Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTARLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE: Enfoques para la política energética PROYECTO ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE DEUTSCHE GESELLSCHAFT FÜR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT Quito, Ecuador Mayo 1997 900019327 9 0 0 0 1 9 3 2 7 - B IB L IO T E C A C E P A L (d 5 3 ? ^ © OLADE La auto riza ció n para re p ro d u c ir esta obra debe s o lic ita rs e al D ire c to r de P lan ifica ció n y Proyectos Energéticos de la Secretaría Permanente de OLADE. Los Estados M iem bros y sus instituciones gubernam entales pueden reproducirla sin autorización previa; sólo se les solicita m encionar la fuente e inform ar a la Secretaria Permanente de OLADE sobre tal reproducción. ISBISI-70-081 -1 OLADE Organización Latinoam ericana de Energía Casillas 1 7 -1 1 -6 4 1 3 / 17-097301 Quito, ECUADOR TELEFONO: (593-2) 598-122/280 FAX: (593-2) 539-684/679 E-M AIL: olade1@ olade.org.ec CEPAL Comisión Económica para América Latina y el Caribe Casilia 179-D Santiago de Chile, CHILE TELEFONO: (5 6 2 )2 1 0 -2 0 0 0 FAX: (562) 208-1946/0252 GTZ Deutsche Gesellschaft für Technische Zusam m enarbeit GmbH División Energía y Transporte D ag-Ham m arskjöld-W eg 1-5 Postfach 51 80 65726 Eschborn, ALEMANIA TELEFONO: (49 61 96) 79-1617/1628 FAX: (49 61 96) 79-7144 PROLOGO Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe es un proyecto conjunto de la Organización Latinoamericana de Energía (OLADE), la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) de las Naciones Unidas y la Deutsche Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit (GTZ). Este proyecto cuenta con el auspicio y el cofinanciamiento del gobierno de la República Federal de Alemania y se puso en marcha con el propósito de fortalecer los procesos de formulación de políticas energéticas para armonizar crecimiento económico, equidad social y protección del medio ambiente a fin de contribuir a que las reformas energéticas que vienen emprendiendo los países de la región propendan al desarrollo sustentable. Para alcanzar este propósito, el proyecto asume un enfoque sistèmico reconociendo la responsabilidad compartida que les compete a los actores del desarrollo energético, precisando los lineamientos de política, e identificando los instrumentos y acciones concretos para alcanzar las orientaciones y objetivos del desarrollo sustentable. Del trabajo realizado se desprende que la sustentabilidad del desarrollo energético plantea una serie de desafíos a futuro. Concordante con la reactivación del crecimiento económico en los años noventa se manifiesta todavía una baja productividad energética. A esto se suman una reducida cobertura de satisfacción de las necesidades energéticas y el deterioro forestal, conjuntamente con la baja calidad del consumo energético y los impactos en el nivel de emisiones que tendrá la incorporación de fuentes contaminantes en la expansión de los sistemas energéticos regionales. El incremento de la productividad energética corresponde sin duda a una mayor eficiencia en el uso de la energía, aspecto que deberá ser un propósito prioritario de las reformas energéticas. Este propósito no sólo tendrá efectos importantes en la competitividad internacional, y por ende en el crecimiento económico, sino que generará un impacto favorable en la equidad social al reducir la ponderación del gasto en energía dentro de la satisfacción de las necesidades de los usuarios residenciales. Junto con el mejoramiento de la eficiencia en el uso de la energía se requiere aumentar la cobertura social de los servicios energéticos, adoptando acciones que articulen los mayores niveles de consumo energético con la generación de empleo y la elevación de los niveles de ingreso. Hay maneras, como se subraya en este libro, de com patibilizar los programas de desarrollo energético con las acciones de descentralización económica, especialmente en las zonas rurales. Por otra parte, el trabajo manifiesta una preocupación respecto a la sustentabilidad de la expansión de los sistemas energéticos. En la actualidad los países de América Latina y el Caribe no tienen una responsabilidad significativa en los problemas ambientales globales, ya que sólo generan el 5% de las emisiones mundiales de C02 mientras que los países desarrollados aportan alrededor del 70%. Sin embargo, los nuevos desarrollos energéticos basados en el mayor consumo de hidrocarburos podrán incrementar la contribución de la región al deterioro del ambiente. Al mismo tiempo, la expansión basada en la generación hidroeléctrica tiene también algunas limitaciones a pesar de que contribuye positivamente a la m itigación de las emisiones, lo que plantea nuevos desafíos a la reforma del sector energético. La mayoría de los países de la región han dado un paso importante al poner en marcha la reestructuración de sus respectivos sectores energéticos. Empero las motivaciones de la reforma se ubican más en la perspectiva de consolidar la estabilidad macroeconómica y superarlos obstáculos financieros para su futura expansión. Siendo válida esta orientación en el corto plazo, se requiere incorporar objetivos de más largo aliento que tengan relación con el mejoramiento de la productividad y la eficiencia energéticas y p o r ende de la competitividad internacional, el crecimiento y la equidad social y el uso de fuentes armónicas para la protección del medio ambiente. En este documento se reconocen los avances que se han producido hasta el momento. Las reformas han inducido a una mejora de los indicadores financieros y en la eficiencia operativa de las empresas del sector energético, aspecto en el que tuvieron importante contribución los aumentos de precios y tarifas, y en algunos países el saneamiento financiero de las empresas públicas que fueron privatizadas. Asimismo, la eliminación de los monopolios públicos, la búsqueda de mercados com petitivos y la aplicación de mecanismos regulatorios para garantizar las condiciones de competencia han estimulado la inversión privada, la dinamización de los mercados bursátiles de la región y la incursión en los mercados internacionales de capitales. Se requiere, no obstante, fortalecerlas instituciones y perfeccionar los mecanismos regulatorios para garantizar la necesaria estabilidad que requieren los inversionistas. En este sentido, la superación de ciertas tendencias al uso inadecuado de las posiciones dominantes en el mercado, el mejoramiento de los flujos de información entre las empresas y los entes reguladores, y sobre todo la transparencia en la determinación de costos de las transacciones energéticas, son los mejores alicientes para prom over ¡a inversión tanto privada como pública. Asimismo, es importante coordinar las políticas energéticas de los países en un proceso de integración subregional o regional para optimizar los esfuerzos de expansión de los sistemas, así como para enfrentarla influencia de las nuevas variables exógenas que están surgiendo a raíz de la Ínternacíonalización de las cuestiones ambientales. Es evidente que las cuestiones ambientales han evolucionado hacia un status que supera las fronteras de las naciones, convirtiéndose en uno de los puntos básicos de la agenda internacional. En síntesis, la explotación de los recursos energéticos y el uso eficiente de la energía son asuntos cruciales de la temática ambiental. En este contexto han venido cobrando cada vez mayor significación las posiciones en favor de una normatívídad internacional que podrá tener repercusiones muy significativas en la explotación de estos recursos. Luiz A .M . da Fonseca Secretario Ejecutivo OLADE Gert Rosenthal Secretario Ejecutivo CEPAL RECONOCIMIENTOS La R epública Federal de Alem ania ha visto en el presente proyecto la p o s ib ili­ dad de cooperar desde 1993, a través de su M iniste rio Federal de Cooperación Eco­ nóm ica y D esarrollo (B M Z), con A m érica Latina y el Caribe en aspectos de im po rtan ­ cia para el d e s a rro llo su ste nta bie, com o son las interacciones de sus diversas d i­ m ensiones y la energía. El proyecto no se hubiera p o d ido realizar sin su fin a n cia m iento. CEPAL Axel D ourojeanni (D ire cto r URNE), Fernando Sánchez A lbavera (A sesor Re­ gional), Hugo A ltom onte (C onsultor de lar­ go plazo del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ) y Fernando Cuevas (U nidad de Energía, CEPAL M éxico). En la preparación y la ejecución del p roye cto han in te rv e n id o , desde que se gestionó la idea, m uchas personas, sobre to d o de las tres c o n tra p a rte s: OLADE, CEPAL y GTZ. El d ire c to rio del proye cto agradece a cada uno de ellos por la c o n ­ fianza en llevar adelante una tarea que re­ s u ltó novedosa en m u cho s aspectos. A continuación se m encionan los principales colaboradores. Coordinación en los países El proyecto mantiene una coordina­ ción estrecha con el S ecretario Ejecutivo de OLADE, con el S ecre ta rio G eneral de CEPAL y con el D ire ctor de Planificación y G estión de P rog ra m a s de CEPAL. Por la parte alemana, el proyecto goza del apoyo de la organización encargada de la im plem entación, la Sociedad Alem ana de C oo­ peración Técnica (GTZ). GTZ Paul H. S uding , Bernhard Bósl, Tilm an Herberg y Uírich Mohr. Chile: María Isabel González y José A ntonio Ruiz (C om isión Nacional de Energía). Colombia: Germán C orredor y G ilberto Jaim es (U ni­ dad de Planeación M inero-Energética). El Salvador: M aría de Lourdes Arévalo de Sandoval y Ernesto Arce (G rupo Asesor Económ ico y Social, M inisterio de Planificación y C oor­ dinación) y Jorge M ontesinos (C om isión Ejecutiva H idroeléctrica del Río Lempa). El proyecto contó con un gran nú­ m ero de consultores de corto plazo: Consultores para Estudios de Caso La d ire c c ió n del p ro ye cto está constituida por el D irector de Planificación y P roye cto s E nergéticos (D IP LA P ) de OLADE, el D ire ctor de la Unidad de Recur­ sos Naturales y Energía (URNE) de CEPAL y el C oordinador de GTZ. El personal actual y anteriorm ente activo dentro del proyecto es el siguiente: OLADE A rm a n d o R. M eleán (D ire c to r D IPLA P); Francisco Figueroa de la Vega (C onsultor de largo plazo del p ro ye cto OLADE/ CEPAL/GTZ) y Byron Granda. Fueron direc­ to re s del p ro y e c to A rn a ldo V ieira de C arvalho, C arlos M a n silla y R oberto Gomelsky. Chile: Jaim e Tohá, Juan Sebastián Bernstein, Pa­ tric io Leighton, Pedro M aldonado, M iguel M árquez, R icardo Paredes, G abriel Inostroza, R oberto Andrade y Sergio Lorenzini. Colombia: Héctor Pistonesi (Argentina), José M edar­ do Prieto, Carlos Fonseca y Rafael C ubi­ llos. El Salvador: V íctor Rodríguez y Francisco M onteverde (M éxico), Daniel Bouilie (Argentina), Isaac C astillo (P anam á), M auricio González (El Salvador) y Angel Zannier (Bolivia). Consultores para la Síntesis Regional: Adilson de Oliveira (Brasil), Carlos Suárez (A rgentina), Alvaro Umaña (Costa Rica) y W ito ld Teplitz-Sem bitzky (Alemania). Otras consultorías específicas: A lexander S chub ert (A lem ania), A lb e rto Acosta (Ecuador), Isaac C astillo (Panamá), Héctor Pistonesi (A rgentina), Helder Pinto Jr. (Brasil) y June Budhooram (Trinidad y Tobago). Las tareas de edición fueron realizadas en OLADE Gustavo M artínez (C oordinación Editorial), Juan Carlos Vega (D iagram ación y Arte) y Patrick Saari (C orrección y traducción). Información La fuente principal de datos ha sido el S is­ tem a de Inform ación Económ ica-Energética (SIEE) de OLADE. Los gráficos y c u a ­ dros que no se refieren a fuentes específi­ cas han sido elaborado s con base en el SIEE. La coordinación y redacción de “Energía y Desarrollo Sustentable en América Latina y el Caribe: Enfoques para la política energética” fue realizada por: Paul H. Suding GTZ Francisco Figueroa de la Vega OLADE Hugo A ltom onte CEPAL H éctor Pistonesi IDEE/FB Las opiniones expresadas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad del directorio del proyecto y no com prom eten a las instituciones involucradas ni a las contrapartes nacionales INDICE PROLOGO RECONOCIMIENTOS INDICE INTRODUCCION i ..........................................................................................................................iii v ................................................................................................................... 1 CAPITULO 1: ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, AM BIENTAL Y ENERGETICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE Y SU SUSTENTABILIDAD ...........................................................................................................................3 1, Estado del desarrollo general y su sustentabilidad....................................................................3 1.1. D efinición: El ser hum ano com o sujeto y objeto del desarrollo sustentable ...........................................................................................................................3 1.2. Evaluación del grado de desarrollo y de su s u s tentabilidad...........................................4 1.3. T ipificación de situaciones del estado de desarrollo y su sustentabilidad 5 2. La influencia del sector energético y de la energía en la sustentabilidad: Interrelaciones ...........................................................................................................................6 2.1. Selección de ind ica do re s..........................................................................................................8 2.2. T ipificación de situaciones a partir de indicadores energéticos.................................... 9 2.3. C lasificación de los países respecto a la sustentabilidad energé tica.........................11 3, Patrones de sustentabilidad general y energética....................................................................12 4. C onclusión: El desarrollo sustentable no sólo es deseable sino que adem ás es posible .........................................................................................................................12 CAPITULO 2: ENERGIA Y ECONOMIA.............................................................................................. 15 1. Energía y crecim iento e c o n ó m ic o .......................................... 15 1.1. Estado de la productividad energética en la re g ió n ........................................................15 1.2. P roductividad energética desde 1 9 7 0 ................................................................................16 1.2.1,Vista gen era l...................................................................................................................... 16 1.2.2.Tendencias en los sectores de c o n s u m o ...................................................................18 2. El desem peño del sector energé tico............................................................................................20 2.1. S ituación en el pasado recie nte........................................................................................... 20 2.2. Desempeño actual de los tres subsectores principales.................................................22 2.2.1. El subsector ele ctricid a d............................................................................................... 22 2.2.2. El subsector p e tró le o ...................................................................... 25 2.2.3. El subsector gas n a tu ra l...................................... 26 3. El sector energía, políticas m acroeconóm icas y fiscales y la política de d e s a rro llo .................................................................................................................. 28 3.1. La prioridad de los objetivos m acroeconóm icos en el pasado................................... 28 3.2. Ajustes desde los años ochenta: P redom inio de los objetivos fis ca le s ....................28 3.3. Nuevos enfoques: El rol catalizador del sector energético ......................................... 30 4. Factores po lítico-económ icos externos e in te rn o s ................................................................. 33 4.1. Consideraciones político-económ icas en las relaciones e xternas............................. 33 4.2. R am ificaciones político-económ icas in te rn a s ................................................................. 34 5. C onclusión: Lineam ientos p rio rita rio s .......................................................................................35 CAPITULO 3: ENERGIA Y EQUIDAD..................................................................................................39 1. Estado y evolución de la equidad en A L C ..................................................................................39 2. Estructuras del consum o energético residencial en los países de A L C .......... 40 2.1. Im portancia del consum o residencial en la re g ió n .........................................................40 2.2. Nivel y estructu ra del consum o residencial en función del ingreso p ro m e d io .................................................. 41 2.3. Oferta: C obertura eléctrica y diversificación energética............................................... 41 3. C obertura de necesidades energéticas b á sica s....................................................................... 42 3.1. Estado actual de la cobertura de necesidades básicas..................................................42 3.2. La evolución del consum o residencial y de la cobertura en el pasado.....................43 4. Uso y gasto energético y el nivel de in g re s o ............................................................................44 5. Efectos sociales de los ajustes y reform as energéticas.........................................................45 6. C onclusión: Lineam ientos p rio rita rio s ........................................................................................46 v CAPITULO 4: ENERGIA Y RECURSOS NATURALES.................................................................... 49 1. Los recursos naturales y el m edio am biente en ALC .............................................................. 50 2. Los im pactos am bientales del sector energía........................................................................... 51 2.1. Em isiones a la a tm ó s fe ra .......................................................................................................51 2.2. Preocupación y participación energética en la reducción de los recursos fo re s ta le s ......................................................................................................52 2.3. Am biente y pobreza..................................................................................................................54 3. Alcance de los recursos energéticos fó s ile s ..............................................................................55 4. Recursos energéticos renovables.................................................................................................56 4.1. Leña y residuos, biom asa y b io g a s .....................................................................................56 4.2. H id ro e le ctric id a d ...................................................................................................................... 57 4.3. Pequeñas centrales hidráulicas y otras energías renovables: geoterm ia, eòlica y s o la r........................................................................................................ 58 5. Conclusión: Lineam ientos p rio rita rio s ........................................................................................ 59 CAPITULO 5: LINEAMIENTOS DE POLITICAS ENERGETICAS PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE...................................................................................... 61 1. Introducción y re capitulación ................................................................................................... 61 2. El nuevo paisaje del sector y tendencias en su e n to rn o ........................................................ 62 2.1. La organización emergente del sector energía ................................................................ 62 2.2. Tendencias de las condiciones externas............................................................................ 62 3. Lineam ientos para la política energética.....................................................................................63 3.1. P rincipios de la política energética...................................................................................... 63 3.2. Objetivos am pliados y m u ltid im e n s io n a le s ...................................................................... 65 3.3. Los instrum entos p o lític o s .................................................................................................... 67 3.4. Enfoques y p ro ce so s ............................................................................................................... 69 3.4.1. Enfoque integrado, sistèm ico, responsabilidad com partida, situación en el ám bito apropiado ..............................................................................69 3.4.2. D esarrollo desde abajo: “ espacio v ita l” y la responsabilidad en diferentes n iveles........................................................................69 3.4.3. Procesos y rol del Estado central: form ulación de políticas y tom a de decisiones, planificación y coordinación, inform ación y m o n ito re o .........................................................................................................................71 4. C onclusión...........................................................................................................................................75 ANEXO ANEXO ANEXO ANEXO I: Estado de la S u ste n ta b ilid a d Energética en A L C .....................................................77 II: Notas té cnicas y M e to d o ló g ic a s .................................................................................. 80 III: D ocum entos de Trabajo del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ................................. 87 IV: A ctivid a d e s de D ifusión del Proyecto OLADE/CEPAL/GTZ................................. 89 Cuadros Cuadro Cuadro Cuadro Cuadro 1.1 : 1.2: 1.3: 1.4: Tipificación del estado del desarrollo hum ano y de su s u s te n ta b ilid a d 5 Objetivos energéticos relacionados con el desarrollo s u s te n ta b ie ....................7 Indicadores seleccionados de sustentabilidad ene rg é tica ....................................8 Tipificación de situaciones y clasificación de países de ALC en té rm inos de sustentabilidad energé tica............................................................................................. 9 Cuadro 1.5: Asociación de patrones de desarrollo y de tipos de sustentabilidad en térm inos energéticos................................... 12 Cuadro 3.1 : Energía neta y fina! en el sector residencial...........................................................43 Cuadro 5.1 : Objetivos e instrum entos de la política energética para un desarrollo s u ste n ta b ie ...................................................................................................................... 66 Gráficos Gráfico G ráfico G ráfico Gráfico 1.1 : 1.2: 1.3: 2.1 : Tipos de desarrollo y su s u s te n ta b ilid a d ..................................................................6 Patrones de sustentabilidad energé tica......................................................... 10 Estado de la sustentabilidad energética en A L C .................................................. 11 Consum o final de energía y producto interno bruto (1 9 9 5 )...............................16 Gráfico 2.2: Areas de intensidad energética: 1970-1994 ........................................................17 Gráfico 2.2.1 G rupo 1: Países con crecim iento y dism inución de la intensidad energética...................................................................................................17 Gráfico 2.2.2:G rupo 2: Países con crecim iento y aum ento de la intensidad energética...18 Gráfico 2.2.3:G rupo 3: Países con reducción e c o n ó m ic a .........................................................18 Gráfico 3.1: D istribución del consum o final de e n e rgía............................................................ 40 Gráfico 3.2: C onsum o residencial de energía..............................................................................41 G ráfico 3.3: Cobertura eléctrica y nivel del P IB .......................................................................... 41 G ráfico 3.4: G rupo A: Evolución sostenida del consum o residencial de energía final y ú t il..........................................................................................................44 G ráfico 3.4: G rupo B: Evolución errática del consum o residencial de energía final y ú t il..........................................................................................................44 Gráfico 3.4: G rupo C: Evolución estancada del consum o residencial de 45 energía final y ú t il..................... Gráfico 3.4: G rupo D: Evolución sustitutiva del consum o residencial de . energía final y ú t il...................................... 45 G ráfico 3.5: Colom bia: D istribución del consum o de energía por e stra to s.........................46 Gráfico 4.1: Estructura m undial de em isiones de C02 (G TN )................................................ 51 G ráfico 4.2: Evolución de em isiones específicas de C 0 2 .......................................................... 52 G ráfico 4.3: ALC: Em isiones de C 02 y d e s a rro llo ...................................................................... 52 Gráfico 4.4: ALC: Tendencias en la actividad del gas n a tu ra l..................................................55 Gráfico 5.1: D im ensiones del desarrollo sustentabie y sus inte rre la cio n e s.........................65 Gráfico 5.2: Principales ejes de la política e ne rg é tica ................................................................ 68 Gráfico 5.3: Indicadores del desarrollo sustentabie en un país de la r e g ió n ...................... 74 Recuadros Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro Recuadro 2,1: 2.2: 2.3: 2.4: 2.5: 4.1: R eform as en los sistem as e lé c tric o s ..................................................................21 R eform as en el subsector p e tró le o..................................................................... 22 Auge y estructuración en el sector g a s ..............................................................23 Integración energética en A L C ..............................................................................34 Evolución de la regulación energética................................................................ 35 Sistem atización e institucionalización de la política para el m edio a m b ie n te ....................................................................................................53 Recuadro 4.2: La internacionalización de las cuestiones am bientales..................................54 Recuadro 5.1: Uso racional de la energía...................................................................................... 71 ............................................................71 Recuadro 5.2: M anejo sustentabie de la b iom asa INTRODUCCION Desde el período de las nacionaliza­ ciones y en particular a partir de m ediados de los años ochenta, se asiste a la m ayor transform ación del sector de la energía de los países de A m érica Latina y el Caribe (ALC). La tra n s fo rm a c ió n actual abarca a to do s los sub secto re s e im plica , de una m anera diferente en cada país, la gradual abolición de m ono po lio s en algunos m er­ cados energéticos y la correspondiente in­ trod ucción de la com petencia y participa­ ción de nuevos actores, la reorientación co­ m ercial de em presas públicas, una nueva repartición del trabajo entre el sector priva­ do y el Estado, la revisión de la regulación sectorial, la apertura para la em presa priva­ da en varias form as (com o contratista, co­ m o co m p e tid o r), el cam bio de propiedad por ventas de activos del Estado, etc. Estos cam bios coincid e n con otras tendencias que están transform an do a los Estados de la región, sobre todo con la descentraliza­ ción, Ellos coincide n tam bién con la cre­ ciente tendencia a la globalización por un lado y la integración económ ica por otro. Los m otivos de esos enorm es cam ­ bios han sido presentados y discutidos en m uchas partes aunque los resultados han sido analizados sólo en form a parcial, p rin ­ cipalm ente desde el punto de vista de los objetivos de financiam iento y eficiencia. No parecen existir, hasta ahora, trabajos con una evaluación general de esos fe n ó m e ­ nos, aún m enos una evaluación que rela­ cione todas estas tendencias con el sector e nergé tico con el o b je tivo del d e sa rro llo sustentable, a pesar de que este últim o se vuelve cada vez más un objetivo reconoci­ do tanto por los países de la región com o por los de afuera de ella. En ese contexto el propósito de es­ te trabajo no es una evaluación detaliada sino una apreciación conceptual para esti­ m ular una revisión de las políticas energé­ ticas con el fin de integrarlas a una política general en favor del desarrollo sustentable. Las reform as en el sector energéti­ co y en todo el sector público han creado un nuevo escenario. Ha surgido una gran variedad de nuevos actores y todavía no se sabe sí el sector energético va a evolucio­ nar de la m anera deseada. Antes que nada hay que definir esa situación deseada y ex­ presarla en objetivos. Es cierto que el concepto anterior de manejo del sector energético se ha ago­ tado. Ahora el Estado debe actuar con una am plia gam a de o tro s in s tru m e n to s . En otras palabras, el Estado, no sólo debe m o­ dificar su rol dando acceso a otros actores, sino que además debe aprender el oficio de su nuevo rol. Los adm inistradores del Es­ tado deben aprender a observar, analizar, intervenir para com plem entar la evolución autógena, cortar el desarrollo de sobrepe­ sos preponderantes que amenazan el equi­ lib rio , fo m e n ta r el c re c im ie n to de in g re ­ dientes necesarios pero débiles y acom o­ dar la inserción de actores poderosos que pueden aportar al desarrollo sin m ayores posibilidades de control. Después de una década de fru s tra ­ ción existen m uchas expectativas sobre las nuevas oportu nida des que se abren para negocios y sobre las perspectivas de cre­ cim iento del sector. Esa situación no debe llevar a que no se reconozcan problem as que todavía existen, a una ciega confianza en nuevos paradigm as o a la renuncia de una política energética. Tam poco la des­ confianza tra d icio n a l en los m ecanism os del mercado debe ser el hilo conductor de la política energética. Aún puede faltar un sobrio análisis de lo que pasaría después de ím plem entar los criterios del desarrollo sustentable e in­ ducir por ello a in tro d u cir a priori m odelos basados en axiom as que pueden llevar a perderse en utopías. Pero, reconociendo el vigor y la viabilidad política de los objetivos del desarrollo sustentable parece realista toda acción ten d ie n te a d e fin ir p o líticas conducentes en esa dirección. El propósito de co n trib u ir a que la evolución actual, con la gran cantidad de cam bios, resulte positiva dom ina tam bién este trabajo que se presenta com o un re­ sultado del proyecto OLADE/CEPAL/GTZ. El m ism o trata su propósito en cinco capí­ tulos (el prim ero de definiciones y análisis general, los tres siguientes de análisis por dim ensiones del desarrollo sustentable y el ú ltim o de sugerencias de políticas) b u s­ • Evolución de las relaciones entre ener­ gía y desarrollo sustentable: ¿qué pa­ só con el desarrollo sustentable y por qué? • 2 • Nuevo escenario político: ¿cúal es el rol del Estado? • C onceptos y ejem plos de políticas conducentes al desarrollo sustentable: ¿qué hacer? C on trib ució n del se ctor energía: ¿de qué manera im pacta el sector energé­ tico en el desarrollo sustentable? • ¿Es posible un desarrollo sustentable en ALC? ¿qué lím ites tiene lo que se ha hecho y qué falta? Descripción del estado del desarrollo sustentable en ALC: ¿cuáles son los patrones de d e sa rro llo económ ico, social y am biental? • Cómo evolucionan los factores exter­ nos (abastecim iento energético fu tu ­ ro, im plicaciones para la seguridad del abastecim iento, em isio nes globales, globalización, integración, internacionalización de cuestiones am bientales, nuevo papel de los organism os inter­ nacionales, fin a n c ia m ie n to , tra n s fe ­ rencia tecnológica) y cóm o tra ta r con ellos: ¿qué im plicaciones tienen esos factores para el desarrollo sustentable y cóm o pueden los Estados defender­ se frente a los aspectos p e rn icio so s de los m ism os? D efinición del desarrollo sustentable: ¿qué entendem os por desarrollo sus­ tentable en el sector energético? • • • cando dar respuesta a los siguientes inte­ rrogantes: Las reform as recientes (electricidad, petróleo, gas, otros aspectos) y el de­ sarrollo sustentable: ¿apuntan las re­ form as a un desarrollo sustentable? CAPITUL01: ESTADO ACTUAL DEL DESARROLLO ECONOMICO, SOCIAL, AMBIENTAL Y ENERGETICO EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE Y SU SUSTENTABILIDAD 1. Estado del d esarrollo general y su sustentabilidad 1.1. Definición: El ser humano como su­ jeto y objeto del desarrollo sustentable El concepto de desarrollo se refiere al desarrollo hum ano, resumido por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (P N U D ) como “ el proceso de ampliar la gama de opciones de las perso­ nas, brindándoles mayores oportunidades de educación, atención médica, ingreso y empleo, y abarcando el espectro total de opciones humanas, desde un entorno físi­ co en buenas condiciones hasta libertades económicas y p o lí t ic a s Esta form a de definir el concepto de desarrollo humano tiene dos grandes méritos. Por una parte, abre el abanico de dimensiones relevantes, identificando algunos de sus elementos: • con “educación, salud, ingreso y em ­ pleo” se enum eran elementos de las d im e n s io n e s s o c ia le s y e c o n ó m i­ cas; • con el “entorno físico” se sobreentien­ de la dimensión am biental; y • con las “libertades” como opción de las personas en la sociedad, se indica la di­ mensión política. Por otra parte, se coloca al ser hu­ mano en el centro de las consideraciones, y así deja en claro que el desarrollo debe ser enfocado como algo que les ocurre a las personas, y por extensión a la socie­ dad. El ser hum ano es al mism o tiem po sujeto activo y objeto de la política del Es­ tado que, siendo una manifestación de to­ da la sociedad y no solamente de las cla­ ses gobernantes, juega un papel importan­ te en este proceso. Esta perspectiva, focalizada en el punto de vista del ciudadano y en la articu­ lación persona-sociedad-Estado, prevalece en las reflexiones de análisis y la elabora­ ción de políticas que se desarrollan a con­ tinuación. El imperativo de la sustentabilidad agrega la dimensión del tiempo ya que existen fuertes consecuencias del accionar en el presente sobre las oportunidades fu­ turas. En función de esto, se requiere que este desarrollo humano sea sustentable; es decir que se trate de un desarrollo que sa­ tisfaga las necesidades del presente sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer las propias 2 . Así la satisfacción de necesidades del presente se convierte también en una dimensión del desarrollo sustentable. En términos concretos, esto significa que no se considera sustentable una situación donde una parte significativa de la pobla­ ción tenga ingresos medios extrem ada­ mente bajos y se vea afectada por el ditícil acceso a los servicios básicos, aún cuan­ do en el largo plazo puedan esperarse me­ joras en dicha situación. Por otra parte no pueden esperarse cambios espontáneos a este respecto. Cuanto más bajo sea el esta­ do de desarrollo humano en el presente, tanto más urgente debe ser el esfuerzo po­ lítico por cambiar esa situación. Sin embargo, aún se advierten cier­ tas limitaciones en el concepto de desarro­ llo sustentable, por el uso indiscriminado del ambiente global por parte de algunos países creando condiciones nocivas (efec­ to invernadero) en el territorio de otros paí­ ses, que se pueden corregir al introducir el derecho a la igualdad internacional de oportunidades, dentro de cada generación, para accederá una naturaleza lo más intac­ ta posible 3 . PNUD, D esarrollo Hum ano: In fo rm e 1 9 9 2 , publicado para el P N UD , Bogotá, 1 9 9 2 , p. 18. W o rld C o m m ission on E nvironm ent and D evelopm ent (W E C D ), O ur C om m on Future, N ew Y ork-O xford, 1 987. V éase la prop uesta “Zukunftsfähiges Deutschland: Ein Beitrag zu e in e r global nachhaltigen E ntw icklung [‘ Una A lem ania sustentable: Un aporte para un desarrollo sustentable g lo bal-], W u p p e rta l Institut fü r K lim a - U m w e lt - Energie G m bH im W issen schaftszentrum N ordrhein - W estfalen, septiem bre 1995. 3 R esum iendo, se reconocen com o dim ensiones relevantes del desarrollo sus­ tentable la lib erta d política, el bienestar económ ico, ia equidad social y un m edio am biente sano además de una cierta con­ servación de los recursos naturales. Esas dim e n sio n e s se extienden en el espacio (aéreo y terrestre) y en el tiem po (presente y futuro). 1.2. Evaluación del grado de desarrollo y de su sustentabilidad Los países de A m érica Latina y el Caribe (ALC) presentan una gran d iversi­ dad de situaciones en lo que se refiere al grado de desarrollo alcanzado. Debido a ello la construcción de una tipificación de los países de la región según su grado y naturaleza de desarrollo político, económ i­ co, social y am biental resulta un tarea m uy com pleja y de resultados poco satisfacto­ rios. No obstante y com o prim era aproxi­ m ación, se intenta realizar una caracteriza­ ción de los diferentes patrones típicos de d e s a rro llo a fin de poner en evidencia la distancia relativa de los diferentes países con relación a las situaciones económ icas, sociales y am bientales deseadas. En esta caracterización no se considera la s itu a ­ ción política, por ser un dim ensión aún más com pleja. Se tipifican el grado y sustentabili­ dad del desarrollo mediante los siguientes indicadores (ver las definiciones en el Ane­ xo II): • • • el PIB per cápita, para la dim ensión económ ica; la distribución del ingreso, que repre­ senta la dim ensión social en el sentido de equidad; y la inversión interna neta en capital fí­ sico y natural (abono genuino) para la dim ensión del entorno físico incluyen­ do recursos naturales y medio am bien­ te. Este indicador se com plem enta con la dotación del capital natural per cápi­ ta, que abarca tanto el capital natural no renovable (fósil) com o el renovable (suelos, bosques, etc.). Un alto p r o d u c t o in te rn o b r u to per c á p ita ( P I B p c ) s ig n if ic a no s o la m e n t e un a lt o in g r e s o p r o m e d i o s in o t a m b i é n u n a elevada p r o d u c t iv id a d de la e c o n o m ía , que es a su v e z un e le m e n t o im p o r t a n t e para la s u s t e n t a b ilid a d e c o n ó m ic a . N o o b s ta n te , aún c u a n d o se ha t o m a d o en c u e n ta el p o ­ der de com pra en la estim ación del PIBpc en térm inos constantes, sus lim itaciones para traducir de m anera satisfactoria la ca­ lidad de vida de la población son evidentes. En el caso de la equidad se sobren­ tiende que una reducción de las asim etrías en la d is trib u c ió n de ingresos es s o c ia l­ mente más sustentable. Los niveles de in­ greso m edio y su d istribució n no cam bian de un año a otro. Tom ando en cuenta esa inercia a m ediano plazo, los bajos niveles de ingreso m edio o los altos grados de asi­ metría distributiva resultan preocupantes y, para la fo rm u la c ió n de políticas, deben considerarse com o graves problem as de sustentabilidad. El tercer indicador (ahorro genuino) se com plem enta con un cuarto, el stock de capital natural. La noción de ahorro ge­ nuino tiene una vinculación directa con la sustentabilidad dado que traduce ios es­ fuerzos que se realizan en el presente para potenciar el ritm o de desarrollo hacia el fu ­ turo. En la construcción del indicador, ade­ m ás de las inversiones netas calculadas de m anera tradicional (inversión bruta m e­ nos depreciación del capital físico), se to ­ man en cuenta tam bién las reducciones en el s to ck de los recursos natura les (p or agotam iento), el deterioro del m edio am ­ biente (por degradación) a causa de em i­ siones, y las Inversiones financiadas con capital extranjero (ahorro externo) sujeto a ser retransferido. Así representa bien todo lo que se refiere al e ntorn o físico (ver la discusión del indicador en el Anexo II), El ahorro genuino m uestra una va­ ria b ilid a d m ayor en el tie m p o porque se trata de una variable relativa que puede m ostrar valores positivos y negativos. No obstante, se observa que los países se ubi­ can y mantienen por varios años alrededor de ciertos niveles y cuando se m ueven de un nivel a otro, este cam bio tom a algunos años y no se revierte rápidamente. M ie n t r a s q u e los tr e s p r i m e r o s In ­ d i c a d o r e s e x p r e s a n n iv e le s c o r r i e n t e s a n u a le s ( c o m o v a ria b le s de “ f l u j o ” ) o c a m ­ b io s de e s tr u c t u r a ( d is t r ib u c ió n del In g r e ­ s o ), el c u a rto In d i c a d o r refleja la base fí s i­ c a -n a tu ra l para el d e s a r r o llo ( r e f e r id o a un “ s t o c k ” ). La re le v a n c ia de e s te In d i c a d o r para ia s u s t e n ta b ilid a d del d e s a r r o llo re s u l­ ta e v id e n te si se tie n e en c u e n ta q u e c u a n ­ to m a y o r sea la d o ta c ió n de r e c u r s o s n a t u ­ rales, ceteris paribus, m á s a lto p o d r á s e r el grado de c re c im ie n to e co n ó m ic o que se apoye de m odo esencial en el uso de los m ism os, com o es el caso de buena parte de los países de Am érica Latina. te dependientes de im portaciones ener­ géticas (ejem plo: Brasil). C: M oderada o alta integración y d ive rsifi­ cación productiva interna, desigualdad social acentuada, exportaciones diver­ sificadas basadas en recursos natura­ les (ejem plo: Colom bia). Con base en los criterios señalados y los correspondientes indicadores se rea­ lizó una prim era aproxim ación en la carac­ terización del grado de sustentabilidad del desarrollo que se tendría en cada país. A partir del análisis de los valores resultantes se definieron los valores extrem os de cada indicador (no sustentabilidad, alta susten­ tabilidad) y, en fu nción de tales valores, se realizó una n o rm aliza ció n tendiente a lo ­ grar un rango de variación contenido en el intervalo [0,1 ]. D: Bajo nivel de desarrollo relativo basa­ do en recursos naturales y e x p o rta ­ ción de productos prim arios, m ineros y/o energéticos (ejem plo: Bolivia). E/F: Bajo o m uy bajo grado de desarrollo con reducida dotación de recursos na­ turales (ejem plos: Guatemala y Haití). 1.3. Tipificación de situaciones del esta­ do de desarrollo y su sustentabilidad En el G ráfico 1.1 se caracterizan al­ gunas de las tipologías descritas. Con ellas se pretende fa cilita r la visualización de las orientaciones que ha tom ado cada grupo de^países con relación a las dim ensiones del desarrollo sustentable. Los gráficos po­ nen de relieve sesgos que pueden ser pro­ ducto de políticas deliberadas o no y que en am bos casos pueden llegar a m o stra r una orientación o una espontaneidad pro­ pia de la falta de un m arco conceptual del desarrollo sustentable que tiene com o fin alcanzar soluciones m ultiobjetivo. Esta v i­ sualización es una prim era aproxim ación, donde se otorga igual ponderación a cada uno de los in dicadores (del triá n g u lo ). Siendo que esta a p ro xim a ció n tiene un gran núm ero de supuestos im plícitos no se presenta una clasificación de sustentabili­ dad (ranking) general de los países. En una U tilizando indicad o res co rre s p o n ­ dientes a las dim ensiones económ icas, so­ ciales y am bientales y tom ando en cuenta las tendencias actuales se pueden d is tin ­ guir al m enos seis patrones de desarrollo (Cuadro 1.1): A: Altos niveles de ingreso medio, m ode­ rada desigualdad social, baja integra­ ción p ro d u c tiv a , depend iente de ex­ portaciones energéticas (ejem plo: Ve­ nezuela). B: Alta integ ra ció n y d ive rsifica ció n p ro ­ d u c tiv a con gran a b so rció n interna, m arcada diferenciación social y re g io­ nal, im portante base de recursos natu­ rales, autosuficientes o m oderadam en­ Cuadro 1.1: Tipificación del estado del desarrollo hum ano y de su sustentabilidad Patrón Países Desarrollo Económico (PIB per capita) Equidad (Asimetrías Sociales) Inversión en Recursos (Ahorra genuino) Dotación de Recursos Naturales (Capital/per cápita) alto-medio alto A VE, TT, BB alto medio alto B AR, BR, CL, UY, PY alto-medio alto medio alto-medio bajo medio alto alto C CO, CR, MX, PA, JM alto-medio alto medio alto-medio bajo medio alto alto-medio alto D BO, EC, GY, NI, PE, SR, CU medio bajo-bajo medio alto E GT, HN, DO medio bajo-bajo medio bajo medio bajo medio bajo F SV, GD, HT medio bajo medio bajo bajo alto-medio alto Gráfico 1.1: Tipos de desarrollo y su sustentabilidad T ip o A T ip o D D esa rro llo E co nó m ico (P lB per espita) D esarrollo Eco no m ico (P lB per capita) 1.0 N 10 [ ■ os!É k É lll;. Inversion en recu rso s fioco*- So cial/E q uid ad (distribución (A ho rro autentico) D otación co D otación con recu rso s ra tu ra ie s (C a pita l na tu ra l i C apita) recu rso s na tu ra les (C a pita l natural / C apita) D esarropo Económ tco (PlB per capita) :4 Inversión en recursos físicos v S o cial/E q uid ad (distribució n ingreso) (A horro autentico) D otación con recui [Capita) nat Desarrollo Económ ico (P lB per capita) Inversión en recursos físicos (A horro autentico) Social/Equidad (distnbuaor ingreso) ¡ 0 .5 D otación con recursos n aturales (C a pita l natural / CApita) Nota: R ecursos físicos en este caso incluyen: activos fijos, recursos naturales y am bientales fase posterior del proyecto se profundizará este análisis. 