera contractual sino efectiva y como un medio de beneficio mutuo para el logro de los
objetivos de los programas ejecutados y servicios prestados.
Profundizar en la incorporación de la perspectiva de género en las instituciones públicas
formuladoras, más allá de los instrumentos de control de gestión (asociados a metas e
incentivos) de modo que se integre como un ámbito de gestión que aporta a la mayor
efectividad de los programas públicos y no solo como un requisito formal de la planificación
estratégica. Esto implica el desarrollo de capacidades y procesos de gestión de programas con
perspectiva de género.
b) Resignificar el rol de la capacitación laboral desde una perspectiva
de género
Promover el desarrollo y valoración de los programas de capacitación laboral con pertinencia
de género en el marco de las políticas y programas orientados a favorecer la autonomía
económica de las mujeres. Estos programas enfrentan una paradoja: se sitúan como iniciativas
más operativas, con menor valoración, pero con objetivos situados en ámbitos de impacto muy
superior a las prioridades políticas y programáticas otorgadas en su diseño y ejecución.
Situar la capacitación laboral como un ámbito clave en materia de autonomía económica de las
mujeres, articulando y fortaleciendo los mecanismos de coordinación con los sectores públicos
de educación y trabajo y con los ámbitos productivos. Una oportunidad para ello es el
desarrollo del Marco Nacional de Cualificaciones para la Educación técnico profesional y la
Educación superior en Chile.
Promover la capacitación y formación continua de las mujeres diseñando trayectorias
formativas acordes a sus necesidades de capacitación como a las barreras de género que
enfrentan tanto previo a su inserción como posterior a ella.
c) Mejorar la pertinencia tanto en el diseño como ejecución de los programas
de formación laboral con enfoque de género
Promover una mayor vinculación con sectores productivos en el desarrollo de los programas
formativos, implicándolos en la tarea de disminuir y eliminar las barreras de género en dichos
sectores. Esto significa desarrollar estrategias conjuntas en materia de formación laboral para
mujeres, especialmente las más pobres, generando una oferta con mayores posibilidades de
práctica e inserción laboral.
Aportar al desarrollo de marcos de cualificaciones específicos por parte de los sectores
productivos para superar las barreras de género y hacer más pertinente el diseño de los
programas de capacitación. Vinculado a ello cabe señalar que en Chile existe el marco de
cualificaciones para la minería, creado en el año 2012; sería interesante poder evaluar en qué
medida los programas que han buscado integrar a las mujeres al sector incorporan en sus
diseños este marco de referencia para las trayectorias formativas con orientación laboral.
Incentivar la participación de instituciones educativas en la formulación y ejecución de los
programas de formación, ya que el abanico de ejecutores se encuentra reducido
principalmente a organismos técnicos con orientaciones más definidas (trabajo dependiente,
en ocupaciones y oficios segregados). El programa Más Capaz ha intentado sumar como
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ejecutores a Universidades, Centros de Formación Técnica, Institutos Profesionales y Liceos
técnico-profesionales, ampliando la oferta formativa, pero con un impacto menor al
esperado por la complejidad de ejecución de los programas.
d) Barreras y brechas de género como eje orientador para el desarrollo
de los programas de formación laboral
Diferenciar en el diseño y desarrollo de los programas, perfiles de usuarias que sean
abordados por líneas de capacitación que distingan entre la inserción laboral inicial, de
personas inactivas o activas (desempleadas o que buscan trabajo por primera vez), de la
mejora laboral de personas ocupadas, teniendo en cuenta que enfrentan barreras laborales y
brechas de género diferentes.
Considerar como parte de los objetivos estratégicos de los programas, la reducción o
eliminación de barreras y brechas, ya que de no ser consideradas, quienes debe asumir el costo
de romper barreras y reducir brechas son las propias mujeres que se insertan laboralmente, con
un alto costo personal, laboral y social. La responsabilidad de romper las barreras culturales
debe ser compartida por los sectores productivos y el Estado.
Finalmente, se recomienda que los programas consideren la etapa laboral de las participantes
de acuerdo a su edad y años de experiencia, sin generar exclusiones basadas en la edad y
haciendo más pertinente la oferta a sus particulares necesidades de actualización o
reorientación laboral.
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Anexo
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A. Descripción de los programas de capacitación
laboral seleccionados
1. Programa Más Capaz, Servicio Nacional de Capacitación
y Empleo (SENCE)
a) Institución responsable
El Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) es un servicio público descentralizado,
que se relaciona con el Gobierno de Chile por medio del Ministerio del Trabajo y Previsión Social. Este
organismo público tiene como misión “mejorar la empleabilidad de los trabajadores ocupados, personas
desocupadas e inactivas, con especial foco en las más vulnerables, a lo largo de su vida laboral, a través
de una gestión articulada y con calidad de la orientación, capacitación e intermediación laboral, para
contribuir a la productividad de Chile y sus regiones” (SENCE, 2017). Es el principal organismo público
vinculado con la capacitación laboral y entre sus principales funciones se encuentran las siguientes:
Supervigilar el funcionamiento del sistema nacional de capacitación y difundir la información
pública relevante para el funcionamiento eficiente de los agentes públicos y privados que
actúan en dicho sistema.
Estimular las acciones y programas de capacitación que desarrollen las empresas a través de la
aplicación del incentivo tributario y administrar programas sociales de capacitación,
financiados con recursos presupuestarios y gratuitos para los destinatarios.
Promover y coordinar actividades de orientación ocupacional a los trabajadores y trabajadoras,
principalmente a través de las Oficinas Municipales de Información Laboral (OMIL).
Fomentar la calidad de los servicios que presentan las instituciones entremedias (Organismos
Técnicos Intermedios de Capacitación, OTIC) y ejecutoras de capacitación (Organismos
Técnicos de Capacitación, OTEC).
Los programas que esta institución ofrece se agrupan principalmente en 3 categorías: programas
de capacitación, programas de incentivo al empleo (intermediación laboral, bonificaciones o subsidios al
empleo) y franquicia tributaria de capacitación (SENCE, 2016b). Dentro de los programas de
capacitación más recientes ofrecidos por SENCE se encuentra el Programa Más Capaz, que cuenta con
una orientación explícita hacia las mujeres más vulnerables y tiene como principal objetivo mejorar su
inserción laboral. Los detalles de este programa se revisarán a continuación.
b) Descripción del programa
Al asumir el segundo gobierno la Presidenta Michelle Bachelet (2014-2018), de las 50 medidas
presidenciales21, se definen dos cuya implementación corresponde al SENCE y producto de las cuales
surge el Programa Más Capaz:
Medida 19: “Las mujeres, sobre todo las que tienen menos recursos, muchas veces no pueden
encontrar empleo porque no tienen capacitación en un oficio. Por eso, entregaremos el plan de
implementación de un nuevo programa de Formación y Capacitación Laboral, que beneficiará
a 300.000 mujeres con el objeto de aumentar la participación laboral femenina en el mercado
del trabajo”.
