Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto Documento de t r a b a j o para comentarios y observaciones Naciones Unidas Comisión Económica para América Latina PROGRAMA D DESARROLLO E D LAS EXPORTACIONES E RLA/73/053 LAS EXPORTACIONES MANUFACTURERAS ARGENTINAS Setiembre de 1976 Angel Monti Este documento aún no ha sido d i s c u t i d o con e l Gobierno a r g e n t i n o . modificaciones de fondo y forma. No puede ser c i t a d o . Está s u j e t o a V Las opiniones expresadas en e s t e documento son de responsabilidad d e l autor y no deben i n t e r p r e t a r s e como opiniones de l a i n s t i t u c i ó n . V - J . CAPITULO I El papel de las exportaciones en e l d e s a r r o l l o . Contenido d e l a n á l i s i s V 1. Proposites de este c a p í t u l o Se t r a t a en este c a p í t u l o de presentar e l esquema de contenido d e l anál£ sis y de e x p l i c a r c i e r t o s aspectos básicos que han s i d o tenidos en cuenta. 2. El contenido del a n á l i s i s a. Se analiza para e l período 1969/75 e l proceso de las exportaciones argén tinas de manufacturas, a f i n de e x t r a e r conclusiones sobre su comportamiento y sobre los f a c t o r e s que l a impulsan o l i m i t a n deben converger Además se procuran resultados que con l o s de t r a b a j o s semejantes que se están r e a l i z a n d o para l a s exportaciones manufactureras de v a r i o s países ( B r a s i l , Colombia y México por l o menos), a f i n de r e l e v a r l a e x p e r i e n c i a de conjunto sobre l a m a t e r i a . b. Las exportaciones de manufacturas, a s í como l o s f a c t o r e s e s p e c í f i c o s que la i n f l u y e n , constituyen un conjunto de elementos a su vez i n f l u i d o por e l comportamiento del marco macroeconomico. Este marco es analizado en e l c a p í t u l o II, juntamente con algunas de sus p r i n c i p a l e s implicaciones sobre l a v a r i a b l e que se considera. El papel y e l comportamiento de las exportaciones son tratados en e l capí- t u l o I I I , e l cual contiene también un a n á l i s i s de l o s e f e c t o s de l a exportación manufacturera por a c t i v i d a d e s sobre algunas v a r i a b l e s económicas r e l e v a n t e s . Hasta aquí e l enfoque es g l o b a l y de o f e r t a . En e l c a p i t u l o IV se ana- l i z a n c i e r t o s f a c t o r e s r e l e v a n t e s que i n f l u y e n l a demanda externa de manufacturas. - 2 - Dados t a l e s contextos g l o b a l e s , e l c a p í t u l o V t r a t a sobre e l regimen d e l s e c t o r externo en cuanto i n t e r e s a especialmente a la e x p o r t a c i ó n manufacturera, y e l c a p í t u l o VI sobre l o s instrumentos de p o l í t i c a económica que se emplean pa_ ra su impulso. Las condiciones de entorno d e l problema son, pues, das en los capítulos I I , IV y V. desarrolla- Dadas estas condiciones de entorno y l o s he- chos constatados en e l c a p í t u l o I I I sobre l a conducta de l a exportación manufac — t u r e r a , e l c a p í t u l o VI i n t e n t a una e x p l i c a c i ó n de l a acción de los instrumentos. El ciencia. capítulo \i) ( S V I I aproxima un a n á l i s i s en términos de e f i c a c i a y de e f i - La e f i c a c i a es c a l i f i c a d a en términos f í s i c o s , como l a r e l a c i ó n e n t r e l o g r o s y requerimientos para a l c a n z a r l o s . La e f i c i e n c i a es c a l i f i c a d a como r e l a c i ó n de b e n e f i c i o s / c o s t o s , d i r e c t o s e i n d i r e c t o s , de toda n a t u r a l e z a ; . c. Este t r a b a j o no configura un t e s t de h i p ó t e s i s preconcebidas. Es una i n dagación que se mantuvo a b i e r t a a i n c l u i r cualesquiera v a r i a b l e s que la eviden c í a l ó g i c a o empírica ha j u s t i f i c a d o . d. Se procuro, naturalmente, i d e n t i f i c a r r e l a c i o n e s de causalidad. Tales re laciones pueden s e r aproximadas usando instrumentos de d i s t i n t a n a t u r a l e z a , en forma convergente. El a n á l i s i s econométrico ha t e n i d o importantes limitaciones derivadas de problemas de s i g n i f i c a c i ó n de l a s s e r i e s b á s i c a s » d e su g l o b a l i d a d en muchos casos,de H éxtrema v a r i a b i l i d a d de l a s p o l í t i c a s económicas y p a r t i c u a larmente de que l a expansión/^gentinE°en^íl^§/75 se r e a l i z ó con í n d i c e s de ca pacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s ( c o c i e n t e entre t i p o de cambio y pre OÍOS i n t e r n o s ) de tendencia d e c r e c i e n t e . Se ha u t i l i z a d o con mayor intensidad e l j u i c i o de e x p e r t o s , formulado sobre una l i s t a de problemas planteados con razonable p r e c i s i ó n . niendo E l l o habida cuenta de l a s l i m i t a c i o n e s c u a n t i t a t i v a s y t £ también en consideración que este estudio procura poseer también u t i l i d a d p r á c t i c a , s i q u i e r a como a n á l i s i s c r í t i c o , pues t a l ha s i d o un requerimiento f o £ mal d e l Gobierno Argentino. - fo c*, i^) - e. 3 - Esto ultimo ha preocupado muchOj pues s i g n i f i c á que se p i d i ó que e l análisis tenga u t i l i d a d v i r t u a l como generador de consecuencias de v a l o r eventualmente normativo. Dos de entre muchas implicaciones de que se pida esta a p t i t u d r e s i d e n en: que l a s v a r i a b l e s deben ser suficientemente desagregadas, y que deben ser integra- das en un a n á l i s i s conjunto de r e l a c i o n e s de causalidad, es d e c i r , en un modelo. El primer aspecto es e l de l a desagregación. Cuando se corta e l análisis en un n i v e l de abstracción dado por l a p r e f e r e n c i a d e l a n a l i s t a , pueden aparecer i n c o n s i s t e n c i a s , o nexos de causalidad o , i n c l u s o , paradojas que son s o l o aparentes . i Tales