2. La influencia del sector energético en la sustentabilidad: In te r n a c io ­ nes El sistem a energético está interrelacionado con algunos de los principales as­ pectos anteriorm ente m encionados. El ni­ vel y la e s tru c tu ra del a b astecim iento y usos energ é tico s interactúan de m odo com plejo con el desarrollo socioeconóm i­ 6 co, producen intensos im pactos sobre los recursos naturales e in flu e n cia n fu e rte ­ m ente al m edio am biente. En el Cuadro 1.2 se señala un con ju n to de aspectos relati­ vos al sistem a energético que afectan de diferente manera y grado la sustentabilidad del desarrollo en las dim ensiones política, económ ica, social y am biental. Los aspectos señalados están ex­ puestos en fo rm a de o b je tiv o s y están asignados a las d iferentes d im ensiones. Sin em bargo, varios de esos objetivos ge­ Cuadro 1.2: Objetivos energéticos relacionados con el desarrollo sustentable Dimensiones Objetivo/forma en que contribuye el sector energético Política Económica Desarrollo Sustentable Social Ambiental Sostenimiento del espacio de maniobra para la política Mantenimiento de peso/influencia internacional Desconcentración del poder político-económico (estatal y privado) Seguridad de instalaciones ante conflictos Seguridad y diversificación del abastecimiento externo Suficiente grado de autarquía energética Reducida cuota energética en importaciones Menor peso de ingresos variables en el presupuesto Menor peso en el balance de pagos Flujo estable de ingresos por exportaciones Captación de rentas energéticas Flujo estable de ingresos fiscales Inversión de rentas energéticas en otras formas de capital Reducida intensidad energética Uso racional de energía en los sectores productivos Eficiencia energética Eficiencia productiva en el sector de la energía Financiamiento suficiente del sector Mayor valor agregado en la cadenas energéticas Mayor calidad del suministro energético Confiabilidad del abastecimiento Reducidos costos de suministro energético Diversificación del mix energético Abastecimiento suficiente Satisfacción de necesidades básicas Acceso a energéticos modernos Mayor acceso a la electricidad Abastecimiento de servicios sociales Reducción de impactos locales y globales por emisiones Conservación del suelo Manejo sostenlble de la leña No contaminación de las aguas Manejo ecocompatible de explotación de recursos fósiles Manejo sustentable de las cuencas hidráulicas Programas sostenibles de explotación de recursos fósiles Explotación sustentable en el largo plazo de los recursos fósiles Utilización de los recursos renovables neran efectos no sólo sobre una dim ensión sino tam bién sobre dos o más de ellas. Un m enor c u m p lim iento de los objetivos s ig ­ nifica m e no r su ste n ta b ilid a d porque trae aparejados riesgos, vulnerabilidades y res­ tricciones para el desarrollo socioeconóm i­ co, sesgos in e q u ita tiv o s en el a b a ste ci­ m iento energético, incoherencias en el uso de los recursos y efectos sobre el m edio am biente. La lista no pretende ser exhaus­ tiva y tam poco pretende in d ucir a conclu­ siones term inantes e indiscutibles. Adem ás de las interacciones entre el sector energético y el proceso general de d e sa rro llo , esta e n u m era ción sirve para evidenciar las interrelaciones entre las d i­ ferentes dim e n sio n e s. Un cie rto nivel de d e sarro llo con respecto a una dim ensión podría poner en peligro el desarrollo en el largo plazo respecto a otras dim ensiones. Por ejem plo, la e xplotación intensa de energéticos fósiles no es sustentable en el caso de un bajo nivel de reservas, y pone en peligro el d e s a rro llo so c io e c o n ó m ico del país en el largo plazo, sobre todo si no hay reinversión suficiente en otras form as de capital. Con esta presentación del conjunto de objetivos en varias dim ensiones se pre­ tende abrir un nuevo enfoque para la polí­ tica, que tiene en cuenta aspectos m u ltid i­ m ensionales de com pleja solución que no pueden resolverse espontáneam ente (por una mano invisible) ni direccionarse exclu­ sivam ente en form a centralizada (p o r un Estado rector). El equilibrio entre estos as­ pectos es el desafío de los nuevos tiem pos para la región. 7 Cuadro 1.3: Indicadores seleccionados de sustentabilidad energética Nro In d ic a d o r A lta s u sten tab ilid ad se relaciona con: 1 Autarquía energética baja participación de las - seguridad del abastecimiento externo im portaciones en la - sostenimiento del espacio de maniobra para la política oferta energética (alto grado de independencia política) - reducción del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos 2. Robustez frente a cambios externos baja contribución de las - flujos estables de ingresos de las exportaciones - menor peso de ingresos variables en el presupuesto exportaciones - reducción del riesgo de desequilibrio en el balance de energéticas al PIB pagos 3. Productividad energética alto PIB por unidad de - eficiencia productiva - eficiencia energética energía - financiamiento suficiente (por reducción de necesidades de inversión en el sector) - reducción de costos del suministro energético - abastecimiento suficiente (por reducción de la demanda) - mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efecto local) - reducción de emisiones de gases con efecto climático - extensión de alcance de los recursos no renovables 4. Cobertura eléctrica a lto p o rc e n ta je de - diversificación del mix energético hogares electrificados - abastecimiento suficiente - acceso a energéticos modernos y productivos - abastecimiento de servicios sociales 5. Cobertura de necesidades energéticas básicas suficiente consum o de - satisfacción de necesidades básicas energía útil residencial - diversificación del mix energético - manejo sostenible de la leña 6. Pureza relativa del uso de energía bajos n iv e le s emisiones (de C02) 7. Uso de energías renovables alta p a rticip a ció n de - mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con energías renovables en efectos locales y regionales) - reducción de emisiones de gases con efecto climático la oferta energética 8. Alcance de recursos fósiles y leña alto nivel de relación - extensión del alcance de recursos al largo plazo reservas/producción de - seguridad de suministro al largo plazo energéticos fósiles y leña - mantenimiento de un mínimo de patrimonio natural de Responde a objetivos: - mejor calidad del aire (por reducción de emisiones con efectos locales y regionales) - reducción de emisiones de gases con efecto climático 2.1. Selección de indicadores Para determ inar las oportunidades y/o los con dicio n an tes para el desarrollo de los países derivados de su sector ener­ gético, se han seleccionado algunos objeti­ vos sectoriales im portantes, para los cua­ les ha s id o p osib le fo rm u la r indicadores cuantitativos. Dadas las dificultades de in fo rm a ­ ción que im pidie ron lograr una cobertura suficiente a nivel regional, hubo que renun­ ciar a la expresión cuantitativa de algunos 8 aspectos conceptualm ente relevantes para la s u ste n ta b ilid a d , co m o por ejem plo, el gasto en energía por niveles de ingreso. En función de la disponibilidad de datos para la mayoría de los países, ocho indicadores (y su m edición) fueron seleccionados: tres para la dim ensión económ ica, dos para la dim ensión social y tres para la dim ensión de recursos naturales. En el Cuadro 1.3, se presentan los indicadores seleccionados y su respectiva definición (véanse más detalles m etodoló­ gicos en el Anexo II). Además, se relacio- Cuadro 1.4: Tipificación de situaciones y clasificación de países de ALC en térm inos de sustentabilidad energética Países Economía Equidad Recursos Naturales Autarquía energética Robustez Productividad energética Cobertura eléctrica Cobertura necesidades básicas Pureza Uso energía A lcance ambiental del renovable recursos uso fósiles energético a: VE, TT alto m uy bajo medio bajo alto medio alto medio bajo b: BB bajo bajo alto alto medio bajo medio bajo bajo a: CO, MX alto medio alto medio bajo medio alto medio medio alto medio bajo alto b: BO, EC, PE alto medio bajo medio bajo medio medio alto m edio bajo medio bajo III AR, CL, BR, ÜY, PY alto alto medio medio alto m edio alto alto medio alto medio alto IV a: CR, PA, JM bajo alto medio bajo medio alto m edio bajo medio alto medio bajo m uy bajo b: GY, SR, NI, CU m edio bajo alto bajo m edio bajo m edio bajo medio alto medio medio bajo c: GT, HN, DO, SV, HT, m edio alto GD alto bajo bajo bajo medio alto bajo m uy bajo ! II 1H alto ■ l. Países m onoexportadores (petróleo y derivados) y cobertura eléctrica alta. Países exportadores de energía con; a) cobertura eléctrica m edio alta b) cobertura eléctrica m edio baja III. Países autoabastecidos o con un peso de im portaciones relativam ente bajo, pero con co­ bertura variable de necesidades básicas. IV. Países im portadores con: a) cobertura eléctrica y de necesidades básicas m edio alta b) cobertura eléctrica y de necesidades básicas m edio baja c) cobertura eléctrica y de necesidades básicas baja !l. nan los indicadores, cada vez, con varios de los o b je tiv o s de la p o lítica energé tica expuestos en el Cuadro 1.2. 2.2. Tipificación de situaciones a partir de indicadores energéticos De la clasificación de los países de ALC de acuerdo con los ocho Indicadores m encionados se pudieron identificar siete tipos de situaciones que se distinguen en­ tre sí p o r d ife re n cia s s ig n ific a tiv a s en al m enos dos de tales indicadores, y se o b ­ serva que las m ism a s pueden agruparse en cuatro tip o s básicos con algunos subgrupos (C uadro 1.4). La caracterización empleada es una aproxim ación que perm ite identificar en los siguientes gráficos (G ráfico 1.2) las cua­ tro tip o lo g ía s , con v a ria n te s d e n tro de ellas. Interesa al respecto • • • la form a, la posición, y el tam año de las siluetas de cada con­ ju n to de países (d e te rm in a d o por el prom edio). La forma sugiere, cuanto más tien­ de a un octaedro, una m ayor solidez de los sistem as energéticos. Esa configuración se advierte en los Grupos ll- a y III. La solidez se sustenta en un m ayor e q u ilib rio entre las ocho dim ensiones del radogram a y en la posibilidad de realizar ajustes graduales en cada una de ellas para m ejorar las con­ diciones del desarrollo sustentable. Entre los Grupos l-a, II y III se ad­ vierte una expansión diferente de las d i­ m ensiones relacionadas con la robustez, cobertura, pureza y uso de las energías re­ novables debido a la diferente estrategia energética que cada país decidió seguir en el pasado. 9 Gráfico 1 .2: Patrones de sustentabilidad energética Robustez Grupo I Autarquí. Productividad A lcance 1 Uso El Pureza El tamaño sugiere la potencialidad de unos siste m as respecto ae o tro s. Es evidente que hay países que afrontan situa­ ciones derivadas de ventajas naturales que favorecen su situ a ció n al m argen de las posibilidad es de m ejorar voluntariam ente su situación. Sin em bargo, hay países que, pese a sus desventajas naturales, han encontra­ do soluciones que los sitúan en una m ejor 1 0 posición. De m odo que la potencialidad no depende tanto de las ventajas naturales que tenga cada país com o de la co n ce p ­ ción integral de sus sistem as energéticos. No obstante, existen sistem as que pueden tener igual tam año pero d is tin ta fo rm a o posición. Sin em bargo, la cuestión requie­ re una adecuada evaluación ya que la c ir­ cu n stancia no Im plica necesariam ente igual estado respecto al desarrollo susten­ ta re . Gráfico 1 .3: Estado de la sustentabilidad energética en ALC Indicadores promedio de sustentabilidad energética Por últim o, es diferente la situación de los países que están geográficam ente aislados dentro de la reglón de la de aque­ llos que configuran una unidad geográfica subregional con posibilidades de in te g ra r­ se energéticam ente. La integración energé­ tica, m ediante redes de transm isión eléctri­ ca, o leoductos y gasoductos, favorece la robustez del país exportador y la autarquía subregional por el hecho de d iversificar y asegurar el s u m in istro a largo plazo. Los países del MERCOSUR, Grupo Andino y Am érica Central son los que pre­ sentan m ayores posibilidad es de m ejorar las c o n d icio n e s, m ediante la in te g ra ció n subregional, en cuanto a las dim ensiones m encionadas de robustez y autarquía. 2.3. Clasificación de los países respecto a la sustentabilidad energética C lasificar países respecto a un tem a m ultidim e n sio n a l com o el desarrollo su s­ te n ta re es una tarea com pleja, que invo lu ­ cra una cantidad de ju icio s de valor a d is­ tintos niveles, m uchas veces im plícitos en la selección de indicadores, su norm aliza­ ción, la valoración relativa, etc. Si se asig­ na, co m o prim era aproxim ación, un peso equivalente (Igual ponderación) a cada In­ dicador, los resultados m uestran un nivel d istinto de sustentabilidad o, dicho de otra m anera, los países se ordenan (G ráfico 1.3) según la atención que respectivam en­ te han podido prestar a cada una de las ocho dim ensiones energéticas expuestas en el Cuadro 1,3. Como se trata de una primera apro­ xim ación, no hace falta com entar el ranking en detalle. Cabría solamente explicar la posi­ ción relativa de Jamaica y Haití, puesto que este resultado demuestra la Influencia de la selección de los Indicadores y su definición y norm alización sobre los resultados. Como se puede ver en los datos del Cuadro C, en el Anexo II, Jamaica tiene una m ejor posición que Haití en cuatro de los ocho indicadores m ientras que, en dos de ellos, m uestra una p o sic ió n igual. S o la ­ mente en té rm in o s de em isiones y autar­ quía dem uestra indicadores de m enor im ­ portancia. Evidentemente las em isiones del sistem a energético de Jam aica son relati­ vam ente m ayores a causa de su extenso sistem a eléctrico basado en com bustibles y al im portante consum o del sector trans­ porte. Haití a pesar de su m ayor población, no dispone de estos sistem as. Respecto al indicador de autarquía, de hecho Haití, no im porta energéticos prim arios por falta de recursos financieros, m ientras que Jam ai­ ca es un gran im portador. 11 Cabe destacar que del cruce de los indicadores energéticos de equidad con el de desarrollo económ ico, m edido por el ín­ dice de PIBpc, surge una elevada correla­ ción que indica una tendencia creciente ha­ cia una m a yo r co be rtu ra de necesidades básicas y de electricidad a m edida que au­ m enta el ingreso m edio. Este aspecto pa­ rece tener una m ayor preponderancia que los o tro s indicadores vinculados al c re ci­ m iento económ ico y a los recursos natura­ les que m uestran un com portam iento errá­ tic o al respecto. 3. Patrones de sustentabilidad genera! y energética La c o n fro n ta c ió n de los patrones de desarrollo general y de los tipos de paí­ ses con respecto a la sustentabilidad ener­ gética perm ite una asociación bastante es­ trecha entre ellos. En el siguiente Cuadro 1.5, se ubican los países de la región res­ pecto a los dos conjuntos de criterios para fo rm a r los ocho grupos. Aún cuando se ha utilizado un am ­ plio núm ero de indicadores y se han defini­ do varios niveles para cada uno de ellos, ha sido posible establecer relaciones entre las situaciones típicas que se observan a nivel s o c io e c o n ó m ico y a m biental y aquéllas que corresponde n al plano energético de m odo que se identificaron ocho patrones de c o n d ic io n e s de s u s te n ta b ilid a d . Sin em bargo, la vinculación de algunos países respecto a esos patrones de suste n ta b ili­ dad no resulta siem pre inequívoca y es fre­ cuente que un país se diferencie de la s i­ tuación típica con la que se lo haya relacio­ nado en algunas de las dim ensiones co n si­ deradas o, que dos países vinculados a un m ism o patrón de sustentabilidad difieran considerablem ente en algunos de los in d i­ cadores considerados. Así p o r ejem plo, Paraguay (PY) se diferencia dentro del pa­ trón ill-b p or el elevado uso de fuentes re­ novables de energía y S urinam (SR) den­ tro del IV-d p o r su s ig n ific a tiv o nivel de a h o rro genuino. B rasil (BR) y A rg e n tin a (AR), ubicados en la m ism a situación tipo, se diferencian entre si m arcadam ente en los indicadores de equidad y en el grado de cobertura de los requerim ientos energéti­ cos básicos. Si se representan las c ondicio nes de sustentabilidad del desarrollo tanto a ni­ vel general del sistem a socioeconóm ico y am biental com o en relación al plano ener­ gé tico una s itu a ció n es m ás su stentable cuanto más grande es el área de su respec­ tivo radogram a (véase Anexo I). 4. Conclusión: El desarrollo sustentable no sólo es deseable sino que adem ás es posible Los indicadores que se han presen­ tado m uestran carencias y sugieren p rio ri­ dades de política energética para el desa­ rrollo sustentable. Una estrategia energéti­ ca com patible con el desarrollo sustentable supone expandir la superficie de los radogram as m ostrados precedentem ente, m e­ jorando las posiciones vectoriales de cada indicador sin deteriorar las de los otros. Los ejem plos de ios países más avanzados de la región en su estado de de­ Guadro 1.5: Asociación de patrones de desarrollo y de tipos de sustentabilidad en térm inos energéticos sarrollo sustentable confirm an la viabilidad de este concepto. Es posible hacer avanzar el sistem a energético para que sea más efi­ ciente en té rm in o s de p roductividad, m e­ nos vulnerable y más equitativo, produzca m enos em isio n es (en este aspecto la re­ gión está m uy avanzada), use los recursos naturales en fo rm a más equilibrada y con m ayor perspectiva en el tiem po y haga aún un m ayor uso de los recursos renovables. Existen pocos c o n flicto s entre los o b je ti­ vos, si se sobreentiende que se pueden al­ canzar de m anera gradual. En algunos ca­ sos, inclu so puede haber una relación de fortale cim ien to m utuo entre ellos. Sí se pueden presentar co nflicto s a nivel de los instrum en tos y sus relaciones con v a rio s o b je tiv o s . El in s tru m e n to de precios por ejem plo tiene siem pre un lado positivo en térm inos de asignación eficien­ te de recursos y de p e rm itir autofinancia­ m iento y un lado más bien negativo por su efecto sobre el ingreso, especialm ente en los estratos de m enor Ingreso. Pero, en és­ te com o en otros casos, si se usan los in s­ tru m e n to s de una m anera flexible, acom ­ pañados con m edidas co m p e n sa to ria s bien orientadas, se puede resolver el con­ flicto. Es evidente que el fin a n cia m le n to pone lím ites para una rápida realización de objetivos com o una m ayor cobertura eléc­ trica , m a yo r d iv e rs ific a c ió n de fu en te s energéticas, un m ayor uso de recursos re­ novables, una m ejor calidad de su m in istro , etc. Pero, vista la m ultiíuncionalida d de al­ gunos in s tru m e n to s , si se considera por ejem plo la Integración energética que con­ trib u y e a v a rio s o b je tiv o s del d e s a rro llo sustentable, igual que la energización rural con apropiada participación de energías re­ novables y el uso adecuado de im puestos para aum entar la eficiencia energética, re­ ducir em isiones y recaudar ingresos para el Estado sin tener el efecto social negati­ vo, y otros ejem plos más, el problem a del financiam iento se vuelve relativo. Entre los países de la región, algu­ nos han logrado una m ejora sostenida en los ú ltim o s 25 años, o tro s han m ejorado su situación respecto a los objetivos de de­ sarrollo sustentable en los últim os años y otros se hallan en una situación tan desfa­ vorecida que parecen no tener salida. No obstan te, el e je m p lo de los países más avanzados y el grado del atraso en que al­ gun os países se encu e ntra n im p lica , en principio, que existe una am plia perspecti­ va de m ejoram iento. Para todos los países se puede diseñar un escenario energético m ás sustentable en té rm in o s p o lítico s, económ icos, sociales y am bientales reali­ zable en el largo plazo con los recursos del país. Los im p e d im e n to s suelen apare­ cer en la fase de tra n sició n , que trae ajus­ tes y efectos re d istrib u tivo s y que requie­ re tam bién m edidas tra n s ito ria s para ate­ nuar las crisis y los Im pactos sociales. El te m o r de estar en el grupo de rezagados en esta re d istribución im pide m uchas ve­ ces que los grupos relevantes se em bar­ quen en una e strategia de c am bio. Si el d e s a rro llo s u s te n ta b le im p lic a un gran ca m b io en m u c h o s niveles so cia le s, la transición será más d ifícil. Se necesita un gran esfuerzo de c o n ve n cim ie n to y concertación con m edidas prudentes y sobre to d o e s tim u la r la d e s centralización para asegurar un sistem a de vida dem ocrático m ás efectivo. Los ú ltim o s grandes cam ­ bios en el se cto r energético, que se han dado en el m arco de las re fo rm a s, han surgido por la am plitud de problem as m acro e conóm icos tangibles. En las situ a c io ­ nes extrem as, se han dado ios ca m bios m ás radicales y con m enos tie m p o de tra n sició n en situaciones políticas especí­ ficas con cierta dosis de au to rita rism o . E! ejem plo de o tro s países dem uestra que el cam ino de la concertación tam bién existe, a pesar de que parece m ás lento y d o lo ro ­ so. Para los cam bios hacia el desarrollo sustentable, este ú ltim o tip o de transición es la más recom endable. La elaboración de las políticas des­ de una perspectiva de sustentabilidad de­ be nutrirse de las realidades locales o re­ gionales. En la m edida que se encuentren situaciones altam ente sustentabies en ciu­ dades o regiones dentro de un país, el es­ tudio de las m ism as, así com o de los ins­ trum ento s de política que resultaron con­ ducentes, puede servir de base para la ela­ boración de propuestas prácticas en otros casos. Por últim o, debe recordarse que las constataciones que se han realizado a par­ tir de los indicadores globales no significan que los elem entos más im portantes para el d e s a rro llo su stentable deban necesaria­ m ente situarse o lim itarse al plano global nacional. M uy por el contrario, puesto que el desarrollo económ ico y social afecta al ser hum ano en lo concreto, del m ism o m o­ do que lo es la incidencia de la mayoría de los daños am bientales locales, el enfoque adoptado para la fo rm u lación de políticas debe plantearse en térm inos de la m ejora del espacio vital de las personas. Este es­ pacio está determ inado por los estilos de consum o, producción v distribució n loca­ les y concretos, y en estos ám bitos el uso de la energía está tom ando una evolución preocupante en ciertos aspectos. 14 En los próxim os capítulos se anali­ za el estado y evolución, hasta el presente, de la energía respecto a las diferentes d i­ m ensiones del desarrollo sustentable. En el últim o capítulo se vuelve a los concep­ tos de política tratando de concretar más sobre los m ism os. Adem ás de objetivos se presentan de m anera más sistem ática ac­ ciones o instrum entos, actores y sus posi­ bles roles para p o sib ilita r una estrategia de desarrollo sustentable desde la perspecti­ va energética. CAPITULO 2: ENERGIA Y ECONOMIA Las interrelaciones entre la energía y la d im e n s ió n e conóm ica del d esa rrollo sustentable se sitúan en varios planos. En el plano político el sector es ob ­ jeto de m uchas preocupaciones con res­ pecto a situacio nes de dependencia y de­ s e q u ilib rio de poderes. Estas situaciones pueden s u rg ir entre países (exportadores o im p o rta d o re s), entre g ru p o s económ icos (abastecedores y clientes), entre regulado­ res y re g u la d o s y hasta entre Estados y em presas im p o rtan tes (en el m arco de la globalización). En el plano m acro e co n ó m ico , el sector tiene fuertes im pactos sobre el ba­ lance externo y los ingresos fiscales y ta m ­ bién sobre los gastos e inversiones p úb li­ cas. Anteriorm ente existía la percepción de que el sector era además un m o tor p rin ci­ pal de c re c im ie n to , conce pto que no ha funcionado de la m anera esperada. Actual­ mente, la con trib u ció n del sector al desa­ rrollo económ ico, adem ás de poner a d is­ posición energía en cantidad y calidad su fi­ ciente, genera beneficios e inversiones que incorporan el progreso técnico y articulan con otros sectores aum entando valor agre­ gado interno. De esa m anera aparece com o el sector clave en el concepto de “ tra n s fo r­ mación productiva con equidad” . A nivel sectorial, el desem peño del sector energé tico es cru cia l en la econo­ mía, sobre tod o p or la necesidad de cali­ dad y confiabilidad del s u m in istro energé­ tico. Para esto el sector, en p rim e r lugar, tiene que ser viable y c u m p lir sus fu n c io ­ nes principales, lo que im plica, entre otros aspectos, d is p o n e r de un fin a n cia m ie n to satisfactorio. A un nivel m ás avanzado, el sector tiene que alcanzar un fun cio na m ien ­ to óptim o, lo que significa eficiencia ener­ gética en los procesos de producción, dis­ trib u c ió n y c o n s u m o y la asig na ció n e fi­ ciente de los recursos financieros y hum a­ nos dentro del sector. La energía es un fa cto r de produc­ ción o un insum o en casi todas las a ctivi­ dades. Por esta razón la p ro d u c tiv id a d energética se convierte en un objetivo eco­ nó m ico fu n d a m e n ta l. Se tra ta de utiliz a r energía de manera productiva: uso racional de la energía en los diferentes sectores de c o n s u m o y e ficiencia energética en los procesos. El presente capítulo trata de profun­ dizar en estas interrelaciones, com parando el estado actual y la evolución de algunos factores en los países de la región en los ú ltim o s años, a d virtie n d o deficiencia s, riesgos y vulnerabilidades, todavía su bsis­ tentes y a tratar en la política energética. 1. Energía y crecim iento económico La intensidad energética (consum o final de energía/PIB) o su inversa, la pro­ ductividad energética, es una m edida que proporciona inform ación sobre la sustentabilidad en varios aspectos. Una alta in­ tensidad energética del PIB indica general­ mente (salvo que sea a causa de una es­ tru ctu ra industrial específica) una baja pro­ ductividad y una co m petitivida d reducida de la econom ía. Adem ás, s ig n ific a que la econom ía está altam ente expuesta a los riesgos derivados de las fluctuaciones de los precios de los energéticos y de las altas cargas de em isiones dañinas al m edio am ­ biente. 1.1. Estado de la productividad energéti­ ca en la región Los países de ALC tienen un nivel desigual de desarrollo económ ico. Las c i­ fras del PIBpc en dólares estadounidenses co rrie n te s de 1995 m uestran una gam a que va desde alrededor de 200 hasta casi 5000 dólares estadounidenses. El co n su ­ mo energético final per cápita (BEPpc), co ­ m o aproxim ación del uso de energía para p roducir tal PIBpc, se correlaciona relativa­ mente bien con esta diversidad. En el G ráfico 2.1, el co n su m o de energía final de los países de ALC está pre­ sentado de manera ordenada (de m enor a Gráfico 2.1: Consumo final de energía y producto interno bruto (1995) 5000 4500 4000 3500 3000 £F 2500 ! 2000 g 1500 1000 500 O m ayor) p o r los consum os de energía co­ m ercial per cáplta (sin leña). Luego, se agrega la leña que m odifica el ordenam ien­ to por totales consum idos. Más interesan­ te que la regularidad evidente de los con­ sum os com erciales son las aparentes ex­ cepciones. Los países que dem uestran un a ce rca m ie nto entre c o n su m o total de energía y el PIBpc son más energointensivos que los otros. Recíprocamente, en té r­ m in o s de p ro d u c tiv id a d energética son m enos eficientes. Destacan los casos de Trinidad y Tobago, Surinam , Cuba, Guyana, Honduras, Nicaragua y Haití. También son relativam ente m enos energolntensivos, so­ bre todo en té rm in o s de energía com ercial, Venezuela, M éxico y Jam aica. Incluyendo la leña, R epública D om inicana, Paraguay, Perú y eventualm ente El Salvador parecen más energointensivos que el prom edio. Cabe destacar el porcentaje decre­ ciente de leña en la estructura del consu­ mo de energía en función de un creciente estado de desarrollo económ ico. Es intere­ sante tam bién observar en la estructura las excepciones a la regla: porcentaje elevado de los consum os de leña en países con un grado de desarrollo relativo alto (Paraguay, Chile, Uruguay, Brasil, C olom bia) y p o r­ centajes m uy reducidos en el Caribe (Cu­ ba, Barbados, Trinidad Tobago, Jam ai­ ca). Aquí tam bién hay varias razones: falta de oferta de leña, bajos p re cio s de los com bustibles com erciales y oferta diversi­ ficada (com bustibles líquidos, gas, electri­ cidad). Una oferta diversificada de energía es un factor que favorece el desarrollo eco­ nóm ico. Siguiendo el criterio de la cantidad de diversos energéticos en el consum o to ­ tal, C olom bia, Chile y Brasil con cinco energéticos (adem ás de los diversos p ro ­ d u c to s derivados del p e tró le o ) parecen ofrecer m ejores condiciones, seguidos por M éxico, A rgentina (tom ando en cuenta el uso del carbón m ineral en la generación eléctrica) y Venezuela. Con el m ayor desa­ rro llo del uso del gas natural en estos y otros países (Perú) las condiciones serán aún mejores. 1.2. Productividad 1970 1.2.1 4. 16 Véase c o m o base de d a to s el S is te m a de In fo rm a c ió n E c o n ó m lc a -E n e rg é tic a (S IEE ), OLADE desde Vista general En la evolució n económ ica de los países latinoam ericanos, p osterior a 1970, pueden id e ntificarse tres fases bien d ife ­ renciadas y que co incide n a p ro x im a d a ­ mente con los cam bios de décadas: • En general, se puede a firm a r que los e lem entos c o n s titu tiv o s de una baja productividad, fuera de las diferencias es­ ta d ística s y de m e d ición, son p rin c ip a l­ m ente: una e s tru c tu ra de la econom ía e nerg o inte n siva , especialm ente de la In­ dustria; una alta participación de energéti­ cos con reducido contenido de energía útil (com o la leña); un bajo nivel de actividad económ ica; y/o sim plem ente un uso Inefi­ ciente de energía. Las causas principales son una política de in d u stria liza ció n con base en la energía, subsidios no focaliza­ dos en el consum o de energía y la falta de disponibilidad local de alternativas energé­ ticas. en erg ética • • crecim iento rápido (37% ) entre 1970 y 1980; c ris is y ajustes (-8 % ) desde 1981 hasta 1990; y recuperación desde 1991. Por su parte, la intensidad energéti­ ca 4. la Inversa de la productividad, no ha cam biado co n sid e ra b le m e n te a nivel del prom edio regional desde 1970: • • • se redujo en alrededor de 10% entre 1970 y 1980; subió un 7% de 1980 hasta 1991; y quedó estancada desde 1991. Sin em bargo, son pocos los países que m uestran un c o m p o rta m ie n to de in ­ tensidad energética sem ejante a dicho p ro ­ medio. La aparente regularidad de ese p ro ­ medio es el resultado de evoluciones muy diversas en los países. En el Gráfico 2.2 se presentan patrones de m ovim iento de los indicadores de intensidad energética y del PIBpc para los países de la región, diferen­ ciando, los países com o se indica a c o n ti­ nuación: Gràfico 2.2: Areas de intensidad energética: 1970-94 6 y 3 2 1 -» -» M ientras que C olom bia, Chile y Uruguay m e joraron sus in d icad ores con relativa continuidad, los restantes países lo h icie ­ -1500 -1000 -500 I 1 jOO -1 I -2 ------I -3 II -5 t 1000 1 1oOO 2000 A \ Variación d e l P IB / Cápita [US$ 1980/] I Grupo 1 -• -G ru p o : — Grupo 3: ron únicamente o sustancialm ente a lo lar­ go de la década de los años 70. Barbados y, en m enor m edida, Uruguay redujeron su intensidad energética aún a partir de los re­ d u c id o s niveles que presentaban ya en 1970. El segundo grupo (G ráfico 2.2.2) incluye a Argentina, M éxico y Panamá que lograron un m ayor crecim iento económ ico per capita en ios años setenta y muestran un estancam iento o un leve increm ento en la intensidad energética. En cam bio, Trini­ dad Tobago, que tam bién se incluye en este grupo, experim entó un fuerte in c re ­ m ento en su intensidad energética, debido a la estrategia industrial im plem entada en los años ochenta, y grandes fluctuaciones en el nivel de PIBpc, resultado de las brus- El p rim e r grupo de países (Gráfico 2.2.1), caracterizado por el crecim iento del PIBpc y una dism in ució n de la intensidad energética, incluye a: - I -A El prom edio de ALC con respecto a estos indicadores tiene un c o m po rta m ie n­ to sem ejante al de los países del p rim e r grupo (G ráfico 2.2.1). De acuerdo con ese prom edio, en 1994 el nivel de intensidad energética de ALC se situaba en apenas un 3% (1 bep/103 US$[1980J) por debajo del nivel de 1970, m ie n tra s que el nivel del PIBpc en 1994 superaba en m ás de 5 2 0 U S $ [ 1980] (3 3 % ) al v alor de 1970, gracias al increm ento logrado entre 1970 y 1980 (591 US$[1980J). Brasil, C olom bia y Paraguay, que son los que lograron m ejorar significativa­ mente am bos indicadores (500 US$ y 1 bep/103U S$); Barbados, Chile, Ecuador y Uruguay, con m ayo r c re c im ie n to eco n ó m ico pero m enor d ism inución ( 500 US$, pero 1 bep/103US$) R epública D om inica n a y H onduras (m enor crecim iento: 500 U S $ , más dism in ución: 1 bep/1 OaUSS); y Costa Rica y Guatemala (m enor creci­ m iento y m enor dism in ución). i I -2000 Grupo 1: Países que avanzaron en los ú lti­ m os 25 años en la dirección de­ seada (a um en to del PIBpc y re­ ducción de la intensidad energéti­ ca). Grupo 2: Países que lograron un aum ento del PIBpc pero que experim enta­ ron un crecim iento de la intensi­ dad energética. Grupo 3: Países que no lo g ra ro n in c re ­ m en tar su PIBpc y se vo lvie ro n menos energoproductivos. -♦ j i Gráfico 2.2.1: Grupo 1: Países con crecimiento y disminución de la intensidad energética In te n s id a d e n e r g é tic a [b e p 14__- _ 10 4 / 1 0 (3 )U S $ 1980] ,-------- O J 0 ♦ 1000 --»—B ARBADO S -» -C H IL E -• -P A R A G U A Y ----- 1 t t f.---------------------------- 2000 3000 4000 5000 P IB p c [U S S 1 9 8 0 ] -o -B R A S IL -»-C O LO M B IA ^ o -C O S TA RICA EC U A D O R — G UA TEM A LA -» -H O N D U R A S - * - R E P . DOM INICANA« - t S UGUAY_________-« -A L Y C 6000 17 tendencias de crecim iento en el PIBpc y de reducción de la intensidad energética. Sin em bargo, con relación a esta últim a, debe destacarse que sus m odificacione s no se encuentran ú n icam ente asociadas con cam b io s de la e ficiencia en el uso de la energía. En el caso de los países en desa­ rrollo, tanto el proceso de industrialización, com o un rápido avance en la cobertura de los requerim ientos de energía de la pobla­ ción im plican generalm ente un increm ento en la intensidad energética. Por otra parte el proceso de transfere ncia de las in d u s­ trias más energointensivas desde las áreas de los países de industrialización m adura hacia las regiones en desarrollo, durante las décadas de los años setenta y ochenta, contribuyó al increm ento de la intensidad energética en estas últim as regiones 5 . Gráfico 2.2.2 : Grupo 2: Países con crecimiento y aumento de la intensidad energética in t e n s id a d e n e r g é tic a [b e p / 1 0 (3 )U S $ 1 9 8 0 P IB p c [U S $ 1 9 8 0 ] A R G E N TIN A -« -M E X IC O -*--P A N A M A -® -TR IN ID A D V TOBAGO 1.2.2 Tendencias en los sectores de con­ sumo cas oscilaciones de los precios dei petró­ leo. La m encionada relocalización de in­ dustrias energointensivas hacia los países de la región con abundante dotación de re­ cursos energéticos no p erm itió reducir la intensidad energética. El tercer grupo (Gráfico 2.2.3) pare­ ce bastante m ás heterogéneo. Los países que inclu ye este g ru p o presentan en co­ m ún el hecho de haber vivido crisis econó­ m icas prolongadas y, en varios casos, con­ flic to s in te rn o s. Por una parte, Jam aica, Guyana, El Salvador, S olivia y Perú, que después de s o p o rta r un retroceso en los años setenta y ochenta, recuperan terreno. Por últim o, Nicaragua, que a pesar de una contracción económ ica continua, m antuvo la tendencia creciente en su intensidad energética. En Brasil y M éxico se produjo una fuerte expansión de in d u s tria s e n e rg o in ­ tensivas durante la década del ochenta. Brasil pasó de ser im p o rta d o r de acero a uno de sus principales exportadores. Vene­ zuela y M éxico redujeron c o n s id e ra b le ­ mente sus im portaciones de acero, s u s ti­ tuyé n d o la s por p ro d u c c ió n nacional. En Trinidad Tobago se instaló una industria quím ica de m agnitud cuya influencia sobre el desem peño de la econom ía actualm ente La evolución deseable se caracteri­ zaría, en principio, por la com binación de Gráfico 2.2.3: Grupo 3: Países con reducción económica Inte n sid a d e ne rg ética [bep 1 10(3)US$ 1980] P I B p c [US S 198 0] ! - ♦ — B O L IV IA - » - E L S A L V A D O R * - G U Y A N A - * - H A IT I - « - J A M A I C A ——- P E R Ü ~ ^ - N I C A R A G U A - * - V E N E Z U E L A 5 18 V éase G ra n d a , B. E fe c to s de la re lo ca liza ció n in d u s tria l so b re lo s s iste m a s e n e rg é tic o s re g io n a le s, O LADE/CEPAL/G TZ, 1995. I resulta decisiva. La m enor diversificación relativa de las econom ías de Trinidad To­ bago y de Venezuela hace que el increm en­ to de la Intensidad energética en estos paí­ ses haya sido s ig n ific a tiv a m e n te m ayor que el registrado en Brasil o M éxico. Con el estancam iento de la relocalización, la in­ tensidad energética de la industria tam bién se estabilizó. En los últim os años empiezan a verse otras tendencias a la baja. Deben destacarse algunas m ejoras puntuales co­ m o por ejem plo la reducción del contenido energético de la p rod u cción del cobre en Chile y en otras a ctivida de s in d u s tria le s e ne rg o ln te n siva s de la región. La m ayor exposición a la com petencia externa, junto a la reducción de los subsidio s y los nue­ vos requerim ientos am bientales, ha im p u l­ sado a las in d u s tria s a in tro d u c ir nuevas tecnologías que tienen com o efecto la re­ ducción del co nsu m o específico de ener­ gía. Por su parte, la com paración de la intensidad energética entre países, en dife­ rentes períodos de desarrollo, puede estar distorsionada por la existencia de ia econo­ mía inform al y por el cálculo del PIB real en dólares. M ientras que el consum o energé­ tico está registrado en la estadística ener­ gética, su co n trib u c ió n al PIB no está re­ gistrada. A su vez, el tip o de cam bio puede estar sujeto a una política de devaluaciones y disto rsio n a r las paridades reales. A diferencia de lo que ocurre en la industria, la energía utilizada en el tra n s ­ porte m uestra un increm ento acelerado de­ bido a una p rep on d eran cia creciente del autom óvil. Sin em bargo, algunos ejem plos dentro de la región m uestran la posibilidad de m o d ific a r esa tendencia. La política energética y la intervención m unicipal pue­ den orientar, por ejem plo, el consum o ha­ cia el gas natural c o m p rim id o (GNC) y la e vo lu ció n de la e s tru c tu ra de tra n s p o rte para hacerla más racional. O tras actividades p rod uctiva s con alto consum o de energía son las del propio sector energético, tanto en el ám bito m ine­ ro com o en los centros de transform ación (centrales térm icas de generación e lé ctri­ ca, refinerías, etc.) o en la distribu ció n. En ALC este tip o de con sum o se ha increm en­ tado m ás lentam ente que en los sectores de tra n spo rte e ind u stria, no sólo por los ca m b io s e s tru c tu ra le s en la generación eléctrica (fuerte increm ento de ia participa­ ción hidroenergétíca) sino tam bién por la falta de expansión de la refinación petrole­ ra durante los años ochenta. Pero, en el transcurso de la prim era mitad de la déca­ da del noventa estos consum os han vuelto a acelerar su ritm o de crecim iento por la expansión de la capacidad de generación térm ica. En el consum o residencial se cuen­ ta con un uso energético con bajo rendi­ m iento. En prim er lugar, el consum o de le­ ña im p lica una baja eficiencia energética (véase el ca p ítu lo sig u ie n te ), adem ás el e q u ipam iento para su uso tam bién tiene bajos rendim ientos. Aunque la rentabilidad de tecnologías m odernas para la utilización de la energía en el c o n su m o d om éstico (por ejem plo, lám paras fluorescentes, re­ frigeradores eficientes) puede ser s ig n ifi­ cativa, los m ayores costos de inversión in i­ cial y la falta de inform ación parecen ser un gran obstáculo para el uso de las m is­ mas. Los clientes no realizan análisis diná­ m icos com plicados de tipo “ costo benefi­ cio” para elegir entre las opciones; sim p le ­ mente com pran ia cocina, la refrigeradora o el electrodom éstico que esté al alcance de su presupuesto fam iliar. Si bien los cam bios estructurales podrían ayudar a explicar parte del c o m ­ p o rta m ie n to de la intensidad energética que se observa en algunos países, tam bién es cierto que el m ism o se ve afectado por la falta de progreso de la eficiencia en ei uso de la energía. Se saca esta conclusión prelim inar al elim inar los niveles de eficien­ cia energética de los procesos de produc­ ción en algunas ramas de la industria pe­ sada, las características técnicas y el esta­ do de m antenim iento del parque autom o­ to r y el tipo de artefactos electrodom ésti­ cos, entre o tro s , d e n tro de la reglón en com paración con lo que se observa a ese respecto en los países industrializados. No se ha logrado aún dem asiado éxito en ALC respecto a la pro d u ctivid a d energética. Tam poco las reform as y los in­ crem entos de precios que se han im plem entado a partir de m ediados de ios años setenta han tenido, a ese respecto, los re­ sultados que suelen postularse, ni se han logrado efectos s ig n ific a tiv o s a p a rtir de ias políticas deliberadas de uso racional de energía (URE) que se han puesto en m ar­ cha. Se concluye que hay un atraso s ig ­ nificativo en uso racional de energía (URE). Aún cuando está am pliam ente dem ostrado que es una opción que com pite con la in ­ ve rsión en el área de la oferta, la política energética de la m ayoría de los países ALC sigue fuertem ente orientada hacia esta ú lti­ ma (véase la sección 3 de este capítulo). Si la viabilidad es una condición m í­ nima para el funcionam iento del sector, la eficiencia es un objetivo a c u m p lir por el sector. 2. En ei curso de los últim os 25 años, la región ha d e s a rro lla d o c o n s id e ra b le ­ m ente su in fra e s tru c tu ra para la p ro d u c ­ ción, transform ación, transporte y d is trib u ­ ción de energía. Hasta m ediados de los años ochenta efectuó grandes inversiones para expandir la oferta para el m ercado In­ terno y la exportación. El desempeño del sector energético Los aspectos del desem peño de los subsectores energéticos considerados de gran im portancia por sus incidencias en la econom ía son, entre otros: • Servicio energético suficiente en can­ tidad y en calidad com o condición pa­ ra la com petitividad de la econom ía La actividad económ ica está condi­ cionada por la disponibilidad de energía y es más flexible si puede aprovechar de una oferta energética diversificada. A su vez, la calidad de la energía disponible facilita el crecim iento económ ico. En consecuencia, dados los altos costos de los sistem as de abastecim iento el objetivo es una disp o n i­ b ilid a d adecuada en cantidad y calidad. Una alta inseguridad de sum inistro energé­ tico lleva consigo la probabilidad de altos costos, sea por pérdidas de producción o por la necesidad de instalar sistem as de re­ serva. • Viabilidad Para poder brindar el servicio nece­ sario a la econom ía el sector m ism o debe lo g ra r fu n c io n a r bien. Debe d isp o n e r de suficientes recursos (bienes de capital, re­ cursos naturales, recursos hum anos y fjn anciam iento), y adem ás, el se c to r debe utilizar estos recursos de manera adecua­ da. • 6 2 0 V éase el d ia g n ó s tic o del B anco M u n d ia l y O LADE en E vo lu ció n , S itu a c ió n y P e rs p e c tiv a s del S e c to r E lé ctric o en lo s Países de A m é ric a L a tin a y el C aribe d ic ie m b re 1991. Eficiencia Como los otros sectores de la eco­ nomía, el sector de la energía contribuye al crecim iento económ ico tanto más cuanto cum ple con criterios de eficiencia produc­ tiva en la m edida que se usan menos re­ cu rsos por unidad de producto; así parte de ellos se liberan para las otras activida­ des. La eficiencia se traduce tam bién en la reducción de costos y si no hay distorsión en los precios de energía para otros secto­ res productivos y el consum o, la eficiencia dentro del sector m ejora las condiciones de com petitividad. 