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1995
es
382.3 B584L(58739)
Corden, W. Max
Coediciones
NAFTA
AMERICA LATINA
LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO
NEGOCIACIONES COMERCIALES
TRATADOS
ZONAS DE LIBRE COMERCIO
FREE TRADE AREAS
LATIN AMERICA
TRADE LIBERALIZATION
TRADE NEGOTIATIONS
TREATIES
NAFTA
Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina
Incluye Bibliografía
En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40
Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental
http://hdl.handle.net/11362/1510
2014-01-02T14:51:16Z
2014-01-02T14:51:16Z
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Previous issue date: 1995
POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES
TRADE NEGOTIATIONS
COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN
INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION
Texto
Encadenamientos productivos y circuitos
cortos: innovaciones en esquemas de
producción y comercialización para la
agricultura familiar
Análisis de la experiencia
internacional y latinoamericana
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
1
Encadenamientos productivos y circuitos cortos:
innovaciones en esquemas de producción y
comercialización para la agricultura familiar
Análisis de la experiencia internacional y latinoamericana
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
2
Este documento ha sido compilado por Mónica Rodrigues, Oficial de Asuntos Económicos de la Unidad de Desarrollo
Agrícola de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL), a partir de los informes de consultoría elaborados por Andrea Baudoin y de los lineamientos y consensos
básicos establecidos por el comité ejecutivo integrado por representantes de las instituciones participantes del proyecto
“Encadenamientos productivos y circuitos cortos: innovaciones en esquemas de producción y comercialización para la
agricultura familiar”: Alfredo Albín, del Programa Cooperativo para el Desarrollo Tecnológico Agroalimentario y
Agroindustrial del Cono Sur (PROCISUR), Adrián Rodríguez, de la CEPAL, Eric Sabourin, del Centro de Cooperación
Internacional en Investigación Agronómica para el Desarrollo (CIRAD) y Hernando Riveros, del Instituto Interamericano
de Cooperación para la Agricultura (IICA).
El documento ha sido financiado por el Fondo Regional de Tecnología Agropecuaria (FONTAGRO) y patrocinado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el IICA.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización.
LC/W.711
Copyright © Naciones Unidas, octubre de 2016. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.16-00739
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Índice
Introducción ..................................................................................................................................... 9
I. Marco conceptual y metodológico ......................................................................................... 11
A. Encadenamientos productivos y circuitos cortos de comercialización ......................... 11
B. Las agriculturas familiares ............................................................................................. 15
C. El enfoque de la gobernanza ......................................................................................... 17
D. Selección y análisis de las experiencias sistematizadas ............................................... 21
II. Coordinación por el mercado: la agricultura por contrato, una casi integración
vertical con diversas formas de gobernanza ........................................................................ 25
A. El modelo centralizado: auto-regulación y delegación................................................... 28
B. El modelo multipartito: de la auto-regulación a la co-regulación ................................. 37
1. Los Programas de Proveedores (PDP): una clara co-regulación descendente ... 41
2. Alianzas productivas: una co-regulación más ascendente .................................... 43
3. Los negocios inclusivos: un instrumento flexible que considera distintas
formas de gobernanza............................................................................................ 47
C. Aportes del modelo multipartito en América Latina al debate sobre
la agricultura por contrato .............................................................................................. 53
1. Más allá de los contratos ........................................................................................ 55
III. Coordinación por jerarquía: escenarios de co-producción ................................................... 59
A. Las Compras Públicas de Alimentos (CPA): el Estado como consumidor ................... 60
1. El Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) de Brasil: ejemplo
emblemático de las CPA ........................................................................................ 64
2. Los Programas de Alimentación Escolar (PAE): piedra angular
de las CPA en América Latina ............................................................................... 73
3. Algunos ejemplos de PAE en otras regiones del mundo ....................................... 82
B. Participación del Estado en el mercado como comercializador .................................... 91
1. Las empresas estatales de alimentos y la participación
del Estado en el mercado ....................................................................................... 91
C. Consideraciones finales: co-producción y agricultura familiar .................................... 101
IV. Coordinación por redes: venta directa, cercanía entre productores
y consumidores y diversas formas de gobernanza ............................................................. 103
A. La feria de venta directa: “Hija rebelde de la modernidad
que insiste en desafiarla” ............................................................................................. 104
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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1. Las ferias de venta directa con apoyo público en América Latina:
co-regulación, oportunidades y restricciones ........................................................ 112
2. Los Farmers’ Markets en los Estados Unidos: una breve aproximación ............ 122
3. Marcas colectivas en las ferias de venta directa .................................................. 124
4. Sistemas Participativos de Garantía (SPG) ......................................................... 128
B. Las canastas de productos: “de la cultura del precio a la cultura del aprecio” o
“agricultura por confianza” ........................................................................................... 135
C. Circuitos Cortos y desarrollo territorial: las canastas de servicios .............................. 146
D. Las ventas directas en finca ......................................................................................... 157
V. Formas de venta directa coordinadas por principios diversos: entre el mercado,
las redes y la jerarquía ......................................................................................................... 163
A. Tiendas especializadas ................................................................................................ 163
B. Las ventas directas por internet ................................................................................... 167
C. Formas diversas de distribución .................................................................................. 170
VI. Análisis comparativo de experiencias seleccionadas ......................................................... 173
A. Criterios para la comparación de las experiencias seleccionadas ............................. 176
B. Discusión de los resultados ......................................................................................... 182
VII. Consideraciones finales ....................................................................................................... 195
Bibliografía ................................................................................................................................... 199
Anexos ......................................................................................................................................... 213
Anexo 1 Información complementaria ................................................................................. 214
Anexo 2 Fichas sistematizadas de las experiencias seleccionadas ................................... 230
Cuadros
Cuadro 1 Definiciones de agricultura familiar en diversos países ....................................... 16
Cuadro 2 Lista de encadenamientos productivos y circuitos cortos identificados .............. 18
Cuadro 3 Clasificación de los EP y CC según sus formas de gobernanza......................... 21
Cuadro 4 Criterios de comparación entre experiencias seleccionadas
y valores atribuibles a cada uno .......................................................................... 22
Cuadro 5 Porcentaje de explotaciones agrícolas y de la producción
por sectores que recurren a contratos (datos estimados 2005) .......................... 29
Cuadro 6 Características generales de los PDP, AP y NI en relación
a la agricultura familiar ......................................................................................... 53
Cuadro 7 Oportunidades y desafíos que la agricultura por contrato
(modelo centralizado y multipartito) presenta para
la agricultura familiar en América Latina .............................................................. 58
Cuadro 8 Políticas de compras públicas de productos de la agricultura
familiar en algunos países latinoamericanos ....................................................... 62
Cuadro 9 Principales características de cada una de las modalidades del PAA ................ 67
Cuadro 10 Principales impactos del PAA en los assentamentos Milton Santos,
Margarida Alves y Antônio Conselheiro, São Paulo, Brasil ................................. 69
Cuadro 11 Recursos aplicados en compras del PAA por modalidad
y por ejecutor (2003-2012)................................................................................... 70
Cuadro 12 Beneficios y dificultades más frecuentemente observados en
orden decreciente en las investigaciones realizadas sobre
el PAA y sobre la modalidad PAA-DS en particular ............................................ 73
Cuadro 13 Principales características de los PAE en 8 países latinoamericanos
y vínculos con la agricultura familiar .................................................................... 76
Cuadro 14 Datos generales del programa PAA* ................................................................... 87
Cuadro 15 Comparación entre los modelos centralizado y descentralizado
de compras públicas de alimentos ...................................................................... 89
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Cuadro 16 Oportunidades y desafíos que las CPA presentan para la agricultura
familiar en América Latina ................................................................................... 90
Cuadro 17 Principales características y resultados de las tres EEA analizadas .................. 92
Cuadro 18 Modalidades de compra del programa P4P ........................................................ 97
Cuadro 19 Datos del abastecimiento del programa P4P entre 2009 y 2013
en los 20 países piloto ......................................................................................... 98
Cuadro 20 Oportunidades y desafíos que las EEA presentan
para la agricultura familiar en América Latina ................................................... 100
Cuadro 21 Principales oportunidades y desafíos identificados en la revisión
de casos, encuestas y entrevistas ..................................................................... 134
Cuadro 22 Comparación de algunos criterios relevantes para la agricultura
familiar en los dos esquemas (AMAP y LRQDO) .............................................. 140
Cuadro 23 Oportunidades y desafíos de los sistemas de canastas
de productos para la agricultura familiar ............................................................ 145
Cuadro 24 Oportunidades y desafíos de los sistemas de la venta directa
a restaurantes y hoteles para la agricultura familiar .......................................... 152
Cuadro 25 Oportunidades y desafíos de la activación de los Sistemas
Agroalimentarios Localizados (SIAL) para la agricultura familiar ...................... 156
Cuadro 26 Oportunidades y desafíos de la venta directa en finca
para la agricultura familiar.................................................................................. 160
Cuadro 27 Principales oportunidades y desafíos de la comercialización
en tiendas especializadas y puntos de venta para los productos
de la agricultura familiar ..................................................................................... 166
Cuadro 28 Oportunidades y desafíos de la venta por internet
para la agricultura familiar.................................................................................. 169
Cuadro 29 Oportunidades y desafíos de la venta de productos de la agricultura
familiar en máquinas expendedoras .................................................................. 171
Cuadro 30 Oportunidades y desafíos de la venta en camiones repartidores
de productos de la agricultura familiar ............................................................... 171
Cuadro 31 Clasificación de las experiencias seleccionadas por tipo y fuentes
de información primaria ..................................................................................... 174
Cuadro 32 Características según criterios establecidos de las experiencias
cuya gobernanza es predominantemente coordinada por el mercado ............. 183
Cuadro 33 Características según criterios establecidos de las experiencias cuya
gobernanza es predominantemente coordinada por jerarquía.......................... 184
Cuadro 34 Características según criterios establecidos de las experiencias
cuya gobernanza es predominantemente coordinada por redes ...................... 185
Cuadro A.1 Lista no exhaustiva de esquemas de agricultura por contrato
promovidos por los Estados en América Latina encontrados
en la revisión bibliográfica y en las encuestas con expertos
(PDP, AP, NI y otros) ......................................................................................... 214
Cuadro A.2 Lista no exhaustiva de esquemas de agricultura por contrato
en otras regiones del mundo (modelo centralizado y multipartito)
encontrados en la revisión bibliográfica
y en las encuestas con expertos ....................................................................... 217
Cuadro A.3 Lista no exhaustiva de programas de Compras Públicas
de Alimentos (CPA) y Programas de Alimentación Escolar
(PAE) en América Latina ................................................................................... 220
Cuadro A.4 Lista no exhaustiva de programas de Compras Públicas
de Alimentos (CPA) y Programas de Alimentación Escolar
(PAE) en otras regiones del mundo ................................................................... 224
Cuadro A.5 Lista no exhaustiva de Empresas Estatales de Alimentos (EEA)
en América Latina .............................................................................................. 227
Cuadro A.6 Fuentes de información secundaria y primaria consultadas
para la sistematización de las experiencias cuya gobernanza
es preponderantemente coordinada por el mercado ......................................... 230
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Gráficos
Gráfico 1 Frecuencia en la que los productos de la agricultura familiar son
comercializados en los diferentes canales ............................................................. 11
Gráfico 2 Resultados de la encuesta sobre las percepciones
de las funciones prioritarias de la agricultura familiar ......................................... 17
Gráfico 3 Evolución de los montos anuales de compras de productos
agroecológicos y orgánicos por la Conab en el marco del PAA
y porcentaje de estos montos en relación a las compras anuales
totales de la Conab (2007-2012) ......................................................................... 71
Gráfico 4 Precios internacionales de los cereales y ayuda alimentaria .............................. 96
Gráfico 5 Respuestas de los expertos a la encuesta. Espacios de comercialización
de los productos de la agricultura familiar en la región latinoamericana .......... 105
Gráfico 6 Según su conocimiento, ¿qué tipo de apoyo reciben estas iniciativas? ........... 105
Recuadros
Recuadro 1 El tofu orgánico: aprovechamiento de un nicho de mercado en Europa ............. 29
Recuadro 2 Pepinillos en la India: contratos por hectárea ...................................................... 30
Recuadro 3 La agricultura por contrato en Sudáfrica: escasa participación
de pequeños productores .................................................................................... 32
Recuadro 4 Porcinocultura en los estados del sur de Brasil: el modelo centralizado ............ 32
Recuadro 5 Cebada cervecera en las pampas argentinas ..................................................... 33
Recuadro 6 La venta directa a supermercados: agricultura bajo contrato
con la gran distribución ........................................................................................ 34
Recuadro 7 La agricultura por contrato en la exportación de banana en el Ecuador ............. 36
Recuadro 8 Una co-regulación transfronteriza: el caso de Yunnan (China)
y Phongsaly (Laos) para la producción de té bajo contrato ............................... 37
Recuadro 9 La cadena del algodón en Burkina Faso: asociaciones
interprofesionales, y sociedades mixtas .............................................................. 39
Recuadro 10 Programa Integral de Desarrollo de Proveedores Walmart en México ............... 43
Recuadro 11 AP entre la Asociación de Productores Agroforestales
de Acandí (APROCAFA) y la Compañía Nacional de Chocolates ...................... 44
Recuadro 12 Los Negocios Inclusivos en el Ecuador, un caso de co-regulación
entre el Estado y los agentes privados ................................................................ 50
Recuadro 13 Formas diversificadas de NI: Agrofinanzas en México
y ACOPAGRO en el Perú .................................................................................... 52
Recuadro 14 El Programa de Alimentación Escolar en la India: 114 millones de niños
atendidos, el más extenso en el mundo .............................................................. 74
Recuadro 15 La producción familiar orgánica en los servicios de catering en Italia ................ 83
Recuadro 16 Compras locales para las escuelas de Escocia .................................................. 84
Recuadro 17 El Mercado de Productores de Huancaro, Perú ................................................ 106
Recuadro 18 Las Ferias Solidarias en el norte ecuatoriano: “De la mata a la olla” ................ 109
Recuadro 19 Las ferias promovidas en Bolivia ....................................................................... 111
Recuadro 20 Los Mercados Campesinos de Bogotá .............................................................. 113
Recuadro 21 Ferias Francas en Misiones, Argentina ............................................................. 115
Recuadro 22 La modernización de las ferias libres en Chile .................................................. 120
Recuadro 23 Los Farmers’ Markets en los Estados Unidos ................................................... 122
Recuadro 24 Organic Farm New Zealand (OFNZ) ................................................................. 130
Recuadro 25 Red Mexicana de Tianguisa y Mercados Orgánicos (REDAC), México ............ 132
Recuadro 26 Teikei 提携, Japón ............................................................................................. 135
Recuadro 27 La Canasta Comunitaria Utopía (CCU) y la comunidad Tzimbuto
en Chimborazo, Ecuador ................................................................................... 142
Recuadro 28 Rede Raízes da Mata ........................................................................................ 144
Recuadro 29 APEGA y las alianzas cocinero-campesino en el Perú ..................................... 147
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Recuadro 30 La promoción del merquén chileno en el mercado
nacional e internacional ..................................................................................... 149
Recuadro 31 Blooming Hill Farm: producción a pedido para restaurantes............................. 151
Recuadro 32 La ruta del queso Turrialba de Costa Rica como ejemplo
de activación de recursos territoriales ............................................................... 153
Recuadro 33 Salinas de Guaranda y El Salinerito (Ecuador) ................................................. 154
Diagramas
Diagrama 1 Esquematización de una cadena productiva ....................................................... 12
Diagrama 2 Tipos de circuitos productivos según su escala y longitud de la cadena ............ 13
Diagrama 3 Esquemas clásicos (gris) y alternativos (EP y CC) de comercialización
en América Latina ................................................................................................ 14
Diagrama 4 Tipología de la agricultura familiar ....................................................................... 15
Diagrama 5 Enfoque de análisis de los componentes de la gobernanza
en los EP y CC ..................................................................................................... 19
Diagrama 6 Tipos de gobernanza utilizados para categorizar
las experiencias de EP y CC ............................................................................... 19
Diagrama 7 Ejemplo de esquema de actores y principios de coordinación
de la gobernanza en una feria de venta directa ................................................. 20
Diagrama 8 Extensión de la agricultura por contrato en el mundo ......................................... 26
Diagrama 9 Tipología de agricultura por contrato y formas de gobernanza ........................... 27
Diagrama 10 Auge y caída de distintos modelos de tenencia en África Sub-sahariana
de 1900 a 2012 .................................................................................................... 31
Diagrama 11 Esquema de funcionamiento y principios de coordinación
de la cadena del algodón en Burkina Faso ......................................................... 40
Diagrama 12 Esquema de funcionamiento y principios de coordinación
de los PDP en América Latina ............................................................................. 42
Diagrama 13 Esquema general de funcionamiento y principios de coordinación
de las AP en América Latina................................................................................ 45
Diagrama 14 Esquema de funcionamiento y principios de coordinación de la AP entre
APROCAFA y la Compañía Nacional de Chocolates
(Chocó, Colombia) en el marco del PAAP (2010) ............................................... 46
Diagrama 15 Esquema de funcionamiento y principios de coordinación
del Negocio Inclusivo de DOLE-Perú y los productores
banano orgánico del Valle de Chira (Perú).......................................................... 48
Diagrama 16 Esquema de funcionamiento y principios de coordinación
del Negocio Inclusivo de PRONACA y los productores de maíz
de Guayas (Ecuador) ........................................................................................... 51
Diagrama 17 Funcionamiento general del PAA ........................................................................ 66
Diagrama 18 Beneficiarios de la alimentación escolar alrededor del mundo
(número de niños y niñas que reciben alimentos en la escuela):
mercado potencial para la agricultura familiar ..................................................... 75
Diagrama 19 Modelo centralizado de compras en los PAE
y principios de coordinación................................................................................. 77
Diagrama 20 Modelo descentralizado de compras en los PAE y principios
de coordinación de la gobernanza ....................................................................... 78
Diagrama 21 Modelo centralizado de compras a través del PMA
y principios de coordinación................................................................................. 79
Diagrama 22 Diferentes áreas que se pueden tener en cuenta en el caso
particular de los comedores escolares ................................................................ 86
Diagrama 23 Funcionamiento operativo del PAA* en Etiopía ................................................... 88
Diagrama 24 Principios de coordinación de la gobernanza en distintos
escenarios de co-producción ............................................................................. 102
Diagrama 25 Organización de la ARPAC en sus ejes comercial y político, articulación
con otros actores y principios de coordinación de la gobernanza ................... 108
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
8
Diagrama 26 Funcionamiento general y principios de coordinación
de las Ferias Francas en Misiones, Argentina.................................................. 116
Diagrama 27 Jerarquía normativa sobre la inocuidad de los alimentos ................................. 121
Diagrama 28 Evaluación de los avances y perspectivas de las Ecoferias ............................. 127
Diagrama 29 Funcionamiento de la Organic Farm New Zealand ........................................... 131
Diagrama 30 Funcionamiento y principios de coordinación de la gobernanza
de la Canasta Comunitaria Utopía ..................................................................... 143
Diagrama 31 Principios de coordinación de la gobernanza en los esquemas
de venta directa ................................................................................................. 162
Diagrama 32 Experiencias seleccionadas cuya gobernanza
es preponderantemente coordinada por el principio de mercado .................... 175
Diagrama 33 Experiencias seleccionadas cuya gobernanza
es preponderantemente coordinada por el principio de jerarquía .................... 176
Diagrama 34 Experiencias seleccionadas cuya gobernanza
es preponderantemente coordinada por el principio de redes ......................... 176
Diagrama A.1 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza
de la avicultura por contrato (Brasil Foods) ...................................................... 233
Diagrama A.2 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza
de la exportación directa de vegetales (Cooperativa 4 Pinos) .......................... 236
Diagrama A.3 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza del Negocio
Inclusivo Dole-Perú/ productores de banana orgánica de ASOBAN ................ 238
Diagrama A.4 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la alianza
productiva entre APROCAFA y la Compañía Nacional
de Chocolates (CNC) ......................................................................................... 241
Diagrama A.5 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la venta
de merquén a tiendas gourmet por productoras mapuches ............................. 243
Diagrama A.6 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la venta a
supermercados en Cajamarca por APAPPA-Perú a través
de ADERSCORP ................................................................................................ 246
Diagrama A.7 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza del negocio
inclusivo entre productores de cacao y la cooperativa ACOPAGRO ............... 249
Diagrama A.8 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza
de la venta de panes por FEPAMPA al DE ....................................................... 251
Diagrama A.9 Mapa de actores y principios de gobernanza de la entrega de banano
orgánico de UNABENI al DE ............................................................................. 254
Diagrama A.10 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la venta
de leche, hortalizas y derivados de pan al PNAE por la COPAVI .................... 257
Diagrama A.11 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de
las compras públicas de carne fresca de cerdo a CALUPROCERD ............... 259
Diagrama A.12 Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza
del Programa ProHuerta .................................................................................... 262
Diagrama A.13 Esquema de funcionamiento y principios de los Mercados
Campesinos de Bogotá ...................................................................................... 264
Diagrama A.14 Esquema de funcionamiento y principios de los Martes
de Agricultura Familiar ....................................................................................... 266
Diagrama A.15 Esquema de funcionamiento y principios de la venta directa
en finca en Chimbarongo ................................................................................... 268
Diagrama A.16 Esquema de funcionamiento y principios de la Rede Raízes da Mata ............. 271
Diagrama A.17 Esquema de funcionamiento y principios de la Feria
de Pequeños Productores “Manos de la Tierra” ................................................ 274
Diagrama A.18 Esquema de funcionamiento y principios de las Ferias Randy Namá .............. 276
Diagrama A.19 Esquema de funcionamiento y principios del Mercado
de Productores de Huancaro ............................................................................. 279
Diagrama A.20 Esquema de funcionamiento y principios
de la Canasta Comunitaria Utopía ..................................................................... 282
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
9
Introducción
Cada vez es más reconocido el importante papel de la agricultura familiar para la provisión de
alimentos sanos, la generación de empleos, la sostenibilidad ambiental y social de la producción, la
conservación de la agro-biodiversidad, la soberanía alimentaria de los pueblos y la resiliencia frente a
los procesos de cambio climático y frente a la volatilidad del mercado. La Organización de las
Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) destaca, en el marco del año
internacional de la Agricultura Familiar (2014), “su importante papel en la lucha por la erradicación
del hambre y la pobreza, la seguridad alimentaria y la nutrición, para mejorar los medios de vida, la
gestión de los recursos naturales, la protección del medio ambiente y lograr el desarrollo sostenible,
en particular en zonas rurales”1. No obstante, a pesar de su protagonismo en la producción de
alimentos, los productores y productoras familiares siguen siendo muy vulnerables a la pobreza, el
éxodo rural y la marginalización.
Una de las principales limitantes del desarrollo de una agricultura familiar plena es su acceso
en condiciones desfavorables al mercado. Se reconoce que este acceso es un elemento clave tanto para
productores como para consumidores: “[se reconoce] la importancia de que los agricultores
familiares tengan acceso a mercados y cadenas de valor, ya que cuanto mejores oportunidades
tengan de comercializar sus productos, mayor será la disponibilidad de mejores alimentos a precios
justos, beneficiando a la sociedad en su conjunto” (Salcedo y Guzmán, 2014).
El aislamiento, la falta de información sobre los precios, los altos costos de transacción y
principalmente la dificultad de transporte de los productos permiten que los intermediarios impongan
sus condiciones de compra a los productores. Si bien en algunas regiones existe un desarrollo
progresivo de caminos y se ha extendido la cobertura y la accesibilidad de algunos medios de
telecomunicación (como los teléfonos celulares), permitiendo así una mejora relativa del poder de
negociación de los productores, la dependencia de los agricultores familiares respecto a los
intermediarios sigue siendo muy frecuente en la región. Uno de los mayores límites sigue siendo la
falta de liquidez de las familias productoras y la dificultad de su acceso al crédito en condiciones
favorables; “ello empuja a los pequeños productores agropecuarios a los mercados [financieros]
informales, caracterizados por su alto costo, su baja transparencia y su vinculación con los otros
costos de transacción” (Chiriboga M., 1997). Depender de intermediarios significa la inserción en
1 http://www.fao.org/family-farming-2014/home/what-is-family-farming/es/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
10
circuitos largos de comercialización en los que el productor solo percibe una parte del precio final
pagado por el consumidor.
Por otro lado, desde extremo opuesto de la cadena, existe a nivel mundial una creciente
demanda por parte de los consumidores de alimentos sanos y nutritivos. El creciente conocimiento
sobre los riesgos para la salud humana vinculados al consumo de alimentos contaminados con
agroquímicos y las repetidas crisis sanitarias que reflejan las fallas del modelo de producción
agroindustrial de alimentos (desde la “vaca loca” en los noventa hasta las recientes contaminaciones
de alimentos en Estados Unidos por una cepa de E. coli que puede ser letal para los niños) han
propiciado el desarrollo de movimientos de “comida consciente” (por ejemplo, Slow Food2).
Igualmente, la necesidad de protección del medio ambiente y de respuesta al cambio climático a través
de sistemas productivos más diversos y resilientes se hace cada vez más presente en las discusiones
tanto a nivel privado como a nivel de gobiernos e instituciones públicas.
Estos elementos, a los que se suma la diversidad de políticas públicas de apoyo a la agricultura
familiar, juegan un papel importante en la comprensión del complejo contexto al cual ese segmento de
productores se enfrenta hoy en día para su inserción en el mercado. El enorme desafío de garantizar el
acceso de los productores familiares en condiciones favorables al mercado sigue estando en la agenda y
no se puede pensar en apoyar a la agricultura familiar sin enfrentar esta problemática.
En ese contexto, los encadenamientos productivos (EP) y los circuitos cortos de
comercialización (CC), que son el objeto de este estudio, surgen como respuestas de distintos actores a
los desafíos para la inserción de los productores familiares en los mercados agropecuarios.
Con el objetivo de diseñar una estrategia pertinente y eficaz de fomento de los EP y CC en la
agricultura familiar latinoamericana, se requiere conocer mejor las experiencias que existen en la
actualidad, caracterizando y analizando las oportunidades y restricciones que cada una de esas
experiencias ofrece para la agricultura familiar. En este sentido, se requiere, por un lado, identificar,
caracterizar y clasificar los diversos modelos operativos de EP y CC, de modo de ir perfilándolos con
mayor nitidez en la mente de productores, consumidores y gobiernos. Por otro lado, es importante
delinear el desafío de los formuladores de políticas en cuanto al diseño de políticas e incentivos que
masifiquen aquellas formas de trabajo que resulten más pertinentes en la región.
El presente informe está compuesto por tres partes. La primera parte corresponde a la
presentación del marco conceptual y metodológico utilizado en el estudio. La segunda parte, compuesta
por cinco capítulos, corresponde al análisis del estado del arte de los EP y CC a nivel internacional. En la
tercera parte del informe algunas experiencias de EP y CC escogidas según un número de criterios
priorizados (entre los cuales la sostenibilidad en el tiempo y la innovación institucional tienen un papel
importante) son comparadas, poniendo en evidencia sus restricciones y oportunidades para la agricultura
familiar en la consolidación de su acceso a estos mercados alternativos.
2 http://www.slowfood.com/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
11
I. Marco conceptual y metodológico
A. Encadenamientos productivos y circuitos cortos
de comercialización
Los destinos de los productos de la agricultura familiar son múltiples; estos pueden recorrer caminos
muy diversos para ir desde la parcela de producción hasta el consumidor final. Los resultados de la
encuesta realizada a expertos del sector agropecuario en América Latina señalan que, en el continente, la
mayor parte de los productos de la agricultura familiar son vendidos frescos, consumidos por las familias
o vendidos como materia prima a la industria. Existen muchos caminos y arreglos institucionales que
definen la forma en la que son comercializados estos productos. Las formas preponderantes de venta de
los productos de la agricultura familiar en América Latina son las ferias y mercados (sobre todo de
comerciantes e intermediarios) y las centrales mayoristas de abastos.
Gráfico 1
Frecuencia en la que los productos de la agricultura familiar son comercializados en los diferentes canales
(Porcentaje)
Fuente: Elaborado por los autores, a partir de la opinión de expertos del sector agropecuario en América Latina.
2
31 22 18
31
10 8 8
51
73
61
51
24
61
65
53
8
31
16
6
20
22
4 20
20
33
8
6 4
22
2 2
14
49
10 6
4
00%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
90%
100%
Mercado
tradicional
(comerciantes e
intermediarios)
Mercado
campesino
(venta directa)
Ferias
agroecológicas
(venta directa)
Supermercados Tiendas de
barrio/
minoristas
Centrales de
abasto/
mayoristas
Instituciones
públicas
(escuelas,
hospitales, etc.)
Carreteras,
caminos, etc.
En las fincas
Nada Un poco Medianamente Bastante Mayormente NC/NS
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
12
Para estudiar la inserción de la agricultura familiar dentro de un sistema de comercialización
dado, es necesario sentar las bases conceptuales y definir los términos relativos a estos sistemas.
Primeramente, es necesario definir el concepto de cadena productiva. Una cadena productiva es un
sistema constituido por actores interrelacionados y por una sucesión de operaciones de producción,
transformación y comercialización de un producto o grupo de productos en un entorno determinado.
En las cadenas se encuentran vinculados actores, acciones, relaciones, transformaciones y productos
(CICDA-RURALTER, 2004).
Diagrama 1
Esquematización de una cadena productiva
Fuente: CICDA-RURALTER, 2004.
Ahora bien, la cadena, como su nombre lo indica, está compuesta por distintos eslabones
vinculados por relaciones de producción, transformación, comercialización, consumo o apoyo, entre
otras. El territorio, y la articulación al mismo de estas distintas etapas y eslabones, es una noción ausente
del concepto de cadena productiva. Las cadenas pueden ser largas o cortas según el número de eslabones
que las compongan, pero esta definición no se refiere a un anclaje territorial o geográfico.
En cambio, los circuitos de comercialización no solo consideran el entorno sino también el
territorio como elemento central del análisis de las modalidades de comercialización. Por lo tanto, la
distancia al hablar de circuitos de comercialización no es solo económica sino también geográfica. Por
ello, al hablar de circuitos, se hace referencia necesariamente a procesos que se desarrollan en un
territorio delimitado (Azevedo, 2012).
Otra forma de analizar la organización de los actores en un sistema de comercialización es a
través del lente de los Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL). Un SIAL corresponde a una
concentración territorial de agroindustrias rurales (AIR), activadas por procesos de acción colectiva,
respaldadas por redes localizadas de empresas pequeñas de producción y de servicios, y con soporte
en dinámicas territoriales e instituciones que promuevan: la interacción territorial, la innovación y la
generación de productos de calidad (Boucher y Reyes González, 2011).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
13
Cadena corta, circuito corto
Cadena larga, circuito largo
Cadena larga, circuito corto
Cadena corta, circuito largo
Local
Regional
Nacional
Internacional
Diagrama 2
Tipos de circuitos productivos según su escala y longitud de la cadena
Fuente: Elías, Jiménez y Baudoin, 2013.
Tomando en cuenta estos elementos, los Encadenamientos Productivos (EP) pueden definirse
como formas de articular a explotaciones familiares con empresas agroindustriales (privadas o públicas),
para la provisión de materia prima. En el marco de este estudio se considera que, en el caso de los EP, el
poder comprador es representado por una empresa, un gremio agroindustrial, o el Estado, y los productos
entregados por los agricultores familiares a las agroindustrias generalmente no son diferenciados, pueden
mezclarse indistintamente con los de otros productores (familiares o no) y el producto final elaborado
por la agroindustria no cuenta con un sello que lo identifica con la agricultura familiar.
Se trata, típicamente, de programas de proveedores, distintas formas de agricultura bajo
contrato y de compras públicas centralizadas (dado que por lo general en las compras públicas la
oferta de alimentos provenientes de la agricultura familiar se mezcla indistintamente con la oferta de
alimentos de otras fuentes). En cada caso habrá que ver quiénes son los actores de la cadena, cómo se
organizan y cuál es su relación con el territorio. Por definición, no hay restricciones en este sentido y
puede tratarse de cadenas que van más allá de un territorio dado, e incluso, puede ser que la distancia
económica entre productores y consumidores sea grande.
Los Circuitos Cortos (CC), por su parte, son una forma de comercio basada en la venta
directa de productos frescos o procesados donde la distancia entre productores y consumidores es
minimizada. Por definición, en este caso, la distancia económica es reducida y en la mayor parte de
los casos los CC se encuentran insertos en un territorio dado. El auge de los CC como forma de
comercio se debe fundamentalmente a una creciente demanda por parte de los consumidores, quienes
buscan productos locales, auténticos, sanos y de temporada. Los productores, en tanto, buscan
capturar un mayor valor en la producción, realizar un ahorro en otros segmentos de la cadena
(transporte, embalaje, otros) y crear valor a partir de activos inmateriales (marcas, anclaje territorial,
autenticidad, lazo social). En el caso de los CC, el comprador es el consumidor final y el producto
entregado es diferenciado en la medida en que se lo identifica con la producción familiar y/o local.
Este aspecto está relacionado con el desarrollo de sellos específicos de la agricultura familiar.
Hay, entre los CC, variantes de venta directa (consumo directo en el predio, en local propio,
en ferias locales o municipales, en exposiciones, ferias costumbristas u otros eventos con baja
frecuencia, reparto a domicilio, venta anticipada o contratada, venta por correspondencia, etc.) y de
venta indirecta con un número reducido de intermediarios (venta a feriantes, en tiendas, venta a la
restauración comercial, a supermercados, etc.). En América Latina y el Caribe los CC constituyen una
tendencia relativamente reciente, aunque ciertas formas de CC, como las ferias de productores y la
venta en la finca, siempre han existido. Lo que se ha observado en los últimos años ha sido el
“renacimiento” de algunas de esas experiencias en la región, con un creciente foco en sus impactos
sociales y ambientales, su relación con la valorización del territorio, el consumo consciente y las
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
14
políticas públicas. Los CC también se han expandido hacia nuevas áreas, como la de los mercados
ecológicos u orgánicos, la entrega de alimentos por pequeños agricultores a supermercados e incuso
las ventas directas por internet que han crecido en los últimos años.
El diagrama 3 trata de ilustrar las estrategias a través de las cuales los EP y CC intentan
incluir a la agricultura familiar en el mercado.
Diagrama 3
Esquemas clásicos (gris) y alternativos (EP y CC) de comercialización en América Latina
Fuente: Elaborado por los autores.
Estas dos grandes categorías de experiencias de comercialización (EP y CC) sintetizan una
búsqueda de más amplio alcance por encontrar nuevas fórmulas de coordinación de actores para abordar
la inserción de la agricultura familiar en los mercados, que constituyan alternativas a los mecanismos
clásicos que se han utilizado en el pasado (intermediarios, mercados spot) y que respondan a lo que los
economistas denominan fallas de mercado y a los espacios que han quedado vacíos como consecuencia
del retiro progresivo del Estado en el área de la comercialización agrícola.
Los EP y los CC intentan así dar respuesta a dos preguntas centrales que orientan la
investigación sobre los modos de comercialización agroalimentaria: ¿Cómo generar un precio justo
que satisfaga tanto a productores como a consumidores? ¿Cómo satisfacer las expectativas que
tienen los consumidores acerca de una alimentación saludable, de calidad y que provenga de un
sistema de producción sostenible e inclusivo?
En ambos casos la estrategia consiste en reducir la distancia económica (número de
intermediarios), y en algunos casos también la distancia geográfica, entre productor y comprador. Es
por tanto esencial identificar y medir en cada caso estudiado, las distancias económicas (y la eventual
agregación de valor en cada etapa) y las distancias geográficas, generando información que pueda ser
comparada y permita entender mejor las relaciones entre productores y compradores. También resulta
interesante, analizar las contribuciones de los distintos EP y CC a la activación de un SIAL en un
territorio determinado ya que de esta manera, se puede generar sinergias positivas gracias al desarrollo
Mercado
informal
Contrabando
Consumidor final
Agricultura
industrial
Mercado formal
Agroindustria
Insumos par la
agricultura industrial
Consumidor final
Exportación
Insumos de la
agricultura familiar
EP
Agricultura
familiar
Transformación
artesanal
CC
Municipios,
poderes locales
Empresas
estatales
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
15
de una visión multifuncional de dicho territorio a través de una “canasta” de bienes y servicios que se
promocionan unos a otros (Boucher, en Aubron et al., 2013).
B. Las agriculturas familiares
Puesto que el presente estudio busca analizar los EP y CC como herramientas para la inserción de la
agricultura familiar en los mercados, es necesario definir lo que se entiende por agricultura familiar.
Esta definición debe también servir para identificar las experiencias que son relevantes para este
estudio. Se optó por la definición proporcionada por la Organización de las Naciones Unidas para la
Agricultura y la Alimentación (FAO):
“La agricultura familiar es una forma de clasificar la producción agrícola, forestal, pesquera,
pastoril y acuícola gestionada y operada por una familia y que depende principalmente de la mano de
obra familiar, incluyendo tanto a mujeres como a hombres”3. “La actividad
agropecuaria/silvícola/pesquera/acuícola es la principal fuente de ingresos del núcleo familiar”4.
En Octubre del 2014, el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Centro
Latinoamericano para el Desarrollo Rural (Rimisp) publicaron un informe de síntesis en el que,
basándose en los datos disponibles de Brasil, Chile, México, Nicaragua, El Salvador, Guatemala,
Colombia y Ecuador, proponen una tipología de la agricultura familiar latinoamericana (FIDA, 2014).
La misma se basa en el porcentaje de los ingresos que representa la actividad agropecuaria en un
sentido amplio, sobre el total de los ingresos familiares. El diagrama 4 ilustra esta categorización:
Diagrama 4
Tipología de la agricultura familiar
Fuente: (FIDA, 2014).
Esta tipología, a pesar de ser muy amplia, permite ver claramente quienes no entran en la
definición de agricultura familiar: aquellas explotaciones agrícolas en las que la mano de obra es
predominantemente asalariada y aquellas en las que las familias viven mayormente de otro tipo de
actividades. Sin embargo, existen muy diversas definiciones de la agricultura familiar según los países (y
en otros no hay una definición oficial). En PIADAL (2013), se presenta una tabla recapitulativa de las
definiciones y delimitaciones de la agricultura familiar en seis países de Sudamérica. La diversidad de
definiciones deja entrever también la variedad en términos de políticas públicas específicas para la
agricultura familiar que se han implementado en cada uno de estos países.
3 http://www.fao.org/family-farming-2014/home/what-is-family-farming/es/.
4 http://www.fao.org/americas/perspectivas/agricultura-familiar/es/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
16
En las últimas décadas, se ha dejado de considerar que la agricultura familiar es necesariamente de
pequeña escala (poca tierra y pocos ingresos) y necesariamente campesina o indígena, y se ha tomado en
cuenta para identificarla el origen de la mano de obra (Schneider, en Nicklin y Cornwell, 2014). Se estima
que el 80% de las explotaciones agrícolas de la región pertenecen a la agricultura familiar. Esto significa
que se trata de la principal fuente de empleo agrícola y rural pues involucra a más de 60 millones de
personas (Salcedo y Guzmán, 2014), que “no sólo producen la mayor parte de los alimentos para el
consumo interno de los países de la región, sino que habitualmente desarrollan actividades agrícolas
diversificadas, que les otorgan un papel fundamental a la hora de garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente y la conservación de la biodiversidad” (Ibid.). Según la Reunión Especializada sobre Agricultura
Familiar (REAF5) habría alrededor de 7,2 millones6 de unidades productivas a cargo de agricultores
familiares y campesinos en la región (de las cuales 4,4 millones se encuentran en Brasil y 900 mil en
Bolivia7). La agricultura familiar es responsable por 19-20% de la producción agropecuaria en Argentina y
Paraguay, 25% en Chile, 30% en Uruguay y 38% en Brasil8.
Cuadro 1
Definiciones de agricultura familiar en diversos países
País Denominación Superficie y
capital
Trabajo Gestión o
actividad
Renta Residencia
Argentina Pequeño
Productor
Agropecuario
Límite superior
por región
Sin asalariado
permanente
Trabajo directo
en la finca
Nada dice Nada dice
Brasil Agricultor
Familiar
Hasta 4 módulos
fiscalesa
Hasta 1 o 2
salariado(s)
permanente(s)
Gestión familiar 80% y luego 70%
de renta familiar
de la finca
Residir en la
finca o cerca)
Chile Agricultor
familiar
campesino
Hasta 12 ha de
riego básico y
activos 96000
USD
Familiares
trabajan
directamente la
tierra
Trabajar
directamente en
la finca
Renta principal
de la unidad
agrícola
Nada dice
Colombia Unidad Agrícola
Familiar-UAF
UAF con
patrimonio
familiar
Familiar y con
derecho a
empleados
externos
Agropecuaria,
acuícola y
forestal
Sin límite Nada dice
Paraguay Agricultura
Familiar
Campesina
Sin ningún límite Familiar y hasta
con 20
trabajadores
temporales
Gestión por la
familia
Sin límite En la propia
unidad familiar o
comunidades
cercanas
Uruguay Productor
Familiar
Hasta 500 ha
(índice 100
Coneat)
Familiar y hasta
2 salarios
permanentes o
500 jornadas/año
Gestión familiar
o jefe de familia
Renta principal
de la finca o
jornada laboral
en fincas
Hasta 50km de la
finca
Fuente: PIADAL, 2013 (fuentes primarias: FAO, 2012b, CEPAL et al, 2013; Salcedo y Guzmán, 2014 y de Argentina
SAGPyA 1998 y Proinder 2004; Brasil: Ley 11.326, 20069; Chile: Instituto de Desarrollo Agropecuario-INDAP;
Colombia: Ley 160/1994; Paraguay: Ley Nº 2419, Instituto Nacional de Desarrollo Rural y Tierra, 2004; Uruguay:
Ministerio Ganadería Agrícola y Pesca - MGAP, 2008, Registro de Productor Familiar, 2009).
a El modulo fiscal se define en hectáreas a nivel municipal en base a los ingresos de las explotaciones predominantes o
significativas (en superficie o ingresos) en la zona.
5 http://www.slideshare.net/FAONoticias/reaf-fabin-sislian.
6 Entre empleos directos e indirectos esto agruparía a 42 millones de personas. Este dato es inferior a la cifra de 60
millones proporcionada por Salcedo y Guzmán (2014) muy probablemente porque estos últimos incluyen en su
estudio a más países.
7 Número muy alto considerando la escasa población boliviana (entorno a 10 millones de habitantes)
8 Producción agropecuaria no es igual a producción de alimentos, rubro en el que la agricultura familiar participa en
mayor medida.
9 http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2006/lei/l11326.htm.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
17
Los desafíos para la agricultura familiar son múltiples pero cabe destacar aquí, por un lado, el
acceso a recursos productivos (principalmente tierra y agua) en un contexto contencioso en el que
compiten por ellos inversores privados (nacionales o extranjeros), la industria minera, maderera,
petrolera, etc., y, por otro, el acceso a mercados. Por un lado, están creciendo, a través de procesos de
adquisición, la presencia y el poder de las grandes corporaciones alimenticias, desnacionalizando así
el capital en este sector (Schneider, en Nicklin y Cornwell, 2014).
Varios estudios muestran que dicha concentración en la distribución de los alimentos (en
súper/hipermercados) genera interferencias en los mecanismos de competencia y en los precios con
fuertes impactos para la agricultura familiar (Ibid.). Esto es aún más preocupante a la luz del rol
primordial que tiene la agricultura familiar en la producción de alimentos en el continente (gráfico 2).
Gráfico 2
Resultados de la encuesta sobre las percepciones de las funciones prioritarias
de la agricultura familiar
(Porcentaje de respuestas positivas)
Fuente: Elaborado por los autores, a partir de la opinión de expertos del sector agropecuario en América Latina.
Es en este complejo y diverso contexto que deben analizarse y evaluarse los mecanismos de
inserción de la agricultura familiar al mercado a través de sistemas de comercialización alternativos.
C. El enfoque de la gobernanza
Existe una gran diversidad de EP y CC que van desde experiencias muy locales hasta iniciativas a
escala nacional o incluso vinculadas a procesos de exportación. El cuadro 2 recopila los tipos de EP y
CC que serán abordados en este estudio.
Para poder analizar esta gran diversidad de sistemas alternativos de comercialización, es
necesario clasificarlos y organizarlos. En el presente estudio, teniendo en mente el objetivo de
contribuir a la formulación de propuestas de políticas públicas, se han categorizado los sistemas de
comercialización en función de los tipos de gobernanza que existen detrás de las distintas formas de
EP y CC. Es necesario, por lo tanto, sentar las bases teóricas y metodológicas sobre las que se
entenderá el concepto de gobernanza y su relación con el sector agrícola y la agricultura familiar.
0 10 20 30 40 50 60 70
Producción de alimentos
Seguridad y soberanía alimentaria
Generación de empleos y reducción de la pobreza
Mantenimiento de población rural
Conservación de la agro-biodiversidad
Conservación del medio ambiente
Mantenimiento del paisaje
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
18
Cuadro 2
Lista de encadenamientos productivos y circuitos cortos identificados
Encadenamientos Productivos Circuitos Cortos
Venta a través de Programas de Proveedores, Alianzas
Productivas y Negocios Inclusivos
Venta a empresas estatales de alimentos
Compras públicas centralizadas de alimentos
Agricultura por contrato
Venta directa a supermercados
Exportación directa
Purchase for Progress P4P
Ferias agro-ecológicas o de venta directa con/sin apoyo público
Compras públicas locales
Venta directa en finca, por internet, a domicilio
Tiendas especializadas
Venta de canastas (agricultura por confianza)
Venta a restaurantes y hoteles
Fuente: Elaborado por los autores.
El concepto de gobernanza nace en la economía institucional y de la regulación, con el
objetivo de simplificar procesos de regulación y de intervención de los poderes públicos y así facilitar
la toma de decisiones de los demás actores, principalmente económicos (Farinós Dasí, 2011). Su
tránsito hacia la ciencia política tiene el objetivo de procurar una gestión más inclusiva y co-
responsable de la cosa pública frente a los tradicionales modelos más impositivos o burocráticos,
haciendo así de la gobernanza un concepto heurístico y abierto en su interpretación y uso. A lo largo
de las dos últimas décadas el concepto de gobernanza se ha convertido en un aspecto central de debate
en las ciencias sociales (Ibid.).
El enfoque de la coordinación o gobernanza multi-niveles, que surgió a principios de los años
90 en Europa, es por muchos considerado útil para dar cuenta del proceso de descentralización y
pluralización de las sociedades contemporáneas (Marks y Hooghe, 2004 en Sotomayor, Meneses y
Rodríguez, 2013). Estos procesos han conducido a una nueva distribución del poder entre las
autoridades públicas y al gran desarrollo de las alianzas público privadas (APP), con la consecuente
fragmentación de las responsabilidades y la multiplicación de las redes, que van desde lo local hasta lo
transnacional. La tendencia actual es, por lo tanto, de incremento de las interdependencias y la
diversificación de las estructuras de autoridad, más allá del Estado-nación, con el objetivo de
garantizar la gobernabilidad de procesos de distinta naturaleza (económicos, sociales y ambientales)
(Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013). Es en este contexto de reducción de la participación del
Estado, de multiplicación de las APP y por tanto de emergencia de nuevas formas de gobernanza, que
se debe analizar los EP y CC.
En este estudio, se han clasificado los tipos de EP y CC según las formas de gobernanza que
se establecen entre los actores (Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013 y Hillenkamp, 2014). Se
propone el análisis de la gobernanza de cada EP y CC a través de tres principios de coordinación
(jerarquía, mercado y redes) y otros tres principios de integración económica (redistribución,
reciprocidad y autosuficiencia). Todos estos principios son relevantes para entender las relaciones que
se dan en torno a la comercialización de productos agropecuarios, siendo la autosuficiencia (a distintos
niveles: familiar, territorial, nacional) un factor particularmente relevante cuando de agricultura
familiar se trata. El diagrama 5 esquematiza este enfoque metodológico de análisis de los
componentes de la gobernanza.
Se identifican dos categorías amplias de interés para el análisis de los EP y CC en el marco de
este estudio: Co-regulación y Co-producción, por un lado, y Delegación y Auto-regulación, por otro
(diagrama 5). Estas formas de gobernanza permiten rendir cuenta de la diversidad de formas de
articulación entre actores en los EP y CC, más allá del grado de participación del Estado, que puede ir
desde un marco regulatorio general (registros sanitarios, obligaciones tributarias, etc.) hasta la
participación directa en uno o varios eslabones de la cadena (Estado acopiador, comercializador,
consumidor, etc.), pasando por la prestación de servicios y/o subsidios a otros actores de la cadena.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
19
Para este estudio se considera que el énfasis se hace en la co-regulación cuando el Estado no
participa directamente en los eslabones de la cadena de producción de alimentos sino que facilita las
relaciones entre los otros actores y proporciona servicios de extensión, financieros u otros. El énfasis
en la co-producción se da, por otra parte, cuando el Estado, además de regular y facilitar el
establecimiento de redes, participa activamente en la agrocadena en alguna de sus etapas (producción,
acopio, transformación, comercialización o consumo).
Diagrama 5
Enfoque de análisis de los componentes de la gobernanza en los EP y CC
Fuente: Elaborado por los autores.
Diagrama 6
Tipos de gobernanza utilizados para categorizar las experiencias de EP y CC
Fuente: Elaborado por los autores.
La preponderancia de los principios de integración económica y de los tipos de coordinación
es distinta en cada experiencia analizada pues depende de factores muy diversos, entre los cuales la
naturaleza de los actores y sus relaciones de poder. Ya desde la propia definición de las formas de
gobernanza en las categorías amplias se pueden ver a priori pesos relativos distintos de cada uno de
los principios de coordinación y de integración económica: las redes y/o el mercado son
preponderantes en las formas de gobernanza por auto-regulación o delegación, la jerarquía es
preponderantes en la co-producción, etc. Se requiere, sin embargo, un análisis de cada situación para
Co-regulación
Co-producción
Encadenamientos entre la
agroindustria y los eslabones
primarios. Pueden ser promovidos por
los Estados a través de incentivos,
subsidios y otras regulaciones.
El sector privado elabora estándares
de calidad de carácter voluntario, y
llegan a acuerdos en áreas
conflictivas, a través de negociaciones
directas incentivadas por los Estados.
Delegación
Auto-regulación
Co-regulación: el Estado no participa
directamente en los eslabones de la
cadena pero facilita, en distintos
grados, las relaciones entre los otros
actores y proporciona servicios de
extensión, financieros u otros.
Co-producción: el Estado participa
directamente en los eslabones de la
(producción, acopio, transformación,
comercialización o consumo).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
20
entender las interacciones entre los actores y lo que esto implica sobre la gobernanza del sistema. En
efecto, cada experiencia da lugar a relaciones diferenciadas y es en parte de esas especificidades que
surge la innovación en términos de relacionamiento entre actores, políticas e institucionalidad.
Al cruzar los principios de gobernanza con la lista de tipos de EP y CC, se puede generar una
clasificación que estructurará los elementos teóricos y las experiencias concretas relativas a cada
forma de EP y CC en este estudio (cuadro 3).
Para poder entender la presencia y el peso los distintos principios de coordinación y de
integración económica en los tipos de EP y CC y las experiencias concretas seleccionadas, se recurrirá
a la esquematización de las relaciones entre actores. El diagrama 7 muestra un ejemplo de esquema de
relaciones entre actores en una feria de venta directa (simplificado) y su posterior interpretación en
términos de peso relativo de los principios de coordinación. Este marco metodológico se aplicará en el
análisis de la información proveniente de las fuentes secundarias respecto a los diversos tipos de EP y
CC, y para orientar las entrevistas semi-directivas con los expertos (información primaria).
Diagrama 7
Ejemplo de esquema de actores y principios de coordinación de la gobernanza
en una feria de venta directa
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Cuadro 3
Clasificación de los EP y CC según sus formas de gobernanza
Coordinación por el mercado Coordinación por jerarquía Coordinación por redes
EP Agricultura por contrato
Venta a través Programas de
Proveedores, Alianzas Productivas o
Negocios Inclusivos
Venta directa a supermercados
Exportación directa
Venta a empresas de alimentos
estatales
Compras públicas centralizadas de
alimentos
Purchase for Progress P4P
CC Algunos tipos de venta directa por
internet
Algunos tipos de venta en tiendas
especializadas
Compras públicas locales de
alimentos
Home Grown School Feeding
Programs
Ferias agro-ecológicas o de venta
directa con/sin apoyo público
Venta de canastas (agricultura por
confianza)
Venta a restaurantes y hoteles
Algunos tipos de venta directa por
internet
Algunos tipos de venta en tiendas
especializadas
Fuente: Elaborado por los autores.
D. Selección y análisis de las experiencias sistematizadas
Las experiencias seleccionadas responden a una serie de criterios priorizados que, en orden de
importancia, son los siguientes:
La correspondencia del caso con los objetos del estudio: agricultura familiar y alguna
modalidad de EP o CC.
La disponibilidad de información sistematizada (aunque sea parcialmente) y de informantes.
El carácter innovador de la experiencia, particularmente en términos de formas de
gobernanza y arreglos institucionales.
La permanencia de las iniciativas en el tiempo y la mantención o aumento del número de
beneficiarios a lo largo del tiempo (sostenibilidad).
Para cada una de las experiencias se presenta información cuantitativa y cualitativa referente a
aspectos económicos, organizativos, sociales, productivos, históricos y de contexto, recopilados en
fichas según un formato homogéneo que sintetiza la información más relevante y los aportes más
significativos de cada una de las experiencias (Anexo 2).
Para poder comparar las experiencias entre sí, se han establecido una serie de criterios con
valores definidos atribuibles, suficientemente amplios para ser aplicados a tan diversas experiencias.
El detalle de los valores atribuibles a cada criterio se encuentra en el cuadro 4. Las fichas resumen
presentarán la información cuantitativa en cifras, pero para la tabla comparativa, dada la amplitud de
escalas y la diversidad de contextos, se considera más pertinente utilizar categorías más cualitativas y
relativas. Por ejemplo, en lugar de los precios en dólares, se evalúa si los precios en el EP/CC son
mayores/iguales/menores que en otras alternativas de comercialización relevantes en el contexto.
Las experiencias seleccionadas tienen valores atribuidos para cada criterio. Estos son
comparados en una tabla sintética que permite ver nuevos elementos para alimentar la discusión en
torno de las oportunidades y desafíos que presentan los EP y CC como herramientas para el apoyo a la
agricultura familiar.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
22
Se han estructurado las siguientes secciones del documento según la predominancia de los
principios de coordinación en los esquemas de comercialización. Se analiza el estado del arte de las
modalidades de EP y CC i) regidas por el principio de mercado (las distintas formas de agricultura por
contrato), ii) coordinadas por la jerarquía (las compras públicas y las ventas a empresas estatales de
alimentos), iii) coordinadas por el principio de redes (ferias de venta directa y agricultura por
confianza, entre otras), y, iv) esquemas minoritarios que pueden ser coordinados por distintos
principios según el caso. El análisis de las experiencias concretas muestra que existe una amplia gama
de posibilidades de gobernanza y que el papel de cada uno de los actores y la clasificación de sus
relaciones según los principios gobernantes de coordinación no siempre es tajante.
Cuadro 4
Criterios de comparación entre experiencias seleccionadas y valores atribuibles a cada uno
Criterio Valores atribuibles
Generación de ingresos para los
agricultores y agricultoras familiares
Mayormente
provenientes de la
venta de
productos a través
del EP CC
Mayormente
provenientes de la
venta de
productos
agropecuarios
fuera del EP CC
Mayormente
provenientes de
otras fuentes
No se sabe
Nivel de precios pagado a los
productores en comparación a sus
otras oportunidades de venta
Mayor Igual Menor Depende No hay otras
posibilidades de venta
Nivel de precios pagado por los
consumidores en comparación a las
oportunidades de compra más
usadas/masivas (ferias o
supermercados según el país)
Mayor Igual Menor Depende No hay otras
posibilidades de
compra
Acceso de los productos de la
agricultura familiar al mercado
internacional a través del EP o CC
Sí No Solo parte de los
productores
No aplica
Acceso de los productos de la
agricultura familiar a
financiamiento, insumos y
tecnología a través del EP o CC
Sí, en condiciones
que consideran
favorables
Sí, en condiciones
que no consideran
siempre
favorables
Sí, no se tiene
información sobre
la opinión de los
productores sobre
las condiciones
No
Distancia económica entre
productores y consumidores en
número de eslabones o “manos” por
las que pasa el producto para llegar
de un extremo de la cadena al otro
Distancia geográfica entre
productores y consumidores
Local Territorial
(necesita
transporte de corta
distancia)
Nacional Internacional Múltiples escalas
Nivel de decisión que tienen los
productores sobre los precios y sobre
la comercialización de sus productos
(monopolios u oligopolios del poder
comprador, relaciones de poder, etc.)
Totalmente
dependientes de
los compradores
Pueden negociar
en cierta medida
las condiciones y
los precios
Pueden en gran
medida negociar
las condiciones y
los precios
Asociatividad de los productores Venta es
necesariamente
individual
Venta puede ser
individual o
colectiva
Se incentiva la
asociatividad
La
asociatividad
es requisito
Clausulas de exclusividad entre
productores y compradores
Sí No
Nivel de decisión que tienen los
productores sobre sus sistemas
productivos
Ninguno Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Total
Estabilidad de la relación comercial
entre los productores y los
compradores/consumidores (si el
comprador es el consumidor)
Determinada por
contrato por una
duración de hasta
un año
Determinada por
contrato por una
duración superior
a un año
Informal Inexistente
Fidelidad de los consumidores No existe relación
(no se sabe quien
compra, ni quien
produce)
Informal pero
existente
Contractual
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
23
Fuente: Elaborado por los autores.
Cuadro 4 (conclusión)
Criterio Valores atribuibles
Capacidad/flexibilidad del EP o CC
de integrar diversidad de productos y
variedades
Ninguna:
requerimiento de
un producto
específico y
homogéneo
Parcial: requiere
más de un
producto o acepta
más de un
producto
Casi total: el EP o
CC no determina el
producto pero tiene
restricciones
Total: el EP o
CC no
determina el
producto y
acepta toda
diversidad
Posibilidad/libertad de elección de
los consumidores sobre los
productos comprados
Ninguna: no hay
más que un tipo
de producto para
elegir
Ninguna: Los
ofertantes deciden
la naturaleza de
los productos
Media: existen
varias opciones
entre las que el
consumidor puede
escoger su compra
Total: Hay
abundancia de
opciones
distintas para
el consumidor
Otras (especificar)
Tipo de agricultura practicado por
los productores
Ecológica Orgánica Convencional Hay
diversidad de
prácticas
entre los
productores
Costos energéticos vinculados a la
comercialización (transporte,
transformación, refrigeración,
stock, etc.)
Mínimos:
productos frescos
vendidos
localmente
Bajos: Productos
transformados
artesanalmente
vendidos
localmente
Medios: productos
frescos o
transformados
vendidos en el
territorio
Altos:
productos
almacenados o
transformados
industrialment
e vendidos
nacionalmente
Muy altos: productos
almacenados o
transformados
industrialmente
vendidos
internacionalmente
Inocuidad de los productos Garantizada por
un certificado,
registro sanitario
o normas oficiales
Garantizada por
un sistema
participativo de
garantía
No garantizada
pero admitida por
confianza
No
garantizada
Reconocimiento de la
identidad/calidad específica de los
productos (orgánicos, provenientes
de la agricultura familiar, etc.)
Reconocida por
certificado o sello
Reconocida por
un sistema
participativo de
garantía
Reconocida por
confianza
No
reconocida
No existente
Tipo de productores Campesinos
rurales
Campesinos peri-
urbanos
Neo-rurales Urbanos
Tipo de consumidores Indefinible por
masivo
Consumidor
consciente (medio
ambiente)
Consumidor
consciente (apoyo
agricultura
familiar)
Consumidor
consciente
(alimentación
sana)
Otros (especificar)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
24
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
25
II. Coordinación por el mercado: la agricultura
por contrato, una casi integración vertical
con diversas formas de gobernanza
La definición de la agricultura por contrato varía según los autores. Para fines de este estudio se
retomará la definición de Erkan Rehber:
“La agricultura por contrato es un arreglo contractual no transferible entre productores
agrícolas y otras firmas, escrito u oral, que especifique una o más condiciones de producción y una o más
condiciones de comercialización, en relación a un producto agrícola” (Rehber, 2007 en Prowse, 2012).
Las dos partes del contrato son, por un lado los productores (individuales o eventualmente
organizados) y por otro, una empresa o firma agroindustrial que compra los productos agrícolas como
materia prima. Esta definición considera tres tipos de contratos: contratos que establecen
especificaciones de mercado (precios, cantidad y calidad del producto, formas de pago, plazos, etc.),
provisión de recursos (de asistencia técnica y gerencial, provisión de insumos, medios de producción,
etc.) y contratos de administración (la agroindustria absorbe eventualmente parte de los riesgos de
producción y de las decisiones administrativas), siempre y cuando exista por lo menos una condición
sobre la producción (Prowse, 2012; Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013).
La agricultura por contrato constituye una articulación desde el mercado hacia la producción
(Sotomayor, 2012), o, desde la demanda hacia la oferta (buyer-driven value chain, Vorley 2001). La idea
detrás de estos esquemas es constituir una base de proveedores de materia prima que se articule con la
agroindustria de manera a satisfacer sus requerimientos en términos de cantidad, calidad y temporalidad.
Se trata, por lo tanto, de un proceso de integración de los eslabones productivos a una cadena
agroindustrial, pero no una integración vertical completa, puesto que la agroindustria no se hace
responsable de la producción de la materia prima. Se puede hablar más bien de una “cuasi-integración o
contrato de integración” (Roy, 1963 en Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013) pues aunque los
productores sigan funcionando de manera independiente (asumen los riesgos, realizan las operaciones en
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
26
sus sistemas productivos, poseen o rentan la tierra, etc.), muchas de las decisiones relativas a la
producción son cedidas a la agroindustria (qué, cómo, y cuándo producir, a quién vender, etc.)10.
La tendencia del sector agroalimentario es la de la globalización, la concentración y la
liberalización de los intercambios. Unas veinte compañías transnacionales controlan los mercados de
commodities como el azúcar, el trigo, la soya, el café, el té, y el maíz (Cargill, Archer Daniels
Midland, Conagra, Sara Lee, Louis Dreyfus, Monsanto, Del Monte, Continental, etc.) (Montagut y
Dogliotti, 2008). Estos fenómenos han propiciado el desarrollo de contratos diversos entre
corporaciones transnacionales y productores en todo el mundo. La polarización regional Norte-Sur
está evolucionando también: 40% de las fusiones y adquisiciones de las corporaciones en agricultura
se han dado entre países del Sur (Prowse, 2012). Algunos elementos de la dimensión que tiene hoy en
día la producción agrícola bajo contrato en diversos países puede verse en el diagrama 8 (UNACTD,
2009; Prowse, 2012).
Diagrama 8
Extensión de la agricultura por contrato en el mundo
Fuente: Elaborado por los autores en base a Prowse (2012) y UNACTD (2009).
Existen varias tipologías de contratos y de relaciones que pueden establecerse entre productores
y agroindustria. Una forma de categorizar las relaciones contractuales es según los recursos de la
10 En el marco de este estudio se considera que, en el caso de los EP, el poder comprador es representado por una
empresa, un gremio agroindustrial, o el Estado, y los productos entregados por los agricultores familiares a las
agroindustrias generalmente no son diferenciados, pueden mezclarse indistintamente con los de otros productores
(familiares o no) y el producto final elaborado por la agroindustria no cuenta con un sello que lo identifica con la
agricultura familiar. Así, por definición, la agricultura por contrato es una forma de EP pues vincula a productores
familiares de materias primas con poderes empresariales o industriales de compra. Dada la definición adoptada para
este estudio de los CC, que implica el reconocimiento de la identidad de los productos, salvo excepción, se entiende
que todas las formas de agricultura por contrato se enmarcan en la lógica de los EP y no así de CC.
América Latina
Las industrias bananeras como Chiquita, Dole, Del
Monte y Fyffes tienen contratos de producción.
70% de la producción de pollo y 30% de la
producción de soya en Brasil
Estados Unidos
39% de toda la producción en 2001
Europa Occidental
38% de la producción de pollo, lácteos y
azúcar en Alemania
Europa del Este
60-85% de las fincas corporativas en la
República Checa, Eslovaquia y Hungría.
75% de la agroindustria en Armenia,
Georgia, Moldavia, Ukrania y Rusia.
África
12% de la población rural de Mozambique
(algodón)
50% de la producción de té y azúcar en
Mozambique
Café y tabaco en otros países de África
subsahariana (e.j. Malawi y Uganda)
Asia
75% de la producción de pollo en Japón y 23% en Corea
del Sur
90% del algodón y la leche fresca y 40% del té y el arroz
en Vietnam
18 billones de hectáreas en China
140 000 productores de leche en Pakistán (Nestlé)
Semillas, pollo, lácteos, papas, arroz y espinaca entre
otros en India
Promoción por el Estado en Malasia, Indonesia y China
15% de toda la producción en los países desarrollados
Nestlé: 500 mil productores en países en desarrollo y economías en transición
Olam (singapur): 200 mil productores en más de 50 países (17 productos)
Unilever: 100 mil pequeños productores de países en desarrollo ( 60% materia prima)
Carrefour se abastece por productores de más de 18 países
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
27
agroindustria (o parte integradora) y la intensidad de la relaciones entre las partes. Esta tipología,
propuesta por Eaton y Shepherd (2001), lleva a cinco grandes categorías (ver diagrama 9): un modelo
centralizado (industria de gran escala, gran número de productores y relaciones uno a uno), un modelo
de finca-núcleo (la industria tiene sus propias plantaciones o parcelas y extiende su acopio con
contratos), el modelo multipartito (en el que intervienen el Estado, organizaciones de productores,
instituciones financieras u otros actores), el modelo informal (generalmente establecido por cortos
periodos de tiempo con industrias relativamente pequeñas y con apoyo de organismos de extensión) y el
modelo por intermediarios (en el que la relación entre los productores y la firma se hace a través de
intermediarios, disminuyendo la relación entre ambas partes).
Diagrama 9
Tipología de agricultura por contrato y formas de gobernanza
Fuente: Elaborado por los autores en base a Eaton y Shepherd (2001).
En todos estos tipos de agricultura por contrato, excepto en el modelo multipartito, la
gobernanza se construye principalmente entre actores privados de la cadena (la intervención del
Estado se limita por lo general a marcos regulatorios y políticas públicas transversales). En este
estudio se hace énfasis en los modelos centralizado y multipartito. Es importante señalar que el poder
Modelo centralizado
• Agroindustria centralizada que
compra materia prima de un gran
número de pequeños productores
• Se aplica generalmente en el caso
de plantaciones, cultivos anuales,
cría de pollo, producción de
lácteos o productos que requieran
un alto grado de procesamiento.
• Coordinación vertical, con cupos y
controles estrictos de calidad.
• La participación de la agroindustria
puede variar desde mínimo hasta
casi total control sobre los
procesos productivos.
Modelo multi-partito
• Puede involucrar a una gran
variedad de organizaciones,
e incluye frecuentemente a
organismos reglamentarios
• Puede desarrollarse a partir
de los modelos centralizado/
finca núcleo (ej. a través de
la organización de los
productores en cooperativas
o la implicación de una
entidad financiera
Modelo finca-núcleo
• Variación del modelo
centralizado en el que la
agroindustria también
maneja sus propias
plantaciones o cultivos o
fincas.
• La finca es utilizada
generalmente para
garantizar el
abastecimiento en materia
prima pero puede ser
usada solo para
investigación o
multiplicación
• Funciona frecuentemente
paralelamente a
esquemas de
reasentamiento o
transmigración
• Necesita una provisión
significativa de recursos y
gestión
Modelo informal
• Se caracteriza por
emprendedores
individuales o compañías
pequeñas
• Involucra contratos
informales de producción,
generalmente temporales
o de corto plazo
• Requiere por lo general
servicios de apoyo como
investigación y extensión
• Presenta mayores riesgos
de comercialización extra-
contractual
Modelo por intermediarios
• Involucra a intermediarios
subcontratados por la
industria para hacer los
vínculos con los
productores
• Riesgo para la industria de
perder el control sobre la
producción y la calidad, y
para los productores de
perder la trazabilidad de
los precios
Agricultura por contrato
Auto-
regulación/
Delegación
Co-regulación/
Co-producción
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
28
comprador puede también ser representado por actores de la distribución como supermercados, que
están cada vez más involucrados en la producción de los bienes que comercializan, en una lógica de
integración vertical creciente. Por ello, en este estudio se abordan tanto los esquemas de venta de
materia prima a transformadores como a supermercados, ya que las diferencias provienen más de las
formas de gobernanza que se pueden establecer entre actores, que de la naturaleza de los mismos.
A. El modelo centralizado: auto-regulación y delegación
La problemática de la agricultura por contrato y sus impactos en la agricultura familiar son demasiado
complejos para pretender aquí hacer un análisis exhaustivo, ya que la experiencia acumulada sobre el
tema sugiere que cada caso requiere una revisión específica del contexto nacional, de las políticas
públicas, de las condiciones de mercado, y sobre todo de las relaciones entre actores, los contratos y
los sistemas de vida de los productores.
En esta sección se aborda la agricultura por contrato fuera de los programas de promoción
estatales, es decir, en esquemas de auto-regulación o delegación, a través de algunas experiencias
concretas que aportan elementos para la reflexión sobre las potencialidades y los riesgos de la
implementación de esta modalidad de comercialización para el desarrollo de la agricultura familiar.
Las experiencias presentadas se desarrollan en distintos países, dentro y fuera de América Latina, y en
torno a diversos productos. Una lista sumaria con el conjunto de las experiencias encontradas en la
revisión bibliográfica y las encuestas a expertos se presenta en el cuadro A.1, en el anexo 1.
La agricultura por contrato se encuentra en todas las regiones del mundo y está fuertemente
vinculada a la presencia de compañías transnacionales y capitales extranjeros (aunque por supuesto no
exclusivamente). En el cuadro A.2, en el anexo 1, puede verse una lista no exhaustiva de las
experiencias de agricultura por contrato encontradas en la literatura. Según el informe de 2009 de la
UNACTD sobre inversiones, incluso en países en los que es permitida la inversión directa extranjera
(a través de concesiones, renta o posesión de tierras), la agricultura por contrato sigue siendo en
algunos casos la línea prioritaria que siguen las compañías transnacionales pues constituye un punto
intermedio entre la coordinación por la oferta y la demanda por un lado, y la integración vertical, por
el otro. En relación a la simple coordinación por la oferta y la demanda, la agricultura por contrato
constituye un mayor riesgo, pero permite un mejor control sobre las especificaciones del producto.
Comparada con la inversión directa, es menos demandante en capital y menos riesgosa, pero requiere
que los productores desarrollen nuevas capacidades.
En 2009, la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE)11 publicó
un estudio en el que sistematizó encuestas sobre la agricultura por contrato en países miembros y no
miembros de la OCDE: a grandes rasgos, esta está más presente en los países miembros (Vavra,
2009). Como ejemplo de ello se hace un estudio del sector lechero, en el que la mayor parte de las
ventas de leche se hacen bajo contrato en los países miembros de la OCDE, mientras que dichos
contratos solo representan 10 a 20% en Brasil y de África del Sur12. El cuadro 5 recapitula algunos de
los datos presentados en el estudio respecto a la magnitud de la agricultura por contrato.
La agricultura bajo contrato también está presente en sectores de nichos de mercado para
productos de alta calidad. En Europa, el mercado de productos orgánicos ha crecido mucho en los
últimos años. Entre 2002 y 2011, la superficie dedicada a la agricultura y la ganadería orgánicas se
11 Países miembros: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá, Chile, Corea, Dinamarca, España, Estados Unidos,
Eslovenia Estonia, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda, Islandia, Israel, Italia, Japón, Luxemburgo México,
Noruega, Nueva Zelanda, Países Bajos, Polonia, Portugal, Reino Unido, República Checa, Suecia, Suiza, Turquía.
12 Datos complementarios indicant que a nivel de la Unión Europea 58% de las entregas de leche se hacen por
relaciones contractuales con cooperativas y 20% por relaciones contractuales con individuos. http://www.euro
parl.europa.eu /sides/getAllAnswers.do?reference=E-2010-1489language=FR.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
29
incrementó a una tasa promedio anual de 6%, pasando de 5,7 a 9,6 millones de hectáreas (Comisión
Europea, 2013). Para algunos productos orgánicos, la agricultura por contrato constituye una
herramienta de trazabilidad (recuadro 1).
Cuadro 5
Porcentaje de explotaciones agrícolas y de la producción por sectores que recurren
a contratos (datos estimados 2005)
Japón Finlandia
Estados-Unidos Eslovaquia
Porcentajes
explotaciones
Porcentajes
explotaciones
Porcentajes
explotaciones
Porcentajes
producción
Porcentajes
explotaciones
Porcentajes
producción
Trigo 46 9,7 7,5 80-90 60-70
Maíz 22,6 19,6 80-90 50
Frutas 12,4 34,8 63,6 25 25
Hortalizas 17,2 17,2 54,3
Pollo 45,7 40,6 94,2
Porcinos 25,6 82 20 76,2 90 90
Bovinos carne 8,9 49 1,5 17,6 90 90
Bovinos leche 15,6 91 36,7 59,2 100 100
Fuente: propia en base a dos tablas en Vavra (2009).
Recuadro 1
El tofu orgánico: aprovechamiento de un nicho de mercado en Europa
La compañía alemana Taifun fue creada en 1987 y actualmente es el líder de mercado de tofu orgánico en
Alemania y exporta una amplia gama de productos transformados principalmente a Francia, Italia, Gran Bretaña y
Suiza13. Hasta el año 2000, la empresa se focalizó en desarrollar tecnología apropiada para la producción y la
transformación. Entre el 2000 y el 2005, el énfasis se hizo en encontrar variedades adaptadas a los requerimientos de
la empresa y establecerlas en Alemania. Entre el 2006 y el 2010 se multiplicaron las semillas orgánicas y desde el
2011 se lleva a cabo un programa de desarrollo de variedades.
En 2012, 86% de la soya acopiada por la empresa provenía de Alemania, Francia y Austria (el resto proviene de
Brasil y Canadá). El carácter “local” de los productos es importante para apelar al consumidor de tofu, preocupado
por el medio ambiente. La totalidad de la soya se produce bajo contrato.
La producción de soya orgánica libre de transgénicos requiere un fuerte control en campo y en toda la cadena
(para evitar contaminaciones) para garantizar la transparencia a los consumidores. Por ello, la empresa produce sus
propias semillas y realiza distintos controles de presencia de transgénicos en campo, en los medios de transporte, en
las fábricas y en el producto terminado14. Esta necesidad de transparencia sobre el origen de la materia prima es
posible por la relación de casi integración vertical con los productores: la agricultura por contrato es una necesidad
para la empresa en el sentido en que la producción de soya libre de transgénicos casi no existe en el mercado. Según
la empresa las razones detrás del éxito de su esquema de agricultura por contrato son una relación cercana con los
productores y una fuerte asistencia técnica, el uso de variedades adaptadas, los buenos precios pagados a los
productores, los buenos rendimientos obtenidos (win-win), y las buenas relaciones con colaboradores (organizaciones
de la sociedad civil y de consumo responsable) y autoridades gubernamentales.
- Si bien no se disponen de datos sobre los mecanismos de fijación del precio, las clausulas contractuales o los
impactos sobre los ingresos de los agricultores este ejemplo es interesante pues muestra que en ciertos nichos de
mercado, las características requeridas de la materia prima por la agroindustria pueden ser compatibles con el
cuidado del medio ambiente y la producción “local”. Ya que la agricultura sostenible está al centro de la estrategia
de marketing de la empresa quedaría por ver cuál es el impacto de la implementación del cultivo de soya en los
sistemas de producción de los agricultores.
13 http://www.taifun-tofu.de/en/products, http://www.donausoja.org/uploads/media_files/document/orig/162/162_23
2_1205d4ae95501edfe6684e8d3ce7edbb786bff5f.pdf .
14 http://www.taifun-tofu.de/sites/default/files/beitragPDF/soya_bean_contract_farming.pdf.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
30
Recuadro 1 (conclusión)
- Por otra parte, el esquema de agricultura por contrato se presta bien para poder tener una trazabilidad total desde la
parcela hasta el producto terminado.
- En términos de gobernanza, parecería haberse desarrollado una investigación conjunta (más que una imposición
unilateral) entre productores y la empresa para determinar las prácticas de cultivo de soya orgánica en las regiones en
las que Taifun tiene presencia (pero no se dispone de información que no provenga de la propia empresa).
Fuente: Elaborado por los autores.
En Asia, si bien desde hace varias décadas muchos Estados promueven la agricultura por contrato,
el modelo centralizado está adquiriendo cada vez más preponderancia en países como China y Tailandia
con contratos para productos no tradicionales de alto valor para la exportación (recuadro 2)15.
En África, el desarrollo de la agricultura por contrato se ha dado paralelamente hacia el
modelo centralizado y multipartito (diagrama 10) y una política post-colonial marcada por fuertes
contradicciones en las políticas agrícolas entre liberalización, centralismo, retórica pro-pequeño
productor e inmensas inversiones en el agronegocio (Smalley, 2013). África es testigo de una gran
multiplicación de los esquemas de agricultura por contrato, paralelamente al modelo finca-núcleo y
los procesos de integración vertical e inversión extranjera en tierras (land grabbing). Smalley (2013),
en un análisis comparativo de distintas formas de comercialización, critica los procesos excluyentes
vinculados a la agricultura por contrato en el continente (recuadro 3).
Recuadro 2
Pepinillos en la India: contratos por hectárea
A pesar de ser un cultivo recientemente cultivado en la India, 15% de las exportaciones mundiales provienen hoy
de ese país. Al final de la década del 2000 había una docena de exportadores que se procuraban pepinillos por
contrato. En Narayanan (2013), se sistematiza el caso de una exportadora que a través de un funcionamiento basado
en ganarse la confianza de los productores ha logrado fidelizar a sus proveedores, a pesar de las dificultades de
trabajar con un cultivo totalmente nuevo para ellos. A continuación se presentan algunos elementos que argumentan
el éxito de la empresa (cuyo nombre no se proporciona):
- Los contratos se hacen por hectárea, transfiriendo parte de los riesgos a la empresa.
- Los contratos son escritos pero representan más una formalidad que “reglas del juego” estrictas. Cuando los
productores no pueden compensar el monto de los insumos entregados (los pepinillos son un cultivo altamente
demandante en insumos químicos) con su producción la empresa adopta dos posiciones: si la cantidad debida es
baja, la olvida, si es alta, deja de trabajar con el productor.
- La estrategia de la empresa es mantener una reputación de transparencia. Sin embargo, la competencia con otras
industrias ha requerido una fuerte coordinación y negociaciones sobre los precios pagados a los productores para
poder mantener la flexibilidad del esquema (ahora las condiciones ofrecidas por las empresas son similares).
- Los productores con los que trabaja la empresa son pequeños y se les ha recomendado no sembrar toda su superficie
con el cultivo para limitar riesgos y rotar cultivos (en un enfoque de rendimientos a largo plazo). Para poder tener un
acopio rentable con una oferta tan atomizada, le empresa ha tratado de convencer a la mayor parte de productores de
un territorio limitado, fomentando así también el intercambio de experiencias entre los productores.
- Aunque se requeriría un análisis más profundo de los impactos de la producción de pepinillos en los ingresos y los
sistemas de producción de los productores (así como sus efectos ambientales), se puede sacar de esta experiencia la
importancia de generar ambientes de mutua confianza y las posibilidades de repartir mejor los riesgos sobre los
rendimientos (aunque habría que analizar mejor la modalidad en la que se establecen estos acuerdos).
Fuente: Elaborado por los autores.
15 http://www.adbi.org/discussion-paper/2008/02/25/2491.global.partnership.poverty.reduction/types.of.contract.fa
rming.in.asia/.
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Diagrama 10
Auge y caída de distintos modelos de tenencia en África Sub-sahariana de 1900 a 2012
Fuente: Smalley (2013).
Nota: La preponderancia de cada modelo de tenencia se refleja en los colores de las flechas (amarillo: poco intenso,
verde oscuro: intenso).
*Tipo de área agrícola comercial. No incluye esquemas de asentamientos estatales para pequeños productores.
La agricultura por contrato es, por todo lo mencionado anteriormente, un tema controversial
entre académicos, expertos en agricultura, instituciones de apoyo y poderes públicos. En América
Latina, la reflexión teórica y política sobre el tema tiene ya por lo menos dos décadas (Zapatta en
Yumbla et al., 2013). Sin embargo, no se cuenta hasta la fecha con un documento regional que
sintetice las experiencias acumuladas, o que realice una tipología y evalúe resultados a nivel de la
región. Existen no obstante, un buen número de casos sistematizados en distintas publicaciones, así
como reflexiones conceptuales y normativas.
En la región los principales productos involucrados en esquemas de agricultura por
contrato son los granos (maíz, trigo y cebada, soya, etc.), la caña de azúcar, las frutas y hortalizas,
los pollos y los productos de exportación como el café y las flores. A continuación se analizan
algunas de esas experiencias.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
32
Recuadro 3
La agricultura por contrato en Sudáfrica: escasa participación de pequeños productores
En un estudio sobre la agricultura por contrato en Sudáfrica (Vermeulen et al., 2008, en Freguin-Gresh, Anseeuw y
D’Haese, 2012) reveló que 80% de la producción de frutas y hortalizas vendida a los procesadores sudafricanos (21% de
la producción total) y entre 70% y 100% de aquella vendida por supermercados se realizaba bajo contrato. Por otra parte,
se muestra que en las cadenas de producción de carne y huevos la industria se inclina más hacia la integración vertical
completa. Solamente 5% de todos los contratos identificados en el estudio se firmaron con pequeños productores y se
resalta también el carácter concentrado de la industria (pocos compradores). Este estudio confirma los hallazgos de
estudios previos en los que se muestra que la agricultura por contrato, para productos frescos en especial, implica por lo
general a un grupo reducido de proveedores, de los cuales muy pocos son pequeños productores.
Dimensión de la agricultura por contrato y participación
de productores pequeños y emergentes en Sudáfrica
Fuente: traducción de compilación de [Vermeulen 2008; FAO 2004, Asociación Sudafricana del Azúcar 2011 y Consultoría de la
FAO sobre agricultura por contrato en África, Johannesburgo, Sudáfrica (4 al 7 de mayo de 2009)] en Freguin-Gresh, Anseeuw y
D’Haese (2012).
El estudio concluye que la participación de los pequeños productores en la agricultura por contrato en Sudáfrica
sigue siendo marginal y que involucra a aquellos productores que ya se encuentran en condiciones más favorables
(better off). Según los autores, el estudio de caso muestra que la agricultura por contrato no representa per se ni una
forma eficiente de reducir la pobreza, ni una herramienta institucional a través de la cual mejorar la calidad de vida de
las poblaciones rurales y reequilibrar las ambivalencias históricas en el sector agrícola sudafricano (Ibid.).
Al igual que el ejemplo del sector lechero en Bulgaria, el caso sudafricano muestra los riesgos de
marginalización que existen en países en los que los contrastes de dimensión y la inequidad en el campo son grandes.
Estos resultados son relevantes para contextos, como el latinoamericano, en el que existen también dualidades
fuertes en el sector agrícola (latifundio/minifundio).
Fuente: Elaborado por los autores.
Recuadro 4
Porcinocultura en los estados del sur de Brasil: el modelo centralizado
Este ejemplo se presenta aquí para mostrar su similitud con lo descrito anteriormente en el caso de la avicultura
en los Estado Unidos (caso sistematizado en Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013). La empresa faenadora de
cerdos provee los lechones, los insumos necesarios para la producción (alimentación, medicamentos, etc.), la
asistencia técnica y el control de calidad. El criador, por su parte, pone la mano de obra, las instalaciones y los
equipos. Los pagos se hacen por desempeño relativo a los demás criadores (sobre promedios de 30, 60 o 90 días) y se
establecen cláusulas de exclusividad en las que la empresa garantiza la devolución del capital invertido en la cría y
asegura la compra de los cerdos. La asimetría en las relaciones, el poder y los riesgos es similar a la descrita para el
caso estadounidense. Miele y Miranda (2013) (en Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013) recapitulan algunas de las
Sub-sector
Nº de productores
bajo contrato
Nº de productores pequeños
y emergentes bajo contrato
% de los productores
Sudafricanos bajo contrato
Caña de azúcar 16 045 14 445 pequeños (8% de la
producción) + 385
productores emergentes
1,2%
Madera 50 000 15 000 4%
Algodón 3 000 - 0,2%
Frutas procesadas, snacks y nueces 2 709 209 0,2%
Frutas y hortalizas frescas 3 430 278 0,3%
Hortalizas procesadas 350 87 NS
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Recuadro 4 (conclusión)
principales críticas a los contrato de integración: falta de transparencia sobre precios y medición del desempeño,
medición del desempeño en función de las decisiones de la empresa y no del productor (genética y raciones), fallas
logísticas en la entrega de insumos y recojo de los animales, problemas de calidad en las raciones y los lechones
entregados, exigencia continua de nuevas inversiones y adaptaciones, tratamientos diferenciados, inexistencia de
instancias de mediación, y la transferencia de la responsabilidad total del manejo de las deyecciones animales a los
productores a pesar de las ganancias logísticas de la empresa por el aumento de las escalas de producción.
Este modelo centralizado de producción de aves y cerdos funciona de la misma manera en distintas regiones
del mundo (también hay ejemplos en Tailandia, Eaton y Sheperd, 2001; Argentina, Zavalia en OMA y UNIDROIT,
2014; China, Rankin en OMA y UNIDROIT, 2014).
Claramente hay serios problemas de inequidad y dependencia de los productores hacia la empresa por lo que
cabe interrogarse sobre la pertinencia de seguir aplicando un modelo estandarizado, especialmente en países en la
agricultura familiar sufre de problemas crónicos de acceso a capital y recursos de producción.
Fuente: Elaborado por los autores.
Recuadro 5
Cebada cervecera en las pampas argentinas
La producción de cerveza está altamente concentrada en la Argentina (casi 70% de la cerveza es fabricada por
Quilmes y solo hay 5 fabricantes de malta en el país) y, contrariamente a otros granos, la cebada se produce en gran
parte por contratos con fabricantes malta o de cerveza por la especificidad de las variedades que una u otra
cervecería requiere (sistematización de este caso por Gallacher, en da Silva y Rankin, 2013). La cebada puede
substituirse en el invierno por trigo, soya o girasol. Esto limita las posibilidades de explotación, incluso en
escenarios en los que solo hay un comprador para un determinado producto (existe la alternativa de sembrar un
producto distinto).
El incremento de la exportación de cebada está modificando las dinámicas de fijación de su precio y, en los
contratos, el precio de compra de la cebada es fijado en función del precio internacional del trigo (principal
competencia de la cebada en el uso de la tierra). Los contratos especifican el tipo de semilla que se debe utilizar, la
cantidad y el tipo de fertilización, las estrategias de control de malezas, el tiempo para la cosecha, etc. (las
decisiones y prácticas son determinadas por la empresa).
La empresa provee asistencia técnica a los productores para garantizar la calidad de la cebada sobre la que se
aplican penalidades/premios según criterios definidos previamente a la firma del contrato. En algunos casos la
empresa financia parte de los fertilizantes y productos fitosanitarios utilizados por los productores. Cuando esto
ocurre, obligan a los productores a pagar un seguro contra granizos y heladas. La resolución de conflictos suele
hacerse internamente entre la empresa y los productores, pero también puede recurrirse a mecanismos privados
como las Cámaras Arbitrales (como la de la Bolsa de Cereales de Buenos Aires). Estos mecanismos son ágiles y su
existencia es de gran importancia para limitar los comportamientos oportunistas. Este esquema atravesó dificultades
relativas a la falta de mercados para la cebada que no cumpliera con los requerimientos de calidad para la
fabricación de cerveza. La solución ha sido reciente con el desarrollo de un mercado para la cebada forrajera
(Zavalia en OMA y UNIDROIT, 2014).
La presencia de instituciones hacia las que pueden apelar las partes en caso de conflictos reduce el
oportunismo. Este elemento es importante para pensar en políticas públicas o instituciones/mecanismos específicos
que intervengan para evitar la explotación de los productores de forma ágil.
En el caso de la cebada, la facilidad que tienen los productores de escoger entre diversos cultivos en un
determinado momento favorece también su posición de negociar contratos. Este ejemplo ilustra una situación
distinta a la de los productores de pollo de los Estados Unidos a quienes la alta especificidad de uso de sus galpones
obliga a aceptar condiciones contractuales muy desfavorables.
Los requerimientos estrictos de calidad conllevan también altos riesgos de rechazo por lo que este ejemplo
ilustra la necesidad de buscar alternativas de mercado para la producción de menor calidad (o calidad distinta) de los
productores que no pueda ser adquirida por la empresa.
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
34
Recuadro 6
La venta directa a supermercados: agricultura bajo contrato con la gran distribución
Existen diversos ejemplos de venta de pequeños productores directamente a supermercados en el continente. La
transnacional Walmart, por ejemplo tiene un programa de desarrollo de proveedores en Centro y Norteamérica
(México, Costa Rica, Nicaragua, Guatemala y El Salvador) denominado Tierra Fértil, que involucra a unos 28 mil
pequeños y medianos productores (Cedillos en Hruska, 2013). Este programa provee asistencia técnica, “provee al
sector de la producción de información sobre qué, cuándo y cuánto producir para tener asegurada la venta”, y avala a
los productores para que puedan acceder a financiamiento de bancos o casas comerciales de insumos. En términos de
precios y pagos, la empresa asegura hacer pagos al contado, rápidos y tener una “curva suavizada” de precios (Ibid.).
Otros supermercados como El Rey o el Grupo Riba Smitha en Panamá, también han desarrollados programas similares
con productores nacionales para garantizar su aprovisionamiento (Gálvez en Hruska, 2013; Ortiz en Hruska, 2013).
Algo interesante de la experiencia del Grupo Riba Smith es que el precio de venta se fija de antemano en base a los
costos de producción, tratando de hallar un punto intermedio interesante para ambas partes, y se “trata de mantener el
precio establecido si hay una alta o baja en el preciob” (Gálvez en Hruska, 2013).
Si bien en estas experiencias no se presentan detalles sobre las condiciones de los contratos o de los acuerdos, de
los niveles de precio en relación al mercado, etc., se puede ver las similitudes de las intervenciones de las agroindustrias
y las empresas de gran distribución en la agricultura por contrato. Las necesidades de regularidad en cantidad y calidad
hacen de la gran distribución un actor similar a la agroindustria en sus requerimientos de productos alimenticios, y, la
agricultura por contrato (sean estos contratos formales o no) se adapta a estos requerimientos pues les da a los
supermercados mayor control sobre el eslabón productivo y sus redes de abastecimiento.
Según Rodríguez Escobar (en Hruska, 2013), trabajar con supermercados conlleva una serie de riesgos pues
“siempre se mueven en el mercado con una cartera de productores más o menos fija pero no firman contrato, su
rango de precios no es siempre respetado y, en general, no son precios lo suficientemente altos, aunque si estables y
en pagos semanales. Los volúmenes de producción que solicitan pueden eventualmente cambiar, varían según la
oferta/demanda y suelen pedir altos estándares de calidad”.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.ribasmith.com/index/.
b Esta redacción deja pensar que no siempre se mantiene el precio establecido.
Las experiencias sistematizadas muestran la diversidad de contextos y la amplitud de la
problemática de la agricultura por contrato en América Latina. Además del debate en general sobre los
problemas de la agricultura por contrato, la región tiene algunas particularidades que requieren
especial atención:
La identidad cultural y las formas tradicionales de organización de las poblaciones
campesinas e indígenas;
La discusión del acceso a la tierra para los pequeños productores y las complejas
dinámicas que han resultado de la dualidad latifundio/minifundio, las colonizaciones de
nuevas tierras (particularmente en la Amazonía) y las reformas agrarias;
Los procesos de integración regional, de multiplicación de las relaciones transfronterizas
y de inversiones extranjeras entre países de la región (como ejemplo se puede citar la
incursión del grupo mexicano Bimbo en la agricultura por contrato en la región: en el
2008 tenía más de 3 mil contratos con proveedores dispersos en distintos países
latinoamericanos, según UNACTD, 2009).
Todas las experiencias revisadas, tanto en países industrializados y con instituciones fuertes,
como en países en vía de desarrollo, muestran fallas en la auto-regulación bajo la coordinación por el
mercado en los esquemas de agricultura por contrato, desde el punto de vista del pleno desarrollo de la
agricultura familiar.
A pesar de la falta de información sobre los efectos en los ingresos, en el medio ambiente y
sobre el uso de la tierra (desde una perspectiva de seguridad y soberanía alimentaria), abunda la
evidencia de las relaciones asimétricas y desiguales, los riesgos de sobre-endeudamiento, el
incremento de la dependencia de los productores, etc. Según Prowse (2012), las asimetrías de poder
que tienden casi indefectiblemente a inclinarse hacia la empresa integradora, deben ser la línea de
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
35
base a partir de la cual hay que vislumbrar las amenazas de la agricultura por contrato con pequeños
productores en los países en vías de desarrollo. Una comunicación de la Comisión Europea sobre
las prácticas comerciales desleales en las “cadenas de suministro alimentario” (Comisión Europea,
2014), reveló resultados de encuestas a nivel regional que muestran el carácter generalizado de
dichas prácticas16 y reconoce sus efectos directos (en particular cuando se aplican de manera
imprevisible) sobre los costos de producción y los ingresos para la parte con menor poder de
negociación. El mismo documento resume como sigue las principales categorías de estas prácticas
desleales (resultados que son coherentes con la experiencia internacional revisada en este informe):
El uso indebido, con carácter retroactivo, por parte de un socio comercial, de cláusulas
contractuales imprecisas, ambiguas o incompletas;
El traslado abusivo e imprevisible de costos o riesgos por parte de un socio comercial a
su contraparte;
La utilización de información confidencial por parte de un socio comercial;
La interrupción o terminación desleal de una relación comercial.
Por ello, las recomendaciones sobre la implementación de la agricultura por contrato se orientan
hacia las garantías de equidad y transparencia en los contratos, la implementación de normas y regulaciones
y de mejores prácticas de contratación entre los agricultores y los poderes compradores (UNIDROIT, 2014;
Eaton y Sheperd, 2001; Pultrone, da Silva y Sheperd, 2014; Comisión Europea, 2014)17. Varios son los
países que ya han instituido mecanismos de control y de regulación del contenido de los contratos en la
agricultura (recuadro 7). En Sotomayor, Meneses y Rodríguez (2013) se recapitulan algunas de estas
iniciativas. En esa misma línea, el Instituto Internacional para la Unificación del Derecho Privado
(UNIDROIT), la FAO y el Fondo Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) están trabajando en la
elaboración de una Guía Jurídica para la agricultura por contrato (a nivel mundial) con el objetivo de
ofrecer información y asesoramiento sobre buenas prácticas contractuales a fin de fortalecer la posición de
los productores agrícolas durante la negociación y redacción de los contratos (UNIDROIT, 2014).
Ahora bien, más allá del diseño de los contratos, el conocimiento acumulado evidencia las
limitaciones del modelo centralizado al reconocer la necesidad de generar regulaciones en distintas
dimensiones. Una de las más importantes es la resolución de conflictos y el arbitraje. En principio,
toda parte en un contrato que se vea expuesta a prácticas comerciales desleales puede exigir
reparación a través del sistema judicial. Sin embargo, los pleitos suelen ser muy costosos y dilatados
en el tiempo, y la parte más débil en la relación comercial suele temer el fin de la relación comercial
como consecuencia de la denuncia (Comisión Europea, 2014).
16 96% de los encuestados a nivel europeo declaró haber sido objeto de al menos un tipo de práctica comercial desleal. De
acuerdo con un informe de la autoridad española de competencia sobre las relaciones entre fabricantes y minoristas en el
sector alimentario, 56% de los proveedores encuestados indicó que con frecuencia o de forma ocasional se procedía a la
modificación retroactiva de las cláusulas contractuales. Y, una encuesta de la autoridad italiana de competencia revela
que el 57% de los productores acepta siempre o con frecuencia modificaciones unilaterales retroactivas, ya que teme
represalias comerciales en caso de oponerse a los cambios (Comisión Europea, 2014).
17 Algunas de las recomendaciones relativas a los contratos encontradas en la literatura: los agricultores y los
compradores deben tener un objetivo común al comprometerse en la agricultura por contrato a largo plazo; los
contratos deben ser claros, legibles, tener contenidos mínimos y las partes deben tener suficiente tiempo para
revisarlos (e incluso un margen de tiempo después de la firma para poder revocarlo); las partes deben revelar toda
la información necesaria para la transparencia del acuerdo comercial; se requiere transparencia y equidad en las
cláusulas relativas a la fijación de los precios, las características y la medición de la calidad, el suministro y
utilización de los insumos, la distribución de los riesgos; los contratos deberían ser flexibles y permitir
renegociaciones en el marco de un diálogo abierto; deben preverse mecanismos claros para resolver disputas. A
todo esto habría que aumentarle cláusulas y estipulaciones sobre la remuneración de los productores. En algunos
contratos se estipulan niveles de rentabilidad para las empresas pero nunca (por lo menos en la información
revisada) se estipula una rentabilidad mínima para el productor basada en sus costos de producción.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
36
Tomando esto en cuenta, hay países (como Nueva Zelanda, Francia y España, entre otros) que
ya han establecido mecanismos y comisiones de mediación en el sector agrícola, que constituyen
pasos previos a las resoluciones judiciales de conflictos (Mudford y Pine, s.f. y MAGRAMA, 2013, en
Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013)18. Vanthemsche (en OMA y UNIDROIT, 2014) señala que
es extremadamente importante que los gobiernos se involucren creando ambientes propicios a las
discusiones multipartitas, que establezcan las agendas de dichas discusiones al establecer guías y
marcos rectores y que mantengan una “porra legal detrás de la puerta” (legal stick behind the door)
con el desarrollo de la normativa necesaria para sancionar las prácticas comerciales desleales.
Todos estos elementos indican que no solo es importante nivelar expectativas, controlar el
contenido de los contratos, generar diálogo y acuerdos y diseñar herramientas adecuadas; es esencial el
involucramiento constante de los poderes públicos y de terceras partes en el modelo centralizado de
agricultura por contrato para equilibrar las relaciones y evitar abusos. Los cambios que se están generando
en ese sentido, en varios países, muestran una tendencia hacia más alianzas público-privadas y una
gobernanza más compleja que limita la coordinación únicamente por el mercado.
Recuadro 7
La agricultura por contrato en la exportación de banana en el Ecuador
La industria bananera es un ejemplo emblemático de la adaptación de la inversión extranjera en la agricultura a
la agricultura por contrato. La misma es controlada por pocas empresas exportadoras transnacionales (Chiquita, Dole,
Del Monte, Noboa y Fyffes) y desde los años 70, han transformado muchas de sus plantaciones (aunque conservan
algunas en Colombia, Costa Rica, Ecuador, Guatemala y Honduras) en extensas operaciones de agricultura por
contrato (principalmente en Ecuador, Nicaragua y el Caribe) (UNACTD, 2009).
El Ecuador es el primer exportador mundial de banana. Según datos de FAOSTATa, la producción en el 2013
habría alcanzado casi 190 mil hectáreas y 6 millones de toneladas, y, según una entrevista con Rafael Guerrero
(Subsecretario del MAGAP del Litoral) de septiembre del 2011b 96% de la producción ecuatoriana de banana se
encuentra bajo contrato (aunque esto incluye las plantaciones de las propias empresas). Desde 2011 existe en el país una
Ley (Decreto Ejecutivo 818 del 26 de Julio de 2011c) que obliga al registro de productores y exportadores, y a la
suscripción de contratos entre las partes. Se establece el pago de un “precio mínimo de sustentación” al productor y la
obligación de ambas partes de comprar/vender el 100% de la fruta contratada. Quedan sin embargo clausulas ambiguas
que pueden reproducir las asimetrías denunciadas de la agricultura por contrato bajo el modelo centralizado (art. 14):
- El exportador debe comprar el 100% de las cajas de banano, excepto si tienen un “requerimiento del exterior de un
número determinado de cajas y que no necesiten del 100% de la producción de un productor sino de una parte”.
- El productor está obligado a entregar las cantidades comprometidas, bajo pena de indemnizar al exportador
pagándole el equivalente a las cajas no entregadas, “salvo que este incumplimiento sea producto de desastres
naturales que afecten la producción” (no se proporciona una definición de desastres naturales).
De igual manera, el precio mínimo de sustentación es el resultado de la suma de los costos promedios de producción en
el Ecuador más una utilidad “razonable” (no definida) a favor del productor. Sin embargo, este precio es el mismo para
todos los productores del país y los costos son variables según la región en la que se produzca.
Fuente: Elaborado por los autores.
a Consulta dinámica el 23/02/2015. http://faostat3.fao.org/download/Q/QC/E.
b http://www.bananaexport.com/noticias_septiembre_2011/1.htm
c Disponible en: http://sinagap.agricultura.gob.ec/normativa-banano/file/127-decreto-ejecutivo-818-26-julio-del-2012.
18 En Brasil, por ejemplo, la ley 330/2011 (de 2011), protege al productor integrado al reconocer su condición de eslabón
débil en el encadenamiento y prevé la creación de una Comisión de Seguimiento y Desarrollo de la Integración y de
Soluciones de Controversias (Comissão de Acompanhamento e Desenvolvimento da Integração e de Solução de
Controvérsias CADISC) con miembros de ambas partes (algunos sindicatos, como el de los industriales del tabaco –
Sinditabaco, se han opuesto a estas medidas) (Watanabe y Zylbersztajn, en OMA y UNIDROIT, 2014). Desde el 2008,
la nueva Farm Bill en Estados Unidos ha mejorado la protección de los ganaderos ya que prohíbe que los industriales
puedan pedirles que renuncien a su derecho de recurrir a los tribunales en caso de prácticas desleales (Vavra, 2009).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
37
B. El modelo multipartito: de la auto-regulación
a la co-regulación
Las recomendaciones para mejorar las condiciones de los pequeños productores en los esquemas de
agricultura por contrato son casi unánimes respecto a la necesidad de una mayor participación de los
poderes públicos en el diseño y el control de los mismos. El Estado y las instituciones de apoyo
pueden intervenir de distintas maneras en la comercialización de productos de la agricultura familiar:
desde marcos regulatorios generales, hasta la participación directa en la cadena como uno de los
eslabones, pasando por todo tipo de servicios y apoyos.
El modelo multipartito tal como lo describen Eaton y Sheperd (2001) es, por lo tanto, una
categoría muy amplia y a efectos del presente estudio es necesario delimitar los escenarios abarcados.
En esta sección se revisan las formas en las que el Estado y algunas instituciones de apoyo promueven
activamente, a través de distintos programas y modalidades, los encadenamientos entre productores y
eslabones industriales. En primer lugar, se presentan brevemente experiencias internacionales que
aportan a la discusión sobre la participación del Estado y de otros actores en el modelo multipartito.
Posteriormente, se analizan esquemas más específicos que se vienen promoviendo en América Latina:
los programas de Proveedores, las Alianzas Productivas y los Negocios Inclusivos.
Tanto en América Latina como en el resto del mundo, los modelos multipartitos impulsados
por el Estado normalmente se enmarcan dentro de objetivos más amplios de desarrollo o de reducción
de la pobreza (frecuentemente a través de agencias gubernamentales específicas). En China, por
ejemplo, el gobierno ha fomentado la agricultura por contrato desde 1990 con resultados de gran
dimensión: 18 billones de hectáreas eran plantadas bajo contrato en 2001, 40% más que el año anterior
(arroz bajo contrato con empresas japonesas y frutas y hortalizas bajo contrato con empresas
nacionales, entre otras experiencias) (Guo et al. 2005, en Prowse, 2012). Las estructuras multipartitas
son comunes en este país: diversas estructuras públicas (divisiones del gobierno central o regionales),
así como a veces empresas extranjeras, han firmado contractos con gobiernos locales y, desde los años
1980, con productores individuales (Eaton y Sheperd, 2001).
Aún en Asia, el gobierno de Indonesia ha promovido la agricultura bajo contrato desde los años
1950, a través de la Agencia Federal de Desarrollo de la Tierra (Federal Land Development Agency -
FELDA) y con ello ha conseguido extender la participación de este tipo de agricultura. Por otra parte, en
Malasia el gobierno ha extendido el modelo de la agricultura de contrato a través de la promoción de
esquemas de sub-contratación (out-grower arrangements) (Morrison et al., 2006, en Prowse, 2012). En las
economías en transición, como Vietnam, Camboya y Laos, si bien el modelo centralizado de agricultura
por contrato está ganando fuerza, el gobierno ha jugado un papel central al facilitar el acceso de las
empresas del agronegocio a la tierra y al financiamiento (Setboonsarng, Leung y Stefan, 2013).
Recuadro 8
Una co-regulación transfronteriza: el caso de Yunnan (China) y Phongsaly (Laos)
para la producción de té bajo contrato
En la provincia de Phongsaly en Laos, el gobierno ha tratado activamente de desarrollar cultivos alternativos a
las amapolas (utilizadas para la fabricación de opio) que generen ingresos para las familias locales. En las provincias
adyacentes en China, el té representa (o representaba hasta hace poco) una fuente de ingreso importante para las
familias (más de la mitad de la población rural de Yunnan cultiva té) (Wu et al., 2010). Dado este contexto, el
gobierno provincial de Phongsaly y el Departamento Provincial para la Agricultura de Yunnan han firmado un
convenio para impulsar el desarrollo de la industria del té, basado en la agricultura por contrato entre inversionistas
chinos y 520 productores en Phongsaly (entre los cuales muchas mujeres), sobre una superficie de 400 hectáreas
(UNACTD, 2009; Wu et al., 2010). Bajo este convenio, los inversores chinos de la provincia de Yunnan compran el
té a un precio predefinido, proveen semilla e insumos a crédito y brindan asistencia técnica a los productores de
Phongsaly (Setboonsarng, Leung y Stefan, 2013).
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CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
39
áreas productivas comerciales con inversionistas extranjeros se ha convertido en un objetivo explícito
(Richardson, 2010, y Hall, 2012, en Smalley, 2013).
Una de las agrocadenas más organizadas en el continente es la del algodón. Al ser la
provisión de algodón en grano un cuello de botella en la cadena, se han desarrollado en los últimos
años contratos marco entre las fábricas y las organizaciones de productores que establecen los precios
y sus mecanismos de fijación, servicios de extensión y asistencia técnica, créditos para insumos, etc.
(Bouchitté et Dardel, 2012). Uno de los ejemplos emblemáticos de la organización de la cadena del
algodón es la situación en Burkina Faso, descrita en el recuadro 9 y la diagrama 11. Situaciones
similares a las de Burkina Faso se observan en Mali, Senegal y Camerún, mientras que en Benín19 la
liberalización más drástica de la cadena ha llevado a una reestructuración distinta.
Recuadro 9
La cadena del algodón en Burkina Faso: asociaciones interprofesionales, y sociedades mixtas
La organización de la cadena del algodón en Burkina Faso (presentada en el diagrama 11), es un ejemplo
interesante principalmente porque los productores son accionistas de las empresas acopiadoras que controlan el
mercado del algodón. En el país existen tres desmontadoras de algodón (o sociedades algodoneras: SOFITEX,
SOCOMA y FASO COTON) agrupadas en la Asociación Profesional de las Sociedades Algodoneras de Burkina
(APROCOBa). Por otra parte, los productores (en su gran mayoría pequeños) están organizados localmente en
Grupos de Productores de Algodón (GPC). Estos grupos gestionan la venta del algodón, la distribución de insumos,
y otras actividades administrativas. Los GPC a su vez, se aglutinan en Uniones de productores de algodón a nivel
departamental, provincial y nacional. La Unión Nacional de Productores de Algodón de Burkina (UNPCB) y
APROCOB conforman juntas la Asociación Interprofesional del Algodón de Burkina (AICB). La AICB es el
interlocutor del sector algodonero con el Estado y es el espacio en el que se discuten los niveles de precio y sus
mecanismo de fijación, las condiciones de entrega de los insumos a los productores, la determinación de las
prácticas a ser implementadas, etc. (Lankoandé et al., 2011).
Desde la creación de la UNPCB, el poder de negociación de los productores les ha valido una parte de la
administración de las sociedades algodoneras (30% de las acciones en SOFITEX, 20% en la SOCOMA y 10% en
FASO COTON). Estas tres empresas tienen a su vez capital en empresas transformadoras (de aceite e hilo),
transfiriendo de esta manera parte del valor agregado de estas etapas de la cadena hacia los productores (aunque al
mayor parte del algodón se exporta sin transformar por lo que estos efectos son limitados) (Ibid.).
Existe un precio mínimo y cuando hay ganancias, se destinan prioritariamente a un fondo de seguridad para los
años en los que el precio de mercado sea menor al precio mínimo garantizado, y, si quedan excedentes, las ganancias se
distribuyen a los accionistas. A pesar de este esquema interesante, el sector algodonero ha enfrentado grandes
problemas (climáticos, de infraestructura y de mercado) desafíos que han dejado a las sociedades algodoneras en un
fuerte déficit (datos de 2008) (AICB, 2008).
Este ejemplo es muy interesante porque, a pesar de los problemas que ha tenido el sub-sector algodonero en
África sub-sahariana, refleja un poder de negociación considerable de los productores gracias a su organización a
nivel nacional.
Sin embargo, la participación de los productores en el conjunto de la cadena requiere que estos adquieran
nuevas capacidades empresariales y de negociación, especialmente para poder mejorar los precios que se les pagan
(Nelen, Meenink y Traoré, 2012).
Entre los principios de coordinación de la gobernanza, las redes tienen mayor importancia que en muchos
esquemas de agricultura por contrato bajo el modelo multipartito. Por lo contrario, la jerarquía estatal se ve limitada
al establecimiento de marcos regulatorios generales de la cadena del algodón.
Fuente: Elaborado por los autores.
a Todas las siglas provienen de las denominaciones en francés.
En América Latina y el Caribe, por otro lado, se han implementado en las últimas décadas
diversos programas de agricultura por contrato bajo el modelo multipartito. Los más relevantes son los
Programas de Proveedores (PDP), Alianzas Productivas (AP) y Negocios Inclusivos (NI). Estos
19 Para más información sobre el sector en Burkina Faso, Benín y Mali ver Nelen, Meenink y Traoré, 2012.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
40
programas se insieren en el marco de políticas regionales que incentivan los encadenamientos entre el
sector agrícola y el sector industrial, y procuran una mejor inserción de los pequeños productores en
los sectores productivos y en las cadenas de valor (Salazar en OMA y UNIDROIT, 2014). En el
cuadro A2, en el Anexo 1, se puede ver una lista de estos programas en la región.
Los casos más emblemáticos de PDP surgen en México y en Chile a final de la década de los
noventa y desde entonces varios países han adoptado programas similares, aunque cada uno con
especificidades (El Salvador, Nicaragua, Argentina, Uruguay, etc.). De igual manera, varios países
han implementado diversas formas de AP (Colombia, Chile, Bolivia, Perú, Honduras, etc.) y de NI
(Perú, Ecuador, Bolivia, Honduras, Nicaragua, Colombia, Argentina, Chile, etc.).
Los PDP, las AP y los NI surgen como algunas de las múltiples formas de comercialización
alternativa, en cuya coordinación se ha integrado el principio de redes, resultante del reconocimiento
de que la comercialización únicamente basada en la competencia y el principio de mercado tiene una
eficiencia y eficacia limitadas. También, para estructurar la oferta, buscan compensar las fallas que
generalmente impiden la exitosa vinculación de las cooperativas o asociaciones de productores al
mercado (como la falta de capital y las dificultades de organización). A continuación se analizan cada
una de esas modalidades de agricultura por contrato bajo el modelo multipartito.
Diagrama 11
Esquema de funcionamiento y principios de coordinación
de la cadena del algodón en Burkina Faso
Fuente: elaboración propia en base a Lankoandé et al., 2011 y AICB, 2008.
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la Jerarquía. Las
flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas, las flechas azules continuas a otros tipos de flujos (financieros,
de servicios, comunicación, etc.) y las flechas azules discontinuas a agrupamientos en asociaciones matrices más grandes.
Industrias de
transformación
(aceite, hiladoras, etc.)
Grupos de productores de
Algodón GPC
Burkina Faso
Sociedad algodonera
DESMONTADORA
(poder comprador)
Capital mixto
Estado
Bancos
Créditos
Algodón según
requerimientos de la
sociedad
¿contratos? Controles de calidad,
asistencia técnica,
insumos, DIVIDENDOS
99% Exportación
algodón beneficiado
sin valor agregado
(Europa y Asia)
R, M y JJ y R
M y R
M
Productores de algodón
1% del algodón
y subproductos
En algunos
casos
DIVIDENDOS
Asociación Profesional
de las Sociedades
Algodoneras de Burkina
(APROCOB)
Unión Nacional de
Productores de Algodón
de Burkina (UNPCB)
Asociación
Interprofesional del
Algodón de Burkina (AICB)
Agrupamiento y
representación
R y J
R
RR y M
R, M y J
R y M
R, M y J
R, M y J
M
Investigación y
reglamentación
redes
Solo contribuye a
la autosuficiencia
económica de las
familias
Negociación
jerarquía
mercado
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
41
1. Los Programas de Proveedores (PDP): una clara
co-regulación descendente
Las diversas formas de PDP se articulan desde la demanda hacia la oferta. A diferencia del modelo
centralizado, los PDP se caracterizan por estar insertos dentro de mecanismos de articulación
generalmente encausados y financiados por el Estado, a través de fondos propios o de préstamos de
entidades multilaterales (como el Banco Mundial o el Banco Interamericano de Desarrollo). Se trata por
tanto de una forma de alianza público-privada en la que se establece una forma de co-regulación entre la
industria, el Estado y los proveedores. La articulación, si bien responde últimamente a principios de
mercado, se da también a través de la generación de redes entre las industrias y los proveedores. En
algunos casos, como el de Chile, las Comisiones Nacionales por Rubro (mesas sectoriales) están
vinculadas a los programas de proveedores ya que son los mimos actores que participan en una y otra
instancia. Hay por tanto un doble rol de ciertos actores gubernamentales que tienen a la vez un papel de
fomento a través de programas estatales y participan en una discusión más estratégica.
