Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto INT-0256 Documento de Trabajo / • ANALISIS DE DOS TIPOS DE POLITICAS DE PRECIOS AGRICOLAS EN C H I L E . V Serie II; Documentos Especiales NS3 Area; Políticas agrícolas Para la elaboración de este documento el Proyecto Regional RLA/77/006 del PNUD-FAO-CEPAL/ILPES de Capacitación en Planificación, Programación, Proyectos Agrícolas y de Desarrollo Rural (PROCADES) contó con los servicios de consultoría del Grupo de Investigaciones Agrarias (GIA). Se reproduce para uso exclusivo en las actividades docentes del PROCADES. 01 o ^OAA I INTRODUCCION EL documento oficial del PROCADKS establece, en carácter de actividad prioritaria, la contribución del Proyecto en la selección, producción y distribución de material docente para apoyar las actividades nacionales de capacitación en áreas relacionadas con la planificación, programación y proyectos agrícolas y de desarrollo rural» Durante su primer año de funcionamiento, PROCADES inició la elaboración de material docente, concentrando sus esfuer^ios en la selección de referencias bibliográficas y en la preparación de textos y notas de apoyo académico. Para fines de divulgación los documentos de trabajo elaborados en PEOCADES han sido organizados en tres series de publicaciones: La primera, denominada bibliografías concentra las contribuciones del Proyecto en este campo. Cada publicación incorpora un número limitado de fi- chas con comentarios descriptivos y analíticos sobre el contenido de los textos seleccionados» cias bibliográficas. Complementariamente incluye una lista con simples referenLlámase la atención sobre el alcance parcial y limitado de los aportes de PROCADFS en el campo de las bibliografías: ellos son el fruto de trabajos de actualización y selección consultando básicamente la documentación existente en algunos centros de investigación radicados en Santiago y en las bibliotecas de las instituciones participantes del Proyecto. La segimda, titulada documentos especiales contiene textos y notas de apoyo académico para ciertas cátedras normalmente incluidas en los cursos intensivos sobre desarrollo, planificación y proyectos agropecuarios y de desarrollo rural. Para la preparación de los documentos relativos a las series ) 2 ( I y II, el Proyecto ha contado con la colaboración de diversos servicios de consultoria que se especifican en cada publicaciónLa tercera serie, lecturas seleccionadas divu.lga artículos escogidos de autores diversos y su presentación en forma de texto responde al único propósito de facilitar su difusión y lectura en el diario acontecer de las actividades docentes. Por constituir una actividad inherente a la fase preparatoria de los cursos regionales y nacionales es intención de PROCADES continuar sus esfuerzos para organizar y transferir material docente a las entidades responsables por las acciones de capacitación. Para alcanzar los propósitos expuestos PROCADES expresa su interés por recibir tanto informaciones sobre actividades docentes realizadas a nivel nacional, provincial, como también la documentación académica utilizada, en la convicción de que su estudio, sistematización y posterior difusión dentro de la región abrirá mayores espacios para el intercambio de nuevas ideas y experiencias en materias relativas a la capacitación en planificación, programación, proyectos agropecuarios y de desarrollo rural integrado. I N D I C E INTRODUCCION 1 I 4 ASPECTOS GENERALES DE LAS POLITICAS DE PRECIOS AGRICOLAS 1. El rol de los precios ^ 2. La formación de los precios agrícolas ^ 3. Políticas agrarias y de precios 4. Alcances y limitaciones de la política de precios 5. Modalidades utilizadas por las políticas de pre cios 16 II ASPECTOS HISTORICOS DE LA POLITICA DE PRECIOS 23 EN CHILE III LA POLITICA DE PRECIOS EN EL PERIODO 1965-1970 28 1. Criterios para el diseño de la política 29 2. La política de intervención 30 3. Mecanismos de fijación 30 4. La estructura de precios 32 IV LA POLITICA DE PRECIOS EN EL PERIODO 1974-1980 34 1. Política de precios de la Junta de Gobierno 35 2. Etapas en la implementacion de la política de precios 37 V ELEMENTOS PARA LA EVALUACION DE LAS POLITICAS 42 DE PRECIOS 1. Análisis global 43 a) Nivel de precios agrícolas 44 b) Estructura de precios 49 2. Nivel específico ^^ a) 51 (i) Precios reales de los productos agrícolas 52 (ii) b) Efectos a nivel de productor Estabilidad de los precios 58 60 (i) Precios agropecuarios al por mayor y precios de los alimentos al consvimidor 61 (ii) c) Efecto a nivel de intermediario Variación estacional de los precios 61 Efectos a nivel del consumidor 63 INTRODUCCION Las políticas constituyen los patrones que el Estado o las instituciones capaces de ejercer influencia sobre un medio, tienen como guía para adoptar las decisiones que la coyuntura requiere en la conducción y regulación de sus procesos de desarrollo, y para orientar a quienes deben relacionarse con el o ellas. Para el caso agrícola, la mayor parte de los autores coinciden en referirse a la política agrícola como al conjunto de medidas por las cuales el Estado u otras instituciones del poder político, ejercen influencia sobre la agricultura (Abel, 1958; Cochrane, 1974; Mellor, 1972; Schickele, 1962). Al referirse más específicamente a la política de precios agrícolas, tales autores concuerdan tanto en otorgar al Estado un rol central, como atribuir a dichas políticas un carácter de apoyo al sector agrícola. en Tales - conceptos son aplicables a la mayor parte de los países, ya sean avanzados en desarrollo. o En la mayoría de los países, los gobiernos practican de algu- na manera políticas de apoyo para sus sectores agrícolas. En el planteamien- to e implementacion de las políticas, es el gobierno quien tiene un rol cen tral. Sin embargo, algunas organizaciones de productores y en ciertos casos monopolios o monopsonies, que no son de propiedad del Estado, pueden ejercer una influencia amplia e incluso permanente en el mercado agrícola. Sin embargo, y especialmente al tratarse de políticas de precios, puede darse la situación inversa. En este caso la política consiste justame^ te en que el gobierno no debe ejercer ningún tipo de intervención, dejando la determinación del precio al mercado y a quienes sean capaces de influir en él. En este caso, el gobierno no desea privilegiar a ningún sector en especial y busca que sea el mercado quien indique a los agentes economicos, ya sean productores o consumidores, qué y cuánto producir y consumir. Los signos indic^ tivos del mercado son los precios, por lo cual se desea que estos representen - 2 - cabalmente las preferencias de los consumidores y las posibilidades de produc^ cion de los productores. Para que esto ocurra, el Estado solo debe velar pa- ra que las fuerzas del mercado se desarrollen plenamente y sin interferencias. Por razones obvias, no se encuentran autores que se refieran a este tipo de política de precios agrícolas. En cambio, existe una amplia literatura acer- ^ ^ ca de como se forman los precios en general, y los agrícolas en particular, y acerca de las desventajas que tiene la intervención del Estado (Friedman, 1976; Johnson, 1974). Ambas modalidades de política se han dado en Chile en períodos que no superan dos décadas. En el período 1965-70, se da un buen ejemplo de política de precios diseñada por el Estado para regular el comportamiento una de los agentes privados y ordenar el aparato público, para lograr objetivos deli^ neados a través de un plan. En cambio, en el período 1974-80, se observa una política en que el Estado busca que sea el mercado quien guíe las decisiones de los agentes económicos. Estos enfoques determinan dos tipos de precios diferentes. Precio de mercado, si éste surge del libre accionar de la oferta y la demanda y precio político en el caso que sea el Estado quien lo fije. Ambos períodos representan un contraste claro en cuanto al papel del gobierno en la orientación del desarrollo económico. Los resultados logrados * en el sector agrícola, son ciertamente distintos, pero no diametralmente opue^ tos. Incluso varios argumentos y algunos objetivos, metas y logros se confun den. En el presente documento se pretende describir en términos positi vos, las características de ambas modalidades de política, y desarrollar algu nos elementos de aporte a su evaluación. Dado el carácter del documento, se evitarán los aspectos normativos o valoricos, que no sería posible soslayar al v - 3 - efectuarse una evaluación integral. A pesar de ello, siempre es bueno tener presente que los fines de toda política conllevan un contenido ideologico im plícito o explícito. Con el objeto de realizar dicho análisis, en el primer capítulo del documento se señalan algunos aspectos generales sobre precios y políticas de precios. En el segundo, se hace una breve reseña histórica acerca de como el Estado ha influido en los precios agrícolas antes de 1965. Posteriormente, los capítulos cuarto y quinto se dedican a presentar los principales aspee tos de las políticas de precios implementados entre 1965-70 y entre 1973-80. En el último capítulo se hace una breve evaluación de algunos de los aspee tos mas importantes de ambos tipos de política. _ 4 - I ASPECTOS GENERALES DE LAS POLITICAS DE PRECIOS AGRICOLAS. Los precios agrícolas, son uno de los temas de mayor interés en el análisis de la econranía agraria. Ellos son los grandes reguladores de la ac tividad económica, especialmente en aquellos casos en que aquella actividad se desarrolla con una mínima participación del Estado. ^• El rol de los precios. El sistema de precios influye directamente en el nivel de remunera ciones que obtienen los diversos factores que intervienen en el proceso productivo agrícola y sirve a su vez de guía para la asignación económicamente eficiente de los recursos existentes en la economía. De esta manera, direc- ta o indirectamente actúa sobre el nivel de ganancia de los productores, el volumen de producción y consumo de los bienes, el nivel de adopción tecnológica y de intensidad de uso de los recursos, etc. Bajo ciertas circunstan - cias, sus efectos no se observan en el corto plazo, pero en el mediano y lar go plazo siempre se hacen notar. Desde otra perspectiva, los precios también definen la distribu - ción del ingreso entre los distintos sectores sociales. El precio de mercado es el nexo informativo entre productor y consu midor. Las variaciones de los precios relativos originados por cambios en la demanda indican al productor cuales son las necesidades y preferencias de los consumidores. Por ello,economistas neoclásicos, como Friedman, consideran que en una economía de libre mercado, en la estructura del sistema de precios relat^ vos está implícito el sistema de normas de una sociedad (Friedman, 1976). Ellos revelan los valores y preferencias de la sociedad y a su vez organizan la actividad productiva a través de las interacciones de dos series de precios, - 5 - la de los productos y la de los recursos productivos. Los precios de los productos, en relación a sus costos, determinan la distribución de los recur sos entre las diferentes industrias y los precios relativos de los factores determinan, a su vez, la coordinación de estos dentro de cada industria. Los precios sirven, por tanto, como indicadores de los lugares donde se desean con más intensidad los recursos y además crean el incentivo para que los individuos sigan estos indicadores y, de una manera directa o indirecta, con tribuyen a resolver en forma eficiente los problemas fundamentales del queha cer economico. Mellor (1972) , al referirse a los precios agrícolas, precisa que el nivel relativo de ellos ejerce influencia sobre la asignación de los ramjr sos productivos y por ende, sobre el nivel y la estructura de la producción agrícola. Por su parte, las relaciones de precios afectan el grado de bene- ficio economico relativo y los incentivos economicos. A su vez, el grado de beneficio economico relativo es función de la productividad física de los r^ cursos en diversos usos, así como de la relación entre los precios de los in sumos y los productos. Por consiguiente, en esta perspectiva cuanto menos se intervenga en los precios, mejor funcionará el sistema economico. El problema es que los - precios s6lo podrían cumplir eficientemente esta función si se dan todos los supuestos de la competencia perfecta ,y esto es especialmente difícil en la - agricultura de un país subdesarrollado. Según Coscia (1977), por estos motivos en la agricultura es necesario para muchos productos un cierto grado de intervención estatal, el que se fundamenta en razones tales como: a) la estructura de mercado en algunos de los niveles de los canales comer - ciales puede no estar suficientemente atomizada como para asegurar un adecuado de competencia. grado - b) por la misma naturaleza 6 - del proceso productivo agropecuario, con frecuen cia el mecanismo del mercado no se presenta como el medio idoneo de re^lacion. La presencia de variaciones cíclicas, estacionales y coyunturales, en muchos casos distorsionan o desestabilizan los equilibrios del mercado. c) la política de ingresos que siga el Estado con respecto al sector agrope- cuario puede requerir la modificación del nivel de los precios de mercado, e^ cetera. Por otra parte en este sector, el rol de distribuidor social de ingresos de los precios adquiere mayor relevancia, dada la gran variedad de si^ temas de tenencia y clases sociales que se desenvuelven en el sector, y a que la localización geográfica de las empresas y su grado de capitalización res tringen el tipo de producción que realizan. En concreto, la intervención del Estado en los precios agropecua rios, es una práctica muy frecuente, aún en aquellos países cuya política eco nómica tiene un fuerte contenido liberal. 