problemas no residen en l a r e a l i d a d d e l fenómeno a n a l i z a d o , s i n o en que e l estudio ha quedado a un n i v e l de abstracción más g l o b a l que e l n e c e s a r i o para d e r i var conclusiones de v a l o r virtualmente normativo para l a p o l í t i c a económica. Esta Gn • consideración l i m i t a fuertemente l a p o s i b i l i d a d de reposar maciones econométricas en este e s t u d i o /Aproxi- globales. El segundo aspecto, e l de l a i n t e g r a c i ó n de l a s v a r i a b l e s en un modelo comp r e n s i v o , ha sido aproximado mediante l a formulación de una red c u a l i t a t i v a . mo se sabe, una red constituye un sistema de ecuaciones, no necesariamente e s c r i t o b a j o una convención dada. Co- lineal, Este t r a b a j o ha planteado t a l sistema de ecua- c i o n e s , pero no hubo tiempo de v e r i f i c a r l o cuantitativamente en forma acabada I J . f. Dado e l doble p r o p ó s i t o de l o g r a r conclusiones ú t i l e s para ser integradas con l o s a n á l i s i s de o t r o s países y a l mismo tiempo de s e r v i r a n i v e l p r á c t i c o , presente documento t r a t a sobre aspectos g l o b a l e s , en forma resumida. el Una s e r i e de anexos a l mismo entran en c i e r t a desagregación, que se entiende ú t i l , tanto para e l a n á l i s i s g l o b a l cuanto para l o c a s u í s t i c o . Finalmente, e x i s t e un conjunto de documentos de base cuya nómina se indica en anexo 1, l o s cuales están a d i s p o s i c i ó n de quienes tengan i n t e r é s en aspectos de mayor d e t a l l e . .•f w V Una red de - v a r i a b l e s vinculadas a l a exportación manufact u r e r a . (Documento de Base). -4 CAPITULO I I El marco macroeconomico y algunos f a c t o r e s vinculados P r o p ó s i t o s de e s t e c a p í t u l o I Se procura d e s c r i b i r l o s c a r a c t e r e s s a l i e n t e s d e l comportamiento macroeco 1. 6 4 nómico y de algunos f a c t o r e s vinculados; e i d e n t i f i c a r l a s v a r i a b l e s que, desde t a l e s n i v e l e s macro, i n f l u y e n e l comportamiento ^e l a s exporta- ciones manufactureras o establecen condiciones de base 2. • para l a s mismas. P r i n c i p a l e s f a c t o r e s g l o b a l e s y sus e f e c t o s sobre l a exportación manufacturera. a. El ingreso per capita i. Argentina posee alrededor de 25 millones de h a b i t a n t e s ; y un ingreso per c a p i t a de más de U$S 2.000, i^edidos en d o l a r e a c o r r i e n t e s . La tasa de c r e - cimiento en l o que va d e l s i g l o hasta l o s años 70 fue de a l g o más d e l 3% en t o t a l y 1,1% para e l producto per c a p i t a . En l o qué va de l a década d e l 70, c r e c i ó hasta más d e l 5 per capita en % 1974 y cayó en 1975 -después de once años de crecimiento ininterrumpido- un 3% 1/ per c a p i t a . Su o s c i l a c i ó n ha s i d o , en g e n e r a l , a l t a . quinaria y equipo ha sido tradicionalmente o s c i l a n t e . — La inversión en ma- El P a í s ha subutilizado sistemáticamente su capacidad de generar producto e i n g r e s o . ii. Este patrón de conducta f í s i c a de l a economía pone c i e r t a s condicion) nes de base a l a exportación manufacturera. El n i v e l relativamente a l t o de PBI per capita es p o s i b l e porque l a economía posee s u f i c i e n t e s recursos y una a l t a capacidad combinatoria de e l l o s . Por Ya es usual l a expresión s t o p - g o para c a l i f i c a r e l t i p o de proceso de crecimiento a r g e n t i n o . - 5 - l o t a n t o , ex-ante l a economía t i e n e condiciones f í s i c a s de base que l e dan capacidad para exportar manufactura t r a d i c i o n a l y no t r a d i c i o n a l en medida s i g n i ficativa. I .. • Pero l a o s c i l a c i ó n de l a a c t i v i d a d - a l impulso en gran parte de p o l í t i c a s económicas muy cambiantes- ha i n f l u i d o adversamente sobre l a asignación de r e cursos y sobre su salida d e l P a í s , ha actuado como f r e n o a l a i n v e r s i o n , y ha desorientado en c i e r t a medida tanto a l a producción para exportación como a l a exportación manufacturera misma. En consecuencia, ex-post su exportación ma nufacturera no t r a d i c i o n a l ha sido limitada por estos f a c t o r e s adversos, que también han integrado sus condiciones de base. b. La i n f l a c i ó n i. La i n f l a c i ó n es una constante que acompañó a l crecimiento argentino de l o s últimos decenios, con un patrón t r a d i c i o n a l d e l orden d e l 25 a l 30% anual. Pero e l ritmo i n f l a c i o n a r i o f u e progresivamente creciendo en tendencia. Tal configura una suerte de i n f l a c i ó n b á s i c a ; y por sobre e l l a ha habido una i n f l a c i ó n larvada, cuya a p a r i c i ó n se considera vinculada a l grado de c o n t r o l so_ ciai. y Naturalmente, como en toda i n f l a c i ó n - , se yuxtaponen m ú l t i p l e s f a c t o r e s que operan por l o s canales de i n s u f i c i e n c i a de o f e r t a , exceso de demanda y a l z a V (¡^ f , y » Cf: La exportación de manufacturas y e l papel de l a mediana y pequeña in dustria (BID, mimeo, 1971). Por condición de base se entiende aquí e l conjunto de f a c t o r e s i n s t i t u c i o n a l e s y o p e r a t i v o s que deben converger para que un país esté en capacidad de exportar en condiciones homólogas a l a s de l o s competidores en l o s mismos productos. Esta c a r a c t e r i z a c i ó n se opone a l a de subsidio. La idea r e s i d e en que l o s p a í s e s deben tener con diciones de base aptas ( t a s a s de i n t e r é s y plazos de financiamiento seme~ j a n t e s ; condiciones homólogas en e l seguro de c r é d i t o ; redes de información y de comercialización que den homóloga capacidad de competencia; e t c ) . El d e f e c t o de una condición de base r e q u i e