Implícitamente los PDP toman en cuenta el territorio como un espacio privilegiado para hacer
negocios pues se condicionan a los proveedores disponibles para satisfacer la demanda de la industria,
y, particularmente en la agricultura, esto puede suponer una cierta proximidad geográfica
(dependiendo del producto). Sin embargo, el territorio no forma parte íntegra de esta modalidad de
articulación en su definición y estructura. Los límites geográficos no están establecidos. A título de
comparación, conceptos como los clusters, los complejos productivos, o los Sistemas
Agroalimentarios Localizados (SIAL), sí llevan una noción de territorialidad intrínseca. Tampoco se
construye la articulación en torno al reconocimiento de cualidades específicas de un territorio o de sus
productores. Los productos no conllevan, a priori, una identidad específica, vinculada al territorio, a la
agricultura familiar o campesina, ni a la forma en la que son producidos.
Los programas de PDP observados en América Latina (particularmente en Chile y México)
generalmente funcionan por la articulación de una “empresa ancla” (también nombrada “cliente” o
“tractora”, según los países) con proveedores individuales (uno a uno) gracias a fondos estatales y a la
elaboración de un plan de desarrollo de proveedores (diagrama 12). Las entidades estatales que
manejan los PDP realizan un diagnóstico (por lo general con consultorías especializadas) y
determinan, en función de las necesidades de la agroindustria, un plan para la adecuación de los
proveedores. Para que este plan sea implementado por los proveedores, el Estado canaliza recursos
hacia la empresa ancla, quien provee los servicios necesarios o los contrata (asistencia técnica,
transferencia de tecnología, provisión de insumos, capacitación, etc.). Los productores reciben estos
servicios, y en algunos casos también tienen acceso a crédito para adoptar la tecnología requerida o
cambiar sus prácticas y sistemas productivos. Es importante señalar que en los PDP, el punto de
partida son las necesidades de la empresa ancla, y en base a ellas es que se encuentran potenciales
proveedores. Al otro lado de la cadena, la distribución hacia los consumidores se hace a través de
canales masivos tradicionales (supermercados, por ejemplo), sin que haya una identificación
específica del producto como proveniente de la agricultura familiar.
En la mayor parte de los casos, los PDP no son mecanismos exclusivos ni para la agricultura,
ni mucho menos para la agricultura familiar. Buscan articular industrias y proveedores en distintos
sectores industriales y sin especificidad respecto al tamaño o las características de los proveedores
(pueden ser pequeños, medianos o grandes mientras cumplan con un cierto número de requisitos).
Esto se traduce en una vinculación de estos programas a Ministerios de Economía, de Hacienda u
Corporaciones de Fomento y Cámaras de Industria (en Chile, México, Nicaragua y El Salvador).
Viendo de forma más precisa las relaciones entre los actores involucrados se puede destacar la
preponderancia del principio de mercado en la coordinación de los vínculos entre productores,
agroindustria y consumidores. Si bien se desarrollan redes, estas sirven para poner en contacto y en
relación a los proveedores con la empresa ancla, pero la naturaleza de esas relaciones sigue siendo
determinada por el mercado y no así por un principio de reciprocidad o de solidaridad. Este hecho se
acentúa aún más cuando no existen contratos formales entre las partes. Los precios son fijados de
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
42
forma unilateral por la agroindustria y los riesgos son asumidos en su totalidad por los productores. La
relación es sobre todo comercial, a pesar de que el papel de la empresa ancla puede extenderse más
allá de la compra de materia prima (asistencia técnica, etc.). El principio de jerarquía, por su parte,
aparece en las relaciones entre las instituciones gubernamentales ejecutoras de los programas y los
demás actores, a través de sus procedimientos y reglamentos. Las relaciones frecuentemente
asimétricas entre la agroindustria y los proveedores individuales también dan lugar al establecimiento
de una jerarquía que se puede calificar de informal pues se fundamenta en relaciones de facto y no de
jure, tal como en el modelo centralizado.
Este esquema general de funcionamiento puede verse en todos los PDP analizados (listados en el
cuadro A.2), y, también en el programa de Alianzas Productivas del Instituto de Desarrollo Agropecuario
(INDAP) en Chile. Este último, si bien está diseñado específicamente para los pequeños agricultores y
depende del Ministerio de Agricultura, también canaliza los recursos a través de una empresa ancla y tiene
un funcionamiento análogo al descrito arriba. Se podría decir que se trata de un PDP específico para la
agricultura en pequeña escala (distinto de las Alianzas Productivas en otros países, presentadas más
adelante). Otros casos particulares merecen la pena ser mencionados porque constituyen variantes de este
esquema y muestran la diversidad de formas que pueden tomar las alianzas público-privadas.
Diagrama 12
Esquema de funcionamiento y principios de coordinación de los PDP en América Latina
Fuente: elaboración propia en base a la información SNV-WBCSD, 2010.
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
43
Recuadro 10
Programa Integral de Desarrollo de Proveedores Walmart en México
En el 2012, Para “fortalecer a las pequeñas y medianas empresas, incrementar sus capacidades dentro de la cadena de
abasto y aumentar su crecimiento en otros mercados”a, la Secretaría de Economía y Walmart de México, lanzaron este PDP
con una inversión estatal de aproximadamente 375 mil USD (5,5 millones de pesos mexicanos). Esta inversión se otorgó a
través de los servicios que otorga el Fondo PYME (Pequeña y Mediana Empresa) de la Subsecretaría para la Pequeña y
Mediana Empresa (capacitación, gestión, financiamiento, innovación tecnológica y comercialización).
Si bien las áreas de aprovisionamiento de Walmart corresponden a diversos rubros industriales y la empresa no
está focalizada en los productos agrícolas el ejemplo debe ser mencionado pues, a diferencia de los otros PDP de
México (o de Chile, Nicaragua, El Salvador, etc.), en este caso es la empresa ancla quién diseña y gestiona el
programa, elabora los planes de negocios e incluso financia, a través de su propio banco (Banco Walmart), los
créditos a sus proveedores. Se trata por tanto de un caso en el que una empresa multinacional, a través de una alianza
público-privada, extiende las funciones del Estado en el marco de los PDP. Se reduce por tanto la coordinación por
jerarquía del Estado sobre los demás actores, y se fortalece una figura en la que la industria asume nuevos roles,
aproximándose al modelo centralizado pero con financiamiento público. Podría por tanto decirse que en este caso la
forma de gobernanza se encuentra entre la co-regulación y la delegación. La empresa también ha desarrollado esta
modalidad con su programa “Una mano para Crecer”b en Centroaméricac.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.economia.gob.mx/eventos-noticias/informacion-relevante/7680-boletin093-12.
b http://www.elfinancierocr.com/biblioteca/Guia-proveedor-supermercados-Walmart_ELFFIL20130731_0049.pdf.
c Con apoyo del Ministerio de Industria (Mific) en Nicaragua, del Ministerio de Economía a través de la Comisión
Nacional de la Micro y Pequeña Empresa (CONAMYPE) en El Salvador.
2. Alianzas productivas: una co-regulación más ascendente
Contrariamente a los PDP, las AP sí suelen estar abiertamente orientadas hacia la integración de las
poblaciones rurales pobres al mercado a través de la agroindustria20. En el caso de los PDP, los
proveedores pueden ser pequeños, medianos o grandes. En las AP, si bien el término “agricultura
familiar” no describe a los beneficiarios, sí se hace referencia a “pequeños agricultores” (Chile),
“comunidades rurales pobres” (Colombia), “productores rurales pobres”, “pequeños productores
rurales” (Bolivia), “pequeños productores y productoras organizados” (Honduras), “población rural de
la Sierra” (Perú) o “pequeños bodegueros” (Argentina).
En el caso chileno, la AP funciona como los PDP descritos en el acápite anterior: los fondos son
canalizados a través de la empresa ancla y los planes de desarrollo corresponden a una adecuación en
función de las necesidades de la misma, a pesar de que el énfasis se haga en la agricultura familiar. En los
otros casos sin embargo, el funcionamiento es distinto. Los fondos van directamente hacia los productores
para co-financiar las alianzas y los proyectos de desarrollo de la actividad productiva. Son los productores
quienes gestionan los recursos y la asistencia técnica no es necesariamente impartida por la empresa ancla.
La forma en la que participan las empresas ancla es, en estos casos, más ambigua que en el
caso de los PDP. La idea de la alianza es vincular a los productores con el mercado a través de la
satisfacción de las demandas de la empresa ancla. Por ello, la empresa debe participar dejando claros
sus requerimientos, y tomando parte necesariamente en la elaboración de los planes de negocio y
estudios de mercado. En algunos casos las empresas hacen aportes al proyecto sumándose a las
contrapartes del gobierno y de los productores (el financiamiento tripartito es requerido, por ejemplo,
20 Es el caso de las Alianzas Productivas (AP) del Instituto de Desarrollo Agropecuario INDAP en Chile, el Proyecto
de Alianzas Rurales (PAR) del Viceministerio de Desarrollo Rural y Agrario en Bolivia, del Proyecto de
Integración de Pequeños Productores a la Cadena Vitivinícola (PROVIAR) del Ministerio de Agricultura,
Ganadería y Pesca en Argentina, del Programa de Apoyo a las Alianzas Rurales Productivas de la Sierra
(ALIADOS) del Ministerio de Agricultura y Riego en Perú y el Proyecto Apoyo a Alianzas Productivas (PAAP)
del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en Colombia, o el Proyecto Competitividad Rural (ComRural) de
la Secretaría de Agricultura y Ganadería (SAG) en Honduras. Ver cuadro A.2, en el anexo 1.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
44
en el caso del Proyecto Competitividad Rural ComRural en Honduras, y del Proyecto Apoyo a
Alianzas Productivas –PAAP– de Colombia).
La firma de un contrato de compra-venta tampoco está estipulada en las AP. En algunos
casos, como en el Proyecto de Alianzas Rurales (PAR) en Bolivia, se requiere una carta de intenciones
de compra por parte de la empresa ancla para poder concretar el apoyo a la alianza. En el caso del
Proyecto de Integración de Pequeños Productores a la Cadena Vitivinícola (PROVIAR) en Argentina,
se promueve la firma de contratos con subsidios a la empresa ancla (por cada contrato firmado con un
pequeño productor en el marco del programa, se le entregan 2000 USD a la industria para la mejora de
sus establecimientos). Brasil también tiene, en el marco de su Programa Nacional de Producción y
Uso de Biodiesel (PNPB), incentivos para la contratación de pequeños productores por refinerías para
la producción de biodiesel en base a oleaginosas (Sello Combustible Social21) (Da Silva, Clemente y
Perez en Da Silva y Rankin, 2013).
Por otra parte, los recursos movilizados para los productores son por lo general transferencias a
fondo perdido (subsidios), mientras que en el caso de los PDP se trata de servicios de extensión y de
facilidad de crédito (frecuentemente a través de bancos estatales o de fomento productivo). Estos recursos
suelen entregarse bajo la condición de la participación de los productores en el co-financiamiento del
proyecto (Bolivia, Perú, Argentina). En el caso del PAAP de Colombia, el llamado Incentivo Modular que
corresponde a la parte del proyecto que es financiada por el Estado, es posteriormente revertido en parte por
los productores a su asociación para constituir un fondo de reinversión.
Recuadro 11
AP entre la Asociación de Productores Agroforestales de Acandí (APROCAFA)
y la Compañía Nacional de Chocolates
El convenio de AP se firmó en 2010 (por 10 años) entre los APROCAFA, la Compañía Nacional de Chocolates,
la empresa gestora Ventajas Kompetitivas E.U. y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR, 2010). A
partir de lo descrito en el convenio, se presentan en el esquema del diagrama 13 las relaciones entre los principales
actores involucrados. Presentamos aquí simplemente algunos elementos de este convenio que alimentan el debate
sobre las relaciones y los compromisos entre los diversos actores de la alianza, sin por ello minimizar las
oportunidades que el negocio representa para los productores de cacao.
Respecto al precio de compra, se estipula que “el precio unitario por kilo de compra, estará sujeto a las
fluctuaciones del mercado y será fijado en tal forma que la Compañía permanezca con niveles de rentabilidad
adecuados y se garantice la competitividad en los mercados de los productos finales o semi-elaborados”. No se
menciona en ningún momento en el convenio que este precio de compra deba también cubrir los costos de producción
y ser remuneradores para los productores. De igual manera, se estipula que la Compañía se compromete a informar y
ser transparente sobre los precios, pero el mecanismo por el cual son fijados es unilateral.
Respecto a los compromisos de las distintas partes: los beneficiarios (los productores) se comprometen por 56%
del financiamiento de la alianza, a constituir un fondo de reinversión, a producir según lo estipulado por el plan
productivo, cumplir con las exigencias en cantidad y calidad de los aliados comerciales, etc. (lista de 14
compromisos, más otros 23 de la asociación). La Compañía por su parte, se compromete a firmar un acuerdo de
comercialización con la asociación por lo menos por dos años y a comprar el producto siempre y cuando este cumpla
con sus requerimientos de calidad, a brindar asistencia técnica a la asociación por un monto de 2% del plan de la
alianza (“participar de acuerdo con sus posibilidades, en la cofinanciación de la inversión, en efectivo o bienes y
servicios”) y a ser transparentes sobre los mecanismos de fijación de precios y las condiciones de pago (lugar de
entrega, empaques, unidad, etc.). Estos compromisos muestran la asimetría de las relaciones ya que los beneficiarios
asumen todos los riesgos de la producción, no pueden negociar los precios (por lo menos bajo amparo del convenio),
y participan con casi el 60% del monto del proyecto (además de tener que rembolsar parte del Incentivo Modular para
constituir el fondo de reinversión una vez que el cacao nuevamente plantado entre en producción). La Compañía, por
21 Si los productores de biodiesel cumplen con ciertos requisitos (porcentaje mínimo de material prima proveniente de
pequeños productores a través de contratos, provisión de asistencia técnica, capacitación y promoción del cultivo de
oleaginosas solo donde sea técnicamente recomendable), se les dan ventajas tributarias y permiso de participar en subastas
organizadas por la Agencia Nacional Brasileña del Petróleo, Gas natural y Agrocombustibles (ANP) en las que se
comercializa 80% del biodiesel a nivel nacional (Da Silva, Clemente y Perez en Da Silva y Rankin, 2013).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
45
Recuadro 11 (conclusión)
otro lado, además de la contraparte del 2%, se compromete únicamente a comprar el cacao al precio que decida,
cuando este cumpla con los requerimientos de calidad que la misma requiere, por dos años (tiempo corto tomando en
cuenta que una plantación de cacao es una inversión de por lo menos 20 años).
Fuente: Elaborado por los autores.
El enfoque no deja de ser buyer-driven, pero de forma menos vertical que en los PDP. En los PDP
los productores claramente no participan en el diagnóstico y la elaboración del plan de desarrollo de
proveedores. En las AP, suelen ser las organizaciones de productores quienes presentan el proyecto de
alianza. Por ejemplo, en el caso de las PAAP de Colombia, las organizaciones presentan un perfil de pre-
inversión que es posteriormente evaluado y eventualmente validado por el Ministerio de Agricultura y
Desarrollo. La participación del Estado en la co-regulación va más allá de la vinculación y registros de
actores pues hay un mayor acompañamiento y seguimiento de las alianzas.
En el diagrama 13 puede verse el funcionamiento general de estos esquemas y la prevalencia de
los distintos principios de coordinación de la gobernanza. El mercado sigue siendo, como en los PDP, el
principio de coordinación predominante. Sin embargo, tanto el principio de redes como el de jerarquía,
están más presentes. Por un lado, la organización de los productores y el financiamiento tripartito
fortalecen las redes. Por otro lado, el Estado tiene un papel más protagónico en el acompañamiento de
los procesos. ¿Significa esto que las relaciones entre la empresa ancla y los productores son menos
asimétricas? La respuesta requeriría un análisis de cada caso. Sin embargo, cabe recalcar que el poder de
negociación de los productores aislados no es el mismo que puede tener una asociación.
Diagrama 13
Esquema general de funcionamiento y principios de coordinación de las AP en América Latina
Fuente: Elaboración propia.
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.).
Empresa ancla,
tractora, cliente
AGROINDUSTRIA
(poder comprador)
dentro o fuera del
territorio
Consumidores diversos
dentro y/o fuera del territorio
Distribuidores dentro
y/o fuera del territorio
Productores organizados o cuya
organización se promueve
Territorio del grupo
de productores
Estado
Las relaciones entre la empresa
ancla y el Estado son menos claras
Subsidios para
implementar el plan
El Estado proporciona los
servicios a los
productores o se contrata
a proveedores de servicio
Materia prima
según
requerimientos
de la empresa
A veces
contratos Controles de
calidad
Productos
agroalimentarios con
valor agregado
Productos homogéneos
sin sello/identidad
Organismos
multilaterales
Fondos
M, R y J
J y R
J y R
J y R
J y R
M
M y R
Elaboración del plan
Financiamiento tripartito
del proyecto
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
nacional
Negociación
jerarquía
mercado
Proveedores de asistencia
técnica, capacitaciones,
insumos, tecnología
R
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
46
En los objetivos o misiones de estas alianzas, está claramente especificada la idea de
generar situaciones en las que ambas partes (los productores y la industria) se benefician por la
alianza (ganar-ganar). Ya desde la concepción de los programas entonces, hay una diferencia con
los PDP (en los que se busca abiertamente incrementar la competitividad de los proveedores para
satisfacer mejor las demandas de la empresa ancla).
Ahora bien, el que el enfoque sea más horizontal no implica que las relaciones sean
simétricas. El análisis del ejemplo presentado en el recuadro 11 permite ahondar en esta reflexión.
También a diferencia de los PDP, las AP favorecen o requieren que los productores estén
asociados u organizados. No se trata de relaciones uno a uno entre los productores y la empresa sino
de una relación entre un grupo organizado y la empresa, con una mayor mediación y participación e
inversión del Estado. El Programa de Apoyo a las Alianzas Rurales Productivas de la Sierra
(ALIADOS) en Perú tiene dos modelos de acción distintos según que se trate de familias
campesinas o grupos organizados de productores.
Diagrama 14
Esquema de funcionamiento y principios de coordinación de la AP entre APROCAFA y la Compañía
Nacional de Chocolates (Chocó, Colombia) en el marco del PAAP (2010)
Fuente: elaboración propia en base a convenio firmado entre las partes en agosto del 2010 (MADR, 2010).
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.).
Compañía Nacional de
Chocolates
Consumidores diversos
Distribuidores dentro
y/o fuera del territorio
Asociación de productores
agroforestales de Acandí APROCAFA
Colombia
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR) y
Acción Social
Relaciones poco claras
en el convenio
Incentivo modular (MADR)
29% proyecto
Acción Social 13% proyecto
Implementación Plan Productivo, Plan
Social, Plan Ambiental, Capacitaciones
en gerencia, etc.
Escoge al Gerente de la Alianza
Cacao según
requerimientos
de la empresa
Compromiso
de compra y
venta
Controles de
calidad
Asistencia
técnica
Fijación de
precios
Productos
agroalimentarios con
valor agregado
Productos
homogéneos sin
sello/identidad
Banco Mundial
Fondos
M, R y J
J y R
J y R
J y R
J y R
M
M y R
Financiamiento tripartito del
proyecto
Comité Directivo de la
Alianza
redes
Contribuye poco a
la autosuficiencia
nacional
Negociación
jerarquía
mercado
Organización Gestora
Acompañante (OGA):
Ventajas Kompetitivas
R
Exportación 87%
Mercado
interno 13%
Los productores
rembolsan a la
asociación parte del
Incentivo Modular
para constituir un
fondo de reinversión
Chocó
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
47
3. Los negocios inclusivos: un instrumento flexible
que considera distintas formas de gobernanza
Los programas de Negocios Inclusivos (NI) se han desarrollado en América Latina en gran parte en
torno a la iniciativa de la SNV (organización internacional holandesa) y su alianza con el Consejo
Empresarial Mundial para el Desarrollo Sostenible (WBCSD22 por sus siglas en inglés) desde el año
2006. WBCSD es una asociación compuesta por unas 200 empresas de alrededor de 35 países y su
enfoque se hace exclusivamente en asuntos vinculados a los negocios y el desarrollo sostenible. El
Consejo se define como “una plataforma para que las empresas exploren el desarrollo sostenible,
compartan sus conocimientos, experiencias y mejores prácticas y promuevan posturas empresariales en
diversos foros, trabajando con los gobiernos, organizaciones no gubernamentales e
intergubernamentales” (SNV-WBCSD, 2010).
La alianza SNV-WBCSD ha implementado NI principalmente en Perú, Ecuador, Colombia,
Bolivia, Nicaragua, Honduras, Argentina y Chile, siempre en coordinación con los socios nacionales
de WBCSD. Los NI se definen como “iniciativas empresariales económicamente rentables, ambiental
y socialmente responsables, que en una lógica de mutuo beneficio incorporan en sus cadenas de valor
a comunidades de bajos ingresos y mejoran su calidad de vida” (Ibid.). Los NI están concebidos
como herramientas que fomentan relaciones ganar-ganar entre los productores y las empresas:
“contribuyen a que las empresas se desarrollen de forma sostenible y amplíen sus segmentos de
mercado hacia sectores de la población de bajos ingresos, a la vez que promueven que las familias en
situación de pobreza aprovechen las oportunidades que ofrece el mercado y la dinámica del sector
empresarial” (Ibid.). En este sentido, son similares a los programas de Alianzas Productivas (AP), y
también están específicamente diseñados para las poblaciones vulnerables (a diferencia de los PDP).
SNV tiene un convenio con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) para el
financiamiento de estas iniciativas. Cada proyecto es financiado por lo general de forma bipartita entre
SNV-WBCSD o sus contrapartes nacionales y la empresa ancla. Contrariamente a lo que se ha
detallado para los PDP y las AP, los NI no se originan en políticas públicas nacionales ni son
gestionados por el Estado. Se trata de programas implementados entre la cooperación internacional y
el sector privado de cada país (con la excepción del caso ecuatoriano, detallado más adelante). Desde
la visión de SNV-WBCSD, el Estado es un aliado cuyo papel es generar un entorno favorable para los
negocios inclusivos, de la misma manera que el sector financiero: Así, las redes y el mercado son
preponderantes en la coordinación de la gobernanza en los NI.
Ahora bien, el análisis de las experiencias sistematizadas por SNV revela que las alianzas y los
esquemas de funcionamiento, aunque siempre dentro del marco del modelo multipartito, varían según los
países y los proyectos, ya que no existe un esquema o protocolo general de vinculación de los poderes
públicos. Más bien, en cada caso se generan alianzas estratégicas con los actores públicos y privados más
pertinentes para llevar adelante el proyecto. Mientras en los casos de los PDP y las AP, claramente se trata
de una gobernanza por co-regulación entre el Estado y los actores privados, en el caso de los NI, la
participación del Estado en la gobernanza del EP no queda tan clara. Hay casos en los que se trata más bien
de una auto-regulación en la que la empresa ancla centraliza en gran medida las decisiones, los servicios y
los recursos (diagrama 15), o de una co-regulación “suave” en la que el Estado regula desde lejos (aprueba
y vincula, pero no financia ni gestiona).
Estas diferencias en la gobernanza reflejan la flexibilidad del esquema, que se adapta a las
necesidades de las distintas cadenas de valor, y construye o valoriza las relaciones entre los distintos
actores. Los recursos proporcionados por SNV-WBCSD o sus contrapartes nacionales y la empresa
ancla se destinan a diversas actividades de capacitación, asistencia técnica, certificación,
transferencias de tecnología etc. Sin embargo, las inversiones necesarias para la adopción de
tecnología y/o los cambios de prácticas que deben hacer los productores suelen ser financiadas por
22 http://www.wbcsd.org/about/organization.aspx.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
48
ellos mismos a través de créditos, ya que los subsidios no van directamente hacia ellos. Estos créditos
pueden ser provistos por la propia empresa, a través de fundaciones de empresa (similares a Walmart
México) o de anticipos sobre la compra de la cosecha.
Por ejemplo, en el marco del NI de Mercon Coffee Group con productores cafetaleros de
Honduras (promovido por SNV), se formalizan contratos de suministro con entrega del grano a futuro
cuando la empresa hace un anticipo sobre la compra del café. Otra forma de financiamiento posible es
la vinculación con Bancos de Fomento nacionales en el marco de convenios y alianzas estratégicas
establecidos por SNV con los actores públicos (Banco de Desarrollo Productivo en Bolivia, Banco de
Fomento en Ecuador, etc.). Por otra parte, si bien en los NI se fomenta la asociatividad y se trabaja
con grupos de productores o grupos de familias, el estatuto asociativo no es un requerimiento y los
créditos se otorgan generalmente de forma individual (elegibilidad y garantías individuales).
Diagrama 15
Esquema de funcionamiento y principios de coordinación del Negocio Inclusivo
de DOLE-Perú y los productores banano orgánico del Valle de Chira (Perú)
Fuente: Elaboración propia en base a SNV-WBCSD, 2010.
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
49
El ejemplo presentado en el diagrama 15 (NI entre la empresa DOLE-Perú y productores de
banano orgánico del norte del Valle de Chira en Perú) representa un tipo de esquema en el que la
gobernanza se da por auto-regulación, siendo los actores privados los principales involucrados (el
funcionamiento posterior a 2011 se presenta en la ficha resumen de la experiencia en anexo). El
Estado no aparece directamente vinculado, aunque su presencia existe siempre a través de las
regulaciones del trabajo, las transacciones comerciales, la sanidad, etc.
Los esquemas que podrían llamarse de co-regulación “suave” son aquellos en que el Estado
colabora con las iniciativas lideradas por organizaciones no gubernamentales a través de distintos
instrumentos de política pública generales (no específicamente diseñados para la implementación de
encadenamientos productivos). En estos casos, existen distintos tipos de coordinación entre los actores
directamente involucrados en el NI y el Estado (generalmente a través de sus Ministerios).
Por ejemplo, en el NI de certificación y venta de café de pequeños productores a Mercon
Coffee Group en Honduras, la mayor parte de los actores involucrados son privados (nacionales o
internacionales) y la vinculación de los poderes públicos se hace a través de los Ministerios de Salud,
Educación y Trabajo para fines regulatorios (SNV-WBCSD, 2010).
La experiencia de la ONG FINTRAC en Honduras y El Salvador (con apoyo de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional USAID en el marco de su programa Feed the
Future)23 es otro ejemplo. En este NI se vincula a pequeños productores de hortalizas con mercados
internacionales, haciendo énfasis también en la producción de alimentos, seguridad alimentaria y
nutrición. Los vínculos con el gobierno se dan a distintos niveles, principalmente con el Ministerio de
Agricultura en el marco del Plan de Inversión del País en el sector agrícola y con el Ministerio de
Salud sobre los temas de nutrición24.
De la misma manera, la Asociación Guatemalteca de Exportadores AGEXPORT (entidad
privada sin fines de lucro) también ha desarrollado, con ayuda de USAID - Feed the Future, DANIDA
(Cooperación Danesa para el Desarrollo) y FIDA, un Programa de Encadenamientos Empresariales
que promueve el desarrollo rural con equidad a través del “acceso a mercados de grupos de pequeños
y medianos productores y productoras organizados en diferentes regiones del país”25. Vincula a los
actores y les proporciona servicios de asistencia técnica a través de fondos competitivos. El Ministerio
de Economía de Guatemala y el Consejo de Ciencia y Tecnología (CONCYT) son aliados estratégicos
de AGEXPORT y del programa pero no participan directamente en la conformación y la gestión de
las alianzas. De la misma manera, AGEXPORT ha desarrollado conjuntamente con otras nueve
organizaciones internacionales y no gubernamentales el Proyecto Cadenas de Valor Rurales (RVCP
por sus siglas en inglés)26 que busca generar alianzas entre actores del sector agrícola para que “las
organizaciones de productores fortalezcan sus cadenas e incrementen su producción, la cual es
comercializada por una empresa exportadora y también en el mercado local”.
Además de SNV, otras ONG han incursionado en el fomento de los NI (aunque no usen
exactamente ese término) como Vredeseilanden con su programa VECOMA en Nicaragua y
Honduras27. La organización trabaja con pequeños productores organizados y busca alianzas
estratégicas con actores públicos y privados para mejorar su acceso al mercado. En esa línea, han
trabajado con la Asociación de Familias Agropecuarias Artesanales Intibucanas Lencas (ASOFAIL)
en Honduras y han creado alianzas comerciales con Walmart, La Colonia y La Antorcha
(supermercados hondureños) (Rodríguez Escobar en Hruska, 2013).
23 http://www.usaid-acceso.org/indexes.aspx.
24 http://www.feedthefuture.gov/video/feed-future-project-honduras-interview-andy-medlicott-fintrac-inc.
25 http://export.com.gt/sectores/encadenamientos-empresariales/.
26 http://revistadata.export.com.gt/2013/05/proyecto-cadenas-de-valor-rurales-un-impulsor-de-desarrolloeconomico-
en-guatemala/.
27 http://es.veco-ngo.org/veco-mesoamerica/veco-mesoamerica.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
50
En todos estos casos, el Estado es un aliado estratégico pero no un actor directo. En algunos
otros ejemplos, si bien no existe una herramienta formal de política pública para desarrollar o fortalecer
los NI, hay un involucramiento importante de los poderes públicos locales. Se puede mencionar, en ese
sentido, la participación de gobiernos locales y de mancomunidades de municipios indígenas en el caso
de NI entre familias de los pueblos Pech y Garífunas y la Corporación DINANT (venta de corozo). Estas
instancias figuran como actores clave vinculados al proyecto (SNV-WBCSD, 2010).
Ahora bien, en términos de gobernanza, un caso emblemático en el que los NI han pasado a
ser objeto de una política pública estatal es el caso del Ecuador (recuadro 12 y diagrama 16). En este
caso, el esquema de co-regulación es semejante al que se establece en torno a los PDP (enfoque
descendente y uno a uno) o las AP (articulación con otras herramientas de política pública y
especificidad para la agricultura familiar).
Recuadro 12
Los Negocios Inclusivos en el Ecuador, un caso de co-regulación
entre el Estado y los agentes privados
El Ecuador es el país que más experiencia tiene en la región en programas gubernamentales de apoyo a la
agricultura por contrato (Salazar en OMA y UNIDROIT, 2014). En el 2009, el Ministerio de Agricultura, Ganadería,
Acuacultura y pesca (MAGAP) lanzó el programa de Programa de Negocios Rurales Inclusivos (PRONERI), con el
objetivo general de contribuir al “Buen Vivir Rural” a través del fomento de NI entre pequeños productores y
empresas agroindustriales o agro exportadoras bajo una lógica de ganar‐ganar (Martínez, Namdar‐Irani y Quezada,
2010). El BID, en una lógica de ampliar el impacto de los NI de SNV-WBCSD, participó en el financiamiento de
PRONERI. El PRONERI ha sido la base para la articulación de NI con otros programas de desarrollo rural del
MAGAP orientados a los pequeños productores como el Plan Semilla, que subsidia parte del costo de paquetes
tecnológicos en cultivos como maíz, arroz y algodón (Yumbla et al., 2013).
Uno de los elementos emblemáticos de esta política pública ha sido la articulación de los productores de maíz de
la provincia de Guayas con la empresa PRONACA (Procesadora Nacional de Alimentos C.A.). El funcionamiento de
este NI está representado en el diagrama 16. La creación del NI surge de la necesidad de PRONACA de incrementar
sus proveedores nacionales ya que 60% del maíz que acopiaba en el 2008 era importado. Para llevar adelante el NI,
PRONACA y SNV identificaron dos perfiles de productores de maíz de la provincia: los productores líderes y los
pequeños productores (SNV-WBCSD, 2010). Los productores líderes califican y seleccionan a los “agricultores más
pequeños que gocen de su confianza”, buscando así la sostenibilidad del modelo. Cumplen un papel de facilitadores
hacia los pequeños productores (proporcionan asistencia técnica y capacitación) y actúan como garantes de los
créditos que los pequeños agricultores reciben. A cambio, cobran una comisión sobre la cosecha que los agricultores
pequeños le venden a PRONACA. La empresa, por su parte, con el financiamiento del NI, brinda asistencia técnica y
capacitación específica (módulos distintos) tanto a agricultores líderes como a pequeños agricultores.
En este caso, los subsidios van directamente a la empresa ancla, y para llegar hasta los pequeños productores, pasan
primero por productores más grandes. Existe por tanto un eslabón más en la cadena entre los productores individuales y
la empresa, introduciendo un nivel más de posibles asimetrías en las relaciones. No quedan claros cuales son los criterios
utilizados para seleccionar a los productores líderes, ni como estos últimos escogen a los pequeños productores que
pueden participar del programa. El análisis de esta figura ameritaría un estudio más detallado con los diversos actores
para entender mejor las relaciones que existen entre los mismos y la gobernanza que se establece como resultado,
principalmente entre los productores líderes, los pequeños productores y la empresa ancla.
En general se trata de un esquema de co-regulación, ya que el NI es el resultado de la implementación de
instrumentos de política pública. El principio de jerarquía está por tanto más presente que en los otros esquemas de NI
desarrollados por SNV (como el descrito en el diagrama 17). El mercado sigue siendo preponderante ya que la
articulación es descendente (viene desde la empresa). Las redes que se establecen entre los productores y el poder
comprador, o entre los productores líderes y los pequeños productores, están de igual manera regidas por el mercado
aunque habría que tener mayor información sobre la simetría (o asimetría) de dichas relaciones para poder saber si
hay coordinación por reciprocidad y/o solidaridad en las redes.
En relación a la articulación del PRONERI con el Plan Semilla, aún sin poder entrar en detalles es importante
señalar aquí que han surgido preocupaciones sobre los impactos ambientales de la imposición del uso de semillas
híbridas y gran cantidad de agroquímicos, y cuestionamientos sobre el poder de lobby de las empresas
comercializadoras de insumos autorizadas a comercializar el paquete tecnológico o “combo agrícola” por convenio
con el gobierno ecuatoriano desde 2013 (Agripac, Ecuaquímica, PRONACA/India, Interoc S.A., Afecor y Del Monte)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
51
Recuadro 12 (conclusión)
(Yumbla et al., 2013). Estos cuestionamientos (Ibid.) muestran que el Plan Semilla representaría un gran negocio para
las comercializadoras de insumo (subsidiado por el Estado) y no necesariamente un beneficio para los productores ya
que los paquetes tecnológicos no están adaptados a las condiciones productivas locales (todas las semillas
comercializadas en los combos provienen de casas comerciales extranjeras como Syngenta, Monsanto, Pioneer y
Advantage) y, a pesar de ser subsidiados parcialmente, incrementan los costos de producción (ya que el productor se
ve obligado a adoptar prácticas más intensivas en el uso de insumos externos).
Fuente: Elaborado por los autores.
Diagrama 16
Esquema de funcionamiento y principios de coordinación del Negocio Inclusivo
de PRONACA y los productores de maíz de Guayas (Ecuador)
Fuente: Elaboración propia en base a SNV-WBCSD, 2010 y Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013.
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.)
En lo que se refiere a los NI de SNV, estos se han implementado también en distintos países de
África y Asia28. En África, puede destacarse el programa BOAM (Business Organizations and their Access
to Markets), cuyo objetivo es introducir enfoques innovadores para mejorar las relaciones negocio-a-negocio
(business-to-business, o B2B) en agrocadenas seleccionadas. Por ejemplo, el programa BOAM ha trabajado
en Etiopía desde el 2005 en cuatro agrocadenas distintas (miel, leche, frutas y oleaginosas) según cuatro ejes
28 SNV también tiene presencia en Asia (Indonesia, Vietnam, Camboya, Laos, Nepal, Bangladesh y Bután) y en el
medio oriente (Pakistán).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
52
de acción: desarrollo de sector (desarrollo de oportunidades y de relaciones ganar-ganar entre los actores de
la cadena), desarrollo de negocio (se refiere a concretizar las relaciones ganar-ganar a través de contratos o
acuerdos entre dos eslabones específicos de la cadena, incluyendo a los pequeños productores), desarrollo de
conocimientos y aprendizaje (entre iniciativas y experiencias en distintas cadenas) y, por último, desarrollo
de proveedores de servicios para la agrocadena (para garantizar la sostenibilidad de la iniciativa sin el apoyo
de SNV) (Visser et al., 2012). En Asia, SNV ha sido muy activo en la provisión de servicios “a medida”
(taylor made) para compañías privadas (nacionales o multinacionales) para el desarrollo de NI y cadenas de
abastecimiento en agricultura (pimienta, café, té, productos lácteos, etc.) en Camboya, Nepal, Bangladesh
(programa de Negocios Textiles Inclusivos, Inclusive Garment Businesses), Indonesia (programa de
Negocios Inclusivos de Ratán29, Inclusive Rattan Businesses) y Vietnam (donde maneja fondos de inversión
como el Vietnam Business Challenge Fund -VBCF)30.
Para completar este análisis hay otros dos casos que ilustran las distintas posibilidades de
articulaciones que existen en el marco de los NI (recuadro 13).
Recuadro 13
Formas diversificadas de NI: Agrofinanzas en México y ACOPAGRO en el Perú
El proyecto Agrofinanzas en México, si bien no lleva específicamente el nombre de NI, corresponde a un
esquema similar en el que una empresa ancla patrocina el proyecto, brinda asistencia técnica a pequeños productores
para que estos puedan convertirse en sus proveedores y absorbe los costos relativos a la cadena de abastecimiento. La
participación de la institución financiera Agrofinanzas, que se ha especializado en el financiamiento de lo que
denominan cadenas de suministro, se da a través de créditos específicos para la producción. El BID, a través de su
iniciativa Oportunidades para la Mayoría, se porta como garante parcial de los productores para estos créditos. Uno
de los casos concretos que se llevó a cabo en este contexto es el suministro de semillas de girasol a la empresa
PepsiCo por parte de pequeños productoresa. Bajo esta modalidad de auto-regulación, una empresa financiera y un
organismo multilateral aúnan esfuerzos para cumplir el papel que suelen desempeñar los bancos de fomento, que
llegan a poblaciones que por lo general están al margen de los servicios financieros. Esta coordinación se da en
acuerdo con la empresa ancla, quien asume asimismo parte del riesgob.
El segundo caso que merece ser mencionado es un NI desarrollado por SNV en el Perú con la cooperativa de
productores de cacao ACOPAGRO (en Juanjui) entre 2009 y 2011. La particularidad de este caso es que la empresa ancla es
una cooperativa y, por tanto, pertenece a los productoresc. Durante la implementación del NI, los fondos del BID-FOMIN
complementaron el aporte de la cooperativa para asistencia técnica en buenas prácticas de manejo (a través de Escuelas de
Campo- ECAs) y asociatividad. Estos fondos permitieron incluir a más socios en la cooperativa y que los productores
puedan avanzar en la cadena de valor, transformando el cacao y agregando valor a la producciónd.
ACOPAGRO es la primera exportadora de cacao orgánico del Perú. Este caso ilustra los puentes que pueden
hacerse entre formas más “tradicionales” de comercialización (como las cooperativas) y los encadenamientos
productivos. Las cooperativas funcionan por lo general desde la oferta (producción) hacia el mercado: los productores
se articulan para acceder al mercado (Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013). Sin embargo, al igual que la
agroindustria, pueden orientarse por los requerimientos del mercado en términos de calidad y características de los
productos. En el caso de ACOPAGRO, el NI ha servido para mejorar la calidad y la homogeneidad del cacao,
permitiéndole así a la cooperativa el acceso a mejores mercados (comunicación personal de David Contreras,
responsable de acopio y calidad ACOPGARO, mayo 2015). Si bien en las cooperativas la horizontalidad no es
perfecta y pueden desarrollarse relaciones de clientelismo y corrupción, no cabe duda que hay más simetría entre los
eslabones de producción, acopio y comercialización. Los productores de la agricultura familiar se benefician no solo
de la seguridad del mercado y los servicios de extensión sino también del incremento del negocio.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.iadb.org/es/temas/oportunidades-para-la-mayoria/pequenos-productores-grandes-suenos,2579.html.
b Aunque no queda claro de qué manera en la información revisada.
c http://www.snvworld.org/en/inclusive-business/projects/inclusive-business-in-latin-america/idb-mif-regional-inclusive-
busines-0.
d https://www.youtube.com/watch?v=57gUIOak0gc.
29 Nombre genérico para un gran número de especies de palmas cuyas fibras son utilizadas para hacer canastas, muebles, etc.
30 http://www.snvworld.org/en/inclusive-business/news/asia-embedding-inclusive-business.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
53
C. Aportes del modelo multipartito en América Latina
al debate sobre la agricultura por contrato
Este estudio no es el espacio para hacer una evaluación de los resultados de los programas analizados.
Sin embargo, es importante rescatar elementos intrínsecos a estos EP que alimentan el ya complejo
debate sobre las oportunidades y desafíos que plantea la inserción de la agricultura familiar en el
mercado a través de la agricultura por contrato. El cuadro 6 recapitula algunos elementos descritos en
los párrafos anteriores, para encausar el debate.
Cuadro 6
Características generales de los PDP, AP y NI en relación a la agricultura familiar
PDP AP NI
Especificidad de la herramienta para la inclusión
de la agricultura familiar
No Sí Sí, adaptada a cada caso
Actor(es) a quien(es) se entregan directamente
los subsidios
Empresa ancla Productores y empresa
ancla
Empresa ancla
Elaboración del Plan de desarrollo Empresa ancla y
consultores/ funcionarios
Empresa ancla, Gobierno,
¿y productores?
Empresa ancla (puede
variar)
¿Quién asume los riesgos de la producción? Productores familiares Productores familiares Productores familiares
Suscripción de contrato entre los productores y la
empresa ancla
No necesariamente No necesariamente No necesariamente
Fuente: Elaborado por los autores.
No se puede negar que todos estos programas presentan un gran potencial para la agricultura
familiar al buscar facilitarle el acceso a mercados más seguros y remuneradores. La principal
oportunidad para la agricultura familiar en este tipo de mecanismos es el acceso directo a los
compradores, sin la necesidad de pasar por intermediarios, y los servicios de extensión y
financiamiento canalizados por el Estado. Ahora bien, existen muchos aspectos que se añaden a los
ampliamente discutidos desafíos que presenta el modelo centralizado de agricultura por contrato.
• El enfoque sigue siendo descendente, incluso en el modelo multipartito. En los PDP, los
planes de desarrollo a los que deben adecuarse los productores para satisfacer los
requerimientos de la empresa ancla son elaborados “desde arriba”, es decir, por la empresa
ancla y eventualmente por actores públicos o instituciones de apoyo. Los productores no
participan en la elaboración de los planes de desarrollo, o por lo menos su participación no
está instituida en las metodologías de implementación de los PDP (lo mismo en el caso de
las AP del INDAP en Chile). En los NI, no existe una metodología homogénea que sirva de
referencia para analizar este punto, pero la revisión de los casos sistematizados permite
sugerir que no hay diferencias significativas en este sentido. En las AP, diseñadas para
grupos organizados de productores, son estos quienes presentan los proyectos de alianza y
los planes de pre-inversión, con aval de la empresa ancla. Sin embargo, la gestión e
implementación del plan está en manos de proveedores de servicios (públicos o privados)
cuyo proceder no es necesariamente participativo. En este sentido, cada caso ameritaría un
análisis de la participación y la “voz” que tienen los productores sobre las adecuaciones de
la producción que deben hacer para poder comercializar con la empresa ancla.
Este punto es importante pues el que estos sistemas de comercialización estén concebidos
para adaptar la oferta al mercado, no implica que la forma de mejorar o adaptar la oferta
deba ser determinada unilateralmente. No se puede negar la importancia de la tecnología,
de la capacitación y de la divulgación de buenas prácticas ambientales o de producción,
pero hay que tomar en cuenta siempre especificidades locales y entender los sistemas de
producción en su totalidad, y para ello es fundamental construir herramientas más
horizontales y participativas en las que los planes de desarrollo sean concebidos de forma
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
54
conjunta. Esto, además de mejorar la coherencia y la exactitud del plan para mejorar la
oferta, puede involucrar y comprometer más a los productores.
• ¿A quién deberían dársele los subsidios? ¿a la empresa ancla, o a los productores?
Sobre el financiamiento hay diferencias entre, por un lado, los PDP y los NI y, por otro,
las AP. En los esquemas de PDP y NI (que representan la mayor parte de las iniciativas
encontradas en América Latina), el financiamiento de los proyectos de mejora de la oferta
y vinculación con compradores se hace a través de subsidios a la empresa ancla y los
productores deben frecuentemente adquirir créditos para poder adecuar sus sistemas de
producción al plan de desarrollo (con el consecuente riesgo de sobre-endeudamiento).
Es evidente que darle recursos a la empresa ancla es un incentivo para que esta incluya a los
pequeños productores en su matriz de proveedores. Pero, tomando en cuenta que la
agroindustria encuentra cada vez más dificultades para abastecerse de forma eficiente,
confiable y regular en materia prima, y a la vez se enfrenta a cada vez más exigencias en
términos de externalidades ambientales, sanitarias y sociales (Sotomayor, Meneses y
Rodríguez, 2013), podría pensarse que el cambio ya no es un acto de responsabilidad social,
sino que será cada vez más una necesidad de supervivencia para las empresas agroindustriales.
Consecuentemente, podrían pensarse mecanismos en los que los subsidios sean manejados
directamente por los productores, como muchos de los casos de AP estudiados en América
Latina. Esta propuesta va de la mano con una reflexión sobre la asociatividad.
• El modelo multipartito no parece haber aliviado la asimetría en la absorción de los
riesgos inherentes a la actividad agrícola por los otros actores de la cadena. A pesar de
que en algunos casos se han desarrollado herramientas de seguros agrícolas, como el caso
ecuatoriano en el que se les propone a los productores seguros subsidiados en un 60% (es
el Estado quien absorbe parte del riesgo) (Ibid.), estos recursos no forman parte de los
compromisos de compra o de los EP per se.
Como una de las conclusiones de un taller regional a nivel de Mesoamérica sobre el acceso de
la agricultura familiar a los mercados organizado por la FAO (Hruska, 2013), se indica que,
además de comprometer al productor con la entrega de su producción en cantidad y calidad
predefinidas, se debería corresponsabilizar al poder comprador intermediario sobre los riesgos
y pérdidas en la producción y garantizar un margen justo de ganancia para el productor. Y que,
además, “la negociación, la responsabilidad y el compromiso con el pequeño productor” [por
parte del poder comprador], se verían fortalecidos si tuvieran el amparo de un instrumento de
política pública. Habría que añadir, sin embargo, que, para ello, los instrumentos de política
pública deben estar diseñados para generar esos compromisos más simétricos.
Las funciones reconocidas y valoradas de la agricultura familiar están intrínsecamente ligadas al
conocimiento de los ecosistemas y de los sistemas productivos (la relación “con la tierra”). Las
estrategias de diversificación de riesgos y de aprovechamiento de los recursos productivos (especialmente
de la mano de obra familiar) están estrechamente ligadas a la diversificación de producciones y de
actividades. Por tanto, no pueden concebirse políticas públicas específicas para la agricultura familiar que
consideren elementos constitutivos de los sistemas productivos (por ejemplo, un cultivo en particular) de
forma independiente, sin entender cómo funcionan las unidades productivas como sistemas.
Según Smalley (2013), la compatibilidad de un nuevo cultivo (o nuevas prácticas agrícolas o
tecnología) con las prácticas existentes puede ser razón de harmonía o disrupción a nivel local. Una
pregunta crucial es si los cambios introducidos en el sistema productivo desvían la fuerza laboral de
otros cultivos alimenticios o comerciales. Tanto los cultivos de subsistencia como las otras fuentes de
ingreso de las familias pueden verse afectadas en caso de competencia por la mano de obra familiar.
Inversamente, esto puede reflejarse en una menor productividad o dedicación de tiempo a los cultivos
bajo contrato. Es esencial por tanto entender cómo se organiza el uso de la mano de obra familiar y de
los otros recursos productivos a lo largo de todo el año para prever los efectos de los nuevos negocios
en los ingresos de las familias, en su seguridad alimentaria, su salud, etc.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
55
En Prowse (2012) se presentan dos ejemplos concretos de cómo el entender los intereses de los
productores puede ser crucial para la sostenibilidad de las iniciativas de agricultura por contrato. El autor
cita el ejemplo de la producción de frijoles franceses por pequeños productores de Madagascar para su
exportación, en contrato con la empresa belga Lecofruit. El éxito de esta iniciativa se debe, además de la
calidad de la asistencia técnica, al aprovechamiento de los recursos productivos (en especial de la mano de
obra familiar) en la temporada baja en la que las familias no tienen que atender sus demás cultivos. Se
genera por tanto una buena complementariedad entre las actividades del sistema productivo, y no así
competencia. Otra faceta de esta complementariedad es que las técnicas aprendidas a través de los servicios
de extensión (fabricación de compost), pueden ser utilizadas por los productores para mejorar los
rendimientos de sus cultivos alimentarios. Otro ejemplo (Delarue y Cochet, 2008 en Prowse, 2012)
describe cómo una iniciativa de agricultura por contrato para la producción de palma aceitera y goma
financió la producción de arroz en tierras bajas para garantizar la seguridad alimentaria a nivel de las
familias y la comunidad. El efecto de esta medida fue reducir la venta de palma y goma fuera del contrato.
Además de la escala de la unidad de producción, es necesario considerar el territorio y los
distintos tipos de sistemas de producción que interactúan en él. En América latina esto implica un
estudio más profundo sobre las dinámicas de diferenciación que surgen en las comunidades a raíz de
la agricultura por contrato y sus impactos económicos, sociales y ambientales.
1. Más allá de los contratos
Al reflexionar sobre las oportunidades y los desafíos de la agricultura por contrato para la agricultura
familiar, debe centrarse el debate en las especificidades de la agricultura familiar y las funciones que
se le reconocen y atribuyen. Estas son principalmente, la producción de alimentos para la seguridad y
soberanía alimentaria, la generación de empleo y mantenimiento de la población rural, y la
conservación de la agro-biodiversidad y del medio ambiente.
Con la información analizada en esta sección se han podido evidenciar, por un lado, algunas
de las grandes limitaciones de la agricultura por contrato para la inclusión efectiva y sostenible de la
agricultura familiar en el mercado, y, por otro lado, los esfuerzos de ciertos países en generar políticas
públicas inclusivas de fomento de los EP. Para no reproducir las asimetrías y las relaciones de
explotación del modelo centralizado de agricultura por contrato, estos programas de fomento deben
todavía desarrollar herramientas específicas para tomar en cuenta la agricultura familiar dentro de su
multifuncionalidad y de su territorio. Según Salazar (en OMA y UNIDROIT, 2014), las condiciones
de los pequeños agricultores, específicamente la “baja escolaridad, falta de información, baja
capacidad técnica, atomización del sector, difícil acceso al crédito y a sistemas de prevención de
riesgos, dificultan el uso de la agricultura por contrato en la región”. Además, cada entorno
contractual requiere la adquisición de conocimientos nuevos, que pueden llegar a ser incluso más
desafiantes que la adquisición de nuevos conocimientos agronómicos relacionados a la producción de
nuevos cultivos o variedades (Gallacher, en Da Silva y Rankin, 2013).
Tomando en cuenta estos desafíos, y la experiencia internacional revisada, se puede afirmar
que no son los contratos en sí mismos sobre lo que hay que trabajar, sino también la forma como estos
se aplican en un contexto determinado. No existen pues modelos únicos de contratos, ni de políticas
públicas, coordinación multi-niveles o innovación tecnológica válidos para todos los contextos y es
necesario tomar en cuenta tanto factores ambientales como culturales (Singh, 2008 en Sotomayor,
Meneses y Rodríguez, 2013). Según Malanos (en OMA y UNIDROIT31, 2014), se requieren políticas
públicas diferenciadas y continúas para la agricultura familiar que garanticen:
La inserción laboral y social revalorizando la calidad de vida de los agricultores familiares;
El arraigo para afianzar los estilos productivos de las diferentes zonas de cada país y
evitar el éxodo rural;
31 Presentación: “El rol de los contratos agroindustriales y de las políticas públicas en la agricultura familiar”.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
56
El acceso a la información para posibilitar la toma de decisiones;
La instrumentación de talleres de capacitación y/o entrenamiento poniendo especial atención
en los jóvenes;
El fomento al acceso a la educación, otorgando becas a los hijos de los agricultores familiares;
El fomento de la organización y el asociacionismo;
El fortalecimiento de las cooperativas rurales.
En la misma línea, y respecto a las relaciones de los pequeños productores con los poderes
compradores agroindustriales, Olivier De Schutter32 centra la discusión sobre el papel del Estado en la
garantía del derecho a la alimentación. El Estado debe “respetar” (el Estado no puede adoptar medidas
que vayan en contra del derecho a una alimentación adaptada), “proteger” (a la población contra las
violaciones de su derecho a la alimentación por parte de empresas o privados) y “cumplir” (ayudar
activamente a facilitar y asegurar el acceso a los alimentos). Según el relator especial de las Naciones
Unidas (2008-2014), el apoyo a distintos modelos asociativos puede ser una alternativa o un elemento
complementario a la agricultura por contrato y destaca la importancia de apoyar y acompañar a las
organizaciones de productores en sus negociaciones y fomentar joint ventures entre asociaciones de
pequeños productores y firmas agroindustriales siempre y cuando las relaciones sean igualitarias.
De la misma manera, en la Unión Europea, tanto la nueva Política Agrícola Común (PAC)
como la nueva Política Pesquera Común (PPC) refuerzan la posición de los productores (frente a los
siguientes agentes de las agrocadenas), en particular apoyando la creación y el desarrollo de
organizaciones de productores (Comisión Europea, 2014).
En este punto, vale la pena señalar algunos elementos que quedan como preguntas abiertas
sobre las relaciones entra la agricultura por contrato y la agricultura familiar.
Nuevos espacios de administración de cadenas (mesas sectoriales, etc.). En muchos países de la
región latinoamericana se está observando en los últimos años la tendencia a crear espacios de coordinación
para la administración de las agrocadenas (como las Mesas Nacionales y los Foros de Competitividad de
Argentina, las Cámaras Sectoriales y Temáticas de Brasil, las Comisiones Nacionales de Rubro de Chile,
las Cadenas Productivas de Colombia, los Consejos Consultivos de Ecuador, los Comités Insumo-Producto
de México y los Consejos Sectoriales Tripartitos y los Conglomerados de Uruguay (Sotomayor y otros,
2011 en Sotomayor, Rodríguez y Meneses, 2013). ¿Son estos espacios una oportunidad para equilibrar las
relaciones entre los actores de las cadenas o reproducen las asimetrías? ¿Cómo convertir a estos espacios en
verdaderas herramientas de participación, nivelación de expectativas y diálogo horizontal? Esta pregunta es
particularmente relevante en los países en los que los agricultores familiares y los pequeños productores
están menos organizados y tienen menos acceso a la educación formal (dificultando su participación).
Contratos con proveedores de insumos (hacia atrás). En este estudio solo se abordan los EP
entre los productores y el poder comprador y no así los encadenamientos con los eslabones hacia atrás
en la cadena. Pero, dado que los contratos con el poder comprador regulan muchas veces estrictamente
el uso de insumos, es de gran importancia considerar de cerca tanto las relaciones entre el poder
comprador y los proveedores de insumos, como las relaciones entre estos últimos y los productores.
Sobre este tema hay diversas problemáticas centrales para la agricultura familiar como la gestión de la
agro-biodiversidad, las patentes y las interdicciones de reproducir semillas, el uso de transgénicos, etc.
El nuevo rol de los intermediarios. Según Cafaggi (en OMA y UNIDROIT, 2014), con la
agricultura por contrato han emergido nuevos intermediarios que están cambiando su alcance y sus
formas de intervención pues la globalización de las cadenas de abastecimiento alimentario está
32 O. De Schutter, (agosto 2011) The right to food – Note by the Secretary General to the members of the General
Assembly en Bouchitté y Dardel (2012).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
57
obligando a los actores de intermediación y a las organizaciones nacionales a encontrar modelos mejor
adaptados a la contratación internacional.
Necesidad de armonizar regionalmente los marcos regulatorios. Puesto que los contratos se hacen
cada vez entre países distintos, es importante considerar la armonización de marcos regulatorios generales a
nivel regional. En la Unión Europea algunos Estados miembros han adoptado medidas reguladoras contra
las prácticas comerciales desleales (PCD), y otros han optado por enfoques auto-reguladores o no han
adoptado medidas específicas contra las PCD en las cadenas de suministro. Según la Comisión Europea
(2014), esto podría plantear problemas en una coyuntura en la que es cada vez más frecuente la
contratación a escala multinacional. Por ejemplo, se han dado casos de “foros de conveniencia” en cinco
países miembros. Esta práctica consiste en que la agroindustria (la parte más fuerte del contrato) determina
de manera unilateral en qué Estado (y por ende bajo qué marco normativo) se aplica el contrato para evitar
aquellos marcos nacionales que prevean medidas más estrictas frente a las PCD.
Compatibilidad de la agricultura por contrato con el comercio justo. La agricultura bajo
contrato ha sido integrada en el comercio justo por Fairtrade International (antiguamente FLO) en el
2005 bajo una denominación específica, y por Ecocert en el 2006 bajo su denominación genérica
(Equitativo, Solidario y Responsable) (Boscher, Sexton y Valleur, 2012). Estas certificadoras presentan a
la agricultura por contrato como una oportunidad de inserción de los pequeños productores no
organizados, aislados y marginalizados al mercado y, proponen una progresiva construcción de
capacidades para que puedan emerger con el tiempo las organizaciones de productores. Sin embargo, en
un estudio de casos de esquemas de agricultura por contrato en el comercio justo (Ibid.), muestra que la
efectividad de la estructuración de estas organizaciones es demasiado limitada pues hay conflictos de
intereses en términos de transferencia de capacidades y responsabilidades entre los compradores y los
productores. Históricamente, el comercio justo se desarrolló para permitir la consolidación de
organizaciones fuertes y autónomas a través de su acceso a los mercados internacionales en condiciones
favorables. Las conclusiones del estudio llaman a la mayor prudencia respecto a la inclusión de la
agricultura por contrato en el comercio justo y la reapertura de un debate sobre la pertinencia del
desarrollo de esta nueva modalidad en vista de: la heterogeneidad de los procesos de construcción y
fortalecimientos de las organizaciones de productores en los casos certificados, la necesidad de focalizar
los esfuerzos en la consolidación de las organizaciones existentes (certificadas o no), las posibilidades de
competencia entre las empresas con contratos y las organizaciones de productores del comercio justo
(pues tienen más acceso a capital, capacidades comerciales), etc. Sobre este último punto existen fuertes
críticas33 al establecimiento de compras del comercio justo a agroindustrias que acopian materia prima
con contratos en regiones en las que existen cooperativas u organizaciones de productores capaces de
satisfacer la demanda (como en el caso del café del nororiente peruano o el cacao en Costa de Marfil).
La no-sindicalización y la dispersión de la atención sobre la explotación de la mano de obra.
Striffler (2008) en su estudio sobre la organización laboral en la industria bananera ecuatoriana alerta sobre
la falta de estructuras sindicales que defiendan los derechos de los agricultores bajo contrato. Las
relativamente grandes plantaciones de banano reconstituidas en los años 70 por inversionistas ecuatorianos
en alianza con compañías extranjeras se caracterizaron por los contratos de cultivo y la no existencia de
sindicatos (contrariamente a las plantaciones extranjeras de los años 40 y 50 en las que se desarrollaron
algunos de los primeros sindicatos en Ecuador). Según un prominente líder sindical ecuatoriano: “En el
pasado, una plantación como Tenguel, la cual pertenecía a gigantes multinacionales, llamó la atención de la
izquierda. Tenía millares de trabajadores, era de una propiedad extranjera. La vimos como un espacio de
organización, donde tenía sentido destinar recursos. ¿Ahora, dónde uno comienza? Es una verdadera
pesadilla organizarse” (Ibid.). Estas reflexiones específicas al caso ecuatoriano deben permitir una reflexión
a nivel general sobre la sindicalización en la agricultura por contrato. Sobre el tema de los derechos
laborales, Mazzei Nogueira y De Jesus (2013), en su análisis de la agricultura por contrato en la industria
33 http://www.ethiquable.coop/page-dactualites-mag/lagriculture-contrat-dans-lequitable-cest-non, http://www.ekitinf
o.org/ journal/ pour-que-lagriculture-de-contrat-ne-devienne-pas-le-nouvel-eldorado-du-commerce-equitable.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
58
del pollo en Santa Catarina (Brasil), muy similar a la de los Estados Unidos, recopilan testimonios
dramáticos de la cantidad de horas trabajadas por toda la familia en los galpones de cría (especialmente
para mantener la temperatura en los galpones con hogueras a leña encendidas 24 horas y estar disponibles
para la recepción de los alimentos balanceados a cualquier hora del día o de la noche). Los autores afirman
que las empresas se apropian, a través de un contrato con una persona, de la mano de obra de toda una
familia, y cuentan con ella de forma explícita.
Los contratos en la exportación directa. La definición de la agricultura por contrato adoptada en
este estudio indica que debe haber especificaciones sobre “una o más condiciones de producción y una o
más condiciones de comercialización, en relación a un producto agrícola”. ¿Entran los contratos de
exportación en este criterio o se trata de relaciones distintas en las que no hay especificidades sobre la
producción pero únicamente acuerdos sobre las cantidades, calidades y plazos? No se ha entrado en el
detalle de la exportación directa en este estudio pero cabe señalar aquí algunos ejemplos interesantes en el
continente cuya característica común es la consolidación de capacidades productivas, organizativas,
gerenciales y comerciales de las organizaciones de productores para hacer frente a las exigencias de los
mercados y para posicionarse como actores en la cadena con cierto poder de negociación (en procesos de
varias décadas). Es el caso de la cooperativa Cuatro Pinos en Guatemala34 que exporta vegetales intensivos
en mano de obra (como ejote francés, arveja china, arveja dulce, arveja criolla y mini-vegetales) a Estados
Unidos y la Unión Europea con un modelo cooperativo que le ha permitido a la organización reinvertir en
proyectos de salud, de educación, diversificación productiva, etc. Es también el caso de la Asociación de
Productores Orgánicos de Vinces (APOVINCES)35, en Ecuador, que después de años de lucha por sus
tierras ha logrado consolidar una organización de cientos de familias de pequeños productores
diversificados que exportan cacao directamente a Suiza. Por último, está el caso de la Asociación Nacional
de Productores de Quinua de Bolivia (ANAPQUI) que exporta quinua en relación directa con importadores
de comercio justo en Europa.
Retomando todos los principales elementos presentados hasta aquí sobre la agricultura por
contrato, tanto en lo relativo al modelo centralizado como al modelo multipartito, la tabla siguiente
recapitula las oportunidades y desafíos que estos Encadenamientos Productivos presentan para la
agricultura familiar en América Latina.
Cuadro 7
Oportunidades y desafíos que la agricultura por contrato (modelo centralizado y multipartito)
presenta para la agricultura familiar en América Latina
Oportunidades Desafíos
Reducción de costos de
transacción vinculados a la
comercialización.
Acceso a capacitación, asistencia
técnica y tecnología.
Acceso a créditos y seguros
agrícolas.
Mejora de la producción según los
estándares sanitarios y las
demandas del mercado.
Regularización de la situación
tributaria, sanitaria, y jurídica de
las asociaciones que puede abrir
paso a nuevos mercados.
Mejora de las capacidades
empresariales y administrativas de
las asociaciones que puede abrir
paso a nuevos mercados.
Asimetría en los compromisos adquiridos por las distintas partes, ampliamente no resueltas hasta ahora por las
herramientas de política pública del modelo multipartito.
Dependencia de los productores hacia el poder comprador y “factor miedo”.
Compromisos de compra de muy corto plazo y bajo términos ambiguos (algunos casos diferentes: PROVIAR).
Enfoque descendente y estandarizado. Falta de enfoque participativo, sistémico y local.
Unilateralidad en la fijación de los precios de compra.
Riesgo de sobre-endeudamiento de los productores a pesar de los convenios con instituciones financieras.
Falta de instancias de mediación y resolución de conflictos.
Los subsidios estatales no son otorgados a los productores sino a la empresa ancla (PDP/NI) o deben ser
rembolsados por los productores (algunas AP).
Diferenciación y desarrollo dual entre productores de un mismo territorio.
Inclusión desigual de hombres y mujeres.
Posibilidad de competencia de la agricultura por contrato con otras formas de acceso mejorado al mercado (cooperativas,
asociaciones) para los agricultores familiares.
La agricultura por contrato plantea de forma muy clara relaciones entre actores que se sitúan en el ámbito de los derechos
y las relaciones laborales por lo que la asociación, organización y sindicalización de los productores es un tema central.
Fuente: Elaborado por los autores.
34 http://www.cuatropinos.com.gt/.
35 http://apovinces.com.ec/ y http://porlatierra.org/docs/b80617086a31188e56635a5b3f856727.pdf.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
59
III. Coordinación por jerarquía:
escenarios de co-producción
El Estado puede participar en las cadenas agroalimentarias de forma directa en distintos niveles:
producción, acopio, transporte, distribución y consumo. Es importante distinguir las situaciones en las
que el Estado participa en las agrocadenas según el eslabón en el que se insiere, ya que los efectos de
su participación en la cadena y sobre los actores son distintos, y por lo mismo las oportunidades y
desafíos que se presentan para la agricultura familiar pueden variar también.
Al referirnos a las compras públicas de alimentos (CPA) estamos identificando una etapa de
la cadena en la que el Estado se involucra directamente como consumidor. Esto no significa que los
consumidores finales de los alimentos tengan que pertenecer necesariamente al Estado. Más bien, el
Estado redistribuye estos alimentos a distintos grupos objetivo (niños y niñas escolarizados, mujeres
embarazadas, presos, funcionarios, militares, enfermos hospitalizados, etc.). Las CPA típicamente
corresponden a una función social y de seguridad alimentaria del Estado en relación a grupos
poblacionales vulnerables o estratégicos.
En el caso en el que el Estado interviene como acopiador y comercializador, especialmente a
través de empresas estatales dedicadas a un rubro o producto específico (empresas estatales de alimentos-
EEA), su participación en la cadena se caracteriza por la competencia con otros agentes del mercado
(empresas privadas, cooperativas de productores, etc.), la constitución de reservas estratégicas y la
intención de incidencia sobre los precios.
Ambas situaciones —el Estado como consumidor y el Estado como acopiador y
comercializador—, a veces sobrepuestas, corresponden a escenarios de co-producción: el Estado es un
eslabón de la cadena. En tales casos, la gobernanza es coordinada preponderantemente a través del
principio de jerarquía, siendo que el mercado y las redes tienen pesos y papeles distintos en la
coordinación entre actores de la cadena, según los escenarios.
En esta sección se analiza, en primer lugar, el estado del arte a nivel internacional de las
compras públicas de alimentos a la agricultura familiar, haciendo énfasis en los programas de
alimentación escolar (PAE) por su creciente importancia a nivel mundial. A continuación se abarca
brevemente la participación del Estado como comercializador haciendo énfasis en las experiencias
orientadas hacia la inclusión de la agricultura familiar en la base de proveedores de las empresas
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
60
estatales de alimentos. Por último, se presenta una breve síntesis sobre las oportunidades y desafíos que
presentan los escenarios de co-producción y la coordinación por jerarquía para la agricultura familiar.
A. Las Compras Públicas de Alimentos (CPA):
el Estado como consumidor
Todos los Estados del mundo son consumidores en diversas cadenas de alimentos. Las CPA36 tienen
distintas dimensiones según los países, y aún en los casos en que no existen políticas de compras
públicas para la seguridad alimentaria o el desarrollo del sector agrícola, el Estado compra alimentos
para sus funcionarios e instituciones. Los países tienen normativas específicas de contratación para las
compras de alimentos que por lo general requieren que se hagan procesos abiertos de licitación.
De forma creciente en los últimos años, la consciencia sobre la importancia del consumo
responsable se ha traspuesto a uno de los consumidores más grandes de cada país: el Estado a través
de sus distintas agencias y ramas. Bajo esta lógica, muchos países están trabajando en compras
públicas “sustentables” en términos ambientales. El Programa de las Naciones Unidas para el Medio
Ambiente (PNUMA) lanzó en junio del 2012, en la Conferencia Rio+20, la Iniciativa para Compras
Públicas Sustentables (Sustainable Public Procurement Initiative -SPPI), cuya extensión e impactos
pretenden ser ampliados por el programa 10YFP37 sobre Compras Públicas Sustentables
(Sustainable Public Procurement Programme). La SPPI es a su vez la continuación del proceso de
Marrakech y del Grupo de Trabajo de Marrakech para las Compras Públicas Sustentables, liderado
por el gobierno sueco entre el 2002 y el 2011. Los objetivos del grupo de trabajo son, por un lado,
mejorar el conocimiento sobre las Compras Públicas Sustentables y su efectividad como
herramienta para promover la producción y el consumo responsables y, por otra parte, apoyar su
implementación a través de colaboraciones y construcción de capacidades. Los participantes del
programa 10YFP sobre Compras Públicas Sustentables son organizaciones multilaterales, gobiernos
nacionales (ministerios del ambiente por lo general), expertos, agencias de cooperación, ONGs,
Universidades, etc. El Grupo de Trabajo de Marrakech para las Compras Públicas Sustentables ha
desarrollado una metodología de implementación para países desarrollados y en desarrollo que
espera poder implementar en 20 países del mundo (Uruguay, Chile, Colombia y Costa Rica se
encuentran entre los países piloto en América Latina38).
Actualmente, la mayor parte de los países de la OCDE han implementado planes o programas
de compras públicas sustentables, y, en los países en desarrollo, el tema se ha ido tornando cada vez
más importante (Beláustegui, 2011). La Unión Europea (UE) tiene una ley a nivel regional sobre las
compras públicas39 y también ha promovido la adopción de prácticas de Compras Públicas Verdes
(Green Public Procurement) a través del intercambio de información y experiencias. Algunos países
de la UE tienen sus propios planes en lo que se refiere a compras públicas sustentables. Gran Bretaña,
36 Las CPA pueden corresponder tanto a formas de EP como de CC según como se estructuren las cadenas. En los
casos, por ejemplo, de compras centralizadas de materias primas como granos básicos destinados a aliviar
situaciones de emergencia o a establecer reservas estratégicas para todo el territorio nacional, se puede hablar de EP
ya que la identidad del producto se pierde y los productos de la agricultura familiar se mezclan con los de otras
fuentes. Por otra parte, hay también casos de compras locales (para abastecer escuelas, por ejemplo) en los que se
puede más bien hablar de CC ya que los productos adquieren una identidad específica por su carácter local y
proveniente de la agricultura familiar y la venta puede ser directa (del productor al comedor institucional).
37 La sigla 10YFP corresponde a una serie de programas en el “Marco de 10 años para programas sobre patrones
sostenibles de consumo y producción” (10-year framework of programmes on sustainable consumption and
production patterns). Es un marco mundial de acciones para reforzar el aceleramiento del cambio hacia la
producción y el consumo responsables a través de la cooperación internacional tanto en países desarrollados
como en desarrollo. http://www.unep.org/10yfp/About/Whatisthe10YFP/tabid/106245/Default.aspx.
38 http://www.unep.fr/scp/procurement/docsres/projectinfo/projectbrochurees.pdf.
39 http://ec.europa.eu/growth/single-market/public-procurement/index_en.htm.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
61
por ejemplo, tiene un plan nacional (Bonfield, s.f.) de compras públicas enfocado en la compra de
alimentos producidos localmente y con buenas prácticas ambientales. Países como Argentina,
Barbados, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México,
Panamá, República Dominicana y Uruguay han emprendido programas e iniciativas sobre CPS en
América Latina y el Caribe (Beláustegui, 2011). Ejemplo de ello es el Manual de Procedimiento
Único de Catalogación y Sustentabilidad de Argentina, la creación de un Consejo Consultivo sobre
compras públicas sustentables en Chile, y los manuales (Panamá), políticas (Costa Rica, Uruguay) y
planes nacionales (Paraguay) de compras públicas sustentables, que tienen como justificación el
aporte de dicha práctica a la consecución de objetivos estratégicos del gobierno (inclusión social,
igualdad de oportunidades, empleo, desarrollo local, protección ambiental, desarrollo sostenible y
mejora de los servicios públicos) (SELA, 2014).
Estas iniciativas muestran el avance en el debate sobre la responsabilidad ambiental del Estado
como agente del mercado (en este caso como consumidor). Sin embargo, no se trata de herramientas de
inclusión social específicamente. La compra sustentable se define como el “proceso mediante el cual las
organizaciones satisfacen sus necesidades de bienes, servicios, obras y utilidades públicas de tal forma
que alcanzan un alto rendimiento basado en un análisis de todo el ciclo de vida, que se traduce en
beneficios no sólo para la organización, sino también para la sociedad y la economía, reduciendo los
daños al medio ambiente” (DEFRA, 2006). La responsabilidad en la contratación se interpreta a través
del costo ambiental de los productos comprados. Esto tiene un vínculo estrecho con el carácter local de
los productos ya que el transporte tiene una incidencia directa en el incremento de los costos ambientales
en el ciclo de vida de un producto.
El carácter “verde” o local de los alimentos no está directamente relacionado a quién los
produce. Los avances en términos de inclusión social y equidad promovidos por el Estado como
agente del mercado son menos evidentes que los avances en términos ambientales. Incluso en el
manual Procura+40, que se presenta como una visión más integral del concepto de sustentabilidad
(Beláustegui, 2011), se aborda la cuestión de la sustentabilidad en la agricultura únicamente a través
del incremento de la parte correspondiente a los productos orgánicos y provenientes del comercio
justo (sin abordar el tema de los distintos modelos productivos en términos de generación de empleo,
reducción de la pobreza, diversificación, etc.).
En ese sentido, la experiencia brasileña del Plan de Adquisición de Alimentos (PAA) ha sido
pionera al introducir a la agricultura familiar como sujeto central de las políticas de CPA, y avanzar la
idea de que el consumo del Estado es una fuerte herramienta de política de desarrollo de la agricultura
familiar. La dimensión del consumo del Estado muestra la potencialidad que tienen las CPA para
incidir en el desarrollo rural, la reducción de la pobreza, la seguridad y soberanía alimentaria, y la
sostenibilidad ambiental: el gobierno es normalmente el principal consumidor de las economías
nacionales. Las compras públicas en el mundo representan aproximadamente 18% del PIB,
considerando todos los rubros. En la UE alcanzan casi 22% y en América Latina y el Caribe, un
15,5% del PIB (SELA, 2014).
En los últimos años, los programas de CPA vinculados a estrategias de seguridad alimentaria
y nutrición se han multiplicado en América Latina. El cuadro A4, en el Anexo 1, presenta una lista no
exhaustiva de los programas de CPA de los países de la región encontrados en la literatura y en las
encuestas a expertos.
Las CPA y los Programas de Asistencia Social en el continente se han articulado sobretodo
entorno a la problemática del hambre y la desnutrición (es decir, en torno al consumidor final). En ese
sentido, los países de la región han adoptado compromisos conjuntos para solucionar el problema,
como la Iniciativa América Latina y Caribe sin Hambre o el Frente Parlamentario Contra el Hambre
40 Desarrollado por la Iniciativa Global para Gobiernos Locales Sustentables (ICLEI) como guía para la inclusión
sistemática de criterios ambientales y sociales en las compras públicas. Disponible en: http://www.procura
plus.org/fileadmin/files/Manuals/English_manual/1_-_Procura__Manual_complete.pdf.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
62
constituido en el 2009 en la Ciudad de Panamá. Ya se han desarrollado cinco Foros del Frente
Parlamentario Contra el Hambre (el primero se desarrolló en el 2010 en São Paulo, Brasil) y las CPA
han estado presentes desde un inicio como una alternativa para combatir el hambre41. Compromisos
similares ya existen a nivel del MERCOSUR desde la Reunión Especializada de la Agricultura
Familiar (REAF) del 2010, en la que los ministros de Agricultura del bloque firmaron un documento
donde se comprometieron a promover esa política en sus respectivos países. De igual manera, la FAO
está apoyando la implementación de CPA a la agricultura familiar como uno de los componentes de la
de Iniciativa América Latina y Caribe Sin Hambre 202542.
En Países como Brasil, Bolivia, Uruguay, Paraguay y Perú, se prioriza, para un determinado
porcentaje de la totalidad de las CPA, a la agricultura familiar como proveedora. En otros países, como
Chile, Argentina, Ecuador, Colombia, y México, la normativa no especifica que se priorice a la agricultura
familiar frente a otros proveedores, aunque se esté apuntando hacia esa dirección en base al ejemplo
brasileño y los compromisos adquiridos en el marco del Año Internacional de la Agricultura Familiar. El
cuadro 8 recapitula algunos elementos normativos de países de la región para ilustrar el panorama en el que
se desenvuelven estas formas alternativas de comercialización de los productos de la agricultura familiar.
Ahora bien, más allá de la normativa, es importante observar la forma en que esta es implementada y
controlada. En las siguientes subsecciones se analizan diversas experiencias para aportar elementos al
debate de las oportunidades y los desafíos que las CPA representan para la agricultura familiar.
Cuadro 8
Políticas de compras públicas de productos de la agricultura familiar
en algunos países latinoamericanos
País Situación Elementos normativos respecto a las CPA y a la agricultura familiar
Argentina No
diferenciada
Se está discutiendo con apoyo de Brasil que pueda atribuirse un porcentaje de las compras públicas a la agricultura
familiar. Hay experiencias concretas en San Juan y Jujuy pero no está estipulado en la política pública.
Bolivia
(Estado
Plurinacional
de)
Parcialmente
priorizada
(30%) y
facilitada
El Decreto Supremo NB-SABS 0181 prioriza y otorga preferencia a los productores nacionales, micro y pequeñas empresas,
siendo las preferencias asignadas a pequeños productores da hasta un 40% (si más del 50% del costo bruto de producción
corresponde a componentes de origen nacional, sino es 30%) sobre los demás oferentes (empresas privadas o públicas). Sin
embargo, esta modalidad se aplica solo para contrataciones superiores a 20 001 Bs (~2 900 USD). Los pequeños productores
también gozan de un descuento en el pago de garantías de cumplimiento de contrato (3,5% en vez de 7%). En los casos de
licitación pública (montos superiores a 1 millón de Bs., ~144 mil USD), también hay una priorización que puede alcanzar 45%.
El artículo 80 del mencionado decreto establece que los alimentos destinados al desayuno escolar y programas de nutrición,
independientemente del monto de la contratación, sean elaborados con materias primas nacionales y prohíbe el uso de OGMs
(Mercado en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014). No existe Ley para que todos los municipios del país otorguen el
desayuno escolar (Elías, Valdivia y Romero en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014).
Brasil Parcialmente
priorizada
(30%) y
facilitada
La ley 8666/93 de licitaciones del Estado, rige las compras de orden público en el marco de la cual se hacen algunas de las
compras para alimentación escolar. La experiencia del PAA permitió, que en el marco de la reforma del PNAE, se
estableciera la ley 11947/09 y la resolución 38/FNDE que comenzó a aplicarse en el 2010, y establece una garantía de un
30% de cuota de mercado de alimentación escolar para la Agricultura Familiar. La compra de alimentos de Agricultura
Familiar se hace a través de un llamado público de la municipalidad cuyo objetivo es recibir propuestas de Asociaciones o
Cooperativas de AF. Las cooperativas son visitadas y deben recibir el reconocimiento del PRONAF para poder ser
consideradas en la presentación de propuestas de venta de productos (Tadeu Pereira en FAO-MINED-FNDE, 2011).
Colombia No
diferenciada
Colombia no tiene normativa específica para la participación de la Agricultura familiar en las compras públicas. En su
plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 se plantea que el equipo del llamado Programa de Agricultura Familiar trabaje
en el perfeccionamiento, flexibilización y socialización del marco normativo para compras institucionales que incluya
todos los mecanismos legales que permitan generar compras directas de alimentos a organizaciones de familias
agricultoras. Se plantea también avanzar hacia la regulación de que el 30% mínimo de las compras institucionales en
alimentos deba hacerse a familias agricultoras (Comité Nacional de Impulso-Colombia, 2014).
41 En la declaración del quinto foro (noviembre 2014, Santo Domingo), se reconoce que “la agricultura familiar,
campesina, indígena, asociativa, urbana y comunitaria, apoyada con políticas públicas por parte de los gobiernos para
el desarrollo pleno de su capacidad de producir alimentos saludables con trabajo digno y respecto a la naturaleza,
forma parte de la solución a los problemas de hambre y la malnutrición en nuestro continente” , y, entre otros
compromisos, se propone “facilitar las compras públicas de la agricultura familiar, que incluye la pesca artesanal y el
sector acuícola” y “fortalecer los mecanismos de compras públicas a la agricultura familiar […], para programas de
alimentación escolar, estableciendo cuotas mínimas en coherencia con la realidad de cada país”.
42 Ver: “Proyecto Fortalecimiento de Programas de Alimentación Escolar en el marco de la Iniciativa ALC Sin
Hambre 2025” (FAO, 2013).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Cuadro 8 (conclusión)
País Situación Elementos normativos respecto a las CPA y a la agricultura familiar
Chile No
diferenciada
En Chile, a diferencia de un conjunto de países latinoamericanos, no se cuenta con iniciativas ni con políticas de compras públicas
inclusivas, lo que implica una ausencia casi total de la agricultura familiar en estos mercados y la baja inclusión de producción local
con alto valor nutricional en las raciones alimenticias. Es por esto que el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP) ha definido
como uno de su énfasis estratégicos para el periodo 2014 -2018 el fomentar la inclusión de la Agricultura Familiar Campesina
(AFC) en los procesos de compras públicas de alimentos, con el objetivo de darle acceso a mercados estables y seguros con el
correspondiente beneficio para las economías agrícolas localesa.
Ecuador No
diferenciada.
En Ecuador el Programa de Provisión de Alimentos PPA abarca casi dos tercios de las CPA nacionales (Prudencio en
Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014). La Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública es anterior a
la nueva constitución ecuatoriana y por lo tanto no recoge el espíritu del nuevo sistema económico ecuatoriano de
desarrollo endógeno que favorece a los agentes populares y solidarios. La contratación a través de registro y subastas
inversas virtuales también dificulta el acceso de los productores a las CPA. Las subastas inversas pujan hacia la baja del
precio por lo que la mayor parte de las adjudicaciones se hacen fuera de la agricultura familiar (Novoa en Prudencio Börth
y Elías Argandoña, 2014; Pro-alimentos, 2014).
El
Salvador
No
diferenciada
El Programa Vaso de Leche Escolar promueve el abastecimiento nacional frente a la importación pero no privilegia a la
agricultura familiar. El Programa de Alimentación y Salud Escolar PASE tampoco cuenta con normativa para la compra
de los productos de la agricultura familiar pero hay proyectos piloto de compras locales en los municipios de Izalco,
Jiquilisco y Atiquizaya, buscando identificar los mecanismos idóneos para hacer las compras a nivel local, fortaleciendo
las asociaciones de productores y productoras con el apoyo del MAG/CENTA, fomento del emprendedurismo a través de
CONAMYPE y el Ministerio de Economíab.
Honduras No
diferenciada
A pesar de experiencias concretas en el marco del Programa Vaso de Leche (compras directas de leche a los pequeños
productores a través de las alcaldías), no existe una normativa que facilite o priorice la compra de productos de la
agricultura familiar sobre otros proveedores.
México No
diferenciada
Hasta la fecha no existen políticas que prioricen o faciliten el acceso de la agricultura familiar a las compras públicas en
México. En el marco del año internacional de la Agricultura familiar (2014), se ha establecido como una de las 25 líneas
de acción de la Red Mexicana por la Agricultura Familiar y Campesina el “Implementar un Sistema Nacional de compras
públicas para agricultores familiares” retomando las buenas prácticas de programas como el PAA y PNAE brasileñosa. El
Gobierno de la Ciudad de México trabaja en el desarrollo de un esquema de compras públicas para adquirir, en 2015, por
lo menos el 30% de la producción de los agricultores familiares del DF con el fin de impulsar su desarrollo económicoc.
Nicaragua No
diferenciada
En Nicaragua no existe una normativa específica para el fomento de la Agricultura Familiar. La base legal para hacer las
compras es la Ley N° 737 “Contrataciones del Estado”, y en el caso específico de la Alimentación Escolar la normativa de
referencia se encuentra en: la Constitución Política, La Ley de Soberanía y Seguridad Alimentaria y Nutricional, la Ley
General del Presupuesto de la República, la Ley de Contrataciones del Estado y la Ley de Fomento al Sector Lácteo y Vaso de
Leche Escolar. Los requisitos son la inscripción del proveedor en un registro de proveedor del Estado, la garantía de precio y
garantía de cumplimiento, una garantía de entre un 3% y 5% sobre el monto ofertado o adjudicado, la entregada en un plazo de
20 días de los alimentos en bodega, y la calidad e inocuidad de los alimentos ofertados. Desde el 2009 se está realizando una
experiencia piloto de compras de Agricultura Familiar a algunas cooperativas a través del Programa Compras para el Progreso
(P4P) del Programa Mundial de Alimentos (Ortiz Jiménez, FAO-MINED-FNDE, 2011).
Paraguay Facilitada En el país se habla de CPA de la agricultura familiar desde el 2007 (Reunión Especializada de la Agricultura Familiar). En
el 2011 se inició el proyecto Programas de Alimentación Escolar en el ámbito de la Iniciativa América Latina y Caribe
Sin Hambre 2025 capítulo Paraguay, apoyado por la FAO-Brasil, con el objetivo de la institucionalización de programas
y políticas de seguridad alimentaria y nutrición escolar. El Decreto Presidencial No 1056/13 de Diciembre del 2013,
facilita la participación de la agricultura familiar en las CPA. Establece la modalidad complementaria de contratación
denominada “proceso simplificado para adquisición de productos agropecuarios de la agricultura familiar”, y fija criterios
para la realización de los procesos de contratación y selección. En la Evaluación de las Ofertas, no se solicita experiencias
mínimas en la provisión de productos similares u otros requisitos que restrinjan la participación de los productores
familiares por carecer de experiencia suficiented.
Perú Parcialmente
priorizada
(40%) y
facilitada
La Ley de Contrataciones del Estado (DL 1017 2008) establece los procedimientos para que las instituciones del Estado
convoquen a procesos de selección de contratistas para la adquisición de bienes, servicios y obras. En este sistema, cuando hay
empate entre MYPEs y otros oferentes, se favorece a la MYPE si cuenta con personas con discapacidad entre sus integrantes.
Se estipula también que las entidades del Estado “deberán programar no menos del 40% de sus contrataciones para que sean
atendidas por las MYPEs” y, aquellas que no tengan capital suficiente para hacer el pago de la garantía de contratación son
exoneradas del mismo si presentan una garantía de fiel cumplimiento. El programa Qali Warmae y el Programa Vaso de Leche
tienen su propia normativa y están facultados a comprar preferentemente productos agropecuarios de origen local (Venero
Farfán en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014).
Uruguay Parcialmente
priorizada
(30%)
Promulgación en 2014 de la Ley de Compras Públicas a la Agricultura Familiar para que el Estado adquiera hasta un 30 %
de la producción de los productores rurales de pequeña escala, sin intermediarios, para abastecer de alimentos frescos,
naturales y baratos a escuelas, centros CAIF y de rehabilitación, hospitales, cuarteles militares y comisarías, sobre todo
del interior de Uruguayf.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.rimisp.org/noticia/slowfood-fundacion-ford-rimisp-e-indap-lanzan-convocatoria-para-fomentar-agricultura-familiar-
en-las-compras-publicas/.
b https://www.mined.gob.sv/index.php/ints/item/6567-gobierno-de-el-salvador-y-fao-impulsan-fortalecimiento-del-programa-de-
alimentaci%C3%B3n-y-salud-escolar-pase.html. http://www.fao.org/fsnforum/sites/default/files/resources/Propuesta%
20Red%20Agricultura% 20Familiar%20_%20Reforma%20al%20campo_0.pdf.
c http://culturaorganica.com/html/articulo.php?ID=133.
d http://www.mspbs.gov.py/v3/pequenos-productores-venderan-sus-productos-a-instituciones-de-estado/.
e Anteriormente Programa Nacional de Alimentos PRONAA.
f http://mpp.org.uy/2011-12-07-22-57-14/todas-las-noticias/1246-compras-publicas-a-la-produccion-familiarn-agraria-familiar.
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1. El Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) de Brasil:
ejemplo emblemático de las CPA
Los instrumentos tradicionales de apoyo a la producción agrícola en Brasil (como el crédito
subsidiado, el crédito para capital de trabajo y precios mínimos de sustentación) no estaban, en
décadas pasadas, al alcance de los pequeños productores ya que se requería de un nivel de capital
inicial que solo podían tener los medianos y grandes productores (Delgado 1989 en IPC-IG, 2013).
Después del proceso de re-democratización del país, los movimientos sociales de los productores
familiares y los trabajadores rurales sin tierra (MST) reclamaron políticas públicas específicas para
permitirles el acceso al crédito, precios mínimos de sustentación y más y mejor acceso al mercado. En
1995-1996 se crea, para responder a esta demanda, el Programa Nacional de Fortalecimiento de la
Agricultura Familiar (PRONAF), que implementó una línea de crédito específica para los productores
y las productoras de la agricultura familiar. La problemática del acceso al mercado, por su parte, fue
enfrentada recién en 2003, con la creación del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), bajo el
gobierno de Luiz Inácio Lula da Silva43 (Art. 19 de la Ley nº 10.696, del 2 de Julio del 2003)44, en el
marco de la estrategia Hambre Cero (Fome Zero) (IPC-IG, 2013).
La estrategia Hambre Cero está articulada en torno a 4 ejes45:
Acceso a alimentos (diversos programas entre los cuales el Programa Nacional de
Alimentación Escolar PNAE y los subsidios condicionales para la compra de alimentos
Bolsa Familia);
El fortalecimiento de la Agricultura Familiar con el PAA, el fortalecimiento del
PRONAF y la implementación de seguros agrícolas;
La generación de ingresos;
Y la articulación, movilización y control social.
Desde la concepción del programa, por tanto, existen vínculos estrechos entre la producción de
alimentos por la agricultura familiar, el fortalecimiento de sus capacidades, su acceso al mercado y la
seguridad alimentaria del país46. La Ley que instituye el PAA (Ley nº 10.696/2003), simplifica la
adquisición de los productos comercializados por la agricultura familiar. Se trata de una forma de apoyo
caracterizada por una importante intervención del Estado en la comercialización y la regulación de los
precios de los productos alimenticios (Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade, 2014).
Una de las características más destacadas de la estrategia Hambre Cero y del PAA es la
forma articulada e intersectorial de trabajo. Desde su creación ha sido una política multisectorial,
gestionada por diferentes órganos de gobierno y con participación de la sociedad civil (Siliprandi,
2013). El reglamento del PAA es definido por un Grupo Gestor, que es un órgano colegiado de
carácter deliberativo formado por representantes de 6 ministerios47. El objetivo principal del
grupo es orientar y acompañar la ejecución del PAA, así como reglamentarla a través de sus
43 Presidente de Brasil del 1ero de enero del 2003, al 1ero de enero del 2011.
44 Esta Ley fue alterada por la Ley nº 12.512, del 14 de Octubre del 2011, y el PAA ha sido reglamentado por
diversos decretos (como el Decreto nº 7.775, del 4 de Julio del 2012) (ASCOM/MDS, 2012).
45 http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/mi2007/home/eixos.php.
46 El objetivo del PAA es: “Combatir el hambre, con la promoción del acceso a la alimentación para la población
vulnerable, con la compra de alimentos producidos por agricultores familiares y sus organizaciones” (Campos en
FAO-MINED-FNDE, 2011). El PAA “compra alimentos de la agricultura familiar para donaciones y para
constituir stocks, contribuyendo a la seguridad alimentaria y fortaleciendo a la agricultura familiar de las familias
en situación de extrema pobreza” (http://www.mds.gov.br/falemds/perguntas-frequentes/superacao-da-extrema-
pobreza%20/inclusao-produtiva-rural/paa).
47 Ministerios involucrados: Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre; Desarrollo Agrario; Agricultura, Ganadería y
Abastecimiento MAPA; Planeamiento, Presupuesto y Gestión; Hacienda; Educación (Teixeira, 2012).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
65
Resoluciones48. El grupo define como funcionan las modalidades del PAA (ver más adelante), las
metodologías de definición de los precios (distintas para cada modalidad), las condiciones de
donación de los productos adquiridos, de priorización de los proveedores y consumidores
(beneficiarios), etc. (ASCOM/MDS, 2012). El marco legal y la gestión de las iniciativas tienen
tres características fundamentales: se opera con marcos jurídicos adaptados; se han modificado
las formas de trabajo para centrarse en la agricultura familiar y en la simplificación de los
procedimientos de contratación; y la dinamización de la gestión a través del carácter inter -
ministerial (Campos en FAO-MINED-FNDE, 2011).
El PAA opera a través de los estados, el distrito federal y los municipios y la Compañía
Nacional de Abastecimiento Conab (empresa pública vinculada al Ministerio de Agricultura, pecuaria y
abastecimiento (MAPA)) por medio de la firma de los Términos de Adhesión o de Cooperación con el
Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (MDS) y el Ministerio de Desarrollo Agrario
(MDA). Los Términos de Adhesión, vigentes por cinco años, son una herramienta que permite reducir la
burocracia del PAA y pagarle directamente al productor (por medio del MDS) gracias a una tarjeta
bancaria específica para la recepción de los recursos del PAA49. Durante las etapas de adquisición y
entrega de alimentos, se utilizan estructuras públicas de recepción de alimentos (Centrales de Recepción
y Distribución, puntos móviles de recolección de alimentos, etc.) que son entregados a un agente público
designado para tal función por la Unidad Ejecutora. La distribución se realiza por la propia Unidad
Ejecutora junto a entidades de la red de asistencia social (o guarderías, hospitales, cárceles, etc.). El
Gobierno Federal proporciona por su parte un apoyo financiero a las Unidades Ejecutoras para cubrir sus
gastos operativos. El control social se hace a través del Consejo de Seguridad Alimentaria y Nutricional
(CONSEA) a distintos niveles (municipal, estatal y nacional) y de existir, la ejecución del PAA es
acompañada por los Consejos de Desarrollo Sostenible y/o los Consejos de Asistencia Social. La
participación de la sociedad civil es considerable en el PAA y el Grupo Gestor es asesorado por un
comité compuesto por representantes gubernamentales y de la sociedad civil (carácter consultivo)
(ASCOM/MDS, 2012). El diagrama 17 sintetiza estas instancias de gobernanza generales entre los
distintos niveles de jerarquía.
Para poder participar en el PAA, los productores deben corresponder a los criterios del
PRONAF de definición de la agricultura familiar y la adquisición debe enmarcarse en los objetivos del
programa, especialmente, la provisión de alimentos a personas en situación de inseguridad alimentaria
(Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade, 2014). La definición de los precios se hace
sin subastas y en base a una mediana que toma en cuenta el precio antes y después de la cosecha a
nivel regional (y sin la especulación diaria) (Campos en FAO-MINED-FNDE, 2011). De esta manera,
los precios practicados no deben ser superiores a los practicados en los mercados regionales y se
actualizan constantemente según ajustes periódicos del Grupo de Gestión.
Las modalidades de compra a la agricultura familiar son diversas en el marco del PAA
(compra directa de la agricultura familiar con donación simultánea DS-PAA, apoyo a la constitución
de stocks para la agricultura familiar, compra directa de la agricultura familiar, incentivos a la
producción y al consumo de leche -PAA Leche y compras institucionales) (Teixeira, 2012). Bajo
algunas de las modalidades se puede atribuir al Estado un papel de consumidor, y en otras, participa
en el mercado como acopiador y comercializador. El cuadro 8 recapitula las principales características
de cada una de las modalidades del PAA. Las modalidades que corresponden a las formas de CPA en
las que el Estado actúa como consumidor (compra y distribuye, no vende) están resaltadas en azul (y
son las que corresponden al tema analizado en esta subsección).
48 http://www.mds.gov.br/segurancaalimentar/aquisicao-e-comercializacao-da-agricultura-familiar/resolucoes-do-grupo-gestor.
49 Han sido previstos 4 modelos de adhesión de acuerdo con las Unidades ejecutoras: a) Unión - estado o Distrito
Federal, b) Unión - Estado o Distrito Federal con participación de entidades de administración indirecta c) Unión-
Municipio o Consorcio Público y d) Unión - Estado - Municipio o Consorcio.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
66
Diagrama 17
Funcionamiento general del PAA
Fuente: elaboración propia en base a la información presentada en ASCOM/MDS (2012) y Teixeira (2012).
Nota: Los símbolos $ representan los pagos y flujos de dinero entre los distintos actores. Los flujos de alimentos están
representados por la imagen del maíz (y una vaca en el caso del PAA-Leche). MDS: Ministerio de Desarrollo Social y
Lucha contra el Hambre; MDA: Ministerio de Desarrollo Agrario; Conab: Compañía Nacional de Abastecimiento;
MAPA: Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento.
Esta estructura de organización y gobernanza, dominada por una jerarquía inter-sectorial (que
podríamos llamar “jerarquía en red”) corresponde al nivel macro del PAA. Para entender las formas
de gobernanza específicas que se establecen a nivel de las relaciones entre los productores o sus
organizaciones y las distintas unidades gestoras, es necesario hacer un análisis a nivel territorial de
experiencias concretas. La diversidad de situaciones es inmensa, pues el PAA se ha implementado a
nivel nacional y la propia concepción del programa es compleja en el sentido que permite una gran
variedad de arreglos institucionales y de relaciones entre actores locales. Por tanto, no es posible en
este estudio abarcar el detalle de las distintas experiencias del PAA, ni mucho menos hacer una
evaluación de sus resultados. Sin embargo, es interesante presentar ejemplos de su funcionamiento a
nivel local.
En Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade (2014), se analizan tres casos
concretos de vinculación entre organizaciones de productores en assentamentos rurales del
Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST) de São Paulo con el PAA, específicamente
bajo la modalidad de compra directa de la agricultura familiar con donación simultánea DS-PAA. En
Gobierno Federal
MDS MDA MAPA Planeamiento Hacienda MEC
Recursos
Grupo Gestor PAA Comité asesor
(sector público y sociedad civil)
Unidades ejecutoras
Estados
Distrito Federal
Municipios
Conab
Funcionamiento de las modalidades
Metodología de definición de precios
Condiciones de donación y constitución de stocks
Priorización de proveedores y consumidores
Condiciones de la adquisición y donación de
semillas e insumos, etc.
Consulta
Términos de
Adhesión
Convenio de
Cooperación
Centrales de
recepción/distribución
Designación
Productores/ Organizaciones
Consumidores beneficiarios
Lecherías
(Minas Gerais y Noreste)
Entidad pública
hospitales, cuarteles, cárceles,
restaurantes universitarios,
comedores de guarderías y
escuelas filantrópicas
$
$
$
$ (MDS/MDA)
(Donación si MDS)
$ (adelanto)
(Mercado si MDA)
$ (MDS/MDA)
$
Contrato
$
$
$
Recursos propios $
$
Consejo de Seguridad Alimentaria y
Nutricional (CONSEA)
(control social)
Recursos operativos
Modalidad: DS-PAA Individual
Modalidad: DS-PAA Organización
Modalidad: Constitución Stocks
Modalidad: Compra directa
Modalidad: PAA -Leche
Modalidad: Compras institucionales
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
67
los tres assentamentos, las familias de trabajadores rurales sin tierra son pluriactivas rurales, migrantes
o descendientes de migrantes de otros estados. Solo una parte de sus ingresos proviene de la
agricultura. Los assentamentos se encuentran insertos en un contexto de gran concentración de la
tierra y predominio del monocultivo de caña y la ganadería extensiva en pastos degradados por la
erosión y el sobre-pastoreo.
Según los autores, el enfoque de los Circuitos Cortos (CC) es pertinente para analizar la
ejecución del PAA pues este fomenta el establecimiento de circuitos locales de abastecimiento
alimentario. En especial, los autores destacan la construcción de nuevas coordinaciones por redes de
solidaridad entre productores y beneficiarios de ayuda alimentaria entorno al dispositivo de compra
directa con donación simultánea (DS-PAA). Los autores analizan las experiencias bajo el enfoque de
los cuatro pilares de los CC (Darrot y Durand, 2010 en Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De
Andrade, 2014): Social, ambiental, económica y de productos. Los principales resultados se presentan
en el cuadro 8 para ilustrar los efectos que ha tenido el PAA en este contexto preciso.
Cuadro 9
Principales características de cada una de las modalidades del PAA
Moda-
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Objetivo Alimentos adquiridos Funcionamiento
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A
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, 5
6
MDS
Atención de las demandas
locales de suplementos
alimentarios, promoviendo el
Derecho a la Alimentación
adecuada. Incentivar la
producción local de la
agricultura familiar para que
atienda las mencionadas
necesidades en las entidades de
las redes de asistencia social
(Restaurantes Populares,
Cocinas Comunitarias y Bancos
de Alimentos) en las
condiciones específicas
definidas por el Grupo Gestor.
Productos alimenticios
propios para el consumo
humano, incluidos alimentos
perecederos y característicos
de los hábitos alimenticios
locales. Pueden ser frescos o
procesados. Los alimentos
deben ser producidos por los
agricultores familiares y
deben cumplir con los
requisitos de control de
calidad dispuestos en las
normas vigentes.
Por convenio por medio del Término de
Adhesión con Estados, Distrito Federal,
municipios o consorcios públicos de
municipios: los productores entregan los
alimentos en una Central de Distribución,
donde son pesados y separados para ser
donados. El pago se hace directamente al
productor con una tarjeta bancaria (pago
por la Unión a través del MDS)
Por formalización de Términos de
cooperación con al CONAB: los
productores deben estar organizados y
presentar una Propuesta de Participación
a la CONAB. Si esta es aprobada, la
organización recibe una Cédula de
Producto Rural (CPR-Donación). El
MDS entrega recursos a la CONAB y
esta a la organización para el pago a los
productores. En esta modalidad las
organizaciones entregan los productos
directamente a las entidades
beneficiarias.
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O
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,7
8 MDS/
MDA
Apoyar financieramente la
constitución de stocks de
alimentos por organizaciones
de la agricultura familiar,
apuntando a la agregación de
valor de la producción bajo
precios de sustentación.
Posteriormente, esos alimentos
son destinados a los stocks
públicos o son comercializados
por la organización para la
devolución de los recursos
financieros al poder público.
Productos alimenticios de la
campaña agrícola vigente, de
los agricultores familiares y
que cumplan con los
requisitos de control de
calidad dispuestos en las
normas vigentes.
El MDS y el MDA le otorgan recursos a
la CONAB, responsable de la operación
de esta modalidad. Los productores
deben estar organizados y presentar una
Propuesta de Participación a la CONAB.
Si esta es aprobada, la organización
recibe una Cédula de Producto Rural
(CPR-Stock). La CONAB entrega
recursos para que la organización
compre la producción a los agricultores
familiares, beneficie/procese los
productos y los mantenga almacenados
en sus instalaciones. Después de 12
meses los productos son entregados para
constituir stocks públicos (si fueron
comprados con recursos del MDS), o
vendidos en el mercado (y los recursos
devueltos a la CONAB con una tasa de
3% de interés anual, cuando los recursos
son del MDA).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
68
Cuadro 9 (conclusión)
Moda-
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M
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Objetivo Alimentos adquiridos Funcionamiento
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8 MDS/
MDA
Sustentación de precios de un
grupo específico de productos
definidos por el Grupo Gestor
del PAA, la constitución de
stocks públicos de estos
productos y la atención de
demandas de programas de
acceso a la alimentación.
Arroz, frijol, maíz, trigo, sorgo,
harina de yuca, harina de trigo,
leche en polvo integral,
castaña, anacardo, y otros
definidos por el Grupo Gestor
del PAA. Los alimentos deben
ser producidos por los
agricultores familiares y deben
cumplir con los requisitos de
control de calidad dispuestos
en las normas vigentes.
El MDS y el MDA le otorgan recursos a
la CONAB, responsable de la operación
de esta modalidad. Los productores
pueden vender a la CONAB de forma
individual a cambio de una nota fiscal
de adquisición. Los stocks son
manejados por el MAPA (en
articulación con el MDS y el MDA).
Cuando los alimentos son adquiridos con
recursos del MDS, son prioritariamente
donados generalmente en forma de canastas
para grupos específicos (pueden ser
vendidos excepcionalmente con
autorización del MDS).
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MDS
Contribuir al aumento del
consumo de leche por las
familias que se encuentran en
situación de inseguridad
alimentaria y nutricional e
incentivar la producción
lechera de los agricultores
familiares.
La modalidad adquiere leche
de vaca y de cabra, que debe
ser de producción propia de
los agricultores familiares y
debe cumplir con los
requisitos de control de
calidad dispuestos en las
normas vigentes.
Esta modalidad es ejecutada por los estados
del Noreste y Minas Gerais. Las Unidades
Ejecutoras contratan lecherías responsables
de recibir, colectar, pasteurizar, embalar y
transportar la leche hasta los puntos de
distribución (locales pre-definidos en los que
las familias beneficiarias –definidas según
criterios de la Unidad Ejecutora- retiran su
ración diaria de leche). El productor familiar
debe entregar su producción de leche diaria
en la lechería más próxima de su propiedad
o depositar el producto en tanques fríos de
donde será recolectado por la lechería en
camiones adecuados. Además de ser
calificable por el PRONAF, el productor
debe cumplir con: producir un máximo de
150L/leche/día y tener comprobante de
vacuna de los animales.
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8
Innovación del Decreto
nº 7.775/2012. Garantizar que
los estados, Distrito Federal y
municipios, además de los
órganos federales, también
puedan comprar alimentos de la
agricultura familiar con sus
propios recursos financieros,
dispensando-se de la licitación
para la atención e las demandas
regulares de consumo de
alimentos. Pueden ser así
abastecidos hospitales,
cuarteles, cárceles, restaurantes
universitarios, comedores de
guarderías y escuelas
filantrópicas, entre otros.
Productos alimenticios
propios para el consumo
humano, incluidos alimentos
perecederos y característicos
de los hábitos alimenticios
locales. Pueden ser frescos o
procesados. Los alimentos
deben ser producidos por los
agricultores familiares y
deben cumplir con los
requisitos de control de
calidad dispuestos en las
normas vigentes.
Después de definir la demanda, el órgano
comprador elabora un pliego de llamada
pública que debe ser divulgado en lugares
de fácil acceso para las organizaciones de la
agricultura familiar, quienes elaboran sus
propuestas de venta de acuerdo con los
criterios del pliego. El órgano comprador
habilita a todas aquellas propuestas que
cumplan con los criterios exigidos, los
documentos y cuyos precios sean
compatibles con el mercado (el órgano
comprador levanta información de por lo
menos 3 oferentes en el mercado local o
regional). Para productos orgánicos o
agroecológicos, si no se pudiera levantar
información de precios, se considerará un
incremento posible de 30% en relación al
precio de los productos convencionales.
Comprador y oferente firman un contrato
que establece el cronograma de entrega de
los productos, las fechas de pago y todas las
demás clausulas de compra y venta. Las
entregas deben respecta los cronogramas
previstos y los pagos se hacen de forma
directa a los productores o sus
organizaciones. El límite financiero por
familia es independiente de una eventual
participación en el PNAE u otras
modalidades del PAA.
Fuente: propia en base a Teixeira (2012 y ASCOM/MDS (2012).
a Venta máxima por productor y por año en miles de USD.
b Organizaciones: Cooperativas o asociaciones.
MDS: Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre; MDA: Ministerio de Desarrollo Agrario; Conab:
Compañía Nacional de Abastecimiento; MAPA: Ministerio de Agricultura, Pecuaria y Abastecimiento.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
69
Cuadro 10
Principales impactos del PAA en los assentamentos Milton Santos, Margarida Alves
y Antônio Conselheiro, São Paulo, Brasil
Pilar Assentamento Milton Santos Assentamentos Margarida Alves y Antônio Conselheiro
So
ci
al
Redes de solidaridad: los consumidores (beneficiarios de
instituciones de asistencia social) están agradecidos y
satisfechos con los alimentos y 66% de ellos saben que
provienen del assentamento. La relación con el PAA se
da a través de una asociación que va más allá del
assentamento (Acoterra) y esto les ha permitido a los
asentados integrarse a procesos de toma de decisión
locales aunque la participación sigue estando limitada a
unos cuantos dirigentes.
El enfoque comercial de las asociaciones es nuevo
(antes se formaban para poder acceder a recursos
gubernamentales pero no para la producción y
comercialización). Según los autores el PAA incita una
organización social construida desde la base, con una
mayor participación de los productores en el día a día
de las asociaciones (contrariamente al modelo de la
cooperativa, más vertical).
Las relaciones con los actores locales han evolucionado de forma positiva gracias al PAA. Los actores locales han
pasado a reconocer la importancia del papel de las organizaciones que representan a los assentamentos en el
abastecimiento local de alimentosa.
A
m
bi
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ta
l
Se está planificando la producción para poder vender
productos orgánicos/ agroecológicos con ayuda de la
Universidad de São Paulob. 20 familias están distintos
tipos de lechugas y legumbres para vender al PAA.
Los assentamentos diversificado sus sistemas productivos:
unos 70 cultivos que antes eran solo para autoconsumo
están siendo comercializados (huertas y vergeles). Varios
proyectos con actores públicos y privadosc.
El DS-PAA valora los productos orgánicos y agroecológicos y promueve la diversificación de los sistemas
productivos. “El PAA favorece el debate en la región sobre otro modelo de agricultura, bajo una perspectiva de
transición agroecológica, de diversificación productiva e de producción de alimentos saludables”.
E
co
nó
m
ic
o
En 2009 y 2012 el análisis económico mostró que la principal fuente de ingreso de las familias era la venta a través el
PAA aunque hay quejas de retrasos en los pagos y precios considerados insatisfactorios). El estudio revela un
incremento de 36% en los ingresos de las familias que participan en el PAA (en relación a las que no). Las
entrevistas realizadas por los autores revelan que esta seguridad de ingresos permite el nacimiento de una visión a
futuro de inversiones en la tierra para la consolidación de una agricultura diversificada, productora de alimentos y
sostenible ambientalmente. También se ha mejorado la autonomía alimentaria de las familias. Siendo las mujeres las
principales responsables del cuidado de los huertos, se espera que ha futuro esto les permita un mayor nivel de
participación en las decisiones productivas y comerciales. La adhesión al PAA les ha permitido a varias familias salir
de la dependencia de los programas de asistencia social (Bolsa Familia).
Pr
od
uc
to
s
La diversificación de la producción mejora la
alimentación de las familias (consumo
considerablemente incrementado de verduras, huevos,
y pollo). Los asentados mencionan que sus decisiones
productivas se asocian simultáneamente a las
necesidades de autoconsumo y de entrega de
productos al PAA. Los beneficiarios aprecian el
carácter sano, orgánico, fresco y la tipicidad de los
productos entregados.
En los municipios del Pontal, hubo una ampliación del
público beneficiario de los alimentos del PAA por lo
que se ha ampliado también el reconocimiento del
trabajo de los productores. La producción de alimentos
como frutas y hortalizas en el núcleo familiar incita a
su consumo cuando el presupuesto familiar es
restringido y existe publicidad a favor de los alimentos
industrializados.
De igual manera, algunos autores (Becker, 2010; Costa, 2010; y Delgado et al., 2005, en Grisa y Job Schmitt, 2013)
presentan resultados de investigación en los que se estipula que las familias que producen alimentos para el PAA
tienen dietas más diversas, más abundantes y de mejor calidad para su autoconsumo que las familias que no
participan del programa (frutas, hortalizas, productos extractivos, etc.). Esto se debería a que los productos
entregados al PAA son aquellos tradicionalmente producidos para la alimentación de las familias y a la
diversificación de la producción.
Fuente: Elaborado por los autores en base a Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade (2014); y Grisa y
Job Schmitt (2013).
a Incluso, durante el 2012 y 2013, este argumento (la producción de alimentos destinados a las personas en situación de
inseguridad alimentaria) les permitió ganar a los asentados un juicio en contra de ellos, entablado por los antiguos
dueños y usuarios de las tierras.
b Núcleo de Agroecología de la Escuela Superior de Agricultura Luiz de Queiroz (Universidad de São Paulo
ESALQ/USP).
c Como el INCRA, ESALQ/USP, APTA/SP y el MST. Por ejemplo, el proyecto “Bioenergía con Biodiversidad y
Seguridad Alimentaria” (MDA y ESALQ/USP representada por el Núcleo de Apoyo a las Actividades de Cultura y
Extensión Universitaria en Educación y Conservación Ambiental, NACE/PTECA) que reúne a 12 familias. Otro
proyecto importante es el de “Café Sombreado”, financiado por la Petrobras (50 familias). Ambos proyectos están
capacitando a las familias en prácticas agroforestales.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
70
Los resultados de los estudios de caso de Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade
(2014) sobre la modalidad de donación simultanea DS-PAA son particularmente interesantes en el
sentido que esta modalidad es la que mayor importancia tiene en términos de recursos utilizados para
las compras de alimentos (como puede verse en el cuadro 10).
Cuadro 11
Recursos aplicados en compras del PAA por modalidad y por ejecutor (2003-2012)
(En porcentajes)
Año
Modalidad Ejecutor
Compra
anticipadaa
Compra
directa
PAA-Leche DS-PAA Stocks Conab Estados Municipios
2003 39,5 4,5 42,7 5,3 8,0 53,0 42,7 4,3
2004 19,5 17,0 34,0 18,4 11,1 59,6 37,1 3,3
2005 - 11,5 57,2 23,4 7,8 33,8 62,7 3,4
2006 - 13,9 41,0 34,9 10,1 42,9 49,8 7,2
2007 - 8,7 38,9 42,8 9,8 47,2 44,2 8,8
2008 - 8,8 34,5 47,7 9,0 53,6 39,6 6,8
2009 - 28,2 29,7 34,3 7,8 61,4 34,4 4,2
2010 - 7,0 32,1 55,7 5,2 52,2 38,9 8,9
2011 - 1,0 24,0 68,0 7,0 50,8 45,0 4,2
2012 - 3,0 25,0 60,0 11,0 68,2 24,4 7,5
Fuente: [Brasil (2010; 2011) y datos de investigación] en Sambuichi et al. (2014).
a Modalidad implementada solo por 2 años (entre 2003 y 2005) por lo que no ha sido detallada.