Medida 20: “A través de la capacitación las personas pueden adquirir competencias para
acceder a mejores empleos y mayores remuneraciones. A los jóvenes vulnerables les cuesta
más que a nadie encontrar empleo, porque no tienen experiencia ni formación profesional. Es
necesario mejorar su formación y proveerlos de las competencias necesarias para ingresar al
mundo del trabajo. Por ello, presentaremos detalladamente un plan de capacitación de
inserción laboral y educacional que beneficiará a 150.000 jóvenes, incluyendo especialmente a
jóvenes en situación de discapacidad”.
21 50 Compromisos para mejorar la calidad de vida en el Chile de todos. 100 primeros días de Gobierno.
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i) Objetivos
El programa se formula con el propósito de “aumentar la participación laboral, de jóvenes,
mujeres y personas con discapacidad, pertenecientes al 60% más vulnerable y que cuenten con nula o
escasa participación laboral” (SENCE, 2016a). Se define como un programa de capacitación integral que
considera varios componentes: capacitación en oficios, nivelación de estudios, continuidad con estudios
superiores, intermediación laboral, certificación de competencias y asistencia técnica y acompañamiento
para el emprendimiento.
ii) Organización
El programa se organiza en 3 líneas programáticas distintas, orientadas a tres grupos de población,
según se detalla a continuación (SENCE, 2016a):
Línea regular: Orientada a la capacitación en oficios tanto de hombres jóvenes (18 a 29 años)
como de mujeres jóvenes (18 a 64 años). Considera nivelación de estudios para quienes no hayan
terminado el primer o segundo ciclo de educación media y además en esta línea pueden
participar personas que estén cursando cuarto medio de la enseñanza media técnico profesional.
Línea personas con discapacidad o afectados por su condición física y mental: Orientada a la
capacitación de personas con discapacidad, a quienes se les ofrece una cualificación técnica y
habilidades laborales necesarias para poder acceder en igualdad de oportunidades al mercado
de trabajo.
Línea mujer emprendedora: Orientada a la capacitación de mujeres (de 18 a 64 años)22 que
desarrollan o pretenden desarrollar un emprendimiento económico o que trabajan en forma
independiente.
iii) Criterios de focalización
El programa definió como criterios de focalización de su población objetivo: encontrarse dentro
del 60% más vulnerable de la población (según registro social de hogares)23, contar con nula o escasa
participación laboral (para lo cual se considera una densidad de cotizaciones igual o menor al 50% en los
últimos 12 meses), y estar dentro de los rangos etarios definidos para el programa.
En el año 2014 se definieron los criterios de inclusión y exclusión para la focalización, luego en el
año 2016 se incorporaron nuevas excepciones24 (véase el cuadro A.1).
Cuadro A.1
Criterios de inclusión y exclusión del Programa Más Capaz
Fuente: Elaboración propia a partir de Decreto N° 72/2016 y Decreto N° 101/2014 de la Subsecretaría del Trabajo, Chile.
22 Inicialmente consideraba un rango de edad de 18 a 30 años.
23 Registro Social de Hogares es el sistema que reemplazó a la Ficha de Protección Social (FPS) a partir del 1 de enero de 2016
(Decreto 22/2015).
24 Decreto N° 72 del 2016 de la Subsecretaría del Trabajo, que modifica el Decreto N° 101 del 2014 que crea y establece el marco
normativo del Programa Más Capaz.
Criterios Focalización Requisitos para usuarios/as
Inclusión Encontrarse dentro del 60% más vulnerable de la población
Contar con nula o escasa participación laboral (para lo cual se considera una densidad
de cotizaciones igual o menor al 50% en los últimos 12 meses)
Estar dentro de los rangos etarios definidos para el programa: Mujeres 18 a 64 años,
Hombres de 18 a 29 años
Inclusión excepcional Personas con responsabilidades parentales de 16 y 17 años
Personas cursando 4° año de enseñanza media técnico profesional
Personas con discapacidad entre 18 y 40 años (2014), y hasta 50 años (2016)
Personas infractoras de ley entre 14 y 40 años, mujeres hasta 64 años (2014), Personas
infractoras de ley entre 14 y 64 años (2016)
Para las regiones de Antofagasta, Aysén, Magallanes y de la Antártica chilena, podrán
acceder las personas que se encuentren dentro de 80% más vulnerable de la población
y participen del programa en estas regiones (2016)
Personas afectadas en su condición física o mental, en forma temporal o permanente, que
vean impedida a restringida su participación plena en la sociedad entre 18 y 50 años (2016)
Exclusión Estudiantes de enseñanza media (salvo EMTP) o de educación superior
Personas con educación terciaria completa
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iv) Componentes
Los componentes identificados son ocho: capacitación incluyendo prácticas laborales,
intermediación laboral, asistencia técnica, certificación de competencias laborales, nivelación de
estudios, continuidad de estudios, apoyo socio laboral y subsidios y aportes. Estos se han agrupado en
cuatro categorías.
Formación
El programa considera como componente de formación principal la capacitación, que incluye una
fase lectiva y una práctica laboral. Para la línea regular se considera la formación en un oficio en un
rango de 180 a 300 horas25. Esta capacitación está destinada al desarrollo de competencias técnicas
vinculadas al oficio y competencias transversales con foco en la empleabilidad. La práctica laboral
consiste en la incorporación de los participantes en puestos de trabajo o actividades relacionadas con la
capacitación recibida, con una duración mínima de 180 horas, la que será determinada a partir de los
requerimientos específicos del puesto de trabajo. En el caso de oficios que se desempeñen de manera
independiente, cuando eventualmente así se requiera, se contempla además la entrega de herramientas
para los participantes. Para la línea mujer emprendedora se considera un programa formativo de 100
horas, que incluye una fase lectiva de 72 horas más 28 horas de asistencia técnica.
Respecto al contenido de los planes formativos ofrecidos por el programa, se declara que estos
son definidos de acuerdo al levantamiento de la demanda del mercado laboral de cada región realizada
por los equipos técnicos regionales de la institución y de acuerdo a los oficios levantados por Chile
Valora priorizados por medio de coordinaciones multisectoriales (trabajadores, empresas y sector
público), y que pueden contar con certificación de competencias laborales, a través de un proceso de
evaluación y certificación que realiza dicha institución por medio del Sistema Nacional de Certificación
de Competencias Laborales26.
Además de ello, considera nivelación para quienes no han terminado el primer o segundo ciclo de
educación media, estableciéndose como una acción complementaria a la formación en oficio y
continuación de estudios para mujeres y jóvenes egresados del programa, que cuenten con Licencia de
Educación Media —o se encuentren cursando 4° año de Enseñanza Media Técnico Profesional
(EMTP)— con intereses en la continuidad de su trayectoria educativa vía estudios técnicos profesionales
del nivel terciario, complementarios a la formación en oficios realizada.
