Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto Distr. INTERNA INT-2440 E/CEPAL/ILPES/IN.T 10 de fetrero de 1983 ORIGINAL: ESPAfiOL ILPES Instituto Latinoamericano de Planificación Economica y Social SOBRE LA NOCION LATINOAMERICANA DE POLITICA SOCIAL Notas conceptuales para el estudio de políticas sociales en el Cono Sur */ Este documento fue preparado por el señor Mario Fernández Baeza para el proyecto de investigación de Políticas Sociales en el Cono Sur de la Universidad de Heidelberg / ILPES con el patrocinio de la.Fundación Volkswagen. Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la institución. 83-2-190 MF/pb/l-830210 - 1 - Introducción A f r o n t a r c o n c e p t u a l m e n t e l a P o l í t i c a S o c i a l en A m i r i c a e q u i v a l e a una e s p e c i e de suma f i n a l de l a s c o m p l e j i d a d e s a la naturaleza del desarrollo inherentes (o d e l s u b d e s a r r o l l o ) en l a r e g i ó n aún s i s e a c e p t a una d e f i n i c i ó n r e s t r i n g i d a de P o l í t i c a S o c i a l v a r i a s más e x t e n s a s ) puede a p r e c i a r s e l a magnitud de s u (Política Social e s . . . ) gualdades s o c i a l e s Latina (existen contenido: e l e s f u e r z o p l a n e a d o de r e d u c i r l a s (Demo, 1 9 8 2 ; 3 2 0 ) . desi- En l a d e f i n i c i ó n no s ó l o c e e x p u e s t o e l f a c t o r g l o b a l de l a d e s i g u a l d a d apare- (y p o r l o t a n t o , de i g u a l d a d ) s o c i a l y de l a n e c e s i d a d de s u r e d u c c i ó n , s i n o que s e c a l a e x i g e n c i a de l a p l a n i f i c a c i ó n . Por una p a r t e , e n t o n c e s , supuestos d e l e s f u e r z o conceptual abarcan l o s v a l o r e s , l a la destalos estructura s o c i a l , l a u t i l i z a c i ó n de r e c u r s o s y , p o r l a o t r a , e l s i s t e m a y e l c e s o de d e c i s i ó n s o b r e l a s pro- políticas. Una v i s i ó n n o r m a t i v a de p o l í t i c a s o c i a l s u g i e r e a t r i b u i r l e zón t a n p r e c i a d a e n t r e e l d e s a r r o l l o económico y e l d e s a r r o l l o l a a s i g n a c i ó n de l a r i q u e z a y l a a s i g n a c i ó n d e l p o d e r . la liga- político: La p o l í t i c a s o c i a l c u m p l i r á e l r o l de p r o p o r c i o n a r l e g i t i m i d a d a un r e o r d e n a m i e n t o de l o s r e c u r s o s , s e g ú n e l c u a l l o s s e c t o r e s más r i c o s deban d e j a r de p e r c i b i r l o que s e a d j u d i c a n l o s p o b r e s , o a l a a s i g n a c i ó n n e c e s a r i a de recursos a inversiones no p r o d u c t i v a s , da p a r a l o s s e c t o r e s p o b r e s . como s a l u d , e d u c a c i ó n o v i v i e n - La p o l í t i c a s o c i a l o t o r g a r í a humanismo d e s a r r o l l o económico y r e s t a r í a demagogia o e l i t i s m o a l d e s a r r o l l o al polí- tico. Hay que d i m e n s i o n a r e l a l c a j n c e r e a l que l a p o l í t i c a s o c i a l en r e l a c i ó n con e s t a s metas n o r m a t i v a s . A n t e s de e l l o , s i n embargo, e s p r e c i s o v o l v e r a l a s complejidades enunciadas a l comienzo. La p o l í t i c a s o c i a l en A m é r i c a L a t i n a e s t á l i g a d a , o b v i a m e n t e , a l p r o b l e m a d e l rrollo, especialmente a l alcanza desa- económico. yuuül5209 - BIBLIOTECA CEPAL - 2 Por o t r a p a r t e , está circunscrito a l tema de l a p o b r e z a . En t e r c e r l u g a x s e f a c e t a de p o l í t i c a e s t á l i g a d a a l tema d e l d e s a r r o l l o polí- t i c o y , en un árntito más r e s t r i n g i d o , a l de l a p l a n i f i c a c i ó n y de burocracia. E s t o s son l o s á m b i t o s d e l p r o b l e m a . Si se mira e l l o g o de f a c t o r e s que l o c o n f i g u r a n en t o d o s s u s n i v e l e s l a s son aíín más e x t e n s a s la catá- fronteras ( F r a n c o , 1 9 8 2 , 12U) s i e n d o n e c e s a r i o un t r a b a j o d e t a l l a d o de c l a s i f i c a c i ó n o t i p o l o g i z a c i o n . Considerando e l p r o c e s o y l a e s t r u c t u r a s o c i e t a l r e a l , l o e s q u e , en A m é r i c a L a t i n a , l a cierto p o l í t i c a s o c i a l a b a r c a mucho menos de l o que s u g i e r e n s u s o b j e t i v o s n o r m a t i v o s . En r e a l i d a d , menos que un nexo n e c e s a r i o e n t r e l a economía y l a p o l í t i c a o e n t r e e l desarrollo economico y e l p r o c e s o p o l í t i c o , l a p o l í t i c a s o c i a l t i e n e un s t a t u s de r e s u l t a n t e - con mayor o menor r e l e v a n c i a según l o s c a s o s - d e l desa- r r o l l o económico y un a p ê n d i c e , c o r r i e n t e m e n t e s e c u n d a r i o o s u b o r d i n a d o , del proceso político._!/ Además, e l s t a t u s que t e n g a en un d e t e r m i n a d o p a í s y en una d e t e r m i n a d a f a s e de s u d e s a r r o l l o no e s necesariamente armónico. E l f a c t o r d e s o r i e n t a d o r a c e r c a de l a i m p o r t a n c i a de l a política s o c i a l r e s i d e en l a c a n t i d a d de programas o p l a n e s en l o s s e c t o r e s dicionalmente considerados s o c i a l e s (educación, seguridad s o c i a l , salud o v i v i e n d a ) que jiermanentemente s e f o r m u l a n o s e p r o p o n e n , y h a s t a e j e c u t a n , en l o s p a í s e s de l a r e g i ó n . Asimismo, es f r e c u e n t e e l tra- se anuncio o l a f o r m u l a c i ó n de r e f o r m a s en e s t o s s e c t o r e s , l o que p r o p o r c i o n a una imagen de g r a n dinamismo que no r e s p o n d e a o b j e t i v o s , n i a l o g r o s muy reales. Lo u s u a l en 3a t e r m i n o l o g í a l a t i n o a m e r i c a n a e s no e x p l i c i t a r e l f a c t o r p o l í t i c o d e l d e s a r r o l l o , p r i o r i z a n d o l a s f a c e t a s económicas y s o c i a l e s , aunque e l tema c e n t r a l s e a l a s p o l í t i c a s s o c i a l e s ( v e r J o r g e Mendez y A l v a r o G a r c í a H. C o n s i d e r a c i o n e s e c o n ó m i c a s p a r a l a p o l í t i c a s o c i a l y d i m e n s i ó n s o c i a l de l a p o l í t i c a e c o n ó m i c a ) , I L P E S , m a r z o d e 1 9 ^ 2 . e l p r e s e n t e t r a b a j o s e d e s t a c a r á l a t e n s i ó n e n t r e l o económico y l o s o c i a l d e n t r o d e l d e s a r r o l l o , b a j o l a p r e m i s a , de que l a p o l í t i c a s o c i a l es ante todo p o l í t i c a . En - 3 - Esta o b s e r v a c i ó n s u p o n e c i e r t a n o c i ó n de l o que e s y no e s (en e l s e n t i d o de p o l i c y , política s o b r e l o que s e v o l v e r á en s e g u i d a . En t o d o c a s o , c a b e a d e l a n t a r que p o r e l l a s e e n t i e n d e una n o c i o n más a m p l i a que l a u s u a l en l a m a y o r í a de l a s situaciones del desarrollo social latino- americano. V o l v i e n d o a l a d e f i n i c i ó n de Demo, d e b e p r e c i s a r s e política s o c i a l p e n s a n d o en A m é r i c a L a t i n a diferencias entre sus p a í s e s (sin considerar las s u p o n e , e f e c t u a r p o r una p a r t e distinciones val6ricas y estructurales c i d a d de e l e g i r que h a b l a r y , por l a o t r a sociales. enormes mínimas , tener la e l e m e n t o s d e f i n i t o r i o s que s e a n o p e r a c i o n a l e s tos procesos y sistemas Por ejemplo d i s m i n u i r l a capa- en distin- desigualdad s o c i a l v í a p l a n i f i c a c i ó n p u e d e a b a r c a r a c u a l q u i e r a o a n i n g u n o de sistemas latinoamericanos. sean c o n s i d e r a d o s . Todo d e p e n d e d e l g r a d o en que l o s En c a d a p a í s l a t i n o a m e r i c a n o nacionales y todos l o s gobiernos abarcan a s p e c t o s claves problemas a c o n s i d e r a r . se formulan H a s t a quê p u n t o l o s planes planes P o r o t r a p a r t e , h a s t a que p u n t o t a l e s sociales prograo d e l aumento de l a b r e c h a en p e r j u i c i o de l o s análisis. Por ú l t i m o d e s t a q u e m o s que t o d o s l o s p r o b l e m a s d e s c r i t o s l i g a d o s a l a p a r t i c i p a c i ó n que, a su v e z , iQ,uiên p l a n i f i c a ? , Estas son p r e g u n t a s ¿quién d i s i g n a l o s norma- beneficiarios? de planifi- c l a v e s p a r a v a l o r a r e l volumen y r e l e v a n c i a de un programa o p l a n que a s p i r e tica están a b a r c a nuevamente temas ¿ h a s t a que p u n t o los b e n e f i c i a r i o s toman p a r t e en l a s t a r e a s cación s o c i a l ? consti- presuntos beneficiados, corstituye otra f a c e t a que debe ser s o m e t i d a a tivos y funcionales. para d e l . d e s a r r o l l o y en que m e d i d a s e cumplen s o n mas s o n s u f i c i e n t e s p a r a d i s m i n u i r l a s d e s i g u a l d a d e s tuyen p a l i a t i v o s los supuestos s i n e x c e p c i ó n formulaji programas l o g r a r un m e j o r a m i e n t o de l a p o b l a c i ó n . de s e r c o n s i d e r a d o como polí- social. Como tantos otros de la teoría del desarrollo, la participación atraviesa todos ]os ternas y debe tomarse en cuenta en el tratamiento de cf da uno de e]Jos . - U I . DIMENSIONES DE LA POLITICA SOCIAL EN LA ESPECIFICIDAD LATINOAMERICANA 1. La d i m e n s i o n v a l o r i c a y l o e q u í v o c o de l a s metas T r a t á n d o s e de p o l í t i c a s s i e m p r e h a b r á s e n t i d o s d i s t i n t o s igualdad. De a h í que t o d o s l o s e n f o q u e s p r e f i e r e n r e f