Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto El objetivo versus los instrumentos de la política pública El caso de una reforma verde para la igualdad en México Fausto Hernández Trillo estudios del cambio climático en américa latina Documento de Proyecto El objetivo versus los instrumentos de la política pública El caso de una reforma verde para la igualdad en México Fausto Hernández Trillo Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Este documento fue preparado por Fausto Hernández Trillo, Consultor de la Unidad de Cambio Climático de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las actividades del proyecto “Reforma fiscal ambiental” (GER/14/004), ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Agencia Alemana de Cooperación Internacional (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) de Alemania. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. LC/W.704 Copyright © Naciones Unidas, julio de 2016. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago S.16-00552 CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 3 Índice Introducción ..................................................................................................................................... 5 I. Los indicadores claves ............................................................................................................. 7 A. El crecimiento económico ................................................................................................ 7 1. Pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso ............................................ 11 2. El financiamiento .................................................................................................... 14 3. El impuesto corporativo .......................................................................................... 14 4. El impuesto personal al ingreso ............................................................................. 16 5. El impuesto al valor agregado ................................................................................ 18 6. Reforma verde para la igualdad ............................................................................. 21 7. El impuesto óptimo a la gasolina ............................................................................ 23 Conclusión ..................................................................................................................................... 27 Bibliografía ..................................................................................................................................... 29 Cuadros Cuadro 1 Establecimientos formales, 2009 ......................................................................... 10 Cuadro 2 Tasas de ISR-PM ................................................................................................. 15 Cuadro 3 Estructura de Impuestos en el área de los países de la OCDE .......................... 16 Cuadro 4 ISR-PF: países seleccionados OCDE ................................................................. 17 Cuadro 5 Empleo por tamaño de firma y por registro ante autoridad ................................. 18 Cuadro 6 Tasas de IVA/IGSV .............................................................................................. 19 Cuadro 7 IVA: recaudación y productividad, 2103 .............................................................. 20 Cuadro 8 Reformas verdes en Europa ................................................................................ 21 Cuadro 9 Destino del ingreso recaudado por reformas verdes ........................................... 22 Cuadro 10 México: elementos del impuesto óptimo a la gasolina ........................................ 23 Gráficos Gráfico 1 Tasas de crecimiento económico promedio, periodos seleccionados .................. 7 Gráfico 2 Ingreso per cápita en México, 1950-2008 ............................................................. 8 CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 4 Gráfico 3 Descomposición del crecimiento económico por factores, 1950-2011 ................. 9 Gráfico 4 La dualidad: actividad económica por tamaño de empresa ................................ 10 Gráfico 5 Personas en pobreza por la dimensión de ingresos, 1992-2012 ........................ 11 Gráfico 6 Gasto social ......................................................................................................... 12 Gráfico 7 Coeficientes de GINI y años seleccionados ........................................................ 12 Gráfico 8 Desigualdad antes y después de la política fiscal ............................................... 13 Gráfico 9 Ingresos ambientales ........................................................................................... 22 Gráfico 10 Distribución de subsidios a la gasolina ................................................................ 24 Gráfico 11 Incidencia relativa a un impuesto a la gasolina ................................................... 25 CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 5 Introducción Uno de los principales objetivos de México —y más ampliamente de América Latina— es abatir la pobreza y promover una mejor distribución del ingreso, riqueza y oportunidades. Si bien esto representa hoy día uno de los escasos consensos entre los distintos actores de la sociedad, la selección del(los) instrumento(s) para lograrlo está sujeto a un acalorado debate. A tal grado llega este último disenso que se ha llegado a confundir el instrumento tomándolo como el fin último. El propósito de esta nota es mostrar que la consecución del objetivo no debe perderse de vista y que la elección del instrumento para conseguirlo debería ponderarse en menor medida, de acuerdo a las circunstancias —políticas, económicas y sociales— específicas a cada país. En particular, aquí se argumenta que la introducción de un sistema de seguridad social universal es uno de los instrumentos fundamentales para reducir la pobreza y la brecha de desigualdad en el ingreso y oportunidades. Asimismo, se sostiene que una reforma verde puede generar gran parte de los ingresos necesarios para financiar dicho sistema. Antes de ello conviene iniciar describiendo brevemente la evolución de los indicadores clave del desarrollo económico, a saber, el crecimiento económico, el nivel de pobreza y el grado de desigualdad en la distribución del ingreso. A partir de aquí se sugiere una reforma alternativa para el caso de México. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 7 I. Los indicadores claves A. El crecimiento económico México ha experimentado a lo largo de la historia económica moderna1 una tasa de crecimiento muy variada2 (véase el gráfico 1). Para el periodo que inicia hacia 1950 hasta fines de los años 1970 el país experimentó una tasa de crecimiento promedio anual de más de 6 por ciento. A este periodo se le ha denominado como el “milagro mexicano”. Para inicios de los 1980 surge una crisis de deuda externa que deriva en un periodo de mucha incertidumbre económica, con tasas de crecimiento promedio anual menor al 2 por ciento (a este periodo se le ha llamado la década perdida). A raíz de este estancamiento se desata una transformación económica sin precedentes en la historia económica mexicana a partir de 1989. Gráfico 1 Tasas de crecimiento económico promedio, periodos seleccionados (En porcentajes) Fuente: Elaboración propia con base en INEGI. 1 Se considera que esta inicia en las postrimerías de la segunda guerra mundial. 2 No es la intención analizar los distintos periodos. Para ello, se recomienda Moreno-Brid y Ros (2009). 0 1 2 3 4 5 6 7 1950-1970 1980 1990 2001-14 CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 8 Entre las principales acciones se encuentran la apertura comercial cuya acción más sobresaliente es la firma de un acuerdo de libre comercio (TLCAN) con los EEUU y Canadá, la desregulación financiera, la modificación del artículo 27 constitucional que prácticamente terminaba con la forma ejidal de la tenencia de la tierra, la privatización de más de 1.000 empresas estatales, que incluía la banca (que había sido nacionalizada en 1982), entre muchas otras acciones. No obstante la magnitud de todas estas reformas, la economía parece no haber respondido ya que la tasa promedio de crecimiento promedio anual apenas y rebasa el 2 por ciento a partir de entonces y hasta 2014. El fenómeno luce más dramático cuando se mira la evolución del crecimiento per cápita (ver gráfico 2). Como ahí se observa la tendencia desde 1950 y hasta 1980 fue alta alcanzando un 2,3 por ciento promedio anual. A partir de ese año, el promedio anual se ubicó en una tasa ligeramente positiva de 0,5%. Es decir, desde entonces el desempeño ha sido muy pobre. Gráfico 2 Ingreso per cápita en México, 1950-2008 (En porcentajes) Fuente: Banco Mundial. Una manera útil de iniciar una discusión sobre las causas que expliquen la falta de crecimiento a una tasa más acorde con las condiciones y potencialidades del país, es descomponer la tasa de crecimiento mexicana en dichos periodos por los componentes de una función de producción tradicional, comúnmente llamada Cob-Douglas. Esta estimación es comúnmente utilizada para conocer el nivel de participación de los dos factores de la producción, trabajo y capital, manteniendo la tierra constante. Así, lo que no explica esos dos factores se le conoce como productividad total de los factores (PTF). Esta estimación se presenta en el gráfico 3, obtenida de García Verdú y actualizada por este autor3. Este gráfico contiene cuatro conjunto de barras para tres periodos distintos de tiempo. La primera representa el crecimiento anual promedio para el periodo. Las otras contienen la descomposición del crecimiento: capital (k), trabajo (L) y la PTF. 3 El INEGI ya la estima de manera regular y coincide cualitativamente con la que aquí se presenta. http://www3.inegi.org.mx/sistemas/tabuladosbasicos/tabniveles.aspx?c=33687. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 9 Gráfico 3 Descomposición del crecimiento económico por factores, 1950-2011 (En porcentajes) Fuente: García Verdú (2005) y Estimaciones Propias con base en INEGI. Esos tres periodos son representativos de la historia económica mexicana. Durante el llamado “milagro mexicano” de 1950 a 1970 la economía creció a un promedio anual de poco más de 6%. Como ahí se observa el motor de este crecimiento fue la productividad total de los factores (última de cada grupo de columnas). Para la década de los 1970 la tasa de crecimiento promedio anual se mantiene cercana al 6%, pero la productividad total de los factores se desacelera fuertemente4. Desde 1982 hasta nuestros días, la economía crece a una tasa promedio anual de 2,3%, como ya se señaló, pero la PTF es negativa. Esto significa que nuestra economía destruye valor relativo a su potencial. Este es el verdadero problema de México. No hay un consenso en la explicación de esta baja tasa de crecimiento y PTF negativos, de hecho hay una variedad de argumentos que incluyen: i) a que “no se habían llevado a cabo las reformas estructurales” que complementarían las realizadas durante los inicios de los 1990 (el status quo de las explicaciones); ii) que hay una insuficiente acumulación de capital, sobre todo público (Ros, 2013); iii) una incipiente tasa de ahorro, argumento defendido por el Banco Central en repetidas ocasiones; iv) una falta de acceso al crédito, sobre todo para la pequeña y mediana empresa; v) distorsiones en los mercados laborales (Levy, 2008), vi) falta de estado de derecho; entre muchas otras. Hay, sin embargo, algunos consensos, entre los cuales destaca, el que la economía del país presenta una dualidad entre formalidad e informalidad. Si bien esta dualidad existe en muchos países5, este concepto es útil para entender uno de los rezagos más importantes del país: la incorporación de la economía informal a la formal. Para comprender la dimensión del problema, considere el siguiente cuadro 1 que muestra que la informalidad es muy elevada en México6. 4 No es el lugar aquí para discutirlo, pero existe literatura que sugiere que ello era un indicativo de que el modelo se estaba agotando. 5 Sylos Labini utilizó este término para referirse al norte y sur de Italia. O Lewis, ganador de un premio nobel en economía acuño el término. 6 El cuadro se obtiene con censos económicos del 2009, y existe ya una versión de 2014. Desafortunadamente el INEGI requiere un proceso largo para obtener los microdatos, por lo que presentamos esta estimación de manera preliminar. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 10 El cuadro 1 muestra que en México existen 3,72 millones de establecimientos mercantiles en México, de los cuales solo 795 mil están registrados ante el IMSS, es decir, cerca de 3 millones son informales, alrededor del 79%. Debe destacarse que los informales se concentran en la categoría de microempresa (1-5 y 6 a 10 trabajadores). Cuadro 1 Establecimientos formales, 2009 Tamaño de firma (número de trabajadores) Censo IMSS IMSS/Censo Participación total en el censo 1-5 6-10 11-50 51+ 3 312 092 224 086 149 968 37 873 542 064 101 231 113 458 38 713 0,16 0,45 0,76 1,02 0,89 0,06 0,04 0,01 Total 3 724 019 795 466 0,21 1,00 Fuente: Anton, Hernández y Levy (2012). Una manera de apreciar si esto es bueno o malo es de manera heurística revisar la productividad por tamaño de empresa. El gráfico 4 muestra tres indicadores por tamaño de empresa medida en número de trabajadores: de 1 a 10 empleados, de 11 a 50 empleados, de 51 a 250 y de 251 y más empleados. La primera barra representa el porcentaje que representa cada categoría de empresa por tamaño; la segunda el empleo que genera, mientras que la tercera la producción de acuerdo al Censo Económico. Gráfico 4 La dualidad: actividad económica por tamaño de empresa (en porcentajes) Fuente: Elaboración propia con base en Censos Económicos 2009, INEGI. Como ahí se observa el 95% del total de empresas en México tienen de 1 a 10 empleados, mientras que solo el 0,2% de más de 250 trabajadores. Las microempresas emplean a aproximadamente el 46 % de la mano de obra, pero solo producen el 6%; en contraste, las grandes empresas generan el 66% de la producción, con el 25% del total de empleo. Claramente las micro son menos productivas. 