2.1. Situación en el pasado reciente La producción de petróleo, que era ya en 1970 una actividad m adura en algu­ nos países de la región (Venezuela), creció en alrededor de 50% hasta 1994; los apor­ tes principales provienen de M éxico, C o­ lom bia, B rasil, A rg e n tin a y Ecuador, La producción de gas natural se duplicó, la de carbón creció cuatro veces, y la de electri­ cidad nueve veces. La capacidad instalada para refina­ ción se duplicó entre 1970 y 1980 y se es­ ta b ilizó desde entonces. En generación eléctrica, creció más de cuatro veces. Un esfuerzo adicional ha sido el desarrollo de las recursos hidroeléctricos que se m ani­ festó por el crecim iento de ia participación de la potencia instalada a cerca del 65% . La inversión decreció en los años ochenta y la oferta empezó a m ostrar carencias. La deuda del sector eléctrico repre­ sentaba una pesada carga sobre los recur­ sos fiscales y podía constituirse en un fa c­ to r lim itativo del desarrollo. La falta de fo n ­ dos y el deterioro de la confiabilídad y d is ­ ponibilidad del servicio e constituyeron una lim itación que se evidenció en el p re d o m i­ nio de factores políticos sobre considera­ ciones de eficiencia en más de un país. La prioridad para la expansión deí servicio energético en los años setenta ha dado frutos hasta los años ochenta cuan­ do se evidenció la falta de sustentabílídad de la estrategia escogida, dependiente de los aportes externos y negando principios de eficiencia productiva. El petróleo, com o principal fuente de recursos fiscales, tenía en los países ex­ portadores prioridad sobre las otras fuen­ tes energéticas, favoreciendo la e xp o rta ­ ción y el consum o interno de sus deriva- dos por sus bajos precios, m ientras que en ios países im porta do re s que cuentan con recursos potenciales, después de las suce­ sivas crisis de los años setenta se concen­ traron cuantiosos recursos en exploración y d e s a rro llo , para m itig a r los efe cto s de eventuales alzas fu tu ra s de precios en el m ercado internacional. El gas natural, con una producción creciente asociada a la de petróleo, salvo pocas excepciones, carecía de infra estru c­ tura de transporte y distribu ció n dando lu ­ gar a que se desperdiciara gran parte de su p roducción en la atm ósfera o a que se lo destinara a usos poco apropiados para ju s ­ tifica r su com bustión. El carbón, según condiciones geo­ lógicas, calidades de producto y fo rm a de explotación, se encontraba en descenso en algunos países y con grandes perspectivas en o tros. Esta s itu a ció n básicam ente no ha cam biado desde los años ochenta. Otras inversiones en energía se des­ tinaron a obras cuya producción posibilitó s u s titu ir consum os de petróleo y derivados a p a rtir de la hidroelectricidad, in tercone­ xión de sistem as nacionales, program as de alcohol, geoterm ia y nucleoelectricidad en­ tre otros, originando gran parte de la deuda externa sectorial de los países de ALC. C om o causas fundam entales de un desem peño cada vez m ás d eficiente del sector energético se identifican serias dico­ tom ías entre los intereses m acroeconóm icos y energéticos en un buen núm ero de países de la región. Estas contradicciones guardaron relación con el papel que jugó el sector energético en el enfrentam iento de las presiones inflacionarias, con el im pacto de las políticas de precios y tarifas en el fin a n cia m ie nto del s e cto r y con el m anejo fiscal de las rentas energéticas l Recuadro 2.1: Las reformas de los sistemas eléctricos Considerando la participación privada, los marcos legales y el funciona­ miento de los mercados, los sistemas eléctricos regionales pueden agru­ parse en tres grupos: Grupo 1: Sistemas legalmente segmentados con mecanismos de com­ petencia y poca restricción para la propiedad e inversión pri­ vada Grupo 2: Sistemas integrados o regionalmente segmentados con aper­ tura limitada para la inversión privada Grupo 3: Sistemas integrados de propiedad estatal Ai inicio de los años ochenta, los sistemas eléctricos de ALC se clasificaron principalmente en el grupo 3 y con algunas excepciones en el grupo 2. Las reformas, a pesar de la gran variedad de los casos específi­ cos, se dejan a su vez clasificar en dos modalidades: Modalidad 1: Apertura amplia para la inversión privada, competencia en la generación, acceso abierto a las redes (llevando al gru­ po 1 de sistemas) Modalidad 2: Apertura parcial en la generación (llevando al grupo 2) Al inicio del año 1996, en cinco países de América del Sur los sistemas tenían características del grupo 1 o evolucionaron en esa di­ rección (Chile, Argentina, Perú y con matices, Bolivia y Colombia). La le­ gislación en Ecuador apunta también a la apertura. En el grupo 2 se observa el número más grande de sistemas eléctricos de la región, en la mayoría de tamaño reducido (países de Centroamérica y del Caribe, pero también México). Lo típico es la parti­ cipación de generadores privados (independent power producers -IPP) de forma indirecta, bajo esquemas contractuales con la empresa eléctri­ ca (power purchase agreements -PPA) manteniendo más o menos in­ tacto el sistema integrado de generación, transmisión y distribución con­ trolado por una entidad estatal. Otro elemento típico de la apertura limi­ tada es la aplicación de esquemas de construir-operar-transferir (más conocido como BOT) para Involucrar al capital privado. Un grupo de países (Venezuela, Uruguay y Paraguay) todavía no ha recurrido a los generadores independientes privados (IPP) bajo es­ quemas de contratos de compra garantizada tipo PPA, elemento carac­ terístico para una apertura limitada, por lo que se pueden clasificar en el grupo 3. Para re v e rtir esa situ a ció n , desde los años ochenta, la m ayoría de los países de ALC em prendieron reform as en los subsectores e n e rgé tico s (véanse los Recua­ dros 2.1 a 2.3). En Brasil el sistema está abriéndose a una mayor participación privada - al menos a nivel de los Estados- antes de que entre en vigen­ cia un nuevo marco legal federal. Los objetivos de las reform as, p rin ­ cipalm ente llevadas a cabo en los sectores de ele ctricida d y petróleo, enfocaron por un lado, a nivel sectorial: El proceso de transición no está concluido. Para el año 2000, la tendencia apunta hacia cambios profundos: casi la mitad de 30 países y aproximadamente 60% de la capacidad instalada habrán adoptado algún tipo de modalidad 1y algunos países que actualmente han adoptado la apertura pardaI no descartan un paso más adelante hacia la apertura to­ tal. 7 Ver Sánchez A lbavera, F. y A lto m o n te , H., El D e sarrollo E n e rg é tic o de A m é ric a L a tin a y el C a rib e , In fo rm e p re p a ra d o p o r CEPAL . se p tie m b re 1995 21 • Recuadro 2.2: Reformas en el subsector petróleo En los últimos años se han llevado a cabo modificaciones en la le­ gislación petrolera de Argentina, Brasil, Solivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. El origen y las motivaciones de las reformas petroleras que se han llevado a cabo en estos países son similares aunque existen algunas dife­ rencias propias de las particularidades nacionales. En general, se puede de­ cir que se sustentan en la tendencia dominante, que otorga a las fuerzas del mercado el predominio en la asignación de recursos, precisándose que la intervención del Estado se justificaría sólo cuando se afecte el interés na­ cional, se distorsione la libre competencia o se produzcan efectos contra­ producentes desde el punto de vista de la equidad social. Vista la política económica general de los países de la región, pare­ ce sorprendente que aún México y Chile, considerados como países de ma­ yor apertura y de regulación, figuren entre los países con menores cambios en el sector petrolero. En Argentina, Bolivia y Perú se consideraba que el estilo de desarrollo de la industria petrolera, basado en la hegemonía de las empresas públicas, estaba agotado y se efectuaron cambios radicales. En Brasil, Colombia, Ecuador y Venezuela las reformas han estado orientadas a alentar la inversión extranjera en exploración y explotación de petróleo. No se cuestiona la necesidad de la empresa pública petrolera, planteándose más bien su adecuación a un régimen de libre mercado en los diferentes sectores “upstreamy downstream de la industria. En líneas generales la secuencia de las reformas en los mercados internos ha seguido el siguiente derrotero: • corrección de precios, • reestructuración y saneamiento financiero de las empresas, • organización de un mercado competitivo, • promoción de la inversión privada y privatizaciones. En el régimen de la contratación petrolera, se empezaron a flexibillzar en los años ochenta los niveles de retribución a los contratistas, a fin de atraer mayores inversiones, como resultado de la mayor oferta disponi­ ble en el mercado mundial, pero las pautas de contratación ( “prestación de servicios, “operación”, “asociación, “participación) no se alteraron ma­ yormente. La apertura petrolera, en lo que va de este decenio, ha significado la introducción de nuevas modalidades dentro del régimen de contratación. Estas tienen vigencia en Argentina y Perú, con la reinstauración de la mo­ dalidad de “concesión” y con los “contratos de licencia” respectivamente, en los que a cambio de una regalía, los contratistas tienen derecho a la pro­ piedad del petróleo extraído. En otros países se trata de compartir el riesgo y atraer la participación de nuevos contratistas con la introducción del fac­ tor fí en los contratos de asociación y participación. Otras novedades, eventualmente más impactantes, son: la supre­ sión del monopolio de PETROBRAS en Brasil en 1995 y los nuevos contra­ tos para explotación de “campos margínales que suscribió PDVSA de Ve­ nezuela en 1992-93 y los recientes contratos de ,ganancias compartidas” que dicho país ha empezado a suscribir a fines de enero de 1996. 22 increm entar la confiabilidad de los s is ­ temas • m ejorar la eficiencia productiva • o b te n e r fin a n c ia m ie n to a través del aporte privado • proteger los intereses de los co n su m i­ dores y p o r otro, a nivel m acroeconóm ico e q uili­ brar las cuentas del sector público, e lim i­ nando el déficit de las em presas estatales. Los objetivos superaban los ám b i­ tos del sector energético y se inscribieron en la reform a del sector público y en las re­ form as económ icas generales en m uchos países de ALC. Esas reform as contrastaron radicalmente con las condiciones predom i­ nantes en Am érica Latina, donde se consi­ deraba que especialmente el sector eléctri­ co era un sector estratégico de la econom ía cuyo objetivo era sum inistrar electricidad a la m ayor cantidad de “ usuarios” que le fue­ ra posible elim inando de piano, en algunos países, toda consideración económ ica en el manejo em presario y sectorial. El m ercado interno de derivados del petróleo era en los países productores instrum entalizado para hacer participar en form a creciente a la po­ blación y para otros fines m acroeconóm icos (véase la siguiente sección). El s u b s e c to r de gas natural no ha sido re fo rm a d o de m anera general. Sin em bargo, en los años noventa em pezó un auge en este subsector que lleva a la fo r­ m ación de mercados de gas natural en va­ rios países y a una integración de redes. El s u b s e c to r c arbón ha c o n o cid o tendencias m uy diversas en la región, por un lado, una reestructura ción y redim ensionam iento a un tam año económ icam en­ te más viable, com o en el caso de Chile y p o r o tro el d e sa rro llo de una im p o rta n te actividad de exportación m uy com petitivo, en el caso de Colom bia. 2.2. Desem peño actual de los tres subsectores principales T ra n s c u rrirá n m u ch o s años para que ios efectos de las reform as y la p a rtic i­ pación privada en el sector energético de Am érica Latina y el Caribe se puedan eva­ luar plenamente. Sin em bargo, se pueden observar algunas tendencias prelim inares. 2.2.1. El subsector electricidad P robablem ente desde 1990 hayan m ejorado los indicadores financieros en el s u b s e c to r ele ctricid a d de ALC (relación de u da -ca p ita l, fin a n c ia m ie n to in te rn o de los proyectos, cobertura del servicio de la deuda, entre o tro s ), explica d os en gran parte p o r los aum entos de tarifas, la reduc­ ción de la deuda y en algunos países, por la reestructuración o saneam iento financiero de las em presas eléctricas previo al proce­ so de privatización. Las estrategias de re­ fo rm a y privatización han ten id o éxito en o btener fin an cia m ie nto para la expansión del sector eléctrico. En efecto, m ientras los países que produjeron reform as profundas (Chile, Argentina) tuvie ro n m enos proble­ m as para e n c o n tra r fin a n c ia m ie n to para sus proyectos de expansión, aquellos que in tro du je ron una apertura lim itada (M é xi­ co) todavía se esfuerzan por asegurarlo. Los p ro blem a s que surgen de la utilización de nuevas fo rm a s de fin a n c ia ­ m iento en un período de transición se han encontrad o potenciados p or la in e s ta b ili­ dad de los m ercados de capitales regional y m un dia l (c ris is m exicana) y el núm ero cada vez más grande de oportunidades de inversión a m edida que más países, a lgu­ nos de ellos con un tam año de m ercado im portante co m o el de Brasil, lanzan una estrategia de privatización. Los países que no efectuaron re fo r­ mas, im plícita o explícitam ente están avan­ zando hacia alguna reestructuración. Bra­ sil, p o r ejem plo, con un gran núm ero de proyectos en ejecución, busca actualm en­ te actores del se cto r privado para que se asocien con las em presas estatales para concluirlos. En este m ism o sentido, los se­ rios problem as de abastecim iento en Ecua­ d o r han p resion ad o a las auto rida de s a busca r y c o n c re ta r du ra nte 1995 varios proyectos de generación eléctrica con par­ ticip ación privada, incluyen do el arrenda­ m iento tem poral. Los ajustes y cam bios en los crite ­ rios para determ in ar la form ación de pre­ cio s. así com o la disponibilidad de garan­ tías de gobierno, han desem peñado un pa­ pel im portante en el financiam iento de nue­ va capacidad en sistem as com o Argentina y Chile. Es difícil determ inar hasta qué pun­ to el solo ajuste en los precios, sin las re­ form as sectoriales o garantías del g o bier­ no, hubiera m ejorado la situación financie­ ra im perante en épocas anteriores a las re­ form as. No obstante, e! saneam iento finan­ ciero de las em presas energé ticas se ha visto, sin duda, favorecido por la reorienta­ ción de las políticas de precios y tarifas. Por o tro lado, se ha buscado m ejo­ rar la eficiencia operativa y se han aplicado Recuadro 2.3: Auge y estructuración en el sector gas Una primera aproximación a la clasificación de los países con relación a las tendencias de su política respecto a ia propiedad de los activos en las ca­ denas del gas natural pone de relieve ciertas preferencias de los países res­ pecto al rol que deben jugar sus empresas en la retención y control de la ren­ ta gasífera. Mientras que algunos países asignan particular importancia al rol de las empresas de propiedad estatal en la retención de rentas, otros prefieren la participación accionaria minoritaria, el establecimiento de regalías e impues­ tos a las utilidades y a los ingresos brutos, entre otros, como medio de capta­ ción de rentas. Cuadro 1: Clasificación de países de acuerdo a las tendencias de la política de reestructuración de las empresas S is te m a s p re d o m in a n te m e n te e s ta ta le s S is te m a s m ixtos Exploración Producción Brasil, México, Venezuela Bolivia, Chile, Colombia Argentina, Perú Transporte México, Venezuela Solivia, Brasil, Colombia Argentina, Chile, Perú Brasil, México, Venezuela Argentina, Solivia, Colombia, Chle, Perú Ministerio de Energía (upstream) Enles Reguladores (downstream) Ministerio de Energía (upstream) Entes Reguladores (downstream) Distribución Autoridad R eguladora Ministerio de Energía S is te m a s p r e d o m in a n te m e n te p riv a d o s Fuente: Elaboración propia. Abril 1996 En las etapas de exploración y producción (upstream), para los países con sistemas predominantemente estatales, también prima el concepto de se­ guridad del abastecimiento como una responsabilidad del Estado, mientras que en aquellos con sistemas predominantemente privados el énfasis se asig­ na al juego de las fuerzas del mercado dentro de ciertas restricciones legales que regulan ¡a actividad. En las etapas de transporte y distribución (downstream), las tenden­ cias de la política muestran un deslizamiento hada los sistemas mixtos o pri­ vados. En esas etapas, la principal preocupación pasa por la segundad del abastecimiento, el libre acceso a los sistemas de transporte y la cobertura de servicios a los sectores no solventes de la sociedad. Sin embargo, parte de es­ tos aspectos tienden a ser resueltos mediante la creación de Entes Regulado­ res que tienen por finalidad velar por el interés general respecto a la prestación del servicio público y arbitrar y controlar el cumplimiento de los contratos de licencia. En Brasil, con la aprobación de la Enmienda Constitucional que pone fin al monopolio de Petrobras en todas las etapas de la cadena gasífera se po­ sibilita la participación privada en el transporte y distribución. En Venezuela y México, aparecen manifestaciones gubernamentales y decisiones que tienden a favorecer la Intervención privada en el transporte y distribución, en particu­ lar en las áreas marginales de Venezuela. En Colombia el Plan de Masificaclón del gas natural lanzado simultáneamente con la reforma institucional se ha orientado a facilitar la participación de la actividad privada en el transporte y distribución. En Argentina, desde fines de 1992, se encuentran operando dos em­ presas transportadoras de gas natural y ocho distribuidoras controladas por el Ente Regulador del Gas. BOlivia, a partir de 1995, está en vías de instrumentar un sistema de capitalización de Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos que implicaría la participación de actores privados incluso en la operación de las empresas que emerjan de la reforma. En Chile se han favorecido acuerdos con Argentina y Bolivia propiciando proyectos privados y mixtos que en pocos años cambiaran su matriz energética. Perú, aún se encuentra en ia etapa de concretarla política del gobierno que tiende a favorecer las iniciativas privadas en el campo de los hidrocarburos. políticas de reducción de personal, a efec­ tos de d is m in u ir costos. Se han separado las unidades productivas (finalización bajo esquem as del tip o “ h o ld in g ” ), para hacer más transparente el rendim iento de las fa­ ses del p ro ce so p ro d u c tiv o y evitar las transferencias (subsidios) de una actividad a otra que perm itían actos discrecionales y producían fuertes d isto rsiones en la eco­ nomía. Resulta bastante evidente que den­ tro de los im pactos positivos, las reform as tienden a m ejorar la eficiencia operativa del sector: calidad del servicio y confiabilidad de los sistem as, reducción de costos, au­ m ento de la p ro d u c tiv id a d (m edida por em pleado ocupado, por cliente servido o energía vendida), y reducción de pérdidas técnicas y no técnicas derivadas de cam ­ bios en la gestión com ercial. Resulta más difícil evaluar los efec­ tos sobre la reducción de costos en gene­ ración. ya que se observan sesgos en favor de proyectos medianos, con cortos plazos de construcción y una vida útil breve com o las turbinas y plantas de ciclo com binado a gas. Ese sesgo hacia una baja intensidad de capital puede conducir a estructuras de generación económ icam ente no óptim as. Eso es más evidente en los casos de varias plantas a fuel oil y a diesel que están ope­ rando en la base de los diagram as de car­ ga de a lg un os países. Este problem a es agravado en aquellos casos donde las nue­ vas centrales eléctricas (té rm ic a s ) son construidas p o r un generador privado in­ dependiente (¡ndependent pow er producer - IPP) con base en un rígido contrato de largo plazo (pow er purchase agreem ent PPA) que distorsionan el orden de m érito económ ico con que se despachan las cen­ trales. Véase In o s tro z a , G. C o n tro l del E stado y gestió n e m p re sa ria l en el s e c to r e lé c tric o ch ile n o . D o c u m e n to p re p a ra d o para CEPAL, L C /R .1 4 9 7 , S a n tia g o , fe b re ro 1995. En com paración con la situació n anterior, las condiciones para la producción eléctrica de pequeña escala, a m enudo de fuentes renovables, y la coaeneración han m ejorado o al menos se han vuelto más se­ guras, ya que los té rm in o s de entrega de energía a la red y la rem uneración se han d efin id o con más claridad dentro de los nuevos m arcos legales. Sin em bargo, en térm inos prácticos, todavía no se observan los im pactos positivos de las reformas so­ bre la expansión de las fuentes renovables y la cogeneración en Chile y A rgentina, m ientras que esas opciones han tenido ma­ yo r acogida en algunos países que adopta­ ron el enfoque de apertura lim itad a com o México, Costa Rica y Guatemala. Al evaluar los lo g ro s de eficiencia alcanzados por el proceso de reform as, se deben tom ar en cuenta los cam bios en los objetivos sectoriales. Los nuevos objetivos son s u m in istro confiable a bajo costo eco­ nóm ico y riesgo, m ientras que el objetivo anterior a las reform as frecuentem ente in­ cluía o b je tiv o s sociales que no estaban adecuadam ente fo ca liza d o s, de in fra e s ­ tru c tu ra con costos im p revisibles y otras metas de desarrollo. A s im is m o , este cam bio de o b je ti­ vos, evaluados desde el punto de vista del progreso técnico y atendiendo al caso de ias em presas eléctricas de Chile sugiere que, “ después de la privatización, las ga­ nancias, la ingeniería financiera y los m é­ todos m odernos de gerencia prevalecieron sobre el enfoque tra dicional de ingeniería eléctrica” «. La re fo rm a del s e c to r elé ctrico afectó negativam ente la electrificación ru­ ral; por una parte, el objetivo de m axim izar los b e n eficios de las em presas con una orientación com ercial lim ita su interés en abastecer sólo áreas de gran densidad de demanda eléctrica; por otra, la intervención pública medida por las políticas y acciones concretas (subsidiariedad) que se pusieron en práctica, es aún incip ien te - y en m u ­ chos casos nula - com o para re d u c ir la brecha existente entre la electrificación de áreas urbanas y rurales. No obstante, algu­ nos países con fuerte apoyo de la coopera­ ción bilateral y m ultilateral, están empezan­ do program as para prom over la electrifica­ ción rural con base en las energías renova­ bles (h id ro e le c tríc id a d , energía eólica y energía solar fotovoltaica). Respecto al uso racional de energía por los clientes, las reform as no han inclui­ do explícitam ente la eficiencia energética. La desintegración vertical introducida por las reform as en algunas cadenas energéti­ cas (electricidad, gas natural), no favorece el interés de las em presas d is trib u id o ra s para im pulsar esas acciones de conserva­ ción por parte de los clientes. Tam poco los entes reguladores se han involucrado en el tema. El papel de ias reform as en general, y de las privatizaciones en particular, en el desarrollo de los m ercados locales de capí- tal, se lo suele cita r entre los im pactos po­ sitivos; argum entándose, además, que las em presas eléctricas privatizadas de a lgu ­ nos países latinoam ericanos y p a rtic u la r­ m ente en Chile, han s id o las prim eras en acceder a los m ercados internacionales de capital. Desde el punto de vista de la regu­ lación de m ercados, puede afirm arse que el proceso de privatización en Am érica La­ tina aún presenta diversas fallas, algunas de las cuales afectan al proceso de acum u­ lación. tales cóm o la falta de regulación en m ercados no co m p e titivos (lo que ha ge­ nerado que las supuestas ganancias de efi­ ciencia derivadas de la privatización no ha­ yan sido traspasadas a la com unidad a tra ­ vés de m enores precios), o am pliación de cobertura de los se rvicios y m ejoram iento en su calidad. Se concluye que hasta aho­ ra, la m ejora en los servicios p or su tra s­ paso al se cto r privado nacional o extranje­ ro a m enudo pero no siem pre se ha hecho evidente. La experiencia indica que la capa­ cidad reguladora de los gobiernos de la re­ gión ha estado a la zaga de los procesos de reform a. El éxito de los fu turos program as de privatización dependerá de la capacidad de im p lem entar esquem as de regulación y control que prom uevan la com petitivida d y la inversión de las em presas privatizadas. 2.2.2. El subsector petróleo C om o se ha señalado, en la etapa “ upstream el ritm o de crecim iento se ace­ leró desde finales de los años ochenta, de­ bido al aum ento registrado en Venezuelay en m enor m edida al de los otros p ro d u cto ­ res (A rg e n tin a , C o lo m b ia , Brasil y Ecua­ dor). Salvo en el caso de Argentina, estos increm entos no pueden ser considerados com o resultados de las reform as: intervie­ nen hallazgos im portantes a desarrollar co­ m o en C olom bia y la política petrolera en ei m arco de la OPEP com o en Venezuela. A rgentina experim entó un desarro­ llo petrolero rápido y se está acercando a un tope de su potencial, m ientras que M é ­ xico, Venezuela, B ra sil, C o lo m b ia y E cu a ­ dor d e sa rro lla ro n su capacidad paulatina­ m ente para a u m e n ta r la p ro d u cció n , aún plo la interconexión entre Argentina y Chi­ le). El tem a en el segm ento de refinación es la reestructuración (concentración en Centroam érica, adaptación a las restricciones am bientales m odificando la estructura de las unidades de proceso para obtener pro­ ductos más lim pios, etc.) y la privatización. El proceso de la reestructura ción avanzó lenta pero exitosam ente, ia p rivatización más paulatinam ente. Como resultado de este proceso, la estructura de la refinación es ahora más apropiada para la dem anda interna, aunque con excepciones im p o r­ tantes (C olom bia, Ecuador, Perú). La red de transporte tiene todavía cuellos de bo­ tella en algunos casos (Ecuador). Con respecto a los m ercados inter­ n o s . las correcciones de precios o rie n ta ­ das a reducir las transferencias presupues­ tarias, adquirieron en la mayoría de países de ALC una cierta gradualidad vinculada a los propósitos de los program as de estabi­ lización económ ica. Por lo genera!, se adoptaron políticas de precios que to m a ­ ron com o referencia los patrones interna­ cionales (costo de op o rtu n id a d ) aunque, en algunos países, éstos no tienen todavía plena aplicación. Entre 1988 y 1 995 la evo­ lución de los precios de los principales de­ rivados de petróleo, m ostró una tendencia al aum ento en la mayoría de los co m b u sti­ bles, con diferencias de intensidad entre países y entre los derivados. Así puede constatarse que los m ayores aum entos se registraron para las gasolinas y los deriva­ dos interm edios. A sim ism o, en el caso de aquellos países que redujeron o elim inaron los su b ­ sidio s ai gas licuado para co nsum o resi­ dencial y al diesel oil para el transporte, se observan los m ayores aum entos de p re ­ cios en térm inos absolutos. El saneam iento fin a n c ie ro de las empresas se ha visto favorecido - aunque no en todos los casos y dependiendo de cada una de las realidades nacionales - por la reoríentación de las políticas de precios, ¡a m enor transferencia de recursos de las em presas al fisco , la reestructura ción de los pasivos y la refinanciación de la deuda externa. co nsiderable, en lo s p ró x im o s c in co años. En térm in o s de inversión y financia­ En la etapa “ d ow n stre a m no se ha m ie n to, se han p ro d u c id o im p o rta n te s aum entado la ca pa cid a d instalada en refi­ avances, respecto a la situ a ció n p re d o m i­ nación y se ha e xtendido la red de los o le o ­ nante en el decenio anterior. Para estim u lar d u ctos s ó lo en a lg u na s partes (por ejem ­ la entrada del ca pita l priva do en el “ u ps- tream ” , se han adoptado diversas modalida­ des de contratación con el capital nacional y extranjero o adquirido empresas para incor­ porar tecnología y “ management” , com o en el caso de la com pra de Maxus por YPF de Argentina. Sólo M éxico m antiene todavía restricciones en esta fase de la industria. Más allá de la estrategia exportadora seguida por algunos países, en la que puede cuestionarse la sustentabilidad a mediano o largo plazo de las reservas probadas del re­ curso, pueden mencionarse ciertas modalida­ des de contratación que se están optando que abren ciertos interrogantes sobre la seguridad del sum inistro interno. Aquellos países que optaron por m o­ dalidades de contratación que incluyen la li­ bre disponibilidad del crudo sin com prom iso de abastecer el mercado interno podrían ver­ se en una situación de m ayor vulnerabilidad, que otros países que optaron por la seguri­ dad del sum inistro interno, en particular si la dotación de recursos no es tan abundante. Esta podría ser una situación que en el futuro tendrían que enfrentar países como Argentina y Perú (y probablemente Bolivia), que serían más vulnerables a las fluctuacio­ nes del mercado internacional y a su im pac­ to m acroeconóm ico que países com o Co­ lom bia que tendrían asegurado el sum inis­ tro. En la mism a línea estaría también Vene­ zuela que ha optado por la apertura al sector privado pero bajo un esquema de “ ganan­ cias com partidas” . En este últim o caso exis­ ten elementos de juicio que permitirían ga­ rantizar un m ejor reparto de los beneficios a la vez que la seguridad del sum inistro inter­ no. Un tema conflictivo, es la desintegra­ ción vertical. En algunos casos, se está ¡mplem entando una fragm entación radical de las actividades de la industria petrolera lo que se contrapone con el fuerte grado de in­ tegración vertical existente, no solo en ALC sino globalmente. 9 26 CEPAL, S ubsede R egional M é xico , Is tm o C e n tro a m e ric a n o : In fo rm e so b re A b a s te c im ie n to de H id ro c a rb u ro s C o n v e n io C E P A L /R e p u b lica Federal de A lem ania, a b ril 1995. La desintegración ha funcionado, en to d o caso, cuando se ha alcanzado gran m agnitud en las operaciones, pero ello no implica que no exista un “ holding” que asu­ ma una dirección central y por ende un pla­ neamiento estratégico integral. En este caso se trata sim plemente de separar las “ unida­ des de negocios” , existiendo inclusive, la fi­ jación de “ precios de transferencia” si así lo determinan las estrategias empresariales. No cabe duda que quienes tengan acceso al petróleo crudo pueden disfrutar de nuevos y adicionales márgenes de ga­ nancia en su refinación, los cuales pueden extenderse hasta las actividades de com er­ cialización y d istrib u ció n directa. Así ope­ ran las más grandes em presas del m erca­ do, tanto privadas com o públicas, tanto re­ gionales com o globales. M antener una em presa integrada da la oportunidad de crear una em presa in­ ternacionalm ente com petitiva, com o apa­ rentem ente m uestra el ejem plo de YPF de A rgentina. La d e sin te g ra ció n y p riva tiza ­ ción por partes sea p o r capitalización (B o­ livia) o por licitación, lleva a que otras em ­ presas internacionales existentes in corpo­ ren esas partes. En resum en, la s itu a ció n re lativa­ mente m ejor del desem peño del subsector petróleo, no se puede a trib u ir a un cierto ti­ po de política o a la aplicación de un para­ digm a. Lo más general parece ser la m ejo­ ra a nivel del servicio del m ercado interno com o resultado de la introducción de com ­ petencia y la política de precios. No parece necesaria la privatización si se abandona el m onopolio. La experiencia regional en el “ u p s tre a m ” , la re fin a ció n y el tra n s p o rte parece todavía m ixta, sin que los m ejores resultados puedan ser asociados con una estrategia y los m enores con otra. El análi­ sis todavía a realizar, se encuentra con m u­ chos casos atípicos, com o el de ENAP en Chile, YPF en A rgentina, PETROBRAS en Brasil, etc. En el caso de mercados relativamen­ te pequeños, com o por ejem plo eri los paí­ ses de Centroamérica, y aún cuando no ha­ ya suficientes elementos para evaluar los re­ sultados de los procesos de iiberalización del com ercio de hidrocarburos, algunos da­ tos invitan a revisar críticam ente lo actua­ do 9. En este sentido, Costa Rica y Nicara­ gua - con empresas estatales a cargo de la im portación - com praron a un precio FOB cercano al Platt’s para la Costa del Golfo de los Estados Unidos, precio m uy inferior al adquirido o vendido por el resto de países. 2.2.3. El sub se cto r gas natura l El subsector gas está relativam ente “ subdesarrollado” en la región. No se trata entonces de reform arlo para obtener m ejo­ res resultados com o en los otros subsectores sino de desarrollarlo. En todos los países productores de gas en la región se observan cam bios sig ­ n ific a tiv o s con relación al rol a trib u id o a ese energético. En algunos de ellos, este rol está reforzado reforzado por la fuerte expectativa que deriva de los potenciales procesos de in teg ra ción subreg ion a l que abren una nueva dim ensión a los m erca­ dos y que posibilitan que los excedentes de gas sean revalorizados por los productores al existir una gran dem anda potencial entre sus vecinos. penetración en los consum os residenciales ha p e rm itid o re d u c ir los con su m o s de electricidad en los usos de cocción y calen­ ta m ie n to de agua. La penetración, en el sector transporte, del gas natural c o m p ri­ m ido (GNC) se verificó con intensidad en Argentina seguido por otros países a partir de fines de la década pasada con la venta­ ja de reducir ei consum o de com bustibles líquidos, m ejorar el rendim iento en los ve­ hículos y reducir el im pacto am biental en ias ciudades. Hasta hace poco tie m p o en la re­ gión se han privilegiado, dentro de las fle ­ xib ilid a d e s que p o s ib ilita la relación gas­ /p e tró le o (GOR), los d e s cu b rim ie n to s de petróleo respecto a los de gas natural. Es­ to se ha debido en parte a los elevados pre­ cios del petróleo en ia década del setenta y a la relativam ente baja capacidad de tra n s­ porte y d istrib ució n de gas natural en casi todos los países, lo que a su vez explica los elevados volú m e ne s de gas no utilizado. Sin em bargo, con la caída de los precios del petróle o a m ediados de la década de los o c he nta la relación GOR com ienza a crecer poniendo en evidencia un m ayor in­ terés por el gas natural. El gas natural constituye, en la re­ gión, la segunda fuente en im portancia pa­ ra la generación eléctrica en plantas té rm i­ cas después del fuei oil y se prevé su m a­ yor penetración y la sustitución de im p o r­ tantes volúm enes de com bustibles líquidos adem ás de m ejoras en los re n d im ie n to s respecto a las plantas térm icas convencio­ nales. En 1994 el gas natural representa­ ba el 19.6% de la oferta de energía p rim a ­ ria de la región. En esa participación inci­ den los países con elevada p rod ucción p e trolera y gas asociado de alta relación GOR a nivel de los recursos, com o Vene­ zuela, Bolivla y A rgentina que han tenido que destina r el gas a d is tin to s usos libe­ rando com bustibles líquidos para la expor­ tación o para red u cir sus im po rtacion es. En el caso de Chile, que tiene una relación GOR elevada, la distancia de sus yacim ien­ tos a los centros de consum o ha de term i­ nado un uso cautivo en ei extrem o sur del país. En 1 994, la o fe rta de gas era de 808.4 M bep. De esa oferta 15.7% se con­ su m ió en las plantas de generación de electricidad, 33.9% se destinó a la produc­ ción de GLP y gasolinas, 31.9% al co nsu ­ mo final de los sectores socioeconóm icos y el resto a consum o propio y pérdidas. Los consum os finales de energía se co n c e n tra ro n en la in d u s tria (7 0 % ), con considerable participación en el sector re­ side ncia l (1 7 ,2 % ), de la p e troq u ím ica (6.7% ), del sector com ercial, público y ser­ vicios (3 .5% ) y del transporte (1.7% ). La La situación expuesta no es u n ifo r­ me entre países. La m ayor difusión del gas se encuentra en Argentina que tiene ade­ m ás la m ayor red g a so d u cto s para el transporte y distribución (aproxim adam en­ te 50.000 km.) en la región. La penetración en el transporte público y privado dei GNC ha pe rm itid o desarrollar una in dustria de particular relevancia en equipam ientos pa­ ra buses y autom óviles. El resto de los paí­ ses, con d istinto grado de distribució n p ri­ vilegia en general la utilización del gas na­ tural en la generación de electricidad y en la industria. En los países productores, autosuficientes y con recursos abundantes de gas com o Venezuela, M éxico, C olom bia y A r­ gentina han encarado proyectos de expan­ sión del gas en d istintos usos sectoriales mediante la apertura del transporte y dis­ trib u ció n al sector privado. Los indicadores de evolución de la actividad en Argentina, luego de la reform a en el sector, m uestran en principio una m e­ jora aún cuando todavía es prem aturo ase­ gurar, por el corto lapso de funcionam ien­ to del nuevo régim en institucional, que el sistem a no producirá los acom odam ientos derivados del proceso de ajuste. En el res­ to de los países las reform as en el sector son m uy recientes o aún se encuentran en proceso y en algunos casos con demoras de ¡m plem entación debido a la dificultad de encontrar un equilibrio razonable entre las expectativas gubernam entales y privadas. Los países que tienen baja disponi­ bilidad de gas o que por su ubicación geo­ gráfica son de difícil acceso com o en Brasil, M éxico y Chile han posibilitado el desarrollo de proyectos de im portación con financia­ ción de empresas públicas y/o privadas. El gasoducto que unirá Argentina con Chile y que se encuentra en construcción (Gasandes), o el de Bolivia con Brasil, son ejemplos del potencial que tiene una red subregional de gas que puede encontrarse operando a pleno dentro de los próxim os quince años. 3. El sector energía, políticas macroeconómicas y fiscales y la política de desarrollo 3.1. La prioridad de los objetivos m acroeconómicos en el pasado En A m é rica Latina y el Caribe el sector de la energía ha sido utilizado para varios fines por la política general, que ha condicionado el sector a objetivos macroeconóm icos: • Con el objetivo de crecim iento econó­ m ico - y tam bién con fines sociales se am plió la Infraestructura energéti­ ca, creando oferta energética y expan­ diendo el servicio. • El objetivo socioeconóm ico de pleno em pleo ha llevado a una profusión de personal pagado por los entes estata­ les. El s e cto r se ha m o stra d o poco efectivo en razón de ser una fuente de em pleo redundante, creándose una gran burocracia y una fuente potencial de co nflicto s sociales. • En el afán de controlar la Inflación, la política económ ica reguló los precios de los energéticos y no perm itió que estos se ajustaran a ios costos, e lim i­ nando de ese m odo la racionalidad económ ica. • V éase O LA D E , La D euda E xlern a del S e c to r E ne rg é tico de A m é rica L a tin a y El C a rib e , Q u ito 1 98 8 : y O LADE, P ro s p e c tiv a E ne rg é tica y D e s a rro llo E c o n ó m ic o en el S ig lo X X I: La P e rs p e c tiv a L a tin o ­ a m erica n a en el C o nte xto M u nd ia l. Q uito, 1993. Las oscilaciones de los precios del pe­ tróleo han sido un factor de inestabili­ dad en el equilibrio com ercial externo no solo para los países im portadores, sino tam bién para los países exporta­ dores. Los países im portadore s han recurrido a una estrategia de dive rsifi­ cación de fuentes y de sustitución de im p o rta cio n e s con un éxito variado. M ientras que los exportadores tu v ie ­ ron fuertes Im pactos sobre sus cuen­ tas fiscales. La priorización de estos objetivos m acroeconóm icos sobre el desarrollo autosostenldo de los subsectores, c o n trib u ­ yó al desequilibrio fiscal de la m ayoría de los países de la región. El sector eléctrico se volvió, en los años setenta y ochenta, un s e cto r fuertem ente subsidia do, así com o m uchos m ercados internos de c o m b u s ti­ bles. Las rentas energéticas provenientes de la explotación de hidrocarburos dieron lugar a program as de gastos corrientes ge­ neralm ente s u b sid ia d o s, en lu g a r de s o ­ cialm ente focalizados en los países expor­ tadores, en particular en dos ocasiones de altos precios (1974-78 y 1980-86). Con la c o n tra c c ió n de p re cio s del p etróleo, los program as y costum bres de gasto público se volvieron ¡nsustentables. Adem ás del d esequilibrio fiscal, la política de elevado gasto e inversión p úbli­ ca, en com binación con otros factores in­ ternos y externos, ha favorecido el endeu­ dam iento externo, que se ha vuelto una hi­ poteca apenas soportable para el desarro­ llo económ ico de los países de la reglón hasta el p ró x im o s ig lo , al a b s o rb e r gran parte del ahorro Interno. Los subsectores electricidad y petróleo han sido los desti­ natarios finales o, en algunos casos, inter­ m edios de estos fondos externos ,0. Como instrum ento para contrarres­ ta r los efectos nocivos de las oscilaciones de precios en el m ercado m undial de ener­ gía, pero tam bién para una m ayor seguri­ dad de sum inistro y otros fines (véase pró­ xim a sección), siem pre se ha buscado una m ayor integración energética en Am érica Latina, proceso que se intensificado en los años noventa (véase Recuadro 4). 3.2. Ajustes desde los años ochenta: Pre­ dominio de los objetivos fiscales Los program as de ajuste m acroeconóm ico, aplicados en la región desde los años ochenta, in v irtie ro n las prioridades. Se ha dado p rio rid a d al e q u ilib rio fiscal, que im plicaba la reducción de gastos en el sector, la necesidad de encontrar financiam iento privado para el sector y hasta financiam iento para el presupuesto general del Estado vendiendo activos del sector ener­ gético. Surgió en esta fase la ¡dea de que, en los subsectores energéticos com o en o tros sectores públicos, sería posible in­ tro d u c ir m ucho más com petencia (que au­ m entaría la eficiencia, véase la sección an- terior) y sería posible un retiro sustancial del Estado. La utilización del sector energía pa­ ra fin es m a c ro e c o n ó m ic o s fue ge n e ra l­ mente reducida a la dim ensión fiscal. En el presente, se practica solam ente en pocos países el c o n tro l de precios por razones antiinflacionarias; tam bién es un tem a im ­ portan te la re du cció n de personal en el pro ceso de aju ste se cto ria l, pero aún se adoptado com o objetivo para el sector. Los program as e specíficos de s u s titu c ió n de energía im p o rta d a e xp ira ro n . La a m p lia ­ ción y la operació n de la in fra e s tru c tu ra energética está considerada com o un ne­ gocio, financiado y m anejado por el sector privado o al m enos con criterios com ercia­ les por em presas privadas y públicas, se­ gún el tipo de m ercado, regulado o autoregulado (véanse los Recuadros 1, 2, 3). El proceso de privatización ha co n ­ trib u id o a que los países se acerquen al equilibrio fiscal , Las recaudaciones acu­ m uladas a p a rtir de co m ie nzo s de los ochenta co m o re su lta d o del trasp aso y venta de em presas públicas (te le co m u n i­ caciones, energía, m inería y otras) han cre­ cido en form a significativa. El m onto anual recaudado po r c o nce pto de p riv a tiz a cio ­ nes, que en 1985 ascendía a US$40 m illo ­ nes, representaba a fines de 1991 una cifra superior a los US$17 m il m illones. A fines de 1994, el m onto total acum ulado recau­ dado en ALC alcanzaba a US$56 m il m illo ­ nes. Estas cifras incluyen los aportes de inve rsió n c o m p ro m e tid o s o generados a partir de! proceso de privatización, que en algu no s casos representan valores m uy significativos. Entre los países con procesos de privatización consolidados se destaca Chi­ le, cuyas recaudaciones acum uladas entre 1974 y 1989 ascienden a más de 16 pun­ tos del PIB. Le siguen M éxico con un 8.8% y Argentina con casi un 7% del PIB. Final­ m ente, Brasil exhibe el m enor porcentaje dentro de este grupo con solam ente el 2% , aunque el plan m asivo de privatizaciones en ese país está anunciado para los p ró xi­ mos años. Dado que en m uch o s casos aún prevalece el crite rio de recaudación de in ­ gresos en el co rto plazo, sólo excepcional­ mente se estim uló un proceso de acum ula­ ción en los sectores privatizados in co rp o ­ rando explícitam ente en ¡a licitación el fo ­ m ento a nuevas inversiones, com o en las experiencias de B o liv ia y Perú. En el resto de países, las em presas privatizadas que am pliaron su capital e inversiones han sido las de te lecom unicacion es, energía (h i­ droeléctricas, gas y petróleo), o grandes em presas m ineras, en las que existe un gran potencial de expansión. Sin em bar­ go, dado que en m uchos de los países es­ te proceso es reciente, es posible que aún no se refleje en las cifras de form ación bru­ ta de capital fijo a nivel global. El efecto sobre las finanzas p ú b li­ cas en el m ediano y largo plazo parece in­ cierto, ya que el beneficio depende del des­ tin o de los recursos provenientes de las ventas de empresas. Las restricciones fis ­ cales han representado y siguen represen­ tando un factor im portante en la acelera­ ción del proceso de venta de em presas pú­ blicas en A m érica Latina en los ú ltim o s años. Adem ás del efecto d ire cto de las privatizaciones sobre la situación hay efec­ tos indirectos com o el de no cubrir el défi­ cit anual de las empresas, la reducción de inversiones públicas en el sector eléctrico, el ajuste de precios y la lim itación de sub­ venciones a pequeños grupos de consum i­ dores, que s ignifican un alivio de cargas para el fisco en el mediano y largo plazo. El s e cto r de h id ro c a rb u ro s sigue siendo una de las fuentes fundam entales para el presupuesto estatal en m uchos paí­ ses de la región. Aún cuando las cifras pu­ blicadas están c o n stru id a s bajo c rite rio s diferentes, es factible com probar que en al­ gunos países las rentas petroleras co n tri­ buyen hasta decisivam ente a la recauda­ ción fiscal 12 y que en ciertas empresas el Estado capta la m ayor proporción de los excedentes % En el período 198 0 -9 0 , el sector público de M éxico se financió absorbiendo ingresos petroleros que representaron en­ tre 9% y 13% del PIB m ientras que dicho coeficiente flu c tu ó en A rgentina y Bolivia entre 2% y 9% y entre 1.5% y 3% del PIB respectivam ente. En Venezuela, dichos in ­ gresos se s ituaron en un rango de entre 10% y 19% del PIB en el período 1988-92. Los casos de Bolivia y Venezuela ilustran aún más la significación que tienen las ren­ tas petroleras en la recaudación fiscal. En Bolivia, la proporción de los ingresos deri­ vados de los hidrocarburos sobre el total 11 12 13 V éase C o m in e tti, R., C EPAL, El P ro ce so de P riv a tiz a c ió n en A m é ric a L a tin a D o c u m e n to e la b o ra d o p ara el S e m in a rio In te rc a m b io de E x p e rie n c ia s so b re P o lític a s E c o n ó m ic a s y S o c ia le s p ara el D e s a rro llo e n tre A m é ric a L a tin a , R u sia y Países Europeos S ele ccio n ad o s, M o scú , se p tie m b re 1995. CEPAL. R e fo rm a s trib u ta ria s en A m é ric a L a tin a . A n á lis is de e xp erie ncias d ura n te la década de los och en ta . Trabajo elab o rad o p o r C a rc io fi, R., B a rris , G. y C e trà n g o lo , 0 . P ro ye cto R egional de R e fo rm a s de P o lítica P ú b lica , S antiago de C hile, 1994. CEPAL, T e n d e n cia s en la re e s tru c tu ra c ió n de la in d u s tria p e tro le ra y e stra te g ia s e m p re sa ria le s en A m é rica Latina. E s tu d io e la b o ra d o por C a m p o d ó n ic o , H. para la U n ida d de R e c u rs o s N a tu ra le s y E nergía de la D ivisió n de M e dio A m bie n te y D e s a rro llo , S a n tia g o , a b ril de 1996, en e d ic ió n . 29 de ingresos del fisco representó entre 42% y 50% , en el período 1 987-8 9 m ientras que en Venezuela, flu c tu ó entre 55% y 82% , en el período 1982-92. Es posible d is tin g u ir tres casos bien m arcados considerando com o criterio de referencia la tasa m edia del im puesto a la renta (30% ) vigente en la región. 1. Empresas con un nivel alto de c o n tri­ bución al fisco lo que puede consta­ tarse en los casos de ECOPETROL de C olom b ia (en el período 1990-9 4 equivalente en prom edio al 52 % de los ingresos operacionales) y de PEMEX de M éxico (63 % de sus ingre­ sos totales). 2. Em presas con un nivel m ediano de c o n tribu ción al fisco en el que se in­ cluyen PDVSA (contribución del 44% al 23% de sus ingresos totales en el período 1990-94, arrojando una m e­ dia de 33% ), PETROECUADOR (entre 1990 y 1992 dicha contribución decli­ nó de 65% al 28% de los ingresos to ­ tales) y PETROBRAS (el prom edio fue de un tercio de los ingresos totales de la em presa en el período 1992-94, con tendencia creciente). 