La línea mujer emprendedora busca incrementar la capacidad de las mujeres de generar ingresos a
través del mejoramiento de la capacidad de gestión de sus pequeñas unidades económicas o negocios,
mediante el plan formativo denominado “Gestión de Emprendimientos”. Las competencias declaradas
de dicho plan están orientadas a gestionar un emprendimiento diseñando, implementando y evaluando
un modelo de negocios que responda a oportunidades de mercado, reconociendo su derecho al trabajo,
fortaleciendo la autoestima, confianza en sí misma y habilidades emprendedoras para generar un negocio
rentable y/o incrementar la rentabilidad del ya existente.
Asistencia técnica
En el caso de la línea mujer emprendedora, el programa contempla la asistencia de especialistas
para la instalación de prácticas y procesos de gestión comercial, financiera y productiva necesarias para
la instalación y desarrollo de un negocio o emprendimiento.
Como parte de la asistencia se hace entrega además de un fondo de inversión al finalizar este
proceso donde se entregan $ 300.000 pesos chilenos (482 dólares)27 por participante para la
implementación de un negocio o emprendimiento.
25 Se declaran excepciones que requieran de un mayor número de horas, con un máximo de 450 horas.
26 La ley 20.267 crea este sistema que tiene por objeto el reconocimiento formal de las competencias laborales de las personas,
independientemente de la forma en que hayan sido adquiridas y de si tienen o no un título o grado académico otorgado por la
enseñanza formal de conformidad a las disposiciones de la ley Orgánica Constitucional de Enseñanza (N° 18.962); así como
favorecer las oportunidades de aprendizaje continuo de las personas, su reconocimiento y valorización.
27 Tipo de cambio al 12 septiembre 2017: 623 pesos chilenos por dólar.
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Apoyo inserción
El programa declara incluir acciones orientadas a la colocación laboral en puestos de trabajo
formal posterior al desarrollo de la fase formativa, tales como diagnóstico socio laboral, inscripción en
Bolsa Nacional de Empleo, vinculación con empresas, entre otros. Las instituciones ejecutoras de la fase
formativa, que considera la capacitación y práctica laboral, serán responsables de la intermediación
laboral de los usuarios. Esto lo podrán realizar directamente o en asociación con otras entidades u
OMIL. El resultado que se busca por medio de este componente es la inserción laboral en un puesto de
trabajo formal.
Servicios complementarios
Adicionalmente el programa considera subsidios y aportes, que incluyen el financiamiento de
gastos que facilitan la participación de los y las participantes, entre ellos: subsidio para la asistencia,
cuidado infantil y seguro de accidentes para hijos/as menores de seis años (ocurridos a causa o con
ocasión de la asistencia a las respectivas actividades para los participantes del programa). Se considera
también un apoyo socio laboral personalizado, que contempla actividades destinadas a asegurar la
permanencia de los y las participantes en el programa y que tiene como objetivo disminuir la
probabilidad de que las personas deserten, por medio del acompañamiento, la orientación laboral y el
fomento a la participación.
v) Ejecutores
Los ejecutores del programa pueden ser Organismos Técnicos de Capacitación (OTEC),
Universidades, Institutos profesionales, Centros de Formación Técnica, Establecimientos
Educacionales Técnico Profesionales, Fundaciones o Corporaciones que atiendan preferentemente a
personas con discapacidad.
vi) Evaluaciones
Para la elaboración de este informe se identificaron evaluaciones del programa en su fase piloto
(ejecutada el año 2014) tanto por la Dirección de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda en
el marco de la Evaluación de Programas Gubernamentales, como por organismos externos de carácter
privado que ejecutan evaluaciones contratados por SENCE. Además, se cuenta con evaluaciones para el
primer año de ejecución del programa en operación plena (no piloto) en los ámbitos de implementación,
satisfacción usuaria y caracterización de participantes, realizadas tanto por la institución como por un
organismo externo de carácter privado, información que se resumen en el cuadro A.2.
Cuadro A.2
Evaluaciones Programa Más Capaz, 2014-2015
Evaluaciones realizadas Tipo evaluación Responsable
Implementación piloto 2014 Externa ClioDinámica Asesorías, Consultoría e Ingeniería Limitada
Implementación 2014-2015 Externa Dirección de Presupuesto (DIPRES), Evaluación
de Programas Gubernamentales
Satisfacción usuaria 2015 Interna Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
Implementación y procesos 2015 Externa ClioDinámica Asesorías, Consultoría e Ingeniería Limitada
Caracterización usuarios 2015 Interna Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE)
Fuente: Elaboración propia.
2. Programa Yo Emprendo, Fondo de Solidaridad
e Inversión Social (FOSIS)
a) Institución responsable
El programa es implementado por el FOSIS, servicio público descentralizado que se relaciona con
el Gobierno de Chile por medio del Ministerio de Desarrollo Social. Esta institución surge con el
propósito de “financiar, en todo o parte, planes, programas, proyectos y actividades especiales de
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desarrollo social, los que deberán coordinarse con los que realicen otras reparticiones del Estado” y su
actual misión se ha definido como la de “liderar estrategias de superación de la pobreza y vulnerabilidad
de las personas, familias y comunidades, contribuyendo a disminuir las desigualdades de manera
innovadora y participativa” (FOSIS, 2014).
De acuerdo con la Ley N° 18.989 que crea el Ministerio de Planificación y Cooperación (hoy
Ministerio de Desarrollo Social) y organismos relacionados, en cumplimiento de sus objetivos el Fondo
podrá financiar actividades cuyas finalidades sean:
i) Contribuir prioritariamente a la erradicación de la extrema pobreza y el desempleo;
ii) Preocuparse preferentemente por la situación de grupos de menores ingresos y en estado de
riesgo social, en especial de los jóvenes marginados de los sistemas educativos y sin
oportunidad laboral o en situación irregular;
iii) Procurar el mejoramiento de las condiciones de trabajo y producción de los sectores de
menores ingresos;
iv) Apoyar la participación de los propios afectados por la pobreza en la solución de sus problemas;
v) Diseñar y ejecutar programas y proyectos eficientes para solucionar los problemas de pobreza
que incorporen a los organismos públicos, municipales y empresas privadas, y
vi) Propender al desarrollo de los sectores más pobres que viven en el área rural, y cuyas
actividades sean agropecuarias, pesqueras o mineras, especialmente en lo relativo a
transferencia tecnológica, asistencia crediticia, electrificación, agua potable, caminos, sistemas
de comunicación, salud y educación, sin perjuicio de las facultades y de las obligaciones que
corresponden a los Ministerios respectivos.