e r i r s e a l to contrario: a ella: sobre a l a desigualdad, reducirla, la concep- f o r m u l á n d o s e metas d i v e r s a s en c u a n t o aminorarla, terminarla. E l g r a d o de r a d i c a l i s m o o m o d e r a c i 5 n es€á medido p o r l o que s e q u i e r e h a c e r con l a desigualdad, no a s í p o r e l c o n c e p t o que s e t e n g a a c e r c a de s u e x i s t e n c i a . Ciertamen- t e , en A m é r i c a L a t i n a e x i s t e una t r a d i c i ó n que c o n s a g r a formalmente limadas igualdades b á s i c a s (ante l a l e y , l a s cargas y cargos) sin c i o de que e l l o pueda v e r i f i c a r s e en g r a d o a d m i s i b l e . para los efectos las perjui- Lo i m p o r t a n t e s o c i a l e s r e s i d e en l a d i s t i n c i ó n e n t r e l a igualdad de o p o r t x i n i d a d e s y l a l l a m a d a d i s c r i m i n a c i ó n p o s i t i v a en f a v o r de l o s no-privllegiados, l a s que c o r r e s p o n d e n a dos e s t a d i o s de i g u a l d a d , pero, s i m u l t á n e a m e n t e , a dos v i s i o n e s de l o que debe c o n s i d e r a r s e como t a l , a l o s e f e c t o s de a c t i v a r l o s e s f u e r z o s p ú b l i c o s en p r o de su a l t e r a c i ó n . ^ / E l d e s a r r o l l o l a t i n o a m e r i c a n o ha e s t a d o marcado p o r l a c i ó n e n t r e e s t a s dos v i s i o n e s , s i e m p r e con e l t e l ó n de fondo n a l de l a i g u a l d a d b á s i c a l i b e r a l . confrontainstitucio- E s t a c o n f r o n t a c i ó n v a l ó r i c a ha t e n i d o e x p r e s i ó n en l o s más d i v e r s o s e s c e n a r i o s t a n t o de t i e m p o como de e s p a c i o . En l o s ú l t i m o s años e l l a s e ha m a n i f e s t a d o en l a d i s p u t a intervencionismo- n e o l i b e r a l i s m o que ha c a r a c t e r i z a d o e l p r o c e s o p o l í t i c o en v a r i o s países de l a r e g i ó n . 2 / A c e r c a de e s t a s d i m e n s i o n e s de l a i g u a l d a d r e l a c i o n a d a s con l a p o l í t i c a s o c i a l , v e r K a t h l e e n J o n e s , John Brown, J o n a t h a n Bradshaw, I s s u e s i n S o c i a l P o l i c y , Londres, 1978, cap. 1 . - 5 Especialmente en el Cono Sur, el concepto-eje de esta confrontación ha sido el de Estado subsidiario, cuya amplitud señala el grado de intervencionismo o de liberalismo implícito en cada vision del objetivo igualdad. 3/ La garantía de que con mayor intervención estatal se logre una mayor igualdad ciertamente no existe y, menos aián existe tal garantía en el otro extremo, en un marco de intervencionismo social mínimo. El logro de menor desigualdad no está dado por lo q^ue obtienen los beneficiarios, sino por lo que ac\wmlan los no beneficiarios, aquellos sectores fuera del problema social. Por otra parte, la existencia de desigualdad no tiene gran relevancia, en la medida en que el nivel mínimo de pobreza relativa es suficiente para satisfacer las necesidades materiales básicas, como sucede en las sociedades de bienestar. La diferencia entre la noción de igualdad de oportunidades y la de la discriminación positiva se liga, por otra parte, a la estructura social y a las estructuras y sistemas de poder. La crítica a la noción de igualdad de oportunidadejs consiste en que ella es teórica dentro de sistemas de movilidad social y política rígidos y de concentración del poder muy marcados, como es lo corriente en America Latina. La igualdad de oportunidades entonces tiene validez para una parte de la sociedad, normalmente muy pequeña, situada en determinados estratos cuyos miembros tienen accesos a los elementos característicos de aquel punto de partida igualitario (normalmente de tipo económico, social o cultural). La visión de la discriminación positiva, por su parte, asxame esta realidad y tiende a otorgar a los no integrados en la igualdad inicial, los elementos necesarios para ella, excepto el factor familiar que, en algunos países de la región aún juega un rol relevante. 3/ Sobre la concepción del Estado como agente económico desde un prisma neoliberal aplicado a los modelos del cono sur, ver Juan Andrés Fontaine T. , El rol macroeconômico del Estado, en Estudios Públicos, N.9, Verano 19^3, pag.l9-i+2. - 6 Para la primera vision, la subsidiariedad es un paliativo para q.ue nadie se quede totalmente detenido al inicio de la carrera. Para el segundo punto de vista, se trata de una garantía de que todos puedan participar en el desarrollo.V La dimensión veilôrica de la igualdad está ligada a otro elemento de la misma categoría, indispensable para su verificación: la libertad. La mayoría de los sistemas políticos latinoamericanos han carecido, en alguna de sus épocas, de la existencia mínima de libertad, incluso en su restringida dimensión política. Este hecho puede relegar la aspiración de igualdad a un plano inexistente a pesar del reconocimiento institucional que ella tenga y de que se formulen programas orientados a disminuir las desigualdades. Usando el mismo simil deportivo de la carrera, la falta de libertad equivale a que, habiéndose otorgado a todos los competidores aquellos elementos necesarios , algiinos sean detenidos en el transcurso de ella. Se volverá a la dimensión libertad al mencionar los problemas relativos al desarrollo político. 2. La dimensión estructural Se trata aquí de la política social en America Latina. Este continente ofrece una realidad que ha desafiado a muchos analistas que han intentado explicar o sistematizar sus múltiples aspectos (Nohlen, 1 9 8 2 ; 1 7 ) , quedando actualmente un gran deficit ajialítico, quizás aún mayor que en los pioneros años 60, debido a la creciente complejidad alcanzada por el problema en todos los aspectos. Ello se ha visto agravado por la rigi- dez de las visiones deterministas de tipo económico que prevalecieron en las ultimas dos decadas, desiquilibrando los análisis. 1 / La igualdad tsórica referida al mercado desde una visión neoliberal + es criticada en un sentido muy parecido al aquí presentado en el artículo de Roberto Zahler El neoliberalismo en una versión autoritaria, en Estudios Sociales, N.31,Trimestre 1, 1982,pag.31 - i Teniendo presenLe estas carencias y el aparecimiento de una saludable tendencia a estimular los análisis diferenciados, tanto conqparativos como nacionales, persiste la importancia de dos características globales para el análisis de la region: por una parte, la llamada heterogeneidad estructural y, por la otra, la persistencia de la inestabilidad política. El fenómeno de la heterogeneidad estructural se refiere principalmente a aspectos economicos, pero tiende a servir de base para explicar comportamientos sociales y hasta políticas.^/ A pesar de las diversas variaciones del concepto, la mayoría de los autores otorgan una funci6n básica en el a la nocion de desèquilibrio o de distorsión, especialmente entre los sectores productivos o, como anota Prebisch, entre las estructuras productivas (Nohlen / Sturm, 1982,9*+). La existencia de la heterogeneidad estructural determina en gran medida las limitaciones de las políticas sociales y de lo q,ue se entienda por ellas. En el mar- co del Welfare State tales desiquilibrios no existen o son de escasa dimensión, lo que constituye el elemento diferenciador básico entre ambas realidades en lo referente a la política social. Algunas funciones que en sociedades no heterogêneas son cumplidas por la política social, la heterogeneidad latinoamericana las asigna a la economía 5/ Ver los dos primeros tomos del trabajo de Dieter Nohlen y Franz Nuscheler Handbuch der Dritten Welt, Hamburgo, 1982. Sobre la diferenciación teórica ver Hugo Mansilia, Envicklung ais Nachahmxjng. Zu einer kritischen Theorie der Modernisierung, Meisenheim, 6/ Sobre el concepto de heterogeneidad estructural se ha publicado una considerable cantidad de trabajos. Ver Raíil Prebisch: Capitalismo Periférico, México,1981; Dieter Nohlen y Roland Sturm, Uber das Konzept der struktxurellen Heterogenitat, en D. Nohlen y F. Nuscheler, Handbuch der Dritten Welt, Hamburgo, 1982; Aníbal Pinto, Heterogeneidad estructural y modelos de desarrollo recientes en América Latina, en A, Pinto Inflación, raíces estructurales, México 1973. - 8 - Un ejemplo visible de ello es el empleo, cuya carencia debe ser encarada, dentro de sociedades no heterogêneas, por la política social (la seguridad social) y que, en las socieda- des latinoamericanas, tiene un carácter exclusivamente mico, considerando que en ellas la seguridad a cubrir riesgos de los Las consecuencias econó- social se orienta empleados. de la heterogeneidad estructural refe- ridas a la pobreza son importantes.^/ Sin embargo este tema tiene una dimension adelantarse propia como se verá más adelante. Puede que la pobreza es un concepto aún más relativo que la desigualdad y que existe en sociedades no heterogêneas. Dicho de otro modo, la pobreza no es patrimonio ni exclusiva de la heterogeneidad esta situación estructural. alcanza los niveles dimensión propia del críticos Sin embargo, en que le otorgan una subdesarrollo. La inestabilidad política de America Latina no se refiere al sentido restringido de la discontinuidad en la rotación en el poder o a la falta de respeto de reglas objetivas. de una noción consecuencia Se trata amplia, que abarca el permanente cambio de ideolo- gías y de grupos en el poder, que es imprevisible en el tiempo y que no guarda una lógica de continuidades políticos, que permitan alguna validez en los procesos formular proposiciones generales de empírica. T_/ Sobre la relación entre heterogeneidad estructural y pobreza ver Aníbal Pinto y Armando de Filippo, Desarrollo y pobreza en América Larina: Un enfoque histórico estructural, en CPÍPAL/ILPES/UKICEF, Pobreza, Necesidades Básicas y Desarrollo, Santiago de Chile, 1982, pag.133-155. - 9 - Ni siquiera los regímenes de mayor duración ininterrunçiida (como los casos de Brasil y de Chile en la última década) tienen continuidad en la aplicación y logros de determinadas políticas globales.