3. Empresas con un nivel bajo de c o n tri­ bución al fisco en el que se consignan los casos de ENAP (6% de sus ingre­ sos totales) y PETROPERU, que pasó de una situ a ció n d e ficita ria , hasta 1990, a una c o n trib u c ió n m edia del orden del 9% de sus ingresos totales en el período 1991-94. 3.3 Nuevos enfoques: El rol catalizador del sector energético 14 30 CEPAL, T ra n s fo rm a c ió n p ro d u c ­ tiva co n e q u id a d : La ta re a p r io ­ rita ria del d e s a rro llo de A m é ric a La tin a y el C a rib e en lo s años n o v e n ta , N a cio n e s U n ida s, S antiago de Chile, 1994. Aunque las experiencias del m ane­ jo sectorial con objetivos m acroeconóm icos han s id o parcialm ente negativas, es obvio que el sector de la energía puede ju ­ gar un papel catalizador en el de sa rro llo económ ico de un país en vías de desarro­ llo. Es cierto que el sector no debería ser utilizado por la política económ ica en con­ flic to con sus p ropios objetivos de desa­ rro llo . No obstante, existen una serie de cam pos, donde puede haber coincidencia entre los dos gru p os de o b jetivos, por ejem plo: las dim ensiones social y am bien­ tal. Ya se ha visto la im portancia de la recaudación de rentas energéticas, que ali­ m enta el presupuesto del Estado, que a su vez, es la fuente principal de financiam lento de program as sociales y el fundam ento del desarrollo fu tu ro bajo la form a de edu­ cación y otra inversión en capital hum ano. Se sugiere com o regla que las rentas ener­ géticas sean utilizadas para inversiones en capital físico, en la conservación del capital natural o en recursos hum anos. Además, se v islum bra otra p o sib ili­ dad de conjugar objetivos fiscales, econó­ m icos, am bientales y hasta sociales en la aplicación apropiada de im p u e sto s. U tili­ zando el instrum ento de Im puestos espe­ ciales de manera diferenciada sobre el uso de energéticos, es posible e m itir señales para un uso racional de energía, la prefe­ rencia de energéticos lim pios y asignación de recursos en general. Al m ism o tiem po, se busca diseñar estos Im puestos de m a­ nera que tengan un efecto re d istrib u tivo . En la m anera que esos im puestos c o n tri­ buyen al ingreso fisca l, es po sib le bajar otros que im piden eventualm ente el creci­ m ie n to eco n ó m ico . Estas fo rm a s de im ­ puestos se discuten actualm ente en Euro­ pa y eventualm ente debe estudiarse su po­ sible aplicación en la reglón. Adem ás de su im portancia fiscal, el sector desem peña un papel catalizador en la estrategia de transform ación productiva con equidad14 en sus elem entos: apertura, form ación de m ercados internos de bienes y servicios, form ación de m ercados fin a n ­ cieros, m ayor va lo r agregado, fo rm a c ió n de recursos hum anos e incorporación del progreso tecnológico. ♦ ♦ ♦ Como sector con m uchos enlaces in­ ternacionales es clave para la apertura hacia afuera. T ra d icionalm ente es un s e c to r de grandes inversiones y se presta, bajo ciertas condiciones, para la atracción del capital privado. Por absorber grandes inversiones es uno de los sectores más apropiados para la fo rm a ció n de m ercados in te ­ riores de capital. Si, además, la fo rm a ­ ción de m ercados internos llega a fo ­ m entar el ahorro interno, se cum ple una co n d ic ió n básica para el c re c i­ m iento económ ico en la región. En los años ochenta y noventa, el sec­ to r energético, en particular el sector e léctrico, ha c o n trib u id o a y a pro ve ­ chado de, los m ercados locales de capital que, en algunos países, se han convertido en una fuente considerable de recursos fina ncie ro s para las e m ­ presas e léctricas. El d e s a rro llo de m ercados locales de capital ha im p li­ cado una im p o rta n te cap tació n de ahorro interno, especialm ente a través de los fond o s de pensión y, en m enor m edida, p o r m edio del sistem a banca­ rio nacional. En Chile, la privatización de em presas eléctricas y el surgim ien ­ to de in v e rs io n is ta s in s titu cio n a le s , especialm ente fo nd os de pensión, de­ sem peñaron un papel d ecisivo en la fo rm a ció n de m ercados de capital. Se están desarrollando o tros in version is­ tas in stitu cio n a le s, co m o las em pre­ sas de seguros y los fo n do s de inver­ sión co m partidos, que en otros países (A rgentina) tam bién contribuyen, ju n ­ to con los bancos m ultilaterales, a sa­ tis fa c e r las necesidades de recursos de largo plazo para las em presas. Pe­ ro, por el m om ento, so lo puede carac­ terizarse a estos m ercados de capital c om o em ergentes 1^. Las reform as, las privatizaciones y la in v e rs ió n privada han in d u c id o to d a una nueva ingeniería financiera, para resolver los pro blem a s invo lucrad os de la a m p litu d de las operaciones, la re n ta b ilid a d , los d ife re n te s tip o s de riesgos según el m arco legal y la o r­ ganización del m ercado respectivo Adem ás de los m ercados de capitales y la in g e n ie ría fin an ciera, el s e c to r puede im p u lsa r el desa rrollo de nue­ vas actividades en su entorno, crean­ do sobre to d o m ercados de servicios más o m enos especializados. La idea im plica desarrollar servicios y produc­ ció n de bienes para los subsectores energéticos y para el uso racional de energía bajo la condició n de que estos sean com petitivos. En relación con la protección del m edio am biente, se ne­ cesitan cada vez más servicios. Una m ayor profundización y articula­ ción d entro del m ism o sector crearía un m ayor va lor agregado. Eso no im ­ plica que cada uno de los países deba te n e r un siste m a c o m p le to de cada cadena energética. Pero sí im plica la idea de tratar, a p a rtir de las partes c o m p e titiv a s e xisten tes, de a ñ ad ir nuevas partes cori p o sib ilid a d e s de com petitividad, ♦ El sector puede dar im p u ls o para la form ación de recursos hum anos alta­ m ente calificados. El nivel tecnológico de los diversos subsectores energéti­ cos es relativam ente alto pero el pro­ greso técnico m antiene una gran velo­ cidad. Para solu cio n a r problem as de acceso a los recursos y am bientales o sim plem ente de m ejorar la eficiencia y reducir costos se requieren general­ m ente recursos hum anos altam ente calificados en cuestiones de investi­ gación, ingeniería, gestión, financiam iento. Si se capacitan y p e rfe c c io ­ nan, los recursos hum anos naciona­ les tienen m ejores oportu nida des en el sector, los problem as del sector re­ ciben una m ejor atención y s olución y, además, se dan efectos dinam izadores en otros sectores, com o externalidades tecnológicas. ♦ La profundización y articulación den­ tro y fuera del sector y la creación de m ercados in te rn o s de p ro d u c to s y servicios, m uchas veces novedosos, com binado con el perfeccionam iento de personal local, lograrán la incorpo­ ración del progreso técnico que a su vez tiene im pactos transcendentes en el país. Un a nálisis de la in c o rp o ra c ió n del progreso técnico en el sector energía en la región v indica, que más allá de los m ecanism os de inducción del Es­ tado, se dan las p o sib ilid a d e s de la asociación de m ercados internos y de articulación de cadenas sectoriales. En varios subsectores energéticos se puede observar que la calidad de ias tecnologías energéticas aplicadas es inferior a la de los países industrializa­ dos. Los bajos precios de los energé­ tic o s (aún sub ve n cio n a d o s en m u ­ chos países de Am érica Latina y el Ca­ ribe), la existencia de m onopolios es­ tatales o privados en las diferentes ca­ denas energéticas, las políticas de las econom ías cerradas, predom inantes en casi todos los países de ALC hasta el principio de los años noventa, gene­ raron pocos incentivos para el m ejo­ ram iento de tecnologías y para el in­ crem ento de la eficiencia. Por lo ta n ­ to, gran parte del parque tecnológico 15 16 17 V éa se S á n ch e z A lb a ve ra , F., “ G lo b a iizació n y R e e s tru ctu ra c ió n E n e rg é tic a en A m é ric a L a tin a , R e vista de CEPAL 5 6 . a g o s to 1 995, p. 133, V éase V ie ira de C a rv a lh o , A ., S u d in g , P.H., Fig ue ro a de la Vega, F., N u e v a s F o rm a s de F in a n c ia m ie n to del S e c to r E lé c tric o en A m é ric a L a tin a y El C a rib e , O LA D E , R e vista E nergética, A ño 19, N9 11, e ne ro a b ril 1995, Véase B o s l, B, L as T ra n s fo rm a c io n e s en el S e c to r E n e rg é tic o D e riv a d a s de las T ransferencias T e cnológicas de los Países In d u s tria liz a d o s a A m érica L atina y el C a rib e , D o cu m e n to de Tra ba jo N9 44 d e l p ro y e c to Q LA D E /CE PA L7G TZ, Quito, o ctu b re 1995, 31 de ALC está caracterizado p o r una edad avanzada y falta de m a n te n i­ m iento. El análisis m uestra la presencia de to ­ das las m odalidades de transferencia en el sector energético, llegando en al­ gunos casos a presentarse esa diver­ sidad en un m ism o equipam iento. Hay tecnologías cuyos com ponentes son en parte im portadas y en parte cons­ truidas en el país bajo licencia, o bien desarrolladas internam ente a partir de una tra n sfe re n cia de “ know h o w ” , d e n tro de un “ jo in t v e n tu re ” o con auspicio de la cooperación técnica in­ ternacional. Pero existen algunas s i­ tuaciones específicas donde predom i­ nan las m odalidades de transferencia te cn o lóg ica “ pasiva” (adquisició n de equipos, inversión extranjera directa, producción bajo licencia); tal es el ca­ so de los sectores tradicionales y de gran im p o rta n cia económ ica (In d u s­ tria petrolera, generación de electrici­ dad a través de fuentes fó siles, h¡droenergía, nuclear, sector industrial y transporte). En cam bio, en el caso de las tecnologías más “jóvenes” , que no tienen todavía una gran im portancia económ ica, puede observarse una im ­ portante presencia de tipos “ activos de transfere n cia. A lguno ejem plos a éste respecto son: la pro d u cció n de etanol, la g a sifica ció n de biom asa y las d istin ta s fuentes renovables para la generación de electricidad. En todos estos sectores la tra n sfe re n cia de “ know h ow ” , el auspicio de la coope­ ración técnica y especialm ente los de­ s a rrollos locales juegan un papel im ­ portante. Por lo tanto, considerando la Im p o r­ tancia económ ica de los sectores, se podría concluir que predom inan estra­ tegias pasivas para la transferencia de tecnologías energéticas a ALC. A pe­ sar de que existe capacidad tecnológi­ ca local, ya que en algunos países se han c o n s tru id o reactores nucleares, se producen tu rb in a s para centrales hidráulicas o se han desarrollado tec­ nologías de exploración “ off shore” , la corriente predom inante ha sido la de Im p o rta r la m ayor parte del e q uipa­ m iento. El m ercado lim itado, los bajos niveles de ventas y, consecuentem en­ te, las pequeñas cantidades de p ro ­ ducción m uchas veces no justifican la inversión en la producción autóctona. Desafortunadam ente hay varios casos en los cuales los gobiernos o la Indus­ tria local fo rza ro n la p ro d u c c ió n na­ cional aunque no fuera rentable, deci­ sio n e s que, aún cuando hayan sido bien in tencionadas, m uchas veces afectaron la calidad y causaron costos más altos. Pero tam bién se observan experiencias exitosas a partir del uso de ese tipo de instrum entos (com o los desarrollos m encionados previam en­ te) y existen ejem plos que, m uestran que si hay c o n d ic io n e s favorables, “ know h o w ” y experiencia local, así com o in centivos m oderados del g o ­ bierno, que no anulen las fuerzas del m ercado, pueden te n e r gran éxito y provocar un proceso autodlnárriico de d e s a rro llo te c n o ló g ic o (P ro A lc o o l y gasificación de biom asa en Brasil). Aparte de estas razones, basadas en las co n d icio n e s del m ercado, hay otras razones m uy im portantes com o son la ausencia de una profunda fo r­ m ación profesional y la falta de p osibi­ lidades de capacitación posterior. También en el uso eficiente de la ener­ gía, especialm ente en el sector resi­ dencial, se puede observar una situa­ ción sim ilar. Por falta de recursos fi­ nancieros y de inform ación, gran par­ te de las tecnologías dom ésticas son obsoletas, de m enor eficiencia y mal m antenidas. La evolución reciente y los im pactos de los cam bios políticos sobre la a rti­ culación y p rofun dización de m erca­ dos internos de bienes y se rv icio s a partir y dentro del sector de la energía todavía no han s ido e stu d ia d o s de m anera satisfactoria. Tam poco se ha estudiado su efecto sobre el perfec­ cionam iento de los recursos hum anos y eventuales efectos tecnológicos ex­ ternos en otros sectores. La apertu ra para la com petencia, incluso del exterior, de los m ercados ener­ géticos y de los m ercados relacionados (fi­ nanciero, s e rv ic io s y p ro d u c to s para la producción, transporte y uso en general de la energía) abre o p o rtu n id a d e s para una transferencia tecnológica más rápida, pero s ignifica tam bién una fuerte com petencia para los actores nacionales en estos cam ­ pos. De ahí surgen varias preocupacio­ nes respecto al efecto sobre el desarrollo de los países, que se abren a la tendencia globalizadora respecto a la exclusión, falta de un c o m p ro m is o con el d e sa rro llo del país en el largo plazo, la no reinversión de ganancias en el país o en la reglón y la in ­ versión en sólo una parte específica de la cadena energética que no van a crear ser­ vicios y producción relacionados. Esto po­ dría incluso Im plicar el retorno a esquemas de p rod ucción prim aria en lugar de crear un m ayor valor agregado. No se puede negar la realidad de estos p e lig ro s. No obstante, sin adoptar una p o s tu ra excesivam en te ingenua, se puede a firm a r que la m ayoría de los efec­ to s n eg ativo s m e n cio n a d o s pueden ser atenuados o neutra lizad os po r m e d io de instrum entos de política que se encuentran disponibles. Algunos países de la reglón s i­ guen m o s tra n d o fue rtes carencias en la form ulación de sus políticas públicas, dan­ do así lugar a la aparición o acentuación de a quellos e fectos negativos. O tros países lo g ra ro n s u b s is tir con la g lo b allzación m anteniendo una política que favorecía a los actores nacionales, incluso m antenien­ do ciertas barreras de entrada, prácticas que existen en otras reglones del m undo. Las em presas eléctricas de Chile y em pre­ sas petroleras anteriorm ente nacionales se tran sform aro n, bajo esas condiciones, en más dinám icas o en em presas internacio­ nales. Un rol im p o rta n te del s e c to r para c o ntra rre sta r los peligros de la giobalización es el co n ce rta r políticas energéticas entre los países de la región, tem a de la próxim a sección. 4. m lento con sus ra m ifica cio n e s e c o n ó m i­ cas (costos elevados) y políticas (p re sio ­ nes externas) siem pre han tenido gran im ­ portancia y hasta consecuencias bélicas. R ecientemente, tam bién los exportadores energé ticos se han v isto enfren tados a condicionam ientos externos. • El tem a de la falta de abastecim iento (por reducción en la oferta con el ob ­ je tivo de racionar un p ro d u c to para que suba el precio o para presionar con un o b je tiv o específico) es una preocupación perm anente de los paí­ ses industrializados confirm ada por la crisis “ petrolera” de 1974 y de nuevo incentivada por la crisis del G olfo Pér­ sico. Ellos, además de Incluir medidas m ilitares en su estrategia, se han o r­ ganizado y han acordado entre sí m e­ canism os internacionales de c o n tin ­ gencia, que Im plican alm acenam ien­ tos e stratégicos, esfuerzos por au­ m entar la oferta interna, m edidas ten­ dientes a la diversificacíón de fuentes energéticas y de orígenes de su m in is­ tro y ahorro energético en general. • Para los países im portadores de la re­ gión, la preocupación por la eventual escasez en el m ercado internacional con la consecuencia de altos precios no ha sido menor. Las estrategias de los países se han orientado a sus pro­ pios recursos. En m uchos países se han ejecutado program as de e le ctrifi­ cación con la construcción de grandes capacidades h id ro e lé c tric a s , otro s program as de energías alternativas estaban al alcance sólo de países con alto potencial económ ico com o Brasil (alcohol) y Venezuela y Argentina (gas natural). Los pro g ra m a s de apoyo m utuo o unidireccional entre países y grupos de países no han sido m ayor­ mente efectivos, con excepción de la cooperación entre M éxico y Venezue­ la por un lado y los países de Centroam érica por otro o los aprovecham ien­ tos hidroeléctricos com partidos (bina­ cionales) entre los países del M erco­ sur. • Los países p ro d u c to re s tienen que tratar cada vez con nuevos co n d icio ­ nam ientos, im puestos por países im ­ portadores o m ultilateralm ente por o r­ ganizaciones m undiales de com ercio que tienden a ir más allá de la calidad de los productos y que se extienden a Factores político-económ icos externos e internos El se ctor de la energía se presta pa­ ra la acum ulación y concentración de po­ der político-económ ico. Su ejecución pue­ de poner en desventaja a individuos o g ru ­ pos que dependen de un servicio con tro la­ do por otros individu os o grupo en el po­ der. Tales situaciones se han p roducido no sólo entre grupos de países, a nivel de re­ laciones exteriores, sino tam bién al inte­ rior de los países. 4.1. C onsideraciones p o lítico-econ óm i­ cas en las relaciones externas Las preocupaciones de los im p o r­ tadore s so bre la se g urida d del a basteci- ias form as de producción y eventual­ m ente hasta el em bargo. Son pocos los foros donde participan los expor­ tadores o im p o rta d o re s de la región para la defensa de sus intereses, con resultados poco satisfactorios. Recuadro 2.4: Integración energética en ALC Desde la década del 80, la renovación de los procesos de integra­ ción en ALC se produjo en el contexto de la creciente intensificación de los efectos de la globalización y de la mano de las políticas de apertura unilateral que fueron adoptando los países de la Reglón de modo genera­ lizado. En muchos casos se observó que la combinación de la apertura comercial con los procesos de desregulación y privatización produjo en el sector privado un singular interés por las nuevas oportunidades de nego­ cios, sobrepasando incluso las expectativas gubernamentales. En América Latina y el Caribe se identifican los siguientes bloques subregionales: El Mercado Común del Sur, el Grupo Andino, el Mercado Común Centroamericano, el Grupo de los Tres, y el Mercado Común del Caribe. Como primer paso de entrelazamiento de ALC con EE. UU. y Cana­ dá se ha firmado el Acuerdo de Libre Comercio de América del Norte que incluye a México y como segundo, el proceso que se inicia en diciembre de 1994 en la Cumbre de lasAméricas. La integración física abarca varias formas: interconexiones eléctricas, gasoductos, oleoductos y aprove­ chamiento de recursos hidroeléctricos compartidos. Existen entre los países de ¡a región varios aspectos energéticos que representan elementos y formas de cooperación que muchas veces van ligados con la integración física. Hay al respecto muchas posibilida­ des, entre las que se pueden distinguir, según el grado de integración e institucionalización, las siguientes: = = = =5 = = = = = = = Coordinación entre varios países sobre cuestiones delimitadas: negociación conjunta de proyectos específicos: ejecución de pro­ gramas de manejo ambiental; adopción de posiciones concerta­ das en foros internacionales. Acuerdos económicos bilaterales y colaboración entre entidades nacionales. Programas conjuntos de formación y perfeccionamiento. Intercambio de resultados y coordinación en materia de investi­ gación y desarrollo; transferencia de tecnologías y de innovacio­ nes en el campo energético. Información mutua (creación y mantenimiento de sistemas de in­ formación) Mecanismos de cooperación en casos de contingencias o de cri­ sis. Política regional con carácter subsidiario a las políticas de los paí­ ses. Coordinación permanente de políticas energéticas. Reducción de barreras arancelarias y no arancelarias en materia energética. Armonización de leyes y reglamentos internos, incluso en el pla­ no fiscal (impuestos, subsidios). Creación de mercados unificados para uno o varios energéticos. Los incipientes procesos de integración regional han generado corrientes de comercio de energía que han implicado un importante in­ cremento en las transacciones de petróleo y sus derivados, así como de carbón mineral. El mayor incremento se observa a partir de 1990, año en que tas corrientes de comercio se reorientan hacia ei mercado regional. El Mercosury el Grupo Andino han sido las dos regiones más dinámicas en cuanto a éste nuevo esquema, priorízando las exportaciones destinadas a países de la misma subregión. Una tendencia similar se ha observado en el MOCA que, aún siendo una subregión importadora neta, ha incremen­ tado la participación de las exportaciones de derivados petrolíferos dirigi­ das al interior del área. 34 Estos p u n to s ponen de relieve ia necesidad de una m ayor coordinación y or­ ganización regional. La creciente in te g ra c ió n física de sistem as energéticos creará una m ayor se­ guridad de abastecim iento, no sólo favore­ ciendo un m ayor crecim iento económ ico, sino tam bién más libertad de decisión po­ lítica en situaciones críticas 1». La integra­ ción energética (véase Recuadro 2.4) es un instrum ento fundam ental para la seguridad de su m in istro nacional en el corto, m edia­ no y largo plazo, evitando la interferencia de factores externos al s u m in istro energé­ tico que puede ejercer la política exterior de terceros países. 4.2. Ram ificaciones político-económ icas internas Al in te rio r de los países, la concentración del control y m anejo sobre el sector ha lle­ vado en el pasado a una concentración po­ lítico-económ ica en m anos de grupos del gobierno de tu rn o . Esa concentración ha p e rm itid o , por un lado, la u tiliz a c ió n del sector para fines m acroeconóm icos, y por otro, tam bién el abuso para fines persona­ les. Las reform a s, em pezando p o r la separación de funciones estatales y em pre­ sariales y la reorientación com ercial de las em presas públicas, pero en p a rtic u la r la privatización, llevó a la posibilidad de des­ concentrar el poder que controla la oferta. Las reform as pretenden crear la o p o rtu n i­ dad para la desconcentración del poder po­ lítico -económ ico en el sector. Habrá que estudiar en qué m edida se ha logrado esa desconcentración. En algunos casos se ha dado una concentración de poder en m anos de ge- 18 V éase O LA D E , In te g ra c ió n E n e rg é tic a en A m é ric a Latina y el C aribe (Tem a Focal de la X XVI R eunión de M in is tro s ); Figueroa de la Vega, F. “ Los e fe cto s de la fo rm a c ió n de b loq u es s o b re la in te g ra ció n e nergética re g io n a l, Dto. de T rabajo O LAD E/C E PA L/G TZ, 1 995; I0E E , “ In te g ra c ió n e n e rg é tica en A m é rica L atina y el C aribe en un c o n te x to de d e s a rro llo s u s te n ta b le , tra b ajo para GTZ, 1995; S u d in g , P. “ La c o n trib u c ió n de la in te g ra c ió n e n e rg é tic a al d e s a rro llo s u s te n ta b le ; E lem entos de una e v a lu a ció n . rentes de em presas eléctricas verticalm ente integradas o afiliadas. En o tros casos, se han form a do conglom erados con intereses im portantes en varias etapas de las cadenas energéticas. El Estado en su funció n de re­ gulador y representante de los intereses de los consum idores se ve en una posición re­ lativam ente débil, sobre to do por la asim e­ tría de info rm a ció n en los procesos de re­ gulación (véase Recuadro 2.5). Recuadro 2.5: Evolución de la regulación energética Existen aún respecto a las cuestiones regulatorías una gran confusión de roles. Se incluyen, p or ejemplo, conceptos distintos bajo un m ism o nombre: la p o ­ lítica en general, competencia jurisdiccional de autoridades, la función de las em pre­ sas estatales en mercados competitivos. En m uchos casos las funciones políticas, regulatorías y empresariales, eran realizadas p o r un m ism o ente. No obstante, más allá de las modalidades que asumieron las reformas en la industria energética en los Las reform as sectoriales discutidas en la sección anterior, apoyadas por las ten­ dencias que consagran la con strucció n de un Estado subsidiario y su intervención so ­ lo en la c o rre cció n de las im pe rfe ccion e s del m ercado y los condicionantes externos, plantean cie rto s in te rro g a n te s sob re las eventuales restricciones que tendría el Esta­ do en cuanto a la capacidad de articular po­ líticas p úblicas que p e rm itan alcanzar los objetivos del desarrollo sustentable. diferentes países, se observa en la región una tendencia generalizada hacia la clari­ ficación de esos roles. También se han introducido cambios importantes con relación a los roles de formulación de políticas y en particular, de diseño de normas regulatorías (mar­ cos legales, resoluciones reglamentarias) con referencia a aquellas funciones m ás li­ gadas con la fiscalización y control del cum plimiento de normas, el arbitraje de con­ flictos y el poder de policía de los servicios. Sin embargo, com o tendencia general, la separación y clarificación de estos roles se encuentra en un estado m ucho más in­ cipiente, ya que se requiere un proceso de aprendizaje mucho m ás complejo. E l diseño de las normas regulatorías constituye una función específica de La libre d isponibilidad de los recur­ sos naturales, el cuestionam lento a la em ­ presa pública, la dosis público-privada en el control de la renta petrolera y las m odalida­ des de contratación, la relación entre regu­ lador y regulado, pueden destacarse com o variables im p o rta n te s para la fo rm u la ció n de una política energética que pretenda al­ canzar los objetivos del desarrollo sustentable. En ciertos países se vería más difícil al­ canzar sim ultáneam ente esos objetivos. los órganos de definición de las políticas públicas ya que, a través de dichas nor­ mas, se plasman ciertos objetivos ligados con la estructura productiva, la organiza­ ción institucional y el funcionam iento de los mercados en las diferentes cadenas energéticas. En cambio, las funciones más relacionadas con la aplicación y la fisca­ lización de tales norm as y con el arbitraje de los conflictos que pueden su rg ir entre los diferentes actores, la tendencia va hacia la conformación de instituciones que tengan una m ayor independencia respecto del poder político. Sin embargo, en estos dos planos se observan aún problemas de importancia: • En algunos casos no existe una clara separación de esos dos conjuntos de funciones existiendo varios organismos regulatorios con esferas de compe­ tencia superpuestas. 5. Conclusión: Lineam ientos p rio rita ­ rios • En otros casos, las funciones de fiscalización, control y arbitraje, s i bien fueron claramente separadas de los roles de carácter más político, fueron atribuidas a entes especializados a nivel subsectoríal (electricidad, gas na­ El eje central de la política energéti­ ca respecto a la dim ensión económ ica pa­ rece ser la productividad energética obser­ vando la p rioridad del m enor costo y ries­ go. Esto subraya la im p o rta n cia de la e fi­ ciencia de los procesos energéticos en par­ tic u la r y del uso racional de energía en ge­ neral. No obstante, el im perativo no debe­ ría ser solam ente ahorrar energía y p ro du cir con eficiencia sino hacer m ucho más con una oferta reestructurada en fa vor del desa­ rro llo sustentable. tural, etc). Teniendo en cuenta las fuertes interacciones que presentan las cadenas energéticas, tanto en la esfera de producción como de consumo, la conformación de instituciones y marcos normativos externamente espe­ cializados genera vacíos (campos de nadie) regulatorios. • En el otro extremo, se presentan algunas situaciones donde el ente encar­ gado de la fiscalización abarca un campo m uy am plio de competencia (to­ do el espectro de los servicios públicos), no siempre con la necesaria especialización interna. Dada la convicción de que en una mism a cadena productiva, solo en algu­ nos de los eslabones o segmentos dentro de ellos, permiten la introducción de la competencia, se plantearon com o m edios para alcanzar aquel objetivo, la desinte­ gración vertical y horizontal y el acceso abierto a las redes (electricidad, gas natural) Los c o s to s de la energía son, en m uy pocas ram as de la econom ía, un fa ctor im portante. En cam bio, sí es im portante en casi todas las ram as la calidad de la ener­ gía, es decir, las fo rm as de la energía d isp o ­ nibles y la conflabiiidad del abastecim iento. Para el d esarrollo de la Industria, entre un abastecim iento de m ayor calidad con m a ­ yo r costo por un lado y uno de m enor calí- y la apertura de los mercados en la actividad petrolera. Sin embargo, en algunos ca­ so s la reestructuración concreta de las cadenas de electricidad y de gas natural, no respondieron plenamente a ese enfoque de segmentación dejando al m ism o tiempo sin instrumentos al ente regulatorío para controlar las prácticas m onopólicas. M ás allá de esas prácticas, la concentración económica a que dio lugar el proceso de pri­ vatización en algunos países trente a entes reguladores aún débiles reducen la capa­ cidad de estos últim os para defenderlos intereses de los consumidores, que es uno de los principales propósitos explícitamente declarados dentro de sus funciones. 35 dad y m enor costo por otro, parece prefe­ rible la prim era alternativa. La creación de industrias energointensivas a base de energía barata y even­ tualm ente subsidiada, m uchas veces ha s i­ do un fracaso p o r su baja p ro d u c tiv id a d general y su alta vulnerabilidad a cam bios de pre cio s por g iros del m ercado o por otra s razones, co m o p or ejem plo, de no sustentabilidad de subsidios, la incoheren­ cia de precios con los costos am bientales. Incluso, en algunos casos, los precios sub­ sidiados han sido un im pedim ento para la integración económ ica. Una reducida incidencia de la ener­ gía en los costos de producción de bienes y se rvicios com binada con una potencial racionalización en el consum o energético, significa la posibilidad de utilizar efectiva­ mente el m ecanism o de precios para indu­ c ir un uso más productivo de energía. Otra condición es una demanda estable para los productos. Estas condiciones no se dan en todos los países de la región y tam poco en todas las ramas de la econom ía. Especialm ente en los países en transición, que todavía no han ím plem entado y superado los efectos de las re fo r­ m as e s tru ctu ra le s del sector p ú b lic o y energético, habrá que aplicar una estrate­ gia cautelosa. No creem os apropiada una estrategia de “ sh o ck” para las industrias ineficientes, con costos elevados, para que se adapten o m ueran. Habrá que proceder de m anera sistè m ica (con elem entos de asistencia técnica en cuestiones tecnológi­ cas y de m arketing, líneas de crédito, au­ m entos de precios escalonados) para que las empresas tengan m ejores posibilidades de adaptarse salvando la actividad en el país, el em pleo, etc. La colaboración con las asociacio­ nes y las cámaras por un lado y con las au­ toridades nacionales y locales por otro pa­ ra la prom oción y apoyo de la industria por otro, parece fundam ental. Esta c o labora­ ción tendría que ponerse bajo una perspec­ tiva de largo plazo para la que habrá que de finir “ estilos de prod ucción” adaptados. La oferta energética debería co n trib u ir pro­ poniendo servicios energéticos (calor, frío, ilum inación, fuerza m otriz) apropiados en lugar de cantidades de determ inados ener­ géticos. 36 La p ro d u c tiv id a d energética en el sector de transporte está evolucionando de manera m uy preocupante. El transporte in­ dividual de personas, a pesar de las m ejo­ ras de eficiencia de los vehículos, parece inevitable. Sin em b a rg o , hay ejem plos, aunque se adm ite que no son m uchos, en ciudades de Europa, Asia, Estados Unidos y tam bién en Am érica Latina, donde se ha logrado reducir el uso del autom óvil p a rti­ cu la r en fa v o r de siste m as m o d e rn o s y efectivos de transporte público. Evitar co­ piar los sistem as de transporte in d ividu ali­ zados significa dar otro rum bo al estilo de vida en las ciudades. Esta es tam bién una tarea sistèm ica, que im plica casi todas las funciones de la adm inistración de una ciu­ dad y el apoyo por el gobierno y otras ins­ tituciones centrales, que deberían no solo fin a n c ia r p royectos s in o c o n fo rm a r un marco propicio de leyes de tránsito, de u r­ banización, de precios y reglam entación de la oferta energética. El transporte público interurbano se ha transform ado en los grandes países de Am érica Latina hacia sistem as con unida­ des cada vez más pequeñas alim entadas por derivados de p etróleo (auto, bus, avión) m ientras que las líneas de ferroca­ rril aparecen en regresión. Al m ism o tie m ­ po, varios países de Europa y Asia están haciendo grandes esfuerzos para el renaci­ m iento de los trenes con cierto éxito. Ha­ brá que revisar la política de transporte (in ­ cluso de las privatizaciones) favoreciendo de este m odo el transporte altam ente energoef ¡cíente. Por ú ltim o, la m anera de producir, v ivir y transportar en el campo, es decir el estilo de vida rural, depende de la energía disponible y a su vez determ ina el uso de energía. Los productores rurales necesitan tener acceso a los m ercados, ya que la pro­ ducción rural necesita el funcionam iento de mercados. En ambos aspectos la energía in­ terviene, una vez com o com bustible m otriz y otra com o un bien con oferta local, alrede­ dor de la cual se puede desarrollar una acti­ vidad económica. De esta form a, la energización rural que va más allá de la tradicional electrificación y significa una oferta más di­ ferenciada en el campo, es la estrategia indi­ cada. Otra vez, esto requiere de un enfoque sistèm ico por parte de los actores privados y públicos, a nivel local y nacional, del sec­ tor de la energía, del desarrollo rural, de la agricultura y forestal, del flnanclam iento ru­ ral y de la ingeniería. Una intensidad energética relativa­ mente baja es com o un seguro contra ries­ gos del m ercado ene rg é tico . Eso es así tanto a nivel de la em presa com o a nivel nacional. Una baja intensidad reduce la v u l­ nerabilidad po r cam bios en el m ercado u otros riesgos del abastecim iento energéti­ co. No se aboga p or precios elevados de la energía, sim plem ente para incentivar el uso racional. Esto debe estar fundado en la internalización de costos, por ejem plo de costo s a m b ien tales. De ning u na m anera significa dar carta blanca a un sector ener­ gético costoso po r ineficiencia. Uno de los objetivos p rio rita rio s del sector de la ener­ gía debe ser su eficiencia productiva in c lu ­ yendo la eficiencia energética. R especto a la reform a de los subsectores energéticos, además de objetivos de eficiencia, habrá que hacer más hinca­ pié en las particularidades de cada subsec­ tor. La desintegración vertical de sistem as e lé c tric o s s u fic ie n te m e n te am plias en el curso de la privatización parece un elem en­ to efe ctivo para alcanzar e ficie n cia y au­ m entar la calidad del servicio. Esto no s ig ­ nifica necesariam ente que tam bién la in ­ dustria petrolera debería ser desintegrada verticalm ente. Como en el caso de la Industria, el gobierno debería preocuparse de la v ia b ili­ dad y de la sobrevivencia de una industria energética nacional, que no significa nacio­ nalizada. Los m ism os casos de Argentina (en el sector petróleo) y Chile (en el sector eléctrico) dem uestran que empresas priva­ das con una gestión totalm ente com ercial pueden co n trib u ir a una estructura de em ­ presas nacionales co m p e titiva s interna e internacionalm ente. La privatización y la orientación co­ m ercial no son necesariam ente a ntagóni­ cas con una estrategia de desarrollo nacio­ nal y con objetivos com o una m ayor p ro ­ fu ndidad de m ercados, m ayor in co rp o ra ­ ción de tecnología avanzada y un m ayor v a lo r agregado de la cadena energética. Parece que ios países que han escogido el cam ino de la apertura am plia en los subsectores energéticos han alcanzado m ejo­ res resultados en este aspecto que los paí­ ses con una apertura lim itada (véase Re­ cuadro 2.1). Los proyectos BOT y los con­ tratos “ take-or-pay” aseguran por un lado la capacidad de la o ferta pero por o tro m antienen la transferencia tecnológica en un m arco restringido. Seguramente, la evolución en estos países ha llevado a una re d istribución de poderes político económ icos en favor, en general, del sector privado y en especial de grupos específicos. Sin em bargo, no cree­ m os que estos efectos tengan un peso más im portante que los logros obtenidos bajo la form a de eficiencia. Hay que contra­ rre s ta r la extensión de estos poderes y eventualm ente tra ta r de d is m in u irlo s . El único actor que puede hacer esto es el Es­ tado para preservar el interés general. No se trata, entonces, de aplicar ciegam ente recetas teóricas, sino de avan­ zar cautelosam ente. El trato y la conviven­ cia con empresas transnacionales es segu­ ramente un cam po, donde más cautela, in ­ te ligencia y experiencia se requiere. La concertación entre los países de la región tendría que prevalecer sobre la com peten­ cia entre estos. Por fin, consid e ra m o s la in te g ra ­ ción energética com o otro eje de la m ayor im portancia para el desarrollo económ ico sustentable de la región. Es difícil identifi­ car desventajas de una m ayor integración. Otra vez, hay que actuar cautelosam ente y de manera sistém ica para resolver los pro­ blemas de transición que se dan y para que las ventajas de la integración se d is trib u ­ yan de la manera más satisfactoria para los involucrados. CAPITULO 3: ENERGIA Y EQUIDAD Las interrelaciones entre energía y equidad que se discuten en éste capítulo se encuentran a varios niveles: • • • • Desigualdad entre países: Las estructu­ ras y el nivel del consumo energético de los hogares son distintos entre los países de ALC y dependen del avance económico, es decir del ingreso y su distribución, que Incide no sólo sobre la demanda, sino tam bién sobre la oferta energética (expansión de servi­ cios eléctricos, disponibilidad de ener­ géticos). Una parte de los hogares no logra cu­ brir sus necesidades energéticas bási­ cas. El porcentaje de cobertura varía y llega en muchos países apenas a la mi­ tad de la población. Además, una parte de los servicios sociales carece de energía. Desigualdad dentro de los países: Ade­ más, los estratos de menores recursos tienen que destinar una parte im por­ tante de sus ingresos y/o tiempo dis­ ponible al abastecim iento energético de mala calidad. Esto implica, al inte­ rior de las familias (hombres, mujeres y niños), esfuerzos distintos. Las reformas en el sector energético, en conjunto con las reformas en otros sectores públicos, han tenido un fuerte efecto sobre el ingreso disponible y el bienestar de amplios estratos de la po­ blación y han afectado el nivel de em ­ pleo en el sector. Antes de presentar más detalles so­ bre estas interrelaciones, se describirá el estado y la evolución de la equidad general en ALC. 1. Estado y evolución de la equidad en ALC La equidad constituye sin duda una noción compleja que abarca un conjunto de aspectos o dimensiones y cualquier proposición que se haga con reiación a ella requiere de la formulación de juicios de va­ lor. Sin embargo, es claro que la distribu­ ción del ingreso es una de las dimensiones más importantes de la equidad. En el primer capítulo se mostró que la equidad en términos de distribución de ingreso en la región, está en un estado de retraso. Los indicadores para algunos paí­ ses muestran valores muy insatisfactorios. En los países de ALC el grado de desigualdad en la distribución del ingreso se incrementó significativamente durante la década de los ochenta. Durante los pri­ meros años noventa la tendencia es menos clara ya que en algunos casos se observa una reversión de la tendencia anterior y en otros, luego de alguna mejora, se vuelven a presentar signos de profundización de las asimetrías distributivas. La evolución de la desigualdad de la distribución no se correlacionó total­ mente con la magnitud del deterioro eco­ nómico general que se registró en los dife­ rentes países en los años ochenta « . Así, por ejemplo, México y Venezuela mostra­ ron un incremento similar en la desigual­ dad distributiva, a partir de niveles compa­ rativamente bajos; no obstante en México el ritmo de crecimiento económico no se deterioró tanto como en el caso de Vene­ zuela. Brasil incrementó el alto grado de desigualdad distributiva, aunque su PIBpc permaneció casi constante durante esa dé­ cada. En Chile, el PIBpc se incrementó al mismo tiempo que creció la desigualdad de la distribución del ingreso. En cambio, Colombia logró mejorar su distribución del ingreso conjuntamente con su crecimiento económico. En los años noventa, los niveles de equidad mejoraron levemente en varios países, pero sin recuperar los niveles de 1980. En este período tampoco se verificó una total correspondencia entre las men­ cionadas mejoras en la distribución con los movimientos del PIBpc. Por ejemplo, Colombia que, junto con Uruguay, había sido uno de los pocos casos en que se regis. , . ., . , . . , .. tro una disminución de las asimetrías dis- ----------------19 véase CEPAL Panorama Social 1994, Naciones U nidas, Santiago ^94 39 tribu tivas durante los años ochenta, m os­ tró un cam bio de tendencia a ese respecto entre 1 990 y 1992, aún cuando el PIBpc seguía creciendo. Los países que efectua­ ron ajustes económ icos com o Chile, M éxi­ co y Argentina, perdieron tanto en té rm i­ nos de equidad d istributiva com o Venezue­ la o Brasil. A partir de estos hechos se puede c o nclu ir que los ajustes, que se han im p u l­ sado en ALC a p a rtir de 1980, han provo­ cado un fuerte deterioro en las condiciones de equidad social que no se traducen cla­ ram ente en las variaciones registradas en los in d icad ores m edios com o el PIBpc y que la recuperación del crecim iento econó­ m ico en los años noventa no ha im plicado m ejoras, al m enos no de la m ism a m agni­ tud, en el plano de las desigualdades d is tri­ butivas. 2. Estructuras del consumo energético residencial en los países de ALC 2.1. Im portancia del consumo residen­ cial en la región En el capítulo anterior, se ha m os­ trado la correlación entre el nivel de consu­ m o de energía y de la producción interna bruta. Siendo el PIBpc la medida del ingre­ so m edio de un país, su relación con el consum o energético per cápita en los paí­ ses de la región proporciona una prim era indicación (G ráfico 2.1) tam bién sobre el estado social relativo de los países y de su consecuente consum o energético. Los paí­ ses pobres de la región consum en m ucho m enos energía per cápita que ios países relativam ente ricos. Profundizando en esa línea, el Gráfico 3.1 pone en evidencia que la participación del sector residencial en el consum o final de energía decrece a m edi­ da que aum enta el ingreso per cápita con una fuerte tendencia declinante hasta el n i­ vel de U S $1500 y recíp ro ca m e n te en el resto de los sectores e co n ó m ic o s . Más adelante se verá que, aún cuando el con­ sum o residencial es relativam ente im p o r­ tante en los países de bajo in g re so , una gran parte de la población no logra cubrir sus necesidades básicas. El crecim iento económ ico tiene, en consecuencia, fu e rte incidencia entre los consum os directos e indirectos de energía de la sociedad. En los países de bajos nive­ les de ingreso los altos porcentajes de la energía directa consum ida reflejan el bajo grado del desarrollo industrial y del trans­ porte y la poca disponibilidad de bienes y servicios. A! com parar el consum o final total (véase capítulo anterior) con el consum o residencial se observa que a m edida que el PIBpc crece no sólo es m ayor la d is p o n ib i­ lidad de energía com ercial en el sector re­ sid encia l sino que, adem ás, aum enta la energía destinada a los o tro s sectores. Com parando las posiciones relativas en el “ ra n k in g ” del c o n s u m o fin a l per cápita (G ráfico 2.1) y residencial (G ráfico 3.2) se constata que Trinidad Tobago, Surinam , Cuba, Guyana, Brasil y Colom bia favorecen los consum os de energéticos com erciales en los sectores productivos, m ientras que en R epública Dom inicana, Grenada, y ta m ­ bién Uruguay, Chile y Argentina se ha favo- Gráfico 3.1: Distribución del consumo final de energía 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% O 500 1000 1500 2000 2500 PIBpc[US$1995] 3000 3500 4000 4500 5000 recido el consum o de energéticos co m e r­ ciales en el sector residencial. Si se tom a en cuenta el consum o de leña, Chile, U ru­ guay, Paraguay y ta m b ié n los países de Centroam érica y M éxico se adelantan en el “ ra n k in g ” aún m ás, equiparán dose a A r­ gentina y Venezuela a un m ism o nivel de consum o residencial. Gráfico 3.2: Consumo residencial de energía 2.2. Nivel y estructura del consumo resi­ dencial en tunción del ingreso pro­ medio No existe una clara correlación en­ tre el con sum o residencial de energía y el ingreso m edio (PIBpc). Pero si se conside­ ra solam ente la energía com ercial la corre­ lación es más nítida (G ráfico 3.2). Entonces se puede in fe rir que en general el consum o directo de energía co­ m ercial está p o s itiva m e n te relacionado con el estado de d esarrollo económ ico del país m ientras que el consum o de leña está relacionado n e g a tiva m e n te . Existen excepciones de esta regla com o los casos de Chile, Uruguay, M éxico y o tro s, que im p lica n la in terve n ción de otros factores tales co m o el acceso de la ofe rta de leña, la p o lític a de precios de otros energéticos, la necesidad o no de ca­ lefacción residencial, o una cierta m arginación de parte de la po bla ció n que puede causar un alto con sum o de leña en los ho­ gares que no pueden acceder a otras fue n ­ tes de energía. Algunos países han logrado una al­ ta diversificación de las fuentes de abaste­ cim ien to del sector residencial. Por ejem ­ plo, en Colom bia, contribuyen además de la leña, los com bustibles fósiles de diferen­ te tipo, la electricidad, tam bién el carbón y en fo rm a cre cien te el gas natural. O tros países con m ayor d ive rsiflca ció n son A r­ gentina, Chile y M éxico. En el otro extrem o se encuentran países con poca diversifica­ ción, com o Haití, donde la participación del c o n su m o e lé c tric o es v irtu a lm e n te cero. Hay otros países donde la leña y los co m ­ bustibles líqu id os alcanzan más del 80% del abastecim iento residencial (Guatemala, Nicaragua, H onduras y Guyana). MT OT M G V S V t M B O P V M C O C B N C U C C P A a O O O S R T T . u t a i s r a s e V C M » i^ i c m K B B a c o m a m iG N b h b m e e i — le — p b j tiende a ser reemplazado por el gas natural en los países de más alto ingreso. 