Los programas que ofrece FOSIS se organizan en torno a tres ejes temáticos asociados a su actual
planificación estratégica: i) expansión de las capacidades de las personas y familias para que logren un
mayor control de sus vidas, proyectos y metas futuras; ii) bienestar comunitario, orientado al desarrollo
del capital social de comunidades que habitan en territorios vulnerables; iii) inversión para las
oportunidades orientado al desarrollo del capital físico de personas, familias y comunidades, a través de
obras de infraestructura básica.
b) Descripción del programa
El Programa Yo Emprendo “apoya a personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, con una
actividad económica en funcionamiento de manera independiente, con el objeto de aportar al
mejoramiento de sus condiciones de vida a través del fortalecimiento de sus iniciativas económicas en
desarrollo” (FOSIS, 2015a).
i) Objetivos
Su objetivo declarado es que “personas en situación de pobreza o vulnerabilidad que desarrollan
actividades económicas autónomas, perciban ingresos mayores y más estables fruto de su actividad
independiente de generación de ingresos” (FOSIS, 2015a).
En términos específicos, el programa entrega herramientas que permiten contribuir al aumento
de ingresos a través del desarrollo de actividades económicas independientes y se orienta a potenciar
las características emprendedoras de las personas destinatarias, en función del desarrollo de la
actividad económica.
ii) Organización
Una particularidad del programa es que declara tener dos focos (o niveles de intervención): uno
individual y otro grupal. El primero se realiza con personas que cumplen las características de
focalización, donde cada una de ellas recibe financiamiento individual y algún servicio de los
componentes de capacitación y asesoría técnica. El nivel grupal se orienta al trabajo con una
organización local o en un grupo de al menos cinco personas, que desarrollan una actividad económica
con un fin común.
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Además cuenta con dos niveles de ejecución que dependen del grado de desarrollo de las
actividades económicas, estos son: nivel básico y nivel avanzado. El nivel básico se orienta a personas
que cuentan con características emprendedoras, que requieren ser fortalecidas para hacer crecer su
actividad económica, y que desarrollan una actividad en condiciones precarias por lo que necesitan de un
apoyo importante para potenciar su modelo de negocio, orientándose a la consolidación del mismo;
pueden tener un mínimo nivel de ventas y/o dedicación al negocio y/o tiempo de funcionamiento, pero
una visión clara y proyección del negocio a largo plazo, cuentan con conocimientos básicos y/o
experiencia previa en lo que desarrollan y activos que permiten su funcionamiento (FOSIS, 2015a). El
nivel avanzado está orientado a personas que tienen una actividad económica más consolidada, con
características emprendedoras definidas y que requieren de un apoyo que potencie oportunidades de
mercado, a través de apoyos puntuales relacionados con objetivos claros; estas personas deben dedicar
parte importante de su tiempo y deben tener un nivel de ventas constante, cuentan con una clara visión y
proyección del negocio a largo plazo; y con conocimientos y/o experiencia previa en el negocio que
desarrolla y activos en uso permanente (FOSIS, 2015a).
Adicionalmente a los focos (individual y grupal) y los niveles de ejecución (básico y avanzado)
existe el Programa Yo Emprendo Semilla, destinado en particular a personas en situación de pobreza y/o
mayor vulnerabilidad que son usuarias del Sistema Chile Solidario28 o del Subsistema Seguridades y
Oportunidades29.
Se orienta principalmente a “usuarios/as que requieren desarrollar sus competencias de
empleabilidad para acceder al mercado laboral a través del auto empleo, generando o aumentando con
ello sus ingresos” (FOSIS, 2016). Funciona como un programa paralelo a Yo Emprendo, pero
relacionado, y tiene como objetivo particular “mejorar las condiciones de vida de las personas
desocupadas interviniendo específicamente en la dimensión económica de la pobreza, a través del
desarrollo y uso de sus capacidades personales” y como objetivo específico “apoyar el desarrollo de
microemprendimiento o trabajo por cuenta propia de parte de hombres y mujeres, desocupados,
cesantes, que buscan trabajo por primera vez o con una ocupación precaria para que generen con éste,
ingresos autónomos superiores o igual a los declarados al inicio de su participación en el programa”
(FOSIS, 2016).
El programa Yo Emprendo Semilla tiene a su vez dos modalidades de financiamiento: i) Línea
regular, destinada a personas desocupadas o con una ocupación precaria, en situación de pobreza y
vulnerabilidad que requieran generar ingresos autónomos a través de una actividad laboral
independiente; y ii) Línea Sistema Chile Solidario y Subsistema Seguridades y Oportunidades, que
requieren igualmente generar ingresos autónomos a través de una actividad laboral independiente. En
estos casos los destinatarios no realizan una actividad económica de manera independiente previo al
programa (como es el caso del Programa Yo Emprendo) solo basta que tengan una idea de negocio y
cumplan con los criterios de focalización definidos.
Cabe señalar además que hay articulación entre las dos versiones del programa, por cuanto los
usuario/as del Programa Yo Emprendo Semilla una vez egresados/as pueden continuar en el Programa
Yo Emprendo en sus niveles básicos y avanzado, desarrollando trayectorias laborales dentro de los
programas de FOSIS.
iii) Criterios de focalización
El programa ha definido los siguientes criterios de focalización de su población objetivo: mayores
de 18 años; residentes de los territorios donde FOSIS interviene; cuya situación ocupacional sea ocupado
precario u ocupado, en ambos casos independiente; con un negocio en funcionamiento; con
28 El Sistema Chile Solidario se crea el año 2004 por medio de la Ley N° 19.949 de Chile como un sistema de protección social para
familias en situación de extrema pobreza con el objetivo de promover su incorporación a las redes sociales y su acceso a mejores
condiciones de vida.
29 El Subsistema Seguridades y Oportunidades se crea en el año 2012 por medio de la Ley N° 20.595 de Chile, y forma parte del
Sistema intersectorial de protección social. Se dirige a personas en situación de extrema pobreza, que pueden haber participado
anteriormente en el Sistema Chile Solidario. Su objetivo es promover que las familias y personas accedan a mejores condiciones de
vida, superando las condiciones de pobreza extrema y vulnerabilidades sociales que les afecten.
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características socioeconómicas de pobreza y/o vulnerabilidad (40%), según instrumento o variables que
defina el FOSIS en conjunto con el Ministerio de Desarrollo Social; y otras condiciones a definir por
cada equipo regional a nivel de admisibilidad y/o acceso preferente (FOSIS, 2016). Para el caso del
Programa Yo Emprendo Semilla, sus destinatarios son hombres y mujeres, desocupados, cesantes, que
buscan trabajo por primera vez o con una ocupación precaria.
iv) Componentes
El programa declara entregar tres componentes básicos: capacitación, asesoría técnica y
financiamiento, los cuales han sido agrupados en tres categorías: formación, asistencia técnica y
servicios complementarios.
Formación
La capacitación está orientada a entregar herramientas para potenciar las capacidades
emprendedoras, de gestión y otras que sean necesarias para el desarrollo de los negocios de los
destinatarios. Los servicios asociados a este componente son talleres de los cuales dos son obligatorios
cursar entre las opciones: taller del emprendedor, género y emprendimiento, y educación financiera.