0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 0 a 10 empleados 11 a 50 empleados 51 a 250 empleados 251 y más empleados Unidades económicas - porcentaje del total Personal ocupado - porcentaje del total Producción - porcentaje del PIB CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 11 En suma, las micro tienen mayor probabilidad de ser informales y menos productivas. La PTF negativa puede, pues, desagregarse y hay evidencia de que lo que ocasiona que sea negativa es un exceso de informalidad con improductividad (Levy, 2014). Más adelante se hace este tipo de análisis para los trabajadores. Por el momento es importante reconocer que existe un problema de considerable magnitud, cuya solución consiste en tratar de unificar, en la medida de lo posible, estos dos segmentos económicos. Levy (2008) propone como un instrumento que coadyuvaría a la consecución de esa meta un sistema de seguridad social universal. Más allá de si esto ayude o no, es necesario reconocer que un sistema como ése, ha mostrado efectividad, por lo menos mayor que los sistemas existentes en América Latina, en combatir la pobreza y disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso y oportunidades, que es uno de los grandes objetivos de la región. Por ello, a continuación presentamos los indicadores al respecto. 1. Pobreza y desigualdad en la distribución del ingreso Como se sabe, el otro de los grandes problemas (relacionado con el de la tasa de crecimiento económico) es el nivel de la pobreza. Si bien es cierto que los niveles, comparados con aquéllos de la primera mitad del siglo XX, ha mejorado, también lo es que no se ha roto la barrera estadística (tendencia de largo plazo) del 20% de pobreza extrema y de poco menos de 50% de la moderada desde el inicio de las reformas en los 1990 y hasta nuestros días (ver gráfico 5). Es decir, en México 1 de cada 5 personas es extremadamente pobre desde 1968, cuando se dio el decremento de pobreza más abrupto en la historia de México, de acuerdo a Székely (2007). Gráfico 5 Personas en pobreza por la dimensión de ingresos, 1992-2012 (En porcentajes) Fuente: CONEVAL Paradójicamente el gasto social se ha incrementado en ese mismo periodo en términos reales (pesos de 2008), lo que sugiere una cierta ineficacia en el mismo (ver el gráfico 6). 0 10 20 30 40 50 60 70 80 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2005 2006 2008 2010 2012 Pobreza alimentaria Pobreza de capacidades Pobreza de patrimonio CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 12 Gráfico 6 Gasto social (mdp de 2008) Fuente: Elaboración propia con base en Cuentas Públicas, varios años, SHCP Por su parte, la distribución del ingreso, medida con el coeficiente de GINI, también ha presentado un estancamiento histórico, desde 1950 hasta nuestro días (ver gráfico 7)7. Esta tendencia realmente, ni en el periodo del “milagro mexicano” disminuyó, lo que también insinúa que la distribución del ingreso, al menos para el caso de México, no ha mejorado con los distintos modelos de desarrollo, ni con el crecimiento económico. Gráfico 7 Coeficientes de GINI y años seleccionados Fuente: Hernández (2003) hasta el año 2000 y Coneval (www.coneval.org.mx) del 2000 en adelante. En cuanto a riqueza, el coeficiente de GINI calculado por este autor, haciendo uso de la ENVIH se ubicó para 2004 en 0,69 lo que sugiere una altísima concentración en la riqueza. 7 Para una revisión de la evolución y su tendencia estructural, ver Esquivel (2015). CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 13 Ahora bien, cuál ha sido el instrumento que le ha permitido a los países exitosos en el abatimiento de la destitución y en el combate a la desigualdad económica. Esto es motivo de debate e incluso se dice que hay una reversión en esos países considerados por los habitantes de la América Latina como victoriosos (particularmente Francia e Inglaterra). Baste leer dos críticas importantes recientes: Atkinson (2014) sobre la Gran Bretaña y Picketty (2014) sobre Franc ia y otros países europeos. Más allá de esta válida discusión, lo cierto es que incluso ambos reconocen que el Estado de Bienestar, si bien imperfecto y mejorable, ha sido uno de los principales instrumentos para alcanzar la igualdad de oportunidades en aquellos países. Considere ahora el gráfico 8 que ha ilustrado por más de una década ya, desde que la OCDE la publicó por vez primera, el impacto que tiene la seguridad social universal sobre la pobreza y la desigualdad del ingreso. Gráfico 8 Desigualdad antes y después de la política fiscal (GINI) Fuente: OCDE Este gráfico presenta los coeficientes de GINI antes y después de la política fiscal. Como ahí se aprecia los países europeos reducen considerablemente dicho indicador después de la aplicación de la política fiscal, mientras que los de la América Latina (Uruguay, México, Bolivia, Perú, Chile y Brasil) lo hacen solamente de manera muy marginal. Lo anterior sugiere que la política social de los países de la América Latina, incluido México, es bastante inefectiva. Esto coincide con el diagnóstico de la CEPAL (2010), La Hora de la Igualdad, que sugiere redes de protección social más efectivas y transferencias directas a los sectores de la población más pobres, entre otras acciones. Existe, pues, cierto consenso de que es necesario un sistema de Seguridad Social Universal (SSU) y en conjunto con otra serie de acciones, para poder reducir la pobreza, disminuir la desigualdad en el ingreso y cerrar la brecha entre la formalidad y la informalidad. Es decir, el objetivo es claro: abatir pobreza y disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso. Asimismo, uno de los instrumentos para lograr el objetivo está también claro y altamente consensuado: vía el gasto público con la implantación de un SSU. Lo que sigue es la forma de financiamiento, el otro instrumento de política fiscal. Aquí es donde existe disenso y donde dadas las condiciones y realidades de la economía mexicana, es necesario incurrir en algunos costos en aras de conseguir el objetivo final. De lo contrario, en mi opinión, se corre el riesgo de no alcanzarlo. La siguiente sección aborda este debate. 