2.3. Oferta: Cobertura eléctrica y diversi­ ficación energética Una m ayor p a rticipación eléctrica en el consum o residencial depende, entre otras causas, de la existencia de la oferta correspondiente. La cobertura eléctrica, de hecho, m uestra g rados m uy diversos en ALC (G ráfico 3.3). Solam ente un puñado de países alcanza niveles s a tis fa c to rio s . Evidentemente, existe la más dram ática In­ suficiencia justam ente en los países ante- Gráfico 3 .3 : Cobertura eléctrica y nivel del PIB 1 0 .9 0.8 0 .7 0.6 0 .5 0 .4 0 .3 0.2 0.1 Es Ig ualm ente evidente el m ayo r consum o de electricidad de los hogares en los países de m ayor Ingreso medio, m ien­ tras que el uso de otro s com bustibles, pre­ fere n te m e n te líq u id o s (in c lu s o el GLP), O Fuente: C E P A L y C IE R 41 riorm ente m encionados de poca d ive rsifi­ cación de la oferta de energía. El determ inante más im portante de la cobertura eléctrica es el grado de desa­ rro llo económ ico. Entre otros factores que causan una electrificación elevada figura el grado y las form as de urbanización de ca­ da país (B rasil), la política adm inistrativa y social (Costa Rica, Chile, Uruguay, Jam ai­ ca, TT, Barbados), la política de difusión m asiva de los derivados del petróleo en países p ro d u c to re s (Ecuador, C olom bia, M é xico ), la abundante d is p o n ib ilid a d de electricidad (Paraguay). También intervie­ ne el fa ctor equidad, visto que algunos paí­ ses, con una distrib ució n de ingreso más igualitaria, alcanzan niveles más altos de e lectrificación. Sin em bargo, este últim o aspecto no se da exclusivam ente por esa razón dado que tam bién han existido polí­ ticas gubernam entales que han favorecido las conexiones dom iciliarías y el s u m in is­ tro a p a rtir de sub sidio s a sectores de la población a los que un sistem a riguroso de m ercado no hubiera posibilitado el acceso. La electrificación ha recibido tra d i­ cionalm ente una m ayor atención y ha sido identificada con la energía en general. Re­ cientem ente se ha reconocido que se pue­ de m ejorar la oferta energética de manera apropiada prom oviendo otros energéticos y m ejorando la infraestructura de abasteci­ m iento con energéticos com o GLP, kerose­ ne y carbón m ineral, creando las bases pa­ ra aplicar tecnologías de energía renovable en el ám bito rural y hasta gas natural en las áreas urbanas. La creación de m ercados equilibrados de leña con base en una ofer­ ta sustentable, eventualm ente abastecidos por plantaciones m ultifuncionales, tam bién contribuye a la am pliación y diversificación de la o fe rta energética. Adem ás, puede crear nuevos em pleos e ingresos. 20 21 42 V éa n se B a th la , R .K ., “ D e m an d A n a ly s is M e th o d s , in U.K. R a m ia n i et al (e d ). R u ra l E ne rg y P la n n in g A sia and P a c ific E xperiences, APDC and GTZ, Kuala L u m p u r, 1 988 Ese es el re s u lta d o del a n á lis is re a liza d o p o r P is to n e s i, H. V éase O LA D E /C E P A L /G T Z . “ E ne rg ía y D e s a rro llo en A m é ric a L a tin a : E s tu d io de C aso de C o lo m b ia , O L A D E /M in is te río de M in a s y E n e rg ía , Q u ito /S a n ta Fe de B o g o tá ,199 5 , ca p ítu lo 11. El nudo del problem a del abasteci­ m iento insatisfecho parece ser la reducida d im en sió n de los m ercados en general y de la energía en particular, que se presenta en las áreas urbano-m arginales y rurales de la región que, a su vez, es resultado y causa del estado de las asim etrías sociales señaladas precedentem ente que no posibi­ litan el acceso de grandes franjas de la po­ blación a los mercados. Las reducidas eco­ nom ías que derivan de esa situación, por la falta de una escala apropiada de produc­ ción, generan una dinám ica regresiva de d ifíc il so lu c ió n y m uchas veces de vaga percepción por los actores involucrados en la tom a de decisiones. En otras situaciones donde la percepción es más clara y genera­ lizada puede existir un in m o vilism o por es­ tructuras de gestión que im piden hacer lo que corresponde. Esas situaciones han fa­ vorecido actividades no com petitivas que siste m áticam en te dem andaron la p ro te c ­ ción estatal. No es posible rom per ese es­ quem a solam ente del lado energético, para ello se necesita un enfoque integrado. El ejem plo de las sociedades más e quilibra­ das m uestra m ercados más am p lio s que ofrecen m ayores o p o rtu n id a d e s de elec­ ción y m enores costos de los bienes y ser­ vicios ofrecidos que, a su vez am plían la capacidad de c o m p ra de la p o blación y que, en consecuencia, p ro p orciona n una m ayor satisfacción de sus necesidades. 3. Cobertura de necesidades energéti­ cas básicas 3.1. Estado actual de la cobertura de ne­ cesidades básicas El bajo nivel del consum o prom edio de e nergé ticos co m e rcia le s im p lic a que m uchos hogares de ALC no cubren to ta l­ mente sus necesidades energéticas bási­ cas. Tomando com o referencia un cálculo teórico de la energía requerida para su co ­ bertura se estim a, para las regiones te m ­ pladas, alrededor de 0,18 barriles equiva­ lentes de petróleo (bep) de energía útil por habitante (700 kcal/día para cocinar, ilu m i­ nar y c a le fa c c ió n )20, esto es, alrededor de 25 k ilo g ra m o s equivalentes de petróleo (kep). En el C uadro 3.1 se m uestran los c o n su m o s de energía final y energía útil (estos últim os calculados a base de coefi­ cientes) para los países de la región. Se observa que el prom edio de ciertos países com o Bolivia, N icaragua, Guyana, Guate­ mala, Jam aica y o tro s alcanza aju sta d a ­ m ente al nivel teóricam ente necesario de 0.18 BERpc y que, en el caso de Bolivia, aún el prom edio parece insuficiente. En un hogar de los estratos por debajo del p ro ­ m edio se consum e solam ente la m itad o m enos del prom edio de energía útil per cápita correspondiente al conjunto del sector residencial zr. A p licando esta e stim ación resulta evidente que m uchos hogares de la región no disponen de una ca ntidad de energía útil suficiente para satisfacer sus necesidades básicas. Tom ando ei caso de C olom bia, un país con un c onsum o pro- m edio de energía útil per cápita levemente in fe rio r al p ro m e d io de ALC, se constata que los estratos 1 y 2 (es decir 40% de los hogares) carecen de una aceptable cober­ tura energética de los requerim ientos bási­ cos. Los p o rce nta jes en ios países más alejados del prom edio deben ser aún más altos. Cuadro 3.1: Energía neta y final en el sector residencial ARGENTINA BARBADOS BOLIVIA BRASIL COLOMBIA COSTA RICA CUBA CHILE ECUADOR EL SALVADOR GRENADA GUATEMALA GUYANA HAITI HONDURAS JAMAICA MEXICO NICARAGUA PANAMA PARAGUAY PERU REP. DOMINICANA SURINAME TT URUGUAY VENEZUELA México Centroamérica Caribe Zona Andina Brasil Cono Sur ALC La región debe enfrentar, entonces, la realidad de dicho “ infraconsum o” com o uno de los m ayores desafíos. La energía consum ida por extensos estratos sociales de la región es una necesidad vital que ape­ nas satisface las condicio nes de sob re vi­ vencia. Esta m anifestación de la pobreza tiene fuertes im plicaciones aún en el m edio am biente (véase el próxim o capítulo). 3.2. La evolución del consumo residen­ cial y de la cobertura en el pasado D urante el pe ríod o 1 9 7 0 -1 9 9 4 el co n s u m o de energía fin a l per cápita de ALC en el se cto r residencial se redujo de 1,5 a 1,3 barriles equivalentes de petróleo por habitante (BEPpc). Esa dism inución de los co nsu m o s de energía final per cápita en el s e c to r resid e ncia l está claram ente asociada a los procesos de sustitución de la leña. Así, a pesar de aquella declinación, el consum o de energía útil per cápita regis­ tró un increm ento sostenido en dicho pe­ ríodo (en bep/h): 0,31 en 1970; 0,38 en 1980; 0,41 en 1990; y 0,46 en 1994. Ade­ más de la su stitu ció n de la leña, hay otros p roce so s de s u s titu c ió n , m u y espe cia l­ m ente, el increm ento de la participación de la electricidad que influyeron en ese d ife ­ rente com po rtam ie nto de la energía final y de la energía ú til per cápita. Esas tenden­ cias a nivel del prom edio regional indican un cierto progreso en la satisfacción de las necesidades energé ticas de los hogares. Sin em bargo, la evolución en los distintos países ha sido bastante diversa. • ENERGIA FINAL [BEPpcl 1970 1994 1980 1990 1.364 1.675 1.475 1.678 0.529 0.912 1.314 0,702 0.444 1.097 0.766 0.868 1.685 1.252 0.886 0.830 1.223 1.220 1.516 1.211 2.107 1.571 1.791 0.830 0.760 0.556 0.743 0.608 1.824 1.739 1.645 2.205 1.045 1.395 1.190 1.045 2.174 2.251 1.406 1.969 0.541 0.543 0.832 0.495 2.290 1.871 2.000 2.180 0.808 1.519 1.613 1.540 1.592 1.846 1.485 0.996 2.377 2.005 1.812 2.602 0.446 0.359 0.507 0.562 1.632 1.602 1.760 1.523 1.811 1.960 1.672 1.618 1.769 1.684 1.435 1.608 1.967 2.252 2.428 2.358 1.382 1.749 1.662 1.444 0.954 0.884 1.159 1.449 1.237 1.164 0.970 1.151 0.644 0.364 0.510 0.523 1.567 1.486 1.390 1.501 1.113 1.067 0.861 1.611 1.523 1.632 1.602 1.760 2.129 1.702 2.111 1.827 1.019 0.833 0.911 1.051 1.194 1.290 1.286 1.351 1.685 1.252 0.886 0.830 1.696 1.628 1.824 1.536 1.426 1.305 1.527 1.245 ENERGIA UTIL [BEPpcl 1970 1980 1990 1994 0.596 0.816 0.732 0.855 0.321 0.534 0.890 0.437 0.110 0.206 0.209 0.192 0.249 0.266 0.311 0.322 0.350 0.295 0.285 0.358 0.388 0.394 0.443 0.356 0.230 0.344 0.335 0.277 0.447 0.493 0.506 0.638 0.214 0.302 0.296 0.301 0.276 0.294 0.241 0.331 0.132 0.150 0.271 0.257 0.248 0,284 0.274 0.233 0.185 0.234 0,246 0.220 0,197 0.166 0.118 0.157 0.309 0,319 0.289 0.284 0.173 0.207 0.155 0.238 0.347 0.479 0.553 0.660 0.260 0.259 0.216 0.213 0.387 0.529 0.496 0.349 0.274 0.295 0.363 0.402 0.343 0.306 0.279 0.305 0.241 0.183 0.348 0.458 0.273 0.433 0.383 0.421 0.170 0.308 0.383 0.428 0.464 0.448 0.449 0.550 0.399 0.582 0.569 0.837 0.347 0.660 0.479 0.553 0.291 0.324 0.297 0.279 0.268 0.287 0.299 0.199 0.294 0.352 0.369 0.422 0.249 0.266 0.311 0.322 0.745 0.529 0.631 0.678 0.407 0.313 0.381 0.456 aum ento del consum o de energía útil y reducción del c onsum o final (G rupo D ) El G rupo A, m uestra un aum ento continuo del consum o de energía útil y fi­ nal per cápita durante las tres décadas: es­ te g rupo está c o n s titu id o p o r países del Caribe (Jam aica, Rep. D om inicana, TT, Surinam ) a un nivel in ferior y del Cono Sur (Argentina, Chile), Venezuela y M éxico a un nivel superior. Ese m ovim iento parece de­ seable si el aum ento de energía final no es más rápido que el de la energía útil y si la relación entre energía final y útil no excede ciertos límites. En este sentido la evolución del consum o de Chile parece algo preocu­ pante. • aum ento del consum o de energía útil y de energía final per cápita (G rupos A y B ) El Grupo B, que tam bién increm en­ tó el consum o con respecto a los dos in d i­ cadores, se diferencia del anterior en el he­ cho de que ese crecim iento se dio de m a­ nera no sostenida. Ese grupo está integra­ do principalm ente por otros países del Ca­ ribe y Bolivia. El hecho destacable en este caso es ia reducción del consum o de ener­ gía útil per cápita que sólo podría explicar­ se por un deterioro en el nivel y /o de la dis­ trib u c ió n del ingreso conjuntam ente con increm entos en los precios de la energía. • estancam iento del consum o de energía útil y fuerte reducción del consum o fi­ nal (G rupo C) El G rupo C, dem uestra este c o m ­ portam iento preocupante en varias déca- En los G ráficos 3.4 (G rup os A-D) se presenta una evolución com parada del consum o de energía final y energía útil per cápita en los dife re nte s países en los 25 años pasados. Se distinguen tres tipo s de com portam iento: 43 4. Gráfico 3.4: Grupo A: Evolución sostenida del consumo residencial de energía final y útil ENERGIA FINAL (bep/cápila) —ARGENTINA —CHILE —JAMAICA -M E X IC O “ REP. DOMINICANA -SURINAM E -T RIN ID A D Y TOBAGO —VENEZUELA Gráfico 3 .4 : Grupo B: Evolución errática del consumo residencial de energía final y útil 0.2 0.8 1 1 .2 ENERGIA FINAL lbep/cápiia das, com binado con una fuerte reducción en el consum o de energía final. El m ism o está com puesto por países de Centroam érica y Perú. Este co m po rtam iento puede estar indicando que la población más po­ bre ve lim itado el abastecim iento a la leña y sin posibilidades de acceder a las fuen­ tes com erciales y tam bién por los factores indicados para el G rupo B. 23 44 V éase A lto m o n te , H. A n á lis is de los e fectos de la p olítica energética s o b re la e q u id ad en El S a lva d o r, D o c u m e n to de tra b a jo del p ro y e c to O LA D E /C E P A L/G TZ, CF.PAL, ju n io 1 99 5 , p.23 Véase O LA D E /C E P A L/G TZ, E ne rgía y D e s a rro llo en A m é rica L a tin a : E s tu d io de ca so de C o lo m b ia , op. c it., cap. 11. Lam entab lem en te, no se dispone todavía de un análisis sistem ático del con­ sum o de energía por estratos socioeconó­ m icos para los países de ALC. Sólo existen trabajos aislados a nivel nacional. A m odo de ejem plo citam os algunos resultados de los estudios de caso sobre El Salvador 22y C olom bia 23 y creem os que e studios adi­ cionales confirm arán la validez general de los resultados. En El Salvador, los estratos más al­ tos y de ingresos m edios, que representan el 37% de la p o b la ció n , con ce n tra n las fuentes de m ayor calidad, las más ve rsá ti­ les y las m enos contam inantes; es el caso del GPL (70% ) y el de la energía eléctrica (65% ). En el otro extrem o, los sectores de más bajos ingresos, alrededor de un 62% de la población, concentran el consum o de leña y de kerosene; ese fenóm eno es más acentuado en el área rural. Estas cifras com prueban la desigual d istribució n de las fuentes. Se presum e que es un fenóm eno típico de la región. Las fam ilias de escasos recursos y las que no disponen de fuentes alternativas requieren la m ism a energía final pero lo ­ gran o b te n e r m u ch o m enos energía útil. Esto se explica por los bajos rendim ientos de la leña para cocción y del kerosene pa­ ra ilum inación. 0 .6 22 Uso y gasto energético por nivel de ingreso El ú ltim o grupo, el G rupo D, inte­ grado por Colom bia, Ecuador, Brasil, Para­ guay y Uruguay, m uestra una reducción de energía final y útil per cápita. Este es el ca­ so de una efectiva y s ig n ificativa s u s titu ­ ción de la leña. En los años ochenta, el gasto en energía de los hogares de diferentes estra­ tos socioeconóm icos urbanos no m o stró m a yo r diferencia: el pobre pagaba ta n to com o el rico, para una energía de calidad m uy inferior. En el área rural, la población más pobre logró reducir el gasto m oneta­ rio porque tenía acceso a la recolección de leña. Con la escasez creciente de la leña, en los años noventa, los sectores más po ­ bres en el ám bito rural de El Salvador tie ­ nen que re d u c ir su c o n s u m o de energía por falta de alternativas energéticas y de recursos m onetarios, m ientras para los es­ tratos más pobres urbanos la situación de abastecim iento m ejora y el gasto relativo se reduce gracias a una política de su b si­ dios para la electricidad y el GLP. En Colombia, el consum o de ener­ gía ú til del e s tra to más a lto de ingreso (estrato 6) es casi siete veces s u pe rior al correspondiente del estrato más bajo (es­ trato 1) y el consum o de energía final 3,2 veces superior. En los dos estratos in fe rio ­ res las fuentes predom inantes son la leña, el cocinol y el kerosene, m ientras que en los dos s u p eriores la ele ctricida d , el gas natural y el GLP prevalecen. En los dos es­ tra to s in fe rio re s la co cció n absorbe más que 80% del consum o total del hogar. Gráfico 3.4: Grupo C: Evolución estancada del consumo residencial de energía final y útil Si se consideran las curvas de Lo­ renz correspondientes a las distribucio nes del co n s u m o de energía por estratos s o ­ c io e c o n ó m ic o s u rb an o s se c o rro b o ra lo expresado previam ente (G ráfico 3.5). En p rim e r lugar, se observa que las asim etrías distribu tiva s relativas a los con­ sum os de energía eléctrica son sig n ifica ti­ vam ente más marcadas que las correspon­ dientes a los consum os de energía útil. Es­ te hecho, que resulta tam bién usual en el a n á lisis de los c o n s u m o s residenciales, adquiere especial relevancia en el caso de C olom bia debido a la presencia de la elec­ tricidad para el uso de cocción que se m a­ nifiesta con intensidad creciente, a pa rtir del estrato 3. ENERGIA FINAL [bcp/câpita] —♦ — C OSTAR IC A —B — EL SALVADOR —A — GUATEMALA —» — NICARAGUA —» — PANAMA — I— PERU —O — HONDURAS Gráfico 3.4: Grupo D: Evolución sustitutiva del consumo residencial de energía final y útil En segundo lugar, las asim etrías en la d istribució n del ingreso son m enos fu e r­ tes que las correspondientes a la d is trib u ­ ción de los consum os energéticos. A pesar de haberse reducido durante la década de los ochenta siguen teniendo en C olom bia un nivel com parativam ente alto. ENERGIA FINAL [bep/cápita] Las asim etrías m encionadas en los consum os m edios de energía en los d ife­ rentes estratos socioeconóm icos están co ­ rrelacionados con la cobertura de usos y a la calidad de las fuentes utilizadas. Aún cuando los detalles en los paí­ ses son diferentes, las estructuras de uso y gasto por nivel de ingreso son parecidas. En ios países de los estudios de caso, los estratos inferiores pagan igual precio que los estratos superiores aún cuando su ca­ pacidad de com pra es menor. Hay que to m a r en cuenta que los sectores m ás pobres rurales dedican, en lugar de dinero, su tiem po disponible a re­ co ge r c o m b u s tib le s . Por un lado es una fo rm a de gan ar po rq u e ah orra n gastos m onetarios dedicando su tiem po a esas ta­ reas. Por otro, es una activida d con baja “ re m u n e ra ció n ” que tiene una carga adi- BRASIL —B — COLOMBIA —A — ECUADOR —O — PARAGUAY —» — URUGUAY cional, m uchas veces asum ida por las m u ­ jeres y los niños. Un estudio reciente para Brasil lle­ ga a resultados parecidos que afirm an que la calidad de vida de una fam ilia está estre­ cham ente relacionada con ia calidad de energía que ella c o n s u m e 2i. 5. Efectos sociales de los ajustes y re­ formas energéticas En el curso de los últim os años, el gasto de los hogares en energía ha sid o fu e rte m e n te afectado por los ajustes de precios en los países de la región que em ,. . , . prendieron procesos de reform a. A estos - — de 0,¡velra A y de Alme¡da E.L.F., “ E stilo de V id a e C o n s u m o de El,er9a n0 Brasil”’ e -U frj, Rio de J a n e iro , 1996. 45 s o rc ió n de esa m ano de obra que en general ha c o n trib u id o al in crem ento de los índices de desocu p a ció n ; por otra, ese m ism o fenóm eno im plicó un aum ento de la productividad. Gráfico 3 .5 : Colom bia: Distribución del consumo de energía por estratos O 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100 % Hogares Las re percusiones han sido m ás fuertes en los países donde los ajustes en el sector energético se asociaron con a jus­ tes en otros sectores del servicio público (te le c o m u n ic a c ió n , agua, a lca n ta rilla d o , etc.), que se sum an con efectos indirectos, especialm ente a través de increm entos en los costos de transporte. De estos cam bios sufrieron de manera más aguda los grupos asalariados, que antes del ajuste tuvieron bajos costos de estos servicios y que, m u ­ chas veces, perdieron su em pleo en el cu r­ so del ajuste general. 6 se sum an los im pactos sociales ocasiona­ dos por los ajustes económ icos genera­ les: • • • • • 46 Los ajustes de precios han afectado de form a variable a los grupos sociales de m enores ingre sos. En cie rto s casos (Argentina, Perú) al cam biar las estruc­ turas tarifarias han generado im pactos negativos sobre los sectores de m eno­ res ingresos. En otros (C olom bia), se optó por un sistem a de subsidios cru ­ zado de los altos a los bajos ingresos que son más equitativos. Al favorecer un só lid o financiam iento de las em presas eléctricas m ediante la regulación de los precios, surgen efec­ tos redistributivos entre los dueños de las em presas eléctricas y los clientes, especialmente los pequeños clientes en m ercados cautivos (Chile, Perú). La reducción en el ritm o de la electrifi­ cación rural afecta directam ente la sa­ tisfacción de necesidades de las pobla­ ciones rurales e indirectam ente su pro­ ductividad. La privatización redujo el poder de ne­ gociación de los sindicatos del sector público, que pudo c o n d u cir a una re­ distribu ció n del poder político y econó­ m ico en algunos países. En ciertos países en los que las em pre­ sas públicas actuaban com o m ecanis­ m o de absorción de empleo disfrazado, el proceso de privatización y racionali­ zación del se cto r pú blico pro d u jo un doble im pacto: por una parte, la fuerte reducción del núm e ro de em pleados sin una política social paralela de reab­ . Conclusión: Lineam ientos p rio rita ­ rios El d e s a rro llo s u ste n ta b le im p lica com o m ínim o que todos los hogares pue­ dan c u b rir sus necesidades básicas, inclu­ so energéticas; co m o o b je tiv o se puede im aginar que la gran m ayoría de las fa m i­ lias puedan c um plir las funciones de coc­ ción, ilum ina ción, com unicación , conser­ vación de alim entos, calefacción de acuer­ do a sus necesidades de una manera efec­ tiva y práctica, sin cargas extrem as para la m ujer y los niños y dentro de las restriccio­ nes económ icas. Existen cada vez más fo r­ mas alternativas (tecnología y energéticos em pleados) para c u m p lir estas funciones. P or lo que el o b je tiv o de abastecim iento suficiente no incluye una form a determ ina­ da de energético. Las re s tric c io n e s fu n d a m e n ta le s son de naturaleza económ ica: la reducida capacidad de pago para afrontar los se rvi­ cios energéticos y las Inversiones en equi­ pam iento de los estratos de m enor in g re ­ so. En el ám bito rural se añaden los eleva­ dos costos de abastecim iento de energéti­ cos disp e rso s que reducen la a c c e s ib ili­ dad. El enfoque de las estrategias para alcanzar los objetivos debe estar basado en los esfuerzos de la gente, apoyado por in stitu cio n e s u o rg anism os locales o na­ cionales, estatales y no estatales, en lugar del paternalism o estatal o privado tra d icio ­ nal. No se aboga, entonces, por una po líti­ ca social específicam ente energética, sino por una política social que atienda a las ne­ cesidades energéticas, que com binada con la política general de d e sa rro llo y que se sirve en lo posible de los instrum entos del sector energético. En el á m b ito u rb a n o -m a rg in a l, la extensión de la oferta energética es un o b ­ jetivo, pero su realización es un problem a de m enor envergadura una vez que se ha establecido una cierta aglom eración poblaciorial dentro de ciertas norm as m unicipa­ les. • • • • Un m ercado com p e titivo de c o m b u s ti­ bles evoluciona en su cobertura urbana sin m ayor reglam entación, puesto que no hay re g la m e n to s que im p id a n el a b a s tecim ie nto , excepto por c u e s tio ­ nes de seguridad. Las em presas d istrib uido ra s de electri­ cidad a su vez tienen interés de expan­ d ir su servicio en el ám bito urbano ba­ jo ciertas condiciones. Se ha m ostrado extrem adam ente efectivo el obligarlas a conectar y abastecer a todos los clien­ tes que dem andan el servicio a las ta ri­ fas vigentes, respaldándolas en sus es­ fuerzos de reducir sus pérdidas té cn i­ cas y no técnicas, es decir evitar las co­ nexiones ilegales. Es práctica reconoci­ da o to rg a r subsidio s a los estratos de m e n o r co n s u m o e lé ctrico . El d é fic it puede ser a b s o rb id o por el Estado o p o r los o tro s clie n te s priva do s. Esto s ig n ific a ría un s u b s id io cruzado, que puede ser interpretado com o una m e­ dida in d ire c ta de re d is trib u c ió n . No obstante, es im p o rta n te e lim ina r este tip o de acciones derivadas de la p o líti­ ca cuando no son adecuadam ente fo ­ calizadas hacia los sectores que se quiere favorecer. Para los sectores más desfavorecidos hay que p ro po n er una oferta alcanzable. Un elem ento para alcanzar el se rvi­ cio básico de electricidad es apoyarlo con una política de subsidio s re strin gi­ do. Al c o n tra rio del se c to r eléctrico, s u b s id io s para c o m b u s tib le s tra n sa bles (GLP, kerosene) tienen la gran desventaja de no fa c ilita r ia focaliza ción. Por esto es preferible no utiliza r­ los co m o in s tru m e n to de política s o ­ cial. No obstante, desde el p u n to de vista de la política am biental, pueden ser e fe ctivo s para p re ve n ir la tala de bosques. La expansión del servicio de gas natu­ ral tam bién contribuye a la dive rsifica­ ción de la oferta; la ca ra cte rística de costos de este servicio hace que se li­ m itara, sin em bargo, a los estratos de ingresos altos y m edios. Como es un s e rv icio por redes es apto, com o la electricidad, para la discrim inación de precios, con form as de tarificación que perm itan extender su c o b e rtu ra m ás rápidamente. En to d o caso, el a b a stecim iento e nergético tiene que ser un elem ento a considerar en la política de vivienda y en ia política de desarrollo urbano en general. En el ám bito rural alcanzar los obje­ tivos del abastecim iento energético es más difícil, por el alto costo de la expansión de la oferta energética y por la m ayor pobreza. La estrategia se basa en la participación de los consum idores en la oferta, la com plem entación del abastecim iento central con siste m a s descentralizados y un enfoque sistèm ico en el que intervienen varios ac­ tores. • • • La em presa eléctrica extiende el siste­ ma central por redes hasta que la ren­ tabilidad de la extensión adicional toca su punto m ínim o. El Estado o sus arti­ culaciones descentralizadas, a través de las em presas de distribució n, puede intervenir en el financiam iento o la in ­ versión de la in fra e stru ctu ra eléctrica para aum entar su cobertura. M ás allá de la fro n te ra de expansión eléctrica por redes se pueden aplicar las tecnologías descentralizadas. En pequeñas aglom eraciones pobiacionales dispersas existe m uchas veces la posibilidad de aprovechar un potencial hidráulico con m ini o m icrocentrales. También la solución tradicional del die­ sel puede ser reem plazada por otras fo rm a s de pequeña generación, con base en la energía eòlica o la biomasa, donde la oferta las perm ita o donde se pueda asegurar una explotación sostenible de plantaciones. Los problem as de estos sistem as aislados no suelen estar tanto en el ám bito técnico, sino en las fallas de g estión y el s o s te n i­ m iento económ ico. Ahí tienen que m e­ jorarse las bases con el apoyo de in s ti­ tuciones locales, nacionales e interna­ cionales, in te rv in ie n d o tam bién las em presas de d istrib u ció n eléctrica lo ­ cal. Otra opción para disponer de una fuen­ te energética en un hogar rural para la ilum inación, com unicación u otro ser- vicio de baja potencia es la fo to vo lta i­ ca. La utilidad y viabilidad de esta tec­ nología en el ám bito rural desfavoreci­ do ha sido com probada en varios paí­ ses de la región. Se insiste, otra vez, que el problem a no es de tipo técnico, sino de carácter organizacional. El apo­ yo estatal es todavía im portante, No se necesita una organización estatal para la penetración de estas tecnologías, s i­ no de una contribución financiera, en la m edida de lo justificable por los efectos externos, económ icos, sociales y am ­ bientales. El aba stecim ien to de las necesidades de energía (cocción, calentam iento de agua y calefacción) en el ám bito rural puede seguir basado, en la mayoría de los países, en la biom asa si se la utiliza de una manera equilibrada. Esto im p li­ ca la intervención a veces reguladora y a veces fom entada por instituciones lo­ cales, sean m unicipales o los organis­ m os encargados del desarrollo rural o los organism os de conservación y pro­ te cció n de bosques, que co m b in a la conservación con una explotación ra­ cional y sostenible de las áreas natura­ les. En los países y áreas, donde la defores­ tación ha llegado a situaciones extre­ mas, todos los actores en el ecosiste- ma tienen que coordinar su m anera de explotar. Puede ser fundam ental desde el p u nto de v is ta a m biental d ifu n d ir com bustibles alternativos para aliviar la situación y darse el tiem po para crear una solución sustentable (véase el pró­ xim o capítulo). El asegurar un ab a ste cim ie n to de c o m b u s tib le s transables (GLP, kerosene, etc.) contribuye fundam entalm ente a la d i­ versificación de la oferta energética rural. Además de fom entar oportunidades (apo­ yar la instalación de alm acenam iento, etc.) hay que c o n tro la r los p recios porque, al ser reducido el tam año del m ercado se tiende a favorecer situaciones m o nopólicas. No es éste el lugar para d e s c rib ir las alternativas técnicas. Lo im portante es resaltar las posibilidades y clarificar ios pa­ peles de los d is tin to s actores. El enfoque sistèm ico significa que los diferentes acto­ res (Estados nacional, provincial, m u n ic i­ pal y los sectores energético, social, fin a n ­ ciero, tecnológico o de la cooperación in ­ ternacional y la población) tienen que cola­ bo ra r y co o rd in a rs e para apoyar los es­ fuerzos de las personas en la búsqueda de una m ejor calidad de vida. CAPITULO 4: ENERGIA Y RECURSOS NATURALES En realidad, el medio ambiente ha­ ce parte de los recursos naturales. La dis­ tinción entre ambos surge de que anterior­ mente los medios ambientales, especial­ mente el aire, habían sido considerados como bienes libres, mientras que a los re­ cursos naturales tradicionales, como los fósiles y mineros e incluso la tierra o los bosques, se los consideraba como bienes escasos y en consecuencia con valor eco­ nómico. Mientras los recursos subterrá­ neos y superficiales (terrestres) son suje­ tos de explotación, los recursos ambienta­ les sufren los efectos externos de esas ac­ tividades. En la nueva contabilidad nacio­ nal, se debe considerar el agotamiento de recursos naturales, incluida la degrada­ ción del ambiente, en iguales condiciones que la depreciación del capital físico a efectos de cuantificar adecuadamente el ahorro nacional (véase al respecto el Ane­ xo II). En este capítulo se propone, en consecuencia, el término “recursos natura­ les” además o en lugar del de medio am ­ biente, ya que se tratarán esos temas co­ mo una unidad por las relaciones de cau­ sa-efecto y las interacciones que implican. En efecto, existe una interrelación circular entre la explotación de los recur­ sos terrestres y los recursos ambientales. Los procesos de producción, consumo y distribución a partir de los recursos ener­ géticos fósiles (carbón, hidrocarburos, etc.) aparecen como determinantes de im ­ pactos am bientales sobre el aire y la at­ mósfera. Recíprocam ente, la calidad del ambiente acciona sobre los recursos su­ perficiales, el suelo y el agua. La contami­ nación y degradación del agua y del suelo significan una pérdida inmediata de recur­ sos productivos, mientras la contam ina­ ción de la atmósfera constituye, además, una amenaza directa para la salud a través de efectos de recalentamiento de la super­ ficie y para las bases de vida de las genera­ ciones futuras. Los recursos naturales y procesos energéticos intervienen en varios aspectos y en diferentes lugares en este ciclo. La sustentabilidad de este ciclo depende mu­ cho de la intensidad y forma en que se ex­ ploran, producen, transportan, transfor­ man y utilizan los energéticos. Intensidad y forma repercuten sobre la calidad de la at­ mósfera, la duración de los bosques y el al­ cance de los recursos fósiles. El descubrim iento de los efectos nocivos, que se hicieron aparentes prime­ ro con la “muerte de los bosques” en Eu­ ropa en los años ochenta, puso las em i­ siones de los procesos energéticos en la mira de la preocupación ambiental, al ini­ cio fueron las emisiones de S 0 2 y los de NOx de las grandes instalaciones de com ­ bustión (generación eléctrica) con sus efectos regionales, las partículas sólidas, sustancias metálicas y químicas emitidas por las industrias y el transporte con sus efectos locales. El entrelazamiento múlti­ ple entre la energía y el ambiente se evi­ dencia más en los efectos climáticos glo­ bales, que se reconfirman con el informe de la Comisión Científica del Panel Inter­ gubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC) que concluye 25 que “el balance de evidencias sugiere que existe una influen­ cia humana distinguible sobre el clima global”. Asimismo, se ha colocado el sec­ tor de la energía, el nivel y la estructura por fuentes, en el centro de la discusión sobre la reducción de las em isiones de C 02. América Latina y el Caribe ha sido integrado en la discusión y ha sido objeto de muchas acciones, no por sus propias emisiones de C 0 2 que se encuentran a un nivel bastante bajo, sino por ser la región donde se ubica uno de los mayores alma­ cenamientos de C 0 2 bajo la forma de bos­ ques, lo que al mismo tiempo significa alta capacidad de absorción (véase Recuadro 4.1). 25 Vease IPC C, S cience of Clim ate C hange 1 99 5 . R eport of W orking Group I, chapter 8. 49 Las actividades del sector han teni­ do tam bién efectos nocivos directos e in d i­ rectos sobre otros m edios com o el agua y el suelo y la cobertura de las tierras. Por esto los o b jetivo s respecto al m edio am ­ biente com o la pureza atm osférica (reduci­ das em isiones), la conservación del suelo (baja degrad ación), el m anejo sostenible de la leña (reforestación), la no contam ina­ ción de las aguas, el m anejo ecocom pati­ ble de la explotación de recursos fósiles y el m anejo sustentable de las cuencas h i­ dráulicas han cobrado im portancia. El sector de la energía desempeña un papel im portante en dos frentes que a su vez interactúan: por una parte en el tra ­ tam iento de los recursos naturales y por otra por sus efectos sobre el ambiente. Co­ m o la u tiliza ció n de energía actualm ente está principalm ente basada en recursos fó ­ siles, el tem a del agotam iento de los recur­ sos energé ticos com o de o tro s recursos no renovables siem pre ha preocupado al sector y a la política de desarrollo en el lar­ go plazo, es decir al desarrollo sustentable. Por tanto, objetivos com o una m ayor sustentabilidad de los program as de explota­ ción de los recursos fósiles y su m ayor al­ cance, con efectos m enores sobre el m e­ dio am biente y conservadores de los re­ cursos naturales, hacen que sea cada vez m ás p rio rita rio un m ayor uso de los recur­ sos renovables. 1. 26 27 28 50 E s tim a c ió n p re lim in a r de g ru p o s de tra b a jo en el B anco M u n d ia l, véase G lo b a l A p p ro a c h to E n v iro n m e n ta l A n a ly s is , D o c u m e n to té c n ic o in te rn o de so s té n p a ra el p ro y e c to : M o n ito rin g E n v iro n m e n ta l P ro g re s s (vé a s e el in fo rm e : A R e p o rt on W o rk in P ro g re s s , V ic e p re s id e n c y E n v iro n m e n ta lly S u s ta in a b le D e v e lo p m e n t, W a s h in g to n , 1995). V éase W o rld B ank, E c u a d o r P o v e rty R e p o rt, D o c u m e n t o f the W o rld Bank, 1995. Este a n á lis is está b a s a d o en d o c u m e n to s in te rn o s del B anco M u n d ia l, en p a rtic u la r: G lo b a l A p ro a c h to E n v iro n m e n ta l A n a ly s is . D o c u m e n to té c n ic o in te rn o de s o s té n del p ro y e c to : M o n ito rin g E n v iro n m e n ta l P ro g ress Los recursos naturales y el m edio am biente en ALC Como se ha presentado en el Capí­ tulo 1, ALC está dotada de am plios recur­ sos naturales en la superficie de la tierra (ios suelos, la flora y la fauna) y dentro del subsuelo (m inerales, hidrocarburos y geo­ term ia). Además, tiene vastos recursos de aguas en tierra y en el mar, una atm ósfera poco contam inada, una abundante irradia­ ción so lar y recursos eólicos explotables en varios países. La dotación con recursos naturales per cápita en ALC parece m uy sa­ tisfactoria. Una estim ación del valor del ca­ pital natural per cápita (incluyendo tierras, recursos fósiles y agua) llega a US$18.400 per cápita y ubica a ALC por encima de to ­ das las otras regiones en vías de desarro­ llo, incluso del M edio Oriente ^ . C o ncluir que este va lo r prom edio del capital natural no debería constituir una preocupación para la sustentabilidad sería un grave error; La dotación con recursos naturales es m uy d istin ta entre países. La e s tim a ­ ción para H aití resulta en solam ente U S$200 pe, para El S a lvador en U S$570 pe, m ientras que los valores para M éxico se estim an en U S$12.000 pe, para Brasil y Venezuela alrededor de U S $21.000 pe, para Chile a U S $30.000 pe y para A rg e n tin a en U S $61.490 pe, para no m e n c io n a r a Guyana (U S $ 8 2 .7 3 0 pe) y S u rin am (U S $298.3 60 pe). El v a lo r p ro m e d io depende fuertem ente de la densidad de población y del valor relativo de las tie­ rras y en m enor m edida de la dotación de recursos fósiles m ineros y energéti­ cos (caso de Chile, TT, Venezuela y M éxico). La d istrib u c ió n de la propiedad sobre las tie rra s con v a lo r es m uy desigual dentro de los países. En Ecuador por ejem plo, solam ente el 3% de las unida­ des de explotación agrícola poseen al­ rededor del 50% de las tierras 27. La explotación de recursos naturales fósiles se increm entó en los años se­ tenta de m odo m ás acelerado que la p ro d u c c ió n b ru ta interna, e sp e c ia l­ mente a p a rtir del año 1977. En té rm i­ nos reales, el v a lo r de m ercado de la u tiliz a c ió n de los re cu rs o s naturales (prod ucción) en 1982 alcanzó al 400% de! correspondiente a 1970, pasando del 3 % del PIB en este ú ltim o año a 7% en 1982; ese alto va lo r se m antuvo hasta 1985 y sólo a p a rtir de 1986 co ­ m enzó a m o s tra r una tendencia de cli­ nante 28. Es claro que ese c o m p o rta ­ m iento del producto de la explotación de los recursos naturales ha sido in ­ fluenciado decisivam ente por la e volu­ ción del precio del crudo. Sin em bar­ go, es im portante destacar que, en té r­ m inos de cantidades físicas, la extrac­ ción de recursos fósiles ha crecido en ALC de m anera continua desde 1975. Adem ás de este agotam iento de recur­ sos fósiles o cu rrió un proceso de de­ gradación de tierras, cuyo va lo r es d i­ fícil de cuantificar. Si el capital natural se redujera lenta­ m ente (si no hubiera un agotam iento de recursos fósiles y no hubiera degra­ dación del am biente) el sim ple c re c i­ m iento de la p o blación re sultaría en una dism in ución del capital natural per cápita. En los ú ltim o s 25 años este efecto asciende al 36% . 2. Los impactos am bientales del sector energía el S 0 2 y ei NOx, existe una alta correlación con respecto a la em jsión de estos gases. Los im pactos am bientales de la ac­ tividad energética son m últiples: co ntam i­ nación del aire, agua y suelo en las ciuda­ des por el SO 2 y ÑOx, los gases, el plom o y otros metales pesados, así com o diferen­ tes m ateriales tóxicos y desagües no trata­ dos de las actividades de uso y tra n s fo r­ m ación de energía; co n ta m in a c ió n del agua de los ríos por la producción de bio­ com bustibles; y en el ám bito rural la pérdi­ da de suelos debido a ase nta m ie nto s no p la n ifica do s, uso inadecuado de las tie ­ rras, m inería y c o n s tru c c ió n de represas h id ro e lé c tric a s - Los e fectos sobre la a t­ m ósfera y su interrelación con la evolución de los bosques parecen los más im pactan­ tes, no obstante los otros efectos. En ALC, las e m isio nes totales de C 0 2 crecieron, solam ente por el se c to r energético, de 664 a 1008 m illones de Tn (es decir en un 52% ) entre 1970 y 1990 29. Tom ando en cuenta que el crecim iento de las otras em isiones ha sido del m ism o o r­ den, hay que constatar, que las em isiones de ALC han crecido a un ritm o m enor que en otras partes del m undo y han permane­ cid o a un nivel relativam ente bajo. En 1990, las em isio nes totales de C 02 de Am érica Latina y del Caribe representaban solam ente el 5.8% del total m undial (G ráfi­ co 4.1). A esos efectos directos de la a ctivi­ dad e n e rg é tic a s o b re la a tm ó s fe ra y en m enor m edida, sobre los recursos fo re s ­ tales, hay que añadir los im pactos in d ire c­ tos, p o r ejem plo, p o r la exploración de hi­ d ro ca rb u ro s en e cosiste m a s frá g ile s c o ­ m o la A m a zo nia , don de la e ro sió n y la destrucción de la biodiversidad no se p ro ­ duce tanto p o r la propia actividad explora­ to ria (la c o n stru cció n de ¡nfraestrucura de acceso a la e x p lo ra c ió n , p ro d u c c ió n y transporte tal com o oleoductos, gasoduc­ tos y líneas eléctricas), sin o por la co lo n i­ zación p o ste rio r (facilita d a por la apertura para la actividad energética) y por la inten­ s ific a c ió n del uso de las tie rra s en las cuencas hidro grá fica s, fom entada en par­ te p or la propia co n stru cció n de las repre­ sas, que ha c o n trib u id o a la erosión y a la sedim entación de las m ism as. Sin em bar­ go, la p o lític a a m b ie n ta l ha m o s tra d o avances Im p o rta n te s (véanse R ecuadros 4.1 y 4,2). 2.1. Emisiones a la atmósfera C om o resultado de las actividades que prod u cen e m isio n es nocivas para la atm ósfera se distinguen las em isiones con efectos estrictam e nte locales (partículas, su sta n cia s q uím icas, etc.) y de aquéllas que tienen im p actos regionales, com o el S 0 2 y el N 0 Xy globales com o el C 02. El uso de las cantidades volum étricas de C 02 co­ mo indicador representativo del com po rta­ m iento del c o n ju n to de las em isio nes a t­ m osféricas del sector energético se ju s tifi­ ca en el caso de ALC ya que, al no haber im plantado tecnologías de m itigación para El com portam iento del m encionado indicador de em isiones, además de estar ligado con los ritm os de crecim iento eco­ nóm ico, se ha visto influenciado por facto­ res propios del sector energético tales co­ m o los cam bios de e structura dentro del sistem a de abastecim iento (el crecim iento de la generación hidroeléctrica y la reduc­ ción del uso de la leña) y, en m enor cuan­ tía, las m odificaciones tecnológicas en los planos de la producción y el consum o. Gráfico 4.1: Estructura mundial de em isiones de CO2 (GTN) 1990 2005 F u e n te : I D E E /F B e n ba»e a E n e r g y tu E u r o p e , .-V vJcw tu Uic f n t u r e , C E C , D G X V U , S e p t i e m b r e ele 19*2. Los países de ALC han logrado un progreso relativo significativo, respecto a la reducción de la contam inación atm osfé­ rica regional y global por parte del sector energé tico que se dem uestra de form a m ás clara en las em isio nes específicas. Las em isiones específicas de C 02 del total del siste m a energé tico se redujeron en 29 Véase Suárez, C „ D ia g n ó s tic o de Im p a c to s A m b ie n ta le s de la E v o lu c ió n H is tó ric a del S is te m a E nergético de A m é rica L atina y el C a rib e ” . EN ER G IA. N o. 2, d icie m b re 1995. 51 más de 20% entre 1970 y 1990; la reduc­ ción más im portante (23% ) se produjo en­ tre 1972 y 1985 3°. A partir de este últim o año, la e m isió n específica se m antuvo constante. Los logros más im portantes de re­ ducción se registraron en Brasil donde, en­ tre 1970 y 1990, las em isiones específicas del s e cto r energético se redujeron en un Gráfico 4 .2: Evolución de em isiones específicas de C02 500 1000 1SOO 2000 2500 3000 3500 4000 Aunque el sector energético de ALC tiene una reducida co n tribución a los p ro ­ blem as am bientales de carácter g lobal o regional, participa, en cam bio, m uy fuerte­ m ente en la co n ta m in a c ió n a nivel local. Entre los efectos directos de este tip o se destaca la contam inación atm osférica por sustancias quím icas (C 02, S 0 2, N 0 X etc.) y , por partículas (plom o, hollín, etc.) en las grandes ciudades, producida por el tráfico vehicular y las actividades industriales, la contam inación local del aire por partículas derivadas de la producción del carbón, la contam inación de los suelos y del agua por la explotación petrolera o por program as alternativos intensivos, así com o las pérdi­ das de tierras por la construcción de repre­ sas hidroeléctricas. 