^/ políticas sociales, cuyo mayor Las sentido es establecer tendencias de largo plazo para ser evaluadas en generaciones, no tienen posibilidad alguna de ser autonomas-en líneas gruesas- de los cambios de gobiernos, Lo habitual en la region es la alteración no sólo de los métodos y de las autoridades, sino de las instituciones y las estructuras de los servicios sociales, interrumpiendo de hecho la aplicación de los planes, e imposibilitando cualquier posibilidad de evaluación relevante incluso provisoria. El cambio brusco de gobiernos o de políticas globales produce, además, una permanente superposición de programas sociales, lo que no sólo provoca anomalías respecto a la continuidad de las políticas, sino que trae consigo un enorme recargo de tareas para los funcionarios y exige tina readecuación a sus nuevas funciones, así como informarse acerca de las modificaciones legales administrativas y teóricas acaecidas. En materia de planificación esta confusión es enorme. Tomando en consideración que los Planes se confeccionan con u i año de anterioj ridad, lo que constituye un lapso demasiado largo para la predecibilidad de un cambio de gobierno, lo común, entonces, es que el nuevo gobierno no aplique el plan que hereda y ordene la confección de otro, que entrará en vigencia un año después. 8/ El sentido de estabilidad política de estos regímenes se refiere ã la continuidad del sistema de normas y la carencia de rotación en el ^ gobierno. Sin embargo, la estabilidad de regímenes democráticos, con cambios de gobierno como en el caso chileno durante el periodo 1932-T3 no garantizó una continuidad en la política social, debido a la creciente alteración de los programas sociales y de la estructura de los servicios . - 10 Así, siempre que el nuevo gobierno a su vez no sea cambiado, puede darse la situación de que no se ejecute ni el plan antiguo ni el nuevo, teniendo ambos vigencia legal Las distorsiones que para la formulación y ejecución de las políticas sociales trae consigo la inestabilidad política se verán mas adelante en el punto II. 3. La dimensión histórica. de semejanzas Peculiaridades nacionales en un marco Los analistas han destacado como tendencias históricas comunes a los países latinoamericanos los cambios económicos estructurales derivados de las fluctuaciones del comercio internacional. Por otra parte se ha insistido en la comunidad de fases de los países en el desarrollo político-social, precisando las singularidades de su expresión en cada imo de ellos. Estas visiones han sido una gran contribución al conocimiento del desarrollo de América Latina. Sin embargo, la globalidad de sus categorías y el status que se les otorga en su función explicativa, pone poca relevancia sobre las peculiaridades de los países o de las subregiones, sin cuyo conocimiento hay una serie de interrogantes, hasta ahora sin respuesta, que no es posible abordar. La necesidad de este enfoque singularizado es aún mayor en lo relativo a las políticas, cuyas determinantes principales se originan en el sistema político o en la estructura socioeconómica. 9/ S o n v a r i o s l o s e j e m p l o s de p l a n e s a t r a p a d o s p o r c a m b i o s d e g o biernos. En B o l i v i a s e c o n f e c c i o n ó u n e l a b o r a d o P l a n 1 9 7 6 - 8 0 q u e n u n ca f u e e j e c u t a d o p o r l o s numerosos g o b i e r n o s h a b i d o s en esé l a p s o , en P e r ú e l p l a n de l a r g o p l a z o 1 9 7 8 - 1 9 9 0 d e l g o b i e r n o m i l i t a r que e n t r e g o e l p o d e r e n I98I. 01.ro e j e m p l o es e l P l a n 1 9 7 0 - 7 6 de C h i l e , e l a b o r a d o a n t e s de l a e l e c c i ó n p r e s i d e n c i a l d e 1 9 7 0 , q u e n u n c a f u e e j e c u t a d o , como t a m p o c o l a e s t r a t e g i a e l a b o r a d a d u r a n t e e l p r i m e r a ñ o d e l g o b i e r n o de A l l e n d e . ( S o b r e Los r i a n e c e n A m é r i c a L a t i n a , v e r A l e j a n d r o G u t i é r r e z ( b o r r o d o r ) . E s t a d o de l a P l a n i f i c a c i ó n e n A m é r i c a L a t i n a y e l C a r i b e I 9 8 O - 8 I , S a n t i a g o de C l i i l e , ILPES ( m i m e o ) , I 9 8 2 . - 11 En todo el continente, en algún momento de la primera mitad de este siglo, emergi6 el Estado como principal agente econômico, lo que trago consigo el establecimiento de servicios sociales y de determinados programas denominados genéricamente políticas sociales. El hito clave para este fenômeno está dado por la crisis del 30 y, en cierto modo, por el inicio del debate acerca del desarrollo en la postguerra. Sin embargo, en el Cono Sur, el aparecimiento de las políticas sociales es anterior a la gran crisis y a la intervención del Estado en la economía (en la industrialización), teniendo relación con la transformación de la estructura social que tuvo lugar a principios del siglo, en esos países, de un modo singular en el continente. Esta transfor- mación además ofrece rasgos distintos en cada uno de estos tres casos (Halperin, 19TTj 323 y Ss. Cardoso, 1982), bajo las características comunes del aumento de la urbanización, de la emergencia de los sectores medios, de la organización sindical y del reordenamiento del sistema político, especialmente del electoral y de partidos.10/ Como se sostendrá más adelante, este tramo de la política latinoamericana constituye, quizás, un único ejemplo de verdaderas políticas sociales en el sentido de políticas en comparación con los programas o planes sociales aparecidos posteriormente. 10/ Los datos más expresivos corresponden a la estructura social. En Uruguay ya en 1900-según el censo de población-predominaba el sector terciario en la población ocupada alcanzando el Uo^ (Ver Benjamín Nahum, 190^-1929. La época batllista, Montevideo, 1975, pag.99). En Argentina en I91I+ el 38^ pertenecía a las clases medias (ver D. Cantón/J.L. Moreno/ A. Ciria, Argentina. La democracia popular y sus crisis, Buenos Aires, 1980,pag.5Í^Dato tomado de G. German!: Estructura social de la Argentina). La estructtira social chilena a principios de siglo es más polarizada entre los estratos alto y bajo. Sin embargo, ya en 1907, el grado de urbanizfción alcanzaba al U3,2^ (Ver datos en José P. Arellano, Las Políticas Sociales en Chile: Breve visión histórica, borrador, diciembre de 198Í. - 12 Los t r e s p a í s e s d e l cono s\ar v i v i e r o n , a p r i n c i p i o s de siglo, una e t a p a de g r a n p r o s p e r i d a d e c o n o m i c a , dadas l a s c o n d i c i o n e s r a b l e s de s u a c t i v i d a d e x p o r t a d o r a . 1 1 / sociales Por l o t a n t o , l o s i n c o r p o r a d o s a l p r o c e s o p r o d u c t i v o y de s e r v i c i o s p a r t e de l o s b e n e f i c i o s d e r i v a d o s d e l favo- sectores demandaron auge. S i n e m b a r g o , a p e s a r de l o s r a s g o s comiones, h a y d i f e r e n c i a s l a forma de p r e s e n t a r y p r e s i o n a r p o r l a s demandas ( o r g a n i z a c i ó n c a l , gremial y p o l í t i c a ) . En A r g e n t i n a e l p r o c e s o l l e v a r á a l de l a e s t a b i l i d a d p o l í t i c a , en sindi- desplome d e l c u a l no s e r e c u p e r a r á h a s t a h o y . En C h i l e y U r u g u a y , en c a m b i o , s e s e n t a r á l a s b a s e s de una c o n s i d e r a b l e e s t a b i l i d a d p o l í t i c a c u y a v i g e n c i a t e r m i n a r á r e c i é n en l a d e c a d a d e l TO. Las p o l í t i c a s s o c i a l e s en e s t o s dos p a í s e s son constitutivas, c o m p l e m e n t a r i a s a l a e s t r u c t u r a c i ó n d e l s i s t e m a p o l í t i c o y acompañantes o b l i g a d a s y dependientes d e l proceso económico. las políticas sociales d i e n t e m e n t e de e l l a . En l a conviven con l a c r i s i s y s e d e a r r o l l a n Argentina, indepen- De a h í que en e l c a s o de A r g e n t i n a s e h a b l e subdesarrollo p o l í t i c o y del desarrollo social del (Palma,I982). La c a u s a de a l g u n a s d i f e r e n c i a s e n t r e e s t o s p a í s e s t a n simila- r e s en s u d e s a r r o l l o p o d r í a e n c o n t r a r s e en s u e s t r u c t u r a e c o n o m i c a . a n á l i s i s debe s e r , s i n e m b a r g o , más d i f e r e n c i a d o p a r a r e s p o n d e r pregun- t a s t a l e s como e l o r i g e n de l a s d i f e r e n c i a s e n t r e l o s s i s t e m a s de dos o l a s r e l a t i v a s a l a f r e c u e n c i a y a l a n a t i i r a l e z a de l a p o l í t i c a de l o s m i l i t a r e s . En r e l a c i ó n a l a s p o l í t i c a s especialmente sindicales, t i d o s y de s u p o d e r en l a s parti- intervención sociales i n d i s p e n s a b l e un a n á l i s i s d i f e r e n c i a d o de l a s o r g a n i z a c i o n e s El se hace sociales, en e s t o s p a í s e s , de s u s l i g a z o n e s con l o s par- decisiones. 