2. La formación de los precios agrícolas. En el modelo de econcanía de libre intercambio, los precios se deter minan por las cantidades ofrecidas y demandadas en el mercado, en un proceso de ajuste constante. En la economía real,este proceso de ajuste es veces trabado por la actitud de los agentes económicos. muchas - En el mercado agrí - cola, las características de la oferta y la demanda son complejas e influyen poderosamente en la formación de los precios. Por ello, el esquema neoclási- co representa sólo una primera aproximación a la comprensión del problema. La oferta de productos agrícolas suele formarse por tres componen tes: oferta interna anual, stock e importaciones. En términos generales, y - 7 - particularmente en nuestro país, la oferta interna constituye el componente de mayor peso. V La oferta interna es de baja elasticidad frente a los precios, sien do bastante estable en términos agregados con respecto a alteraciones en mismos, los especialmente en el corto y mediano plazo. Uno de los problemas fundamentales de la oferta, es el desfase que existe entre la decision de producir y el momento de vender. Los agriculto- res no conocen el precio a que venderán, y una vez sembrado nó tienen ninguna flexibilidad para cambiar su decision. Solo existen teorías acerca del - comportamiento de los productores, las que han dado origen a algunos modelos econométricos de estimación. Sin embargo, éstos solo han tenido un rela- tivo éxito a nivel agregado, pero a nivel de diferentes grupos no han alcanzado ningián grado de eficiencia. En todo caso, la sensibilidad en la respuesta suele ser diferente en diversos grupos sociales y en distintos productos. Así, determinadas ra- mas de la producción, aves y cerdos por ejemplo, y determinados tipos de empresas, como las más capitalizadas, reaccionan con más facilidad a los pre cios que otros grupos como los pequeños y medianos productores no capitaliza dos. La oferta proveniente de stock depende de los precios internos y de los preeios esperados, en relación a los costos por mantenerlas existencias. 1/ En el caso nacional solo existen algunas excepciones con rubros como el plátano, la piña, el café, el algodón, el cacao y otros que por razones ecológicas no se producen en Chile. 2/ I^s modelos más conocidos son aquellos que consideran que el agricultor decide en base a sus precios pasados y aquellos que consideran que decide en base a un precio esperado. - 8 - También de la capacidad física y financiera de la infraestructura de acopio y almacenamiento. La oferta que proviene de importaciones se determina en el inter cambio internacional por la relación entre precios del país y del exterior, y los costos de transporte y aranceles. Ciertamente los tres componentes se mueven interrelacionadamente, siendo de mayor importancia el componente interno. Se puede concluir que en la relación de dependencia precio-cantidad, en la economía agrícola los precios tienen muy poca influencia sobre las cantidades, mientras que estas alteran bastante los precios. Por otra parte, la demanda por productos agrícolas está regulada por los ingresos, las preferencias y los precios tanto del bien en cuestión, como de otros bienes, ya sean sustitutos o complementarios. La relación más importante está dada entre el precio y la cantidad demandada que se estima a través de su elasticidad. La elasticidad varía de acuerdo al producto deman dado, pero en la mayor parte de los productos alimenticios ésta tiende a ser baja. Así por ejemplo,Abel indica una serie de reglas acerca de como se mue^ ve la elasticidad, entre las que cabe indicar que cuanto más alto es el va lor nutritivo de un producto por unidad monetaria, más reducida es la elast^ cidad demandada; cuanto más difícil es obtener la sustitución de un alimento, menos es la elasticidad de demanda por el mismo; cuanto más reducidas son las posibilidades de uso que tiene un producto alimenticio, más reducida -ceteris paribus- es la elasticidad de la demanda; cuanto menos sea el peso del precio de un producto alimenticio en relación a los ingresos del círculo de proba bles compradores, tanto menor será -en condiciones por demás iguales- la ela^ ticidad de la demanda; cuanto más baja es la etapa de elaboración de los pro ductos agrícolas, tanto menos es su elasticidad de demanda, etc. (Abel, 1958). - 9 - De lo anterior se concluye, al igual que en la oferta, que en la r^ laci5n preCÍO-cantidad, el precio de los productos agrícolas depende más de la cantidad, que la cantidad del precio. Por lo señalado respecto de la oferta y la demanda, es claro que el equilibrio se ajusta en el corto plazo por la vía de los precios y no por vía de las cantidades. la Los precios se mueven hacia arriba o hacia abajo, pe^ maneciendo relativamente constantes las cantidades. GRAFICO N 1 B A qo Id En el caso A del Gráfico N°1, si la cantidad demandada es mayor que la ofrecida, existe un exceso de demanda que se ajustará, tendiendo a subir el precio. En el caso B existe un exceso de oferta que buscará ajustarse a tra- vés de una disminución del precio. De este modo, al menos en el corto plazo, los precios en la econo mía de la agricultura no pueden ser considerados en forma aislada en su rolde - 10 - incentivadores de la producción, tal como pueden serlo en otros sectores. Por ello, debe tenerse especial cuidado en las sensibles reaccio nes de los precios ante cambios en la oferta y demanda, las que pueden provo car serios trastornos en los ingresos de los productores y consumidores, y en las decisiones de los primeros en el mediano plazo. Por los motivos anteriores, parece ser concluyente por una parte que el esquema neoclásico no logra resolver este problema, almenes en el corto plazo, requiriéndose comúnmente la intervención del Estado para lograr ajustes intermedios que no perjudiquen fuertemente ni a productores, ni consumidores. Por otra parte, es claro que los precios pueden tener un rol impor - tante como herramienta de planificación en el mediano y largo plazo, pero - siempre que vayan incluidos dentro de un esquema coherente de medidas de política. 3. Políticas agrarias y de precios. La mayor parte de los países tienen alguna forma de política espe- cífica para el sector agrícola. Esta situación se presenta tanto en los pa^ ses avanzados, como en aquellos sub desarrollados. En los primeros, el obje^ tivo generalmente es establecer un desarrollo equilibrado entre los diversos sectores. En los segundos, se busca promover el desarrollo agrícola, porque esto normalmente aparece como un requerimiento previo, o simultáneo al desarrollo de toda la economía. Los propósitos de las políticas pueden ser de tipo general o específico. Entre los de tipo general, los más comunes son el aumento de los i^ gresos agrícolas, la reducción en las fluctuaciones de la producción y los precios y la protección a los consumidores. Entre los ejemplos de propósi - tos más específicos, pueden indicarse los incentivos a determinados rubros o grupos de productores y el incremento del ingreso de ciertas localidades deprimidas . - 11 - En muchos países la elevación de los ingresos agrícolases un propo sito de interés. Este objetivo deriva del hecho de que el crecimiento rela- tivo de los ingresos del sector agrícola es menor que el del sector industrial. En ello influyen tres características que, con mayor o menor grado de intensidad, se dan en la mayoría de los países (Metcalf, 1974). a. Ellas son: La demanda de productos agrícolas es frecuentemente inelástica con res - pecto a los precios y al ingreso. b. Hoy existe una alta tasa de progreso tecnologico, la que en la industria se adopta con rapidez, pero en la agricultura con lentitud. c. La estructura de la industria se acerca más que la agricultura al concep to clásico de respuesta de la empresa en la competencia perfecta, en el sentido de reubicar sus recursos cuando los beneficios de la producción de bien disminuyen. su Históricamente, los recursos del campo, en especial la ma- no de obra, no han tenido la suficiente movilidad para rei±)icarse en los sec^ tores de mayor productividad. Al actuar estos tres rasgos conjuntamente, se produce una brecha cada vez más amplia entre los ingresos agrícolas e industriales. El sector industrial desplaza continuamente su curva de oferta a la derecha, debido a la rápida tasa de cambio tecnologico. Dada la estructura de la industria, - este mejoramiento de la productividad se transforma en aumentos de ingreso, sin afectar en gran medida los precios, por la movilidad de sus recursos. En cambio, en el sector agrícola el desplazamiento es más lento y no se trans forma completamente en aumento de ingreso. Una tasa rápida de cambio tecno- logico no garantiza un desplazamiento de la oferta, ya que los agricultores deben previamente adoptar el cambio. Los primeros en innovar mejoran sus in gresos hasta el momento que desplazan la oferta a la derecha. N°2 desde O^ a O^. En el gráfico Esta nueva oferta agrícola combinada con una demanda in^ lástica con respecto al precio y al ingreso, conducen a una reducción del pr£ ció de P^ a P^. Esta reducción presiona para que los agricultores rezagados - 12 - adopten la innovación, con lo cual se desplazara aún más la oferta y disminu^ ra aún más el precio hasta P^. GRAFICO N°2 Esta reducción de los ingresos desde O P^ x O g^ hasta O P^ x O q^, deberla llevar a una liberación de recursos del sector hacia otros más re^ tables, restableciendose el equilibrio inicial. Sin embargo, esto no ocurre con la velocidad requerida debido a la poca movilidad de los recursos productivos de la agricultura. En particular, el carácter fijo de la tierra y características específicas de la mano de obra agrícola. las Para alcanzar una - mayor igualdad entre los ingresos de las personas que trabajan en la agricultura y en la industria, sería necesario acelerar considerablemente el desplazamiento de la mano de obra de la agricultura y darle cabxda en la industria. Debido a que este reajuste no puede darse con la suficiente rapidez, se han ideado algunos métodos para incrementar los ingresos agrícolas. - 13 - Otro factor de importancia que normalmente se proponen solucionar las políticas agropecuarias son las grandes fluctuaciones de los precios agr^ colas. Las razones son similares a las mencionadas anteriormente. La inela^ ticidad, tanto de la oferta como de la demanda, implica que cambios en los vo lúmenes de producción provocados por condiciones climáticas, depresiones económicas que afecten el ingreso de los consumidores u otras razones, romperán las condiciones de equilibrio notablemente. En el Gráfico N°3 se observan tres situaciones estudiadas por Co chrane (1974) para la historia agrícola de Estados Unidos. En el primer ca- so, durante la crisis de los treinta, la demanda se retrae y bajan fuerteme^ te los precios. En esta ocasión los productores solicitan precios mínimos. El segundo caso, de fines de la década de los treinta, es una situación fe ~ liz en que aiamentan simultáneamente oferta y demanda. El tercer caso, duran te la década de los cuarenta, representa una explosion de la demanda, con una oferta que se mantiene, provocando una fuerte alza de los precios. caso los consumidores solicitan precios máximos. GRAFICO N°3 En este - 14 - Para los agricultores diversificados y capitalizados, las fluctuaciones de precios no adquieren gravedad, porque pueden prorratear los ries gos de perdida economica entre diversos períodos y productos. Sin embargo, para los pequeños agricultores que carecen de recursos para resistir perío dos largos de precios bajos, el asunto puede ser grave y muchas veces implica serias descapitalizaciones imposibles de recuperar. Por los motivos ant^ riores, para los países subdesarrollados es un objetivo de importancia a lograr a través de la política agraria. Sin embargo, para los países subdesarrollados el problema es mucho más complejo, ya que son varios los objetivos importantes de la política agr^ ria y en especial de la política de precios agrícolas: incentivar el aumento de la producción, mejorar su eficiencia, relocalizar los productos en los sec^ tores más aptos o más adecuados de acuerdo a la estrategia productiva, entr^ gar a los consumidores volíámenes adecuados de alimentos a bajo precio, man tener ingresos adecuados para los campesinos, etc. Estos objetivos son di - fíciles de lograr simultáneamente y generalmente requieren no solo de una - adecuada política de precios, sino de un grupo de medidas coordinadas e in sertas dentro de un plan más general, en que además de precios y otras medidas de política economica se incluyan cambios institucionales y estructura les. 4. Alcances y limitaciones de la política de precios. La política de precios agrícolas es generalmente planteada a nivel de Gobierno y se concreta en un conjunto de medidas, que influye en el sec tor a través de un doble enfoque. Por una parte,va dirigida a modificar la distribución del ingreso entre los sectores agrícolas y no agrícolas de la economía,y por otra a lograr una mejor asignación de recursos dentro de la agricultura, estimulando cambios en la producción. De este modo, el nivel de producción agropecuario y su composición, la capacidad de ahorro e inversion de los empresarios, el ingreso de los trabajadores y la rentabilidad de las - 15 - explotaciones agrícolas, con diversos grados de intensidad, se ven de alguna manera comprometidos con la orientación de la política de precios agrícolas. Por tal motivo, al referirse a la política de precios agrícolas es importante considerar los aspectos que definen su orientación. Los más im - portantes son, el nivel de precios agropecuarios y la estructura de precios relativos. El nivel de precios agropecuarios en relación al de otras activid^ des y factores determina la rentabilidad relativa del sector. Por tal moti- vo, las decisiones que se tomen a este respecto son de gran importancia y d^ ben tener coherencia con las medidas de política tributaria y crediticia, a fin de obtener en conjunto un adecuado financiamiento para enfrentar los ga^ tos de explotación, y las remuneraciones de la mano de obra, del capital, de la tierra y del empresario. Si el nivel de precios es insuficiente, debe bu^ carse a través de otros Ccinales el financiamiento necesario para el desarrollo del sector. En cambio, si es más que suficiente quedará un excedente di^ ponible para ahorro, inversión o consiamo suntuario. Si se utiliza como factor de incentivo el aumento en el nivel de precios? debe acompañarse con otras