El PAA ha permitido esquivar una serie de obstáculos que le impedían a la agricultura
familiar participar en las CPA (Schmitt, 2005, en Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De
Andrade, 2014) y tiene, por otra parte, un objetivo claro de favorecer la participación social, lo que
genera una gran diversidad de arreglos a nivel de la gestión local (Mattei, 2007, en Moruzzi Marques,
Freitas Le Moal y Freire De Andrade, 2014).
En un estudio sobre la contribución del PAA a la biodiversidad, la seguridad alimentaria y la
nutrición, Grisa y Job Schmitt (2013) destacan también varios aspectos positivos del programa:
Según las autoras, el PAA ha consolidado el policultivo (contrarrestando parcialmente la
tendencia de la especialización y la dependencia hacia un número limitado de
commodities y el uso de insumos químicos) y la diversificación de la producción al
conectar la oferta agrícola con una demanda diversificada. Muestran como ejemplo una
encuesta realizada en el 2010 (Ghizelini, 2010, en Grisa y Job Schmitt, 2013) que
evidencia que la implementación del PAA en el estado de Paraná ha significado que 98%
(contrariamente a 4% anteriormente) de las familias comercialicen sus hortalizas.
Explican también que además de la diversificación, el PAA ha permitido rescatar y
promover comercialmente productos regionales y locales, revitalizando y preservando el
conocimiento local asociado con estos productos. Algunos de ellos son producto de
actividades extractivas sostenibles (nueces, palmitos, frutas, etc.), en las que las mujeres
tienen una gran participación y en las que tradicionalmente la dependencia frente a los
brokers había mantenido los precios muy por debajo de una justa remuneración.
El PAA también promueve la compra, donación o trueque de semillas tradicionales,
locales o comerciales no-híbridas, con el objetivo de preservar la agro-biodiversidad, el
conocimiento local e incrementar la autonomía y la sostenibilidad de las fincas.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
71
Desde el punto de vista de la seguridad alimentaria de las poblaciones vulnerables
beneficiarias, las autoras destacan el hecho de que, si bien el PAA proporciona solo una
parte de las necesidades de los programas sociales, los ahorros que realizan las
organizaciones gracias a las donaciones del PAA les han permitido mejorar la calidad y la
diversidad de alimentos ofrecidos (por ejemplo en las escuelas: Zimmermann y Ferreira,
2008; Ortega, Jesus y Só, 2006; en Grisa y Job Schmitt, 2013).
Sin embargo, a pesar del fomento a la producción agroecológica, los porcentajes de compra
de productos orgánicos y agroecológicos realizados por la Conab (a falta de datos más completos
sobre las distintas modalidades), reflejan un aumento en los valores absolutos de compra pero una
disminución relativa en relación a las compras totales de la compañía (gráfico 3). Estos bajos
porcentajes se explican según Sambuichi et al. (2014) probablemente por la poca representatividad de
esta forma de producción entre los agricultores familiares (solo 1,7% según el último Censo
Agropecuario), los altos costos de certificación (solo 0,08% de los productores familiares tienen
certificación orgánica según el mismo censo) y las dificultades de comprobación de conformidad.
Ahora bien, tomando en cuenta esos mismos datos, los porcentajes de productos orgánicos y
agroecológicos adquiridos por la Conab pueden ser considerados altos (tomando en cuenta que el
programa exige la comprobación de conformidad) (IBGE, 2006 en Sambuichi et al, 2014). Para
sobrellevar los costos de la certificación, se han implementado también algunas flexibilizaciones
como la certificación por grupos, por sistemas participativos de garantía y otras formas de
garantía colectivas en las que la pertenencia a un grupo organizado es indispensable. En este
sentido es importante señalar la necesidad de articular diversas formas de políticas públicas para
facilitar la transición agroecológica y los procesos de control, además de la comercialización.
Gráfico 3
Evolución de los montos anuales de compras de productos agroecológicos y orgánicos
por la Conab en el marco del PAA y porcentaje de estos montos
en relación a las compras anuales totales de la Conab (2007-2012)
Fuente: datos de investigación proporcionados por la Conab en Sambuichi et al. (2014).
Los impactos del PAA sobre los ingresos de los productores, como para cualquier otra forma de
EP o CC, requieren un análisis muy riguroso y con certeza dependen de contextos locales, del tipo de
productos, de los arreglos institucionales, etc. Sin embargo, en los estudios de caso de Moruzzi Marques,
Freitas Le Moal y Freire De Andrade (2014) parece haber evidencia de un incremento de la parte de los
ingresos familiares provenientes de la agricultura, y, según SPAROVEK et al. (2007, en Moruzzi
2,3
3,1
1,5
2,3
3,1
4,6
3
3,3
1,2
1,8
2
2,3
0
0,5
1
1,5
2
2,5
3
3,5
4
4,5
5
2007 2008 2009 2010 2011 2012
M
ill
on
es
d
e
U
S
D
/P
or
ce
nt
aj
e
Millones de dólares Total de compras (%)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
72
Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade, 2014), el programa habría propiciado un incremento del
valor agregado de la producción percibido por los productores.
La lista de los productos adquiridos en el marco del PAA tiene más de 3 mil ítems. Los más
presentes son la leche y productos lácteos (28%), hortalizas (16%) y frutas (12%)50. Al cumplir 10
años, en 2013, se habían comprado más de 4 millones de toneladas de alimentos de la agricultura
familiar a aproximadamente 388 mil agricultores familiares (promedio de 150 mil por año desde el
2006), localizados sobretodo en el Noreste del país (44% de los productores) y el Sur y Sureste (24%
y 20% respectivamente). La inversión a nivel nacional en 10 años alcanzó casi los 2 billones de USD51
(PAA, 2013) y la cobertura en el 2013 abarcaba a 70% de los municipios52.
Ahora bien, en la literatura revisada se han encontrado algunos desafíos pendientes señalados
respecto a la implementación del PAA:
Reconocimiento y valorización de la producción de alimentos orgánicos y productos de la
diversidad brasileña (Teixeira, 2012).
Fortalecimiento de las redes locales y de los circuitos cortos de comercialización
Teixeira, 2012).
Aumentar la participación de los pueblos originarios y demás comunidades tradicionales
y mujeres en el programa (Teixeira, 2012). La inclusión de grupos específicos como los
asentados de la reforma agraria (MST), grupos indígenas, quilombolas53, recolectores de
babaçu54 y coco, etc., es aún limitada por su frágil estructura organizacional. En muchos
casos las faltas de información y de acceso a las instituciones públicas (expresión de las
inequidades sociales que aún prevalecen en la sociedad brasileña) impiden que los
productores de estos grupos puedan beneficiarse del PAA (Grisa y Job Schmitt, 2013).
Poca sinergia del PAA con otros programas destinados a sustentar a la agricultura
familiar, especialmente aquellos de créditos y asistencia técnica (PRONAF). Existe una
“cierta cacofonía en términos de acciones para el desarrollo de la agricultura familiar”
(Moruzzi Marques, Freitas Le Moal y Freire De Andrade, 2014).
En Sambuichi et al. (2014), se revisaron 29 estudios de distinta naturaleza sobre el PAA
(artículos, libros, capítulos de libros, etc.). El cuadro 11 recapitula las principales contribuciones y
dificultades del PAA en relación a la sostenibilidad de la agricultura familiar, encontradas por los
autores en la literatura revisada. Estos resultados son coherentes con los análisis avanzados aquí.
El PAA está focalizado en la agricultura familiar brasileña pero todavía enfrenta desafíos
en vincular a los productores históricamente más marginalizados dentro del propio grupo de la
agricultura familiar. En otros países de la región, el primer desafío es incluir a la agricultura
familiar dentro de los programas de CPA frente a los proveedores de la agroindustria o las fincas
de gran tamaño. Las restricciones son diversas en ese sentido. Si bien el número de beneficiarios
va en aumento (mejora de la cobertura de los programas sociales de alimentación), y el mercado
de CPA se consolida, quedan grandes desafíos por vencer para consolidar la participación de la
agricultura familiar como proveedora. El análisis de algunos casos de programas de alimentación
50 Después vienen arroz, frijoles, harina de yuca, nueces, cereales, granos, carnes, pescados, huevos, jugos y pulpas de
fruta, etc.
51 5,3 billones de Reales.
52 3.915 de 5.570 municipios en 2013 (PAA, 2013 y Wikipedia: http://pt.wikipedia.org/wiki/Munic%C3%ADpios _do_Brasil).
53 Designación de los grupos de descendientes de esclavos que huyendo de la esclavitud en la producción de caña de
azúcar, formaron comunidades que sobreviven hasta la fecha. Más de 2 mil comunidades quilombolas siguen
repartidas en el territorio brasileño y mantienen una lucha activa por sus derechos de acceso a la tierra consagrados
en la Constitución de 1988. http://pt.wikipedia.org/wiki/Quilombolas.
54 Orbignya phalerata, palma con semillas oleaginosas comestibles utilizadas para la fabricación de aceite. También
las hojas tienen usos artesanales. http://pt.wikipedia.org/wiki/Baba%C3%A7u.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
73
escolar (PAE) permite ahondar en la reflexión sobre los obstáculos que hay que sobrepasar para
poder aprovechar plenamente las oportunidades que las CPA ofrecen a la agricultura familiar.
Cuadro 12
Beneficios y dificultades más frecuentemente observados en orden decreciente en las investigaciones
realizadas sobre el PAA y sobre la modalidad PAA-DS en particular
(En porcentaje sobre el total de textos revisados)
Beneficios Total (%) PAA-DS (%)
Diversificación de la producción 72 100
Mejora de la calidad de los alimentos 52 40
Fortalecimiento de las organizaciones de productores 52 70
Aumento de ingresos 52 20
Aumento volumen producción 48 50
Aumento precios 41 40
Aumento comercialización 41 30
Aumento inversiones 38 60
Fortalecimiento de la agricultura orgánica o agroecológica 38 40
Alimentos llegan directamente a los consumidores y/o eliminación de intermediarios 31 50
Estimulo a la agro-industrialización 31 40
Garantía de venta 28 50
Estimulo del autoconsumo 24 60
Preservación de hábitos y culturas regionales 21 40
Dinamización de la economía local 21 30
Dificultades
Atrasos y discontinuidad en los pagos 52 40
Falta de estructura de transporte, almacenamiento y beneficiado 41 10
Bajo límite de compra por productor 38 50
Dificultad de adecuación de la legislación sanitaria 31 20
Dificultad en el llenado de los formularios y la documentación 28 20
Falta de control social 28 0
Poca divulgación del programa 28 0
Falta de conocimiento del funcionamiento del programa por parte de productores y beneficiarios 24 20
Falta de asistencia técnica 21 10
Fuente: Sambuichi et al. (2014).
Nota: Total de estudios observados (N = 29) y estudios que tratan exclusivamente de la modalidad de donación
simultánea PAA-DS (N = 10).
2. Los Programas de Alimentación Escolar (PAE): piedra angular
de las CPA en América Latina
La alimentación escolar se ha convertido en una de las bases de los programas de compras públicas de
alimentos, puesto que los niños son un grupo objetivo prioritario en las políticas de seguridad
alimentaria. A través del análisis de los Programas de Alimentación Escolar (PAE), que distribuyen
alimentos a millones de niños alrededor de 200 días al año, se puede tener un panorama de las
compras públicas de alimentos y de sus potenciales vínculos con la agricultura familiar.
Efectivamente, casi todos los países del mundo buscan alimentar a sus estudiantes. Según el PMA
(2013a), sobre una muestra de 169 países, se estima que al menos 368 millones de niños son
alimentados diariamente cuando asisten a la escuela. Esto representaría, con estimaciones del costo
per cápita de la alimentación escolar, una inversión anual de entre 47 y 75 billones de USD, de la cual
la mayor parte proviene de los presupuestos gubernamentales. Los programas más extensos se
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
74
encuentran en India (114 millones de niños), Brasil (47 millones), Estados Unidos (45 millones) y
China (26 millones) y al menos 43 países asisten a más de un millón de niños a través de sus PAE55.
América Latina y el Caribe es la segunda región con el mayor número de beneficiarios (después del
sur de Asia) (Ibid.) (diagrama 18).
Recuadro 14
El Programa de Alimentación Escolar en la India: 114 millones de niños atendidos,
el más extenso en el mundo
India tiene una larga tradición de PAE que data de comienzos del siglo XX. En 1995, el gobierno lanzó el
programa de almuerzos escolares “Mid Day Meals Scheme” (MDM)a que funciona a través de la Corporación de
Alimentos de la India (Food Corporation of India, FCI) para alimentar a unos 114 millones de niños y niñas todos los
días, haciendo del MDM el programa de alimentación escolar más extenso en el mundob.
El programa funciona bajo dos modalidades: una centralizada (utilizada sobretodo en las zonas urbanas y peri-
urbanas) en la que los almuerzos se preparan en una cocina central y se distribuyen preparados a las escuelas, y un
modelo descentralizado (preponderante en las áreas rurales), en el que los almuerzos se preparan en la propia escuela. A
través de la FCI, el gobierno compra y distribuye granos básicos (trigo y arroz) a los estados, bloques y escuelas. Los
granos solo pueden ser adquiridos a través de estos circuitos centralizados de distribución estatal. (Espejo, Burbano y
Galliano, s.f) El resto de productos se compran localmente (frutas y vegetales frescos). Los procedimientos de compra
correspondientes se establecen al nivel estatal. El Departamento de Educación Escolar y Alfabetización tiene la
responsabilidad general del programa, en tanto que un comité nacional directivo le da seguimiento. Al nivel estatal,
distrital y local también existen comités análogos. Al nivel escolar, el programa es gestionado por el comité educativo del
pueblo, el comité de gestión y desarrollo escolar o, en algunas instancias, por algunas ONG (PMA, 2013a).
A pesar de que los alimentos deben ser producidos a nivel nacional, no existe una normativa que regule o
siquiera recomiende su proveniencia de la agricultura familiar. No se ha podido encontrar información sobre el
aprovisionamiento del MDM en términos de proveedores.
Hay investigaciones que enfatizan la importancia del programa para la asistencia y el desempeño escolar, y
particularmente para la escolarización de las niñasc. Respecto a la equidad social entre castas, uno de los objetivos del
programa (se espera que al compartir comida los niños dejen de discriminarse entre sí)d, la información es
contradictoria. Las críticas del MDM se han hecho sobre todo hacia la falta de infraestructura, la baja calidad de los
alimentos (ha habido varios casos de intoxicación y accidentes vinculados a las cocinas escolares) y los escándalos de
corrupción y robo de alimentos.
En septiembre del 2014, el director de la FAO (Graziano da Silva) discutió sobre el tema de los vínculos entre
los PAE y la agricultura familiar con el Primer Ministro de la India (Neranda Modi), presentando la experiencia
brasileña como un ejemplo que podría ser interesante para la Indiae.
Para un país tan grande y tan densamente poblado como la India, la implementación de un PAE es con certeza
una misión titánica y la cobertura de 84% de la población escolar es con seguridad un gran logro.
Sin embargo, el enfoque centralizado de adquisición de granos no parece ser favorable para las compras a la
agricultura familiar. Las pocas experiencias sistematizadas de compras a nivel local (provincia de Kerala) involucran
a un gran número de intermediarios y no se han desarrollado en el marco de dispositivos institucionalizados que
favorezcan la estabilidad de las relaciones. A pesar de esfuerzos hacia la descentralización, la concentración de facto
en el abastecimiento también ocurre en el Sistema de Distribución Pública de alimentos (PDS) de la India. Olivier de
Schutter (2014), resalta sin embargo que la política de seguridad alimentaria de 2013 (National Food Security Act
nº20 de 2013) se orienta hacia una mayor descentralización e inclusión de los productores familiares en las redes de
abastecimiento, sentando las bases para un mejor equilibrio entre regiones del país y el desarrollo rural.
Fuente: Elaborado por los autores en base a PMA (2013a).
a http://en.wikipedia.org/wiki/Midday_Meal_Scheme.
b Las cifras varían de 113 millones a 140 millones según las Fuentes. Aquí se presentan las cifras del PMA para el
año 2011.
c http://mdm.nic.in/Files/OrderCirculars/Findings_of_Research_studies.pdf.
d http://www.akshayapatra.org/indias-mid-day-meal-scheme.
e http://www.fao.org/asiapacific/news/detail-events/en/c/243134/.
55 El número global de estudiantes que recibe alimentación escolar incluye a los que son asistidos mediante
programas apoyados por el PMA.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
75
En América Latina y el Caribe, más de 14 países han implementado PAE hasta la fecha según
la coordinadora del “Proyecto de fortalecimiento de los programas de alimentación escolar en
América Latina y el Caribe”, Najla Veloso56 (ver lista no exhaustiva en el cuadro A4). La región tiene
bastante experiencia acumulada y el Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE) de Brasil ha
sido pionero en el sub-continente. La FAO y el Gobierno de Brasil han desarrollado, de manera
conjunta con los gobiernos nacionales, el Proyecto Fortalecimiento de Programas de Alimentación
Escolar en el marco de la Iniciativa ALC Sin Hambre 2025 – GCP/RLA/180/BRA, que en 2013
operaba en once países de la región (Antigua y Barbuda, Bolivia, Colombia, Costa Rica, El Salvador,
Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y República Dominicana). América Latina y el
Caribe han avanzado considerablemente en la priorización de políticas sociales y de seguridad
alimentaria, entre las cuales la incorporación del enfoque de alimentación escolar ha sido prioritaria.
Se puede decir que “actualmente las compras directas de los pequeños productores son una prioridad
para prácticamente todos los países” (FAO, 2013).
En el marco del mencionado proyecto, la FAO ha publicado un estudio comparativo de los
PAE de 8 países de la región (Bolivia, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua,
Paraguay y Perú) (Ibid.). Estos datos permiten tener un panorama general y comparativo sobre las
relaciones entre los programas de seguridad alimentaria y nutricional y la inclusión de la agricultura
familiar en las compras públicas de alimentos (cuadro 12). En los 8 países, la demanda potencial
alcanza a más de 18,5 millones de estudiantes que consumen productos tan variados como granos,
carnes, tubérculos, frutas y hortalizas, productos lácteos y productos semi-elaborados como panes y
galletas, casi todos los días del año.
Diagrama 18
Beneficiarios de la alimentación escolar alrededor del mundo (número de niños y niñas que reciben
alimentos en la escuela): mercado potencial para la agricultura familiar
Fuente: PMA (2013a).
56 http://reliefweb.int/report/world/experiencia-de-fortalecimiento-de-programas-de-alimentaci-n-escolar-es-presentada.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
76
Cuadro 13
Principales características de los PAE en 8 países latinoamericanos y vínculos con la agricultura familiar
Gestión
de las compras
Modalidades Coberturaa Requisitos Oportunidad de vinculación de la AF en las compras públicas
Bolivia
(Estado
Plurinacional
de)
Descentralizado a
nivel de los
municipios.
Alimentación
Complementaria
Escolar (ACE)
Focalizada
87%
Deben contar
obligatoriamente con
el registro único
sanitario nacional de
alimentos y bebidas,
emitido por el Servicio
Nacional de Sanidad
Agropecuaria e
Inocuidad Alimentaria
(SENASAG).
Se priorizan las contrataciones de bienes a nivel nacional, se otorgan
márgenes de preferencia a los productos y productores nacionales y
un margen adicional para MYPES, asociaciones de pequeños
productores y OECA. Se establece que para la contratación de los
alimentos destinados a la alimentación escolar y programas de
nutrición, independientemente del monto de contratación, se deberá
prever que los productos sean elaborados con materias primas de
producción nacional.
Colombia Descentralizado
a nivel de los
operadores
Programa de
Alimentación
Escolar (PAE)
Focalizada
ND
Lineamientos técnicos
del ICBFb: alimentos
de buena calidad al
mejor precio posible.
El operador deberá
priorizar la compra de
alimentos producidos
regionalmente o los
suministrados por
cooperativas.
El ICBF a través de la adenda Nº 2, modifica el pliego de
condiciones obligando a los oferentes a especificar para cada
zona el porcentaje de compras locales que realizaría con el
objeto de proveerse de productos de la minuta a partir de la
producción, distribución o comercialización local, que
suministren productos necesarios para la preparación de la
raciones alimentarias. Se priorizan a organizaciones de base
comunitaria o de asociación juvenil, particularmente las
provenientes de productores apoyados por otras intervenciones
públicas, del sector de la inclusión social, etc.
El Salvador Centralizado a
nivel del PMA
Programa de
Alimentación y
Salud Escolar
(PASE)
Universal
95%
Requisitos de calidad
y precio del PMA
La reforma de 2011 del Art. 39-c favorece las compras a las micro,
pequeñas y medianas empresas nacionales (de preferencia del lugar
donde se haga la contratación), indicando que se puede adquirir o
contratar de ellas al menos lo correspondiente a un 12 % del
presupuesto anual destinado para adquisiciones y contrataciones de
bienes y servicios, siempre que estas garanticen la calidad de los
mismos. Las asociaciones y cooperativas de los productores
agropecuarios califican como micro, pequeñas y medianas empresas.
Guatemala Descentralizado a
nivel de la OPFc
de cada centro
Programa de
Alimentación
Escolar (PAE)
Universal
85%
Contar con número de
identificación
tributaria (NIT) para
poder extender factura
contable
Las OPF actúan como compradores locales de la alimentación
escolar y realizan gestión para complementar los recursos necesarios
para la preparación y distribución de los alimentos. Este tipo de
gestión descentralizada representa una gran ventaja para el país, ya
que permite que cada establecimiento educativo decida en dónde y a
quién comprar la alimentación escolar, siempre que el proveedor
extienda factura contable. Esto se convierte en una oportunidad para
la vinculación con la compra directa de la AF.
Honduras PME:
centralizado, a
nivel del PMA.
Vaso de Leche:
descentralizado a
nivel de los
municipios
Programa de
Merienda
Escolar (PME)
Universal
90%
PME: requisitos de
calidad y precio del
PMA. Vaso de Leche:
el proveedor debe ser
certificado por el
Servicio Nacional de
Sanidad Agropecuaria
(SENASA)
No hay ninguna excepción dentro de la LCE que exonere a los
pequeños productores o MIPYMES de estos procesos.
Nicaragua Centralizado
a nivel del
Ministerio de
Educación
Programa
Integral de
Nutrición
Escolar (PINE)
Universal
100%
Licitación pública,
permite la
participación de
cualquier persona
natural o jurídica,
según las normas
vigentes de la Ley 737
No existe algún tipo de ley especial que posibilite la
participación de agricultores familiares, exonerándolos de
estos requisitos.
Paraguay Centralizado en la
capital a través de
MEC.
Descentralizado en
los departamentos
(gobiernos
departamentales).
Complemento
Nutricional
Merienda Escolar
(Vaso de Leche)
Universal
60%
Establecidos en el
pliego de bases y
condiciones de la
licitación
La compra a los agricultores familiares sin la obligatoriedad de
la licitación pública solo es posible en casos excepcionales, por
ejemplo una declaración de emergencia por ley o decreto. Sin
embargo, esto tampoco significa eximir de requisitos de
formalización de los proveedores, lo que no se realiza es la
licitación pública y por tanto se flexibilizan los procedimientos.
Perú Desconcentrada
a través de los
comités de
compra
Programa de
Alimentación
Escolar Qali
Warma
Universal
ND
Establecidos en el
manual de compras,
bases y
especificaciones
técnicas aprobadas
por el Programa
El PNAE Qali Warma está exonerado de de comprar a través
de los procesos establecidos a la normativa de contrataciones
del Estado. Esta exoneración se sustenta en el modelo de
cogestión que establece que las compras para la prestación de
la atención alimentaria se realizan de manera desconcentrada a
través de los comités de compra. El manual de compras
establece las reglas del juego para la compra y considera dentro
de ellas que se dará puntaje adicional a proveedores que
demuestren la participación de pequeños agricultores.
Fuente: compilación en base a diversas tablas de FAO (2013).
a Los porcentajes están calculados en función de los establecimientos escolares públicos cubiertos.
b Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
c Organizaciones de padres de familia.
AF: agricultura familiar.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
77
Respecto a la forma en la que se ejecutan estos programas, se pueden destacar tres modelos
generales (aunque hay variaciones por países): un modelo de compras centralizadas (Nicaragua y
Paraguay), un modelo de compras descentralizadas (Bolivia, Colombia, Guatemala y Perú), y un
modelo de compras centralizadas a través del PMA (El Salvador, Honduras) (Ibid.).
El modelo de compras centralizadas (diagrama 19) corresponde a procesos de licitación o
contratación pública lanzados por los órganos ejecutores de los PAE generalmente desde sus sedes en las
capitales. Los alimentos son almacenados y posteriormente distribuidos a los territorios. En este modelo
es preponderante una jerarquía central y, aunque esta afirmación ameritaría un análisis concreto de
experiencias, se puede imaginar que el mercado sea también más importante en el modelo de compras
centralizadas ya que en las licitaciones públicas el precio suele ser un criterio muy importante. En el caso
paraguayo sin embargo, el Decreto Presidencial No 1056/13 (diciembre del 2013) establece criterios que
facilitan los procesos para las compras de la agricultura familiar (Ibid.).
Diagrama 19
Modelo centralizado de compras en los PAE y principios de coordinación
Fuente: Elaborado por los autores en base a FAO (2013).
En el modelo de compras descentralizadas (diagrama 20), las compras se hacen a nivel
departamental, municipal o de los centros escolares, respondiendo a lógicas de descentralización o
desconcentración (Bolivia y Colombia). En el caso peruano, los fondos son transferidos a comités de
compras para realizar las compras a nivel local. Estos comités, una vez reconocidos por el PAE Qali
Warma, tienen la capacidad jurídica para realizar la adquisición de raciones preparadas y canastas de
productos perecederos y no perecederos. En Guatemala, las transferencias se hacen a las
organizaciones de padres de familia (OPF), quienes son los encargados de hacer las compras en sus
respectivos centros escolares (Ibid.). La coordinación de la gobernanza sigue siendo por jerarquía,
aunque esta sea una jerarquía descentralizada. El carácter territorial o local, sin embargo, abre puertas
para una mayor coordinación por redes y articulación con actores locales, como en el caso analizado
del PAA con donación simultánea (DS-PAA).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
78
Diagrama 20
Modelo descentralizado de compras en los PAE y principios de coordinación de la gobernanza
Fuente: Elaborado por los autores en base a FAO (2013).
Finalmente, el tercer modelo observado en los países del estudio de la FAO es el modelo
centralizado a través de un convenio con el PMA. En Centroamérica, al igual que en el resto de
América Latina, el PMA ha jugado un papel preponderante en la configuración de los PAE. En El
Salvador y Honduras, el Estado ha firmado convenios de cooperación técnica y financiera con el PMA
(el gobierno proporciona los fondos al PMA, quien se hace cargo de la compra y distribución de la
alimentación escolar). Estos programas se han articulado en algunos casos concretos con cooperativas
que participan del Proyecto Compras para el Progreso (P4P, por sus siglas en inglés) (sobre todo para
compra de maíz y frijol). Los procesos de licitación en estos casos siguen la normativa de las
Naciones Unidas (Ibid.). La gobernanza en estos casos se da por delegación más que por co-
producción, a pesar de que los fondos sean públicos. El principio de coordinación preponderante sigue
siendo la jerarquía, pero las redes y el mercado también tienen importancia, siendo esta variable según
los modelos que se puedan aplicar (redes entre el gobierno y el PMA, entre distintos programas del
PMA y el mercado por las normativas de licitación).
En cualquiera de los tres modelos, las compras se realizan a través de procesos de licitaciones
públicas reguladas por las leyes de la materia. La excepción es Guatemala, en donde se hacen
transferencias de fondos a la OPF y se realizan compras locales. Sin entrar en detalles, se puede
constatar que en los PAE de América Latina y el Caribe hay una gran diversidad en las formas de
operación (centralizada, descentralizada) y de gobernanza (articulaciones con los padres de familias,
los gobiernos locales, instituciones multilaterales, etc.) y es importante resaltar la importancia de la
intersectorialidad en la implementación de estos programas.
Como se ha mostrado en el cuadro 13, de los 8 países, solamente 3 (Bolivia, Paraguay y Perú)
tienen estipulaciones específicas y trámites facilitados para las adquisiciones de la agricultura familiar.
Sobre los vínculos entre los PAE y la agricultura familiar, el informe de la FAO (2013) presenta una
serie de conclusiones muy ilustrativas de los desafíos pendientes:
Aún existen pocos mecanismos concretos para incluir a la agricultura familiar en las
compras públicas de alimentos. Hace falta una agenda común entre los sectores e
instituciones involucrados y no se cuentan con políticas o estrategias específicas que
posibiliten y fortalezcan esta vinculación.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
79
Sería importante promover cambios en la canasta de alimentos de los PAE que
actualmente suministran básicamente alimentos secos o procesados, para que se
incorporen alimentos frescos, producidos localmente y preferiblemente provenientes de la
agricultura familiar.
La falta de marcos o normativas que establezcan la tipología y criterios de identificación
claros del agricultor familiar, de un sistema de registro nacional de estos actores, y la falta
de censos agropecuarios actualizados dificultan la identificación correcta de la agricultura
familiar y su consecuente inserción en las políticas públicas dirigidas a este sector.
Los mecanismos y niveles de exigencias de las leyes de contrataciones son bastante
complejos e imponen serios obstáculos para los pequeños productores y sus organizaciones,
aunque muchos tengan una gran potencialidad para abastecer a los PAE.
A pesar de que todavía es bastante débil, en todos los países se cuenta con algún nivel de
organización o asociatividad de los agricultores familiares que ya se podría aprovechar.
Los pequeños productores todavía necesitan más apoyo para fortalecer sus capacidades
institucionales, de producción y de comercialización para producir en calidad, cantidad y
continuidad suficientes para suplir la demanda de la alimentación escolar y de otros
programas alimentarios.
Diagrama 21
Modelo centralizado de compras a través del PMA y principios de coordinación
Fuente: Elaborado por los autores en base a FAO (2013).
Frente a la voluntad declarada de vincular a la agricultura familiar con los mercados públicos
de alimentos y en vista de los desafíos encontrados, cabe preguntarse cuál es el nivel de participación
real de la agricultura familiar en las compras públicas de alimentos. En el documento de la FAO
(2013), una de las constataciones es que de manera general, “los proveedores de los PAE han sido las
grandes y medianas empresas de alimentos”. A pesar de que en algunos países existan leyes de
contrataciones que faciliten las compras a la agricultura familiar y que existan experiencias exitosas en
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
80
ese sentido, muchas veces la vinculación no se da en la práctica por las dificultades burocráticas,
organizativas, fiscales y de voluntad de las instituciones compradoras.
En Guatemala, por ejemplo, donde las compras se hacen a nivel local sin tener que pasar por
una licitación pública (compras en mercados, supermercados y tiendas locales), generalmente no se
compra directamente a los agricultores familiares, ya que solamente algunos proveedores se
encuentran organizados en cooperativas y asociaciones, extienden factura y pueden proveer el
alimento en la calidad y cantidad requerida (Ibid.).
En los países andinos la realidad es similar. En un estudio publicado por Agrónomos y
Veterinarios Sin Fronteras (AVSF) en el 2014 (Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014), se
encuentra que la participación de la agricultura familiar y las micro y pequeñas empresas (MYPEs)
sigue siendo muy restringida: en el Perú la participación de las MYPEs alcanzó solo el 11% de las
CPA el 2012, en Ecuador la cifra cae hasta un alarmante 0,98% (entre 2008 y 2011) y en Bolivia solo
14% del mercado del Desayuno Escolar es abastecido por pequeños productores (FAM, 2008 y
CIOEC, 2008 en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014). En Bolivia, las Organizaciones
Económicas Campesinas OECAs solo abarcan 3% de los contratos y 1,72% de los montos asignados
para el desayuno escolar pese a su priorización (Elías, Valdivia y Romero en Prudencio Börth y Elías
Argandoña, 2014). Otro resultado significativo de este estudio es la gran concentración del gasto
público en alimentos en las ciudades grandes. La participación de los agricultores familiares y sus
organizaciones es menor en las ciudades grandes que en los municipios o territorios rurales (frente a
los proveedores de la agroindustria). Este es por tanto un desafío significativo que requiere estrategias
específicas para vincular a los productores que están a proximidad de los centros urbanos con los
mercados de CPA.
Respecto al caso boliviano, Mercado (en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014) hace
notar que la normativa permite el acceso de los pequeños productores al mercado de CPA, pero no
asegura su participación, ni garantiza su permanencia. La autora resalta que las dificultades
burocráticas y las tardanzas en los pagos, a pesar del acceso, generan una situación en la que los
agricultores familiares están “adversamente incorporados al mercado” (Mitchell et al., 2011 en
Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014). La preferencia normativa dada a los agricultores
familiares y sus organizaciones no es obligatoria (vinculante).
Frente a estos desafíos, presentamos aquí dos elementos encontrados en la literatura que
se constituyen en formas de contrarrestar estas dificultades: la consolidación de organizaciones de
productores, y la voluntad política y el manejo a nivel local de los recursos de las compras
públicas de alimentos.
La consolidación de las organizaciones de productores es un paso clave para la mejora de
la participación de los agricultores familiares en las compras públicas de alimentos. La
asociatividad les permite a los productores enfrentar mejor los requisitos burocráticos y
proponer mayores volúmenes con mejor continuidad. Son varias las experiencias que
ilustran las ventajas de la asociatividad para acceder a los PAE.
En Bolivia se pueden citar los ejemplos de la Organización Económica Campesina
(OECA) UNABENI, que distribuye bananas y naranjas orgánicas al programa de
Alimentación Escolar Complementaria en seis municipios de gran tamaño (La Paz,
Cochabamba, Santa Cruz, Viacha, El Alto y Oruro). UNABENI tiene experiencia en
licitaciones públicas57 y diversas certificaciones (sanitarias y ecológicas) y se ha
convertido en una de las diez mayores empresas proveedoras del programa (Thellaeche,
Mercado y Körner, en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014). También están los
ejemplos de FEPAMPA (producción artesanal de pan para un municipio) (Ibid.) y de
57 Dado que las licitaciones suelen dificultar mucho el acceso de la agricultura familiar al mercado de las CPA, esto a veces
incluso significa que las organizaciones de productores tengan que adquirir estatutos propios a otros actores privados.
UNABENI que se ha visto obligada a crear una empresa S.R.L. para facilitar su participación en las licitaciones.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
81
ANPRAOBOL (asociación nacional conformada por 17 OECAs que producen miel)
(FAO, 2013; Elías Argandoña, Jímenez y Baudoin Farah, 2013).
En El Salvador, otro ejemplo interesante es la cooperativa Las Bromas. La cooperativa
está conformada sobre todo por mujeres que producen distintos tipos de hortalizas, frutas,
granos básicos y panes. Tienen un fondo rotativo de micro-créditos para financiar sus
actividades y una “micro agro tienda” que abastece de insumos básicos a la comunidad y
la zona. Dentro del marco del Proyecto Fortalecimiento de Programas de Alimentación
Escolar en el marco de la Iniciativa ALC Sin Hambre 2025 y con apoyo de la FAO, la
cooperativa comenzó a entregar sus productos a las escuelas locales en 2014
(PROCASUR, 2012).
“Depende de pocos el funcionamiento de un mercado que favorece a muchos”58:
Voluntad política y descentralización. En muchos casos, la normativa es suficientemente
flexible para que los gobiernos locales, sobre todo si son autónomos, puedan instituir
procesos diferenciados o preferenciales para la compra de productos de la agricultura
familiar (aunque por lo general no lo hagan). Los modelos de gestión descentralizada
para la alimentación escolar tienen elementos que pueden acercar a una mayor
participación de los agricultores familiares en la provisión de alimentos (FAO, 2013) si se
tiene suficiente voluntad (en el caso generalizado en el que no hay obligatoriedad de
incluir a la agricultura familiar en las CPA). En el estudio comparativo de la FAO en los
8 países mencionados, se muestra que la compra a los pequeños productores a través de la
contratación directa y la contratación menor son más adecuadas a la capacidad financiera
y de producción de estos actores (Ibid.).
Por ejemplo, en 2008, el Gobierno Regional de Piura (Perú) aprobó una ordenanza
regional mediante la cual se obliga a los gobiernos locales a realizar compras del
Programa del Vaso de Leche (PVL) a productores locales. En cumplimiento de esa
normativa, en el municipio de Chalaco, la provisión de leche fresca para el PVL fue
adjudicada a la única organización de productores ganaderos, después de un proceso de
capacitación y asistencia técnica que empezó por un proyecto piloto (Venero Farfán en
Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014).
En Tambaú (São Paulo, Brasil), la alimentación escolar se maneja a nivel del municipio.
El proceso de inserción de los agricultores locales familiares comenzó en 2005 por
iniciativa de la Secretaría de Educación de Tambaú y con aprobación de la Conab para las
compras en el marco del PAA. Se creó la Asociación de Productores de Tambaú (26
miembros) para la provisión de leche, verduras, fruta y otros productos a escuelas,
hospitales y entidades asistenciales. La elaboración de los menús pasó por una transición
en un esfuerzo de poder adaptarse a las posibilidades de oferta de los agricultores
familiares y se creó el Servicio de Inspección Municipal (SIM) para poder hacer los
controles sanitarios necesarios (especialmente por la entrega de leche fresca). En 2010 la
asociación contaba ya con 64 miembros y una lista de espera, debida según Walter y
Semíramis Martins Álvarez (2012) en su sistematización del caso, a la garantía de venta y
los mejores precios en el caso de la leche y las naranjas.
Sobre estas experiencias revisadas a nivel latinoamericano podemos resaltar los siguientes
elementos de reflexión:
La buena voluntad de los funcionarios públicos es mencionada frecuentemente en la
literatura como uno de los elementos clave para inserir a la agricultura familiar en los
circuitos de abastecimiento de las CPA. Esto denota la falta de protección institucional de
los pequeños productores en su acceso a los mercados públicos de alimentos.
58 Productor en Thellaeche, Mercado y Körner, en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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La descentralización y las compras directas locales y la innovación administrativa
que permite adaptaciones son favorables para la inserción de los pequeños
productores en las CPA.
Es importante considerar las estructuras económicas y sociales locales y las
relaciones territoriales entre actores para diseñar herramientas adecuadas de diálogo y
concertación (las condiciones no son las mismas en un assentamento de trabajadores
rurales sin tierra que en una comunidad indígena del Altiplano o un grupo de
productores peri-urbanos, etc.).
La consolidación de las capacidades organizativas es clave para la sostenibilidad de los
emprendimientos y la calidad, cantidad y continuidad de la oferta.
Es necesario vincular a los distintos actores involucrados desde la producción hasta el
consumo para nivelar expectativas e identificar las posibilidades de oferta y los
requerimientos de la demanda.
Sin mayores esfuerzos para crear marcos institucionales que desde su diseño involucren
necesariamente a los actores pequeños productores y que establezcan herramientas de diálogo y de
apropiación, estos ejemplos seguirán estando a contracorriente y su sostenibilidad se verá siempre
amenazada por una serie de factores internos y externos. En lo que se refiere a los principios de
gobernanza, la jerarquía es preponderante por tratarse de un esquema en el que el poder comprador es
el Estado (dispone las reglas, negocia los precios, etc.). Sin embargo, el principio de coordinación por
redes es aquí muy importante pues se establecen distintas presiones e influencias entre actores, así
como redes de solidaridad y redistribución entre los productores, el Estado y los consumidores finales
de los alimentos (niños escolarizados).
3. Algunos ejemplos de PAE en otras regiones del mundo
Fuera del continente latinoamericano, donde se están consolidando a nivel regional las experiencias en
alimentación escolar, también hay muchos países en los que los Programas de Alimentación Escolar
(PAE) se han convertido en una de las principales líneas de Compras Públicas de Alimentos (CPA) y
de políticas de seguridad alimentaria. Los PAE también están ganando protagonismo entre los
programas de alivio de la pobreza pues proporcionan suplementos alimentarios a las familias en
situación de vulnerabilidad económica y fomentan la escolarización de los niños y niñas.
Sobre todo en los países industrializados, el esfuerzo se está haciendo en la calidad nutricional
y ambiental de los productos adquiridos (compras sustentables y menús más sanos). En los Estados
Unidos la ley “Healthy, Hunger-Free Kids Act” de 201059 impulsada por Michelle Obama, que se
aplica a todos los programas de asistencia alimentaria (ver lista en el cuadro A5, en el Anexo 1),
instituye regulaciones sobre los contenidos de los menús para que sean más saludables60. En la cumbre
mundial de las Naciones Unidas de 2005, se recomendó la expansión de los PAE locales,
recomendando el uso de alimentos producidos localmente cuando sea posible como una de las
iniciativas de “rápido impacto” para alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Espejo,
Burbano y Galliano, s.f.). En la Unión Europea, existen ejemplos interesantes de ciudades que se han
convertido en casos emblemáticos de abastecimiento local (recuadro 15).
59 http://www.fns.usda.gov/school-meals/healthy-hunger-free-kids-act
60 Límites en los niveles de sodio, grasas, azúcares y calorías, impone la disponibilidad de variedad de frutas y
verduras, estipula que la leche debe ser desgrasada o con 1% de materia grasa y requiere que los granos utilizados
sean integrales. http://www.washingtonpost.com/blogs/answer-sheet/wp/2014/05/22/guess-how-many-memos-
usda-sent-to-schools-about-healthy-school-lunches/.
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Recuadro 15
La producción familiar orgánica en los servicios de catering en Italia
Desde 1999, los alimentos servidos en las escuelas romanas han vivido una “revolución cualitativa” gracias a la
ley financiera 488 que impulsó la transición orgánica a nivel de los municipios (propuesta por el entonces alcalde de
la ciudad, miembro del Partido Verde). Para poder abastecer a una ciudad tan grande, se dividió el abastecimiento en
partes y se flexibilizaron las licitaciones. Se cambiaron los criterios de selección para incluir, más allá del precio, la
calidad del servicio y de los alimentos, dando prioridad a los productos orgánicos y frescos. Desde el 2002,
progresivamente, se han ido consolidando los requerimientos en términos de calidad y, para la fase de licitaciones
2013-2017 se han incluido entre los criterios, el carácter local de los productos, la prioridad al abastecimiento de
cooperativas sociales, y la reutilización de las sobras de las escuelas. Los factores de cambio han sido la voluntad
política, el enfoque incremental de la adaptación y la introducción de sistemas de monitoreo. Los desafíos pendientes
son el volumen de abastecimiento (pues la oferta de productos orgánicos locales está llegando a un umbral y la
demanda sigue creciendo) y la viabilidad económica de las compañías de catering.
No se trata en este caso de esquemas de venta directa sino intermediada por empresas de catering por lo que se
requeriría un análisis de los efectos de esta política a nivel de los productores orgánicos en las periferias de Roma.
El ejemplo muestra, como en los casos vistos en América Latina, que frente a una legislación que no impone el
abastecimiento local de la agricultura familiar, la voluntad política sigue siendo uno de los factores clave para el cambio.
En la ciudad de Ferrara, la promoción del consumo de productos orgánicos en las escuelas data de la década de
los 90 (proyecto Comida-Hombre-Ambiente, Cibo-Uomo-Ambiente de 1994). Los dos desafíos identificados en el
marco del proyecto son i) el vínculo con agricultura de calidad, respetuosa del medio ambiente y que preserve
tradiciones y conocimientos locales y ii) asegurar el cumplimiento de los requerimientos municipales de calidad y
sanidad dentro de las restricciones presupuestarias. La municipalidad realizó un análisis de factibilidad en el que se
resaltaron una gran variedad de productos orgánicos disponibles que no suponían un incremento en el costo. Después
de empezar con un proyecto piloto de 2 establecimientos pre-escolares, la modalidad se extendió a todos ellos. La
municipalidad ha desarrollado dos formas distintas de aprovisionamiento. La primera consiste en comprar los
productos directamente de los proveedores y preparar las comidas en las cocinas escolares (guarderías solamente). En
la segunda forma, la comida es entregada preparada a las escuelas y se cocina en cocinas industriales centralizadas
por una empresa de catering.
La sostenibilidad del emprendimiento en gran medida se debe al acercamiento con los productores durante el
estudio de factibilidad que permitió tener un panorama claro de la oferta y definir requerimientos mínimos.
El contacto con los productores también ha sido crucial para la apropiación del proyecto por parte de los actores locales
a pesar de los temores iniciales de los padres respecto sobre todo a los precios de los productos orgánicos.
Fuente: Elaborado por los autores en base a FOODLINKS (s.f.) y UNEP (2012).
En la ciudad sueca de Malmö también se han enfocado las compras para los PAE en los
cultivos orgánicos, planteando como objetivo para el 2020 que la totalidad de los ingredientes de las
comidas servidas en las escuelas sean orgánicos (FOODLINKS, s.f.). Y en Gran Bretaña, donde las
compras públicas de alimentos se destinan en 58% a las cafeterías de escuelas y universidades (y 25%
a hospitales y centros de cuidado) (Bonfield, s.f.), también se ha buscado abastecer prioritariamente a
escuelas primarias y secundarias con productos certificados orgánicos y menos procesados, haciendo
énfasis en la reducción de empaques, transporte y emisiones de carbono (Sambuichi et al., 2014). En
julio de 2014, Gran Bretaña publicó un plan para las compras públicas (Bonfield, s.f.) en el que se
hace énfasis en mejorar la comunicación y la transparencia en la cadena para que los requerimientos
del sector público queden claros, en valorizar los esfuerzos ambientales de las compañías de catering,
y mejorar la calidad de los alimentos y reducir los desperdicios61.
Si bien estas iniciativas son interesantes y sus impactos van más allá del enfoque ambiental
por su dinamización de las economías locales, el énfasis se hace en el carácter orgánico y no en la
naturaleza de los proveedores (habría que hacer una análisis más detallado de las formas de
61 Al respecto, hay una campaña para mejorar la calidad de los alimentos servidos en los hospitales (frente a que la
mayor parte de los pacientes no los consumen y las familias traen su propia comida para los pacientes):
http://www.foodlinkscommunity.net/foodlinks-good-examples/public-sector-food-procurement/fooflinks-better-
hospital-food.html?L=0CachedThe y en las escuelas: http://www.foodlinkscommunity.net/foodlinks-good-
examples/public-sector-food-procurement/foodlinks-school-food-matters.html?L=0CachedThe.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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aprovisionamiento, los criterios de selección y las relaciones con los productores a nivel local). En
Escocia, sin embargo, el caso de East Ayrshire muestra una voluntad que va directamente a la
vinculación de productores locales pequeños y medianos con los PAE (recuadro 16).
Recuadro 16
Compras locales para las escuelas de Escocia
El Consejo de East Ayrshirea es una mezcla de zonas rurales y urbanas en el suroeste de Escocia y tiene una
población de 120 mil habitantes, cuyos promedios de pobreza y desempleo se encuentran por encima del nacionalb.
Desde el 2004, y empezando por un proyecto piloto en una única escuela, las autoridades de East Ayrshire han
adaptado sus procedimientos de compra para a la vez cumplir con las normativas europeas y privilegiar la compra de
productos locales, de estación y orgánicos. Para ello han reconfigurado los contratos de manera a que sean manejables
por empresas pequeñas y medianas. Los procesos de licitación son manejados por un comité especializado local que
provee información a los proveedores potenciales. Se priorizan los alimentos frescos, de estación y con la mayor
proporción posible de ingredientes orgánicos manteniendo los precios dentro del rango promedio a nivel nacional. En
el 2008, 40 escuelas primarias, 1 escuela secundaria y casi la totalidad de las guarderías estaban siendo abastecidas
bajo esta modalidad. Una evaluación realizada por ADAS (consultora en temas agrícolas y ambientales) reconoció
que el esquema aporta un abanico de beneficios como la reducción de daños ambientales, beneficios sociales para
niños y padres, beneficios de salud y beneficios económicos a nivel local. El Consejo recibió la medalla de oro (Gold
Standard) por la certificación externa de la Soil Association a través de su Sello de Catering Comida para la Vida
(Food for Life Catering Mark)c.
En este caso el énfasis se ha hecho particularmente en la integración de las poblaciones locales como
proveedores promocionando la compra de alimentos estacionales, frescos y locales.
El involucramiento de diversos actores a nivel local y la creación de espacios específicos de gestión e
información son elementos claves para la sostenibilidad de las experiencias. Sin embargo, el tiempo invertido en el
desarrollo de menús y recetas es considerable.
Estas iniciativas se muestran particularmente pertinentes en contextos en los que hay a la vez una población rural
que puede ser incluida en las CPA y altos niveles de desempleo, éxodo rural y pobreza que hacen más urgente la
revitalización de la economía local y las medidas de seguridad alimentaria.
Las replicas de este modelo han sido muy limitadasd a pesar de que el gobierno escocés otorgó fondos a la Soil
Association para promover el Sello de Catering Comida para la Vida. Solo East Ayrshire tiene la medalla de oro y
otros 2 consejos (de los 32) tienen una medalla de bronce.
Fuente: Elaborado por los autores en base a (Espejo, Burbano y Galliano, s.f.; FOODLINKS, s.f.).
a Unidad de división administrativa de Escocia. http://es.wikipedia.org/wiki/Subdivisiones_de_Escocia.
b https://www.savethechildren.org.uk/sites/default/files/images/Child%20Poverty%20in%20Scotland%20-%20
local%20snapshots.pdf.
c http://www.sacert.org/catering.
d En Foodlinks (s.f.) se menciona una experiencia de prueba piloto en la Isla de Arran (vecina a East Ayrshire).
En España, la asociación VSF62 ha trabajado mucho el tema de “compra pública de
proximidad”. Bajo esta premisa, se ha lanzado desde abril del 2013 la campaña CortoCircuito63 junto
con la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos (COAG) y la Confederación de
Asociaciones de Madres y Padres de Alumnos (CEAPA). Esta campaña promueve los circuito cortos y
busca generar alternativas a la concentración en el sistema de compras públicas (de ahí el juego de
palabras). Según VSF, el servicio de restauración en España no deja de aumentar (hace 25 años
representaba 12% del mercado de la alimentación y en 2013, el 30%) y una de cada cuatro comidas
servidas en los comedores escolares españoles es servida por una de las dos empresas multinacionales,
Serunión y EurestCompass (25 % del mercado) (VSF, 2013a). La concentración es alta a nivel europeo
también y la libre circulación de las mercancías hace que muchos de los alimentos servidos en las
escuelas provengan de otros países. La campaña busca concientizar al consumidor sobre el origen de los
62 http://vsf.org.es/quienes-somos.
63 http://vsf.org.es/cortocircuito.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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alimentos servidos en las escuelas y otras entidades públicas: ¿Quién decide lo que comen nuestras hijas
e hijos en los comedores del colegio?, ¿qué comemos en los hospitales?, ¿quién produce esos
alimentos?, ¿de dónde vienen?, ¿qué efectos sociales, ambientales o culturales tiene esa comida?, y ¿se
puede ofrecer ese servicio con otros criterios? (VSF, 2013a).
El 12 de marzo del 2014, una propuesta de ley para que la compra pública de alimentos se
realizara con criterios sociales y ambientales fue presentada y rechazada por la comisión de agricultura,
alimentación y medioambiente del Congreso de los Diputados en España. Más de 50 organizaciones
habían impulsado dicha propuesta. A pesar del rechazo a nivel nacional, Cataluña, Andalucía y el País
Vasco ya se han manifestado a favor de una compra pública de proximidad a nivel de sus gobiernos
autónomos. En abril de 2014, Cataluña aprobó una propuesta de resolución en la que se orientan las
CPA hacia criterios de proximidad. En junio de 2014, la comisión de educación del Parlamento Vasco
aceptó que se lleven a cabo 4 experiencias piloto de compras locales por dos años, dejándoles a los
comedores escolares la libertad y la responsabilidad de su aprovisionamiento. En Septiembre del 2014
el Parlamento de Andalucía también aprobó una propuesta relativa a la contratación pública de
alimentos con criterios sociales y ambientales.
De una manera general, las normativas sobre contratación pública regulan cómo contratar,
pero no qué contratar (VSF, 2013a). Esta libertad no es ilimitada pues hay normativas macro que se
deben respetar (nacionales o supranacionales como en el caso de la Unión Europea). Pero, se
pueden introducir criterios claros que favorezcan la inclusión de la agricultura familiar, de
proximidad y/o ecológica (incluso si como en el caso de la Unión Europea hay restricciones
respecto a la libre circulación de mercancías) a partir de criterios como la naturaleza (orgánica,
ecológica, etc.) de los productos, la estacionalidad (ligada a la proximidad), la frescura, los tiempos
entre recolección (sacrifico o elaboración) y consumo, certificaciones de origen, etc. Más allá de los
pliegos de las licitaciones, VSF ha hecho una propuesta de guía para administraciones públicas
sobre criterios de justicia alimentaria en la compra pública de alimentos (VSF, 2013b). En esa guía
presentan una ruta crítica para poder implementar CPA de proximidad con una serie de pasos a
seguir por los actores locales:
Compromiso político.
Identificación e involucración de actores clave.
Selección de experiencias iniciales, sectores de contratación, alimentos que se
pueden incorporar.
Identificación de los procesos de contratación específicos.
Desarrollo de un plan de acción que incluya la creación de mesas de trabajo de contratación.
Tener en cuenta las posibilidades del contrato menor y el procedimiento negociado como
laboratorio de pruebas para la compra sostenible.
Tener en cuenta la posibilidad de la internalización pública del servicio.
Comunicación interna y externa.
Esta ruta crítica es coherente con los elementos relevados en las experiencias
latinoamericanas de vinculación de la agricultura familiar con las CPA. El diagrama ilustra el enfoque
intersectorial y sistémico que se requiere para realizar todo el potencial que tienen las CPA para a la
vez permitir el desarrollo de una agricultura familiar multifuncional y diversificada y contribuir a la
seguridad alimentaria a través de la provisión de alimentos sanos a poblaciones focalizadas.
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Diagrama 22
Diferentes áreas que se pueden tener en cuenta en el caso particular de los comedores escolares
Fuente: VSF (2013b.
En la misma línea del PAA de Brasil, el Programa de Compras de Africanos para África
(Purchase from Africans for Africa –PAA*64), financiado por el gobierno brasileño e implementado
por la FAO y el PMA, vincula las compras del PMA a pequeños agricultores con los programas
estatales o institucionales de alimentación escolar. El intercambio de experiencias y el apoyo técnico
de Brasil está al centro del PAA* a través en especial del Centro de Excelencia Contra el Hambre65,
inaugurado en Brasilia en el 2011 por una alianza entre el gobierno brasileño y el PMA. El objetivo
del centro es “ayudar a los países a mejorar, ampliar y eventualmente ejecutar sus propios programas
nacionales de alimentación escolar y así promover la seguridad alimentaria y nutricional, junto con
la educación de los escolares”66. Más allá del componente operacional, el centro de Excelencia de
Brasilia coordinará un análisis de los éxitos y retos que plantea la implementación de estos programas
(PMA, 2013a).
El PAA* se está implementando en 5 países: Etiopía, Mozambique, Senegal, Malawi y Níger.
El cuadro 14 presenta los datos que han podido levantarse sobre la dimensión del programa (en Malawi
aún no se tienen datos cuantitativos). En Etiopía la fase piloto del programa empezó en la campaña
agrícola de 2012-2013 con una Unión de Cooperativas y dos cooperativas de primer nivel (unos mil
productores familiares en total). La FAO provee asistencia técnica a los productores y el PMA (P4P)
compra los productos contratados (legumbres secas) y los distribuye a categorías de consumidores
vulnerables a través de PAE en unas 37 escuelas de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos de Sur de
Etiopía (Gálvez-Nogales y Fonseca, 2014). El diagrama 23 ilustra el funcionamiento operativo del
64 La sigla utilizada para el programa es PAA. En este trabajo, para evitar confusiones con el Programa de
Adquisición de Alimentos de Brasil se utilizará la sigla PAA*.
65 http://www.wfp.org/centre-of-excellence-hunger/.
66 http://es.wfp.org/noticias/comunicado/brasil-y-el-pma-lanzan-centro-de-excelencia-contra-el-hambre.
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PAA* en Etiopía. La segunda fase del programa, lanzada en el 201367, busca ampliar la dimensión de la
iniciativa, tomando en cuenta las lecciones aprendidas en la primera fase.
Cuadro 14
Datos generales del programa PAA*
Níger Senegal Etiopía
a
Mozambique
Escuelas 90 173
(en Kédougou)
37
(8 700 estudiantes)
175
(72 159 estudiantes)
Productores 500 1 000 familias, 5 Grupos de
Interés Económico (GIE)
1 000-1 600 600
Productos ND Arroz Maíz y frijoles Maíz y frijoles
Fuente: fichas país del PAA*. http://paa-africa.org/countries-partners/niger-2/, http://paa-africa.org/countries-
partners/senegal/, http://paa-africa.org/countries-partners/ethiopia/. http://paa-africa.org/countries-partners/mozambique/.
a Los datos varían según la fuente (1000 productores y 37 escuelas en Gálvez Nogales y Fonseca, 2014, y 7 escuelas,
8700 estudiantes y 1600 productores en la ficha país del PAA*).
En su informe sobre el estado de la alimentación escolar a nivel mundial, el PMA (2013a)
estipula que hay un creciente entusiasmo en torno a la los PAE que utilizan alimentos producidos y
comprados localmente, o al menos dentro del territorio nacional, pues estos pueden generar beneficios
adicionales para los niños (en términos de calidad, frescura y pertinencia cultural de la alimentación) y
para los agricultores locales, las comunidades y las economías. Sin embargo, a pesar de los crecientes
esfuerzos para vincular las compras públicas, los programas de alimentación escolar y la agricultura
familiar, la participación de esta última sigue siendo baja y discontinua.
Las barreras legales, normativas y administrativas siguen siendo un desincentivo fuerte para
la participación de organizaciones con pequeños volúmenes, poco capital de operación, dificultades de
almacenamiento y transporte, etc. Se podría decir que los programas de compras públicas, en
particular los PAE, han hecho grandes avances en términos de seguridad alimentaria (del alcance de la
población meta) pero aún muy limitados en términos de soberanía y de sus vínculos con la AF: el
abastecimiento proviene en su gran mayoría de empresas medianas y grandes de la agroindustria y del
sector agroalimentario.
Olivier de Schutter, en su calidad de Relator especial de las Naciones Unidas sobre el
Derecho a la Alimentación (2014), resalta en este sentido 5 principios para alinear las modalidades de
compra pública con los requerimientos del derecho a la alimentación:
Abastecer al Estado prioritariamente de pequeños productores;
Garantizar precios remuneradores e ingresos suficientes a lo largo de la cadena;
Establecer requerimientos específicos para dietas alimenticias adecuadas;
Usar abastecimiento local siempre que sea posible e imponer a los proveedores que
produzcan alimentos de acuerdo a métodos sustentables;
Incrementar la participación y la responsabilidad (accountability) en el sistema alimentario.
67 http://www.mds.gov.br/saladeimprensa/noticias/2013/dezembro/programa-de-aquisicao-de-alimentos-paa-inicia-
segunda-fase-na-africa.
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Diagrama 23
Funcionamiento operativo del PAA* en Etiopía
Fuente: Ficha país PAA* Etiopía, http://paa-africa.org/countries-partners/ethiopia/.
Nota: BoARD: Oficina de Agricultura y Desarrollo Rural, BoFED: Oficina de Finanzas y Desarrollo Económico, BoE:
Oficina de Educación.
Se ha visto ampliamente la importancia de la voluntad política en la implementación y la
adaptación de las políticas públicas para la inclusión de la agricultura familiar en la red de
abastecimiento del Estado. Según Galarza, Lacroix y Taipe (2012), la voluntad política es necesaria
pero no suficiente: hace falta además asegurar un cambio en el modelo de abastecimiento que pasa por
el establecimiento de un verdadero diálogo entre las partes (productores, Estado y consumidores) y
por una serie de medidas de acompañamiento para que los actores históricamente marginalizados sean
apoyados por las diferentes instituciones competentes para enfrentar sus limitaciones en convertirse en
actores protagónicos de las cadenas alimenticias. Esto necesita la creación de mecanismos de
coordinación central y local entre todos los actores involucrados, la creación de una agenda común
que armonice los proyectos existentes y futuros en el marco de una estrategia de país, y el
fortalecimiento de la comunicación entre los distintos sectores del gobierno y los actores privados
(FAO, 2013).
El papel del Estado como consumidor responsable va por tanto más allá de la simple compra
de uno u otro tipo de alimento de uno u otro tipo de proveedor: el Estado, a través de políticas
articuladas y coherentes, entre las cuales se encuentran las políticas de compras públicas, tiene la
responsabilidad de actuar hacia el cambio del sistema alimentario nacional en su totalidad. Esto es,
hacerlo más justo, incluyente, sostenible, accesible, transparente, sano y soberano. Esto necesita
también la regulación de las actividades privadas para caminar en una sola dirección.
Es importante aquí hacer una reflexión sobre las diferencias entre los modelos centralizados y
descentralizados en términos de su relación con la agricultura familiar y sus características (cuadro 15).
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Cuadro 15
Comparación entre los modelos centralizado y descentralizado de compras públicas de alimentos
Modelos de compras centralizadas Modelos de compras descentralizadas
Grandes volúmenes, favorece la concentración de
los contratos
Volúmenes pequeños, permite la contratación de un mayor
número de pequeños productores
Licitaciones (duras o suaves) y mayor competencia
(principio de mercado)
Licitaciones suaves y más negociaciones y solidaridad
(principio de redes)
Mayor distancia económica (número de intermediarios) y
geográfica. Son más bien escenarios de EP
Menor distancia económica y geográfica (CC)
Productos almacenables, típicamente granos.
Productos diversificados, frescos, típicamente frutas, hortalizas,
granos, leche y derivados lácteos y carnes.
Los productos de la agricultura familiar se mezclan con otros
(sin identidad)
Los productos de la agricultura familiar son reconocidos como
locales (con identidad)
Jerarquía en redes (entre actores de gobierno) y alianzas
estratégicas con actores privados
Jerarquía en redes y descentralizada, necesidad de coordinación
con sociedad civil y actores locales
Fuente: Elaborado por los autores.
El modelo descentralizado requiere más esfuerzos a nivel de coordinación entre distintos
niveles de jerarquía (intersectorial y vertical) y la consolidación de alianzas público-privadas con
distintos actores del territorio (productores y sus organizaciones, consumidores, entidades de apoyo,
servicios financieros y de extensión, etc.). Sin embargo, es el que parece representar las mejores
oportunidades para la agricultura familiar por los volúmenes fraccionados de compra, la posibilidad de
integrar productos diversificados y la flexibilidad y adaptabilidad de los esquemas de abastecimiento y
distribución, siempre y cuando la normativa se adecue a las necesidades de los pequeños productores
y exista la voluntad política necesaria.
Este modelo puede también permitir mejoras a nivel de la calidad de los alimentos ofrecidos
pues estos, además de ser producidos localmente, son más frescos. Por ejemplo, en los casos de
abastecimiento de los PAE de Tambaú (Brasil, Walter y Semíramis Martins Álvarez, 2012) y Chalaco
(Perú, Venero Farfán en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014), los municipios reemplazaron la
leche en polvo o evaporada por leche fresca, mejorando al ración servida a los niños en la escuela, pero
esto requirió mejoras en infraestructura, en los sistemas de cadena de frío y de control sanitario. Además
de mejorar la nutrición de los niños, la leche es una oportunidad interesante porque es un ingreso
constante y considerable para las familias (particularmente en la sierra andina, Aubron et al., 2013).
De forma general, las CPA son una oportunidad interesante para la agricultura familiar pero
su implementación efectiva (más allá de las leyes y el discurso) requiere que se releve un gran número
de desafíos (cuadro 16).
Vale la pena señalar aquí algunos elementos que quedan como preguntas abiertas sobre las
relaciones entra las CPA y la agricultura familiar.
CPA como política de gobierno o de Estado. Es decir, ¿hay continuidad más allá de compras
esporádicas (caso del PPA en 2010 en Ecuador) o localizadas (caso de las provincias piloto en 2011 en
Ecuador también)? (Galarza, Lacroix y Taipe, 2012). Esta pregunta apela a la reflexión sobre la
institucionalidad y la sostenibilidad de las políticas públicas implementadas en el ámbito de las CPA.
La importancia de la voluntad política en la realización de las políticas y discursos refleja debilidades
en los instrumentos y las instituciones.
Modelo de alimentación que se quiere promover desde el Estado. Esto en particular hacia los
centros infantiles y colegios (alimentación balanceada, soberana, sana, fresca, etc.) (Galarza, Lacroix
y Taipe, 2012). La inclusión de los agricultores familiares en las CPA requiere un esfuerzo de
articulación, de coordinación, de adaptación y una fuerte voluntad política por lo que es esencial
considerar y enfatizar los aportes en calidad que el aprovisionamiento desde la agricultura familiar
puede ofrecer, más allá de la inclusión social.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
90
Cuadro 16
Oportunidades y desafíos que las CPA presentan para la agricultura familiar en América Latina
Oportunidades Desafíos
Mercado cautivo que crece con el incremento
de la cobertura.
Compatibilidad con sistemas productivos
diversificados, multifuncionales y
agroecológicos.
Compatibilidad en los modelos
descentralizados con el desarrollo territorial
local y la creación de redes solidarias.
Pagos semanales o quincenales que permiten a
los productores tener un mejor giro del negocio.
Se generan empleos en el acopio, el
beneficiado y la distribución.
Contribución a la seguridad alimentaria de
poblaciones vulnerables y promoción de
alimentos sanos, culturalmente adaptados
y nutritivos.
La formalización de las actividades de una
asociación o grupo (necesaria para acceder a las
CPA) les abre las puertas de nuevos mercados.
Generación de empleos e involucramiento de
grupos vulnerables (mujeres, etc.).
Dependencia de los recursos del Estado (que en algunos países puede ser coyuntural).
Necesidades de calidad, cantidad y continuidad adaptadas a los requerimientos de
los mercados públicos e institucionales de alimentos (escuelas, hospitales, etc.).
Necesidad de estrategias intersectoriales y sistémicas de abordaje de las
problemáticas de la agricultura familiar.
Procesos de licitación y compras no adaptados a las posibilidades de los
pequeños productores.
Certificaciones sanitarias o de calidad costosas y normativa frecuentemente
inadaptada a las posibilidades de los pequeños productores
Excesiva burocracia y riesgos de corrupción
Atrasos en los pagos (que favorecen la venta a intermediarios)
Concentración del gasto público de alimentos en los centros urbanos de
mayor tamaño.
Falta de información sobre la demanda del Estado (¿qué?, ¿cuánto?)
Falta de inventarios precisos sobre la oferta de las organizaciones
Garantizar la inocuidad de los alimentos
Mantener los costos de aprovisionamiento a un nivel razonable
Evitar el incremento exagerado de los precios de los alimentos a nivel local
(riesgos de inseguridad alimentaria)
Fuente: Elaborado por los autores.
Políticas de asistencia social y agricultura familiar. En muchos países, los gobiernos tienen
políticas de asistencia social que otorgan recursos a las familias en situación de pobreza o
vulnerabilidad para que puedan comprar alimentos. Por ejemplo, el programa Bolsa Familia en Brasil,
los Food Stamps en Estados Unidos, el Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA)68 en
Argentina, etc. En estos programas, “las personas69 eligen libremente qué alimentos comprar de
acuerdo a sus gustos y hábitos”. En Estados Unidos se observa sin embargo, que lógicamente las
familias utilizan sus Food Stamps donde mejor les rinden en cantidad y esto suele estar estrechamente
vinculado con una alimentación poco sana (comida rápida, altamente procesada, con altos contenidos
de azúcar y grasas, etc.). Es por tanto importante pensar en cómo vincular también estas políticas con
alimentación más sana que pueda provenir de la agricultura local.
Importancia de las redes. En términos de gobernanza, las lecciones aprendidas que se han
encontrado en los distintos casos revisados, tanto en América Latina como en otras partes del mundo,
apuntan hacia la necesidad de construcción de redes. Dentro del Estado se requieren redes
intersectoriales y verticales (entre distintas escalas de jerarquía: nacional, territorial, local) y, sobre
todo, aparece como una necesidad para la implementación y la sostenibilidad de experiencias
concretas, la construcción de redes y espacios de concertación entre los distintos actores involucrados
en las CPA, desde los productores hasta los consumidores.
68 http://www.desarrollosocial.gob.ar/pnsa/141.
69 Las titulares de derecho de esta acción son aquellas familias con niños menores de 14 años, embarazadas, personas
con discapacidad y adultos en condiciones socialmente desfavorables y de vulnerabilidad nutricional.
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91
B. Participación del Estado en el mercado como comercializador
En la primera parte de este capítulo se analizan las situaciones de comercialización en las que el Estado
juega un papel de consumidor. En esta parte, se analiza brevemente la situación en la que el Estado es un
comercializador de alimentos que participa en el mercado. La línea divisoria no siempre es clara pues son
frecuentes los casos en los que los actores de ambas figuras son los mismos, o se trata de dos etapas de
una misma cadena. Nos referimos en esta sección, en especial, a las empresas estatales de alimentos (que
constituyen reservas y participan en el mercado nacional o internacional como vendedores de alimentos) y
su relación con la agricultura familiar. Dada la amplitud del tema, y para evitar repeticiones respecto a la
sección anterior, se hace énfasis en esta parte en la incidencia de los efectos de estas empresas en el
mercado en términos de precio y en la participación efectiva de la agricultura familiar como proveedora.
Para ello, se revisa primeramente un estudio de caso de tres empresas estatales de alimentos
en Bolivia y se describe la situación en algunos otros países. Posteriormente, se revisa el papel del
PMA (ayuda alimentaria) como poder comprador en el sector agrícola y se analiza más en detalle su
programa de compras a la agricultura familiar Compras para el Progreso.
1. Las empresas estatales de alimentos y la participación
del Estado en el mercado
La participación del Estado en la economía se encuentra en un renovado debate en América Latina.
Durante la segunda mitad del siglo XX, y hasta las reformas estructurales de los 80, gran parte de la
economía estaba estructurada entorno a empresas públicas en sectores estratégicos de las economías
nacionales, como los hidrocarburos, la minería, la energía y las comunicaciones. Entre la década del
ochenta y la primera década del siglo XXI, la inflación, los déficits en las balanzas de pago y las deudas
externas propiciaron, en el marco de las reformas estructurales, la privatización y liberalización de la
economía con, en muchos casos, el desmantelamiento de algunas de las empresas estatales.
Desde comienzos del siglo XXI, algunos de los Estados de la región están retomando un rol
preponderante en la economía, como Argentina, Bolivia, Ecuador y Venezuela, en el marco de nuevas
nacionalizaciones y la creación de nuevas empresas estatales. Estos cambios, se han dado también en un
contexto de renovado énfasis hacia el desarrollo endógeno, el cambio de la matriz productiva, la
preservación del medio ambiente y los recursos naturales, la lucha contra la pobreza y la inclusión social.
Países como Ecuador y Bolivia tienen nuevas Constituciones en las que se enfatiza la importancia del Buen
Vivir o Vivir Bien como nuevo paradigma de vida y desarrollo que guía las políticas públicas.
El nuevo enfoque de la economía plural en Bolivia (los actores de la economía plural son el
Estado, el sector privado, el sector social cooperativo y el sector de la economía comunitaria) plantea
la necesidad de la intervención y un rol protagónico del Estado en la economía, especialmente para
garantizar la redistribución de ingresos. Las empresas estatales son actores clave en este proceso.
En el 2014, Agrónomos y Veterinarios Sin Fronteras AVSF, en el marco del Proyecto
Mercados Campesinos, publicó un estudio (Baudoin Farah y Albarracín, 2014) en el que se comparan
tres empresas estatales de alimentos (EEA) en ese país, bajo la óptica de su relación con las
oportunidades para los pequeños productores: la Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos
(EMAPA), la empresa Lácteos de Bolivia (Lacteosbol) y la Empresa Boliviana de Almendras (EBA).
Presentamos aquí, algunos de los elementos que parecen más relevantes para el presente estudio en
términos de las oportunidades y desafíos que presenta esta vía de comercialización para la agricultura
familiar. El cuadro 17 presenta algunos datos sobre las tres empresas, resultados del estudio.
Los autores señalan (Ibid.), en base a los resultados presentados, que las EEA tienen como
estrategias de intervención el procurar llegar a comunidades y regiones más alejadas que el resto de
empresas (aunque esto signifique mayores costos operativos) y proponer precios más altos que los
precios del mercado a los productores o recolectores. El que haya o no un efecto de estas políticas en
el mercado depende de factores estructurales de los rubros productivos.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
92
Cuadro 17
Principales características y resultados de las tres EEA analizadas
EMAPA Lacteosbol EBA
Productos Trigo, arroz, soya y maíza Leche (de vaca) Castaña (nuez de Brasil)
Misión Promover y desarrollar la producción
nacional mediante el impulso a las
organizaciones productivas, a través de la
prestación de servicios agrícolas, además
del almacenamiento, transformación,
comercialización y distribución de
productos agropecuarios.
Contribuir al desarrollo de la producción y la
industrialización de lácteos en Bolivia,
aportando al mejoramiento del nivel de vida de
la población, ofreciendo alternativas
nutricionales de alta calidad bajo parámetros de
eficiencia y competitividad.
El objetivo de EBA es incentivar la
producción nacional con valor agregado,
generando mayores fuentes de trabajo en
procura del desarrollo y soberanía productiva
en la Amazonía Boliviana.
¿Qué? ¿Quién? ¿Qué? ¿Quién? ¿Qué? ¿Quién?
F
un
ci
on
am
ie
nt
o
Producción Apoyo técnico
(deficiente)
Provee Insumos
Otorga crédito a
tasa 0%
Grupos de
productores
Apoyo técnico
(deficiente)
Llega a zonas alejadas
(módulos lecheros)
Productores Compra en lugares
alejados (centros de
acopio comunales)
gracias a transporte
propio
Recolectores
campesinos e
indígenas,
asociaciones
campesinas,
rescatistas,
intermediarios,
barraqueros y
empresas
privadas.
Acopio Precios al
productor 15%
más altos que
los del mercado
Productores Recibe leche de los
acopiadores
(productores)/ Precio
igual al de las otras
empresas/ No acopia
feriados
Productores
organizados en
módulos lecheros
Precio pagado al
recolector más alto que
el precio del mercado/
Pago en efectivo
Transformación Harina y arroz
pilado
La empresa (y
contratación de
servicios en caso de
necesidad)
Yogurts, quesos,
bebidas lácteas
La empresa Beneficiado de la
castaña y
transformación en
pequeña escala
La empresa
(alquiler de plantas
y planta en
construcción)
Comercialización Red de
sucursales de la
empresa/
Precios más
bajos que los
del mercado
La empresa Desayunos escolares,
subsidio de lactancia/
Precios más bajos que
los del mercado
Exportación
Subsidio de lactancia
La empresa
Particularidades El modo de actuar de EMAPA no difiere
significativamente de los ingenios con
los que tradicionalmente trabajan los
productores. Principales diferencias:
créditos a tasa 0% y sucursales propias
para comercializar la producción con
precios subvencionados al consumidor.
La asistencia técnica no se realiza de
forma efectiva pues no se cuenta con los
recursos humanos necesarios y, los
productores siguen siendo proveedores
de materia prima.
Lacteosbol funciona de forma similar a las otras
empresas acopiadoras de leche, pero acopia de
comunidades relativamente alejadas y
pequeñas, y no acopia los feriados (obliga a los
productores a buscar mercados alternativos para
su leche). Importante relación con las compras
estatales (desayuno escolar y subsidio de
lactancia). La asistencia técnica no se realiza de
forma efectiva pues no se cuenta con los
recursos humanos necesarios y, los productores
siguen siendo proveedores de materia prima.
De las tres empresas estatales estudiadas, la
EBA es la que más ha innovado en su forma
de relacionamiento con sus beneficiarios los
recolectores. El pago en efectivo y la compra
directa pueden permitir a los recolectores
librarse de sus deudas y tener libertad para
comercializar su castaña según sus intereses.
Sin embargo, su participación en la cadena
productiva es inminentemente acopiadora y
aún no se está agregando valor en
proporciones significativas.
P
re
ci
os
Precio pagado
por la empresa
Superior en 15% al precio de mercado,
pero descuentos por calidad, humedad,
etc. no siempre transparentes.
Igual al pagado por otras empresas. Superior al precio de mercado (% variable
según años, depende del precio internacional
de la castaña).
Precio al
productor
No se observa incidencia de la empresa
en los precios del trigo y el arroz a nivel
del mercado nacional.
Efecto indirecto positivo: por temor a la
competencia de Lacteosbol, la empresa Deliziab
incrementó su precio de pago a sus proveedores
y todas las demás empresas se alinearon.
Efecto positivo en el precio de la castaña pagado
al productor (los barraqueros y otros acopiadores
se han alineado a los precios de la EBA). Desde
la intervención de la EBA, se ha observado
algunos años que el precio al recolector aumenta
mientras que el precio internacional disminuye
(inédito).
Precio al
consumidor
Subvención y venta en tiendas de la
empresa a precios menores que los del
mercado. No hay indicios de un efecto de
la intervención de EMAPA en el precio
del arroz y la harina de trigo en el
mercado nacional.
El precio de la leche al consumidor se ha
mantenido estable en los últimos años por otras
políticas públicas.
Mercado de exportación, precios fijados a
nivel internacional. Ha incrementado el
consumo nacional, principalmente con la
inclusión de castañas en el subsidio de
lactancia. No hay datos sobre el mercado
interno de castaña.
% productorese Trigo Arroz 2,6 17,3
1,3c 2,8c
% superficiee 6,8c 10,8c 7,6 -
% volumen acopiadoe 20,9d 7,3d 0,95 5,4
Fuente: compilación a partir de Baudoin Farah, Albarracín, Ruesgas y Elías en Baudoin Farah y Albarracín (2014).
a El estudio de Ortíz y Ruesgas en Baudoin Farah y Albarracín (2014) solo abarca el trigo y el arroz.
b El Mercado de la leche es altamente concentrado en Bolivia. Las dos principales empresas son Pil (grupo Gloria) y
Delizia (López en Baudoin Farah y Albarracín, 2014).
c promedio campañas 20081 2012.
d promedio años 2011 y 2012 (harina de trigo y arroz pilado), los demás datos son del 2013.
e Para cada rubro sobre el total a nivel nacional.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
93
En el caso de mercados de commodities (como el trigo y el arroz), empresas con una
participación pequeña en el mercado como EMAPA no tienen incidencia sobre los precios del
mercado. En el caso de mercados oligopólicos en los que los precios son definidos por unas cuantas
grandes empresas (como en el caso de la leche y la castaña) y que la materia prima es limitada (ya sea
por sus características propias por la debilidad de la oferta), las EEA que aumentan el precio pagado al
productor obligan a las demás a alinearse, teniendo así incidencia en los precios aunque su
participación en el mercado sea baja. En términos de seguridad alimentaria, se está beneficiando
directamente a poblaciones estratégicas con los alimentos subvencionados, pero la incidencia de estos
subsidios en los precios al consumidor de forma general no aparecen claramente.
Respecto al funcionamiento de las cadenas y la participación de los productores en las
mismas, los autores señalan que los productores participan en la cadena únicamente hasta el acopio.
Las etapas de beneficiado, transformación y comercialización son realizadas por las EEA y, de forma
general, la etapa en la que menos intervienen las tres empresas es la producción (precisamente en la
que existe mayor demanda de intervención y apoyo del Estado en términos de asistencia técnica,
apoyo a la producción, articulación con mercados, créditos, etc.).
En lo que se refiere a los impactos que tienen las empresas estatales en el desarrollo de los
pequeños productores (sector meta prioritario), los autores señalan los siguientes puntos:
EMAPA: Según Ortíz (2013, en Baudoin Farah y Albarracín, 2014), la empresa fomenta
el uso de modelos de producción “inadecuados a su realidad, impuestos por el
agronegocio, direccionándolos a una agricultura extensiva, depredadora del bosque y con
clara ausencia de criterios de sostenibilidad”, ya que EMAPA vende insumos de una lista
de proveedores determinados y tiende a replicar el trabajo de las casas comerciales de
agroquímicos y semillas, quienes imponen en la producción un criterio más comercial
que técnico. Algunos estudios asimilan el trabajo de EMAPA a la agricultura por contrato
que aplican otras empresas acopiadoras (Ruesgas, 2013). Por otra parte, dada la
concentración de las actividades de la empresa en el oriente boliviano, está trabajando
con productores más medianos que pequeños.
Lacteosbol: Según López (en Baudoin Farah y Albarracín, 2014), tampoco se está dando
asistencia técnica real a los productores (un técnico para el total de productores). Esto es
particularmente importante porque la producción es el eslabón débil de la cadena (hay
capacidad ociosa en todas las plantas lecheras del país). Por otra parte, si bien la empresa ha
tenido un efecto positivo por el fomento de la asociatividad en zonas en las que otras
empresas no entraban a acopiar leche, Lacteosbol se ha convertido en una competencia
desleal hacia las pequeñas empresas campesinas de transformación y las Organizaciones
Económicas Campesinas (OECAS) en lo que se refiere al acceso al mercado de desayuno
escolar (Thellaeche, 2013, y Valdivia, 2012, en Baudoin Farah y Albarracín, 2014)).
Lacteosbol, por ser empresa estatal, puede adjudicarse directamente el desayuno escolar de
cualquier municipio sin que tenga que salir una licitación70. En este caso también, y viéndolo
desde la perspectiva de apoyo a las organizaciones campesinas, parece que Lacteosbol no
está teniendo mejores impactos que las grandes empresas acopiadoras de leche.
EBA: Hasta la gestión 2009-2010, la EBA trabajó con cuatro empresas para hacer el
procesamiento de la castaña de las cuales solo una era campesina (Cooperativa Agrícola
Integral “Campesino”, CAIC) y esto por la necesidad de exportar castaña orgánica (que
no podía ser ofrecida por las otras empresas beneficiadoras). La CAIC no pudo entregar
la cantidad de castaña acordada en su contrato con la EBA por el aumento del precio de la
caja de castaña (menores posibilidades de acopio) y esto la llevó a la quiebra (Quino en
Baudoin Farah y Albarracín, 2014). En este caso como en el de Lacteosbol, se puede
70 Decreto Supremo 181 Artículo 72 II.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
94
considerar que la intervención de la empresa estatal en el mercado es una competencia
fuerte y hasta desleal con las pequeñas empresas y organizaciones campesinas pues solo
las empresas acopiadoras más grandes han podido hacer frente a la subida drástica del
precio de la castaña.
En términos de gobernanza, predominan los principios de jerarquía y mercado en las
relaciones entre los actores. Las redes intervienen a distintos niveles pero el precio es el factor
determinante en las decisiones de venta de los productores a las EEA o a otros actores de la cadena.
En otro ejemplo de los vínculos desarrollados por empresas estatales con la agricultura
familiar, Menezes (2014) analiza la incursión del Estado brasileño en sus distintas modalidades del
PAA y concluye que esta no ha tenido un gran impacto en la competencia y los precios de mercado en
general (sus efectos son otros y benefician a los agricultores proveedores). Vale señalar que la Conab,
principal operadora del Programa de Adquisición de Alimentos PAA en las etapas de acopio y
almacenamiento, cambió, en el marco del programa, su forma de actuación. De ser un instrumento de
política agrícola que atendía principalmente al público de la agricultura patronal o agroindustrial (de
gran escala) pasó a tener una importante actuación hacia los actores de la agricultura familiar por
medio de instrumentos específicamente diseñados para ello. Estos cambios resultaron en una
revitalización de la institución, una ampliación de su estructura física y de su personal, y un cambio en
la percepción de las poblaciones rurales (mayor reconocimiento del trabajo de la compañía y de su
personal como agentes de promoción y transformación social) (Sparovek, 2007, en Sambuichi et al,
2014). Este ejemplo permite recalcar la importancia de tener instrumentos de política diferenciada y
adaptada para la agricultura familiar en todas las etapas de la cadena71.
El caso venezolano, en términos de formas de acceso a la tierra, presencia del Estado en la
economía y en particular en el sector agrario requeriría un análisis específico y profundo. Cabe señalar
aquí, sin embargo, dos elementos para contribuir al debate sobre el papel del Estado en los mercados
de alimentos. El primero son las empresas de producción estatal, que responden a una integración
vertical completa y que emplean a los campesinos como trabajadores agrícolas bajo la calidad de
funcionarios públicos (Fundos Zamoranos, manejados por la Fundación CIARA del Ministerio de
Agricultura). Los alimentos producidos es estos Fundos son distribuidos a la Corporación Venezolana
de Alimentos (CVAL), Lácteos de Los Andes y los mercados de la Misión Mercal, a precios
subvencionados para la población (Rivera y Gómez, s.f.). La coordinación en este tipo de esquemas se
da por tanto muy predominantemente por jerarquía (tal vez tanto como se pueda), ya que los precios
no son determinados por la competencia en el mercado y el Estado toma todas (o casi todas) las
decisiones respecto a las distintas etapas de la cadena. Los productores se convierten en trabajadores
asalariados. En términos de oportunidades para la agricultura familiar dentro de su multifuncionalidad,
y sin entrar en los debates políticos o de efectividad y eficiencia de estos modelos para la seguridad y
soberanía alimentaria, estos modelos son a priori incompatibles con el uso óptimo de la mano de obra
familiar, la diversificación (de cultivos y de riesgos), la reinversión para construir un patrimonio
familiar, etc72.
71 En Ecuador, las políticas públicas de precios mínimos de sustentación implementadas en cultivos considerados
estratégicos, son complementarias a la intervención de la Unidad Nacional de Almacenamiento (UNA EP) cuyos
servicios son el almacenamiento y comercialización de productos agropecuarios y de insumos y la administración
de las reservas estratégicas de productos agropecuarios (principalmente arroz, maíz y soya). Estas reservas están
destinadas a contrarrestar la especulación nacional e internacional. No se presenta el caso en más detalle porque no
se ha podido recabar información sobre quiénes (qué tipo de actores) son los proveedores de la UNA.
72 Por esta misma razón existen críticas a las imposiciones del Plan Tierras ecuatoriano en términos de trabajo
colectivo de la tierra (“¿Cómo quieren que trabaje 15 años para pagar la tierra y no pueda dejársela a mis
hijos?”, comunicación personal, campesino beneficiario del Plan Tierras, Guayas, Julio 2014) y decisiones
relativas a los sistemas de producción (qué, cómo, cuándo plantar, etc.). Aunque no se trate de una proletarización
completa (pago de salarios), se puede considerara en algunos casos que es una proletarización parcial sin los
beneficios de la misma (salarios, seguridad social, traspaso de riesgos, etc.).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
95
El otro punto que vale la pena mencionar sobre el caso venezolano es que en el sector
agroindustrial, un gran número de empresas han sido expropiadas y son ahora manejadas por el Estado
bajo la coordinación de la Corporación Venezolana de Alimentos (CVAL)73. En Rivera y Gómez (s.f.)
se discuten los riesgos de este modelo ya que depende completamente de las recetas petroleras del país
para su funcionamiento y por tanto genera riesgos de vulnerabilidad alimentaria. En general, la
situación de las EEA en Venezuela es delicada y puede complicarse aún más desde la caída de los
precios del petróleo desde fines de 2014. Por ejemplo, en el 2013, la empresa productora de pollos
Avícola del ALBA no pudo cumplir con sus metas de producción por no contar con insumos en
cantidad y calidad suficiente, provistos a su vez por otras empresas estatales.
Si bien no se puede en este estudio ahondar sobre la situación de la agricultura familiar en
Venezuela, un dato revelador es la situación de Misión Mercal. Misión Mercal tiene el doble propósito
de estimular la producción y colocar productos a bajo precio en puntos de venta dentro de las
comunidades más pobres del país y comenzó a operar en el 2003 después del paro de Petróleos de
Venezuela (PDVSA) (Castro Aniyar, 2012). Mercal es una cadena pública que interviene en la
producción, acopio, transporte y comercialización, cuyo objetivo es fortalecer la seguridad
alimentaria: “Realizar el mercadeo y comercialización, permanente, al mayor y de tal de productos
alimenticios de primera necesidad y otros. Manteniendo la calidad, bajos precios y fácil acceso, para
abastecer a la población venezolana y muy especialmente la de escasos recursos económicos.
Incorporando al grupo familiar, a las pequeñas empresas y a las cooperativas organizadas […] en
pro de la salud y la seguridad alimentaria […]74”. El objetivo es claramente la seguridad alimentaria
más que el apoyo a la agricultura familiar, aunque se hace referencia a la incorporación del grupo
familiar, de las pequeñas empresas y de las cooperativas organizadas. Sin embargo, el grueso de los
alimentos comercializados por Mercal son importados (50% en 2003 y 78% en el 2010) (Rodríguez,
2010 en Castro Aniyar, 2012) por lo que la incidencia de la empresa en términos de apoyo a la
producción familiar a través de la consolidación de mercados públicos es extremadamente reducida (o
nula, habría que ver quienes proveen el 22% restante). Si bien el apoyo del Estado para el acceso de la
agricultura familiar al mercado parece ser indispensable (ya que el mercado por sí solo no ha logrado
hasta ahora generar círculos virtuosos de inclusión entre las poblaciones rurales marginadas), estos
elementos muestran los riesgos de tener demasiada jerarquía (y muy pocas redes) en la coordinación.
Finalmente, se analizan a continuación las compras institucionales del Programa Mundial de
Alimentos (PMA) y el programa Purchase for Progress (P4P). Los objetivos estratégicos del PMA se
articulan entorno a la respuesta alimentaria de emergencia, la intervención para “reducir los riesgos y
poner a las personas, las comunidades y los países en condiciones de satisfacer sus propias
necesidades alimentarias y nutricionales”, y “reducir la desnutrición y romper el ciclo
intergeneracional del hambre”75. Para trabajar en dirección de cumplir estos objetivos de seguridad
alimentaria a largo plazo, el PMA tiene diversos programas que “utilizan alimentos como un medio
para crear bienes, difundir conocimientos y para fomentar que las comunidades sean más fuertes y
dinámicas”76. Entre ellos están los programas de alimentación escolar, de alimentos por trabajo o de
alimentos para la capacitación. Sin embargo, los proyectos de desarrollo constituyen en la actualidad
menos del 20% de los programas del PMA debido a la demanda de ayudas de emergencia y de ayuda
a refugiados77. El 2013, el PMA compró un total de 2,1 millones de toneladas métricas de alimentos.
Los efectos de la ayuda alimentaria sobre la agricultura familiar dependen mucho del contexto
en el que ocurren y este estudio no es el espacio adecuado para analizar esta problemática. Sin
embargo, en la misma línea que la constatación de que las EEA pueden competir con cooperativas o
asociaciones agrícolas, la ayuda alimentaria compite con la producción local en los mercados. Antes
73 Una lista de algunas de las empresas estatales puede consultarse en el Cuadro A6, en el Anexo 1.
74 http://www.fundacionbengoa.org/i_foro_alimentacion_nutricion_informacion/mision_mercal.asp.
75 http://es.wfp.org/qui%C3%A9nes-somos.
76 http://es.wfp.org/nuestro-trabajo/qu%C3%A9-hacemos.
77 http://es.wikipedia.org/wiki/Programa_Mundial_de_Alimentos.
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de hacer un análisis del programa Compras para el Progreso (Purchase for Progress, P4P), que
vincula directamente las compras institucionales del PMA con la agricultura familiar, es importante
mencionar aquí brevemente algunas críticas a la ayuda alimentaria por sus posibles efectos perversos
sobre la pequeña agricultura local. En su libro “Hambruna al Sur, Malnutrición al Norte”, Marc
Dufumier (2012) dice que la ayuda alimentaria no solo es a veces ineficiente, sino que también es
frecuentemente un factor agravante para la situación de las agriculturas campesinas y familiares
locales. Esto se debe a que la ayuda alimentaria representaría una válvula de escape para regular los
precios del mercado de alimentos, manejada por las grandes potencias exportadoras (Figura 13).
Ahora bien, con relación al programa del PMA orientado específicamente a las compras a
pequeños productores de la agricultura familiar, Compras para el Progreso (Purchase for Progress
P4P), implementado desde el 2008, el objetivo del PMA no ha sido reemplazar sus formas estándares
de aprovisionamiento con comerciantes de gran envergadura sino más bien utilizar una porción de la
demanda en los países piloto (típicamente 10% por país con intenciones de incremento gradual) para
probar cuáles son las formas más eficientes para comprar productos a pequeños agricultores en
distintos contextos. Los volúmenes de compra han ido incrementándose desde el inicio del programa
(a pesar de una fuerte sequía en el 2011 que significó una disminución considerable de las mismas) y
sobre los 5 años, las compras del P4P han alcanzado en promedio 14% de las compras del PMA en los
países piloto (22% en el 2013) (Ibid.). El año 2013, las compras de P4P en los 20 países representaron
17% de todas las compras del PMA.
Gráfico 4
Precios internacionales de los cereales y ayuda alimentaria
Fuente: FAO en Dufumier (2012).
En cuanto a los rubros, 70% de las compras de alimentos del P4P corresponden al maíz. A
este cultivo le siguen los frijoles con 7% y arvejas, sorgo, harina de maíz y arroz, cada uno con 5%. El
pequeño porcentaje restante corresponde a trigo, otros cereales, galletas ricas en energía, harina de
yuca y leche. Los países en los que se han comprado más alimentos bajo el P4P son Etiopía (21,6%),
Malawi (14,5%) y Zambia (10,5%). La región centroamericana, en la que participan 4 países, suma un
14,2% del total (los países en los que más alimentos a comprado el P4P son Honduras - 8%- y
Guatemala -4%) (Ibid.).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
97
En el marco del programa P4P, el PMA ha orientado sus acciones en torno a dos enfoques:
i) adaptar las formas de compra a las necesidades y capacidades de los pequeños productores;
ii) brindar apoyo a través de capacitaciones, infraestructura y equipamiento con contrapartes técnicas y
financieras locales. En ese marco la entidad ha trabajado en la consolidación de organizaciones de
productores y compras bajo cuatro modalidades distintas, como presentado en el cuadro 18.
Excepto en Guatemala, dónde la casi totalidad de las compras se hacen por licitación, en
Centroamérica se utilizan más o menos equilibradamente las dos primeras modalidades (licitaciones
favorables a los pequeños productores y contratación directa). De forma general sobre los 20 países
piloto, casi la mitad de las compras se hace por licitación, algo menos de un tercio por contratación
directa, casi 20% por contratación a término y solo 7% por opciones de elaboración. En términos de
proveedores, 58% de las compras del P4P fueron a organizaciones de productores y 24%
corresponden a intercambios de materia prima. En Centroamérica, la totalidad de las compras de
programa fueron a organizaciones de productores (cuadro 18).
Cuadro 18
Modalidades de compra del programa P4P
1. Licitaciones que favorecen a los pequeños agricultores (licitaciones “suaves”)
Hacer mayor uso de prácticas de licitación más consonantes con las necesidades de las organizaciones de agricultores y los
comerciantes en pequeña y mediana escala, lo cual puede comportar la reducción de los volúmenes requeridos, la renuncia a
los requisitos de etiquetado de las bolsas, fianza de cumplimiento y compra directa de productos puestos en almacén . También
puede comportar la compra en licitación mediante una bolsa de productos, a menudo recurriendo a un sistema coordinado de
recibos de almacén.
2. Contratación directa
Comprar directamente a organizaciones que representen a los pequeños agricultores, como asociaciones de agricultores u ONG,
incluida la posibilidad de usar la contratación directa para comprar mediante un sistema de recibos de almacén que fomente la
participación de los pequeños agricultores.
3. Contratación a término
Concertar contratos a término con organizaciones de agricultores para reducir el riesgo de los agricultores y permitirles planificar
con mayor certidumbre. Esta modalidad permite usar contratos en los que se indica el precio mínimo que pagará el PMA en el
momento de la entrega o, en colaboración con un asociado financiero, mecanismos que permitan a las organizaciones de
agricultores emplear los contratos a término presentando al Programa como garante para acceder al crédito.
4. Opciones de elaboración
Colaborar con el sector privado y otras partes interesadas para fomentar la creación de unidades locales de elaboración de
alimentos y, siempre que sea posible, vincular estas entidades con pequeños agricultores proveedores como fuente de
materias primas.
Fuente: PMA (2012).
No se dispone de información sobre los impactos del P4P en términos de ingresos de las
familias pero sí hay evidencia de que la consolidación de los grupos de productores les ha abierto
posibilidades de mercado con el PMA y otros compradores, por ejemplo, en Centroamérica (PMA s.f.b;
Fonseca, Vergara y Prada 2014a y 2014b). Tampoco en Etiopía, donde el P4P alcanza el mayor nivel de
intervención entre los países piloto, se tiene información sobre los impactos del acopio en los ingresos de
las familias. Según el informe del P4P en ese país (Gálvez-Nogales y Fonseca, 2014; PMA, 2013c), los
impactos del programa se ven de forma general e indirecta y corresponden sobre todo al potencial de
demostración que se pueden acopiar grandes cantidades de pequeños productores, al fortalecimiento de
la gestión colectiva de la cadena y la apropiación por parte de las cooperativas de la importancia de la
calidad, y a la creación de precedentes positivos en la confianza y vínculos entre las cooperativas y las
instituciones financieras. En cualquier caso, dado el pequeño tamaño de las compras del PMA en todos
los países piloto, parece no haber efectos de la intervención en los precios de los productos transados,
incluso en el caso del maíz. Sin embargo, esto ameritaría un análisis específico.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
98
La intervención del PMA tiende hacia una forma de agricultura por contrato (venta a futuro
con créditos para insumos y paquetes tecnológicos), aunque a priori sería una forma que deja mayor
libertad y control a los productores y proporciona recursos a fondo perdido para la constitución de
fondos rotatorios. En este estudio no se ahonda en las condiciones contractuales entre los productores
y el PMA (porque no hay datos al respecto en la información revisada) como para poder hacer una
mejor comparación entre estas dos formas de comercialización. Ahora bien, parece claro que el
principio de redes tiene mayor preponderancia frente al principio de mercado en el esquema de P4P en
relación a la agricultura por contrato. Sin embargo, el problema del riesgo de sobreendeudamiento y
los riesgos de los contratos ameritarían ser analizados a profundidad para tener una mejor idea de los
posibles efectos de estos esquemas sobre la agricultura familiar.
Cuadro 19
Datos del abastecimiento del programa P4P entre 2009 y 2013 en los 20 países piloto
Región País
Cantidad comprada
acumulada 2009-2013
Porcentaje del
total PMA en
países pilotoa
Porcentaje de compras
según modalidadb
Porcentaje de
compras a
organizaciones
de productores
Porcentaje
de
contratos
incumplidos
(TM) % del
total P4P
2013 2009-
2013
1 2 3 4
Asia Afganistán 9 501 2,6 38 19 32 49 0 19 81 0
Centroamérica El Salvador 5 758 1,6 71 28 59 41 0 0 100 0
Guatemala 14 821 4 40 30 99 1 0 0 100 21
Honduras 28 927 7,9 47 28 50 50 0 0 100 3
Nicaragua 2 386 0,7 1 14 41 59 0 0 100 10
Centroamérica 51 892 14,2 65 35 0 0 100 10
África
Occidental
Burkina Faso 4 583 1,2 3 7 15 52 32 0 100 10
Ghana 3 762 1 29 10 23 77 0 0 100 22
Liberia 1 833 0,5 100 40 10 90 0 0 100 6
Malic 28 630 7,8 31 31 17 54 29 0 79 36
Sierra Leona 1 102 0,3 11 57 0 81 0 19 77 11
África
Occidental
39 909 10,9 17 58 24 1 85 19
África austral Congo (DRC) 340 0,1 4 1 0 100 0 0 82 12
Malawic 53 269 14,5 30 21 87 3 0 11 3 18
Mozambique 11 013 3 13 13 29 37 30 4 45 14
Tanzania 26 182 7,1 28 11 82 17 2 0 40 10
Zambiac 38 409 10,5 1 18 59 4 0 37 3 23
África austral 129
212
35,2 72 9 3 16 14 16
África Central
y del Este
Etiopía 79 305 21,6 24 12 18 15 67 0 89 14
Kenia 10 596 2,9 5 5 44 23 29 4 79 0
Ruandac 27 001 7,4 56 37 15 76 0 9 27 12
Sudán del Sur 1 383 0,4 100 100 0 84 16 0 100 4
Uganda 17 859 4,9 11 5 55 45 0 0 73 9
África Central
y del Este
136
144
37,1 24 33 41 2 74 7
Total 366
658
100 22 14 46 28 19 7 58 13
Fuente: propia en base a PMA (2013c).
a Total de compras del PMA, incluye compras locales y regionales fuera del esquema P4P.
b 1: Licitación suave, 2: contratación directa, 3: Contratación a término, 4: Opciones de elaboración.
c Todos los alimentos han sido destinados al país en el que fueron comprados. Los alimentos comprados en los países
marcados se han destinado a otros países (Mali: Mali, Costa de Marfil, Níger, Sierra Leona/ Malawi: Malawi,
Mozambique, Zambia/ Zambia: Zambia, Zimbabue, DRC/ Ruanda: Ruanda y DRC).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
99
En términos de gobernanza, si bien la predominancia de la coordinación corresponde a la
jerarquía institucional y estatal, no queda claro cuál de los otros dos principios (mercado o redes) le
sigue en importancia. El mercado es crucial pues al hacerse licitaciones el precio propuesto es
determinante. De igual manera el mercado interviene en las decisiones de comercialización de las
organizaciones de productores en relación a los posibles compradores, y a nivel de los productores
individuales en el mismo sentido. Las redes por su parte, se establecen de distintas maneras entre los
actores de la cadena (ya sea entre productores, entre le PMA y los organismos de apoyo y la
organización de productores, etc.).
Tomando en cuenta los elementos traídos a flote en los estudios de caso presentados en esta
subsección, se pueden aquí señalar algunos elementos que sientan el debate sobre las oportunidades y
desafíos que presenta la venta de productos agropecuarios al Estado, las empresas estatales y
organizaciones internacionales como el PMA por parte de la agricultura familiar.
Por la dimensión de estas iniciativas, se trata sobre todo de modelos centralizados que
intervienen en los mercados nacionales, aunque no siempre abarquen todo el territorio. El
destino de la producción es variable: puede estar vinculado a programas sociales de
compras públicas (descritos anteriormente) como desayunos escolares o subsidios a
madres lactantes, etc.; puede constituir reservas estratégicas (granos, leche en polvo,
etc.); puede comercializarse en centros urbanos (generalmente a precios subsidiados) para
las poblaciones vulnerables; o puede participar de mercados “convencionales”,
nacionales o internacionales. En todos los casos, se trata más bien de encadenamientos
productivos que de circuitos cortos, pues aunque los productos se queden en un
determinado territorio, son las EEA quienes acopian, transforman y redistribuyen los
productos. No se genera un vínculo más directo entre productores y consumidores, o una
identidad propia a la agricultura familiar en los productos (contrariamente a los modelos
descentralizados de compras públicas).
Las EEA pueden representar oportunidades interesantes para productores marginados del
mercado, por ejemplo, debido a su aislamiento, ya que los mandatos de las EEA pueden darle
papeles que van más allá del simple acopio y que justifican costos operativos más altos.
De la misma manera, las EEA pueden ofrecer mejores pagos a los productores por sus
productos. La incidencia de esta intervención en el mercado sobre los precios nacionales
de determinados productos, depende de la estructura de la cadena y de la parte que la
EEA ocupa en el mercado. En el caso de mercados oligopólicos en los que la demanda es
superior a la oferta, las EEA, aunque pequeñas, pueden tener una incidencia positiva en
los precios al productor.
Sin embargo, la competencia con las cooperativas, organizaciones campesinas u otras
iniciativas que buscan mejorar el acceso de los agricultores familiares al mercado, puede
ser perjudicial para el desarrollo de la agricultura familiar. Es por tanto necesaria una
fuerte coordinación entre los actores de la cadena y una reflexión sobre las formas de
articulación entre las EEA y los grupos de productores.
De igual manera, es importante la discusión sobre la distribución del valor agregado de
los productos finales (harina, derivados lácteos, etc.). Si los objetivos son el desarrollo
rural y la dinamización de los territorios es importante evitar tener relaciones comerciales
en las que los agricultores familiares son únicamente proveedores de materia prima.
La modalidad de agricultura por contrato, con todas las limitaciones y riesgos analizados
en el primer capítulo de este estudio, está siendo implementada en algunos casos como
forma de relacionamiento de las EEA con los pequeños productores. Si bien las EEA
deben ser rentables económicamente para garantizar su sostenibilidad y la continuidad de
su intervención, esto llama a una reflexión sobre el papel del Estado frente al sector
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
100
privado (con fines de lucro) en el sector agroalimentario (seguridad y soberanía
alimentarias, desarrollo rural, reducción de la pobreza, etc.).
Hace falta información transparente y accesible sobre los proveedores de las EEA y de
los organismos multilaterales que intervienen en los mercados.
El cuadro 20 recapitula algunos elementos relevantes mencionados en esta subsección y otros
encontrados en la literatura respecto a las oportunidades y desafíos de los vínculos de la agricultura
familiar con el Estado como acopiador y comercializador.
Cuadro 20
Oportunidades y desafíos que las EEA presentan para la agricultura familiar en América Latina
Oportunidades Desafíos
El Estado puede en algunas situaciones ofrecer
mejores precios que los del mercado.
La intervención estatal puede obligar a los demás
acopiadores a alinearse a los mejores precios.
Acopio de zonas “al margen” del mercado: el
Estado puede ser un emprendedor distinto de los
actores privados por tener objetivos que van más
allá del comercio.
Asistencia técnica y acceso a recursos
productivos.
Oportunidad de ruptura con formas
convencionales asimétricas de acopio
y explotación.
Se generan empleos en el acopio, el beneficiado
y la distribución.
Dependencia de los recursos del Estado (que en algunos países puede
ser coyuntural).
Riesgo de reproducción de formas convencionales asimétricas de acopio y
explotación típicas de algunos sectores (como la castaña, la caña de azúcar, etc.).
Verticalidad y poca especificidad de las intervenciones (poco personal,
soluciones estándar, etc.)
Excesiva burocracia y riesgos de corrupción
Atrasos en los pagos (que favorecen la venta a intermediarios)
Concentración de la distribución de alimentos en los centros urbanos de
mayor tamaño.
Mantener los costos de aprovisionamiento a un nivel razonable que permita
la rentabilidad y sostenibilidad de las EEA.
Evitar el incremento exagerado de los precios de acopio a nivel local
(competencia con cooperativas u otras organizaciones de productores)
Especialización de los sistemas de producción y poca flexibilidad para
absorber diversidad de productos (productos estandarizados).
El valor agregado se queda en manos del Estado, los productores proveen
materia prima.
Fuente: Elaborado por los autores.
Vale la pena señalar aquí algunos elementos que quedan como preguntas abiertas sobre las
relaciones entra las EEA y la agricultura familiar.
EEA como política de gobierno o de Estado. Es decir, como en el caso de las compras
públicas de alimentos, ¿hay rentabilidad y continuidad más allá de compras esporádicas? (Baudoin
Farah, Albarracín, Ruegas y Elías en Baudoin Farah y Albarracín, 2014). Cuando se trata de compras
públicas para la entrega de alimentos a poblaciones vulnerables, se entiende que el Estado está
cumpliendo una función social de garantía de la seguridad alimentaria. Sin embargo, al comercializar
alimentos (por ejemplo en el mercado internacional), el tema de la rentabilidad y de la independencia
en relación a otros ingresos (como las rentas petroleras) es esencial. ¿Cuál es la mejor manera de
invertir en el sector productivo mientras haya recursos?
Integración vertical y agricultura familiar. Casi por definición en la agricultura familiar, los
productores son independientes y manejan sus sistemas productivos haciendo el uso más eficiente de
sus recursos productivos (mano de obra, tierra, agua, etc.). La proletarización total es incompatible
con la noción de agricultura familiar en su sentido amplio y sus diversas funciones. Por ello, si se
piensan mecanismos coordinados por la jerarquía en los que se promueva el desarrollo de la
agricultura familiar, es importante reflexionar sobre las delimitaciones de los roles y las funciones de
cada uno de los actores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
101
C. Consideraciones finales: co-producción
y agricultura familiar
Como se ha analizado en este capítulo, el Estado puede ser un eslabón en las agrocadenas, más allá de
poder ejecutar un papel activo en el desarrollo rural a través de diversas políticas públicas (acceso a
recursos productivos, políticas macroeconómicas, políticas de fomento, inversión, etc.). En estos
escenarios de co-producción, los efectos de la intervención estatal son tan diversos como los contextos
en los que se inscriben y las modalidades que adquieren.
Sin embargo, en la óptica del fortalecimiento de una agricultura familiar multifuncional
(productora de alimentos, creadora de empleos y protectora del medio ambiente) cabe, a manera de
conclusión de este capítulo, recalcar algunos elementos relativos a las políticas estatales de compra y
consumo de alimentos:
El apoyo a la agricultura familiar a través del acceso a mercados institucionales, y la
articulación de las políticas de seguridad alimentaria y asistencia social con el desarrollo
rural generan oportunidades muy interesantes para los agricultores familiares pero para
ello son necesarias políticas focalizadas, específicas y vinculantes. Son demasiadas las
situaciones en las que hay una gran distancia entre la teoría (las políticas públicas en
papel) y la práctica (la realidad sobre el abastecimiento en el que la agricultura familiar
sigue siendo marginal).
La concretización en la práctica de las políticas públicas de compras a la agricultura familiar
también necesita una fuerte coordinación intersectorial a nivel del Estado y de diálogo
permanente con los actores de la sociedad civil y privados. La parte que ocupan los principios
de mercado y de redes en la gobernanza es variable según las experiencias.
El concebir las compras públicas de alimentos como un elemento dinamizador del
territorio potencia la diversificación de la agricultura familiar, la creación de redes de
solidaridad y reciprocidad, la generación de empleo y la apropiación de la seguridad
alimentaria como problemática prioritaria entre los actores locales. En ese sentido, la
descentralización de las compras públicas y el fortalecimiento de redes de abastecimiento
inscritas en los territorios representa una mejor oportunidad que las compras
centralizadas de productos estandarizados.
Queda por ver qué porcentaje de los agricultores y agricultoras familiares pueden ser
incluidos en estos esquemas (tamaño del mercado estatal en relación al tamaño de la
agricultura familiar) y cómo articular estas políticas con el fomento de otros mercados.
El Estado puede, como poder comprador, incidir en los precios de las materias primas
(particularmente) y otros productos agropecuarios, por lo que su intervención debe ser
calculada con cautela. De la misma manera, puede no incidir en los precios aunque esa
sea su intención si los mecanismos de fijación de precios están más allá de su control o su
dimensión es demasiado restringida en relación a otros actores de la cadena
(principalmente agroindustriales y multinacionales).
Es necesaria una coordinación muy fuerte con los actores privados (redes) para articular y
hacer converger los intereses del Estado y, especialmente de los pequeños productores
familiares. En este sentido, las intervenciones estatales deben permitir el fortalecimiento
de las organizaciones campesinas o de productores, no debilitarlas o competir con ellas.
El diagrama 24 esquematiza los distintos principios de coordinación y su preponderancia
según el nivel de centralización y las modalidades de intervención del Estado.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
102
Diagrama 24
Principios de coordinación de la gobernanza en distintos escenarios de co-producción
Fuente: Elaborado por los autores.
redes
jerarquía
mercado
EEA
Compras Centralizadas
Instituciones locales
Compras Descentralizadas
Coordinación
intersectorial y
vertical
Organizaciones de productores
Plataformas multiactores
EP CC
Coherencia del
conjunto de
políticas
públicas
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
103
IV. Coordinación por redes: venta directa,
cercanía entre productores y consumidores
y diversas formas de gobernanza
La coordinación por redes en la gobernanza de un sistema de comercialización se da a distintos
niveles: entre productores, entre eslabones de la cadena, entre actores locales y poderes públicos, etc.
Si bien la coordinación por el mercado y la coordinación por la jerarquía nunca están completamente
ausentes, las experiencias presentadas en este capítulo tienen dos características comunes que las
agrupan en la categoría de coordinación por redes. La primera es la relación de proximidad y
confianza entre productores y consumidores, y la segunda es la valoración de otras funciones de la
agricultura familiar que van más allá de la producción de bienes (productos agropecuarios) como son
la soberanía alimentaria, la conservación del medio ambiente y el mantenimiento de una cultura y un
espacio rurales. Esto articula a los actores de la sociedad civil entorno a valores comunes que no están
presentes en los esquemas de comercialización regidos preponderantemente por el mercado. La
diferencia con algunas formas de compras públicas locales que también comparten esto valores es que
la mayor parte de las experiencias coordinadas por el principio de redes son auto-gestionadas, o por lo
menos espontáneas en un primer momento, desde los actores de la sociedad civil (productores y
consumidores organizados).
Se trata de experiencias de Circuitos Cortos (CC) por esa cercanía (geográfica) y relacional
entre productores y consumidores. Para que haya una coordinación por redes (especialmente en torno
a la reciprocidad y la solidaridad), los productos tienen que dejar de ser materias primas y adquirir una
identidad propia, extensión de su origen y de los productores que los venden. En los EP, el mercado
siempre es determinante (a menos que sea opacado por la jerarquía en los escenarios de co-
producción), ya que los productos son materias primas sin identidad cuya característica determinante
es el precio.
Las respuestas a la encuesta planteada para este estudio muestran que en los últimos 10 años
han surgido numerosas experiencias de CC en la región latinoamericana (ferias agroecológicas de
venta directa, canastas de productos) mientras que otros existen desde hace más tiempo (venta directa
en finca, ferias de venta directa tradicionales o “no ecológicas”, etc.).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
104
En este capítulo se analizan, en primer lugar, las ferias de venta directa, sean estas gestionadas
por actores de la sociedad civil o realizadas con apoyo público en el marco de políticas específicas. En
segundo lugar se analizan distintos esquemas de canastas de productos desde las experiencias pioneras
hasta algunas variaciones más recientes. Y, por último se analiza el resurgimiento de la gastronomía y
las experiencias de Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL) como espacios en los que se crean
verdaderas canastas de bienes y servicios vinculadas a distintas formas de comercialización (ventas
directas a restaurantes, a hoteles, ventas en finca, en locales propios, etc.).