11/ A l f i n a l de l a g u e r r a l o s t r e s p a í s e s t e n í a n s u p e r á v i t en l a b a l a n za comercial, i n c l u s o Chile afrontando ya l a c r i s i s del s a l i t r e (ver D i e t e r N o h l e n , C h i l e , en D. Nohlen y F . N u s c h e l e r , o b . c i t . , 1 9 8 2 ( 2 ) , pag.183. - 13 A s í e s p o s i b l e e x p l i c a x e l g r a d o de r e s p u e s t a d e l E s t a d o a l a s demamd a s , a t r a v é s de l a i m p l e m e n t a c i 6 n de l a s p o l í t i c a s sociales. La d i f e r e n c i a c i ó n e n t r e l o s t r e s p a í s e s d e l cono s u r s e h a c e aún más n e c e s a r i a t o d a v e z q.ue en t o d a s l a s t i p o l o g í a s e l l o s ocupan un s t a t u s común o p a r e c i d o 1972, Franco,1973), sobre l a ( B e t t y de C a b e z a s , región 1968,Cepal, i n c l u s o en a l g u n o s e s t u d i o s r e c i e n t e s con mayor e s p e c i f i c i d a d e m p í r i c a ( R o s e n b l u t h , 1 9 8 3 ) y en l o s momentos en que l a r e n t e s i m i l i t u d de l o s r e g í m e n e s a u t o r i t a r i o s TO t i e n d e n a e n t r a r en una f a s e de c r i s i s , d i s t i n t a en l o s t r e s II. apa- s u r g i d o s a mediados de l o s l a que en muchos a s p e c t o s es casos. LA POLITICA SOCIAL COMO POLITICA Ya s e ha s u g e r i d o l a a m p l i t u d que s e o t o r g a a l s u s t a n t i v o l a p o l í t i c a s o c i a l en A m é r i c a L a t i n a . p o l í t i c a de E l i n c l u y e n o c i o n e s como progra- ma, modelo o p l a n , e n t e n d i é n d o s e que p o l í t i c a s o c i a l a b a r c a t o d a a c c i d n , v e r f i c a d a o n o , por p a r t e d e l g o b i e r n o ( n a c i o n a l , e s t a t a l o muni- c i p a l ) d e s t i n a d a a l me.ioramiento de un s e c t o r de l a p o b l a c i ó n en m a t e r i a de e d u c a c i ó n , s a J u d , v i v i e n d a o s e g u r i d a d social. Los a t r i b u t o s de e s t e c o n c e p t o de p o l í t i c a s o c i a l s o n , p o r l o t o , numerosos y de im c o n t e n i d o ambiguo. v a l a n o c i o n de o b l i g a t o r i e d a d , Su o r i g e n g u b e r n a m e n t a l tan- conlle- de l e g i t i m i d a d y de c a p a c i d a d de e j e c u c i ó n . La enumeración de l o s s e c t o r e s , p o r su p a r t e , d e l i m i t a l o s â m b i t o s en l o s c u a l e s e l e s f u e r z o g u b e r n a m e n t a l puede s e r c o n s i d e r a d o como s o c i a l . i d e a de b e n e f i c i o v a i m p l í c i t a en l a f o r m u l a c i ó n de l a p o l í t i c a , La no en su e v a l u a c i ó n , l o que c o r r i e n t e m e n t e l l e v a a l a t e n t a c i ó n de v a l o r a r posi- t i v a m e n t e a p r i o r i t o d a a c t i v i d a d e s t a t a l en l o s á m b i t o s s e ñ a l a d o s (y, a c o n t r a r i o s e n s u , d e s i g n a r como a n t i s o c i a l l a f a l t a de a c t i v i d a d en e s o campo). - Ik - Expresamente e l c o n c e p t o g l o b a l no i n c l u y e como e x i g e n c i a c o n t i n u i d a d que d e b i e r a e x h i b i r l a e j e c u c i ó n de lin d e t e r m i n a d o o la plan p r o g r a m a , no s o l o en c u a n t o a l t i e m p o , s i n o en m a t e r i a de c o n t e n i d o . A l a v e z , una n o c i o n como l a e x p u e s t a no h a c e r e f e r e n c i a a l a continui- dad d e l c u e r p o f u n c i o n a r i o e n c a r g a d o de s u e j e c u c i ó n . Por l a v í a de l a c o n t r a p o s i c i ó n debe i n t e n t a r s e p r e c i s a r en qué medida una l l a m a d a p o l í t i c a s o c i a l e s t a l , 1. Elementos c o n s t i t u t i v o s o s e a , es de una p o l í t i c a política. social Pueden e n u m e r a r s e a l g u n o s r e q u i s i t o s b á s i c o s c o n s t i t u t i v o s de una política social. a) Ellos serían: Que h a y a una d e c i s i o n a d o p t a d a p o r un o r g a n o c a p a c i t a d o psura g a r a n t i z a r s u e f e c t i v a e j e c u c i ó n y premunido de l a l e g i t i m i d a d t e para otorgarle b) carácter suficien- obligatorio. Que e s a d e c i s i o n -sea p r o d u c t o de un p r o c e s o en e l c u a l s e han i n t e r a c c i o n a d o d i v e r s a s demandas e i n t e r e s e s de g r u p o s y p e r s o n a s a t r a v i s de l a p a r t i c i p a c i ó n de p o r t a d o r e s c) legitimados. Que e s a d e c i s i ó n suponga un c i e r t o g r a d o de r a c i o n a l i d a d en a s i g n a c i ó n de l o s r e c u r s o s s u f i c i e n t e para su v e r i f i c a c i ó n , especialmente en r e l a c i ó n a s u d i s p o n i b i l i d a d en r e l a c i ó n con l o s o b j e t i v o s d) la Que en l a f o r m u l a c i ó n y en l a toma de l a d e c i s i ó n s e planteados. explicite un p e r í o d o de t i e m p o s u s c e p t i b l e de p e r m i t i r una e v a l u a c i ó n de l o s resul- tados . En e l m a r o d e l W e l f a r e S t a t e e l n ú c l e o de e s t o s e l e m e n t o s dado p o r v í a de La i n s t i t u c i o n a l i d a d está (en e l s e n t i d o c o n s t i t u c i o n a l o legal).12/ Ij:/ el Es e l atributo Ef-.tado. caso de social la República está Federal establecido Alemana, como u n o de en los cviya constitución, componentes del - 15 No s 6 l o l o c o n c e r n i e n t e a l a l e g i t i m i d a d d e l s i s t e m a d e c i s o r i o y a l a e x i s t e n c i a de mecanismos de p a r t i c i p a c i ó n a b i e r t o s o p l u r a l i s t a s , en c u a n t o a l a a s i g n a c i ó n de l o s r e c u r s o s h a c i a l o s o b j e t i v o s sino plantea- dos y , e s p e c i a l m e n t e , a l a p e r m a n e n c i a de un p e r í o d o de t i e m p o que p e r mita evaluar l o s r e s u l t a d o s . La a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s y e l miento de un t i e m p o c o n s i t i t u y e n v a r i a b l e s estableci- independientes-aunque, en a l g ú n s e n t i d o , r e l a t i v a - de l o s cambios en e l g o b i e r n o , c o n s i d e r a n d o régimen y a l s i s t e m a p o l í t i c o como e l e m e n t o s r e l a t i v a m e n t e L o g i c a m e n t e , e s t a s u p e r p o s i c i ó n e n t r e cambio s o c i a l estables. institucionalizado y cambio p o l í t i c o t r a e c o n s i g o p r o b l e m a s a c e r c a de l a p r o p i e d a d ê x i t o o d e l f r a c a s o de d e t e r m i n a d a s p o l í t i c a s a uno u o t r o del gobierno, pues l a s m o d i f i c a c i o n e s p o s i b l e s q u i z á s no a l t e r e n en g r a n p a r t e l a m u l a c i ó n o r i g i n a l de l a s p o l í t i c a s . J u s t a m e n t e , e l e s t u d i o de l a s minantes de e s e t i p o de cambios forma p a r t e de i n v e s t i g a c i o n e s en e l marco de l a s p o l í t i c a s cráticos al fordeter- recientes s o c i a l e s en p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s demo- (Schmidt,1979). 2 . Las p o l í t i c a s s o c i a l e s en e l Cono Siir a) Las p o l í t i c a s s o c i a l e s de i n i c i o s de s i g l o . En e l cono s u r , es p o s i b l e s i t u a r en e l ])rimer t e r c i o d e l p r e s e n t e s i g l o l a e t a p a en que se d i e r o n de modo más i n t e g r a l l o s e l e m e n t o s d e f i n i t o r i o s mencionados. Sin p e r j u i c i o de una v e r i f i c a c i ó n e m p í r i c a en t r a b a j o s p o s t e r i o r e s se p u e i e s u g e r i r que t a n t o l a s i n n o v a c i o n e s de c a r á c t e r l e g a l como o r g a - n i z a c i o n a l que po; e n t o n c e s tuvieron lugar r e p e r c u t i e r o n , de modo c r u c i a l , en l a t r a n s f o r m a c i ó n p o l í t i c a p o s t e r i o r . En l o s c a s o s de C l i i l e y de Uruguay i n f l u y e r o n p a r a l a e s t r u c t u r a c i ó n de un o r d e n b l e ; en e l c a s o a i g e n t i n o , p a r a l a r u p t u r a d e l p r o c e s o esta- democratizador. - 16 E l hecho s a l i e n t e d e l fenomeno r a d i c a en que l a s p o l í t i c a s l e s r e s u l t a r o n d i r e c t a m e n t e de p r e s i o n e s s o c i a l e s , c u y o s t i e n e n a c c e s o p o r p r i m e r a v e z a l s i s t e m a de d e c i s i o n . portadores Es e l c a s o de c l a s e media que a p o y a a B a t l l e , a A l e s s a n d r i y a Y r i g o y e n . r e s p a r t i c i p a n en p a r t i d o s como l o s r a d i c a l e s l o s colorados uruguayos. socia- Estos la secto- chilenos y argentinos y Por o t r a p a x t e , t a m b i é n j u e g a n un r o l de p r e - sión los incipientes partidos s o c i a l i s t a s y , especialmente, los sindica- tos . Las d e c i s i o n e s r e s u l t a n , p o r l o t a n t o , de un p r o c e s o de interacción de f u e r z a s s o c i a l e s muy c o m p l e j o , tomando en c u e n t a e l c a r á c t e r co d e l c u a l l a s i t u a c i ó n e m e r g í a en l o s t r e s p a í s e s . oligárqui- La p r o s p e r i d a d eco- n ô m i c a , d i o l a p o s i b i l i d a d de a s i g n a r r e c u r s o s a l a v e r i f i c a c i á n de l a s políticas, aunque no en l a medida r e q u e r i d a p o r l a s i t u a c i ó n social.13/ R e s p e c t o a l a e v a l u a c i ó n , s i n t e n e r p a t r o n e s que r e l a c i o n e n a l a s etapas con s u s l o g r o s , e s p o s i b l e d e c i r que l a s t r a n s f o r m a c i o n e s p o l í t i c a s en l o s o c i a l a d o p t a d a s en e s a é p o c a , t u v i e r o n un g r a n i m p a c t o en e l desarrollo f u t u r o de l o s p a í s e s y que a f i a n z 6 l a p o s i c i ó n p o l í t i c a y s o c i a l de una g r a n p a r t e de l o s p r e s u n t o s b e n e f i c i a r i o s o r i g i n a l e s : la clase media. E l p o d e r de e l l a s e e x p r e s a r á en l a m o v i l i d a d s o c i a l , en e l r o l de l a educ a c i ó n m a s i v a en e s o s e s t r a t o s y , s i n d u d a , en e l r e c l u t a m i e n t o de p e r s o nal para l a burocracia e s t a t a l , l o s s e r v i c i o s y para los partidos t i c o s y l a s f u e r z a s a r m a d a s , que s e s e l e c c i o n a a su polí- interior. Lo más r e l e v a n t e e s que e s t e p r o c e s o de m o d i f i c a c i o n e s sociales t u v o l u g a r c o n j u n t a m e n t e con e l aumento d e c i s i v o de l a p a r t i c i p a c i ó n polí- t i c a a t r a v é s de lar: r e f o r m a s e l e c t o r a l e s o c o n s t i t u c i o n a l e s de 1 9 1 1 en A r g e n t i n a , de I 9 1 8 en Uruguay y de 1925 en Chile.lU/ 13/ En e l c a s o de C h i l e 100% d e l g a s t o f i s c a l s o c i a l e n t r e I905 y 1920 está destinado a educación. En 1925 se d e s t i n a 17% c o n j u n t a m e n t e a p r e v i s i o n s o c i a l y s a l u d ( v e r d a t o s en J . P . A r e l l a n o , o b . c i t . , 1 9 8 3 , c u a d r o 2 ih/ Ver D i e t e r N o h l e n : G i s t e m a s E l e c t o r a l e s p â g s . 