medidas que garanticen el uso más adecúa do de los excedentes y cuiden de que no afecte más allá de lo conveniente el nivel de precios al consumidor, la estabilidad monetaria y el crecimiento de otros sectores. Por su parte, la estructura de precios orienta la estructura de la producción. Esta situación se da con más fuerza entre aquellos productos que compiten por el uso de los mismos recursos. Por este motivo, en la agricul- tura ningián precio es totalmente independiente del resto. Entre los casos - más notorios de relaciones de precio se encuentran la carne tovina y la leche, y la carne ovina y la lana. - 16 - Sin embargo, el efecto de las políticas de precios agrícolas puede estar limitado por diversos factores, especialmente si las medidas políticas de precio no se manejan dentro de un conjunto de medidas muy coherentes y que apunten a objetivos comunes o concordantes. Como se analizo anteriormente, las medidas de política de precios en el sector agrícola no tienen la amplitud de respuesta que pueda observarse en otros sectores, debido a las características que presentan las funciones de oferta y demanda de productos agrícolas. Fenomenos similares provo - can que en definitiva las políticas de precios no induzcan respuestas unifor mes en los distintos grupos de agentes economicos, sino que existen grados diferentes y en algunas situaciones la respuesta es nula. Mellor (1972) indica que la efectividad de los precios en cuanto a causar cambios en el patron de producción depende, en primer lugar, de la medida en que los cambios de los precios efectivamente cambien el grado de beneficio económico relativo de las diferentes empresas, y esto depende de la naturaleza física, técnica y económica de los recursos prevalecientes. En segundo lugar, si hay nuevas relaciones de grado de beneficio económico, la respuesta que obtengan por parte de los agricultores depende de las act^ tudes prevalecientes. Los individuos dentro de una cultura difieren clara- mente entre sí por su grado de respuesta a los cambios en grado de benefi CÍO económico. Así, si los precios funcionan dentro de un medio ambiente tecnológico y cultural estático, es razonable esperar que la política de pr^ cios no tenga respuestas efectivas. En cambio, la política de precios puede tener un efecto importante dentro de un proceso de modernización de la agricultura. 5. Modalidades utilizadas por las políticas de precios. Los gobiernos pueden temar diversas opciones para intervenir en el sector agrícola a través de los precios de sus productos. - 17 - Su acción puede ir desde intervenir directamente, con la fijación de todos los precios, hasta tomar la decision de no intervenir de ningiona m ^ ñera en los precios de los productos. Entre estos dos extremos pueden darse diversas variantes de intervención directa o indirecta. La decision de no actuar es una opcion que deja la determinación del precio a quienes pueden controlar el mercado. Esta opcion da origen a un precio de mercado que, en el caso de darse los requisitos de competencia per_ fecta, representaría el punto de consenso entre oferentes y demandantes, con todas las características del equilibrio paretiano. El precio de mercado se^ rá más eficiente como precio de equilibrio en la medida que el mercado esté bien informado, que las fuerzas que actúan sobre él se presenten atomizadas y exista una adecuada movilidad de los factores productivos. Si el mercado cuenta con los mecanismos necesarios para que opere un conocimiento completo y expedito de las necesidades de la demanda y de los precios que los cCTnpradores están dispuestos a pagar, y de las disponibilidades de la oferta y los precios a que los vendedores están dispuestos a ven der en un momento dado, se puede decir que se trata de un mercado bien info^ mado o transparente. De este modo, existirá solo un precio de equilibrio que satisfará a oferentes y demandantes. En el mercado agrícola esta posib^ lidad es de difícil ciamplimiento. Por otra parte, cuando los diversos agentes económicos que operan en el mercado a través de la oferta y la demanda no pueden de por sí modificar las condiciones del mercado, ni influir en el precio de equilibrio, se dice que éste se encuentra atomizado y cumple con uno de los requisitos fundamentales para que opere una competencia perfecta. Esta situación se presenta con frecuencia en la oferta de productos agrícolas, ya que es prácticamente imposible que la actitud de un productor aislado pueda modificar las condi ciones del mercado. En la demanda final de alimentos se observa una sitúa - cion similar, pero en las etapas intermedias con frecuencia unas pocas empr^ - 18 - sas manejan un alto porcentaje del mercado, especialmente en aquellos rubros que requieren de un procesamiento industrial importante. Esta circunstancia en muchos casos distorsiona el precio de mercado. En el sector agrícola, sin embargo, la restricción de mayor peso pa_ ra cumplir con los requisitos de la competencia perfecta surge de la rigidez de los factores productivos agrícolas. La especializacion, las restriccio - nes ecológicas, la tradición, la inmovilidad del factor suelo y aguas, etc., impiden una libre entrada y salida de productores que busquen mejores alternativas . Dadas estas dificultades en el mercado agrícola, el Estado frecuen temente debe intervenir para restablecer los constantes rompimientos de equ^ librio que se presentan en los diferentes mercados de los productos agríco las, o prever esta situación a través de una política de precios inserta en un plan para el sector. Si el Gobierno sigue la opción de intervenir directamente, puede s^ guir diversos caminos, actuando en forma complementaria o correctora, o inter^ viniendo en sustitución del mercado. Puede fijar precios únicos de transac- ción para algunos o todos los precios agrícolas; puede fijar precios máximos o mínimos; o bandas con topes máximos y mínimos donde se mueva el precio, con el pr.opósito de limitar las fluctuaciones. Las fijaciones pueden ser reali- zadas al nivel de los productores, de los consumidores o de ambos según sea el caso. Normalmente los precios máximos se fijan al nivel del consumidor, con el objeto de evitar algunos excesos ocasionales, en cambio los precios mínimos se fijan al productor para defenderlo de los riesgos del mercado garantizarle una remuneración. y - 19 - Ambos precios consisten en disposiciones legales por las cuales no se pueden formalizar operaciones de compra-venta por encima o por debajo un precio determinado. de De este modo, se limitan hacia arriba o hacia abajo las fluctuaciones que podrían generarse mediante el libre movimiento de la oferta y la demanda. En el mediano y largo plazo ejercen un efecto regula- dor de la producción, ya que evitan los aumentos o disminuciones excesivos de las superficies en producción y por consiguiente sus posteriores efectos negativos sobre los precios futuros. La base para la determinación de los precios mínimos y máximos su^ le ser diferente. Así, los precios mínimos al productor se calculan en base a costos de producción. En cambio,los máximos al consumidor normalmente se fijan en base a promedios de precios reales de períodos anteriores. Otra alternativa que puede utilizar el Estado son los precios de sustentación que consisten en fijar un precio que éste está dispuesto a pagar por un determinado producto. En la práctica actúa como un complemento del precio mínimo, ya que le otorga garantía de efectividad y cumplimiento. Para su aplicación concreta el Estado debe contar con una institución comer cializadora y la infraestructura necesaria para afrontar la tarea. Comúnmente las fijaciones de precios se realizan solo para algunos productos importantes, que sirven de guía al productor para tomar sus deci siones de producción, ya que se requieren de amplios aparatos instituciona les con capacidad jurídica, administrativa, operativa y financiera para controlar los precios y muchas veces regular la oferta y/o la demanda, interviniendo directamente, ya sea comprando o vendiendo en el mercado nacional o extranjero. Sin embargo, también puede darse que el Estado intervenga en sust^ tucion del mercado, fijando un precio único al cual compra toda la producción en forma monopolica. ductos estratégicos. Esta situación se da en algunos países con algunos pro - 20 - En todos los casos de fijaciones siempre es necesario tener presente la relación entre los mercados externos e internos. Generalmente es preci^ so separar ambos mercados y sus precios, a través de la vía arancelaria o pro hibiendo la libre exportación o importación de los bienes con precio fijo. Las fijaciones de precios pueden tomar diversas modalidades. Las - situaciones más comunes son fijaciones según base geográfica y según base ero nologica. Si se desea modificar las relaciones de precios entre diversas loca lidades de un país, ya sea para estimular o desestimular producciones o dar acceso al consumidor a ciertos bienes a bajo precio, es posible utilizar ba ses geográficas para la fijación de precios. Un caso corriente se presenta - cuando las zonas de mejor aptitud agrícola para producir rubros estratégicos se encuentran lejos de los centros de consumo, o cuando se tienen proyectos de desarrollo regional con prioridad para ciertas zonas. fija el precio tendiendo a homogeneizarlo. En tales casos se - Se puede llegar al extremo de fi- jar un precio homogéneo y en tal caso favorecer a las regiones más alejadas, con notable perjuicio de las zonas cercanas a los centros de consumo (ver Grá fico N°4). Sin embargo, estas decisiones deben tomarse cuidadosamente, cons^ derandose muy especialmente las alternativas productivas de las distintas zonas. La implantación de escalas mensuales de precios es otra medida que puede ser usada para incentivar el desarrollo de algunos rubros en ciertas r^ giones, cuando las épocas de cosecha son diferentes. Sin embargo, lo más co- mún es que se utilice esta modalidad como una manera de estimular el almacena miento y disminuir los riesgos de este servicio, garantizándole una rentabil^ dad adecuada. Los productos agrícolas por lo general son cosechados una vez al año y consumidos a lo largo de éste. Por tal motivo, la oferta se equili- bra en precios muy distintos a lo largo del año, ya que la demanda es relativamente fija. Una adecuada conservación, incentivada por una política de - 21 - precios, puede conseguir que el producto logre precios adecuados para los pro ductores, o que los comercializadores se apropien de parte del excedente al consumidor de aquellos que están dispuestos a pagar un precio más alto por el bien. Si existe una gran estabilidad entre las producciones de año a año, e^ ta situación se dará sola, aceptando la variación estacional de los precios. Pero comunmente se producen fluctuaciones que impiden que las variaciones estacionales sean similares entre un año y otro, y que ellos por sí incentiven el almacenamiento . GRAFICO N°4 CAMBIO EN LA BASE DE FIJACION DEL PRECIO precio precio B distancia a base tradicional A UN PUNTO DETERMINADO FUENTE: González, J. et al (1975). O BASE A B distancia a base tradicional HOMOGENEA - 22 - Otro aspecto importante en las fijaciones de precios la constituyen las relaciones que se generan entre ellos. En efecto, la estructura de pre - cios, especialmente entre aquellos que compiten o se complementan en el uso de los recursos, es un aspecto importante en las decisiones que toman los pro^ ductores. La política de precios puede alterar la relación existente, con el propósito de buscar otra que incentive la producción de rubros que tengan particular interés nacional. un Un caso típico es la relación entre el precio - de la leche y de la carne de vacuno. Una relación muy amplia a favor de es - te iáltimo incentivará la producción de carne, se ampliará el período de amanan tamiento de los terneros y se disminuirá el período de ordeña de las vacas - con el propósito de beneficiarlas; de este modo, la producción y calidad de la carne mejorará, pero la de la leche disminuirá. En cambio una situación in versa hará que los productores desteten precozmente a los terneros, alarguen el período de ordeña y beneficien sólo vacas muy viejas, disminuyendo la producción y calidad de la carne, pero con un crecimiento rápido de la producción de leche. Si el Gobierno opta por no actuar directamente en la fijación de precios, a fin de no perturbar directamente el mercado, o por no tener la ca pacidad jurídica u operativa necesaria, puede recurrir a una intervención in directa. En este caso los mecanismos más corrientes son: la aplicación de - subsidios o impuestos a los precios de los productos, insumos o servicios ne^ cesarlos en la producción; las restricciones o prohibiciones a las importado nes de algunos productos agrícolas; utilización de tasas de cambio diferencia les; tarifas arancelarias móviles, ya sea para importaciones como para exportaciones; compras del Estado en forma de reservas; compras oficiales para el consumo de instituciones del Estado; ampliación de la capacidad de almacena je, etc. - II 23 - ASPECTOS HISTORICOS DE LA POLITICA DE PRECIOS EN CHILE. Ya durante la Colonia es posible observar cierta participación del Gtobierno para orientar el precio de los productos agrícolas. Borde y Gongo- ra señalaban que en el siglo XVII el Cabildo de Santiago determinaba prohib^ ciones temporales de matanza de ganado con una política de altos precios, ya que con ello evitaba la excesiva abundancia, (Borde y Gongora, 1955). Med^ das específicas como estas se observan en diversos períodos de la historia de Oiile. Sin embargo, es difícil identificar conjuntos de ellas, que pue - dan llamarse con propiedad políticas agrarias. Durante el siglo pasado y los inicios del presente, los empresa rios agrícolas se vieron favorecidos por diversas circunstancias. inpositivas fueron bajas, la mano de obra barata V y los créditos - Las tasas fueron - subsidiados por la inflación, por lo cual los precios de los productos no tu vieron una inportancia fundamental en la rentabilidad de la agricultura. S5 lo al entrar al siglo XX se presentan problemas por disminución de los créd^ tos, baja en los rendimientos por mal uso de suelos y un descenso mundial de los precios agrícolas. Sin entoargo, solo en 1933, durante el segundo período de Arturo Alessandri, el gobierno decide utilizar la fijación de precios mínimos al pro ductor, como lona manera de mejorar los beneficios económicos de éste y garan tizar su producto. El primer precio fijado fue el del trigo, para el cual se fijo un precio oficial íinico bonificándose de acuerdo a la calidad. Este tipo de política se acoirpaño con la fijación de cuotas de exportación y un moderado control de precios, que continuo hasta casi fines de la década de los treinta. En la década siguiente, durante los gobiernos radicales que contro laron el poder hasta 1952, los objetivos de la política de precios cambiaron. 