r e en c i e r t o s casos e l uso de correctores. Sobre e l l o se v o l v e r á más adelante. S o c i a l l a t o sensu, incluyendo e l c o n t r o l p o l í t i c o , sentido- e s t r i c t o , e i n s t i t u c i o n a l . económico, s o c i a l en - de c o s t o s . — 6 - Pero l o s dos primeros canales pueden cursar un e f e c t o i n f l a c i o n a r i o cuantitativamente reducido; mientras que l a s grandes i n f l a c i o n e s se asociaron; o bien a l a eliminación de c o n t r o l e s de p r e c i o s o bien a l a puja especulativa inherente a l a b a j a aptitud de l o s mecanismos de r e g u l a c i ó n , en una sociedad que f l u c t u ó entre consensual y a u t o r i t a r i a . Los procesos i n f l a c i o n a r i o s agudos durante e l decenio que concluye en 1975 fueron puestos b a j o c o n t r o l por r e g l a mediante p o l í t i c a s de consenso, f u e ran éstos forzados desde e l poder e j e c u t i v o o acordados e n t r e gobierno, empresarios y trabajadores. que l e s dio impulso. Pero t a l e s consensos duraron l o que e l patrón p o l í t i c o La parte a l t a de la i n f l a c i ó n argentina puede, entonces, entenderse en buena medida como l a r e s u l t a n t e necesaria no s ó l o de una puja ent r e s e c t o r e s , grupos o c l a s e s s o c i a l e s , sino de un sistema de inconductas gener a l i z a d a s de l o s a c t o r e s , que procuran.sus óptimos p a r t i c u l a r i s t a s sin atención 2/ a l optimo nacional. — A l v a r i a r en forma fuertemente pendular e l patrón p o l í t i c o , surgen rei- v i n d i c a c i o n e s igualmente pendulares de c l a s e s , f a c t o r e s y s e c t o r e s ; se estimulan p e r s p e c t i v a s i n f l a c i o n a r i a s a l a s cuales e l País parece p r o c l i v e ; opera e l mecanismo que asegura a l a especulación más remuneración que a l e s f u e r z o c r e a t i v o ; y hay una realimentación de inconductas que puede l l e v a r l a tasa de c r e c i miento de p r e c i o s a cualquier extremo insólito. se El esquema conceptual con que/interpreta e s t e proceso está d e s c r i p t o en: Factores d e l Proceso I n f l a c i o n a r i o en América L a t i n a (Ed. ILPES-1967). Una s í n t e s i s d e l mismo f i g u r a en: La i n f l a c i ó n . Conceptualización y e l caso a r g e n t i n o ( R e v i s t a d e l Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de Buenos A i r e s - a b r i l / s e t i e m b r e de 1972). Más recientemente: Inflac i ó n : Dogma v s . Casuística (mimeo 1976). La idea básica que aquí i n t e r e sa c o n s i s t e eñ que c o s t o s , o f e r t a y demanda, constituyen c a n a l e s (o a t r i b u t o s de primer orden) a t r a v é s de l o s cuales juegan m ú l t i p l e s f a c t o r e s (o a t r i b u t o s de segundo orden) que explican l a s a l z a s de p r e c i o s . Y que estos a t r i b u t o s de segundo orden son e x p l i c a b l e s por o t r o s de t e r c e r o , cuarto, e t c . , órdenes i d e n t i f i c a b l e s en una red no l i n e a l . Es una aproximación c a s u í s t i c a que admite, empero, c i e r t a s g e n e r a l i z a c i o n e s . Una de éstas r e s i d e en que todas l a s i n f l a c i o n e s son mixtas y que en con secuencia no t i e n e sentido hablar de i n f l a c i ó n d e demanda o d e costos. Tj Hace f a l t a un d i a g n ó s t i c o muy d e t a l l a d o de este proceso. Y particularme^ t e e l periodo que se abre en 1973 da una materia prima muy fecunda para ello. - 7 - En 1971/74 e l a l z a media superó e l 40% y en 1975 f u e mayor d e l 300%. ii. Es conocido, tanto a n i v e l conceptual como en t r a b a j o s de e s t á t i c a comparada, que l a s a l t a s i n f l a c i o n e s perjudican e l volumen de a c t i v i d a d , a v e ces muy s i g n i f i c a t i v a m e n t e ; y e l l o o c u r r i ó en Argentina. y El e f e c t o de l a i n f l a c i ó n sobre l a exportación ha sido adverso; y se ha v e r i f i c a d o que e l aceleramiento i n f l a c i o n a r i o de 1975 se asoció a l a caída en l a exportación de manufacturas; e incluso que, asociándose a l a i n f l a c i ó n l a demora en e l a j u s t e d e l t i p o de cambio, se produjeron cancelaciones de compro1/ misos formales de exportación p r e e x i s t e n t e s . — Se i d e n t i f i c a también que determinadas v a r i a b l e s que son f a c t o r de i n f l a ción i n f l u y e n a l mismo tiempo sobre l a exportación manufacturera; algunas adversamente - como l a e s p i r a l y otras impulsándola - como l a d e f i c i e n t e dis t r i b u c i ó n r e l a t i v a d e l i n g r e s o 2/, c. La d i s t r i b u c i ó n d e l ingreso y e l empleo i. La d i s t r i b u c i ó n por f a c t e r e s hasta 1975 - s i e n d o r e l a t i v a m e n t e más i g u a l i t a r i a en Argentina que la que se a d v i e r t e en e l contexto latinoamericano- s i g u i ó e l curso d e l patrón p o l í t i c o ; y l a a l í c u o t a de l a remuneración d e l b a j o en e l ingreso v a r i ó según l a concepción gubernamental. tra- Se alcanzaron má- ximos en esta proporción alrededor de l o s años 50, con una caída p o s t e r i o r y un incremento alrededor d e l año 74-. Paralelamente, e l poder de compra d e l salario o s c i l ó en e l último decenio siguiendo curvas dentadas, c a r a c t e r í s t i c a s de l a s e s p i r a l e s en que e l s a l a r i o nominal es absorbido por a l z a s p o s t e r i o r e s de y Véase: Documento de Base de e s t e estudio: Instrumentos para l a exportación manufacturera. Extracto de p r i n c i p a l e s ideas v e r t i d a s en cuatro reu niones de Expertos r e a l i z a d a s en l a O f i c i n a de l a CEPAL en Buenos A i r e s , 1975. 