3 5 n y s i ^ s . ; kS9 y s i p s . ; 56O y s i g s . d e l Mundo, Madrid,1982, - 17 Considerando l o s l i m i t a d o s â m b i t o s p o s i b l e s de p a r t i c i p a c i ó n en l a é p o c a , e s t e fenômeno c o n t r i b u y o , en g r a n m e d i d a , a l a l e g i t i m a c i ó n de l a s c o n s e c u e n c i a s de l a s p o l í t i c a s b) sociales. La f a s e del f o r t a l e c i m i e n t o del E s t a d o , de l a p l a n i f i c a c i ó n y de l a s reformas. A p a r t i r de l a c r i s i s del año 30, y dada l a nueva f u n c i ó n d e l E s t a d o en l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n y en l a r e g u l a c i ó n de l a e c o n o m í a , l a ma de d e c i s i o n e s p o l í t i c a s r e s p e c t o a l o s o c i a l to- f u e a d q u i r i e n d o mayor c o m p l e j i d a d , e s p e c i a l m e n t e p o r e l a p a r e c i m i e n t o de gérmenes de l o que más t a r d e s e d e n o m i n a r í a p l a n i f i c a c i ó n y de una i n c i p i e n t e b u r o c r a c i a , l a e s t a n d o l i g a d a a l o s p a r t i d o s de c l a s e m e d i a - e n e l poder o en l a oposición t e n d i ó a l o g r a r c i e r t a autonomía f u n c i o n a r i a de c o r t e c r e c i e n t e m e n t e nocrático. De e s t e modo, s e da l a a d o p c i ó n de p o l í t i c a s p o r a l e j a d o s de l a p r e s i ó n de l a s demandas s o c i a l e s , l ó g i c a de l a s burocracias. t r o f i a , 1¿/ i n m e r s o s d e n t r o de la E s p e c i a l m e n t e l a seguridad s o c i a l se hiperregula- de l a c r e a c i ó n de d e t e r m i n a d a s C a j a s de P r e v i - s i ó a d e s t i n a d a s a f a v o r e c e r a g r u p o s muy d i v e r s o s de l a p o b l a c i ó n . fenómeno debe a n a l i z a r s e , tec- sistemas s i n liga7.ón c e n t r a l n i n g u n a , d e b i d o a l a i n e x i s t e n t e ción del sistema p o l í t i c o , que, Este s i n embargo, t a m b i é n como iin mecanismo de r e g u - l a c i ó n d e l s i s t e m a p o l í t i c o en l a medida en que e l o t o r g a m i e n t o de b e n e f i c i o s de s e g u r i d a d ;30cial p o r p a r t e d e l E s t a d o p e r m i t í a a é s t e d i v e r s a s demandais s o c i a l e s p o t e n c i a l m e n t e absorber desestabilizadoras. En e s t a c a p a r a z ó n b u r o c r á t i c a e s t a t a m b i é n e l P a r l a m e n t o , en cuya enorme p r o d u c c i ó n l e / j i s l a t i v a s e i n c l u í a n l e y e s s o c i a l e s p a r t i c u l a r e s g r u p a l e s s i n nin/^un urden o sistemático. 15/ A n t e s de l a r e f o r m a de I 9 8 I , e x i s t í a n en C h i l e I60 c a j a s de i ) r e v i ^ ó n , y más de un m i l l a r de c o n t r a t o s c o l e c t i v o s de t r a b a j o que i n c l u í a n Dormas de s e g u r i d a d Eocial s u p l e m e n t a r i a s d e l s i s t e m a l e g a l (Carmelo Mesa-l,aRo, Social Security i n L a t i n A m e r i c a , P i t t s b u r g , 1 9 T , p a g . 3 3 ) - 18 Una c o n s i d e r a b l e p a r t e de l o s p a r l a m e n t a r i o s e j e r c í a n un clientelismo c i r c u n s c r i t o a e s t e t i p o de l e y e s . Las c r e c i e n t e s n e c e s i d a d e s de d e s a r r o l l o o b l i g a r á n a l a l i z a c i o n de l a s r e p a r t i c i o n e s especia- d e l E s t a d o , e s p e c i a l m e n t e de s u s r i o s , l o que c o n t r i b u i r á alón más a l a ministe- d i s p e r s i o n en l a a d o p c i ó n de deci- s i o n e s s o b r e p o l í t i c a s o c i a l y l a c o n s i g u i e n t e c a r e n c i a de p a r t i c i p a c i ó n en s u f o r m u l a c i ó n . Además, como y a s e ha s u g e r i d o a q u í , l a n e c e s i d a d de a r m o n i z a r de a l g u n a manera l a s p o l í t i c a s a d o p t a d a s con l o s r e c u r s o s y los objetivos (y n e c e s i d a d e s ) o r i g i n o l a c r e a c i ó n de o r g a n i s m o s de p l a n i f i c a - ción,l6/ l o s que no s i e m p r e c o n t r i b u y e r o n a l aumento de l a o , en t é r m i n o s más las políticas globales, sociales, a l cumplimiento d e l r e q u i s i t o sino que, por l o c o n t r a r i o , una a c t i v i d a d t é c n i c a y t e ó r i c a (Foxley,1975), participación, político de fue convirtiéndose en con e l a g r a v a n t e de que s u s p l a n e s no s i e m p r e c o n t a b a n con l a v o l u n t a d p o l í t i c a de l l e v a r s e tica (de a la prác- Mattos,1981,63). En l o s años s e s e n t a en l o s t r e s p a í s e s d e l Cono Sur s e P l a n e s y , en e l c a s o c h i l e n o , globales En t e o r í a , se a b r e l a f a s e l l a m a d a de l o s formulan programas ( F o x l e y , 1 9 8 2 ) , que l l e v a n i m p l í c i t o un grado de p l a n i f i c a c i ó n . l a p l a n i f i c a c i ó n s o c i a l d e b e r í a t e n d e r a que l a s s o c i a l e s l o g r e n su o b j e t i v o : Justamente, c o n t r i b u i r políticas . . L a t a r e a de l a p l a n i f i c a c i ó n s o c i a l a que l a s p o l í t i c a s p ú b l i c a s a c t ú e n en e l de promover l a mayor i g u a l d a d de o p o r t u n i d a d e s p o s i b l e , sentido contraatacando a l o s i n t e n t o s de c r i s t a l i z a c i ó n y e s t a b i l i z a c i ó n de s i t u a c i o n e s p r i v i l e g i o y desigualdad es. de (Franco,1981,19)• La f o r m u l a c i ó n de p l a n e s de d e s a r r o l l o en l a d é c a d a d e l 6 0 , con metas de í n d o l e s o c i a ] . ( e s l a é p o c a d e l d e s a r r o l l o s o c i a l ) , no t u y ó una g a r a n t í a de su e j e c u c i ó n o d e l l o g r o de c i e r t a s consti- metas. 16/ Ver Eduardo G a r c í a D A c u ñ a , P a s a d o y f u t u r o de l a p l a n i f i c a c i ó n en América I . a t i n o , en Pensamiento I b e r o a m e r i c a n o , .2,Juio-dic.1982, pag.17. - 19 Más b i e n c o n s t i t u y e r o n o r d e n a c i o n e s de l o s programas de g o b i e r n o , nadas a a d e c u a r r a c i o n a l m e n t e l a d i s p o s i c i ó n de r e c u r s o s con l a s dades a s a t i s f a c e r . destinecesi- En e l h e c h o , en l o s t r e s p a í s e s - s i n c o n s i d e r a r inestabilidad argentina-, zada p o r s u s r i g i d e c e s l a e j e c u c i ó n de l o s p l a n e s s e v i o frente a las (especialmente p o l í t i c o ) . la obstaculi- fluctuaciones del proceso global Como s e a n o t a en un e s t u d i o r e c i e n t e : Normal- mente l o s e j e c u t o r e s de l a p o l í t i c a e c o n ô m i c a deben o p t a r , en un e n f o q u e i n t e r t e m p o r a l , por p r i o r i z a r c i e r t o s o b j e t i v o s en desmedro r e l a t i v o de o t r o s , l o c u a l u s u a l m e n t e no e s t á c o n t e m p l a d o en l a f o r m u l a c i ó n d e l p l a n n i menos en l a e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o (Zahler,1902,11). En e s t a f a s e de l o s años 60 y p r i m e r a m i t a d de l o s 7 0 , l a s políti- c a s s o c i a l e s t e n d i e r o n a c o n f u n d i r s e con programas de g o b i e r n o , l o que en un marco de t e n s i o n e s p o l í t i c a s y de a s p i r a c i o n e s produjo su i n c o r p o r a c i o n a l a s globales, desarrollistas, c o n f r o n t a c i o n e s i d e o l ó g i c a s c a d a v e z más en l a medida en que s e a c e r c a b a l a c r i s i s g e n e r a l . c i ó n y e j e c u c i ó n de p o l í t i c a s sociales La f o r m u l a - s e c o n v i e r t e n en b a n d e r a s de l u c h a , t a n t o en apoyo como en o p o s i c i ó n a l o s g o b i e r n o s , y en dores b á s i c o s para l a s d e c i s i o n e s e l e c t o r a l e s . indica- Este último aspecto c o n s i g o d i s t o r s i o n e s a n e x a s , como l a i n t r o d u c c i ó n de c r i t e r i o s no tamente de p r i o r i d a d s o c i a l p a r a l a e j e c u c i ó n de l a s p o l í t i c a s , a q u é l l o s de c a r á c t e r r e g i o n a l o s i m p l e m e n t e estric- como partidarios. En g e n e r a l , en l o s t r e s p a í s e s y e s p e c i a l m e n t e en C h i l e , e s t a e s l a de mayor p e r f o r m a n c e en m a t e r i a de p o l í t i c a s t e en m a t e r i a de e d u c a c i ó n y v i v i e n d a , la explicación p o l í t i c a , sociales, pasadas fase marcadamen- l o c u a l , , d e s d e e l p u n t o de v i s t a de c o n s t i t u y e un i n d i c a d o r d e l e f e c t o de l a mayor p r e s i ó n de l o s d i v e r s o s g r u p o s s o b r e e l s i s t e m a de d e c i s i ó n y d e l de s u s demandas a e l , trae acceso a t r a v é s de mecanismos más f l u i d o s que en é p o c a s (y t a m b i é n p o s t e r i o r e s ) . 