A. La feria de venta directa: “Hija rebelde de la modernidad
que insiste en desafiarla”
La palabra feria viene del latín y significa día santo (feriado). Esto le da a la feria (en tanto plaza de
mercado) un significado que va más allá de su función comercial (papel folclórico, religioso, festivo,
social) (Queiroz, Pierri y Valente, s.f.). Las ferias son tan antiguas como las ciudades y la
diferenciación del trabajo en la sociedad. Surgen por la necesidad de intercambiar bienes producidos
en distintas localidades (entre campo y ciudad, entre pisos ecológicos, etc.).
Al hablar de ferias nos referimos aquí, sin embargo, a sus modalidades modernas,
específicamente a espacios de comercialización de alimentos, al aire libre o cerrados, en los que
productores y comerciantes ofertan sus productos a consumidores (o a vendedores al detalle). Estas
ferias, aunque aún muy difundidas como espacios privilegiados de comercialización en algunos
países, representan de alguna manera espacios de “resistencia” frente a la extensión del modelo de
comercialización en grandes superficies y supermercados, que ha crecido exponencialmente en las
últimas décadas. Mascarenhas y Dolzani (2008, en Queiroz, Pierri y Valente, s.f.) sugieren que, en
contextos urbanos, la feria, “hija rebelde de la modernidad, que insiste en desafiarla”, ocupa espacios
en la ciudades como opción de consumo popular.
En este estudio, se ha considerado como forma convencional o tradicional de comercialización a
las ferias en las que los vendedores son comerciantes e intermediarios, y, como forma alternativa (feria
franca, feria libre, etc.), las ferias en las que los vendedores son los productores o sus representantes, es
decir, las ferias de venta directa o mercados campesinos. Es importante resaltar que en muchas de las
ferias “tradicionales”, están presentes entre los vendedores tanto productores como comerciantes, sin que
haya una distinción entre estas dos categorías para el consumidor. Sin embargo, al hablar de feria de
venta directa, nos referimos específicamente a aquellas en las que todos los vendedores son productores
y que esta es una de las características reconocidas y valoradas por los consumidores. Tal característica
coloca a estas ferias directamente en los esquemas de circuitos cortos, por la reducción de la distancia
geográfica y económica entre los actores de la cadena (circuitos locales sin intermediarios, o con un
número muy reducido de estos últimos).
En América Latina, las ferias (tradicionales o directas) son el espacio privilegiado de
comercialización de productos de la agricultura familiar (aunque su preponderancia varíe según países
y regiones de un país) y su diversidad es muy grande (convencionales, ecológicas, semanales,
quincenales, etc.). El gráfico siguiente muestra las respuestas de los expertos encuestados en el marco
de este estudio sobre su percepción de la preponderancia de los distintos espacios de comercialización
de los productos de la agricultura familiar. Las ferias tradicionales son de lejos el espacio en el que
más se comercializan los productos de la agricultura familiar, y le siguen las ferias de venta directa. Si
bien las ferias de venta directa existen desde hace mucho tiempo, en los últimos años se observa un
renovado interés, tanto por parte de los consumidores como de los poderes públicos, por desarrollar
ferias de venta directa de la agricultura familiar. Muchas de estas ferias cuentan con apoyo de ONGs y
otras instituciones y en algunos casos con apoyo público local o central (más allá de la coordinación
necesaria de permisos, tributos, etc.). El gráfico 6 muestra la percepción de las personas encuestadas
sobre el apoyo recibido por algunos tipos de circuitos cortos en América Latina.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
105
Gráfico 5
Respuestas de los expertos a la encuesta. Espacios de comercialización de los productos
de la agricultura familiar en la región latinoamericana
Fuente: Resultados de la encuesta elaborada por los autores.
Nota: Para cada tipo de espacio, los valores presentados son medias ponderadas del porcentaje de respuestas que se atribuyen
a cada una de las categorías siguientes: 0= Nada/NS, 1=Un poco, 2=Medianamente, 3=Bastante, 4=Mayormente.
Gráfico 6
Según su conocimiento, ¿qué tipo de apoyo reciben estas iniciativas?
Fuente: Resultados de la encuesta elaborada por los autores.
Nota: los valores representan el porcentaje de respuestas para cada categoría (38 respuestas en total).
A pesar de la importancia creciente de la agricultura familiar como sujeto de las políticas
públicas regionales y el lugar que ocupa cada vez más en el discurso, en muchos países el apoyo
público al establecimiento de ferias de venta directa de la agricultura familiar sigue siendo inexistente
o muy limitado. En numerosas situaciones, estas ferias se han establecido por coordinaciones en red
entre actores de la sociedad civil, incluso cuando existe por otra parte una normativa favorable que
debería suponer un mayor apoyo a la conformación de estos espacios de comercialización. El Estado
está siempre presente de alguna manera en estas iniciativas que se desarrollan “a la sombra de la
jerarquía” (Sotomayor, Meneses y Rodríguez, 2013), pues el funcionamiento de una feria debe ser
aprobado y regulado por las entidades públicas. Para fines de este estudio, consideramos que las
experiencias de auto-regulación en lo que se refiere a las ferias, son aquellas en las que no hay una
0 1 2 3 4
Mercado tradicional (comerciantes e intermediarios)
Mercado campesino (venta directa)
Ferias agroecológicas (venta directa)
Supermercados
Tiendas de barrio/ minoristas
Centrales de abasto/ mayoristas
Instituciones públicas (escuelas, hospitales, etc.)
Carreteras, caminos, etc.
En las fincas
7,9 10,5
31,6
73,7
34,2
18,4
52,6
36,8
18,4
68,4
13,2
36,8
5,3
28,9 31,6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
Ferias de venta directa Compras públicas locales Otras formas de venta directa
No reciben ningún apoyo Apoyo público local
Apoyo público del gobierno central Apoyo de ONGs y otras instituciones
NC/NS
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
106
política pública de apoyo explícito hacia las mismas (como sí hay en el caso de los Programas de
Proveedores o las Compras públicas).
A continuación presentamos algunos estudios de caso que contribuyen a la comprensión de
las oportunidades y desafíos que estas ferias representan para la agricultura familiar de la región, sobre
todo desde la perspectiva de su sostenibilidad y de las políticas públicas que la permitan. En la última
década, también varias organizaciones internacionales u ONGs se han interesado en el fomento de las
ferias de venta directa de la agricultura familiar como un medio interesante de reducir la pobreza en el
campo y mejorar el acceso de los productores al mercado. En Chile por ejemplo, en el año 2012 la
FAO apoyó a productores de la Región de O’Higgins para la instalación de la primera feria libre de
productores rurales de la zona. Para esto fue necesario generar un trabajo en apoyo con el municipio
de Navidad78 (RIMISP, 2015). Sin embargo, las organizaciones de productores de primer, segundo o
tercer nivel, han sido los actores protagonistas de este desarrollo. Un ejemplo muy interesante es el del
Mercado de Huancaro en Cusco (Perú), por su dimensión, su sostenibilidad (amenazada) y la
incidencia que ha tenido en las políticas públicas nacionales (recuadro 17).
Recuadro 17
El Mercado de Productores de Huancaro, Perú
Este caso ha sido sistematizado por Tarazona et al. (en Cheng y Lacroix, 2014). Si bien en este caso intervienen
actores públicos y privados de apoyo, el actor central ha sido la Asociación Regional de Productores Agropecuarios
del Cusco (ARPAC), constituida en 2004 con el fin de “impulsar mercados más justos, fomentando el desarrollo
económico local a través de la articulación directa de pequeños y medianos productores agropecuarios con el
consumidor final” (figura 21). Según los autores, la eliminación de los intermediarios ha permitido incrementar los
ingresos de los socios, contribuyendo a la reducción de los índices de pobreza extrema en la zona y, por el hecho de
que 70% de los vendedores son mujeres, se ha fortalecido su posición económica. El mercado funciona semanalmente
los sábados en el campo ferial de Huancaro (distrito Santiago de la ciudad de Cusco) desde las 4am hasta la 2pm y
reúne cada semana a cerca de 1.800-2.000 productores de 13 provincias (~30 distritos) de la región Cusco,
organizados en 1.600 puestos en promedio; 25 mil consumidores; 110 estibadores y miembros del personal de
seguridad (empleos creados); y 6 mil transportistas. El 76% de la producción va directamente al consumidor y 24% es
vendida al por mayor. Algo muy interesante que surge de esta experiencia es que después del cierre del mercado al
público, los productores intercambian productos bajo un modelo de trueque para maximizar su tiempo en la feria y
reducir las pérdidas (Estrada, 2006, en Tarazona et al., en Cheng y Lacroix, 2014).
Cualquier productor agropecuario de la región que dedique más de la mitad de su tiempo a la producción puede
ser miembro de la ARPAC. Los roles de la ARPAC han sido múltiples. Entre ellos se destaca que ha brindado
reconocimiento, credibilidad y aceptación a los productores comercializadores, controla que los vendedores sean
efectivamente productores (aunque haya deficiencias), y poco a poco ha ido ordenando el espacio físico del mercado
(reglas estéticas y de sanidad, separando el espacio por producto, imponiendo sanciones por incumplimiento, etc.).
Los precios son menores a los de los mercados convencionales y el valor del día de los principales productos de cada
sección se difunde con un cartel en una de las entradas de la feria. También ha controlado la calibración de las
balanzas y la presentación de los productos.
La Dirección Regional Agraria del Cusco (DRAC) ha apoyado todos los años defendiendo la condición del
mercado y con el registro de una muestra de volúmenes y precios por producto cada sábado de funcionamiento. La
red de municipalidades rurales del Cusco tiene una alianza con la ARPAC, a la que le presta apoyo político. Desde el
tercer sector, la ONG Agrónomos y Veterinarios Sin Fronteras AVSF ha apoyado a la ARPAC en el marco del
Proyecto Mercados Campesinos.
Los ingresos netos percibidos semanalmente por los productores en el mercado varían muchos por rubro y van
de 6,5 USD/semana (promedio sección hierbas medicinalesa) hasta 212 USD/semana (promedio sección viandasb). El
promedio de ingreso neto de todos los productores por semana es de 65 USD. Al mes, representa 8% más que el
sueldo mínimo en el Perú. Este dato es particularmente significativo tomando en cuenta que solo hay un día de feria
por semana (se cuentan 4 días al mes).
78 Para mayor información visitar http://www.rlc.fao.org/es/paises/chile/noticias/fao-apoya-el-desarrollo-de-pequenos-
productores-de-la-comuna-de-navidad/ [consulta 19 de diciembre 2014].
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
107
Recuadro 17 (conclusión)
En base a este ejemplo se pueden discutir diversos puntos sobre los factores de éxito de una feria de venta directa
de los productos de la agricultura familiar. Un factor muy importante es la generación de confianza en los
consumidores. En este sentido, la transparencia sobre precios y pesos es fundamental y le da un carácter de seriedad
al mercado, además de contribuir a la generación de redes de solidaridad, relaciones de fidelidad entre productores y
consumidores, etc.
Se destaca de esta experiencia también la innovación en la creación de un espacio de trueque al final del mercado que
les permite a los productores evitar las pérdidas de producción no vendida y abastecerse en productos de otras regiones o que
no producen ellos mismos. Esto también refuerza las redes de reciprocidad y solidaridad entre productores.
La relación con los poderes públicos locales puede considerarse dual. Por un lado ha habido apoyo con los
permisos, controles sanitarios y de seguridad, y por otro hay una gran vulnerabilidad que emana del hecho de que no
se ha concedido un acceso estable al espacio de venta.
El caso del mercado de Huancaro se presenta aquí como un ejemplo de auto-regulación pues la ARPAC ha sido el
actor central y determinante en la promoción de la experiencia. Ahora bien, desde el 2011 hay una Ley de promoción de
mercados (Ley 29676) que aún no estaba reglamentada al cierre de este estudio. La ARPAC ha participado activamente en
el proceso de reglamentación de la Ley y se constituye en una prueba de cómo los productores organizados pueden, a través
de la asociatividad, incidir directamente en su entorno y convertirse en actores con poder de negociación e incidencia en la
legislación sobre mercados (Lacroix y Cheng, en Cheng y Lacroix, 2014).
Fuente: Elaborado por los autores en base a Tarazona et al. (en Cheng y Lacroix, 2014).
a Los tres rubros que menos ingresos generan por productor son las hierbas medicinales, los huevos de codorniz
(10 USD/semana) y los mates (18 USD/semana).
b Los tres rubros que más ingresos generan por productor son viandas, pescado (160 USD/semana) y pollos pelados
(144 USD/semana).
En el Perú existen muchas otras iniciativas de ferias de venta directa del productor al
consumidor. Sin entrar en detalle vale la pena mencionar aquí a las Ecoferias. La particularidad de
estas ferias es que no solo son de venta directa, sino que también se caracterizan por la naturaleza
ecológica de los productos comercializados. La primera Ecoferia comenzó en Abancay en 1998 y en
el 2002 le siguieron las Ecoferias de Huánuco y Huancayo. Desde el 2008, el enfoque ha sido el
posicionamiento de las Ecoferias con la marca colectiva “Frutos de la Tierra” por iniciativa de la
Asociación Nacional de Productores Ecológicos (ANPE). Otros actores privados han promovido
también varias ferias como las Bioferias limeñas de Miraflores (promovida por Ecológica Perú desde
2001) y de Surquillo (desde 2012)79 (Villanueva et al., en Cheng y Lacroix, 2014).
Otro ejemplo interesante de una serie de ferias de productos ecológicos vendidos directamente
por productores familiares son las Ferias Solidarias en Ecuador (recuadro 18). Se destaca la
importancia de fortalecer las capacidades de las organizaciones de productores, generar alianzas entre
distintos actores entorno a un objetivo común, y la necesidad de estabilidad y seguridad en el acceso a
los espacios de comercialización.
79 http://ecosiembra.blogspot.com/2013/07/bioferias-limenas.html
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
108
Diagrama 25
Organización de la ARPAC en sus ejes comercial y político, articulación
con otros actores y principios de coordinación de la gobernanza
Fuente: ARPAC en Tarazona et al. (en Cheng y Lacroix, 2014) y complementación propia (elementos en azul y
principios de coordinación) en base a la misma fuente.
También en la región de Loja y Cuenca existen experiencias consolidadas de ferias de venta
directa, construidas desde hace tiempo por articulaciones entre diversos actores. En la Provincia de
Loja, desde mediados de los años 1990 y hasta la fecha se iniciaron procesos formativos en
agroecología gracias al trabajo conjunto del Consorcio Latinoamericano de Agroecología (CLADES),
la Coordinadora Ecuatoriana de Agroecología (CEA), miembros de la Federación Unitaria Provincial
de Organizaciones Campesinas y Populares de Sur (FUPOCS), la Unión Popular de Mujeres de Loja
(UPML), la Red Agroecológica Loja (RAL), distintos grupos campesinos y varias ONG (caso
sistematizado por Huaca, Guamán y Cabascango, 2015). La primera feria agroecológica comenzó en
el 2006 con 15 productoras y apoyo del Consejo Provincial de Loja y la Universidad Nacional de
Loja. Entre 2007 y 2008, se institucionalizó la RAL y se hicieron convenios con el Municipio para
tener acceso a espacios de ferias los domingos (15-20 productoras) y los sábados (10 productoras).
Igualmente, se creó un Sistema Participativo de Garantía. Desde 2010 se han incrementado el número
de ferias, el apoyo a las fincas agroecológicas con apoyo de la cooperación internacional y se han
implementado fondos rotatorios (Caja del Compartir) para el acceso a semillas y capital de trabajo. Al
2014, la RAL agrupaba a 7 ferias (Ferias Randy Namá), 150 productores organizados en 21 grupos
(90% mujeres) y más de 140 productos ofertados. La RAL ha “marcado la práctica de la
agroecología como un proceso de incidencia política, unidad, resistencia y organización dado que se
configura como un espacio para compartir saberes, prácticas económicas solidarias (minga, trueque
y pampa mesa) y la recuperación de la identidad […] de los pueblos del sur […]” (Ibid.). La
experiencia está demostrando que “la recuperación de las prácticas activas de apoyo a la agricultura
campesina agroecológica de diversas organizaciones, fortalece la base social, construye modelos de
gestión autónomos, participativos y solidarios, y protege a las familias” en términos de su
alimentación y del incremento de los ingresos generados por la comercialización de excedentes (Ibid.).
Red de
municipalidades
rurales del Cusco
Dirección Regional
Agraria del Cusco
(DRAC)
Consumidores finales 76% y venta al por mayor 24%
Gobierno Regional
del Cusco
Amenaza de proyecto
en el mismo espacio
que el mercado
Apoyo con control de
volúmenes y precios,
cesión del espacio y
polícía
Apoyo político
Gobierno Nacional
Incidencia política
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
familiar y local
Negociación
Regulación interna
jerarquía
mercado
Competencia Reciprocidad
Solidaridad
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
109
Un proceso similar se ha vivido en Cuenca con la Asociación de Productores Agroecológicos del
Austro (APAAustro80) (Galarza, Lacroix y Taipe, 2012).
Recuadro 18
Las Ferias Solidarias en el norte ecuatoriano: “De la mata a la ollaa”
La sistematización de estos casos, presentada por Murillo y Lacroix (en Cheng y Lacroix, 2014) es el resultado
de 5 años de acompañamiento de AVSFb a los emprendimientos de Ferias Solidarias en las provincias Imbabura y
Carchi en el Norte Ecuatoriano. Los 700 productores que participan de estas iniciativas tienen en promedio solo 1ha
de tierra y el 0,01% del agua de riego disponible. Por otra parte, 97% de la venta es realizada por mujeres (Cachimuel
y Murillo en AgriCultures, 2013a).
Estas experiencias son producto del esfuerzo colectivo de varias organizaciones de 2do y 3er grado como el
Consejo de Comunas Campesinas de Montúfar (CCM, 33 comunidades del pueblo pasto), la Federación de
Comunidades y Organizaciones Negras de Imbabura y Carchi (FECONIC, 38 comunidades afrodescendientes), la
Federación de los Pueblos Kichwas de la sierra norte (Chijallta‑FICI, agrupa a 200 comunidades) y la Unión de
Organizaciones Campesinas de Cochapamba (UOCC). Estas ferias también son la puesta en práctica de una propuesta
de economía solidaria (articulada a nivel del país por el Movimiento de Economía Social y Solidaria del Ecuador –
MESSE) (Murillo y Lacroix en Cheng y Lacroix, 2014).
Al 2013, unas 700 familias participaban de las 7 Ferias Solidariasc semanales del Norte ecuatorianod. Respecto a
las ventas de todas las ferias, se pasó de cerca de 459 mil USD en 2011 a aproximativamente 1,6 millones de dólares
en 2012. Este dato es muy significativo sobre su estabilidad y sostenibilidad. El aumento se debe a la diversificación
de los sistemas productivos (que se han adaptado a las necesidades de los consumidores) y al desarrollo de las
relaciones entre productores y consumidores.
En base a la experiencia de AVSF en el acompañamiento de las iniciativas, se señalan elementos que deben ser
considerados para el éxito en la implementación de este tipo de iniciativas (AVSF (s.f.); Cachimuel y Murillo en
AgriCultures, 2013a; Murillo y Lacroix en Cheng y Lacroix, 2014).
- Es recomendable partir de procesos organizativos pre-existentes para brindar confianza a los consumidores (el
control social de la organización debe garantizar la naturaleza campesina y/o agroecológica de los productos).
Los autores recomiendan también que se constituyan comisiones responsables de la gestión operativa de la feria
(de publicidad y comunicación, logística, seguimiento de fincas, etc.), que se fijen y controlen los precios y que
hagan un seguimiento de las ventas y otros criterios de la feria.
- La diversificación de productos es importante para la comodidad de los consumidores. Los autores recomiendan
la participación de productores de diversos pisos ecológicos en el marco de “alianzas estratégicas territoriales
con actores que compartan los mismos principios sobre la base de responsabilidades pre-establecidas” para
diversificar la oferta.
- Los autores consideran que subvencionar el transporte de los productores es perjudicial a largo plazo porque
cuando el apoyo se acaba, estos dejan de venir. Sugieren que los productores, si no se movilizan
individualmente, se organicen conjuntamente o tomen turnos para la comercialización (ver ejemplo de la Feria
Franca de la región Banda-Jiménez a continuación).
- Es muy importante garantizar el acceso seguro y a largo plazo a los espacios de venta ya que la regularidad es
esencial para construir vínculos de confianza con los consumidores. En las ferias (una vez a la semana), una
familia puede vender un promedio de USD 120/mes, a diferencia de los USD 50/mes que reciben por el bono de
desarrollo humano.
- Consolidar relaciones entre productores y consumidores es clave para tener el apoyo de estos últimos ante las
autoridades a distintos niveles. Para ello resulta interesante, además de difundir información y comunicar sobre
las ferias, formar alianzas con las carreras de gastronomía de las Universidades y con las autoridades de salud
pública para enriquecer las ferias con actividades para toda la familia (degustaciones, visitas a las fincas,
celebración de fiestas, actividades para niños, etc.).
- Es importante la transparencia sobre precios y pesos. Los precios se calculan en base a los costos de producción
(con apoyo de ONG u instituciones de apoyo público en primera instancia y los consumidores posteriormente),
se comunican (banners, carteles, etc.) en la ferias y se recomienda mantenerlos estables por lo menos 6 meses a
un año. Los precios practicados en las ferias son menores a los de los mercados convencionales (entre 10-20% y
100% menores) y superiores a aquellos pagados por los intermediarios (30% en promedio).
80 http://www.apaaustro.ec/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
110
Recuadro 18 (conclusión)
- Por último, es importante ofertar productos tangiblemente distintos de los de los mercados convencionales en
términos de frescura, cualidades organolépticas (sabor, olor, etc.) y la recuperación de variedades nativas.
Las Ferias Solidarias representan grandes oportunidades para la agricultura familiar: “Con la gestión de esos nuevos
espacios de comercialización, las organizaciones, sus comunidades y pueblos han fomentado su autonomía, han
fortalecido sus capacidades de venta directa del productor al consumidor y han fomentado una agricultura más
diversificada y respetuosa del ambiente mediante la agroecología”. Quedan sin embargo varios desafíos por enfrentar:
- El sistema de comercialización establecido no les permite a las organizaciones de pequeños productores
participar en igualdad de condiciones por lo que deben crearse nuevas institucionalidades y ordenanzas
municipales que permitan el libre acceso de los productores a espacios de venta.
- La agricultura limpia y agroecológica requiere un proceso de recuperación de suelos que debe ser apoyado desde
el Estado con capacitaciones, líneas de investigación, programas de subsidios, etc.
- Se requiere desarrollo de capacidades de planificación y comercialización por parte de los productores y esto
requiere apoyos externos.
- El incremento del número de participantes puede generar conflictos.
- El diálogo intercultural y político es necesario para el empoderamiento de las organizaciones (de diversos
pueblos y grupos) en el territorio en el marco de la comercialización asociativa.
- Las instituciones públicas suelen ser poco flexibles para adaptarse a experiencias en curso y tienen un enfoque
(relativamente) vertical y previamente establecido.
- Los reglamentos internos deben ser acordados entorno a valores comunes y ética en las relaciones entre los
actores para no reproducir las asimetrías preponderantes en otros espacios de comercialización.
Fuente: Elaborado por los autores en base a Murillo y Lacroix (en Cheng y Lacroix, 2014).
a Consumidor entrevistado en el video referenciado en la nota siguiente.
b Sobre el apoyo de AVSF a las Ferias Solidarias y el Proyecto Mercados Campesinos ver el video disponible en el
link: https://vimeo.com/74368964.
c Feria Solidaria Esperanzas de Vida en Pimampiro, Feria Solidaria de San Gabriel, Feria Solidaria en Ibarra, Ferias
Frutos de la Pachamama en Ibarra y Parambas, Feria Solidaria Agroecológica Imbaya en Otavalo y Punto de Venta
el Trueque en Ibarra.
d Desde el mes de julio del 2013, se ha logrado extender la propuesta de ferias solidarias a la provincia costera de
Esmeraldas (Feria Entre Pueblos Solidarios en Esmeraldas y Feria de San Lorenzo) (Murillo y Lacroix en Cheng y
Lacroix, 2014).
Par concluir esta serie de ejemplos, vale la pena presentar aquí a las “ferias promovidas81”
(recuadro 19), que se han desarrollado en Bolivia desde la década del 2000, especialmente después de
la crisis de alimentos del 2007-2008 (Elías y Devisscher en Devisscher y Elías Argandoña, 2014).
Estos Circuitos Cortos son promovidos desde distintos espacios o redes, valorizando su calidad y/o
precio y respondiendo a la demanda de los consumidores de contar con mayor información sobre la
procedencia y características de los alimentos que consumen. El proyecto Mercados Campesinos de
AVSF, junto con la Asociación de Productores Ecológicos de Bolivia, (AOPEB) y la Coordinadora de
Integración de Organizaciones Económicas Campesinas (CIOEC), también ha apoyado algunas de
estas ferias (unas ya en curso y otras que iniciaban) entre el 2010 y el 2013.
81 Que se comparan y distinguen de las “ferias rurales” que existen desde hace siglos (también son territorializadas,
periódicas, giran entorno a productos pecuarios y agrícolas, se estructuran entorno a jerarquías y diferenciaciones
de roles en los eslabones de la cadena, pero son más bien obra de poblaciones de tierras altas, indispensables por las
distancias entre los lugares de producción y de consumo, y son también espacios de consumo para los productores)
(Elías y Devisscher en Devisscher y Elías Argandoña, 2014).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
111
Recuadro 19
Las ferias promovidas en Bolivia
Seis de las ocho ferias promovidas en los departamentos de La Paz, Cochabamba, Tarija y Potosí son ferias
agroecológicas (identificadas por los prefijos BIO o ECO). Todas son ferias urbanas o sub-urbanas que se
implementan a partir de la producción en las cinturas verdes de las ciudades (agricultura campesina peri-urbana),
han logrado diferenciar la calidad e inocuidad de los productos, se basan en reglas claras aunque no siempre
formales. El hecho de que esas ferias sean promovidas por organizaciones e instituciones (y no nazcan de los
requerimientos de los productores) puede generar dudas sobre su viabilidad (Ibid.). No obstante, los autores señalan
que una vez que los productores participan de estas experiencias, “difícilmente se les puede arrebatar este espacio
generado de proximidad y de relación social/comercial”.
Por otra parte, los productores deben invertir tiempo y recursos para acomodarse y adaptarse a estas ferias y
para algunos, el esfuerzo que demanda la producción intensiva y agroecológica, no necesariamente se compensa a
través de un precio mayor o ingresos significativamente más altos. Buena parte de la producción ecológica (~75%)
de las productoras se comercializa en canales largos tradicionales de comercialización como un “mal necesario”
(perdiendo así su diferenciación y reconocimiento) dado que las ferias ecológicas no les permiten vender toda su
producción. Entre las estrategias adoptadas por los productores para incrementar sus volúmenes de venta y los
precios que les son pagados, se destaca la diversificación de la producción y la siembra escalonada en las épocas de
mayor demanda (Chambilla en Devisscher y Elías Argandoña, 2014).
En las ferias ecológicas promovidas se cuentan 72 productos distintos, de los que los diez más importantes son
papa, cebolla, maíz, lechuga, zanahoria, acelga, arvejas, habas, rabanitos y tomates. 61% de los productores (más
bien las productoras) cuentan con algún tipo de certificación de su producción (contra solo 25% en las ferias
convencionales o tradicionales). Los principales motivos de compra señalados por los consumidores son el carácter
fresco, sano y natural de los productos, así como la poca diferencia de precio con el mercado convencional (por
productos de mejor calidad).
La sistematización de la situación de estas ferias por Chambilla, Lizarazu y López (en Devisscher y Elías Argandoña,
2014) permite concluir que los aspectos más importantes para la sostenibilidad de las ferias promovidas son:
- Las alianzas estratégicas con las municipalidades (para garantizar el acceso al espacio y la promoción por el
municipio). Pero más allá del involucramiento de los gobiernos municipales, se requieren “acciones proactivas
de los gobiernos (nacional y sub-nacionales), tanto en la organización de espacios feriales como en la educación
de los consumidores, la diferenciación de los productos ecológicos y en el mejoramiento de los sistemas de
producción” (Ibid.).
- La organización de los productores.
- La fidelización de los consumidores para que estos se vuelvan consumidores frecuentes. En este sentido, la
institucionalidad es fundamental (respaldo gobiernos municipales, certificaciones, etc.) y en menor medida el
desarrollo de estrategias como organizar visitas de consumidores a las parcelas de producción, organizar
eventos de información al público a cargo de asociaciones de productores, ponderar las particularidades
positivas de las zonas de producción, etc.a
- La diversificación de la producción para satisfacer las preferencias de los consumidores. En este sentido es
importante conocer a los consumidores. En el caso de las ferias ecológicas promovidas se trata sobre todo de
mujeres profesionales, con conocimientos nutricionales elevados e ingresos relativamente altos, mostrando
indicios de una correlación importante entre el nivel de estudio y la preferencia y consumo de productos sanos
y/o ecológicos.
- Para la diversificación de la producción, el estudio revela la necesidad urgente de trabajar en la recuperación de
semillas nativas y de calidad. Se sugiere también pensar en ubicar las ferias ecológicas a proximidad de otros
mercados para que los consumidores tengan mayor facilidad para encontrar todos los productos que necesitan.
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Recuadro 19 (conclusión)
Identificación de circuitos, comercialización y flujos alimentarios
Fuente: Chambilla en Cheng y Lacroix (2014).
Fuente: Elaborado por los autores en base a (Chambilla en Devisscher y Elías Argandoña, 2014).
a Este último aspecto sería uno de los mejor aprovechados por los productores para mantener un nicho de mercado de
consumidores ecológicos ya que los consumidores parecen muy sensibles a la consideración de que algunos lugares
específicos tienen significativa importancia sobre la calidad del producto (Ibid.).
1. Las ferias de venta directa con apoyo público en América Latina:
co-regulación, oportunidades y restricciones
Las políticas públicas que apoyan el establecimiento de Circuitos Cortos se han articulado en América
Latina, como se ha visto en el Capítulo III, sobretodo en torno a las compras públicas de alimentos a
nivel local. En algunos países, sin embargo, se han implementado políticas públicas de desarrollo rural
territorial y soberanía alimentaria, más bien descentralizadas, que apoyan la implementación y
consolidación de ferias de venta directa de la agricultura familiar. Estas pueden ser de distinta
naturaleza. A continuación se presentan algunos ejemplos de Colombia, Argentina, México y Chile
para ilustrar hacia donde se están orientando estas políticas82.
Para lanzar la discusión sobre las características de estas políticas públicas y los desafíos que
plantean, se presenta en el recuadro 20 la experiencia de los Mercados Campesinos de Bogotá.
82 Se podría mencionar también la política brasileña de apoyo a los Arreglos Productivos Locales (APL), del
Ministerio de Desarrollo, Industria y Comercio Exterior y del Ministerio de Integración Nacional, que, si bien no se
circunscribe a los productos alimentarios, incorpora una proporción importante de pequeños agricultores y se
enmarca en la lógica del desarrollo territorial y los Sistemas Agroalimentarios Localizados SIAL (Rimisp, 2015).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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Recuadro 20
Los Mercados Campesinos de Bogotá
Benoît Bichon (en Cheng y Lacroix, 2014) sistematiza el caso del mercado campesino de Bogotá como un ejemplo de
abastecimiento alternativo de una ciudad centro-regional para la soberanía alimentaria. El autor señala que en la mayoría de las
ciudades que se encuentran en esta situación estratégica, los sistemas de abastecimiento alimentario no tienen un diseño que tome en
cuenta las frágiles condiciones de vida de los campesinos establecidos en la periferia (a pesar de su importancia como eslabón
estratégico en la cadena). Al igual que en otros países tropicales, los pequeños productores agropecuarios de los departamentos
periféricos de Bogotá se encuentran frente a un sistema monopolístico de abastecimiento de la ciudad: por un lado, una central
mayorista que concentra el 50% del abastecimiento de la ciudad (Corabastos) a partir de la cual se redistribuyen los alimentos a los
mercados locales y los almacenes de ventas al detalle, y, por otra parte, las centrales de las cadenas de las grandes superficies que
abastecen a la mayoría de los supermercados de la ciudad. Son muy pocos los instrumentos institucionales del sector agropecuario
que se enfoquen en la economía campesina. Esto “provoca la dependencia creciente de las importaciones, la pérdida de autonomía
en materia de semillas y la desaparición de especies vegetales autóctonas; un conjunto que deteriora la soberanía alimentaria, un
entorno que deja la dieta de los colombianos en una dependencia del mercado externo” (Ibid.).
En ese contexto, en el 2004, el distrito capital de Colombia inició un programa de abastecimiento alimentario para la ciudad,
colocando a la seguridad alimentaria como asunto prioritario, y haciendo un llamado a actores públicos, campesinos y diferentes
actores sociales para iniciar un proceso de construcción de una política pública distrital de ruralidad. Las recomendaciones de la
estrategia son “fortalecer las redes de vecindad y el acceso a diversas tecnologías y conocimientos para que los agentes económicos
rurales tengan nuevas oportunidades de producción y comercialización”. Esta estrategia parte del reconocimiento de que 33% de
los alimentos básicos que consume Bogotá se encuentran en un cinturón alimentario constituido por economías campesinas en un
radio de 40 kilómetros (cerca del 80% está en un radio de 300 kilómetros) (Ibid.).
También desde 2004, la ONG Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un Derecho Alternativos (ILSA) realizó
interrelaciones entre las organizaciones del sector rural y contribuyó a la conformación del Comité de Interlocución
Campesino y Comunal (CICC), compuesto por las organizaciones nacionales representativas de los movimientos
campesinos y comunales de Colombia y organizaciones regionales campesinas de la periferia de la ciudad de Bogotá (Ibid.).
En 2005, se institucionalizaron los espacios públicos de interacción comercial y cultural entre productores y consumidores
en la ciudad con la firma del acuerdo nº198. A este acuerdo le siguieron el decreto 315 del 2006, que adopta el Plan Maestro
de Abastecimiento de Alimentos y Seguridad Alimentaria de Bogotá (PMAASAB) y el decreto 455 de 2010 que promueve
la integración regional rural por medio de mercados temporales campesinos. Desde 2006, con recursos financieros de la
Unión Europea, gestión de Oxfam Gran Bretaña (al inicio del proceso) y recursos no reembolsables de la Secretaría Distrital
de Desarrollo Económico de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el CICC, coordinado por ILSA, inició el proceso de Mercados
Campesinos en la ciudad de Bogotá en la Plaza de Bolívar de Bogotá cada primer viernes del mes de junio (Ibid.).
El proceso permite que participe cualquier pequeño o mediano productor agropecuario sin costo de participación mientras
sea parte de un Comité Campesino Municipal de manera independiente o a través de formas asociativas (Ibid.). Estos Comités
son la unidad básica de funcionamiento de los Mercados Campesinos y son responsables de la producción. En cada comité se
nombra un promotor que realiza la promoción y desarrollo del programa para que haya una oferta variada de buena calidad a
precio justo. Del otro lado, en la ciudad, hay coordinadores urbanos que se encargan de organizar los Mercados Campesinos de
los parques o plazas públicas, consiguen permisos y autorizaciones, coordinan la logística de la implementación de las carpas, la
oferta y los precios en el lugar de venta (Ibid.).
En 2013, había aproximadamente setenta Comités Campesinos Municipales de las regiones periféricas de la ciudad
(Cundinamarca, Boyacá, Tolima y Meta) que agrupaban a más de 3 mil familias y doce coordinadores (12 plazas públicas) que
realizan un mercado campesino cada quince días (datos similares al 2015, comunicación personal de Benoît Bichon, junio 2015).
La experiencia de Bogotá muestra que un capital social comunitario en las organizaciones campesinas, una política pública con
sus respectivos instrumentos y la coordinación entre diversos actores públicos y privados, son determinantes para el desarrollo y la
sostenibilidad del proceso (Bichon en Cheng y Lacroix, 2014). La coordinación por redes es ampliamente preponderante pero la
voluntad política y la jerarquía han sido factores claves para llevar adelante el proyecto (incluso financieramente).
Las observaciones muestran que pocos productores sobre el total de la población campesina se han integrado al proceso
de Mercados Campesinos de Bogotá. Esto se debe, en parte, a las dificultades logísticas que enfrentan los campesinos para
llevar sus productos a la ciudad y también a la intermediación organizada que compromete al campesinado con préstamos de
cosechas limitando su libertad de elegir el canal de comercialización de sus productos y afectando la disponibilidad de
producción para los Mercados Campesinos (Ibid.).
También se observa que los intercambios comerciales con los tenderos de alimentos frescos de los barrios de la ciudad de
Bogotá son marginales, ya que estos tienen facilidades comerciales para abastecerse en Corabastos que así compite con el proceso
de Mercados Campesinos (cuya estructura organizacional no está adaptada aún a esta forma de distribución).
Fuente: Elaborado por los autores en base a Bichon (en Cheng y Lacroix, 2014).
El ejemplo de los Mercados Campesinos de Bogotá es ilustrativo de las posibilidades que
existen en las grandes ciudades pues hay un mercado considerable, y frecuentemente un cinturón
agrícola de productores con pequeñas superficies (dada la urbanización y el alto precio de la tierra)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
114
que por lo mismo tienen sistemas diversificados de producción (particularmente de hortalizas). Hacer
el vínculo entre las necesidades de las ciudades en términos de seguridad alimentaria y las necesidades
de empleo e ingresos de las poblaciones peri-urbanas es sin duda una gran oportunidad, pero necesita
de esfuerzos conjuntos, tanto de la sociedad civil (en especial las organizaciones de productores) como
de los poderes públicos. Según la ADUC, los Mercados Campesinos “incrementan los ingresos de los
productores, demuestran la importancia que tiene la economía campesina para el abastecimiento de
la ciudad, reducen los precios que pagan los consumidores por productos frescos, sanos y de buena
calidad, proponen a los gobiernos una estrategia de desarrollo alternativo basada en vínculos
comerciales más justos entre los sectores rural y urbano, […] disminuyen las ineficiencias y los
sobrecostos de la cadena de intermediación, ayudan a construir políticas públicas, recuperan los
mercados regionales y/o locales y contribuyen a agregar oferta en plazas de mercado y almacenes83”.
El ejemplo, sin embargo, muestra también las dificultades de ir a “contracorriente” con los
modelos de abastecimiento altamente concentrados y centralizados (incluso monopolísticos) y las
divergencias que puede haber dentro de las organizaciones de la sociedad civil sobre los medios y los
objetivos de estos proyectos (principalmente de orden político).
En la ciudad de Tlaxcala en México, desde inicios de 2015 se está desarrollando la experiencia
“Martes de agricultura familiar”. La iniciativa se ha desarrollado con apoyo de la Secretaría de Fomento
Agropecuario (SEFOA) en términos de consolidación de huertos, elaboración de productos derivados
(capacitación y asistencia técnica) y la entrega del espacio para la comercialización84 (espacios de la
propia SEFOA) bajo el lema, “Ven y consume local, sé parte del Desarrollo para Todos”. Las
productoras son principalmente mujeres y comercializan derivados lácteos, mermeladas y productos
elaborados con amaranto y semillas, postres, plantas aromáticas, cosméticos y hortalizas frescas. Esta
iniciativa muestra la voluntad política de los organismos estatales descentralizados pues no responde a
una política pública nacional. El manejo de las ferias del “Martes de la agricultura familiar” estaba en
proceso de traspaso a la sociedad civil (movimiento Slow Food) en junio de 2015 (comunicación
personal de Gloria Meléndez Roca, directora de desarrollo rural de la SEFOA Tlaxcala, junio 2015).
En los últimos años se han desarrollado también en el Perú varias iniciativas nuevas con el apoyo
de las autoridades locales, como el Mercado Saludable de La Molina y las Ferias Agropecuarias Mistura
promovidas por la Sociedad Peruana de Gastronomía APEGA (detalles más adelante en este capítulo), que
fomentan la inserción de productores ecológicos (Villanueva et al. en Cheng y Lacroix, 2014).
En Argentina también hay varios ejemplos de ferias de venta directa de productos de la
agricultura familiar con apoyo público. El país, de hecho, ha avanzado de forma significativa en la
elaboración de políticas provinciales para la promoción de mercados de venta directa del productor al
consumidor. Por ejemplo, en noviembre de 2005 fue inaugurado en Buenos Aires un espacio de
abastecimiento y comercialización de productos autogestionados denominado “El Galpón85” en un
espacio colindante con la estación de tren “Federico Lacroze”. Esta iniciativa fue promovida por la
Asociación Mutual Sentimiento en conjunto con otros grupos productivos e instituciones de diverso tipo
con apoyo importante del Estado (García Guerreiro, 2010). En 2009, se realizó en Argentina un
levantamiento de ferias de venta directa en el que se identificaron 144 ferias en todo el país, de tamaños
variables (de 3 a 120 puestos) y en las cuales participaban ese año alrededor de 4 mil familias de
productores y 34 mil consumidores. Cerca de un tercio (48) de todas las ferias se encontraban en la
Provincia Misiones por lo que las dinámicas de circuitos cortos de comercialización de dicha Provincia
constituyen uno de los ejemplos más emblemáticos en la materia86. Según INTA-CIPAF (2011), en el
2011 habría habido ya más de 50 ferias en la Provincia (recuadro 21).
83 Se hace referencia a los almacenes Fruver y Surtifruver (Bichon en Cheng y Lacroix, 2014).
84 http://www.argonmexico.com/index.php?option=com_contentview=articleid=53236:martes-de-agricultura-familiar-
en-tlaxcala-catid=117:puebla-y-tlaxcalaItemid=432
85 http://www.elgalpon.org.ar/elgalpon/mercado/mercado.html.
86 Así ha sido también señalado en las encuestas levantadas entre los expertos de Argentina en el marco de este estudio.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
115
Recuadro 21
Ferias Francas en Misiones, Argentina
Las ferias francas nacen, en Argentina, el año 1995 con la Feria Franca de Oberá, en la que participaron siete
productores. El proceso comenzó en 1992, cuando el Movimiento Agrario de Misiones (MAM) propone buscar salidas a
la crisis agraria que se vivía en el momento a raíz de las políticas de liberalización y privatización de la década de los 90.
Para ello, realizan ciclos de capacitación para distintos actores del sector agrario y se articulan en 1993 con el Programa
Social Agropecuario (PSA). Posteriormente, se lleva a cabo el primer taller sobre comercialización en Oberá, del cual
participan el PSA, el MAM, el INTA, la Municipalidad de Oberá y el Ministerio de Asuntos Agrarios de la provincia de
Misiones y, al año siguiente, se realiza otro taller que plantea la posibilidad de implementar las Ferias Francas. Así, en
1995, productores y dirigentes del MAM viajan a Brasil para conocer la experiencia de la Feria Franca de Santa Rosa
(Rio Grande do Sul), que inspiró la Feria de Oberá, inaugurada en agosto del mismo año y que sirvió como modelo para
la diseminación de las Ferias Francas en la Provincia (Colman, 2009).
La conformación de las Ferias Francas inicia con la motivación de un grupo de productores (comisión promotora),
que evalúa el número de productores interesados, sondea a la comunidad (mercado) y comienza el relacionamiento con
las instancias de apoyo (como miembros del municipio, asociaciones locales, etc.). Posteriormente, se conforma una
comisión directiva que trabaja de forma no remunerada, encargada de representar a la organización ante las demás
entidades, coordinar las actividades, citar a las asambleas, tomar las decisiones, etc. Cuando hay que tomar decisiones
importantes (como los reglamentos internos), la Asamblea es el órgano que decide. La organización puede o no
constituirse en asociación civil según sus necesidades. Igualmente, se conforma un órgano de fiscalización que controla
las cuentas, verifica el cumplimiento de los compromisos, etc. Según Colman (2009), es importante que la comisión
directiva genere en estas etapas redes de trabajo con otras instituciones para consolidar la estructura de la feria. La
comisión directiva debe solicitar una audiencia en el municipio con el Intendente y el Consejo Deliberante para
consensuar los días de funcionamiento, el lugar, horario y las normas bromatológicas a cumplir por parte de los feriantes
(además de la excepción de impuestos de acuerdo al objetivo comunitario y social de la feria). Dicho Consejo dicta la
ordenanza municipal que habilita el funcionamiento de la feria. Tanto la Comisión directiva como el municipio llevan un
registro de los productores participantes. Por último, la Dirección de Bromatología y Zoonosis de cada localidad es el
ente de control encargado de garantizar que el producto que sale a la venta haya sido elaborado bajo estrictas normas de
calidad, que aseguren su inocuidad en todas las etapas de la cadena alimenticia. Para favorecer la participación de los
productores que de otra manera no podrían cumplir con las normas sanitarias por falta de infraestructura (carácter
artesanal), se fomenta la unificación de los lugares de elaboración (Ibid.).
En 1998, se creó una instancia de segundo grado, la Asociación Provincial de Ferias Francas (APFF) que representa a
los miembros de las ferias en la defensa de sus intereses ante instituciones públicas y privadas. La Comisión Directiva de la
APFF está conformada por los representantes de cada feria con igualdad de derechos y obligaciones, es la encargada de
dirigir y administrar la asociación. En 2007, había 3500 familias productoras vinculadas a 43 Ferias Francas en Misiones
(Verbeke, s.f.), y en 2011, según INTA-CIPAF (2011) se registraron más de 50 ferias en la Provincia.
Según Colman (2009), hace falta información sobre el impacto económico de las Ferias pero se habrían generado
cambios en relación a las modalidades de participación, la generación de redes sociales y la creación o fortalecimiento
de nuevos actores del desarrollo local. Estas Ferias, al ser concebidas como espacios participativos y descentralizados
“han creado nuevas “reglas de juego” e instituciones orientadas a definir una mejor calidad de vida de quienes
participan y reconfigurado las relaciones de poder no solo en los espacios locales, sino en los espacios provinciales
y nacionales” (Verbeke, s.f.).
Las Ferias Francas han “valorizado la producción del pequeño productor mediante la difusión e implementación
de ideas y prácticas agro ecológicas en un sentido amplio, es decir, tanto en el establecimiento de cadenas cortas de
comercialización como las cuestiones relativas a la conservación del medio [ambiente], y la construcción de una
identidad propia recuperando tradiciones, instituciones y capacidades existentes” (Ibid.).
Esto muestra claramente la importancia de las redes en la coordinación de estas experiencias. El
involucramiento de los poderes públicos (principio de jerarquía), sin embargo, a través del apoyo a las Ferias y los
controles sanitarios, participa en la sostenibilidad de las Ferias y su institucionalización como espacio de intercambio
entre productores y consumidores, entre el campo y la ciudad. El principio de mercado, si bien no está ausente, por
supuesto, en los intercambios, no es preponderante en la definición de precios. La negociación, la reciprocidad y la
solidaridad intervienen en la fijación de los mismos.
Fuente: Elaborado por los autores.
El diagrama 26 esquematiza el funcionamiento de las Ferias Francas y los principios de coordinación
de la gobernanza en estos esquemas de comercialización directa entre productores y consumidores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
116
Diagrama 26
Funcionamiento general y principios de coordinación
de las Ferias Francas en Misiones, Argentina
Fuente: propia en base a Verbeke (s.f.), INTA-CIPAF (2011) y Colman (2009).
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.).
En 2010, se aprobó en Misiones la Ley de Ferias Francas y Mercado Zonal Concentrador de
Ferias Francas y el Mercado Concentrador de Posadas se inauguró en el 2012. Dicho mercado está
“destinado primordialmente a conformar, desarrollar y fortalecer una red de feriantes inscriptos en el
Registro Provincial de Ferias Francas y agentes misioneros involucrados en la cadena que se extiende
desde la elaboración hasta la comercialización final de productos alimenticios obtenidos en la
Provincia de Misiones” (texto de la Ley) y es gestionado por el Instituto de Fomento Agropecuario e
Industrial (IFAI). Parte de la gestión ha sido identificar la oferta y brindar apoyo técnico con la
construcción de invernaderos, sistemas de riego y reservorios de agua en las unidades productivas en
coordinación con los municipios y otros organismos del Estado (Ministerio del Agro y la Producción, la
Subsecretaría de Agricultura Familiar de la Nación y el INTA)87, además de difundir información y
“reducir los precios de los productos a comercializar, incentivando el consumo de mayoristas y
minoristas” (texto de la Ley). La atención y abastecimiento del Mercado Concentrador es realizada por
87 http://www.mercadoconcentrador.gob.ar/elmercado.php.
Comisión directiva
No remunerada. Representa a la organización
ante los demás actores, coordina actividades,
cita a las Asambleas, toma algunas decisiones
Productores (todos)
Conforman la Asamblea y toman las
decisiones importantes. La Asamblea
es el órgano soberano.
Productos
diversificados bajo
normas de inocuidad
Representación
Productores-vendedores
Pueden estar en la feria de forma individual
o representando a una organización con un
mayor número de productores.
Consumidores diversos
de la localidad o
localidades vecinas
Productos
diversificados bajo
normas de inocuidad,
frescos y a precios
preferenciales
Reconocimiento
Representación,
decisiones menores,
registros
Decisiones mayores
Consejo deliberante
(Municipio)
Interlocutor del municipio
Regulación, normas
bromatológicas y
ordenanza de
habilitación
Dirección de
bromatología
(Municipio)
Control
Control
Coordinación/
¿contradicciones?
Provincia
Coordinación/
¿contradicciones?
Nación
Coordinación/
¿contradicciones?
Asociación Provincial de Ferias Francas (APFF)
Coordinación/
¿conflictos?
Órgano de
fiscalización
controla las
cuentas, verifica el
cumplimiento de
los compromisos,
etc.
Control
Representación
Territorio M y R
R y M
R y J
R y J
J y R
R
R y M
R y J
R
J
J
J y R
J y R
J y R
J y R
Negocios locales
J y R
Regulación, normas
bromatológicas y lobby
M y R
Competencia y
acuerdos
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
117
350 productores-expositores de 23 municipios distintos (cuenca productiva del Mercado Concentrador),
que a su vez representan a unos dos mil de toda la provincia. En términos del número de consumidores,
estos estarían entorno a los 15 mil por mes (1500 los sábados)88. El Mercado Concentrador cuenta con
transporte propio, con el que recoge los productos en los municipios. El mercado está organizado en 6
sectores: frutas y verduras (48 puestos y más de 100 variedades de productos), productos pre-elaborados
(8 puestos de alimentos regionales y artesanales como pastas frescas y secas y panificados), los sectores
de cárnicos, lácteos y derivados (17 puestos de diversas carnes y pescados de cultivo) y varios (más de
150 emprendedores, artesanos, etc.).
La Provincia de Neuquén también tiene un Mercado Concentrador en el que se está
promocionando desde 2013, aunque parcialmente, la comercialización de productos de la agricultura
familiar de Río Negro y Neuquén89 a través de un puesto que con el apoyo del Ministerio de
Desarrollo Social de la Nación montó la Cooperativa Agroalimentaria para el Intercambio Regional
(Capir)90. Algo interesante es que tienen precios publicados online para todos los productos, y estos
son actualizados constantemente91.
En la Provincia de Río Negro se aprobó, en diciembre de 2009, la Ley 4499 de Economía Social y
Promoción de los Mercados Productivos Asociativos cuyo acompañamiento técnico en la reglamentación
ha sido realizado por el Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). Dicha Ley prevé la
creación de un Registro Provincial de Mercados Productivos Asociativos en el que deben inscribirse las
“organizaciones comunitarias del sector de la economía social que funcionen como Mercados Productivos
Asociativos” y la creación de un fondo específico para la implementación de distintas acciones de fomento
al desarrollo de circuitos cortos de comercialización. Resulta interesante presentar aquí algunos elementos
contenidos en Ley para avanzar en la reflexión sobre las políticas públicas de apoyo a la comercialización
de los productos de la agricultura familiar. En ese sentido, la Ley prevé:
La implementación de programas de capacitación y fomento del asociativismo;
La facilitación del acceso de las organizaciones a financiamiento para los mercados a
través de la vinculación de actores y la priorización de los Mercados Productivos
Asociativos como beneficiarios de los organismos provinciales que otorguen
financiamiento o subsidios a la producción;
El desarrollo de políticas de subsidios para inversiones en capacitación, tecnología,
maquinaria y herramientas de uso en las organizaciones colectivas y tarifas preferenciales
para servicios como agua y electricidad;
El establecimiento de un régimen preferencial de impuestos;
La incorporación de los Mercados en la oferta turística y difusión de información;
Interceder con actores locales, nacionales e internacionales para el apoyo de los Mercados
en promoción, becas y estímulos a la capacitación, estudios e investigación;
88 http://elfederal.com.ar/nota/revista/25477/misiones-frutas-y-verduras-del-productor-a-la-mesa.
89 http://64.76.123.202/site/agricultura_familiar/?edit_accion=noticiaid_info=130508150049 http://www.rionegro.com.
ar/diario/microemprendedores-venden-verdura-en-el-mercado-central-1160155-9701-nota.aspx.
90 Esta organización surge como cooperativa de servicios de apoyo en comercialización para los pequeños
productores agropecuarios de todo el país. En este sentido, CAPIR reúne en su constitución a representantes de
organizaciones de las provincias del Chaco, Corrientes, Buenos Aires, Santa Fe, Jujuy, Río Negro y Santiago del
Estero, con la intención de integrar y articular con distintas organizaciones de productores de todo el país. La
comercialización es uno de los nudos centrales a resolver para el desarrollo de la agricultura familiar, y CAPIR
propone fortalecer a los productores y consumidores sobre los principios de la soberanía alimentaria y el comercio
justo. http://www.movimiento-evita.org.ar/?p=2293.
91 http://www.mcneuquen.com.ar/precios/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
118
Y, el establecimiento de un sistema de gestión para la obtención de las autorizaciones y
permisos para funcionar, producir y comercializar los productos, así como la entrega de
asesoramiento, capacitación y facilitación de gestiones y trámites en materia de registro
de marcas colectivas.
Así, ambas leyes provinciales son muy interesantes como ejemplos de política pública focalizada y
específicamente diseñada para la promoción de espacios de encuentro entre productores y consumidores.
Se destaca la importancia de las regulaciones favorables en lo que se refiere a la inocuidad de los alimentos,
el pago de impuestos y tributos y la facilitación de espacios y promoción.
En Suárez, Sarmiento y Corbalán (2014), se presenta el caso de la Feria Franca de la Región
Banda-Jiménez (provincia de Santiago del Estero), que surgió a partir de iniciativas entre
productores y técnicos de la Subsecretaria de Agricultura Familiar y se destaca por la práctica de la
comercialización conjunta que responsabiliza a un grupo de productores reducido por la venta de
los productos de todos los agricultores. Desde los años 1990 las familias productoras del grupo Pre
cooperativo “Progreso familiar” fueron beneficiarias del Programa Social Agropecuario (PSA, créditos,
asistencia técnica y capacitación). En 2007, la Subsecretaria de Agricultura Familiar absorbe el
programa y se reestructura la intervención. En 2011, algunos de los productores participan en una feria
artesanal en la ciudad de Santiago del Estero y gracias al éxito de esta primera experiencia, constituyen
un grupo de feriantes y solicitan un espacio fijo al municipio de Clodomira, obteniendo una respuesta
positiva y estrenan actividades en 201292 con una feria semanal. Desde entonces participan en varias
ferias semanales, otras puntuales e incluso envían productos semanalmente al Mercado de Economía
Solidaria Bonpland (con el que establecieron contacto directo con un stand en 2013). En todas estas
experiencias la modalidad de comercialización responde a la forma de “comercialización
conjunta” definida por los propios agentes involucrados como “una forma de venta organizada y
conjunta de todos los productos de todos los productores-feriantes de la zona, cuyos ingresos en
dinero por las ventas quedan a cargo de un responsable que los registra en un cuaderno de
entradas y ventas, para luego realizar un balance y finalmente hacer entrega del dinero
correspondiente a cada uno de los feriantes”. Además de la venta colectiva, esta modalidad apunta,
según el grupo, a unificar las prácticas productivas, los precios y calidad (Ibid.). Este ejemplo es
interesante pues, si bien requiere coordinación logística y mutua confianza entre los comercializadores
y el grupo, permite disminuir la cantidad de tiempo y los recursos de cada productor invertidos en la
comercialización. La unificación de la calidad y los precios por otra parte, incrementa el compromiso
colectivo, el empoderamiento y la confianza de los consumidores en el proceso.
Para terminar con los ejemplos argentinos, en la ciudad de La Plata se ha desarrollado desde 2008
una experiencia interesante de feria de productores de la agricultura familiar. Se trata de la Feria de
Productores “Manos de la Tierra”, que surgió como iniciativa del grupo de extensión y micro-crédito
Banco Social de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP)93. El Banco Social está constituido por un
equipo promotor conformado por docentes, graduados y alumnos voluntarios de la UNLP y por grupos de
productores hortícolas, florícolas y apícolas del Gran La Plata. En 2012, se hizo un estudio sobre las
características de los consumidores de la feria. Si bien se trata de una feria “particular”, ya que está alojada
en los recintos de la Universidad, estos datos contribuyen a identificar los motivos que empujan a la gente a
compras en ferias de productores. De forma resumida, los resultados del estudio (INTA-IPAF, 2012),
realizado con encuestas a 105 consumidores en el año 2010, muestran que:
68% de los consumidores tienen entre 31 y 65 años de edad (solo 20% son menores de 30
años), y 71% son mujeres. La mayoría se enteró de la feria de “boca a boca” (82%).
92 La carpa central fue financiada por la Subsecretaría de Agricultura Familiar en el 2011. En el 2012 dejaron de
financiarla pero los feriantes consiguieron apoyo externo para completar lo que disponían de auto-financiamiento.
93 http://www.unlp.edu.ar/articulo/2014/2/26/feria_de_productores_manos_de_la_tierra.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
119
La mayoría son docentes (50%) o estudiantes (26%). Esto también se refleja en que más de la
mitad (52%) son funcionarios públicos. En menor medida acuden amas de casa y jubilados.
La mitad de los consumidores entrevistados acuden semanalmente a la feria (que se
realiza dos veces por semana). Es interesante resaltar que quienes acuden todas las
semanas a la feria, componen el grupo minoritario de quienes no tienen estudios
superiores y son también, en su mayoría (56%) mujeres.
La mayoría de los encuestados compra entre 6 y 10 productos (45%) y las mujeres
compran más productos que los hombres (70% de las mujeres entrevistadas compran más
de 6 productos frente a solo 52% de los hombres).
55% de los encuestados gasta hasta 30 pesos (7,6 USD) en la feria (29% gastan entre 31 y
50 pesos)94.
40% de los encuestados gana más de 4 mil pesos (aproximadamente 1.000 USD) al mes
(el resto se divide equitativamente entre menos de 500 USD/mes y entre 500 y 1.000
USD/mes). Los autores encontraron una correlación positiva entre los ingresos y el
monto gastado en la feria. De igual manera, quienes se trasladan a la feria en automóvil
compran más que quienes se desplazan a pie, en autobús o bicicleta (entre esta última
categoría, las mujeres son más numerosas que los hombres, quienes se desplazan
proporcionalmente más en automóvil).
Entre los argumentos que motivan a los consumidores a comprar en la feria se destaca la
frescura (24%) y la calidad (20%). Siguen argumentos como el carácter natural de los
productos, la comodidad, la compra directa a agricultores familiares y los precios (~10%).
Sobre estos últimos cabe resaltar que es política de la feria que los precios sean más bajos que
en otros mercados.
De igual manera los consumidores encontraron que la localización, la calidad, diversidad y
presentación de los alimentos, la higiene, el trato de los feriantes son buenos o muy buenos
(aunque las mujeres se mostraron más exigentes que los hombres).
81% de los consumidores considera que es muy bueno el hecho de que los productos que
compran provengan directamente de productores familiares.
Este estudio de caso muestra nuevamente la importancia de las mujeres como consumidoras
en las ferias de la agricultura familiar por lo que también es importante tener esto en cuenta a la hora
de pensar las políticas públicas de fomento. Resalta también la necesidad de facilitar el acceso a las
ferias en transporte público.
Un ejemplo en el que las políticas públicas se han orientado de forma distinta es Chile
(recuadro 22).
Sobre las políticas públicas y el fomento de las ferias de venta directa de productos de la
agricultura familiar, Colamnn, González y Mioni (en INTA-CIPAF, 2011), resaltan algunos puntos
importantes a tener en cuenta a la hora de pensar las herramientas de apoyo:
Poder de policía. Esta facultad de los poderes públicos es una de las menos
controversiales en el sentido de que la intervención del Estado como ente regulador de
conflictos y garante de derechos (contrariamente a su intervención en la regulación del
mercado, por ejemplo) es ampliamente reconocida como legítima y necesaria en la
sociedad. Sin embargo, es importante definir claramente las competencias de los distintos
órganos del Estado y de su jurisdicción (municipal, regional, nacional) respecto a los
94 Al 15 de Octubre de 2010, el 3,95 pesos argentinos = 1 USD. http://www.cotizacion-dolar.com.ar/dolar_historico_
2010.php.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
120
controles de las actividades comerciales de la agricultura familiar. Las confusiones en
este sentido pueden ser perjudiciales para el desarrollo de las actividades. Respecto a la
salubridad y los controles estatales que deben garantizar la inocuidad, los autores resaltan
el interés de tener políticas dinámicas y adaptables territorializadas (de competencia de
autoridades regionales o locales), que no requieran la sanción de una ley para ser
modificadas. De igual manera, la coherencia en los distintos niveles de jerarquía
normativa es importante para evitar confusiones y contradicciones. El diagrama 27 ilustra
las jerarquías normativas generales relativas a la inocuidad.
Recuadro 22
La modernización de las ferias libres en Chile
Las ferias libres son una forma de venta que existe desde hace siglos en Chile aunque su peso relativo como
canal de distribución ha ido (y probablemente seguirá) disminuyendo frente a los supermercados (de 71% en 1969 ha
bajado a 30% en 2010). Se llaman ferias libres a espacios de venta intermediada (1-2 intermediarios y un promedio de
50-200 feriantes) de frutas, verduras, y otros alimentos y artesanías, que se establecen de forma itinerante en la calle
(se arma en la mañana y se desarma en la tarde). En el año 2013 se identificaron 933 ferias en todo Chile. En estas se
vende sobre todo frutas, verduras y otros alimentos, pero también artículos del hogar, incluyendo artesanías (Tejada
en CEPAL, 2013). Existen algunas ferias, aunque es poco frecuente, en las que la venta es directa (los mismos
productores son quienes ofrecen sus productos). Desde el 1998, los feriantes se han organizado como gremio
(particularmente con la creación de la Confederación Gremial Nacional de Organizaciones de Ferias Libres ASOF)
con el objetivo de “desarrollar el canal de la feria libre acorde a los cambios del mercado, del desarrollo urbano y
de la población, concibiéndola como una empresa y, a nivel nacional, como una industria”, es decir, la defensa de la
actividad comercial concibiendo a la feria como una unidad que se enfrenta en el mercado con otros actores como los
supermercados. En ese sentido, la ASOF ha encontrado alianzas con los municipios, la FAO, la comunidad. Con la
FAO se han desarrollado proyectos de investigación sobre ferias libres (como la instalación el año 2011 del
Observatorio de Ferias Libresa) (RIMISP, 2015). En el directorio de este Observatorio participan representantes de los
pequeños campesinos y de los pescadores artesanales y, como observador es, la ASOF y las organizaciones de
consumidores. Las alianzas con el Estado se han orientado hacia la “modernización” de las ferias: cambios de
infraestructura, capacitación de los feriantes en manejo de residuos, atención al cliente, y construcción de nuevas
ferias. Pese a los avances en este objetivo, el número de ferias existentes en Chile sigue siendo bajo y la tasa de
creación de ferias es muy inferior a la de supermercados (solo 10 nuevas ferias en la Región Metropolitana en 20
años) (Tejada en CEPAL, 2013). Por otra parte, son múltiples en el país las iniciativas de formación o modernización
de ferias libres particulares a través de recursos públicos, con apoyo de los municipios e instituciones como INDAP,
el Servicio de Cooperación Técnica SERCOTEC y CORFO. Por ejemplo, el programa “Modernización de Ferias
Libres” de SERCOTEC que consiste en un fondo concursable que financia la ejecución de proyectos colectivos
presentados por representantes de una feria libre y orientados a la modernización de los servicios (equipamiento e
infraestructura, con una contraparte de cofinanciamiento del 30%) ha sido atribuido a más de 200 ferias desde 2009
(RIMISP, 2015). Otra iniciativa pública que ha apoyado la conformación de ferias libres de venta directa a nivel
municipal es el programa PRODESALb del INDAP (las ferias se conforman con usuarios del programa de la zona. De
igual manera, el INDAP lanzó un concurso especial del Programa Desarrollo de Inversiones (PDI) denominado “PDI
Especial Ferias Circuito Corto 2014” en la Provincia Los Ríos a través del cual se adjudicaron seis proyectos
destinados a la construcción, mejoramiento e implementación de ferias donde productores pueden vender en forma
directa a los consumidores locales (Ibid.).
Si bien estas iniciativas públicas no se han orientado todas hacia la promoción de las ferias de venta directa (o de
trabajar en las condiciones de acceso de los pequeños productores al mercado a través de relaciones justas de
intermediación), la idea de convertir las ferias de venta libre en un espacio capaz de atraer nuevos consumidores
preocupados por la calidad del servicio, es muy interesante.
Sin embargo, tales iniciativas podrían acompañarse también de elementos que valoricen no tanto el servicio sino
los productos y su origen. Estas ferias “modernas” pueden servir de trampolín para el reconocimiento de la agricultura
familiar como proveedora de alimentos frescos, de calidad, sanos y locales, permitiendo que ferias menos “modernas”
se beneficien del surgimiento de un nuevo consumo y un nuevo consumidor consciente.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.asof.cl/observatorio-feria-libres/.
b http://www.indap.gob.cl/programas/programa-de-desarrollo-local-prodesal.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
121
Diagrama 27
Jerarquía normativa sobre la inocuidad de los alimentos
Fuente: Elaborado por los autores en base a Colamnn, González y Mioni (en INTA-CIPAF, 2011).
Regulaciones legales y legítimas. La legalidad y la legitimidad de una actividad o acción no
son necesariamente sinónimas. De igual manera, se entiende que la normativa vigente es legal
pero la norma varía en el tiempo y no es inmutable, por lo que la legalidad tampoco es
estática. Las normas varían con la “transitoriedad histórica y según las sociedades donde se
generan”. Las ferias nacen a partir de legitimidades sociales, económicas y culturales, pero
también jurídicas. Son procesos “informales” que buscan legitimarse dentro de la sociedad.
Por ello es necesario tener marcos regulatorios propios que garanticen su reconocimiento e
implementación. Este reconocimiento se ha cristalizado, por ejemplo, en las Provincia de
Misiones y de Río Negro en Argentina con las leyes provinciales sobre ferias francas a través
de proyectos trabajados con los feriantes.
Habilitaciones de uso del espacio público. La mayor parte de las ferias se establecen en
espacios públicos. Por ello, es importante trabajar en el reconocimiento legal y la
generación de normativas sobre el uso de estos espacios, que por lo general no disponen de
reglamentaciones claras y específicas. El avanzar en la regulación puede generar beneficios
que establezcan patrones planificados, facilitándose así el funcionamiento de las
experiencias. Sin embargo, los autores advierten que por el contrario, “puede suceder que el
exceso de reglamentación conlleve a un entorpecimiento para su ejercicio”.
Calidad e inocuidad. En los estudios de caso realizados por Colamnn, González y Mioni
(en INTA-CIPAF, 2011) se destacan tres formas distintas de implementación de
regulaciones de calidad e inocuidad alimentarias: hay casos en los que la disposición
administrativa que autoriza el funcionamiento de la feria no regula los aspectos
bromatológicos, sino que pone como condición para su comercialización que se cumpla con
la normativa vigente; otros casos en los que en el reglamento de la feria, aprobado por la
autoridad municipal, se detallan algunas medidas concretas de producción, manipulación y
conservación de los alimentos; y, finalmente, casos en los que se instrumentan o habilitan
sistemas complementarios de control interno por parte de los propios feriantes,
generalmente respondiendo a pautas establecidas en el reglamento interno de la feria y a
través de feriantes capacitados para realizar inspecciones bromatológicas.
Marcas colectivas y certificaciones. Las marcas colectivas y certificaciones tienen por
objetivo valorizar características específicas como la calidad, el origen, las prácticas de
producción o el carácter social y solidario de los productos. Estas herramientas de
Constitución
Codex Alimentarius
(FAO/OMS)
Código Alimentario Nacional
Leyes nacionales
Disposiciones provinciales, departamentales, etc.
Disposiciones municipales (ordenanazas, etc.)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
122
fomento y reconocimiento son de gran utilidad para visibilizar los productos de la
agricultura familiar y su implementación por el Estado puede ser una herramienta
complementaria eficiente. Sin embargo, cabe recalcar aquí la importancia de considerar
siempre los procesos de certificación de la forma más horizontal y participativa posible
para evitar procesos de marginalización por falta de recursos, burocracia, corrupción,
incompatibilidad de la normativa con la situación de los productores, etc.
De forma general, la normativa es necesaria pero muchas veces limitante por no estar
adecuada a los procesos de comercialización de los productos de la agricultura familiar y por la
inexistencia o insuficiencia de disposiciones específicas para los productos artesanales. La lógica suele
ser la de adaptar los emprendimientos de los productores a la norma cuando la pregunta debería ser
más bien ¿cómo hacer para que el sistema jurídico reconozca las prácticas y las realidades y genere
espacios que posibiliten estrategias legales que las contemplen? Según Colamnn, González y Mioni
(en INTA-CIPAF, 2011), esta ausencia de normativa específica es una oportunidad para la
presentación de políticas adecuadas para el sector tomando en cuenta las especificidades regionales,
de los cultivos, de las perspectivas de los consumidores, etc. Para ello es verdaderamente necesario
generar espacios de diálogo y de participación que involucren tanto a productores como a
consumidores. Giberti (2003, en INTA-CIPAF, 2011) afirma que “las amplias masas de consumidores
pueden constituir poderosos aliados de agricultores y ganaderos en el saneamiento de la
comercialización, con beneficio mutuo”.
2. Los Farmers’ Markets en los Estados Unidos:
una breve aproximación
Dada la extensión del tema y la necesidad de tomar en cuenta las especificidades del contexto
latinoamericano para a formulación de políticas públicas, presentamos aquí solo unos breves ejemplos
de ferias de venta directa del productor al consumidor en otras regiones del mundo. En ese sentido,
vale la pena mirar de más cerca la situación de los Farmers’ Markets (Mercados de Productores) en
los Estados Unidos por su creciente popularidad y reconocimiento como experiencia en el escenario
internacional (recuadro 23).
Recuadro 23
Los Farmers’ Markets en los Estados Unidos
El entusiasmo por productos locales es creciente en los Estados Unidos y va más allá del reconocimiento del
carácter “no importado”, o producido a nivel nacional. Entre 1994 y 2006, el número de Farmers’ Markets (FM)
creció en 150% en todo el país, y el volumen de ventas se incrementó en 13% entre 2000 y 2006, alcanzando
aproximadamente 1 billón de dólares en 2005 (Brown y Miller, 2008) y 1,3 billones en el 2010 (Kelly, s.f.). Según
Kelly (s.f), en 2010 había aproximadamente 6200 FM en los Estados Unidos y los últimos datos del Departamento de
Agricultura (USDA) indican que hay unos 8144 FM registrados al 2015a.
Las respuestas a una encuesta a productores de la región Medio-Atlánticab señalan como principales impactos de
los FM en las comunidadesc el establecimiento de un lugar para actividades sociales, la promoción del sentimiento de
“comunidad”, la provisión de alimentos frescos para los consumidores e impactos positivos para los negocios locales
(Oberholtzer y Grow, 2003, en Brown y Miller, 2008)d. Sin tomar en cuenta a los gerentes de los FM (que son por lo
general voluntarios), los FM generan empleos directos e indirectos. En 2001, para el estado de Oklahoma,
Henneberry et al. (2008, en Brown y Miller, 2008) estiman que los FM significaron la creación de 795 empleos
directos y 1145 empleos indirectos. En Virginia del Oeste, Hugues et al. (2008, en Brown y Miller, 2008) hicieron un
cálculo del impacto económico de los FM tomando en cuenta las pérdidas en otros puntos de comercialización y
concluyeron que aún con estos parámetros el impacto es positivo en la economía local.
A nivel de los productores, varios estudios del 2002 (Brown, 2002; Payne, 2002, en Brown y Miller, 2008)
muestran que los ingresos que los productores generan en los FM representan buena parte de sus ingresos agrícolas y
en 28% de los casos (25% en el 2006; USDA, 2006 en Brown y Miller, 2008), representa la totalidad de los mismos
(encuesta nacional). En una encuesta a productores de Maine en 2004 (Hunt, 2007 en Brown y Miller, 2008), el 62%
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
123
Recuadro 23 (conclusión)
de los productores-vendedores de los FM consideran la relación directa con los consumidores como la principal
motivación y solo 36% colocan el argumento de mejores ingresos como principal motivación. En la misma línea,
80% de productores entrevistados en Iowa, Nueva York y California consideran que los FM son la mejor oportunidad
para el desarrollo de sus negocios, en comparación a otras salidas comerciales (Feenstra et al., 2003 en Brown y
Miller, 2008). Esto porque los FM mejoran las habilidades de los productores de relacionarse con los consumidores,
de mercadear, negociar precios y mejoran también su autoestimae (capital humano). También, los FM les permiten
hacer nuevos contactos, entender las necesidades de los consumidores y diversificar su producción.
En términos de gobernanza, existen modalidades muy distintas a lo largo y ancho del país. El tipo de gobernanza
de los FM se define según el tipo de “patrocinadores”, de gerentes y el propósito por el que fueron creados (Hamilton,
2002). El propósito de los FM es por lo general definido por la naturaleza de los actores que los crean. Hay FM que
han sido creados por iniciativa de un grupo de productores como una forma de desarrollar nuevas salidas comerciales
para sus productos e incrementar sus ingresos. En muchas ciudades, los FM son patrocinados por los poderes públicos
locales, agencias de desarrollo local afiliadas a estos (como cámaras de comercio) u organizaciones sin fines de lucro
(como iglesias, juntas vecinales, etc.). En estos casos, los FM son concebidos más bien como espacios de
entretenimiento y actividades sociales para los residentes locales, o como formas de revitalizar barrios con una
“rehabilitación económica” (Ibid.). Algunas organizaciones sin fines de lucro pueden tener en mente también
objetivos sociales específicos como la creación de mercados para pequeños productores (que pueden ser minoríase) o
incrementar la disponibilidad de comida fresca y nutritiva para poblaciones vulnerables (jubilados, etc.). Si bien estos
objetivos son muchas veces convergentes, puede haber conflictosf. Equilibrar la combinación de objetivos y
beneficios puede representar un gran desafío, pero es esencial garantizar el ingreso de los productores para la
sostenibilidad del FM al margen de los demás objetivos (Ibid.). Los mercados suelen ser manejados por un gerente
(muchas veces voluntario) y un directorio (del que pueden participar productores y/o consumidores) que toma las
decisiones. Por lo general, los productores participan de forma individual (y no organizada o asociada) en los
mercados y tienen relaciones uno a uno con el (o la) gerente. Se puede imaginar que cuando los productores y
consumidores están más involucrados en el directorio o la instancia de toma de decisión, la sostenibilidad del FM
puede ser mayor. Cuando el gerente toma todas las decisiones y ningún otro actor se empodera de la experiencia,
puede haber un serio riesgo de discontinuidad a mediano y largo plazo.
Los FM se desarrollan con permiso y eventualmente apoyo y patrocinio de las autoridades locales pero no
existen políticas públicas específicas para su desarrollo. Frecuentemente cuando un FM crece y se estructura
formalmente, lo hace bajo un estatuto de organización sin fines de lucro.
Un elemento que es importante señalar es que los FM (o por lo menos parte de ellos, especialmente los que se
desarrollan los fines de semanag) tratan de ser una experiencia agradable para toda la familia, por ello proponen
distintas actividades para los niños, degustaciones, vendedores invitados, música en vivo, presentaciones de artistas
locales, etc. El FM se convierte entonces en un espacio de intercambio entre productores y consumidores, pero
también de redes sociales entre consumidores de una misma localidad.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.ams.usda.gov/AMSv1.0/farmersmarkets.
b Pensilvania, Virginia, Virginia del Oeste, Maryland, Delaware y New Jersey (algunas fuentes incluyen a Nueva
York y Carolina del Norte).
c Entiéndase por comunidad la unidad de lo local. En los Estados Unidos la palabra community se refiere por lo
general a la escala municipal.
d Sobre este punto, Nancy Boone, gerente del FM de Ramsey (New Jersey), destaca que la carnicería de Ramsey,
cercana al lugar donde los domingos se desarrolla el FM, antes no habría los domingos pero ahora lo hace y es el
día en que más vende (entrevista, diciembre 2014).
e Entiéndase poblaciones de migrantes de distintas regiones, poblaciones afroamericanas, latinas, etc.
f Uno de los más frecuentes se refiere al tipo de “vendedores” que pueden estar presentes en el mercado. Si el
objetivo es el fomento de la agricultura familiar local, parece lógico restringir el acceso a productores de esta
naturaleza. Pero si el objetivo es crear únicamente un espacio de entretenimiento para las familias pueden haber
vendedores ambulantes, carros de comida, etc., que no reflejan necesariamente el carácter fresco, saludable, sano,
local y de apoyo a la agricultura familiar.
g Como en el caso del FM de Ramsey (New Jersey).
Vale la pena mencionar aquí una herramienta de seguimiento desarrollada en los Estados
Unidos para evaluar las características de los consumidores y los impactos de los FM a distintos
niveles: el “dot survey” o encuesta de puntos, desarrollada por Lev, Brewer y Stephenson (2004). Se
trata de una herramienta sencilla y efectiva que puede ser utilizada en América Latina para
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
124
caracterizar mejor a los consumidores y sus preferencias. La encuesta de puntos sirve para encuestar
un gran número de consumidores sin quitarles mucho tiempo, de forma rápida y con un número
limitado de preguntas. Se disponen carteles con preguntas y categorías de respuestas y los
consumidores colocan un punto de color en la categoría que le corresponde. Se puede así contar
después fácilmente las respuestas de cada categoría. La gran ventaja de esta técnica de “auto-
servicio”, además de ser barata y sencilla, es que las tasas de respuesta son altas, proporcionando
muestras más representativas y menos sesgadas que las encuestas o entrevistas (Ibid.; Kelly, s.f.). Es
importante cambiar regularmente las hojas de respuesta para evitar los sesgos de influencia (que los
consumidores respondan en función de lo que responde la mayoría) y se puede incrementar la
información al proponer puntos de distintos colores para hombres y mujeres por ejemplo (o según
profesiones, localidades, etc.). En septiembre del 2010, el USDA condujo una encuesta de este tipo en
el “USDA Farmers Market” de Washington D.C., que funciona todos los viernes en los alrededores de
la sede del USDA desde 1996 (Ragland et al., 2011). Hicieron 8 preguntas sobre 2 días (4 distintas
cada día) (¿Cuánto gasta Ud. generalmente en el mercado?. ¿Qué productos compró hoy?, ¿A cuántos
vendedores distintos compró hoy?, ¿Cuál es la principal razón por la que viene Ud. al FM? ¿Cómo se
enteró de la existencia del FM?, ¿Qué tan seguido compra en el FM?, ¿Su consumo semanal de frutas
y verduras ha aumentado desde que compra en este u otros FM?, ¿Qué podría mejorarse en el FM?
Sus principales conclusiones son que: i) muchos de los clientes son funcionarios públicos que se
desplazan en transporte público y que esto limita el peso que están dispuestos a cargar en su vuelta a casa
(por lo que más de 70% de los consumidores que participaron de la encuesta gasta menos de 20 dólares
por visita al mercado), ii) casi 60% de los consumidores participantes está firmemente de acuerdo con
que su consumo de frutas y verduras ha aumentado desde que compran en los FM, iii) las 3 principales
razones por las que los consumidores compran en el FM son la frescura y el sabor de los alimentos, el
apoyo a la agricultura local y la comodidad/conveniencia, iv) los principales tipos de productos
comprados son frutas hortalizas, productos horneados (panes, etc.) y comidas preparadas, v) un tercio
de los consumidores participantes van todas las semanas al mercado y vi) la principal mejora requerida
es la extensión de la temporada de funcionamiento (Ibid.).
El ejemplo de los Farmers’ Markets de los Estados Unidos es interesante sobretodo porque
muestra que los mercados no son solo un espacio de intercambio comercial sino verdaderos lugares de
encuentro y relacionamiento. Las diferencias sin embargo con la mayor parte de países de América
Latina son palpables en ciertos aspectos muy importantes que hay que tener en cuenta. Se pueden aquí
señalar algunos que cambian completamente los enfoques que se pueden tener sobre la organización y
la gobernanza de las ferias:
Los consumidores son distintos (de forma muy simplificada, en los FM son familias y en
las ferias en América Latina son mujeres).
Los recursos de los productores no son los mismos (especialmente en términos de
capacidad de transporte de sus productos, de capital de inversión, etc.). Esto hace muy
distinta la prioridad del tema de asociatividad y organización en ambos contextos.
El acceso que los productores tienen a otros mercados tampoco es el mismo (poder de
negociación, nivel de formalización del negocio, escala, etc.).
3. Marcas colectivas en las ferias de venta directa
En esta parte se presentan algunos ejemplos de ferias que se han articulado o revalorizado entorno a
una misma “marca” o denominación (como las Ferias Solidarias). Estas iniciativas buscan visibilizar
las ferias de venta directa del productor al consumidor y diferenciarlas de otras ferias a través de una
“marca” que las identifique y distinga. El sistema supone que haya una institucionalidad de control
sobre las ferias, los feriantes y las características de los productos, que pueda generar confianza en los
consumidores. Es importante recalcar que el desarrollo de marcas colectivas y otras formas de
reconocimiento de la calidad, no se limitan a la comercialización en ferias sino que se encuentra
presente en varias formas de Circuitos Cortos.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
125
Según la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (OMPI, 2013 en Van den
Eeckhout, Vega Moreno y Carrión Vásquez, 2013, en AgriculturesNetwork, 2013), las marcas
colectivas se definen como “signos que permiten distinguir el origen geográfico, el material, el modo
de fabricación u otras características comunes de los bienes y servicios de las distintas empresas que
utilizan la marca colectiva. Su propietario puede ser una asociación de la que son miembros esas
empresas o cualquier otra entidad, sea una institución pública o una cooperativa”. Un ejemplo de
ello es la marca colectiva “Toma Café”, creada por la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia
con el objetivo de impulsar el consumo interno de café en Colombia (Van den Eeckhout, Vega
Moreno y Carrión Vásquez, 2013, en AgriculturesNetwork, 2013). El desarrollo de marcas colectivas
presenta diversas oportunidades para los pequeños productores:
Los productores pueden vincularse al mercado en forma conjunta, obligándose a contar
con una estrategia común. Se unifican origen, calidad u otras características de los
productos con marcas;
se puede realizar una transmisión más efectiva de mensajes comunes;
se reducen los costos de promoción, publicidad y posicionamiento, y se enfrentan mejor
las demandas de mercados exigentes;
por último, una marca colectiva no impide utilizar marcas individuales o propias (Ibid.).
En Francia, por ejemplo, donde la comercialización a través de Circuitos Cortos representa
17% de los alimentos (Chambilla en Devisscher y Elías Argandoña, 2014) hay una cierta confusión
entre mercados de intermediarios y mercados de venta directa (habría algo más del 80 mercados en
todo París95 y solo 30 son de venta directa -Villanueva et al., en Cheng y Lacroix, 2014). La imagen
de la feria vehicula una idea de productos frescos, de mejor calidad, etc., y esconde a veces el hecho
de que los productos que se encuentran en algunos de estos mercados periódicos al aire libre son los
mismos productos que se venden en los supermercados: todos comprados en el gran central de abastos
de Rungis.
Frente a este fenómeno, para visibilizar los mercados de productores, las Cámaras de
Agricultura promocionan la marca “Mercados de Productores del Territorio” (Marchés des Producteurs
de Pays96). Estos mercados, identificados por un logo, agrupan solo a productores familiares y
transformadores artesanales y privilegian el contacto directo entre productor y consumidor. Los
productos promocionados también buscan reflejar la diversidad gastronómica de Francia y rescatar
especialidades locales y de los distintos “terruños” (terroirs). Se guían por un pliego de buenas prácticas
y pueden ser puntuales, estacionales o regulares (semanales, bimensuales, etc.).
En el caso francés se trata de una iniciativa de entidades públicas en coordinación con actores
de la sociedad civil. La gobernanza de estos esquemas es, por tanto, sobre todo regida por las redes y
la jerarquía (y el principio de mercado prevalece más bien entre productores y consumidores, aunque
haya también redes de solidaridad que se establecen entre ambos). No todos los mercados promovidos
son regulares (ni necesariamente de proximidad97) por lo que la fidelidad de la clientela y las
relaciones de proximidad son limitadas en esos casos, cediendo lugar al principio de mercado para
regir las relaciones entre actores.
En el Perú, desde 2008, y desde 2012 con apoyo del proyecto AGROECO y del programa
Facilitando Comercio de USAID, la Asociación Nacional de Productores Ecológicos (ANPE Perú)
comenzó un proceso de desarrollo de su propia marca colectiva para las Ecoferias “Frutos de la
Tierra”. Las familias socias de ANPE Perú son en su mayoría productoras a pequeña escala con un
95 http://gastronomie.blog.lemonde.fr/2013/02/20/marche-bastille/.
96 http://www.marches-producteurs.com/.
97 Hay ferias temáticas que se desarrollan presentando productos de distintas regiones, o de una región en particular
pero fuera del territorio, etc.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
126
limitado acceso al mercado debido a las exigencias y costos de la certificación. Las Ecoferias “Frutos
de la Tierra” son mercados abiertos de venta directa de productos ecológicos, además de espacios de
difusión y educación sobre la propuesta agroecológica. La marca “Frutos de la tierra” está registrada
en el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Propiedad Intelectual del Perú
(INDECOPI). Después de un año de pruebas piloto y trabajo sobre la reglamentación, en la feria
Mistura98 del 2013 se lanzó la marca colectiva con patrocinio del chef Gastón Acurio99. Al 2014 se
contaban 14 Ecoferias en funcionamiento100 con distinta regularidad y frecuencia. Estas ferias se han
desarrollado con apoyo de instituciones como ANPE, la Red de Agricultura Ecológica (RAE),
Ecológica Perú, el Instituto de Desarrollo y Medio Ambiente (IDMA), Centro Ideas, y organizaciones
de la cooperación internacional como Veco Andino, ADG, ICCO, Hivos, entre otros (Van den
Eeckhout, Vega Moreno y Carrión Vásquez, 2013, en AgriculturesNetwork, 2013; Villanueva et al.
En Cheng y Lacroix, 2014). Por otra parte, la marca colectiva va más allá de las Ecoferias ya que
también promueve la recuperación y valorización de especies y variedades nativas de alimentos (por
ejemplo, la investigación sobre papas nativas en jardines de biodiversidad, con semilleristas en
formación y almacenes construidos de manera participativa), los vínculos a mercados de hoteles y
restaurantes, actividades de capacitación nutricional en programas radiales, talleres prácticos de
gastronomía y concursos de cocina campesina que tratan de promover el uso de los ingresos de la
comercialización para la reducción de la inseguridad alimentaria de las familias. Por otro lado, el
proceso ha sido paralelo al fortalecimiento de Sistemas Participativos de Garantía que buscan
consolidar la producción ecológica y la oferta organizada (Van den Eeckhout, Vega Moreno y Carrión
Vásquez, 2013, en AgriculturesNetwork, 2013).
En América Latina, “Frutos de la tierra” es la primera marca colectiva para la producción
ecológica diversificada de la agricultura familiar (contrariamente a las otras marcas colectivas
registradas en el INDECOPI, que están orientadas a un único producto101). La marca colectiva
garantiza características comunes de los productos diferenciándolo de otros en el mercado:
Los productos representan la biodiversidad conservada en las parcelas campesinas;
son productos provenientes de la agricultura familiar ecológica;
los productores que utilizan la marca trabajan de manera asociativa (Ibid.)
En Villanueva et al. (en Cheng y Lacroix, 2014), se analizan algunos criterios de
funcionamiento de las Ecoferias (diagrama 28). Como puede verse, en términos de diversidad de la
oferta y de apoyo de los gobiernos locales hay buenos avances. Quedan sin embargo limitaciones que
corregir en relación a la gestión comercial, el empoderamiento de los productores, la comunicación
con el consumidor y particularmente la sostenibilidad de las iniciativas. El caso peruano,
contrariamente al francés, surge de iniciativas de los propios productores organizados con apoyo de
instituciones diversas. El éxito de estas experiencias, enmarcadas en una perspectiva más amplia de
promocionar los alimentos nativos y la gastronomía nacional en el Perú, pueden permitir avances en
términos de políticas públicas específicas para el fomento de las ferias de venta directa, las marcas
colectivas y el fortalecimiento de las organizaciones.
98 Mayor feria gastronómica de América Latina (Villanueva et al. En Cheng y Lacroix, 2014). http://mistura.pe/.
99 Chef y fundador de la Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA) y la Feria Gastronómica internacional de Lima,
Mistura. http://es.wikipedia.org/wiki/Gast%C3%B3n_Acurio.
100 Áncash (Aija y Carhuaz), Apurímac (Abancay), Cajamarca (Bambamarca, Cajamarca, Cajabamba y Chota), Cusco
(Calca y Cusco), Huánuco (Huánuco), Junín (Huancayo), Lima (Cieneguilla), Puno (Ayaviri) y Ayacucho (Huanta).
101 Como la chirimoya Cumbe, los quesos de Cajamarca, etc.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
127
Diagrama 28
Evaluación de los avances y perspectivas de las Ecoferias
Fuente: Adaptado de Villanueva et al. (en Cheng y Lacroix, 2014) [las modificaciones corresponden a una
simplificación por supresión de otros estudios de caso distintos a las Ecoferias].
Como último ejemplo, presentamos aquí la marca “Mercados de la Tierra” (o Earth Markets),
cuya característica remarcable es que es una marca internacional, promocionada por el movimiento
ciudadano Slow Food102. La mayor parte de estos mercados están en diversas ciudades italianas
(Mercati della Terra) pero también los hay en Líbano, Rumania, Austria, Letonia, Bulgaria, India,
Mauritania, Mozambique, Puerto Rico, México, Turquía, Estados Unidos e Israel103. En la ciudad de
México, por ejemplo, el mercado “El 100” (Colonia Roma) provee productos agroecológicos de la
agricultura familiar en dos plazas distintas (alternativamente) cada semana.
Los “Mercados de la Tierra” son mercados de productores, orientados, además de la
comercialización de productos de la agricultura familiar, al desarrollo de la cultura del “buen paladar”.
Se articulan entorno a los valores del movimiento Slow Food y pueden ser iniciativas de miembros del
movimiento, la sociedad civil (productores, individuos, consumidores, etc.) o poderes públicos. Para
poder pertenecer a la red, las iniciativas deben articularse con las antenas locales de Slow Food (si no
hay una esta debe ser creada)104 o enviar una solicitud de aprobación directamente a la sede
internacional. Además de apoyo de la organización, debe haber apoyo de un grupo de productores y
de los poderes públicos locales. El representante de Slow Food evalúa la factibilidad del proyecto,
ayuda con la selección de productores, y actúa como garante de Slow Food (detentor de la marca y
logo) de que los principios del movimiento y el proyecto de Mercados de la Tierra sean respetados.
Las autoridades locales son quienes deben proporcionar el espacio, los servicios básicos y las
preferencias en términos de impuestos, seguros, etc. (de ser así). Los mercados son manejados por un
102 http://www.slowfood.com.
103 http://www.mercatidellaterra.it/welcome.lasso.
104 Líneas directrices (en ingles): http://www.mercatidellaterra.it/filemanager/officialdocuments/Marketguidelines.pdf.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
128
Comité Gestor (designado por la “Alianza”105). Es obligatoria la presencia de un miembro de Slow
Food, un representante de los poderes públicos locales y un representante de los productores
seleccionados (democráticamente electo) en el Comité Gestor del Mercado. Está específicamente
estipulado que de ninguna manera, los productores deben constituir una mayoría en el Comité gestor.
Para poder utilizar la marca “Mercado de la Tierra” hay exigencias de infraestructura (sistema
eléctrico, agua, mesas, almacenamiento, vitrinas, etc.), de imagen (colores, uniformidad, etc.) y tareas
(electricista, personal de limpieza, recolector de cuotas, etc.106).
Los Mercados de la Tierra son una iniciativa interesante sobre todo por su carácter
internacional y endógeno de la sociedad civil. La articulación de distintos actores entorno a los valores
de la justicia y la calidad de la alimentación solo puede ser favorable para la agricultura familiar
campesina productora de estos alimentos. Sin embargo, el objetivo es la generación de espacios para
que los consumidores puedan adquirir productos de calidad y no así, directamente, el apoyo a la
agricultura familiar. Esto trasparece en las formas de gobernanza, por lo menos a priori, que no
buscan la consolidación y el empoderamiento de los productores como protagonistas de estos
espacios. La coordinación en redes incluye necesariamente la participación de los poderes públicos
(jerarquía), pero limita la participación de los productores como tomadores de decisiones y no fomenta
ni requiere que estos estén organizados. De igual manera, estos son escogidos por el Comité Gestor, y
no por mecanismos de control interno.
Estos ejemplos muestran las potencialidades de las marcas colectivas para visibilizar y
diferenciar a los productos y los espacios de venta directa de la agricultura familiar (ecológicos o no
según la identidad de la marca) en relación a otros similares. Hay una real necesidad de trabajar en la
calificación y la diferenciación de los productos ecológicos (o provenientes de la agricultura familiar)
para conseguir beneficios en los circuitos tradicionales con base en las ventajas comparativas de estos
productos (Chambilla en Devisscher y Elías Argandoña, 2014). La marca colectiva facilita la confianza
en el consumidor y garantiza la existencia de mecanismos de control y de regulación de los productos,
los productores y los procesos. Sin embargo, para que puedan representar una oportunidad sostenible
para las familias, las formas de gobernanza y gestión deben ser realizadas de forma conjunta entre los
productores organizados y los demás actores para permitir un empoderamiento suficiente de las
organizaciones de productores. Este empoderamiento y la consolidación de las capacidades de las
organizaciones son las que garantizan en gran parte la estabilidad y la sostenibilidad de los
emprendimientos. La dependencia organizativa y/o financiera hacia ONGs, instituciones de apoyo o
movimientos ciudadanos puede ser causa de discontinuidad. En ese sentido, el apoyo público y privado
debe permitir la consolidación de los espacios y las marcas, y ejercer mecanismos de control, pero no
detener toda la responsabilidad de toma de decisión, organización, etc.
4. Sistemas Participativos de Garantía (SPG)
En la misma línea que las marcas colectivas, la problemática de la transparencia sobre los productos y
los procesos para la creación de confianza en los consumidores también está muy relacionada a los
procesos de certificación y sellos. En este sentido, es importante describir brevemente los Sistemas
Participativos de Garantía (SPG) pues constituyen una alternativa muy interesante para, a través de las
redes, crear mecanismos de certificación alternativos para la producción orgánica y agroecológica,
accesibles para los productores y confiables para los consumidores.
Los costos de la evaluación externa y la poca adaptabilidad de los procedimientos resultan
muchas veces demasiado complejos para los pequeños productores, por lo que la Federación
105 La Alianza se hace entre todas las instancias participantes: Slow Food y autoridades locales como mínimo pero
pueden participar organizaciones de productores, de consumidores, instituciones de apoyo, etc. La primer atarea de
la Alianza es designar al Comité Gestor.
106 Se indica que una sola persona puede ser responsible de más de una tarea.
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129
Internacional de Movimientos de Agricultura Orgánica (IFOAM, por sus siglas en inglés)107 y otras
organizaciones han desarrollado los Sistemas Participativos de Garantía (SPG, o PGS en inglés) en
diversos contextos alrededor del mundo108. En los SPG, en lugar de una empresa tercera, el organismo
certificador es un colectivo social integrado por productores y consumidores, así como por autoridades
locales, instituciones del estado u organizaciones de apoyo, quienes garantizan la producción de su
provincia o región. Por lo tanto, el SPG también se presenta como un sello de calidad a nivel local
(Van den Eeckhout, Vega Moreno y Carrión Vásquez, 2013, en AgriculturesNetwork, 2013) que
certifica a los productores tomando como base la participación activa de los actores y se construyen a
partir de la confianza, las redes sociales y el intercambio de conocimientos (May, 2008 en Villanueva
et al., en Cheng y Lacroix, 2014). Por ello, los SPG representan una herramienta esencialmente
enmarcada en la coordinación por redes.
Desde la perspectiva de IFOAM, no hay modelos de funcionamiento y estos deben ser
determinados por los propios productores y consumidores a nivel local en cada una de las iniciativas
(IFOAM, 2007). Sin embargo, sí se articulan entorno a una filosofía y valores fundamentales. La
filosofía de los SPG es la siguiente:
“Los Sistemas de Garantía Participativos se suscriben a los mismos ideales que sirvieron de
guía a los productores ecológicos pioneros del pasado. Los programas de SPG requieren de un
enfoque fundamentalmente ecológico de la agricultura que no hace uso de plaguicidas químicos
sintéticos, fertilizantes u OGMs y que además mantiene a los productores y trabajadores en una cuna
de sostenibilidad económica y de justicia social de largo plazo. El enfoque primario de mercado local
y comercialización directa de los programas de SPG fomenta el fortalecimiento comunitario, la
protección ambiental y el apoyo a las economías locales en general” (Ibid.).
Respecto a los valores, la participación de los productores y los consumidores constituye un
enfoque distinto al de las certificaciones por tercera parte, aunque el objetivo de brindar garantías
sobre el carácter orgánico o ecológico de los productos sea el mismo. Según IFOAM (2007), “tal
participación es totalmente realista en el contexto de las fincas de pequeña escala y en el de los
mercados directos que los SGP estarán sirviendo con más probabilidad” y, si bien dicha participación
incrementa el nivel de empoderamiento de los productores y de los consumidores respecto a los
sistemas alimentarios, también conlleva mayores responsabilidades de consolidación de capacidades y
conocimientos (de productores y consumidores). Por otra parte, la institución considera que el enfoque
de los SPG también lo distancia de la certificación por tercera parte pues en estos esquemas los
productores deben probar que están cumpliendo con las normas para poder ser certificados, mientras
que los SGP utilizan un enfoque basado en integridad que inicia con un fundamento de confianza, con
transparencia, apertura y horizontalidad “en un ambiente que minimiza las jerarquías y niveles
administrativos” (Ibid.).
Las características claves de los SPG definidas por el IFOAM (2007) son: i) las normas son
concebidas por los participantes a través de un proceso democrático y participativo, ii) la organización
activa de las bases permite la integridad ecológica, iii) los SPG son convenientes para la agricultura familiar
y de pequeña escala, iv) la subsistencia y el bienestar se elevan gracias a principios y valores, v) el SPG
documenta los medios por los cuales se demuestra el compromiso (aunque sean pocos), vi) se estipulan
mecanismos de control para verificar el cumplimiento de las normas, vii) se desarrollan mecanismos de
apoyo a los productores (asesores de campo, boletines, información, etc.), viii) se desarrollan e
implementan sellos y etiquetas que proporcionan evidencia sobre el estatus ecológico, y ix) se definen clara
y previamente las consecuencias para quienes incumplen las normas.
107 http://www.ifoam.bio/en/value-chain/participatory-guarantee-systems-pgs.
108 Las experiencias de SPG pueden ser reconocidas oficialmente por IFOAM (pasando una evaluación por parte de la
institución), pueden estar solo afiliadas a la institución (al margen de su reconocimiento oficial) o pueden no estar
ni afiliadas ni ser reconocidas por IFOAM pero sí identificadas como experiencias de SPG y catalogadas como tal.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
130
Se presentan a continuación dos breves ejemplos de SPG sistematizados por IFOAM que se
han desarrollado en distintas regiones del mundo (complementando las experiencias ya mencionadas
en las que uno de los componentes de acceso a mercados a través de ferias de venta directa ha sido el
desarrollo de SPG).
Recuadro 24
Organic Farm New Zealand (OFNZ)
La OFNZ se creó en el año 2000 por un grupo de personas representantes de diversos sectores de interés del sector
agroecológico, entre los cuales la Soil and Health Association (Sociedad de los Suelos y la Salud), quien quedó a cargo
de la coordinación y el seguimiento del diálogo entre actores. Uno de los elementos clave de discusión fue el tema de la
certificación, difícilmente accesible a los productores y orientada hacia los mercados de exportación.
Como primeros pasos se acordó diseñar un sistema de certificación ecológica que fuera controlado regionalmente y
estuviera enfocado hacia la comunidad, que fuera accesible económicamente para los productores, que fuera aceptado a
nivel nacional y que alcanzara un alto nivel de integridad ecológica. La iniciativa contó con un fuerte apoyo del Partido
Verde y se consiguieron fondos estatales para investigación (en el marco de lo que se denominó “Programa Ecológico de
Productores de Pequeña Escala”). El primer paso fue sistematizar la experiencia colectiva existente en sistemas de
certificación local en distintas regiones del país, y poco a poco se fue diseñando un “sistema de certificación centrado en
las personas, enfocado alrededor de la evaluación realizada por otros productores y con la ayuda de un rastreo en papel
y documentos de apoyo”. Surge de esa manera un SPG que ha sido adaptado con el tiempo, principalmente en lo que se
refiere a la simplificación de los procesos de evaluación por los propios productores y la adaptación del etiquetado a las
expectativas de los consumidores.
En 2003, OFNZ fue registrada como sociedad incorporada, propiedad de los productores miembros. Aunque la escala
de la producción no es ningún requisito para la pertenencia a OFNZ, la mayor parte de los 170 productores de OFNZ son de
pequeña escala (el promedio son unas 10ha por productor aunque haya quienes tengan menos de 1ha y otros hasta 100ha).
La certificación se destina exclusivamente a los mercados regionales y al mercado nacionala.
La unidad de funcionamiento de OFNZ son los Grupos regionales (de 10 a 50 productores por grupo). Existían 12
en el país en 2008. Cada uno cuenta con personas responsables de la administración y certificación básica de sus grupos
así como con un comité de certificación. Cada grupo regional está compuesto por uno o más grupos de idealmente 4 a 8
productores. Estos grupos son la unidad de control (“pod” system), de forma análoga a los procesos de revisión por pares
o “peer review”. La finca de cada uno de los productores del grupo, es evaluada por todos los demás miembros una vez
al año con una lista de verificación predefinida (para evitar sesgos de interpretación). Cada grupo tiene un administrador
responsable de la certificación que compila toda la información relativa a cada una de las fincas y las transmite al comité
regional de certificación, quien revisa la documentación y aprueba las adjudicaciones de certificados. Los certificados
son entregados a cada productor (que tiene un número de registro propio).
Hay un Comité Nacional de Coordinación (con sede en las oficinas de la Soil and Health Association), elegido por los
miembros de los Grupos Regionales, encargado de coordinar actividades que requieren una perspectiva nacional, promover
el sistema, facilitar la capacitación de los administradores regionales, las auditorias al azar a los grupos, la creación de
nuevos grupos regionales, etc. Por último, los documentos administrativos y los informes hechos a nivel del Grupo Regional
son revisados al azar por un auditor externo, y de la misma manera, este último realiza auditorías al azar a una de cada cuatro
fincas personalmente. Esta modalidad fue implementada para que el SPG pueda ser reconocido por los demás certificadores
(a exigencia de los mismos).
La iniciativa contó con aportes iniciales del gobierno pero es sostenible económicamente gracias a los aportes de
los miembros. Sin embargo, una de sus grandes debilidades es su dependencia del trabajo voluntario de los miembros.
Esto es sostenible siempre y cuando los grupos regionales no sean demasiado grandes (y requieran por tanto una gran
cantidad de tiempo invertida por parte de los administradores). Las principales vías de comercialización son la venta a
mayoristas y minoristas (supermercados y tiendas especializadasb). Los compradores han sido parte del proceso y
exhiben el logotipo en sus tiendas y locales. Los Grupos Regionales también participan en ferias locales y regionales
y OFNZ cuenta asimismo con material promocional con el logo para la venta en finca y en ferias (como el Kerikeri
Farmers’ Marketc)d. Otros desafíos son incrementar el número de productores, fortalecer la capacidad de los Grupos
Regionales en su realización de tareas especializadas y la búsqueda de simplificación de trámites y procesos (que
tiende a complejizarse con el tiempo).
Este ejemplo muestra una forma de organización y de operación de los SPG interesante sobre todo en su
descentralización y los procesos de controles por grupos de productores. Esto le da flexibilidad y adaptabilidad al
sistema, al mismo tiempo que se crea la consciencia colectiva de que para que la certificación sea reconocida, todos
tienen que participar en la integridad del proceso.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
131
Recuadro 24 (conclusión)
Todavía hay potencial para desarrollar actividades de comercialización colectiva en los que se visibilice el logo y
se acerquen a productores y consumidores. Cada productor tiene sus canales de comercialización y varios han
implementado esquemas de canastas de productos, ventas en finca, participación en ferias, etce.
El uso recurrente del voluntariado en los sistemas gobernados por las redes es a la vez una muestra de
compromiso y empoderamiento, y a la vez un gran riesgo de discontinuidad e insostenibilidad de las experiencias. En
ese sentido es importante pensar en mecanismos ya sea de compensación, o de responsabilidades compartidas por
todos (cargos rotativos, distribución de tareas, etc.)
El apoyo gubernamental ha sido clave en esta experiencia para el inicio de las actividades. El ejemplo muestra
como apoyos económicos muy concretos pueden activar círculos virtuosos si se ven acompañados de estrategias de
sostenibilidad económica y administrativa a mediano plazo.
Fuente: Elaborado por los autores en base a May en IFOAM, 2008, y el sitio web de la organizaciónf.
a Acceso a los documentos (Planes de Manejo, Líneas directrices, etc.): http://www.organicfarm.org.nz/ofnz-
farmers/documentation.
b http://www.organicfarm.org.nz/ofnz-farmers/outlets-for-ofnz-produce.
c http://www.marketground.co.nz/fmnzboi/72982/.
d http://www.organicfarm.org.nz/ofnz-farmers/merchandise.
e http://www.organicfarm.org.nz/ofnz-farmers/grower-profiles.
f http://www.organicfarm.org.nz/about.
Diagrama 29
Funcionamiento de la Organic Farm New Zealand
Fuente: Elaboración propia en base a May en IFOAM (2008) y sitio web de la organización.
En el Perú, la ANPE Perú, IDMA, RAE, la Universidad Nacional Agraria La Molina (UNALM)
y otros actores vienen trabajando desde el 2005 con las autoridades nacionales y regionales para el
reconocimiento legal de los SPG en la normativa de la producción orgánica, con logros y dificultades.
Un importante logro es haber establecido los primeros consejos provinciales de los Sistemas
Grupo Regional
Responsables de administrar la certificación a nivel regional y la incorporación
de nuevos productores
Grupo de
productores
Grupo de productores
Los productores son responsables de seguir el Plan de Manejo y las buenas prácticas,
y evaluar a sus pares.
Productor
evaluado
El resto del
grupo evalúa
Grupo de
productores
Comité Nacional de Coordinación (CNC)
Responsables de seguir el Plan de Manejo y las buenas prácticas.
Auditor(a)
Grupo
regional
Grupo
regional
Entrega de documentos de evaluación
Pago de cuotas
Trabajo voluntario
Pago análisis de residuos si fuera
necesaio
Elección miembros
Donaciones
Trabajo voluntario
Recopilación y verificación
evaluaciones
Adjudicación certificado
Capacitaciones
Organización de eventos y ferias
Capacitación administradores
Promoción
Creación nuevos grupos
regionales
Soil and health Association
Apoyo político, técnico y oficina
Poderes públicos
nacionales
Apoyo financiero inicial
y fomento
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
132
Participativos de Garantía (SPG) como estructuras básicas y más cercanas a la realidad que los usuales
consejos regionales o nacionales, con los que son complementarios. La relación estrecha entre
autoridades municipales, productores ecológicos organizados, organismos del Estado, representantes de
consumidores y de organizaciones de apoyo tiene potencial para generar un proceso local sostenible por
no depender permanentemente de apoyos externos. Los SPG permiten que los evaluadores y los
productores desarrollen capacidades y se fortalezcan como grupo al visitar las parcelas, intercambiar
experiencias, evaluar procesos productivos, participar en espacios de incidencia, etc. Los grupos de
productores fortalecidos contribuyen más en su organización y en sus procesos de articulación al
mercado, porque los SPG se justifican en la medida que el productor necesita identificar y diferenciar su
producto en el mercado (Villanueva et al., en Cheng y Lacroix, 2014).
Estos ejemplos109 muestran la potencialidad de los SPG como mecanismo complementario del
desarrollo de ferias de venta directa de productos de la agricultura familiar. Como se ha mencionado
ya, ganar la confianza y fidelidad de los consumidores es clave para el éxito de las experiencias de
comercialización, por lo que la problemática de la garantía de la naturaleza y la identidad de los
productos es esencial. Los SPG no solo proporcionan esa garantía sino que construyen un espacio de
vínculos y redes entre productores y consumidores, en el que estos últimos pueden ser participes de la
producción en la medida en la que evalúan el seguimiento de líneas directrices y criterios predefinidos
que reflejan valores comunes a ambos grupos.
Recuadro 25
Red Mexicana de Tianguisa y Mercados Orgánicos (REDAC), México
La REDAC nació en 2004 con 4 mercados, a iniciativa de Universidades y ONGs. Es un grupo de la sociedad
civil, integrada por tianguis y mercados orgánicos locales y regionales de pequeños o medianos productores,
consumidores y promotores que colaboran con otros actores en el ámbito nacional e internacional. A enero de 2013,
la red estaba compuesta por 28 mercados consolidados y 9 en proceso de construcción (37 en total). El 70% de los
integrantes de la REDAC son mujeres, de 45 años de edad en promedio, 76% tienen menos de 3 hectáreas y 45%
tienen estudios superiores. Esto marca una situación notablemente distinta a la preponderante en el campo mexicano
(donde prevalecen productores de edad avanzada con niveles de educación formal bajos). También participan en los
mercados extranjeros en México (como productores y consumidores)b.
Uno de los objetivos de la REDAC es fomentar la producción, comercialización y consumo de productos
ecológicos en Méxicoc pero en el marco más amplio de la justicia económica, social y ambiental. La REDAC
constituye un espacio de intercambio de experiencias y solidaridad, de apoyo a la reconversión de la producción
convencional a la producción orgánica, y para generar herramientas y espacios de capacitación, promoción y
desarrollo técnico, promover y asesorar en materia de “Certificación Participativa” (CP)d, etc. Muchos de los
mercados nacieron como mercados convencionales destinados a mejorar el acceso de los pequeños productores, y
poco a poco han ido convirtiéndose a la agricultura orgánica.
El primer taller sobre CP se organizó en 2005 en las instalaciones de la Universidad Autónoma de Chapingo con
la presencia de 2 representantes de cada mercado (un promotor y un productor). Se elaboraron cuestionarios para las
evaluaciones en base a los de la Certificadora Mexicana de Productos y Procesos Ecológicos (CERTIMEX) y se
intercambiaron experiencias con otros países con apoyo de IFOAMe. Desde 2008, la CP fue implementada en todos
los mercados y tianguis junto con medidas de inocuidad. La definición adoptada de la CP por la REDAC es la
siguiente: “La certificación participativa es un proceso colectivo entre productores, consumidores y otros actores,
que garantiza la calidad orgánica y sana de los productos locales, generados a pequeña escala, basados en
relaciones de confianza y que promueve los compromisos de salud, ecología, equidad y certidumbre ambiental”.
La REDAC está dividida en tres regiones desde 2010 (Centro-Norte, Golfo y Sur) y cada una tiene una
coordinación y comisiones (de CP, comunicación, asesoría técnica, comercialización y vigilancia) manejadas de forma
auto-gestionada y horizontal. En la comisión de CP participan por lo menos 3 integrantes del tianguis/mercado pero la
participación es abierta y la práctica muestra un involucramiento importante de los miembros (deben participar
productores y consumidores). Para llegar a participar en uno de los tianguis/mercados, un(a) productor(a) debe
primeramente enviar un cuestionario al comité de CP, el cual verifica la elegibilidad del productor según su producción
109 Más ejemplos de SPG en América Latina pueden encontrarse en IFOAM (2013), Lacroix y Vildozo (2014) y
Villanueva et al. en Cheng y Lacroix (2014) y López Rosse (en AVSF 2014b).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
133
Recuadro 25 (conclusión)
(esta debe calificar como orgánica). Posteriormente se realiza una visita y se revisan una serie de criterios sobre la
producción y el manejo ambiental. Según la evaluación, si las condiciones son suficientes, el productor puede integrar el
tianguis/mercado como “orgánico” o “natural” (este último si hubiera que ajustar manejo o periodo de transición). Los
criterios adoptados por la REDAC provienen de una amplia consulta nacional con más de 900 productores en 5 ciudades
del interior del país. A pesar de ello no han sido aprobados por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural,
Pesca y Alimentación (SAGARPA), pero sí por IFOAM (desde 2011). Alrededor de 60% de los productores de los
mercados y tianguis cuenta con la CP.
En términos de sostenibilidad financiera, los mercados enfrentan una situación difícil ya que los primeros
recibieron apoyo de ONGs y de la Secretaría de Agricultura. Al acabarse estos y no haberse instalado un
procedimiento de pago de cuotas, el funcionamiento diario de los mercados resulta complicado. Eso limita también la
capacitación e integración de nuevos productores y esto es particularmente importante porque la demanda excede la
oferta (en cantidad y diversidad). Una alternativa que se ha encontrado es el intercambio de productos entre mercados
(pero los costos de transporte son limitantes).