Adicionalmente hay talleres optativos sobre los siguientes temas: gestión (ventas y contabilidad u otros),
alfabetización digital (alfabetización digital, comercio en línea, trámites en línea, u otros), de
especialización en oficios, o específicos en temas de apoyo a organizaciones productivas. En el nivel
avanzado se agrega el taller optativo modelo de negocio. En ambos niveles los destinatarios/as deben
tomar al menos un taller específico optativo.
Asistencia técnica
El programa considera una asesoría técnica orientada a acompañar y guiar a los usuarios en la
definición e implementación del Plan Yo Emprendo. Esta asesoría implica detectar puntos débiles del
modelo de negocio y/o del emprendedor como gestor de su negocio, así como también elementos a
potenciar u oportunidades a aprovechar, las cuales deben verse reflejadas en un plan de trabajo. El Plan
Yo Emprendo se compone de un diagnóstico inicial, plan de trabajo y plan y modelo de negocio que
apoyan este proceso (FOSIS, 2015a).
Este componente financia actividades que complementan lo trabajado en los talleres de capacitación
y orientan la adecuada inversión de los recursos de FOSIS, con el objetivo de apoyar a los usuarios en la
superación de brechas que les impiden aprovechar las oportunidades de mercado. El objetivo específico del
componente es “guiar, entrenar y acompañar al usuario mientras dure el proceso de asesoría, con el
objetivo de fortalecer competencias emprendedoras y habilidades básicas de gestión, afinar el modelo de
negocio, activar las redes asociadas y/o entregar servicios específicos para el crecimiento del
emprendimiento” (FOSIS, 2015a). La asesoría comercial es el aspecto básico que se complementa con una
o más asesorías técnicas específicas: formalización, imagen del negocio, habilitación de lugar de trabajo,
apoyo a organizaciones productivas, u otras asesorías, giras técnicas o pasantías.
Incluye además financiamiento ejecutado junto con los otros componentes del programa de
manera que a partir de la definición del Plan Yo Emprendo y/o sus instrumentos asociados, se realice la
inversión necesaria para el desarrollo de las actividades propuestas, con el objeto de potenciar el
negocio. En términos generales a través de este componente se financia la compra o pago de acciones
asociadas al crecimiento del negocio tales como activos, capacitación, mejoramiento de infraestructura,
imagen corporativa, trámites de formalización, entre otros. Este financiamiento está conformado por
capital semilla y aporte propio; para el nivel individual FOSIS aporta entre $ 350.000 y $ 550.000 pesos
chilenos (equivalentes a un rango de 562 a 881 dólares) como capital semilla y para el nivel grupal un
máximo de $ 4.000.000 pesos chilenos (equivalentes a 6421 dólares) por organización (FOSIS, 2016a).
En ambos niveles el aporte propio debe corresponder a un aporte en efectivo, realizado por los usuarios,
que puede alcanzar entre el 5% y 30% del capital semilla.
Servicios complementarios
Si bien el programa es ejecutado por terceros vía licitación pública, considera el servicio de
cuidado infantil como parte de las responsabilidades que asume el ejecutor de proyectos y de los
servicios que deberá ofrecer a los destinatarios/as. Para ello la institución ha formulado una guía para el
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cuidado infantil, con antecedentes y orientaciones para la implementación del servicio de cuidado
complementario a la ejecución de los programas del FOSIS y que se incluye como anexo en los procesos
de licitación pública.
v) Ejecutores
El programa es implementado por un periodo de nueve meses y ejecutado por un organismo
externo, denominado “ejecutores intermediarios”, adjudicado por medio de un proceso de licitación
pública y supervisado por FOSIS. Para ello la institución cuenta con un Registro Público de Consultores
y Ejecutores del Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) y pueden ser personas naturales y
jurídicas de derecho privado, habilitadas para prestar servicios de consultor y ejecutor del FOSIS.
vi) Evaluación
Para la elaboración de este informe se identificaron evaluaciones realizadas, tanto para el programa
Yo Emprendo como Yo emprendo Semilla, desde los años 2011 a 2014, cuyo énfasis estuvo
principalmente en los resultados obtenidos y satisfacción usuaria. Para los usuarios del año 2014 se registra
además un seguimiento realizado a los egresados luego de 6 meses del término y que fue publicado el año
2016. En las entrevistas se consultó por evaluaciones recientes y no se han publicado hasta ahora reportes o
informes evaluativos para los años de ejecución 2015 y 2016 (véase el cuadro A.3).
Cuadro A.3
Evaluaciones Yo Emprendo, 2011-2014
Evaluaciones realizadas Tipo Evaluación Responsable
Satisfacción usuarios 2013 Externa Dirección de Estudios Sociales (DESUC) del Instituto de
Sociología de la Pontifica Universidad Católica de Chile
Satisfacción usuarios 2014 Externa ClioDinámica Asesorías, Consultoría e Ingeniería Limitada
Resultados 2014 Interna Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS
Seguimiento a usuarios 2014 Externa Consultora Etnográfica
Resultados 2011 y 2012 Interna Fondo de Solidaridad e Inversión Social, FOSIS
Fuente: Elaboración propia.
3. Programa Desarrollo de Competencias Laborales y Programa
de Formación y Capacitación para Mujeres Campesinas,
Fundación PRODEMU
a) Institución responsable
La Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU), es una fundación de
derecho privado sin fines de lucro, que depende de la Dirección Sociocultural de la Presidencia y
forma parte de su red de fundaciones. Su misión institucional declarada es “entregar herramientas a las
mujeres para el desarrollo pleno de su autonomía, su liderazgo y el ejercicio de sus derechos a través
de una oferta formativa implementada a nivel nacional” (PRODEMU, 2016a). Fue creada en el año
1990 con el propósito de facilitar la participación, organización y el desarrollo integral de la mujer,
como parte de las fundaciones asociadas a la figura de la “primera dama” que posteriormente
constituyen la Dirección Sociocultural.
Actualmente la Fundación cuenta con una oferta programática que contempla dos áreas de
trabajo: i) promoción y desarrollo de la mujer y ii) autonomía económica de la mujer. Esta última tiene
como objetivo “promover el empoderamiento y la autonomía económica de la mujer mediante el apoyo a
su inserción, mantención y desarrollo laboral, con programas de habilitación laboral, capacitación en
oficios y proyección, que permiten entregar formación oportuna, pertinente y de calidad” (PRODEMU,
2015a). Para el caso de PRODEMU se han seleccionado dos programas a analizar: el Programa de
Desarrollo de Competencias Laborales (DCL) y el Programa de Formación y Capacitación para Mujeres
Campesinas (Convenio INDAP-PRODEMU), que se detallan a continuación.