1 7 / 17/ En C h i l e sf a l c a n z ó en I 9 6 5 e l más a l t o p o r c e n t a j e d e l PGB d e s t i nado a l g a s t o p ú l l i c o s o c i a ] : 20^. ( v e r J . P . A r e l l a n o , o b . c i t . , 1 9 6 2 , p a g . 25) Sobre e s t e j u n t o v é a s e t a m b i é n e l t r a b a j o de C r i s ó s t o m o P i z a r r o ; P o l í t c a s P u b l i c ; s y Grupos de P r e s i ó n en C h i l e , 1 9 6 5 - 1 9 7 0 : Un a n á l i s i s e x p l o r a t o r i o , E: l u d i o s C l e p l a n , a g o s t o de 1 9 7 8 . - 20 S i n p e r j u i c i o de v a l o r a r en qué medida e s t a i n t e r a c c i ó n e n t r e presión s o c i a l y r e s p u e s t a d e l s i s t e m a a f e c t o a l a e s t a b i l i d a d de e s t e último, e s n e c e s a r i o r e c o n o c e r l a i n t e r a c c i ó n p o s i t i v a que s e da e n t r e sistema p o l í t i c o a b i e r t o y volumen de p o l í t i c a s sistema p o l í t i c o sociales. La c a r a c t e r í s t i c a a b i e r t o i n c l u y e l a c o n s i d e r a c i ó n de f u e r z a s de sociales q u e , como en A r g e n t i n a , m a n t i e n e n un r o l de a g e n t e p o l í t i c o c a s i inde- p e n d i e n t e m e n t e de l a e s t a b i l i d a d d e l r é g i m e n . el papel del sindicalismo Caso s e m e j a n t e e s c h i l e n o , cuyas o r g a n i z a c i o n e s principales f u e r o n a c t i v a s a p e s a r de no t e n e r c a r á c t e r l e g a l en l a m a y o r í a d e l período. c) La f a s e a u t o r i t a r i a . rio-burocráticos La i n s t a l a c i ó n de r e g í m e n e s l l a m a d o s o neoliberales-monetaristas l8/ en l o s t r e s d e l Cono Sur s i g n i f i c o , p a r a l a c o n s i d e r a c i ó n p o l í t i c a de l a s c a s s o c i a l e s , un cambio t r a s c e n d e n t a l . (1982.8o): países políti- La i d e o l o g í a n e o l i b e r a l c o n s i g o una a l t e r a c i ó n s u s t a n c i a l de l a l ó g i c a de l a s Como a n o t a F o x l e y autorita- trae decisiones. C o n s i d e r a n d o l a s v e n t a j a s que o f r e c e r a c i o n a l i d a d d e l mercado, a l o s n e o l i b e r a l e s p r e n s i b l e a p l i c a r l o s mismos p r i n c i p i o s l e s p a r e c e d e l t o d o com- con e l o b j e t o de o b t e n e r s i o n e s r a c i o n a l e s en c u a l q u i e r o t r o âmbito d e l s i s t e m a s o c i a l y tico. Las p o l í t i c a s la decipolí- s o c i a l e s p a s a n a f o r m a r p a r t e d e una s u e r t e de d e c i s i o n e s u n i f i c a d a s d e l Estado, e l c u a l aparentemente e s t a do en nombre de l o s a g e n t e s decidien- privados. 18/ No e s n e c e s a r i o agregar que en t o r n o a l a d e n o m i n a c i ó n de l o s s i s temas (o r e g í m e n e s ) p o l í t i c o s , denominados a u t o r i t a r i o s s e ha s u c i t a d o un amplio d e b a t e y fomentado una g r a n c a n t i d a d de t r a b a j o s . Ver, entre o t r o s David C o l l i e r , ( e d . ) , The New A u t h o r i t a r i a n i s m i n L a t i n A m e r i c a , P r i n c e t o n , 3979; D i e t e r Nohlen, Regimewechsel i n L a t e i n a m e r i k a . U b e r l e g u n g e n z u r D e m o k r a . t i s i e r u n g a u t o r i t a r e r S y s t e m e en K l a u s Linderberg ( e d . ) , Lateinamerika. H e r r s c h a f t , G e v a l t und I n t e r n a t i o n a l e A b h â n g i g k e i t , B o n n , 1 9 8 2 ; Mario F e r n a n d e z , N a t i o n a l e S i c h e r h e i t i n L a t e i a m e r i k a , H e i d e l b e r g , I 9 8 I ; Rolando F r a n c o , E s t a d o s B u r o c r á t i c o a u t o r i t a r i o s y D e m o c r a c i a en América L a t i n a , en P e n s a m i e n t o I b e r o a m e r i cano , N . l , enero-,junio 1 98?- - 21 P a r a d o j a l m e n t e , l a n o c i 6 n de l a l i b e r t a d l i b e r a l o n e o l i b e r a l , que d e b i e r a s e r v i r de b a s e p a r a l a a u t o r r e g u l a c i ó n d e l t o d o s o c i a l , e s da en e s t o s modelos p o r e l E s t a d o , i n c l u y e n d o l a g a r a n t í a E s p e c i a l m e n t e en e l c a s o c h i l e n o a p l i c 6 más o r t o d o x a m e n t e ) , garantiza- financiera. (donde e l e x p e r i m e n t o n e o l i b e r a l se e l t r a s p a s o de c i e r t o s á m b i t o s s o c i a l e s s e c t o r p r i v a d o s e g a r a n t i z o en l a l e y ( r e f o r m a l a b o r a l , de l a seg\iridad s o c i a l y , en c i e r t o modo, de l a e d u c a c i ó n y de l a s a l u d ) , con l o l a l i b e r t a d se i n d u j o al cual coercitivamente. A p a r t e de e s t a s d i g r e s i o n e s i m p o r t a d e s t a c a r que l o s autoritaris- mos en e s t u d i o s e c a r a c t e r i z a n p o r e l b l o q u e o s o c i a l y p o l í t i c o , l o que p r o v o c a una a l t e r a c i ó n d e l cuadro n o r m a t i v o de p o l í t i c a s o c i a l como p o l í t i c a que s e ha v e n i d o d e s a r r o l l a n d o en e s t e t r a b a j o . El sistema p o l í t i c o s e c i e r r a , e l c u e r p o s o c i a l s e segmenta en p a r t e p e r o , palmente, se d e s o r g a n i z a mediante l a l e y . princi- Los ó r g a n o s d e c i s o r i o s son s u j e t o s a una g r a n c o n c e n t r a c i ó n y fioncionan d e n t r o de un marco de sa información h a c i a su esca- exterior. La p a r t i c i p a c i ó n en e l c i r c u i t o demandas-decisiones-beneficiarios- (apoyos-demandas) s e r e d u c e enormemente c o n s i d e r a n d o a l a t o t a l i d a d actores reales del sistema s o c i a l . E s t o s u j e t o a una v e r i f i c a c i ó n de empí- r i c a que aún no d i s p o n e m o s , d e b i e r a c o n l l e v a r n a t u r a l m e n t e a una l i m i t a c i ó n c o n s i d e r a b l e de l a p a r t i c i p a c i ó n y de l a En e s t o s sistemas casos, de d e c i s i o n e s La c a n t i d a d de políticas regulados servicios, de e s t a d í s t i c a s en l a s las a ú n más a e s a la implementación de t a l e s La d e c i s i ó n política lógica (Lapierre,1976,135) diferenciación y su i n e s t a b i l i d a d de de p o l í t i c a ta por en los etc, a los el en tecnocrático. dependerán cualitativos Naturalmente, concerniente indispensables criterio recursos se ajus- disponibles para servicios. responde Una s o b r e c a r g a complejidad e úncluso, estricto sus r e c u r s o s , factores social. lo se g e n e r a n e n t o n c e s un modelo su u b i c a c i ó n , desprovistas decisiones sociales, planificación. del nu a las de demandas demandas. sistema desplome. entradas Junto de d e c i s i ó n , a una puede al sistema. inadecuada significar - 22 En e l marco d e l a u t o r i t a r i s m o e s t e p r o b l e m a e s i r r e l e v a n t e l a s b a s e s de apoyo p o l í t i c o fundamentales d e l régimen se (mientras mantienen), no s o l o p o r q u e e l f i l t r o a l a s demandas e x p r e s a b l e s e s muy d e n s o , s i n o p o r que e l l a s - J u s t a m e n t e p o r s e r e x p r e s a b l e s - c o n t i e n e n una c a r g a muy l i m i t a d a de d e s a r m o n í a con l a s r e s p u e s t a s p o s i b l e s d e l ma de decision. En e l s i s t e m a de d e c i s i o n , neoliberales-monetaristas: en l a s siste- s e p r o d u c e \ana p a r a d o j a de l o s s u f a l t a de m o d e r n i z a c i ó n . En l a t e o r í a y f o r m u l a c i o n e s de l a s p o l í t i c a s hay una mención r e i t e r a d a c a r á c t e r modernizante de s u s p o l í t i c a s . inclusode l a s s i e t e modernizaciones.19/ modelos del En e l c a s o de C h i l e s e h a b l o Sin embargo, e l tecnocratismo d e c i s i o n a l no c o n s i d e r ó l a n e c e s i d a d de l a m o d e r n i z a c i ó n d e l s i s t e m a de decisiones p o l í t i c a s : la división del trabajo político-teniendo un p r o c e s o i n v e r s o , t e n d i e n t e a una mayor c o n c e n t r a c i ó n y z a c i ó n de l o s ó r g a n o s desespeciali- políticos. E s t e esquema o c a s i o n a g r a n d e s d i f i c u l t a d e s p a r a l a investigación. La c o n c e n t r a c i ó n d e l s i s t e m a de d e c i s i ó n y e l e x h a u t i v o f i l t r o de demandas p r o d u c e una c i e r t a c l a r i d a d en c u a n t o a l o s a c t o r e s p a n t e s en e l s i s t e m a y , p o r l o t a n t o , las políticas concretas. partici- Sin embargo, es d i f í c i l d i s c e r n i r (especial- organizaciones p a r t i c i p a n t e s ) a c e r c a de l a medida y de l o s temas en l o s c u a l e s influye. t i c o s hoy no a c t i v o s las a l a s d e t e r m i n a n t e s que a f e c t a n a mente p o r f a l t a de i n f o r m a c i ó n y p o r l o e s p e c i a l de l a s uno de e l l o s lugar cada I n c l u s o l o s a p o r t e s entregados por a c t o r e s son muy e s c a s o s en e s e p l a n o . polí- E l g r a n banco de d a t o s p a r a l a i n d a g a c i ó n c i e n t í f i c a de e s t o s p r o c e s o s r a d i c a en l o insti- tucional-formal. 