Este ejemplo difiere del anterior puesto que está diseñado específicamente para pequeños productores, para la
comercialización colectiva en ferias de venta directa locales o regionales y dado que tiene distintos niveles de
certificación (orgánico, natural, biodegradable).
También muestra las dificultades de generar sostenibilidad económica para las actividades de los mercados y la
certificación cuando no hay aportes de los productores y apoyos constantes de los poderes públicos.
La experiencia mexicana atestigua el crecimiento de la demanda de productos orgánicos en los ámbitos urbanos
y las potencialidades de involucramiento de los consumidores y otros actores interesados en la producción
agroecológica y orgánica.
Fuente: Elaborado por los autores en base a Schwentesius Rindermann, Gómez Cruz y Nelson en IFOAM, 2013 y
sitio web de la organización, http://tianguisorganicos.org.mx/red-de-tianguis-y-mercados-2/.
a Tianguis (del náhuatl tiyānquiztli mercado) es el mercado tradicional que ha existido en Mesoamérica desde la
época prehispánica y que ha ido evolucionando en forma y contexto social a lo largo de los siglos. La herencia de los
tianguis es una mezcla de las tradiciones mercantiles de los pueblos prehispánicos de Mesoamérica, incluyendo el
azteca y de los bazares del Medio Oriente llegados a América vía España. Los tianguis se caracterizan por ubicarse de
manera semi-fija en calles y en días designados por usos y costumbres, variando éstos en cada población, en los que
la comunidad local adquiere diversos productos, desde alimentos y ropa, hasta electrodomésticos (fuente:
http://es.wikipedia.org/wiki/Tianguis).
b Especialmente en Tepoztlán (Morelos), Oaxaca (Oaxaca), Los Cabos (Baja California) y San Cristóbal de las Casas
(Chiapas) (Schwentesius Rindermann, Gómez Cruz y Nelson en IFOAM, 2013).
c Solo 15% de los productos certificados ecológicos se destinan al Mercado interno en el país (Ibid.)
d Terminología utilizada para referirse al SPG por estar así en las normativas nacionales. Sin embargo, al no tratarse de un
proceso de certificación per se, esto genera confusión, especialmente entre los funcionarios públicos (Ibid.).
e IFOAM define a la REDAC como una red de SPG.
Para sintetizar brevemente lo expuesto hasta el momento en este capítulo, se puede decir que
hay dos grandes tipos distintos de ferias revisadas. Unas son mercados donde participan productores
organizados, que constituyen espacios de empoderamiento, consolidación de las organizaciones y de
desarrollo de redes sociales (que necesitan claro apoyo de otras instancias y responder a normativas y
controles internos y externos), y, en las que es clave encontrar el equilibrio entre la remuneración al
productor y el acceso al consumidor. Estas ferias son preponderantes en América Latina, donde la
agricultura campesina familiar está re-construyendo los espacios de comercialización directa para
diferenciar sus productos, con las graves limitaciones de recursos que la suelen caracterizar. Existen
experiencias muy alentadoras que muestran la coherencia de estos espacios con las características
reconocidas y la multifuncionalidad de la agricultura familiar: se trata de espacios en los que la
producción ambientalmente limpia, la diversidad, la frescura y el carácter local son sinónimos de
calidad y salud, espacios en los que las mujeres tienen un papel protagónico tanto en la producción y
la venta como en la compra y el consumo, espacios que dinamizan las economías y los negocios
locales y permiten la generación de empleos, y espacios de creación de nuevos vínculos y diálogos
entre el campo y la ciudad.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
134
El segundo tipo de feria, se encuentra generalmente en países con una clase media alta
demandante de productos sanos bastante consolidada. Los productores suelen participar de forma
individual en estos mercados (son escogidos por la calidad de sus productos) y estos últimos se han
concebido como espacios para el esparcimiento del consumidor y la satisfacción de sus necesidades.
Los consumidores son familias enteras, y parte del atractivo de los mercados está en su carácter
recreativo y las actividades paralelas a la comercialización.
Estas consideraciones, si bien son generalizaciones, permiten delinear oportunidades y
desafíos distintos según los objetivos que tengan los mercados. Cabe resaltar sin embargo que hay
también oportunidades y desafíos comunes entre ambos tipos. A grandes rasgos, la mayor oportunidad
para los productores son los mejores precios y la posibilidad de vender una gran diversidad de
productos aunque solo dispongan de una superficie pequeña, y los desafíos comunes giran en torno a
la fidelización de la clientela y la compensación de los costos de transacción. Una de las grandes
diferencias es el nivel de apoyo y recursos que proporcionan los poderes públicos para la instalación
de estos espacios.
En América Latina, aunque hay avances significativos, la estabilidad en el tiempo y el acceso a
las plazas u otros espacios de comercialización es un gran desafío y solo puede conseguirse con un
mayor compromiso de los poderes públicos (nacionales, regionales y locales) con estos procesos de CC.
Otro de los grandes desafíos en el continente, es consolidar el empoderamiento de los productores
organizados de la agricultura familiar y la consolidación de sus organizaciones (lo que les permite por
otra parte participar también de otros mercados), al mismo tiempo que se crea un espacio que satisfaga
las necesidades del consumidor en términos de garantías, confianza, calidad y diversidad de los
productos. El cuadro 21 recapitula las principales oportunidades y desafíos identificados.
Cuadro 21
Principales oportunidades y desafíos identificados en la revisión de casos, encuestas y entrevistas
Oportunidades Desafíos
Mejores precios que los pagados por los
intermediarios (para los productores)
Mejores precios por mejores productos para los
consumidores
Sistemas diversificados más sostenibles y resilientes
Creación de relaciones de reciprocidad y solidaridad
entre actores rurales y urbanos
Dinamización del territorio por la creación de un
espacio de intercambio y de relacionamiento social
Creación de empleos (transporte, seguridad, etc.)
Recuperación de alimentos y variedades nativas en
una óptica de soberanía alimentaria
Creación de espacios pedagógicos de difusión de
información sobre nutrición, salud, etc.
Empoderamiento de las mujeres como actores
económicos por su participación preponderante en
las ferias de venta directa
Agregación de valor que se queda en manos de los
productores familiares (transformación artesanal)
Posibilidades de coordinación entre productores y
consumidores para garantizar la inocuidad y las
características de los productos (SPG, marcas
colectivas)
Fortalecimiento de las organizaciones de productores
como actores económicos, sociales y políticos
Mejor reconocimiento de la agricultura familiar y
campesina y sus distintas funciones por la sociedad
Acceso estable a espacios adecuados (localización, infraestructura, etc.)
Falta de políticas públicas de apoyo participativas y flexibles
Necesidad de desarrollar capacidades de planificación (diversificación
y escalamiento de la producción) y de comercialización en los
productores
Necesidad de manejar y solucionar conflicto internos respecto al
número de participantes en las ferias
Divergencias dentro de las organizaciones según su visión comercial
y/o política
La diversidad de productos pasa por alianzas entre distintas
organizaciones de productores por lo que el diálogo intercultural
es fundamental
Necesidad de reglamentos internos éticos, consensuados y de
mecanismos de control de cumplimiento
Necesidad de transparencia sobre precios, pesos, origen de los
productos, etc.
Comunicación y difusión entre los consumidores
Necesidad de crear experiencias distintas para mantener el interés del
consumidor (degustaciones, visitas etc.)
Necesidad de sistemas de registro y control sanitario adaptados
a la producción y transformación artesanal (barreras técnicas y burocráticas)
Requerimientos de tiempo y recursos para la comercialización directa
Necesidad de diferenciar la naturaleza y calidad de los productos
ofrecidos (identidad)
Cuando los consumidores están “de paso” gastan poco por no poder
cargar mucho peso en transporte público
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
135
Según Queiroz, Pierri y Valente (s.f.), más allá de ser espacios de compra y venta de productos de
la agricultura familiar local, las ferias de venta directa son “espacios públicos en los que circulan alimentos,
bienes, personas y culturas. Son lugares de encuentro, de socialización, de articulación política, sindical, y
espacios de reproducción identitaria de los territorios”. Y, justamente por ello, son “espacios privilegiados
que contienen un gran potencial para la acción colectiva”. Los autores preconizan que el foco de los
programas y acciones para el fomento de la comercialización se da a través de la activación del proceso
siguiente: Estímulo a la comercialización directa de los productos de la agricultura familiar en ferias libres
Minimización de la participación de intermediarios en la cadena productiva Aumento de los ingresos
de las familias Fortalecimiento de vínculos de cooperación y solidaridad entre productores rurales. Tales
acciones “colocan al centro del debate nuevas perspectivas de desarrollo de los territorios a partir de
criterios que responden a las exigencias de la sostenibilidad ambiental, la inclusión productiva, la equidad
y la superación de la pobreza”.
B. Las canastas de productos: “de la cultura del precio a la
cultura del aprecio”110 o “agricultura por confianza”
Como se ha analizado en el acápite anterior, la confianza es esencial en los circuitos cortos y
particularmente en las formas de compra directa al productor. Probablemente la modalidad de compra
en la que esto se cristaliza más es en las canastas de productos. Existen diversas variantes de este
sistema pero el principio básico es que el consumidor se compromete (más o menos formalmente) a
comprar una canasta de productos de temporada de forma regular, compartiendo así los riesgos de la
producción agrícola: si se cosecha mucho, la canasta llega llena y diversa, y si no, no. En algunas
modalidades, el consumidor también pre-financia la campaña agrícola pagando sus canastas por
adelantado o con una contribución de comienzo de temporada. Esto tiene por objeto ayudar a los
productores en la época del año en la que más necesitan liquidez.
Este fenómeno es relativamente reciente y ha crecido de forma importante en distintos países
como una nueva forma para los consumidores de procurarse alimentos sanos, frescos y de los cuales
conocen el origen. En esta parte del capítulo presentamos primeramente algunas de las experiencias
pioneras y más consolidadas a nivel internacional. Posteriormente se presentan algunas experiencias en
el continente latinoamericano y una breve reflexión sobre el creciente rol de los consumidores como
actores influyentes en las cadenas alimenticias (grupos de consumidores, redes de trueque, etc.).
Recuadro 26
Teikei 提携, Japón
Se considera que los sistemas modernos de canastas de productos se originaron en la década de los 70 en Japóna. En
1971, el filósofo y líder de cooperativas agrarias Teruo Ichiraku lanzó una alerta sobre los peligros de los pesticidas y los
productos químicos utilizados en la producción para la salud humana. Un grupo de madres de familia preocupadas por su
alimentación comenzó entonces lo que serían los primeros proyectos de teikei al relacionarse con productores y el mismo
año se creó la Asociación Japonesa de Agricultura Orgánica (JOAA por sus siglas en inglés). Uno de los productores
pioneros fue Yoshinori Kaneko, quien en 1975, hizo un arreglo con 10 familias para proveerles arroz. Para llegar a ese
punto, fueron necesarios varios años de estudio conjunto (productor y consumidoras, madres de familia) sobre temas
relacionados a salud, medio ambiente, enfoques holísticos de la naturaleza y el ser humano, y la importancia de la dieta
tradicional japonesa para la salud. Desde un inicio, el sistema vinculó a consumidores conscientes y con altos niveles de
educación formal con productores orgánicos y en un principio, los términos de la alianza implicaban que el consumidor
proveyera no solo dinero sino también trabajo en la finca a cambio de los alimentos orgánicos proporcionados. En 1978, la
JOAA publicó los principios que rigen a los teikei:
110 Expresión utilizada como título de un modulo de formación en CSA en Brasil: http://csabrasil.org/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
136
Recuadro 26 (conclusión)
- Alianza equitativa entre productores y consumidores;
- Reciprocidad, ayuda mutua y relaciones amistosas;
- Plan de producción en acuerdo con las condiciones naturales y las demandas de los consumidores;
- Precios fijados en base a negociación;
- Reducción de costos, especialmente evitando empaques y calificaciones excesivas;
- Transportes de los productos por grupos de productores o consumidores;
- Entendimiento mutuo a través del diálogo y el relacionamiento;
- Procurar mantener un tamaño adecuado de los grupos y no basarse en la lógica de las economías de escala.
Como puede apreciarse, las relaciones de reciprocidad y solidaridad son preponderantes en la concepción de los
teikei. Se puede decir que el principio de coordinación por redes es prácticamente absoluto en estos sistemas ya que
los precios se definen entre productores y consumidores, y la jerarquía casi no interviene en estos acuerdos informales
y de buena fe. Esto solo es posible al tener relaciones directas (“cara a cara”) y estables en el tiempo entre los actores
(Ikegami, s.f.).
El movimiento no cesó de crecer en el Japón y constituyó por un tiempo la vía por excelencia de
comercialización de productos orgánicos, en una relación directa y recíproca entre productores y consumidoresb. Pero
desde la década del los 80 y 90, con el incremento de la demanda por productos orgánicos, la mayor participación de
las mujeres en el mundo laboral, y el importante requerimiento en tiempo que implica el modelo de teikei, se
multiplicaron y diversificaron los canales de comercialización de productos orgánicos. Los supermercados, los
distribuidores especializados y otras tiendas fueron ganando importancia para comodidad del consumidor, con lo que
los teikei se han visto afectados y se encuentran disminuyendo progresivamente en número. El movimiento de
producción orgánica entró entonces en una nueva dinámica orientada por el mercado, que co-existe hasta la fecha con
las alianzas del teikei y va ganado terreno (Hatano, 2008; Ikegami, s.f.).
Fuente: Elaborado por los autores.
a La historia de los teikei se está sistematizada en el sitio web de la Red Internacional por la Agricultura con Apoyo de la
Comunidad (The International Network for Community Supported Agriculture URGENCI): http://urgenci.net/csa-history/.
b Según la FAO, en fecha del año 2000, los teikei seguían siendo la principal vía de comercialización de los productos
de la agricultura orgánica. http://www.fao.org/docrep/004/y1669e/y1669e0b.htm.
La literatura sitúa el origen de las canastas de productos en la experiencia japonesa de los
Teikei (Alianza, en japonés) en los años 60 (recuadro 27). Un poco después pero de forma
independiente, se desarrollaron sistemas similares en Suiza que inspiraron el comienzo de los
esquemas de Agricultura con Apoyo de la Comunidad (Community Supported Agriculture CSA) en
los Estados Unidos y los esquemas de Agricultura Compartida por la Comunidad (Community Shared
Agriculture) en Canadá en los años 80. Casi 25 años después, en el año 2000, el modelo llegó a
Francia gracias a una pareja de agricultores que después de visitar Nueva York fundaron la primera
Asociación para el Mantenimiento de la Agricultura Campesina (AMAP por sus siglas en francés) en
la región del Var (Lagane, 2011). Bajo conceptos similares se han desarrollado los Grupos de
Compras Solidarias a la Agricultura Campesina (Groupes d’Achat Solidaires de l’Agriculture
Présidentielle GASAP111) en Bélgica, los Jardines de Cocagne (Les Jardins de Cocagne112) en Suiza,
los Grupos de Compras Solidarias (Gruppi d’Acquisto Solidale GAS113) en Italia, las Relaciones de
Ciudadanía entre Productores y Consumidores (Relação de Cidadania entre Produtores e
Consumidores RECIPROCO) en Portugal, etc.
Los teikei japoneses permiten sentar las bases de todos los conceptos detrás de las canastas de
productos. No se trata solo de mecanismos para generar mejores precios para los productores y
productos frescos y de buena calidad para los consumidores. La reciprocidad, la horizontalidad y la
solidaridad son valores intrínsecamente integrados en estos mecanismos (por lo menos en sus formas
111 http://www.gasap.be/.
112 www.cocagne.ch.
113 www.retegas.org.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
137
de origen) dándole al principio de redes, a la confianza y la negociación, un rol preponderante sobre el
mercado y la jerarquía. Un aspecto muy importante de ello, es la (re)valorización del trabajo del
productor familiar diversificado y la dignificación de su trabajo a través de relaciones equitativas y
horizontales (aún más que en el caso de las ferias, pues en el caso de las canastas las relaciones son
por definición estables y los consumidores llegan a conocer mejor a los productores).
Ahora bien, el ejemplo japonés también permite sentar las bases de los principales desafíos
que ofrecen estos sistemas: la imposición del contenido de las canastas al consumidor (dependen de
las estaciones, de los factores climáticos y bióticos, de las decisiones del productor, etc.) a pesar de
que haya un cierta concertación con los productores, la necesidad de invertir tiempo y esfuerzos en la
procura de los alimentos, y, el que las canastas sean entregadas en momentos predefinidos. Se trata
pues de un compromiso del consumidor que requiere que este valore en gran medida lo que obtiene a
cambio, es decir, no solo la calidad de los productos (que podría a priori encontrarse por otras vías),
sino la relación con los productores (y por extensión con sus productos) y el apoyo a una forma de
agricultura sostenible y multifuncional. Se trata por tanto de un perfil de consumidor particular y esto
puede ser una oportunidad o una fuerte restricción según el contexto en el que se desarrollen las
experiencias. La situación actual de retroceso de los teikei en el Japón refleja los impactos que tienen
los cambios en el ritmo y el estilo de vida de las sociedades altamente urbanizadas sobre estos
esquemas, que constituyen en sí un estilo de vida más que una simple transacción de compra-venta
(así lo consideran quienes participan de los teikei, Ikegami, s.f.). Se trata por tanto de un tipo
específico de agricultura y de un tipo específico de consumidores.
Esta reflexión permite introducir aquí un debate creciente sobre los objetivos y las
modalidades de los Circuitos Cortos (CC), que se puede ilustrar con dos esquemas de
comercialización desarrollados en Francia. Por un lado, las Asociaciones para el Mantenimiento de la
Agricultura Campesina (AMAP por sus siglas en francés), y por otro el modelo de “¡La Colmena que
dice sí!” (La Rûche qui dit Oui!114 LRQDO). Aquí presentamos sus características y funcionamiento
para ampliar el análisis sobre las oportunidades y los desafíos que los CC representan para la
agricultura familiar.
Las AMAP surgieron a comienzos de los 2000 y se han extendido muy rápidamente en
Francia. En 15 años, se han sobrepasado las 2500 experiencias (cifras de noviembre 2014115). Existen
redes regionales de AMAP y desde 2010 también una red nacional (inter-regional), MIRAMAP116.
Las AMAP funcionan a través de relaciones directas entre productores y consumidores (la iniciativa
puede surgir que cualquiera de los actores). Se establecen contratos formales o informales entre
productores y consumidores, por lo general por una campaña agrícola o por una temporada
(primavera/verano u otoño/invierno). En algunas AMAP, la producción se decide de forma conjunta,
en otras el productor propone una lista de productos que los consumidores reciben según las
condiciones de producción y la estación.
En todo caso, las prácticas de producción (orgánicas o agroecológicas, certificadas o garantizadas
por SPG) y los precios son transparentes, predefinidos y acordados entre productores y consumidores. El
contenido de las canastas depende de las actividades de los productores y de las estaciones. Por lo general
son diversos tipos de hortalizas y frutas, pero puede también haber quesos, huevos, carnes, miel, etc. Las
canastas son entregadas a los consumidores de forma periódica (semanal o quincenal por lo general) en
lugares pre-definidos y una de las características más importantes del esquema es que los productos
frescos son cosechados el mismo día (o como mucho un día antes) de la entrega.
Los precios son frecuentemente equivalentes a lo que costaría la misma canasta en un
supermercado, pero con productos de calidad superior. A veces, los consumidores participan de forma
voluntaria para contribuir con la distribución de los productos, su promoción, la contabilidad y
114 https://laruchequiditoui.fr/fr.
115 http://miramap.org/IMG/pdf/lettre-ouverte-miramap-26nov2014.pdf.
116 http://miramap.org/-MIRAMAP-.html.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
138
tesorería, etc. También se da frecuentemente el caso de que algunos consumidores trabajen en la
distribución o en la finca a cambio de sus canastas (o de una rebaja en el precio de las mismas)117, que
se apliquen tarifas digresivas, cupones de alimentación, etc., para facilitar el acceso de personas de
bajos recursos al sistema118. Las AMAP más grandes suelen tener un comité compuesto por el
productor, consumidores, responsables voluntarios de distribución, comunicación, tesorería, etc.
(todos voluntarios). Las AMAP suelen tener un estatuto de “Asociaciones Ley 1901”, por lo que son
asociaciones con fines de lucro119, deben tener por lo menos un fin social, están formadas por lo
menos por dos personas, deben tener personería jurídica y un responsable legal (no es sin embargo
necesaria la existencia de un reconocimiento legal aunque este facilita el manejo de las cuentas en
banco, el contacto con autoridades locales, etc.).
A su vez, “¡La Colmena que dice sí!” (LRQDO por sus siglas en francés) tienen un
funcionamiento muy distinto. La distribución de productos está organizada por “colmenas” (grupos en una
localidad determinada) compuestas por un responsable de colmena y los “proveedores” (término utilizado
por LRQDO). Los consumidores se inscriben en una colmena cerca de su domicilio a través de la
plataforma virtual de la empresa, piden por internet los productos que desean y los pueden recoger una vez
por semana en lugares pre-determinados en donde están presentes los productores. Los responsables de
colmena seleccionan a los productores, organizan la distribución, dinamizan los espacios con actividades,
mantienen actualizadas las redes sociales, etc. Se les paga 8,35% de los ingresos brutos (antes de
impuestos) de los proveedores de la colmena que manejan. Los productores definen libremente los precios
que cobran y si no alcanzan un mínimo de pedidos (predefinido cuando entran a la colmena) pueden anular
sus entregas. LRQDO se considera a sí misma como una prestadora de servicios, no como un
intermediario. Todas las colmenas dependen de Equanum, o la “Colmena Madre”, que maneja la
plataforma virtual, autoriza las nuevas iniciativas de colmenas, capacita a los responsables, cobra y
redistribuye los recursos, etc., por lo que el proveedor paga otro 8,35% de sus ingresos brutos (16,7% en
total). Equanum no redistribuyen dividendos, sino que los reinvierte en la empresa120.
La iniciativa comienza en el 2010 con la creación de la startup Equanum SAS por 3 socios.
En 2011 lanzan la primera versión de su sitio internet y comienzan las primeras experiencias en
Francia. En 2012, la empresa invierte 1,5 millones de euros, es catalogada “Empresa Joven
innovadora” y “empresa social y solidaria”, tiene 6 empleados y 164 colmenas. A fines del 2014 se
contaban unos 4281 productores121. A los primeros meses de 2015, RQDP ya tiene unas 700 colmenas
en Francia, Bélgica, España, Italia, Alemania, Polinesia Francesa y el Reino Unido, la Colmena Madre
tiene más de 40 empleados fijos y Equanum ha percibido casi 2,5 millones de euros.
Entre los criterios y prácticas se encuentra el carácter local (menos de 250 kilómetros de
distancia entre el productor o transformador y el lugar de distribución122). No hay obligación sobre las
prácticas agrícolas pero se visibilizan los productos orgánicos, el enfoque se hace casi exclusivamente
sobre el carácter local. Sobre el tipo de productores estos son “provenientes de la agricultura de
subsistencia y artesanos profesionales, preocupados de relocalizar su actividad al mismo tiempo que
apuntan a la excelencia ecológica y cualitativa” 123.
117 http://www.reseau-amap.org/amap.php.
118 http://www.lagedefaire-lejournal.fr/amap-paniers-solidaires-jardins/.
119 Hasta el 2012, las AMAP eran consideradas asociaciones sin fines de lucro. Pero, desde el 17 de abril del 2012, el
Ministro de la Agricultura Bruno Lemaire, cambió el estatuto de las AMAP para que estas paguen impuestos sobre
sus transacciones comerciales. Esto ha generado fuertes críticas de los actores interesados en las AMAP.
http://www.loi1901.com/association-loi-1901/l-amap-reste-une-association-consideree-comme-lucrative.php.
120 http://blog.laruchequiditoui.fr/la-ruche-qui-dit-non-a-la-calomnie-des-amap/.
121 http://www.natura-sciences.com/agriculture/ruche-qui-dit-oui-amap776.html.
122 Se ha criticado una falta de transparencia en el caso de los transformadores pues los 250 km solo se refieren al lugar
de transformación y no a la proveniencia de la materia prima (que puede ser hasta importada).
123 https://laruchequiditoui.fr/fr/p/network-convention.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
139
En el esquema de LRQDO, el mercado tiene un rol más importante que en las AMAP ya que
no existe un compromiso solidario de los consumidores hacia los productores. Esto no significa que
este tipo de relaciones no pueda desarrollarse con el tiempo y la confianza (como en las ferias), pero
no forma parte de la modalidad de comercialización (por ello, en las AMAP los principios que
coordinan las relaciones entre productores son primero las redes y después el mercado, y en LRQDO
es primero el mercado y luego las redes. En lo que se refiere a las relaciones entre productores
también hay diferencias. En las AMAP, cada núcleo de distribución está compuesto por un solo
productor (o unidad productiva) por lo que la competencia entre AMAP es tal vez más fuerte que entre
productores de una colmena (que son seleccionados por los responsables de colmena para diversificar
la oferta). Esto no significa que no puedan haber redes entre productores y AMAP de un mismo
territorio (de hecho las hay). Por último, y este es un punto elemental desde el punto de vista de sus
representantes, las AMAP se basan en el trabajo voluntario (sin fines de lucro), la libre participación y
la horizontalidad. En el esquema de LRQDO hay una organización jerárquica, empezando por los
responsables de colmena, quienes escogen a los productores participantes de los núcleos de
distribución. Por tanto, el principio de jerarquía es más importante en LRQDO que en las AMAP, pero
no por un mayor involucramiento de los poderes públicos sino por una jerarquía interna al sistema.
Hay iniciativas similares a LRQDO (asimilables a esquemas piramidales) en otras partes del
mundo. En Estados Unidos, por ejemplo, el grupo Cosecha Orgánica Abundante (Abundant Harvest
Organics)124 propone canastas con contenido predeterminado al que se le pueden añadir otros
productos. Los consumidores se suscriben para la compra de las canastas y pueden añadir productos
extra. El cobro se hace automáticamente por internet después de la entrega de la canasta. Las canastas
son entregadas en sitios predeterminados que son responsabilidad de un “anfitrión” que recibe 6% de
las ventas y debe encargarse de conseguir los permisos necesarios (para el parqueo del camión, el
desarrollo de la actividad, etc.). Para participar, cada anfitrión debe tener ya una base de 35 consumidores
interesados (comprometidos con sus datos de tarjeta de crédito). El grupo está conformado por
11 productores para las canastas (frutas y hortalizas), 8 productores para los productos extra (quesos,
carnes, huevos, chocolate, miel, etc.) y 7 productores de frutas de verano.
En base a estos elementos, se puede hacer una comparación entre ambos esquemas desde el
punto de vista de las oportunidades y desafíos que presentan para la agricultura familiar (cuadro 22).
Esta comparación permite ver las distintas modalidades de canastas que han surgido en los
últimos años y cómo los valores y principios de uno u otro esquema determinan en gran medida su
funcionamiento y gobernanza. Se necesitaría más información para saber si existe una real
competencia entre estos esquemas (es decir que hay consumidores que pasen de uno a otro) o si se
dirigen a un universo de consumidores distintos.
Para concluir esta parte y ampliar el panorama de las modalidades de canastas, se presentan aquí
algunos datos y características de los esquemas de Community Supported Agriculture (CSA) en los Estados
Unidos. Desde que esta forma de comercialización comenzó en los años 1980, ha crecido fuertemente y se
encuentra hoy en día en todos los estados del país. Según datos de 2008 (Brown y Miller, 2008) habría
habido ese año unas 1900 fincas trabajando por CSA en los Estado Unidos.
Más de 90% de las fincas que venden bajo la modalidad de CSA son orgánicas y dirigidas por
mujeres jóvenes profesionales (encuestas nacionales del USDA de 1997 y 2001). Los resultados de
investigaciones y las opiniones de los productores involucrados en CSA respecto a sus ingresos
muestran que estos no siempre son suficientes y que la comercialización por otras vías suele ser
necesaria. Vale resaltar, sin embargo, la importancia sistemática que se le da a la reducción de riesgos,
la flexibilidad125, y el contacto con los consumidores, características que generan una mejor calidad de
124 http://www.abundantharvestorganics.com/about-2/become-a-host/.
125 “Si viene una helada y se mueren las frutillas, puedo dormir porque sé que puedo darles pomelos a los miembros
[del CSA]. Es muy distinto que vender en el mercado y genera tranquilidad… es una calidad de vida distinta”
(Cody Galligan, Siembra FARM, Gainesville, comunicación personal).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
140
vida para los productores (Brown y Miller, 2008). Ahora bien, la sostenibilidad de los
emprendimientos depende de diversos factores y hay muchas fincas que solo “duran” uno o dos años
con el CSA. Parte de ello es que además de tener que escalonar la producción y tener una gran
diversidad de productos disponibles constantemente, la contabilidad y gestión de las membrecías
representa una gran cantidad de trabajo.
Cuadro 22
Comparación de algunos criterios relevantes para la agricultura familiar
en los dos esquemas (AMAP y LRQDO)
AMAP LRQDO
Precio percibido
por el productor
Es igual al precio pagado por el consumidor y mayor
al que recibiría en cadenas más largas. El precio
pagado por el consumidor no es significativamente
superior al que pagaría en circuitos largos (por
productos de menor calidad)
El productor define sus precios. Como debe pagar casi
17% de sus ingresos a LRQDO, los precios en este
esquema sueles ser más altos para el consumidor. No
se tiene información para decir en qué sistema los
precios son más altos para los productores.
Estabilidad El consumidor se compromete desde el inicio de la
temporada brindando gran estabilidad a la relación y
seguridad al productor. Esto reduce también las pérdidas
de alimentos pues el productor tiene una idea precisa de
los volúmenes de venta. Para que las relaciones duren
más de una temporada y el boca a boca permita el
crecimiento de la iniciativa, también es necesario el
desarrollo de relaciones entre los productores y los
consumidores basadas en la comprensión mutua, la
calidad de los productos y la solidaridad.
El consumidor no asume ningún compromiso con
los productores de la colmena. Compra lo que
quiere cuando quiere. La estabilidad de la relación
depende del desarrollo de relaciones de confianza
entre ambos actores y la fidelización de los
consumidores. La relación se supone debe ser
directa pero muchas veces, son los responsables de
colmena quienes distribuyen los productos a los
consumidores (por lo que no hay relación alguna)a.
Diversificación
sistemas
productivos y agro-
biodiversidad
Este sistema permite e incita a la diversificación de
los sistemas productivos porque mientras más
variadas las canastas, más interés se suscita en el
consumidor. El problema suele ser la diversificación
en términos de categorías de productos (lácteos,
huevos, frutas, etc.)
Dado que varios productores participan de las
colmenas el problema de la diversificación de los
productos para el consumidor no es tan marcado
(además de que solo compra lo que quiere), pero,
por deber entregar cantidades mínimas de
productos y no tener garantías de compra, la
tendencia puede ser más bien la de la
especialización de cada uno de los productores en
un número limitado de productos.
Sostenibilidad
ambiental
Las AMAP han sido concebidas como sistemas de
comercialización de productos limpios y se basan en
la transparencia de las prácticas (orgánicas o
ecológicas) entre productores y consumidores. Se
practican en algunas regiones, SPG promovidos por
las redes departamentales o regionales de AMAP.
Las certificaciones no tienen tanto valor como el
conocimiento personal de los consumidores (visita a
las fincas, conversaciones con los productores, etc.).
Los productos orgánicos o ecológicos (certificados)
se diferencian del resto y los consumidores pueden
escoger la calidad de sus compras pero no existen
criterios que restrinjan la comercialización de
productos convencionales. El énfasis se hace
en la distancia entre la explotación o taller de
transformación de los proveedores
y los consumidores.
Tipo de
productores
Las AMAP están concebidas para explotaciones
familiares diversificadas.
No hay ninguna restricción sobre el tipo de
productor más que la distancia entre productores y
el punto de distribución.
Tipo de
consumidores
Comprometidos con los valores de la alimentación
sana, la sostenibilidad ambiental, la agricultura
agroecológica, la solidaridad y la acción política.
Dispuestos (y capaces) de pre-financiar parte de las
actividades productivas o pagar de antemano las
canastas. La inclusión social de consumidores de
bajos recursos ha ideo creciendo y se han creado
mecanismos de intercambio de trabajo por comida,
canastas compartidas entre consumidores, etc.
Consumidores que buscan alimentos locales y un
relación más directa con los productores al mismo
tiempo que conservan algunas de las conveniencias
de otros esquemas de comercialización (en
particular escoger los productos, los montos
gastados y los intervalos entre compras). No hay
compromiso alguno con la colmena.
Relación con los
poderes públicos
Regulación sanitaria, tributaria, etc. Hay un apoyo abierto de los poderes públicos a los circuitos cortos
aunque hasta la fecha no hay programas concretamente dirigidos a las canastas de productos.
Fuente: Elaborado por los autores.
a Comunicación personal de una consumidora de LRQDO y artículos online.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
141
Respecto a los impactos de la CSA en los consumidores, Perez, Allen y Brown (2003, en Brown y
Miller, 2008) señalan que los consumidores participantes de estos esquemas afirman haber cambiado sus
hábitos alimenticios y comer productos más frescos, sanos y diversos. Muchas veces las fincas
proporcionan a sus consumidores recetas e ideas para cocinar y/o consumir productos poco conocidos. En
lo que se refiere a los impactos económicos en los bolsillos de los consumidores, con seguridad hay
variaciones entre fincas y regiones, pero Cooley y Lass (1998, en Brown y Miller) señalan que a calidad
“igual” (comparando productos orgánicos aunque la frescura no sea la misma), las canastas son más baratas
que el equivalente de su contenido comprado en tiendas orgánicas o supermercados.
Las modalidades de funcionamiento de las CSA son bastante diversas. Se distinguen dos
categorías amplias: una modalidad de subscripción (farmer-driven) en la que el productor toma las
decisiones de producción y propone canastas a los consumidores, quienes se afilian por una
temporada, y la modalidad de “accionistas” (consumer-driven) en la que un grupo de consumidores u
otro tipo de actores (como una ONG) se reúne con el objetivo de acceder a productos frescos,
orgánicos y de calidad (ya sea para consumo propio o para proyectos sociales) y compra o alquila
tierra y contrata al productor. La gran mayoría de las CSA corresponden a la primera modalidad
(Adam, 2006). Dentro de la primera modalidad también hay una gran cantidad de variantes relativas a
las formas de suscripción y de distribución.
Respecto a la distribución, por lo general se hace una entrega de una canasta ya armada
(contenido determinado por el productor según los vegetales disponibles cosechados esa misma
mañana y eventualmente otros productos –huevos, pollo, miel, etc.) en un lugar predefinido estable y
de forma regular. Sin embargo, en este sentido también ha habido innovaciones. Algunos productores
más bien disponen cajas con todos los productos disponibles y señala la cantidad que cada consumidor
puede llevarse de cada uno. Esto evita sobretodo que los consumidores reciban en sus canastas
productos que no desean. Otra modalidad es un puente entre CSA y Farmers Markets: los
consumidores suscritos tienen un valor determinado que pueden gastar en el stand del productor en el
mercado cada semana. Esta modalidad funciona sobretodo con las suscripciones en las que se paga
toda la temporada por adelantado.
También se están desarrollando, en las ciudades más grandes, modalidades de entrega de
canastas en oficinas y universidades (si hay un número mínimo de consumidores) (Adam, 2006). Por
último, aunque probablemente hay más modalidades, se puede señalar la modalidad de cosecha por el
consumidor. En algunos esquemas de CSA, el consumidor puede cosechar sus propios productos. Por
lo general, se atribuye a cada consumidor un árbol de fruta o alguna planta que requiera bastante
trabajo para la cosecha (frutos rojos, vid, etc.) del cual los frutos de la temporada le corresponden.
Esto es interesante para los consumidores pues por lo general la fruta sale muy barata, y pueden
relacionarse más con el origen de sus alimentos (aunque requiere tiempo y esfuerzo). Para el
productor, reduce el tiempo invertido en la cosecha.
También en América Latina se están multiplicando (aunque menos rápido que en Europa y los
Estados Unidos) los esquemas de canastas de productos. Es importante identificar algunas
características del contexto latinoamericano para analizar las potencialidades de estos esquemas en el
continente. Se presentan aquí algunas experiencias para ilustrar las oportunidades y desafíos de estas
modalidades de comercialización para la agricultura familiar en América Latina (Recuadros 27 y 29 y
diagrama 29).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
142
Recuadro 27
La Canasta Comunitaria Utopía (CCU) y la comunidad Tzimbuto en Chimborazo, Ecuador
La CCU es la primera canasta de productos del Ecuador y sus orígenes remontan a 1987 (bajo el nombre Canasta
Comunitaria Solidaridad) bajo la iniciativa de un grupo de 25 consumidores organizados que compraban productos al
por mayor para luego repartirlos en canastas familiares, incrementando así su poder adquisitivo. En 1999, varios
consumidores salieron del grupo dando fin a la experiencia. En 1998, paralelamente se creó la Fundación Utopía con
miembros de grupos políticos estudiantiles e indígenas, que con la dolarización del 2000 y la pérdida consecuente de
poder adquisitivo de las familias, decidieron revivir la experiencia de la Canasta Comunitaria Solidaridad con el
nombre de CCU.
Al 2003 se contaban 300 familias consumidoras de Riobamba y se empezó a cambiar de rumbo, buscando una
relación directa con el productor y la adquisición de productos sanos. Así, la CCU se vinculó con productores
agroecológicos de Ayllucunapac Causainanta Tandari (ACT)a. Las complicaciones logísticas para abastecer a
300 familias significaron una mayor organización del trabajo y responsabilidades de los socios por lo que muchos
dejaron el grupo y en 2005 había unas 50 familias socias. Desde entonces, la visión de la CCU ha ido cambiando para
ser más social que puramente mercantil, integrar relaciones de proximidad entre productores y consumidores, y
enfocar las acciones hacia la soberanía alimentaria. Se han integrado progresivamente nuevos grupos de productores
(como la asociación Nueva Generación, desde 2010, integrada principalmente por mujeres de la comunidad
Tzimbuto), diversificando así la oferta.
Al 2012, 24 productores(as) campesino-indígenas de la comunidad Tzimbuto-Quincahuán miembros de Nueva
Generación participaban en la CCU con productos como hortalizas, hierbas y papas. El ingreso a CCU significó
grandes cambios en los sistemas productivos (nuevas especies y variedades, escalonamiento de las siembras, rotación
de cultivos, producción de abonos, etc.) y de las prácticas de control de calidad, post-cosecha y entrega. Se estableció
un reglamento interno, un comité de vigilancia y se asignó un promotor encargado de inspeccionar las chacras, se
mejoraron los procesos administrativos, de rendiciones de cuentas, etc. Los efectos han sido interesantes en la
alimentación de las familias (más diversa y sana) y una mejor remuneración comparada con la que obtenían por la
venta a mayoristas. Un elemento interesante implementado por Nueva Generación es el sistema “2x1”: por cada
unidad entregada, dos son recuperadas mediante un valor económico establecido por el grupo permitiendo así la
conformación de un fondo solidario de crédito (otorgado principalmente en semillas).
Del 2006 al 2012, la CCU ha recibido apoyo de varias organizaciones como EkoRural (apoyo al proceso de
integración de Nueva Generación) que han trabajado también en el fortalecimiento de una organización de nivel
nacional (la Red Mar Tierra y Canasta – RMTC). En el último inventario realizado en 2012 por la RMTC, se
recuentan 15 canastas que articulan a 35 grupos de productores y consumidores, integrando unas 1300 familias.
A junio del 2015, la canasta Utopía (bimensual) contaba con 20-25 productos de los cuales aproximadamente
la mitad eran adquiridos directamente de 5 grupos de pequeños productores organizados agroecológicos que
reunían a unas 100 familias (entregados en un lugar fijo en el que además se desarrolla una pequeña feria). La
gestión de las canastas es compartida por voluntarios del “Grupo Cero” y miembros de la Fundación Utopía
quienes se encargan de la gestión, secretaría y contabilidad desde hace más de 10 años. Los consumidores
sumaban también alrededor de 100 familias.
El apoyo del los poderes públicos locales es indirecto (promoción de ferias agroecológicas esporádicas por parte
del Gobierno Provincial de Chimborazo) y por parte del gobierno nacional, hay un reconocimiento y promoción de la
RMTC (sobre todo a través del Ministerio de Inclusión Económica y Social MIES) pero no hay apoyos concretos a
las experiencias de canastas.
Esta experiencia muestra la importancia de corregir constantemente los procesos sobre la marcha y cómo los
objetivos de una iniciativa pueden evolucionar en el tiempo (en este caso para pasar de ser solo económicos, a ser
económicos, sociales, ambientales, culturales, etc.).
También es interesante como ejemplo de las posibilidades de articulación y de intercambio de experiencias a nivel
regional o nacional gracias a la constitución de redes. Esto permite también una mayor y mejor incidencia política.
Fuente: Elaborado por los autores en base a Rigaud en Lacroix y Proaño, 2013; Borja et al., en AgriCultures Network,
2013a, y encuesta a Roberto Gortaire (miembro fundador).
a Cantón Guamote.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
143
Diagrama 30
Funcionamiento y principios de coordinación de la gobernanza
de la Canasta Comunitaria Utopía
Fuente: propia en base a Rigaud en Lacroix y Proaño (2013) y Borja et al. en AgriCultures Network (2013a).
Nota: Las letras naranjas M, R y J corresponden a los principios de coordinación por el Mercado, las Redes y la
Jerarquía. Las flechas rojas corresponden a los flujos de productos agrícolas y las flechas azules a otros tipos de flujos
(financieros, de servicios, comunicación, etc.).
Otro ejemplo interesante es el de la Red Raíces del Monte (Rede Raízes da Mata) en Minas
Gerais, Brasil.
En otros países, están surgiendo iniciativas muy similares a las de CSA o AMAP, en el sentido de
que los agentes son familias individuales o un grupo pequeño de personas, generalmente jóvenes con alta
formación y recursos, manejo de redes virtuales y comunicación (incluso para conseguir trabajadores
voluntarios a través de la red WWOOF126 y otras similares), que conocen el funcionamiento de estas
experiencias en los países pioneros y reconvierten a la agricultura en pequeñas superficies manejadas de
forma agroecológica e intensiva. Ejemplo de ello son algunas de las experiencias a nivel latinoamericano
catalogadas por la red Urgenci127, como la Granja Asociativa Valle Pinto en la Patagonia argentina (El
Bolsón)128, la organización comunitaria Huellas Verdes en la comuna de Colina en Santiago de Chile129, o
la experiencia de la CSA Demétria en Botucatu (São Paulo, Brasil) fundada por un migrante alemán y que
agrupa a un grupo de familias productoras con prácticas biodinámicas130. A partir del CSA Demétria, en
2014 se fundó en São Paulo la organización sin fines de lucro CSA Brasil (Comunidade que Sustenta a
Agricultura) con el objetivo de apoyar a los proyectos existentes y nuevos de canastas, constituir una base
126 http://www.wwoof.net/.
127 Urgenci es la red internacional de sistemas de canasta (The International CSA Network). En América Latina su
plan de acción es crear recursos e información en español, aliarse con organizaciones simpatizantes, realizar
asambleas nacionales (en México y Chile). http://urgenci.net/the-network/ y http://urgenci.net/action-plan/.
128 http://granjavallepintado.org/quienes-somos/.
129 Conformada por profesionales de la agricultura y el urbanismo que venden canastas con suscripción anual por
adelantado y requieren 4 jornadas de trabajo comunitario (mingas) por año por parte de los consumidores.
http://www.huellasverdes.cl/nosotros.html.
130 http://urgenci.net/csa-demetria-in-brazil/.
Productores
organizados
Socios CCU
Consumidores
socios CCU
Productos ecológicos diversificados de estación
Según disponibilidad y de forma regular
Relación de confianza,
reciprocidad y solidaridad
Valores compartidos
Canasta Comunitaria Utopía
Grupos de productores y consumidores
RMTC
Red Mar Tierra Canastas a nivel nacional
Otros espacios nacionales
Plataforma Nacional por la
soberanía alimentaria , Colectivo
Nacional Agroecológico, MESSE , Comisión
Nacional de Consumidores, Red Nacional
de Ferias Ciudadanas
Miembros
Gobiernos locales
Estado
Regulación
Apoyo indirecto
Incidencia
Instituciones
de apoyo
(ONG)
Pertenencia,
Incidencia, Apoyo
Apoyo técnico en agroecología,
fortalecimiento organizacional,
Seguridad alimentaria, etc.
Apoyo
(M y R) y (R y M)
RR y M
J y R
J y R
R
R
R (¿y J?)
R y J
R y J
R
R
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
familiar y local
Confianza
Diálogo
Regulación interna
jerarquía
mercado
Reciprocidad
Solidaridad
Compromiso de compras
quincenales
Miembros
Miembro
Incidencia,
Articulación,
Coordinación, etc.
R y J
Fundación Utopía
y Grupo Cero
Gestión
Apoyo
Regulación
Regulación
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
144
de datos, catalogar experiencias, etc131. En el Estado de São Paulo hay un número considerable de
experiencias similares catalogadas por CSA Brasil132.
Recuadro 28
Rede Raízes da Mata
Desde hace varias décadas, la Universidad Federal de Viçosa (UFV) trabaja en extensión rural en la “Zona da
Mata” con temas de producción sostenible, cuidado de suelos y prácticas agroecológicas y los Sindicatos de
Trabajadores Rurales, junto con estudiantes y docentes de la UFV formaron el Centro para las Tecnologías
Alternativas de la Zona da Mata (CTA-ZM). A partir de esta instancia se han buscado distintas vías de
comercialización de los productos agroecológicos (ferias, puntos de venta cooperativos, venta puerta a puerta, etc.).
Los desafíos de la comercialización son grandes, principalmente por la dificultad de incrementar los volúmenes de
cada producto (gran diversidad y recursos limitados en tierra y mano de obra) y la inadecuación de las normas
sanitarias a la comercialización de los productos de la agricultura familiar de pequeña escala.
Las lecciones aprendidas en estos procesos de comercialización llevaron a la conformación de la Rede Raízes da Mata,
en 2011, en un esfuerzo conjunto entre productores, consumidores, la UFV y el CTA-ZM. El objetivo de la red es mejorar la
comercialización de los productos agroecológicos al estrechar los vínculos entre consumidores y productores. Los
productores tienen un papel activo en la decisión de cuáles productos van a ser provistos, así como las cantidades y precios.
Los consumidores, por su parte, ayudan de forma voluntaria a organizar la distribución semanal. El sistema funciona de una
forma interesante e innovadora: los lunes se entrega una lista para los consumidores con los productos disponibles esa
semana. Los mismos escogen entre lunes y miércoles los productos que desean y hacen un pedido por internet. Los
productores están organizados en 9 grupos distintos (asociaciones, cooperativas, grupos de productores) y hay también 7
productores individuales. Los consumidores son alrededor de 500, de los cuales 150 son activos y compran una canasta en
promedio cada quincena. La lista es comunicada a los productores, quienes preparan la entrega en canastas individuales para
cada consumidor los viernes en un local de la Universidad. Hay más de 200 productos en las listas (según la temporada),
que incluyen frutas y hortalizas, té y café, frijoles, harina de maíz, panes artesanales y cosméticos naturales.
Los objetivos de la red no son solo mejorar el acceso de los productores al mercado, sino también mejorar su
alimentación y la de los consumidores, y vehicular el mensaje de que la alimentación sana no tiene que ser más cara
que la convencional (para lo que la venta directa representa una herramienta esencial).
Este ejemplo muestra cómo pueden aprovecharse relaciones ya existentes entre grupos de extensión y
organizaciones de apoyo para trabajar la temática de comercialización al incluir también a potenciales consumidores.
De igual manera, la flexibilidad del contenido de las canastas es un elemento interesante para el consumidor y
sólo puede logrado a través de la organización y las alianzas entre grupos de productores.
Fuente: Elaborado por los autores en base a Teixeira et al., en AgriCultures Network 2013b y comunicaciones
personales de Maysa Mata y Angela Stelzer (becarias organizadoras y promotoras de la Red, junio 2015).
Hay, por tanto, por lo menos dos tipos distintos de productores que participan de estos
esquemas: por un lado, productores familiares campesinos peri-urbanos que trabajan pequeñas
superficies de forma intensiva, que diversifican sus producciones y se organizan para acceder a los
Circuitos Cortos (CC) generalmente con apoyo de ONGs u otras organizaciones, y, por otro lado,
agricultores neo-rurales con recursos económicos y humanos que les permiten emprender, de forma
individual o en pequeños grupos, iniciativas de CC orientadas a un consumidor creciente. En América
Latina, o por lo menos en aquellos países que tienen un gran número de productores campesinos con
difíciles y desfavorables condiciones de acceso al mercado a proximidad de las ciudades, es importante
tomar en cuenta estas diferencias y definir estrategias claras de fomento a los CC. En términos de
políticas públicas, no solo son necesarias herramientas de fomento a la producción agroecológica
(garantizar el acceso equitativo a la tierra y el agua de riego, créditos específicos, asistencia técnica,
capacitaciones, etc.) sino al desarrollo de circuitos cortos basados en la transparencia y la confianza. En
este sentido, las normas sanitarias y las reglamentaciones de la producción agropecuaria tienen que
adaptarse a las necesidades de los agricultores familiares sin por ello comprometer la sanidad de los
131 http://csabrasil.org/csa-brasil/.
132 http://csabrasil.org/onde-esta-o-csa/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
145
alimentos y los poderes públicos locales deben considerara este tipo de iniciativas dentro de las
estrategias de dinamización territorial, especialmente cuando se trata de productores organizados.
A modo de conclusión de este apartado, se puede decir que los sistemas de canastas de productos
tienen muchas virtudes que los hacen compatibles con las funciones y necesidades de la agricultura
familiar. Por un lado hacen el puente entre la oferta y la demanda de productos sanos, frescos, de gran
calidad y diversidad, valorizando al máximo los recursos productivos de forma sostenible en términos
laborales y medio ambientales. Por otro lado, los puentes se hacen también entre grupos sociales distintos
(o no) que representan espacios, culturas y modos de vida distintos (productores/consumidores,
urbanos/rurales) propiciando así un mejor diálogo, respeto mutuo y solidaridad entre ambos. La venta
directa permite, por otra parte, el establecimiento de precios acordados entre productores y consumidores, y
el prefinanciamiento y/o compromiso de compra representa una gran ventaja para los productores
(seguridad, mejor planificación, capital en momentos clave, etc.).
Ahora bien, dadas las características y el funcionamiento de los esquemas de canasta, hay
que tener claro que se requieren un cierto número de condiciones para su funcionamiento efectivo.
Se requieren fundamentalmente, por un lado, un universo suficiente de consumidores dispuestos a
participar de un sistema solidario de consumo en el que no tienen total libertad sobre el contenido
de su compra (por lo menos en el sistema “clásico” de canasta), y, por otro lado, productores con
una capacidad productiva y organizativa suficiente que les permita tener una oferta diversa y
suficiente durante toda la temporada y a la vez manejar los aspectos logísticos de la post-cosecha, el
armado de las canastas, la distribución y el seguimiento de las membrecías y pedidos. Muchas son
las experiencias de canasta que no duran más que una o dos temporadas133, sea por falta de
experiencia de los productores en el escalonamiento de la producción o por falta de mercado
(consumidores interesados).
Contrariamente a las ferias, el sistema de canastas no requiere de un espacio considerable o
estratégicamente ubicado, ya que la distribución puede hacerse en espacios pequeños. Aún así, los
poderes públicos pueden considerar el fomento de estas iniciativas poniendo a disposición y/o
permitiendo el uso de espacios en Universidades, edificios públicos, etc. para la distribución de
canastas, especialmente cuando se trate de iniciativas asociativas. Otras áreas de intervención son el
apoyo a la producción agroecológica, la revisión de las normativas y regulaciones sanitarias para
facilitar la participación de los pequeños productores familiares y artesanales, la promoción y el apoyo
técnico para la conformación de Sistemas Participativos de Garantía, el apoyo para la constitución de
fondos rotativos de financiamiento, etc.
El cuadro 23 recapitula algunas de las principales oportunidades y los principales desafíos
para la implementación de los sistemas de canastas.
Cuadro 23
Oportunidades y desafíos de los sistemas de canastas de productos para la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
Mejores precios por la venta directa tanto para productores como para
consumidores
Posibilidad de vender productos diversos en pequeñas cantidades
Posibilidad de vender productos de forma segura según disponibilidad
Riesgo compartido por los consumidores
Relación estable (por lo menos una temporada) en la mayor parte de
los esquemas
Escalonar la producción durante toda la temporada (o
todo el año) para tener productos diversos y frescos que
ofrecer constantemente
La contabilidad y gestión de las membrecías para brindar
un servicio de calidad consumen tiempo
La limpieza y el preparado de las canastas consumen tiempo
El perfil de consumidor dispuesto a renunciar a la
comodidad de compra cuando quiere, donde quiere lo
que quiere es un nicho de mercado (no la mayoría)
133 Incluso en los Estados Unidos (CSA).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
146
Oportunidades Desafíos
Desarrollo de redes sociales y posibilidades de nuevos mercados
(boca a boca)
Provisión de alimentos sanos, locales y diversos a los consumidores
(seguridad y soberanía alimentaria)
Mejora de la alimentación de las familias (rurales y urbanas)
Recuperación de especies y variedades locales y nativas olvidadas o
sub-utilizadas
Sistemas ambientalmente sostenibles e intensivos en su uso de los
recursos naturales y la mano de obra
Hay cada vez más consumidores interesados en productos sanos, de
calidad, frescos y de temporada
La relación de proximidad puede reemplazar la necesidad de
certificación, sellos o marcas (la confianza se establece por la relación
cara a cara)
Se puede estabilizar y ampliar la oferta a través de la asociatividad
La asociatividad también permite reducir los tiempos dedicados a
algunas tareas (turnos, responsabilidades asignadas, etc.)
La asociatividad permite mayor escala e incidencia con los poderes
públicos locales
Nuevas relaciones campo-ciudad y dinamización del territorio
Valorización y reconocimiento del trabajo del productor a ojos de la
sociedad urbana
Vida urbana tiende a reducir el tiempo dedicado a la
cocina y particularmente difícil cuando hay ingredientes
desconocidos por los consumidores
Es necesario adaptar los esquemas a las preferencias de
los consumidores
En el caso de comercialización colectiva hay que
construir capacidades de gestión, logística, contabilidad y
provisión de servicios
Dependencia del trabajo voluntario
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las
condiciones de los pequeños productores
Falta de políticas públicas que favorezcan el desarrollo
de estas iniciativas (transformación agroecológica, sellos,
espacios, infraestructura, etc.)
Idea de que los precios de los productos orgánicos y/o
agroecológicos son siempre superiores
Fuente: Elaborado por los autores.
C. Circuitos Cortos y desarrollo territorial:
las canastas de servicios
En esta parte se ahonda un poco más en la reflexión sobre las relaciones entre Circuitos Cortos y
desarrollo territorial a través de distintas formas de comercialización coordinadas por redes. En primer
lugar, se presenta brevemente el resurgimiento de la gastronomía local como motor de desarrollo y de
nuevos vínculos entre la producción y el consumo, y, en una segunda parte, algunas experiencias de
canastas de servicios vinculadas a la promoción del patrimonio agropecuario y gastronómico local en
áreas rurales específicas.
El territorio se entiende no solo como un espacio físico y una delimitación geográfica sino
como un espacio construido histórica, social y económicamente, marcado en términos culturales y
regulado por instituciones (Boucher, 2013, en Aubron et al., 2013). El territorio es un espacio de
proximidad geográfica y organizacional, de cooperaciones y competencia, cuya dinámica se basa en la
vinculación de todos estos elementos (Ibid.). En esta parte del informe se retoma en concepto de
Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL) presentado en el marco conceptual. Un SIAL
corresponde a una concentración territorial de agroindustrias rurales (AIR), activadas por procesos de
acción colectiva, respaldadas por redes localizadas de empresas pequeñas de producción y de
servicios, y con soporte en dinámicas territoriales e instituciones que promuevan: la interacción
territorial, la innovación y la generación de productos de calidad (Boucher y Reyes González, 2011).
Este concepto es muy útil para concebir los componentes económicos y productivos de los procesos
de desarrollo rural vinculados a la producción local de alimentos y servicios, en una red compleja de
relaciones entre las personas, los productos y los territorios.
La activación o puesta en marcha de un SIAL requiere un esfuerzo de trabajo colectivo entre
actores del territorio. El proceso de reinvención de la gastronomía como atributo cultural y actividad
Cuadro 23 (conclusión)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
147
económica y creativa en los últimos años en el continente latinoamericano abre una serie de oportunidades
para la agricultura familiar. Más allá de la parte que pueden ocupar en el mercado los restaurantes, el
fenómeno es interesante porque involucra a formadores de opinión, autoridades públicas, organizaciones de
productores, grupos de consumidores, entidades de promoción turística, etc., difundiendo una nueva cultura
de aprecio hacia los ingredientes locales, hacia el patrimonio gastronómico y la agricultura familiar
reproductora y generadora de agro-biodiversidad, democratizando así poco a poco un nuevo “comer bien”.
En este sentido, son numerosas las iniciativas a nivel del continente. Puede considerarse que Perú ha sido
pionero en el apoyo a la promoción de la gastronomía nacional y las gastronomías regionales tanto dentro
como fuera del país (por ejemplo, recuadro 30).
Si bien la concentración de restaurantes está en Lima, hay un importante crecimiento de
restaurantes y comideras, ferias de venta directa, festivales de comida regionales en ciudades más
pequeñas como Arequipa, Cuzco, Moquegua, Chiclayo y Piura (Ranaboldo y Arosio, 2014). En el
marco de la Alianza Cocinero-Campesino se han logrado ventas directas interesantes, por ejemplo, en
los Festivales de papas nativas en Lima y Cusco. En Cusco hay por lo menos 3 grupos de restaurantes
que se abastecen de iniciativas privadas y extranjeras de hortalizas orgánicas en el Valle Sagrado.
Desde 2013, con el apoyo del proyecto AGROECO, se han iniciado pruebas piloto de compras
directas continuas de hortalizas y hierbas aromáticas a grupos de productoras por parte de algunos de
los principales restaurantes de Cusco (Villanueva et al. en Cheng y Lacroix, 2014).
Un aspecto clave es que existan negociaciones sobre los precios de los productos que sean
beneficiosas para ambas partes. Esta es una de las ventajas de la comercialización directa entre
productores y cocineros, ya que al no pasar por intermediarios, se pueden alcanzar situaciones benéficas
tanto para los productores como para los compradores. En este sentido, la participación de los
productores a través de organizaciones no solo les permite estabilizar la oferta sino también tener
mejores condiciones de negociación. Ahora bien, los hoteles y restaurantes presentan alta heterogeneidad
en su demanda y precios debido a variaciones en el reconocimiento y la valoración de la calidad por los
empresarios. Cuanto más pequeña la empresa, su propuesta de precio es menor (Cosío y Mar, 2006, en
Villanueva et al. en Cheng y Lacroix, 2014). En ese sentido, es importante trabajar también en la cultura
de la alimentación sana y justa, para incrementar el número de hoteles y restaurantes que valoran las
cualidades orgánicas y de compromiso social (y que por ello están dispuestos a pagar un precio justo), y
el número de consumidores que valoren y exijan estas cualidades. Según Villanueva et al. (en Cheng y
Lacroix, 2014), “los hoteles y restaurantes, a pesar de los bajos volúmenes de compra, se reafirman
como espacios de aprendizaje y de desarrollo del producto con máximos estándares de calidad para una
atención con productos muchas veces especializados”.
Recuadro 29
APEGA y las alianzas cocinero-campesino en el Perú
La Sociedad Peruana de Gastronomía (APEGA) fue creada en 2007 con la idea de reunir a los principales
actores de la gastronomía peruana y promover la gastronomía del país reforzando también su identidad cultural.
APEGA está conformada por gastrónomos, nutricionistas, centros de formación en cocina, dueños de restaurantes,
cocineros, investigadores, enólogos y periodistas y la organización trabaja con universidades, productores
agropecuarios, pescadores artesanales y comerciantes de mercadosa. Entre sus objetivos, se encuentran claramente
estipulados el “promover la excelencia de los insumos y salvaguardar nuestra biodiversidad” y “revalorar el papel del
pequeño productor en la cadena gastronómica y el aporte de cocineros regionales, picanterías y vivanderas”.
Buena parte del éxito de Apega se debe a su trabajo en colectivo y sus alianzas con diversas instituciones como
la Universidades, gremios empresariales (Adex, Cámara de Comercio de Lima, Asociación de Comerciantes del
Mercado N° 1 de Surquillo, etc.), instituciones del Estado (Ministerio de Agricultura, Ministerio de Cultura,
Municipalidad de Lima), y organizaciones de la cooperación internacional (OXFAM, SOS-FAIM y GIZ). Las
actividades y proyectos que ha desempeñado APEGA son numerosos: el proyecto Cadenas Agroalimentarias
Gastronómicas Inclusivas (financiado por el BID-FOMINb e iniciado en 2013) que busca promover el consumo y la
comercialización de productos agrícolas de calidad de la agricultura familiar; el proyecto Lima Capital Gastronómica
de América, que busca promover a la ciudad como destino gastronómico turístico (campañas, ferias, remodelación de
los mercados, etc.); el proyecto Come peruano “rico y sano”c iniciado en 2012, que promueve el consumo de
productos locales y hábitos alimenticios saludables; y la Feria gastronómica anual Mistura (Roca-Rey, s.f.). En la
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
148
Recuadro 29 (conclusión)
séptima edición de Mistura en Lima (2014) se presentaron 400 productores vendiendo alimentos en representación de
más de 8 mil agricultores y agricultoras, y casi 200 puestos de venta de comida. El número de visitantes alcanzó los
420 mil (a lo largo de los 10 días) (Ranaboldo y Arosio, 2014).
Además de estos proyectos, desde 2009 se ha firmado un acuerdo de apoyo mutuo entre APEGA, la Asociación
Nacional de Productores Ecológicos (ANPE) y la Convención Nacional del Agro Peruano (Conveagro) para “adoptar
una visión común del desarrollo como tarea de todos y no sólo como responsabilidad del Estado o de los gremios”, en el
marco de la “Alianza Cocinero-Campesino” de la que forman parte diversos restaurantes. En un documento publicado
por APEGA sobre la pequeña agricultura y la gastronomía en el Perú (Ginocchio Balcázar, 2012), se señala que el
“boom” gastronómico peruano es una gran oportunidad para la pequeña agricultura familiar, quien es detentora del
conocimiento y la agro-biodiversidad de un gran número de productos que hoy en día se posicionan en los distintos
mercados. Entre estos aceitunas, ajíes, ajos, cebollas, trigo y cebada, cacao orgánico, derivados lácteos, frutas
(especialmente frutas amazónicas), hierbas aromáticas, maíz morado, nueces y frutas deshidratadas, papas nativas y otros
tubérculos, quinua y otros granos andinos. El éxito del movimiento gastronómico incrementa la visibilidad de los aportes
de la agricultura familiar a la alimentación nacional, las tradiciones que la sustentan y la exportación.
Sin embargo, el documento también hace énfasis en los desafíos que deben superarse para la inclusión efectiva
de la agricultura familiar en las redes de abastecimiento gastronómico. La atomización de la oferta y el aislamiento de
algunas zonas es uno de estos desafíos. También hacen falta inversiones en riego, caminos, e infraestructura para las
familias. Es importante el mantener una calidad uniforme y todas estas mejoras técnicas dependen de una seguridad
sobre el acceso a recursos productivos y el acceso a capital para poder aprovechar estos mercados emergentes. Hace
falta un gran esfuerzo por parte del Estado y la sociedad civil para animar las inversiones y el financiamiento de las
mejoras requeridas y para adaptarse a las características de funcionamiento de la agricultura familiar campesina. La
demanda de los restaurantes miembros de la “Alianza Cocinero-Campesino” sigue siendo pequeña en comparación al
mercado de productos frescos, pero ha servido en gran medida para posicionar y visibilizar la calidad de los productos
de la agricultura familiar dentro de su diversidad (Ibid.).
Las principales recomendaciones de Ginocchio Balcázar (2012) para que las políticas públicas apoyen la
inclusión de la agricultura familiar en este “boom” gastronómico son: i) favorecer y facilitar la conformación de
asociaciones de productores que puedan tener una oferta sostenible, homogénea y oportuna, ii) fomentar una
agricultura sostenible ambientalmente que hace un uso intensivo de los recursos de producción, iii) apoyar las
iniciativas de APEGA de ferias y otros CC y ayudar al acercamiento de los pequeños productores con diversos
actores como restaurantes y hoteles, iv) fortalecer las competencias de los gobiernos locales para que puedan diseñar
y promover estrategias de desarrollo rural que impulsen y midan los impactos de su intervención haciendo énfasis en
los negocios rurales y la promoción de las organizaciones de pequeños productores, v) Priorizar productos y regiones,
diferenciando las intervenciones, vi) y, velar por que hayan repartos justos del valor agregado y se establezcan
relaciones equitativas entre los actores.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://apega.pe/apega/-que-es-apega-S1/nosotrosC1.html.
b http://www.apegamercados.pe/novedades/noticias/proyecto-inclusivo-apega-bid-fomin--.html.
c http://comeperuano.pe/.
En Bolivia, el Movimiento de Integración Gastronómico de Bolivia (MIGA)134, cuya misión
es la revalorización y promoción del patrimonio alimentario regional boliviano a través de la
articulación entre productores primarios, transformadores, agroindustrias y cocinas regionales, viene
organizando desde el 2012 una feria gastronómica anual y simposio (espacio de información y debate)
denominada Tambo135. En su edición de 2013, en la ciudad de La Paz, el Tambo tuvo una afluencia de
aproximadamente 35 mil personas a lo largo de los 5 días, 40 stands de productores locales, 44 restaurantes
y 34 comideras (se generaron ingresos de casi 120 mil dólares). El MIGA también está trabajando en
la descentralización de las actividades y del movimiento. A la fecha, forman parte del MIGA 17 restaurantes
134 El MIGA está conformado por representantes de la Embajada Real de Dinamarca, ICCO Cooperación, Asociación de
Chefs de Bolivia, Fundación Nuevo Norte, Fundación Melting Pot, Fundación Valles, Asociación de Organizaciones de
Productores Ecológicos de Bolivia-AOPEB, Coordinadora de Integración de Organizaciones Económicas Campesinas
Indígenas y Originarias de Bolivia-CIOEC, Slow Food Consumo Responsable Bolivia, PROINPA, RIMISP, Gobierno
Autónomo Municipal de La Paz, HIVOS, Puente entre Culturas y Programa Empoderar DETI.
135 www.miga.org.bo.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
149
en La Paz, 12 en Cochabamba, Oruro y Potosí, 7 en Santa Cruz y 6 en Tarija. Cada uno de los
departamentos tiene una agenda regional que moviliza a consumidores, asociaciones de chefs,
organizaciones económicas campesinas, gobiernos locales y otros actores (Ranaboldo y Arosio, 2014;
página web de MIGA136). En abril del 2015, se tiene prevista la organización de la primera Feria a la
Inversa en el marco de las actividades de la cuarta edición del Tambo (previsto para Octubre del
2015), con la participación prevista de unas 100 entidades demandantes de alimentos(restaurantes,
hospitales, comedores populares, hoteles, supermercados, fábricas, etc.). Si bien las articulaciones no
buscan ser exclusivamente con la agricultura familiar, se hace énfasis en la participación de “las y los
productores del campo, emprendedores y transformadores de la micro, pequeña y mediana empresa
agroindustrial rural y urbana del país” 137.
Estos ejemplos muestran como la coordinación por redes de la gobernanza, y el
involucramiento de actores diversos de la sociedad civil y el sector público, puede generar espacios de
discusión y educación sobre la alimentación y sus aspectos sociales, ambientales, culturales y
económicos. La promoción de una alimentación sana, justa y ambientalmente sostenible está ganado
peso pero requiere de un apoyo fuerte de los poderes públicos, no solo en términos de promoción y
visibilización (campañas, espacios, etc.) sino también en términos de reglamentaciones sanitarias,
tributarias y comerciales que permitan y fomenten la participación directa de la agricultura familiar
diversificada en las cadenas gastronómicas.
La difusión espacial y social de estos fenómenos emergentes sigue dos patrones distintos que es
importante identificar en cada contexto. Ranaboldo y Arosio (2014), identifican que en ciertos casos de
Circuitos Cortos, como en el del “boom” gastronómico peruano, se observa un patrón de difusión que parte
de “los barrios ricos de ciudades grandes y luego se expande a barrios de clases medias y ciudades
pequeñas con sectores de menores ingresos”, y en otros casos, como el boliviano, el resurgimiento de la
gastronomía con sabor local parece asentarse en “tradiciones populares de consumo, características de
áreas rurales y pequeños centros, basadas en circuitos y redes informales de comercialización, […] que
paulatinamente van expandiéndose hacia ciudades más grandes y con sectores urbanos de mayor poder
adquisitivo que antes despreciaban a los productos y productores originarios”. A la hora de pensar en
mecanismos de apoyo y políticas públicas, es importante tomar en cuenta estas identidades culturales y
trabajar hacia la democratización de la consciencia y el acceso a alimentos sanos.
Ahora bien, la promoción de los productos de la agricultura familiar en la gastronomía puede
hacerse también a través de Encadenamientos Productivos (EP) y no solamente a través de Circuitos
Cortos (CC) (véase, por ejemplo, la experiencia descrita en el recuadro 30).
Recuadro 30
La promoción del merquén chileno en el mercado nacional e internacional
El merquén (o merkén) es un condimento típico de la gastronomía del pueblo mapuche (principalmente de la
región de la Araucanía) elaborado a base de ají cacho de cabra (Capsicum annum var. lungum), cilantro y sala. Desde
el 2004, el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) comenzó la idea de revalorizar el merquén como
un producto gastronómico con una fuerte identidad mapuche. Para ello se llevó a cabo un proyecto precursor,
ejecutado por la Universidad Católica de Temuco (UCT) con financiamiento de la Fundación para la Innovación
Agraria FIAb del Ministerio de Agricultura y el Programa Araucanía Tierra Viva, entre 2006 y 2009. Con este
proyecto se brindó asistencia técnica para el incremento de la superficie cultivada y la homogeneización de la
producción de ají cacho de cabra (FAO, 2014; FIA, 2010). Desde 2009, otro proyecto en continuidad del primero se
está enfocando en trabajar con otros productos mapuches, la formalización del negocio de la cooperativa Ankün
(compuesta por 21 mujeres) y la habilitación de una planta centralizada en la UCT y se está trabajando en la
obtención de una denominación de origen para el merkén tradicional. El merquén es procesado y vendido a pedido a
clientes privados dentro y fuera del país bajo la marca paraguas Ankün (aunque se mantiene la trazabilidad del
136 http://www.miga.org.bo/?s=categories=0locations=0dir-search=yes.
137 http://www.feriaalainversa.com/index.php?opt=frontmod=detallelang=esid=29#nota.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
150
Recuadro 30 (conclusión)
producto hasta las recetas familiares) (comunicación personal de Gina Leonelli, UCT, junio 2015). El precio del
merkén ha incrementado y el producto se ha posicionado en el mercado gourmet nacional y algunos mercados de
exportación (Estados Unidos y Europa).
Esta experiencia se presenta como un EP entre las comunidades mapuches y las empresas privadas que
comercializan el producto en el mercado nacional e internacional. La UCT ha tenido un papel preponderante en la
articulación de las productoras de Ankün con los compradores. El FIA también ha apoyado en la relación con
compradores (ferias FIA, INDAP, SERCOTEC, FOSIS, ferias comunales organizadas por los municipios, vínculos
con Francia y España con apoyo del Gobierno Regional de la Araucanía) (comunicación personal de Gina Leonelli,
UCT, junio 2015).
Dado que el merkén es un producto con alto valor agregado, cabe preguntarse qué porcentaje del precio final
pagado por el consumidor llega efectivamente a manos de las productoras de Ankün.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://es.wikipedia.org/wiki/Merk%C3%A9n.
b http://aplicaciones.fia.cl/sigesfia/bdn/detalle.aspx?id_programa=FIA-PI-T-2006-1-A-058bdn=0.
Otro ejemplo en el escenario chileno ha sido la valorización de la uva país en las regiones de
Maule y Biobío. Esta cepa, la única adaptada a las condiciones de suelos de las mencionadas regiones,
tenía bajo precio en el mercado hasta que se desarrollaron vinos espumosos rosados (Estelado, Reserva
del Pueblo) con un proyecto conjunto entre privados, la Universidad de Talca y el FIA. Esto ha
revalorizado la cepa y se pretende trabajar en una denominación de origen. Las iniciativas se enmarcan
dentro de la responsabilidad social empresarial para la compra de uva a los productores locales por parte
de los viñateros. Al igual que en el caso del merquén, hay un desarrollo de productos con identidad local,
reconocidos por su calidad gastronómica y su historia en el marco de un EP que busca ser inclusivo. En
términos de oportunidades para la agricultura familiar, sin embargo, sería necesario hacer un análisis más
detallado de las relaciones entre los productores y los viñateros, los precios pagados, las condiciones de
compra-venta, etc. Como último ejemplo, en el recuadro 32 se presenta el caso de Blooming Hill Farm
en los Estados Unidos, para ilustrar como la venta a restaurantes puede convertirse en la actividad
comercial principal de fincas diversificadas en contextos favorables.
De esta manera se puede ver que el desarrollo de la gastronomía regional con ingredientes
locales con identidad puede presentar buenas oportunidades para la agricultura familiar que ha
conservado y cultivado estos productos para su propia alimentación por siglos, o que es capaz de
producir una diversidad de productos nuevos de alta calidad (orgánicos, frescos, etc.). La articulación
al mercado puede darse de distintas maneras: desde CC de venta directa a restaurantes y hoteles hasta
EP con industrias procesadoras y/o exportadoras. Las oportunidades y desafíos son por tanto diversos
y dependen de los arreglos institucionales, de la gobernanza, de los sistemas de comercialización y de
las relaciones que se establezcan entre productores y compradores. En el caso de la agricultura por
contrato y algunas formas de EP, las oportunidades y desafíos para la agricultura familiar se han
detallado ampliamente en el capítulo II de este estudio (ya que la coordinación se hace
preponderantemente por el mercado). Presentamos por ello aquí (cuadro 24) solo las oportunidades y
los desafíos que la venta directa a restaurantes y hoteles presenta para la agricultura familiar
(coordinación por redes).
Más allá de los vínculos directos con la gastronomía, la agricultura familiar y la identidad
agropecuaria y culinaria pueden ser elementos dinamizadores de todo un territorio. El desarrollo y la
dinamización de un territorio rural puede concebirse a través de los enlaces entre territorio, cadenas y
economía agroalimentaria y rural. Al centro de estas relaciones hay un producto-territorio definido por
una calidad específica vinculada a su origen, sus especificidades y su contenido patrimonial (Boucher
en Aubron et al., 2013). La noción de Sistema Agroalimentario Localizado (SIAL), concebido como
una concentración territorial de agroindustrias rurales, permite abordar el desarrollo territorial como
un proceso de “activación de sus recursos específicos” mediante acciones colectivas y coordinaciones
de los actores a nivel horizontal y vertical. Las ventajas comparativas de los SIAL se generan con la
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
151
activación de sus recursos específicos (productos, saber–hacer, redes de actores, instituciones, etc.) y
su combinación con recursos externos al territorio, fuertemente condicionada por las formas de
aprendizaje y de coordinación territoriales entre actores individuales y colectivos, públicos y privados
(Torre, 2000, en Boucher en Aubron et al, 2013).
Recuadro 31
Blooming Hill Farm: producción a pedido para restaurantes
Blooming Hill Farm es una finca situada en el Valle del Hudson (en Blooming Groove, estado de Nueva York)
de unas 60 hectáreas de las cuales 50 están en producción (sembrada o en rotación). Su propietario, Guy Jones,
reconvertido a la agricultura a finales de los años 1980, invirtió en la compra de tierras y la producción orgánica. El
inicio de sus actividades coincidió con el nacimiento del movimiento de la “New American Cuisine” (Nueva Cocina
Americana) en los Estado Unidos, que se articuló entorno a la reinvención de la comida típica estadounidense a través
de fusiones con cocinas internacionales y la aparición de celebrity chefs.
En un principio, los productos de Blooming Hill Farm se vendían a mayoristas, supermercados, tiendas de
alimentos saludables, etc. A comienzos de los 80 se inauguró el primer Farmers’ Market de la ciudad de Nueva York
desde la década de los 40 (Union Square, que sigue activo). Guy Jones decidió intentar la venta en el mercado en
1981 y en esa época, eran la única finca que proponía productos orgánicos. Tuvo enorme éxito por la calidad de sus
productos y decidieron reorientar la producción hacia la venta directa en mercados. Esto implicó cultivar más
productos y trabajar más en la post-cosecha (lavado, armado en racimos, presentación, etc.) y dedicarle tiempo a la
venta. Conseguían vender toda su producción de esta manera y dejaron de hacer ventas a mayoristas. Al mismo
tiempo, su presencia y renombre en el Farmers’ Market de Union Square le permitió conocer chefs del movimiento
de la “New American Cuisine” que hacían sus compras en el mercado. Empezó a proponerles entregarles
directamente las hortalizas que necesitaran en sus restaurantes y a recibir pedidos específicos (tal cantidad de esto y
aquello). Las dos vías comerciales empezaron a desarrollarse de forma paralela (mercado de venta directa y entrega a
restaurantes). Tuvieron muy buena prensa por parte de los restaurantes y su rama de entrega a restaurantes y
profesionales de la gastronomía fue creciendo (“de boca a boca”). Algunos de sus clientes les daban incluso semillas
que habían conseguido de otros países para que pudiera cultivar ingredientes específicos que requerían. Los
excedentes de estos cultivos “exóticos” se vendían en los mercados. Así, su línea de productos se hizo cada vez más
diversa (zanahorias de 4 colores, 6 tipos distintos de rúcula, etc.a).
Ahora, en total, se cultivan unos 250 productos distintos (entre especies y variedades) en la finca y los
consumidores de los mercados buscan productos que no pueden encontrar en los supermercados (por su calidad
gustativa, su carácter orgánico, su originalidad, su frescura, etc.). Entregan a 15 restaurantes del Valle del
Hudson, 41 restaurantes de Manhattan, 23 restaurantes de Brooklyn y 4 restaurantes de Nueva Jerseyb. Su relación
con los restaurantes es informal (“en base a un apretón de manos”) y no se firman contratos. Esta es una decisión
personal, y muchos de sus competidores firman contratos y exigen pagos antes de la entrega de los productos. Esto no
va sin riesgos pues cada año tienen problemas con algún restaurante que no quiere pagarles lo que les debe (y por ello
tienen que contratar servicios legales de abogados) pero en general tienen relaciones duraderas con sus clientes pues
la calidad del producto es muy buena.
Entregan productos semanalmente y, en la temporada más alta que va desde mediados de agosto a octubre, dos
veces por semana. Los cobros se hacen mensualmente en la mayor parte de los casos (los mejores clientes pagan
semanalmente). Las entregas a restaurantes representan 80% de los ingresos de la finca. Además de esta forma de
comercialización y los Farmers’ Markets, Blooming Hill Farm participa en dos modalidades distintas de CSA (una
“clásica” y una en la que les dan crédito a los consumidores que pagan por la temporada para gastar en los Farmers’
Markets en los productos que deseen), tienen una tienda en la finca en la que venden productos frescos y conservas
caseras y también organizan comidas en la finca una vez por mes (invitan chefs y cobran un precio fijo por un menú).
Cuando la finca empezó a producir, tenían un tiempo muerto entre noviembre y febrero (invierno) pero ahora “no
pueden aguantar la respiración por tanto tiempo” y producen todo el año con invernaderos (sin calor artificial). Las
entregas a restaurantes se hacen 9 meses al año. En temporada alta la finca contrata 15 a 20 personas y 8 a 10 el resto
del tiempo. En términos de relaciones con los poderes públicos, no reciben apoyos específicos ni tienen relaciones
particulares con los gobiernos locales.
Fuente: Elaborado por los autores en base a información obtenida en una entrevista con Guy Jones el 26 de febrero
del 2015 en Ramsey, NJ.
a También con el movimiento de la New American Cuisine se han multiplicado las pequeñas compañías de semillas
que proponen variedades “raras” o tradicionales olvidadas por el sistema agroalimentario industrial.
b https://www.bloominghill.farm/restaurants.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
152
Cuadro 24
Oportunidades y desafíos de los sistemas de la venta directa a restaurantes
y hoteles para la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
Mejores precios si hay una buena negociación y predisposición
de los compradores
Regularidad de las compras si las dos partes están satisfechas
Valorización de los productos diversificados con identidad en el
marco de una “nueva” forma de comer
Desarrollo de redes sociales y posibilidades de nuevos mercados
(boca a boca)
Provisión de alimentos sanos, locales y diversos a los
consumidores (seguridad y soberanía alimentaria)
Mejora de la alimentación de las familias (rurales y urbanas)
Recuperación de especies y variedades locales y nativas
olvidadas o sub-utilizadas
Sistemas ambientalmente sostenibles e intensivos en su uso de los
recursos naturales y la mano de obra
La relación de proximidad puede reemplazar la necesidad de
certificación, sellos o marcas (la confianza se establece por la
relación cara a cara)
Se puede estabilizar y ampliar la oferta, y reducir los tiempos
dedicados a ciertas tareas a través de la asociatividad
Nuevas relaciones campo-ciudad y dinamización del territorio
Valorización y reconocimiento del trabajo del productor a ojos de
la sociedad urbana
Crecimiento de la clase media interesada en una alimentación sana
Necesidad de continuidad, calidad y homogeneidad
de los productos
Oferta atomizada que requiere una organización colectiva
con capacidades de gestión, logística, contabilidad y
provisión de servicios
Riesgos de incumplimiento de cualquiera de ambas partes
(productores o compradores)
Los pagos no siempre son inmediatos contrariamente a
otros CC
Escalonar la producción durante toda la temporada (o todo
el año) para tener productos diversos y frescos que ofrecer
constantementeno
La limpieza y el preparado de los productos consumen
tiempo
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las condiciones
de los pequeños productores
Falta de políticas públicas que favorezcan el desarrollo de
estas iniciativas (transformación agroecológica, sellos,
espacios, infraestructura, etc.)
Idea de que los precios de los productos orgánicos y/o
agroecológicos son siempre superiores
En el caso de los productos “estrella” hay riesgos de
tendencia al monocultivo con los riesgos ambientales, de
mercado y de seguridad alimentaria que esto implicaa.
Fuente: Elaborado por los autores.
a Como en el caso de la quinua en el Altiplano Sur de Bolivia.
Dicha activación necesita al menos de dos etapas: una estructural en la que se crea un grupo
(asociación, cooperativa u otras forma de organización) y una funcional que reposa sobre la
construcción de un recurso territorializado en relación con la calidad (marca colectiva, sello o
apelaciones de origen) (Boucher, 2004, en Boucher en Aubron el al., 2013). Esto implica la necesidad
de un dispositivo de control y exclusión. La valorización del origen territorial de los productos permite
colocar el territorio como un elemento de la definición de un sistema productivo local. Los SIAL
tienen, de esta manera, un rol multifuncional y permiten la construcción de una “canasta de bienes y
servicios” (Boucher en Aubron et al., 2013). Cada producto aprovecha del renombre de los demás
(especialmente si hay un producto “líder”), valorizando el conjunto de bienes y servicios del territorio
(un producto de una canasta se vende mejor y a mejor precio que cuando está solo) (Ibid.).
La organización de rutas alimentarias representa una excelente herramienta para articular las
producciones agrícolas y agroindustriales con atractivos naturales y culturales bajo el enfoque del
desarrollo territorial, permitiendo un alto grado de participación y beneficio para la población local.
Esta herramienta requiere, sin embargo, una importante concentración de AIR o pequeñas
producciones agrícolas en un territorio definido, así como productos con identidad reconocidos a nivel
regional o nacional (calidad, producción artesanal, valor histórico y cultural, etc.). Además, es
necesario contar con un entorno paisajístico atractivo o que al menos se pueda complementar
fácilmente con otras ofertas turísticas en el mismo territorio (Blanco y Riveros, 2005).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
153
Recuadro 32
La ruta del queso Turrialba de Costa Rica como ejemplo de activación de recursos territoriales
La leche puede ser un activo genérico o específico según el uso que se hace de ella y el destino que se le da. En
Turrialba existe desde hace más de un siglo una cultura ganadera por las condiciones favorables de la región para la
cría de ganado (suelos, pastos, altura, temperaturas y precipitaciones). En la región hay fincas queseras pequeñas (las
más numerosas), medianas y grandes, responsables de la producción de aproximadamente 70% del queso fresco
consumido en Costa Rica. Existe en el territorio un sentimiento de pertenencia y relaciones de cooperación entre
queserías artesanales y plantas queseras. Estos fenómenos derivados de la proximidad se manifiestan en la búsqueda
de soluciones técnicas y organizacionales comunes.
Entre las acciones colectivas formales de la concentración de queserías está la creación de la Asociación de
Productores Agropecuarios de Santa Cruz de Turrialba (ASOPROA). Existen también acciones colectivas más
espontáneas, que paulatinamente se han ido formalizando, como la creación de la Red de Agroturismo y la Expoferia
del Queso, que se organiza desde el año 2002 y la gestión de un sello de identidad geográfica para el queso Turrialba.
En diciembre de 2012, después de seis años de esfuerzo colectivo, se obtuvo la Denominación de Origen del queso
Turrialba (primer producto lácteo con Denominación de Origen en Centroaméricaa). También, como resultado de
estas acciones colectivas, se ha diseñado una ruta turística del Queso Turrialba que comprende un recorrido por las
carreteras y caminos de Santa Cruz para visitar las fincas y plantas donde se produce el queso “Turrialba”. La ruta se
fundamenta en la elaboración del queso y ofrece recreación, hospedaje, convivencia con la cultura local, buena mesa
y productos artesanales.
Entre las actividades propuestas en las fases iniciales de activación de la ruta se encuentran: la organización de
las fincas y plantas queseras para recibir visitantes, el fortalecimiento de las capacidades locales para producir y
comercializar productos agroturísticos, mejorar la oferta y calidad de platos a base de productos típicos (queso, carne
de cerdo y ternero, trucha, tilapia, etc.), establecer un protocolo de calidad para los establecimientos adherentes a la
ruta, implementar señalización, capacitar a guías turísticos locales, crear un agromuseo, motivar a los artesanos para
que elaboren artesanías con motivos alegóricos a la producción del queso, etc.
Este caso nos muestra cómo es posible combinar y valorizar el conjunto de recursos naturales (volcán, paisajes, ríos,
animales) con las actividades agroindustriales (fincas lecheras, queserías artesanales, la reputación y tradición del queso)
ambas integradas a la infraestructura y servicios de la región (red vial, servicios turísticos y medios de comunicación).
Fuente: Elaborado por los autores en base a Blanco y Riveros, 2005 y Boucher en Aubron el al., 2013.
a http://www.elfinancierocr.com/negocios/queso-turrialba-denominacion_de_origen-Centroamerica_0_185381476.html.
El concepto de rutas gastronómicas tiene como referente las rutas gastronómicas europeas,
definidas por Barrera (1999, en Blanco y Riveros, 2005) como un itinerario que permite reconocer y
disfrutar de forma organizada el proceso productivo agropecuario, industrial, la degustación de la cocina
regional y expresiones de la cultura local. En Europa, las rutas gastronómicas más conocidas son las del
vino, quesos, jamón y aceite de oliva, principalmente en algunos de los países mediterráneos (Francia,
España e Italia) (Dachary, 2003, en Blanco y Riveros, 2005). En Sudáfrica también se han desarrollado
rutas de vino en la zona de Stellenbosch que proponen vistas a alrededor de 150 fincas productoras de
vino138. En América Latina, se han creado también rutas gastronómicas en Argentina (huellas caprinas,
caminos criollos, frutas y aroma), México (varias rutas del café y la ruta de los magueyes) (Dachary, 2003,
en Blanco y Riveros, 2005) y Bolivia (ruta de vinos y singanis en Tarija y el desarrollo de la marca
territorial Tarija Aromas y Sabores TAS; Uribe, 2013), por ejemplo. En esta lógica de desarrollo territorial
y de creación de sinergias territoriales es que se han concebido también los Arreglos Productivos
Localizados (APL) en Brasil, que si bien no se limitan al sector agroalimentario o a la agricultura familiar,
pueden incluir a estos actores en sus redes de desarrollo industrial.
En Nueva York, desde el gobierno estatal se ha lanzado una campaña denominada “Taste
New York139” (Prueba Nueva York) que promueve distintos productos típicos del estado como
cerveza, cidra, vinos, derivados lácteos, jarabe de arce (maple syrup), frutas y hortalizas. Algunos
llevan el logo “Pride of New York” (orgullo de Nueva York). La campaña se ha desarrollado
conjuntamente con asociaciones de productores como la Asociación de Cerveceros del Estado de
138 http://www.wineroute.co.za/page/?page=ourstory.htm.
139 http://taste.ny.gov/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
154
Nueva York (New York State Brewers Asociation140), la New York Apple Association141, la Asociación
de Fabricantes de Queso de Nueva York (New York Cheese Manufacturers Association142), entre
otras. La campaña tiene un sitio web en el que se catalogan a las iniciativas locales de producción de
alimentos y bebidas, las fincas que proponen actividades de agroturismo, CSA, Farmers’ Markets, y
también tiene tiendas propias (como en los aeropuertos La Guardia y JFK, la estación central de trenes
Grand Central en Manhattan) y ferias de venta directa organizadas esporádicamente (Taste NY
Harvest Fest).
Uno de los ejemplos más exitosos de activación de SIAL que muestra como un producto líder
puede promocionar otros provenientes del mismo territorio y que comparten la misma identidad, es el
caso de Salinas de Guaranda en el Ecuador (recuadro 33).
Recuadro 33
Salinas de Guaranda y El Salinerito (Ecuador)
Salinas de Guaranda es una parroquia situada a más de 3500 msnm, con 10 mil habitantes de los cuales 80% son
indígenas, en la Provincia Bolívar. A principios de la década de 1970, según los estándares ecuatorianos, la parroquia
de Salinas era considerada una región en extrema pobreza, dedicada principalmente a la extracción de sal. En esos
años, las nuevas leyes ecuatorianas habían expropiado terrenos agrícolas con el fin de entregarlos en usufructo a sus
pobladores. Impulsados por voluntarios italianos, entre los cuales el salesiano Antonio Polo, los habitantes de Salinas
formaron la Cooperativa de Ahorro y Crédito Salinas, con el propósito de formar una entidad jurídica capaz de
apoderarse de los derechos de explotación de las minas de sal que consiguieron en 1971. Frente a la baja del precio de
la sal (debida al auge comercial de la sal de agua de mar), la cooperativa, como entidad de ahorro y crédito, financió
el establecimiento de la primera quesería (El Salinerito), que empezó procesando 53 litros de leche por día entregados
por 5 productores. Con el apoyo del experto quesero de origen suizo José Dubach, quien también participó en la
apertura en Quito del primer local especializado en la venta de quesos (la “Tienda Quesera de Bolívar”a), se
diversificó la oferta con quesos maduros (lo que también permite poder almacenarlos).
El fuerte valor agregado otorgado a la leche hizo posible impulsar nuevas actividades económicas.
El crecimiento permitió la creación de la Fundación de Organizaciones de Salinas FUNORSAL para poder
atender las nuevas demandas generadas por la dinámica de las actividades productivas y sociales. La FUNORSAL
agrupa a las 25 comunidades de la parroquia y recibe apoyo del Fondo Ecuatoriano Populorum Progressio (FEPP),
que promueve el desarrollo rural a nivel nacional. Se promovió la diversificación a través de pequeñas y medianas
empresas articuladas en torno de FUNORSAL, cada una dedicada a la producción específica de cierto tipo de
productos, pero todas orientadas a la generación de recursos para las necesidades de la comunidad y de las otras
empresas. Cada empresa ayuda al buen funcionamiento de otras y su trabajo empieza donde el trabajo de las demás
termina de manera que el capital circula al interior de la parroquia (los talleres de mecánica arreglan la maquinaria de
distintas empresas, la carpintería construye herramientas para las queserías, etc.).
Así, hoy en día la parroquia cuenta con 27 plantas procesadoras de lácteos; una hilandería, cuatro talleres de
artesanías (trabajos en madera del sub-trópico, nogal y tagua), un taller de carpintería, cinco talleres de textiles; dos
embutidoras de carne, seis deshidratadoras de hongos, cuatro plantas de procesamiento de turrones, una fábrica de
mermeladas y una fábrica de chocolates. También hay microempresas dedicadas a la panadería, galletería, aceites
esenciales, horchata, fideos y otros productos del consumo diario de la localidad; así como un centro de acopio, seis
granjas piscícolas, el hotel “El Refugio”, una hospedería comunitaria manejada por los jóvenes del pueblo, un centro
de información turística y una cooperativa de ahorro y crédito; una radio comunitaria, entre otras empresas. Como
resultado de todo este movimiento se ha formado el Consorcio Nacional de Queserías Rurales Comunitarias que
agrupa a 70 queseras “El Salinerito” en todo el territorio ecuatoriano, en base a una red de vínculos que se ha tejido
entre las comunidades, productores, organizaciones y comercializadores.
El Salinerito tiene tiendas propias y también vende a supermercados y tiendas especializadas. La gran afluencia de
turistas a Salinas hace también que haya un fuerte componente de venta directa. Al 2008, la exportación representaba
10% de la producción total comunitaria y el resto se quedaba en el paísb. Según el coordinador de comercialización de
FUNORSAL, Luis González (2002, en Boucher en Aubron et al., 2013), el éxito comercial de El Salinerito se debe a la
valoración de la organización como base para el emprendimiento de nuevas iniciativas, la creación de nuevas empresas
140 http://thinknydrinkny.com/.
141 http://www.nyapplecountry.com/.
142 http://www.newyorkcheese.org/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
155
Recuadro 33 (conclusión)
productivas agrupadas en consorcios en base a sus productos, la búsqueda de nuevos caminos de comercialización y la
generación de empleos. Los logros más importantes que se han generado en Salinas son: una mejor calidad de vida de la
población, un desarrollo socioeconómico solidario, frenar la migración juvenil, creación de empleo, mejorar los hábitos
alimenticios y la nutrición; la reforestación y un modelo ganadero mejorado.
El ejemplo de Salinas habla por sí solo y es inspirador en muchas dimensiones: humana, económica, social, ambiental,
cultural, etc. La coordinación en redes basada en la solidaridad, reinversión en la comunidad y las relaciones de confianza
pueden ser portadoras de círculos virtuosos de desarrollo si reúnen algunas condiciones como la valorización de recursos
locales, la facilitación del acceso a mercados (como aquí la primera tienda en Quito).
Desde el enfoque de los SIAL, la trayectoria de Salinas muestra como a partir de un recurso (la leche) y la
consolidación de estructuras solidarias pueden activarse procesos paralelos y convergentes en el desarrollo productivo
(empresas solidarias) y social (educación, salud, vivienda).
Según el padre Antonio Polo, si hace 30 años hubiera habido las mismas reglas sanitarias que hoy, la
multiplicación de las queserías de Salinas no habría sido posible. Hoy pueden enfrentar esta situación porque “ya
están crecidos”c. Esto debe llamar a la reflexión sobre las barreras administrativas, de infraestructura y normativas
Fuente: Elaborado por los autores en base a Boucher en Aubron et al., 2013 y Elías, Jiménez y Baudoin, 2013).
a “Dimos el salto […] teníamos una tienda en Quito, cuando ni carretera buena a Guaranda teníamos… nos parecía como
haber mandado un cohete a la luna” (Padre Antonio Polo, entrevista disponible en: https://www.youtube.com/
watch?v=vUG3n_nFYRU).
b Padre Antonio Polo (https://www.youtube.com/watch?v=vUG3n_nFYRU).
c Padre Antonio Polo en la emission “Ama la Vida Buen Vivir” disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=njbepc
Pva5M.
En esta misma lógica de desarrollo territorial y de valorización de una canasta de bienes y
servicios considerados “activos bioculturales”, una iniciativa emblemática es la de los Sistemas
Ingeniosos Patrimonio Agrícola Mundiales (SIPAM) en los que “agricultura familiar, patrimonio agro-
alimentario, biodiversidad, circuitos cortos y desarrollo territorial con identidad van de la mano”
(Ranaboldo y Arosio, 2014). La terminología de SIPAM y el objetivo de su conservación y manejo
adaptativo corresponden a una iniciativa de la FAO, lanzada después de la Cumbre Mundial sobre
Desarrollo Sostenible de Johannesburgo (Sudáfrica, 2002). La definición de SIPAM proporcionada por
la FAO es la siguiente: “El concepto de los SIPAM es distinto y más complejo que el de un sitio
convencional del patrimonio o de un ambiente protegido. Un SIPAM es un sistema vivo, en evolución,
de comunidades humanas en una intrincada relación con su territorio, ambiente cultural o agrícola o
ambiente biofísico y social más amplio”143. Entre los SIPAM posibles, se reconocen los agro-
ecosistemas con terrazas de arroz de montaña, los sistemas de producción de cultivos múltiples o
policultivos, los sistemas de producción de sotobosque, los sistemas pastoriles nómades y semi-
nómades, los sistemas antiguos de riego y manejo de suelos y agua, las huertas familiares estratificadas
complejas, los sistemas de producción bajo el nivel del mar, los sistemas agrícolas de tradición tribal, de
cultivo de especias de alto valor o los sistemas de cazadores-recolectores144.
La importancia reconocida de estos sistemas es su aporte a la concepción de modelos de
agricultura más biodiversificados, locales, resilientes, sostenibles y socialmente justos, necesarios para
hacer frente a los desafíos de reducción de la pobreza y seguridad alimentaria en un contexto de
cambio climático145. Entre ellos se encuentra Chiloé, en Chile, que en el 2014 ha obtenido también la
Marca de Certificación SIPAM Chiloé por el Instituto Nacional de Propiedad Industrial (INAPI) de
Chile. De una experiencia considerada micro, aislada, se ha convertido en un referente al que mira la
comunidad internacional, no solo latinoamericana (Ranaboldo y Arosio, 2014). La experiencia de
Chiloé se ha llevado a cabo en gran medida con el apoyo del proyecto Desarrollo Territorial Rural con
143 http://www.fao.org/giahs/giahs/concepto-de-patrimonio-agricola/es/.
144 http://www.fao.org/giahs/giahs/los-sistemas-del-patrimonio-agricola/es/.
145 http://www.fao.org/giahs/giahs/por-que-los-sipam-importan/es/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
156
Identidad Cultural (DTR-IC), de la RIMISP, después del reconocimiento de las potencialidades del
archipiélago en términos de identidad, patrimonio cultural y reconocimiento externo de estos recursos
bioculturales. Se realizó un mapa de productos y servicios y, en una segunda etapa, se lanzaron
emprendimientos catalizadores en artesanía, ganadería ovina, papas nativas, transformación de frutos
y otros productos del bosque y revalorización de la gastronomía local de la tierra y el mar. Estas
iniciativas se articularon con la revalorización del patrimonio arquitectónico (Iglesias, Aldeas
patrimoniales) y los programas educativos de varias Universidades en temas de desarrollo rural,
patrimonio histórico, etc. (Venegas, 2011).
Estos ejemplos muestran como la identificación y valoración de recursos específicos de un
territorio (productos, saber-hacer, paisajes, historia, etc.) pueden contribuir a la construcción de una
identidad territorial que promociona canastas de bienes y servicios entorno a una imagen colectiva. La
agricultura familiar puede en gran medida ser un actor protagonista de estos procesos ya que el saber-
hacer tradicional y las relaciones entre las personas y los recursos específicos del territorio forman
parte muy frecuentemente de la identidad y el conocimiento campesinos, indígenas y/o rurales. En
estos proyectos, el trabajo colectivo entre diversos actores, públicos y privados, en torno a un objetivo
común es clave.
La cooperación y la búsqueda de sinergias entre distintos actores y actividades son clave para
el éxito de la activación de los Sistemas Agroalimentarios Localizados. Las denominaciones de origen
y/o las marcas territoriales son herramientas clave para posicionar a los territorios en el mercado. Por
otra parte, las articulaciones entre distintos sectores (productivo, turístico, comunicación, educación,
etc.) son también necesarias para construir una visión integral del desarrollo territorial. Los desafíos
son diversos, ya que se requiere de una consolidación de la acción colectiva en espacios de diálogo,
recursos e inversiones, consolidación de organizaciones de productores con capacidades productivas,
logísticas, administrativas, etc. Además, son necesarios apoyos externos para la consolidación de
capacidades y la articulación de los emprendimientos con actores fuera del territorio.
La intervención de los poderes públicos puede darse a distintos niveles y en distintas etapas
del proceso. En procesos como el de Salinas de Guaranda, en Ecuador, la intervención de los poderes
públicos locales ha sido importante durante el proceso, pero otras instituciones públicas (fuera del
territorio) solo han participado cuando el proceso ya estaba encaminado. Es por excelencia una
experiencia de la sociedad civil realizada por iniciativa de actores del territorio con apoyos externos.
Esto no significa que no se pueda tratar de replicar, desde los poderes públicos, experiencias similares
en territorios que presenten potencialidades.
El cuadro 25 recapitula algunas de las oportunidades y los desafíos de la activación de los SIAL
para la agricultura familiar. No se trata de formas de comercialización específicas (estas pueden ser
diversas y múltiples para un SIAL determinado) sino de procesos de desarrollo integrales. En este aspecto
este párrafo es distinto de los presentados anteriormente, pero presenta elementos importantes que deben
ser considerados sobre la temática de comercialización de productos de la agricultura familiar.
Cuadro 25
Oportunidades y desafíos de la activación de los Sistemas Agroalimentarios Localizados (SIAL)
para la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
Existencia de recursos específicos en territorios rurales que estén
vinculados al saber-hacer y/o los productos de la agricultura familiar.
Auge del turismo rural, del agro-turismo, del turismo de
convivencia y comunitario, etc.
Reconocimiento del valor patrimonial de los sistemas agrícolas
sostenibles y resilientes y de la agricultura familiar como
preservadora de paisajes rurales.
Identificar precisamente los recursos específicos y potenciales
¿Todos los territorios pueden participar de este tipo de dinámicas?
El posicionamiento inicial puede requerir esfuerzos y recursos
considerables, y salidas comerciales.
Necesidad de una fuerte organización entre actores interesados
(espacios de diálogo, nivelación de expectativas, trabajo
conjunto, etc.).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
157
Oportunidades Desafíos
Posibilidades de articular distintas formas de venta en
un mismo territorio.
Un producto pionero o estrella puede posicionar una marca
territorial que a su vez permite el desarrollo de nuevos bienes
y servicios.
Participación de distintos grupos demográficos en distintas
actividades (adultos mayores, jóvenes, mujeres, personas con
capacidades diferentes, etc.) si tiene una visión inclusiva y creativa.
Recuperación de especies y variedades locales y nativas olvidadas o
sub-utilizadas y aprovechamiento de distintos agro-ecosistemas
Sistemas ambientalmente sostenibles e intensivos en su uso de los
recursos naturales y la mano de obra
El renombre y el reconocimiento de la calidad de los productos
pueden incrementar la curiosidad de visitantes y fomentar el turismo.
Los emprendimientos que generan más valor agregado pueden
permitir re-inversiones en otros sectores si se concibe el desarrollo
territorial como un emprendimiento solidario y colectivo
Nuevas relaciones campo-ciudad y dinamización del territorio
Valorización y reconocimiento del trabajo del productor a ojos de la
sociedad urbana
Necesidad de empoderar a los actores locales y consolidar sus
capacidades (productivas, organizativas, comerciales, etc.)
Necesidad de constante innovación y adaptación conjunta
para hacer frente a imprevistos, cambios en el contexto, etc.
Necesidad de generar alianzas no solo dentro sino fuera
del territorio.
Las denominaciones de origen pueden ser procesos largos
y costosos.
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las condiciones de
los pequeños productores.
Falta de políticas públicas que favorezcan el desarrollo de
estas iniciativas (transformación agroecológica, sellos,
espacios, infraestructura, etc.).
Hay que evitar el riesgo de especialización y darle al territorio
una identidad que va más allá de un único producto.
Riegos de asimetrías en el aprovechamiento del renombre
del territorio si hay relaciones poco equitativas
inicialmente y/o si no se hace un proceso concertado por
el conjunto de actores.
Fuente: Elaborado por los autores.
D. Las ventas directas en finca
La venta directa en finca es un fenómeno que siempre ha existido, entre vecinos, familia, amigos y
gente de la misma localidad. Excepto para las fincas que producen exclusivamente commodities o
productos que no se consumen directamente, la venta en finca suele estar siempre presente, aunque sea
en un porcentaje ínfimo de las ventas (o bajo forma de trueque más que de ventas). Sin embargo,
también puede ser, en determinadas circunstancias, una fuente interesante de ingresos que no requiere
inversiones significativas y ahorra en costos de transporte.
La venta en finca se presenta aquí brevemente como una forma de comercialización cuya
gobernanza es coordinada por redes, aunque estas redes sean frecuentemente limitadas a relaciones de
vecindad y proximidad sin mayor participación de actores o instituciones. En el marco de los SIAL y
del turismo rural y/o agrícola, la venta en finca puede articularse con otros servicios (turísticos,
pedagógicos de visita de las propiedades, de hospedaje, restauración, etc.), constituyéndose en una
actividad comercial más estructurada y valorizada. Las poblaciones urbanas que buscan “reconectarse
con la naturaleza” y establecer nuevos vínculos con los territorios y sus habitantes pueden ser
potenciales clientes, de la misma manera que pueden serlo los habitantes de ciudades intermedias o
zonas peri-urbanas. La venta en finca sin duda no será una fuente de ingresos substancial para fincas
aisladas, o rodeadas de otras que produzcan los mismos productos sin afluencias de visitantes
externos. Pero, si la finca está en una región en la que hay potenciales compradores o forma parte de
una ruta turística y/o gastronómica, la venta directa puede ser una alternativa comercial interesante
(por lo menos complementaria a otras formas de venta).
En Bélgica, por ejemplo, la asociación sin fines de lucro “Acogida Campestre en Valonia”
(Accueil Champêtre en Wallonie) ha puesto a disposición del público un sitio web146 en el que están
catalogadas las fincas que proponen servicios como venta directa de productos de la finca, actividades
146 http://www.accueilchampetre.be/fr.
Cuadro 25 (conclusión)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
158
pedagógicas147, restaurantes, hospedajes rurales, espacio para camping, organización de eventos
(seminarios, bodas, etc.). Están catalogadas unas 56 fincas que venden productos diversos (desde
flores hasta carne de avestruz, pasando por quesos, huevos, frutas y hortalizas, embutidos, hongos,
vinos, caracoles, etc.). El usuario del sitio web puede buscar las fincas según productos, tipo de
servicio, localización, etc. La asociación también asesora a las fincas que deseen incursionar en
actividades de servicios de esta naturaleza y cuenta con apoyo del Fondo Agrícola Europeo para el
Desarrollo Rural, del gobierno de Valonia y del Comisariado General del Turismo de Valonia. Desde
hace ocho años también organizan un premio anual de la calidad de productos agroalimentarios
artesanales (el premio Gallo de Cristal), con convocatorias de productos distintos cada año. Este
ejemplo muestra las iniciativas que pueden implementarse con apoyos intersectoriales de los poderes
públicos para promocionar bienes y servicios de la agricultura familiar en los territorios en los que
está arraigada. Se articulan en este caso las redes locales con la jerarquía, creando un esquema de co-
regulación suave (al estar catalogadas las fincas, también dan cuenta de sus actividades comerciales a
cara de los poderes públicos en términos fiscales, sanitarios, etc.)
En Francia, donde uno de cada cinco productores vende por lo menos parte de su producción
de forma directa148, también se ha desarrollado una herramienta similar que cataloga y promociona
fincas según 4 ejes: productos artesanales, servicios de restauración, estadías y ocio (cabalgatas, fincas
pedagógicas, cacería, etc.). Se trata de la iniciativa “Bienvenidos a la Finca” (Bienvenue à la Ferme)
vinculada a la marca que lleva el mismo nombre (entregada a las fincas miembros de la red y también
a ferias de venta directa de productos artesanales). La red Bienvenidos a la Finca es gestionada por las
Cámaras de Agricultura (órganos para-estatales descentralizados encargados del desarrollo agrícola149)
e integra también a más de 6 200 agricultores y entidades públicas y privadas. Tiene puntos de
atención en los que el personal de la red brinda servicios de asistencia para la provisión de productos y
servicios de calidad y apoyo para la instalación de nuevos agricultores. Hay también iniciativas
privadas (de voluntarios y convencidos de la importancia de los Circuitos Cortos) de referencias y
catálogos de productores que venden directamente sus productos, que hacen canastas, u otras formas
de venta directa150.
En diversos países también algunas fincas familiares han desarrollado una nueva forma de
comercialización en la que el consumidor es quien cosecha los productos que desea, sobretodo
hortalizas, frutas y flores. Esta modalidad es también frecuente entre piscicultores: los consumidores
pueden pescar lo que deseen y luego pagan por peso (o compran por adelantado un cierto número de
fichas según los peces que desean).
En América Latina, las experiencias de venta directa en finca siguen siendo en su mayoría
más iniciativas privadas individuales que responden al aprovechamiento de oportunidades a nivel
local, la falta de recursos para comercializar de otra manera y la creación de redes “de boca a boca”.
En Chile por ejemplo, se han estudiado (RIMISP, 2015) dos casos de venta directa en finca. Un caso
es la venta de queso por 20 mujeres de la comuna de Chimbarongo en la región de O’Higgins. Las
productoras venden de forma individual, sin certificación sanitaria (por los altos costos que esto
requiere en infraestructura y permisos), y en una relación de confianza y cercanía con los
consumidores. Estos últimos aprecian el bajo precio del queso (mitad de lo que cuesta en los mercados
formales), su buena calidad y frescura, la comodidad de poder comprar el producto cerca de sus casas
y confían en la inocuidad del producto a pesar de la falta de certificación. Son consumidores regulares
provenientes de la misma localidad (comuna de 32 mil habitantes). La venta directa en el predio
representa 90% de sus ventas (el otro 10% se vende al mismo precio a panaderos y feriantes) y los
ingresos familiares provenientes de la venta del queso por parte de estas mujeres varía entre el 20 y el
147 Las fincas pedagógicas son fincas que proponen actividades para niños. Por lo general disponen de distintos
cultivos y cría de animales.
148 http://alimentation.gouv.fr/circuit-court-local-consommation.
149 http://www.chambres-agriculture.fr/grands-contextes/chambres-dagriculture/notre-reseau/.
150 www.mescarottes.com y www.mes-producteurs.com.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
159
50% del total y tiene la ventaja de ser constante (aunque menor en invierno por las bajas en la
producción de leche).
La venta en pequeñas cantidades en el predio implica estar siempre pendiente de la atención a
los clientes pero representa una ventaja en términos de compatibilidad con las labores domésticas y no
implica costos de transporte. El acceso a mercados formales requeriría una fuerte inversión en la
certificación sanitaria y el incremento de la producción, y las formas actuales de producción
representan un riesgo bajo pues hay poca inversión en insumos. En la sistematización del caso se
considera que la competitividad económica de esta estrategia de venta es positiva y mejorable a través
del incremento de la producción de leche en el invierno. La certificación, escalamiento y entrada en el
mercado formal puede ser sin embargo riesgosa pues el queso aumentaría irremediablemente de valor
perdiendo sus ventajas comparativas.
El segundo caso chileno corresponde a la venta de corderos en pie (o sacrificados en el
matadero151) por 20 productores ganaderos (hombres y mujeres) de la región del Biobío. Los
18-20 corderos criados al año por familia se venden de forma directa sobre todo en épocas de fiesta a
personas de la zona y en menor proporción a visitantes de Santiago y otras zonas. Los ingresos de la
venta de los corderos representan aproximadamente 15% de los ingresos familiares. Los clientes no
son regulares pero sí aprecian la calidad de la carne y tienen confianza al poder conocer directamente
al productor. Si se compara la venta directa en finca con la venta en ferias, los productores prefieren la
primera aunque requiera más tiempo para vender un mismo número de animales pues la venta en
ferias es costosa (transporte y lugar en la feria) y la rentabilización del costo de transporte los obliga
frecuentemente a “mal vender” sus animales. Este sistema de cría corresponde al aprovechamiento de
una demanda en épocas de fiesta y de un costo de oportunidad muy bajo de los recursos necesarios
para la cría de corderos.
Hay en toda evidencia muchos tipos distintos de fincas y productores familiares que
aprovechan de la venta directa en finca, ya sea para aprovechar recursos y complementar ingresos, o
como una estrategia privilegiada de venta en contextos favorables. Estos contextos se refieren, por
ejemplo, cuando hay atractivos turísticos, se está a proximidad de una ciudad grande o en una ruta
turística, se dispone de infraestructura y recursos suficientes para almacenar, empaquetar y etiquetar
los productos, etc. En América Latina, la venta directa en la finca es una actividad por lo general
informal, que tiene la gran ventaja de ahorrar costos de transporte y ser compatible con el trabajo en la
finca o el trabajo doméstico. Sin embargo, el escalamiento o la formalización requieren una
organización de parte de los productores para poder hacer frente a las inversiones y al incremento de
la producción. En ese sentido, parece pertinente tener una intervención diferenciada según los
territorios y los tipos de producción.
La venta en finca de forma individual puede ser interesante en el marco de la activación de los
SIAL y de canastas de servicios en territorios rurales con atractivos o en los que hay una demanda próxima,
mientras que en otros contextos, la organización de los productores para poder vender en ferias u otros
Circuitos Cortos puede ser más apropiada. En términos de gobernanza, la jerarquía muchas veces no está
presente ni en la regulación ya que la mayor parte de estos esquemas se desarrollan de manera informal y
en espacios privados. El mercado puede tener un papel más o menos importante según la fidelidad y
regularidad de los clientes, aunque sin duda el bajo precio de los productos es un factor de considerable
importancia que juega a favor de la venta directa. Puede existir también competencia entre productores de
un mismo territorio si la región está especializada en algunas producciones. Esto no impide que pueda
haber redes sinérgicas entre productores y que se construyan redes entre productores y consumidores. La
coordinación de la gobernanza se da preponderantemente a través de redes entre actores privados.