0 0,1 0,2 0,3 0,4 0,5 0,6 0,7 Is la nd ia E sl ov en ia N or ue ga D in am ar ca R ep . C he ca Fi nl an di a E sl ov aq ui a B él gi ca A us tri a S ue ci a Lu xe nb ur go A le m an ia P aí se s B aj os S ui za Fr an ci a P ol on ia R ep . d e C or ea N ue va Z el an da E st on ia Ita lia C an ad á Irl an da A us tra lia Ja pó n G re ci a E sp añ a R ei no U ni do P or tu ga l Is ra el E st ad os U ni do s U ru gu ay M éx ic o B ol iv ia (E st . P lu r. de ) P er ú C hi le B ra si l Gini después de la política fiscal (no - ALC OCDE) Gini después de la política fiscal (ALC) Gini antes de la política fiscal CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 14 2. El financiamiento En la sección anterior se argumentó que el objetivo principal es disminuir la pobreza y la mala distribución del ingreso. Para su consecución se sostuvo que uno de los instrumentos más efectivos para alcanzarlo es el diseño de una política fiscal efectiva8, dada la experiencia internacional. Asimismo, se concluyó que existe un cierto consenso de que la introducción de un SSU es, del lado del gasto público, la herramienta más efectiva. El disenso se ubica en la manera de financiar esta transformación. Para discutirlo se requiere primero conocer el monto del desembolso para introducir la SSU. Las estimaciones son diversas, pero la mayor parte fluctúan entre 2,5 y 3,2 por ciento del PIB adicional a lo que ya se gasta en el rubro de protección social actualmente (ver Antón et al, 2012). No es la intención aquí desmenuzar el cálculo, sino tomarlo como una referencia inicial para la discusión del instrumento tributario. Dentro del sistema de gravámenes, hay una corriente importante a nivel mundial que sugiere como herramienta de corrección de la mala distribución del ingreso un incremento abrupto de los impuestos personales sobre el percentil más alto de la población, o sobre la riqueza de ese mismo estrato (ver Picketty, 2014; Diamond y Saez, 2012; Atkinson, 2014). Esto se ha extendido como sugerencia de política tributaria a los países de la región latinoamericana, entre ellos a México (CEPAL, 2010; Esquivel, 2015). Es necesario, sin embargo, examinar esta propuesta a luz de su capacidad recaudatoria de manera que se posibilite el financiamiento del SSU. Reitero, si la política tributaria no reúne el potencial recaudatorio, aun siendo loable en su sentido social el instrumento tributario, no podría instaurarse el SSU. Es decir, es fundamental no perder de vista el objetivo y no convertir el instrumento en fin en sí mismo. Por ello, revisamos brevemente cada una de las alternativas. 3. El impuesto corporativo El impuesto corporativo, comúnmente conocido en México como el impuesto sobre ingresos mercantiles a las personas morales (ISR-PM), es uno que su naturaleza lo hace móvil internacionalmente. Este fenómeno le disminuye fuertemente el potencial recaudatorio. Con la globalización que coincide con la caída del muro de Berlín, se ha observado en el mundo una tendencia inversa del nivel de la tasa en el tiempo. Muchos de los países independientes de Europa del Este diseñaron su sistema tributario con base en tasas impositivas a las personas morales muy bajas, a los cuales les siguieron, entre muchos, una serie de países como China —con su apertura—, India e Irlanda. Esto provocó que muchas de las empresas grandes de países desarrollados (se debe contar con recursos) trasladaran sus oficinas centrales a esos países, con el objeto de reducir su carga tributaria. Ante esto, la respuesta de muchos de los países industrializados fue naturalmente reducir sus tasas, como se muestra más adelante en el cuadro 2, el cual presenta una serie de naciones de la OCDE que redujeron sus tasas entre 1990 y 2011. Sólo por citar dos ejemplos notorios, obsérvese que Alemania redujo sus tasas en 34 puntos porcentuales en este periodo al pasar de una tasa de 50% en 1990 a una de 15,8% para 2011. Por su parte, Canadá pasó de 28,84 a 15%, esto es una reducción de alrededor de 13 puntos porcentuales, siendo un socio del TLCAN9. Así, los países del mundo se han visto forzados a reducir sus tasas, debido a que las empresas gigantes estaban trasladando sus matrices a otros países. Por otra parte, se ha argumentado que en EUA, nuestro principal socio comercial, eso no ha pasado. Tan reciente como el pasado 26 de agosto de 2014 la empresa Burger King anunció la compra de la cadena Tom Horton de Canadá; esta acción 8 No se analizan aquí otros vehículos efectivos como lo es fundamentalmente la creación de empleo formal. 9 Si bien es cierto que está de moda citar a Piketty, su propuesta de incrementar impuestos a la riqueza incluyendo la corporativa, requiere de una coordinación perfecta entre países, misma que omito aquí. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 15 le permitiría trasladar su matriz a ese país, donde la tasa de ISR-PM es de 15%, con lo que se estima ahorraría 8,1 mil millones de dólares americanos en pago anual de impuestos. Más aún, el 26 de septiembre de 2014 el prestigiado diario The New York Times reportó que el traslado de las matrices de empresas transnacionales americanas a otros países ha ocasionado pérdidas al tesoro norteamericano de billones de dólares10. A pesar de ser uno de los países donde la tasa de evasión es de las más bajas de mundo (se calcula en aproximadamente 17%), la elusión ha tomado un nuevo brío en estas compañías quienes consideran que la tasa norteamericana es muy alta. Otro ejemplo, la empresa Amazon es investigada por el uso de precios de transferencia, pero todo indica que los instrumentos que ha utilizado (la ingeniería tributaria) es legal11. Finalmente, la empresa Apple se beneficia enormemente con operaciones en Irlanda12. Por ello, ya existen discusiones en el Senado de ese país para tratar de remediar el problema. Parte de las medidas que se están considerando es reducir la tasa e incluso hasta repensar la introducción del impuesto al valor agregado. Es cierto, en México no se elevó la tasa del ISR-PM, pero se encuentra muy arriba del promedio el cual se ubica en 23,8%. Debe mencionarse que era necesario remover una serie de privilegios a algunos sectores, pero también se introdujeron una serie de distorsiones, las cuales generarán que algunas de las empresas evalúen la posibilidad de eludir legalmente las medidas e impuestos13. Los agentes aprenden y toman ventaja de los huecos de las regulaciones, en especial en un país con un deficiente sistema judicial (y más generalmente débil estado de derecho). Una recaudación más elevada, inmediata a los cambios es natural, pero es de esperarse que posteriormente vuelva a su cauce original si no se diseña atinadamente (recuérdese la euforia que causó la introducción del “impuesto a los depósitos en efectivo” el primero y segundo año; en esta ocasión, cuatro años después tuvo que abrogarse por improductivo). En ocasiones, las medidas distorsionantes se introducen debido a la desesperación e incapacidad del Estado mexicano para fiscalizar más eficientemente. El problema de raíz pudiera, más bien, estar en la propia casa. En suma, este impuesto en el mundo entero ha mostrado una limitada capacidad recaudatoria. Cuadro 2 Tasas de ISR-PM País 1990 2014 Reducción (-) Alemania 50,00 15,8 -34,175 Australia 39,00 30,0 - 9,000 Austria 30,00 25,0 - 5,000 Bélgica 41,00 33,9 - 7,100 Canadá 28,84 15,0 -13,000 Dinamarca 40,00 24,5 -15,500 Eslovaquia - 22,0 España 35,00 30,0 - 5,000 Estados Unidos 34,00 35,0 1,000 Finlandia 25,00 20,0 - 5,000 Francia 42,00 (37,00) 34,4 - 7,600 Grecia 46,00 26,0 -20,000 Hungría 40,00 19,0 -21,000 Irlanda 43,00 12,5 -30,500 Islandia n.a. 20,0 10 “Made in USA but Banked Overseas in Low-Tax Nations”, The New York Times, B1-B2, September 26, 2014. 