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b) Programa Desarrollo de Competencias Laborales
Este programa promueve el desarrollo de competencias básicas de empleabilidad, así como de
competencias laborales y de acceso a mecanismos de intermediación, que faciliten o mejoren sus
posibilidades de incorporación al trabajo remunerado (PRODEMU, 2015a).
i) Objetivos
Su objetivo es “desarrollar proyectos de habilitación, capacitación y actividades de proyección
laboral de mujeres, que incluyan estrategias de búsqueda de empleo o financiamiento para el
emprendimiento, que entreguen competencias básicas de empleabilidad, que faciliten o mejoren sus
posibilidades de incorporación al trabajo remunerado, permitiendo que las mujeres del Sistema de
protección social y sus subsistemas Chile Solidario y Seguridades y Oportunidades, desarrollen
competencias laborales para desempeñarse en el mundo del trabajo de manera dependiente o por cuenta
propia” (PRODEMU, 2015a).
ii) Organización
Una de las particularidades de este programa, es que se organiza en torno al Sistema de
Protección Social Chile Solidario y Sistema de Seguridades y Oportunidades, realizándose en convenio
con el Ministerio del Trabajo y Previsión Social y el Ministerio de Desarrollo Social.
iii) Criterios de focalización
Los criterios de focalización del programa son: mujeres que pertenecen al Programas Chile
Solidario y Subsistema Seguridades y Oportunidades, que estén entre 18 a 65 años, inscritas en la
Oficina Municipal de Información Laboral OMIL (hasta el año 2015) o encontrarse desempleada según
registro en Bolsa Nacional de Empleo (desde el año 2016).
iv) Componentes
El programa declara 3 componentes: i) habilitación laboral, ii) capacitación técnica y
alfabetización digital y iii) proyección laboral. Estos componentes se han organizado en dos categorías:
Formación: incluye capacitación en oficio orientado al trabajo dependiente o por cuenta propia
ejecutada por un Organismo Técnico de Capacitación (OTEC) con un duración de 65 a 80
horas. Considera además previamente una fase denominada habilitación laboral, instancia de
carácter formativo, cuyo objetivo es contribuir al empoderamiento de las mujeres como sujeto
apoyando su inserción, mantención y desarrollo laboral, consta de nueve sesiones de tres horas
de duración cada una. Además de la habilitación y capacitación en oficios, entrega
capacitación básica en uso de TIC’s al servicio de la empleabilidad o alfabetización digital.
Apoyo a la inserción: contempla intermediación laboral cuyo objetivo es entregar herramientas
para la búsqueda de empleo y oportunidades laborales; consta de cuatro sesiones de tres horas
de duración, cada una donde las participantes realizan un plan de trabajo para proyectar el
empleo dependiente o por cuenta propia.
v) Ejecutores
Respecto a los ejecutores del programa, los contenidos de las sesiones de habilitación y proyección
laboral son impartidos por un/a facilitador/a contratado/a por la Fundación, mientras que la capacitación
técnica y alfabetización digital son impartidas por un organismo técnico de capacitación (OTEC),
también contratado por la Fundación. Además, el programa cuenta con un recurso humano adicional,
denominado gestor/a, que está encargado/a de los aspectos administrativos.
vi) Evaluaciones
Para la elaboración de este informe se identificaron evaluaciones realizadas para el programa
durante los años 2015 y 2016, tanto a nivel interno con énfasis en la gestión del programa como externo
con énfasis en los resultados, realizada por organismos privados contratados por la Fundación. El detalle
de las evaluaciones se presenta en el cuadro A.4.
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Cuadro A.4
Evaluaciones Programa Desarrollo de Competencias Laborales, 2015-2016
Evaluaciones realizadas Tipo evaluación Responsable
Informe de gestión 2015 Interna Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer, PRODEMU
Informe de gestión 2016 Interna Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer, PRODEMU
Resultados 2015 Externa Guernica Consultores
Resultados 2016 Externa ARS Chile Ltda.
Fuente: Elaboración propia.
c) Programa de Formación y Capacitación para Mujeres Campesinas
Este programa surge en el año 1992 como parte de una alianza entre PRODEMU y el Instituto
Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP), quien realizó la propuesta inicial y aportó con los
recursos que se requerían para su financiamiento (PRODEMU, 2016b). De los programas seleccionados,
es el de mayor trayectoria y con mayor especificidad, por estar directamente vinculado al sector agrícola.
i) Objetivos
De acuerdo con la Fundación PRODEMU, el programa “tiene una estrategia de intervención de
carácter integral, que implica desarrollar una inversión en capital humano y social, compatibilizando las
actividades en las áreas psicosociales y las del tipo económico productivo, lo que ha permitido visibilizar
las necesidades de las mujeres rurales y favorecer su empoderamiento, integrándolas a las discusiones de
interés de su entorno e incorporación a la actividad económica, como productoras silvoagropecuarias”
(PRODEMU, 2012). Se añade que “estos emprendimientos deben estar en concordancia con las
estrategias de desarrollo de las regiones involucradas” (PRODEMU, 2012).
Así, el programa apoya la incorporación de mujeres campesinas al trabajo independiente,
promoviendo su formación y capacitación para el desarrollo de iniciativas productivas agrícolas
asociativas, que les permitan realizar proyectos de negocios sustentables (PRODEMU, 2015). Para ello,
el programa dispone de un conjunto articulado de apoyos destinados a mejorar la eficacia productiva de
las mujeres campesinas y/o pequeñas productoras agrícolas, a partir del incremento de su capital
humano, social, físico y financiero, orientado a la optimización de sus iniciativas, como la realización de
nuevos proyectos y la creación de valor (PRODEMU, 2015).
ii) Organización
El programa “tiene un enfoque territorial en el cual se desarrollan y articulan inversiones en
capital humano, social, físico y financiero, con el fin de optimizar los resultados productivos de los
emprendimientos desarrollados o que están por iniciarse. Dichos ámbitos se desarrollan durante un
periodo de 3 años, que excepcionalmente se ampliará a un cuarto año en caso que la unidad de
negocio presente debilidad en la comercialización (encadenamiento productivo, desarrollo de
proveedores, etc). De manera complementaria, los grupos del programa accederán a incentivos para
mejorar la implementación de sus emprendimientos, así como los de sus organizaciones” (Guernica
Consultores, 2012).
El programa se organiza en unidades de trabajo, denominadas módulo, integrados por campesinas
con similares recursos y conocimientos técnicos y, por lo tanto, con posibilidades de desarrollo en
común. Cada módulo está compuesto por 10 unidades de negocio (grupos), integrados a su vez, por
aproximadamente 10 mujeres por cada grupo (Guernica Consultores, 2012).
iii) Criterios de Focalización
Respecto a los requisitos, se formulan como criterios de focalización del programa: ser mujer
campesina, comprometer que dispone de tiempo compatible con las actividades en grupo (mediante una
carta compromiso), estar dispuesta a compartir en forma asociativa un proyecto de inversión común
(declaración simple), obligación de asumir el cofinanciamiento cuando la actividad o proyecto lo
requiera (declaración simple).
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Adicionalmente a ello se considera, como criterios de selección (Guernica Consultores, 2012):
Accesibilidad de localización: la localidad debe tener un mínimo de acceso expedito durante el
año; contar con locomoción colectiva o, en su defecto, con compromisos formalizados y por
escrito de parte de los Municipios u otras instituciones que cubran parcialmente dicha necesidad.