El cuadro 26 presenta brevemente algunas oportunidades y desafíos que la venta directa en
finca puede presentar para la agricultura familiar.
151 Por lo que tienen que pagar.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
160
Todos los esquemas de comercialización de productos de la agricultura familiar analizados en
este capítulo presentan oportunidades y desafíos propios, según los requerimientos de inversión en
recursos y tiempo y otros factores.
Cuadro 26
Oportunidades y desafíos de la venta directa en finca para la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
La venta directa puede permitir un mejor precio que la venta
a intermediarios.
La venta en finca evita los costos de transporte y/o almacenamiento.
La venta en finca puede ser compatible con otras actividades
productivas y domésticas ya que no requiere un desplazamiento de los
productores.
Puede generara ingresos complementarios para las mujeres
No se requieren grandes volúmenes de producción.
La relación directa y en espacio privado puede evitar la necesidad de
formalización y se basa en la confianza.
Eventualmente puede abrir puerta a otros mercados (interés de
compradores en los productos ofertados)
Se pueden aprovechar recursos con bajo costo de oportunidad y de
bajo riesgo.
Estos productos “excedentarios” también pueden ser utilizados en
redes de trueque
Si el territorio tiene atractivos y actividad turística se puede articular
la oferta agropecuaria con otros servicios (visitas de finca, rutas,
hospedaje, preparación de comidas, etc.)
La atención a los clientes requiere tiempo y los
volúmenes de venta suelen ser pequeños.
Captar la atención de clientes nuevos (señalización)
Actividad que fluctúa según las estaciones
(disponibilidad de producción y flujo de personas)
Mantener la inocuidad de los productos sin hacer
inversiones considerables.
La falta de formalización impide la participación en
otros mercados.
La falta de formalización impide el cobro de precios
más remuneradores
Si la finca está aislada o no hay suficiente mercado a
proximidad la venta será muy limitada
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las
condiciones de los pequeños productores.
Fuente: Elaborado por los autores.
La venta directa presenta la gran oportunidad de mejorar los precios percibidos por el
productor, a la vez que puede reducir los precios pagados por el consumidor (o conservarlos pero a
cambio de productos de mejor calidad). La venta directa y el surgimiento y la reinvención de espacios
de comercialización como las ferias de productores o las canastas de productos, van de la mano con un
nuevo consumo y la revalorización de formas de producción diversas, sostenibles y basadas en la
estacionalidad y la identidad local. De esta manera, los Circuitos Cortos analizados en este capítulo se
enmarcan (más o menos, según los casos) en las reivindicaciones de la soberanía alimentaria. Se
presentan a continuación algunos elementos de reflexión que surgen de las experiencias analizadas.
Agricultura familiar, inocuidad y confianza. Al igual que con las compras públicas, el
reconocimiento de la inocuidad de los alimentos elaborados artesanalmente es un cuello de botella
para la comercialización de los productos de la agricultura familiar. Este reconocimiento puede darse
formalmente a través de certificaciones, o informalmente, a través de la confianza. Se recalca aquí la
necesidad de revisar los mecanismos formales de reconocimiento de la inocuidad para los pequeños
productores. En lo que se refiere al reconocimiento a través de la confianza, es muy importante
establecer mecanismos de garantía, como los SPG, y practicar políticas de control y transparencia
sobre las prácticas productivas, los precios y los pesos. La confianza y la satisfacción con la calidad de
los productos llevan a la fidelidad de los consumidores y al establecimiento de nuevas relaciones
solidarias entre el campo y la ciudad. Estas pueden jugar un papel importante en la defensa de los
espacios de comercialización y las actividades de los productores familiares por parte de los
consumidores (Murillo y Lacroix en Cheng y Lacroix, 2014). Los sistemas alternativos de
certificación, como los SPG, requieren fomento y reconocimiento por parte de las políticas públicas.
Institucionalidad y organización. La comercialización directa requiere, como se ha visto en
distintas modalidades presentadas en este capítulo, de una fuerte organización de los productores, ya
sea para asegurar los volúmenes de producción, para disminuir las cargas horarias y las inversiones
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
161
requeridas por familia, para consolidar una imagen y una identidad colectiva que interpelen al
consumidor o para consolidar su incidencia política. La construcción de capacidades productivas,
organizativas, gerenciales y comerciales es fundamental para que los productores se apropien de los
dispositivos de comercialización y estos sean sostenibles en el tiempo. La organización es uno de los
desafíos más significativos que tiene la agricultura familiar para poder acceder al mercado y es uno de
los aspectos clave en los que se requiere apoyo externo en muchos casos. Esta organización no se
restringe al ámbito de la producción sino que debe prolongarse hasta los espacios de comercialización
(reglamentos internos, controles, etc.), ya sea que una sola organización maneje su propio espacio de
comercialización o que se asocie con otras. “La existencia de una institucionalidad fortalecida de los
productores – ya sean asociaciones, cooperativas u otro tipo de personería jurídica – los hace más
visibles y les otorga oportunidades de tomar decisiones con mayor autonomía en contextos adversos
[…]” (Lacroix y Cheng en Cheng y Lacroix, 2014).
Diferenciación de las intervenciones según los territorios. No todas las formas de
comercialización son adecuadas en todos los contextos. Las formas de comercialización y los mercados
disponibles dependen de diversos factores como el carácter rural o urbano, la calidad de las vías de
comunicación, etc. Las ferias de productores pueden adecuarse a espacios urbanos, peri-urbano o rurales.
El apoyo de las políticas públicas para el desarrollo de ferias de venta directa es fundamental en la cesión
de espacios estratégicos y a largo plazo para la instalación de las ferias y su reconocimiento por parte de
los consumidores. Para muchas de las otras modalidades, como la venta por internet, en tiendas
especializadas, las canastas de productos, etc., se requieren análisis de mercado más precisos que
determinen si hay compradores suficientes. El desarrollo de rutas gastronómicas y turísticas es una
herramienta con muchísimo potencial para dinamizar las economías locales con la propuesta de canastas
de bienes y servicios. En territorios que presentan potencial para el desarrollo de SIAL vinculados a
ofertas turísticas, se abren distintas posibilidades para los productores en términos de comercialización
(ferias, tiendas de venta en finca, servicios pedagógicos, turísticos, etc.). La activación de los SIAL
requiere una voluntad y organización colectiva fuerte que puede ser fomentada y apoyada por los
poderes públicos en distintos niveles (intervenciones intersectoriales y transversales).
No poner todos los huevos en la misma canasta. Más allá del contexto favorable o desfavorable
para algunos tipos de comercialización es importante pensar siempre en la diversificación de las salidas
comerciales para distribuir los riesgos. El éxito en un espacio comercial y el posicionamiento de marcas
colectivas, sellos o productos puede permitir la incursión en otras formas de comercialización (como la
venta en ferias puede favorecer contactos directos con restaurantes u hoteles). Por ejemplo, la
experiencia de comercialización de pequeños productores ecológicos promovida por el proyecto
AGROECO se ha enfocado en “la complementariedad entre las herramientas de comercialización (SPG
y marca colectiva), entre los canales de comercialización (Ferias Ecológicas, Centros de Información y
Atención al Cliente CIAC y atención a hoteles y restaurantes) y entre herramientas y canales de
comercialización”, disminuyendo así, aunque aún a pequeña escala, las principales dificultades que
afrontan los pequeños productores organizados para sus procesos de articulación al mercado (Villanueva
et al., en Cheng y Lacroix, 2014). Estas estrategias de diversificación y disminución de riesgos
frecuentemente adoptadas por las familias en distintos ámbitos de su vida deben también ser
consideradas por las organizaciones en un enfoque a largo plazo.
Participación de las mujeres rurales. Los espacios de venta directa y en especial las ferias
revalorizan la participación de las mujeres rurales en las actividades productivas y económicas. En
América Latina, las ferias de venta directa son un espacio de encuentro entre una gran mayoría de
mujeres productoras/vendedoras y mujeres consumidoras. Frente a la masculinización de la
agricultura a través de la mecanización y la especialización, estos espacios de reivindicación,
revalorización e incidencia son muy importantes.
La importancia creciente del consumidor. Frente a la creciente consciencia de los efectos nocivos
del sistema agroindustrial de producción sobre la salud, el medio ambiente y los tejidos rurales, hay cada
vez más consumidores preocupados por la calidad y el origen de sus alimentos. Surgen, por ejemplo,
grupos de consumidores organizados y modalidades autogestionadas de intercambio y consumo analizadas
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
162
bajo el enfoque de la economía social y solidaria. La naturaleza del consumidor se está transformando para
generar nuevas responsabilidades y posibilidades. Ya no es solamente un actor económico que escoge
productos en el mercado basado en el precio, sino que es cada vez más un actor social y político consciente
de que su consumo define una filosofía y una forma de vida. En Argentina, por ejemplo, después de la
fuerte crisis económica de 2001, ha surgido un gran número de experiencias de redes de trueque y de
asambleas barriales que buscan generar vínculos más estrechos entre el consumo y la producción (de ahí
nace el concepto de “prosumidor” que es a la vez productor y consumidor) (García Guerreiro, 2010). En
España, la Coordinadora de Organizaciones de Agricultores y Ganaderos COAG152 (que no se adhiere a
ningún partido político ni sindicato) ha lanzado la iniciativa de Agricultura de Responsabilidad Compartida
(ARCo) que busca crear vínculos entre productores y consumidores para crear nuevas relaciones de
confianza entre ambos153, promoviendo distintas formas de comercialización directa a través de Grupos
ARCo (agrupaciones de productores y consumidores en un contexto y con intereses comunes), que reflejan
una gran variedad de alianzas. Asimismo, en todo el mundo están surgiendo cada vez más experiencias de
agricultura urbana, huertos comunitarios, huertos en las escuelas, en los hospitales, etc., en una óptica de
seguridad y soberanía alimentaria frente a la creciente volatilidad e inseguridad sobre los precios y el
abastecimiento de alimentos. El consumidor está tornándose en un eslabón más activo de la cadena y de las
redes por lo que, desde las organizaciones de productores familiares y las políticas públicas es importante
generar espacios de encuentro y coordinación entre los distintos actores involucrados.
En términos de gobernanza, las modalidades de comercialización tienen distintos grados de
coordinación por cada uno de los principios pero las redes, entre productores y entre productores y
consumidores, son la base de la venta directa y de los Circuitos Cortos (CC). El diagrama 31
esquematiza los distintos principios de coordinación y su preponderancia en los CC de venta directa.
Diagrama 31
Principios de coordinación de la gobernanza en los esquemas de venta directa
Fuente: Elaborado por los autores.
152 http://www.coag.org/index.php?s=7.
153 http://www.arcocoag.org/es/que-es-arco.
redes
jerarquía
mercado
Políticas macroeconómicas
Apoyos a la producción
agroindustrial y la gran
distribución
Instituciones locales
Apoyo a los CC entre productores
familiares y consumidores
Regulación y
control
Organizaciones de productores
Consumidores conscientes
Plataformas multiactores
Confianza del
consumidor
hacia la
inocuidad y
calidad
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
163
V. Formas de venta directa coordinadas
por principios diversos: entre el mercado,
las redes y la jerarquía
Para concluir este estudio, se presenta aquí un capítulo corto que abarca algunas formas de
comercialización que están ganando importancia en los últimos años como la venta en tiendas
especializadas en productos agroecológicos o de la agricultura familiar y la venta por internet. Estas
formas de comercialización pueden tener mecanismos de gobernanza coordinados por las redes, el
mercado, o, en menor medida la jerarquía, según los casos y principalmente según el grado de
organización de los productores. El que la venta sea directa (o casi) no significa que la competencia y
el precio no puedan ser los factores determinantes en la relación comercial. Es decir que, Circuito
Corto no es equivalente a coordinación por redes.
Es importante señalar que no se busca ser exhaustivos respecto a todas las formas de
comercialización posibles sino rescatar algunas formas emergentes para visualizar donde pueden
crearse sinergias entre distintos actores y como pueden orientarse las políticas públicas para fortalecer
el acceso de la agricultura familiar al mercado.
A. Tiendas especializadas
Las tiendas especializadas se distinguen de los supermercados y de las tiendas minoristas tradicionales
(tiendas de barrio, etc.) por que proponen productos diferenciados según sus características o su
origen. Por lo general, se trata de productos orgánicos o ecológicos, pero pueden ser también
productos locales o de la agricultura familiar. Hay que hacer una distinción clave en lo que se refiere a
las tiendas especializadas: las que son negocios privados y las que son puntos de venta de
organizaciones de productores (de una o varias organizaciones).
La comercialización a través de tiendas que son puntos de venta de organizaciones de
productores tiene una gobernanza intrínsecamente coordinada por redes ya que son los mismos actores
los que participan en las distintas etapas de la cadena. Cooperativas como el grupo Salinas (con su
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
164
marca El Salinerito) en Ecuador154 o El Ceibo en Bolivia han consolidado durante décadas su
producción, su organización y su acceso al mercado gracias a los modelos cooperativos, apoyos
externos y un compromiso de los productores con su organización. Estas cooperativas, que
lamentablemente son más la excepción que la regla, han alcanzado estándares de calidad e identidad a
través de productos con alto valor agregado que les permiten posicionarse de forma individual en el
mercado con tiendas propias. También hay tiendas de organizaciones de productores de segundo o
tercer grado que agrupan a diversos productores asociados de distintos rubros productivos. En 2013,
por ejemplo, se abrió la Tienda de la Asociación Provincial de Productores Ecológicos de Cajamarca
(APPE Cajamarca), con el apoyo del proyecto Suma, aportes propios de los miembros de la APPE
Cajamarca y el proyecto AGROECO; también se abrió el Centro de Información y Atención al Cliente
(CIAC) desde el proyecto Jóvenes Campesinos en el Cusco, promovido por la Asociación Regional de
Productores Ecológicos del Cusco (ARPE Cusco) con el apoyo de tdh‑ch (terre des hommes schweiz)
(Villanueva et al. en Cheng y Lacroix, 2014). La Asociación Nacional de Productores Ecológicos del
Perú (ANPE), además de las Ecoferias “Frutos de la Tierra”, también tiene Ecotiendas con la misma
denominación. En Bolivia, la Asociación de Organizaciones de Productores Ecológicos de Bolivia
(AOPEB) tiene su propia cadena de tiendas especializadas, la Red de micro-mercados “Super
Ecológico” en las que comercializan productos de organizaciones de productores ecológicos de todo el
país. Según Villanueva et al. (en Cheng y Lacroix, 2014) estas tiendas ecológicas deben considerarse
no solo espacios de compra y venta sino de información para los productores y los consumidores —
con una base de datos de la oferta de productos ecológicos y de la demanda de los mismos— con una
visión de corto y mediano plazo; es decir, deben funcionar como un Centro de Atención e Información
al Cliente (CIAC).
También existen iniciativas de cooperativas y empresas de la economía solidaria creadas
específicamente para proveer el servicio de comercialización. En Argentina, por ejemplo, la
cooperativa CECOPAF (centro de Comercialización de productos de la Agricultura Familiar) presta
servicios de comercialización a productores individuales y organizados (así como de fábricas
recuperadas por sus trabajadores) que desarrollen actividades productivas bajo los principios de la
economía solidaria y el comercio justo de forma agroecológica155. Otro ejemplo argentino es el de los
Super Mercados Centrales (supermercados de productores) de la Red Com.Pr.Ar (Red Federal de
Comercios de Proximidad de la Argentina). Estos supermercados, como el de la terminal de buses de
Guaymallén (Mendoza)156, son espacios de venta directa de grupos de productores locales que forman
parte de una política pública del gobierno de reducción de los precios de los alimentos de la canasta
básica (Precios Cuidados). Con estos supermercados, la eliminación de intermediarios permite llegar a
la población con precios más bajos. “La Red Com.Pr.Ar tiene la misión de llegar a todos los barrios
de todos los municipios del país para incorporar comercios de proximidad […] que, por sus
características individuales, requieren un trabajo específico y que es preferible diferenciar de los
acuerdos iniciales de Precios Cuidados con las grandes cadenas de supermercados” 157.
Estas iniciativas son excepcionales por la participación del Estado en espacios muy
predominantemente privados. En este escenario, se puede ver la importancia del principio de jerarquía
ya que no solamente los productores participantes tienen que tener los registros sanitarios
154 El grupo Salinas tiene puntos de venta “El Salinerito” en Ambato, Cotacachi, Cuenca, Guaranda, Guayaquil,
Otavalo, Quito y Santo Domingo de los Tsáchilas. www.salinerito.com/contacto/puntos-de-venta-salinerito.
155 Mermeladas, miel, quesos, dulces, jugos, Frutas secas, cereales, legumbres, aceitunas, hongos frescos, salsa de tomate,
especias, hierbas aromáticas, escabeches, conservas, cerveza artesanal, vino orgánico, yerba mate agroecológica, cosmética
natural, etc. http://greenvivant.com/place/cecopaf-centro-de-comercializacion-de-productos-de-la-agricultura-familiar/.
156 http://www.losandes.com.ar/article/quedo-inaugurado-el-mercado-central-de-la-terminal-que-reune-a-productores-
mendocinos-826083.
157 Estos supermercados forman parte de la política pública de Precio Cuidados, que sanciona los sobreprecios
ejercidos por los supermercados tradicionales (y otros puntos de comercialización de alimentos) con multas. Los
supermercados de productores son otra forma de mantener los precios a un nivel accesible y “justo” para la
población. http://precioscuidados.gob.ar/informacion_comprar.html.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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correspondientes y negocios formalizados de acuerdo con las regulaciones estatales, sino que el
Estado se convierte en un actor preponderante en el esquema de comercialización. Se trata de
escenarios de co-producción en los que el Estado participa únicamente como comercializador, en un
enfoque de seguridad alimentaria y control de precios.
Las tiendas privadas, por su parte, pueden mantener relaciones coordinadas por el principio de
mercado con los productores. De hecho, nada dice que la relación sea directa o personal. El
abastecimiento puede darse en circuitos tan largos como en el caso de productos convencionales y esta
distancia (geográfica y económica) le cede paso al principio de mercado como preponderante en la
coordinación de la gobernanza (que depende, de hecho, de las decisiones de actores privados). Un
estudio realizado en España sobre los “canales minoristas especializados” de productos orgánicos158
señala que el aprovisionamiento de las tiendas minoristas especializadas proviene en 35-50% de
mayoristas independientes e importadores, en 30-40% directamente del productor, cooperativa o
elaborador industrial159, 10-15% es producción propia de los vendedores y 5-10% provienen de otros
almacenistas locales y minoristas. El mismo estudio señala que son las tiendas especializadas más
grandes las que tienen mayor relación directa con los productores mientras que las pequeñas y
medianas dependen en gran medida de los mayoristas especializados (MAGRAMA, 2012).
A la luz de estos datos, y frente a la multiplicación de supermercados especializados en
productos orgánicos, hay que tener cuidado al referirse a estos canales de venta como alternativos. En
el caso de que haya una relación directa con los productores y que los circuitos sean cortos, ¿qué rige
las relaciones entre los actores?, ¿el precio o la reciprocidad y solidaridad? Como puede uno
imaginarse, ambas situaciones existen en la práctica. En muchos casos, nada diferencia a las tiendas
especializadas orgánicas de gran tamaño de los supermercados y la gran distribución en su relación
con los productores. Como se ha visto en el Capítulo II de este estudio, en particular en lo que respecta
a la agricultura por contrato entre productores y gran distribución, las relaciones son dominadas por
tensiones sobre los precios, asimetrías en el poder de negociación y relaciones inestables de corto
plazo sujetas a cambios constantes.
En otros casos, a priori, las relaciones entre productores y tiendas se guían por el principio de
redes, como lo ilustra el caso de las tiendas Eataly, en Italia y en otras partes del mundo. Eatlay es un
mercado “a la europea”, es decir, un mercado bajo techo en el que se pueden comprar productos de alta
calidad y degustar platos preparados, aperitivos, bebidas, etc.160 (y también vende sus productos online).
El gran objetivo de Eataly es mostrar que la tradición y la alta calidad de la enogastronomía italiana
pueden llegar a una masa importante de consumidores, a precios razonables y comunicando al público lo
que está por detrás: los métodos productivos y las historias de los productores y las empresas italianas
con un fuerte arraigo territorial. Eataly tiene patrocinio del movimiento Slow Food y como valores
propone productos de buena calidad, justos (que mantienen un margen de ganancia justo para los
productores) y limpios (en términos ambientales). Desde el 2007 Eataly ha instalado tiendas de distintas
dimensiones (algunas más grandes que supermercados) en 10 ciudades italianas y en New York,
Chicago, Tokio, Estambul y Dubái. Está preparándose a entrar, en el transcurso de 2015, a Sao Paulo,
Seúl, Mónaco de Baviera e instalarse en el World Trade Center. Planea ingresar en bolsa entre 2016 y
2017. El 2014 – en plena época de crisis europea – cerró su balance con un facturado de 350 millones de
euros y un crecimiento del 10% respecto al año anterior (Ranaboldo y Arosio, 2014). Eataly firmó un
Memorándum de Entendimiento con la FAO a finales del 2013 para colaborar durante el Año
internacional de la Agricultura Familiar, afirmando que las dos entidades tienen valores compartidos ya
que uno de los valores de Eataly es el aprovisionamiento de pequeños productores. Se acordó que parte
158 Tiendas ecológicas especializadas, herbolarios y afines, asociaciones de consumidores y afines.
159 Estos actores están incluidos en una sola categoría por lo que no se tiene detalle sobre que parte proviene de la
agroindustria y que parte directamente de productores independientes u organizados. En todo caso, se deduce que es
menos del 30-40%.
160 Mercados de esta naturaleza son por ejemplo el Bon Marché en París (Francia), el Mercado San Miguel en Madrid
(España) e incluso el Mercado Municipal de São Paulo (Brasil).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
166
de las ganancias de Eataly (de la venta de ciertos productos) serían donadas para la implementación de
los proyectos de la FAO en países en desarrollo161. De igual manera, Eataly se comprometió a
comercializar mermeladas de tuna producidas por una cooperativa de mujeres etíopes a las que la FAO
brinda asistencia técnica162. A pesar de la dimensión de las operaciones, los valores de la empresa y
algunos ejemplos de su accionar reflejan una voluntad de reciprocidad y solidaridad y una coordinación
por redes. Ahora bien, para poder ser concluyentes al respecto habría que hacer un análisis más preciso
de las relaciones que la empresa tiene con sus proveedores (que de hecho, como puede verse en su
catálogo de productos online, no son todos pequeños163).
Así, en términos de gobernanza, los principios dominantes pueden ser las redes o el mercado,
según las relaciones entre actores (y, excepcionalmente, la jerarquía, como en el caso de la Red
Com.Pr.Ar.). La jerarquía, por su parte, se hace más presente en los controles tributarios, sanitarios,
laborales y administrativos necesarios en un espacio de comercialización permanente y “en duro”.
Cuadro 27
Principales oportunidades y desafíos de la comercialización en tiendas especializadas
y puntos de venta para los productos de la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
Visibilidad de las características y el origen de los productos
(imagen de la tienda).
Si el espacio pertenece a organizaciones de productores de
primero o segundo grado, el precio percibido por el
productor será probablemente mayor que si vende sus
productos a intermediarios.
Posibilidad de comercializar productos con valor agregado.
Posibilidad de comercializar productos de distinta naturaleza
y valorizar unos con el prestigio de otros.
Espacios de información y educación sobre los sistemas
alimentarios, la agricultura familiar, etc.
La asociatividad permite la diversificación y estabilización
de la oferta, y la reducción de costos.
Puede abrir puerta a otros mercados (interés de compradores
en los productos ofertados)
Participación de distintos grupos demográficos en
distintas actividades (adultos mayores, jóvenes, mujeres,
personas con capacidades diferentes, etc.) si tiene una
visión inclusiva y creativa.
Recuperación de especies y variedades locales y nativas
olvidadas o sub-utilizadas y aprovechamiento de distintos
agro-ecosistemas
Sistemas ambientalmente sostenibles e intensivos en su uso
de los recursos naturales y la mano de obra
Valorización y reconocimiento del trabajo del productor a
ojos de la sociedad urbana.
Necesidad de un volumen de ventas suficiente que compense las
inversiones (infraestructura y/o alquiler, almacenamiento, etc.)
Mantener precios atractivos para el consumidor
Necesidad de posicionar los productos (marca colectiva, nombre
de la tienda, etc.) en el mercado
Mantener oferta diversificada y constante
Necesidad de desarrollar capacidades de gestión de las tiendas
y/o contratar personal de atención.
Necesidad de formalización del negocio
Logística de transporte, almacenamiento, pagos, etc., puede
ser compleja y costosa si las tiendas están lejos de los
lugares de producción.
Los volúmenes vendidos por cada productor pueden desanimar
rápidamente si son muy bajos.
Necesidad de transparencia y rendición de cuentas sobre las
ventas, los precios, los costos, etc.
¿Todos los productores pueden participar de este tipo de
dinámicas? Probablemente es una modalidad excluyente y
deben tenerse claras las condiciones de participación
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las condiciones de
los pequeños productores.
Necesidad de empoderar a los actores involucrados
Necesidad de constante innovación y adaptación conjunta para
hacer frente a imprevistos, cambios en el contexto, etc.
Falta de políticas públicas que favorezcan el desarrollo de estas
iniciativas (transformación agroecológica, sellos, espacios,
infraestructura, etc.).
Fuente: Elaborado por los autores.
161 http://www.fao.org/partnerships/news-article/en/c/203119/.
162 http://www.fao.org/3/a-i4176e.pdf.
163 Está por ejemplo, la empresa Barilla.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
167
Cuando los puntos de venta han sido implementados por organizaciones de productores, se
presentan desafíos de recursos e infraestructura, logísticos y organizativos. Uno de los puntos clave es
saber si hay una demanda suficiente que justifique las inversiones necesarias para poner en marcha un
punto de venta. Sin embargo, la asociatividad y la gestión conjunta entre distintos grupos de
productores pueden permitir sinergias (diversificar la oferta) y ahorros de tiempo y recursos si hay un
mercado suficiente. El cuadro 27 presenta algunas de las principales oportunidades y desafíos de esta
forma de comercialización.
B. Las ventas directas por internet
Esta modalidad ha ido creciendo con el desarrollo tecnológico y la extensión masiva del acceso a
internet en los últimos años. La venta directa por internet puede tomar distintas formas. Pueden ser
iniciativas individuales privadas en las que un productor ofrece sus productos online y los envía a sus
clientes a pedido. Pueden ser también herramientas grupales, de una organización o grupo de
organizaciones. A continuación se presentan breves ejemplos de cada una de estas modalidades.
Los ejemplos de venta de productos alimenticios (especialmente orgánicos, ecológicos, etc.) son
muy numerosos. Hay que diferenciar las experiencias de venta directa de las que son empresas de acopio
y comercialización de productos de diversas fuentes. La mayor parte de los supermercados hoy ofrecen
servicios de entrega a domicilio, y en muchos casos los pedidos pueden hacerse por internet. El auge del
consumo responsable y orgánico ha propiciado también el desarrollo de servicios de entrega a domicilio
de productos certificados orgánicos, artesanales, provenientes de la agricultura familiar, etc. Puede
tratarse de supermercados o tiendas especializadas (como BioSpace164 o Veritas165 en Cataluña, o Jardín
Orgánico166 en Argentina). Las ventas directas, por lo contrario, no pasan por intermediarios acopiadores
y son las mismas familias productoras quienes entregan o envían los pedidos.
Emprendimientos familiares. En Estados Unidos, donde las compras online no cesan de ganar
terreno (obligando incluso a los centros comerciales a reinventar su infraestructura y sus servicios para
atraer clientes), existen innumerables ejemplos de granjas familiares que han desarrollado servicios de
pedidos y entrega online. Muchas de ellas trabajan bajo la modalidad de entrega de canastas online ya
que para rentabilizar el transporte y los costos de envío se requiere una cantidad mínima de productos
en los pedidos. Un ejemplo es la familia Klesick167, una pareja y sus ocho hijos reconvertidos a la
agricultura, que tienen una finca de 15 ha de cultivos diversificados orgánicos y más de mil clientes
por semana en el estado de Washington (Stanwood). Uno de los aspectos interesantes de su modalidad
de venta es que proponen distintos tipos de canasta (cuyo contenido depende, por supuesto, de la
disponibilidad de productos), no solo en términos de tamaño, sino también de contenido. Proponen
canastas desde para 1 persona hasta canastas para familias de 6 a 8 miembros. El contenido puede ser
mixto (frutas y hortalizas), solo frutas o solo hortalizas, o una “canasta para recetas” compuesta por
todos los ingredientes necesarios para un menú saludable para 4 personas y frutas extra. Los
consumidores pueden también escoger solamente los productos que desean pero en ese caso se les
cobra un costo de entrega (a menos que hagan pedidos superiores a un cierto monto). Las entregas se
hacen por zonas de martes a viernes. En este caso, hay una relación personal al momento de la
entrega, que puede generar fidelidad por parte de los consumidores y establecer redes entre ambos
actores. Pero, no hay un compromiso como en los sistemas tradicionales de canastas (lo que puede ser
una ventaja para muchos consumidores), aunque no se pueda escoger completamente el contenido de
las canastas. Probablemente el principio de mercado juegue un papel más importante en este caso, ya
que la relación es menos personal, aunque para afirmarlo más definitivamente habría que saber cuáles
164 http://www.biospace.es/quienes-somos.
165 http://www.ecoveritas.es/shop/.
166 http://www.jardinorganico.com.ar/?pag=organicosec=quienes_somos.
167 http://klesickfamilyfarm.com/how-it-works-2/.
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son las motivaciones de compra de los consumidores (precios o reciprocidad y solidaridad). También
hay que considerar que ya se ha generado, en torno al “concepto” de las canastas, una imagen de
apoyo a la agricultura familiar y de solidaridad que se traduce por el hecho de aceptar una canasta con
un contenido “impuesto” a pesar de que muchos esquemas se han distanciado del principio inicial de
riesgos compartidos y de compromiso por un tiempo determinado.
En RIMISP (2015) se sistematizó un caso en Chile de venta por internet de lechugas
hidropónicas y arándanos en la región metropolitana (San Bernardo). Se trata del caso de la empresa
familiar Escudo Verde, conformada por dos hermanos que tienen otras actividades económicas y
3 asalariadas a medio tiempo que se encargan de las labores de cosecha y post-cosecha en las 2 ha de
producción. La empresa cuenta con certificación sanitaria y vende entre 8 y 10 mil lechugas por mes,
principalmente a través de una distribución diaria a verdulerías de la zona (90% de las ventas). La
venta por internet no resultó tan interesante como los hermanos habían previsto ya que pocas personas
compran verduras por internet y además lo hacen de forma irregular (son por lo general empresas de
catering y restaurantes). Las ventas de Escudo verde representan 50% de los ingresos de los hermanos,
pero la venta por internet no suma ni 5% de los mismos168. Los precios ofrecidos por internet suelen
ser mayores que cuando se vende a verdulerías, pero siguen siendo más bajos para el consumidor que
los aplicados en mercados. Uno de los factores que limita la venta por internet es la necesidad de
publicitar (los hermanos creyeron que con poner el dato de la página web en las etiquetas de las
lechugas sería suficiente). La certificación sanitaria es importante para este tipo de comercialización
en la que los clientes no ven ni el producto ni al productor hasta después de haber hecho la compra.
Aquí claramente hay más mercado que redes, ya que no existen relaciones personales ni de fidelidad
entre productores y consumidores. Esto significa que hay que generar confianza a través de
mecanismos distintos y probablemente más formales.
Un último ejemplo, interesante por la naturaleza de los productos vendidos, es la venta online
de pescado fresco y mariscos en Francia. Son varios ya los pescadores que trabajan bajo esta
modalidad con parte de sus ventas (principalmente en invierno, cuando hay menos consumidores en
las costas). La pionera fue Delphine Dupuy169 que a solicitud de sus compradores estacionales
(deseosos de seguir consumiendo el pescado desde sus casas, una vez terminadas sus vacaciones en la
costa), lanzó un sitio web170 en 2006. La demanda también proviene de las áreas rurales en las que no
hay pescaderías (y los únicos pescados disponibles son los de los supermercados). Uno de los desafíos
más grandes fue encontrar empaques que permitan conservar la frescura del pescado durante el envío
(que se hace por correo a todo el país) y encontrar un equilibrio entre los altos costos de envío y la
accesibilidad para el cliente. Esta actividad les permite equilibrar sus ingresos a lo largo del año: en
verano venden más en los mercados y en invierno, por internet.
Emprendimientos colectivos. Dada la necesidad de mantener una oferta estable en cantidad,
calidad y diversidad, existen también muchas iniciativas de grupos de familias que construyen una
plataforma de comercialización conjunta, aunque no se trate necesariamente de una organización o
asociación de productores. En estos casos, el principio de redes se hace más presente, por lo menos
entre productores. En Francia, por ejemplo, en la zona de Lyon y sus alrededores, el grupo “Las
canastas de Martín” (Les paniers de Martin), compuesto por 7 familias (5 productores de frutas y
hortalizas, un productor de queso y un carnicero, todos orgánicos171), hace entregas en 14 puntos
distintos de la ciudad con los que tienen acuerdos (asociaciones sin fines de lucro, tiendas de
productos orgánicos, etc.). Los consumidores escogen entre tres tamaños de canastas cuyo contenido
se publica los viernes (para la semana siguiente). Los pedidos se pueden hacer hasta el lunes a medio
día para esa semana y los consumidores escogen un punto de entrega entre aquellos disponibles. Cada
168 El porcentaje restante se vende en la entrada de condominios (parquean una camioneta con las lechugas y un cartel
con el precio en las afueras de condominios de la zona).
169 http://alimentation.gouv.fr/pecheries-cotinieres.
170 www.monpoisson.fr.
171 http://www.lespaniersdemartin.fr/martin-coop.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
169
punto de entrega tiene días y horarios específicos para la retirada de las canastas, los que son
comunicados a los consumidores al hacer su pedido. Se pueden también agregar productos diversos a
la canasta (quesos, carnes, etc.). El estatus del grupo es el de Sociedad Cooperativa de Interés
Colectivo (SCIC)172.
En el Perú, se ha creado una plataforma virtual de “Frutos de la Tierra” en la que se pueden
comprar tres tipos de canastas distintas: para solteros, parejas y familias. El contenido de cada una se
puede consultar antes de hacer la compra173.
La comercialización en grupo permite consolidar una mayor oferta y diversidad de productos.
Requiere, sin embargo, el desarrollo de capacidades colectivas de planificación y organización de la
producción y capacidades logísticas y gerenciales. Para productores con pequeños volúmenes de
producción o una especialización en determinados productos, esta puede ser una alternativa
interesante si se cuenta con los recursos necesarios (de acceso y manejo de tecnología, transporte y
comunicación, principalmente) y se dispone de un mercado consecuente a proximidad.
De cualquier modo, la venta por internet es probablemente excluyente para la mayor parte de
los productores familiares de América Latina, quienes no disponen de los recursos necesarios para que
estas experiencias puedan ser rentables y sostenibles en el tiempo, y no representa la forma en la que
el grueso de los consumidores hace sus compras. Si bien las ventas online han ido creciendo de modo
sostenido, los rubros involucrados son otros174 y la venta de alimentos online corresponde más bien a
la venta de comidas preparadas (servicio de delivery online de restaurantes y cafés). Los propios
restaurantes pueden ofrecer estos servicios en sus páginas web o aplicaciones móviles y también hay
empresas que terciarizan este servicio para gran número de restaurantes en las áreas metropolitanas
(como Sinimanes en Argentina, Clickdelivery en Colombia, Pedidos.ya en Uruguay y OEntregador en
Brasil)175. No se trata, por tanto, necesariamente de un mercado potencial interesante para la
agricultura familiar aunque, si la cultura urbana de las compras por internet sigue creciendo y
permeando distintas esferas del consumo de las familias hasta hacerse preponderante (o por lo menos
consecuente), tal vez haya que revisar la importancia de fomentar la participación de la agricultura
familiar en estos espacios.
El cuadro 28 recapitula brevemente algunas de las oportunidades y desafíos de la venta por
internet de productos de la agricultura familiar.
Cuadro 28
Oportunidades y desafíos de la venta por internet para la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
La venta directa puede permitir un mejor precio que la venta
a intermediarios.
Puede generara ingresos complementarios a otras formas de venta.
No se requieren necesariamente volúmenes muy grandes
de producción.
Mantener una oferta estables en cantidad, calidad y diversidad.
Logística compleja para cumplir con los pedidos y entregar
productos frescos.
Costos de transporte y entrega.
172 Las SCIC se crearon en 2001 como una forma cooperativa de organización que asocia a diversos actores en torno a
un mismo proyecto, produce bienes y servicios que responden a las necesidades colectivas de un territorio y tiene
un carácter de utilidad social, tiene un estatuto de sociedad comercial (SA, SAS, SARL, etc.) y tiene un lógica de
desarrollo local y sostenible. http://www.les-scic.coop/sites/fr/les-scic/les-scic/qu-est-ce-qu-une-scic.html.
173 La iniciativa parece ser nueva pues el sitio ha sido inaugurado en 2015 y aún no se dispone de información en todos
los rubros (preguntas frecuentes, formas de pago, etc.) http://www.frutosdelatierra.com/.
174 En Brasil, los 10 tipos de productos más comprados por internet son ropa y accesorios, cosméticos y perfumes,
electrodomésticos, libros y revistas, productos tecnológicos, celulares, decoración para el hogar, productos
electrónicos, artículos deportivos y juguetes y juegos. http://latinlink.usmediaconsulting.com/2014/04/los-
mercados-mas-fuertes-de-comercio-electronico-en-latinoamerica/?lang=es.
175 http://pulsosocial.com/2012/07/30/mercado-de-food-delivery-en-internet-crece-al-12-anual-latam/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
170
Recuadro 28 (conclusión)
Oportunidades Desafíos
Eventualmente puede abrir puerta a otros mercados (interés de
compradores en los productos ofertados)
Una buena plataforma virtual permite un manejo más fácil de
los pedidos
Se puede alcanzar un público que no tiene tiempo para ir a
ferias o otros espacios de CC, pero que sí tienen interés en una
alimentación sana
Necesidad de manejo de herramientas virtuales y
capacidades gerenciales.
Importancia de la publicidad y comunicación para consolidar
una base de clientes.
Universo relativamente restricto en América Latina ya que los
canales de venta mayoritarios son otros
La falta de relación personal requiere garantías de inocuidad y
calidad (a menos que haya apoyo de una marca colectiva
reconocida como Frutos de la Tierra)
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las condiciones de
los pequeños productores.
Fuente: Elaborado por los autores.
C. Formas diversas de distribución
En los últimos años se han ido desarrollando algunas experiencias innovadoras de distribución que
muestran la necesidad de llevar los productos sanos hasta el consumidor y democratizar su acceso.
Algunos de estos emprendimientos son únicamente comerciales pero es interesante analizarlas
posibilidades de su adaptación a formas de venta directa por productores o grupos de productores
familiares. En términos de gobernanza, son más bien regidos por el mercado.
Máquinas expendedoras de productos frescos. Como se ha señalado en el segundo capítulo
respecto a las compras públicas del programa Taste NY, parte de la iniciativa ha sido el desarrollo
de pruebas piloto con máquinas expendedoras de productos frescos locales y con identidad. En la
misma línea, se han desarrollado experiencias privadas que buscan aliar la comodidad de las
máquinas expendedoras (para consumidores y productores) con un cambio en su contenido: ya no se
trata de golosinas y alimentos industrializados poco saludables sino de productos sanos y en algunos
casos directamente ofrecidos por el productor en un entorno local. Si bien en muchos casos se trata
de empresas que redistribuyen estos productos como en el caso de la cadena de hoteles Marriott176,
que ha lanzado una línea de máquinas expendedoras de productos frescos, también hay productores
que venden directamente al consumidor de esta manera. Es el caso, por ejemplo, de las maquinas
expendedoras de leche en Europa. Comenzaron en Italia y se han multiplicado a gran velocidad en
distintos países (Francia, Suiza, Austria, Eslovenia, Holanda, Croacia, el Reino Unido, entre otros).
Son máquinas refrigeradas que ofrecen leche cruda. La leche le sale más barata que en los
supermercados al consumidor y es mucho más fresca ya que los productores llenan las máquinas
todos los días con leche recién ordeñada. El consumidor pone las monedas correspondientes a la
cantidad exacta de leche que desea y la recupera en un envase. Desde que la primera experiencia se
lanzó en Francia en el 2008, las máquinas se han multiplicado en diversos puntos del país.
Camiones repartidores de productos frescos. La venta ambulante de diversos alimentos en
camionetas o camiones no es una novedad, por lo menos en el continente latinoamericano. Por lo
general, suelen ser intermediarios quienes realizan estas actividades pasando en barrios residenciales o
estacionando los vehículos en lugares transitados. En Boston, una pequeña empresa ha lanzado un
proyecto que busca democratizar el acceso a productos frescos en los barrios en los que no hay
disponibilidad de los mismos (Fresh Truck177). El camión, que es un bus de escuela reacondicionado,
tiene una ruta semanal y se detiene un par de horas en distintos puntos cada día. Ahora bien, se trata
de una empresa privada con objetivos de servicio social, que se ha articulado con actores del sector de
la salud para promover el consumo de productos frescos. Los alimentos son adquiridos en una de las
176 http://news.marriott.com/2014/09/marriott-hotels-serves-up-a-fresh-approach-healthy-vending-machine-debuts-a-traveler-
inspired-innova.html.
177 http://thefreshtruck.org/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
171
centrales mayoristas más grandes de los Estados Unidos) y distribuidos precios menores que los de los
supermercados o tiendas de abarrotes. Si bien no se trata en este caso de un CC, la idea puede ser
adaptada para grupos de productores. La comercialización de esta manera, si se visibiliza
suficientemente la identidad de los productos (orgánica, sana, local, proveniente de la agricultura
familiar) puede dar una flexibilidad interesante y alcanzar a poblaciones que por lo general no se
desplazan hasta las ferias.
Cuadro 29
Oportunidades y desafíos de la venta de productos de la agricultura
familiar en máquinas expendedoras
Oportunidades Desafíos
La venta directa puede permitir un mejor precio que la
venta a intermediarios.
Puede generara ingresos complementarios a otras formas
de venta.
No se requieren necesariamente volúmenes muy grandes
de producción.
Se pueden vender distintos tipos de productos en una
sola máquina.
Eventualmente puede abrir puerta a otros mercados
(interés de compradores en los productos ofertados)
No requiere una presencia del productor para realizar la
venta y funciona 24h/7.
El mantenimiento es rápido y fácil.
Las máquinas permiten el acceso a lugares donde se
concentran los consumidores (oficinas,
Se puede alcanzar un público que no tiene tiempo para ir
a ferias o otros espacios de CC.
Inversión inicial fuerte o costos de alquiler elevados
Requiere permisos y formalización (tributaria, sanitaria, etc.)
Hay que desplazarse todos los días para aprovisionar la
máquina, verificar que no haya problemas, garantizar la calidad
e los productos a la venta, etc.
Hay que estar cerca de un mercado suficientemente grande.
Necesidad de alimentación eléctrica
Mantener una oferta estable en cantidad y calidad.
Importancia de la publicidad y comunicación para consolidar
una base de clientes.
Universo relativamente restricto en América Latina ya que los
canales de venta mayoritarios son otros.
La falta de relación personal requiere garantías de inocuidad y
calidad (a menos que haya apoyo de una marca colectiva
reconocida como Frutos de la Tierra)
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las condiciones de
los pequeños productores.
Fuente: Elaborado por los autores.
Cuadro 30
Oportunidades y desafíos de la venta en camiones repartidores de productos
de la agricultura familiar
Oportunidades Desafíos
La venta directa puede permitir un mejor precio que la venta
a intermediarios.
Puede generara ingresos complementarios a otras formas
de venta.
No se requieren necesariamente volúmenes muy grandes
de producción.
Se pueden vender distintos tipos de productos en el vehículo.
Eventualmente puede abrir puerta a otros mercados (interés de
compradores en los productos ofertados)
Puede realizarse por turnos y no requiere la presencia de todo el grupo
de productores.
La ruta se puede ir adaptando en función de los resultados de las ventas
y generar relaciones de fidelidad.
Hay un contacto personal entre productores y consumidores (si es un
representante de los productores quien reparte)
Los vehículos permiten el acceso a lugares donde se concentran los
consumidores (oficinas,
Se puede alcanzar un público que no tiene tiempo para ir a ferias o otros
espacios de CC, pero que sí tienen interés en una alimentación sana.
Inversión inicial fuerte o costos de alquiler elevados.
Gastos en gasolina y reparaciones del vehículo.
¿Requiere permisos y formalización? (tributaria,
sanitaria, etc.)
La repartición de esta forma consume mucho tiempo.
Hay que estar cerca de un mercado suficientemente
grande.
Mantener una oferta más o menos estable en cantidad
y calidad si se quiere fidelizar a la clientela
Necesidad de visibilizar la identidad de los productos
y crear una imagen atractiva para los consumidores.
Normativa sanitaria no siempre adaptada a las
condiciones de los pequeños productores.
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
172
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
173
VI. Análisis comparativo
de experiencias seleccionadas
En esta parte del estudio se analizan en mayor profundidad 20 casos concretos de experiencias de
comercialización (9 de Encadenamientos Productivos –EP– y 11 de Circuitos Cortos –CC). En primer
lugar se presentan los datos generales de las experiencias y las fuentes de información primaria que
fueron consultadas en cada caso. A continuación, se explica cómo se ordenaron y clasificaron estas
experiencias. La comparación de las experiencias se hace a través una lista de criterios, presentada en
el capítulo I y sistematizada en el cuadro 11. Es en base a esos criterios que se realiza la discusión de
la información, haciendo particular énfasis en las diferencias entre EP y CC y entre sistemas de
comercialización coordinados por distintas formas de gobernanza. Estos elementos permiten
identificar, a partir de un análisis práctico, desafíos y oportunidades para la agricultura familiar en su
acceso al mercado en América Latina. A su vez, en el Anexo 2 se presentan detalles relativos a cada
una de las experiencias en fichas comparativas178.
A partir de la metodología planteada en el capítulo I se seleccionaron veinte experiencias
concretas de distintas formas de comercialización, en distintos países latinoamericanos, para un
análisis comparativo en mayor profundidad. Los criterios para la selección de estas experiencias
fueron su correspondencia con el objeto de estudio, la disponibilidad de información, el carácter
innovador de las experiencias, su permanencia en el tiempo y la búsqueda de diversidad (tanto
geográfica como de tipo de EP o CC, de productos, etc.).
Se procuró, con la información levantada sobre cada una de las experiencias, caracterizar de
la mejor manera posible el funcionamiento de los sistemas de comercialización (mapa de actores y
flujos dentro del sistema), haciendo especial énfasis en la gobernanza de los mismos y la participación
de entidades y políticas públicas en su coordinación. Dentro de la medida de la información
disponible, se recopilaron también datos cuantitativos y cualitativos sobre los distintos actores y
productos (número y caracterización de los productores familiares, de los consumidores,
características y precios de los productos, etc.). Por la diversidad de situaciones y el nivel de atención
que se les ha dado en la literatura a las distintas experiencias, o la disponibilidad de informantes, no se
178 Toda la información complementaria recabada sobre las experiencias, y que ha dado origen a las fichas
comparativas, puede ser consultada con los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
174
alcanza el mismo nivel de detalle en todas las iniciativas. En algunos casos se han dejado interrogantes
abiertas. Sin embargo, la información disponible permite entender las principales características de
funcionamiento y gobernanza de los sistemas de comercialización para compararlos entre sí e
identificar oportunidades y desafíos diferenciados para la agricultura familiar en su acceso al mercado.
El cuadro 31 presenta las principales características de las experiencias sistematizadas179.
El orden en el que se presentan las experiencias es el resultado de un análisis a posteriori de
la información levantada. Las experiencias se han clasificado en dos etapas:
Primero, en función del principio dominante de coordinación de la gobernanza del
sistema de comercialización (mercado, jerarquía y redes). Esto dio lugar a tres grupos
distintos, con aproximadamente el mismo número de experiencias.
En segundo lugar, las experiencias de cada uno de los grupos fueron ordenadas según
criterios diferenciados, ya que dentro de cada grupo el acceso al mercado y la
sostenibilidad de las iniciativas, por ejemplo, no dependen de los mismos factores.
Cuadro 31
Clasificación de las experiencias seleccionadas por tipo y fuentes de información primaria
Experiencia Tipo País
1. Avicultores del Oeste de Santa Catarina y Brasil Foods (BRF) Agricultura por contrato (EP) Brasil
2. Cooperativa Cuatro Pinos Exportación directa (EP) Guatemala
3. Productores de banano orgánico Valle del Chira (ASOBAN)
y Copdeban-Dole
Exportación directa integrada (EP) Perú
4. Venta de cacao por APROCAFA a la Compañía Nacional
de Chocolate
Alianza Productiva (EP) Colombia
5. Encadenamientos Productivos de la cooperativa Ankün (ají merquén) Ventas directas de producto procesado (EP) Chile
6. Ventas de papa de APPAPA a CENCOSUD Venta directa a supermercados (EP) Perú
7. Ventas de cacao orgánico de ACOPAGRO Exportación directa (EP) Perú
8. Venta de panes fortificados por FEPAMPA al municipio
de Patacamaya
Compras públicas locales (alimentación
escolar) (CC)
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
9. Venta de banano y jugos de fruta por UNABENI
a varios municipios
Compras públicas centralizadas (alimentación
escolar) (EP)
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
10. Venta de panes, derivados lácteos y hortalizas por COPAVI
al municipio de Paranacity
Compras públicas locales (alimentación
escolar) (CC)
Brasil
11. Venta de carne fresca de cerdo por CALUPROCERD
al Ministerio del Interior
Compras públicas centralizadas (centros
penitenciarios) (EP)
Uruguay
12. Ferias de PROHUERTA Ferias de venta directa (CC) Argentina
13. Mercados Campesinos de Bogotá Ferias de venta directa (CC) Colombia
14. Martes de agricultura familiar de la SEFOA de Tlaxcala Ferias de venta directa (CC) México
15. Venta de queso por mujeres de Chimbarongo (O’Higgins) Venta directa en finca (CC) Chile
16. Canasta Rede Raízes da Mata, Venta directa de canasta de productos (CC) Brasil
17. Feria Manos de la Tierra (La Plata) Ferias de venta directa (CC) Argentina
18. Ferias Randy Namá (Loja) Ferias de venta directa (CC) Ecuador
19. Mercado de Productores de Huancaro (Cusco) Ferias de venta directa (CC) Perú
20. Canasta comunitaria Utopía (Chimborazo) Venta directa de canasta de productos (CC) Ecuador
Fuente: Elaborado por los autores.
179 El Anexo 2 presenta información para una experiencia adicional, la de las Ferias de Circuitos Cortos en la Región
de Los Lagos, en Chile. La información sobre esa experiencia fue proporcionada posteriormente al cierre de esta
publicación, razón por la cual la misma no fue considerada en el análisis comparativo de experiencias desarrollado
en la presente sección.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
175
Los diagramas 31 y 32 muestran como se determinó el orden de las experiencias.
Diagrama 32
Experiencias seleccionadas cuya gobernanza es preponderantemente coordinada
por el principio de mercado
Fuente: Elaborado por los autores.
Las experiencias 1 a 7 son coordinadas por el mercado. Los criterios que se usaron para
ordenarlas fueron, en primer lugar la independencia que tienen los productores hacia los compradores
(es decir que tanta libertad y posibilidad real tienen de comercializar sus productos en otros mercados
o circuitos). Este criterio es importante pues mientras más diversificada la cartera de clientes de los
productores mayor es su poder de negociación o de decisión (especialmente en lo que se refiere a los
precios). El segundo criterio es la redistribución dentro de las organizaciones de productores (en caso
de que las haya).
Las experiencias 8 a 14 son coordinadas por la jerarquía. Se trata de los programas de
compras públicas o de ferias de venta directa promovidas desde distintos órganos estatales. Los
criterios utilizados para ordenar estas experiencias son el nivel de institucionalización de estas
políticas (independencia de la voluntad política “de turno”), y, el grado de organización y de
redistribución de recursos en los grupos de productores.
Las experiencias 15 a 20 son coordinadas mayormente por el principio de redes. En este
caso, la diversidad de esquemas hace más difícil la clasificación de las experiencias pero, dada la
importancia de la solidez de las organizaciones de productores en la sostenibilidad de estos sistemas,
esta pasó a ser el primer criterio (sumándole el compromiso y/o organización de los consumidores,
actores esenciales de estos esquemas). El segundo criterio considerado fue la sostenibilidad
demostrada de la experiencia (antigüedad) y su dimensión (número de productores involucrados).
Evidentemente, existen muchos criterios distintos que pueden considerarse para ordenar estas
experiencias, e incluso, podrán establecerse órdenes distintos utilizando los mismos criterios pues hay
un grado importante de interpretación de las relaciones entre actores cuando se trata de juzgar la
solidez, la sostenibilidad o la resiliencia de las experiencias. Se trató sin embargo de ser lo más fiel
posible a las opiniones de los actores más directamente involucrados con los que se dialogó para la
realización de este estudio. Es importante señalar que este orden es una forma de hacer inteligible la
diversidad de las experiencias y no representa una apreciación del valor relativo de las mismas.
Primer criterio: Independencia hacia compradores (diversificación de mercados)
Segundo criterio: Redistribución dentro del grupo de productores- +
1 2 3 4 5 6 7
Venta a BRF
Exclusividad de
venta
Productores no
organizados
4 Pinos
Integración con
productores
individuales no
socios
ASOBAN
Exclusividad de venta
Acopio solo de socios
APROCAFA
Exclusividad al 70%
Acopio solo de
socios
Ankün
Mercados
diversificados
Ventas individuales
dentro de la coop.
APPAPA
Mercados
diversificados
Consolidación
organización en
proceso
ACOPAGRO
Mercados
diversificados
Organización
consolidada
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
176
Diagrama 33
Experiencias seleccionadas cuya gobernanza es preponderantemente coordinada
por el principio de jerarquía
Fuente: Elaborado por los autores.
Diagrama 34
Experiencias seleccionadas cuya gobernanza es preponderantemente coordinada
por el principio de redes
Fuente: Elaborado por los autores.
A. Criterios para la comparación de las
experiencias seleccionadas
Para comparar las experiencias entre sí, se ha definido en el Capítulo I (cuadro 11) una lista de
criterios que para los que se puede escoger entre una serie de valores (o, si ninguno correspondiera, se
puede poner un valor distinto). Desde la perspectiva de la multifuncionalidad de la agricultura
Primer criterio: Independencia de la voluntad política (institucionalidad)
Segundo criterio: Nivel de organización y redistribución entre productores- +
8 9 10 11 12 13 14
FEPAMPA
Dependencia
voluntad política
Organización aún
débil
UNABENI
Inestabilidad
normativa y política
Organziación más
bien consolidada
CALUPROCERD
Convenio plurianual
con renov. automática
Organización en
consolidación
PROHUERTA
Existe desde hace
25 años
Niveles de
organización
diversos
MC Bogotá
Existe desde hace 9
años (enfoque
comercialización)
Niveles de
organización diversos.
Tlaxcala
Traspaso a la
sociedad civil
Organización
informal y débil aún
COPAVI
Contratos anuales
(pero mercados
diversificados)
Organización
consolidada
Primer criterio: Nivel de organización de los productores y compromiso de los consumidores
Segundo criterio: Sostenibilidad (antigüedad y número de productores)
- +
15 16 17 18 19 20
Chimbarongo
Experiencias individuales
no enmarcadas en una
iniciativa conjunta.
Fidelidad consumidores
por comodidad
Rede Raízes de Mata
Productores individuales u
organizados. Compromiso
consumidores pero universo
restricto. Experiencia
relativamente nueva
Manos de la Tierra
Productores organizados
para la comercialización.
Fidelidad consumidores,
universo relativamente
restricto. Experiencia
tiene 7 años (2 ferias)
Randy Namá Loja
Productores organizados.
Fidelidad consumidores y
universo más amplio
Experiecia tiene 5 años y
150 productores
Huancaro
Organización consolidada.
Universo amplio de
consumidores.
Experiencia tiene 11 años y
1.500 productores
Utopía
Organización de
productores y
consumidores consolidada
Exeriencia tiene 15 años.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
177
familiar, se puede establecer que, para un criterio dado, hay valores que son más favorables a la
expresión plena de estas diversas funciones que otros (producción de alimentos, seguridad alimentaria,
generación de empleo, protección del medio ambiente y la biodiversidad, mantenimiento del tejido
rural, etc.). En ese sentido, se han atribuido distintos colores a cada uno de los valores que puede
adquirir cada criterio en una escala que va de lo más favorable (verde oscuro) a lo menos favorable
(rojo, pasando por verde claro, amarillo y naranja).
A continuación presentamos cada uno de los criterios y de los valores considerados.
Generación de ingresos para los agricultores y agricultoras familiares
Mayormente provenientes de la
venta de productos a través del
EP/CC
Mayormente provenientes
de la venta de productos
agropecuarios fuera del EP/CC
Mayormente provenientes de
otras fuentes
Respecto a los ingresos es fácil ver que mientras más contribuya la participación de los
productores en el sistema de comercialización a sus ingresos, más positiva es la valoración. Si los
ingresos provienen de otros sistemas de comercialización o de otras fuentes (no agrícolas) la
valoración en este criterio es más bien negativa. Claro, en cualquier sistema de comercialización la
realidad de las familias es diversa y no hay una respuesta homogénea a la pregunta ¿de dónde
provienen mayormente los ingresos de las familias? Sin embargo, hay casos en los que claramente la
mayor parte de los agricultores comercializa el grueso de su producción a través del canal considerado
y otros, en los que estos circuitos son una actividad que aporta poco al total de los ingresos familiares.
Entre medio hay una gama de situaciones más complejas que se discuten al comparar las experiencias
entre sí.
Nivel de precios pagado a los productores en comparación a otras oportunidades
de venta
Mayor Igual Menor
No hay otras
posibilidades de venta
Sobre el nivel de precios, la interpretación también es sencilla: a mayor el nivel de precios
pagado por los compradores o consumidores es mayor al de las demás oportunidades de venta, mejor
la oportunidad para la agricultura familiar. El caso en el que no hayan otras oportunidades de venta
(ya sea por falta de mercados o por imposibilidad de comercializar, por ejemplo por causa de clausulas
de exclusividad), esto significa una subordinación al precio (sea cual sea) por lo que también se
interpreta de forma negativa este valor adquirido por el criterio.
Nivel de precios pagado por los compradores/consumidores en comparación a
las oportunidades de compra
Mayor Igual Menor
No hay otras posibilidades
de compra
Ahora bien, aunque este estudio se enfoca en la agricultura familiar, es importante, en una
perspectiva de seguridad alimentaria considerar también los precios pagados por los compradores,
especialmente cuando estos son los consumidores finales. Inversamente al criterio precedente,
mientras menor el precio, mayores las ventajas para los consumidores en términos de su poder
adquisitivo (y su seguridad alimentaria). Al igual que anteriormente, la falta de otras opciones
subordina al comprador a los productos y precios dictados por la oferta única y se valora esta situación
de forma negativa.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
178
Acceso de los productos de la agricultura familiar al mercado internacional a
través del EP o CC
Sí Parte de los productores No
Este punto es mucho más ambiguo: no se puede decir sencillamente si el mercado nacional o
el mercado internacional son más interesantes para los productores, o para la sociedad. La realidad es
compleja y depende mucho de las diferencias entre contextos. Sin embargo, aunque la seguridad y la
soberanía alimentaria se definen por lo general a escala del territorio o la nación, y que por ello el
desarrollo de los mercados internos es fundamental, consideraremos como positivo el acceso al
mercado internacional por el hecho de que permite la diversificación de salidas comerciales para los
productos. Una discusión más amplia se presenta al momento de comparar las experiencias.
Acceso de los productos de la agricultura familiar a financiamiento, insumos y
tecnología a través del EP o CC
Sí, en condiciones que
consideran favorables
Sí, no se tiene información
sobre la opinión de los
productores sobre las
condiciones
Sí, en condiciones que no
consideran siempre
favorables
No
En muchos de los sistemas de comercialización estudiados, los compradores o instituciones
de apoyo diversas facilitan el acceso de los productores al mercado con financiamientos,
capacitaciones, asistencia técnica, etc. Siendo estos recursos por lo general inaccesibles a los
productores, esto representa una oportunidad. Sin embargo, en muchos casos se ha visto que las
condiciones en las que estos servicios son entregados pueden ser restrictivas o incluso perjudiciales
(en los casos en los que se acompañan de imposiciones sobre las prácticas, los insumos, la genética,
etc., o pueden sobre-endeudar a los productores, entre otras razones). Por ello, es importante
diferenciar las opiniones de los productores sobre las condiciones de estos servicios. Muchas veces,
sin embargo, no se dispone de esta información. En estos casos, por el principio del beneficio de la
duda, se les atribuye un valor positivo (aunque no el más positivo).
Distancia económica entre productores y consumidores
(número de intermediarios)
0 1 2-3 4 X
Dado que el número de intermediarios por lo general es inversamente proporcional a la parte
del precio final de venta al consumidor que se queda en manos de los productores, se considera que
mientras menos sean, más positivo es el valor. La venta directa (0 intermediarios) es la situación ideal.
Cuando hay un solo intermediario se considera que el valor sigue siendo positivo. Si hay más de 3
intermediarios, por lo contrario, se puede considerar que la distancia económica es muy grande (valor
negativo). Por lo general, en las cadenas agroindustriales “largas” no se conoce con exactitud el
número de intermediarios (por lo menos al nivel de nuestro análisis) y los destinos de los productos
suelen ramificarse y derivarse en cadenas complejas (productos derivados, diversos canales de
comercialización y distintas escalas), por lo que se atribute a estos casos el valor X.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
179
Distancia geográfica entre productores y consumidores
Local Territorial Nacional Internacional
La proximidad geográfica entre productores y consumidores es positiva por diversas razones
desde el enfoque de la multifuncionalidad de la agricultura familiar: costos energéticos reducidos,
valorización de la agricultura local y de los productos nativos/típicos, nuevas relaciones entre el
campo y la ciudad, costos de transacción reducidos, etc. Por ello, mientras menor la distancia, más
positivo es el valor atribuido al criterio.
Nivel de decisión que tienen los productores sobre los precios y sobre la
comercialización de sus productos
Totalmente dependientes de
los compradores
Pueden negociar en cierta
medida las condiciones y los
precios
Pueden en gran medida
negociar las condiciones y los
precios
Este criterio es de fácil interpretación pues la posibilidad de negociación sobre los precios y
las condiciones de comercialización están directamente vinculadas a la posibilidad de obtener precios
más justos (que cubran los costos y remuneren el trabajo) por lo productos. Por otra parte, la
imposibilidad de negociación significa subordinación ya sea al mercado o a los compradores y por
tanto un mayor riesgo (dependencia de condiciones externas).
Asociatividad de los productores
Venta es
necesariamente
individual
Venta puede ser
individual o colectiva
La asociatividad es
requisito
Se incentiva la
asociatividad
La importancia de la organización y el acceso de forma colectiva al mercado se han visto
ampliamente en este estudio (parte III). La anteriormente mencionada posibilidad de negociación de
precios es una de las razones por las que es tan importante que los productores se organicen cuando se
encuentran en situaciones de desventaja frente al mercado. Hay muchas otras razones como la mejor
planificación de la producción, sumar mayores volúmenes de producción, estabilizar la oferta, disminuir
costos, acceder a servicios, etc. Ahora bien, es difícil decir si es mejor que la asociatividad sea condición
o incentivada, por lo que se les atribuye valores positivos a ambas posibilidades (por un lado la
organización es un proceso largo que requiere esfuerzos y un inicio “forzoso” puede permitir que los
productores vean la importancia de organizarse, por otra parte muchas son las iniciativas que fracasan en
el intento porque las motivaciones individuales no corresponden a las motivaciones del grupo).
Cláusulas de exclusividad entre productores y compradores
Sí No
Las clausulas de exclusividad se orientan por lo general hacia el productor: es el productor
quien no puede vender a nadie más. Del lado del comprador, se trata más bien de compromisos de
compra que de cláusulas de exclusividad (por lo menos en los casos revisados). Por tanto, estas
solamente limitan las posibilidades del productor de diversificar sus salidas comerciales ya que los
compromisos de compra deberían establecerse por un volumen y plazo determinados.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
180
Nivel de decisión que tienen los productores sobre sus sistemas productivos
Ninguno
Parcial: tienen ciertas
imposiciones Total
Es claro que mientras mayor nivel de control tengan los productores sobre sus sistemas
productivos, mejor pueden disminuir y diversificar riesgos y mejor pueden balancear sus distintas
actividades productivas y económicas (costos de oportunidad). Además, está el tema de la
valorización y reconocimiento del trabajo de las familias productoras y de su saber-hacer (manejo de
semillas, asociaciones de cultivos, rotaciones, prácticas de fertilización, control de plagas, etc.), que
reside en su capacidad de tomar decisiones sobre los sistemas productivos (experimentar, innovar,
etc.). Las imposiciones son, sin embargo, constantes y muchas veces inevitables (del mercado, de la
disponibilidad de recursos, etc.). Nos referimos aquí específicamente a las imposiciones que vienen
del sistema de comercialización: adopción de ciertas prácticas, variedades, tecnologías, etc. (pueden
ser, por ejemplo, las imposiciones de la producción orgánica, o de la compra de insumos de una
empresa integradora, etc.).
Estabilidad de la relación comercial entre productores y compradores
En este caso se hace un diferencia entre los EP y los CC. En el caso de los EP consideraremos
que la formalización de la relación que compromete a ambas partes y por tanto garantiza la compra de
la producción es positiva y que mientras más estabilidad haya (mayor duración de los contratos), más
se pueden desarrollar relaciones de confianza. Sin embargo, no todos los contratos tienen condiciones
que sean transparentes y favorables para los pequeños productores por lo que al momento de comparar
las experiencias entre sí habrá que tener en cuenta el tipo de contrato que se está analizando. En el
caso de los EP, la informalidad no puede verse como algo positivo aunque haya estabilidad.
Determinada por
contrato por una
duración un año
Determinada por
contrato por una
duración de un año
EP: Informal Inexistente
En los CC, por otra parte, las relaciones entre productores y consumidores son casi siempre
informales por lo que la fidelidad de los consumidores (que marca la estabilidad de la relación) se
define como una estabilidad informal, pero existente y positiva. El equivalente de la formalización es
en los CC el compromiso de compra de los consumidores (poco frecuente). Hay sin embargo distintos
grado de fidelidad y regularidad de compras por parte de los consumidores.
Informal
(alta fidelidad)
Informal
(regular)
Informal
(esporádica)
Inexistente
Relación productor/consumidor, si el comprador no es el consumidor
Proximidad Relación indirecta (trazabilidad) Inexistente
En los EP, y en algunos casos de CC (en especial las compras públicas locales), los
compradores no son los consumidores. Por tanto cabe analizar la relación (o su ausencia) entre
productores y consumidores en estos casos. La relación puede darse de forma directa (proximidad) o
indirecta (trazabilidad que permite el conocimiento y reconocimiento de la fuente de los productos).
La ausencia de conocimiento del consumidor sobre el origen de los productos con los que se alimenta
es considerada negativa para la valorización de la agricultura familiar.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
181
Capacidad/flexibilidad del EP o CC de integrar diversidad de productos y variedades
Ninguna: requiere
producto específico y
homogéneo
Parcial: requiere más de
un producto o acepta más
de un producto
Casi total: Algunas
restricciones
Total: acepta toda
diversidad
Mientras más productos pueda canalizar el productor en el EP o CC, más puede diversificar
su producción y así sus riesgos. Esto también tiene impactos positivos en el medio ambiente y la
seguridad alimentaria de las familias por lo que mientras mayor diversidad pueda ser incluida en el
sistema de comercialización, más positivo se considera el valor de este criterio.
Posibilidad de elección de los compradores sobre los productos comprados
Ninguna: 1 tipo
de producto para
elegir
Baja: pocas
opciones
Media: varias
opciones
Alta: bastantes
opciones
Total: abundancia
de opciones
Este punto se refiere específicamente a la diversidad de la cual pueden escoger los
compradores (o los consumidores si estos son el comprador). Desde el punto de vista de los ofertantes,
mientras menos opciones de substitución hayan, mejor (menos competencia).
Tipo de agricultura practicado por los productores
Ecológica Orgánica
Hay diversidad de
prácticas entre los
productores
Convencional
En términos de salud y medio ambiente, queda claro que mientras más limpia la producción,
más positivo su valor. La agricultura agroecológica tiene un valor superior al de la agricultura
orgánica pues no solo integra consideraciones de uso o no uso de productos fitosanitarios o
fertilizantes químicos, sino que refleja también practicas de diversificación, protección de suelos,
control de erosión, etc.
Costos energéticos vinculados a la comercialización
Mínimos:
productos frescos
vendidos
localmente
Bajos: Productos
transformados
vendidos
localmente
Medios: productos
frescos/
transformados
vendidos en el
territorio
Altos: productos
frescos/
transformados
vendidos
nacionalmente
Muy altos:
productos frescos/
transformados
vendidos
internacionalmente
Este criterio también es fácil de interpretar en términos ambientales y de costos de producción.
Entre en cuenta la escala territorial y también el grado de transformación de los productos.
Inocuidad de los productos
Garantizada por un
certificado, registro
sanitario o normas
oficiales
Garantizada por un
sistema participativo de
garantía SPG
No garantizada pero
admitida por
confianza
No garantizada,
desconfianza
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
182
El tema de la inocuidad está intrínsecamente vinculado a la confianza del consumidor, por
tanto, mientras mayores las garantías, más positivo el valor. Entre una certificación oficial y un SPG,
la diferencia atribuida viene de la consideración de que el primero tiene una aceptación por una mayor
parte de los consumidores (mayor confianza en certificaciones por terceros que por los propios
actores), y no así de una consideración de eficiencia, transparencia o pertinencia.
Reconocimiento de la identidad/calidad específica de los productos (orgánicos,
agricultura familiar, etc.)
Reconocida por un
certificado o sello
Reconocida por un
sistema participativo de
garantía SPG
Reconocida por
confianza No reconocida
Al igual que el criterio anterior, se trata aquí de atribuir valores más positivos a aquellas
formas de reconocimiento que tengan mayor aceptación y generan más confianza en los procesos.
Tipo de productores
Evidentemente no hay clasificación que pueda hacerse sobre este criterio. Sin embargo, se
han resaltado aquellas experiencias que involucran a grupos particularmente vulnerables por su acceso
diferenciado a recursos económicos y sociales (mujeres, indígenas, campesinos sin tierra, etc.).
Tipo de consumidores
El conocimiento que se tiene sobre los consumidores es poco. Habría resultado interesante
poder identificar mejor los públicos alcanzados por los distintos sistemas de comercialización para
poder hacer una reflexión sobre los potenciales impactos en la seguridad alimentarias de los
consumidores. Al igual que en el punto anterior, se han resaltado las experiencias que involucran (o se
ha podido identificar que involucran) a poblaciones particularmente vulnerables (niños, mujeres
gestantes, adultos mayores, personas de bajos recursos, etc.).
Tipo de productos
Desde la perspectiva de la seguridad y soberanía alimentaria de las familias agricultoras, se
han separado los productos en dos categorías: aquellos que contribuyen a la alimentación de las
familias y aquellos que no.
Contribuyen a la alimentación de las familias
No contribuyen a la alimentación de las
familias
B. Discusión de los resultados
Los cuadros 32 a 34 presentan, para las 20 experiencias seleccionadas, los resultados de los criterios
definidos en los párrafos anteriores. Cada cuadro corresponde a un grupo de experiencias, según el
tipo de gobernanza predominante (mercado, jerarquía y redes, respectivamente).
Sin entrar en los detalles de cada experiencia (pues estos se han presentado en las fichas
resumidas de las mismas), vale la pena notar, para cada uno de los criterios, las principales diferencias
que existen entre las experiencias estudiadas. Para facilitar y sintetizar el análisis, la discusión se hará
considerando las experiencias reunidas según el principio predominante de gobernanza (3 grupos).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
183
Cuadro 32
Características según criterios establecidos de las experiencias cuya gobernanza
es predominantemente coordinada por el mercado
1 2 3 4 5 6 7
Generación de ingresos para los
agricultores y agricultoras
familiares
Mayormente
fuera del EP
NS Mayormente a
través del EP
Mayormente a
través del EP
Depende (más
para productoras
más pequeñas)
Mayormente
de otras
fuentes
Mayormente a
través del EP
Nivel de precios pagado a los
productores en comparación a sus
otras oportunidades de venta
No hay otras
posibilidades de
venta
NS Mayor Menor Mayor Mayor Igual
Nivel de precios pagado por los
compradores/consumidores en
comparación a las oportunidades
de compra
Menor NS Igual Igual Mayor Igual Mayor (precio
mercado más
primas CJ y
orgánico)
Acceso de los productos de la
agricultura familiar al mercado
internacional a través del EP o
CC
Sí (la empresa
exporta, los
productores no)
Sí (socios) Sí No (por otros
canales sí)
Sí (los
compradores
exportan)
No Sí (la cooperativa
exporta)
Acceso de los productos de la
agricultura familiar a
financiamiento, insumos y
tecnología a través del EP o CC
Sí – Cond. no
siempre
favorables
Sí – NS cond. Sí – NS cond. Sí – Cond.
favorables
Sí – NS cond. Sí – NS cond. Sí – Cond. no
siempre
favorables
Distancia económica entre
productores y consumidores
(número de intermediarios)
X X X (5) X (4) 1-X 1 X
Distancia geográfica entre
productores y consumidores
Múltiples escalas
(exp.)
Internacional Internacional Sobretodo
nacional
Sobretodo
nacional
Local Sobretodo
internacional
Nivel de decisión que tienen los
productores sobre los precios y
sobre la comercialización de sus
productos
Totalmente
dependientes de
los compradores
Totalmente
dependientes de
los compradores
Pueden
negociar en
cierta medida
Totalmente
dependientes de
los
compradores
Totalmente
dependientes de
los compradores
Totalmente
dependientes
de los
compradores
Totalmente
dependientes de
los compradores
Asociatividad de los productores Necesariamente
individual (hasta
donde sabemos)
Venta
individual o
colectiva
Asociatividad
es requisito
Asociatividad
es requisito
Venta individual
o colectiva
Asociatividad
incentivada
Asociatividad
es requisito
Clausulas de exclusividad entre
productores y compradores
Sí NS No No No No No
Nivel de decisión que tienen los
productores sobre sus sistemas
productivos
Ninguno Ninguno Parcial: ciertas
imposiciones
Parcial: ciertas
imposiciones
Parcial: ciertas
imposiciones
Parcial: ciertas
imposiciones
Parcial: ciertas
imposiciones
Estabilidad de la relación
comercial entre los productores y
los compradores (EP)/
consumidores (CC)
Contrato (anual
hipótesis)
contrato (anual
hipótesis)
Contratos de
1-2 años
Convenio 10
años (puede
interrumpirse
se desee)
Informal (1 prod.
Tiene contrato
individual)
Informal Contratos
Relación productor consumidor
en los EP
No existe relación No existe
relación
No existe
relación
No existe
relación
Indirecta
(trazabilidad
hasta familia)
No existe
relación
Indirecta
(trazabilidad hasta
la organización)
Capacidad/flexibilidad del EP o
CC de integrar diversidad de
productos y variedades
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Parcial:merkén es
en sí diverso
algunos pro-
ductos más
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Posibilidad/libertad de elección
de los compradores sobre los
productos comprados
Total:
Abundancia de
opciones distintas
Media/Alta:
varias opciones
Media: varias
opciones
Total:
Abundancia de
opciones
distintas
Media: varias
opciones
Media: varias
opciones
Total:
Abundancia de
opciones distintas
Tipo de agricultura practicado por
los productores
Convencional Convencional Orgánica Orgánica (no
reconocida en
el precio)
Ecológica Convencional Orgánica
Costos energéticos vinculados a
la comercialización (transporte,
transformación, refrigeración,
stock, etc.)
Altos o muy altos
(según nacional o
internacional)
Muy altos Muy altos Altos o muy
altos (según
nacional o
internacional)
Bajos/muy altos
(de local a
internacional
Mínimos Muy altos
Inocuidad de los productos Garantizada por
un certificado
oficial
Garantizada
por un
certificado
oficial
Garantizada
por un
certificado
oficial
Garantizada
por un
certificado
oficial
No garantizada
pero admitida por
confianza
Garantizada
por un
certificado
oficial
Garantizada por
un certificado
oficial
Reconocimiento de la
identidad/calidad específica de
los productos (orgánicos,
agricultura familiar, etc.)
No reconocida NS Certificado o
sello
Certificado o
sello
Reconocida por
confianza
(trazabilidad e
identidad)
No
reconocida
Certificado o
sello
Tipo de productores Campesinos
rurales (70%)
Indígenas
rurales
Campesinos
rurales
Campesinos
rurales
Indígenas rurales
(mujeres)
Campesinos
rurales
Campesinos
rurales
Tipo de consumidores Indefinido Indefinido Consumidor
consciente
(medio am-
biente y social)
Indefinido Indefinido Indefinido Consumidor
consciente (medio
am-biente y
social)
Tipo de productos Pollos terminados
(no se los pueden
comer)
Hortalizas de
alto valor (NS
autoconsumo)
Banano
orgánico
Cacao orgánico Ají merquén Papas
comerciales
Cacao orgánico
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
184
Cuadro 33
Características según criterios establecidos de las experiencias cuya
gobernanza es predominantemente coordinada por jerarquía
8 9 10 11 12 13 14
Generación de ingresos para los
agricultores y agricultoras
familiares
Mayormente
otras fuentes
Mayormente a
través del EP
Mayormente
fuera del CC
Varía según
las familias
(principal
fuente para
~50%)
Mayormente
fuera del CC
Varía según
las familias
(dentro p/los
más
pequeños,
fuera p/los
más grandes)
Mayormente
otras fuentes
Nivel de precios pagado a los
productores en comparación a sus
otras oportunidades de venta
Mayor Depende de
los volúmenes
(igual o
menor)
Igual Igual (empezó
siendo mayor
y se ha
igualado)
Mayor Mayor Mayor
Nivel de precios pagado por los
compradores/consumidores en
comparación a las oportunidades
de compra
Mayor Igual Igual Igual (empezó
siendo menor
pero se ha
igualado)
Mayor Mayor Igual
Acceso de los productos de la
agricultura familiar al mercado
internacional a través del EP o CC
No No (algunas
experiencias
en otros
canales)
No
(experiencias
en otros
canales)
No No No No
Acceso de los productos de la
agricultura familiar a
financiamiento, insumos y
tecnología a través del EP o CC
Sí – Cond.
favorables
(instituciones
de apoyo)
Sí – Cond.
favorables
NS Parcialmente
(gran parte de
autofinanciam
iento)
Sí – NS cond. Sí – NS cond. Sí – NS cond.
Distancia económica entre
productores y consumidores
(número de intermediarios)
~2 (insumos,
panificación,
escuelas)
0 (fruta
fresca) fr1 -X
(jugos de
fruta)
0 1 (faena) 0-X (según
canal)
0 0-1
Distancia geográfica entre
productores y consumidores
Local/
territorial
(insumos)
Nacional Local Nacional Local Territorial Local
Pueden negociar en cierta medida Pueden
negociar en
cierta medida
Totalmente
dependientes
de los
compradores
Totalmente
dependientes
de los
compradores
Pueden
negociar en
cierta medida
Pueden
negociar en
cierta medida
Pueden
negociar en
gran medida
Pueden
negociar en
cierta medida
Asociatividad de los productores Asociatividad
es requisito
Asociatividad
incentivada
(pero pueden
comprar de no
socios)
Asociatividad
es requisito
Asociatividad
es requisito
Puede ser
individual o
colectiva
Asociatividad
es requisito
Puede ser
individual o
colectiva
Clausulas de exclusividad entre
productores y compradores
No No No No No No No
Nivel de decisión que tienen los
productores sobre sus sistemas
productivos
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Total Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Estabilidad de la relación
comercial entre los productores y
los compradores (EP)/
consumidores (CC)
Contrato
semestral
(ahora
interrumpidos)
Contrato de 1-
2 años
Contrato
anual
(hipótesis)
Contrato
1año
Informal (NS
regularidad)
Informal (alta
fidelidad:
80% “ya está
vendido antes
de ir a la
feria”)
Informal (alta
fidelidad)
Relación productor consumidor en
los EP
Proximidad
(niños/familia
res)
No existe
relación
Proximidad
media
(niños/familia
res)
No existe
relación
Capacidad/flexibilidad del EP o
CC de integrar diversidad de
productos y variedades
Parcial: acepta
más de un
producto
Parcial: acepta
más de un
producto
Parcial: acepta
más de un
producto
Ninguna
(producto
específico y
homogéneo)
Casi total:
algunas
restricciones
Total: acepta
toda
diversidad
Casi total:
algunas
restricciones
Posibilidad/libertad de elección de
los compradores sobre los
productos comprados
Media: varias
opciones
Media: varias
opciones
Media: varias
opciones
Media:
opciones de
substitución
NS Alta:
bastantes
opciones
Media: varias
opciones (se
reduce oferta
similar)
Tipo de agricultura practicado por
los productores
Ecológica Ecológica Ecológica y
en transición
Convencional Ecológica Hay diversidad
de prácticas
entre los
productores
Natural
(s/químicos,
c/fertilizantes)
Costos energéticos vinculados a la
comercialización (transporte,
transformación, refrigeración,
stock, etc.)
Bajos/medios Medios/altos Mínimos/
bajos
Medios Mínimos/
bajos
Medios Mínimos/
bajos
Inocuidad de los productos No
garantizada
pero admitida
por confianza
Garantizada
por un
certificado
oficial
(proceso
renovación)
Garantizada
por un
certificado
oficial/
confianza
Garantizada
por un
certificado
oficial
Garantizada
por un
certificado
oficial/SPG
No
garantizada
pero admitida
por confianza
Garantizada
por un
certificado
oficial/
confianza
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
185
Cuadro 33 (conclusión)
8 9 10 11 12 13 14
Reconocimiento de la
identidad/calidad específica de los
productos (orgánicos, agricultura
familiar, etc.)
Garantizada
por un sistema
participativo
de garantía
Garantizada
por un sistema
participativo
de garantía
Garantizada
por un
certificado
oficial/
confianza
Reconocida
por confianza
Garantizada
por un
certificado
oficial/SPG
Reconocida
por confianza
Reconocida
por confianza
Tipo de productores Campesinos
rurales y peri-
urbanos
Campesinos
colonizadores
rurales
Trabajadores
rurales sin
tierra (MST)
NS Rurales, peri-
urbanos y
urbanos
Campesinos
rurales
Campesinos
rurales, peri-
urbanos y
urbanos
Tipo de consumidores Niños
escolarizados.
Niños
escolarizados.
Niños
escolarizados.
Presos Indefinido.
Cada vez más
consumidor
consciente
(alimentación
sana)
Indefinido Consumidores
conscientes de
una
alimentación
sana y de
calidad
Tipo de productos Panes
fortificados
Banano,
naranja y
jugos de fruta
Panes y
pasteles, leche
y yogurt,
hortalizas
Carne fresca
de cerdo
Hortalizas,
huevos,
animales
menores,
flores, miel y
productos
transformados
(mermeladas,
conservas y
escabeches)
Frutas y
hortalizas,
leche y
derivados,
huevos y miel,
comidas
preparadas,
carnes y
pescado, etc.
Hortalizas,
aguacates y
duraznos,
huevos, carne
de conejo,
nopal, lácteos
y derivados,
granos,
semillas,
conservas,
mermeladas y
escabeches,
postres, etc.
Fuente: Elaborado por los autores.
Cuadro 34
Características según criterios establecidos de las experiencias cuya gobernanza
es predominantemente coordinada por redes
15 16 17 18 19 20
Generación de ingresos para
los agricultores y agricultoras
familiares
Mayormente de
otras fuentes
Mayormente
fuera del CC
Mayormente
fuera del CC
NS Mayormente
del CC
30-50% del CC
Nivel de precios pagado a los
productores en comparación
a sus otras oportunidades de
venta
Igual Mayor Mayor Mayor Mayor Mayor
Nivel de precios pagado por
los
compradores/consumidores
en comparación a las
oportunidades de compra
Menor Menor Menor Igual Menor Menor
Acceso de los productos de la
agricultura familiar al
mercado internacional a
través del EP o CC
No No No No No No
Acceso de los productos de la
agricultura familiar a
financiamiento, insumos y
tecnología a través del EP o
CC
No Sí – NS cond. Sí – NS cond. Sí – NS cond. No Sí (poco)– NS
cond.
Distancia económica entre
productores y consumidores
(número de intermediarios)
0-1 1 0 0 0 0
Distancia geográfica entre
productores y consumidores
Local Local Local Local Local Local
Pueden negociar en cierta
medida
Determinan
precios
Pueden negociar
en gran medida
Pueden negociar
en cierta medida
Pueden
negociar en
cierta medida
Algo Pueden negociar
en gran medida
Asociatividad de los
productores
Necesariamente
individual
Individual o
colectiva
Asociatividad es
requisito
Asociatividad
es requisito
Asociatividad
es requisito
Asociatividad
incentivada
Clausulas de exclusividad
entre productores y
compradores
No No No No No No
Nivel de decisión que tienen
los productores sobre sus
sistemas productivos
Total Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
Total Parcial: tienen
ciertas
imposiciones
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
186
Cuadro 34 (conclusión)
15 16 17 18 19 20
Estabilidad de la relación
comercial entre los
productores y los
compradores (EP)/
consumidores (CC)
Informal (alta
fidelidad)
Informal (regular:
algunos compran
siempre pero
muchos
esporádicamente)
Informal (regular:
algunos compran
siempre pero
muchos
esporádicamente)
Informal (NS
regularidad)
Informal
(esporádica, por
el número de
consumidores,
se diluye la
proximidad)
Informal (muy
alta fidelidad)
Relación productor
consumidor en los EP
Capacidad/flexibilidad del
EP o CC de integrar
diversidad de productos y
variedades
Total Casi total: Busca
diversidad
Casi total:
Restricciones
respecto a ciertos
productos
Casi total:
Busca
diversidad
Total Media: solo
productos frescos
predeterminados
Posibilidad/libertad de
elección de los compradores
sobre los productos
comprados
Media: varias
opciones
Media: varias
opciones
Media: varias
opciones
Media: varias
opciones
Total:
abundancia de
opciones
Baja: contenido
predeterminado
Tipo de agricultura
practicado por los
productores
Artesanal /
natural
Ecológica Convencional Ecológica Diversidad de
practicas
Ecológica
Costos energéticos
vinculados a la
comercialización (transporte,
transformación,
refrigeración, stock, etc.)
Mínimos Mínimos/bajos Mínimos Mínimos/bajos Bajos Mínimos
Inocuidad de los productos Admitida por
confianza
Admitida por
confianza
Garantizada por
un certificado
oficial (libreta
sanitaria)
NS Admitida por
confianza
Admitida por
confianza (SPG
incipiente)
Reconocimiento de la
identidad/calidad específica
de los productos (orgánicos,
agricultura familiar, etc.)
Reconocida por
confianza
Reconocida por
un SPG
INFORMAL
Reconocida por
confianza
Reconocida por
un sistema
participativo de
garantía SPG
Reconocida por
confianza
Admitida por
confianza (SPG
incipiente)
Tipo de productores Campesinas
rurales
Campesinos
rurales y peri-
urbanos,
productores
urbanos
Campesinos
peri-urbanos
Campesinos
rurales (sobre
todo mujeres)
Campesinos
rurales
Campesinos
rurales (sobre
todo mujeres)
Tipo de consumidores Consumidor de
proximidad
(conveniencia,
confianza y
redes)
Consumidor
consciente
(medio ambiente,
alimentación
sana, apoyo
agricultura
familiar)
Consumidor
consciente
(alimentación de
calidad y apoyo
agricultura
familiar)
Consumidores
conscientes de
una
alimentación
sana y de
calidad
Indefinido
(masivo)
Parte de
consumidores
conscientes
(alimentación
sana, apoyo
agricultura
familiar). Sobre
todo mujeres
Tipo de productos Queso fresco
artesanal
200 productos
según
estacionalidad
(hortalizas, panes
y pasteles,
harinas,
conservas,
comidas
preparadas,
aliños,
cosméticos, etc.).
Principalmente
hortalizas pero
también huevos,
aromáticas, miel
y artesanías.
Hortalizas,
tubérculos,
frutas, carnes
frescas,
procesados,
granos y
artesanías.
24 líneas
distintas de
productos
(frutas,
hortalizas,
hierbas, carnes,
productos
transformados,
huevos y
lácteos, etc.).
Los Principales
son hortalizas,
papas y frutas.
20 a 25
productos frescos
(hortalizas y
frutas,
tubérculos,
granos). Algunos
todo el año, otros
según
estacionalidad.
Fuente: Elaborado por los autores.
Generación de ingresos para los agricultores y agricultoras familiares
Mercado Jerarquía Redes
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
187
En lo que se refiere a la parte de los ingresos que proviene del canal de comercialización
considerado, se puede ver que, de forma general, en las experiencias coordinadas por el mercado, esta es
más grande que en los demás. Esto se debe a que tanto los sistemas productivos como las vías de
comercialización son menos diversificados (más especializados). Esto puede reflejar también los niveles
de inversión necesarios para la incursión en uno u otro sistema (mientras mayor el nivel de inversión,
mayor la especialización para rentabilizar las inversiones). En los CC, los productores tienen por lo
general diversas salidas comerciales (ventas a intermediarios, ventas en ferias, en finca, a mercados o
tiendas locales, etc.). Por otra parte, en muchos casos de venta directa, las cantidades que pueden ser
canalizadas son pequeñas, aunque los precios sean mayores. Estos datos deben ser tomados con cautela
ya que dentro de cada experiencia la diversidad de situaciones entre las familias puede ser considerable.
Es importante señalar que, si bien en algunos casos los ingresos generados por la venta de
productos en estos canales de comercialización no son preponderantes sobre el total de los ingresos
familiares, se trata de ingresos que van de forma más directa a las mujeres (sus únicos ingresos,
incluso). Esto no solo les da más independencia económica, sino que también valoriza su papel
económico en las familias (caso de las mujeres mapuches en Chile – experiencia 5, de las mujeres de
Chimbarongo - experiencia 15 y de muchos de los casos de ferias de venta directa en los que las
mujeres tienen un rol preponderante en la comercialización).
Nivel de precios pagado a los productores en comparación
a otras oportunidades de venta
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Este criterio es muy importante para la agricultura familiar. En muchas de las experiencias
seleccionadas los precios pagados a los productores son mayores que los del mercado gracias a una
relación más directa entre eslabones de la cadena, y/o al mejor reconocimiento de la calidad de los
productos. Sin embrago, puede verse que en las iniciativas coordinadas por el principio de redes esta
situación es casi una regla (negociación y circuitos más cortos). Es interesante notar que en los casos
de compras públicas (experiencias 8 a 11) las situaciones son diversas y dependen principalmente del
nivel de centralización: para las compras centralizadas (de mayor escala) los precios suelen seguir los
del mercado y para las compras descentralizadas (menor escala y circuitos más cortos) el precio puede
ser diferenciado (en el caso de FEPAMPA esto se debe a una fuerte incidencia de la organización ante
las autoridades municipales, experiencia 8). En los casos 1 y 4 (avicultura por contrato en Santa
Catarina y venta de cacao orgánico por APROCAFA a la Compañía Nacional de Chocolates) el
carácter negativo se debe, respectivamente, a la producción a pérdida y la imposibilidad de vender en
otros canales, y al no reconocimiento de la calidad orgánica de los productos (que es reconocida en
otros canales de venta).
Nivel de precios pagado por los compradores/consumidores
en comparación a las oportunidades de compra
Mercado Jerarquía Redes
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Cuando los precios pagados por los compradores son superiores a los del mercado, esto
frecuentemente se debe al reconocimiento de una calidad específica (experiencias 5, 7, 12), a la
compensación de costos de transacción elevados (experiencia 13), o a las negociaciones de los
productores y los compradores (experiencia 8). En el caso de la avicultura en Brasil (experiencia 1), el
precio bajo pagado por los compradores se debe a sus propios mecanismos unilaterales de fijación de los
mismos (que se encuentran por debajo del costo de producción). En los CC sin embrago, esto se debe a
la cercanía entre productores y consumidores que hace que al eliminar intermediarios, los precios
pagados puedan ser más bajos para el consumidor (o en su defecto iguales, experiencias 14 a 18). En
muchos casos, entre las experiencias coordinadas por la jerarquía, son las licitaciones y la competencia
las que dictan los precios, como en aquellas iniciativas coordinadas más directamente por el mercado.
Juntando los dos criterios de precios, se pueden recalcar los casos de la Rede Raízes da Mata,
la feria Manos de la Tierra, el Mercado de Productores de Huancaro y la Canasta Utopía en los que los
precios pagados por los consumidores son menores a los de otros productos (de calidad similar o
inferior) y los precios percibidos por los productores son superiores a los que obtendrían en otros
canales de comercialización, alcanzándose una situación ganar-ganar (win-win).
Acceso de los productos de la agricultura familiar
al mercado internacional a través del EP o CC
Mercado Jerarquía Redes
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De forma clara, los EP están mucho más vinculados a los mercados internacionales que los CC
(por la definición que se ha tomado de estos últimos). Las compras públicas están destinadas al
mercado interno y hasta la fecha se han realizado en los territorios nacionales de cada Estado (esto
podría cambiar si se concretizan, por ejemplo, las propuestas de la CELAC de desarrollar un mercado
regional de compras públicas).
Acceso de los productos de la agricultura familiar a financiamiento,
insumos y tecnología a través del EP o CC
Mercado Jerarquía Redes
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Primeramente, es importante mencionar que en la mayor parte de las experiencias encontradas
los productores tienen por una u otra vía (instituciones públicas, ONGs, empresa integradora, etc.)
acceso a fuentes de financiamiento, insumos, capacitaciones, transferencias de tecnología, etc. (de
forma más latente en los EP). No se dispone de suficiente información sobre las condiciones en las
que se da este acceso, es decir: si está realmente adaptado a las necesidades de los productores, si
generan cambios sostenibles que se reflejen en los ingresos, si no generan sobreendeudamiento, si no
compiten en tiempo y recursos con otras actividades económicas importantes, etc.
En algunos casos se conoce el retorno de los productores. En el caso de los productores
avícolas que trabajan con BRF, el carácter negativo del acceso a estos servicios viene del carácter
impositivo sobre todas las decisiones técnicas de la producción, aunque sea el productor quien incurra
con los costos. En el caso de ACOPAGRO, se tiene información de que los socios más alejados de los
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centros de acopio y de la sede de la cooperativa reciben menos visitas y seguimiento por parte de los
técnicos de la cooperativa180. Esto refleja dificultades logísticas y financieras de la cooperativa y no
necesariamente una falta de voluntad o una verticalidad demasiado acentuada. En el caso de
APROCAFA, hay un retorno positivo de los productores sobre toda la asistencia técnica recibida, pero
se considera que las limitantes son otras y que más que seguir recibiendo capacitaciones en
producción, se necesitan recursos para invertir en los cultivos.
Distancia económica entre productores y consumidores
(número de intermediarios)
Mercado Jerarquía Redes
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Sobre este criterio también hay claramente una relación entre el tipo de sistema de
comercialización y la distancia económica entre productores y consumidores. En los EP, las cadenas
son más largas y ramificadas (transformación y procesamiento de la materia prima, exportación a
numerosos países, etc.) mientras que en los CC las cadenas son cortas y las relaciones entre los
eslabones extremos son más directas. En los casos de compras públicas, se encuentran todas las
modalidades posibles según el tipo de producto y las formas de compra y distribución (centralizada o
descentralizada). Muchas veces, las organizaciones de productores que entregan productos procesados
a los programas de alimentación escolar compran por lo menos parte de los insumos en el mercado o a
otras organizaciones, alargando así la distancia económica entre los productores de la materia prima y
el consumidor final. En el caso de la COPAVI, por ejemplo, esto ocurre con los productos de
panadería181 pero no con la leche que es uno de los productos más importantes de la cooperativa (en el
caso de FEPAMPA parte de la harina proviene de otras organizaciones ecológicas del Altiplano y en
el caso de BANABENI algunas frutas, como las manzanas, son compradas en el mercado). En el caso
de CALUPROCERD, si bien toda la materia prima viene de la organización, la regulación sanitaria
que obliga a utilizar un matadero autorizado incrementa el número de intermediarios.
Distancia geográfica entre productores y consumidores
Mercado Jerarquía Redes
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Sobre este criterio también se puede ver que los EP abarcan una distancia geográfica más
amplia que los CC, aunque puede haber EP a nivel local (como la venta directa a supermercados por
las organizaciones de productores de APPAPA en Cajamarca). También aquí, en lo que se refiere a las
compras públicas, hay una gran diversidad de situaciones.
180 Comunicación personal de Agathe Lang, pasante de ACOPAGRO en 2010. Esto no quiere decir que todos los
productores compartan la opinión, ni que no se hagan esfuerzos desde la cooperativa. Se presenta el dato para ilustrar las
dificultades que pueden hacer que los servicios de extensión no lleguen como se necesitaría a los productores.
181 Hipótesis ya que no se tiene conocimiento de la existencia de un Molino ni de cultivos significativos de cereales en
la cooperativa (y solo se menciona a las cadenas de la “caña y derivados” y “leche y derivados” como cadenas
integradas completamente dentro de la cooperativa).
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Nivel de decisión que tienen los productores sobre los precios
y sobre la comercialización de sus productos
Mercado Jerarquía Redes
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Este aspecto es esencial y se puede ver también que, lógicamente, en las experiencias
gobernadas por el mercado, los productores no tienen poder de negociación (o muy poco) sobre los
precios de sus productos. En el caso de ASOBAN (venta de banano orgánico a Dole en país de
destino), según SNV182, los contratos se hacen de forma transparente y horizontal por lo que sí hay
una posibilidad de negociación por parte de los productores organizados (aunque habría que verificar
esta información con los propios productores). En la mayor parte de los CC, se puede negociar en
cierta medida los precios: por un lado, hay una influencia del precio de mercado y, por otro lado, la
unificación de precios en las ferias es un mecanismo utilizado para generar transparencia y confianza
(esto limita la posibilidad individual de cada productor de negociar precios con los compradores).
Cuando hay mayor cercanía entre productores y consumidores (mayor compromiso y reciprocidad de
estos últimos), como en los sistemas de canastas, los productores tienen más potestad sobre sus
precios. De igual manera, esto ocurre en los sistemas de comercialización más informales y de
proximidad, como la venta en finca (experiencia 15), en los que los productores pueden en gran
medida decidir el precio de sus productos.
Asociatividad de los productores
Mercado Jerarquía Redes
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La asociatividad y organización de los productores para acceder al mercado está, de forma
general, muy presente en las experiencias revisadas. Se puede notar, sin embargo, que en las ferias
coordinadas por jerarquía o por delegación (experiencias 12, 14 y 16) es más frecuente que la venta
pueda ser individual o colectiva ya que otros actores asumen la coordinación del sistema de
comercialización. En el caso de la Cooperativa 4 Pinos (experiencia 2), si bien se trata de una
organización consolidada, la materia prima proviene en su mayoría de pequeños productores
integrados por contrato con la cooperativa de forma individual o colectiva183. En el caso de Ankün, las
socias también acopian de otras familias que no son parte de la cooperativa y más aún, las ventas se
hacen de forma individual (cada productora tiene sus clientes) bajo el paraguas de la marca colectiva
Ankün. En el caso de las mujeres de Chimbarongo (experiencia 15), la venta de quesos es una
estrategia individual de aprovechamiento de recursos con un bajo costo de oportunidad. Y, en el caso
de la avicultura integrada en Santa Catarina (experiencia 1), las relaciones uno a uno son tales que ni
las organizaciones de productores saben cuántos productores integrados hay en la zona. Brasil Foods
no reconoce y no dialoga con las organizaciones de productores (las relaciones uno a uno son por lo
tanto, claramente, un pilar de la estrategia de negocio de la empresa).
182 José Luis Segovia, coordinador de SNV en Perú.
183 Sobre este punto no se tiene información para detallar las condiciones de esta integración.
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Cláusulas de exclusividad entre productores y compradores
Mercado Jerarquía Redes
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Por lo general, se ha visto que no hay cláusulas de exclusividad (sino compromisos de compra
y venta, si hubieran contratos o acuerdos informales), excepto en el caso de la avicultura por contrato
(experiencia 1) ya que todos los insumos son “provistos” (más bien vendidos) por la empresa y la
propiedad de las aves no se transfiere al productor (BRF es dueña de las aves y por tanto no se pueden
vender a nadie).
Nivel de decisión que tienen los productores sobre sus sistemas productivos
Mercado Jerarquía Redes
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En los casos de integración (experiencias 1 y 2, esta última tomando en cuenta a los 4.500
productores que no son socios de Cuatro Pinos y que trabajan por contrato con la cooperativa) se puede
considerar que el nivel de libertad sobre las decisiones productivas que tienen los agricultores es bajo (si
no nulo). En la mayor parte de los otros casos las restricciones son parciales (ya sea por la producción
orgánica o ecológica, o por los criterios de calidad exigidos por los compradores, los SPG o las
organizaciones de productores). No se considera que esto sea negativo. Las situaciones en las que los
productores tienen más libertad corresponden a aquellas en que la producción es convencional o hay
diversidad de prácticas (experiencias 12 a 19), o el negocio se da en una informalidad “total”
(experiencia 15, no hay controles por parte del Estado, de otros productores, de una organización, etc.).
Estabilidad de la relación comercial entre productores y compradores
Mercado Jerarquía Redes
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Productor/Comprador
Productor/Consumidor
Cuando el comprador es el consumidor (experiencias 12 a 20), en general se establecen relaciones
de confianza, fidelidad y hasta amistad. En las ferias más pequeñas, la venta entre vecinos, o cuando hay
mayores compromisos de los consumidores, hay mayor fidelidad y regularidad de compra. En el caso de la
Rede Raízes da Mata (experiencia 16), el sistema de pedidos por internet genera una cierta distancia entre
productores y consumidores (aunque se hagan esfuerzos por otra parte para generar vínculos en el marco de
nuevas relaciones de consumo), por lo que hay un núcleo de consumidores con alta fidelidad y otro gran
número que participa esporádicamente. En el caso del mercado de Huancaro, la dimensión del mercado es
tal (1.500 productores y 25.000) que se puede asumir que las relaciones son menos estrechas.
Cuando el comprador y el consumidor no son los mismos actores (experiencia 1 a 10), las
relaciones entre productores y compradores más estables se dan (en principio) cuando hay acuerdos
formales. En el caso de Ankün, no hay compromisos formales con los clientes (aunque hay una
estabilidad en la práctica que empieza a desarrollarse y un caso de contrato formal entre una
productora y un cliente). Tampoco hay contrato firmados entre las asociaciones de APPAPA y
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CENCOSUD aunque la relación ya tenga 3 años de funcionamiento ininterrumpido. Respecto a la
relación con los consumidores, estas son frecuentemente inexistentes (ni el productor sabe quien
consume sus productos, ni el consumidor sabe de dónde provienen sus alimentos). En algunos casos se
dan de forma indirecta a través de la visibilización del origen de los alimentos, especialmente en los
dispositivos de comercio justo (experiencia 7), las marcas familiares (como en el caso de Ankün, que
es la marca paraguas pero cada familia nombra su merkén) o los programas de educación que
acompañan las meriendas escolares (valorización de la agricultura familiar, experiencia 10). En el
caso de FEPAMPA, por ser Patacamaya un municipio pequeño (y la organización grande), hay
frecuentemente vínculos directos de familia entre productores y consumidores (niños escolarizados).
Capacidad/flexibilidad del EP o CC de integrar diversidad
de productos y variedades
Mercado Jerarquía Redes
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En los EP y algunos programas de compras públicas, los productos solicitados por los
compradores son específicos (y homogéneos) y esto requiere un gran esfuerzo de adaptación por parte de
los productores. En otros casos hay un pequeño margen de flexibilidad y posibilidades de substituir un
producto por otro similar o con iguales propiedades nutricionales (típicamente en los programas de
desayuno escolar). En el caso del merkén de Ankün, si bien los procesos de producción del merkén original
imponen un estándar de calidad, hay un grado de flexibilidad en el que cada familia puede hacer recetas
distintas (por lo que el producto no es homogéneo). Ya en los CC, la diversidad de productos que pueden
comercializarse es mucho mayor aunque a veces hay restricciones respecto a productos transformados o
productos animales frescos (leche fresca, carnes, pescados, etc.). En el caso de la Canasta Utopía, se
considera que la restricción es mayor ya que el contenido de las canastas está predefinido.
Posibilidad de elección de los compradores sobre los productos comprados
Mercado Jerarquía Redes
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Este criterio se refiere, de forma muy preliminar, a la competencia que los productos
comercializados tienen en su entorno. Esta existe siempre. Donde se ve de forma más limitada es en el
caso de la canasta Utopía, ya que no se pueden reemplazar los productos de la canasta por otros (o
comprar solo una parte). En el caso de la avicultura integrada (experiencia 1) la competencia es feroz
entre productores, aunque de forma indirecta a través de BRF, ya que los precios pagados por las aves
se calculan según un índice de desempeño. En el caso de APROCAFA y ACOPAGRO la competencia
se da porque el cacao se un commodity cotizado en bolsa cuyo mercado internacional es competitivo.
En el caso de los Mercados Campesinos de Bogotá, la competencia existe dentro de los mercados
porque no hay unificación de los precios por producto como en Huancaro (por ejemplo). Y, en
Huancaro, a pesar de que los precios son unificados por producto (y difundidos a los consumidores),
la competencia se da por la abundancia de la oferta (más sobre la calidad que el precio).
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Tipo de agricultura practicado por los productores
Mercado Jerarquía Redes
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En las experiencias estudiadas, hay producción orgánica y agroecológica tanto en los CC
como en los EP. La diferencia fundamental entre ambos es que en los EP se trata por lo general de un
producto, mientras que en los CC se trata de los sistemas de producción como un todo.
Costos energéticos vinculados a la comercialización
Mercado Jerarquía Redes
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Los costos energéticos están ligados a la distancia geográfica entre eslabones de la cadena y al
nivel de procesamiento de los productos. En los CC, dado que hay más proximidad geográfica y se
venden productos más frescos, los costos energéticos son menores.
Inocuidad de los productos
Mercado Jerarquía Redes
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En todos los sistemas de comercialización hay alguna forma de reconocimiento de la inocuidad
de los alimentos, ya sea formal o informal (si no hubiera confianza, no habría transacción). Sin embargo,
se puede ver que los mecanismos formales de control de la inocuidad están más presentes en los EP,
mientras que los controles internos (SPG) y la confianza son preponderantes en los CC.
Reconocimiento de la identidad/calidad específica de los productos
(orgánicos, agricultura familiar, etc.)
Mercado Jerarquía Redes
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Sobre este criterio se puede notar una fuerte dicotomía entre las experiencias cuya gobernanza
es preponderantemente coordinada por el mercado: el reconocimiento es ya sea formal (certificación
orgánica, de comercio justo, etc.) o inexistente (los productos se mezclan con otros de origen distinto).
En las compras públicas, las ferias de venta directa y las canastas de productos, el reconocimiento se
hace mayormente por sistemas internos de control (SPG) o por la confianza que se genera por la
proximidad entre productores y consumidores.
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Tipo de productores
En su gran mayoría, los productores y productoras que participan en las iniciativas estudiadas
son campesinos y campesinas rurales y peri-urbanos. Las mujeres participan de forma significativa en
las experiencias de venta directa al consumidor ya que dentro de las divisiones del trabajo en la
familia, la comercialización tiende a ser una labor realizada por las mujeres.
Tipo de consumidores
No se tiene suficiente información sobre los consumidores para hacer una caracterización
diferenciada.
Tipo de productos
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Sobre la contribución de los productos a la canasta básica y la seguridad alimentaria de las
familias, se puede ver, claramente, que en el caso de las compras públicas, ferias y canastas, los
productos intercambiados son alimentos que contribuyen al consumo de las familias, al igual que las
bananas, el merkén (muy importante en la mesa mapuche) y las papas en los EP. En el caso de la
avicultura integrada se considera que no aporta a la seguridad alimentaria de las familias ya que las
aves no les pertenecen a los productores y por tanto, en principio, no pueden destinarlas a su propia
alimentación. De igual manera, se puede considerar que la presencia e importancia del cacao en la
alimentación de las familias es poca ya que se trata de un cultivo introducido en la zona que no
formaba parte de la composición de los huertos familiares.
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VII. Consideraciones finales
Es importante mencionar que la información presentada en este estudio es parcial ya que no se ha
visitado a los actores. Para entender mejor el funcionamiento de estos sistemas de comercialización y
validar los datos, se recomienda entablar un diálogo con los productores involucrados.
La revisión de los casos concretos seleccionados (capítulo VI) permite reafirmar algunas
consideraciones presentadas en el estado del arte de este estudio (capítulos II a V):
El acceso a recursos productivos (tierra, agua y capital) sigue siendo una de las mayores
limitantes al desarrollo pleno de la agricultura familiar. Esto puede verse claramente en
los casos de APROCAFA (falta de recursos para drenar y fertilizar las plantaciones), de
Ankün (problemas de acceso a agua potable y medios de transporte, entre otros), de los
productores de la Red Agroecológica Loja (falta de acceso a tierra, agua para riego y
semillas) y de los productores de la feria Manos de la Tierra (falta de tierra propia limita
las posibilidades de conversión agroecológica u orgánica porque el pago del alquiler
limita la toma de riesgos) por ejemplo, pero es una realidad transversal a la gran mayoría
de los pequeños productores del continente, en mayor o menor medida.
La agricultura por contrato “uno a uno” en contextos de vacíos reglamentarios y
relaciones de poder desequilibradas, no es una oportunidad, es una amenaza para la
agricultura familiar. El caso de los avicultores de Santa Catarina no podía ser más
ilustrativo de estos riesgos.
Las alianzas productivas pueden, como en el caso de APROCAFA, permitir a
organizaciones todavía en proceso de consolidación acceder a mercados de forma segura
(compromisos de compra en porcentaje de la producción y no en volumen determinado).
En el caso particular de esta organización esto les ha permitido adquirir capacidades
productivas y organizativas para acceder a otros mercados.
La consolidación de las organizaciones es clave tanto en los EP como en los CC:
– En el caso de los EP, no solo se mejoran las posibilidades de negociación con los
compradores, como en el caso de APPAPA, sino que la organización puede permitir
que los agricultores familiares avancen en la cadena productiva (controlen más
eslabones) y así internalicen una mayor parte del valor pagado por los consumidores
finales. Los miembros de ACOPAGRO, Cuatro Pinos y ASOBAN han logrado pasar
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
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de la venta a intermediarios a la exportación directa. Ahora bien, el gran riesgo de las
experiencias como las de ACOPAGRO y ASOBAN es su dependencia de los precios
internacionales y su alto grado de especialización. Es menos el caso de Cuatro Pino
que tiene una gama de productos más amplia. También, es importante ver las
relaciones que se establecen entre estas organizaciones y los demás actores sociales
(productores y otras organizaciones de productores) en el territorio, ya que por lo
general la especialización no se limita al grupo considerado sino a todo un territorio
(competencia, desestructuración, sub-contratación o intermediación, o por lo
contrario, redes y cooperación).
– Entre los CC, el caso de Huancaro es emblemático como ejemplo de una organización
que se ha ido consolidando y posicionando no solo en el espacio comercial sino
político (incidencia en la Ley 29676). A menor escala, la red Agroecológica Loja
(RAL) y la Fundación Utopía son ejemplos claros del potencial de las articulaciones
entre productores y consumidores (beneficios para ambos en términos de una
alimentación sana a precios accesibles, desarrollo de sistemas participativos de
garantía, réplica de experiencias y articulación con redes nacionales, etc.).
Las organizaciones que logran ir más allá de la comercialización y que tienen un enfoque
de economía social y solidaria (salud, educación, etc.) logran consolidar más sus bases de
aprovisionamiento y generan redes más sostenibles (como lo muestran los casos de
Cuatro Pinos, COPAVI y ASOBAN).
En general, en los casos de compras públicas estudiados hay distintos elementos que se
destacan como desafíos esenciales: la inadaptación de la normativa sanitaria a las
condiciones de la agricultura familiar (CALUPROCERD), la dependencia del éxito de los
acuerdos de las voluntades políticas “de turno” (FEPAMPA), la falta de constancia en la
normativa que hace inestable las relaciones comerciales (BANABENI), la desvinculación
de las demandas en relación a la oferta local (COPAVI) y los atrasos en los pagos
(CALUPROCERD, BANABENI, COPAVI). Dicho esto, las compras públicas y los
mercados institucionales presentan oportunidades muy interesantes para la agricultura
familiar porque son un mercado seguro que permite planificar la producción y que puede
estratégicamente vincular la oferta de productos sanos y de calidad con una demanda
cautiva y considerable, además de poder explícitamente apoyar sectores marginalizados o
deprimidos (como la producción porcina en Uruguay). El potencial de las compras
públicas para mejorar las condiciones de vida de los productores familiares es todavía
muy subutilizado y debe institucionalizarse (en el caso de CALUPROCERD, por
ejemplo, ya hay un convenio de 2 años renovable automáticamente).
En los casos de ferias/canastas de venta directa promocionadas por el Estado o por
instituciones de apoyo (como las ferias de PROHUERTA, los Mercados Campesinos de
Bogotá, los Martes de agricultura familiar de la SEFOA en Tlaxcala, la Feria Manos de la
Tierra o la Rede Raízes da Mata), se ha visto que, si bien hay buenas oportunidades para
los productores en términos de mejores precios, apertura de nuevos mercados y
contactos, etc., uno de los desafíos más grandes es la dependencia hacia las instituciones
que coordinan estos espacios. En los casos de Bogotá y PROHUERTA, las experiencias
tienen ya bastante trayectoria y están enmarcadas en políticas públicas. Esto es
ciertamente un gran logro. Sin embargo, es importante tocar el tema de la sostenibilidad.