2;/ Sin embargo, sobre esto se p r e f i e r e no e n t r a r en consideraciones más det a l l a d a s , para no mezclar e l problema de l a t e o r í a de l a i n f l a c i ó n , ardua mente debatido, con e l tratamiento de l a exportación de manufacturas. La r e f e r e n c i a del p á r r a f o no pretende i d e n t i f i c a r una r e l a c i ó n de causalidad rigurosa. - precios. 8 - Esta absorción l l e g o a l í m i t e s muy a l t o s hacia f i n e s de 1975 y l a pr_i mera mitad de 1976; y e l s a l a r i o r e a l se redujo entonces considerablemente. La producción por t r a b a j a d o r c r e c i ó anualmente más d e l 2 en l o s últimos % decenios; y naturalmente l a creación de oportunidades de empleo f u e una función 1/ - c r e c i e n t e desde 1950- de l a tasa de crecimiento d e l PBI. — La v a r i a c i ó n d e l desempleó se a s o c i a , pues, a l o s cambios en e l ritmo de c r e c i m i e n t o . I M En l a se- gunda mitad de 1975, l a caída de más d e l 4% en e l producto se a s o c i ó inicialmen t e , a l p a r e c e r , a una reducción f u e r t e en e l número de horas trabajadas por ho^ bre. Desde mediados de l a década d e l 60 se genera empleo a un ritmo semejante a l de crecimiento de l a población. La d i s t r i b u c i ó n por s e c t o r e s mostró l a misma s e n s i b i l i d a d p o l í t i c a que l a d i s t r i b u c i ó n por f a c t o r e s . En l o s últimos quince años e l s e c t o r i n d u s t r i a l pe£ d i ó sistemáticamente ingresos en l a medida en que l o s p r e c i o s i m p l í c i t o s en e l PBI- manufacturero c r e c i e r o n menos que e l n i v e l general de p r e c i o s i m p l í c i t o s en 2/ l a economía. De ahí se generaron t r a s l a c i o n e s de ingresos — cuyos b e n e f i c i a - r i o s fueron l o s s e c t o r e s agropecuarios o l o s de s e r v i c i o s , según l a s épocas. 1/ La tasa anual acumulativa de crecimiento d e l empleo medida por quinquenios f u e creciendo desde e l 0,6 en 1951/55 hasta e l 2% en 1965/70 ( A d o l f o C a n i t r o t : Algunas c a r a c t e r í s t i c a s d e l comportamiento d e l empleo en l a A r gentina entre 1950 y 1970. Ed. Jornadas de Economía. La P l a t a , 1973,. p.3). Posteriormente, puede c o n j e t u r a r s e un alza media d e l 1,5%. Tales t r a s l a c i o n e s fueron calculadas en función de e x p l i c a r e l incremento en e l v a l o r a p r e c i o s c o r r i e n t e s de l a s v a r i a b l e s , como suma a l g e b r a i c a de sendos efecto-volumen y e f e c t o - p r e c i o s . Si se respeta l a d e f i n i c i ó n de l a s cuentas nacionales para e l efecto-volumen Eq = (Qn - Qo) Po» sulta e l e f e c t o - p r e c i o s i g u a l a Ep = (P^ - PQ)» Qn» cual sobrevalúa e s t e e f e c t o en c i e r t a medida.• Calculando e f e c t o s a l n i v e l de l a economía en su conjunto y de l a s desagregaciones que se consideran en cada caso (por s e c t o r e s u, o t r o s conjuntos de v a r i a b l e s ) se i d e n t i f i c a n un e f e c t o n i v e l general de p r e c i o s (en c i e r t o modo a s i m i l a b l e a l e f e c t o - i n f l a c i ó n ) , y un e f e c t o - t r a s l a c i ó n , debido a cambios en l a estructura de p r e c i o s con r e s p e c t o a un período-base dado. La sumatoria de t a l e s e f e c t o - t r a s l a c i ó n e s , naturalmente, c e r o . V - 9 - Por grandes grupos de transacciones formativas de l a demanda g l o b a l (con- suino-inversion-exportación) desde 1960 l a s exportaciones t o t a l e s perdieron i n greso por t a l e s t r a s l a c i o n e s hasta 1971, ganando levemente desde entonces. I y ii. Las consecuencias de estos cambios en l a d i s t r i b u c i ó n sobre l a expor- t a c i ó n manufacturera son m u l t i p l e s , sobre todo en ramas de mayor densidad de mano de obra. Una caída en e l s a l a r i o r e a l estimula l a s exportaciones por do- b l e v í a : por e f e c t o de l o s menores costos y porque baja entonces l a demanda i n t e r n a , con l o cual aparece l a exportación como medio necesario de mantener l a a c t i v i d a d a n i v e l de empresa i n d i v i d u a l . Pero en e l j u i c i o de expertos e l l o mismo a f e c t a l a e s t a b i l i d a d de l a función de exportación; porque una vez r e c o brado e l s a l a r i o r e a l , creciendo e l empleo y r e a c t i v a d o e l mercado erno, mu- chas empresas tienden a r e p l e g a r s e hacia é l , con l o cual se ha hechc .a exper i e n c i a de que e l País ha perdido mercados antes l o g r a d o s . La t r a s l a c i ó n de ingresos desde e l s e c t o r i n d u s t r i a l hacia e l s e c t o r agro pecuario según su extensión puede ser f i n a n c i a d a con un incremento r e l a t i v a mente mayor de l a productividad•en e l s e c t o r i n d u s t r i a l ; y e l l o parece haber ocurrido. d. El finanei.amiento de l a economía en su conjunto i. Este concepto, para c i e r t o ritmo de expansión d e l PBI, puede ser me- dido en función d e l saldo d e l balance de pagos en cuenta c o r r i e n t e . Este saldo había sido negativo en l a década d e l 50 hasta p r i n c i p i o s de l o s años 60; y desde entonces hasta 1974 ha fluctuado entre un d é f i c i t de U$S 220 millones (1969) y un superávit de U$S 700 millones (1973). c o r r i e n t e f u e de U$S 1.300 m i l l o n e s . En 1975 e l d é f i c i t en cuenta Estos son v a l o r e s c o n t a b l e s ; y e x i s t e n transacciones no r e g i s t r a d a s de muy a l t a s i g n i f i c a c i ó n según l o s años ( b á s i c a mente contrabando, sobrefacturación de importaciones y subfacturación de 1/ El a n á l i s i s de l o ocurrido r e f l e j a e l comportamiento d e l finaneiamiento de l a economía en su conjunto, en función de una tasa de incremento d e l PBX que ya se a j u s t ó a é l , con l a s demoras d e l caso y mediando c i e r t o uso d e l c r é d i t o externo. Otro a n á l i s i s s e r í a e l de l a