Concentración geográfica: se privilegia la cercanía entre los grupos del módulo, lo que
favorece la articulación fluida de los mismos, potenciando el control social sobre el Programa.
Acceso a recursos productivos: disponibilidad de agua, tierra, luz, entre otros, en cualquier
forma de tenencia aceptada por INDAP.
Cercanía y accesibilidad a mercados: se busca que las distancias entre los grupos y centros de
ventas, como también posibles nichos de mercado local, provincial y regional no constituyan
un obstáculo para la comercialización de los productos.
iv) Componentes
Entre los servicios otorgados por el programa se encuentran: asesorías técnicas, capacitación,
inversiones, elaboración de plan de negocio y apoyo a la formalización y comercialización. Estos
componentes o servicios se han organizado en 3 categorías:
Formación: se elabora un plan de negocios trienal, para lo cual el programa desarrolla sesiones
de capacitación de planificación para la elaboración del plan de acción del negocio que
determinará las actividades y procedimientos de la unidad de negocio durante los 3 años que
dura el programa. Además se realizan actividades de capacitación en cuatro áreas: fomento
productivo de actividades silvoagropecuarias, agroindustriales, turismo rural o artesanías con
enfoque de sustentabilidad ambiental; gestión de negocios silvoagropecuarios,
agroindustriales, turismo rural o artesanías; desarrollo organizacional y fomento de la
asociatividad; desarrollo personal.
Asistencia técnica: el programa considera un apoyo inicial a la inversión para unidades de
negocio de primer año y un proyecto de inversión común en el grupo de trabajo que fortalece
el negocio en caso de unidades de segundo año. Complementariamente, existen instrumentos
destinados a reforzar la eficacia productiva de los grupos, el fortalecimiento de su capital
social y acceso a redes.
Apoyo a la inserción: por tratarse de un programa que promueve el trabajo independiente o por
cuenta propia, los apoyos para la inserción se orientan a la formalización y comercialización
mediante la entrega de recursos destinados a financiar y fortalecer estrategias de las unidades
de negocio de tercer año para el mejoramiento de la venta y exploración de mercados.
v) Ejecutores
En este programa la ejecución es directa: cada módulo cuenta con un/a Coordinador/a
Campesino/a de Área (CCA), profesional que apoya, acompaña, monitorea y promueve articulaciones
para los grupos que se encuentran a su cargo; es el responsable de generar las condiciones para el
cumplimiento de los resultados del programa.
vi) Evaluaciones
Para la elaboración de este informe se identificaron las siguientes evaluaciones realizadas para el
programa durante los últimos años, tanto por la fundación como por organismos privados externos
(véase el cuadro A.5).
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Cuadro A.5
Evaluaciones Programa de Formación y Capacitación para Mujeres Campesinas, 2010-2016
Evaluaciones realizadas Tipo evaluación Responsable
Resultados 2011-2013 Externa Dirección de Estudios Sociales (DESUC) del Instituto de
Sociología de la Pontifica Universidad Católica de Chile
Resultados 2010-2012 Externa STATCOM Consultores
Resultados 2011 Externa Guernica Consultores
Sistematización 2016 Interna PRODEMU-INDAP
Fuente: Elaboración propia.
4. Programa Mujeres Jefas de Hogar, Servicio Nacional
de la Mujer y la Equidad de Género (SERNAMEG)
a) Institución responsable
Como resultado de la nueva institucionalidad de género en Chile, con la creación en 2015 del
Ministerio de la Mujer y la Equidad de Género, el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM) pasa a
denominarse Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género (SERNAMEG). Este organismo es un
servicio público desconcentrado y nacional encargado de implementar políticas, planes y programas que
promueven la igualdad de derechos y oportunidades entre mujeres y hombres, y cuya misión es “fortalecer
las autonomías y derechos de las mujeres, reconociendo sus diversidades, a través de la implementación de
políticas, planes y programas de igualdad y equidad de género” (SERNAMEG, 2017).
Una de las áreas de trabajo de la institución es “Mujer y Trabajo”, a partir de la cual se coordinan
los programas que buscan “favorecer la incorporación, desarrollo y permanencia de las mujeres en el
mundo del trabajo remunerado” (Varela y otros, 2016). El objetivo estratégico al que responde esta área
es “fortalecer la autonomía económica de las mujeres mediante la implementación de iniciativas para
promover su incorporación al mundo del trabajo y la generación de ingresos” (Varela y otros, 2016).
b) Descripción del programa
Como parte de los compromisos de la Agenda de Género 2006-2010, se incluye el desarrollo de un
Programa de Mejoramiento de la Empleabilidad y de las Condiciones Laborales de las Mujeres Jefas de
Hogar de ejecución municipal. Este programa compromete incluir “formación para el trabajo, capacitación
laboral, apoyo al fomento de las microempresas individuales y asociativas, derivación para atención en
salud ocupacional, odontológica, mental y oftalmológica, acceso a la nivelación de estudios básicos y
medios, y cuidado infantil en horarios compatibles con la jornada de trabajo” (SERNAM, 2007).
El Programa Mujeres Jefas de Hogar (PMJH) se crea el año 2007, pero tiene como antecedente un
programa del mismo nombre desarrollado entre los años 1992 y 1997. Actualmente, el programa se
implementa a nivel comunal en coordinación con las Municipalidades y tiene como objetivo “contribuir
a la inserción, permanencia y desarrollo en el mercado del trabajo, de las mujeres jefas de hogar de los
quintiles I, II y III, para fortalecer su autonomía económica” (SERNAMEG, 2017). El año 2010 fue
evaluado por la Dirección de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda y reformulado en el
proceso de formulación presupuestaria del año 2015.
i) Objetivos
De acuerdo con lo declarado por la institución, el programa está destinado a “contribuir a mejorar
las condiciones de empleabilidad de las mujeres jefas de hogar, que les permita superar las brechas que
las separan de la inserción laboral en trabajos de calidad; contribuir al empoderamiento personal y
autonomías de las participantes, para mejorar la calidad de vida de ellas y sus familias; llevar a cabo y
promover procesos de intermediación laboral, que cuenten con amplia participación de actores a nivel
territorial; articular con la red de fomento productivo con el fin de conectar a mujeres con la oferta
existente de acuerdo a sus necesidades y perfiles de entrada, y coordinación con instituciones públicas y
privadas, planes, medidas y acciones tendientes a fortalecer las necesidades y demandas de las
participantes” (SERNAMEG, 2017).
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ii) Criterios de focalización
Respecto a las destinatarias, se han definido como criterios de focalización: mujeres jefas de hogar o
núcleo, entre 18 y 65 años, económicamente activas (trabajando de manera dependiente o independiente
o buscando trabajo), vivir o trabajar en la comuna donde se implementa el programa.
iii) Organización
La organización del programa es en 3 niveles territoriales: comunal, regional y central
(SERNAMEG, 2016). A nivel central la institución elabora orientaciones estratégicas y se coordina
intersectorialmente con otros servicios públicos o ministerios que ofrecen apoyos a las participantes del
programa vía convenio o acuerdo entre instituciones.