19/ Las s i e t e m o d e r n i z a c i o n e s s e r e f i e r e n a r e f o r m a s en l a s á r e a s de p o l í t i c a l a b o r a l , seguridad s o c i a l , educación, salud, descentralización r e g i o n a l , a g r i c v i l t u r a y p o d e r J u d i c i a l . ( F o x l e y , 8 2 ; 83) - 111= 23 - LA POLITICA SOCIAL COMO SOCIAL Hace c a s i t r e s d é c a d a s uno de l o s t e o r i c o s d e l p e n s a m i e n t o escribía: cepalino N a d i e n i e g a h o y que j u n t o con e l p r o c e s o e c o n o m i c o de r r o l l o s e o f r e c e o t r o de c a r á c t e r t e c u a n t o menos p o s i b l e (Medina E c h a v a r r í a , s o c i a l y que e s t a n t o o más es r e d u c i r l o a formulas s e n c i l l a s 1973 ( 1 9 5 5 ) , 3 7 ) . Este a l e g a t o por e l d e s a r r o l l o s o c i a l o , más c o n c r e t a m e n t e , d e l componente e desa- inquetan- invariables status del social del r r o l l o no ha v a r i a d o en s u ma^ro é x i t o c o n c r e t o , a p e s a r de l o s dos cambios que a s u f a v o r a t e n i d o l a t e o r í a d e l d e s a r r o l l o . desa- profunDesde t i e m p o s en que l a d i f e r e n c i a c i ó n e n t r e d e s a r r o l l o e c o n ô m i c o y los desarrollo s o c i a l i m p l i c a b a una s u b o r d i n a c i ó n o c o m p l e m e n t a c i é n s u b o r d i n a d a de éste h a c i a a q u é l , h a s t a l o s a c t u a l e s marcados por l o s enfoques d e l desa- r r o l l o y de l a s n e c e s i d a d e s b á s i c a s , l l o h a ganado en g l o b a l i d a d . a t e n c i ó n de l o s e s t u d i o s o s , indicadores sociales. e l concepto y l a meta d e l E l l o s e e x p r e s a en l a f ó r m u l a i n t e g r a l o d e s a r r o l l o con e q u i d a d . otro desarro- desarrollo P o r o t r a p a r t e h a aumentado g r a f i c a d a en l o s v a r i a d o s estudios S i n e m b a r g o , l o s d a t o s i n d i c a n que e l la sobre subdesarro- 1 1 o e s c a d a v e z más s o c i a l y q u e , a l r e v é s de h a c e t r e i n t a a ñ o s , e l cre- c i m i e n t o d e l p r o d u c t o e s c o n s i d e r a d o como \in s u p u e s t o o complemento indis- pensable para e l d e s a r r o l l o social.20/ A t r a v é s de e s t a v e r t i e n t e t e ó r i c a y de l a v e r i f i c a c i ó n los esfuerzos políticos empirica, de l a d é c a d a d e l 60 y p a r t e d e l 70 e s t u v i e r o n marcados p o r l a s r e f o r m a s s o c i a l e s , i n t e n t a n d o o c u p a r en e l l a s e l portamiento p o s i t i v o experimentado por l o s indicadores d e l e c o n ó m i c o , p o r l o menos en A m é r i c a d e l com- desarrollo Sur. 20/ La b i b l i o g r a f í a s o b r e l o s n u e v o s e n f o q u e s d e l d e s a r r o l l o e s v a s t a . V e a s e D i e t e r K o h l e n y F r a n z N u s c h e l e r ( e d s . ) : o b . c i t . , 1 9 8 2 , tomo 1 ; CEPAL/ILPES/UEICEF o b . c i t . , 1 9 8 2 . - 21+ Tanto por impulso de enfoques modernizantes, como de los llamados dependentistas, proliferaron programas sociales destinados a mejorar los niveles de educación, de salubridad o de vivienda de la población no s6lo pretendiendo el mejoramiento implícito de las condiciones productivas que ell implicaría, sino porque tales mejoramientòs constituían garantías de desarrollo y de democracia. Ya se ha puesto en tela de juicio (no abordable en este trabajo) el efecto que tuvo esta dinámica de políticas sociales en el desplome político en la mayoría de los países. Lo importante es señalar que si bien se ha podido evaluar el grado de desarrollo político por una serie de indicadores visibles, no ha sido posible determinar hasta quê punto los rezagos en el desarrollo social alcanzado hasta la mitad de los 70 han perdurado en esta última década. Visto desde otro prisma hasta qui pxmto los tres países del cono sur, especialmente Chile, no se encontraríaji en un estado de subdesarrollo integral mayor sin las políticas sociales de las décadas anterior al desplome del régimen político, asignando al pasivo del desarrollismo todo el coste de político (huelgas, por ejemplo). Lo importante para nuestro esfuerzo conceptual es señalar que en la etapa desarrollista latinoamericana la política social fue entendida como políticas de desarrollo social, mitigajido en lo posible todo senti- do asljitencialls^ o paliativo que se les pudiera atribuir. En este últi- mo sentido se entendió el concepto de lo social durante el cambio de siglo hasta los años 20 en el Cono Sur y más tarde aún en õtros países de la región. Con la llegada del economicismo aportado por el neôliberalismo monetarista renació la primacía del crecimiento y de la consiguiente subordinación de lo social a la lógica de aquél. Según ese esquema el mejoramiento social sería resultado automático de una mayor tasa de crecimiento del producto, mediante el libre funcionamiento del mercado como asi.gnador de recursos. - 25 Los bienes educación, salud o vivienda,y, por cierto, ençleo serísin producidos en cantidad adecuada junto con el resto de los productos econômicos. En cierto sentido, esta visión del componente social del desarrollo es mas regresiva que la teoría de lo social. Segfín está el Estado debía tener ima función subsidiaria activa, especialmente a travis del mantenimiento de servicios sociales. El neoliberalis- mo retira al Estado de esa tarea, confiando en que ella sera cumpli- da por los agentes privados. La performance cuantificada de esta teoría en los tres países es materia de un trabajo posterior de este proyecto de investigación. Los estudios realizados hasta la fecha han mostrado resultados muy negativos .21/ Lo pertinente para efectos conceptuales es que este enfoque implica alterar la idea que se tenía en América Latina acerca del componente social del desarrollo desde inicios de la post-guerra. La razón de ello radica en que se altera el componente económico de la idea de desarrollo, especialmente en todo lo referente a los factores distribu- tivos y especiàlmente al empleo, como tambiln en lo relativo al desarrollo de algunos sectores, como la agricultura e, incluso, de la manufactura. Por otra parte, algunos temas claves del desarrollo económico latinoamericano, como el proteccionismo al sector industrial sustitutivo, pasan a ser desestimados en favor de comportamientos aperturistas extremos . En lo referente al empleo, los tres casos en estudio han mostrado lo contrario a la creencia neoliberal de que existiría \ina relación automática entre mayor crecimiento y más empleo. 21/ Un indicador base para la relación entre lo económico y lo social es el empleo, el que experimentó un notorio deterioro en Chile y en Uruguay. En Argentina, la tasa de desocupación permaneció baja; sin embargo descendió el índice de salarios: - 26 EVOLUCION DEL DESEMPLEO URBANO País Argentina Chile Uruguay 1980 1976 1973 5,U Fuente; U,8 2,3 11,7 12,8 5,7 20,3 7,U 17.1 8.9 1982 11,U CEPAL, División de Estadísticas, 1982. INDICE DE SALARIOS REALES EN ARGENTINA (1973 = 100) (1) Año Salarios medios Sector público 197 u 100.0 110.0 1975 1976 1977 58.0 U2.0 1973 Fuente: 85.0 (2) - Salarios medios Industria 100.0 llU.O 105.0 72.0 (3) Sueldos medios Industria (5) (h) Salarios básicos Industria Salarios básicos Agrícolas 100.0 116.0 109.0 100.0 100.0 103.8 78.0 89.0 58.5 52.9 llU.7 106. U 58.9 53.6 101.7 Alejandro Foxley: Experimentos neoliberales en América Latina, Cieplan, Santiago de Chile, 1982, pÊgs.98 y 9 9 . • - 27 A pessir de su relativizaciôn en algiinos âmbitos de la industria, se sostiene que la importancia de tecnología aumenta la productividad, pero ahorra empleo (Nohlen/Nuscheler, 1982,T.lj58) produciendo un espejismo de expectativas. Esta situación tiene una relación direc- ta con el desarrollo social, no s6lo por la obvia consecuencia respecto del ingreso y del consumo, sino tambiin por los efectos que una alta tasa de desempleo tiene en la ejecución y evaluación de las políticas sociales que se implementen. El empleo constituye un elemento básico en cualquier consideración acerca de lo social. Considerado desde xma perspectiva de planificación social, el empleo constituye un objetivo del plan, Junto a las nociones referentes al bienestar humanó, la redistribución del ingreso o la obtención de niveles más altos de vida (Wolfe, 1976i20l). Ligada al empleo y al desarrollo social debe considerarse la industrialización. A pesar del amplio consenso sobre que el dilema entre industrialización y apertura hacia el exterior no es absoluto y constitviye una falaz disyuntiva (iglesias,1981i29), las experiencias del Cono Sur parecieran indicax lo contrario. La caída del producto industrial, coexiste con el alimento del desempleo. En teoría, la baja de aranceles para productos manafâcturados no debiera significar automáticamente una desprotección de la industria interna, en la medida en que el tipo de cambio fuera fijado en beneficio del sector exportador. En Chile, la fijación de un tipo de cambio muy bajo, destinado a controlar la inflación (la clave monetarista), no sólo desprotegió la industria sino toda la actividad económica, con excepción del sector financiero y del comercio importador que cKeció vía endeudamiento (Zahler,1983). - 28 Estas consideraciones acerca del empleo, la industrialización y lo concerniente a aspectos ditributivos que caracterizan el modelo que, con matices, se ha aplicado en el Cono Sur durajite la ííltima década, configuran una estrategia de desarrollo diferente y, en varios aspectos, contraria a la formula del desarrollo integrado, que ha acercado a esos países a lo que la CEPAL llama sociedades inequitativas (CEPAL, 1981;51). IV. POLITICA SOCIAL COMO POLITICA