capacidad de f i n a n c i a miento. - 10 - exportaciones^ que impiden c a l i f i c a r l a capacidad de financriamiento d e l pais en su conjunto según l a c o n t a b i l i d a d de l a s transacciones r e g i s t r a d a s en e l pasado. El juego c í c l i c o t r a d i c i o n a l vinculado a l comercio e x t e r i o r g l o b a l , anaH I zado desde hace más de medio s i g l o , ha mostrado que l a expansion d e l PBI se as£ c i a a l incremento de l a s e x p o r t a c i o n e s ; y que en su consecuencia luego suben l a s importaciones más a l l á d e l punto en que l a s exportaciones han dejado de c r ^ c e r o , aún, caen. Esto parece haberse r e p e t i d o también en l o s últimos años. En e f e c t o , l a s exportaciones anuales r e g i s t r a d a s no lograban pasar d e l or_ den de l o s U$S 1.800 m i l l o n e s hasta l a primera mitad de 1972, en que comienzan un rápido ascenso. El umbral de importaciones r e g i s t r a d a s comienza a ascender 2/ en l a primera mitad de 1973. — Ambas transacciones - e x c l u i d o s subfacturacion y contrabando de exportaciones y sobrefacturación de importaciones- duplican casi sus v a l o r e s r e g i s t r a d o s en l o s últimos tiempos (U$S 3.300/3.U00 aproximadamente en e l promedio.de 1973/75, con máximos de U$S 3. 900/1+. 000). Considerando l a s l i m i t a c i o n e s que la información introduce a l a n á l i s i s y aún teniendo en cuenta e l incremento grande en l a s remesas por remuneración de f a c t o r e s , e l e f e c t o de transacciones no r e g i s t r a d a s y e l comportamiento de l a balanza de pagos en l o s últimos quinquenios sugieren que l a economía argentina 3/ genera más ahorro d e l que u t i l i z a en su i n v e r s i ó n bruta i n t e r n a . — Pero mucho ahorro se f i l t r a ; y l o s saldos d e l intercambio son c i c l i c o s , cada vez más f u e r temente; con l o que se a f e c t a considerablemente e l funcionamiento de l a p o l i t i - ca d© balanza de pagos. V Estimaciones de f u n c i o n a r i o s aduaneros publicadas en p e r i ó d i c o s , c a l i f i c a ron para 1975 f i l t r a c i o n e s de más de U$S 2.000 m i l l o n e s . E l l o más que compensaría e l saldo contable n e g a t i v o . 2/ En ambos casos se t r a b a j a con s e r i e s d e s e s t a c i o n a l i z a d a s . — _3/ M . »• El incremento en l a deuda externa t o t a l - i n c l u i d o e l saldo por o p e r a c i o nes de pase a p r i n c i p i o s de 1976- p a r e c e r í a c o n t r a d e c i r esta estimación conjetural. Sin embargo, un a n á l i s i s d e t a l l a d o de l a s transacciones y e l e f e c t o de l a s transacciones no r e g i s t r a d a s , sugiere que e l j u i c i o t e n t a t i v o d e l t e x t o no es erróneo. - 11 - Hasta f i n e s de 1975 y parte de 1976 hubo incremento en l a deuda e x t e r n a , baja de reservas 1/ y aumento en l a posición pasiva a término d e l sistema f i n a n c i e ro. ii. El e f e c t o de este comportamiento sobre l a exportación manufacturera es d i s c e r n i b l e a v a r i o s n i v e l e s de abstracción. Globalmentej introdu/jo todos l o s f a c - t o r e s de r e s t r i c c i ó n c a r a c t e r í s t i c o s a l o s países que son cada vez más deudores y que tienen que s a l i r periódicamente a refinanciar sus deudas -en gran medida de corto p l a z o - . Muchas r e s t r i c c i o n e s e incertidumbres nacen de e l l o . El v a l o r ac- t u a l de l a esperanza matemática de b e n e f i c i o s en e l País tiende a hacerse menor que en e l e x t e r i o r -tomando o t r o s f a c t o r e s como constantes- por e l mayor r i e s g o r e l a t i v o ; y e l inversor r a c i o n a l , que procura maximizar aquel v a l o r actual^debe colocar parte de su ahorro fuera d e l P a í s . La s a l i d a de c a p i t a l e s se hace a s í una constante d e l proceso, y s ó l o v a r í a su dimensión 2^/. Radicar c i e r t o monto de d i - visas en e l e x t e r i o r constituye un mecanismo de cobertura u t i l i z a d o ; y e l mecanisen mo de s a l i d a encuentra Aa sub f a c t u r a c i ó n de exportaciones y e l contrabando f í s i c o -en cantidad y c a l i d a d - de exportaciones uno de sus cauces n a t u r a l e s . e. El dosaje monetario de l a economía. i. Este concepto puede ser analizado partiendo d e l c o e f i c i e n t e de l i q u i d e z como primera aproximación p a r c i a l . Este l l e g ó a ser mayor a l 30% hasta 1956; y b a j ó tendencialmente desde entonces, para ser del orden d e l 13% hacia 1972/73 respondiendo a l a p o l í t i c a repetidamente abrazada, de a b a t i r l a i n f l a c i ó n con r e s t r i c c i ó n monetaria. Desde entonces hubo una suba por e f e c t o principalmente fiscal. El curso de l a demanda de moneda y l a p o l í t i c a r e s p e c t o a e l l a y a l a o f e r t a monetaria han sido particularmente i n t e r e s a n t e s . B a j o condiciones de crecimiento 1/ A f i n e s de 1975 las reservas s i g n i f i c a b a n c a s i 2 meses de importaciones. Los v a l o r e s de esta v a r i a b l e en e l período 1960/75 o s c i l a n entre 2 y 8 meses, en forma c í c l i c a . 2/ La e x p e c t a t i v a i n f l a c i o n a r i a contribuye poderosamente a e l l o , por supuestos por e f e c t o de l a Ley de Gresham. 