1/ El pago de la mano de obra se realizaba en su mayor parte con el derecho a uso de un pedazo de tierra. - 24 - En este caso se fijaron precios máximos al por mayor y menor de los principa les alimentos, con el objeto de defender a los consumidores urbanos contra las frecuentes alzas de precios y la escasez que empezaba a percibirse en a l _ gunos productos. Cabe hacer notar, que a inicios de la década del 40 las ex portaciones agrícolas pasaron a ser menores que las importaciones. Esta mo- dalidad fue anpliada a todos los principales productos agropecuarios, a lo que se agrego un control cuantitativo del comercio exterior y la fijación de tipos de canbio múltiple, con lo cual los precios internos quedaron aislados de los existentes en los mercados externos. El manejo de la política fue realizado por los Ministerios de Economía y de Agricultura, no sienpre en forma coordinada. organismos especializados nes del comercio exterior. Se crearon diversos para controlar los precios y regular las relacioLos organismos más importantes fueron: El Comis^ riato General de Subsistencias y Precios y la Junta de Exportación Agrícola. El primero se preocupo fundamentalmente de la fiscalización de los precios, dependiendo de la Presidencia de la República a partir de 1943 y pasando 1947 a formar parte del Ministerio de Economía y Comercio. en Por su parte, la Junta de Exportación Agrícola, se encargó de determinar los contingentes de exportación de los productos agropecuarios. Durante el período en referencia, el centro de preocupación del Go^ b i e m o fue el sector industrial. El Estado se involucró directamente en in- versiones de gran envergadura, que aumentaron fuertemente las necesidades pr^ supuestarias fiscales, las que imposible de financiar a través de la vía tr^ butaria, dada la fuerte evasión existente, debieron realizarse en base a emi siones masivas. El sector agrícola, en cierto modo, se vio afectado por los controles de precios de los productos agrícolas. Sin embargo, siguió siendo favorecido por fuertes subsidios en el crédito, los insumos y una situación tributaria de privilegio. De esta manera, el sector mantuvo su margen de ut^ lidad, pero no contó con ningún estímulo que lo provocara a mejorar su pro ductividad. - 25 - Entre 1952 y 1958 se realizaron algunos ajustes a esta política den tro de un intento por frenar la inflación que alcanzo un ritmo considerable. El precio del trigo siguió siendo fijado por el gobierno. determinaba de acuerdo a los costos de producción J^/. Hasta 1952 éste se Sin enibargo, a partir de 1953 y hasta 1955 se fijo usando como base el precio promedio del quinquenio 1934/1938. A este precio se le aplicó la variación que experimentaba año a año el Indice del Nivel General de Precios, ajustados al ultimo año en base a un Indice Combinado que ponderaba por igual al Indice del Nivel General de Precios y al Indice de Precios de Insumos del Trigo. En este mismo período se fijaron bonificaciones a los fertilizantes. Estas se iniciaron en 1952 con porcentajes de alrededor del 50%, los que fueron disminuyendo hasta llegar en 1956 sólo a un 10%. tableció el Salario Mínimo Agrícola mil imponentes del sector. Asimismo, en 1953 se e^ que favoreció a los casi trescientos Fue fijado a partir de septietrbre de 1953 en un nivel cercano a un tercio del sueldo vital, con diferentes montos a lo largo del país V , y estableciendo que a lo menos un 25% del referido salario se p£ gase en dinero efectivo. Hasta 1955 los controles de precios fueron rígidos, pero a partir de ese año se comienza a liberalizar el mercado, eliminándose los precios máximos para carne y leche. En 1956 se cambió la base para la fijación del precio del trigo, utilizándose el promedio de los precios reales del ultimo decenio. El arroz V Este sistema se criticó por suponer laia serie de cálculos y estimaciones sobre las que existía poca información y homogeneidad. V DFL. 244 de agosto de 1953. 3/ Sus montos variaban desde $22 en Ñuble, a $198 en Magallanes. - 26 - y las oleaginosas siguieron un sistema similar. El año siguiente se elimina ron las bonificaciones a los fertilizantes por falta de recursos fiscales, situación que continuo hasta 1960. Un nuevo intento de controlar la inflación se inicia en 1959, so bre la base de desarrollar una política de libre competencia. Se establece un tipo de caitibio único, se disminuyen las restricciones para irtportar y eliminan algunos controles del crédito. se A pesar de ello, el precio del tri- go continuó intervenido, pero se sustituyó el sistema de precios máximos por el de precios mínimos de sustentación. Sin embargo, este se mantuvo en un nivel severamente bajo, debido a las medidas de estabilización emprendidas. Esta situación que en principio se estimó transitoria, pasó a ser permanente, ya que en 1960, a raíz del terremoto de mayo de dicho año, se determinó la congelación de los precios de los artículos de primera necesidad, prolongándose la medida hasta 1961. Como una manera de mejorar las remuneraciones de los productores, en 1960 se decidió restablecer las bonificaciones a los fertilizantes. Estas se realizaron en base a un sistema de discriminación regional, que favoreció a los agricultores del sur del país- El salitre tuvo \ina bonificación fija de 23 escudos por tonelada, la que correspondió a un 33%, del precio de 1960. Este porcentaje fué posteriormente disminuyendo frente a sucesivas alzas del fertilizante. Los abonos fosfatados en general contaron entre 1960 y 1965 con descuentos de un 25% para aquellos utilizados desde Curicó al Norte, subiendo estos descuentos a 35% entre Talca y Linares y a 50% desde Maule al Sur. El año 1962, el gobierno cambió su política de fijación del dólar, devaluando el escudo. La medida provocó fuertes aumentos en los precios de los alimentos, materias primas, repuestos y combustible de origen importado. Estos presionaron al resto de los precios, propagándose así rápidamente efecto en la economía, y desatándose nuevamente la inflación. el - 27 - Los precios agrícolas crecieron a un ritmo menor que el del resto de los bienes, con lo cual los términos de intercambio sectoriales fueron negativos para el sector. A partir de 1964 se realiza un nuevo intento por estabilizar los pre cioso La característica de esta nueva iniciativa fue la de buscar detener la inflación a través de un proceso gradual de implantación de un programa econom^ CO combinado con diversas reformas estructurales. Dentro de este programa se contemplo un Plan de Desarrollo Agropecuario, que incluyo una reforma en la e^ tructura de la tenencia de la tierra y del sector píóblico agrícola y diversas _ medidas de política, entre las cuales se incluye una política de precios, la cual será revisada con algún detalle más adelante. En el gráfico N°5 se observa el movimiento que tuvieron entre 1935 y 1965 los precios agrícolas, en base a un índice de precios agropecuarios reales al productor. El índice fue confeccionado por ODEPA en base a informaciones of^ ciales, y los precios usados corresponden a los recibidos por el productor en el período de comercialización de los productos, los que han sido deflactados por un índice del nivel general de precios. Allí puede verse las grandes fluctuacio nes de los precios agropecuarios, los cuales se encuentran más deteriorados en el período 1956 - 1959 y los años 1935, 1936 y 1963. relativos más altos son 1949, 1954, 1965. En cambio los años de precios Ver ODEPA 1968. GRAFICO N°5 VARIACION DE LOS PRECIOS REALES AGROPECUARIOS AL PRODUCTOR (Indice 1965 = 100) Í20 110 100 90 80 70 SO 50 O 1935 1940 . t m p . nnKPA (1968) ttt 1945 1950 1955 1960 1965 -anos - III 28 - LA POLITICA DE PRECIOS EN EL PERIODO 1965 - 1970. El quinquenio 1965 - 70 es un período en que el Estado actúa direc tamente, intentando orientar el desarrollo de la agricultura y la economía en general hacia objetivos que contemplan m crecimiento acelerado y un mejora miento en la redistribución del ingreso. El Estado en este período interviene en diversos sectores y nive les con diferentes medidas y reformas. portantes cambios. En el sector agrícola se emprenden im Entre ellos destacan transformaciones en la estructura de tenencia de la tierra y en el aparato institucional agrícola del Gobierno, en la organización del caitpesinado y la implementación de diversas políticas eco nómicas, entre las cuales la política de precios agrícola tuvo un rol de consideración. Los propósitos declarados para la política agraria a implementar, son en grandes líneas el incremento, reestructuración e intensificación de la producción agrícola y el aumento y redistribución del ingreso generado por el sector. (ODEPA, 1968) Para el logro de dichos propósitos, la política de precios debe cum plir un rol de importancia dentro del contexto del plan general. De acuerdo a las necesidades de dicho plan, se requiere que el ingreso del sector y su ta sa de ahorro aumenten en forma constante y provoquen un aumento de las inversiones, las que a su vez deben ser rentables para motivar un efecto multiplicador importante. Para lograr esto, el plan propone elevar el nivel real de los precios agrícolas, disminuir los costos de producción por unidad producida y reducir los márgenes de comercialización a través de un mejoramiento de la eficiencia del sector comercial. El deseo del gobierno es desarrollar una política agrícola eficaz, ya que su diagnóstico revela que en el pasado, el precio no ha sido un factor - 29 - de inportancia en las decisiones que toman los productores. Para que la pol^ tica de precios no tenga limitaciones en su eficiencia, se toman diversas pro videncias como son: la política de precios debe estar incluida dentro de un conjmto de medidas de desarrollo agropecuario, coherentes entre sí; deberá tener permanencia en el tiempo para dar seguridad a los agentes económicos; se dará amplia difusión a la política; se dará mayor estabilidad a los pre cios; se desarrollará una política de estabilización monetaria y se iniciará el anuncio anticipado de los precios al monento de la siembra sólo cuando se logre la referida estabilidad. 1. Criterios para el diseño de la política. Los criterios fundamentales utilizados para el diseño de la polity ca de precios de este período fueron: - Fuerte participación del Estado, tanto para orientar la producción como para proteger a productores y consumidores de los efectos que se produ cen en los precios,ante las fluctuaciones de la oferta de productos. Las po- líticas de precios y de comercialización buscaron aminorar las variaciones anuales y estacionales para lograr xina mayor seguridad en los ingresos de los productores. - Se intentó aumentar el nivel real promedio de los precios agríco las. - Se buscó disociar los precios internos de los extemos,a fin de que el mercado nacional no sufra de los vaivenes de los precios internacionales. Sin enfciargo, los precios internacionales de largo plazo fueron considerados en la búsqueda de una estructura interna adecuada. - Para un cierto grupo de productos ,se postuló en el mediano y largo plazo ima leve disminución de los precios relativos, lo que debería implicar una redistribución de parte de los mayores ingresos que provendrían de aumentos en la productividad. - 2. 30 - La política de intervenciSn. El grado de intervención que el gobierno deseaba mantener sobre los diferentes productos no debería ser mas alto que el observado en el pasa do. Así, se plantea la fijación de precios mínimos al productor para el tr^ go, el arroz y la leche, manteniendo el Estado poderes compradores para el trigo con un precio de sustentación similar al mínimo fijado. La cebada ce£ vecera, la maravilla, el raps y la remolacha también tuvieron precios determinados por el gobierno. Para el vino se fijaron precios máximos al produc- tor, mayorista y consumidor. Para el maíz, papas, porotos y lana se mantu - vieron precios libres, pero el Estado uso la vía de los precios de sustentación a través de poderes compradores para evitar que el precio disminuyera más allá de esos niveles- Los precios de la carne de vacuno, tanto en pie co mo en vara, se mantuvieron libres, pero el Estado por intermedio de la Empr^ sa de Comercio Agrícola intervino en el mercado, importando carne con el pro pósito de abastecerlo y asegurar que los precios no saliesen de los márgenes previstos. Este mismo tipo de intervención también se realizó en el mercado del maíz y de la papa cuando fue necesario. Los demás productos continuarai con libertad de precio, pero cie£ tamente se vieron fuertemente influenciados por aquellos intervenidos di- rectamente . 