A nivel regional, los equipos del SERNAMEG y las instituciones asociadas, operacionalizan los
convenios y acuerdos, y realizan gestiones adicionales con instituciones públicas o privadas para
fortalecer el programa. A nivel comunal el programa es ejecutado por el municipio; el SERNAMEG se
encarga de asesorar y supervisar la implementación.
iv) Componentes
Formación: considera el desarrollo de talleres de formación para el trabajo orientados a entregar
herramientas para el empoderamiento personal y el desarrollo laboral, conocimientos sobre
derechos laborales y recibir apoyos para mejorar su empleabilidad, mejorar sus proyectos
productivos para los que trabajan en forma independiente, como también información para
acceder a fuentes de financiamiento y diversificar sus canales de comercialización.
Para las mujeres trabajadoras dependientes, los talleres de formación para el trabajo se
orientan a apoyarlas en la búsqueda de empleo, el conocimiento del mercado laboral, el perfil
laboral y la elaboración del curriculum, preparación de la entrevista laboral, entre otros. Para
las mujeres trabajadoras independientes el taller se orienta a entregar apoyos prácticos para
elaborar planes de negocio, conocimiento sobre la red de apoyo a emprendimientos,
postulación a fondos concursables, acceso a canales de comercialización, entre otros. A partir
de los talleres de formación para el trabajo, cada participante del programa elabora un
proyecto laboral, y de acuerdo a su perfil y a la disponibilidad de cupos de la comuna, el
programa otorga acceso a redes de apoyos para la empleabilidad a cada destinataria, quienes
podrán optar por capacitación en oficios, nivelación de estudios básicos y medios, y
alfabetización digital; ofrecidos vía convenios con otras instituciones públicas tanto a nivel
nacional como regional.
Entre las instituciones en convenio y los apoyos otorgados, se puede mencionar a: SENCE con
la capacitación en oficios, becas laborales e intermediación laboral; por otra parte está el
apoyo al fomento productivo de emprendimientos individuales y asociativos mediante
convenios con SERCOTEC o FOSIS; la nivelación de estudios vía convenio con MINEDUC,
siendo por tanto un programa de naturaleza intersectorial en su ejecución.
Servicios complementarios: considera cuidado infantil preescolar, por medio de la red Junta
Nacional de Jardines Infantil JUNJI y Fundación INTEGRA para niños/as de 6-13 años en
jornada extendida a través del Programa 4-7. Además considera atención odontológica vía
convenios con otras instituciones públicas.
v) Ejecutores
El programa se ejecuta a nivel local por medio de un convenio de colaboración con la
municipalidad de cada comuna, que el año 2016 alcanzó en total a 250 comunas en las 15 regiones del
país. Cabe señalar que en el caso de este programa los ejecutores son diversos por la naturaleza
intersectorial de la iniciativa. Muchos de los componentes del programa son ejecutados por las
instituciones en convenio, involucrando tanto ejecutores de carácter público como privado (OTEC,
instituciones educativas como universidades, fundaciones, empresas, etc.).
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vi) Evaluación
Para la elaboración de este informe se identificaron las siguientes evaluaciones y
sistematizaciones realizadas. El año 2010 se realizó una evaluación de impacto del programa, siendo el
único de los programas seleccionados que cuenta con una evaluación de este tipo; luego sólo se
identificaron reportes parciales con algún carácter evaluativo: la evaluación de satisfacción usuaria de
los componentes entregados por SENCE y el informe de gestión anual del Programa Mujeres Jefas de
Hogar (PMJH) (véase el cuadro A.6).
Cuadro A.6
Evaluaciones Programa Mujeres Jefas de Hogar, 2010, 2014, 2016
Evaluaciones realizadas Tipo evaluación Responsable
Impacto, 2010 Externa Guernica Consultores, como parte de la Evaluación de Impacto de
la Dirección de Presupuesto (DIPRES) del Ministerio de Hacienda
Satisfacción usuaria,
componente SENCE 2014
Externa AC Nexo Investigaciones
Ex ante de Programas
sociales 2015
Externa Ministerio de Desarrollo Social
Informe gestión 2016 Interna Servicio Nacional de la Mujer y la Equidad de Género (SERNAMEG)
Fuente: Elaboración propia.
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Serie
Asuntos de Género .
Números publicados
Un listado completo así como los archivos pdf están disponibles en
www.cepal.org/publicaciones
149. Capacitación laboral para la autonomía económica de mujeres en situación de pobreza: el caso de Chile, Carolina
Muñoz Rojas (LC/TS.2017/118), 2017.
148. ¿Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas en Bogotá (Colombia), Marisol Dalmazzo Peillard
(LC/TS.2017/106), 2017.
147. ¿Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas en San Salvador, Morena Herrera (LC/TS.2017/99), 2017.
146. Trayectorias de mujeres: educación técnico-profesional y trabajo en México, Ana Gabriela Buquet Corleto y
Hortensia Moreno (LC/TS.2017/35), 2017.
145. Trayectorias de mujeres: educación técnico-profesional y trabajo en la Argentina, Cristina Bloj (LC/TS.2017/25), 2017.
144. La educación técnico-profesional en América Latina: retos y oportunidades para la igualdad de género, Leandro
Sepúlveda (LC/TS.2017/13), 2017.
143. The 2030 Agenda and the Regional Gender Agenda. Synergies for equality in Latin America and the Caribbean,
Nicole Bidegain Ponte (LC/TS.2017/7), 2017.
142. El diseño de los sistemas de pensiones y la igualdad de género: ¿qué dice la experiencia europea?, Camila Arza
(LC/L.4298), 2017.
141. Otras formas de violencia contra las mujeres que reconocer, nombrar y visibilizar, Natalia Gherardi (LC/L.4262), 2016.
140. Políticas de cuidado en América Latina: forjando la igualdad, María Nieves Rico, Claudia Robles (LC/L.4226), 2016.
139. La nueva ola de reformas previsionales y la igualdad de género en América Latina, Flavia Marco Navarro
(LC/L.4225), 2016.
138. La brecha de género en jubilaciones y pensiones. Los casos de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay, Verónica
Amarante, Maira Colacce y Pilar Manzi (LC/L.4223), 2016.
137. Violencia contra las mujeres y políticas públicas. Implicancias fiscales y socioeconómicas, Corina Rodríguez
Enríquez y Laura Pautassi (LC/L.4213), 2016.
136. ¿Quién cuida en la ciudad? Oportunidades y propuestas en la Ciudad de México, Lucía Pérez Fragoso
(LC/L.4211), 2016.
135. Desafíos demográficos para la organización social del cuidado y las políticas públicas, Cecilia Rossel
(LC/L.4186), 2016.
ASUNTOS DE GÉNERO
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN
www.cepal.org
149