3/ Cociente entre medios de pago de p a r t i c u l a r e s ( e x c l u i d o c u a s i - d i n e r o ) más o f i c i a l e s con respecto a l producto. , - 12 - f í s i c o con i n f l a c i ó n , era de esperar una b a j a en l a demanda de moneda como p o r t a dor de v a l o r ; pero un incremento de t a l demanda para especulación -obviamente- y además para transacciones por e f e c t o - p r e c i o s y por e f e c t o - volumen de a c t i v i d a d en e s t e último caso. i En l o que d e s a l i e n t a l a demanda para especulación, ha habido incrementos en l a s tasas de í n t e r e s nominales -que de todas maneras s i g u i e r o n s i g n i f i c a n d o tasas r e a l e s negativas hasta p r i n c i p i o s de 1976 por l o menos- U • Pero e l sistema ban- c a r i o presta tomando l a s o l v e n c i a como a t r i b u t o de primer orden, pues atiende básicamente a l a recuperación d e l c r é d i t o antes que a l a asignación óptima de r e c u r sos. Con e l l o , l a e f i c i e n c i a d i r e c c i o n a l d e l c r é d i t o no está cabalmente asegurada, y no l o fue en l a r e a l i d a d concreta, a pesar de l a n a c i o n a l i z a c i ó n de l o s depósitos 2/. Y como e l s e c t o r público r e q u i r i ó una ingente dotación de fondos en l o s últi- mos años, e l incremento de c r é d i t o neto a l sector privado ha r e s u l t a d o relativament e reducido. De t a l forma, e l volumen f í s i c o de l o s medios de pago de p a r t i c u l a r e s ha caído considerablemente, con r e s p e c t o a l de v a r i o s años a t r á s . La fisonomía de l o s c i r c u i t o s f i n a n c i e r o s ha v e n i d o , a s í , variando; tanto a t r a v é s de l a a p a r i c i ó n o l a v i g o r i z a c i ó n de instrumentos de segundo orden que poseen f u e r z a c a n c e l a t o r i a - i n c l u s o a c t i v o s no nacionales- cuanto por v í a d e l aumento de l a importancia de l a intermediación f i n a n c i e r a no bancaria - i n s t i t u c i o n a l i z a d a y no-, •La r e s t r i c c i ó n monetaria ha frenado l a demanda; pero también l a o f e r t a . e f e c t o . , s e ha v e r i f i c a d o ^ g u e En e l c r é d i t o de l a r g o p l a z o configura una precondición para l a i n v e r s i ó n y e l / c o r t o plazo para l a expansión necesaria d e l c a p i t a l de g i r o y , en g e n e r a l , para aumentar e l c o e f i c i e n t e de aprovechamiento,en sociedades anóndmas i n d u s t r i a l e s argentinas. V Salvo alguna excepción, en l o s últimos l u s t r o s e l l o se da. A p r i n c i p i o s de mayo de 1976 se introdujeron medidas c o r r e c t o r a s cuyo e f e c t o no es aquí evaluado. £/ Se anunció en a b r i l de 1976 que se procedería a l a desnacionalización de depósitos. ji p^ ÍA - 13 - En tendencia a l a r g o p l a z o , l a r e s t r i c c i ó n monetaria perseverante no estuvo acompañada de una b a j a en e l ritmo i n f l a c i o n a r i o , a l menos hasta p r i n c i p i o s de 1976. Si t a l era e l o b j e t i v o , t a l o b j e t i v o no se l o g r o . I ii. En cambio, se considera que l a r e s t r i c c i ó n perseverante contribuyo a l i m i t a r e l ritmo de d e s a r r o l l o , y á c o r t a r l a dimensión d e l ahorro nacional y l a (y p o s i b i l i d a d de asignar recursos a destinos p r i o r i t a r i o s -como e l avance t e c n o l o g i co n a c i o n a l - . Se estima que no podría demostrarse que l a r e s t r i c c i ó n monetaria con s e l e c t i v i d a d i n s u f i c i e n t e contribuyo a v i g o r i z a r l a c a p i t a l i z a c i ó n f í s i c a y tecnológica de l a s empresas n i sus r e s u l t a d o s ; por l o menos porque mucha empresas debieron acudir a l endeudamiento con e l sistema extrabancario -que opera a costos más a l t o s - e incluso a l endeudamiento en moneda e x t r a n j e r a , con l o cual se í n t e r - n a l i z o e l alea cambiario dentro de su contexto.Y en e l l o ha r e s i d i d o buena parte de causa del p e r j u i c i o que la r e s t r i c c i ó n monetaria con s e l e c t i v i d a d no e f i c i e n t e ha introducido a l a exportación manufacturera, afectando particularmente a l a s empresas i n d u s t r i a l e s nacionales medianas y pequeñas y a l a p o s i b i l i d a d de formar empresas nacionales de exportación a escala grande. Tal vez - y aunque no pueda demostrarse esta proposición- s i en l o s últimos años se hubiera seguido una p o l í t i c a de contención i n f l a c i o n a r i a asentada sobre otras bases - y en p a r t i c u l a r sobre una p o l í t i c a de i n g r e s o s - V bajado l a p o l í t i c a monetaria con a l t a s e l e c t i v i d a d en l o y se hubiera tr¿ que hace a l c r é d i t o iii d u s t r i a l Argentina podría haber exportado manufactura a un n i v e l significativa- mente más a l t o que e l que se l o g r ó . f. El sector público i. ^ * Como a c t o r económicojel s e c t o r , p ú b l i c o ha estado s u j e t o crecientemente a t r e s l i m i t a c i o n e s e s e n c i a l e s : su financiamiento se ha d e t e r i o r a d o hasta límites muy a l t o s ; l a rotacion de ministros y s e c r e t a r i o s de Estado ha sido a l t í s i m a ; y la consecuente v a r i a b i l i d a d de programas y p o l í t i c a s de gobierno ha perjudicado Hubo p o l í t i c a s de ingresos que log2?aron e l p r o p ó s i t o de accionar contra l a i n f l a c i ó n b a j o d i s t i n t o s contextos p o l í t i c o s , en d i f e r e n t e medida y con d i f e r e n t e s costos , en 1962, 1967 y 1973/7tf. TJ En 1974 ocupa e l 30% de l a población i^emunerada y genera e l 18% d e l PBX no agropecuario. En l o s últimos 25 años, crece a menor ritmo que l a economía en BU conjunto; y la reducción en la p a r t i c i p a c i ó n se opera en l a a c t i v i d a d gubernamental propiamente dicha ^baja del 10% a l 6 d e l P B I ) , Véase: BCRA:E1 % Sector Público en e l Sistema Contable Nacional 1950/74-. ( a g o s t o , 1976). - 14 - considerablemente l o s l o g r o s y l o s comportamientos d e l propio s e c t o r publico y de l a economía en g e n e r a l . En e l primer a s p e c t o , l a evasion es muy a l t a ; l a e r o s i o n de l a base t r i b u t a r i a c o n s i d e r a b l e , a l haberse r e c u r r i d o generosamente a l a exención como medio de estimulo a muchas a c t i v i d a d e s ( i n d u s t r