11 “Amazon probe steps up tax deals”, Financial Times, 7 de octubre, 2014. 12 Existe una comisión en Irlanda para analizar la relación con Apple. 13 Me parece que es importante acabar con los privilegios, pero existen formas diversas para eliminarlos. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 16 Cuadro 2 (conclusión) País 1990 2014 Reducción (-) Italia 52,20 (36,00) 27,5 -24,7 Japón 37,50 28,1 - 9,5 Luxemburgo (34,00) 22,5 56,5 México 36,00 32,0 - 4,0 Noruega 29,80 27,0 - 2,8 Nueva Zelandia 33,00 28,0 - 5,0 Países Bajos 35,00 25,0 -10,0 Polonia n.a. 19,0 Portugal 36,50 30,0 - 6,5 Reino Unido 34,00 21,0 -13,0 República Checa 19,0 República de Corea n.a. 22,0 Suecia 40,00 22,0 -18,0 Suiza 9,80 8,5 - 1,3 Turquía n.a. 20,0 Promedio 23,8 Fuente: Estimación propia con base en OCDE Tax Data Base (www.oecd.ort/tax/tax-policy/tax-database). 4. El impuesto personal al ingreso Este impuesto conocido en México como el impuesto sobre ingresos mercantiles de las personas físicas (ISR-PF), es uno de los instrumentos con mayor potencial, no solo en México sino en el mundo, como se observa en el cuadro 3. La participación de este impuesto sobre el total es de una cuarta parte del total (25%) en los países de la OCDE, casi la misma proporción que el de las contribuciones a la seguridad social. Cuadro 3 Estructura de impuestos en el área de los países de la OCDE (En porcentajes) 1965 1975 1985 1995 2005 2010 2012 ISR-PF 26 30 30 26 24 24 25 ISR-PM 9 8 8 8 10 9 9 CSS 18 22 22 25 25 26 26 Impuestos sin nómina 1 1 1 1 1 1 1 Impuestos Predial 8 6 5 5 6 5 5 Impuesto General al Consumo 12 13 16 19 20 20 20 Impuestos al consumo específico 24 18 16 13 11 11 11 Otros 2 2 2 3 3 3 3 Total 100 100 100 100 100 100 100 Fuente: OCDE (2013) Revenmue Statistics Comparative Tables. OECD Statistics Database. Obsérvese en el cuadro que la participación del ISRPF es más volátil en el tiempo ya que desde 1965 su participación se incrementa hasta 30%, misma que se revierte posteriormente hasta llegar nuevamente a 25% para 2012. Por su parte, las CSS se elevan de 18 a 26%. Como se puede apreciar, ambas contribuyen en poco más de la mitad del total de la recaudación. Me enfocaré primero en el ISR-PF. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 17 A pesar de que México no desglosa el ISRPM e ISRPF es posible conocer la cifra de manera aproximada14. El reporte de la OCDE de recaudación total del ISR-PM es de 5,2% del PIB, lo que significa que la recaudación del ISRPF es de alrededor de 3,3%. Esto contrasta con el 8,6% promedio en los países de esa organización. Ahora bien, ¿qué explica esa situación? Por una parte, debe reconocerse que la explicación viene por diferencia de tasas. Sin embargo, cuando uno observa en el cuadro 4 los niveles y brackets de las tasas de ISR se puede concluir que si bien México no presenta de las tasas más altas, está dentro de los estándares internacionales. Observe que Dinamarca recauda 23,9% del PIB por concepto de ingresos personales y su Tasa Marginal Máxima (TMM) es de 21,83%, Canadá recauda 11,2% con la TMM de 29%, solo por citar dos ejemplos con tasas marginales máximas inferiores a la de México y recaudaciones muy superiores a la de México que con una TMM de 35% recauda solamente 3,3% del PIB. El promedio de recaudación en los países integrantes de la OCDE es de 8,6%, 2,6 veces mayor que el de nuestro país. México, pues, enfrenta un problema recaudatorio importante. Cuadro 4 ISR-PF: países de la OCDE seleccionados País Tasas Mg mínimo-máximoa Número de brackets positivosa ISRPF: Recaudación en porcentajes del PIB Alemania 42-45 2 9,3 Canadá 15-29 4 11,2 Chile 4-40 7 n.a. Dinamarca 6,83-21,83 2 23,9 España 12,75-30,5 7 7,2 Estados Unidos 10-39,6 7 9,2 Finlandia 6,5-31,75 5 12,6 Francia 14-45 4 7,9 Irlanda 20-41 2 9,1 Italia 23-43 5 11,6 Japón 5-40 6 5,5 México 1,92-35 11 3,3b Noruega 12,95-24,95 3 9,9 Países Bajos 5,1-52 4 7,3 República de Corea 6-38 5 3,7 Reino Unido 20-45 3 9,1 Suecia 20-25 2 11,9 Suiza 0,77-11,5 10 8,5 Turquía 15-35 4 4,0 Promedio OCDE 4,89473684 8,6 Fuente: Estimación propia con base en OCDE, Tax Data Base. Nota: Datos obtenidos el 04 de diciembre de 2015 a las 17:31 UTC (GMT) desde OCDE. a Tasa Mg 0. b Cálculo Propio con base en total ISR. 14 En el documento Evasión Fiscal: el caso del ISR-PM, del SAT, en el año 2007 se indica que el ISRPF representa el 65% del ISR que reporta la SHCP. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 18 Antón et al (2012) argumentan que, como también ya se anotó arriba, que la baja en recaudación del ISR-PF proviene de una alta informalidad y no necesariamente de tasas marginales bajas. El cuadro 5 presenta el número de trabajadores existentes en México, el cual asciende a 38 millones de personas. De éstos poco más de una cuarta parte son formales y cerca de tres cuartas partes son informales de acuerdo a registros del IMSS. Esto significa que solo un poco más de una cuarta parte paga impuestos; de aquí que solo se recaude 3,3 por ciento del PIB por este concepto. Cuadro 5 Empleo por tamaño de firma y por registro ante autoridad (Número de trabajadores existentes en México) Tamaño de firma Formal Informal Total Panel A: empleo urbano del censo 1-5 596 8 174 8 770 6-10 733 981 1 714 11-50 2 731 1 060 3 791 50+ 4 665 687 5 352 Total 8 725 10 902 19 629 Panel B: empleo urbano no capturado en censo Trabajo por cuenta propia 9 4 064 4 073 2-5 213 6 015 6 228 6+ 1 517 1 403 2 920 Total 1 739 11 482 13 223 Panel C: empleo rural no capturado ** 283 5 354 5 638 Total 10 747 27 738 38 485 Fuente: Antón, et al (2012). Debe también aclarase que el ISRPF puede también ser móvil internacionalmente en especial para la “población objetivo del 1% más alto en nivel de ingreso de la población”. Con abundancia de recursos, se ha observado en el mundo que las personas físicas —ricas— eluden el impuesto de distintas maneras (realizando los gastos fuertes de sus familias como erogaciones de la empresa que poseen, mudándose y cambiando nacionalidad a un país extranjero15, etc.) En suma, para que la elevación de tasas en ISRPF sea efectiva en términos recaudatorios es necesario primero abatir la informalidad, de lo contrario se corre el riesgo de solo recaer en cautivos, los cuales pagan impuestos a niveles internacionales actualmente como se mostró en el cuadro 5. 