Estos espacios de venta dependen completamente de los recursos estatales para su
funcionamiento (y si estos se cortan, la experiencia se cae). En el caso de PROHUERTA,
el pilar del programa son los promotores voluntarios que están distribuidos en el territorio
y son miembros activos de sus comunidades. Esto contribuye a la sostenibilidad porque
parte de la gestión pasa a manos de actores comprometidos de la sociedad civil. En el
caso de los Martes de agricultura familiar, se está haciendo el traspaso de la gestión al
movimiento Slow Food. En la Rede Raízes da Mata, como primer paso, los productores
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están empezando a gestionar ferias de venta directa y desde la gestión de las Ferias
Manos de la Tierra, se está haciendo un esfuerzo de transferencia de responsabilidades
hacia los productores. Estos ejemplos muestran la importancia de pensar, desde el diseño
de la gobernanza de los sistemas de comercialización, en el empoderamiento de los
productores, los consumidores y la sociedad civil para garantizar la autogestión y la
autonomía financiera de las experiencias.
La sostenibilidad no solo depende de los recursos financieros sino del acceso al espacio.
Este tema está presente en todas las ferias de venta directa pues ninguna tiene un espacio
propio de comercialización y esto las coloca constantemente en riesgo (ferias Randy
Namá, mercado de Huancaro, Mercados Campesinos de Bogotá –el acceso a los espacios
depende de sub-alcaldes, etc.). En el caso de Tlaxcala, el tamaño de los edificios de la
SEFOA también ha limitado el número de productores que pueden participar cada
semana. La disposición de espacios e infraestructura es por tanto un tema central y puede
ser un punto clave de desarrollo de políticas públicas que favorezcan el desarrollo de este
tipo de mercados, que benefician tanto a productores como a consumidores.
En términos ambientales y de seguridad y soberanía alimentaria, los CC aceptan una
mayor diversidad de productos, tienen menores costos energéticos y tienden más a
orientarse hacia los productos orgánicos o agroecológicos. Sobre la garantía de la calidad
ambiental y el carácter orgánico o agroecológico, la alternativa de los sistemas
participativos de garantía –SPG– surge como una opción muy interesante (dados los
altos costos de las certificaciones externas) como lo muestran los casos de FEPAMPA,
UNABENI, Rede Raízes da Mata, la Red Agroecológica Loja y la Canasta Comunitaria
Utopía. El reconocimiento, fomento y apoyo al establecimiento de estos mecanismos
participativos de control debe también considerarse en el marco de las políticas públicas
de apoyo al desarrollo de los CC.
Las garantías de inocuidad sanitaria siguen siendo un cuello de botella importante en todos
los casos estudiados (incluso en algunos EP como el de Ankün). Urge la consideración de una
normativa sanitaria adaptada a la realidad de los productores familiares.
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O_CONTRATO.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
212
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
213
Anexos
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
214
Anexo 1
Información complementaria
Cuadro A.1
Lista no exhaustiva de esquemas de agricultura por contrato promovidos por los Estados en América
Latina encontrados en la revisión bibliográfica y en las encuestas con expertos (PDP, AP, NI y otros)
País Nombre del
programa
Agencia responsable Financiado por Misión/ objetivo
Argentina
Proyecto de
integración de
pequeños
productores a la
cadena Vitivinícola
(PROVIAR)a
Ministerio de
Agricultura, ganadería
y Pesca
Banco
Interamericano de
Desarrollo BID
El PROVIAR está orientado al fortalecimiento de la
articulación entre pequeños bodegueros y
establecimientos concentradores y empacadores,
buscando una integración de los mismos que les
asegure un destino seguro de la producción.
Programa para el
Desarrollo Rural
Incluyente
(PRODERI)b
Ministerio de
Agricultura, ganadería
y Pesca
FIDA, Fondo
Fiduciario
Español, Gobierno
nacional
El PRODERI, coherente con los objetivos de las
políticas nacionales y sectoriales plasmadas en el
Plan Nacional Agroalimentario Federal y
Participativo, y se plantea: Tecnificar, ampliar e
incrementar la producción de la Agricultura
Familiar, Apoyar a los agricultores familiares para
que se incorporen a los mercados y cadenas de valor
de manera sostenible en el tiempo, Generar alianzas
entre los diferentes actores económicos para un
mejor acceso a los mercados, Financiar en forma
eficiente, inversiones y capital de trabajo para
incrementar la producción, la productividad y los
ingresos de los agricultores familiares, Generar
oportunidades de empleo y mejora de los ingresos de
las mujeres, los jóvenes y los asalariados rurales,
Fortalecer a las organizaciones y cooperativas
rurales
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Proyecto de
Alianzas Rurales
(PAR)c
Viceministerio de
Desarrollo Rural y
Agrario (Ministerio de
Desarrollo Rural y
Tierras)
Banco Mundial El objetivo del PAR es mejorar el acceso a los
mercados de los productores rurales pobres de áreas
seleccionadas del país a través de un modelo de
alianzas productivo-rurales.
La articulación de los pequeños productores
organizados con el mercado, para el proyecto, tiene
como instrumento a la “alianza rural” que se define
como: un “acuerdo económico entre un grupo de
pequeños productores rurales y otros actores
económicos, donde todos ponen, arriesgan y ganan,
asegurando continuidad del acuerdo en el mediano y
largo plazo”.
Brasil Programa Nacional
de Producción y
Uso de Biodiesel
(PNPB)d
Programa
Interministerial del
Gobierno Federal
Gobierno Federal Implantar un programa sustentable, promoviendo
inclusión social; Garantizar precios competitivos,
calidad y abastecimiento; Producir biodiesel a partir
de diferentes fuentes oleaginosas y en regiones
diversas. Par fomentar la participación de la
agricultura familiar, se ha creado incentivos (Sello
Combustible Social) para las empresas. Los
productores también tendrán acceso a líneas de
crédito del PRONAF (Banco de fomento)
Centroamérica
(Nicaragua,
Honduras, El
Salvador)
Negocios
inclusivos (NI)e
SNV BID FOMIN
(Fondo
Multilateral de
Inversiones
del Banco
Interamericano de
Desarrollo)
SNV promueve los Negocios Inclusivos como una
solución para contribuir al desarrollo económico y la
inclusión socioeconómica. Nuestra meta es aumentar
los ingresos, la producción y el bienestar de las
poblaciones de menores recursos económicos y
simultáneamente, generar beneficios para las empresas.
Colombia
Proyecto apoyo a
alianzas
productivas
(PAAP)f
Ministerio de
Agricultura y
Desarrollo Rural
Banco Mundial Incrementar la competitividad y el desarrollo
empresarial de las comunidades rurales pobres, de
manera sostenible, a través de alianzas orientadas
por la demanda del sector privado comercializador.
Negocios
Inclusivos (NI)
SNV- CECODES
(Capítulo colombiano
de WBCSD)
BID SNV promueve los Negocios Inclusivos como una
solución para contribuir al desarrollo económico y la
inclusión socioeconómica. Nuestra meta es aumentar los
ingresos, la producción y el bienestar de las poblaciones
de menores recursos económicos y simultáneamente,
generar beneficios para las empresas.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
215
Cuadro A.1 (continuación)
País Nombre del
programa
Agencia responsable Financiado por Misión/ objetivo
Chile
Programa de
Desarrollo de
Proveedores
(PDP)g
Corporación de
Fomento de la
Producción CORFO
CORFO Apoyar proyectos de empresas que busquen mejorar
la calidad y productividad de sus proveedores. De
esta manera, la “empresa líder” o demandante debe
presentar una estrategia de desarrollo para un grupo
de sus empresas proveedoras, el cual debe estar
compuesto por un mínimo de 10 empresas si
pertenecen al sector silvo-agropecuario o cinco
empresas si son de otros sectores productivos.
Alianzas
Productivash
El Instituto de
Desarrollo
Agropecuario INDAP -
Ministerio de
Agricultura
El Instituto de
Desarrollo
Agropecuario
INDAP -
Ministerio de
Agricultura
El objetivo general de este Programa es generar
encadenamientos productivos y comerciales
sostenibles en el tiempo, creando condiciones para
los pequeños agricultores accedan a mejores
alternativas comerciales y nuevos mercados.
Ecuador
Programa Nacional
de Negocios
Rurales Inclusivos
“PRONERI”
Ministerio de
Agricultura, Ganadería,
Acuacultura y Pesca
(MAGAP)
Banco
Interamericano de
Desarrollo BID y
Gobierno nacional
Fomentar iniciativas de articulación productiva y
comercial entre pequeños productores y empresas
agroindustriales que contribuyan al “Buen Vivir
Rural”. Una relación a través de alianzas de beneficio
mutuo, que garantizan el acceso al mercado en
condiciones equitativas, al crédito, a la transferencia de
tecnología, al riego tecnificado y que fortalezca la
asociatividad.
Fondo para la
Integración de
Cadenas
Agroproductivas
(FICA)
Ministerio de
Agricultura, Ganadería,
Acuacultura y Pesca
(MAGAP) con
participación de
empresas privadas:
Ecuaquímica, Agripac,
PRONACA e Interoc
Ministerio de
Agricultura,
Ganadería,
Acuacultura y
Pesca (MAGAP),
gobiernos
provinciales y
ONGs
Fomentar articulaciones productivas y comerciales
de pequeños y medianos productores maiceros con
empresas anclas que, por una parte, suministren el
paquete tecnológico y la asesoría técnica que
garantice un cultivo exitoso y por otra parte se
comprometen en la compra futura de la cosecha al
precio oficial mínimo de sustentación.
Competitividad
Agropecuaria y
Desarrollo Rural
Sostenible
(CADERS)
Ministerio de
Agricultura, Ganadería,
Acuacultura y Pesca
(MAGAP)
Promover el desarrollo rural sostenible para
garantizar la soberanía alimentaria. Dar soluciones
integrales a la estructura caduca del campo,
mediante el impulso asociativo de los productores en
pequeña escala, para lograr la transformación y la
movilidad de los productos agropecuarios
Negocios
inclusivos (NI)i
SNV BID FOMIN
(Fondo
Multilateral de
Inversiones
del Banco
Interamericano de
Desarrollo)
SNV promueve los Negocios Inclusivos como una
solución para contribuir al desarrollo económico y la
inclusión socioeconómica. Nuestra meta es aumentar los
ingresos, la producción y el bienestar de las poblaciones
de menores recursos económicos y simultáneamente,
generar beneficios para las empresas.
El Salvador Programa de
Desarrollo de
Proveedores (PDP)j
PNUD, Ministerio de
Economía, Cámara de
Comercio e Industria
CAMARASAL y
Cámara Agropecuaria y
Agroindustrial
(CAMAGRO)
FOMIN (BID) y
PNUD
Impulsar la economía salvadoreña, reforzando las
capacidades competitivas de los sectores estratégicos a
través del fortalecimiento y mejora en la articulación de
cadenas de valor, de forma que las empresas
demandantes de bienes y/o servicios integren a las
Micro, pequeñas y medianas empresas en una relación
estratégica que permita desarrollarlas como sus
proveedoras.
Programa de
Agricultura
Familiar para el
Encadenamiento
Productivo (PAF
CP)
Ministerio de
Agricultura y
Ganadería (MAG) e
IICA
Nacional Orientado a los agricultores familiares comerciales,
cuyo objetivo es incrementar su nivel de ingresos
netos familiares a través del mejoramiento de la
competitividad de los negocios rurales y el
encadenamiento agroproductivo.
Honduras Proyecto
Competitividad
Rural (ComRural)k
Secretaría de
Agricultura y
Ganadería (SAG)
Banco Mundial y
la Agencia Suiza
para el Desarrollo
y la Cooperación
(COSUDE)
Contribuir a mejorar la productividad y
competitividad de pequeños productores y
productoras organizados para incrementar sus
ingresos y mejorar sus condiciones de vida,
mediante su participación en cadenas de valor y
alianzas productivas, comerciales y financieras.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
216
Cuadro A.1 (conclusión)
País Nombre del
programa
Agencia responsable Financiado por Misión/ objetivo
México Programa de
Desarrollo de
Proveedores (PDP)
Secretaria de Economía
y Cámara Nacional de
la Industria de
Transformación
(CANACINTRA)
PNUD El Programa de Desarrollo de Proveedores del
PNUD (PDP) impulsa a las PyMES para que
implementen mejoras en sus procesos productivos en
favor de la cadena de valor, fomentando así
relaciones de negocio ganar – ganar con las
empresas tractoras. Las empresas participantes se
enfocarán en lograr incremento en ventas e impulsar
el empleo.
Programa integral
de Desarrollo de
Proveedores
Walmartl
Ministerio de
Economía
Walmart-México
Walmart-México Apoyar a empresas, en particular a las de menor
tamaño, a mejorar sus ventas a través de la creación
de programas enfocados en incrementar su
productividad, competitividad y posicionamiento de
sus productos en nuestras tiendas.
Programa de Apoyos
Directos al
Productor por
Excedentes de
Comercialización
para Reconversión
Productiva,
Integración de
Cadenas
Agroalimentarias y
Atención a Factores
Críticos
Apoyos y Servicios a la
Comercialización
Agropecuaria
(ASERCA) y Secretaría
de Agricultura,
Ganadería, Desarrollo
Rural, Pesca y
Alimentación
(SAGARPA)
Gobierno
Nacional
Otorgar a los productores agrícolas de cártamo
certidumbre económica, mejorar su competitividad y
una mayor rentabilidad, impulsando la
diversificación productiva, la integración de las
cadenas agroalimentarias y el desarrollo regional.
Nicaragua Programa de apoyo
a la competitividad
y encadenamientos
productivos
Ministerio de Hacienda
y Crédito Público
(MHCP)
Banco
Interamericano de
Desarrollo BID
El objetivo general del programa es aumentar la
competitividad de los MPPRs, mediante reformas de
políticas que les permita aumentar su participación
en cadenas de valor. Los objetivos específicos del
programa son: i) apoyar a mejorar el acceso de
mercados nacionales e internacionales; ii) fortalecer
el marco institucional y de políticas para fomentar la
innovación y el emprendedurismo y; iii) facilitar la
inclusión financiera.
Perú Programa de apoyo
a las alianzas
rurales productivas
de la Sierra
(ALIADOS)m
Ministerio de
agricultura y riego
Banco Mundial Asegurar a la población rural de la Sierra mejores
oportunidades económicas promoviendo las
alianzas estratégicas y el desarrollo económico
local a partir de los vínculos entre los productores y
el mercado; mejorando la seguridad alimentaria
mediante la agricultura de subsistencia; generando
oportunidades de empleo fuera del sector agrícola, y
fortaleciendo a los gobiernos regionales y las
organizaciones de desarrollo locales.
Negocios
inclusivos (NI)n
SNV BID FOMIN
(Fondo
Multilateral de
Inversiones
del Banco
Interamericano de
Desarrollo)
SNV promueve los Negocios Inclusivos como una
solución para contribuir al desarrollo económico y la
inclusión socioeconómica. Nuestra meta es aumentar
los ingresos, la producción y el bienestar de las
poblaciones de menores recursos económicos y
simultáneamente, generar beneficios para las
empresas.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.ucar.gob.ar/index.php/ucar-en-territorio/finalizados/proviar, http://www.ucar.gob.ar/index.php/bibliotecamultime
dia/videos/19-videos-por-programa/108-proviar, http://www.integracionvitivinicola.com/.
b http://www.minagri.gob.ar/site/areas/proderi/index.php.
c http://www.alianzarural.org.bo/webpar/index.php?option=com_contenttask=viewid=18Itemid=47.
d http://www.mme.gov.br/programas/biodiesel/menu/programa/objetivos_diretrizes.html.
e http://www.snvworld.org/es/inclusive-business/proyectos/proyectos/bid-fomin-proyecto-regional-de-negocios-inclusivos-0.
f https://www.minagricultura.gov.co/tramites-servicios/desarrollo-rural/Paginas/Proyecto-apoyo-a-alianzas-productivas-PAAP-.aspx.
g http://www.corfo.cl/programas-y-concursos/programas/programa-de-desarrollo-de-proveedores-pdp.
h http://indap.gob.cl/programas/alianzas-productivas.
i http://www.snvworld.org/es/inclusive-business/proyectos/proyectos/bid-fomin-proyecto-regional-de-negocios-inclusivos/ ecuador.
j http://www.pdp.com.sv/main/.
k http://www.comrural.hn/web/.
l http://www.walmartmexicoycam.com/desarrollo-proveedores.html. http://www.economia.gob.mx/eventos-
noticias/informacion-relevante/7680-boletin093-12.
m https://programaliados.wordpress.com/about/.
n http://www.snvworld.org/es/inclusive-business/proyectos/proyectos/bid-fomin-proyecto-regional-de-negocios-inclusivos/ peru-bid.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
217
Cuadro A.2
Lista no exhaustiva de esquemas de agricultura por contrato en otras regiones del mundo (modelo
centralizado y multipartito) encontrados en la revisión bibliográfica y en las encuestas con expertos
País Producto
Empresa
integradora
Comentarios
Publicaciones/documentos
de referencia
África (menos
Camerún y
Costa de Marfil)
Bananas Compañías
transnacionales
Estas compañías todavía controlan las exportaciones
y trabajan a través de agricultura por contrato
UNATCD, 2009
Bangladesh Pollo Caso interesante en el que la firma desarrolló un
mecanismo de mitigación de riesgos a través de un
fondo de contribuciones para proteger a los
productores en caso de epidemia sanitaria (si la
mortalidad supera el 15% los productores podían
reclamar compensaciones). Sin embargo no se
evidencian mejores ingresos que en el caso de los
productores sin contrato.
Jabbar et al. (2007) en Prowse
(2012).
Croacia Leche Empresa nacional
que concentra el
mercado
1600 puntos de colecta. Parámetros muy estrictos de
calidad nutricional y sanitaria y control a nivel de
cada productor. Si la leche no cumple los
parámetros, el copiador está en derecho de no
recogerla, penalizar al productor con 30 días sin
recojo y en caso de reincidencias (antibióticos),
romper el contrato.
Eaton y Sheperd (2001).
China Arroz
(variedades
para Japón)
Mitsui en joint
venture con otra
empresa japonesa
de maquinaria para
arroz (Satake) y una
empresa local.
Las transnacionales japonesas empezaron a producir
variedades específicas de arroz para el mercado
Japonés en China al final de los años 90 a través de
agricultura por contrato.
UNATCD, 2009
Estados Unidos Pollo Industria
concentrada en
pocas empresas de
gran tamaño
Relaciones altamente asimétricas entre ambos eslabones
de la cadena. Pérdida de control de los productores sobre
sus sistemas de producción. Pagos en base a desempeño
que ponen en competencia a los productores y no
remuneran el trabajo. Forma de trabajar casi universal en
la producción de pollo nacional.
MacDonald (2008); Rhodes et
al. (2009); Starmer, Witterman
y Wise (2006)
Etiopía Judías
verdes
Hacia la Unión
Europea
El gobierno ha implementado concesiones,
liberaciones de impuestos y posibilidades de
alquileres baratos de tierra para las empresas
integradoras. En contraparte, las organizaciones de
productores con las que trabajan tampoco pagan
impuestos y se benefician de créditos con baja tasa
de interés.
KIT/IIRR (2008) en Prowse
(2012).
Etiopía, Kenia y
Uganda
Floricultura Flower Group
(Netherlands) entre
otras
Industria de exportación en al que la participación de
firmas extranjeras es considerable a través de
encadenamientos productivos con productores
locales gracias a agricultura por contrato y
“outgrower arrangements”
UNATCD, 2009
Ghana
Sorgo Cervecería Guiness
de Ghana
La empresa integradora contrató a una ONG para servir
de intermediaria y proveedora de asistencia técnica. Al
no tener esta la competencia necesaria, la iniciativa
fracasó (uso de variedades inadaptadas). También hubo
problemas de resolución de conflictos.
Kudadjie-Freeman et al. (2008)
en Prowse (2012).
Piña Blue Skies Inc. Los proveedores son unas 200 familias de pequeños
productores orientados hacia la producción comercial.
La compañía es una de las pocas que después de la crisis
de 2004-2009 (competencia de países latinoamericanos)
no se tornó hacia las grandes plantaciones. La compañía
provee asistencia técnica y capacitación gratis, así como
créditos a tasa cero. Los precios son calculados en base a
los costos de producción y ajustados en función de la
inflación. La mitad de la producción es orgánica y
certificada bajo las normas del comercio justo (la
compañía paga los certificados).
Neven (2014)
Grecia
Hortalizas Rigas S.A. En convenio con un banco Piraeus Bank, que
proporciona créditos a los productores para todo el ciclo
productivo. Las hortalizas son procesadas por Rigas y
exportadas a distintos países europeos como Alemania,
Austria, Eslovaquia, Serbia, Rumania y Bulgaria.
http://www.piraeusbankgroup.c
om/en/press-office/announ
cement/2014/07/rigas-ae
Guinea Goma-
Palma
aceitera
Evidencia la diferenciación que surgen en estos
esquemas entre distintos tipos de productores (los
más pobres recibieron menores y peores tierras e
incluso perdieron sus tierras)
Delarue y Cochet (2009) en
Prowse (2012)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
218
Cuadro A.2 (continuación)
País Producto
Empresa
integradora
Comentarios
Publicaciones/documentos
de referencia
India
Pepinillos
(gherkins)
Una docena de
exportadores
Cultivo nuevo pero ahora la India produce 15%
de las exportaciones mundiales. Los contratos se
hacen por hectárea transfiriendo parte de los
riesgos a la empresa. Coordinación entre
empresas integradoras para alinear sus precios y
evitar la competencia entre ellas. Énfasis de las
empresas en el mantenimiento de la diversidad de
cultivos de los productores en un enfoque de
productividad a largo plazo (cultivo que requiere
el uso de muchos insumos químicos).
Narayanan (2013)
Leche Nestlé Se aprovisiona de 8 500 productores (directamente
con los más grandes y a través de agentes con los
más pequeños)
UNATCD (2009)
Arroz
Basmati
Pepsi Al 2004, la empresa tenía contratos sobre 4 000
hectáreas para abastecer los requerimientos de la
planta procesadora que construyó en 1999.
UNATCD (2009)
Tomate Ejemplo exitoso por el uso de variedades adecuadas,
apoyo técnico de agencias científicas locales. Los
productores también diseñaron los estándares de
calidad y establecieron sus cuotas.
Eaton y Sheperd (2001).
Kenia
Té 60% de la producción de té se realiza a través de
agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Azúcar 60% de la producción del azúcar se realiza a través
de agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Hortalizas Flamingo Holdings
(UK)
Contratos con unas 600 familias. UNATCD (2009)
Azúcar Mumias Sugar
Company (MSC)
Proyecto multipartito de conformación de la Mumias
Sugar Company (MSC) entre una multinacional, la
Commonwealth Development Corporation (CDC), el
gobierno de Kenia y una asociación de productores.
La MSC, en cuyo directivo hay miembros de todas
las partes funciona como un espacio de resolución de
conflictos.
Eaton y Sheperd (2001).
Laos
Arroz Lao Arrowny
Corporation (con
otraempresa
nacional y una
empresa japonesa)
Producción de arroz para los expatriados japoneses
en Asia del Sureste desde 2002. Cubren un área de
18 500 hectáreas y 2 000 familias (2004).
La agricultura por contrato ha surgido fuertemente
en Laos y Camboya en las zonas fronterizas con
China y Tailandia por la falta de acceso a mercados.
UNATCD (2009)
Té Inversores chinos 520 familias y 400 hectáreas. Los contratos se
firman entre comerciantes chinos y el gobierno
provincial, quien organiza a los productores para
que produzcan té a un precio predeterminado. Los
inversores chinos proveen las semillas y la
asistencia técnica sobre la producción y los
métodos y compran todo el té de los productores
para venderlo en China.
UNATCD (2009)
Maíz Inversores
tailandeses
Contratos verbales entre una firma tailandesa y
aproximadamente 600 familias sobre una superficie
de más de mil hectáreas. Los contratantes proveen
las semillas, los insumos y créditos.
UNATCD (2009)
Soya Joint venture entre
una empresa de los
Estados Unidos y una
empresa nacional
En el 2004, la incursión de empresas chinas que
ofrecía mejores precios desestabilizó la cadena de
abastecimiento al reclutar a muchos productores con
contratos previos.
UNATCD (2009)
Azúcar Ingenios chinos Los ingenios proveen semillas y algunos insumos
pero no garantizan el precio.
UNATCD (2009)
Maíz
dulce
Vientiane Province
Lao Agro Industry
Co. (LAI) (joint
venture lao-
tailandesa).
La compañía ofrece crédito para semilla e insumos
mientras el gobierno local provee créditos para la
preparación del terreno. Es aún un proyecto pequeño.
UNATCD (2009)
Hortalizas Empresas
tailandesas
Tienen contratos para la producción de cultivos
como repollo.
UNATCD (2009)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
219
Cuadro A.2 (continuación)
País Producto
Empresa
integradora
Comentarios
Publicaciones/documentos
de referencia
Laos
Goma Inversores chinos,
apoyo
gubernamental
El cultivo de goma de Pará fue introducido a
mediados de los 90 por la asistencia china. La
mayor parte de la gran producción del país se
hace a través de concesiones pero el gobierno
está promoviendo la inclusión de pequeños
productores de goma para incrementar los
ingresos de las poblaciones de las tierras altas y
asegurar la sostenibilidad.
UNATCD (2009)
Madagascar Frijoles Lecofruit Contratos con 9 000 familias que siembran en
promedio solo 0,01 hectáreas con altos
requerimientos de calidad. Exportación a
supermercados en Francia, Bélgica y los Países
Bajos. Ejemplo positivo de transferencia de
tecnología adaptada e incremento de ingresos. Las
zonas de procesamiento para la exportación (Export
Processing Zones) creadas por el gobierno han sido
un gran incentivo para las inversiones extranjeras y
han facilitado los procesos de agricultura por
contrato para exportación.
Minten et al. (2009) en Prowse
(2012)
Malasia Arroz rojo Nestlé Proyecto que empezó en el 2007 con el apoyo del
Departamento de Agricultura de Sarawak para suplir la
demanda mundial de la empresa en cereales para bebés.
UNATCD (2009)
Mozambique
Algodón 100% de la producción de algodón se realiza a través
de agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Azúcar La experiencia muestra que cuando solo unos cuantos
productores del pueblo participan en la iniciativa, se
generan divisiones y conflictos. De la misma manera, no
todos tiene el mismo acceso a la tierra por los derechos
tradicionales de uso y acceso y esto acentúa los
conflictos. Los ingenios han fomentado la formación de
asociaciones pero las manejan casi completamente. El
Estado está ausente en las relaciones entre los ingenios y
las asociaciones de pequeños productores.
Bouchitté y Dardel (2012)
Nigeria Arroz Vee Tee Según la fuente, la agricultura por contrato en arroz
es marginal en relación a la producción total de los
países (excepto Uganda)
UNATCD (2009)
Pakistán Leche Nestlé 140 mil productores en un área de 100 mil km² UNATCD (2009)
Senegal Arroz Terral (Durabilis,
Bélgica)
Los estudios de mercado del arroz en Senegal revelan
que la presentación y el empaque son importantes ya que
la población tiende a asociar el arroz importado de Asia
con una mejor calidad. Después de haber hecho pruebas
piloto de mejoramiento del beneficiado del arroz y
comercialización bajo una imagen que es híbrida entre la
cultura local y de la India, Terral firmó contratos con 450
productores de arroz a quienes paga en efectivo al
momento de la entrega (para lo que la empresa necesitó
préstamos de dos organizaciones sin fines de lucro). La
sostenibilidad del modelo debe aún ser verificada.
Neven (2014)
Sri Lanka Té Los precios mínimos garantizados para los
productores de té negro tuvieron un impacto positivo
en los precios pagados a los productores por contrato
de té verde al reducir los conflictos y los holdups
asociados a la falta de transparencia en los
mecanismos de fijación de precios.
Herath y Weersink (2009) en
Prowse (2012)
Tailandia Nueces de
cajú
La experiencia muestra como la falta de
planificación y de adaptación de las prácticas al
contexto puede llevar al fracaso (en este caso las
pestes que infestaron la producción).
Sriboonchitta et al. (2008) en
Prowse (2012)
Uganda
Arroz Tilda (UK) Único caso en el que la participación de la
agricultura por contrato es masiva en relación a la
producción total de arroz del país.
UNATCD (2009)
Café
arábica
orgánico
Kawacom Ltda.
(filial de una
compañía suiza)
En el área cubierta por el esquema, 62% de las
familias se han incorporado. La compañía paga un
sobreprecio por el carácter orgánico, razón por la
que los productores están dispuestos a invertir y
asumir más riesgos.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
220
Cuadro A.2 (conclusión)
País Producto
Empresa
integradora
Comentarios
Publicaciones/documentos
de referencia
Vietnam Algodón 90% de la producción de algodón se realiza a través
de agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Leche
fresca
90% de la producción de leche fresca se realiza a
través de agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Té 50% de la producción de té se realiza a través de
agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Arroz 40% de la producción de arroz se realiza a través de
agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Vietnam,
Camboya y
Tailandia
Arroz Kitoku Shinryo
(Japón) en joint
venture con una
compañía
vietnamita (An
Giang Import-
Export)
Desde 1991. Producción de arroz de alta calidad con
2 000 productores bajo contrato en la provincia de
An Giang en Vietnam y provincias adyacentes en
Camboya y Tailandia.
UNATCD (2009)
Zambia
Algodón 100% de la producción de algodón se realiza a través
de agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Paprika 100% de la producción de paprika se realiza a través
de agricultura por contrato
UNATCD (2009)
Fuente: Elaborado por los autores.
Nota: Las experiencias en las que la información revisada permite identificar la ocurrencia del modelo multipartito han
sido resaltadas en gris. Ya que no se ha realizado un análisis específico de cada experiencia, esto no significa que las
otras experiencias sean necesariamente clasificables dentro del modelo centralizado (solo que no se identificaron
indicios en la información revisada).
Cuadro A.3
Lista no exhaustiva de programas de Compras Públicas de Alimentos (CPA)
y Programas de Alimentación Escolar (PAE) en América Latina
País Programa/ Ley Comentarios
Antigua y
Barbuda
Programa de
Alimentación Escolar
Programa de Alimentación Escolar opera en 20 escuelas de un total de 33 (dato de mayo
2013). Apoyo de la FAO. Parte del Desafío Hambre Cero en Antigua y Barbudaa.
Argentina
Contrataciones Públicas
Sustentables Para La
Inclusión Socialb
El uso del poder de compra del Estado para el impulso de esta política de inclusión se
vincula con el concepto de las denominadas “compras sustentables” en donde los
organismos públicos contratan teniendo en cuenta, además de los aspectos económicos de
los productos a contratar, su impacto social en áreas tales como la erradicación de la
pobreza, la equidad en la distribución de la riqueza y las condiciones laborales de los
sectores más vulnerables.
Programa Copa de Leche
(Provincial)
Mejorar la calidad de vida de un grupo poblacional especial que se encuentra en condiciones de
alta vulnerabilidad socio nutricional. Brindando un complemento alimentario, con el fin de
asegurar el normal funcionamiento de las Instituciones que prestan el servicio. Serán beneficiarios
del programa, niñas y niños de 6 meses a 14 años de edad, los ancianos, personas con capacidades
diferentes y embarazadas, con alto riesgo nutricional y/o proveniente de familias en condiciones de
pobreza o vulnerabilidad social. Consiste en la distribución de víveres secos a organizaciones que
presten el servicio o quieran prestar el mismo, mediante un complemento nutricional constituido
por leche, azúcar, harina, sémola, arroz, cacao, yerba, fécula de maíz y mermeladac.
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Programa Nacional de
Alimentación
Complementaria Escolar
(PNACE)
El Ministerio de Educación, consciente del rol que le corresponde en cuanto a la
alimentación y nutrición escolar impulsa la aprobación de la Ley de Alimentación
Complementaria Escolar, orientada a universalizar la prestación de este servicio en el país.
El PNACE se inserta en la Política del Gobierno Nacional, sobre todo en el PND: Bolivia
digna, soberana, productiva y democrática para Vivir Bien; en la Agenda Patriótica del
Bicentenario 2025, y en la propuesta de Política de Alimentación y Nutrición (Ministerio de
Educación del Estado Plurinacional de Bolivia, 2014).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
221
Cuadro A.3 (continuación)
País Programa/ Ley Comentarios
Brasil Programa de Adquisición
de Alimentos (PAA)
Creado en 2003 como acción estructural del Programa Hambre Cero en Brasil, cuyo objetivo
es vincular la producción local con el consumo de alimentos. Entre sus objetivos está
constituir reservas mínimas de productos de la canasta básica a través de la compra directa y
anticipada de la producción de la agricultura familiar en las propias regiones de consumo, y
distribuir esos alimentos para el consumo de poblaciones en situación de riesgo alimentario.
Programa Nacional de
Alimentación Escolar
(PNAE)
Ley n° 11.947/2009. O Programa Nacional de Alimentación Escolar - PNAE tiene por objetivo
contribuir al crecimiento y el desarrollo bio-psico-social, al aprendizaje, al rendimiento escolar y a la
formación de hábitos alimenticios saludables por parte de los alumnos, a través de acciones de
educación alimentaria y nutricional y de la oferta de refrigerios que cubran sus necesidades
nutricionales durante su permanencia en la escuela. Los recursos financieros atribuidos en el
presupuesto de la Unión para la ejecución del PNAE serán entregados por partes a los Estados, al
Distrito federal, a los municipios y a las escuelas federales por el Fondo Nacional de Desarrollo de la
Educación (FNDE)d.
Colombia Programa de
Alimentación Escolar
El Programa de Alimentación Escolar brinda un complemento alimentario a los niños, niñas
y adolescentes de todo el territorio nacional, registrados en el Sistema de Matrícula -
SIMAT- como estudiantes oficiales, financiados con recursos del Sistema General de
Participaciones. Su objetivo fundamental es contribuir con la permanencia de los estudiantes
sistema escolar y aportar, durante la jornada escolar, macronutrientes (carbohidratos,
proteínas y grasas) y los micronutrientes (zinc, hierro, vitamina A y calcio) en los
porcentajes que se definan para cada modalidad. Ya son 87 las entidades territoriales
certificadas que han asumido el reto de orientar la operación del Programa de Alimentación
Escolar de manera autónomae.
Costa Rica Programa de
Alimentación y Nutrición
del Escolar y del
Adolescente (PANEA)
PANEA es un programa, que ofrece alimentación complementaria a la población estudiantil,
focalizado (no toda la población escolar tiene derecho).
Chile Chile Compra La operación del Mercado de Compras Públicas de Chile, ChileCompra, se basa en un
sistema transparente y eficiente que funciona con un sólido marco regulatorio único, basado
en la gratuidad, la universalidad, la accesibilidad y la no discriminación.
Este conjunto de reglas y procedimientos se sustentan en la Ley N°19.886 o Ley de
Compras Públicas, en su Reglamento y en las políticas (condiciones de uso de la plataforma
y directivas de contratación). En términos prácticos, sus lineamientos básicos establecen:
Mercado Abierto: Único para la administración del Estado (salvo obras), con igualdad de
oportunidades, sin restricciones de acceso/ Licitación Pública: Regla general para la
contratación/ Tiendas de Convenios Marco: Primera opción de compra/ Mercado
electrónico: Participación obligatoria de los compradores públicos. Al ser transaccional y
operar sobre Internet, permite el encuentro de la demanda del Estado con la oferta de los
privados sin costos de acceso/ Sistema de Control e Impugnación: Contrapesos autónomos/
Autonomía y responsabilidad: Los agentes -entidades públicas y proveedores- son
autónomos y responsables de sus acciones y decisionesf.
Ecuador
Programa de Provisión de
Alimentos PPA
Ejecuta los procesos de compra y provisión de alimentos para las entidades públicas y
programas sociales (adscrito al Ministerio de Inclusión y Economía Solidaria MIES) con
independencia Técnica, administrativa y financiera (Novoa en Prudencio Börth y Elías
Argandoña, 2014).
Programa Aliméntate
Ecuador
Programas del Ministerio de Inclusión y Economía Solidaria MIES que busca disminuir la
prevalencia de anemia en niños menores de 5 años, adultos mayores de 65 años y personas
discapacitadas de cualquier edad (Galarza, Lacroix y Taipe, 2012).
Programa Nacional de
Alimentación y nutrición
Del Ministerio de Salud Pública, dirigido a lactantes, niños pequeños, mujeres embarazadas
y mujeres en periodo de lactancia con el propósito de prevenir el retardo en el crecimiento y
la malnutrición (Galarza, Lacroix y Taipe, 2012).
Programa de Alimentación
Escolar (PAE)
Uno de los ejes del PPA. Programa del Ministerio de Educación, que propone desayuno y/o merienda
escolar a niños de los jardines y escuelas más pobres del país (Galarza, Lacroix y Taipe, 2012).
Programa INFA y Centros
Infantiles del Buen Vivir
CIBV
CIBV: Enfocados en niños menores de 5 años que provienen de familias en situación de
pobreza o extrema pobreza. Los servicios ofrecidos son cuidado diario, salud, nutrición,
educación, recreación y educación familiar. Este programa realizaba la provisión de
alimentos a través del Programa de Provisión de Alimentos PPA pero se ha planteado que
estos procesos sean territoriales con la participación de los Gobiernos Autónomos
Descentralizados GAD (Novoa en Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014). El Programa
INFA del MIES trabaja en el fomento de la nutrición de los niños de hasta 5 años de edad
que asisten a los CIBV (Galarza, Lacroix y Taipe, 2012).
Ferias Inclusivas Las Ferias Inclusivas (FI) son procedimientos que ejecutan las entidades contratantes (del Estado), sin
considerar montos de contratación, con el fin de fomentar la participación de artesanos, micro y
pequeños productores prestadores de servicios. La meta a la que apuntan es priorizar a los productores
que formen parte del Sector Artesanal, a las micro o pequeñas organizaciones de producción o de
prestación de servicios, y a quienes sean parte del Sector de la Economía Popular y Solidaria, incluidos
los sectores cooperativistas, asociativos y comunitarios. Además, los proveedores que quieran
participar de estas ferias deben estar habilitados en el Registro Único de Proveedores (RUP). Las FI
son organizadas y convocadas por el Instituto Nacional de Contratación Pública INCOP a través de su
portal web y medios de comunicación (INCOP, 2013).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
222
Cuadro A.3 (continuación)
País Programa/ Ley Comentarios
El Salvador Programa de Alimentación
y Salud Escolar PASE
Objetivo: Mejorar la calidad de vida de los niños, a través de un refrigerio escolar o un
almuerzo nutritivo que favorezca su proceso de aprendizaje, aumente la matrícula y
disminuya la repitencia escolar, mientras se promueve el uso de prácticas adecuadas en
salud, alimentación y nutrición. Hasta el 2008 el PMA lideraba el Programa y hasta el 2013
brindó apoyo al Ministerio de la Educación (MINED). Desde el 2013 el MINED asume la
responsabilidad total del Programag.
Programa de
Abastecimiento Nacional
para la Seguridad
Alimentaria y Nutricional
Este programa compra granos básicos de pequeños agricultores para ser distribuidos a
familias vulnerables (PMA, s.f.)
Programa Vaso de Leche
Escolar
Decreto n304 de 2013. El Estado a través del Ministerio de la Educación garantiza la provisión
de dos vasos de leche fluida por semana para los niños y niñas escolarizados. El Ministerio de
Agricultura y Ganadería será la institución encargada de establecer los mecanismos para
garantizar la producción de leche fluida de calidad necesaria para ejecutar gradualmente el
“Programa Vaso de Leche Escolar” estimulando la producción nacional sin que esto genere
desabastecimiento en otras áreas de la población. La leche fluida para el programa deberá ser
producida y procesada en El Salvador, por personas naturales o jurídicas de nacionalidad
salvadoreñah.
Guatemala Programa Vaso de Leche
Escolar VLE
Funcionó del 2006 al 2008 ( FAO-MINED-FNDE, 2011)
Programa de Desayuno
Escolar PDE
2009: El MINEDUC y la Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional (SESAN)
desarrollan menús de refacción escolar dirigidos a las Juntas Escolares con la revisión técnica
del Programa Mundial de Alimentos (PMA). A partir del 2010: el Programa está a cargo de la
DIGEPSA y se promueve la compra de alimentos a nivel local ( FAO-MINED-FNDE, 2011)
Honduras Programa de Merienda
Escolar PME
Implementado desde finales de los 90 con apoyo del PMA. 2000: Institucionalización del PME,
creación de la Unidad Técnica del Programa de Escuelas Saludables (PES), responsable de
coordinar la ejecución del PME a nivel nacional. ( FAO-MINED-FNDE, 2011)
Programa Vaso de Leche
PVL
Creación en el 2010 del PVL para el fortalecimiento a la Merienda Escolar (Decreto Legislativo 54-
2010) en algunos municipios. Objetivo: mejorar el estado nutricional de los niños en centros
educativos públicos del nivel pre-básico y básico, mediante la inclusión en el PME, de una ración
diaria de un Vaso de Leche (en promedio 200 ml por escolar), o el equivalente a 1 onza de producto
derivado, que permita incrementar los niveles nutricionales de los escolares ( FAO-MINED-FNDE,
2011).
México Programas Alimentarios Son 4 los Programas Alimentarios que están dirigidos a la población sujeta de Asistencia
Social: Desayunos Escolares, Atención a Menores de 5 años en Riesgo no Escolarizados,
Asistencia Alimentaria a Sujetos Vulnerables y Asistencia Alimentaria a Familias en
Desamparo. Estos 4 programas conforman la Estrategia Integral de Asistencia Social
Alimentaria (EIASA) que tiene como objetivo Contribuir a mejorar la calidad de vida de
los sujetos de asistencia social que presentan mala nutrición o están en riesgo de
desarrollarla, a través de la entrega de apoyos alimentarios, acciones de orientación
alimentaria y desarrollo comunitario”i.
Nicaragua Programa Integral de
Nutrición Escolar PINE
Objetivo: Fortalecer y mejorar la educación nutricional de los estudiantes y proporciona merienda
escolar a 960.000 niños y niñas. Se trata de garantizar la merienda y de hacer una práctica la
implementación del nuevo modelo de responsabilidad social compartida. El desafío es lograr la
integración plena de todos los actores sociales involucrados en la educación para hacer efectivas las
metas y objetivos. Marco político/legal desde el 2011-2012: integración del PINE al presupuesto del
Ministerio de Educación, siendo financiado con donaciones del PMA, Gobierno de Japón, UE y otros
gobiernos, asimismo con fondos de Alivio Interno del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y del
Banco Mundial (BM) para financiar la estrategia de reducción de la pobreza (FAO, 2013).
Paraguay Programas de
Alimentación Escolar
Sostenible
Ley Nº 5210 de Alimentación Escolar y Control Sanitario reconoce el derecho a la alimentación
de los estudiantes y busca fomentar su bienestar físico. La ley amplía el universo de estudiantes
que serán atendidos por el programa, para incluir la educación básica y media, priorizando las
instituciones escolares que se ubican en territorios de mayor incidencia de la pobrezaj.
Complemento Nutricional
Merienda Escolar (Vaso de
Leche)
El Complemento Nutricional tiene como objetivo optimizar las condiciones de aprendizaje del
niño y la niña, ya que al reducir el hambre a corto plazo, se mejoran las condiciones
nutricionales, y se incrementa la capacidad de concentración y asimilación de la información,
así se mejora el rendimiento escolar y se disminuye la deserción escolar. El Ministerio de
Educación y Cultura tiene a su cargo la implementación del Programas de Merienda Escolar en
las escuelas de la Capital. En el resto del país, son las Gobernaciones y Municipalidades las
instituciones encargadas de distribuir la merienda escolark.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
223
Cuadro A.3 (conclusión)
País Programa/ Ley Comentarios
Perú
Programa Vaso de Leche El PVL establece los valores nutricionales mínimos (macro y micronutrientes) que la ración
alimentaria diaria para el niño menor de 6 años debe contener. Entre las normas
complementarias que respaldan al PVL, dispuestas en la Ley N° 27470, se establece que la
ración alimenticia debe estar constituida por leche en cualquiera de sus formas, enriquecidos
lácteos o alimentos que contengan un mínimo de 90% de insumos que se producen en el país
como harina de quinua, kiwicha, haba, maca, cebada, arroz, soya y otros (Venero Farfán en
Prudencio Börth y Elías Argandoña, 2014).
Programa Integral de
Nutrición PINl
El Programa Integral de Nutrición - PIN, es un programa de carácter preventivo promocional,
con enfoque de derechos a través de cada etapa de ciclo de vida del niño y niña hasta los 12
años de edad, en el marco de las políticas de superación de la pobreza, desarrollo territorial y
seguridad de alimentaria. Tiene como Objetivo General: “Contribuir a prevenir la malnutrición
en niños y niñas hasta los 12 años, priorizando a los menores de 3 años, en situación de
vulnerabilidad nutricional, mejorando su calidad de vida.”
Programa de
Complementación
Alimentaria (PCA)m
Conjunto de modalidades de atención que tienen por objetivo otorgar un complemento
alimentario a la población en situación de pobreza o pobreza extrema, así como a grupos
vulnerables constituidos por niñas, niños, personas con TBC, adultos mayores, personas con
discapacidad en situación de riesgo moral y abandono, y víctimas de violencia familiar y
política.
Programa de Alimentación
Escolar Qali Warma
Decreto Supremo 008-2012-MIDIS, creación del nuevo Programa Nacional de Alimentación Escolar
Qali Warma (niño vigoroso), lo cual deberá ser implementado a partir de marzo de 2013. Objetivos del
Qali Warma: garantizar el servicio alimentario para niños de instituciones educativas públicas del nivel
inicial, a partir de los 3 años de edad y del nivel de educación primaria ( FAO-MINED-FNDE, 2011).
Programa Nacional Cuna
Más (ex Wawa Wasi)
Programa con modelo de cogestión descentralizada, brinda atención y cuidado diurno dirigido a niños
menores de 3 años; los recursos financieros son transferidos directamente del Programa a comités de
gestión local, quienes realizan compras locales directas a los agricultores familiares: tubérculos, leche,
carne, frutas y verduras, granos y cereales secos; eventualmente compran alimentos preparados como
pan. El único requisito es que los productos procesados tengan registro sanitario (FAO, 2013).
República
Dominicana
Desayuno Escolar El Desayuno Escolar del Instituto Nacional de Bienestar Estudiantil (INABIE) es el programa
social más grande del país. El programa cuenta con un presupuesto anual de más de RD$2,000
millones que se destina a la compra de leche UHT y pasteurizada envasada en raciones de 200ml.,
pan o bizcocho de producción local beneficiando a 1 600 mil niños diariamente en 5 145 escuelas.
En el 2012, el Gobierno adoptó una Ley que formaliza el Instituto Nacional de Bienestar
Estudiantil (INABIE) el cual queda encargado de administrar y ejecutar el PAE a nivel nacional
con sus propios recursos asignadosn.
Uruguay
Programa de Contratación
Pública para el Desarrolloo
Objetivo: Emplear regímenes y procedimientos de contratación especiales, que promuevan el
desarrollo de proveedores nacionales, en particular micro, pequeñas y medianas empresas y
pequeños productores agropecuarios, y que estimulen el desarrollo científico-tecnológico y la
innovación.
Programa de Alimentación
Escolar
Contribuir al adecuado estado nutricional de la población escolar, con especial énfasis en
situaciones de riesgo, a través de: Asistencia alimentario- nutricional directa a la población escolar,
en las escuelas públicas del país/ Vigilancia del estado nutricional de los niños en las escuelas
públicas de todo el país/ Control de calidad e higiene de los servicios en los comedores escolares/
Capacitación sobre Control de Calidad e Higiene de los Alimentos, al personal involucrado en el
servicio de alimentación, a directores e inspectores/ Desarrollo de programas de educación
alimentario-nutricionales dirigidos a escolares, docentes y padres con el fin de fomentar adecuados
hábitos de alimentaciónp.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.fao.org/americas/noticias/ver/en/c/230074/
b https://www.argentinacompra.gov.ar/prod/onc/sitio/Paginas/Contenido/FrontEnd/inclusion/sustentable_inclusion.htm
c http://www.mdsjujuy.gov.ar/planes-y-programas/alimentarios/copa-de-leche/
d Ley n° 11.947/2009
e http://www.mineducacion.gov.co/1621/w3-article-327088.html
f http://www.chilecompra.cl/index.php?option=com_contentview=articleid=169Itemid=581
g http://es.wfp.org/historias/pma-y-el-salvador-anuncian-la-transferencia-del-programa-de-alimentaci%C3%B3n-escolar
h http://www.asamblea.gob.sv/eparlamento/indice-legislativo/buscador-de-documentos-legislativos/ley-de-programa-de-vaso-
de-leche
i http://www.dif.gob.mx/diftransparencia/media/DGADC-InformeResult-ProgrsAlim-Ene-Dic09.pdf
j http://www.fao.org/americas/noticias/ver/es/c/239819/
k http://www.mec.gov.py/cms_v2/entradas/294831-mesa-de-trabajo-sobre-merienda-escolar-para-el-ano-2015
l http://www.bvsde.paho.org/texcom/nutricion/dialogo.pdf
m http://www.midis.gob.pe/index.php/es/pca
n http://www.perspectiva.com.gt/centroamerica-y-caribe-tienen-programas-exitosos-de-vaso-de-leche/
o https://www.comprasestatales.gub.uy/inicio/proveedores/programa-para-el-desarrollo
p http://www.cep.edu.uy/programas/alimentacion-escolar
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
224
Cuadro A.4
Lista no exhaustiva de programas de Compras Públicas de Alimentos (CPA)
y Programas de Alimentación Escolar (PAE) en otras regiones del mundo
País Programa/ Ley Comentarios
Estados Unidos School
Breakfast
Program SBPa
El Programa de Desayuno Escolar SBP proporciona asistencia en efectivo a los estados para operar
programas de desayuno sin fines de lucro en las escuelas e instituciones residenciales de cuidado
infantil. El Servicio de Alimentos y Nutrición administra el SBP a nivel Federal. Agencias de
educación estatales administran el SBP a nivel estatal, y las autoridades escolares de alimentación
locales operan el Programa en las escuelas. Instituciones residenciales de cuidado infantil privadas
públicas o sin fines de lucro pueden participar en el Programa de Desayuno Escolar. Los distritos
escolares y escuelas independientes que eligen participar en el programa de desayuno reciben
subsidios en efectivo del Departamento de Agricultura de EEUU (USDA) por cada comida que
sirven. A cambio, deben servir desayunos que cumplan con los requisitos federales y deben ofrecer
desayunos gratis a precio reducido a los niños elegibles.
Fresh Fruit and
vegetable
Programb
FFVP puede ser una herramienta importante en nuestros esfuerzos para combatir la obesidad
infantil. El programa ha tenido éxito en la introducción de los escolares a una variedad de
productos que de otra manera no tendrían la oportunidad de probar. Las diversas asociaciones
que el Servicio de Alimentos y Nutrición FNS y agencias estatales han desarrollado en los
sectores públicos y privado, así como la dedicada labor de los administradores escolares, han
contribuido al éxito global y la aceptación del programa. FFVP se guía por las recomendaciones
del Instituto de Medicina para proporcionar opciones de bocadillos saludables en las escuelas.
Las escuelas primarias que participan en el programa reciben entre $ 50.00 - $ 75.00 por
estudiante para el año escolar. La agencia estatal Decide la cantidad de financiamiento por
alumno para las escuelas seleccionadas en base a los fondos totales asignados al Estado y la
matrícula de las escuelas candidatas. Con estos fondos, las escuelas compran frutas y verduras
frescas adicionales para atender gratuitamente a los estudiantes durante el día escolar. La
agencia estatal o SFA determina el mejor método para obtener y servir productos frescos
adicionales. Las escuelas que participan en el FFVP deben presentar solicitudes mensuales de
reembolso que son revisadas por la SFA. Las escuelas son reembolsados por el costo de las
frutas y verduras frescas y lo gastos operativos.
Special Milk
Program
(SMP)c
El Programa Especial de Leche proporciona leche a niños en escuelas e instituciones de atención
infantil que no participan en otros programas Federales de servicio de comida. El programa
reembolsa a las escuelas por la leche que sirven. Las escuelas en el Programa Nacional de
Almuerzo o Desayuno Escolar también pueden participar en el Programa Especial de Leche para
proporcionar leche a los niños en pre-kinder y kinder de media jornada si los niños no tienen acceso
a los programas de comidas escolares. Las escuelas e instituciones que participan reciben un
reembolso del Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA) por cada medio litro de
leche servido. Deben operar sus programas de leche sobre una base no lucrativa. Están de acuerdo
en usar el reembolso federal para reducir el precio de venta de leche a todos los niños.
Summer Food
Service
Program
(SFSP)d
El Programa de Servicio de Alimentos de Verano (SFSP) asegura que los niños de bajos ingresos
sigan recibiendo alimentos nutritivos cuando la escuela no está en sesión. Este verano, el USDA
prevé atender a más de 200 millones de comidas gratuitas a niños de 18 años y menores en los
sitios del SFSP aprobados.
Child and Adult
Care Food
Program
(CACFP)e
CACFP proporciona ayuda a las instituciones de atención para niños y adultos, y guarderías
familiares o grupales para el suministro de alimentos nutritivos que contribuyan al bienestar, el
crecimiento saludable y el desarrollo de los niños pequeños, y la salud y el bienestar de los
adultos mayores y personas con discapacidad crónica afectada. A través de CACFP, más de 3,3
millones de niños y 120.000 adultos reciben comidas y bocadillos nutritivos cada día como parte
del cuidado que reciben.
National School
Lunch Program
NSLPf
El Programa Nacional de Almuerzos Escolares es un programa de comidas con asistencia federal que
opera en escuelas públicas y privadas sin fines de lucro e instituciones residenciales de atención infantil.
Se ofrecen alimentos nutricionalmente equilibrados a bajo costo o almuerzos gratuitos a los niños cada
día escolar. El programa fue establecido en virtud de la Ley Nacional de Almuerzos Escolares, firmado
por el presidente Harry Truman en 1946. En general, las escuelas públicas o privadas sin fines de lucro
de alto grado escolar o menores y las instituciones residenciales de cuidado infantil privadas públicas o
sin fines de lucro pueden participar en el programa de almuerzo escolar. Los distritos escolares y
escuelas independientes que eligen participar en el programa de almuerzo reciben subsidios en efectivo y
alimentos del Departamento de Agricultura de EEUU (USDA) por cada comida que sirven. A cambio,
deben servir almuerzos que cumplan con los requisitos federales y deben ofrecer almuerzos gratis o a
precio reducido a los niños elegibles.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
225
Cuadro A.4 (continuación)
País Programa/ Ley Comentarios
India National
Program of
Nutritional
Support to
Primary
Education
India tiene una larga tradición de programas de alimentación escolar (algunos desde tan temprano
como el 1920), financiados en gran parte por los gobiernos estatales con alguna ayuda externa. En
1995, el gobierno central puso en marcha el Programa Nacional de Nutrición en la Escuela
Primaria, o Midday Meals (MDM). El MDM opera a través de la Corporación de Alimentos de la
India (FCI), que adquiere alimentos a nivel nacional y luego los distribuye a una red de tiendas de
la FCI, donde se transporta a las distintas escuelas y aldeas. MDM está descentralizada en gran
medida por el estado y por lo tanto las operaciones varían en todo el país (Espejo, Burbano y
Galliano, s.f.).
Escocia Meriendas
escolares
(School Meals)g
El servicio de comidas en la escuela no está a cargo de las escuelas. Está dirigido por 28 de las autoridades
locales de Escocia, junto con los contratos de Tayside (que se ocupa de Angus, Dundee City, y Perth y los
Consejos Kinross), Cordia (que se ocupa de los servicios en Glasgow), y un número de contratistas
privados que tienen el control de la servicio en algunas de las escuelas más nuevas del PPP.
Costa de Marfil Programa de
perennización
de los
comedores
escolares
El programa comenzó en 1999 y es dirigido por la Dirección Nacional de Comedores Escolares
(Direction Nationale des Cantines Scolaires), una unidad del Ministerio de Educación, en
colaboración con el Ministerio de Agricultura. El gobierno procura ayudar a los pequeños
agricultores para que se organicen en torno a las escuelas gracias a la provisión de semillas y
herramientas, el asesoramiento para el establecimiento de cooperativas (asistencia legal, creación
de reglas y reglamentos internos y gestión financiera, etc.) y la capacitación en técnicas de
agricultura y ganadería, protección de la salud animal (incluyendo vacunación), sanidad, etc. Los
servicios de extensión agrícola son provistos por una institución vinculada al Ministerio de
Agricultura, en estrecha colaboración con la unidad de alimentación escolar (PMA, 2013a).
China National School
Milk
Programme
El Programa de Leche Escolar en China comenzó en el año 2000. A finales de 2005, el programa
de leche escolar se expandió a más de diez mil escuelas en sesenta ciudades de veintiocho
provincias, suministrando a 2.430.000 estudiantes (26% más que los 1,93 millones en 2004). El
programa juega un rol promotor para abogar beber leche, para mejorar la salud de los estudiantes y
para desarrollar el negocio de lácteosh.
Tailandia National School
Milk
Programme i
La creación de la Junta de la Campaña Nacional por la Leche (NMDCB) por la decisión del
Gabinete en 1985 proviene de las protestas de los agricultores de 1984 por la falta de mercados
para la leche. Un programa piloto se implementó en áreas seleccionadas de Bangkok y Chiang Mai
para que los padres puedan comprar leche a 25% menos de precios con cupones mensuales por
cada niño en escuela primaria y jardín de infantes. Con los años, el programa se amplió
posteriormente y hoy todos los niños en las escuelas públicas se proporcionan con 200 ml de leche
gratis.
Kenia Njaa Marufuku
Kenia
En el contexto de las políticas centrales del gobierno de Kenia, el Ministerio de Agricultura desarrolló el
Programa Marufuku Njaa Kenia (NMK) para encabezar el cumplimiento del Objetivo del Milenio
número uno (ODM-1). El programa fue iniciado en abril de 2005 como un programa dirigido por el
gobierno en todo el país y tiene tres componentes, a saber: Componente 1: Apoyo a proyectos de mejora
de la seguridad alimentaria impulsados por la comunidad. Componente 2: Apoyo a la concientización
sobre Nutrición de la comunidad y Programas de Comidas Escolares. Componente 3: Apoyo y
escalamiento de las innovaciones de seguridad alimentaria del sector privadoj
Cabo Verde Programa
Nacional de
Alimentación
Escolarl
Después de 30 años de asistencia del PMA en la implementación del PAE en Cabo Verde, en septiembre
del 2010 el gobierno nacional pasó a hacerse cargo del financiamiento y la gestión del programa. Así, el
PAE de Cabo Verde se convirtió en el primer PAE nacional de África Occidental (PMA, 2013a). El PMA
sigue brindando apoyo técnico al gobierno para afianzar los procesos y mejorar así la sostenibilidad a
largo plazo de la experiencia. El programa es manejado por la Fundación caboverdiana de Acción Social
Escolar (FICASE), una organización nacional responsable de varios programas sociales relativos a la
educación entre los cuales el Programa de Salud Escolar. Las líneas de acción están plasmadas en un Plan
Nacional de Alimentación Escolar lanzado para el periodo 2010-2020.
Nigeria (Osun) O’Mealsm El programa otorga a cada niño o niña una comida preparada por día. Un cocinero se encarga de
preparar las comidas (1 cocinero por cada 50 niños aproximadamente). Cada dos semanas, se
transfieren fondos en cuentas bancarias designadas para cada cocinero y estos compran los
alimentos necesarios. El 40% del presupuesto se utiliza para comprar carne, pollo o huevos a
asociaciones de productores a través de centros de distribución regionales. El 60% restante se usa
para comprar hortalizas y frutas. Programa pionero y ejemplar en Nigeria. Único de los 13 pilotos
lanzados que seguí en funcionamiento en 2012 (Aigbedion et al., 2012).
Togo Community-
based School
Feeding
Program
El programa financia una merienda diversificada por día para mejorar las tasas de asistencia y de
desempeño de los niños escolarizados. El programa empezó a entregar alimentos en el año escolar
2008-2009 y es una respuesta a la crisis de incremento de precios agrícolas del 2007-2008, con
financiamiento del Banco Mundial. Las comunidades locales son activas en la provisión de servicios
como la oferta de alimentos, el proceso de compra, la preparación de la comida y la entrega de los
alimentos. Las femmes-mamans (mujeres-madres) son quienes se encargan de las comidas, por lo que
reciben una monto estipulado por plato y un estipendio diario (1-3 USD/día) y los menús y decisiones
se discuten cada 2 semanas con los demás actores (autoridades de la escuela, ONGs regionales,
funcionarios locales del Ministerio de Educación, etc.) (Andrews et al, 2011)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
226
Cuadro A.4 (conclusión)
País Programa/ Ley Comentarios
Etiopía HGSF –PAA Hay 4,6 millones de escolares de primaria que viven en zonas caracterizadas por la inseguridad
alimentaria crónica y en consecuencia se piensa asisten con hambre a la escuela en toda Etiopía.
Actualmente, 2,8 millones de niños en edad escolar no asisten a la escuela en Etiopía. Desde
1994 el PMA asiste a seis estados regionales que cubren a 680.000 estudiantes en 1.187
escuelas. En 2012, el gobierno y el PMA han asumido un proyecto piloto de HGSF, y el PAA
África ha contribuido al dirigirse a los agricultores de la región brindándoles capacitación y
asistencia técnica. El gobierno ha reconocido la importancia de los programas de alimentación
escolar para mejorar la educación y la seguridad alimentaria, y ha incorporado este aspecto
como una estrategia para aumentar el acceso a la educación para los niños en algunas de sus
principales políticas de desarrollon.
Malawi HGSF –PAA En Malawi casi se ha logrado el acceso universal a la educación primaria, pero las tasas de
asistencia y conclusión de estudios son bajas y las tasas de aplazo son elevadas. En este
contexto, Plan Sectorial de Educación Nacional de Malawi esboza una visión a largo plazo del
Gobierno para mejorar la calidad, la equidad, el acceso y la eficiencia educativa. La prestación
de servicios de salud y nutrición escolar, incluyendo las comidas escolares para todos los niños
en las escuelas primarias públicas, es vista como un principio rector. La alimentación escolar es
la intervención SHN más antigua y más extendida, que actualmente abarca alrededor del 30% de
las escuelas de Malawi. Su importancia ha sido reforzada recientemente por el Programa de
Alimentación Escolar Nacional (NSMP), lanzado en 2011, pidiendo: una expansión de las
comidas escolares en todo el país y un cambio de propiedad del gobierno. Entre los modelos
para operar el NSMP, no es el modelo de financiación directa a las escuelas, lo cual es muy de
acuerdo con la propuesta de LFPIs, mediante el cual se promueve la compra directa a los
agricultores y las organizaciones de agricultoreso.
Níger HGSF –PAA El programa de alimentación escolar, apoyado por el Programa Mundial de Alimentos (PMA),
suministra aproximadamente a 702 escuelas primarias en Níger. Las escuelas son una importante
puerta de entrada para el establecimiento de un enfoque integrado, y los comedores escolares
pueden ayudar a estimular y apoyar la producción local, teniendo así en cuenta las orientaciones
estratégicas del Gobiernop.
Mozambique HGSF –PAA Programa Nacional de Alimentación Escolar de Mozambique (PRONAE) está siendo desarrollado
por el gobierno nacional en colaboración con el PMA y el gobierno brasileño. Uno de sus objetivos
es llevar a cabo la compra local de alimentos procedentes de la agricultura familiar para entregar a
12 escuelas piloto seleccionadas en cuatro provincias, aumentando así los hábitos alimentarios
saludables en los niños y el desarrollo general del niño. Hay cerca de 6 millones de niños que
asisten a la educación primaria en Mozambique, y son el principal objetivo de la alimentación
escolar en el país. El proyecto piloto comenzó en febrero del 2013 y está previsto por dos años.
Además de PRONAE, hay una serie de proyectos de desarrollo internacionales destinados a la
alimentación escolar en Mozambique, de los cuales podemos destacar los promovidos por el PMA
en la transición de alimentación escolar y en asistencia del proyecto. Los objetivos de PRONAE de
contribuir para el desarrollo de la economía local mediante la compra de alimentos a nivel local;
promover la participación de la comunidad en los años de formación de sus estudiantes;
contribuyendo para el desarrollo de habilidades de producción agrícola en los estudiantes y
contribuir a la mitigación de la inseguridad alimentaria y la desnutrición en el corto y mediano
plazo fuertemente con los de PAA África, que proporciona una buena oportunidad para el diálogo y
la colaboraciónq.
Programa
Nacional de
Alimentación
Escolar
PRONAEr
En 1977 el gobierno de Mozambique inició la oferta de alimentación escolar en colaboración con el
Programa Mundial de Alimentos (PMA), y más tarde llegó a tener el apoyo de otros socios.
Mozambique cuenta actualmente con una fuerte presencia de la cooperación brasileña, y es un país
prioritario para recibir la asistencia técnica del Centro de Excelencia contra el Hambre del PMA,
que actúa en el área de la alimentación escolar. En 2010 se firmó un acuerdo tripartito entre la
Agencia Brasileña de Cooperación (ABC), el Gobierno de Mozambique (GdM) y el PMA, para el
Proyecto de Apoyo al desarrollo de un Programa Nacional de Alimentación Escolar en
Mozambique (BRA-04/044). Este proyecto tiene como objetivo ayudar a implementar en el país un
programa de alimentación escolar sostenible, con referencia a la experiencia brasileña. El
PRONAE incorpora en la ejecución de su fase inicial (2013-2015) dos proyectos piloto. El Piloto 1
está representado por el programa de alimentación escolar que se realiza mediante el GdM en
colaboración con el PMA, a través de la compra de alimentos locales. El piloto 2 está representado
por el proyecto trilateral (BR-04/044), que también se basa en la compra local de alimentos, e
incluye pruebas de dos formas descentralizadas de la administración de energía de la escuela
(gestión por el distrito y la gestión de las escuelas).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
227
Cuadro A.4 (conclusión)
País Programa/ Ley Comentarios
Ghana HGSFs Programa de Alimentación Escolar de Ghana del gobierno (GSFP) se puso a prueba en 10 escuelas
a finales de 2005, y desde entonces ha crecido progresivamente para servir a más de 1,6 millones
de niños en 4.000 escuelas públicas en todos los 170 distritos de Ghana. Como una estrategia para
aumentar la producción nacional de alimentos, ingresos de los hogares y la seguridad alimentaria
en las comunidades desfavorecidas, la GSFP se ha convertido en un programa muy popular entre el
público de Ghana, y goza de un sólido compromiso por parte del gobierno. La coordinación y la
ejecución GSFP se lleva a cabo por una Secretaría Nacional, con la supervisión del programa
proporcionado por el Ministerio de Gobierno Local y Desarrollo Rural. Los Ministerios ofrecen
soporte técnico a través del Comité Directivo del Programa (PSC), aunque un número de agencias
de ONG y bilaterales ofrece soporte técnico también. La presencia de la GSFP como una estrategia
para hacer frente a la pobreza abunda en la literatura política a través de una serie de ministerios,
incluidos los ministerios de; alimentación y la agricultura, la educación, la salud y el gobierno local
y el desarrollo rural. El apoyo de los donantes para la GSFP ha sido bien expresado a través de los
compromisos del Gobierno holandés entre 2005 y 2010, sin embargo, el programa está financiado
en su mayoría por las arcas del gobierno de Ghana.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.fns.usda.gov/sites/default/files/SBPfactsheet.pdf.
b http://www.fns.usda.gov/sites/default/files/FFVPFactSheet.pdf.
c http://www.fns.usda.gov/sites/default/files/SMP_Quick_Facts_0.pdf.
d http://www.fns.usda.gov/sfsp/summer-food-service-program-sfsp.
e http://www.fns.usda.gov/cacfp/why-cacfp-important.
f http://www.fns.usda.gov/sites/default/files/NSLPFactSheet.pdf.
g http://www.scottishschoolmeals.co.uk/
h http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/COMM_MARKETS_MONITORING/Dairy/Documents/12_Jien_Li_China
_country_report_paper.pdf.
i http://www.fao.org/fileadmin/templates/est/COMM_MARKETS_MONITORING/Dairy/Documents/School_Milk_P
rogramme_ in_Thailand.pdf.
j http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/aapam/unpan032707.pdf.
k http://www.minedu.gov.cv/index.php/noticias2/561-ficase-socializa-plano-nacional-de-alimentacao-escolar-e-
projecto -lei-sobre-alimentacao-e-saude-escolar.
l http://www.ficase.cv/index.php?option=com_contentview=articleid=46Itemid=61.
m http://osun.gov.ng/education/omeals/.
n http://paa-africa.org/countries-partners/ethiopia/.
o http://paa-africa.org/countries-partners/malawi/.
p http://paa-africa.org/countries-partners/niger-2/.
q http://paa-africa.org/countries-partners/mozambique/.
r http://www.mec.gov.mz/PROGS/Pages/producao-escolar.aspx.
s http://hgsf-global.org/ghana/.
Cuadro A.5
Lista no exhaustiva de Empresas Estatales de Alimentos (EEA) en América Latina
País Empresa Comentarios
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Empresa de Apoyo a la
Producción de
Alimentos EMAPAa
La Empresa de Apoyo a la Producción de Alimentos (EMAPA) es una Empresa
Estratégica creada por el Gobierno del Presidente Evo Morales Ayma, mediante DS 29230
del 15 de agosto de 2007. EMAPA se convirtió en la primera empresa estratégica nacional
que obtuvo la Certificación Internacional de Calidad ISO 9001. Misión: Promover y
desarrollar la producción nacional mediante el impulso a las organizaciones productivas, a
través de la prestación de servicios agrícolas, además del almacenamiento, transformación,
comercialización y distribución de productos agropecuarios y de otros que garanticen la
Seguridad y Soberanía Alimentaria de Bolivia.
Lácteos de Bolivia
Lacteosbolb
La empresa pública nacional estratégica Lácteos Bolivia - LACTEOSBOL, es una persona
jurídica de derecho público; de duración indefinida; se encuentra bajo tuición del Ministro
de Producción y Microempresa; cuenta con un Directorio y patrimonio propio; tiene
autonomía de gestión administrativa, financiera, legal y técnica, cuya organización y
funcionamiento estará sujeto en el marco de la Ley Nº 1178 de 20 de julio de 1990, de
Administración y Control Gubernamentales, en la Ley Nº 3351 de 21 de febrero de 2006,
de Organización del Poder Ejecutivo y sus disposiciones reglamentarias. Misión:
Contribuir al desarrollo de la producción y la industrialización de lácteos en Bolivia,
aportando al mejoramiento del nivel de vida de la población, ofreciendo alternativas
nutricionales de alta calidad bajo parámetros de eficiencia y competitividad.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
228
Cuadro A.5 (continuación)
País Empresa Comentarios
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
Empresa Boliviana de
Almendras EBAc
Empresa Azucarera San
Buenaventura EASBAd
EBA, es una de las cinco compañías que componen y tienen como cabeza al SEDEM
(Servicio de las empresas públicas productivas). EBA es una Empresas Pública dedicada a
la exportación de Nuez Amazónica, también conocida como, Nuez de Brasil, Castaña o
Almendra. Inició trabajos en el año 2009.Nuestro producto (Bertholletia Excelsa) es una
nuez arbórea producida en la región amazónica. Bolivia se ha constituido en el principal
productor y exportador desde hace algunos años. El objetivo de EBA es incentivar la
producción nacional con valor agregado, generando mayores fuentes de trabajo en procura
del desarrollo y soberanía productiva en la Amazonía Boliviana.
En proyecto. Misión: Promover y producir caña de azúcar para la producción y
comercialización de azúcar y derivados con valor agregado, contribuyendo a la soberanía y
seguridad alimentaria para el desarrollo de la región y el país.
Ecuador Unidad Nacional de
Almacenamiento UNA
EPe
En proyecto. Misión: Promover y producir caña de azúcar para la producción y
comercialización de azúcar y derivados con valor agregado, contribuyendo a la soberanía y
seguridad alimentaria para el desarrollo de la región y el país.
Venezuela
(República
Bolivariana de)
Misión Mercal Misión Mercal tiene el doble propósito de estimular la producción y colocar productos a
bajo precio en puntos de venta dentro de las comunidades más pobres del país y comenzó a
operar en el 2003 después del paro de Petróleos de Venezuela (PDVSA) (Castro Aniyar,
2012). Mercal es una cadena pública que interviene en la producción, acopio, transporte y
comercialización cuyo objetivo es fortalecer la seguridad alimentaria: “Realizar el
mercadeo y comercialización, permanente, al mayor y de tal de productos alimenticios de
primera necesidad y otros. Manteniendo la calidad, bajos precios y fácil acceso, para
abastecer a la población venezolana y muy especialmente la de escasos recursos
económicos. Incorporando al grupo familiar, a las pequeñas empresas y a las
cooperativas organizadas […] en pro de la salud y la seguridad alimentaria […]f”
Empresa Mixta
Socialista Avícola
del ALBA
Empresa dedicada al incremento de la producción Agroalimentaria del País con un criterio
Revolucionario y Socialista.
Corporación
Venezolana de
Alimentos (CVAL)
Tienen como objetivo coordinar a un conjunto de empresas para la producción,
industrialización, distribución e intercambio de todo tipo de productos alimenticios, así
como para la fabricación, comercialización y almacenamiento de insumos agrícolas, a
través de una red de empresas de propiedad del Estado (Rivera y Gómez, s.f.).
Empresa Mixta
Socialista Porcinos
del ALBA
La Empresa Mixta Socialista Porcinos del Alba se crea según Gaceta Oficial Nro. 38.925 de
fecha 07/05/2008, bajo la figura de Sociedad Anónima, inscrita ante el registro mercantil primero
de la circunscripción judicial del estado Lara, bajo el Nro. 04, tomo 75-A de fecha 09/09/2008.
La empresa tiene como finalidad fomentar, producir, administrar, transformar, industrializar,
exportar, importar y comercializar cerdos en pie y en banda, además de otros productos
derivados, animales comerciales y genéticos, semen y servicios de mejoramiento racial,
alimentos compuestos, materias primas para la producción de piensos, premezclada,
medicamentos, vacunas, maquinarias, así como equipos e insumos para su producción e
industrialización. Asimismo, se adscribe a CVAL, mediante Gaceta Oficial Nro. 39.494 de fecha
24/08/2010g.
Empresa Mixta
Socialista Lácteos
del ALBA
(EMSLA)h
La Empresa Mixta Socialista Lácteos del Alba S.A. fue creada para fortalecer la
producción pecuaria a través del mejoramiento genético, autosuficiencia alimentaria de los
rebaños de leche y carne, y el establecimiento de transferencias de tecnologías así como la
capacitación de los diferentes actores del sector productivo. La empresa nace el 16 de julio
del 2007, mediante Decreto Presidencial y publicado en Gaceta Oficial N° 38.726, donde
se autoriza al instituto autónomo Corporación Venezolana Agraria (C. V. A.), conformar la
Empresa Mixta Socialista Lácteos del Alba S.A., que tendrá por objeto Fomentar,
producir, administrar, transformar, exportar, importar y comercializar leche vacuna y
productos lácteos.
Empresa Mixta
Socialista
Leguminosas del
ALBA
--
Empresa Mixta
Socialista Pesquera
Industrial del ALBA
(PESCALBA)
--
Empresa Mixta
Socialista Porcinos
del ALBAi
Misión: Contribuir al logro de la soberanía y seguridad alimentaria del país; impulsando la
producción propia de cárnicos y los derivados provenientes del cerdo, como una excelente
opción para la dieta alimenticia del venezolano, a precios accesibles.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
229
Cuadro A.5 (conclusión)
País Empresa Comentarios
Venezuela
(República
Bolivariana de)
Fundos Zamoranosj Objetivo del proyecto: Consolidar las organizaciones de los Fundos Zamoranos y
comunidades rurales periféricas como modelo del desarrollo rural integral y sustentable, en
el marco del Socialismo Bolivariano.
Empresa Socialista
Ganadera
Agroecológica
Bravos de Apurek
Desde hace cuatro años, en 53.000 hectáreas recuperadas por el gobierno venezolano y
divididas en 17 fundos, funciona la Empresa Socialista Ganadera Agroecológica Bravos de
Apure (ESGA-BA), asociación totalmente autosustentable que brinda trabajo a 180
personas, con una profunda relación con los consejos comunales y comunidades indígenas
de la zona.
Empresa Socialista
Ganadera Santos
Luzardo
--
Complejo
Agroindustrial
Socialista Altagracia
(CAISA)
La planta pertenecía un empresario privado y quebró, razón por la cual el Gobierno
Nacional y los trabajadores decidieron reactivarla. En 2011 la producción estaba por el
orden de las 13 toneladas diarias, mientras que en la actualidad alcanzan las 30 toneladas al
día. El 50% de las toneladas que se gana al día es de pasta de tomate y lo que resta es de
salsa de tomate. Existen varios equipos de trabajo, uno se encarga del proceso de recepción
del tomate fresco y otro de procesarlo y concentrar el jugo de tomate, para obtener la
materia prima. En esta empresa laboran 143 personasl.
Planta Procesadora
de Plátanos Argelia
Laya
La planta procesadora de plátano Argelia Laya, ubicada en San José de Barlovento,
municipio Andrés Bello del estado Miranda, elabora diariamente más de 1.300 unidades de
mermeladasm.
Lácteos los Andesn Somos modelo de Gestión Socialista, alimentando al pueblo con productos soberanos
hechos y labrados por Venezolanos.” Objetivo: Llevar la Soberanía Alimentaria a todo el
país. Productos: Leche Los Andes, Jugo de Naranja Los Andes, Jugo de Guayaba Los
Andes, Papelón con Limón Los Andes, Té de Durazno Los Andes.
Fuente: Elaborado por los autores.
a http://www.emapa.gob.bo/.
b http://www.lacteosbol.com.bo/.
c http://www.eba.com.bo/es/.
d http://www.easba.gob.bo/.
e http://www.una.gob.ec/.
f http://www.fundacionbengoa.org/i_foro_alimentacion_nutricion_informacion/mision_mercal.asp.
g http://porcinos.com.ve/index.php/template-info/module-positions.
h https://es-es.facebook.com/pages/EMPRESA-MIXTA-SOCIALISTA-LACTEOS-DEL-ALBA-SA/179780518763100.
i http://porcinos.com.ve/.
j http://www.ciara.gob.ve/index.php/proyectos/fundos-zamoranos y http://www.mat.gob.ve/boletines_pdf/219.pdf.
k http://www.avn.info.ve/contenido/bravos-apure-desarrollo-productivo-sustentable-llanos-venezolanos.
l http://www.avn.info.ve/contenido/inspeccionan-complejo-agroindustrial-socialista-altagracia-gu%C3%A1rico.
m http://www.miranda.web.ve/portal/index.php/socio-productivo/itemlist/category/47-eps-de-pl%C3%A1tanos-argelia-laya.
n https://es-la.facebook.com/eslandes.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
230
Anexo 2
Fichas sistematizadas de las experiencias seleccionadas
En este anexo se presentan, según el orden detallado en el capítulo VI, las fichas resumen de las
20 experiencias seleccionadas. Para facilitar la lectura de las fichas, no se han incluido las referencias
en las mismas. Las principales fuentes de información utilizadas se presentan a continuación.
Cuadro A.6
Fuentes de información secundaria y primaria consultadas para la sistematización de las
experiencias cuya gobernanza es preponderantemente coordinada por el mercado
Experiencia Fuentes de información secundaria Fuentes de información primaria
Avicultores del Oeste de Santa
Catarina y Brasil Foods (BRF)
Mazzei Nogueira y De Jesus (2013), BRF (2015), De Jesus
(2012), Bonamigo, Renk y Dorigon (2014), (CNA, 2015).
Entrevista Skype 8 de junio con Edivane de Jesus
sobre su tesis de maestría sobre el tema. Encuesta
respondida el 28 de junio por Alexandre Bergamin,
coordinador de la FETRAF-Sul.
Cooperativa Cuatro Pinos Von Braun, Hotchkiss e Immink (1989), FAO (2005), ALINVEST
IV (2015), IFAD (2014), SNV (2011), Lara Way (2006).
http://www.cuatropinos.com.gt/
http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=896215
Contacto con Samara Zelada, responsable de
proyectos de la cooperativa quien informó que el
consejo de Administración de 4 Pinos no aceptó
proporcionar información.
Productores de babano orgánico
Valle del Chira (ASOBAN) y
Copdeban-Dole
SNV-WBCSD (2010), Hay y Van Haeringen (2012), Espinosa
Nieto (2012) y AVSF (2010).
Entrevista Skype el 22 de junio con José Luis
Segovia, representante de SNV en Perú.
Venta de cacao por
APROCAFA a la Compañía
Nacional de Chocolate
MADR (2010). Entrevista telefónica el 24 de junio con Kenier
García García, responsable legal de APROCAFA.
Encadenamientos Productivos
de la cooperativa Ankün (ají
merquén)
FIA (2010), FAO (2014).
https://vimeo.com/118700520
Entrevista Skype con Gina Leonelli el 23 de junio,
Universidad Católica de Temuco (UCT). Entrevista
Skype el 24 de junio con Christian Díaz Becerra, UCT.
Ventas de papa de APPAPA a
CENCOSUD
Ginocchio Balcázar (2012), Roca-Rey (s.f.), Ranaboldo
y Arosio (2014).
Entrevista Skype el 2 de junio con Luis Ginocchio
Balcázar coordinador del proyecto Cadenas
Agroalimentarias Gastronómicas Inclusivas en
APEGA. Entrevista telefónica el 13 de junio con
Celfia Obregón, presidenta de ADERS-Perú y
ADERSCORP.
Ventas de cacao orgánico de
ACOPAGRO
http://www.snvworld.org/en/inclusive-business/projects/inclusive-
business-in-latin-america/idb-mif-regional-inclusive-busines-0
http://www.iadb.org/Micamericas/section/detail.cfm?language=Sp
anishid=9100sectionID=SPCAL
https://www.youtube.com/watch?v=59cANEg5RE8
https://www.youtube.com/watch?v=yjALs1rhz1I
https://www.youtube.com/watch?v=57gUIOak0gc
Entrevista Skype 28 de mayo con David Contreras,
responsable de Acopio y Calidad ACOPAGRO.
Venta de panes fortificados por
FEPAMPA al municipio de
Patacamaya
Prudencio Börth y Elías Argandoña (2014). Información proporcionada por Indira Irusta
(Responsable de Asistencia Técnica en
Comercialización Pro-Bolivia), Ricardo Torres
(Responsable Nacional de los SPG UC-CNAPE) a
través de Marcelo Kucharsky (Responsable técnico
de comercialización del proyecto Plataforma AVSF).
Venta de banano y jugos de fruta
por UNABENI a varios
municipios
Prudencio Börth y Elías Argandoña (2014) y Thellaeche (2014). Información proporcionada por Balvina Chávez
(Responsable Técnica BANABENI) y Marcelo
Kucharsky (Responsable técnico de
comercialización del proyecto Plataforma AVSF).
Venta de panes, derivados
lácteos y hortalizas por COPAVI
al municipio de Paranacity
Hussar Manfiolli (2014), Paula Quental (2015), Chiariello y Eid
(2013) y Elias De Morais et al. (2011).
https://www.youtube.com/watch?v=2y_5yudZKJw
https://www.youtube.com/watch?v=CHdcNRobFW8
https://www.youtube.com/watch?v=NKlwq1H0gOo
http://www.mst.org.br/2015/01/05/as-experiencias-de-producao-e-
vida-no-assentamento-vitoria.html
Solo información secundaria. Entrevista Skype el
11 de junio con Paulo Moruzzi, docente
investigador de la Universidad de São Paulo sobre
el assentamento Antônio Conselheiro. Por falta de
datos actualizados se cambió de experiencia.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
231
Cuadro A.6 (conclusión)
Experiencia Fuentes de información secundaria Fuentes de información primaria
Venta de carne fresca de cerdo
por CALUPROCERD al
Ministerio del Interior
URUGUAY XXI (2013)
http://www.aupcerdo.com/noticia_ampliada.php?id=18
http://www.aupcerdo.com/quienes_somos.php
http://www.aupcerdo.com/noticia_ampliada.php?id=7
Entrevista Skype el 28 de mayo con Pablo Naya,
director técnico del proyecto en CALUPROCERD
Ferias de PROHUERTA http://www.fecoagro.com.ar/historia/ Entrevista Skype 5 de junio con Verónica Piñero,
coordinadora nacional del programa.
Mercados Campesinos de
Bogotá
Bichon en Cheng y Lacroix (2014). Entrevista Skype el 16 de junio con Benoît Bichon
(ADUC), investigador y docente en innovación
social, Colombia.
Martes de agricultura familiar de
la SEFOA de Tlaxcala
SEFOA (2015)
http://www.argonmexico.com/index.php?option=com_contentvi
ew=articleid=53236:martes-de-agricultura-familiar-en-tlaxcala-
catid=117:puebla-y-tlaxcalaItemid=432
http://web1.extensionismo.mx/index.php/noticias/301-invita-
sefoa-tlaxcala-a-participar-en-martes-de-agricultura-familiar
https://www.youtube.com/watch?v=z2z9Zy62S0s
http://www.sndigital.mx/noticias-de-tlaxcala/opinion-y-
entrevistas/11150-juan-jose-macias-quiroz-responsable-del-
programa-de-agroindustria-de-la-sefoa.html
Entrevista Skype 5 de junio con Gloria Meléndez
Roca, directora de Desarrollo Rural de la Secretaria
de Fomento Agropecuario SEFOA de Tlaxcala.
Venta de queso por mujeres de
Chimbarongo (O’Higgins)
RIMISP (2015). Entrevista Skype el 27 de mayo con Andrea
Furnaro, asistente de investigación RIMISP
(Chile).
Canasta Rede Raízes da Mata, AgriCultures Network (2013b). Entrevista Skype el 16 de junio con Maysa Mata y
Angela Stelzer, becarias promotoras de la Red.
Feria Manos de la Tierra (La
Plata)
Caracciolo Basco (2013). Entrevista Skype 8 de junio con Mariana Barros,
promotora de la feria. Consultas vía e-mail a
Luciana Fingermann (Universidad Nacional de
Quilmes).
Ferias Randy Namá (Loja) Huaca, Guamán y Cabascango (2015) y Lacroix y Vildoso (2014). Consultas con Diana Cabascango (RAL)
(validación información). Solicitud de información
sin respuesta a Patricio Guamán (RAL), Maite
Villa Fernández (HEGOA) y Sylvain Bleuze
(AVSF-Ecuador).
Mercado de Productores de
Huancaro (Cusco)
Tarazona et al. (en Cheng y Lacroix, 2014)
Encuesta contestada el 26 de mayo por Edison
Ramos, ex - Responsable proyecto Mercados
Campesinos AVSF Perú.
Canasta comunitaria Utopía
(Chimborazo)
Borja et al. en AgriCultures Network (2013a) y Rigaud en Lacroix
y Proaño (2014).
http://ekorural.org/2012/10/25/un-dia-con-la-canasta-comunitaria-
de-riobamba/
http://www.politica.gob.ec/la-mesa-solidaria/
http://www.groundswellinternational.org/sustainable-
development/ecuador/growing-local-food-systems-in-ecuador/
http://www.groundswellinternational.org/sustainable-
development/ecuador/canastas-comunitarias-community-
supported-agriculture-in-ecuador/
Encuesta respondida el 22 de junio por Roberto
Gortaire (Fundador de la Canasta Utopía,
responsable COPISA y Coordinador del Colectivo
Agroecológico).
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
232
Experiencia 1
Avicultura por contrato, Oeste de Santa Catarina (Brasil Foods)
Santa Catarina (SC), Brasil
Tipo: EP. Cría de aves por contrato (contratos de integración).
Tipo de contrato: Estipula prácticas, responsabilidades, exclusividad de la venta de las
aves a BRF, formas de cálculo de precio, código de conducta. Anual con renovación fácil o
automática (hipótesis).
Localización: Oeste de Santa Catarina (municipios de Chapecó, Concordia y Joaçaba). Mayor
polo de producción de carne de aves del país.
Antigüedad: Presencia de la empresa y del modelo (Sadia hasta 2009) desde los 60.
Productores: Varios miles. 70% de productores rurales familiares dedicados también a la
producción de leche, maíz y soya. En su mayoría mayores de 45 años. Trabaja toda la familia (por
contrato se dispone de su mano de obra).
Productos: Pollos de 40-46 días (2,6-3 kg). Pagos ~0,16-0,21 USD/ave. Controles sanitarios
realizados por el Ministerio de Agricultura a BRF (y por BRF a los productores).Costo de producción
0,23 USD/ave.
Consumidores: Indefinibles por masivo. Mercado interno y exportación a más de 100 países
de pollos enteros y diversos productos derivados.
Historia: El modelo nace en la zona con Concórdia (después Sadia) en 1951 en
porcinocultura. Desde los 60, Sadia amplió su negocio a la cría y venta de aves. Brasil Foods (fusión
de Sadia S.A. y Perdigão S.A. desde 2009, oficial desde 2011) es una de las mayores productoras y
exportadoras mundiales de carne de pollo. Reducción del número de contratos (aves y cerdos) en los
últimos años (20 mil entre 2010 y 2012, 14 mil en 2013 y 13 mil en 2014). Puede deberse a la crisis de
incremento del precio del maíz y a muchos productores han pasado su actividad a la cooperativa
Aurora en los últimos 2 años. Desde 2007, BRF ha diseñado las Comisiones de Acompañamiento,
Desarrollo y Conciliación de la Integración (CADECs) (miembros BRF y productores). Proyecto de
Ley de Integraciones - PL nº 6459/2013 no ha sido aprobado aún.
Organización: BRF firma contratos con los productores. Entrega los pollitos de 1 día, la
ración, los insumos, decide sobre las prácticas a ser adoptadas y, luego el productor entrega las aves
listas para matadero. Los productores corren con los gastos energéticos, la inversión en galpones y
equipos, la mano de obra, la cama, etc. Hay familias que llevan 30 años trabajando con Sadia (BRF).
Los productores no pueden vender ni una sola ave a otras empresas o personas. Un productor puede
salir del negocio con un preaviso de 60 días pero se arriesga a no ser contratado por otra empresa
(acuerdos territoriales entre empresas). Riesgos asumidos por los productores. Hay varias
organizaciones profesionales y de productores (FETRAF-Sul, Comisión Nacional de Aves y Porcinos
Asociación Brasilera de Proteína Animal, Asociación Brasileña de Avicultores Integrados ABAI) pero
la industria no reconoce a las organizaciones de productores.
Apoyo público: El financiamiento es otorgado sobre todo por entidades públicas (PRONAF,
Proger Rural, BNDES o Banco do Brasil).
Factores de éxito (de permanencia):
Actividad altamente lucrativa para BRF
Dependencia de los productores hacia la empresa (endeudamiento para las inversiones,
clausulas de exclusividad).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
233
Consumidores diversos
dentro y fuera del
territorio
Distribuidores dentro
y/o fuera del territorio
Productores individuales
concentrados
geográficamente
Oeste de
Santa
Catarina
BRF
Producción, acopio,
procesamiento y comercialización
Estado
Entidades
públicas
Lobby/cabildeo
La empresa tiene su propia
producción de insumos o contrata
productores especializados
Créditos de
inversión
Trabajo y pollos según
requerimientos de la
empresaContratos ¿duración y
proceso de renovación?
Clausulas de
exclusividad
Controles de calidad, Determinación de
compensaciones según desempeño,
Recojo y peso de los pollos, asistencia
técnica y servicios veterinarios
Productos
agroalimentarios con
valor agregado
Productos
homogéneos sin
sello/identidad
M, J y R
M y J
J y R
M
M y R
Proveedores de
insumos (alimentos,
pollitos, etc.)
M, J y R
Controles tributarios y
sanitarios
Organizaciones de
productores
(sindicales)
R
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
nacional
Negociación
jerarquía
mercado
Precios unilaterales
Influencia precio de materias primas
Contrato formal
Control
Programas de financimiento
Lecciones aprendidas:
Hay un vacío legislativo ya que no se trata de una relación salarial por la que no hay
derechos laborales reconocidos. Necesidad de regular el sector.
Importancia de organización de los productores para mejorar sus posibilidades de
negociación e incidencia.
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mercado seguro.
Acceso a tecnología, asistencia técnica y financiamiento.
Desafíos para la agricultura familiar:
Actividad no rentable (por lo menos para los productores familiares)
BRF espera de la familia un trabajo de 24 horas (compite con otras actividades
económicas, con la vida familiar y social)
Poca transparencia sobre los precios (los productores no saben cuál será su pago)
Riesgo de sobre endeudamiento
Relaciones asimétricas (no hay negociación, riesgos asumidos solo por los productores)
Efectos nocivos sobre la salud de los productores (espalda, pulmones, depresión)
Falta de reconocimiento del trabajo de los productores
No sucesión por los hijos
Diagrama A.1
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la avicultura
por contrato (Brasil Foods)
Fuente: Elaborado por los autores.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
234
Gobernanza
Auto-regulación: La gobernanza del sistema es totalmente manejada por la empresa
integradora. Solo la jerarquía a través de las regulaciones, tributarias, sanitarias, comerciales, etc.
participa en la gobernanza. Los productores no tienen poder de negociación o decisión en este sistema.
El principio ampliamente preponderante es el de mercado.
Principio de mercado: Predominante ya que la oferta/demanda mundial del los productos
terminados y de las materias primas dictan los precios. La relación entre los productores y la empresa
es netamente comercial y mercantil.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria, tributaria, comercial, etc. por parte del Estado.
Convenios para la provisión de créditos por parte de entidades públicas. Proyecto de Ley de
regulación aún no aprobado (podría incrementar la coordinación por jerarquía).
Principio de redes: Muy débil ya que los productores tienen relaciones 1 a 1 con la empresa y
esta no reconoce a las organizaciones de productores. El sistema no contribuye a la autosuficiencia
económica ni alimentaria de las familias (por lo menso entre los productores pequeños), favorece sin
embargo la autosuficiencia nacional en carne de pollo.
Experiencia 2
Exportación directa de vegetales (Cooperativa 4 Pinos), Sacatepéquez, Guatemala
Tipo: EP. Exportación directa.
Tipo de contratos: No se tiene información. Contratos con por lo menos parte de los grupos de
productores (agricultura por contrato) y probablemente con por lo menos parte de los compradores.
Localización: Productores distribuidos en 16 departamentos. Planta central en Santiago
Sacatepéquez y red de centros de acopio y empaque (Uspantán, Cunén, San Marcos, Huehuetenango,
Santa María Cauqué, El Arado, Sumpango, Sacatepéquez, Pachalí, Pochuta y Jalapa).
Antigüedad: Desde 1979. Exportación directa a USA desde 1982 y a Europa desde 1985.
Productores: 560 socios y ~5.000 proveedores en total. Campesinos e indígenas rurales.
Productos: ~20 hortalizas de cultivo intensivo en mano de obra (ejote francés, arvejas y mini-
vegetales, entre otros). Valor agregado (clasificación y empaque). ~14 mil TM anuales
Consumidores: Indefinible por masivo. Mercado de exportación.
Historia: La Cooperativa Agrícola Integral Unión de Cuatro Pinos fue fundada en 1979 por un
grupo de agricultores minifundistas del municipio de Santiago Sacatepéquez con apoyo de Swiss
Group y otras entidades (ALCOSA, LAAD, USAID, exportadores suizos). El Instituto de Ciencia y
Tecnología Agrícola (ICTA) y la Cooperación Técnica en Guatemala del Instituto de Nutrición de
Centroamérica y Panamá (INCAP) proveyeron tecnología productiva y el Banco de Desarrollo
Agrícola (BANDESA hoy en día BANRURAL) aprobó créditos para los productores. Los primeros
mercados fueron el nacional y el mercado salvadoreño. Desde 1982, exporta directamente a USA (hoy
por vía marítima) y desde 1985 a Europa (Holanda e Inglaterra principalmente). 4 Pinos es uno de los
mayores productores de vegetales frescos de Guatemala. En 2007, se ha tenido apoyo del BID para
mejorar su financiamiento hacia los productores. En 2002 (crecimiento en 2010) se fundó la
Cooperativa Integral Agrícola Mujeres 4 Pinos, que con apoyo de 4 Pinos y diversos actores externos
(Agexport, IFAD, entre otros) cuenta ahora con 450 socias indígenas (no exporta directamente aun).
Organización: Importante provisión de servicios: asistencia técnica, financiamiento,
educación, salud, guarderías, programa de nutrición infantil, etc. Se emplean 1.200 mujeres en
clasificación y empaque. 4 Pinos tiene contratos con por lo menos parte de los grupos de
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
235
productores y planifica la producción en función de las previsiones de venta y ventas pasadas
(contratos formales de producción estableciendo volúmenes de entrega y precios fijos, facilita el
acceso a recursos a través de créditos, brinda asistencia técnica, organiza el transporte de productos
desde la central de acopio o desde las fincas hasta 4 Pinos, realiza un pago rápido por los productos
que compra, el costo de los servicios se deduce del margen de ingresos brutos a los productores
agricultura por contrato). Con la empresa L.A. Salad Company se ha desarrollado un sistema de
manejo del riesgo: 10% de las ventas se coloca en un fondo manejado por ambas empresas. Estos
fondos se destinan a afrontar dificultades inesperadas (productos perdidos o dañados, desastres
naturales) y poder pagarles a los proveedores.
Ingresos: No se tiene información precisa pero hay diversos beneficios para los socios
(además de dividendos) y alto valor agregado de la producción. Es una población muy vulnerable a la
pobreza, con altas tasas de desnutrición.
Apoyo público: Numerosos apoyos a lo largo de la historia de la cooperativa (cooperación
internacional, inversión privada, inversión pública, etc.).
Factores de éxito:
Experiencia y capacidades de gestión que permiten manejar una logística y
planificación complejas
Productos con alto valor agregado e intensivos en mano de obra
Productos no cotizados en bolsa (mayor margen de negociación de precios)
Satisfacción de requisitos para exportación (sanitarios, jurídicos, tributarios, etc.)
Exportación directa permite mayor rentabilidad
Cercanía con mercado estadounidense y precio reducido del transporte marítimo
Oportunidades para la agricultura familiar:
Generación de empleo
Mejora de ingresos (hipótesis)
Ingresos regulares y seguros (hipótesis)
Acceso a servicios, financiamiento e insumos
Programas sociales considerables para los socios
Desafíos para la agricultura familiar:
Mantener una producción en cantidad, calidad y continuidad suficientes para las
exigencias del mercado internacional
Planificación y logística complejas
Inversiones muy altas
Autosuficiencia financiera (muchos fondos han provenido de fuentes externas)
Transparencia
Desarrollar procesos inclusivos con un negocio de tan gran escala
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
236
16 departamentos del páis
M
Fondos
y apoyo
Contratos con precios y volúmenes fijados.
Servicios técnicos, de transporte, de
seguros y financieros. Todo descontado de
pago final. Pagos ágiles.
R y M
R
¿(R y M) o (M y R)?J y R
~5.000 productores asociados o
individuales en todo el país
Vegetales según
requerimientos de la
cooperativa
¿Ventas regulares e
ingresos continuos?
Otros
compradores
¿M?
Compradores
(exportación)
Consumidores
4 Pinos
(560 miembros)
Acopia, procesa, empaca y comercializa
las hortalizas (1.200 empleos)
Cooperación
internacional,
entidades públicas,
ONGs, etc.
¿Tienen los proveedores otros mercados
para sus productos?
¿Cláusulas de exclusividad?
¿Contratos? ¿Condiciones?
En algunos casos riesgos
compartidos. Información
de demanda (para
planificar oferta)
M y R
Regulación
J y R
Instancias públicas y
privadas de control
sanitario y tributario
R y M
¿Todos tienen contratos? ¿Mismas
condiciones?
¿(R y M) o (M y R)?
Servicios
sociales
Vegetales
Vegetales procesados y empacados
Diagrama A.2
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la exportación directa de vegetales
(Cooperativa 4 Pinos)
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Auto-regulación: 4 Pinos, los proveedores y los diversos compradores son los actores
centrales en la gobernanza del sistema de comercialización. La gobernanza se da por auto-regulación.
Principio de mercado: Predomina el principio de mercado por tratarse de un mercado
altamente competitivo (vegetales frescos en el mercado internacional). Por otra parte, no se sabe
exactamente que margen de negociación tiene la cooperativa con sus compradores, pero se sabe que
esta fija los precios en los contratos con los productores proveedores (relación mercantil mediada por
un contrato).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y necesidad de un
alto grado de formalización del negocio. Inyección de recursos desde algunas instituciones públicas.
Principio de redes: Organización en cooperativa (aunque funcione de forma particular),
generación de empleos, servicios sociales para los miembros de la cooperativa, redes con la cartera de
clientes y con diversas instituciones de apoyo. Redes con otras cooperativas también (Mujeres 4 Pinos
por ejemplo). Se contribuye a la autosuficiencia económica de las familias.
Experiencia 3
Negocio Inclusivo Dole-Perú/ productores de banana orgánica de ASOBAN,
Valle del Chira, Sullana, Perú
Tipo: EP Negocio Inclusivo entre empresa Dole-Perú y 11 asociaciones de productores de
banana orgánica, 9 reunidas en ASOBAN).
Tipo de contrato: Cada asociación tiene un contrato por un año o más. Precio fijo en base al precio
internacional, cantidad estipulada y requerimientos de calidad. No hay penalidades por incumplimiento.
Localización: Valle del Chira (provincias Sullana, Piura, Paita y Sechura).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
237
Antigüedad: Compras de Dole desde 2000. NI duró de 2008 a 2011. Los productores
empacan su propia fruta desde 2009 (al 100%).
Productores: 2.200 pequeños productores especializados y organizados. 30% de mujeres.
Productos: Banana orgánica con certificación orgánica, comercio justo (FLO) y Global-GAP.
Consumidores: Toda la producción se destina al mercado internacional (descarte al
mercado local).
Historia: La relación de Dole con los productores comienza en el 2000 (primeras
exportaciones de banana orgánica del Perú). Desde el 2001, Dole empezó a comprar banana a través
de la Corporación Peruana de Desarrollo Bananero S.A.C. (COPDEBAN-Dole) a productores
individuales (comprando la banana en árbol). Desde el 2004, las asociaciones de productores
empiezan a empacar su fruta y el proceso se acelera con la experticia de SNV en el marco del NI
(2008-2011). Hubo un aporte de 120.000 USD del BID-FOMIN y 100.000 de Dole (por 2 años). Al
2009, toda la fruta comercializada era empacada por las asociaciones (Dole invirtió 200 mil USD más
para ampliar el número de productores). Desde el 2011, las asociaciones de productores venden la
fruta FOB en los países de destino a Dole.
Organización: Durante el proyecto COPDEBAN-Dole invirtió en la capacitación de los
productores y donó los centros de acopio (hoy los productores contratan al personal). SNV con los
fondos del BID-FOMIN, proveyó asistencia técnica y capacitaciones de capacidades organizativas y
de gestión. Se creó un fondo de inversión comunitaria manejado por la Fundación Dale-Perú
(financiada por Dole): por cada caja comercializada a través del comercio justo, la asociación pone 1
USD y Dole otro. Los contrato se firman de forma bilateral entre Dole y cada asociación pero por
coordinación entre estas el precio fijado es único. No existe una instancia de resolución de conflictos
(negociación directa). Las certificaciones pertenecían a Dole pero ahora se hacen a nivel de las
asociaciones. El control de calidad se en las asociaciones con Sistemas Internos de Control (SIC) y
Dole verifica el cumplimiento de los procesos. Las organizaciones entregan toda su producción a Dole
(buenos precios y fidelidad por las inversiones sociales).
Apoyo público: Reducido a la regulación mínima.
Factores de éxito:
Convergencia de intereses en que los productores avancen en la cadena
Mejores precios pagados al productor
Mejora de las capacidades de las organizaciones
Fidelización y relación de confianza entre actores (beneficios de la inversión comunitaria)
Buenas condiciones bioclimáticas de la región para la producción de banana orgánica
Asistencia técnica y fortalecimiento organizacional
Lecciones aprendidas (desde SNV):
Tiene que haber convencimiento de la empresa de que el NI es una estrategia de negocio
(y no responsabilidad social)
Hay que hacer la misma cantidad de trabajo con las empresas que con las
asociaciones de productores
Las empresas tienen que invertir (“cash”) en el NI. No basta con aportes en especies o
compromisos de compra
La asociatividad es crucial
Beneficios más allá del precio (inversiones sociales)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
238
Fundación
Dale-Perú
Consumidor
Valle del Chira, Perú
Empresa ancla
Dole-Perú
Créditos
Materia prima FOB en país
destino según
requerimientos de la
empresa
Distribución de
banano orgánico
Productos
orgánicos con o sin
identidad de origen
M, J y R
M
M y R
Instituciones
financieras
Contratos,
control calidad
11 asociaciones
R
R y J
M, R y J
Fondos
(1USD/caja)
Fondos
(1USD/caja)
Comunidades
Inversión (salud,
infraestructura, etc.)
Distribuidores
Desde 2011
2.200 productores
Banana
orgánica R
Certificación,
controles de calidad,
pagos, etc.
R y J
Se pueden lograr resultados sin intervención de los poderes públicos siempre y cuando
haya convencimiento/compromiso del sector privado
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejora de ingresos (mejor precio y mayor control sobre la cadena)
Diversificación de las fuentes de ingreso (inversión)
Generación de empleo para la familia en los centros de empaque (los productores
manejan las contrataciones)
Producción orgánica es menos riesgosa para la salud
Precio se fija en bolsa por lo que es más estable (hasta ahora)
Desafíos para la agricultura familiar:
Dependencia de un solo comprador y un solo producto (vulnerabilidad a fluctuaciones del
mercado y de los precios)
Jerarquías y diferenciaciones internas en las organizaciones
Manejo de pocas variedades (riesgos bioclimáticos) y monocultivo
Sistema de producción no diversificado no aporta a la mejor alimentación de la familia
Competencia con organizaciones ya establecidas de productores (desestructuración)
Diagrama A.3
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza del Negocio Inclusivo Dole-Perú/
productores de banana orgánica de ASOBAN
Fuente: Elaborado por los autores.
Fundación
Dale-Perú
Consumidor
Distribuidores fuera
del territorio
Valle del Chira, Perú
Empresa ancla
Dole-Perú
Créditos
Materia prima empacada
según requerimientos de
la empresa
Exportación de banano
orgánico
Productos
orgánicos con o sin
identidad de origen
BID-FOMIN
M, J y R
M
M y R
Instituciones
financieras
SNV
Fondos
Contratos, asistencia
técnica, certificación,
donación empacadoras
apoyo asociatividad
1.600 productores organizados
en 9 asociaciones
R
Elaboración
plan de
desarrollo
R y J
M, R y J
R y J
R y J
Fondos
(1USD/caja)
Fondos
(1USD/caja)
Comunidades
Inversión (salud,
infraestructura, etc.)
Asistencia
técnica,
fortalecimiento
organizativo
R y J
Hasta 2011
redes
Solo contribuye a
la autosuficiencia
económica de las
familias
Negociación
jerarquía
mercado
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
239
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: Las asociaciones y la empresa ancla son los
actores centrales en la gobernanza del sistema de comercialización. Predomina el principio de
mercado porque las relaciones entre Dole y las asociaciones se basan en un interés comercial y
dependen, en última instancia del mercado internacional del banano y del poder comprador (Dole). No
hay una competencia fuerte con los demás acopiadores pues las condiciones propuestas por Dole son
atractivas para los productores.
Principio de mercado: Fuerte ya que los precios se determinan en función a la demanda/oferta
internacional y rigen la naturaleza de las relaciones entre los dos principales actores.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado (mínimas) y
jerarquías y controles dentro del arreglo contractual.
Principio de redes: Organización y reciprocidad entre productores (certificación por grupos).
También se establecen redes entre Dole y las asociaciones de productores. No se contribuye más que a
la autosuficiencia económica de las familias.
Experiencia 4
Alianza productiva entre APROCAFA y la Compañía Nacional
de Chocolates (CNC) Acandí, Chocó, Colombia
Tipo: EP. Venta de cacao a la CNC en el marco de una alianza productiva.
Tipo de contrato: Convenio, compromiso de compra y venta del 70% de la producción de la
asociación (2010-2020). No hay contrato.
Localización: Los productores son de Acandí (Chocó, Colombia). CNC tiene base en
Medellín y dos fabricas (Bogotá y Rionegro).
Antigüedad: APROCAFA nace en 2008. Alianza Productiva con CNC desde 2010. Primera
entrega en 2012.
Productores: 110-115 familias campesinas dedicadas casi exclusivamente a la agricultura
(cacao = único cultivo comercial). 30% mujeres socias. Producción de ~1 ha (380kg/ha).
Productos: Las familias entregan cacao orgánico ya fermentado y seco. Así se entrega a la CNC
después de control de calidad. Precio fluctúa con el precio internacional. Certificaciones orgánicas (BCS) y
comercio justo.
Compradores: 70% CNC (fabrica productos derivados sobre todo para el mercado interno),
30% para la exportación con primas por calidad y mejores precios.
Historia: La valorización del cacao en la región viene de la voluntad de reemplazar los cultivos de
coca. La Asociación de Productores Agroforestales de Acandí (APROCAFA), fundada en 2008, ha
recibido subsidios del programa Contra Cultivos Ilícitos y la Oficina de Naciones Unidas contra la Droga y
el Delito (UNODC). En 2010, APROCAFA, firmó un convenio con la CNC, la empresa gestora Ventajas
Kompetitivas E.U. y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el marco del Proyecto de Apoyo a
las Alianzas Productivas PAAP (fondos ejecutados el primer año: asistencia técnica, nuevas plantaciones,
secaderos familiares). La primera entrega a la CNC fue en el 2012. En 2013, APROCAFA participó en una
exportación de 10 TM de cacao de alta calidad a Austria (proyecto del Gobierno, UNODC y empresa
Zotter). Las entregas de 2012 a la CNC fueron las mayores (posterior disminución de precios desanimó a
muchos productores). Ahora se está buscando motivar a los productores con las mejoras en los precios y las
posibilidades de exportación. Con la empresa Valrhona se está estableciendo un compromiso de compra
(convenio o contrato a un año) a precios predeterminados independientes de la bolsa y con prima por
calidad. Se espera que la producción mejore en años próximos con la maduración de las plantas de cacao.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
240
Organización: Los productores entregan el cacao secado a APROCAFA y se les paga al
contado inmediatamente. APROCAFA entrega el cacao entre cada 15 días y cada mes (según
disponibilidad) a la CNC (pago en 3 días). Los escasos rendimientos se deben a una falta de capital
(drenar terrenos y fertilizar). APROCAFA no tiene personal técnico/administrativo (preocupación por
generar capacidades de autofinanciamiento).
Ingresos: Para tener ingresos suficientes del cacao se estima que los rendimientos deben estar por
encima de los 1.000 kg/ha. Por tanto, los impactos en los ingresos de las familias son aún muy pequeños.
Apoyo público: APROCAFA ha recibido asistencia técnica de forma casi continua de
distintas instituciones: en el marco de la AP, de la Empresa Ventajas Kompetitivas y de la propia
CNC. También reciben asistencia técnica de la UNODC se da a través de un memorándum de acuerdo
que tienen con Montebravo (organización de segundo nivel que reúne a 10 asociaciones de Chocó) y
de instancias públicas.
Factores de éxito:
Subsidios de distintas instituciones para el desarrollo del sector
Vínculos con compradores (CNC y exportadoras)
Certificación orgánica y alta calidad del cacao
Compromiso de los dirigentes y los productores
Articulaciones con otras asociaciones cacaoteras de la región para exportaciones conjuntas
Lecciones aprendidas:
Importancia de tener convenios con precios negociados por ambas par te y no
fijados unilateralmente
No basta la asistencia técnica si no se tiene capital productivo suficiente
Importancia de consolidar las capacidades organizativas
Oportunidades para la agricultura familiar:
Agregación de valor al cacao al venderlo seco a la asociación
Posibilidades de cobrar primas por calidad (mejores precios en ciertos mercados)
Alternativa que brinda más tranquilidad a los productores (frente al cultivo de coca)
Mejora de los ingresos (prevista)
Desafíos para la agricultura familiar:
Dependencia de los precios internacionales del cacao en el marco del convenio con
la CNC
Dependencia de subsidios de fuentes externas
Falta de solidez productiva, organizativa, comercial y financiera (en proceso)
Los productores ya están capacitados pero no tienen recursos y capital para invertir en sus
cultivos y mejorar la producción
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
241
Compañía Nacional de
Chocolates
APROCAFA
Acopia el cacao seco y paga
inmediatamente
110-115 familias productoras
Colombia
Apoyos a la
certificación,
exportación, etc.
70% producción
Cacao según
requerimientos
de la empresa
Compromiso
de compra y
venta
Controles de
calidad
Asistencia
técnica
Fijación de
precios
Productos
agroalimentarios con
valor agregado
M, R y J
R
J y R
M y R
Montebravo
R
Acandí, Chocó
Relación directa
con empresas
importadoras
30%
producción
M y R
Situación actual
Mejores precios,
primas calidad.
Contratos en
proceso
Distribuidores/consumidores dentro
(87%) y fuera del territorio (13%)
UNODC, Estado
Diagrama A.4
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la alianza productiva entre APROCAFA
y la Compañía Nacional de Chocolates (CNC)
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Auto-regulación: La CNC, APROCAFA y el Ministerio de Agricultura son los actores
centrales en la gobernanza del sistema de comercialización. Aunque ya no se estén ejecutando los
fondos de la AP, APROCAFA reciben continuamente apoyos institucionales directamente ligados a
las políticas de promoción de cultivos alternativos por lo que la presencia de la jerarquía es
importante. Sin embargo, el principio predominante es el mercado y gobernanza se da por auto-
regulación (los precios se determinan en función a la bolsa).