4500 5000 P BIpc 30 52 Véase Di S b ro iavacca , N. y Suárez, C., Im p a c to de la e n e rg ía en el d e s a rro llo y el a m b ie n te de A m é ric a L a tin a y el C a rib e , O LADE-IDEE, 1992. La relación entre em isio nes espe­ cíficas, generadas por el sector energético y el nivel de ingreso en la región m uestra una tendencia a la reducción (G ráfico 4.3) que sería m ás m arcada si en el extrem o no se diera un caso a típ ic o c o m o el de TT. Los últim os inventarios de las e m i­ siones de gases con efecto invernadero de­ m uestran que las originadas por la quem a de bosques c o n stitu ye n en v a rio s países un fa c to r m u ltip lic a d o r de las e m isio nes del sector energético. No obstante, hay que considerar que el sector energético c o n tri­ buye indirectam ente a estas em isiones por la colonización que sus proyectos fo m e n ­ tan en la selva. Gráfico 4 .3 : ALC: Emisiones de CO2 y desarrollo O nución de ese indicador fue lenta pero con­ tinua. En el Caribe, igual que en el Cono Sur, no se registraron tendencias claras. tercio, m anteniéndo se el nivel alcanzado hasta 1995 (G ráfico 4.2). Por su parte M é­ x ico c o n s ig u ió d is m in u ir en un 15% las em isiones específicas del sector energéti­ co entre 1975 y 1983, pero esa d is m in u ­ ción fue com pensada parcialm ente por los increm entos posteriores. En las subregiones de C entroam éríca y Andina, la d is m i­ Los valores prom edio de em isión o contam inación a nivel nacional no perm i­ ten reflejar la incidencia de esos im pactos de carácter local. Más elocuentes que esos p ro m e d io s son los ejem plos puntuales: c ontam inación del aire, provocada por el tra nsporte v ehicula r y la actividad in d u s­ tria l, en las grandes ciudades (C iudad de M éxico, Santiago de Chile), derram es y la­ gunas de fango de petróleo en la selva, etc. 2.2. Preocupación y participación en er­ gética en la reducción de los recur­ sos forestales Adem ás del v a lo r d erivado de su aprovecham iento com o recurso (madera, leña, los p ro d u c to s de su b io d ive rsid a d ) los bosques contribuyen con otras fu n c io ­ nes de especial im portancia para la sustentabilidad am biental com o, por ejem plo, su capacidad de absorción de C 02. Por eso la hum anidad atribuye a ALC una im portancia especial por sus vastas áreas de bosques y, de ahí a la capacidad de a b sorció n de C 02, a la biodiversídad en los bosques na­ turales y a otras funciones. Independiente­ mente de que la causa para esa im po rtan ­ cia tiene una larga historia, en otras reglo­ nes del planeta, de explotación de los re­ cursos naturales, su agotam iento y la in ­ tensidad de la producción de gases inver­ nadero, el m u nd o tiene la expectativa de que los bosques, so b re to d o los bosques naturales de la región, sigan cu m p lie n d o las fu n c io n e s señaladas y observan con preocupación los procesos de defo re sta­ ción. La elim inación y el uso in d is c rim i­ nado de los recursos forestales aum entan la carga de C 02 en la atm ósfera y reduce a su vez la capacidad de absorción de los ga­ ses de efe cto in ve rn ad ero generándose una tendencia hacia la inestabilidad del sis­ tema de vida en la tierra que, de persistir, puede alcanzar situacio nes críticas de no retorno. En los diez años com prendidos en­ tre m e d iad os de los años stenta y los ochenta, los bosques de ALC d is m in u ye ­ ron en un 5% com o consecuencia del avance de la fro n te ra agropecuaria 31. En té rm in o s m o n e ta rio s, el va lo r tota l de la tie rra p ro b a b le m e n te no haya cam biado m ucho ya que la tra n s fo rm a c ió n de bo s­ ques en tierras cultivables aum enta su va­ lor m ientras que su conversión en pastu­ ras lo reduce. Pero el valor de los recursos de ALC p rob ab lem e n te haya d is m in u id o bastante debido a que las pérdidas han s i­ do m ayores en té rm in o s de biodiversídad y o tro s aspectos no ta n g ib le s32. La d e fo ­ restación ha alcanzado su m áxim o a m e­ diados de los años o c h e n ta 33. 31 32 33 Véase W R I, W o rld R esources 1 990-91, O xford. New Y ork, 1990. S eg ú n e s tim a c io n e s del GEF (G lo b a l E n v iro n m e n ta l F a cility) y del W R I (W o rld R e so urce s In s titu te ), ALC d is p o n e del 2 8 .6 % del c a p ita l n a tu ra l e s tim a d o en té rm in o s no m o n e ta rio s , m ie n tra s que su p a rtic ip a c ió n es s o la m e n le del 8 .7 % en té rm in o s m o n e ta rio s . V éase a R o d e n b u rg , E. et al. E n v iro n m e n ta l In d ic a to rs fo r G lo b a l C o o p e ra tio n ” GEF, W o rk in g Paper N° 11, W a sh in g to n DC, 1995. V éase W R I, o p c it, p. 42. Recuadro 4.1: Sistem atización e institucionalización de la política para el m edio am biente Al inicio de los años noventa se puede constatar un avance impor­ tante en la política del medio ambiente en ALC. En casi todos los países se ha modificado de manera sustancial el marco legal y la estructura Institu­ cional de la política ambiental. Varios países han logrado sistematizar los esfuerzos anteriormente aislados y puntuales y tal vez muy desiguales en diferentes ámbitos y subsectores. Al mismo tiempo se ha establecido una descentralización y el compromiso del ciudadano en las decisiones que le afectan. La tarea se ha complicado con las reformas y la mayor participa­ ción privada en los subsectores energéticos. La preocupación por el medio ambiente apareció paulatinamente en algunos países de ALC en los años setenta. En el sector de energía se dieron las primeras actividades de no solamente limpiar sino reducir emi­ siones en el aire y en el agua de instalaciones de la Industria petrolera co­ mo refinerías y pozos. La industria petrolera estatal de Venezuela, Colom­ bia, México, Brasil y otros creó en su seno Unidades de Control Ambiental. El ejemplo de la industria petrolera de incorporar el tema ambiental en sus actividades fue adoptado por empresas de otros subsectores (eléctrico y carbón). La implementación de consideraciones ecológicas dependía fuer­ temente de la disposición de las empresas en los distintos subsectores. Los grandes proyectos hidroeléctricos de los años ochenta en la región fueron acompañados regularmente por estudios sobre sus efectos am­ bientales y sociales, exigidos por las instituciones de financiamiento mul­ tilateral y bilateral. Estas instituciones jugaron un papel importante en la in­ corporación de aspectos ambientales en la política de desarrollo en gene­ ral y específicamente en el establecimiento de Estudios del Impacto Am­ biental que se volvieron obligados para grandes proyectos. Los problemas de contaminación del aire en las grandes ciudades llevaron a que algunos de ellos, por ejemplo la Ciudad de México y de San­ tiago en Chile desarrollaran reglamentos específicos para el transporte y la industria hasta crearon organizaciones específicas con el objetivo de me­ jorar la calidad del aire. Al nivel de la política energética nacional la consi­ deración medio ambiental se manifestó en reglamentos sobre calidad de los combustibles y en algunos países, en la promoción de energéticos me­ nos nocivos En los últimos años, se adoptaron en muchos países de la Región nuevas leyes ambientales. Se organizaron comisiones interministeriales de medio ambiente y en algunos casos, además de Ministerios del Medio Am­ biente, o en otros apoyados por Secretarias Ejecutivas. Se otorgaron de­ rechos para participar en el proceso de decisión sobre proyectos energéti­ cos a los afectados a nivel municipalidad y hasta individual. Sin embargo, en muchos casos el poder real de la nueva institucionalidad es todavía dé­ bil. Respecto al concepto, el debate se relaciona a la necesidad de que el que contamina paga, la intemalízación de costos ambientales y los efectos asignativos consecuentes, Sin embargo, en la Implementación de las políticas hasta la fecha, la mayoría de las medidas con objetivos medio ambientales en ALC, han sido de tipo “mando y control”. Casi no hubo me­ didas de tipo incentivo (por ejemplo discriminación fiscal sobre impuestos a los energéticos con más sustancias nocivas) y hubo pocas medidas ba­ sadas en el mecanismo del mercado (permisos transables de emisión de partículas y las sanciones de derechos de uso de carreteras urbanas por buses en Santiago). Recuadro 4.2: La internacionalización de las cuestiones ambientales En ALC, los problem as ecológicos locales son percibidos m ucho más d i­ rectamente que los problem as globales. De hecho, la participación del sector ener­ gético latinoam ericano en los efectos ecológicos globales y regionales (efecto in­ vernadero) es mínima, sobre todo debido a i reducido consum o energético y al p or­ centaje relativamente alto de represas hidroeléctricas en la generación de electrici­ dad. P o r tanto, los países latinoam ericanos pueden contar un crédito ambiental dentro de sus activos, mientras que los países industrializados p o r su alta Intensi­ dad de C 0 2y la desaparición de sus bosques han acumulado una “deuda ambien­ tal”. Aunque los países no se consideran causantes de la problemática ecoló­ gica global, s i entienden que parte de la solución se encuentra en esta región y, más concretamente, en la conservación de los bosques tropicales. Un cierto grupo de países (al que pertenecen especialmente los países isleños del Caribe), que es el más afectado p o r e l calentamiento global, aboga p or fuertes e inmediatas de m e­ didas de reducción de CO¡ en todas partes. Un grupo de países exportadores de carbón e hidrocarburos (Venezuela, México, Colombia, Ecuador) se siente afectado p o r los esfuerzos de los países in ­ dustrializados de reducir las em isiones de C02 medíante la instrumentación m edi­ En algunas regiones, la deforesta­ ción es la causa principal de la destrucción de los suelos y de la e ro s ió n ; en otras áreas resulta secundaria, sie n d o el uso agrícola y ganadero la causa principal. La deforestación se da en Am érica Latina por varias razones. El uso energético de la m a­ dera es s ó lo una de ellas, pre d o m in a n te sobre todo en Am érica Central y el Caribe, secundario en otras regiones 3L Las te n ­ dencias observadas en el pasado en países de C entroam érica y del Caribe señalan una reducción de la oferta de leña y /o un au­ m ento de los costos de abastecim iento. En el tra s fo n d o aparece un a g o ta m ie n to de disponibilidad de leña en ciertos países o áreas com o se ha constatado en el capítu­ lo anterior. Si la población no tiene acceso a otra alternativa, ese agotam iento es su ­ mam ente grave, porque afecta a la pobla­ ción en sus posibilidades de c u b rir sus ne­ cesidades básicas, y no lleva a una reduc­ ción de la presión sobre los recursos fo ­ restales. das fiscales en esos países (por ejemplo im puesto sobre el C 0 2) y de im poner nor­ m as ambientales sobre la exploración, producción y transporte de petróleo para la 2.3. A m b ie n te y pobreza exportación en la región. A m bos medidas reducirían el beneficios en los países p e­ troleros de la región. M ás im puestos sobre el consum o de derivados y de carbón causarían una reducción del consumo, el efecto deseado, pero a l m ism o tiempo re­ ducción de las ventas en los países petroleros. Adem ás , bajarían los precios del crudo y carbón. S i simultáneamente se internalizarán más costos ambientales en la cadena de producción en la región, se reducirían aún más los márgenes y la ren­ ta energética. S i bien, hasta ahora fracasó ia introducción de un impuesto generalizado sobre el contenido de C 0 2 en la Unión Europea, algunos países se adelantan en esa dirección. E l punto m ás critico en un sistema de éste tipo se relaciona con el repar­ to y la aplicación de los fondos am bientales” derivados de esos impuestos. En efecto, cuando las externalidades alcanzan niveles planetarios y afectan a toda la población mundial, parece razonable que ¡a distribución de los fondos debería se ­ El denom inador com ún de la m ayo­ ría de los problem as am bientales en Am é­ rica Latina es la pobreza 35. La m igración de los sectores m ás pobres a regiones m arginales, m uchas veces ubicadas más allá de la frontera agrícola en la selva o la sierra, acelera la deforestación y erosión; la m igración hacia las zonas m arginales de las ciudades deteriora la situació n de los habitantes, ya que allí las fam ilias frecuen­ tem ente no tienen una base sustentable de vida. gu ir algún criterio relacionado con ¡a población. El uso y aplicación de dichos fon­ dos debería atender al m ism o tiempo a los objetivos de desarrollo y protección am ­ biental y a la equidad social. Esta exposición de la problemática demuestra que respecto a l cambio c li­ mático hace falta un acuerdo multilateral englobando todos los asuntos en un Nuevo Orden Am biental Internacional, para el cual existe una marcada tendencia. Sin embargo, va tomar m ucho tiempo antes de llegar a concretarse, com o se ha manifestado en la carencia de todo acuerdo sustancial en las conferencias de Ber­ lín 1995 y Ginebra 1996. En lugar de tales acuerdos se han creado instrumentos bilaterales a nivel de proyectos, com o el “Canje de Deuda p o r Naturaleza, la Implementatíón Con­ junta, el Program a de Medidas para Prevenir el Cambio Climático, etc, en el co n ­ Se reconoce que la pobreza y el medio am biente son problem áticas interrelacionadas. Esta interrelación com ienza a reflejarse en las propuestas recientes para políticas económ icas y ecológicas 36. Esto se debe extender a las políticas energéti­ cas. Entonces en los países más afectados de A m érica Central y el Caribe, se vuelve siem pre más urgente ejecutar una política decisiva para la a m p lia c ió n de la oferta energética (véase con clu sió n del capítulo anterior). texto de la Convención M arco del Cambio Clim ático de la UNCED 1992 en Río. Mientras el Canje de Deuda (bilateral y comercial) ha sido aplicado en la mayoría de los países de la región, ia Implementación Conjunta se ha limitado a p ocos paí­ ses específicos dentro de la región (Centroaméríca) 34 35 Otro instrumento específico es e l Global Environm ent Facility” del B M y del PNUD. En el marco del cual se fi­ nancian diferencíales de inversión causados p o r una m ayor protección ambienta/ 36 en el desarrollo de proyectos 37. 37 Véase W R I op. cít., p. 127. V éase CEPAL, “ El d e s a rro llo s u s te n ta b le : T ra n s fo rm a c ió n p ro d u c tiv a , e q u id a d y m e d io a m bie n te , S an tia g o, Chile, 1991. Véase C o m isión de D e sa rro llo y M e dio A m b ie n te para A m é ric a L a tin a y El C a rib e : N u e s tra P ro p ia A genda, B ID /P N U D , W a s h in g to n / N ew York, 1990. Véase Pérez, C. I. y U m aña, A .E l F in a n cia m ie n to del D e sa rro llo S u s te n ta b le , INCAE, A lajuela, 1996. Gráfico 4.4 - ALC: Tendencias en la actividad del gas natural Gráfico 4,4.3 Gráfico 4.4.1 200 00 18000 16000 14000 12000 10000 10(SfK» 6000 4000 50 2000 0 19 9 5 2005 2015 2025 A ños 2035 2045 2055 - o ---------1995 “Descub^Acunr^^^— ^Rec^sos^(92j L 2005 2015 2025 Anos —— —Producción. A n u a l 2035 Consumo 2045 205 I Gráfico 4.4.2 Reservas RemanerKos 1 0 0 0 0 r- 9000 - 8000 - 7000 - 6000 - 5000 - 3000 - 2000 - 1000 0 ■ ----- 1995 2025 A ños 2035 2045 2055 1995 2005 2015 Alcance de los recursos energéticos fósiles pregunta es: cuándo se hará sentir el ca­ rácter finito de los m ism os?. Con respecto al uso de re cursos energéticos fósiles y su sustentabilidad, la discusión se refiere habitualm ente a la re­ lación entre reservas probadas y p ro d u c­ ción actual (R/P), esto es, la relación da el núm ero de años que se puede m antener la producción al m ism o nivel. Sin em bargo, éste es un indicador estático que necesita una in te rp re ta ció n cautelosa. La relación R/P en ALC creció en los ú ltim os 25 años para todos los energéticos fósiles, debido a una intensificación de la exploración, apli­ cación de nuevas tecnologías en la explo­ ración y producción, y tam bién por una re­ valorización con base en precios sup erio ­ res de m ercado. 2025 Años A p a rtir de un análisis dinám ico, que tom e en cuenta el nivel de recursos úl­ tim os (G ráfico 4.4), puede obtenerse una m ejor perspectiva de la sustentabilidad de la política respecto a los recursos energéti­ cos no renovables 38. Dentro de ese enfo­ que la relación R/P no podría increm entar­ se sino tender a uri m ínim o, donde los cos­ tos de exploración y desarrollo sean igua­ les al valor económ ico del recurso (Gráfico 4.4.4). 3. M uchos analistas creen que las re­ servas seguirán creciendo en el futuro por los m ism os m ecanism os. Sin embargo esa creencia es choca con la certeza, de que no puede existir una infinidad de recursos. La A d m itie n d o que las estim acion es geológicas de los recursos últim os actua­ les representan adecuadamente su disp o ­ nibilidad definitiva 39 y que la velocidad de descubrim ientos de reservas se mantiene en los ritm o s observados en los últim o s años, se podría concluir que se requeriría un cierto lapso para que esos recursos se conviertan en reservas probadas: en el 38 39 Véase F lg u e ro a de la Vega, F. y Bósl, 8 ., P ro d u c c ió n , Reservas y R e cu rs o s de Fuentes E ne rg éticas no R e n o va b le s en M é x ic o y el G ru p o A n d in o , D o c u m e n to de Trabajo O LA D E /C E P A U G T Z . Quito, enero 1996. F lis tó ric a m e n te las e s tim a c io n e s geo ló gicas de los recurso s ú ltim o s han ¡do v a ria n d o al p u n to que la p ro d u c c ió n a c u m u la d a p re se n te su p e ra las e s tim a c io n e s In icia les de aquellos. 55 caso del gas natural, por ejem plo, alrede­ d or de 15 años (G ráfico 4 .4 :1 a 4). Entonces, suponiendo que se m an­ tuvieran en la Región las tendencias obser­ vadas en la exploración, explotación y uso interno de los m encionados recursos, em ­ pleando un m odelo basado en aquel enfo­ que, se puede determ inar ia trayectoria de producción (G ráfico 4.4.3). Esta m ostraría un m á xim o y una p o s te rio r declinación hasta alcanzar el punto tem poral en que el crecim iento de la demanda interna no po­ dría ser satisfecha en cada vez más países y finalm ente im pediría la exportación aún en los países de m ayor dotación. Es claro que la realidad no habrá de ajustarse necesariam ente a esa evolución que, además de suponer constante la esti­ m ación de ios recursos últim os en sus ni­ veles actuales, no tom a en cuenta los cam ­ bios tecnológicos que pueden afectar a to ­ das las tendencias consideradas. Sin em ­ bargo, teniendo presente todas esas lim i­ taciones, el agotam iento progresivo de los recursos energéticos fósiles, a nivel m un­ dial y en ALC, im p lica rá increm entos de precios y cam bios en los patrones de ex­ ploración, producción y consum o, con im ­ portantes costos de adecuación a las nue­ vas condiciones. De este enfoque analítico se deduce un mensaje que no apunta a la considera­ ción literal de los topes tem porales que de él se desprenden sino a los aspectos más cualitativos relacionados con los costos de la adaptación posterior a una rápida explo­ tación de los recursos disponibles. Es cla­ ro que este mensaje habrá de tener un te­ nor distinto según la situación (de reservas d ispo n ib le s y de explotación de las m is ­ mas) en los diferentes países. plazo com o e x p o rta d o r im p o rta n te . Con base en sus recursos ú ltim os más am plios y su explotación m enos avanzada, Brasil podría m antener su patrón de autarquía m ostrado en el Capítulo 1 por más tiem po que Argentina. En el caso del gas natural, una alta sustentabilidad de la política actual se pre­ senta solam ente en Venezuela y Perú. Los p ro g ra m a s de e xp o rta ció n de B o livia no serían sostenibles en un plazo m ayor a 20 años y necesitarían respaldo de las reser­ vas peruanas. M éxico y C olom bia podrían m antener el desarrollo de gas en su m er­ cado interno si intensifican la exploración y d e s a rro llo de sus recursos gasíferos. Ecuador tendría recursos para desarrollar un m ercado interno lim ita d o y A rgentina llegaría a un tope en pocos años. Respecto al carbón, C olom bia po­ dría seguir su política sin encontrar lim ita ­ ciones por un largo tiem po en vista de los recursos que dispone. M éxico proyecta un aum ento de sus im portaciones de car­ bón que resulta sostenible dada la d ispo­ n ib ilid a d del re cu rso a nivel re g ional y m undial. 4. Recursos energéticos renovables R especto a los re cursos renova­ bles, la preocupación no se refiere al ago­ tam iento y al alcance en el tiem po, sino a su uso ó p tim o . Desde el p unto de vista am biental, es deseable que su p a rtic ip a ­ ción en la oferta energética sea cada vez mayor. Desde el punto de vista económ ico hay que tener en cuenta ia d isponibilidad de capital que se necesita para captar es­ tas form as de energía. 4.1. Leña y residuos, biomasa y biogas En el caso del petróleo, el enfoque arroja com o resultados que M éxico llega­ ría, de m antenerse la política de los ú lti­ m os años, a un tope de producción de pe­ tró le o en 20 años y a una pérdida de su calidad de e x p o rta d o r en 30 años. Para Ecuador, estos plazos c rític o s serían 10 años más cercanos, m ientras para C olom ­ bia serían sim ilares a los de M éxico. El fu ­ tu ro petrolero de Perú está por definirse, después de largos años de reducida a ctivi­ dad exploratoria; sin em bargo es claro que no pueden esperarse situaciones sim ilares a las de M éxico o Venezuela. S olam ente Venezuela puede m antenerse a más largo El uso de la leña com o energético se caracteriza por desequilibrios. M ientras que en algunas partes, com o en la Am azo­ nia, la leña disponible no es utilizada com o energético y se pudren residuos leñosos en bosques vivos o talados, o son quem a­ dos en procesos de extensión de la fro n te ­ ra agrícola, en otras partes, la falta de alter­ nativas lleva a la tala y ha c o ntribuido a la deforestación, com o en las islas caribeñas y áreas de Centroam érica. El objetivo, en­ tonces, no es reducir el uso de la leña, los residuos y los productos com o el carbón vegetal, sino de crear e q u ilib rio s . Esto puede in c lu ir la pro du cción de leña para f i­ En la parte activa de este program a figura nes energéticos en áreas apropiadas. esta co n trib u ció n a la autarquía, conserva­ ción de recursos fósiles, el valor agregado En caso de carencia, además de la y em pleo de toda una industria de alcohol, falta de a lte rn a tiva s, la falta de derechos la reducción de la em isión de C 0 2 y la co n ­ sobre el recurso ha p e rm itid o el acceso y servación de petróleo; en la parte pasiva f i­ la tala in discrim ina da . La ejecución de los gu ran p ro b le m a s de m o n o c u ltu ra , de la derechos lleva a un uso con tro la do y pue­ contam inación de aguas y una leve pérdida de s u rg ir un m ercado de leña con in ce n ti­ económ ica de la in d u stria petro le ra en la vos para renovar el recurso. m edida en que los precios del petróleo y de sus derivados bajaron. En el o tro caso, la falta de un m e r­ cado, po siblem ente a causa de la existen­ A pesar de sus aparentes ventajas cia de alternativas energéticas subsidiadas, eco nó m icas y de una cantidad de p ro ye c­ lleva a un desperdicio. to s a nivel exp lo ta ción privada, la p ro d u c ­ ció n de biogas por la dig e stió n anaeróbi- Existen en la región ejem plos de un aprovecham iento equilibrado de la leña, en ca todavía no ha lo gra do m ayor s ig n ific a ­ ción. situaciones de au to co n su m o pero tam bién a través del m eca nism o del mercado. A n i­ 4.2. H id ro e le c tric id a d vel del co n su m o residencial, el uso de ra­ mas del arb usto de café ha red ucido la ta ­ La expansión de la generación h i­ la de leña en Costa Rica y o tro s países. El dro e lé ctrica fue consid erad a en los años uso e n e rg é tic o de la b io m a sa leñosa de och e n ta co m o eje cen tra l de la p o lítica lo s bo squ es para fin e s in d u s tria le s tiene energética con el objetivo principal de ga­ una larga h is to ria con e xp e cta tiva s para nar más au tosuficiencia y autarquía, es de­ una ap licación extensiva en áreas de Brasil cir reducir la dependencia del petróleo im ­ y Paraguay (ca rb o n iza ció n y ga sifica ción portado. La m agnitud, la larga duración de de leña); el ren acim ien to del uso de re si­ c o n s tru c c ió n duos leñosos en la in d u stria de papel y ce­ obras y la falta de explotación a plena ca­ lulosa en Chile se destaca en los años n o ­ pacidad se han sum ado a una carga eco­ venta. y s o b re c o s to s de varias nóm ica inesperada, por la intensidad y el exagerado tiem p o de recuperación del ca­ Los residuos de la in d u stria m ade­ rera, de papel y celulo sa, de azúcar etc., pital que co n trib u yó a un endeudam iento sustancial en varios países de la región. son m u y ap rop iad os para la cogeneración de e le ctricid a d y calor para uso p ro p io y Además de su efecto positivo sobre venta a la red e lé ctrica . En G uatem ala, la autosuficiencia, se ha sum ado un efecto Jam aica, Brasil y o tro s países de la reglón m uy positivo sobre las em isiones. La m iti­ se han dado pasos Im p o rta n te s en la in ­ ga ció n de e m isio n e s p o r s u s titu c ió n de du stria azucarera centrales térm icas no ha sido plenam ente Las con dicion es eco­ nó m ica s para la cog en eración no se han revalorlzado aún pese al reconocim iento de m ejorado en el curso de las reform as, por la am p litu d de los problem as globales del la d e p re cia ció n relativa de la electricid ad clim a. Este efecto se está tra n s fo rm a n d o su m in is tra d a a la red pública. De tal f o r ­ en un activo de la región en la negociación ma, el potencial s ig n ific a tiv o para la coge­ m undial sobre la estrategia con tra el cam ­ neración en inge nio s azucareros tarda en bio clim ático. 40 m aterializarse. Todavía existe un am p lio potencial El uso energético de residuos s ó li­ h id rá u lico no aprovechado. La estadística dos urbanos se encuentra todavía en esta­ de OLADE sugiere la posibilidad de aum en­ do de estudio y de prim eras instalaciones to s de la capacidad h id ro e lé ctrica actual, (Brasil y Argentina). de alrededor de 100 GW, en seis veces El p ro g ra m a m ás im p o rta n te de uso de la b iom a sa es el Sin em bargo, la expansión de la ge­ p ro g ra m a neración hidráulica enfrenta sus p ro p io s lí­ PROALCOL de Brasil, im p lem e ntad o des­ m ites am bientales en los lugares donde re­ pués de la cris is de petróleo de 1973. Bra­ quiere cada vez m a yo r can tida d de tie ­ sil lo gró s u s titu ir una parte im portante del rras 42 el desplazam iento de m ayo r c a n ti­ uso de ga solina en el sector de transporte. dad de personas o donde co m p ite con el 41 42 Véase las M em orias del Sem inario Regional: M a rc o Legal y C aracterísticas Económ icas de la Cogeneración en Am érica Latina y El C aribe, M o n te rre y , M éxico, OLADE/CONAEGTZ. Ver OLADE, Estadísticas Ind icadores E con óm icoEnergéticos de A m érica Latina y el Caribe, junio 1996 El uso de las tierras para nuevos em balses no m u estra una clara tendencia. Existen aún, en las diferentes regiones de ALC. proyectos cuya ejecución implicaría la inundación de superficies reducidas (1 a 20 Ha por M W ), m ientras que los proyectos de llanura cubren hasta 1000 M W por Ha. (véase a Suárez, C., op. cít., p. 135). 57 uso dei agua para o tro s fin e s, p rin c ip a l­ gética tardan todavía en hacerse sentir. La m ente el riego. La in te n sifica ció n del uso e je cu ció n de una p ro fu n d a re fo rm a en de las tierras en las cuencas hidrográficas, Chile y A rgentina no ha co n trib u id o m ucho fom entada en parte p o r la propia co n s tru c ­ a p ro m o ve r el uso de las energías renova­ ció n de las represas, ha c o n trib u id o a la bles o de la cogeneración en la generación e ro s ió n y a la se d im e n ta ció n , aún en el eléctrica, m ientras que esas opciones han m ism o embalse. La colonización y la defo­ te n id o m a yo r aco g id a en alg u n o s países restación en la cuenca hidrográfica ha p ro ­ que a d op ta ron el enfoque lim ita d o com o ducido en algunos casos cam bios c lim á ti­ México, Costa Rica y Guatemala. cos de carácter local de m odo tal que, en ciertas situaciones extrem as (El Salvador, Una razón para esos re su lta d o s, C o lom b ia , E cuador), la p o tencia y/o la bastante de cep cion an te s, puede ser que energía disponibles se han vuelto conside­ los productores eléctricos de pequeña es­ rablem ente inferiores a las planificadas. cala e industriales en Chile y A rgentina no 4.3. P e q u e ñ a s c e n tra le s h id r á u lic a s y del m ercado m ayorista, co m ité s de despa­ o tra s e n e rg ía s re n o v a b le s : g e o te r­ cho central, etc.). Quedan co m o s u m in is ­ m ia , e ó lic a y s o la r tra d o re s de una cate goría in fe rio r que a pertenezcan ai “ c lu b ” o “ p o o l” (m ie m bros m en ud o no tie n e n n in g u n a a so cia ció n , Las energías renovables lo g ra ro n grem io o grupo defensor con algún peso. un c ie rto nivel de d e sa rro llo en ALC. Sin Los derechos de tra n sm isió n a nivel local em bargo, el nivel actual no es satisfactorio, no están claram ente de finidos y las em pre­ con la excepción del uso a grande y m edia­ sas de d is trib u c ió n no están o b lig a d a s a na escala de la hidroelectricidad y la ener­ co m p ra r o tra n s m itir la electricidad p ro d u ­ cida gía geotérm ica. p o r pe qu eñ os a p ro ve ch a m ie n to s. Además, los gobiernos no han podido o no Sin em bargo, parece que se inicia están d ispu estos a ejecutar un pro gra m a una nueva etapa en la p e n e tra c ió n del efectivo de incentivos para las energías re­ m ercado. La p o sib ilidad de efectuar in sta­ novables o cogeneración. la cio n e s a p ro v e c h a n d o la energía solar, ge otérm ica, eólica y otras p o r debajo de El éxito relativam ente m ayo r de la 10 M W ha aum entado co n sid e ra b le m e n ­ energía renovable y la cogeneración en paí­ te. No faltan p ro m o to re s, fina ncieros, c o ­ ses con reform as lim itadas se debe a p ro ­ n o cim ie n to s o tecnología com ercializable. gram as o disposiciones legales especiales. La v o lu n ta d p o lític a d e m o s tra d a en los G uatem ala p ro m o v ió la p ro d u c c ió n de p ro g ra m a s nuevos electricidad con base en la biom asa en la acuerdos internacionales he m isíérico s re­ in du stria azucarera mediante un program a n a cio n a le s y los cie n te m e n te s u s c rito s parecen m u y im ­ específico. La C om isión Federal de Electri­ p o rta n te s . Las re fo rm a s de los m arcos cidad (CFE) de M éxico inició una coopera­ legales y la e stru ctu ra del secto r en la re­ ción con la in du stria para desarrollar la c o ­ gión deberían p ro p o rc io n a r nuevas p o s i­ generación y con varios p ro m o to re s para bilidades para la in te gra ción y rem u ne ra­ desarrollar la generación con base en ener­ ción de a u to p ro d u cto re s, pro d u cto re s de gías renovables. Costa Rica realizó una energía cogenerada y d e sa b o lla d o re s p ri­ apertura para pequeñas centrales privadas vados de centrales eléctricas más peque­ hasta 20 M W que canalizó la in versió n p ri­ ñas. vada en esa dirección. En c o m p a ra c ió n con la s itu a c ió n Sin em bargo, las grandes expecta­ an terio r, las co n d icio n e s te ó rica s para la tivas para este m ercado, debidam ente apo­ producción eléctrica de pequeña escala y la yad o, no se extie nd en a te c n o lo g ía s de cogeneración han m ejorado o al m enos se energía renovable en un id ade s m en ore s han vuelto más seguras, ya que los té rm i­ com o por ejem plo pequeñas plantas fo to - nos de conexión a la red y la rem uneración vo lta ic a s diseñadas para un s u m in is tro se han definido con más claridad dentro de de sce n tra liza d o de energía. La d ifu s ió n los nuevos marcos legales. m asiva de esas instalaciones depende del apoyo de la cooperación técnica y del Esta­ En té rm in o s prá cticos, los im p a c­ do. Ya se ha com probado que los enfoques tos de las reform as sobre la expansión de p a rticip a tivo s tienen éxito, pero para a m ­ la energía renovable en general así com o pliarse más, los proyectos individuales tie ­ sobre la cogeneración y la eficiencia ener­ nen que re u n irse bajo un só lo paquete y necesitan un m arco p ro p ic io y un apoyo ción. La desintegración vertical, la p a rtici­ sistèm ico decisivo. pación restringida en el m ercado y la fo r­ ma de tarificación no los favorecen. Las pequeñas fuentes eléctricas ba­ sadas en energía renovable son apropiadas El efecto que pueden tener ciertos para satisfacer la dem anda eléctrica en co­ cam bios en las reglas se evidencia clara­ m unidades aisladas. mente por el auge del gas natural en la ge­ neración eléctrica, porque la tecnología se C om o se ha d ic h o antes, algunos adecúa pe rfectam ente a las con dicion es países de ALC, con fuerte apoyo de la co o ­ del negocio, sobre tod o el riesgo. Este au­ peración bilateral y m ultilateral, están em ­ ge puede tener buenos efectos am b ie nta­ pezando program as para pro m ove r la elec­ les si reduce el uso de carbón y derivados trific a c ió n rural con base en las energías de petróleo en la generación eléctrica. Ha­ renovables (hídroelectricídad, energía eòli­ brá que ver si realm ente contribuye a una ca y energía solar fotovo ltaica ). m itig ació n de em isiones en la m edida que 5. siones com o la generación hidráulica. reem place el uso de tecnologías sin e m i­ C o n c lu s ió n : L in e a m ie n to s p r io r it a ­ rio s Hay esfuerzos para al m enos m an­ La preservación de los recursos na­ tener un crecim iento del uso de las tecn o­ turales y el m edio am biente son objetivos logías de energía renovable y del uso racio­ evidentes desde la perspectiva del desarro­ nal de energía, pero, com o se ha m encio­ llo sustentable: el uso racional de energía; nado, de tip o proyecto o pro gra m a de fi- la su stitu ció n de energéticos de alto con te­ n a n cia m ie n to . E stos esfu erzos no van a nido de susta ncia s nocivas con e n erg éti­ cam b ia r d e fin itiva m e n te al ru m b o . No se cos lim pio s, en particular el uso de renova­ distingue una consideración de efe cto s-in­ bles, la aplicación de tecnologías y pro ce­ centivos en todas las partes relevantes del sos lim p io s en la pro du cción , el transporte m arco legal y de la po lítica ejecutada. Al y el uso de energía. contrario, en la m ayoría de los países, los precios de los energéticos no renovables La cuestión es el alcance posible de no reflejan siquiera los costos de o p o rtu n i­ estos ob je tivos en el tie m p o . El problem a dad; en va rio s países los precios todavía reside en los curso s de acción que se elijan inducen al despilfarro o al uso de los ener­ para co n se g u irlo s. Hasta el presente, los géticos más contam inantes. Y en los paí­ enfoques eran en la m ayoría aislados, li­ ses que c o m p le ta ro n un c ie rto ajuste de m itados en el espacio y en el tiem p o. Así precios a un nivel inte rna cion al no existe se logró m ejorar la eficiencia energética de ninguna iniciativa seria para favorecer las ciertas in du strias de algunos países, la efi­ energías ren ova ble s sa n cio n a n d o a los ciencia del uso eléctrico en un sector de a l­ com p etid ores nocivos por los efectos ex­ guna ciudad, una cierta difu sió n de siste ­ ternos am bientales que crean. mas fotovo ltaico s en un área de cierto país, la rehabilitación y con stru cció n de peque­ Tanto por razones eco n ó m ica s ñas ce n tra le s h id ro e lé c tric a s en alg u n o s (véase Capítulo 2), com o por razones so­ países, la operación de una instalación p ro ­ ciales (véase Capítulo 3), y sobre todo por to tip o de uso lim p io de carbón. razones am bientales y de conservación de En alg u ­ nos casos se lo gró extender el proyecto a recursos, los países no deberían perm itirse un program a nacional, cada vez con apoyo esta política. Los países que todavía favo­ financiero in stitu cio n a l específico. recen el uso no racional de energía debe­ rían cam biar su enfoque cuanto antes. En Sin em bargo, en m uy pocos casos los países que ya ejecutaron las reform as se puede d is tin g u ir un enfoque de política y ajustes de precios habrá que revisar y de­ sistèm ica y generalizada. Tal política s ig n i­ sarro lla r las reglas del juego de los m erca­ ficaría crear al m enos iguales condiciones dos y las norm as del uso de energía para en los m ercados para el LIRE y para el uso que no solo la construcción de centrales de de energías renovables (ER) a pequeña es­ ciclo com binado (que usan gas natural) se cala. Las reform as en el sector energético vuelva un negocio sino tam bién la instala­ en la gran m ayoría de países han dado po­ ción de centrales eólicas, geotérm icas, pe­ ca im p o rta n c ia a e sto s tem as. G eneral­ queñas y m in i-hidra úlicas hasta la instala­ m ente no han m e jo ra d o las co n d ic io n e s ción de calentadores solares. para URE y ER, in cluso para la cogenera- 59 Los países p ro d u c to re s de h id ro ­ provienen de estos im puestos con los paí­ un in te rés ses en vías de desarro llo en la m edida de particular en el desarrollo y ia aplicación de su co n trib u ció n a la reducción de las e m i­ tecn olo gías lim pia s que reducen las e m i­ siones globales. c a rb u ro s y de carb ón tien en siones de los procesos, del con sum o y so­ bre tod o de la transfo rm a ció n de energéti­ Ei m u ltila te ra lism o convendría más cos. Aquí se abre una línea de articulación a los países de la región, ya que el pre do­ y de a u m e n to del v a lo r agreg ado de las m in io de enfoques nacionales podría llevar respectivas cadenas energéticas. La in d u s­ a represalias com erciales, generando una tria de los países de ALC tendría que p a rti­ fo rm a más perniciosa de in te rcam b io desi­ cipar en la producción de equipam iento de gual, ai co n dicion ar la utilización del p a tri­ tecnologías lim pias en los usos de la ener­ m o n io natural sin co n sid e ra r m edidas de gía. c a rá cte r c o m p e n s a to rio . De esta fo rm a ALC debe capitalizar sus esfuerzos realiza­ En lo in te rn a cio n a l, ios países de ALC deberían in te n s ific a r su traba jo para dos en el pasado en la m itig a c ió n de ios daños am bientales. lo g ra r con ven ios m ultilate ra le s que c o m ­ pensen a los países por su co m p o rta m ie n ­ M ientras el m ultila te ra lism o avanza to energético, relativam ente benigno para lentam ente, los países podrían aprovechar el m edio am biente. El con cep to de ig u a l­ los nuevos Instrum e ntos ya existentes co­ dad internacional de op ortunidades al uso m o la im plem entación conjunta, el canje de del am biente sugiere que los países in du s­ deuda, el GEF. Sin e m b a rg o , habrá que tria liz a d o s que resuelvan los p ro b le m a s asegurar que la aplicación selectiva y co n ­ a m b ie ntale s glob ale s, in te rn a liza n d o sus diciones distintas no dividirán a los países c o sto s p o r de la región. m ed io de im p u e s to s en sus países, deben co m p a rtir los ingresos que CAPITULO 5: LINEAMIENTOS DE POLITICAS ENERGETICAS PARA UN DESARROLLO SUSTENTABLE 1. Introducción y recapitulación Dentro de lo s lincam ien to s p rio rita­ rios de la p olítica energética se destaca el A l in iciar este capítu lo cabe una o b ­ objetivo del uso racional de la energía por se rvación que pone en perspectiva la nece­ su co n trib u ció n a m ejorar la situ ació n res­ sid ad de pasar a la a cció n en el sen tido del pecto a todas las dim ensiones: aum enta la d esa rrollo sustentable: Con el agotam iento produ ctividad económ ica, reduce la expo­ de lo s re c u rs o s no ren o v a b les y a lg u n o s sició n al riesg o de racionam iento o de au­ renovables y la d eg ra da ción de los re cu r­ m ento de co sto s de los in s u m o s energéti­ s o s am bientales se reducirán las o p cion es co s, aum en ta la e ficie n cia p ro d u ctiva del e co n ó m ica s y s o c ia le s a futuro. S i la situ a ­ se cto r energético, m itiga la contam inación, ció n no se revierte, el d e sa rro llo h um an o p e rm ite c o n s e rv a r re c u rs o s n atu ra le s y se estancará y el e sp a cio de la p olítica pa­ hasta reduce gastos en lo s hogares. ra im p u ls a rlo se re d u cirá cada vez m ás, dado que en el largo plazo, las o p cio n e s de O tro lin e a m ie n to im p o rta n te es la la p o lítica dependen del cre cim ie n to e co ­ d iv e rs ific a c ió n en erg ética y la m ejora del n ó m ic o que a su vez depende de la dota­ a cce so a una gam a variada de p ro d u cto s y ció n de capital natural, fís ic o y hum ano. te cn ologías. A u m enta la calidad y la se gu ­ ridad del abastecim iento, abre nuevas o p ­ S o la m e n te s i se realizan a c c io n e s cio n e s productivas, de s e rv icio s so c ia le s y en el presente, te n ie n do en cuenta la ne­ del bie n e sta r y co n trib u y e a la c o n s e rv a ­ ce s id a d de m a n te n e r el ca p ita l en to d a s ció n de re cu rsos y a la m itigación de e m i­ s u s fo rm a s para a segurar las op o rtu n ida ­ sio n e s nocivas. des en el la rg o p la zo , hay e sp e ra n za de e m b a rca rse en un p ro c e s o hacia el d e sa ­ rro llo sustentable. Aparece tam bién, con evidentes im ­ p lic a c io n e s p o sitiv a s m u ltid im en sio n a le s, el aum ento del u so de re cu rso s energéti­ S i no se actúa para aum entar el ca ­ co s re n ovables. pital en general y preservar el capital natu­ ral en particular, la idea que la p olítica de­ Otro lineam iento con efectos po siti­ te rm in a el d e s a rro llo e c o n ó m ic o s o c ia l y v o s en m u ch o s a sp ectos es la integración este últim o el d e sa rrollo de los re cu rso s en energética, sea bajo la fo rm a de in teg ra ­ el largo plazo, puede resultar un espejism o ción fís ic a o de integración de m ercados. o una ilu s ió n nutrida p o r la s o b re e s tim a ­ ció n del poder p olítico. Este últim o lineam iento im p lica a c ­ c io n e s p o lític a s co njun tas y a rm o n iza da s En lo s c a p ítu lo s a n te rio re s se ha de v a rio s países, m ientras que lo s tres p ri­ a n a liza d o la e v o lu c ió n y el e sta d o de la m e ros so n m ás bien resultados de una e s­ energía respecto al d e sa rro llo su stentable trateg ia a d e fin ir en cada país. D efinir li­ en su s tre s d im en sio n e s. Se han ide n tifica ­ n ca m ie n to s y m o stra r o p c io n e s para una do una serie de p rob lem as, in su ficie n cia s, estrategia de d esarrollo energético sosteni- a tra so s y rie s g o s para a lca n za r ob jetiv o s ble es tem a de este capítulo. re la cion ad o s al d e sa rro llo sustentable. Se han in d ica d o líneas p rio rita ria s para m ejo­ En lo s c a p ítu lo s a n te rio re s se rar la s itu a ció n respecto a cada una de las m e n cio n a ro n a lg u n o s p rin c ip io s so b re la d im e n s io n e s , y se ha se ñ a la d o que m u ­ e s tra te g ia que tie n e que s e r in te g ra d a , c h o s de lo s p ro b le m as están ¡nterrelacio- sistè m ica , g e n eralizada y no s ó lo ope ra r a nados de m o d o que las s o lu c io n e s re sp e c­ n iv e l de p ro y e c to s . En este ca p ítu lo , en to a un p rob lem a en una d im e n sió n tienen fu n c ió n de las c o n d ic io n e s externas y las que co n sid e ra r efectos sob re las otras d i­ n u e va s b a ses in s titu cio n a le s, se trata de m en sion es. s is te m a tiz a r co n c e p tu a lm e n te la s p o liti­ si cas energéticas que c o n fig u ra n una estra­ La nueva fo rm a de m anejar el sec­ tegia para el d e sa rro llo sustentable: ob je ­ to r tiene fuertes relaciones con el rol y la tiv o s , en foqu es, in s tru m e n to s , actores y naturaleza de la planificación, in stru m e n to procesos. privile giado de la po lítica energética en el pasado. Existe todavía una enorm e insegu­ El nuevo p a is a je d e l se c to r y te n d e n ­ ridad sobre los procesos de plan ificación y c ia s en su entorno 2. coordinación del desarro llo energético por parte del Estado en la nueva in stitu cio n a li- 2.1. La o rg a n iz a c ió n em e rg e n te d e l s e c ­ to r e n e rg ía dad m a c ro e c o n ó m ic a y s e c to ria l. En las próxim as secciones se trata de trazar linca­ m ie n to s y p o sib le s en fo q u e s fu tu ro s de Las reform as realizadas o en curso una p o lítica energética para el d e sa rro llo de realización en el sistem a a d m in istra tivo sustentable dentro del nuevo paisaje in s ti­ del Estado, las em presas públicas y el m a­ tucional. nejo de los sistem as energéticos han deja­ do (o dejarán, después de una fase de tra n ­ 2.2. T e n d e n cia s de la s c o n d ic io n e s exter­ nas sición m ás o m enos prolongada) una es­ tru c tu ra organizacional totalm ente m o d ifi­ cada. Los detalles estructurales del sector La concepción de la política energé­ energético serán diferentes en los d istintos tica nacional tiene que to m a r en cuenta la países, pero se pueden destacar rasgos situación previsible de los m ercados exter­ que son com unes. nos y tam bién el c o m p o rta m ie n to y las ex­ pectativas de los actores externos im p o r­ En pocos años, el Estado se habrá tantes que pueden in flue ncia r los datos en retirado de la fun ción em presarial en m u ­ el entorno del negocio de su interés y has­ chos de los países, incluso en áreas co n si­ ta in c id ir en el m argen de m a n io b ra y en deradas estratégicas y de servicio público. las opciones que tiene un país. Serán em p resa s de de rech o p riva d o las que realicen estas funciones, aunque des­ Com o relevantes para la p o lítica de el punto de vista de la propiedad tales energética hay que con statar las tenden­ em presas puedan ser estatales, privadas o cias de las econom ías y m ercados energé­ m ixtas. Con respecto a la ad m in istra ció n, ticos m undiales: el Estado central habrá cedido m uchas fu n ­ ciones a entidades provinciales y m u n ic i­ • pales. un dé bil c re c im ie n to e c o n ó m ic o de los países industrializados y un m ayor d in a m is m o de algunas reg io nes en En el sector energético, se está p ro ­ d u cie n d o un cam b io en el régim en de la desarrollo; • propiedad con m ayor participación del sec­ un c re c im ie n to de la d e m an da en el mercado m undial de petróleo con im ­ to r privado, la reestructuración de los sub- p lica cio n e s de c o n c e n tra c ió n de la sectores, m uchas veces con una desinte­ oferta; gración vertical, la introducción de elem en­ • tos de com petencia con la subsiguiente ne­ un c re c im ie n to ráp id o de la g e ne ra­ ción térm ica de electricidad en econo­ cesidad de regular, y una apertura hacia el mías em ergentes aum entando la em i­ exterior. sión del C02, y de otras m aterias noci­ vas; Se ha establecido en el sector ener­ • tre el Estado y el sector privado. En los re­ • la con form ación de nuevos mercados de capitales y nuevos esquem as de fi- cuadros de los capítulos anteriores se ha nanciam iento; tratado de dar una visión panorám ica pero sistem ática de las reform as en los subsec- un m ayor volum e n de com e rcio in te r­ nacional de energéticos; gético una nueva repartición del trabajo en­ • la vigencia de las reglas del m ercado tores electricidad, petróleo y gas (R ecua­ respecto del m anejo de la cuenta de dros 2.1 a 2.3), de la situación actual de la capitales; m ayor m ovilidad in te rna cio­ regulación de m ercados energéticos (Re­ nal en la asignación de recursos y la cuadro 2.5), de la nueva in stltu cio n a lid a d e lim in ación de las re striccio n e s para de las p re o cu p a cio n e s am b ie ntale s (R e­ el uso del c ré d ito in te rn o y externo, cuadros 4.1 y 4.2) y de las tendencias de la m ientras se flexibíliza n las re g ulacio­ integración regional (Recuadro 2.4). nes para la c a p ta ció n de cap itales (e m isió n de acciones, bonos y otros • el cu e s tio n a m ie n to del c o n tro l de la valores); • renta de los recursos naturales p o r el un increm ento general de la globaliza- Estado; ción; poniendo a los países en vías de • d e s a rro llo (PVD ) en una s itu a c ió n e lim in a ció n de las po lítica s re s tric ti­ vas frente a la inversión extranjera d i­ m ás d ifíc il pero