5. El impuesto al valor agregado Este es un impuesto al que ha recurrido la mayoría de los países de la OCDE para resarcir la pérdida de ingreso proveniente de una baja generalizada del impuesto corporativo, como se mostró en el cuadro 2. El promedio de tasa de IVA es de 20,3 por ciento en los países miembros de la OCDE, que incluye a Chile y Brasil (ver cuadro 6). 15 De manera muy anecdótica el actor francés Gerard Depardieu se nacionalizó ruso para pagar menos impuestos y como una forma de protesta por la abrupta elevación de los mismos. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 19 Cuadro 6 Tasas de IVA/IGSV Año Introducción 1990 2000 2010 2015 Alemania 1968 14,00 16,0 19,0 19,0 Austria 1973 20,00 20,0 20,0 20,0 Bélgica 1971 19,00 21,0 21,0 21,0 Chile 1975 16,00 18,0 19,0 19,0 Dinamarca 1967 22,00 25,0 25,0 25,0 Eslovaquia 1993 - 23,0 19,0 20,0 Eslovenia 1999 - 19,0 20,0 22,0 España 1986 12,00 16,0 16,0 21,0 Estonia 1991 - 18,0 20,0 20,0 Finlandia 1994 - 22,0 22,0 24,0 Francia 1968 18,60 20,6 19,6 20,0 Grecia 1987 18,00 18,0 19,0 23,0 Hungría 1988 25,00 25,0 25,0 27,0 Irlanda 1972 23,00 21,0 21,0 23,0 Islandia 1990 22,00 24,5 25,5 24,0 Israel 1976 15,00 17,0 16,0 18,0 Italia 1973 19,00 20,0 20,0 22,0 Luxemburgo 1970 12,00 15,0 15,0 17,0 México 1980 15,00 15,0 16,0 16,0 Nueva Zelanda 1986 12,50 12,5 12,5 15,0 Noruega 1970 20,00 23,0 25,0 25,0 Países Bajos 1969 18,50 17,5 19,0 21,0 Polonia 1993 - 22,0 22,0 23,0 Portugal 1986 17,00 17,0 20,0 23,0 Reino Unido 1973 15,00 17,5 17,5 20,0 República de Corea 1977 10,00 10,0 10,0 10,0 República Checa 1993 - 22,0 20,0 21,0 Suecia 1969 23,46 25,0 25,0 25,0 Suiza 1995 - 7,5 7,6 8,0 Turquía 1985 10,00 17,0 18,0 18,0 Promedio 17,30 18,8 19,2 20,3 Fuente: Estimación propia con base en OCDE Tax Data Base. En algunos países existen algunos tratamientos regionales o especiales por tipo de producto básico. El punto aquí es que es un instrumento altamente utilizado en sociedades democráticas por varios motivos. Primero, porque hay mucho menos espacio para realizar arbitrajes internacionales; segundo, porque es más fácil de fiscalizar al representar, a diferencia de un impuesto sobre las ventas, una especie de auto-auditoría en la cadena de la producción con supervisión “cruzada”; finalmente, porque la “base” gravable es mucho más amplia y con ello tiene un mayor potencial recaudatorio en economías con bajo desarrollo institucional. Observe que las tasas son altas, el promedio es de 20,3 en la OCDE, y su potencial recaudatorio también (ver cuadro 7 siguiente), el promedio de recaudación como porcentaje del PIB asciende a 6,8, mientras que México solo recauda el 3,5%. Si bien las tasas son distintas en los países, una manera de poder comparar la eficiencia recaudatoria es dividiendo la recaudación como proporción del PIB entre la tasa del IVA. A este cociente se le conoce como la productividad del IVA y nos indica la cantidad de recaudación como proporción del PIB por CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 20 punto de tasa de IVA. Aquí México presenta la más baja con 0,22, a diferencia de Chile cuya productividad se ubica en 0,43, casi el doble que la mexicana. Cuadro 7 IVA: recaudación y productividad, 2103 (En porcentajes del PIB) País Recaudación Productividad Alemania 7,0 0,37 Austria 7,7 0,39 Bélgica 7,8 0,37 Chile 8,2 0,43 Dinamarca 9,6 0,38 Eslovaquia 6,4 0,32 Eslovenia 8,4 0,38 España 5,8 0,28 Estonia 8,3 0,42 Finlandia 9,3 0,39 Francia 7,1 0,36 Grecia 7,3 0,32 Hungría 11,4 0,42 Irlanda 5,9 0,26 Islandia 8,0 0,33 Israel 9,3 0,52 Italia 5,8 0,26 Luxemburgo 7,4 0,44 México 3,5 0,22 Nueva Zelanda 9,4 0,63 Noruega 7,7 0,31 Países Bajos 6,5 0,31 Polonia 7,0 0,30 Portugal 8,1 0,35 Reino Unido 6,9 0,35 República de Corea 4,1 0,41 República Checa 7,5 0,36 Suecia 9,1 0,36 Suiza 3,5 0,44 Turquía 6,4 0,36 Promedio 6,8 0,33 Fuente: Estimación propia con base en OCDE Tax Data Base. No es claro por qué México es tan ineficiente recaudando este impuesto, y hay un debate al respecto. Uno de los argumentos más socorridos es el excesivo uso de tratamientos especiales en México con este impuesto, lo que provoca demasiados huecos en la legislación. Más aún, las firmas solicitan créditos por impuesto pagado sobre insumos de los productos finales que están exentos o con tasa cero, lo que ocasiona un boquete. Finalmente, la alta tasa de informalidad en el país también puede ser un factor explicativo. No es el lugar para discutirlo pero para una discusión al respecto, véase Antón y Hernández (2010). CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 21 Naturalmente que el IVA presenta sus desventajas. Primero, es un impuesto regresivo en términos relativos, aspecto que visto de manera aislada dificulta su introducción. Es decir, cuando los recursos recaudados por este impuesto no se utilizan de manera adecuada, puede ser un impuesto muy nocivo. Esta característica es precisamente la que ha exacerbado la discusión en México. Este país presenta un creciente gasto social con alrededor de 263 programas sociales (según Coneval), como se mostró en la sección 2 de este documento, y los resultados en términos de alivio de la pobreza y mejora en la distribución del ingreso son muy decepcionantes. No en balde la ciudadanía no acepta el impuesto. Sin embargo, cuando se introduce una política como la SSU que ha mostrado ya su efectividad en el abatimiento de la destitución y la desigualdad en la distribución del ingreso, la incidencia del IVA tiene que considerarse en conjunción con dicho esquema. En Antón et al (2012) se muestra que la pobreza disminuye y el coeficiente de GINI bajaría considerablemente a niveles (a 0,34-0,37) comparables con países de la OCDE. De aquí que es importante visualizar el objetivo y no simplemente los instrumentos. No se afirma que éstos últimos no sean importantes, solamente se sostiene que hay que considerar la consecución del fin último. En segundo lugar, también es cierto que es un impuesto que puede evadirse de distintas maneras16, y es algo que se debe estar consciente. Vis a vis el ISRPF el IVA es menos evadible. Este es el punto a considerar. No obstante, se entiende que este es un impuesto de difícil introducción por motivos políticos. Y más aún, que si se quiere la consecución del objetivo último es necesario buscar alternativas complementarias de financiamiento. La sección que entra aborda una reforma verde para la SSU. 6. Reforma verde para la igualdad Como se anotó ya, es necesario encontrar instrumentos potentes para financiar la introducción de un SSU. En algunos países del mundo (ver cuadro 8) se han llevado a cabo reformas verdes con objetivos meramente ambientales. Debe señalarse que estas han sido parte de una estrategia fiscal más amplia que ha incluido reducción de tasas de ISR-PM, incremento de impuestos indirectos (en particular el IVA) y la introducción de impuestos verdes, fundamentalmente impuesto a la gasolina y al carbón. Cuadro 8 Reformas verdes en Europa País Año País Año Finlandia 1990 Francia 1999 Noruega 1991 Alemania 1999 Suecia 1991 Italia 1999 Dinamarca 1992 Suiza 1998 Países Bajos 1988 Reino Unido 1993 Fuente: Barde (2004). 