ANTI-POBREZA Ciertamente, no es el fenômeno de la pobreza sino su estudio y especialmente su medición, lo que ha puesto al tema como centro de la preocupación a peu-tir de la segunda mitad de los años 70. La pobreza ha pasado a ser el mejor indicador global de subdesarrollo o de carencias de desarrollo y por lo tanto, se convirtió en un objetivo de las políticas destinadas a superar el subdesarrollo o a eliminar o disminuir esas carencias. Como anota Franco, la confianza en combatir la pobreza con el desarrollo económico no es una creencia totalmente compartida. Junto a quie- nes creen que la pobreza se eliminará automáticamente al alcanzarse cierto grado de desarrollo, y a los que sostienen un fatalismo histórico, en el que la pobreza siempre existirá, a pesar (y por) el crecimiento, se encuentran aquellos que sostienen que la pobreza puede atenuarse, a lo menos mediante acciones de política social (Franco,1982;lU). La pobreza y el concepto de política social están relacionadas por el factor desigualdad. Considerando que la pobreza es relativa, pues en todo estrato son posibles las carencias, respecto es bueno manejar un concepto absoluto. a America Latipa Según él, se consideran indigentes las familias que aimque gastaran la totalidad de su ingreso en alimentación, no lograrían satisfacer sus necesidades nutricionales. Se consi- deran pobres las familias que dado su ingreso y el porcentaje de este que destinan a su alimentación, no logran satisfacer tales necesidades (Molina,1980;20). Se trata entonces, de una desigualdad límite, por lo menos medida en términos de ingreso y de subsistencia en el grado menor. - 29 - Se tendería entonces a pensar que toda política social va dirigida a disminuir tal tipo de disigualdad expresada en los grados de pobreza. No es así. Ni siquiera en America Latina donde, justamente, los beneficiarios más directos de las políticas sociales en algunos sectores como la educación y la seguridad social no han pertenecido a los sectores pobres, sino a la clase media. En América Latina, dadas las condiciones de pobreza existentes (Altimir,1978), la política social está destinada, preferentemente, a los sectores pobres o, por lo menos, así debiera ser, entendiendo que el Estado Juega un papel en la asignación de recursos para crear condiciones mínimas de vida para la pobla- ción. La acción antipobreza, sin embargo, no está necesariamente ligada a una concepción del desarrollo integrado. Algunos estudios han enfati- zado las diferencias entre una estrategia destinada a combatir la pobreza y otra, a la satisfacción de las necesidades básicas, situando a esta última como una vía más cercana a los requerimientos de un desarrollo más integrado. Graciarena (1982,9^+) radica la distinción en que la primera intenta aportar soluciones sólo al problema de la pobreza masiva vista como situación anómala que debe erradicarse del cuerpo social, y secundariamente ae preocupa del crecimiento de la población y la distribución del ingreso; en cambio; el otro desarrollo apunta a un espectro más amplio de problemas, que van desde la alimentación y los recursos naturales no renovables, pasando por la población y el balance ecólogico, hasta la democracia, el orden internacional, la Justicia social y la superación de la alienación humana, concebidos todos como un complejo interrelacionado y mutuamente independiente. - 30 - Siguiendo la tradición, la mayoría de los sostenedores de la necesidad de dinamizar las políticas sociales antipobreza se ubican en xma posición ecléctica: Una concepción macro la identificaría (a la polí- tica social) en el conjunto de todos los medios utilizados para alcanzar los objetivos considerados sociales, como la erradicación de la pobreza y la satisfacción de las necesidades básicas, con lo q.ue incluso la politica económica sería parte de la política social (Franco/Palma,198Ii 216). El problema de la pobreza está ahí, aumentando en sus demensiones contabilizadas en personas humanas, lo q.ue obliga a tomar decisiones, sin perjuicio de verificar condiciones favorables para el desarrollo integrado e integral subyacente en las proposiciones del otro desarrollo. Ello no significa que tomar decisiones independientemente de los estilos de desarrollo o de los gobiernos vigentes, implique un apoyo a sus orientaciones. La CEPAL indica que ..de mantenerse el actual estilo de desa- rrollo (en America Latina) tenderá a bajar el porcentaje de la población que vive en condiciones de pobreza, pero permanecerá constante el níímero absoluto de pobres (Molina,1980;6l). Las políticas sociales antipobreza, encuadradas en medidas estatales de tipo redistributivo, tiene, sin embargo, un carácter complementario a la política netamente económico, especialmente en el plano distributivo. El Cono S\ir (tomando en consideración el tipo de beneficiado de clase media) es un buen ejemplo de un desiquilibrio entre este tipo de políticas en detrimento de lo económico antes de la crisis de los años 70 que dio paso al autoritarismo. En Uruguay, el volumen del gasto re- distributivo superó al dinamismo de la política productiva y de empleo.22/ 22/ En 1978 el porcentaje del PGB uruguayo destinado al gasto de previsión social alcanzaba al el más alto de la región (CEPAL,198I;32). I • * - 31 Aceptando la insuficiencia del crecimiento para el desarrollo,debe destacarse su carácter necesario, insustituible. La alternativa del endeu- damiento para el financiamiento interno, como el caso chileno, trae mayores dificultades a largo plazo para los presuntos beneficiarios del desarrollo. La naturaleza de la pobreza en América Latina representa el rasgo mas diferenciador con el welfare state en cuanto a las políticas destinadas a erradicarla o a atenuarla. Como se vio, la pobreza es relativa. Por ello es que puede existir también en sociedades ricas, donde la gran mayoría de la población tiene garantizados los elementos materiales mínimos para subsistir. En esos países, donde normalmente la existencia digna se encuentra garantizada constitucionalmente dentro de un Estado de Derecho plenamente vigente, el beneficiarse con la política social es un derecho de todo ciudadano y, por tanto, su otorgamiento es una obligación del Estado. En América Latina, en cambio, lo corriente es que el Estado tenga la facilitad de, proporcionar servicios o recursos a los pobres, quienes no poseen ningún derecho efectivo para exigirlos. noamericano tiene derecho d£ y no derecho El pobre lati- ya que en los casos en que esta segxmda faciiltad esta establecida en la ley no existe la obligación del Estado de asegurar su verificación a través de un aporte de recursos. El derecho a la educación es un ejemplo de ello. El acceso de la población pobre a los servicios del ámbito social en los países del cono sur en esta década es regresivo, tomando en cuenta la variable desempleo y por lo tanto ingreso, considerando la privatización de \ n gran porcentaje de la seglaridad social (en Chile), y lo i oneroso de algunos servicios tradicionalmente gratuitos o muy baratos, como educación y salud. - 32 Por otra parte, las cifras que pudieraji indicar un porcentaje mayor gasto social por parte del Estado (como en Chile) deben ser consideradas tomando en cuenta qué el gasto fiscal ha decredido en relación al gasto total de la economíaj lo que hace descender, en términos absolutos, ese porcentaje en relación a los peíodos en que el gasto fiscal era mayor»23/ 23/ La medición del gasto social real debe hacerse, por lo tanto, según el porcentaje del PGB: CHILE. GASTO PUBLICO SOCIAL {% DEL PGB) 1965 25,2 18,3 1979 Fuente; 20,0 19T1 19T5 15,1+ J.P. Arellano, ob.cit.,1982,9a. - 33 CONCLUSION « Definir política social en su significado latinoamericano más q.ue una tarea conceptual formal, debe ser un ejercicio de confrontación i » con los problemas ligados al uso del vocablo. Una vez sistematizado el catálogo de ellos, será posible obtener alguna claridad acerca de la noción o nociones de política social en una perspéctica regional. Por otra parte, a pesar de la peculiáridad del subdesarrollo latinoamericano, el uso de la exprexiôn política social está ligado a la tradición del concepto originada en Europa en la Segunda mitad del siglo 19, especialmente por la relevancia de la seguridad social y del fenómeno de la pobreza. Las analogías, sin embargo, están expuestas de tal modo a los elementos del estado de desarrollo de América Latina de hoy (heterogeneidad estructural, pobreza, endeudamiento externo), que ella tienen sólo una función de referencia o de marco comparativo. Mucho más tentador puede ser tomar como referen- cia el actual desarrollo de los países industrializados, y aconsejar a los países latinoamericanos que sigan sus mismos pasos contando, además, segíón esa visión, con el auxilio del adelanto tecnológico actual. Como telón de fondo a este esfuerzo conceptual está la realidad social (a la que debiera estar dedicado el esfuerzo de la política social) que en la región ofrece un cuadro dramático formado por l60 millones de pobres e indigentes y el funcionamiento de modelos-o estilos de desarrollo-cuyos resultados indican por lo menos un mantenimiento de esa situación social. Estos dos factores, pobreza y estilos de dessirrollo, constitijyen esfuerzos de conceptualizar a la política social, como paso necesario para estudiar las políticas sociales bajo sistemas autoritario-neoliberales. - 3f í BIBLIOGRAFIA Altimir.Oscar: La dimensión de Ia pobreza en América Latina,CEPAL, 1978. 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