con o p o rtu n id a d e s ; recta para poner en explotación nue­ com p eten cia entre los países p o r in ­ v o s re cu rso s, a m p lia r y m o d e rn iz a r versiones extranjeras que podrían ser las explotaciones existentes y, en ge­ sincronizadas si los niveles de preten­ neral, para a b s o rb e r los fru to s del progreso técnico; sión fueran m enores o lo gra r aso cia r­ se para con seg uir m ayores beneficios; • la e lim in a ció n de las barreras al c o ­ • la con sag ració n de un Estado s u b s i­ m ercio de energía; y y • la concentración y d ifícil accesibilidad d ia rio cuya le g itim id a d de in te rv e n ­ al d e sarro llo tecnológico. ción se suste nta en la co rre cció n de Com o tendencias políticas con im ­ las im p erfeccio ne s del m ercado. plicaciones sobre la política energética, se destacan: 3. L in e a m ie n to s para la p o lític a e n e r­ g é tic a • la rea firm ació n de la in stitu cio n a lid a d de los m ercados m undiales, co n sid e ­ 3.1. P rin c ip io s de la p o lític a e n e rg ética rándose que las acciones concertadas o unilaterales para in flu ir en el m erca­ Basándose en el nuevo esquem a do (OPEP) son con tra ria s al iibre co ­ organizacional nacional y en la nueva con­ m ercio; vivencia internacional y tom an do en cuen­ • la fo rm a ció n de bloques regionales; ta las experiencias hasta la fecha, se p ro ­ • la in te rna cion alización de la cuestión pone una serie de p rin cip io s de la política am biental; en erg ética fre n te a los desafíos in te rn o s la p ro m o ció n de una no rm atívida d in ­ (re v e rtir las deficiencias económ icas, s o ­ te rna cio nal en el m arco de la OMC y • ciales y am b ie ntale s) y exte rn os (c o n tri­ o tros; b u ir a la com p etitividad de los actores na­ la red efin ició n del papel de los org a ­ c io n a le s fre n te a la nism os m ultilaterales y de la coo pe ra­ • pueden tener el carácter de p rin cip io s ge­ g lo b a liz a c ió n ), que ción internacional; m e n o r prio rid a d al nerales para fo rm u la r una política energé­ fin a n cia m ie n to de proyectos energéti­ tica para el de sa rro llo sustentable. cos estatales; esquem as de privatiza­ ción con m ayo r relevancia dentro de • Todos los países de la región tienen las con dicion alida de s; sus pro pios problem as y opciones, lo la in clusión de los tem as relacionados que sugiere solucio ne s diversas. To­ con el d e s a rro llo s u s te n ta b le , con m ando en cuenta la cu ltu ra política y se sg o a m b ie n ta lis ta , d e n tro de los • económ ica, así com o las condiciones o b je tiv o s de o rg an izacion es in te rn a ­ básicas de fu n c io n a m ie n to del país, cionales y estados nacionales, donde se co n clu ye que no hay una receta u n o de los te m a s ce n tra le s sig ue sie nd o el de la energía; e • única. • No es aconsejable aplicar paradigm as In c ip ie n te c o n s id e ra c ió n de la e q u i­ extrem os, sino ser flexibles y p ru de n­ dad y de las cuestiones energéticas. tes; no juzgar y seleccio na r políticas con base en ideologías s in o con base A dem ás de las tendencias a n te rio ­ en el an álisis de la situ a ció n , o b je ti­ res ya visib le s, hay que ob serva r te n d e n ­ vos, opciones de acción, efectos p ro ­ cias p a ra d ig m á tica s co m p a rtid a s p o r un bables respecto a todas las d im e n sio ­ “ m a in stre a m de pensam iento, reforzado nes, etc. Los paradigm as pueden ser­ por los “ th in k ta n k s ” de las organizaciones v ir co m o re fe re n cia pero no com o internacionales: m andatos. • • la co n sid eración del p a trim o n io y los No basta con una reform a fo rm a l del secto r p ú blico para su scita r la espe­ recu rsos naturales co m o de libre d is ­ rada iniciativa privada, la a u to -o rg a n i­ p o n ib ilid a d , bajo el p re d o m in io de las zación de com u nidad es, la in te rv e n ­ reglas del m ercado; ción ap rop iad a de los entes de scen­ tra liz a d o s co m o los m u n ic ip io s . La política debe in d u cir m edidas para fo ­ • En el curso de una reform a en el sec­ m entar todas estas in iciativas desea­ to r en erg ético, que to d o s los países das. Aún cuando se pueda con statar de la región em prenden tarde o te m ­ en m uchos países que el estatism o ha prano y en una u otra form a, se esta­ sid o oficialm e nte abandonado, c o n ti­ blece una nueva d iv is ió n de tra b a jo núa presente el espíritu del estado be­ entre el secto r privado y el Estado. Pe­ n e fa c to r ta n to en el á m b ito p o lític o ro, queda aún un rol im p ortan te a de­ c o m o en la m entalidad cívica, sobre sem peñar por el Estado en varios as­ to d o en tem as que a n te rio rm e n te pectos del sector: eran d o m in io del Estado com o el m a­ * nejo del secto r energético. El m anejo sectorial, después de la reform a , le asigna al Estado v a ­ El con cep to del m ercado autoregulado (con sus con stituyen te s oferta, de­ rias funciones precisas, m o d ifica ­ m anda, fo rm a c ió n de p re cio s) tiene das o nuevas, en p a rticular en la una serie de ventajas que sugieren su re g u la ció n de m e rca d o s m o n o ­ im plem entación en m uchas partes del polices. Si no las efectúa, el siste­ sector, en reem plazo del concepto de ma no puede p ro d u cir los resul­ m o n o p o lio pú blico o del concepto de tados esperados, sobre todo en la eficiencia asignativa. a u toabastecim iento en el m edio rural. Entonces, * donde sea factible, habrá El sistem a reform ado, aún cuan­ do funcione m ejor en té rm in o s de que m u ltip lic a r la existencia de m e r­ cados fo m e n ta n d o ese sistem a pero eficiencia económ ica, no asegura celosa m ente co n tro la n d o su fu n c io ­ autom áticam ente to d o s los ob je­ nam iento y e q u ilib rio de poderes. tivos que espera para la sociedad Se puede constatar que efectivam en­ resp ecto al d e s a rro llo hu m an o. te es posible aprovechar del p rin cip io Aquí el Estado debe ju g a r un rol de la com p eten cia com o fo rm a refe- de su b sid ia rie d a d e q u ilib ra d a y rencial de la organización sectorial y p ru d e n te fo rta le c ie n d o sus res­ la participación privada en más partes ponsabilidades respecto a la sus- del secto r energético de lo que se ha­ tentabilidad del desarrollo. * bía pensado en las décadas a n te rio ­ res. E xisten e fe ctiva m e n te Dadas las características propias m enos del secto r energético (intensidad m o n o p o lio s n a tu ra le s en el se c to r de cap ital y re cu rso s na turales, que necesitan la fo rm a de m ercados inversiones de lenta m aduración, regulados, creando los entes de regu­ pro du cción de bienes esenciales lación correspondientes. Esa con sta­ para la calidad de vida y fun cion a­ tació n vale particularm en te para m e r­ m ie nto de las actividades so cia ­ cad os m ás m a d u ro s y de m ayo r ta ­ les m año, donde los ob je tivos de eficien­ m arca da m ente cia p ro du ctiva y asignativa prevalecen m o n o p ó lic o s sob re los o b je tiv o s de d e sa rro llo de fu e rte in fra estructura . p re ciso que en este s e c to r los y p ro d u c tiv a s , m erca do s o lig o p ó lic o s no o d isp u ta b le s, im p a c to a m b ie n ta l), es Una re fo rm a no es un fin en sí m is ­ m e ca n ism o s m o, sin o un in s tru m e n to para posi- c o m p le m e n te n con una acción del m erca do se cio na r el secto r en m ejores co n d ic io ­ c o o rd in a d o ra del Estado, de ca­ nes para ejecutar sus funciones y pa­ rácter in d ic a tiv o en m u ch o s ca­ ra lo g ra r ob je tivos Las reform as, aún sos y por m edio de in stru m en to s cuando sean p ro fu nd as indirectos o acciones directas en (in cluye nd o otros. re e stru ctu ra ció n , reg ulació n y /o p r i­ vatización) son a co ntecim ien to s s in ­ g u la re s en el d e s a rro llo de un país, • Se debe rea firm a r el p rin c ip io que el aun cu a n d o se d ila te n en el tie m p o Estado tiene el d o m in io o rig in a rio so­ po r una larga fase de transició n. Des­ bre los recursos naturales no renova­ bles con el fin de orientar su uso. pués de la reform a los procesos vuel­ ven a una cierta rutina, eventualm en­ • Los procesos de la glob alizació n c o ­ te con un rum b o m od ifica do. Enton­ m o los de la a p e rtu ra in te rn a y las ces, hay que pensar ya en la era p o s­ fuerzas dinám icas que se desprenden tre fo rm a en los países que han avan­ de ellos no deben ser c o n s id e ra d o s zado sobre ella. com o fuerzas superiores a las del pro­ pio Estado, adoptando así una form a de “ dejar hacer” . No se debería cap i­ am pliada de objetivos im p lica una apertura tu la r y caer en la Inactividad sino crear y reorientación de la política energética ac­ y a p ro v e c h a r las o p cio n e s que se tual. abren. Así p o r e je m p lo , se pueden con sid erar las fuentes externas de f¡- Actualm ente, los esfuerzos dedica­ n a nclam ie nto co m o fue ntes co m p le ­ dos a reorientar la política energética en el m entarlas, d e lim ita r el papel que to ca ­ largo plazo, en el sentido de la suste ntabi­ ría c u m p lir a la Inversión extranjera y dos por la reestructuración del sector ener­ capital. • lidad, han sido desplazados y co n dicion a­ fo rta le ce r los m ercados nacionales de gético con objetivos de com p etitividad , as­ A falta de un poder po lítico suprana- pecto que se puede visualizar com o una li­ cional que se encargue de reglam en­ m itación para la sustentabilidad. La fase de ta r las acciones de las em presas g lo- transició n y de im plem entación de las re­ balizadas y co rre g ir los efectos no de­ fo rm a s está tod avía en pleno d e sa rro llo . seables que puedan provocar, los g o ­ Entonces, la política energética de los paí­ b ie rn o s na cio nales deberían se g u ir ses de A m érica Latina y el Caribe se en­ a sum iendo esas funciones. Es preciso frenta a un doble desafío: realizar adecua­ recalcar la necesidad de que los g o ­ dam ente las reform as y favorecer los obje­ b iern os de la reg ió n id e n tifiq u e n los tivo s de largo plazo, especialm ente aque­ factores del plano nacional sobre los llos que se vinculan al de sarro llo sustenta- cuales pueden accionar. ble. Pero, en la m edida que se term ine es­ En el plano in te rn a cio n a l, los países ta fase, se va a reconocer que los proble­ de la región deben coordinarse y c o o ­ mas energéticos de la región trascienden perar para m ejorar su participación en • largamente el plano de la reform a. la ¡n s titu c io n a lid a d de los m ercados en erg éticos m un diale s. De la m ism a form a deberían coo rdinarse respecto al fo rta le cim ie n to de la posición reg io­ Gráfico 5 .1 : Dim ensiones del desarrollo sustentable y sus in te rp elac io n es nal en las negociaciones internaciona­ les de las cuestiones am bientales. Sin ir dem asiado a los detalles estraté gi­ cos a este nivel de los lincam ien to s, se puede sub raya r que la integración en erg ética regional tien e efectos tan Energía, puede ser considerada com o un p rin ­ Energía, re cu rso s im portantes respecto al desarrollo que re cu rso s naturales y naturales y cipio de la política energética. am biente am biente 3.2. O b je tiv o s a m p lia d o s y m u ltid im e n ­ s io n a le s : en fo q u e s e c u e n c ia l para la s o lu c ió n de c o n flic to s A nteponer el desarro llo sustentable c o m o o b je tiv o s u p e rio r para la p o lítica Energía y energética im p lica a m p lia r el espectro de equidad o b je tivo s del sector. En el G ráfico 5.1 se presenta el concepto del desarrollo suste n­ tab le co m o área (c írc u lo grande) en que caben las áreas energía y economía, equi­ dad y recu rsos (tres círculo s). El área no cubierta puede entenderse com o área de la s u s te n ta b ilid a d p o lític a , que sirve co m o Por supuesto, no todos los ob je ti­ base. Se observa n in te rfa ses entre dos y vos son ig ua lm en te relevantes para cada tres dim ensiones. país; por ejem plo: para los países que ca­ recen de una dotación sig n ifica tiva de re­ La gam a de o b je tiv o s que se ha cursos fósiles, los objetivos ligados con la p resentado de m anera cla sificad a p o r d i­ explotación racional de estos recursos no m ensiones de incidencia está retom ada en son tan relevantes com o para aquellos que el Cuadro 5.1. Además se enum eran accio­ sí la tienen. nes p ro p ic ia s para lo g ra rlo s . Esta gam a La am pliación de objetivos, to m a n ­ En el C a p ítu lo I se a d v irtió que, a do en cuenta varias dim ensiones, agudiza pesar de esto s p ro b le m a s, el d e s a rro llo el problem a de fo rm u la r políticas con o b ­ sustentable del se cto r energético no sólo je tivos m ultidim ensionales. es deseable sino que adem ás es posible. La solución de estos problem as se encuen­ Si en una política m ultidim e nsiona l tra en el plano de los pro ced im ie ntos. No existe ya un cú m u lo de co n flicto s entre o b ­ se pretende resolver los pro blem as al m ar­ je tiv o s e in con grue ncias entre m edidas y gen de la d iná m ica de los sistem a s, sino objetivos (efectos secundarios indeseables poner de relieve que la so lu ció n de aque­ sobre objetivos de terceros), estos c o n flic ­ llos es parte de un proceso. tos se m u ltiplican con la consideración de Las políticas tendrán que id en tificar otras dim ensiones. las acciones que tienen un efecto positivo C u a d r o 5 .1 : O b je t iv o s e in s t r u m e n t o s d e la p o lít ic a e n e r g é t ic a p a ra un d e s a r r o llo s u s t e n t a b le D im e n s ió n Política Económica Soda! Ambiental/ Recursos 66 O b je tiv o s A c c io n e s/In stru m e n to s Sostenimiento de espacio de maniobra para política Mantenimiento de peso internacional Desconcentración de poder político-económico Seguridad de instalaciones ante conflictos Segundad de abastecimiento externo Suficiente grado de autarquía Reducida cuota energética en importaciones Menor peso de ingresos variables en el balance de pagos y en el presupuesto estatal Flujo estable de ingresos por exportaciones Flujo estable de ingresos fiscales Captación de rentas energéticas Inversión de rentas en otras formas de capital Reducida intensidad energética Uso racional de energía en sectores productivos y en el transporte Eficiencia energética en los procesos Eficiencia productiva en el sector Financiamiento suficiente del sector Mayor calidad del suministro energético Confiabilidad del abastecimiento energético Reducidos costos del suministro energético Mayor valor agregado en las cadenas energéticas y relacionadas Diversificadón del mix energético Abastecimiento suficiente Acceso a energéticos eficientes y apropiados Cobertura de las necesidades básicas Alta cobertura eléctrica Abastecimiento de servicios sociales Pureza atmosférica Conservación de suelos Manejo sostenible de la leña Preservación de aguas Manejo ecocompatíble de las cuencas hidráulicas Perfiles sostenibles de explotación de recursos fósiles Mayor alcance de los recursos fósiles Mayor uso de recursos Coordinar políticas de apertura en la región Participar en organizaciones y foros Conformar coaliciones internacionales Separar funciones de soberanía y empresariales Reforzar poderes y independencia de reguladores Asegurar control democrático de funciones reguladoras Consultar con autoridades de la defensa y de la seguridad interna Diversificar fuentes energéticos y países de ongen Concluir contratos a largo plazo Almacenar energéticos para interrupciones cortas Fomentar desarrollo de fuentes nacionales Llevar adelante la integración energética regional Diversificar la exportación Crear y administrar fondos de estabilización de ingresos Limitar riesgos con operaciones en el mercado de futuros Aplicar instrumentos de la captación de rentas con el fin de incentivar en lugar de fiscalista Reestructurar el presupuesto estatal con orientación a inversión en capital humano Fomentar el uso racional de energfa (gama de instrumentos) Asegurar la orientación de precios a costos Estructurar y regular la tarificación con Incentivos para el ahorro energético Limitar asentamientos de industrias energointensivos Implantar el tema del uso racional de energía en la política urbana Considerar el uso racional de energía en el ordenamiento espacial y la planificación del transporte Considerar el uso racional de energfa en el reglamento del transito Crear y vigilar competencia en mercados autoregulado Asegurar funcionamiento de regulación en mercados regulados Regular prudentemente la rentabilidad de las empresas reguladas Considerar la competitividad de los usuarios de servicios regulados Permitir un autofinanciamiento suficiente en la regulación de precios Dinamizar la interacción con actores de los mercado financiero internos Asegurar el acceso a mercados internacionales de capital Aprovechar de las ventajas de la organización privada Apoyar el control de pérdidas técnicas y no técnicas Regular la calidad de servicios y productos energéticos Asegurar capacidad de reserva en la regulación Fomentar el desarrollo interno y la transferencia de tecnología Asegurar la transferencia tecnofógica en el reglamento de la inversión extema Fomentar el entorno empresarial del sector (servicios para el sector) Fomentar la transformación de productos energéticos en el país Fomentar la producción y adquisición de equipamiento eficiente Fomentar el uso y la aplicación de energía y tecnologías apropiadas Fomentar díversificación de la oferta en el ámbito urbano Fomentar infraestructura básica para un acceso extendido en el ámbito rural Crear mercados energéticos en el ámbito rural Reforestar y fomentar plantaciones energéticas Asegurar derechos de propiedad y regular el acceso a la leña Permitir discriminación de precios para fomentar el desarrollo de mercados Estructurar tarifas permitiendo subsidios direccionados y transparentes Internalizar efectos externos en los precios energéticos Fomentar la penetración de energías limpias Asegurar la evaluación de impactos ambientaíes de proyectos y las consecuencias Crear términos de referencia para las actividades del sector y asegurar su cumplimiento Definir perfiles de explotación de energéticos fósiles y controlar su cumplimiento Definir normas, estándares, topes de emisión, etc. en los sectores de consumo Crear y operar mecanismos efectivos y prácticos de control de cumplimiento Crear sistemas de contingencia para todas las instalaciones Fomentar desarrollo de tecnologías apropiadas de mitigación de emisiones Crear un marco legal y reglas equitativos para energías renovables sob re el m á x im o de o b je tiv o s sin ten er ellas. O tro e je m p lo , es la d is c rim in a c ió n efe cto s n e g a tivo s sob re a lg u n o de ellos aduanera de equipam iento de tecnologías (solució n “ w in -w in ” ). Estas acciones o in s­ de energía renovable con tra equipam iento tru m e n to s resp ectivo s existen en el caso de tecnología convencional. de la política energética, com o hem os v is ­ to a n te rio rm e n te (fo m e n to del URE, fo ­ F inalm ente, habrá que id e n tific a r m ento de energías renovables, Integración las posibilidades de In tro d u cir “ incentivos regional). Esto es más fa ctib le en una s i­ sanos” para alcanzar objetivos del desarro­ tuación en que el grado de alcance de ob­ llo su ste n ta b le , co m o p o r e je m p lo para je tivos es m enor en la m ayoría de d im e n ­ tecnologías de energías renovables, para e! siones, situa ció n que prevalece en la m a­ uso racional de energía, etc. yoría de los países de la región 3.3. L o s in stru m e n to s p o lític o s Otras acciones pueden tener efec­ to s c o n tra d ic to rio s en v a rio s asp ectos. En el Cuadro 5.1 se hizo una s in o p ­ C onsiderando tales acciones para m ejorar sis de las acciones más relevantes del de­ la po sició n del país respecto a un objetivo sa rro llo sustentable ju n to a objetivos. Las se requiere p ro d u c ir acciones colaterales acciones están definidas en fo rm a bastan­ que estim ulen el esfuerzo en otros o b je ti­ te general y sin indicar interrelaciones en­ vos o evitar ¡os efectos negativos sobre al­ tre ellas. Sin em bargo, algunas de las ac­ guno de ellos (soluciones com pensatorias, ciones involucran varios in stru m en to s po­ evitando el “ trade o f f ) . sibles. Específicamente, donde se indica la acción fo m e n ta r” habrá que co n s id e ra r La dinám ica de los procesos de de­ to d a la gam a a n te rio rm e n te presentada, s a rro llo y de la p o lítica p e rm ite asegurar desde la in fo rm ació n hasta la regulación y este p rin c ip io y p e rm ite avanzar re la tiva ­ el m andato. P osteriorm ente se debería es­ mente más en una dirección y relativam en­ tructura rlas en un orden jerárquico, aspec­ te m enos en otra. Se requiere, por lo tanto, to que no intentarem os en este capítulo. a rm o n iza r las po líticas y la in te nsidad de Los c a m b io s en el rol del Estado las acciones que deriven de aquellas. habrán de im p lica r una profunda m o d ifica ­ No basta con con ceb ir una estrate­ ció n en las m odalida de s de im p le m e n ta - gia que resuelva los problem as de una vez, cióri de la política energética. El Estado ya sino de avanzar p o r pasos, ad quiriendo ex­ no ten drá un rol re c to r tra d u c id o p o r un periencia y co rrig ie n d o sobre la marcha. El m anejo d ire c to de la ofe rta energética, a m e jor punto de partida para con ceb ir en la través de las in stitu cio nes y empresas del práctica tal estrategia sería tal vez un aná­ sector y a pa rtir del co n tro l de las p rincip a­ lisis de la política actual iden tificand o p ri­ les variables co m o las inversiones y pre­ m ero “ incentivos perversos, es decir m e­ cios. didas e in stru m e n to s actualm ente en v ig o r que causan una reducción en el alcance de Sin em bargo, aún cuando el Estado uno o algunos de los objetivos. Un in cen ti­ haya aban do nad o esas m o d a lid a d e s de vo pe rverso en el pasado, m uy d ifu n d id o c o n tro l directo, tiene todavía a su d is p o s i­ en la región, era por ejem plo, m antener el ció n una gran can tida d de in stru m e n to s , precio de los energéticos m uy por debajo co m o se d e m ue stra en el Cuadro 5.1, de de sus co sto s e co n ó m ico s. O tro era, por naturaleza m uy variada, hasta ahora poco ejem plo, m antener el precio de un p ro d u c­ utilizados, para el logro de sus objetivos: to que causa daños am bientales p o r deba­ jo del precio de un s u s titu to lim pio . • in stru m en to s “ blandos” , com o la in fo r­ m ación, la capacitación, el fom en to de la investigación y de sarrollo te cn o ló g i­ Un s e g u n d o paso p rá c tic o sería co; id en tificar “ im p e d im e n to s” para avanzar en el c u m p lim ie n to de los o b je tiv o s . Existe • in s tru m e n to s m ás in te rv e n c io n is ta s una gran cantidad de ob stáculos de este t i­ com o in ce n tivo s fiscales, su b sid io s e po en to d o s los países del m undo. Un ob s­ im puestos (incluyendo la captación de táculo es la exclusión de pequeñas capaci­ rentas y su re d istrib u ció n ) y hasta in ­ dades de generación eléctrica, m uchas ve­ versiones públicas; ces con base en energías renovables o de • in stru m en to s que abren un espacio pa­ cogeneración, del acceso a la red o la d is ­ ra nuevos actores, co m o el estableci­ crim inación de condiciones de acceso para m iento de m ercados hasta ahora ine- xistentes (creación de derechos transa- El o tro g ru p o con tien e lo s In s tru ­ bles de propiedad, licencias); e • m entos apropiados para in te rve n ir activa­ in stru m e n to s que lim ita n de diferente m ente en el m anejo del se cto r en el c o rto y m odo el espacio de acción de los acto ­ m ediano plazo. Se trata de intervenciones res, esta b le cie n d o m arco s, reglas de de naturaleza cam biante tales com o: juego, norm as regulatorias, sancionan­ do ciertos actos en su fo rm a m ás res­ • trictiva, disponiendo las acciones, etc. • m edidas de persuasión; • investigación; Los in s tru m e n to s de la p o lítica • educación y capacitación; energética se pueden d iv id ir en dos g ra n­ • in c e n tiv o s fis c a le s (tra n s fe re n c ia s , sub sid ios e im p ue sto s); e des grupos. Uno de tales grupos contiene in s tru m e n to s ligados con la organización info rm ació n; • inversiones públicas de estructu ras y p ro ced im ie ntos, que tie ­ nen que ser fijados y m antenidos sin gran­ Estas in tervenciones no tienen que des cam bios p o r lapsos prolongados, per­ ser abruptas sino p ro d u cto de una política m itie nd o así una m ayor seguridad para la a n un ciad a y tra n sp a re n te , para no crea r expectativa de los actores, la cual se tra d u ­ una inseguridad innecesaria para los acto­ ce en m e n o r riesgo, m en or costo, m ayo r res inversión, etc. De este m odo una vez in tro d u cid o s Estas políticas relacionadas con el los cam b io s que se relacionan con el p ri­ o rd e n a m ie n to se c to ria l se refieren a la m er gru po de in stru m e n to s de política, la creación, supervisión y regulación de: intervención del Estado a través de la polí­ tica energética será m uch o más in dire cta y • las estructuras de las cadenas p ro d u c­ ligada casi exclusivam ente con el segundo tivas energéticas; • g ru p o de in stru m en to s. la o rg a n iza ció n in s titu c io n a l (p ro p ie ­ Así, precios, inversiones y la oferta dad, derechos, estructuración de m e r­ cados y obligaciones); en erg ética en general, del m is m o m od o • las reglas para transacciones; y que la dem anda serán m ás bien resu ltan­ • las norm as y lim itaciones. tes de varios factores de los cuales el Esta­ do co n tro la sólo algunos de relevante im ­ portancia com o su b sid io s e im puestos. Estas p o lític a s del o rd e n a m ie n to Grafico 5.2: Principales ejes de la política energética po r un lado y la intervención transparente deben a rm o n iza rse si es p o sib le con los o tro s ejes generales: in te g ra c ió n hacia afuera y descentralización hacia adentro. • to m a r en cuenta la necesidad de a rm o ­ nizar p o líticas con los países ve cin o s para viabilízar la integración energética, • asociar la clasificación del papel del Es­ tado a los niveles descentralizados, es­ pecialm ente la com petencia de las m u ­ nicipalidades y pro vin cias en relación a la energía, y • c o m p a tib iliz a r ta le s re g la m e n to s no energéticos (reglam entos am bientales, etc) que tien en fu e rte s im p lic a c io n e s para el secto r energético. En el G ráfico 5.2 se pre sen ta una visualización de los diferentes ejes de esta política energética y sus in stru m en to s. 68 3.4. Enfoques y procesos para que el m ercado y la com petencia lle­ gue a los resultados deseados. Pero, hay 3.4.1. Enfoque in te g ra d o y s is tè m ic o , re s ­ m uchos otros cam pos donde debe actuar p o n s a b ilid a d co m p a rtid a , situ a c ió n con iniciativa propia, en algunos casos o r­ en e l á m b ito a p ro p ia d o ganizando m ercados donde no los haya y en o tro s, co n tro la n d o las im p erfeccio ne s El enfoque p o lític o desde la p e rs ­ que presenten. pe ctiva e n erg ética debe in se rta rse en un contexto más general, por cuanto el secto r En consecuencia, las políticas y ac­ energético, com o subsistem a, que satisfa­ ciones que pretendan instrum entarse en el ce necesidades hum anas, interactúa con el s e c to r e n e rg é tico requieren un enfoque resto de los s u b siste m a s de p ro d u cció n , sistèm ico y esfuerzos análogos en los de­ transporte, d is trib u c ió n y consum o. más sectores. Además, se requiere la Inter­ vención de los actores que son sujeto y ob ­ Se ha visto que m uchos problem as je to del d e sa rro llo sustentable co m o son de suste ntabilid ad derivados de la in cide n­ los poderes del Estado (ejecutivo, legislati­ cia del secto r energético están fu e rte m e n ­ vo y ju d icia l) a los d is tin to s niveles (cen­ te in terrelacionados con otros sectores de tral, p ro vin cial y m u n icip a l) así com o re­ activida d. Basta pensar en los pro blem as presentantes de los em presarios, traba ja­ que se presentan en ciertas cuencas h id ro ­ dores y del resto de la sociedad civil p o r­ g rá fica s dond e se ha im p le m e n ta d o un que el d e sa rro llo sustentable es una res­ proceso de sequilibrado en el uso del agua ponsabilidad com p artid a ineludible y co m ­ y de la tierra, especialm ente por m edio de patible con el sistem a dem ocrático. M ien­ la c o n s tru c c ió n de cen tra le s h id ro e lé c tri­ tras que este ú ltim o establece un m ecanis­ cas y la a g ricu ltura, d ism inu yen do la p ro ­ m o político de convivencia social, el desa­ d u c tiv id a d de to d o s sus elem e ntos y lle­ rro llo sustentable prom ueve un e q u ilib rio gando in clu so hasta un punto de d e svalo­ en la sa tisfa cció n social de necesidades, rización total. O tro ejem plo lo constituyen que garantiza precisam ente esa con vive n­ los p ro b le m a s de s u s te n ta b ilid a d d e riv a ­ cia. do s de! tra n s p o rte u rb a n o que presenta una b a jíslm a p ro d u c tiv id a d , p ro v o c a n d o Ya que las consideraciones ligadas c o n ta m in a c ió n a tm o s fé ric a y a cú stica de a la sustentabilidad del desarrollo im plican niveles in so p o rta b le s, y o tro s pro blem as una am pliación de los objetivos de política para la calidad de vida de la población. y en vista de los cam bios del rol del Esta­ do, los actores privados y la naturaleza de Para atacar este tip o de problem as ios nuevos in s tru m e n to s d isp o n ib le s, se se n e cesita un e n fogu e in te g ra l, que va requiere una reconstrucción de la e stru ctu ­ m u c h o m ás allá de la p o lític a se c to ria l ra activa en el secto r energético y sus rela­ en erg ética, a b arca ndo a to d a la p o lítica ciones en la organización del Estado y las m a c ro e c o n ó m ic a , in d u s tria l, de in fra e s ­ m odalidades de fo rm u la ció n de la política tru c tu ra social y m edio-am biental. en erg ética. Para ello es ne cesa rio un aprendizaje de las nuevas m odalidades de El reco no cim ie nto y la fundam enta- fun cion am ie nto, una definición de respon­ clon del d e sa rro llo en la pa rticip a ció n de sab ilida de s y el d e sa rro llo de estrategias actores de va rio s niveles (local, nacional y que co m b in e n los in s tru m e n to s a p ro p ia ­ hasta in te r o s u p ra n a c io n a l) o de índole dos. (privados y públicos) im plican que conce­ b ir e im p le m e n ta r la política constituye un El detalle de la redefinición de la d i­ enfogue s is tè m ic o . El m is m o supone to ­ visió n del trabajo y de roles entre el sector m ar en cuenta las acciones de m uchos ac­ pú blico y privado, así com o del m ix a p ro­ tores, m anejando cada uno una gam a de piad o de in s tru m e n to s , depende de las in stru m e n to s am pliada p o r la apertura po ­ condiciones propias de cada país. lítico-e con óm ica . 3.4.2. D e s a r r o llo d e s d e a b a jo : “ e s p a c io Para lo g ra r los ob je tivos enum era­ dos, el Estado puede c o n fia r en a lg u n o s v it a l” y la re s p o n s a b ilid a d a d ife ­ ren tes n iv e le s aspectos, en las fuerzas de m ercado y es­ pecialm ente en aquellos referidos a la efi­ La idea básica del enfoque s istè m i­ ciencia, ya que en el secto r energético, el co y de la responsabilidad co m p a rtid a es Estado debe m o s tra r una m ayor vigilancia que participen todos los actores Involucra­ dos en la solució n de los problem as d istin ­ s a b ilid a d e s. Los m u n ic ip io s rep rese ntan guiendo especialm ente a los que son afec­ las entidades políticas que deben tener m a­ tados o están interesados en los m ism os, y o r in flu e n c ia so b re lo s e sp a cio s vita le s ya que en últim a instancia el objetivo ge­ tangibles en: neral y global es el “ desarrollo sustentable” cuyos destinatarios y sujetos son las per­ • sonas. las ciudades respecto a la organización de la vivie n d a y de las a ctivida des in ­ d u s tria le s , tra n s p o rte , respectivas; seño de políticas es el espacio, en donde viven y actúan las personas: su “ espacio co m e rcia le s, servicios pú blicos y las con stru ccio nes El sistem a de referencia para el d i­ • las áreas rurales con relación al o rd e­ v ita l” . Ese espacio vital no es solam ente el nam iento local, la vivienda, las exp lo ta­ ám b ito tangible (el m edio am biente en su ciones agrícolas y pecuarias, forestales sentido propio) donde vive la persona, sino y tam bién en gran parte de las activida­ su á m b ito intangible; es decir el con ju nto des energéticas y m ineras y de las ins­ de las con dicion es, ap titude s y capacida­ talaciones de infra estructura . des, derechos y obligaciones y o p ortun ida­ des. Las com unidades locales y los grupos Los niveles in te rm ed ios de respon­ sociales com parten de cierta manera todos s a b ilid a d deberían se r m ín im o s (u n o o estos ám bitos. dos) hasta llegar al corre spo ndien te al go­ bierno central. D iseña r p o lítica s para el m e jo ra ­ m ie n to de ese espacio v ita l (que se en ­ Los e sp acios v ita le s ta n g ib le s no cuentra ya debilitado y m uchas veces muy corre spo nde n exactam ente a d e lim ita c io ­ re strin gid o) y aún para la recuperación del nes políticas; algunas veces son m ás pe­ m ism o (donde ya se perdió), sig n ifica ub i­ queños que la extensión de un m un icip io , car la perspectiva de la política sobre la ba­ en o tro s casos son m uch o m ás am p lio s. se de un enfoque desde abajo. Sin em b ar­ En consecuencia, pueden delim itarse espa­ go, la responsabilidad sobre ei espacio v i­ cios vitales de distin ta s extensiones según tal no suele ser sie m p re el nivel básico. el tem a y el tip o de interrelación; po r ejem ­ Hay que situ a r cada vez esa re sp o n sa b ili­ plo: m uch as cue nca s h id ro g rá fic a s son dad según el alcance y la efectividad de la mas extensas que los te rrito rio s m u n icip a ­ acción política. Entonces, en la era po st-re­ les, sus lím ites tam po co coinciden con las fo rm a se requiere id e n tific a r á m b ito s de fronte ras entre países. A veces ei m u n ic i­ ocu rren cia de problem as e in terrelaclonar pio provee el espacio para actuar, p e rm i­ actividades y responsabilidades para poder tie n d o la a u to -o rg a n iz a c ió n de la p o b la ­ actuar. ción. Adem ás, algunos objetivos y tem as Los o rg a n is m o s descentralizados, no afectan de m odo directo el espacio vital estatales o p riva d o s, m erecen un papel concreto de los ciudadanos, sino indirecta­ m ucho más im p ortan te en la fo rm a ció n de mente, com o sería por ejem plo el caso de una e s tru c tu ra e n e rg é tica m ás e ficie n te , la captación y el uso de las rentas energé­ e q u ita tiva y d in á m ica . Se debe en tonce s ticas. Si bien se hace necesaria la vigilancia aprovechar y fo m e n ta r las tendencias ha­ de los ciu da dan os so b re el uso de esas cia la d e sce n tra liza ció n del Estado para rentas en fu n ció n de la realización de los crear nuevas o p cio nes para el d e sa rro llo objetivos de la sociedad, las negociaciones rural e integrar el fa cto r energía en los co n ­ sobre la captación de la renta no deben in ­ ceptos del d e s a rro llo urb an o: de le gar en vo lu c ra r necesariamente los niveles bási­ las m unicipalidades responsabilidades pa­ cos de la sociedad. Hay tem as que, por su ra fa vo re ce r un e stilo de vida co m p a tib le naturaleza y m odo de tratam iento, se u b i­ con un m ejor uso de la energía. can exclusivam ente a niveles altos de la o r­ ganización del Estado. O tro g ru p o de a cto re s que tiene que e sta r m u ch o m ás in v o lu c ra d o está Partiendo desde abajo hacia arriba, co n stitu id o por ios grandes con sum idore s hay que id en tificar los espacios de política y las o rg a n iza cio n e s que rep rese ntan a para los m un icip io s, o entidades regiona­ grupos de con sum idore s (cám aras de co­ les (com o las provincias), los países y las m e rcio , a so cia cio n e s in d u s tria le s y de en tida de s su p ra n a cio n a le s en la m edida tra n s p o rtis ta s , am as de casa, etc.), en el que los países transfieran ciertas respon­ llam ado nivel m edio. A m odo de ejem plos, en los Cuadros 5.1 y 5.2, se estructura una política con un enfoque sistém lco para a l­ Recuadro 5 .1 : Uso racion al de la energía canzar m e jo r cie rto s o b je tivo s re la cio n a ­ dos al de sarro llo sustentadle. OBJETIVO S U PE R IO R : El o b je tivo uso racional de energía c o n s titu y e ya en m u c h o s países uno de princip ales de la política energética (Cua­ dro 5.1). Planteado de otra manera, se tra ­ ta de con seg uir una alta eficiencia en todos los usos de energía, especialm ente y p o r orden de im p o rta n c ia , en la in d u s tria , transp orte y residencias. R e d u c c ió n de co s to s e c o n ó m ic o s en general, au m e n ­ tar productividad, m e jo rar a c ce sib ilid a d y m itig a r im p a cto s am b ien tales PRO BLEM AS: Gran p o te n cia l de c o n se rv a ció n de energía n o ex p lo ­ tada C O M O E N FO C A R: Con p o lític a s púb licas, in flu e n c ia r so b re las d e c is io ­ nes d el uso energético (com portam iento) y de in versio n es determ inantes d e l uso energético de in d iv id u o s u o rg a niza cio ne s D O N D E CO N C E N T R A R : S e c to r energía (generación, transform ación, tra n sp o r­ te), co n su m o fin a l de lo s sectore s (industria, transporte, residencial, p ú b lico ) CO N DICIO N ES: Por ultim o, el tem a desarrollo sustentable de la biomasa es, com o se ha de­ P re c io s que reflejan c o s to s eco n ó m ico s, g a s to s en er­ g é tico s tangibles y reversibles IN S T R U M E N T O S : inform ación, concientización, p ersu asión , ed u cación; d ifu sió n tecnológico, investiga ció n y desa rro llo tecno lóg ico: rev isió n y reorienta­ m ostrado, en varios países y áreas dentro c ió n de reglam entos y no rm as relevantes, in c lu s o o rd enam ientos esp a cía le s (eli­ de los países, un tem a fun dam e ntal de la m inand o obstácu los); ince ntivo s ( s u b s id io s y im puestos, p ro g ra m a s de financia- s u s te n ta b ilid a d so c ia l y a m b ie n ta l. En el miento, creació n de m ercados, licencias, etc.); c reació n de norm as, están d ares y Cuadro 5.2 se presentan elem entos de una reglam entos e sp e cífico s o relacion ad o s (am bientales); creació n o ap o yo de in s ­ política con este fin. tituciones especializadas A C T O R E S/IN T E R E S A D O S: 3.4.3. P r o c e s o s y f u n c io n e s d e l E sta d o C E N T R A LE S: U su arios (arrendatario, conductor, trabajador, c o n s e r­ cen tra l: fo rm u la c ió n de p o lític a s y je, etc.); in v e rs o r (industrial, transportista, dueño, institución, etc.); em presa to m a de d e c is io n e s , c o o rd in a c ió n , energética, em presa de servicio, órgano resp o nsab le de la p o lític a energética. p la n ific a c ió n , in fo rm a c ió n y m o n i­ IN T ER M ED IO S: toreo A so c ia c io n e s de usuarios, in v erso res o m oradores; Cám aras, Federaciones; E le ­ P rod uctore s e im p ortad ore s de eq u ip os; co nsu ltores; m entos d el siste m a educativo; Centros de In vestig ación y Capacitación; Institu­ C om o se ha v is to , co m o c o n s e ­ c io n es financieras, fondos; Fundaciones, otras ONG s; C o op e ra ció n in tern a cio ­ cuencia de los cam b io s institucionales, la nal; M u n ic ip io s ; P artid os apertura a la participación privada, la des­ PO LITICO S: Ejecutivo; Leg isla tivo centralización y reestructuración del Esta­ do y la d e m ocra tizació n, se instalan nue­ vos procesos de fo rm u la c ió n de políticas energéticas y otra m anera de to m a r deci­ Recuadro 5.2: Manejo sustentable de la biomasa sio ne s. A dem ás, se n ta r la atención en el de sarrollo hum ano sustentable com o n o r­ te de la política, requiere de nuevas form as de decisión, basadas en un consenso so­ OBJETIVO SU P E R IO R : PRO BLEM AS: cial. E xp lotación so ste n ib le de la biom asa, m e jo r d is p o n ib i­ lid ad/acceso a en erg éticos para u suarios En áreas deficitarias: p érd id a de ia base de existen cia en áreas excedentarias: aprovecham iento su b ó p tim o C O M O EN FO C A R: En v a rio s países de la región, los A tra er las fuerzas co n stru ctivas que actúan desde aba­ jo; fo m e ntar e l interés lo c a l en la su sten ta ció n d el esp acio vital, in v o lu c ra r a cto ­ pro ce so s de fo rm u la c ió n de p o lític a s ya res p rivad o s; co m p ro m e te r actores de gran tamaño. han c a m b ia d o y la p a rtic ip a c ió n de los D O N D E C O N CE N T R A R : ám b ito s rurales en dese q uilib rio afectados en de cisio n e s sob re p ro yectos CO NDICIO NES: ha a u m e n ta d o . IN S T R U M E N T O S : Sin e m b a rg o , d e n tro de una perspectiva del desarrollo sustentable, Concientización, sen sib iliza ció n ; inform ación, ed u ca­ ción, capacitación; C rear m e rca d os energéticos locales: a p o y a rla p ro d u c c ió n e s ­ es necesario revisar y sistem atizar los p ro ­ p ecífica y co m ercializació n de la biom asa, a se g u rar lo s títulos de propiedad, re­ cesos de pa rticip a ció n . g lam en ta r lo s d ere cho s de acceso, entregar lic e n c ia s para b osq u es no p rivad o s; in ce n tivo s (financiam iento, p a g o s p ara m antener b o sq u es (pago p o r serv icio s: Una c o n d ic ió n básica es un c o n ­ a b so rció n de C02, recreo, etc.), fuentes interna cio na le s (Jl, G E F etc.); c re a r in ­ senso so b re la o rie n ta c ió n de la p o lítica g reso s dependientes de la existencia d e l bosque; O rdenam iento e sp a c ia l (uso de en e rg é tica d e n tro de la socied ad. V isto desde las posicio ne s divergentes a causa de las corrientes políticas distintas y de los intereses con tra pu estos de ios grupos de tierras, reservas, parques, zon a s de exploración). A CT O R ES: C E N T R A LE S: Com unidades, M u n icip io s, cam p esin os, p ro p ie ta rio s de la fuente, explotadores, com ercializadores, m adereros, p ro m o to re s turísticos, em presas de aprovecham iento energético de la biom asa pre sió n, es ilu s o rio b u sca r un con sen so IN T E R M E D IO S total de la sociedad. No obstante, lo que se nal, in stitucio nes de ia im p lem en tació n en conjunto (Jl), GEF, FAO puede lo g ra r es un co n se n so sob re las P O LIT IC O S grandes líneas, por ejem plo, que la evolu- G obierno local. ONG s locales, A so ciacio ne s, Cooperación in tern a cio ­ E je cu tivo (A u to rid a d e s fo re sta le s), L e g is la tiv o , 71 ción del secto r energético debería co rre s­ ponder al desarrollo sustentable. Hay que co n ce b ir la fu n ció n de re­ gulación y de su p e rvisió n co m o una fu n ­ ción independiente a ejecutar p o r una ins­ Por lo dem ás, sie m p re habrá que titu c ió n especializada fuera de la esfera d i­ c o n s u lta r con los g ru p o s in te re sa d o s y recta del gobierno actual. Sin em bargo, es afectados antes de to m a r d e cisio ne s im ­ posible in tro d u c ir en la ley y los reglam en­ portantes. tos que rigen la fu n c ió n de la in s titu c ió n crite rio s y reglas que refuerzan un desarro­ El nuevo m arco legal instaurado en llo sustentable, es decir, los o b je tivos con­ m u ch o s países de la reg ió n ofrece una d u cen te s, fa v o re c ie n d o , p o r e je m p lo , el o p o rtu n id a d para re d e fin ir el nivel y el al­ uso racional de energía o fo m e n ta n d o e! cance de la participación. En los países en uso de recursos renovables. donde ya se ha cum p lid o la reform a, se ha extendido la participación principalm ente a El enfoque integrado sug erido más los actores sectoriales independientes del adelante requiere de una co o rdinación en­ gobierno. Las decisiones ahora se com p ar­ tre las in sta n cia s re sp o n sa b le s para los ten entre varios actores. Sin em bargo, hay asu n to s in c lu id o s (p o lítica fisca l, po lítica preocupación en algunos países porque el económ ica, política social, política am bien­ peso se ha desplazado dem asiado al sector tal, política energética) y de ios entes regu­ privado y porque los actores del sector p ri­ ladores asociados. vado tienen más libertad en la tom a de de­ cisiones sobre inversiones que direccionan El enfoque sistè m ico requiere, ade­ el fu tu ro sistem a energético (p o r ejem plo, más de una coordinación vertical entre in s­ sobre tam año y trazado de un gasoducto) y tancias centrales, regionales y locales, una que estas decisiones no coinciden con los gestión sistè m ica . En co n tra p o sició n con objetivos de la sociedad en el largo plazo. la gestión tradicio nal, en la cual el Estado y sus organizaciones tenían po r m isión preo­ Los nuevos m arco s re g u la to rio s , cuparse de casi to d o m enos del con sum o adem ás de la p a rtic ip a c ió n privada, p ro ­ de energía, la g e stió n s is tè m ic a pone en veen una m ayo r p a rtic ip a c ió n de g ru p o s evidencia el sistem a relevante para un ob­ afectados (clientes, industriales, trabajado­ jetivo. El progreso respecto a cie rto s obje­ res, em presas del sector) en los entes re­ tivo s (en erg ización rural, uso racion al de g u la to rios y de supervisión. Desde el pun­ energía, etc.) es m uchas veces o b s ta c u li­ to de vista de cie rto s g ru po s de la so cie ­ zado por falta de con ocim ien to , falta de in ­ dad, esta p a rtic ip a c ió n no es s u ficie n te fo rm a ció n sobre in stitu cio nes y actores en porque excluye a representantes de la gran posesión de know -how , falta de program as masa de consum idores. apropiados en in stitu cio n e s existentes. La gestión sistem ática facilita las conexiones Al nivel de p ro ye cto s, se requiere entre actores para que ellos puedan co n ­ un m ínim o de consenso de la gente que ve c lu ir las tra n sa ccio n e s necesarias, even­ afectado su espacio vital por un proyecto. tua lm en te apoyar en la creación del esla­ Esta p a rticip ació n es fun dam e ntal para el bón del sistem a faltante (p o r ejem plo el t i­ éxito de una política de desarrollo hum ano po a p ro p ia d o de c ré d ito ), in c e n tiv a r las sustentable. Entonces, a pesar de la co m ­ tra n s a c c io n e s deseadas, etc. Se tra ta de plejidad de estos procesos la creación de activar un potencial y una dinám ica latente. los m ecanism os de participación y su ho­ En esta gestión, las organ izacion es in te r­ nesta im plem entación es indispensable. m edias juegan un papel im p o rta n te , tales com o in stitu cio nes financieras, de in ve sti­ P or lo general hay