16 Sub-reportando ventas, inflando el pago de insumos, no enterándolo a la autoridad ya que la forma retiene el impuesto, fingir insumos (por ejemplo deducir un automóvil que no tiene el propósito de producción), no registro ante autoridad (aunque esto es menor vis a vis el ISRPF), redirigir producción que originalmente es para exportación (con IVA exento) hacia el mercado doméstico, etc. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 22 Sin embargo, dado su potencial recaudatorio los recursos provenientes de ellos se utilizan para el financiamiento de la operación del gobierno. Es decir, a la vez de contribuir a la mejora ambiental por la vía de internalizar las externalidades negativas, también permiten la introducción de programas sociales importantes. En estos casos, son de más fácil aceptación por parte de la sociedad. Observe en el cuadro 9 el uso que se le dan a los ingresos verdes en distintos países (última columna), en general se utilizan para mitigar problemas de cambio climático y/o para el financiamiento del presupuesto gubernamental, sobre todo en los países nórdicos. Cuadro 9 Destino del ingreso recaudado por reformas verdes País Año introducción Destino de los ingresos recaudados Finlandia 1990 Presupuesto gubernamental general, acompañado de reducción en tass de ISR Países Bajos 1990 Reducción de otros impuestos, programas de mitigación de cambio climático Noruega 1991 Presupuesto gubernamental general Suecia 1991 Presupuesto gubernamental general Dinamarca 1992 Presupuesto gubernamental general Gran Bretaña 2001 Reducción de otros impuestos Boulder, CO 2007 Programas de mitigación de cambio climático Quebec 2007 Programas de mitigación de cambio climático Columbia Británica 2008 Reducción de otros impuestos BAAQMD, California 2008 Programas de mitigación de cambio climático Francia 2009 Reducción de otros impuestos CARB, California Propuesto Programas de mitigación de cambio climático Fuente: OCDE (2011). En cuanto a su potencial recaudatorio, observe que la recaudación por este concepto rebasa los dos puntos porcentuales en promedio para los países de la OCDE. Algunos países llegan a alcanzar hasta los 4 puntos porcentuales. Es decir, son impuestos con alto potencial recaudatorio (ver gráfico 9). Gráfico 9 Ingresos Ambientales (En porcentajes del PIB) Fuente: CEFP (2015) con información de OCDE. Por ello, y en conjunto con la posibilidad de uso para financiar presupuesto general de gobierno, son impuestos atractivos. México los ha considerado poco, hasta muy recientemente con la reforma fiscal de 2014. A pesar de ello, introdujo a tasas muy bajas (el del carbono) con reducidas potencialidades recaudatorias. Aún así, en el mundo el más potente es el de la gasolina. A continuación revisamos este aspecto para México. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 23 7. El impuesto óptimo a la gasolina Este impuesto en México ha sido muy debatido. Hasta el día de hoy, antes de la entrada en vigor de la reforma energética referente a la liberación de los precios, éste se fijaba de acuerdo a una regla de deslizamiento proveniente del Pacto Económico Heterodoxo de 1987. En Hernández y Antón (2014) se explica detalladamente la fijación de ese precio. Acá solamente se resalta que cuando el precio de la gasolina en EEUU es superior al fijado mediante el desliz, entonces había un subsidio, por el contrario, cuando el primero era menor entonces existía un IEPS positivo. Por este motivo, los ingresos por este concepto han sido muy volátiles dificultando la planeación presupuestaria del gobierno. Para 2018 se liberalizará el precio de la gasolina. En preparación de ello para 2016 se ha establecido una banda vinculada al precio internacional de la gasolina17 que acote las fluctuaciones de precios ante los movimientos a la alza y a la baja. Sobre este se aplica un impuesto de cuota fija como el utilizado en la mayoría de las economías de mercado. No obstante, aun liberalizándolo completamente para 2018 es fundamental reconocer que es necesario establecer un impuesto óptimo a la gasolina sobre el precio de mercado. El que se acaba de imponer para 2016 es un paso en esa dirección. Se espera que arroje ingresos por más de medio punto porcentual del PIB. Es decir, ya se reconoce que es un importante tributo. Es un consenso en la literatura que el uso del automóvil genera tres efectos negativos, a saber, contaminación, congestión y accidentes con pérdidas humanas. Por eso, el consenso es que estas deben calcularse como un costo a la sociedad y estimarlas para que el usuario pueda retribuir a la sociedad por ello. Antón y Hernández (2014) calcularon un impuesto óptimo a la gasolina para México utilizando la metodología de Parry y Small (2005). Esa metodología tiene la ventaja que se pueden calcular las externalidades asociadas a congestión, contaminación y accidentes. Más aún, descompone estos componentes típicos de un impuesto Pigouviano, y posibilita estimar una parte de impuesto Ramsey asociado a la inelasticidad de la propia gasolina. Los resultados se presentan en el cuadro 10. Cuadro 10 México: elementos del impuesto óptimo a la gasolina (Centavos de dólar) Impuesto Pigouviano ajustado: 63,9 Contaminación por combustible 4,6 Contaminación por distancia recorrida 12,8 Congestión 31,5 Accidentes 15,0 Impuesto de Ramsey 7,0 Efecto congestión sobre la oferta laboral 0,8 Impuesto óptimo a la gasolina 71,7 Fuente: Hernández y Antón (2013). Como ahí se observa la parte más importante es la Pigoviana que es la que internaliza la externalidad, el cual asciende a 63,9 centavos de dólar por litro. Dentro de este componente destacan la contaminación por distancia recorrida, la congestión y los accidentes. Asimismo, se 17 Se prevé que a partir de 2016 se otorguen permisos a terceros para el expendio al público de combustibles, que en 2017 se permita la libre importación de gasolinas y diésel, y que a partir de 2018 los precios de estos combustibles se determinen completamente bajo las condiciones del mercado. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 24 observa que hay 7 centavos de Ramsey asociado a la parte de la elasticidad de la demanda y 0,8 centavos del efecto congestión sobre la oferta laboral. El resultado total arrojó un impuesto de 71,7 centavos de dólar por litro de gasolina. Esto a tipo de cambio de diciembre de 2018 representaría alrededor de 11,75 centavos sobre el precio internacional de la gasolina. Esta cifra arrojaría el 2,3 por ciento del PIB18. Aunada a esta cifra, el impuesto al carbón genera, según la SHCP, entre 0,2 y 0,3% del PIB, lo que constituiría una buena parte (alrededor del 90 por ciento) del financiamiento de la SSU y con ello, contribuiría sensiblemente a reducir la pobreza y la desigualdad del ingreso. Se puede argumentar que el impuesto es regresivo. A diferencia del IVA que por naturaleza lo es, en este caso cuando se ajusta por posesión de autos, en realidad es progresivo. Para argumentarlo mejor, tómese el subsidio a la gasolina que existía en el año 2013. El gráfico 10 muestra que para entonces prácticamente el decil (10 por ciento de la población) más pobre no recibió subsidio alguno de la gasolina y que quien más recibió ese subsidio es el decil más rico (las barras oscuras de la gráfico). Este primer resultado contrasta con otros estudios en cuanto a que se ajusta por el consumo efectivo promedio en cada decil de la población. Por ejemplo, en el decil más pobre solamente el 9 por ciento de los hogares consume gasolina, por lo que solamente este porcentaje de gente recibe el subsidio. Al ponderar el consumo se puede apreciar que el mismo es muy reducido (la barrita negra casi no se logra percibir). En contraste, del 10 por ciento más rico, el 93% de los hogares consume gasolina. Esto implicó un subsidio directo de poco menos de 1 000 pesos al trimestre. Gráfico 10 Distribución de subsidios a la gasolina (Pesos por hogar al trimestre) Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, Inegi (2010). Si a dicha estimación se le suma el subsidio implícito de $11 por litro (barras grises), se aprecia que a quien más le beneficia la exención del impuesto es a quien más consume, esto es, al decil más rico. De esta forma, el impuesto a la gasolina sería claramente progresivo (paga más quien más consume) en términos absolutos. 18 Cifra sujeta a variar ligeramente por el nivel de tipo de cambio. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 25 ¿Se mantiene esta progresividad en términos relativos, es decir, con relación al gasto total de cada decil19? A continuación modificamos el gráfico 10 para expresar incidencia en términos relativos. El resultado se presenta en el gráfico 11. Debemos reiterar que, al igual que en la anterior gráfico, la estimación se pondera por las familias que efectivamente consumen el hidrocarburo en cada decil. Gráfico 11 Incidencia relativa a un impuesto a la gasolina (En porcentajes respecto gasto total) Fuente: Elaboración propia con base en ENIGH, Inegi (2010). El gráfico 11 presenta dos grupos de barras. Las claras realizan el ejercicio sin la ponderación mencionada arriba, es decir, sin ajustar por los que efectivamente consumen este líquido. Como se observa, la incidencia desde este punto de vista es claramente regresiva: los hogares más pobres pagan más con respecto a su gasto total. Este es usualmente el argumento político para no modificar la política de precios a la gasolina. Sin embargo, si se pondera por el gasto en gasolina que efectivamente realiza cada estrato (por ejemplo, solo el 0,8% del consumo total de gasolina lo realiza el 10% más pobre) el resultado final es contrario al de la sabiduría convencional (barras oscuras del gráfico 11): pagaría más con respecto a su gasto total el que más consume, i.e., el más rico; Además note que las familias llegan a un punto donde cubren sus necesidades cotidianas y no es necesario gastar más en ese rubro específico, por lo que proporción encuentra un máximo a partir del decil 9. Debe añadirse que en países avanzados parte de esta recaudación se destina también a promover el uso del transporte público masivo. Por último, esta estimación supone que los usos de los hidrocarburos como bien intermedio no pagarían dicho impuesto. Dicho de otra forma el análisis no toma en cuenta los efectos que pueda tener el impuesto sobre el precio de aquellos bienes que la usan como bien intermedio. 19 Note usted que el ajuste se debe realizar con respecto a gasto total y no respecto al ingreso. Ver el artículo seminal que justifica esto: Poterba, James (1991). Is Gasoline Tax Regressive? En Tax Policy and the Economy. Editado por D. Bradford. MIT Press. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 26 En suma, si se considera que el subsidio directo que se recibía es perjudicial para las finanzas públicas y para el medio ambiente, resulta necesario no solo removerlo sino tratar la fijación de precios a la gasolina como la suma del precio de mercado más un impuesto que mitigue los costos que causa su consumo (contaminación, congestión y accidentes). Este impuesto al menos en nuestro país reduciría el consumo de gasolina y, por tanto, el uso del automóvil. Y por si ello fuera poco, es progresivo, aspecto fundamental para un país que solo recauda por impuestos el 11 por ciento del PIB, porque, como se argumentó, el tributo además es altamente recaudatorio. De acuerdo a nuestros cálculos arrojaría una recaudación de poco más de 2,3 por ciento del PIB estable, sin considerar el monto de subsidio directo que en 2010 ascendió a cerca de 0,6% del PIB, con lo que se podría financiar la SSU, la que como ya se demostró, disminuye la pobreza y la desigualdad de ingreso y oportunidades. Es pues, una reforma para la igualdad. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 27 Conclusión En este ensayo se menciona que el argumento más efectivo para combatir la pobreza y la desigualdad es un sistema de seguridad social universal. Por ello, se sostiene que la introducción de éste debiera convertirse en prioridad y sopesar de manera distinta los instrumentos para financiarlos. Es decir, es importante no perder de vista el objetivo y encontrar los instrumentos viables para su consecución. Aquí se muestra que una reforma verde, mediante un impuesto óptimo a la gasolina, coadyuvaría a la consecución de la introducción de un SSU, complementada con otras posibles acciones tributarias (homologación del IVA, por ejemplo). Paralelamente dicho impuesto contribuiría a reducir la emisión de gases al menos parcialmente, e internalizaría los costos sociales provenientes del uso del automóvil. Es pues una reforma verde para la igualdad. CEPAL El objetivo versus los instrumentos de la política pública... 29 Bibliografía Antón Arturo, F. Hernández y S. Levy (2012) The end of Informality: Fiscal Reform for universal social insurance. IADB, Washington, DC. Antón, Arturo y F. Hernández (2010) VAT Collection and Social Security Contributions: Is There a Link? IDB WORKING PAPER SERIES No. IDB-WP251. Antón, Arturo y F. Hernández (2014). 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