3. Mecanismos de fijación. Para determinar los precios de los diversos productos, la política del período fue la de utilizar como precio patrón al trigo, definiéndose resto de los productos como una relación con respecto a éste. el Sólo hicieron excepción a este sistema las carnes de ave y cerdo, y la remolacha. De esta manera, tuvieron gran importancia en este tipo de política tanto el nivel a que se fijó el precio del trigo, como la estructura de pre cios definida en t o m o a éste. - 31 - El nivel fijado para el trigo determina en buenas cuentas el ni vel de los precios agrícolas en general. De manera que este precio tiene enorme importancia para la rentabilidad del sector en relación al resto de la economía. En la práctica, el nivel de precios de los productos agrícolas era decidido por el Comité Economico de Ministros. Se suponía que este Comité de^ bía tener en cuenta la sugerencia del Plan de Desarrollo Agropecuario,que pro ponía auinentar el nivel real de los precios de los productos agropecuarios en un 5% entre 1966 y 1971, medido respecto al índice del nivel general de pre cios. Este planteamiento, considerando la estructura de precios determinada por el plan de desarrollo agropecuario, suponía un aumento de un 10% para precio del trigo entre 1965 y 1971. el Sin embargo, el precio a fijar se deter- minaba año a año en base a un estudio realizado por la Oficina de Planifica cion Agrícola, perteneciente al Ministerio de Agricultura, la Empresa de Co- itBrcio Agrícola y la Dirección de Industria y Comercio 1/, quienes consideraron los precios promedios de años anteriores, los costos de producción y precios internacionales. los Según este estudio, el Ministerio de Economía fijaría el precio en base a un Decreto, previo acuerdo del Comité Economico de Ministros. Como veremos en el capítulo V, el objetivo de aumentar el pr^ CÍO real no se cimplio. El resto de los precios fijados se realizaban conforme a una es tructura de precios propuesta por el Plan de Desarrollo Agropecuario, sobre la cual el Ministerio de Agricultura tenía mayor autonomía, ya que la única 1/ La Empresa de Comercio Agrícola érala encargada de intervenir a través de la instalación de poderes compradores del Estado. Actúa con precios de sustentación. La Dirección de Industria y Comercio era la institución res ponsable de los controles de precios. - 32 - restricción era que el conjunto de las fijaciones no sobrepasara la meta pro medio anual aceptada por el Ministerio de Economía. Así, cuando el Ministe- rio de Agricultura decidía incentivar un producto a través del precio,podía hacerlo pero debía balancear esta situación a través de la disminución relativa de otro. 4. La estructura de precios. Luego de establecido el nivel promedio de los precios agrícolas, la determinación de cada uno se hacía a partir de ima relación que se esti maba optima con respecto al precio del trigo, que era el producto patron. E^ ta relación se estiídiaba cada año, teniendo en cuenta los precios efectivos del ijltimo período, su relación con el del trigo y el cumplimiento de las m^ tas de producción y precios. En el grado de cumplimiento de estas metas se consideraban diversos factores, entre los que cabe mencionar los precios de años anteriores, la evolución de las áreas sembradas y sus rendimientos, la evolución de la demanda externa e interna, los costos de producción y los pre cios internacionales. En el Cuadro N°1 se muestra la estructura de precios postulada por el Plan de Desarrollo Agropecuario, que consideró en su elaboración crite rios tales como: - precios relativamente superiores para aquellos rubros en qxie se planteaban metas de crecimiento más altas en el corto plazo. - precios superiores para los rubros que requerían de mayor capitalización . - precios mayores para aquellos que se estimaban de una elasticidad precio más alta. - precios menores para aquellos en que se dieran las condiciones in versas a las anteriores. - 33 - La estructura planeada daba im mayor énfasis a los rubros pecua rios, los cuales también requerían de i n alto esfuerzo de capitalización. Een^ o tro de esta línea la carne de vacuno era la que se privilegiaba más. El ob- jeto era aumentar su producción y disminuir importaciones. Se planteaba mantener la relación entre el precio del trigo y el arroz, o la maravilla y el raps. Por su parte, para papas, porotos, lentejas, remolacha, huevos y carnes se postulaba ima disminución en relación al trigo, pero su mantención en términos reales. En canbio para maíz, cebada, avena, carne de ovino, porcino y aves se planteaba una disminución de sus precios relativos, la cual se esperaba compensar con un atimento de los rendimientos. El Plan planteaba la necesidad de mantener algimas relaciones precios. Entre ellos estaba la relación maíz-trigo, en que se deseaba de que el primero tuviera un precio de 90-95% del segundo, y la relación carne vacu no-leche la cual debería ser de 5 : 1. ave se postulaba una relación de 1 : 1. dieron estas relaciones en la realidad. Para la carne de vacuno -carne de En el capítulo V veremos como se - IV 34 - EL PERIODO 1974 - 80. La política de precios durante el período 1974 - 80 se desenvuel- ve dentro del marco señalado por la política economica liberalizante impuesta por el gobierno que asume a raíz del golpe del 11 de septiembre de 1973. La política economica pretende que el desarrollo agrícola se realice en forma totalmente libre. En efecto, se postula que la libertad de mercado, la libertad de inversión, la seguridad en la tenencia de la tierra, unida a una política de precios sana y a una adecuada política de tributación, permiti rán fomentar la actividad agrícola y aumentar la productividad del campo. Se evitará en este caso dictar leyes o reglamentos que producen todo tipo de di^ torsiones en la producción y las imposiciones del Estado paternalista serán reemplazadas por el libre mercado. Quien no se atenga a ello, deberá hacer abandono de la actividad, siendo sustituido por agricultores más eficientes (Ministerio de Agricultura, 1974). Las políticas agrícolas de mayor inportancia fueron agrupadas en las que dicen relación a tenencia de la tierra y las políticas económicas. La política de tenencia de la tierra se centra en la llamada regu larizacion del sector reformado, que a fines de 1973 representaba más del 50% de la superficie agrícola del país y absorbía una gran cantidad de recursos financieros del Estado. Para este propósito, se procedió con la máxima velo cidad a asignar la tierra reformada en propiedad individual. La asignación se hizo en la mayoría de los casos a través de Unidades Agrícolas Familiares, Sociedades Agrícolas en los predios del secano costero, o en devolución a los antiguos propietarios. Por otra parte, se derogaron todos los artículos ex- propiatorios de la ley de Reforma Agraria, a fin de garantizar la tenencia de la tierra del sector privado, y se fueron modificando las disposiciones leg£ les que prohibían las divisiones de predios, a fin de crear condiciones para un desarrollo del mercado de la tierra agrícola totalmente abierto. - 35 - Por su parte, las políticas económicas para el sector agrícola - también se insertan en las orientaciones contenidas en la política economica general definida por la Junta de Gobierno. La política economica general apunta, según palabras dé la Oficina de Planificación Nacional, a la imple mentación de un sistema de planificación global y descentralizado que tienda a asegurar el correcto funcionamiento del mercado. Para poner en marcha este sistema, se propuso que el Estado use políticas indirectas e incentivos que permitan orientar el adecuado uso de los recursos y una distribución equ^ tativa del ingreso. Sin embargo, a medida que se fue implantando el modelo, la orientación del Estado se hizo paulatinamente menor, buscándose que el me£ cado a través de los precios oriente a los diversos agentes economicos acerca de lo más adecuado a consumir o producir. Los objetivos de las políticas de largo plazo para el sector agrícola, según lo plantea ODEPLñN, son: maximizar la producción para asegurar un mayor bienestar de la población y el desarrollo del país; mantener la integr^ dad territorial a través del desarrollo de actividades silvoagropecuarias en las zonas limítrofes y contribuir a la erradicación de la extrema pobreza en sectores rurales del país. En el corto y itediano plazo se pretende lograr v n aunento en la i producción interna, compatible con la economía social de mercado y tender a un mejoramiento de la rentabilidad económica y social, tanto del sector como de la economía en su conjunto. 1. Política de Precios de la Junta de Gobierno. En el modelo económico implantado a partir de 1974, los precios tienen un rol de gran importancia. Estos deben ser los signos que orienten a los agentes económicos en la asignación de los recursos productivos del país. Por tal motivo, los precios deben reflejar de la manera más fiel las necesida^ des del mercado. Si el mercado no tiene más influencia que la ejercida por - 36 - compradores y vendedores, el precio debe resumir la situación de demanda o de oferta. exceso de De esta manera, el precio orientará a los productores hacia qué producir, por interés de los propios consumidores. Bajo este ar- gumento, se combate cualquier política de precios controlados o fijados a ni veles que normalmente son por debajo del punto de equilibrio. Esto últi- mo es, a opinion del Gobierno, la tónica del decenio anterior, especialmente dvirante el período 1970-73. Se sostiene incluso que la intervención del Es- tado, especialmente en el precio de productos, insumos, salarios, tasa de canbio y tasa de interés bancario, ha sido la culpable del reducido crecimie^ to de la producción agrícola. Por los motivos anteriores, la política de precios del período no busca intencionados puntos de equilibrio, ni pretende asegurar rentabilida des; sino por el ccoitrario, lleva implícita variaciones regionales, estacionales y de calidad para los diversos productos. Las variaciones regionales deberían reflejar adecuadamente los co£ tos de transporte de los productos hasta los centros de consumo, para lograr un equilibrio entre lo que producen las diferentes regiones y las demandas de los centros consumidores y aprovechar así las ventajas comparativas de las d^ versas zonas. De la misma forma, las variaciones estacionales deberían reflejar los costos de almacenamiento, las mermas inevitables, los riesgos y los eos tos financieros de la operación, con el proposito de incentivar la interven cion de particulares en la comercialización. Las variaciones de calidad, por su parte, deberían determinar dif^ renciales de precio que estimulen a los agricultores más eficientes. Sin eirbargo, lo fundamental del sistema de precios es que debe fu£ cionar con un régimen de comercio exterior abierto. De este modo, los niveles - 37 - y estructura de precios internos deberían guardar una estrecha relación con los precios internacionales promedios. La intención del gobierno fue que en el más breve plazo se ajust¿ ra el nivel de precios al nivel de equilibrio del mercado. No obstante, de- termino un período de transición debido a las dificultades que implicaba implementar en un corto plazo todas las medidas que el modelo iitplicaba. 2. Etapas en la inplementacion de la política de precies. Se pueden distinguir tres etapas en la implementacion de la polí- tica. Una primera etapa en que el Estado aseguró precio y poder de coiipra a un cierto numero de productos estratégicos. Una segunda etapa en que el Es- tado garantizo rangos en que pueden moverse los precios conforme a las fluctuaciones del mercado internacional y una última etapa en que dejo la fija ci6n de los precios al libre juego de la oferta y la demanda. Durante la primera etapa se inicio una tendencia sostenida que consistió en dejar la mayor cantidad de precios determinados a la oferta y la demanda. A pesar de ello, se mantuvo sobre los principales productos cierta intervención estatal. Así, durante el período de transición se pretendió ga rantizar los ingresos de los agricultores mediante un poder comprador ilimitado para el trigo y el maíz, en base a precios de sustentación que sirvie ran de referencia a los productores para tomar las decisiones sobre estos otros productos complementarios o sustitutos de los primeros. y De esta mane- ra, el Estado pretende actuar por presencia, como un agente regulador del mer cado de aves, cerdos, huevos y otros. El precio para el trigo se fijó, dure^ te esta etapa, de acuerdo al precio internacional del cereal, anunciando un precio provisorio al momento de la siembra y uno definitivo, durante la cos^ cha. Así por ejemplo, para el año agrícola 1974-75 se anunció un precio pa- ra el trigo de 24 mil escudos, pero finalmente se fijó en 30 mil. Jionto con el trigo y el maíz, también se optó por fijar precios mínimos de sustentación - 38 - para arroz, remolacha, oleaginosas y transitoriamente leche. Por otra parte, en este mismo período se dio libertad de exporta cion para productos como carnes de aves, cerdos y ovinos, lana,porotos, papas y otros, a fin de que en el mediano plazo los precios internos alcanzaran los niveles internacionales. ción a los alimentos. Con el mismo proposito, se dio libertad de importa- De esta manera, se pretendía que los precios internos oscilaran entre el precio FOB y el precio CIF, más el arancel aduanero. El arancel máximo en 1977 fué de 60%, el que luego se fué bajando hasta una tasa de 10% para todos los bienes, a excepción de la leche y los automóviles. Conjuntamente con implementarse esta política para los productos, se planteó un esquema similar para los insumos agropecuarios. Se eliminaron los subsidios y protecciones arancelarias y se permitió la libre importación de insumos, con tasas arancelarias al mismo nivel que el resto de los bienes. Como conplemento de todo lo anterior, se amplió el sistema de not^ cias de precios y de oferta en los mercados, para mantener adecuadamente in formados a los productores, con la intención de lograr de ellos decisiones más coherentes a la política. Durante el año 1977, el gobierno estableció la política de bandas de precios, para tres productos considerados estratégicos: trigo, raps y remo lacha. Las bandas de precios fueron diseñadas en estrecha relación con los precios internacionales. El propósito del Gobierno fue evitar las repercusio nes en el mercado interno de las fuertes fluctuaciones de los precios interna clónales y proporcionar a los productores agrícolas v n marco de referencia sc^ i bre los precios, para la toma de sus decisiones de producción. Las bandas de precios estuvieron delimitadas por dos niveles extremos de precios. Entre e^ tos límites los precios internos debían moverse de acuerdo al libre mercado - y las exportaciones. 