que abandonar gación y de ingeniería, asociaciones de la la costu m b re de decisiones discrecionales in du stria y del com ercio, cooperativas, c o ­ del gobierno. m ité s locales, p ro d u c to re s de e q uipos, consultoras, etc., pero tam bién la ad m in is­ La in sta ura ción de reglas tra n sp a ­ tració n pública a nivel local. rentes y la seguridad de su cu m p lim ie n to dism inu ye el riesgo de tod os los actores y El esquem a de la política energéti­ crea una cultu ra de cum p lim ien to . Para los ca anterior, en el cual el Estado asu m ió un casos de c o n flic to entre o b je tivo s rep re­ papel preponderante y de responsabilidad sen tado s eve ntua lm en te p o r dife ren te s general para el desarro llo del sector, requi­ grupos de la sociedad, hay que establecer 72 rió de una Planificación energética com p le­ reglas de decisión y acatarlas. ta, la cual s irv ió c o m o d ire c triz para la con stru cció n y expansión del sector. Con el dos sobre sus expectativas. El Estado po­ retiro del Estado de las fu n cio n e s e m p re­ dría m e jo ra r la in fo rm a c ió n de to d o s los sariales, se produce un cam bio sustancial actores y reducir el riesgo de inversiones en lo que se refiere a la necesidad de recu­ equivocadas a través del fom en to de estu­ rrir al tradicio nal estilo no rm ativo de la pla­ dios p ro spe ctivos por terceros (in stitu to s n ific a c ió n energética. G eneralm ente, se científicos, consultores) e in d u cir a las em ­ puede con statar una gran inseguridad res­ presas del secto r a pa rticip ar en el debate pecto al fu tu ro rol de la planificación en ei con los resultados de su propia plan ifica­ sector y su in stitu cio nalid ad. ción estratégica. Para re sca ta r lo im p o rta n te de la Para fines de m o m to re a r los efec­ planificación energética es tiem p o de aban­ tos de su propia política y ve rifica r en qué donar las posiciones radicales po r y contra m edida el sistem a se desvía del óp tim o, el “ la p la n ifica ció n ” , que se basan en la aso­ Estado debería fom en tar estudios com p a­ ciación de la palabra con paradigm as y tra ­ rando el sistem a con un sistem a referen- ta r el tem a ra c io n a lm e n te . No hay nada cial para estudiar costos, em isiones y otros m alo en la planificación. Es obvio que to ­ aspectos del sistem a. Además del Estado, dos los a cto re s sig ue n p la n ifica n d o para existe n en general otras o rg a n iza cio n e s asegurar una racionalidad en el actuar de (fundaciones, partidos políticos, asociacio­ la o rg a n iza ció n , sea privad a o pú blica. nes em presariales, in stitu cio nes académ i­ También lo es que toda organización re cu ­ cas) que efectúan o p a tro cin a n e stu d io s rre a una planificación de sus operaciones, sobre el secto r energético. sus o b je tiv o s y activid a d e s, sus p ro c e d i­ m ientos, los recursos a asignar, etc. Esta En estos ú ltim o s tem as se mezcla planificación procedural ia realizan tam bién la fun ción de planificación con la del m o n i­ las in s titu c io n e s de la po lítica energética toreo y de inform ación. (plan ificar la asesoría, las consultas, la ela­ bo ración y el debate sob re leyes y reg la­ m entos, etc.) Para m e n cio n a r o tro s e jem p los donde se necesita planificación en el se c­ to r energético se puede referir a los entes Las in s e g u rid a d e s surg en con la re g ulado res, que necesitan p la n ific a c ió n cuestión de, hasta qué punto, en qué parte específica según la fo rm a y el alcance de de la cadena energética y con qué efecto las reglas de la regulación. (no rm ativo , indicativa, orientador, referencial) debe el Estado efectuar una plan ifica­ Adem ás, esa fu n ció n de p la n ifica ­ ció n s u s ta n tiv a del siste m a e n e rg é tico ción es necesaria para que el Estado pueda cuando no tiene las fun cion es em presaria­ c u m p lir con su rol sub sid iario de las deci­ les? siones privadas, eri p a rtic u la r en m ateria de la energización rural y urbano m arginal. Una m anera p o s itiv is ta (to m a n d o com o c rite rio lo que existe) de con testar a O tros ejem plos para una plan ifica­ esas cuestiones se refiere al m arco legal de ción apropiada puede ser una planificación los diferentes países, en el cual se ha de­ de las in fra e s tru c tu ra s y p ro c e d im ie n to s term in ad o la d ivisió n y asignación de res­ del a b a ste cim ie n to energético, del tra n s ­ ponsabilidades. Por ejem plo, si un país en porte y los efectos am bientales a nivel de la generación eléctrica opta por una aper­ las ciudades. tura lim itada, en la que el Estado o su o rg a­ nización com petente define el pro gra m a de La necesidad de una acción o rie n ­ expansión de la generación eléctrica y co n ­ tadora por parte del Estado se plantea cada cluye co n tra to s de c o n stru cció n -p o se sió n - vez con m ayor fuerza atendiendo a la inten­ opera ción -tra nsfere ncia con actores priva­ s ific a c ió n de ios v ín c u lo s entre cadenas dos, es evidente que necesita una p la n ifi­ energéticas en el ám b ito de la producción, cación sustancial bajo la form a de un plan especialm ente entre la electricidad y el gas “ m aster” . Si, al co n tra rio , un país opta por natural en aquellos países o espacios eco­ la com petencia en la generación eléctrica, nóm icos que cuentan con o pueden acce­ no sería conveniente establecer una plani­ der al uso de este ú ltim o energético. A es­ ficación no rm ativa de este subsector. Sin te respecto la co o rd in a ció n y o rien ta ción em bargo, puede ser útil una proyección del de las decisiones de inversión de los acto­ sistem a de generación, por parte del Esta­ res privados y/o públicos es de especial re­ do, co m o orien ta ción de los actores priva­ levancia a fin de acercar la racionalidad m i- Gráfico 5.3: Indicadores del desarrollo sustentable en un país de la región a) En el presente b) En el futuro (escenario) cro e co n ó m ica a una óp tica de d e sa rro llo dad. sustentable en todas sus dim ensiones. sió n en este a sp e cto no s ó lo d e n tro del F recuentem ente o cu rre una c o n fu ­ g ru po de los actores externos del go bierno La p la n ific a c ió n en erg ética debe, sin o ta m b ié n en los in te rno s. Toda p ro s ­ entonces, te n e r un carácter estraté gico e pectiva de un gobierno o de otra parte inte­ in d ic a tiv o a b an do nan do la rig ide z propia resada tiene un cie rto grado de v o lu n ta ris ­ del enfoque no rm ativo tradicional. Así con­ mo. Por esto, la d istin ció n entre p ro sp e cti­ cebida, con stituye un in stru m en to esencial va y ob je tivos se logra solam ente en parte. para la fo rm u la ció n de una política energé­ Una m anera de d is tin g u irla es utilizar fo r­ tica integrada, flexible y factible, orientada mas y m edios de presentación d istin to s. a objetivos explícitos respecto al de sarro­ llo sustentable, verificab les p o r m edio de Con base en un siste m a de in fo r­ indicadores cua ntitativo s y basada en una m ación estrictam ente estadístico, el Esta­ prospectiva del co m p o rta m ie n to probable do podrá crear en adición un sistem a de in­ del sector. Para una nueva form ulació n de d ic a d o re s . Los siste m a s de in d ica d o re s p o lítica s es necesario re visar la p o lítica sirven para varios fines y deberían ser con­ en erg ética vig en te , m a n te n ie n d o to ta l o cebidos consecuentem ente. p a rcia lm en te los o b je tivo s a n te rio rm e n te form ulad os, Incorporando aquellos aspec­ En el p rim e r c a p ítu lo se pre sen tó to s v in c u la d o s a la s u ste n ta b ilid a d y to ­ un sistem a de indicadores que s irv ió para m ando en cuenta to d o el espectro de los la caracterización de los países de la reglón nuevos in stru m en to s disponibles. en térm in os del estado del desarrollo gene­ ral y energético. Un sistem a de indicadores El Estado puede fa c ilita r m uch o el parecido al que fue utilizado para la parte desem peño de los entes descentralizados energética (G ráfico 5.3 ), en el C apítulo 1, y p riva d o s po n ie n d o a la d is p o s ic ió n un podría se rvir com o base para m o n itore ar sistem a de info rm ació n relevante, práctico la situación v el progreso de un país en d i­ y actualizado. En el m arco de este sistem a rección del desarrollo sustentable. Eviden­ de in fo rm a ció n íam bién puede poner a la tem ente, el sistem a debería ser adaptado a d isp o sició n de los actores una prospectiva la situación de cada país y sus preocupa­ de la evolución del sector. ciones m ayores. Tal sistem a, con relativa­ m ente pocos in dica do res, se pre sta para Hay que d is tin g u ir entre p ro spe cti­ el m on itore o a un alto nivel de política p o r­ va y objetivos de la política. La prospectiva que perm ite apreciar la situa ció n de m ane­ es una estim ación m ientras que la presen­ ra agregada y resum ida. tación de objetivos es una revelación de las prioridades y preferencias del go bierno co­ 74 Este m ism o sistem a de indicadores m o representante m ayo ritario de la socie­ podría ser aplicado tam bién a la prospectiva (Gráfico 5.3.b). Se dispondría así de un ins­ grandes dim ensiones en com paración a un trum en to de las im plicaciones más im p o r­ sistem a energético cerrado, teóricam ente tantes, que te n d ría un escenario sob re la direccionado desde una planificación cen­ economía, la situación social, el m edio a m ­ tral. biente y los recursos naturales de una m a­ nera sum aria pero inform ativa y llamativa. Sin em bargo, no es posible ni de­ seable regresar a las condiciones de hace Para o tro s niveles y fines de la polí­ una década, Puede ser que fuera más fácil tica, el sistem a de indicadores debería ser p la n ifica r. Pero los re su lta d o s reales no m o d ific a d o . Por ejem p lo, el an álisis de han sido alentadores. Esto y el desafío de efectos de una política especifica necesita­ hacer efectivam ente política en las c o n d i­ ría de los indicadores correspondientes. El ciones actuales, con una visió n al futuro , m on itore o de una política del uso racional no p e rm ite n una n o sta lg ia in activa . Hay de energía no puede c o n te n ta rse con un que enfrentar la nueva realidad. solo in d ica d o r agregado sin o que debería in cluir indicadores de eficiencia en diferen­ En el presente trabajo se han trata­ tes subsectores de la producción industrial, do todos los aspectos m encionados en fo r­ del transporte, del sector público y co m e r­ ma ordenada d e sa rro lla n d o un con cep to cial, de la transfo rm a ció n energética, etc. en que cada aspecto encuentra su lugar. Esto no debe engañar a los lectores y se­ F ina lm en te, el E stado debería fo ­ d u c ir a los fu n cio n a rio s para buscar nue­ m entar sistem as de indicadores para m e­ vos con cep to s de c o n d u c ir la p o lítica de d ir la situación social y am biental del desa­ manera direccionada. Este trabajo preten­ rro llo , no so la m e n te para m o n ito re a r las de ofrecer una vista general, un mapa y no políticas, sin o para p e rm itir a los investiga­ un plan m aestro. dores, c ie n tífic o s y el p ú b lic o en general estu dia r la situación, sus efectos e interre- Son los d ife ren te s acto re s en sus ¡aciones. M ientras las estadísticas existen­ espacios respectivos de quienes se espera tes contienen gran cantidad de inform ación que pongan la m ayoría de los esfuerzos. económ ica, facilitad as p o r la contabilidad Por esto, necesitan libertad para actuar, y de em presas y las estadísticas de in s titu ­ ta m b ié n una d o sis su ficie n te de s u p e rv i­ ciones establecidas, en el tem a e sp ecial­ sión. Ellos requieren sobre to d o tener los mente del m edio am biente la evolución es­ suficien te s recursos hum anos y fin a n c ie ­ tadística está todavía en su infancia. El sec­ ros, co m p a rtir la responsabilidad, situa r el to r energético puede c o n trib u ir a la d isp o ­ tratam ie nto en el ám bito apropiado. El Es­ nibilidad de in fo rm a ció n y a cerrar la bre­ tado, por su lado, debe principalm ente o r­ cha entre los Indicadores del d e sarro llo a ganizar los procesos para hacer que el sis­ un nivel m uy descentralizado y especializa­ tem a, que parece un caos, to m e la dire c­ do para m ed ir la situación am biental local y ción del desarrollo sustentable. Adem ás de ordenar, vigilar, regular y corregir, el Esta­ los in d ic a d o re s e xis te n te s a nivel m uy agregado. do debe intervenir en favo r de los objetivos del de sarrollo sustentable. Para esto tiene 4. C o n c lu sió n que inform arse e in fo rm a r a los demás, in ­ clusive efectuar la prospectiva y la p la n ifi­ La nueva o rg a n iza ció n del s e cto r cación según sus necesidades, m onitorear, energético dentro dei país, la exigencia de fo m e n ta r y co o rd in a r sistem á tica y sistè ­ descentralizar, la integración energética ha­ m icam ente, cia afuera, el desafío de la globalización, la m u ltitu d de nuevos actores que participan Ei concepto presentado en este tra ­ desde d e ntro y desde fuera en los países, bajo está abierto a inform aciones sobre la la re ivin d ica ció n de una m ayo r p a rtic ip a ­ situación actual y pretende generar una v i­ c ió n , lo s o b je tiv o s a m p lia d o s y m u ltid i­ sión del fu tu ro . Se requiere in cen tivar v i­ m e n sio n a le s o rie n tá n d o s e al d e s a rro llo siones y prospectivas en fo rm a de escena­ suste ntable, la a m p lia c ió n de la gam a de rios deseables e investigar sobre las co n ­ los in stru m e n to s políticos, y tod o esto en diciones y acciones necesarias para lograr una situa ció n de falta de in fo rm a ció n y co­ un fu tu ro sustentable en Am érica Latina y n o c im ie n to s , puede parece r un caos de el Caribe, en todas las dim ensiones. E sta d o de la S u s te n ta b ilid a d E n e rg é tica de deseq uilib rio con fuertes asim etrías en en A L C la d istrib u ció n del ingreso (B rasil) o m a r­ cadas ten den cia s a la c o n c e n tra c ió n del Los e je m p lo s que se exponen a c o n tin u a c ió n m u e stra n poder económ ico (A rgentina), para el cual las s itu a cio n e s todavía no ha sido posible d e fin ir un in d i­ energéticas expuestas en el Cuadro 1.4 y cador. La abundante dotación de recursos G ráfico 1.2 (I a IV), en los que se exhibe la naturales es aprovechada tanto para abas­ sustentabilidad de los d istin to s países que tecer el m ercado nacional com o para la ex­ pertenecen a los patrones presentados. portación, con un patrón com parativam en­ te más diversificado a nivel subregional (de El p a tró n l-A se d is tin g u e p o r su m odo creciente) o al resto del m undo. fuerte dependencia de los recursos natura­ les (petróleo), de los que dependen esen­ Las inversiones y el ahorro genuino cialm ente sus exportaciones. En té rm in o s presentan un nivel bastante sa tisfa cto rio . de valor, la explotación de estos recursos En lo e n erg ético se han lo g ra d o avances agotables superan sen sib lem e nte al nivel im portantes en la búsqueda del autoabas- de las inversiones netas, de m odo tal que te cim ie n to e incluso c o n trib u ir con saldos estos países (Venezuela, Trinidad Toba­ exportables (Argentina, Paraguay). Esta si­ go) no com pensan enteram ente la d e s in ­ tuación reduce la vulnerabilidad de las eco­ versión resultante del uso del capital natu­ nomías a los vaivenes de los m ercados de ral con inversiones en capital de o tro tipo. hid ro ca rb u ro s. Los re c u rs o s que poseen les p e rm ite n dad energética es com parativam ente baja. Por otra parte, la in te n si­ m antener este patrón de acum ulación po­ El patrón C se d istin g u e del A por co sustentable por un lapso relativam ente p ro lo n g a d o . Sin em b arg o, ese esquem a tener una dotación m enor de recursos na­ de d e s a rro llo se ve s o m e tid o , e sp e cia l­ turales y una m ayor diverslfica ció n de su mente en el caso de Venezuela, a las flu c ­ eco no m ía y de su base de e xp o rta ció n . tu a c io n e s de los p re cio s en el m erca do Además, lo que caracteriza a este gru po es m un dial y a las co n d icio n e s de su propia el nivel de desarrollo eco nó m ico alcanzado pro du cción de h id ro carbu ros. En el abas­ y el de inversión interna que supera las de­ te cim ie n to energético in te rno se ha lo g ra ­ preciaciones del capital físico y la desinver­ do una am p lia cobertura. Los recursos re­ sión (exp lo ta ción ) de los recursos agota- novables tienen una pa rticip a ció n aún in ­ bles. suficien te . La baja p ro d u c tiv id a d (alta in ­ tensidad) energética responde parcialm en­ El grupo ll-C incluye países exp or­ te a razones e structu rale s (po r las in d u s ­ tad ores de petróleo que dem uestran este trias de bienes in te rm ed ios química, side­ patrón de desarrollo. Por su m ayor diversi­ rurgia). Sin em bargo, en la m edida en que ficación estos países no son tan afectados refleje ineficiencias en el uso, puede im p li­ p o r cam b io s en los m ercados m undiales car un escollo para la com p etitividad de las de pe tró le o. A dem ás tienen una m a yo r activida des pro d u ctiva s. p ro d u ctivid a d energética que les pro cu ra El nivel de e m i­ siones es alto con relación al estándar de más estabilidad que a los países del grupo A m érica Latina, pero in te rm e d io en c o m ­ A. paración con los países industrializados. Por otra parte han m ostrado im p o r­ El caso de Barbados, atípico dentro tantes avances en la co b e rtu ra de los re­ del g ru p o l-A, se presenta aún más atípico querim ien to s energéticos básicos, aunque en la sustentabilidad energética, con eleva­ en un nivel in fe rio r y que en el caso de Co­ da p ro d u ctivid a d y co b e rtu ra de e le c tric i­ lo m b ia m u e stra im p o rta n te s carencias. dad que lo diferencian de los otros países También se advierte que hay un uso m ayor considerados en este y otros patrones. de fuentes de energía renovable. está represe ntad o Características del patrón C a nivel p o r A rge ntin a, Brasil, y con algunos se s­ general se m an ifie sta n ta m b ié n en Costa El p a tró n lll- B gos por Chile y eventualm ente U ruguay y Rica, Jam aica y Panamá, que conform an el Paraguay. Este patrón parece relativam en­ g ru p o IV-C. Destaca el nivel inte rm ed io del te e q uilib rado en lo eco nó m ico a causa de in gre so per cápita, la relativa igualdad de las e structu ras p ro d u ctiva s diversificadas d is trib u c ió n y el nivel de a h orro genuino. y/o la im p o rta n te d im e n sió n del m ercado Se distinguen del grupo ll-C p o r ser países interno. Pero se observan algunos rasgos im portad ores de energía. Por lo tan to son, Gráfico : Patrones de desarrollo y sustentabilidad energética de m anera contrapuesta a ese grupo, afec­ naturales tan reducida, que los m ism os pa­ tados por los cam bios que se registran en recen en p e lig ro de desaparición. El nivel los m ercados de petróleo y no tienen una de desarrollo económ ico es m uy reducido base de recursos energéticos fósiles. (Haití). En los ú ltim os años El Salvador ha avanzado rápidam ente y actualm ente pue­ Adem ás, en el pasado, estos países de haber rebasado a los países del G rupo F . practicaron un uso de los recursos fo re s ­ Com o en el Grupo E, emanan señales p o si­ tales poco sustentable. Al m enos en el ca­ tivas del nivel de ahorro genuino. En té rm i­ so de C osta Rica, la p rá c tic a m e jo ró . El nos energéticos no hay m ayores d ife re n ­ resto m antiene valores parecidos para los cias entre el g ru p o E y F: alta in te nsidad in d ic a d o re s energética y la dependencia de las fuentes e n e rg é tic o s : im p o rta n te s avances en la co b ertura eléctrica y de los im portadas, grandes carencias en la satis­ req ue rim ie ntos energéticos básicos y en el facción de los requerim ientos básicos. La uso de fuentes de energía renovable, p ro ­ fuerte presión de la población y la p ro g re ­ d u c tiv id a d e n erg ética in te rm e d ia relativa sión de la fronte ra agrícola llevan a la casi en la región. desaparición de los recursos naturales. Ei gru po ll-D presenta una relativa La caracterización que se ha reali­ alta d o ta ció n de re cu rso s naturales, que zado, con relación a la situación de susten­ constituye la base esencial de exportación ta b ilid a d del d e s a rro llo de los dife re n te s o de autoabastecím iento, baja articulación países de ALC, ha sido efectuada tom ando y/o aprovecham iento para un desarrollo ge­ en cuenta valores prom edio a nivel nacio­ neral, bajo nivel de ahorro genuino (Ecua­ nal. De este m odo la diversidad regional al dor, Solivia y Perú). Los países im p o rta d o ­ in te rio r de los países no ha sido reflejada. res con este p a tró n g ru ñ o IV -D : Guyana, Esto no sig nifica dejar de reconocer que en Surínam , Nicaragua y Cuba, presentan a su algunos casos esa diversidad es tan m a r­ vez una alta dependencia de las im p o rta cio ­ cada que el prom edio nacional constituye nes de h id ro c a rb u ro s para su a b a ste ci­ una m uy pobre representación de co n ju n ­ m iento interno y su de sarrollo se ve fuerte­ tos s o c io te rrito ria le s m uy s ig n ific a tiv o s m ente afectado p o r las variaciones en los d e n tro de un país. precios de esos energéticos. mente en el caso de aquellos países donde Esto ocu rre esp ecial­ las asim etrías económ icas y sociales tie ­ Los países del grupo IV-E disponen nen un correlato te rrito ria l. Así por ejem ­ de una reducida dotación de recursos na­ plo, buena parte de la población del N o r­ tu ra le s co m o es el caso de G uatem ala, deste de Brasil enfrenta una situación que, Honduras, R epública D om inicana y Grena­ tanto en el presente com o en perspectiva, da. El nivel de desarrollo eco nó m ico es re­ no se aleja dem asiado de aquella del Grupo ducido. A lgunas señales positivas em anan E. El predom inio de las regiones del Cen­ del nivel de ahorro genuino, que alcanza n i­ tro, Sudeste y Sur en los p ro m ed ios nacio­ veles relativa m e nte m ás im p o rta n te s que nales ha determ inado su inclusión en el pa­ los co rre sp o n d ie n te s a los de los gru po s tró n B. de países in cluido s en los tipo s A y D. La alta Intensidad energética y la dependencia En el cálculo de prom edios se m ez­ de las fuentes im p ortad as atenían contra la clan estilos de vida y form as de organiza­ seguridad de abastecim iento. La c o b e rtu ­ ción de la producción m uy d istin to s dentro ra eléctrica es baja y se presentan grandes de un m ism o país. Es claro que esos e sti­ carencias (en cantidad y calidad) en la sa­ los de vida dependen tanto de las co n d icio ­ tis fa c c ió n de los re q u e rim ie n to s básicos. nes naturales de la región en que se lo cali­ Dada la baja do tació n de recursos natura­ za la población com o de las oportunidades les, la fuerte presión de la población sobre que se planteen o generen a través de las los m is m o s (esp ecialm e nte sobre los fo ­ in stitu cio nes económ icas y sociales a nivel restales) es una de las señales más pre o­ loca!. Al m ism o tiem po, los estilos y la ca­ cup an te s para la s u s te n ta b ilid a d de este lidad de vida pueden presentar fo rm a s m uy patrón de desarrollo. d ive rsa s en fu n c ió n de la pe rte ne ncia a gru po s étnicos y clases sociales distintas. Los países del gru p o IV-F: El Salva­ do r y Haití tienen una dotación de recursos Notas Técnicas y Metodológicas D evelopm ent” , y el do cum e nto “ GAEA Glo­ A. así com o en K. H am ilton, “ Genuine Saving bal A pproach to E nviro n m e n ta l A n a lysis” In d ica d o re s de la s u s te n ta b ilid a d g e n e ra l ¡n Developing C o un tries” , to d o s de 1995), la noción de ahorro genuino pretende refle­ a. D e fin ic io n e s , c á lc u lo s y n o r m a li­ z a c ió n p or in d ic a d o r jar la m agnitud del fo n d o neto de inversión que está co n stitu id o sob re la base del “ es­ fue rzo interno y que representa una varia­ 1. P I B p e r c á p it a ción del capital social total. Se usó el PIB real per cápita 1993, Este ú ltim o está in te g ra d o p o r la en dólares transfo rm a do s según paridades su m a en v a lo r del ca p ita l p ro d u c id o , del de po de r a d q u is itiv o (PPA), ia fue nte p a trim o n io na tural y del cap ital hu m an o. NN.UU. (PIMUD, Inform e sobre Desarrollo Por tanto, la cua ntifica ción del ah o rro ge­ H u m an o 1994 y 1995) y Banco M u n d ia l nuino debería reflejar las variaciones anua­ (W orld D evelopm ent Report 1995). les (p o s itiv a s o n e ga tivas) en esos tres com ponentes del capital total, com o resul­ La norm alización se hizo de m ane­ tado de los flujos anuales netos co rre sp o n ­ ra lineal, to m a n d o el m ín im o ab soluto de dientes en un espacio so cio e co n ó m ico de­ US$100 com o no sustentable (=0) y el va­ term inado (país o región). lo r de US$ 10.000 com o sustentable (=1). Este concepto refleja el enfoque de 2. D is trib u c ió n d e l in g re so la “ s u s te n ta b ilid a d d é b il” que p o s tu la la aditivid ad y su stitu tivid a d de todas las fo r­ El coeficiente de Gini no ha sido d i­ mas de capital, p o stu la ció n critic a d a por rectam ente aplicable porque es un co e fi­ m uchos am bientalistas. Ei enfoque parece ciente de desigualdad y, por lo tanto, se co­ válido com o prim e ra a p ro xim a ció n y, s o ­ rrelaciona negativam ente con la suste nta­ bre todo, por su resultado en fo rm a de un bilidad. Con los datos d ispo nib le s de CE- indicador que alerta sobre un hecho: lo que PAL (Panoram a Social 1994) y con in fo r­ los países de la región ahorran en p ro m e­ m a ció n a d ic io n a l (E stu d io s de caso del dio no es suficiente para su fu tu ro desarro­ pro yecto) se c o n s tru y ó un coeficiente de llo. igualdad para el año 1992, relacionando el área po r debajo de la curva de distrib u ció n Habrá que co m p le m e n ta r este en­ de Lorenz con el área po r debajo de la línea foq ue id en tificand o donde la su ste ntabíii- de e q uidistrib ució n. dad ya está perdida respecto a una dim e n ­ sión, donde se tocan ya los lím ite s m ín i­ La norm alización se hizo de m ane­ m os y hasta donde no debería ser p e rm iti­ ra lineal, c o n sid e ra n d o un coe ficie nte de da la desinversión y la su stitu ció n (susten­ 0,2 com o no sustentable (=0) y un coe fi­ tabilidad fuerte). ciente de 0,8 com o sustentable (=1) Las cuentas nacionales tra d icio n a ­ 3. A h orro g en uin o 3.1 D e fin ic ió n y c á lc u lo riación del capital p ro du cido , deduciendo El concepto del ahorro genuino es interna. Para va lo riza r las variaciones del relativam ente reciente y parece apropiada capital to ta l hay que ca lcu la r la variació n una explicación más exhaustiva de! indica­ del p a trim on io natural y del capital hum a­ d o r utilizado y una discusión de su aplica­ no, tarea que resulta m ucho más com pleja. les contienen una c u a n tifica ció n de la in ­ versión neta interna, que representa la va­ la depreciación anual de la inversión bruta ción a países de ALC L a V P ESD del Banco M undial u tili­ Tal com o se suele d e finir dentro de za m étodos cortos (sh o rt-cu t) para llegar a la literatura reciente (sobre tod o de la VP los dos elem entos m ás im p ortan te s de va­ ESD (E n v iro n m e n ta lly S usta ina ble Deve­ ria ció n del p a trim o n io na tural: el a g o ta ­ lo pm e nt Vice Presidency) del Banco M u n ­ m ie nto por explotación (de pletion ) de los dial (p u b lic a c ió n “ M EP M o n ito rin g Envi­ re cu rso s n a turales y la d e g ra d a ció n del ronm ental P rogress, presentación de Is­ medio am biente por em isiones. Se usan la m ail Serageldin en el “ 3rd. Annual W B Con­ extracción de activo s naturales (asset sa­ feren ce on E n v iro n m e n ta lly S ustainable les) valorizado p o r un precio actual (50% del precio en el m ercado m undial del res­ sigue siendo débil en m uchos países de la pectivo pro d u cto ) para la parte ag otam ien­ Región, así el ahorro genuino incluyendo la to y un va lo r de US$20 po r cada tonelada inversión en capital hum ano no dem ostra­ de e m isio n e s de CO 2 c o m o v a lo r a p ro x i­ ría un imagen relativamente mejor. m ado (p ro xy) del im p acto negativo sobre agua, suelo y aire. Las razones para esta situación son m últiples. La depreciación y el ag otam ien­ D e scon ta nd o la in ve rsió n neta in ­ to po r la explotación de los recursos natu­ terna po r el ag otam iento y la degradación, rales parecen factores im portantes; en rea­ resuita el ah orro genuino sin inversión en lidad, sólo la explotación es relativam ente capital hum ano. m ás im p ortan te que en otras regiones en desarrollo. Las razones m ás decisivas sue­ La inversión en capital hum ano va­ len estar en o tro s ám bitos, señalados más ría seg ún e s tim a c io n e s p re lim in a re s del arriba en el cálculo de las cuentas naciona­ pro pio Banco M un dial entre 2 y 9% del PIB les: en un ahorro in te rno relativam ente ba­ (H a m ilton , pág. 16). A dicio n a n d o esta in­ jo y en las o b lig a cio n e s resu ltan te s de la versión resulta el ahorro genuino. deuda externa, es decir el pago neto nega­ tivo a los factores externos. En este tra b a jo se usa co m o base del in d ica d o r resp ectivo las estim aciones Para desarrollar y retin ar en el fu tu ­ del Banco M undial y de sus colaboradores ro el concepto del ahorro genuino, se p ro ­ (H am ilton) para los países de la Región. Se ponen algunas m odificaciones además de trata del a h o rro ge n u in o sin in ve rsió n en las que se m encionan más adelante (iden­ capital hum ano porque no existen todavía tific a c ió n de los lím ites m ín im o s, in cluso de m anera generalizada estim aciones para de la inversión en recursos hum anos). P ri­ esa inversión. m ero, habría que con sid erar revaluaciones de las reservas fósiles, m uy frecuentes co ­ Se calculó un pro m e d io de ah o rro m o resultado de la exploración, co m o ad i­ genuino de 1986 a 1991 y se clasificaron ciones de capital. Segundo, el enfoque dei los países por niveles de sustentabilidad de ah orro genuino debería in c lu ir de manera acuerdo a sus tasas de ahorro genuino: más com pleta la degradación del am biente m un dial. Tales m o d ifica cio n e s llevarían a S ustentabilidad de la tasa de ahorro genui- que el cálculo ofrezca una imagen relativa­ no/PIB: m ente m ejor para la región. alta (0,9) = a lre d e d o r de 10% y más Con re sp e cto al am b ie n te po dría plantearse que el p a trim on io natural global m edio alta (0,7) = alred edo r de 5% de la hum anidad se com pone de dos par­ m edio baja (0,5) = alrededor de 0% tes: una integrada por aquellos elem entos baja (0,3) = alrededor de -5% que están a p ro p ia d o s a nivel nacional y m uy baja (0,1) =-10% otra com puesta p o r el p a trim o n io natural de propiedad com ún a nivel universal. 3.2 D is c u s ió n Puesto que la noción del ah orro ge­ El c o n c e p to del a h o rro g e n u in o y nuino se define dentro de la m encionada li­ su cálculo es algo novedoso, ya que m ue s­ teratura a nivel de los países o regiones, la tra variaciones preocupantes del capital to ­ v a ria c ió n (tlu jo neto) c o rre s p o n d ie n te ai tal de A m érica Latina. La estim ación es to ­ pa trim o n io natural, si se pretende que sea davía prelim inar. No obstante, aún si el cál­ com patible con las restantes, debería estar culo fuera más refinado, el resultado para referida a la parte de ese p a trim o n io que la Región sería sim ilar. El a h orro genuino corresponde estrictam ente a cada nación. pro m ed io de la Región ha resultado poco Los c á lcu lo s a n te rio re s u tiliz a d o s para sa tisfa cto rio en los ú ltim o s 15 años y m uy co n sid e ra ció n de los im p a cto s (v a ria c io ­ po r debajo, p o r ejem plo, del de los países nes) sobre el p a trim on io natural de pro pie­ recién in d u stria liza d o s y en vías de desa­ dad com ún (por ejem plo, la atm ósfera o el rrollo en el Lejano Oriente. m ar internacional) y de los efectos exter­ nos (elem en tos del p a trim o n io na tural o En ia estim ación del ahorro genuino acciones de un país que provocan de m o ­ hay que to m a r en cuenta la Inversión en ca­ do indirecto beneficios o perju icio s a otros pital hum ano. Sin em bargo, esta inversión países) de ntro del cálculo del a h o rro ge­ nuino puede pro voca r serias distorsiones, especialm ente entre países o regiones. Estas c o m p e n s a c io n e s deberían co n s id e ra rs e c o m o deudas p o r parte de aquellos países que degradan el m edio am ­ Estas disto rsio nes son conceptual­ biente de propiedad com ú n p o r encim a del m ente independientes de los problem as li­ pro m ed io a los que lo hacen por debajo y gados a la valoración de los im pactos so­ de las naciones que provocan efectos que bre el am biente natural. dañan indirectam ente el p a trim o n io natural pro pio de otras. Este enfoque sería válido El p ro b le m a es relevante para las aún cuando se im p on gan topes cu a n tita ti­ variaciones netas ligadas al capital natural vos a dicho s im pactos. Es claro que, en el po r m edio de la degradación de ios restan­ p rim e r caso, las com p e n sa cio n e s a esas tes elem entos del m edio am biente, puesto deudas deben ser calculadas sobre la base que d e ntro de ella se in corp oran algunos de la m agnitud m edia del im p a cto y no en de los im pactos sobre el p a trim o n io natu­ té rm in o s in crem én tale s. ral de p ro p ie d a d u n ive rsal co m ú n (p o r rían al m argen del cá lcu lo las com p en sa­ Aún así qu ed a­ G rá fic o A: A h o rro G e n u in o CD Q- t O r O O ( D ( O ( 0 l O l D O O O O Q C O O O C O O O O O O O O O O O O O ) Fuente: Con base en datos del Banco M undial, VPESD ejem plo, gases de efecto invernadero). Pa­ ciones de los im pactos acum ulados h istó ­ ra la validez de las m encionadas com para­ ricam ente hasta el presente. ciones del indicador de ah o rro genuino las dificultades se presentan tan to si se in clu ­ M ás allá de la d is c u s ió n so b re la ye una con sid eración parcial de tales im ­ fo rm a de a p ro x im a r el cá lcu lo de tales pactos co m o si se los deja totalm e nte de com pensaciones, su consideración dentro lado, lim itánd ose los efectos sobre el m e­ del concepto de ah orro genuino im plicaría dio am biente local (nacional). una co rrie n te fina nciera desde los países in d u s tria liz a d o s hacia a q u e llo s p e rte n e ­ Una fo rm a de tra ta r los im p a cto s cientes a las regiones en desarrollo. De es­ sobre el p a trim on io universal com ún y los te m o d o las posiciones relativas de las tra ­ m encionados efectos externos dentro de la yectorias del ahorro genuino de unos (p o r n o ció n de a h o rro g e n u in o que perm íta ejem plo, ALC) y o tro s (países o regiones com p ara cion es válidas entre los países o industrializadas) sería diferente. Con la in ­ regiones, es recu rrien do a un sistem a de c o rp o ra c ió n de tale s c o n sid e ra cio n e s, la com pensaciones. curva de ahorro ge nu ino que se presenta C uadro A: S u s te n ta b ilid a d M a c ro e c o n ó m ic a Código País Economía (PIBpc real) Equidad (Distribución de ingreso) Ahorro Genuino Recursos (Capital Natural per capita) AR A rg e n tin a 0 .8 8 5 BB B a rb a d o s 0 .9 6 6 BO B o liv ia 0 .2 3 3 0 .6 8 3 0 .0 5 0 0 .7 2 3 BR B rasil 0 .5 1 9 0 .3 8 5 0 .9 0 0 0 .7 4 8 CO C o lo m b ia 0 .5 4 3 0 .5 5 2 0 .6 0 0 0 .6 6 2 CR C o s ta Rica 0 .5 4 3 0 ,6 2 6 0 .9 0 0 0 .6 4 0 CU C uba 0 .3 3 5 CL C h ile 0 .8 3 9 0 .4 9 8 0 ,8 0 0 EC Ecuador 0 .4 2 9 SV El S a lv a d o r 0 ,2 1 7 0 .6 0 0 0 .8 2 9 0 .5 5 8 0 .6 7 0 0 .7 7 5 0 .1 0 0 0 .6 3 9 0 .5 6 8 0 .4 7 7 GR G re n a d a 0 .3 7 6 GT G u a te m a la 0 .3 2 6 GY G uyana 0 .1 7 2 0 .0 5 0 0 .8 5 2 HT Haití 0 .0 9 6 0 .6 0 0 0 .3 9 8 0 .5 7 9 0 .5 0 6 0 .4 3 6 0 .3 0 0 0 .5 5 9 HN H o n d u ra s 0 .1 9 2 0 .4 4 5 0 .5 0 0 JM J a m a ic a 0 .3 1 3 0 .6 9 4 0 .1 0 0 0 .7 6 6 MX M éx ic o 0 .7 2 7 0 .5 6 2 0 .5 0 0 0 .7 0 7 NI N ic a ra g u a 0 .2 7 2 PA P a nam á 0 .5 5 6 0 .4 6 9 0 .7 0 0 0 .6 8 8 PY P a ra g u a y 0 .3 3 2 0 .5 0 0 0 .7 1 9 PE P e rú 0 .3 2 3 0 .6 3 8 0 .1 0 0 0 .6 8 2 DO Rep. D o m in ica n a 0.321 0 .5 6 8 0 .9 0 0 0.531 0 .6 0 2 SR S u rinam e 0 .3 6 7 0 .5 0 0 0 .9 4 8 TT T rin id a d T o b a g o 0 .9 7 6 0 .1 0 0 0.671 UY U ru g u a y 0 .6 0 3 VE V e n e z u e la 0.851 0 .6 5 6 E sta d o s U n idos 1.000 0 .7 4 4 C anadá 1.000 0 .7 8 8 0 .9 8 5 A le m a n ia 1 .0 0 0 0 .8 1 0 0 .7 4 3 0 .7 3 8 0 .1 0 0 0 .7 4 8 0 .8 6 9 R e in o U n id o 1,000 0 .7 0 9 0 .6 9 3 F ra n c ia 1.000 0.771 0 .7 6 8 Ita lia 1.000 0.801 0 .7 1 3 E spaña 1.000 0 .8 9 3 0 .7 6 3 A u s tra lia 1 .0 0 0 0 .7 3 8 1 .0 0 0 Japón 0 .8 8 3 0 .6 9 7 C o re a del S ur 1.000 0 .9 2 4 0 .8 0 6 0 .5 7 6 C h in a 0 .1 8 7 0 .7 7 2 0 .4 7 2 In d ia 0 .1 1 4 0 .8 4 3 0 .4 6 4 N o rm a liz a c ió n O rig in a l . 0 .0 0 $100 0.2 - 50% 0 0 .5 0 $ 5 .0 5 0 0.5 +/- 0% 771 1.00 $ 1 0 .0 0 0 0.8 +15% 594650 en el gráfico, se desplazaría hacia arriba y zadas utilizando m ú ltip lo s de ingresos por por ta n to no m ostraría probablem ente los capital de tierras respectivas (clasificadas valore s n e g a tivo s que se observa n entre p o r tipo de suelos según FAO), 1979 y 1983 o entre 1989 y 1991. que la madera y activos en el subsuelo fue­ m ientras 4. del m ercado m undial. ron calculados ap lica nd o 50% del precio C a p ita l n a tu ra l p e r capita Se usan los datos del Banco M u n ­ Com o el caso del a h o rro g e n u in o dial ESD VP (E nviron m e ntally Sustainable se trata todavía de una estim ación p re lim i­ Developm ent Vice Presidency), d iscutid os nar. En este caso, la crítica m ás profunda en la p u b lic a c ió n “ MEP M o n ito rin g Envi­ se relacionaría con la valorización co m e r­ ro n m e n ta l P ro g re s s y p u b lic a d o s en el cial del capital natural, que deja sin con si­ d o cum e nto “ GAEA Global Approach to En­ deración to d o lo que no está actualm ente v iro n m e n ta l A na lysis” en 1995. valorizado por un precio de m ercado o por su explotación con fines de crear ingreso. Se trata de una estim ación del valor A s im is m o , se c o n sid e ra de m anera m uy com ercial de los recursos naturales in c lu ­ incipiente la biodiversidad de los bosques so de las tierras. Las tierras fueron v a lo ri­ 83 Cuadro B: Indicadores para la sustentabilidad en términos energéticos N o rm a liza ció n In dicador D e fin ición Fuente de datos 1, Autarquía energética Porcentaje de las im portaciones OLADE-SIEE, cálculos del proyecto en la suma de im portación y producción primaria, 1994 0 =100% 1 =0% sin norm alización 2. Robustez frente a cambios e xte rn o s P o r c e n t a je 0 = 14 bep/1000 US$ 1 = 1 bep/1000 US$ de las OLADE-SIEE, cálculos del energéticas proyecto e xp o rta cio n e s sobre el P IB , US$( 1980) 1994 (b e p / norm alización lineal 3. “P ro d u ctivid ad ” energética In v e rs a de la in te n s id a d ene rg é tica del PIB, 1994 (PIB/bep) OLADE-SIEE, cálculos del proyecto 0 = 0 US$/bep 1 = 1000 US$/bep sin norm alización 4. Cobertura eléctricas Porcentaje de electrificados, 1989 Banco Mundial/OLADE 1991 0 = 0% 1 = 100% sin norm alización 5. h o g a re s de e n e rg ía ú til OLADE-SIEE, cálculos del C o b e rtu ra de necesidades Consum o residencial, 1994 (bep/hab) proyecto energéticas básicas 0 = 0 bep/cap 1 = 1 bep/cap sin norm alización 6. 7. OLADE-SIEE, cálculos del proyecto 0 = = 1 t/bep 1 = = 0,3 t/bep norm alización lineal de e n e rg ía OLADE-SIEE, cálculos del energías Participación renovable en la oferta energé­ proyecto tica, 1994 0 = 0% 1 = =50% norm alización lineal Pureza relativa del uso de e nergía U so de ren o va b le s C 02/consum o energético, 1994 A lcance recursos fósiles y Relación entre producción y 0 leña 8. 1 = 25 años; =0% norm alización lineal OLADE-SIEE, cálculos del de recursos fósiles (R/P); y tasa proyecto de deforestación, 1994 = 0 a ñ o s ; = 1 % naturales y no se considera su valor com o absorbente de CO2 , etc. 1), 2) y 8) A u tarqu ía , ro b u ste z y a lc a n c e En este trabajo, la norm alización se Los indicadores de autarquía y ro ­ hizo de m anera no lineal. Se consideró un bustez form an de cierta m anera un c o n ju n ­ va lo r m ínim o de US$100 com o no suste n­ to. Representan dependencias y vu lne rabi­ t a r e (=0), un va lo r alrededor de US$800 lidad es de las eco no m ía s na cio nales po r c o m o m edia nam e nte su ste n ta b le (= 0.5), cam bios de factores externos. El p rim er in­ un v a lo r de U S $ 2 1 .0 0 0 c o m o alta m en te dicador índica la frágil sustentabilidad eco­ sustentable (=0,75). nóm ica de países im portadores de energía, el segundo la vulnerabilidad del desem pe­ b. R e s u lta d o s ño de econom ías altam ente dependientes de su exportación energética. A su vez, los En el Cuadro A se presentan los indicadores de autarquía y alcance form an grados de sustentabilidad calculados para un conjunto en el sentido que se potencian. los países de la Región y otros países se­ Con un gran alcance de recursos la autar­ leccionados. quía vale aún más en el sentido de susten­ ta b ilid a d . Por eso, se ha y u xta p u e sto los B. In d ic a d o re s de s u s te n ta b ilid a d d e sd e el punto de v ista e n e rg é tico a. 84 D e fin ic io n e s dos Indicadores. Cuadro C: Indicadores de sustentabilidad energética Economía A utarquía Equidad Robustez Productividad C obertura electricidad Recursos y Am biente C obertura necesidades Pureza básicas Uso Energías Renovab. TT 0.886 0.041 0.018 0.97 0.428 0.515 0.03 BB AR VE CL 0.289 0.289 0.98 0.437 0.503 0.924 1 1 0.958 0.6 0.27 0.37 0.35 0.95 0.85 0.91 0.86 0.87 0.855 0.837 0 .6 38 0.66 0.779 0.587 0.811 0.818 0.253 0.171 0.55 0.349 0.358 0.907 0.787 0.449 0.956 0.026 1 0.654 0.464 1 0.215 0.965 0.307 0.689 0.98 1 0.541 1 1 0.304 GD 0 1 SR CU 0.475 0.4 38 0.87 1 1 MX UY PA CO CR BR EC PY GT PE 0.693 0.856 0.294 DO JM NI BO SV HN 1 1 0.165 0.66 0.984 0.584 0.651 0.531 1 0.654 1 1 0.921 GY HT 3) 0.545 1 1 1 1 P ro d u c tiv id a d 0.5 0.31 0.33 0.4 0.4 0.36 0.58 0.64 0.9 0.7 0.356 0.322 0.51 0.65 s/d 0.301 0.257 0.15 s/d 0.15 0.27 0.3 s/d 0.46 0.31 0,38 0.421 0.277 0.402 0.29 0.4 0.31 0.17 0.31 0.18 0.19 0.12 0.07 4) 0.38 0.58 0.38 0.25 0.48 0.34 s/d 0.233 0.279 0,458 0.238 0.213 0.192 0.331 0.284 0.1 0.22 0.157 0.763 0.848 0.952 0.721 0.61 0.896 0.719 0.947 0.764 0.117 0.161 0.116 0 .4 88 0.258 0.339 0.383 0,654 0.214 0.12 0.321 0.703 1 0.191 Alcance 0.482 0.128 0.273 1 0.955 0.963 1 0 0.576 0 0.388 0.473 0 0.364 0.272 0 0.052 0.386 0.823 0.684 0.343 0,738 0.531 0.759 0.808 0.316 0.131 0.128 0.32 0.393 0.282 0.287 0.682 0.477 0 0 0.8 0.795 0.098 0 0 0 0.8 0.393 C o bertura e lé c tric a Este in d ic a d o r es la in ve rsa de la Lam entablem ente no existen datos habitual intensidad energética. El concep­ más actualizados para tod os los países de to tiene una c o n n o ta c ió n m ás n o rm a tiva una sola fuente. Se necesitaría un gran es­ que el de intensidad y parece más adecua­ fu e rz o para c o n s tru ir una base de datos do en el m arco del desarro llo sustentable. tem po ral actualizada. Se correlaciona positivam ente con un m a­ y o r grado de sustentabilidad Una alta p ro ­ 5) Cobertura de necesidades básicas du ctivid ad energética sig nifica que se p ro ­ duce más PIB por unidad de energía co n ­ sum ida. El con sum o de energía útil se hizo en base a datos del SIEE de OLADE a p li­ ca n d o e ficie n cia s de tra n s fo rm a c ió n de Adem ás de la ve rsió n poco usual, energía final entregada en energía útil para hay que in te rpre ta r este indica do r con m u ­ cada en erg ético; e le c tric id a d (0 ,8 ), GLP cha cautela; no necesariam ente indica efi­ (0 ,4 ), gasolina, kerosene, diesel, fuel oil ciencia energética. Hay que to m a r en cuen­ (0,35), gas natural, otros gases (0,5), car­ ta, entre o tro s , los efe cto s e stru c tu ra le s bón m in e ra l (0 ,2 ), leña, carb ón vegetal (peso de in d u stria s intensivas en energía), (0,1), otras prim arias (0,07). la contabilización del secto r in fo rm al de la econom ía resp ectiva , efectos de c o n v e r­ 6) P ure za a m b ie n ta l sión en una m oneda com ú n y del cálculo del PIB real. La norm alización perm ite in vertir la escala; Un nivel de 1 1 de emisiones de CO2 85 por bep de con sum o energético se con si­ re la tiva de cada e n e rg é tic o d e n tro de la dera no sustentable, un valor de 0,3 t/bep producción de energía prim aria. Se incluyó casi alcanzado por algunos países parece la leña ju n to con los recursos fósiles para sustentable. poner en evidencia el deterio ro del recurso forestal en aquellos países con fuerte par­ 7) U so de e n e rg ía s re n o v a b le s ticip a ció n de la leña en el ab astecim ien to interno. Com o energías renovables fue ro n co n sid e ra d a s: h id ro ene rgía, g e oterm ia, A q u e llo s países que no tien en re­ pro du cto s de caña, y otras prim arias (co ­ servas fósiles de energía y que reportaron m o está d e fin id o en el SIEE de OLADE). en el pasado una tasa de d e fo re s ta c ió n M ie ntras la de forestación alcanza niveles arriba de 1% reciben un valor de 0 en té r­ no sustentadles, la leña se considera ju nto m in os de sustentabilidad. Por eso, los paí­ con los recursos fósiles com o una fuente ses de tip o F E y C.b. (Am érica Central e is­ , de energía no renovable (in dica do r N 18). las caribeñas) tienden a m o stra r bajos n i­ veles de alcance. 8) A lc a n c e de lo s re c u rs o s fó s ile s y le ñ a El in d ic a d o r se c o n stru ye p o n d e ­ rando esas variables p o r la p a rticip ació n 86 b. R e s u lta d o s En el Cuadro C se p re sen ta n los va lo re s po r países. Documentos b ásico s (p lan ificació n y concepción del proyecto) “ In fo rm e T aller de P la n ific a c ió n Z O P PP ro y e c ­ III to O LA D E /C E P A L/G T Z , Fase I, C o ta ca ch i, Ecuador, m a yo 1993. “ In fo rm e T a lle r de P la n ific a c ió n ZO PP IV, P ro ­ y e c to O L A D E /C E P A L /G T Z Fase I” . Q u ito , Ecuador, m ayo 1994, “ In fo rm e T aller de P la n ific a c ió n ZOPP V, P ro y e c ­ to O L A D E /C E P A L /G T Z , Fase II” . Q u ito , Ecuador, m a yo 1 995. “ S e le c c ió n de P aíses para E s tu d io s de C a s o , enero 1994. “ L in e a m ie n to s M e to d o ló g ic o s , m arzo 1 9 9 4 “ B ases C o n c e p tu a le s : D o c u m e n to de T e s is , enero 1995. “ R esum en de las Bases C o n c e p tu a le s ” . CEPAL, en ero 1995. “ O rg a n iz a c ió n , c o m u n ic a c ió n , in fo rm e s y m o n i­ to re o del p ro y e c to . GTZ, m arzo 1995. 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