i a y exportación, en gran medida); e l grav¿ men a otras a c t i v i d a d e s es reducido ( a la t i e r r a , p; e j . ) ; l a p o l í t i c a de p r e c i o s y. t a r i f a s de empresas publicas ha s i d o f l u c t u a n t e ; y l a e f i c i e n c i a g l o b a l del s e c t o r p u b l i c o - e x c l u i d o empresas- considerado como f á b r i c a de s e r v i c i o s al. País pod r í a s e r mayor. El i n g r e s o c o r r i e n t e d e l gobierno nacional s i g n i f i c ó e l 7,2% en 1970, y s o l o e l 3,9% en 1975, d e l PBI. En l o s o t r o s aspectos a r r i b a señalados, no se ha acudido a conducir l a e c o nomía - n i e l s e c t o r p ú b l i c o - c o n p l a n i f i c a c i ó n sustancial en forma,sistemática Las pautas de p o l í t i c a económica han cambiado frecuentemente con l o s decididores superiores^ y se considera que buena parte de l a continuidad a d m i n i s t r a t i v a que, de todas manera^^ha mostrado l a g e s t i ó n d e l s e c t o r público en una s e r i e de aspect o s , es obra de l o s f u n c i o n a r i o s de n i v e l medio. El p o t e n c i a l d e l s e c t o r público como.catalizador de d e c i s i o n e s p r i v a d a s , l a u t i l i z a c i ó n de su poder de compra como p o l í t i c a unívoca, y o t r o s aspectos e s e n c i a l e s que hacen a su g e s t i ó n r e s u l t a r o n , así^persistentemente subutilizados. i i . E l l o tuvo consecuencias inmediatas s o b r e - l a exportación manufacturera. .Su impulso r e q u e r í a un f u e r t e apoyo e s t a t a l - y no s ó l o l a o f e r t a v i r t u a l de e s - t í m u l o s - para c a t a l i z a r l a presencia de la empresa nacional en l a e x p o r t a c i ó n , con todo e l v i g o r n e c e s a r i o , p o r l o menos, en l a s primeras etapas. Se estima que, de haber sido e l s e c t o r p ú b l i c o financieramente más v i g o r o s o y sus p o l í t i c a s , así como sus c^j^ximas j e r a r q u í a s d e c i d i d o r a s , más e s t a b l e s , l a performance en materia de exportación manufacturera hubiera sido muy s u p e r i o r . g. ha conducción g l o b a l de l a p o l í t i c a económica i. Pueden d i s t i n g u i r s e dos opciones básicas para l a conducción de l a t i c a económica: o bien e n t r a r por campos de p o l í t i c a ( f i s c a l , polí- monetaria,cambiaría, e t c . ) y dentro de cadá campo s e l e c c i o n a r por a c t i v i d a d e s ; o bien e n t r a r La conducción con p l a n i f i c a c i ó n a que aquí se hace r e f e r e n c i a , es concebida en términos de una p o l í t i c a p e r s i s t e n t e , para procurar o b j e t i v o s r a z o n a b l e mente e s t a b l e s tomando a l plan como a t r i b u t o de primer orden y a l a s aproximaciones sucesivas de l a p o l í t i c a como a t r i b u t o s de segundo orden i n s c r i p t o s en e l p l a n ; y no a l uso meramente formal del instrumento p l a n i f i c a c i ó n . - 15 - por a c t i v i d a d e s económicas y luego armonizar l o s requerimientos de las a c t i v i d a d e s a l n i v e l de l o s campos de p o l í t i c a . distintas En Argentina, l a p o l í t i c a econó- mica ha entrado tradicionalmente por campos. De t a l forma, l a r e g l a consiste en que converjan d e c i s i o n e s de l o s distintos campos.de p o l í t i c a económica sobre cada una de l a s a c t i v i d a d e s , sin que p a r a l e l a - V mente se planteen p o l í t i c a s por a c t i v i d a d e s con e l s u f i c i e n t e poder de a t r a c c i ó n . Sin embargo, una s e r i e de industrias consideradas básicas o de i n t e r é s espec i a l para e l País -como l a s i d e r ú r g i c a - han tenido t a l poder de a t r a c c i ó n , y se han. e s t a b l e c i d o para e l l a s regímenes e s p e c i a l e s . Tales regímenes por r e g l a han contenido a l t a protección sdesgí-avación para la, importación de bienes de c a p i t a l y c i e r t o s insumos, desgravación t r i b u t a r i a por c i e r t o p l a z o para l a a c t i v i d a d en s í , y apoyo para l a exportación ulteriormente. La componente r e g i o n a l entra también dentro de l o s p r o p ó s i t o s , y se han const i t u i d o c i e r t o s polos y f r a n j a s i n d u s t r i a l e s (Córdoba, Mendoza, Tucumán, l a r i b e r a del Río Paraná, Bahía Blanca, e t c O independientemente d e l Gran Buenos A i r e s . El sistema de promoción en l o r e g i o n a l procura inducir l a i n v e r s i ó n , otorgando ventajas d i f e r e n c i a d a s , según su l o c a l i z a c i ó n . ii. La entrada de l a p o l í t i c a económica por campos de p o l í t i c a -tomando ca- da campo como a t r i b u t o de primer orden- ha c o n s t i t u i d o un f a c t o r l i m i t a n t e de l a exportación manufacturera. En e f e c t o , entrando por campos , desde instituciones d i f e r e n t e s según l o s campos y con n i v e l e s de s e l e c t i v i d a d que no tuvieron vos idént ICOS5 psriGtiPs.cJ-On ssTnG^3ntrG y Tnstodos SÍTIH19,3?gs que, para todas l a s a c t i v i d a d e s con capacidad de exportación ^ no sg objeti- sssgixpó potencial^convergie- ran todos l o s f a c t o r e s requeridos -en l a forma y oportunidad debidas- a f i n de con- » A i U cretar l a s exportaciones de manufacturas. La exportación manufacturera se d e s a r r o l l a a p a r t i r -por l o menos- de bases i n d u s t r i a l e s y t e c n o l ó g i c a s que requieren conducción unívoca, a c t i v i d a d por a c t i v i dad. Se t r a t a primero de e l e g i r , d e n t r o de la f r o n t e r a de p o s i b i l i d a d e s , •que responden a c i e r t o s óptimos y respetan determinadas r e s t r i c c i o n e s 1/, aquellas Luego, de conducir l a p o l í t i c a con r e s p e c t o a t a l e s a c t i v i d a d e s conAla p r e c i s i ó n debida para asegurar e l f l u