39 - De este modo, en la banda se distingue \m nivel supe - rior o techo, T n nivel inferior o piso y un punto medio. i Por lo tanto, las discusiones se centraban en la fijación del punto medio y en la anplitud de la banda. Para el caso del trigo, el punto medio con que se inicia este si^ tema es el promedio de la escala diaria que rigió entre el 9 y el 31 de di ciembre de 1976. Este corresponde a 166.25 US/TCW. para la temporada 1977-78, con una amplitud de ^ 10% para el piso y el techo. Al determinarse este precio medio también se proyecto el similar para los años siguientes. Este correspondería a un 94% del costo de importa- ción , con aranceles normales, del trigo Hard Winter N°2 del mercado de expo£ tacion norteamericano, calciiLado en base al precio internacicaial promedio de los meses de enero a marzo del año 1978 y 19 79 respectivamente. El caso del raps y de la remolacha son similares, tomándose como base el costo de importación del raps y el azúcar con aranceles normales. La airplitud de la banda se fijó en un 10% para la temporada 197778, pero se proyectó aumentar a 15 y 20% para las temporadas 1978-79 y 197980 respectivamente. Por otra parte, se consideró una variación acumulativa de 1.5% men sual hasta el mes de abril para ci±)rir los costos de almacenaje e incentivar el acopio. Para implementar la banda de precios, se usaron los mecanismos aran celarlos para los casos en que el precio internacional fuera inferior al piso y la prohibición de exportación para el caso que este, por el contrario, supe^ rara el techo. Complementariamente, la Empresa de Comercio Agrícola manten - dría poderes compradores para trigo y raps. En ambos rxibros se opera con pre - cios base Alameda, con m 40 - descuento de hasta un 15% del costo de importación, manteniendo el precio dentro de la banda y vendiendo luego el producto a un valor equivalente al costo de importación. Junto con desarrollarse el sistema de bandas para los tres ri±iros estratégicos ya mencionados, otros rubros tan importantes como la maravilla, el mafz y el arroz pasaron al regimen de libre competencia, sin sustentación estatal a través de poderes conpradores y manteniendo su libertad para impor_ tarlos y ej^ortarlos. En otros rubros como en cebollas y papas, el Estado mantiene actitud expectante. una Se decide intervenir sólo si estos productos alcanzan precios sostenidos al consumidor anormalmente altos. Estos se fijaron en US i 60 por kilo de papas y en US í 50 por kilo de cebollas. . í Estas situaciones no se dieron, por lo cual, no fué necesaria la intervención del Estado impor^ tando estos productos. Sin entjargo, se mantiene en vigencia la libre impor- tación y ej^ortación de estos alimentos. La política seguida en esta etapa se complementó con una nueva am pliación del sistema de información de precios, que incorporó precios internacionales y antecedentes sobre precios y volúmenes de importación. Esta política de precios agrícolas fue en primera instancia de pl£ tía satisfacción para los agricultores, ya que al decir de una declaración de la Sociedad Nacional de Agricultura ciimple una aspiración largo tienpo repre^ sentada por la institución, en orden a que se establecieran con claridad, pr£ cisión y una adecuada antelación a las siembras las políticas agrícolas. Sin embargo, también advertían que esta política debía ir acompañada de una política cambiaría estable y de una política antidumping. Asimismo, debería cui- darse de caer en Ja tentación de estar sienpre en el borde inferior de la ban^ da. 1/ V Declaración de la SNA frente a políticas de precios agrícolas. Tde abril de 1977. - 41 - El sistema de bandas de precios se implemento durante dos períodos, pero no cumplió el tercero que se tenía programado. En julio de 1979 el sis- tema de bandas se elimino y en declaración de los Ministros de Agricultura y Economía, Foitento y Reconstrucción se indico que: el Estado se retira defin^ tivamente de la comercialización de todos los productos agrícolas, asiamiendo, por tanto, desde este momento, esta responsabilidad en forma total, el sector productor ya que se ha llegado a la convicción de la inconveniencia de la regulación de precios por parte de mecanismos del Estado. En todo caso, se hace una excepción en el caso de la leche, la cual mantiene un arancel más alto que el resto de los productos. Esto deter- mina que los precios internos sean más altos que los internacionales, pero se jiastifica en términos de las políticas de subsidios de precios que mantienen los gobiernos europeos. La libertad de precios agrícolas se ha mantenido sin variaciones a partir de dicha declaración, aun cuando diversos grupos de agricultores manifestado su disconformidad con dicha política. han Esta situación se da en for ma más notoria con aquellos productores de rubros tradicionales que no tienen posibilidad de conpetir en el mercado interno. - 42 - V ELEMENTOS PARA LA EVALUACION DE LAS POLITICAS DE PRECIOS Realizar la evaluación de una política resulta una tarea compleja, si se considera los diversos efectos que ella puede originar, los que además, normalmente son difícilmente aislables de otras causales. La tarea resulta aun mas compleja cuando se evalúan dos modalidades de política, ya que unido a los problemas propios de dicha evaluación, habría que estudiarlas bajo algún marco que difícilmente podría soslayar un socio económicos en que se desenvolvieron. esquema ideologico y los contextos Además,habría que ponderar los objetivos de las políticas con algún patrón común, e incluir supuestos sobre el coinportamiento y preferencias de los agentes económicos. Dadas estas limitaciones y considerando el carácter de este documento, se evitará emitir juicios generales sobre estas dos modalidades de políticas de precios. En cambio, se mostrará para ambos tipos de políticas, algunos de los efectos de mayor importancia. En algunos casos los efectos son similares y en otros contrapuestos. A nuestro juicio, esto no debe ser interpretado como que en algunas situaciones las políticas son buenas y en otras malas. La bondad o perversidad de la polí- tica mirada a través de un efecto aislado, generalmente no es lo más inportante. Mucho más significativo es el efecto conjunto, en relación a los objetivos que ella se ha planteado, o el marco analítico definido por el investigador. La inportancia de mostrar algunos de los efectos de las dos modalidades de política, es más bien de orden descriptivo y didáctico y permitirá obser var que el impacto de una misma política puede ser muy diverso en distintos se£ tores. Dado la complejidad de los efectos de las políticas de precios, se usarán los mecanismos mas clásicos para su análisis, agregando otros que parecen - 43 - ser de tanta o mayor importancia que los que se utilizan corrientemente. Por esta razón se privilegiará en el análisis el rol de los precios como asignador de recursos, distribuidor de ingresos, y herramienta de planificación. En primer lugar, se tratará de verificar el rol de los precios como asignadores de recursos, tanto entre sectores como dentro de la agricultura. El efecto dis- tribución del ingreso será analizado conforme al impacto que las políticas de precios han tenido en los diversos grupos que intervienen en el proceso de pro duccion, distribución y consumo de los riíbros agrícolas. Este sistema, aunque parcial desde un punto de vista teorico, es de mayor simplicidad, y permite visualizar más claramente los desajustes que las políticas pueden causar en diver^ sos niveles. Con el objeto de ordenar el análisis, éste se realizará en dos niveles: Qn nivel global, en que se verán los impactos en el sector agrícola y su relación con el resto de la economía, y un nivel específico, que verá la situación a nivel del productor, del intermediario y del consumidor. 1. Análisis Global. La manera más común de analizar las políticas de precios agrícolas es ver la evolución de estos en su conjunto y para los principales productos. Esto permite observar los cambios en el poder adquisitivo de los productos agrícolas, realizar comparaciones con la marcha de los precios de otros sectores y establecer los cambios que se producen en las relaciones de precios entre los productos más importantes. Los iitpactos en la distribución funcional del ingreso son de muy difícil medición debido a que la teoría de la distribución del ingreso aún no cuenta con un instrumental sencillo y potente para hacerlo. Ver Johnson M.G. The theory of income distribution. 1974. - 44 - En xm nivel global, debiera también tenerse presente el efecto que las políticas específicas pueden tener en otras de nivel macroeconomico, como la política fiscal y la política monetaria. res en el período 1964-70 Este alcance cobra especial Ínte- en que el Estado mantuvo subsidios directos a la agricultura, a través de los precios de los fertilizantes y rebajas en el tran£ porte ferroviario. Este tipo de análisis no se efectuará en el presente docu- mento, dado que requeriría de un modelo cuya complejidad va más allá de los pro pósitos de éste. iy Sin embargo, a modo de ejeiT5)lo puede indicarse que en di- cho período el Gobierno se propuso gastar anualmente en bonificaciones para fertilizantes y fletes ferroviarios cifras que superaban los 15 millones de do lares. a) Nivel de precios agrícolas. Para el análisis del nivel de precios agropecuarios se ha usado el Sub-índice de Precios Agropecuarios, que forma parte del Indice de Precios por Mayor. Este es el iónico índice de tipo oficial referido al sector, preparado por el Instituto Nacional de Estadísticas. Debido a que no se llevan estadís- ticas referentes al nivel de precios al productor, este índice se usa como su^ tituto, aíjn cuando su validez es relativa, ya que si bien permite evaluar las relaciones entre distintos sectores de la economía, no refleja la situación real de ingresos a nivel de productores. Con el proposito de ver la evolución real de los precios agropecuarios, en el Cuadro N°1 se muestra la evolución del Indice de Precios de Pro- ductos Agropecuarios por Mayor y el Indice del Nivel General de Precios, para \J Un modelo de esta naturaleza debería medir el impacto del costo del subsidio, versus los beneficios logrados a través de una mayor producción y con sumo con un menor precio y el impacto del mayor gasto fiscal en el nivel de precios. - 45 - CUADRD N° 1 EVOLUCION DE LOS PRECIOS AGROPECUARIOS Y DEL NIVEL GENERAL DE PRECIOS EN DOS PERIODOS (1965 y 1975 = 100) Años Indice Precios Agrop, por mayor Indice Nivel Gréil. de Precios 1) Indice Real de Precios Agrop. Por Mayor Período 1965-70 1965 100.0 100.0 100.0 1966 125.7 122.9 102.3 1967 145.6 146.1 99.6 1968 181.0 188.9 95.8 1969 255.5 254.0 100.6 1970 347.6 343. 1 101,3 1975 100 .0 100.0 100,0 1976 345 . 1 317.7 108,6 1977 620.2 597.8 103.7 1978 835 .3 848. 1 98.5 1979 1.267.7 1.217.5 104. 1 1980 1.714.5 1.680.7 102,0 Período 1975-80 FUENTE: 1) Elaborado con datos oficiales del INE. El Indice General de Precios ha sido calculado ponderando dos veces el Indice de Precios al por mayor y una vez el Indice de Precios al Consumidor. - 46 - los períodos 1965-70 y 1975-80. En este caso se ha usado como deflactador el Indice del Nivel General de Precios, como una aproximación que representa el uso que el agricultor efectúa del ingreso obtenido por sus productos. En di- cho Cuadro puede observarse que durante ambos períodos el nivel de precios de los productos agrícolas se ha movido con v n ritmo bastante similar al que ll£ i va el Indice del Nivel General de Precios. Sin embargo, en el primer perío- do el precio de los productos agrícolas mantiene x n nivel levemente inferior i al período 1975-80, especialmente durante el año 1968 en que llega al nivel más bajo. En el cuadro mencionado puede observarse que uno de los objetivos de la política de precios agrícolas en el período de intervención del Estado no logra cuirplirse. Se recordará que se pretendió mejorar el nivel de precios agrícolas, con respecto al resto de los sectores. V Sin embargo, el aumento de los precios agrícolas logrado a través de las fijaciones, fué superado con largueza por el aumento de los precios de otros bienes, dado el aceleramiento de la inflación iniciado ya en 1967. El fuerte control de los precios de los alimentos, realizado para impedir una mayor alza del índice de precios al consumidor, inpidió que estos aumentaran, aun cuando en dicho año se presentó una sequía que disminuyó notoriamente la producción. En este sentido, la po- lítica de precios libres parece haber permitido mantener los precios de los productos agrícolas a un nivel algo superior, presentándose en 1976 un nivel más alto, ya que la producción de alimentos para consumo interno mantuvo un nivel deteriorado y no se han efectuado importaciones relevantes. mación sólo refleja una Esta afir- relación de intercambio intersectorial global, y no debe interpretarse como una mayor rentabilidad privada para el sector, ya que como se verá posteriormente, los costos de producción en la agricultura han tenido un incremento notable durante el período 1975-80. y Ver Capítulo III. - 47 - De estos antecedentes también se puede cxncluir en términos generales que la evolucion de los precios agrícolas no ha constituido un estímulo importante en la mantención del proceso inflacionario. El hecho de que el n^ vel general de los precios agrícolas se haya movido en ambos períodos en términos similares al resto de los precios, indica que tanto sobre la base de los controles de precios (1965-70) como de la apertura del comercio internacio nal, de los controles monetarios y la restricción del ingreso (1975-80) se pueden conseguir los mismos objetivos. Sin embargo, para tener una vision más rigurosa de este fenómeno había que realizar una evaluación más estricta de la evolución de cada precio en particular, teniendo en cuenta su ponderación en el gasto familiar. En el Cuadro N°2, se muestran algunos Indices de Precios al por Mayor, todos deflactados por el Indice del Nivel General de Precios. Ellos per- miten observar los cambios en los niveles de precios relativos del sector agr^ cola en relación al sector industrial y al nivel de precios de productos impor tados. Las tendencias indican que en ambos períodos los precios industriales han crecido con mayor rapidez que los precios agrícolas. Esta, que es una ten dencia histórica provocada por las características propias de la agricultura yj que no pudo ser revertida durante el período 1965-70, a pesar de existir el in teres explícito de lograrlo. En el mismo cuadro se muestra un índice de precios de productos importados, como una manera aproximada de ver los cambios ocurridos en el do internacional. merc^ Puede observarse que dicho índice se ha mantenido relativa- mente bajo, pero fluctuante. Este índice tiene un alto componente agropecuario, y su bajo nivel es un incentivo para proveerse en el extranjero de los productos agrícolas que el país necesita y es v n motivo de presión para que el precio ini terno no suba. 1/ Durante el período 1965-70, el volumen de productos agrícolas Ver Capítulo I. - 48 - CUADRO N° 2 RELACIONES DE INDICES DE PRECIOS ENTRE SECTORES Agropecuario INGP Industrial INGP Prod.Importados INGP 1965 100.0 100.0 100.0 1966 102.3 101 .8 91 .9 1967 99.6 105.2 91.6 1968 95.8 106.6 98.4 1969 100.6 107.5 100.5 1970 101 ,3 109.2 100.0 1975 100 .0 100.0 100.0 1976 108.6 99.3 94.9 1977 103.7 98.9 100.8 1978 98,5 106.4 95.8 1979 104. 