Principio de mercado: Predominante ya que la oferta/demanda mundial del cacao dicta los
precios. También el precio tiene una gran influencia en el compromiso de los productores con los
cultivos de cacao. Fuera de la relación con la CNC se están estableciendo relaciones más basadas en el
principio de redes con compradores fuera de Colombia (precio fijo negociado entre ambas partes).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado. El principio de
jerarquía es fuerte por la inyección de recursos desde algunas instituciones públicas.
Principio de redes: Organización en asociación y vínculos con organización de segundo grado
(Monteagudo). Sin embargo, este principio es todavía algo débil. La consolidación de la producción y
de mercados más remuneradores en años a venir puede tener un efecto importante en la consolidación
de las redes. Se contribuye a la autosuficiencia económica de las familias.
Compañía Nacional de
Chocolates
Distribuidores dentro
y/o fuera del territorio
APROCAFA
Acopia el cacao seco y paga
inmediatamente
110-115 familias productoras
Colombia
Ministerio de Agricultura y
Desarrollo Rural (MADR) y
Acción Social
Relaciones poco claras
en el convenio
Incentivo modular (MADR)
29% proyecto
Acción Social 13% proyecto
Implementación Plan Productivo, Plan
Social, Plan Ambiental, Capacitaciones
en gerencia, etc.
Escoge al Gerente de la Alianza
70% producción
Cacao según
requerimientos
de la empresa
Compromiso
de compra y
venta
Controles de
calidad
Asistencia
técnica
Fijación de
precios
Productos
agroalimentarios con
valor agregado
Banco Mundial
Fondos
M, R y J
J y R
J y R
J y R
J y R
M
M y R
Financiamiento tripartito del
proyecto
Comité Directivo de la
Alianza
Organización Gestora
Acompañante (OGA):
Ventajas Kompetitivas
R
Exportación 13%
Mercado interno
87%
Acandí, Chocó
Otros
compradores
30% producción
M y R
Durante ejecución fondos AP
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
242
Experiencia 5
Venta de Merquén a tiendas gourmet por productoras mapuches, Araucanía, Chile
Tipo: EP (casi CC). Venta de Merkén (producto con valor agregado) a clientes de forma
directa (tiendas gourmet y exportación) por la cooperativa Ankün.
Tipo de relación: La relación con los compradores no es mediada por un contrato. Se hacen
pedidos y se paga de forma anticipada.
Localización: Comunas de Cholchol, Nueva Imperial, Angol, Lumaco, Los Sauces y Purén
(Araucanía chilena).
Antigüedad: Desde 2005-2006.
Productores: Cooperativa de 21 mujeres mapuches. Acopio de más de 100 familias (mujeres).
Productos: Ankün compra ají cacho de cabra o merkén tradicional (secado a temperatura
ambiente). Precios predefinidos mercado: 5.000 pesos/kg ají (7,8 USD/kg) y 15.000 pesos/kg merkén
(23,7 USD/kg). Diversificación con otros productos típicos del huerto mapuche (aliños, hierbas).
Consumidores: No se trata de venta directa al consumidor. El producto se vende en mercados
gourmet (consumidor clase media para arriba).
Historia: Desde el 2004, el Instituto Nacional de Desarrollo Agropecuario (INDAP) comenzó a
buscar revalorizar el merkén con un proyecto ejecutado por la Universidad Católica de Temuco (UCT) y
financiado por la Fundación para la Innovación Agraria FIA (asistencia técnica e instalación de 7 plantas
semi-industriales de procesamiento de merkén). El uso de estas plantas no ha tenido los resultados esperados
(gestión, resoluciones sanitarias, etc.). Desde 2009, otro proyecto en continuidad del 1ero se está enfocando
en: trabajar con otros productos mapuches, la formalización del negocio de la cooperativa Ankün, la
habilitación de una planta centralizada en Temuco (UCT) y contratar a una persona que maneje la logística y
gerencia de la cooperativa. Se está trabajando en la obtención de una denominación de origen para el merkén
tradicional (falta delimitación de la zona a ser certificada, conclusión prevista para septiembre 2015).
Organización: El merkén de Ankún se vende sobretodo en el mercado interno (tiendas
gourmet), se exporta un poco. Los clientes hacen pedidos, el merkén se centraliza en la UTC y de ahí
lo recogen los clientes (pago adelantado). Se venden pequeñas cantidades
Ingresos: Producción de merkén variable por familia (4-200 kg por año). Promedio 12 kg/año.
Venta a Ankún puede representar entre 30 y 70% de los ingresos de la familia.
Apoyos: Proyectos financiados por el FIA. Apoyo en la relación con compradores (ferias FIA,
INDAP, SERCOTEC, FOSIS, ferias comunales organizadas por los municipios, vínculos con Francia y
España con apoyo del Gobierno Regional de la Araucanía. Apoyo contante y compromiso de la UCT.
Factores de éxito:
Producto con identidad y calidad reconocidas
Alto valor agregado y precios interesantes
Regularidad del ingreso
Construcción de una cartera de clientes diversificada
El procesamiento se hace en tiempos muertos de otras actividades económicas
Lecciones aprendidas:
Riesgos de la comercialización cuando no hay relaciones de confianza (incumplimientos, etc.)
Importancia de la organización y la centralización de la oferta
Importancia de enfocarse en más de un producto y valorizar lo existente en los huertos
(pensando también en la seguridad alimentaria de las familias)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
243
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejores ingresos para las familias
Valorización del papel económico de la mujer
Valorización de la cultura y las tradiciones mapuches
Mayor organización y construcción de redes
Promoción del patrimonio cultural chileno
Desafíos para la agricultura familiar:
Dependencia de recursos y trabajo de instituciones de apoyo
Obstáculos normativos, sanitarios, tributarios, etc. (burocracia poco adaptada a la realidad
de las comunidades)
Venta de pequeñas cantidades
Competencia de ajís de la zona central más baratos
Dispersión geográfica de los productores
Falta de acceso a recursos productivos y capital
Diagrama A.5
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la venta de merquén
a tiendas gourmet por productoras mapuches
Fuente: Elaborado por los autores.
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
económica de las
familias
Negociación
jerarquía
mercado
Delegación
Reciprocidad
Competencia
Dependencia (oferta/demanda)
Control
Apoyo
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
244
Gobernanza
Delegación: La UCT, la cooperativa Ankün y los diversos compradores son los actores
centrales en la gobernanza del sistema de comercialización. Predomina el principio de mercado y la
gobernanza se da por delegación porque si bien no es el Estado quien gobierna el sistema, muchos de
los fondos canalizados por la UCT provienen del Estado (límite entre delegación y auto-regulación).
Principio de mercado: Predominante ya que hay competencia con merkén de distinta calidad y
ají proveniente de otras regiones. De igual manera el abastecimiento no se hace desde una base
organizada sino una suma de unidades independientes (familias o pequeños grupos). La
comercialización no se hace de forma conjunta (se centraliza ofertas de distintas familias).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado es importante y
ha necesitado varias reconfiguraciones e inversiones por parte de los actores. De igual manera el
principio de jerarquía es fuerte por la inyección de recursos desde algunas instituciones públicas
(como el FIA).
Principio de redes: Fuerte también. Organización en cooperativa (aunque funcione de forma
particular) y sobretodo compromiso de los actores de apoyo (UCT) y establecimiento de una red de
compradores en base a confianza mutua. Se contribuye a la autosuficiencia económica de las familias
y a su seguridad alimentaria.
Experiencia 6
Venta a supermercados en Cajamarca por APAPPA-Perú
a través de ADERSCORP, Cajamarca, Perú
Tipo: EP. APPAPA tiene distintos canales de comercialización (ferias de venta directa, venta
a supermercados, etc.). Aquí se toma el ejemplo de la venta a supermercados en Cajamarca.
Tipo de relación: Venta casi directa a supermercado CENCOSUD a través de ADERSCORP
(brazo comercial de la ONG ADERS, sin fines de lucro).
Localización: 20 caseríos en 3 distritos de Cajamarca.
Antigüedad: Desde 2012. Entregan desde hace 3 años de forma ininterrumpida.
Productores: Universo de 1600 productores de papa en Cajamarca, organizados en
10 organizaciones de los cuales ~600 entregan a ADERSCORP para supermercados.
Productos: Papas comerciales y nativas según requerimientos del supermercado. Producción
convencional. Precios convenidos por periodos de 2-3 meses en base al precio de mercado.
Consumidores: Consumidor masivo indiferenciado.
Historia ADERSCORP y APPAPA: En los 90 el sector papero entró en crisis y ADERS
empezó a hacer campañas para promocionar el consumo de papa lanzando la idea del día nacional de
la papa que se lanzó en el 2005 con la Resolución Suprema Nº 009-2005-AG (30 de mayo). Se hizo
evidente en ese contexto de crisis la falta de organización de los productores del sector. ADERS (con
el proyecto PROPAPA) y otras ONGs e instituciones públicas llevan muchos años apoyando el
desarrollo de estas capacidades organizativas, empezando a nivel local y regional. En 2013, surge la
Asociación Nacional de Productores de Papa y sus derivados del Perú (APPAPA-Perú). Hasta el 2012
ADERS articulaba a las organizaciones directamente con el mercado pero por algunas experiencias
negativas prefirieron constituir un brazo comercial (ADERSCORP). ADERS-Perú brinda asistencia
técnica y ADERSCORP comercializa. ADERSCORP también alquila plantas de procesamiento de
papa en Lima y ya tiene sus propias hojuelas de papas nativas.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
245
Venta a CENCOSUD (Metro) en Cajamarca: ADERSCORP consiguió convencer, después de
2 años, a CENCOSUD de aceptarlos como proveedores. Empezaron con un mes de prueba en el que
necesitaban papas comerciales todos los días y desde entonces no han interrumpido las entregas
(3 años) y han adaptado la producción y reducido las mermas. ADERSCORP tiene un centro de
acopio en Cajamarca. No hay contratos sino un acuerdo comercial que se establece para cada campaña
con precios promedio renovados cada 2-3 meses. Al momento de la entrega de la papa, ADERSCORP
les paga el 50% de la carga a los productores y el otro 50% se les entrega en no más de 15 días.
También han encontrado nuevos mercados (como empresas de catering para centros mineros, etc.).
Los ingresos de venta de papa a través de ADERSCORP se reinvierten en mejorar la comercialización
y ampliar a nuevos mercados.
Apoyo público: Para llevar a cabo PROPAPA se han recaudado fondos del Estado peruano,
del Centro Internacional de la Papa (CIP) y de otras instituciones. ADERS y APPAPA tienen una
alianza con APEGA.
Factores de éxito:
Organización de los productores para cumplir con los requisitos en cantidad, calidad y
continuidad de los supermercados
Buena voluntad de los supermercados en acceder a hacer pagos más ágiles
Papel de ADERSCORP en la vinculación de la oferta y la demanda con precios
suficientes y sin fines de lucro (reflejo del precio al productor)
Demanda constante de papa en el mercado peruano
Lecciones aprendidas:
Necesidad de organización de los productores para estabilizar la oferta
Importancia de tener una estructura comercial capaz de hacer frente a las contingencias
de las transacciones (cooperativa, brazo comercial, empresa, etc.)
Importancia de visibilizar la realidad del sector de la agricultura familiar frente a la industria
Buscar siempre la diversificación de canales de comercialización
Oportunidades para la agricultura familiar:
Ventas constantes y “seguras”
Precios suficientes
Pagos relativamente ágiles, comparados con otros esquemas practicados en la agroindustria
Acceso a asistencia técnica
Absorción de riesgos por parte de ADERSCORP
Apertura de otros mercados gracias a la formalización del negoc io y la
organización productiva
Desafíos para la agricultura familiar:
El recurso a una entidad que haga la mediación comercial impide que los productores
adquieran capacidades comerciales propias (dependencia)
No hay contrato formal que garantice la continuidad de la relación
No hay un mecanismo de fijación de precios avalado por ambas partes
No hay flexibilidad para integrar en el esquema toda la variedad de papas nativas y
comerciales que tienen las familias
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
246
Diagrama A.6
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la venta a supermercados
en Cajamarca por APAPPA-Perú a través de ADERSCORP
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: Los actores públicos tienen poca
preponderancia en el esquema y si bien hay apoyos puntuales, se trata de una organización de actores
privados y del tercer sector. El principio dominante es el mercado aunque hay una fuerte presencia del
principio de redes.
Principio de mercado: No hay un compromiso formal entre ADERSCORP, los
productores y CENCOSUD. Las relaciones comerciales, si bien se han mantenido en el tiempo,
son informales y dependen de la satisfacción de los criterios de la industria. De igual manera, no
hay redes que se establezcan entre productores y consumidores ya que no se conoce la identidad
de los productos en el supermercado.
Principio de jerarquía: presente en los controles tributarios y sanitarios, algunos apoyos y
promoción y en las relaciones entre actores de la cadena. Sin embargo, la jerarquía es el principio
menso presente es este esquema.
CENCOSUD (supermercado
Metro Cajamarca)
Regularidad de
compras y pagos más
ágiles que al resto de
proveedores. Acuerdo
comercial.
Papas comerciales según
requerimientos de
CENCOSUD
Pagos de 50% a la entrega de la
carga y 50% cuando CENCOSUD
paga las papas. Se encarga de
la certificación sanitaria. Apoyo
organizativo y coemrcial.
ADERS (ONG)
Intermediarios
Parte de la producción
Regulación
sanitaria
ADERSCORP (brazo comercial de ADERS)
R y M
R y M
M y RR y J
R
M y R
Asistencia técnica (Escuelas
de Campo), insumos a través
de proyectos, etc.
Papas comerciales
según requerimientos
de CENCOSUD
Papas
M
Consumidores
indiferenciados
~600 productores de APPAPA
organizados en 10 grupos Cajamarca
(pueden participar productores no
asociados)
SENASA
APPAPA-Perú
Parte de la producción
M y R
Circuitos cortos y venta
directa a través de ferias,
venta a restaurantes, etc.
R y M
APEGA
Apoyo financiero y
organización ferias (con BID),
promoción y difusión.
Parte de la producción
Otros
supermercados y EP
Otras organizaciones de base a nivel
nacional
R y J
R y M
Consumidores
diferenciados
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
247
Principio de redes: Confianza y fidelidad entre ADERSCORP y los productores por un lado y
entre ADERSCORP y CENCOSUD por otro lado. También hay un fuerte componente de redes vinculado
a la organización de los productores. Este EP contribuye a la autosuficiencia/soberanía alimentaria familiar
(mejora ingresos y producción de papa) y local (productos destinados al mercado local).
Experiencia 7
Negocio Inclusivo entre productores de cacao y la cooperativa ACOPAGRO
Valle del Huallaga central (sede Juanjui), San Martín, Perú
Tipo: EP. Cooperativa de productores cacaoteros como empresa ancla en Negocios Inclusivos.
Tipo de contrato: No se establece un contrato entre productores y empresa ancla ya que los
productores son socios de la cooperativa. La relación se determina por la pertenencia a la organización
y los estatutos de esta.
Localización: Zona del Valle del Huallaga Central (Región San Martín).
Antigüedad: ACOPAGRO funciona como cooperativa desde 1997.
Productores: Productores campesinos distribuidos en 4 provincias. (50% vive del cacao
principalmente). ~2.000 socios. 15% de mujeres. Promedio de 3 ha cacao/socio (1 a 10 ha).
Productos: Cacao orgánico (90% sistemas agroforestales). 80% certificado (20% en
transición). Se está promoviendo también la producción de madera y la venta de bonos de carbono.
Compradores/Consumidores: Cacao certificado vendido a 5 clientes (exportación, parte bajo
comercio justo). Sobretodo Europa. El cacao en transición se vende a traders de Juanjui.
Consumidores de productos de calidad ambiental y social.
Historia: ACOPAGRO nace en 1992 como asociación con 15 socios. En 1997 se establece como
cooperativa con 27 socios (conserva el mismo nombre) y apoyo de las Naciones Unidas para promover el
cacao en la zona en una lógica de encontrar alternativas económicas al cultivo de coca. Empezaron
trabajando con chocolateras nacionales. En el 2005 empezaron sus exportaciones. Para el 2015 prevén la
exportación de 5.200 TM de cacao y son el primer exportador de cacao orgánico del Perú.
Organización: Funcionamiento orgánico: Asamblea compuesta por 40 delegados (uno por
base) escoge al consejo de vigilancia y al consejo de administración (gerente Gonzalo Ríos desde
1997). Encuentros cooperativos entre todos los socios 2 veces al año. Hay 24 empleados fijos y ~30
más en época de campaña (según ley general de cooperativas no se puede emplear a los socios).
Acopio del cacao: En diciembre-enero se hace un mapeo de la producción esperada y así se estima la
oferta y se concretan ventas en la feria BIOFACH184. La cooperativa solo acopia de sus socios y estos
entregan 90% de su cosecha a ACOPAGRO. El cacao se entrega fresco a uno de los 68 módulos de
fermentación. Los pagos se hacen en función al precio del mercado (bolsa) menos S./1300 (para
funcionamiento operativo). A fin de año se distribuyen utilidades (primas de comercio justo) según la
cantidad entregada por cada productor. Servicios: Capacitación y asistencia técnica (garantizar calidad
del cacao). Se han desarrollado Escuelas de Campo (ECAs) gracias al NI (que funcionó del 2009 al
2011, y financió 59% de los costos de capacitación) en las que se tratan distintos temas productivos y
de gestión. La metodología ha perdurado y se ha ido adaptando a las necesidades de los productores.
Créditos con baja tasa de interés y a largo plazo a los socios, y seguros contra accidentes.
Ingresos familiares: La asistencia técnica ha permitido un incremento de la productividad y de
los ingresos familiares en un 25%.
184 https://www.biofach.de/en/exhibition-info/exhibition-profile/.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
248
Apoyos institucionales: Apoyo del gobierno regional en infraestructura de cosecha y post-
cosecha y apoyo de algunos gobiernos locales con asesoría técnica. Históricamente apoyo de USAID
y las Naciones Unidas, así como de otras ONGs (sustitución cultivo de coca). Reconocimiento a la
ecoeficiencia empresarial (2013). Convenios con Instituto de Cultivos Tropicales (ICT) y Centro de
Investigación Tecnológica del Cacao (CITE Cacao).
Factores de éxito:
Organización de los productores
Oferta de servicios interesantes de la cooperativa atraen a los productores
El cacao es rentable y tiene un mercado “seguro” y establecido
La asesoría técnica en términos de manejo del negocio por parte de los productores
Provisión de créditos
Hay alta demanda y nichos de todo tipo de calidad por lo que siempre hay posibilidad
de venta
Lecciones aprendidas:
Tener una información clara sobre los objetivos económicos de la cooperativa (búsqueda
de independencia frente a instituciones públicas o tercer sector
Importancia de adaptar las herramientas a las necesidades de los socios
Eficacia de la evaluación de los técnicos en función de sus resultados
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejores precios gracias a las primas de comercio justo y calidad
Pagos regulares y rápidos
Acceso a asistencia técnica, capacitaciones, créditos, etc
Poder de decisión a través de sus delegados y el nombramiento del personal técnico
Cultivo del cacao compatible con prácticas ambientalmente sostenibles y asociación de
especies forestales de interés económico
Desafíos para la agricultura familiar:
Dependencia de los precios internacionales y de la demanda internacional
Necesidad de tener mayor personal dando asistencia técnica en campo (reclamo de los socios)
Comunicación entre la cooperativa y los socios
Ya que la zona de producción es catalogada como de alto riesgo (climático) no hay
aseguradoras que ofrezcan seguros agrícolas a precios razonables (contrariamente a la costa)
Los cambios de directiva siempre son difíciles ya que la visión empresarial que se
maneja desde la gerencia puede no ser comprendida de la misma manera por el consejo
de administración
Inestabilidad de la normativa tributaria
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
249
Diagrama A.7
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza del negocio inclusivo entre
productores de cacao y la cooperativa ACOPAGRO
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: La cooperativa es el actor central en la
gobernanza del sistema de comercialización. Predomina el principio de redes porque la cooperativa
solo compra a los socios y estos entregan casi la totalidad de la producción a su cooperativa (no hay
una competencia fuerte con los demás acopiadores).
Principio de mercado: Fuerte, los precios se determinan en función al precio internacional (bolsa).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por el Estado y jerarquías y
controles internos.
Principio de redes: Organización y reciprocidad entre productores (certificación por grupos).
Apoyo y reconocimiento por parte de los gobiernos locales y regional (solidez de ACOPAGRO como
actor económico). No se contribuye más que a la autosuficiencia económica de las familias.
Venta de panes por FEPAMPA al desayuno escolar (DE),
Patacamaya, La Paz, Bolivia
Tipo: CC. Venta de panes fortificados al municipio de Patacamaya para el DE.
Tipo de contrato: Contratos semestrales estipulan la composición, número de raciones y
precio/unidad.
Localización: Patacamaya (La Paz). Insumos locales (Patacamaya y Sica Sica) y de Chuquisaca.
Antigüedad: Desde 2010 (interrumpido desde 2013). Reinicio previsto segundo semestre (II) 2015.
Productores: ~400 productores campesinos (rurales y peri-urbanos) organizados en 24 asociaciones.
20% de mujeres asociadas. Aproximadamente 10% entrega productos para su transformación y
provisión del DE (no todos los miembros de FEPAMPA son productores agroecológicos).
Consumidores
fuera del
territorio
(Europa)
Zona del valle del
Huallaga Central
(San Martín), Perú
ACOPAGRO
(cooperativa = empresa ancla)
Acopia, procesa, empaca y
comercializa el cacao
Exportación de
cacao orgánico
Chocolates
orgánicos y/o del
comercio justo
BID-FOMIN
M, R y J
SNV
Subsidios para
asistencia técnica
(ECAs)
Fondos
Asistencia técnica y capacitaciones en
gestión, certificación, promoción de la
asociatividad. Servicios de crédito y
seguros contra accidentes.
Distribución de utilidades.
M y R
R
Elaboración del plan
de desarrollo
R, M y J
R y J
R y J
Productores cacaoteros
(organizados en módulos de
acopio)
Cacao 80% orgánico y
20% en transición según
criterios de calidad
Otros
acopiadores
de la zona
Mercado
nacional
M
Distribuidores fuera
del territorio
Pago al precio del
mercado y primas
R
redes
Solo contribuye a
la autosuficiencia
económica de las
familias
Negociación
jerarquía
mercado
Redistribución
Reciprocidad
Competencia
Dependencia (oferta/demanda)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
250
Productos: Panes fortificados de harina de trigo y quinua con jugo de zanahoria. Productos
ecológicos certificados por un SPG y con amparo del Complejo Ecológico Altiplano. Precio previsto
II-2015: 0,60 Bs/unidad (0,09 USD).
Consumidores: Niños escolarizados de Patacamaya.
Historia: La Federación de Productores agropecuarios del Municipio de Patacamaya
(FEPAMPA), Organización Económica Campesina (OECA), se creó para trabajar en panadería y
acceder al DE. La participación de FEPAMPA en el DE inició en el año 2010 con el Gobierno
Municipal de Patacamaya (GAMP) gracias a que se introdujeron en el Documento Base de
Contratación (DBC) criterios de preferencia para productos ecológicos locales. De 2010 a 2012
(3 años) FEPAMPA proporcionó la ración líquida y sólida del DE (panes fortificados y otros
productos de panadería y leche que compraba a otros productores) a pesar de no contar con registro
sanitario. En 2012, con apoyo de Pro-Bolivia se construyó una planta y se compraron 1 horno
industrial, 2 molinos y 1 equipo deshidratador. Se distribuían 4.600 raciones/día a 0,47 Bs/pan. Por
problemas de registro sanitario y de organización del directorio que impidieron el uso apropiado del
horno, FEPAMPA no participó en el DE en 2013 y 2014. Se tiene compromiso del Alcalde para que
FEPAMPA participe en el segundo semestre de 2015 con la entrega de pan únicamente. FEPAMPA
ha adquirido un terreno propio y ha conformado un comité encargado de reactivar la producción y la
comercialización para ello (5 productores).
Organización: Se prevé un incremento a 5.000 raciones diarias con un turno por día en la
panificación y una venta escalonada en 3 veces por semana (II-2015). Los insumos serían
provenientes de Chuquisaca (harina de quinua, complejo ecológico Chuquisaca) y de Patacamaya
(zanahoria y harina de trigo). Se prevé la contratación de personal productivo (2 maestros panaderos),
1 Administrador y 1 portero con posible subvención de Pro-Bolivia hasta diciembre de 2015. En el
municipio, la contraparte es la dirección agropecuaria. El SPG está conformado por un Comité
Ecológico (productores y personal de la alcaldía).
Apoyos institucionales: FEPAMPA contó con apoyo de las ONGs CUNA y AVSF. Desde
2013 se tiene apoyo de Pro-Bolivia y la UC-CNAPE (asistencia técnica y comercial, infraestructura,
coordinación de aprovisionamiento de insumos ecológicos). FEPAMPA es una unidad productiva del
complejo ecológico ALTIPLANO (apoyado por UC-CNAPE) como parte del Comité Ecológico
Municipal de Patacamaya. Fuerte apoyo del GAMP.
Factores de éxito (2010-2012):
Buena voluntad del municipio y del Director del área agropecuaria en años anteriores
(incidencia en la participación de FEPAMPA en el DE)
Flexibilidad en los requerimientos (personería jurídica y registro sanitario)
Posicionar a socios de la organización como personal del municipio (acercamiento entre
el municipio y la organización e inclusión de criterios en los que la organización
sobresale en los contratos: carácter ecológico y local de la materia prima, asentamiento
proveedores Patacamaya)
Certificación agroecológica por el SPG
Lecciones aprendidas:
Mientras menos exigencias impone un municipio, menor precio ofrece (las OECAs se
ven perjudicadas en el precio)
Es fundamental empoderar a las bases e incluir a los socios (participación) para no
depender exclusivamente de la dirección
La falta de personería jurídica adecuada limita el acceso a otros mercados
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
251
Importancia de generar relaciones de proximidad con los poderes públicos locales y con
instituciones de apoyo
Oportunidades para la agricultura familiar (previstas para II-2015):
Mejores precios que en el mercado (ingresos)
Los ingresos permitirán fortalecer las capacidades organizativas de FEPAMPA (y así la
mejora de la producción y logística).
Mercado regular y seguro
Acceso a otros mercados (según UC-CNAPE y PRO BOLIVIA se planifica ventas de pan al
mercado en tiendas locales con apoyo logístico de un vehículo de UC CNAPE)
Desafíos para la agricultura familiar:
Desarrollar capacidades que permitan adjudicaciones de forma independiente a la buena
voluntad del GAMP
Dependencia de apoyos y financiamientos externos
Mejorar los procesos de participación, liderazgo, y establecer responsabilidades claras
dentro de la organización (escuela de liderazgo participativo)
Dificultad logística de abastecer a las escuelas alejadas y dependencia en el trabajo
voluntario de las juntas escolares
Generar procesos más incluyentes (con los proveedores de materia prima) que beneficien
a un mayor número de personas
Dificultad de cumplir con los requerimientos sanitarios y tributarios
Diagrama A.8
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza
de la venta de panes por FEPAMPA al DE
Fuente: Elaborado por los autores.
Comité de producción de FEPAMPA
(socios y personal contratado)
Acopia materia prima, hace harina y
fabrica panes
Socios de FEPAMPA Productores ecológicos de
Sica Sica y Chuquisaca
Juntas Escolares
Niños escolarizados (5.000)
Panes fortificados
Trigo y zanahoria
ecológicos
Trigo y quinua
ecológicos
elecciones
Coordinación
DistribuciónControl de calidad,
quejas, etc.
Dirección del área
agropecuaria
Contrato, pagos,
seguimiento
Comité Ecológico
Particpa en el SPG
Directorio
(Gestión del negocio hasta el 2012)
Rendiciones de cuentas
GAMP
Coordinación
Comité Ecológico
Altiplano
Articulación
Articulación
Incidencia/ Presencia
ONGs y entidades
públicas
Apoyo
Apoyo
R y J
R y J
R y J
J, M y R
M y R
R y J
R y M
R
R
J y R
J y R
R
R
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
252
Gobernanza
Co-regulación: El Estado, como poder comprador, establece las reglas por lo que el principio
dominante es la jerarquía y la gobernanza se da por co-regulación.
Principio de mercado: Hay numerosas opciones de substitución del producto con menores
precios por lo que el mercado ejerce presión. Por otra parte, los productores comercializan gran parte
de su producción en otros mercados (pagos más ágiles, mayores cantidades).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías y
controles dentro de la organización. Condiciones de los contratos, adjudicaciones y sostenibilidad
dependen del Estado.
Principio de redes: Organización de los productores, articulaciones con otras unidades
productivas ecológicas del Altiplano, redes con instituciones de apoyo con la cooperativa. Trabajo
voluntario de las juntas escolares. Buena voluntad del municipio e incidencia de la organización.
Experiencia 9
Venta de banano orgánico de UNABENI para el Desayuno Escolar (DE),
Palos Blancos, La Paz, Bolivia
Tipo: EP. Venta a municipios para DE (EP porque el municipio centraliza la oferta y
redistribuye a las unidades educativas).
Tipo de contrato: Contratos por temporada (varía según municipio: 1-2 años) adjudicados por
licitación pública.
Localización: UNABENI se localiza en Palos Blancos (Sud Yungas, La Paz) y tiene una
planta en El Alto (La Paz). Actualmente entrega raciones al municipio de Sucre, Potosí (La Paz, El
Alto y Viacha).
Antigüedad: Venta para el DE en diversos municipios desde 2004.
Productores: 1.500 familias de colonizadores campesinos organizadas en 16 asociaciones.
Productos: Banano, mandarina y naranja agroecológicos (certificación CERES y SPG). Jugos
de fruta elaborados por terciarización de servicios (fruta de UNABENI, excepto manzanas compradas
en el mercado). Certificación sanitaria y ecológica en proceso de renovación.
Consumidores: Niños escolarizados de los municipios atendidos: Sucre (La Paz y El Alto).
Historia: BANABENI se conformó como una SRL en el 2003 para tener mejor oportunidad
con las licitaciones. En el 2008, los mismos productores fundaron la Unión de Asociaciones de
Productores de Alto Beni UNABENI (asociación civil sin fines de lucro), una Organización
Económica Campesina (OECA) que pasa a ser el brazo organizativo de BANABENI (brazo
comercial). En el 2012-2013 se conformó Unión Asociación de Productores Orgánicos S.R.L.
(UNAPO) para acceder a otros mercados (UNABENI se presenta a las convocatorias ya sea como
BANABENI o UNAPO). El directorio de la organización es el núcleo operativo junto con el personal
contratado (gestión productiva, comercial y administrativa financiera). Desde el 2004, la organización
participa en el DE de La Paz. Ha participado también del DE en Oruro, Cochabamba y Santa Cruz
(2010-2013) pero recientemente se ha modificado la normativa del DE en estos municipios para
privilegiar un abastecimiento más local.
Organización: Los técnicos organizan el acopio de cada una de las asociaciones y el
transporte de la fruta a la planta de maduración del El Alto (La Paz). Ahí se preparan las entregas. Se
desarrolló con el tiempo la capacidad de asegurar volúmenes, tamaños y calidad así como la logística
del transporte. También los municipios son más ágiles en sus pagos (de 2 meses a 2 semanas).
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
253
Apoyos institucionales: Diversos. Apoyo de USAID (dotación de 2 cámaras para la planta).
Apoyo técnico-comercial de instituciones públicas, ONGs y articulación con organizaciones de
segundo nivel.
Factores de éxito:
Significativa ganancia económica para las familias con la venta directa de sus productos
Formalización tributaria y sanitaria
Certificación ecológica y Orgánica
Se ha ganado bastante experiencia en la participación en licitaciones públicas
Capacidades productivas y organizativas bastante consolidadas
Política de precios que favorece a los productores asociados y reducción de intermediarios
Agregación de valor y diversificación de productos
Apoyo de distintas instituciones
Lecciones aprendidas:
Importancia de diversificar mercados
Importancia de contar con un fondo de emergencia para pagar a los socios en caso de
retraso por parte de los municipios
Mantener buenas relaciones con actores públicos y privados para mejorar e incrementar
producción y mercados
Desarrollar mercados fuera de las compras públicas para garantizar la comercialización
constante (riesgos de cambios en normativas)
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejora de los ingresos familiares
UNABENI ha tenido una incidencia en los precios de compra del banano ofrecidos por
los intermediarios (beneficio para un mayor número de productores)
Formalización permite el acceso a otros mercados
Generación de empleos en la organización
Acceso a asistencia técnica
Desafíos para la agricultura familiar:
Fortalecer democracia y relaciones con las bases para mantener la cohesión de
los productores
Ingresos muy diferenciados entre productores
Cambios frecuentes en la normativa y en el personal de los municipios
Tendencias al aprovisionamiento local (reducción de mercado)
Distancias requieren esfuerzos logísticos y financieros
Necesidad de mantener y actualizar las certificaciones y registro sanitario
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
254
Diagrama A.9
Mapa de actores y principios de gobernanza de la entrega de banano orgánico de UNABENI al DE
Fuente: Elaborado por los autores en base a Thellaeche, 2013.
Gobernanza
Co-regulación: El Estado, como poder comprador, establece las reglas por lo que el principio
dominante es la jerarquía y la gobernanza se da por co-regulación.
Principio de mercado: Hay numerosas opciones de substitución del producto con menores por
lo que el mercado ejerce presión. Los precio ofrecidos por UNABENI son competitivos y por eso
ganan las adjudicaciones. Se benefician por las ventas regulares y en grandes volúmenes. Por otra
parte, UNABENI ha tenido un efecto positivo en los precios locales del banano pagado por los
intermediarios a los productores.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías y
controles dentro de la organización. Condiciones de los contratos, adjudicaciones y sostenibilidad
dependen del Estado.
Principio de redes: Organización de los productores y con varias instituciones de apoyo con la
cooperativa. El principio de redes es menos preponderante en municipios grandes que en otros más
pequeños en los que el abastecimiento es local y hay relaciones de cercanía entre productores y
personal municipal.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
255
Experiencia 10
Venta de leche, hortalizas y derivados de pan al PNAE por la COPAVI
Paranacity, Paraná, Brasil
Tipo: CC. Compras públicas descentralizadas para la merienda escolar.
Tipo de contrato: Adjudicaciones anuales para entregas con volúmenes y precios fijados.
Localización: Paranacity, Paraná, Brasil.
Antigüedad: Existe desde 1993. Entrega al PAA desde 2008 y al PNAE desde 2012.
Productores: 22 familias, 45 socios, 61 personas. Trabajadores rurales sin tierra.
Productos: Principalmente caña y derivados (azúcar morena, melaza y cachaça campesina,
cadena 100% integrada) y leche y derivados (yogurt, queso y dulce de leche) 95% producción.
Hortalizas y productos panificados. Productos agroecológicos (caña certificada) o en transición (leche
y derivados).
Consumidores: PNAE: niños escolarizados. PAA: poblaciones vulnerables. Otros mercados:
familias, vecinos, mercado local, nacional e internacional.
Historia: En 1992, el INCRA despropió una hacienda de 236 ha (suelos degradados) en
Paranacity y 20 familias que habían permanecido acampando por 6 meses fueron seleccionadas para
ocupar las tierras. La Cooperativa de Producción Agropecuaria Vitória (COPAVI) fue fundada en
julio de 1993 en el marco del Proyecto de Assentamento Santa María. Se implementó un diseño de
usufructo colectivo en tierras indivisas. Se distribuyeron áreas de vivienda, se resguardó una reserva
forestal y se distribuyeron los terrenos para las industrias). La COPAVI contó y cuenta con la
experiencia del Movimiento de los Trabajadores Rurales Sin Tierra (MST) y la Fundação Terra. En un
principio los cultivos fueron dedicados solo al autoconsumo.
Organización: Hay ~120 puestos de trabajo. La remuneración se hace por hora trabajada
según los puestos (mayor esfuerzo físico, mejor pago). Hombres y mujeres trabajan 9 horas diarias y 4
los fines de semana (jóvenes trabajan 4 horas). Las rotaciones de puestos se aprueban en Asamblea
(alta en producción vegetal, media en ganadería y leche, baja en caña y derivados y puestos
administrativos). Se rota puestos de coordinación cada 6 meses (en teoría) y la dirección cada 2 años.
En el eje social hay un comité deliberativo, y las familias se dividen en 2 núcleos para discutir sobre
cualquier asunto que no se trate en las asambleas. La Asamblea General es el órgano máximo de
decisión, y se reúne mensualmente. Los desayunos y almuerzos se hacen de forma colectiva en la
cafetería de la cooperativa. Se tiene apoyo del MST para la educación de los niños y jóvenes. Muchos
jóvenes que han salido a estudiar fuera han regresado para vivir y trabajar en la cooperativa.
Producción 2014: 386 TM azúcar morena, 85 TM melaza, 4,2 TM pan casero, 32,3 TM pasteles,
5,8 TM biscochos caseros, 4,1 TM hortalizas, 245 mil L leche, 7,1 mil L yogurt, 1,8 TM cachaça
orgánica exportada a Francia.
PNAE: Los mercados institucionales representan 29% de las facturaciones: 90% de los productos
panificados, 50% de las hortalizas y 20% de la producción de leche son comprados por el PNAE.
Ingresos: Las familias tienen vivienda y alimentación, apoyos en educación y salud y sueldos
y dividendos (no se tiene cuantificación). Según testimonios (videos documentales) la calidad de vida
de las familias es muy buena. La COPAVI factura ~320 mil USD/año.
Apoyo público: La COPAVI no tiene convenios suscritos, apoyo financiero o de equipos para
su funcionamiento pero ha recibido en su historia recursos gubernamentales, como por ejemplo los
subsidios del programa de crédito Especial para la Reforma Agraria (PROCERA), del Proyecto
Paraná 12 Meses de Gobierno, y recursos del Instituto Nacional de Colonización Agraria (INCRA) a
través del proyecto Terra Sol.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
256
Factores de éxito de la COPAVI:
Compromiso de las familias con el proyecto
Desarrollo de relaciones cooperativas de reciprocidad y solidaridad en equidad y democracia
Organización permite mayor poder de inversión, negociación e incidencia
Apoyo del MST y de fondos gubernamentales
Cercanía con Paranacity, mercados y vías de comunicación
Agregación de valor
Diversificación de la producción y de los canales de comercialización
Enfoque integral de la vida en comunidad
Lecciones aprendidas:
El trabajo colectivo no es para todos (abandono de socios que fueron reemplazados por otros)
Importancia de generar condiciones atractivas para la sucesión por los jóvenes
Importancia de mantener buenas relaciones con los poderes públicos y la sociedad urbana
Importancia de diversificar canales de comercialización (no dependen del PNAE)
Oportunidades COPAVI para la agricultura familiar:
Mejora de ingresos y calidad de vida
Redes de solidaridad para enfrentar dificultades
Seguridad alimentaria y alimentos sanos (agroecología)
Oportunidades del PNAE para la agricultura familiar:
Mercado seguro
Demanda preestablecida permite mejor organización de la producción
Alimentos sanos para los consumidores
Desafíos COPAVI para la agricultura familiar:
Se podría mejorar productividad del trabajo (más ingresos y menos horas trabajadas)
Los puestos de responsabilidad son difíciles de atribuir ya que los socios tienen
miedo de asumirlos
Dificultades de convivencia
Demoras en las tomas de decisión y ejecución de planes de trabajo
Desafíos del PNAE para la agricultura familiar:
Distribución en las escuelas es costosa y complicada
Atrasos en los pagos
Precios iguales a los del mercado (no supera otras oportunidades de venta)
Topes de entrega por beneficiario insuficientes
Lista de productos restricta
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
257
Diagrama A.10
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de la venta de leche, hortalizas
y derivados de pan al PNAE por la COPAVI
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza (de las entregas al PNAE)
Co-regulación: El Estado establece las reglas y la gobernanza se da por co-regulación.
Principio de mercado: Los precios se determinan por el mercado. La obligación de comprar
30% de los productos de la agricultura familiar limita la preponderancia del mercado.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria del Estado. Jerarquías y controles
internos. Condiciones de los contratos, adjudicaciones y sostenibilidad dependen del Estado.
Principio de redes: Fuerte organización de los productores, redes con comercios locales y
cartera de compradores, redes con otros assentamentos y con el MST, redes con instituciones de apoyo.
Experiencia 11
Compras públicas de carne fresca de cerdo a CALUPROCERD
Canelones, Uruguay
Tipo: EP Compras públicas centralizadas. Compra del Ministerio del Interior de carne fresca de
cerdo a la cooperativa CALUPEOCERD para 12 centros penitenciarios distribuidos a nivel nacional.
COPAVI
(socios y personal contratado)
Produce, transforma, empaca
Niñosescolarizados
90% de los productos panificados, 50%
de las hortalizas y 20% de la
producción de leche
Escuelas
Meriendas
preparadas
Entidad Ejecutora
¿municipio?
Consejo de Alimentación
Escolar (CAE)
Autoridades, entidades civiles,
sindicales, educativas, padres de
alumnos, etc. Escogidos por 4
años.
Se encarga de
las entregasContratos
Pagos
Controles de ejecución, calidad de alimentos,
buenas prácticas e higiene
MST
Apoyo técnico y con
la educación de niños
y jóvenes
Entidad de
control sanitarioControles de los productos animales y
transformados
Autoconsumo, trabajo conjunto,
remuneración horas trabajadas,
reciprocidad, tensiones.
R y J
J, M y R
R y J
J y R
INCRA y otras
entidadesProyectos de inversión, créditos
Otros mercados
Venta directa, tinedas locales,
tiendasespecializadas, ferias,
mercado nacional, exportación
Parte de la
producción (caña y
derivados , leche
sobretodo)
M y R
R
J y R
J y R
J y R
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
258
Contrato: Contrato firmado entre la cooperativa, el Ministerio del Interior y la gobernación de
Canelones como ente fiscalizador. Firma por 2 años con renovación automática por 2 años más. Se
estipula una cuota mensual a ser cumplida y se establece la forma de fijación del precio.
Localización: CALUPROCERD agrupa a productores distribuidos en todo el territorio
nacional. La sede de la cooperativa está en Canelones.
Antigüedad: Cooperativa existe desde 2006. Proyecto de compras públicas operativo desde
marzo 2014.
Productores: 200 productores familiares con 10-20 cerdas madres promedio (2-100). 30% de
mujeres. Pluriactivos rurales y peri-urbanos.
Productos: Carne fresca de cerdo vendida en medias reses sin cabeza (~35kg). Cuota de 5 animales
por productor. 30 TM comercializadas por mes. Precio: 1,9 USD/kg en planta.
Ingresos cooperativa: Capital de 30 mil USD. Volúmenes de venta de 150 mil USD/mes.
Historia: La cooperativa era una vieja demanda de los productores. En 1998 se crea el primer
gremio (sin personería jurídica). Desde 2004 la Asociación Uruguaya de Productores de Cerdo
(AUPC) es la organización gremial que representa a todos los productores de cerdos pero para la
comercialización se crea la Cooperativa Agraria Limitada Uruguaya de Productores de Cerdos
(CALUPROCERD) en 2006. Desde 2012 se reorganiza la cooperativa y en el 2014 se concreta el
acuerdo de venta al Ministerio de Interior. El compromiso y la confianza de los productores fueron
claves para financiar el inicio de las actividades. En enero del 2015 se duplican los volúmenes
entregados. Ha habido una evaluación muy positiva del primer año por parte del Ministerio (propuesta
de extender el contrato a todos los centros penitenciarios que la cooperativa rechazó por no tener aún
las capacidades para hacerlo).
Organización: Los productores están organizados en 10 grupos territoriales. Órgano máximo de
decisión es la asamblea mensual de delegados (1-2 por grupo). Las decisiones tomadas por la asamblea
son ejecutadas por el consejo de administración (elegido cada año en plenaria) y el equipo técnico.
Personal: 3 funcionarios y 3 técnicos que venden servicios (pronto 2 más). Precio calculado y ajustado
para que la remuneración al productor sea similar a la de un peón especializado (superior al precio del
mercado hasta marzo 2014, ~igual desde entonces). Los productores han decidido cobrar 48 pesos/kg y
que la diferencia quede en la cooperativa para capitalizarla. Uno de los funcionarios se encarga de
planificar la producción para que cada productor y cada grupo cumplan con su cuota (libertad en la
organización interna de cada grupo). Todas las reses se entregan y pesan en un frigorífico de Canelones
dos veces por semana y se hace la distribución a los centros. Se emite una factura semanal al Ministerio
que demora (en teoría) 30 días en pagar. Los productores han financiado a la cooperativa y no a la
inversa. En un futuro se espera poder atender las necesidades financieras de los productores.
Apoyo público: Uno de los grandes logros de la cooperativa es haberse autofinanciado
(gracias al trabajo voluntario de los técnicos y de los productores). Buena voluntad del Ministerio del
Interior y proyecto del Ministerio de Ganadería (financiamiento BID, 3 años, 107 mil dólares) para
investigación y plan de sanidad.
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mercado seguro
Precios calculados en base a una remuneración suficiente (y no en función del mercado)
Posibilidad de apertura de mercados gracias a la formalización y capacidades organizativas
Revalorización del trabajo de los productores familiares de cerdo
Alianzas con distintos actores del rubro y de la cadena
Mayor impacto entre los productores más pequeños
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
259
Desafíos para la agricultura familiar:
Falta de capital para enfrentar contingencias por parte de la cooperativa
Retrasos en los pagos por parte del Estado
Dificultades técnicas y financieras por la re-orientación de la producción (de la cría de
lechones al ciclo completo)
Dependencia del trabajo voluntario de los técnicos y de los productores al principio
Legislación que limita la cantidad de instalaciones habilitadas para faenar a los animales
(centralización, incremento de costos e ineficiencia del circuito). Normativa sanitaria no
adaptada a la agricultura familiar
Excesiva concentración del mercado (urbanización) entorno a Montevideo
Factores de éxito:
Apropiación de la organización por parte de los productores
Compromiso de los productores con la cooperativa (esfuerzos de capitalización hacia la
organización, venta a cuenta y de palabra de los cerdos, cumplimiento de las entregas, etc.)
Confianza en la cooperativa
Lecciones aprendidas:
Importancia de desarrollar capacidades de gestión e infraestructura que vayan a la par del
tamaño del negocio
Las compras públicas pueden beneficiar a una población mayor que los proveedores
directos: Incidencia (hipótesis por verificar) del convenio entre CALUPROCERD y el
Estado en el alza de los precios de cerdo a nivel nacional
Es muy difícil empezar (se requiere capital, mínimamente para las certificaciones y la
formalización).
Diagrama A.11
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza de las compras públicas
de carne fresca de cerdo a CALUPROCERD
Fuente: Elaborado por los autores.
~300 de 500 productores
participan en las plenarias para
elegir a la directiva
3 (+ 2) equipo técnico por proyecto
Productores
sección 1
Productores
sección 2
Productores
sección 10
1-2
delegados
grupo 1
1-2
delegados
grupo 2
1-2
delegados
grupo 10
3 funcionarios
200 productores que venden con distinta
regularidad cuotas de 5 animales por mes (30% ♀)
Eje comercial
(CALUPROCERD)
Eje gremial (AUPC)
Frigorífico autorizado de
Canelones
Control
calidad
Gobierno
Departamental
de Canelones
12 centros
penitenciarios
Emisión de un factura
semanal
Faena 2 veces
por semana
Contrato tripartito
por 2 años
renovable
automáticamente
Planificación de
la producción,
gestión de la
cooperativa,
distribución,
proyectos de
investigación
R
Reciprocidad
J, R y M
R y J
M y R
Asamblea de delegados
Se reúne cada 2 meses
Consejo de administración
Elegido cada año
Distribución a todo el
territorio nacional (medias
reses sin cabeza)
Ministerio del
Interior
Pago en un plazo
estipulado de 30
días
R y J
M y R
redes
Contribuye a la
autosuficiencia y
seguridad
alimentaria de las
familias y nacional
Negociación
jerarquía
mercado
Reciprocidad
Confianza
Compromiso
Competencia
(importación)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
260
Gobernanza
Co-regulación: El Estado, como poder comprador, establece las reglas.
Principio de mercado: Los precios de la carne de cerdo importada de Brasil juegan un papel
importante en la cadena aunque en el proyecto haya primado el principio de reciprocidad en los
precios de compra.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías y
controles dentro de la cooperativa. Condiciones del contrato y sostenibilidad dependen del Estado.
Principio de redes: Compromiso, confianza, reciprocidad y organización de los productores
con la cooperativa y el proyecto. Trabajo voluntario de los técnicos en un primer tiempo. Buena
voluntad del Estado. La experiencia contribuye a la soberanía alimentaria a través de la sustitución de
importaciones y el fomento de la agricultura familiar.
Experiencia 12
Programa ProHuerta (Ferias de venta directa), Argentina
Tipo: CC. 400 ferias de venta directa de productos de la agricultura familiar distribuidas en
todo el territorio nacional.
Antigüedad: El programa existe desde 1990. Las ferias se iniciaron cuando las familias
pasaron del autoconsumo a poder comercializar excedentes.
Productores: ProHuerta tiene 3,5 millones de beneficiarios de los cuales ~1,4 millones
comercializan en las ferias parte de su producción. Hay tanto productores individuales como grupos
organizados (sobre todo en zona urbana).
Productos: Sobretodo hortalizas pero también huevos, animales menores, flores, miel y
productos transformados (mermeladas, conservas y escabeches). Los precios se establecen en función
a laos precios del mercado, a los que se suma un monto por localidad agroecológica de los productos.
Consumidores: Al principio del programa se trataba de los propios productores y familias en
situación de vulnerabilidad (trueque) fuera de las grandes ciudades. Desde hace unos 4-5 años está
incrementando la parte del consumidor consciente de clase media para arriba.
Historia: ProHuerta es un componente del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria (PNSA) y
surge en 1990 como una alianza entre el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación y el Instituto
Nacional de Tecnología Agropecuaria (INTA). La experiencia surge en un contexto de crisis
económica y social con la entrega de una caja de alimentos secos y semillas para mejorar la seguridad
alimentaria de las familias. A medida que se consolidan los programas sociales y la situación
económica se estabiliza se comienzan a tener excedentes para comercializar. El programa brindó
apoyo con la construcción de gallineros, invernáculos, sistemas de riego, construcción de
herramientas, etc. y dada la cantidad de excedentes, se empieza a trabajar en el establecimiento de
ferias propias de ProHuerta y capacitaciones en temas de comercialización, manipulación de
alimentos, marketing, etc. así como en transformación de alimentos y agregación de valor. En 2015 se
ha implementado una diplomatura en “Agroecología y Habitat” para los reconocer el conocimiento de
los promotores y se ha firmado un convenio con el Consejo Nacional de la Mujer en el que se
reconoce al programa como una herramienta contra la violencia económica (hacia las mujeres). El
programa también se ha “exportado” a países que están atravesando por situaciones alimentarias
delicadas (Haití desde hace 10 años, Guatemala, México, Venezuela).
Funcionamiento: La base del programa son sus 20 mil promotores voluntarios, quienes son
líderes en sus barrios y comunidades y cuyo compromiso garantiza la continuidad y la sostenibilidad
de las iniciativas. En cada una de las 23 provincias hay un coordinador que tiene un equipo de técnicos
que tiene a su vez un equipo de promotores voluntarios. Las semillas se distribuyen dos veces al año
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
261
(otoño-invierno, primavera-verano) en cada provincia y las capacitaciones son a lo largo del año. Las
semillas se producen en San Juan por la Federación de Cooperativas Agropecuarias de San Juan
(FECOAGRO Ltda.) que agrupa a 30 cooperativas de trabajo y 650 familias. Todos los productos
transformados (envasados) deben cumplir con la misma normativa que las empresas (controles
sanitarios y tributarios) y para los productos frescos se hace una certificación participativa sobre el
carácter ecológico.
Apoyo público: Programa de política pública del Estado. El Ministerio de Desarrollo Social
de la Nación hace aportes monetarios y el INTA colabora con su presencia a nivel del territorio,
recursos humanos e infraestructura. El programa es costoso para el Estado.
Factores de éxito:
Continuidad en el tiempo y movilización de recursos
Capacitaciones constantes y accesibles
Presencia territorial descentralizada
Compromiso de los promotores voluntarios
Enfoque integral de las necesidades de las familias (producción e inversión, alimentación,
comercialización, servicios sociales, etc.)
Existencia de un mercado creciente para productos agroecológicos de la agricultura familiar
Lecciones aprendidas:
Necesidad de adaptar continuamente los objetivos y herramientas de las políticas públicas
a las situaciones de las familias y el contexto económico y social
Importancia de la articulación entre instituciones públicas y enfoque intersectorial
Importancia de hacer accesibles las herramientas y los materiales para todo tipo de
productores y familias vulnerables
Oportunidades para la agricultura familiar:
Autosuficiencia alimentaria y contención en épocas de crisis
Ingresos complementarios por la venta directa de excedentes
Mejores precios (productos agroecológicos y venta directa)
Diversificación de la alimentación y la oferta de productos
Posibilidades de vender productos con valor agregado
Desafíos para la agricultura familiar:
Generación de capacidades productivas y comerciales en los productores
Venta directa sigue siendo solo un porcentaje pequeño de las venta de las familias (resto
a intermediarios)
Dependencia del trabajo de los promotores voluntarios y de los fondos estatales (falta
transferencia a la sociedad civil y grupos organizados de productores)
Descentralización de los recursos y de las herramientas
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
262
Diagrama A.12
Esquema de funcionamiento y principios de gobernanza del Programa ProHuerta
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Co-regulación: El Estado, como financiador y ejecutor del programa establece las reglas por
lo que el principio dominante es la jerarquía.
Principio de mercado: Los precios de los productos se establecen tomando como referencia
los precios del mercado y no se armonizan entre los productores por lo que hay competencia.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías y
controles dentro del programa. Condiciones del programa y sostenibilidad dependen del Estado.
Principio de redes: Compromiso y solidaridad de los promotores voluntarios son la base del
programa. Las redes que se establecen a nivel local entre productores, con los promotores, entre
productores y consumidores y las articulaciones interinstitucionales son importantes en este esquema
de comercialización y apoyo a la agricultura familiar. Buena voluntad del Estado. La experiencia
contribuye a la seguridad y soberanía alimentaria de las familias y del país.
Experiencia 13
Mercados Campesinos de Bogotá, Colombia
Tipo: CC. Feria de venta directa.
Periodicidad: 12 ferias en toda Bogotá que funcionan cada 15 días (6 manejadas por el CICC
y 6 por la ADUC).
Antigüedad: Desde 2006.
Productores: 450 regulares + 200 eventuales en las 6 ferias de la ADUC. Importancia de la
participación de las mujeres. Campesinos rurales de toda la región (pueden venir de bastante lejos).
Productos: Frutas y hortalizas, leche y derivados, huevos y miel, comidas preparadas, carnes y
pescado, etc. No hay diferenciación clara entre ecológico y convencional. Precios sugeridos a los
productores en función del mercado.
Ministerio de
Desarrollo SocialINTA
Coordinación
Nacional ProHuerta
Coordinación Provincial 1
ProHuerta
Coordinación Provincial 2
ProHuerta
Coordinación Provincial 23
ProHuerta
Equipo técnico
Productores individuales
u organizados
Consumidor
Intermediario
Productores de semilla
organizados (San Juan)
FECOAGRO
Promotores voluntarios
Venta directa en ferias
agroecológicas de
ProHuerta
Consumidor
Venta directa
en otras ferias
Venta en condiciones
desfavorables en
finca (mayor parte)
Asistencia técnica,
capacitaciones,
provisión de semillas
Semillas
diversificadas de
hortalizas
FondosRecursos humanos y
agencias de
extensión en el
territorio
Asistencia técnica y control de
calidad de las semillas
R y J
R y M
J y R
J y R
R y J
M y R
R y M
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
263
Consumidores: Consumidores urbanos de clase media (para arriba).
Historia: En el 2004, el distrito capital de Colombia inició una estrategia de abastecimiento
alimentario para la ciudad. El mismo año, la ONG Instituto Latinoamericano para una Sociedad y un
Derecho Alternativos (ILSA) contribuyó a la conformación del Comité de Interlocución Campesino y
Comunal (CICC). En el 2005, se firma el acuerdo nº198 que crea el Sistema Distrital de Apoyo a la
Economía Campesina y se crea el Comité Distrital de Apoyo a la Economía Campesina (seguido del
decreto 315 del 2006 -Plan Maestro de Abastecimiento de Alimentos y Seguridad Alimentaria de
Bogotá PMAASAB - y el decreto 455 de 2010 que promueve la integración regional rural por medio
de mercados temporales campesinos). Desde el 2006, con recursos no reembolsables de la Secretaría
Distrital de Desarrollo Económico de la Alcaldía Mayor de Bogotá, el CICC, coordinado por ILSA,
inició el proceso de Mercados Campesinos (inicialmente también con recursos financieros de la Unión
Europea y gestión de Oxfam). El 2013, por diferencias políticas, el distrito capital tuvo que repartir las
plazas públicas y los recursos de los Mercados Campesinos las asociaciones del CICC y las
asociaciones de la Asociación Departamental de Usuarios Campesinos ADUC de Cundinamarca.
Organización: Los Comités Campesinos Municipales son la unidad básica de funcionamiento de
los Mercados Campesinos y son responsables de la producción (los productores pueden adherirse de forma
organizada o individual). En cada comité se nombra un promotor que organiza la oferta y coordina con los
responsables en la ciudad (coordinadores urbanos). Los productores se organizan de diversas maneras para
poder llegara hasta las plazas de mercado (alquiler de camión conjunta) o llegan de forma individual.
Aproximadamente 25-30% de las municipalidades prestan o financian un camión para los productores. Los
Mercados Campesinos de Bogotá se realizan en 12 localidades diferentes cada 15 días (6 plazas manejadas
por la ADUC y 6 por el CICC). Cada una de estas organizaciones tiene convenios semestrales con la
Alcaldía de Bogotá. Las localidades de las plazas de mercado son más o menos estables.
Apoyo público: la alcaldía de Bogotá financia todo el proceso (560 mil USD/semestre) y
hacen los controles de calidad y de prácticas.
Factores de éxito:
Voluntad e interés de las autoridades de Bogotá (mostrar que la ciudad tiene un
aprovisionamiento social)
Existencia de una demanda considerable (alimentación sana, buen ambiente en los
mercados, etc.)
Organización y compromiso de los productores
Precios relativamente atractivos y diversidad de productos
Lecciones aprendidas:
Las distintas visiones políticas y estratégicas pueden generar distintos objetivos
(¿comercialización = herramienta o fin?) y divisiones
Importancia de incluir a la agricultura familiar en las políticas públicas de abastecimiento
de las ciudades
Las ferias de venta directa y mercados campesinos pueden representar a la convergencia
de intereses de diversos sectores (productores, dirigentes, autoridades públicas, etc.)
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejora de ingresos (impacto variable) sobretodo de los más pequeños por los mejores precios
Fidelidad de los consumidores y regularidad de ventas (sobre todo para los más antiguos)
Valorización del trabajo de los productores y posibilidad de hacer redes
Valorización del papel económico de las mujeres en la familia
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
264
Desafíos para la agricultura familiar:
Costos considerables de transacción y de transporte
Dependencia de los recursos desembolsados por el sector público
Normativa sanitaria difícil de acatar para pequeños productores
Encontrar equilibrio entre el carácter tradicional de la feria (atractivo) y las buenas
prácticas de manejo y sanidad (exigidas)
Diagrama A.13
Esquema de funcionamiento y principios de los Mercados Campesinos de Bogotá
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Co-regulación: El Estado, a través de la Secretaría Distrital de Desarrollo Económico de la
Alcaldía Mayor de Bogotá como financiador y ejecutor del programa establece las reglas por lo que el
principio dominante es la jerarquía.
Principio de mercado: Los precios de los productos se establecen tomando como referencia
los precios del mercado y no se armonizan entre los productores por lo que puede haber competencia
(precios sugeridos). También hay competencia y relaciones basadas en el principio de mercado en las
otras vías de comercialización de los productores (mayoritarias). Las relaciones con los consumidores
son regidas por el mercado pero también por redes de fidelidad y reciprocidad.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías y
controles dentro del programa. Condiciones del programa y sostenibilidad dependen del Estado
(convenios y financiamiento).
Principio de redes: Organización fuerte de los productores. También se establecen redes entre
productores, entre productores y consumidores y con algunos poderes públicos (municipalidades
pueden facilitar el transporte). La experiencia contribuye a la seguridad y soberanía alimentaria de las
familias y de la región metropolitana de Bogotá.
CICC
Secretaría Distrital de Desarrollo
Económico de la Alcaldía Mayor de
Bogotá
Recursos, convenio
semestral, controles
de calidad y de
buenas prácticas
Productores (~100
en 20-40 carpas)
Coordinador
urbano
Promotor
Comité Campesino Municipal X
Consumidores
Productos
diversificados
Fidelidad y precios
superiores
Coordinación
Comité Campesino
Municipal 1
Promotor
Coordinación Coordinación
Plaza de mercado 1
ADUC
Recursos, convenio
semestral, controles
de calidad y de
buenas prácticas
Plazas
2-6
Plazas
1-6
Organización
de la oferta
Obtención de
permisos,
coordinación
J y R
J y R
R y J
R y J
R y J
R y J
M y R
R y M
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
265
Experiencia 14
Martes de Agricultura Familiar, Tlaxcala, México
Tipo: CC. Ferias de venta directa del productor al consumidor.
Periodicidad y localización: Feria semanal de 11am a 2pm en instalaciones de la SEFOA
hasta marzo 2015. Desde junio se prevén varias ferias semanales en distintas regiones del estado
de Tlaxcala.
Antigüedad: Experiencia nueva que data de enero de 2015.
Productores: Todos los productores y productoras que participan en los martes de la
agricultura familiar son de la región de Tlaxcala y beneficiarios de alguno de los proyectos o servicios
que tiene la SEFOA. Han participado unos 70 puestos que a veces tienen productos de varios
productores (los productores rotan). Organizado o individuales. Productores con pequeñas superficies,
rurales y urbanos. Los principales ingresos de la familia provienen de ventas en otros mercados y otras
actividades.
Productos: Principalmente hortalizas, algunas frutas (aguacates y duraznos), huevos, carne de
conejo, nopal, lácteos y sus derivados granos, semillas, conservas, mermeladas y escabeches, postres,
etc. Las hortalizas son el producto ofrecido por el mayor número de productores. Naturales sin
químicos, no certificados.
Consumidores: Han mostrado gran interés y se han tornado rápidamente habituales aunque
los productores vayan rotando.
Historia: El programa nace con la idea de apoyar a los productores que participan de los
programas de desarrollo rural de la SEFOA en el ámbito de la comercialización. Estos programas
están orientados a fortalecer huertos familiares y el autoconsumo de las familias. Los martes de
agricultura familiar buscan complementar estos programas con la comercialización de excedentes. La
iniciativa nace en octubre de 2014 como un evento único y se hizo regular entre enero y marzo del
2015 frente al interés del público. En marzo se interrumpió la iniciativa por un proceso electoral y en
mayo de 2015 se decidió traspasar la gestión de las ferias a Slow Food para garantizar la
sostenibilidad de la feria. Se han dado 20 carretas y se espera que próximamente reanuden las ferias
además de forma descentralizada en cada una de las 4 agencias de la SEFOA en el Estado.
Organización: Cada martes participan aproximadamente 8 carretas. En esta primera
temporada han participado 72 carretas (8 x 9 martes). Importante participación de mujeres. Se hizo
una alianza con los chefs de Slow Food y el tercer martes de cada mes se los invita para que hagan una
demostración de cocina con ingredientes que encuentran en los puestos. Los productores fijan los
precios en función de los precios de mercado ese día.
Apoyo público: Uno de los componentes de la estrategia de desarrollo agropecuario de la
SEFOA cuyo objetivo es la seguridad alimentaria de las familias. La SEFOA provee servicios de
asistencia técnica, capacitación y financiamiento en alianza con otros instituciones públicas, privadas
y del tercer sector.
Factores de éxito:
Enfoque integral de la estrategia de la SEFOA (capacitación, asistencia técnica,
financiamiento, comercialización, etc.)
Alianza con Slow Food y participación de los chefs el tercer martes del mes (atrae a
consumidores nuevos y mantiene interesados a los habituales)
Alianza con los medios de comunicación y difusión de la feria
Interés de los consumidores
Productos frescos, diversificados y de calidad a precio de mercado
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
266
Beneficios económicos para las familias (aunque mayormente por la venta a través de
otros canales)
Lecciones aprendidas:
Importancia de tener estrategias de salida de parte de las instituciones públicas (traspaso a
la sociedad civil)
Habría que tener más indicadores de los impactos económicos
Si no se impone la organización, va surgiendo desde los propios productores cuando ven
el interés económico y práctico de organizarse (están en ese proceso)
Importancia del enfoque integral en todos los eslabones de la cadena
Oportunidades para la agricultura familiar:
Ingresos complementarios
Mejora de la seguridad alimentaria por el incremento y la diversificación del autoconsumo
Acceso a servicios y beneficios (capacitación, asistencia técnica, seguros financiamiento, etc.)
Apertura de otros mercados gracias a la asistencia técnica (venta en finca, venta a
restaurantes, etc.)
Desafíos para la agricultura familiar:
No hay suficiente infraestructura y espacio para que participen más productores (hasta ahora)
No hay suficiente infraestructura para que participen vendedores de carne
Altos costos de transacción y de certificación
Hay que asegurar que los productores no revendan productos que no producen
Diagrama A.14
Esquema de funcionamiento y principios de los Martes de Agricultura Familiar
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Co-regulación: El Estado, a través de la SEFOA como financiador y ejecutor del programa
establece las reglas por lo que el principio dominante es la jerarquía. Con el traspaso de la gestión a
Espacio físico de la feria
Consumidores locales y de los
estados cercanos
Regularidad de
compras y diversidad
de consumidores
Hortalizas, leche y derivados
lácteos, algunas frutas,
granos, comidas
preparadas, conservas, etc.
3.500 Beneficiarios de la estrategia de
desarrollo rural de la SEFOA
Participación por turnos según
lista de espera en rubros
permitidos (no se vende carne)
Secretaría de Fomento
Agropecuario SEFOA (dirección
de desarrollo rural)
Intermediarios y otros circuitos
de comercialización
Mayor parte de la
producción
Asistencia técnica, prestación de
servicios (tecnomóviles),
capacitación, financiamiento,
etc.). Instituciones aliadas (CIMMyT,
SEFIN, Banco de México,
municipios, etc.)
Venta a chefs y
resturantes
Participación de
chefs el tercer
martes de cada
mes.
Productores urbanos y rurales de toda
Tlaxcala (sobretodo ♀)
Slow Food (sociedad civil)
Organización y
cesión del espacio
Traspaso de la
responsabilidad de
organización de las
ferias
R y M
R y M
R y M
M y R
R y J
J, R y M
J y R
R y J
R
M y R
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
267
Slow-Food sin embargo, se va cambiar la gobernanza hacia la auto-regulación dominada por el
principio de redes.
Principio de mercado: Los precios de los productos se establecen tomando como referencia
los precios del mercado y no se armonizan entre los productores por lo que puede haber competencia.
También hay competencia y relaciones basadas en el principio de mercado en las otras vías de
comercialización de los productores (mayoritarias).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías
y controles dentro del programa. Condiciones del programa y sostenibilidad dependen del Estado
(hasta ahora).
Principio de redes: Compromiso y solidaridad del equipo de la SEFOA. Las articulaciones
interinstitucionales son importantes en esta experiencia. También se establecen redes entre
productores, entre productores y consumidores y con la sociedad civil organizada (Slow Food). La
experiencia contribuye a la seguridad y soberanía alimentaria de las familias y del estado de Tlaxcala.
Experiencia 15
Venta directa en finca, Chimbarongo, O’Higgins, Chile
Tipo: CC. Venta directa de queso fresco en predio o locales propios.
Periodicidad: Venta regular (diaria). Menores cantidades en invierno (menor producción).
Localización: Fincas dispersas en la comuna de Chimbarongo (32 mil habitantes).
Antigüedad: Este tipo de actividad existe en la economía familiar campesina “desde siempre”.
No se trata de una iniciativa conjunta sino de emprendimientos individuales privados.
Productoras: 20 mujeres campesinas rurales de entre 40 y 60 años. Dedicadas a la producción
de queso y otras labores productivas (huertas familiares, cría de aves) y labores domésticas.
Productos: Queso fresco elaborado de forma artesanal (leche no pasteurizada) vendido a
precios bajos. Sin certificación sanitaria.
Consumidores: 90% de clientes regulares de la localidad (0,5kg/semana) y visitantes de la
región metropolitana, 5% de ventas a panaderos, 5% de ventas a feriantes.
Organización y sistemas productivos: Las productoras tienen entre 1 y 3 vacas en superficies
de 0,25 a 0,5 ha (propias o alquiladas). Esta superficie representa el 50% de sus terrenos. Cuando los
pastos son alquilados, las productoras deben desplazarse todos los días hasta los mismos para ordeñar
a los animales. La producción del queso se realiza en las cocinas de los hogares., sin las condiciones
suficientes para contar con certificación sanitaria (por los altos costos que esto requiere en
infraestructura y permisos). La producción varía según las productoras pero se produce hasta 14 kg/día
en verano y 7kg/día en invierno.
Precios e Ingresos: La venta de queso fresco es un ingreso regular complementario que varía
entre el 20% y el 50% de los ingresos familiares (100 a 400 USD/mensuales). Los ingresos familiares
que varían, entre 485 USD y 809 USD mensuales ($300.000 -$500.000) son complementados por otras
actividades agrícolas y no agrícolas del resto de la familia). El precio de venta es de 3,24 USD/queso
($2.000), es el mismo para todos los compradores y representa la mitad del precio de quesos similares
industriales en la localidad. Los costos de producción representan entre 60 y 65% del precio de venta.
Apoyo público: Ningún apoyo externo (informalidad y carácter no asociativo).
Factores de éxito (persistencia):
Bajo precio del queso
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
268
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
familiar y local
Confianza
Proximidad
jerarquía
mercado
Competencia Reciprocidad
Solidaridad
Bajos costos de inversión y retorno significativo en los ingresos
Regularidad de los ingresos
Confianza de los consumidores a pesar de la falta de garantías formales
Compatibilidad con otras actividades productivas y domésticas para las productoras
Conveniencia (cercanía) para los consumidores
Lecciones aprendidas:
La falta de certificación sanitaria impide el acceso a mercados formales pero puede ser
interesante para aprovechar recursos con bajos costos de oportunidad
La formalización puede incrementar los precios y llevar a la pérdida de los
consumidores regulares
Para lanzar una iniciativa de formalización e incremento de la producción es necesaria
(probablemente) la asociación y la prospección de otras formas de comercialización
(ferias, tiendas especializadas)
Oportunidades para la agricultura familiar:
Ingresos regulares complementarios con poca inversión (económica)
Posibilidad de vender los animales en caso de necesidad de capital
Desafíos para la agricultura familiar:
Tiempo requerido para la atención al cliente y la venta de pequeños volúmenes
Acceso a mercados limitado
Falta de acceso a recursos productivos (terrenos propios)
Diagrama A.15
Esquema de funcionamiento y principios de la venta directa en finca en Chimbarongo
Fuente: Elaborado por los autores.
Espacio físico del predio
Consumidores de la localidad y
algunos visitantes de la región
metropolitana
Confianza,
fidelidad y
compras regulares.
Se desplazan hasta
el predio.
Queso artesanal a
menor precio que los del
mercado (calidad
reconocida)
90% ventas
10% ventas
Queso artesanal a
menor precio que los del
mercado (calidad
reconocida)
Panaderos, pequeños comerciantes y
feriantes de la comuna
20 productoras de 40 a 60 años (100% ♀)
Confianza y
compras regulares.
No se desplazan
hasta el predio.
Reventa del queso
al doble de precio
Otros consumidores de
la localidad y visitantes
de la región
metropolitana
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
269
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: El principio de redes es predominante y el principio
de mercado es importante. En este caso la jerarquía se reduce a su mínima expresión (o ausencia) pues no
hay regulaciones tributarias ni sanitarias que intervengan en esta forma de venta informal.
Principio de mercado: Aparece en la importancia del precio bajo del queso para fidelizar a los
consumidores (competencia con productos de substitución: queso industrial). El carácter de “venta de
cercanía” (vecindad) que se establece entre productores y consumidores regulares parece indicar que
no haya competencia entre las productoras (dispersión geográfica).
Principio de jerarquía: Invisible.
Principio de redes: Confianza y fidelidad entre productores y consumidores. Este CC
contribuye a la autosuficiencia/soberanía alimentaria familiar (mejora ingresos) y local (substitución
de quesos industriales por quesos artesanales locales).
Experiencia 16
Rede Raízes da Mata, Viçosa, Minas Gerais, Brasil
Tipo: CC. Canastas personalizadas de productos diversificados pedidas anticipadamente
por internet.
Periodicidad: Las entregas se hacen de forma semanal pero no hay compromiso de compra
por parte de los consumidores. Por lo general, cada consumidor activo compra cada 15 días.
Localización: La Red funciona en una casa que pertenece a La Universidad Federal de Viçosa
en la que se reúnen diversos grupos de trabajo en agroecología.
Antigüedad: Las actividades de extensión en agroecología iniciaron en la década de los 80. La
Red funciona de forma continua desde 2011.
Productores: Productores de las cercanías de Viçosa. ~10 familias, 3 cooperativas, 3 asociaciones
de la agricultura familiar, y 8 iniciativas locales de de productos ecológicos y/o artesanales.
Productos: 200 productos según estacionalidad (frescos y transformados). Los productores
determinan sus precios pero se busca un equilibrio entre productores y diversidad para reducir la
competencia. Los productos por lo general no tienen certificación sanitaria (confianza).
Consumidores: 500 inscritos. 150 activos, 60 pedidos semanales. Importante representación
del personal de la UFV.
Historia: Desde los 80, la Universidad Federal de Viçosa (UFV) trabaja en extensión rural en
la “Zona da Mata” con temas de producción sostenible. Los Sindicatos de Trabajadores Rurales, junto
con estudiantes y docentes de la UFV formaron el Centro para las Tecnologías Alternativas de la Zona
da Mata (CTA-ZM) que lleva más de 25 años trabajando en la construcción del movimiento
agroecológico. Desde el CTA-ZM se han buscado distintas vías de comercialización de los productos
agroecológicos. Así, la Red nace en 2011 en un esfuerzo conjunto entre productores, consumidores, la
UFV y el CTA-ZM. En la actualidad, el personal de la Red está promoviendo, en convenio con la
Incubadora Tecnológica de Cooperativas Populares, ferias en el campus de la Universidad Federal de
Viçosa (UFV), ferias mensuales el primer viernes de cada mes. En el 2014 se realizó la primera
Asamblea con el objetivo de discutir el reglamento Interno de la Red (en elaboración).
Organización: Cada lunes, los productores informan sobre su disponibilidad de productos y se
envía una planilla a los consumidores inscritos en la Red, quienes hacen sus pedidos hasta el miércoles
a medio día. Los viernes, los becarios de la Red reciben los productos en la mañana, arman las
canastas y las entregan a los consumidores en la tarde en oficinas de la Red. La Red también organiza
actividades para promover la aproximación entre productores y consumidores, técnicos, estudiantes y
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
270
profesores, etc. (Intercambios Agroecológicos, visitas a las unidades de producción que también
sirven servir como una forma de Sistema Participativo de Garantía informal, etc.).
Apoyos: Apoyos financieros y técnicos de la UFV (proyectos, becas, servicios de extensión,
proporción del espacio a precio preferencial, etc.) y del tercer sector (CTA-ZM). Poca relación con los
poderes públicos.
Factores de éxito:
Interés y compromiso de la UFV y del equipo de becarios
Existencia de una demanda de productos agroecológicos
Diversidad de la oferta
Lecciones aprendidas:
El carácter inclusivo del proceso de construcción incrementa el potencial multiplicador de
estas experiencias en el territorio con la construcción de redes de trabajo
La aproximación entre productores y consumidores es más difícil que en el esquema de ferias
de venta directa (por lo que se está buscando complementar ambas modalidades de venta)
Oportunidades para la agricultura familiar:
Incremento de ingresos a través de la venta directa
No hay pérdidas y la venta es segura (las ferias son más inciertas aunque a veces puede
venderse más)
Seguridad y soberanía alimentaria y nutricional con el acceso a productos de calidad
y sostenibles
Desafíos para la agricultura familiar:
Dependencia del trabajo de los becarios de la Red (hasta hace poco la Red paraba en
épocas de vacaciones escolares) y de los recursos de la UFV
Movilización de productores y consumidores (co-responsabilidad en la construcción de
nuevas relaciones de producción y consumo)
Alta rotación de los becarios
Dificultad de incrementar los volúmenes de cada producto (gran diversidad y recursos
limitados en tierra y mano de obra)
Inadecuación de las normas sanitarias a la comercialización de los productos de la
agricultura familiar de pequeña escala
Diversificar el universo de consumidor y acceder a estratos más populares de la población
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
271
Diagrama A.16
Esquema de funcionamiento y principios de la Rede Raízes da Mata
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Delegación: El principio dominante es el de redes ya que la Universidad, aunque sea pública,
no es una institución de gobierno, por lo que las relaciones se dan entre actores de la sociedad civil. En
este caso se podría decir que la gobernanza se da por delegación.
Principio de mercado: Los precios de los productos se establecen tomando como referencia
los precios del mercado aunque cada productor tiene libertad de establecerlos. La articulación de los
productores no es total por lo que la competencia puede ser más fuerte que en otros casos en los que
los proveedores están organizados y negocian los precios. La diversificación reduce la competencia.
La parte del principio de mercado en las relaciones entre productores y consumidores no es fácil de
entrever porque aunque hay un componente de construcción de relaciones distintas y reciprocidad, hay
una proximidad limitada entre ambos actores.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado (mínima/ausente)
y jerarquías y controles dentro del programa.
Principio de redes: Compromiso y solidaridad del equipo promotor. Redes entre productores
(constitución de algunos grupos organizados y nuevas capacidades de gestión, especialmente con el
nuevo componente de ferias). También se establecen redes entre actores del movimiento
agroecológico en la zona (UFV, ONGs, Productores, consumidores, etc.). La experiencia contribuye a
la seguridad y soberanía alimentaria de las familias y del territorio de la Zona da Mata.
Espacio físico de la casa de la Red
Consumidores locales y de los
estados cercanos
Regularidad de
compras y fidelidad.
Control de prácticas
en las visitas a finca.
Productos agroecológicos
artesanales diversificados
(frescos o transformados)
armados en canastas según
pedidos
Organización de los pedidos y las
canastas, armonización de precios,
organización de actividades y
talleres, control del las prácticas.
Universidad Federal
de Viçosa (UFV)
Intermediarios o industria en
condiciones desfavorables
Aproximadamente
50% de la
producción
Regulación sanitaria
en muy pocos casos
Recursos (proyectos, becas)
IMA
R
R y J
M y R
J y R
R
R y J
R y J
Extensión Productores organizados o
individuales miembros proveedores
de la red
Productos agroecológicos
artesanales diversificados
(frescos o transformados)
Becarios de la UFV (equipo promotor
de la Red)
CTA-ZM
Extensión/ recursos
Otros CC o programas de
compras estatales
R y M
Coordinación y apoyo
R y J
¿(M y R) o
(R y M)?
R y J
¿(M y R) o (R y M)?
Pedidos y relación
comercial. Redes y
relación de proximidad.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
272
Experiencia 17:
Feria de Pequeños Productores “Manos de la Tierra”, La Plata, Argentina
Tipo: CC. Ferias de venta directa entre productores y consumidores.
Periodicidad: 2 ferias semanales en 2 facultades de la Universidad Nacional de La Plata (UNLP).
Localización: Las ferias se desarrollan en la ciudad de La Plata y los productores provienen
de la zona de intervención en extensión del proyecto Banco Social (Gran La Plata).
Antigüedad: La feria más antigua empezó en 2008 y la más reciente en 2011.
Productores: Participan 30-32 productores cada semana en 15-18 puestos pero hay rotación
entre un número mayor de productores organizados en 12 grupos. Agricultores peri-urbanos con
pequeñas superficies alquiladas y sistemas diversificados. Participación importante de las mujeres en
la comercialización.
Productos: Principalmente hortalizas pero también huevos, aromáticas, miel y artesanías.
Producción convencional bajo buenas prácticas agrícolas. Precios únicos por producto cada semana
fijados en función del precio en el mercado concentrador. Se cuenta con libretas sanitarias.
Consumidores: Feria de la facultad de agronomía en 2010 (más antigua): 70% mujeres,
70% mayores de 30 años, 52% funcionarios, 80% considera bueno que los productos provengan de
la agricultura familiar.
Historia: En 2005, el Banco Social se establece como proyecto de extensión de la UNLP para
apoyar con micro-créditos a grupos de agricultores familiares del Gran La Plata. En el 2008, se formó el
Consejo de Productores, espacio de discusión y decisión conformado por representantes de todos los
grupos de productores y miembros del equipo promotor del Banco Social. En el Consejo surgió la
problemática de la comercialización ya que la mayor parte de los productores comercializa “a culata de
camión”. Por ello, en octubre del 2008 se organiza la primera feria “Manos de la Tierra” en la Facultad
de Agronomía. Dado el éxito de la primera, en el 2011 se inició una segunda feria en la Facultad de
Ingeniería (también tienen 3 puestos en el Paseo de la Economía Social y Solidaria de la UNLP y se va
inaugurar otra feria en la Facultad de Veterinaria próximamente). Al 2015, ya el Banco Social no otorga
créditos (se han transferido los recursos constituyendo fondos rotatorios en 10 grupos).
Organización: El Consejo se reúne una vez por mes y los productores toman las decisiones. El
equipo promotor facilita. Durante los primeros 4 años de funcionamiento, el proyecto entregó un
camión para recoger productos de distintas zonas pero no se puedo sostener. Ahora los productores se
organizan en cada grupo para transportar sus productos. Cada grupo tiene un número designado de
puestos y los productores se organizan para las rotaciones. Se quiere reforzar la autogestión de los
grupos de productores (que dependan menos del equipo promotor).
Ingresos: Informalmente se estima que los productores ganan 30-40% que en el circuito
tradicional (a través del cual siguen vendiendo la mayor parte de su producción). Sin embargo, la
mayor parte de la producción se sigue vendiendo “a culata de camión”. Aproximadamente 10-20% del
espacio sembrado en las fincas se ha ido reservando poco a poco para una producción más
diversificada destinada a la venta en las ferias.
Apoyo público: Asistencia técnica en producción y regulación tributaria y sanitaria por
técnico designado del INTA (programa Cambio Rural) y de forma coordinada con el SENASA. La
UNLP proporciona capacitación en buenas prácticas agrícolas y “becas de experiencia laboral” de
6 meses para que los alumnos de 4to y 5to año de agronomía trabajen con los productores en
planificación productiva. No hay un convenio firmado con las facultades para la continuidad de la
feria (cesión del espacio, etc.) a pesar de la apertura y compromiso de los actores. Poca relación con
los gobiernos locales pues las ferias se encuentran “de puertas para adentro” en la Universidad.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
273
Factores de éxito:
Apertura y compromiso de los actores involucrados (trabajo arduo y en parte voluntario
del equipo promotor)
Existencia de un universo de consumidores interesados en los productos ofrecidos
Calidad, frescura y diversidad de los productos ofrecidos
Precio atractivo
Continuidad en la cesión del espacio y localización de las ferias
Mejora de las capacidades organizativas y comerciales de los grupos de productores
Formato democrático y horizontal de toma de decisiones
Lecciones aprendidas:
Importancia de generar capacidades de gestión propias en los grupos de productores para
limitar la dependencia hacia el equipo promotor (permitir que se puedan impulsar nuevos
proyectos desde los productores)
Importancia del acceso a la feria en transporte público y localización para atraer
públicos diversos
Importancia de controlar que no se revendan productos que no vienen de la finca sino del
mercado concentrador
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejores precios e incremento de los ingresos familiares
Diversificación de los canales de venta y disminución de riesgos
Diversificación de la producción para abastecer mejor los puestos (disminución riesgo y
mejor calidad ambiental de la producción)
Valorización del trabajo y la voz de los productores
Desafíos para la agricultura familiar:
Desarrollar capacidades organizativas y comerciales (autogestión) en los productores y
sus grupos cuando hay compradores que van hasta la finca a buscar el producto (“la
horticultura es una actividad muy individual”)
La falta de acceso a recursos productivos (tierra propia) limita las posibilidades de
conversión agroecológica u orgánica (el pago del alquiler limita la toma de riesgos)
Altos costos de transporte limitan la participación de los productores más pequeños
El ritmo de la venta varía según la proximidad a la fecha de pago en la UNLP (muchos
consumidores funcionarios de la UNLP)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
274
Diagrama A.17
Esquema de funcionamiento y principios de la Feria de Pequeños Productores “Manos de la Tierra”
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Delegación: El principio dominante es el de redes ya que la Universidad, aunque sea pública,
no es una institución de gobierno, por lo que las relaciones se dan entre actores de la sociedad civil. En
este caso se podría decir que la gobernanza se da por delegación.
Principio de mercado: Los precios de los productos se establecen tomando como referencia
los precios del mercado concentrador. El principio de mercado está presente en la feria pero la
competencia se ve atenuada por la armonización de los precios.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por el Estado y jerarquías y
controles internos.
Principio de redes: Compromiso y solidaridad del equipo promotor. Redes entre productores
(constitución de grupos organizados y nuevas capacidades de gestión). También se establecen redes
entre productores y consumidores. La experiencia contribuye a la seguridad y soberanía alimentaria de
las familias y del territorio del Gran La Plata.
Espacio físico de la feria
Consumidores locales y de los
estados cercanos
Regularidad de
compras y fidelidad
Hortalizas, huevos,
miel y aromáticas
Productores organizados en 12 grupos
según rubro y localidad
Participación por turnos según
organización dentro de cada
grupo
Banco Social (proyecto de
extensión UNLP)
Intermediarios que compran “a
culata de camión” (en finca, a
precio opacos)
Mayor parte de la
producción
Regulación tributaria y
sanitaria, asistencia técnica,
capacitación.
30-32 productores peri-urbanos del Gran La
Plata (sobretodo ♀) en cada feria semanalOrganización y
cesión del espacio
INTA y SENASA
R y M
R y MR y M
M y RJ y R
R y J
R y J
M y R
Fondos rotatorios, asistencia
técnica y capacitación
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
275
Experiencia 18
Ferias Randy Namá, Loja, Ecuador
Tipo: CC. Ferias de venta directa.
Periodicidad: 3 ferias semanales (sábados, domingos y miércoles).
Localización: Parque lineal la Tebaida, Plaza San Sebastián y Mercado Las Pilas (Loja).
Antigüedad: La RAL existe desde 2006. Estas ferias funcionan desde el 2010-2011.
Productores: ~150 productores organizados en 21 grupos, sobre todo mujeres de zonas
rurales cercanas.
Productos: Hortalizas, tubérculos, frutas, carnes frescas, procesados, granos y artesanías. Los
precios se mantienen por los productores y se calculan en base a precios de referencia de la
municipalidad.
Consumidores: Consumidores locales. Cerca de 300 entre las 3 ferias (semanales).
Historia: En 1995 el Consorcio Latinoamericano de Agroecología (CLADES) lanza procesos
formativos en agroecología con apoyo de la Coordinadora Ecuatoriana de Agroecología (CEA) en
Loja. Participaron miembros de la Federación Unitaria Provincial de Organizaciones Campesinas y
Populares de Sur (FUPOCS), la Unión Popular de Mujeres de Loja (UPML) y de la Red
Agroecológica Loja (RAL) creada en el 2006. La comercialización de la RAL comenzó con una feria
agroecológica mensual en el Parque Jipiro (15 productores). Entre 2007 y 2008, se trabajó sobre su
visión, misión y estructura organizativa y se establece una relación con el Municipio local. En 2008,
se creó un Sistema Participativo de Garantía (SPG). Entre 2009 y 2010 se fortaleció la producción, en
alianza con la Universidad Nacional de Loja y otras entidades. Entre el 2010 y el 2011, la RAL
empieza a manejar 3 ferias en Loja y establece un fondo rotatorio de inversión (Fondo del Compartir)
con apoyo de la cooperación internacional. Al 2015 la RAL cuenta con 21 grupos, 7 ferias Randy
Namá (3 en Loja en espacios dotados por el Gobierno del Cantón Loja y 4 en otros Cantones).
Organización: La RAL no tiene vida jurídica y se asemeja a una organización de segundo
grado. Está estructurada en tres niveles de gestión. En primer lugar la Asamblea General, que es la
instancia máxima de toma de decisiones. En segundo lugar se encuentra el Directorio, como instancia
de dirección estratégica y, en tercer lugar, está el nivel de los emprendimientos, que son la instancia
operativa del manejo de las ferias, del Sistema Participativo de Garantía, el Fondo del Compartir y las
actividades de formación (los servicios de formación y diálogo de saberes están conformados por una
Alianza entre la RAL y la Universidad Nacional de Loja). En el comité de garantía territorial (SPG)
participan los consumidores y se tuvo intención de que el Municipio de Loja y la Universidad Técnica
de Loja acompañen el proceso pero esto no se ha dado realmente en la práctica.
Apoyos y alianzas: La RAL es se basa en los grupos de productores y actores públicos locales.
También han tenido apoyo económico de algunas instituciones de cooperación internacional y ONGs
(como HEGOA). Tienen alianzas con otras organizaciones sociales (UPML, FUPOCS, CEA, etc.).
Factores de éxito:
Organización de los productores y desarrollo de capacidades de gestión. Normas claras y
establecidas para la producción y la comercialización
Desarrollo de herramientas de financiamiento, control, diálogo, formación e intercambio
Productos sanos y de calidad valorizados a través de una presentación diferenciada y la
comunicación con el consumidor
Alianzas con movimientos sociales, gobiernos locales e instituciones de apoyo
Generación de confianza a través del SPG
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
276
Lecciones aprendidas:
Importancia de generara espacios de discusión intercultural que valoricen los
conocimientos tradicionales de los distintos actores (pueblos Saraguro, Palta, Shuar y
mestizo campesino)
Importancia de las alianzas estratégicas con los gobiernos locales y con la academia
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejores precios a través de la venta directa. Incremento de 13% en los ingresos familiares
Mejora de la diversidad de los sistemas productivos y de la alimentación familiar
Valorización del papel económico de la mujer dentro de la familia
Nuevas relaciones con los consumidores
Desafíos para la agricultura familiar:
Dificultad de acceso a recursos productivos (tierra, agua para riesgo, semillas, materia
orgánica, etc.)
No disponen de un espacio propio (amenaza la sostenibilidad en el tiempo)
Certificaciones sanitarias no adaptadas a las posibilidades de la agricultura
familiar campesina
Altos costos de transacción vinculados a la venta directa
Diagrama A.18
Esquema de funcionamiento y principios de las Ferias Randy Namá
Fuente: Elaborado por los autores.
Espacio físico de las 3 ferias
Consumidores locales y de las
cercanías
Regularidad de
compras y fidelidad
Hortalizas, tubérculos,
frutas, carnes frescas,
procesados, granos y
artesanías.
Comisión de ferias
Toma de
decisiones
Municipio de Loja
Intermediarios y otros circuitos
de comercialización
Parte de la producción
Organizaciones aliadas (UPML,
FUPOCS, CEA, Universidad
Nacional de Loja, AVSF, etc.)
~150 Productores rurales del cantón Loja
organizados en 21 grupos (sobretodo ♀)
R y M
M y R
R
M y R
Directorio RAL
Asamblea RAL
R y J
R y J
R y J
Comisión de servicios
financieros
Comisión de Sistema
de Garantía
R y J R y J
Universidad
Técnica de Loja
(Apoyo en el
proceso de
calificación
de fincas)
Cesión del espacio
para las ferias
J y R
R y J
R
Apoyo en el proceso de
calificación de fincas
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
277
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: La RAL es el actor central y determinante en la
promoción de la experiencia. Predomina el principio de redes.
Principio de mercado: Puede haber competencia entre productores y relaciones mercantiles
entre productores y consumidores (aunque las relaciones entre productores se rigen
preponderantemente por el principio de redes y los consumidores también pueden tener nuevas
relaciones de reciprocidad y solidaridad con los productores).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado mínima.
Jerarquías y controles dentro de la RAL. Dependencia de la jerarquía local para la sostenibilidad
(espacio de venta). La jerarquía no ejerce su poder redistributivo en este esquema.
Principio de redes: Organización y reciprocidad entre productores. Confianza y fidelidad de los
consumidores. Trueque, pampa mesa y mingas. Apoyo y reconocimiento por parte de los gobiernos a
nivel local y relaciones con la academia. El mercado contribuye a la autosuficiencia/soberanía
alimentaria familiar (mejora ingresos) y territorial (circuito corto a nivel Loja).
Experiencia 19
Mercado de productores de Huancaro, Cusco, Perú
Tipo: CC. Feria de venta directa de productores.
Periodicidad: Todos los sábados de 4am a 2pm.
Localización: Campo ferial de Huancaro.
Antigüedad: Funcionamiento ininterrumpido desde el 2004.
Productores: 1800-2000 productores campesinos de 13 distritos de Cusco cada semana.
70% mujeres. Presencia de comerciantes aceptada para algunos productos (incrementar diversidad)
(frutas complementarias de Arequipa y productos marinos de Lima).
Productos: 24 líneas distintas de productos (frutas, hortalizas, hierbas, carnes, productos
transformados, huevos y lácteos, etc.). Los Principales son hortalizas, papas y frutas. Productos libres
de químicos en su mayoría pero sin certificación ni registro sanitario. Precios unificados.
Consumidores: 25 mil consumidores cada sábado. En su mayoría madres de familia de Cusco.
Ingresos: Alrededor de 60 millones de soles/año (20 millones de USD). Ingresos promedio
por productor de 65 USD/mes (dato 2012).
Historia: El actor central es la Asociación Regional de Productores Agropecuarios del Cusco
(ARPAC), que se constituye en 2004 para “impulsar mercados más justos, fomentando el desarrollo
económico local a través de la articulación directa de pequeños y medianos productores agropecuarios
con el consumidor final”. El mercado ha funcionado de forma ininterrumpida desde entonces y ha
crecido en número de productores y consumidores. Hasta el 2013 el mercado era relocalizado en junio
y julio para ceder el campo ferial a la Feria Internacional de Huancaro (ahora alianza).
Organización: Eje político: Asambleas cada dos meses constituidas por delegados de cada una
de las 46 organizaciones de base. Representantes de junta y delegados de base elegidos cada dos años.
Eje comercial: Comité organizador y representante del mercado de los que dependen grupos por líneas
de productos (24 secciones). Los productores pagan una cuota semanal por su puesto en función del
producto vendido. Roles de la ARPAC: Brindar reconocimiento, credibilidad y aceptación a los
productores comercializadores, controlar que los vendedores sean productores (deficiencias), ordenar
el mercado (reglas estéticas y de sanidad, distribución, sanciones por incumplimiento, calibrar
balanzas, etc.). Después del cierre del mercado los productores intercambian productos.
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
278
Apoyo público: Convenio que se renueva cada año con el Gobierno Regional del Cusco por el
uso del espacio a cambio de la provisión de productos de calidad (controlada por la Dirección Regional
Agraria del Cusco DRAC). La red de municipalidades rurales del Cusco tiene una alianza con la
ARPAC, a través de la relación directa entre las bases y los gobiernos locales (organizaciones de
productores tienen que estar en la jurisdicción local). 24 gobiernos locales han comprado stands para la
feria. Se contrata a la Policía Nacional del Perú para servicios de seguridad. Apoyo de diversos proyectos
de ONGs y cooperación (fortalecimiento ARPAC, mejora en gestión del mercado y calidad).
Factores de éxito:
Organización política y comercial fuerte capaz de incidir frente a los actores locales e
incluso nacionales (incidencia reglamentación Ley 29676)
Diversidad de productos
Relaciones de confianza y fidelidad productores/consumidores
Importancia económica para las familias
Localización, dimensión y constancia del mercado
Lecciones aprendidas:
Importancia de generar confianza con precios y pesos transparentes
Necesidad de organización y mejora del espacio de venta (distribución, sanidad, acceso,
apariencia, etc.)
Buscar satisfacer toda la canasta básica y diversificar oferta
Buscar alianzas y sumar esfuerzos (Feria Internacional de Huancaro)
Esquivar limitaciones burocráticas y normativas a la colaboración (trabajo con
gobiernos locales)
Oportunidades para la agricultura familiar:
Mejores precios para productor y consumidor
Promedio de ingresos netos 8% sueldo mínimo mensual (por 4 días de feria al mes)
Aprovechamiento recursos y disminución pérdidas por trueque al final del mercado
Posibilidad de vender diversidad de productos
No hay necesidad de formalizar el negocio
Desafíos para la agricultura familiar:
Gran vulnerabilidad por no tener acceso permanente al espacio de venta
Ingresos muy diferenciados según rubro (de 6,5 USD/semana a 212 USD/semana, datos 2012)
Necesidad de algunos intermediarios para garantizar diversidad de productos y satisfacer
al consumidor
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
279
Diagrama A.19
Esquema de funcionamiento y principios del Mercado de Productores de Huancaro
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: La ARPAC es el actor central y determinante
en la promoción de la experiencia. Predomina el principio de redes.
Principio de mercado: Competencia entre productores y relaciones mercantiles entre
productores y consumidores (importancia de los precios).
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por parte del Estado y jerarquías y
controles dentro de la ARPAC. Dependencia de la jerarquía regional para la sostenibilidad (espacio de
venta). La jerarquía no ejerce su poder redistributivo en este esquema.
Principio de redes: Organización y reciprocidad entre productores. Confianza y fidelidad de los
consumidores. Trueque. Apoyo y reconocimiento por parte de los gobiernos a distintos niveles (solidez
de la ARPAC como actor económico y político). El mercado contribuye a la autosuficiencia/soberanía
alimentaria familiar (mejora ingresos) y territorial (circuito corto a nivel Cusco).
5800 miembros de la ARPAC
Junta directiva (6 miembros)
Elegidos cada 2 años
Comité organizador
Productores
sección 1
Productores
sección 2
Productores
sección 24
4 miembros
directivos
sección 1
4 miembros
directivos
sección 2
4 miembros
directivos
sección 24
Representante del mercado
Organización
de base 1
Organización
de base 2
Organización
de base 46
1-2
delegados
organización
de base 1
1-2
delegados
organización
de base 2
1-2
delegados
organización
de base 46
Asamblea de delegados
Se reúne cada 2 meses
1800-2000 productores que venden cada
sábado en el mercado (70% ♀)
Eje comercial Eje político
25 mil consumidores
(sobretodo ♀de Cusco)
Red de
municipalidades
rurales del Cusco
Apoyo
infraestrcutura/
político
Control calidad,
sanidad,
volúmenes y
precios.
Reconocimiento
Policía Nacional
(Municipalidad
Santiago)
Seguridad
Gobierno
Regional del
Cusco
Dirección
Regional Agraria
del Cusco (DRAC)
Convenio anual de cesión
del espacio. Organización
Feria Internacional de
Huancaro.
Productos naturales
diversificados (no
certificados) a menor precio
Confianza,
fidelidad y
mejores precios
Brinda reconocimiento,
credibilidad y
aceptación a los
productores
comercializadores,
controla que los
vendedores sean
productores (hay
deficiencias), ordena el
mercado (reglas
estéticas y de sanidad,
distribución, sanciones
por incumplimiento,
calibrar balanzas, etc.)
Gobierno Nacional del Perú
Incidencia política.
Participación en la
reglamentación de la Ley
29676)
R y M
R
Trueque
J y R
J y R
R y J
M y R
J y R
Regulación
actividades
económicas y
productivas
Espacio físico del mercado
redes
Contribuye a la
autosuficiencia
familiar y local
Negociación
Regulación interna
jerarquía
mercado
Competencia Reciprocidad
Solidaridad
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
280
Experiencia 20
Canasta Comunitaria Utopía (CCU), Chimborazo, Ecuador
Tipo: CC. Canasta de productos diversificados.
Periodicidad: Las entregas se hacen cada dos semanas en un espacio propio en la ciudad
de Riobamba.
Localización: Productores de 4 cantones de Chimborazo (Penipe, Riobamba, Colta y Alausí).
Antigüedad: Desde 1998. Presente formato desde 2005. Suma progresiva de productores y
familias de consumidores. Funciona ininterrumpidamente desde hace 15 años.
Productores: 100 productores organizados en 5 grupos. Mayormente mujeres campesinas
rurales con pequeñas fincas diversificadas (70%).
Productos: Canasta (contenido predeterminado) para familia de 5 miembros con 20 a 25 productos
agroecológicos frescos. Precio 12,5 USD (junio 2015).
Consumidores: Aproximadamente 100 familias. Sobre todo mujeres (70-80%). 90% compran
regularmente (no hay obligación). Hay consumidores que participan por precios interesantes y otros
comparten vínculos de solidaridad con los productores.
Historia: La CCU es la primera canasta de productos del Ecuador y sus orígenes remontan a
1987 (Canasta Comunitaria Solidaridad). En 1999, varios consumidores salieron del grupo dando fin a
la experiencia pero en 1998, se crea la Fundación Utopía para revivirla bajo el nombre de CCU. La
CCU se vinculó con productores agroecológicos de Ayllucunapac Causainanta Tandari (ACT) y al
2005 el número de familias de consumidores se estabilizó entorno a 50 (en un principio habían
muchas más pero no compartían el compromiso). Desde entonces, la visión de la CCU ha ido
cambiando para ser más social que puramente mercantil. Se han integrado progresivamente nuevos
grupos de productores diversificando la oferta.
Organización: La CCU ha visto grandes cambios en los sistemas productivos, las capacidades
organizativas y ahora cuenta con un reglamento interno, un comité de vigilancia y un promotor
encargado de inspeccionar las chacras. Algunos grupos tienen fondos rotatorios y bancos de semillas
(Nueva Generación). Ha habido un proceso de negociación e innovación constante que ha permitido
hallar compromisos y precios adecuados para ambas partes y construir nuevas relaciones. Los
consumidores pagan 1 USD por su afiliación y escogen entre 2 comisiones de trabajo voluntario
(buscar e integrar nuevos productores/ coordinar la distribución de las canastas). Todos deben acudir
al menos 3 veces/año a la división de alimentos. La gestión de las canastas es compartida por
voluntarios del “Grupo Cero” (voluntarios que se encargan de la gestión, secretaría y contabilidad
desde hace más de 10 años) y los miembros de la Fundación Utopía.
Ingresos: Los efectos han sido interesantes en la alimentación de las familias (más diversa y
sana) y una mejor remuneración comparada con la que obtenían por la venta a mayoristas.
Apoyos institucionales: Del 2006 al 2012, la CCU ha recibido apoyo de varias organizaciones
como EkoRural que han trabajado también en el fortalecimiento de una organización de nivel nacional
(la Red Mar Tierra y Canasta RMTC, que participa de redes más amplias como la Conferencia
Plurinacional e Intercultural de Soberanía Alimentaria COPISA, el Colectivo Agroecológico, el
Movimiento de Economía Social y Solidaria MESSE y la Comisión Nacional de Consumidores por la
Soberanía Alimentaria).
Factores de éxito:
Compromiso de los consumidores, los productores y los coordinadores voluntarios
(Grupo Cero)
Acción concreta que integra a la comunidad para enfrentar un problema tangible
(alimentación)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
281
Adaptación a los intereses de los actores
Precios atractivos tanto para productores como para consumidores
Alianzas estratégicas con actores del movimiento agroecológico, de la economías oscila y
solidaria y autoridades locales
Enfoque integral sobre la producción agroecológica y la comercialización
Lecciones aprendidas:
Importancia de corregir constantemente los procesos sobre la marcha
Los objetivos de una iniciativa pueden evolucionar en el tiempo (de ser solo económicos,
a ser económicos, sociales, ambientales, culturales, etc.)
El esfuerzo conjunto para alcanzar metas comunes y sueños colectivos
Se desarrolla una mejor comprensión de las realidades rural y urbana entre los actores
Posibilidades de articulación y de intercambio de experiencias a nivel regional o
nacional gracias a la constitución de redes. Esto permite también una mayor y mejor
incidencia política
Oportunidades para la agricultura familiar:
Ingreso seguro y regular
Ya no hay dependencia de los intermediarios
Mejora de los ingresos familiares
Valorización del papel económico de la mujer dentro de la familia
Nuevas relaciones con los consumidores y valorización del trabajo de los productores
familiares campesinos
Mejora de la alimentación de la familia (para productores y consumidores)
Desafíos para la agricultura familiar:
Cantidad considerable de trabajo para mantener el sistema funcionando de forma
ininterrumpida
Ampliar el número de familias y consumidores (o hacer otras canastas). Requiere
mucho esfuerzo
Tensiones en momentos de baja de la demanda o por presión de precios del mercado
Falta de suficientes semillas nativas y agroecológicas
Solo se canaliza una parte de la producción
Necesidad de garantizar una oferta continúa en calidad y cantidad
Apoyos escasos por parte de los poderes públicos y la política pública
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
282
Diagrama A.20
Esquema de funcionamiento y principios de la Canasta Comunitaria Utopía
Fuente: Elaborado por los autores.
Gobernanza
Auto-regulación “a la sombra de la jerarquía”: El principio dominante es el de redes ya que el
esquema funciona gracias a la articulación de los productores y de los consumidores (es un esquema
en el que solo interviene la sociedad civil, con apoyo del tercer sector).
Principio de mercado: Los precios de los productos se establecen a través de una negociación
entre productores y consumidores por lo que el principio de mercado es reducido en este esquema. Los
precios son pre-establecidos y la competencia entre productores es mínima.
Principio de jerarquía: Regulación sanitaria y tributaria por el Estado (mínima/ausente) y
jerarquías y controles dentro del sistema de funcionamiento de la CCU. El principio de jerarquía es
reducido también.
Principio de redes: Ampliamente preponderante. Compromiso y solidaridad de los
consumidores y de los coordinadores voluntarios. Redes entre productores y entre productores y
consumidores. También entre actores del movimiento agroecológico y de la economía social y
solidaria a nivel local y nacional.
100
productores
organizados
100
consumidores
socios CCU
Productos ecológicos frescos
diversificados de estación de forma
regular (contenido predeterminado)
Relación de confianza,
reciprocidad y solidaridad
Valores compartidos
Canasta Comunitaria Utopía
Grupos de productores y consumidores
RMTC
Red Mar Tierra Canastas a nivel nacional
Otros espacios nacionales
Plataforma Nacional por la
soberanía alimentaria , Colectivo
Nacional Agroecológico, MESSE , Comisión
Nacional de Consumidores, Red Nacional
de Ferias Ciudadanas
Miembros
Gobiernos locales
Estado
Regulación
Apoyo indirecto,
relaciones débiles
Incidencia
Instituciones
de apoyo
(ONG)
Pertenencia,
Incidencia, Apoyo
Apoyo técnico en
agroecología,
fortalecimiento
organizacional,
Seguridad alimentaria,
etc.
Apoyo
(M y R) y (R y M)
RR y M
J y R
J y R
R
R
R (¿y J?)
R y J
R y J
R
R
Compras quincenales, trabajo
voluntario para la distribución
Miembros
Miembro
Incidencia,
Articulación,
Coordinación, etc.
R y J
Fundación Utopía
y Grupo Cero
Gestión, garantía
de la visión
comunitaria
Apoyo
Regulación
Regulación
Intermediarios,
otros circuitos Parte de la producción
M y R
Solidaridad,
organización, fondos
rotatorios, bancos
de semillas, etc.
R
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
283
Experiencia 21
Ferias de Circuito Corto en la Región de Los Ríos, Chile
Tipo: CC, Feria de venta directa.
Periodicidad: 8 ferias en la Región de Los Ríos que funcionan tres días a la semana los meses
de verano y en invierno 2 días al mes. (Manejadas por pequeños agricultores asesorados por los
equipos técnicos territoriales de INDAP).
Antigüedad: Trabajo en ferias desde 2005 y con nuevas y mejoradas ferias CC INDAP
desde 2014.
Productores: 150 agricultores campesinos rurales de toda la región (las ferias están ubicadas
estratégicamente cercanas a los agricultores de cada comuna).
Productos: Frutas, hortalizas frescas, huevos, miel, gastronomía tradicional, artesanías
tradicionales, etc. No hay diferenciación clara entre ecológico y convencional. Precios sugeridos a los
productores en función del mercado.
Consumidores: Consumidores urbanos y rurales de clase media y alta.
Historia: En la Región de Los Ríos a través de los Programas Territoriales de asesoría técnica
agrícola de INDAP (Prodesal-PDTI) están siendo atendidos 7508 usuarios, un 70% de estos
pertenecen al segmento 1 (autoconsumo o subsistencia) y el 30% restante corresponde a los segmentos
2 que son agricultores que generan excedentes para la venta o tienen emprendimientos de negocio
incipientes. El sistema productivo de estos agricultores es multirubro, donde predomina la producción
de productos hortícolas y de chacarería y la producción de ganado menor (ovinos). Uno de los
problemas que enfrentan los agricultores pertenecientes a estos segmentos es la comercialización de
sus productos, la cual es vendida principalmente a consumidores y revendedores en el predio y en
algunos casos en los centros poblados más cercanos, sin disponer de un espacio e infraestructura
adecuada para la comercialización de estos productos. Cabe destacar que desde el año 2005 existen
Ferias locales en algunas Comunas de la región, las cuales cumplen en parte con el objetivo de
circuito corto, pero no son vinculantes con una directriz institucional; Es así que el año 2014 con la
nueva administración se generan nuevas prioridades y nuevos énfasis estratégicos institucionales,
destacando entre estos, potenciar la articulación con el mercado doméstico, privilegiando los
“circuitos cortos”. Por tanto se generó un concurso de proyecto especial de INDAP en la Región de
Los Ríos el año 2014, con la idea de implementar un espacio con identidad local con puntos
estratégicos de venta, que permitiría a los pequeños productores arriba indicados (segmento 2 y 3);
vender en forma directa a la comunidad local.
En cuanto a los puntos críticos que se consideraron para la implementación de esta iniciativa:
Autorizaciones y permisos legales para la implementación disposición del terreno,
(comodato, compra, cesión del terreno) permisos municipales y sanitarios
Aspectos de organización de los productores participantes del proyecto:
En cuanto a los instrumentos que se utilizaron para apoyar esta iniciativa por parte de
INDAP
Llamados a Concursos Especiales en el programa de desarrollo de Inversiones (PDI), con
foco en los segmentos que generan excedentes de PRODESAL y PDTI
Para todo lo que refiere al proceso productivo y comercialización, se insertaron las
actividades necesarias de acompañamiento de los equipos técnicos PRODESAL y PDTI
en los Planes de Trabajo
Finalmente en el apoyo del Desarrollo Organizacional, se focalizo el Programa de
Gestión y Soporte Organizacional (PROGYSO)
CEPAL Encadenamientos productivos y circuitos cortos…
284
Organización: Cada una de las ferias cuenta con 6 puestos (Espacio para 12 simultaneo), donde
por lo general se van rotando dependiendo del número de agricultores con lo que cuenta el grupo de
agricultores. Estas ferias funcionan todo el verano y durante el año funcionan los días sábado y en los
festivos (Semana Santa, fiestas patrias, vacaciones de invierno). En cuanto a los precios de los productos
estos son coordinados con los equipos técnicos (PRODESAL – PDTI) quienes averiguan precios FERIA
para poder estandarizar este tema y con el objetivo que no existan conflictos al interior del grupo y
competencia desleal por no regularizar los precios de la feria. Antes de comenzar con la temporada fuerte
de Ferias (Diciembre) se realizan capacitaciones de Manipulación e higiene de Alimentos con la Seremia
de Salud de la Región, donde se coordina con ellos para que pueda asistir a cada feria a realizar la
capacitación y luego de esto son certificados con la Manipulación e Higiene de Alimentos que los autoriza
a manipular alimentos por un periodo de 6 meses, luego de esto se vuelve a realizar la capacitación por el
seremi de salud lo cual lo vuelve a certificar por otros 6 meses y así sucesivamente, con este certificado
pueden solicitar en los municipios respectivos sus permisos temporales de funcionamientos.
Apoyo público: el Gobierno Regional de Los Ríos ha aportado por segundo año consecutivo
con recursos para la Promoción, difusión, marketing e implementación de las ferias tanto estacionales
como de infraestructura permanente apoyadas por INDAP en la Región las cuales son un total de 39.
El año 2014 el GORE aportó con $43.000.000 millones de pesos aumentando este monto a
$120.000.000 millones de pesos en 2015 para apoyo en publicidad, implementación y formalización
de las ferias permanentes de usuarios pequeños agricultores que trabajan bajo el alero de INDAP.
Factores de éxito:
Interés de INDAP y el Gobierno Regional de la Región de Los Ríos de apoyar la
construcción e implementación de Ferias de Productos del Campo
Tendencias de los consumidores de la Región de alimentación saludable y de productos
sanos que le brinden bienestar
Organización, entusiasmo y compromiso de los productores de trabajar y organizarse
en Ferias
Diversidad de productos y desarrollo de nuevas líneas de productos innovadores con
beneficios para la salud (alto en fibra, Bajo en azúcar, etc)
Lecciones aprendidas:
NECESIDAD de las organizaciones de productores de contar con terrenos para la
construcción de ferias para evitar que luego de un par de años ya no cuenten con un lugar
físico de ventas
La importancia de contar con organizaciones afiatadas, lo cual constituye un factor de
éxito en el funcionamiento de la Feria (capacitaciones con Psicólogo)
Oportunidades para la agricultura familiar
Mejora de ingresos (impacto variable) sobretodo de los más pequeños por los mejores precios
Fidelidad de los consumidores y regularidad de ventas (sobre todo para los más antiguos)
Valorización del trabajo de los productores y posibilidad de hacer redes
Valorización del papel económico de las mujeres en la familia
Valorización de los jóvenes en el trabajo ferial
Desafíos para la agricultura familiar:
Dependencia de los recursos desembolsados por el sector público (INDAP – GORE)
Formalización de las FERIAS (Resolución sanitaria, permisos municipales, SII)
Incorporar valor agregado a los productos y con ello aumentar los precios de algunos
productos y contar con mayor variedad de oferta en productos.