1 109.9 94.6 1980 102.0 112.5 94.4 Años Período 1965-70 Período 1975-80 FUENTE Elaborado por GIA en base a antecedentes del INE. - 49 - importados era regulado por eX Estado, Xo cjue permitió controXar eX mercado interno hasta un nivei que no deteriorara eX ingreso de los productores. En eX período 1975-80, Xas importaciones son efectuadas por eX sector privado, Xo cuaX XXeva a que eX precio deX mercad interno tiende a asemejarse aX deX mercado intemacionaX. Este tipo de poXítica hace más fXuctuantes Xos precios, como se observará posteriormente, y coXoca aX productor dentro de una mayor inca rt i dumb re . b) Estructura de Precios. La reXacion que mantienen entre sí Xos precios de Xos diferentes pro^ ductos es de importancia, especiaXnente en eX caso de aqueXXos que conpiten por recursos simiXares. En Xa agricuXtura esta situación es generalizada, ya que con ciertas restricciones, el recurso tierra, la mano de obra, el agua y el capital circulante son utilizables en la mayor parte de los rubros agropecuarios. No obstante, es particularmente importante para algunos rubros espe- cíficos, como se hizo referencia con algunos ejen5los anteriormente. Durante el período 1965-70, la política de precios busco una estru£ • ura ideal que era perfectamente coherente con las metas de producción propue^ tas. En el período 1974-80 la situación es diferente y la relación de precios se va estructurando de acuerdo a los movimientos que el mercado vaya teniendo. Por tanto, esta estructura es mucho más dinámica y no refleja las aspiraciones de un ¿lan nacional, sino más bien la estructura de precios del nercado mundial. En el Cuadro N°3 se muestran los cambios en la estructura de precios de algvinos productos durante 1965-70 y la meta fijada en 1966 para lograr en el mediano plazo, 1971^y en el largo plazo, 1980. Puede observarse que existe una leve tendencia hacia las metas. Sin embargo, el ritmo de avance es algo Xento y no permite Xograr conpXetamente los objetivos de la política. Las nue vas relaciones que se buscan entre trigo, papas, maíz y carne de bovino, aves y leche muestran un cierto grado de éxito, especialmente en los casos pecuarios. - 50 r H s ^ •0 a p - o Z 0 ) UJ O s M ( O u u s o o § t p •H c O) • p u ) § Q m M 1 0 ^ m (J a o N o Í O I) O O T N C* T V C ( O O N f N o O 1í m / f C M M Q o 0 «* 0 a i n n o v r o N » N i n o o i D 0 ^ v D CTi ( O c • H O o o O a Q O D i O í O i o o •n 0 T v C C 0 T D O M O c u O 1 CTi 0 • U - ce g o o o o 00 v D (y\ r- O O (N i n m CO 00 n N T f r- T I ) N í D r N O v r- fJ - CM n ( N o o o o r in t f n M O O D q a f ^ v -- « M ^ 1 O N O t v CM o o n m V f D M ) X v O O O C o n O O CTiC •r o o o n f M i n v o o o O CTi r o V D e n O c N r • H s 1 0 a 1 0 c u 00 fN XT ^ 00 (N 1 0 • g 1 0 0 • p 0 (/) 0 M O E i 0 j 0 ( O C Pü « U o o o c -^ r o C Q 0 ) p M ( 0 u r- 00 0 0 ) ) : p j; H o ( 0 0 ) u ) 0 • H w z M ( U •v w ( rU H 0 • H u •J H U 0 U ) u • p C U O ( U u ( U p c m ( 0 u 0 ) 1 0 X I c ( U o V ra O 1 3 r W •• w c tt) o o rM O C U to U l • p -H O O r— k O c u v c o ( U c n ( 0 u Q ) X U y * • t r O M 0 c u v in ( 0 r H O u M C P W O • P U P XS s c u t n ( 0 T) ( 0 U 1 D () / 0 ) O Q ( • a -H - 51 - La relación carne de bovino-leche se desea mantener en un nivel de 5:1, lo cual sólo se pierde en 1967 y 1968, en que la leche subió a un ritmo mayor que la carne. La relación carne bovino-ave, que parte de un nivel de 1:1,8, se desea bajar ostensiblemente para llegar en el largo plazo a la paridad. La meta para el mediano plazo es de 1:1,25, la cual se logra en 1970. En cambio, el precio del maíz mantiene durante todo el período una relación pareja con el trigo, aun cuando la meta es que llegue en 1971 con un precio i n 10% inferior a éste. o Por su parte, la papa, que parte con una relación de 1: 0,9 con el trigo, y tiene por meta llegar a una relación 1: 0.45, alcanza en 1970 sólo a 1: 0.6, con una tendencia poco estable. 2. Nivel específico. En este nivel de análisis interesa ver el impacto que la política de precios ha tenido en los diferentes grupos sociales que intervienen en la producción, distribución y consumo de los productos agropecuarios. El objetivo es observar si los efectos de las política son o no similares en los diversos grupos comprometidos. a. Efectos a nivel de productor. A nivel del productor los precios manifiestan su efecto en diversos sentidos. Desde el punto de vista económico se suele dar mayor énfasis a los precios como indicadores de asignación de recursos, pero desde el punto de vi^ ta de los productores individuales el precio se considera más bien como uno de los determinantes de sus ingresos, Aión cuando existen argumentos teóricos para separar la política de precios para la asignación de recursos, de la política de ingresos para lograr equidad distributiva, estos dos aspectos en la política van íntimamente ligados. Mas aún, en Chile el aspecto redistributivo parece ser el más importante, ya que no siempre se cumple el supuesto de que los cambios en los precios afectan directamente el ingreso de los productores y como - 52 - respuesta, éstos reasignarían sus recursos. Sin embargo, en la agricultura en general y en especial en el caso chileno se dan diversas rigideces que han obstaculizado la clasica respuesta economica de cambios, en la oferta, frente a cambios en los precios. Diversos estudios han demostrado que la variación de los precios es solo uno de los factores que pueden influir en la oferta (Echeverría, 1972; Oficina de Planificación Agrícola, I957). Como se ha hecho referencia anteriormente, durante el siglo pasado y la mitad de este, los precios tenían un papel secundario, ya que el crédito subsidiado, la baja tributai cion, el bajo costo de la mano de obra y otros factores de similar naturaleza, desligaban casi por completo a los precios de mercado de las decisiones que el productor tomaba respecto a la asignación de sus recursos. en la política tributaria, de tenencia de la Diversos cambios tierra y el crédito han variado esta situación en los últimos veinte años, y los precios han adquirido una mayor relevancia. Este fenómeno debe observarse no sólo considerando el nivel relativo que los precios de los diversos productos tienen, sino también la estabilidad que ellos mantienen. Como se ha hecho presente en el primer cajpítulo, uno de los problemas fundamentales de los precios agrícolas es su inestabilidad. tanto a productores, como a consumidores. Esto afecta Pero su efecto es más inportante al nivel de los productores no capitalizados, los que no pueden asumir los riesgos de una baja en el precio más allá de sus costos. (i) Precios Reales de los productos agrícolas. Al coirparar los precios reales que los productos agrícolas han adqu_i rido en los períodos cuyas modalidades de política se analizan, se debe resolver el problema de comparar en base a un Datron común. Si se compara mantenien do el valor de la moneda, deflactando por el Indice de Precios al Consumidor se observa que en el período 1974-79,los precios agropecuarios tienen un nivel muy superior al observado en el período 1965-70. Igual situación resulta de - 53 - deflactar usando el Indice de Precios al por Mayor. Este resultado puede mo- ver a equívocos, interpretándose como un mejoramiento en los precios relativos de diversos productos y de los ingresos de los productores. Sin embargo, esta situación proviene de los problemas que tienen los índices oficiales de precios para captar los cambios que estos ejq^erimentaron entre 1972 y 1975. (Cortazar, 1977) Por tal motivo, parece ser más adecuado deflactar los precios agrícolas a través de un índice construido sobre la base de los precios de los insumos, que se utilizan en cada producto. En el Cuadro N°4 se presentan los precios de algunos productos agrícolas al productor , en época de comercialización deflactados a 1974 a través de un índice de insumos que incluyen semillas, mano de obra, tracción, fertilizantes y pesticidas. Puede observarse en dicho cuadro que el precio de los pr^ ductos tradicionales se ha deteriorado. Comparando ambos períodos se observa que el trigo ha disminuido en promedio un 15%, el maíz un 28%, la papa un 32% y el poroto un 26%. do sus precios. En caitíbio, rubros mas intensivos, como frutales, han aumenta A modo de ejemplo, se puede ver que la uva ha airnentado su pr^ ció en un 37% y la manzana en un 6%. Las cifras anteriores merecen a lo menos dos consideraciones de interésSi se observan las cifras de superficie sembrada con productos tradicionales y plantadas con frutales, (ver cuadro N°5) se ve la coherencia con las apreciaciones antes indicadas. Los precios deflactados a través de sus costos reflejan el impacto que sufren los productores en sus ingresos y estos tienden a responder, en el mediano y largo plazo, desplazando sus recursos desde los rubros menos rentables a los mas rentables. El resultado de ello ha significa do un aumento en la superficie de plantaciones y una disminución en la superficie J^/ Estos se han estimado en base a los precios agropecuarios al por mayor, conforme a la metodología utilizada por la Oficina de Planificación Agrícola. - 54 - CUADRO N4 DOS PERIODOS 1er. Período Trigo Maíz Papa Poroto Uvas Manzanas 1965 153.6 117.9 88.6 377.1 270.7 200.1 1966 151.0 130.2 96.6 377.7 282.1 148.3 1967 149.1 130.3 76.5 346.3 336.0 224.7 1968 148.9 113.0 78.6 201 .6 378.4 235.4 1969 144.1 127.7 54.8 329.8 402.8 278.6 1970 135.3 111.0 53.1 495.7 402.0 298.1 147.0 121 .7 74.7 354.7 334.0 230.9 1974 85.1 71.6 31.5 141.0 180.3 157.2 1975 99.8 61.3 33.6 283.4 463.5 291.4 1976 143.7 114.8 73.9 519.1 463.8 240.5 1977 160.8 84.9 61 .0 276.4 504.5 236.4 1978 136.6 94.4 41 .7 155.0 516.8 297.6 1979 124.9 87.5 64.9 203.0 510.3 239.2 125.2 87.8 51.1 263.0 456.5 243.7 PRCMEDIO 2° Período PRC»1EDI0 FUENTE: Elaborado por GIA a partir de datos oficiales de INE y deflactados a 1974 por un índice de insumes. - 55 - CUADRO N° CAMBIOS EN LA SUPERFICIE SEMBRADA O PLANTADA DE ALGUNOS RUBROS AGRICOLAS { en miles de hectáreas) Papa Poróto 87.6 91. 1 58.5 5.5 8.5 591.0 107.4 93.3 93.3 4.2 11.3 628.0 111.6 85.9 85.9 10.9 13.6 Años Trigo 1965 121A 1974 1979 Maiz Uvas 1/ Manzanas FUENTE : Elaborado en base a antecedentes del Instituto Nacional de Estadísticas y Catastro Frutícola de CORFO. 1/ Superficie de huertos industriales. - 56 - de ri±)ros tradicionales como el trigo. Sin embargo, este mismo tipo de res- puesta no se observa en productos de chacarería como maíz, papas y porotos, que deberían teóricamente disminuir su superficie. Si se observa la localización de los diferentes rubros y se tipifi ca los agricultores de acuerdo a su grado de capitalización y los rubros que ej^lotan, puede notarse que existe una cierta afinidad entre algunos rubros típicos en el autoabastecimiento, que son predominantemente sembrados por pequeños productores, en contraposición con productos extensivos como el trigo, o de exportación como los frutales, que son explotados por empresarios capita lizados. En el Cuadro N°6 puede observarse como se distribuye la superficie sembrada o plantada de algunos rubros. Puede allí verse que tanto papas, como maíz y porotos son mayoritariámente sembrados por campesinos, en cambio frutales y trigo son explotados en mayor aii^plitud por agricultores capitalistas. Esta acotación puede aclarar el impacto diferencial que puedentener las polity cas agrarias sobre el ingreso de diferentes agricultores y el tipo de respuesta que ellos tienen frente a cambios en los precios. En efecto,parece notorio que los productores capitalistas responden a los cambios de precios de acuerdo a los postulados neoclásicos, en cambio los productores caitpesinos actúan con una racionalidad aparentemente diferente. Aun cuando los ingresos por unidad producida tiendan a disminuir, los campesinos no disminuyen sus superficies sembradas, ya sea porque necesitan mantener un ingreso total estable o porque valoran los productos de un modo diferente al precio de venta del mercado. Como se observo anteriormente los precios pueden cumplir un rol importante como herramienta de planificación, y en tal caso debe tenerse preseii te lo recientemente expresado. La fijación de un precio puede servir para incen tivar o desincentivar, proteger, estabilizar o relocalizar productos, pero sus efectos pueden ser muy diversos entre los productores cuando sus motivaciones - 57 - CUADRO N° 6 PARTICIPACION DE DIFERENTES TIPOS DE PRODUCTOS EN LA SUPERFICIE SEMBRADA O PLANTADA DE ALGUNOS RUBROS AGRICOLAS EN EL ARO 1976. ( en porcentaje de la superficie total) Tipo de Agricultores Trigo Maíz Papas Porotos Canpesinos 37,2 52.5 72.0 60.1 23.3 Capitalistas 62.8 47.5 28.0 39.9 76.7 FUENTE : NOTA: Frutales Elaborado por GIA en base a antecedentes del V Censo Nacional Agropecuario 1975-76 del Instituto Nacional de Estadísticas. Se definió como campesino a aquellos productores que contratan menos de un trabajador permanente y como capitalista a aquellos que mantienen contratados en forma permanente a uno o mas trabajadores. - y valoraciones son diferentes. 58 - De la misma manera, al ser utilizados como h£ rramienta de planificación, los precios agrícolas no pueden pensarse en forma aislada. Ellos deben ser parte de la política de precios para el resto de la economía y deben estar insertos dentro de un programa agropecuario coherente. En tal sentido, la implementacion de la política adquiere gran relevancia, ya que debe preverse una cierta flexibilidad, pero mantenerse los objetivos gru£ sos de la política. En el período 1964-70, los precios agrícolas fueron uti- lizados ccmo herramienta de planificación, con cierto éxito en los primeros años de implementacion. Sin embargo, esta perdió coherencia y efectividad - cuando debió supeditarse a los programas de lucha contra la inflación. (ii) Estabilidad de los precios. La estabilidad de los precios ha sido objetivo explícito o implícito en diversas políticas. énfasis a este aspecto. Durante el período 1965—70 la política de precios di6 Durante el período de libre mercado se entiende como objetivo implícito al llegar al equilibrio, pero en el intertanto se acepta la inestabilidad como una necesidad para el ajuste. La estabilidad de pre - cios es un factor de importancia, tanto para productores como consumidores. Sin embargo, para los primeros ésta es mayor, ya que influye directamente en las expectativas de ellos frente a los futuros ingresos, participando así fuertemente en la decision de qué y cuanto producir. - Para los consumidores en cambio, las fluctuaciones de algranos precios aislados se amortiguan o diluyen dentro de la canasta. En el cuadro N°7, se observan índice de variación de los precios al por mayor de algunos productos de importancia. Puede verse que en todos los casos los coeficientes de variación son considerablemente más altos en el ríodo de libre mercado. Productos como la papa y el poroto en este período tienen coeficientes de variación de 35% y 47% respectivamente. Ambos productos son de notable importancia entre los pequeños agricultores, quienes difícilinen te pueden asumir el riesgo de aumentar su producción a través de aumentos de - 59 - CUADRO N°7 ESTABILIDAD EN LOS PRECIOS DE ALGUNOS PRODUCTOS AGROPECUARIOS EN DOS PERIODOS (Base 1965 y 1974 = 100) 9 1967 1968 1969 1970 Coeficiente de Variación Trigo 100.0 105.0 102.3 101 .3 106.8 105.4 2.3 100.0 110.7 109.7 100.3 118.3 111.4 6.0 100.0 108.3 88.1 88.7 64.2 68.9 18.1 Poroto 100.0 100.1 100.6 58.9 91 .9 154.1 27.7 C.de Vacu no 100.0 72.6 75.5 83.3 101 .4 107.8 15.1 C.de Ave 100.0 97.7 92.0 88.5 103.6 125.0 11.6 C.de Cer do 100.0 102.8 106.4 104.0 121 .8 132.6 10.6 Leche 100.0 123.7 1 36.4 139.9 143.4 142.0 11 .7 RUBRO 1974 1975 1976 1977 1978 1979 Trigo 100.0 132.1 146.7 138.3 120.9 114.0 12.4 Maíz 100.0 112.4 152.1 124.2 141.3 127.7 13.6 Papa 100.0 144.0 278.8 188.9 129.4 240.8 34.9 Poroto ^ 1966 Papa • 1965 Maíz t RUBRO 100.0 . 238.6 388.4 212.3 124.1 159.7 46.7 C.de Vácu no 100.0 62.4 91 .5 131 .8 133.1 148.2 26.4 C.de Ave 100.0 82.5 109.7 118.7 114.4 120.0 12.1 C.de Cer do 100.0 58.3 104.5 156.4 169.3 192.0 35.5 Leche 100.0 144.8 165.1 208.3 235.3 246.2 28.2 FUENTE: Coeficiente de Variación Elaborado en base a datos oficiales de INE, deflactados a Junio de 1980 por Indice de Precios al por Mayor. - 60 - superficie o de mejoramientos tecnologicos, dada la fuerte incertidumbre que los afecta. Efectos a nivel de intermediario. El sector de intermediación puede verse notoriamente afectado según las políticas de precios que se siguen. Cuando los precios son utilizados como herramienta de planificación, debe tenerse presente que las políticas de precio y de comercialización son absolutamente complementarias, y el Estado debe intervenir de alguna manera en el proceso de comercialización. Cuando el sector intermediario es estatal, puede servir de amortiguador para absorber las fluctuaciones de precios, y evitar que éstas afecten muy seriamente a productores y consumidores. Asimi^ mo, puede lograr, a través de precios e instalación de poderes compradores, e^ timular o desincentivar determinados productos y productores. En cambio, si el sector intermediario es privado, tratará de mante ner su margen traspasando las fluctuaciones de precios hacia los consumidores finales. Debe tenerse en cuenta que el área privada puede verse estimulada a participar en dicho sector, en la medida en que la política de precios in centive su incorporación. Si se presentan variaciones estacionales impor - tantes en los precios, el área privada estará dispuesto a integrarse al sec tor intermediario, entregando servicios de almacenamiento. De igual manera, si la política de precios estimula la calidad y presentación de los produc tos, existirán incentivos para que este sector asuma los servicios de selec ción y procesamiento. - 61 - En Chile no existen estadísticas de precios agrícolas al productor y mucho menos de márgenes de comercialización. Los primeros se estiman en base a los precios al por mayor, suponiendo que los margenes de comercialización han permanecido constantes desde 1965. Esto hace complejo establecer como han sido afectados los intermediarios por las dos políticas de precios. Sin embargo, dadas estas limitaciones, nos aproximaras al problema viendo la relación precios al consumidor y precios al por mayor, lo que puede dar una idea del margen de comercialización minorista y de las variaciones estacionales de los precios al por mayor. (i) Precios agropecuarios al por mayor y precios de los alimentos al consu- midor. El cuadro N°8 muestra los índices de precios agropecuarios al por mayor y los precios de los alimentos al consumidor, ambos divididos por el Índice del Nivel General de Precios. Del cuadro se desprende que en ambos perío dos los márgenes de comercialización a nivel minorista tienden a estrecharse, ya que los precios de los alimentos al consumidor crecen menos que los precios agropecuarios al por mayor. ríodo de libre mercado. concluir Esta tendencia se acentúa más en el caso del pe- Sin embargo, los antecedentes no son suficientes para que la rentabilidad del sector intermediario se ha deteriorado. Es- tas tendencias pueden ser un efecto del mejoramiento tecnológico y de infraestructura del comercio minorista (desarrollo de Supermercados o disminución de mermas en el proceso comercial), o un resultado de la conpetencia; o quizás siníJlemente que el índice de precios de alimentos, que es parte del índice precios al consumidor, ha sido más manipulado que el de de productos agropecua- rios que está incluido en el índice de precios al por mayor. (ii) Variación estacional de los precios. Al revisar los efectos de las políticas de precios sobre las variado nes estacionales, se observa que estas han influido de vina manera diversa en - 62 - CUADRO N° 8 VARIACION DE PRECIOS AGROPECUARIOS AL POR MAYOR y DE PRECIOS DE ALIMENTOS AL CONSUMIDOR. Indice Precios Agropecuarios INGP Indice Precios Alimentos INGP 1965 100.0 100.0 1966 102.3 99.7 1967 99.6 95,0 1968 95.8 93. 1 1969 100.6 90.6 101 .3 90.7 1975 100.0 100 .0 1976 108.6 98.5 1977 103.7 97.4 1978 98.5 92.5 1979 104 .1 84.4 19H0 102.0 83.2 Período 1965 - 70 1970 ( Período 1975 - 80 FUENTE : Elaborado por GIA en base a antecedentes de INE. - 63 - los dos períodos analizados. la las En el cuadro N°9 se muestra, a modo de ejemplo, situación de la papa, el maíz y la carne de bovino. variaciones a lo largo del año se En todos los casos, presentan en forma mucho más marcada en el período de libre mercado, lo que de muestra que los productores tienden a vender en época de cosecha, almacenado lo mínimo, ya sea por temor a las V£ riaciones del mercado o por dificultades financieras. En el período 1965-70, la intervención del Estado sirvió para amortiguar y hacer más regulares variaciones estacionales. las Para el sector intermediario representan un mayor incentivo los cambios mas pronunciados, ya que le permiten acopiar en las épo cas de cosecha y vender con posterioridad con márgenes mas amplios. El desa rrollo de la agroindustria también se ve favorecido con esta situación. c. Efectos a nivel del consxjmidor. Las diferentes modalidades en la política de precios afectan en últ^ mo término a los consumidores. Durante la época de protección a la industria naciente y en algunos períodos de lucha antiinflacionaria, los precios al con^ sumidor fueron fijados con el proposito de no tener que elevar los salarios e incentivar la inversion y el aumento de la producción. Esta es una manera de utilizar los precios como herramienta de planificación y determinar una redi^ tribucion del ingreso favorable a los sectores urbanos. Sin embargo, esta si^ tuacion puede afectar el nivel de ingresos de los productores y trabajadores del campo, y desincentivar la actividad si no se consideran algunos subsidios al sector. Por otra parte, cuando se fijan los precios mínimos al productor, los consumidores pueden verse afectados y perder parte de su excedente cuando la oferta es muy alta. De esta manera, el nivel de los ingresos relativos reales de los consumidores se ve influenciado por el precio de los productos agrícolas y en especial el de los alimentos, que constituyen una gran proporcion de su canasta familiar. 1/ 1/ En el caso chileno, éstos constituyen alrededor del 50%. - § m W w o H u e n rc n L) T re n 64 - U e l u 0 T! d ( 0 d • • P o u 0 p (ti • . \) H Q e E n e u r-i 0 ¡) n e T i• 0 n - n 0 • • 0 0 ro 0 1 i en CM n e 0 O e O e n 0 I n I n o O O 0 0 » • • • « • O t O i o e n • (ti o r(i T 1 (i T f S C o D r r C• g o M • • • • • • • • • 0 i o 0 n o 0 m 0 r- e O 0 0 n e ( e CO n n n n o o o o o T-* T • » * r- Pj w o § (V T 0 C í 1 u i H c r O I i N S w o r e n In e w (ti r- r - o r o rC• C 0t M M 0 • • • • • • • • o o n e u n ? a e n n T n í o O e (i O o• o o o O e n r — t — r t — — 0 0 • I) T 0 0 — T n • Ta o• e• o I ) i n • • • • I) C O T M I i 0 o í n 0 O O• O e e e O e o 1 i n n n i n — o• • i n cv r ( v o \D c r v C• D M • r V D o o O T r T — - - c\ n u w 9 Pi w m e e n o r n v o v o e n ^ ¡ti 0 9 6• ( t i tí e u O - M P ( 0 • C p u • s g • P e e n u W M (ti • z w w o 0 \o N (ti • H .H B •H r M • P 0 0 D i r 0) H e n t H e n 0 O • C H 0 V -H 0 o ) ti O • í P W • W (ti u e u -H u r + -H J e -o n c H o• e• r- O• 0 o• v C« T• n • I 0 O O — • • • • • n V V n i n tO O 0 i 0 n 0 r- 0 Te o o o o O n J N o ( i r • m r r e o o n • • • • t• — 0 C r0 M n n o e e O o T — r o *— r* ~Do \D 0 r o 0 t • • • • • • 0 i O o o 0 o O o i n n O o o O e e o t r— — r — • W c O H ) r g; H ( U d O t ft n e H u . H (ti • w W C O g w P Í 0 Í H 2 : I J O P j E - o z M a (ti ü m • O H I -H W r 0 u e u C M O o PL, ( 0 u T) T) C ( ! U O ü ü -H T) O C T H I (ti C M •H O O ( i U n ^ M ) r O 0 H W D( C. L fe 65 CUADRO N° 10 DISPONIBILIDAD DE CEREALES POR HABITANTE V (En pesos de diciembre de 1979) Trienio Produc- Indice 1965/67 ción = 100 1965/1967 1.119,4 100 6,7 100 308,8 100 1.421,5 100 1968/1970 1.091,0 97 8,2 122 247, 3 80 1.330,1 94 1974/1976 742 ,0 66 10,2 152 573,0 186 1. 304,8. 92 1977/1979 849, 1 76 20,7 309 448, 1 145 1.276,5 90 FUENTE: 1/ Exporta Indice 1965/67 ción = 100 Importa Indice 1965/67 ción = 100 Dispo- Indice nibi- 1965/67 dad = 100 Elaborado por GIA sobro la base de las encuestas agropecuarias del INE, Anuarios de Comercio Exterior y Estadísticas de ECA. Los volúmenes físicos do producción, importación y exportación de los productos que se consideran cereales, fueron valorados a los precios promedio al productor de 1979. - 66 - En otras circunstancias, los precios al consumidor se han entendido como una derivación lógica de las políticas de precios hacia los productores y consumidores. En la época de 1965-70, se establecieron algunos precios máximos al consumidor, pero se esperaba proteger a éste fundamentalmente en base a un aumen to de la eficiencia comercial. En el período 1974-80 se entiende que en ultima instancia se impondrá la llamada soberanía del consumidor y éste pagará más por lo que más necesita y menos por lo que le presta menos utilidad. De este modo, indicará a los productores cuánto y qué producir. Los efectos de las políticas de precios hacia los consumidores pueden verse así, desde el punto de vista del abastecimiento de productos agrícolas en el mercado ,y de la relación observada entre el índice de precios al consumidor y su componente alimentario. En términos de abastecimiento, se puede visualizar en el cuadro N°10 que existe una tendencia secular a disminuir la disponibilidad percapita de cereales. En las dos épocas ha bajado la producción nacional y en el período 196570, también disminuyeron las importaciones. La política seguida entre 1975 - 80 permite incrementar las importaciones, pero éstas no cubren la disminución de la producción nacional y el crecimiento de la población. En el Cuadro N^ll se observa que en ambos períodos los precios de los alimentos tienden a crecer en menor proporción que el nivel general de precios al consumidor. Puede observarse, sin embargo, que en el período 1965-70 el ni- vel de precios de los alimentos se mantuvo por debajo del resto de los precios, aun en los años de mayor inflación. En el período 1975-80 puede, en cambio, observarse que en los períodos con mayor inflación los precios de los alimentos se mantienen más altos , y en la medida que ésta baja, los precios ae los alimentos 67 CUADRO N° 11 EVOLUCION DE LOS PRECIOS DE LOS ALIMENTOS Y EL NIVEL DE PRECIOS AL CONSUMIDOR (1965 y 1975 = 100) Indice Precios Alimentos Indice de Precios al Consumidor 1965 100.0 100.0 100.0 1966 122.5 122.9 99.7 196 7 140.2 145.2 96.6 1968 175.9 183.8 95.7 1969 230.0 240.2 95.8 1970 31 1. 3 318.2 97.8 1975 100.0 100.0 100.0 1976 312.8 310.9 100.6 1977 582.5 598.8 97.3 1978 784.2 838.8 93.5 1979 1.027.8 1.118.9 91 .9 1980 1.398.5 1.512.0 92.5 Años Indice Real de Alimentos Período 1965-70 Período 1975-80 FUENTE: Elaborado en base a datos oficiales del Instituto Nacional de Estadís^ tica. - 68 - disminuyen en una mayor proporcion. En definitiva, no parece que las políti- cas de precios hayan sido un factor importante de aceleración del proceso inflacionario que ha tenido el país. 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