j o de e x p o r t a c i ó n . V Véase: Un modelo de optimización para l a e l e c c i ó n de p r i o r i d a d e s de exportación . - 16 - Al no haberse asegurado que l o s resultados de l a s p o l í t i c a s convergieran por a c t i v i d a d e s l o más estrictamente p o s i b l e , se p e r j u d i c o l a d e c i s i ó n e s t r a t é g i c a su- p e r i o r , r e l a t i v a a cuánta d i f u s i ó n y cuánta e s p e c i a l i z a c i ó n d e s a r r o l l a r en l a exportación manufacturera. En e f e c t o , és conocido que - c e t e r i s en d i v i s a s paribus- más crece e l ingreso bruto/de exportación cuanto mayor es e l número de f l u j o s de v e n t a s ; es d e c i r , e l producto d e l número de bienes exportados por e l núméro de mercados de d e s t i n o U, Pero t a l mayor-difusión d e l comercio aumenta l o s c o s t o s , pues hay c i e r t o s e f e c t o s de escala y se debe i n c u r r i r en gastos de promoción y de entrada en nuevos mercados. Por o t r a p a r t e , se conoce también que l a e s p e c i a l i z a c i ó n en rubros determi- nados genera mayor capacidad de competencia r e l a t i v a , en forma más e s t a b l e , en l o s rubros e s p e c i a l i z a d o s . Pero t a l v e n t a j a está s u j e t a a que se tenga l a propiedad de l a s patentes y marcas; y es s e n s i b l e a l o s avances t e c n o l ó g i c o s que r e a l i c e n v i r t u a l e s competidores, a l a aparición de s u s t i t u t o s , y a la capacidad nacional de perseverar en l a v e n t a j a de e s p e c i a l i z a c i ó n . C o n l l e v a , pues, c i e r t a vulnerabi- l i d a d a r i e s g o s muy c o n c r e t o s , en países .como Argentina. Por o t r a p a r t e , se sabe que no se puede d i f u n d i r l a exportación más a l l á de c i e r t o punto - p o r su c o s t o - y que tampoco se puede aumentar l a e s p e c i a l i z a c i ó n más a l l á de c i e r t o n i v e l -por su v u l n e r a b i l i d a d - . Pero en todo caso se estima que a Argentina convendría que su e s p e c i a l i z a c i ó n sea más deliberada y más inducida que l o que es a l p r e s e n t e , en l a exportación de manufacturas. Más d i f u s i ó n y más e s p e c i a l i z a c i ó n t i e n e n , pues, c i e r t o s b e n e f i c i o s y c i e r tos c o s t o s ; y es concebible que una e s t r a t e g i a mixta podría tender a los mejores resultados. ¿Quién ha de hacer ..la e l e c c i ó n ? Si no se conduce con p l a n i f i c a c i ó n y s i la p o l í t i c a económica entra básicamente por campos, e insuficientemente por a c t i v i d a des, no hay opción: e l gobierno s ó l o p o d r í a l i m i t a r s e a e s t a b l e c e r e l marco en e l cual l a d e c i s i ó n privada actúe. Tal ha sido l a r e s u l t a n t e a r g e n t i n a . Pero é s t o es f a c t o r l i m i t a n t e de l a e x p o r t a c i ó n , pues l a minimización d e l r i e s g o - o l a U Cf: Mahfuzur Rahmart: Exports o f Manufactures from Developing Countries Ed. Rotterdam U n i v e r s i t y Press - 1973 If - 17 - asunción de un r i e s g o acotado- conduce a l empresario a exportar s o l o l o t r a d i c i o n a l , y a entrar en l o no t r a d i c i o n a l mediando c i e r t o s e s t í m u l o s ; con más cautela de l a n e c e s a r i a ; o más tardíamente de l o que se puede; o en forma f l u c t u a n t e - s e gún e l n i v e l de a c t i v i d a d i n t e r n a ; y en todo caso a perder oportunidades de exportación concreta. Tal ha s i d o también l a r e s u l t a n t e argentina. No es que haya dejado de haber c i e r t a conducción por mente para e l tratamiento de bienes determinados. actividades,particular- Tampoco se afirma que, en e l contexto de una p o l í t i c a conducida básicamente por campos, no se pueda e n t r a r eficiencia por a c t i v i d a d e s . coh c i e r t a Pero cuando l a constelación i n s t i t u c i o n a l es d i s p e r - sa y no se usa p l a n i f i c a c i ó n , se d i f i c u l t a considerablemente e l que l o s resultados p r á c t i c o s tengan a l t a e f i c i e n c i a . En suma, l a conducción de l a p o l í t i c a económica por campos, sin una e f i c i e n t e y perseverante convergencia por a c t i v i d a d e s , ha configurado una condición de base que actuó como f a c t o r l i m i t a n t e de l a e x p o r t a c i ó n , h i z o perder oportunidades conc r e t a s , y p e r j u d i c ó especialmente l a decisión superior de l a p o l í t i c a de e x p o r t a ción en cuanto a l o s grados r e l a t i v o s de d i f u s i ó n y de e s p e c i a l i z a c i ó n en l a conducción d e l s e c t o r externo No obstante, c i e r t a tendencia a l a concentración en exportaciones determinadas parece e x i s t i r , pero principalmente impulsada por l o s óptimos propios de l a s empresas transnacionales que exportan I j . h. Lo s e c t o r i a l i. Argentina es un país i n d u s t r i a l i z a d o que, se estima, ha acumulado l a su- f i c i e n t e masa c r í t i c a de t e c n o l o g í a y capacidad i n d u s t r i a l como para c u b r i r l a s En Conducción de l a p o l í t i c a económica por a c t i v i d a d e s (mimeo-1975) se p r o pone que l a a c t i v i d a d t i e n e que ser e l a t r i b u t o de primer orden para e l d i seño, con p l a n i f i c a c i ó n y p a r t i c i p a c i ó n ; y que se debe armonizar e l conjunto de s o l i c i t a c i o n e s que surgen de l a s a c t i v i d a d e s por campos de p o l í t i c a , habida cuenta de c i e r t o s óptimos r e g i o n a l e s y de o t r o s f a c t o r e s . TJ Jorge Katz y Eduardo A b l i n : Tecnología y exportaciones i n d u s t r i a l e s : un anál i s i s microeconómico de l a e x p e r i e n c i a argentina r e c i e n t e (mimeo - 1976), c a l i f i c a n c i e r t a s exportaciones i n d u s t r i a l e s como más s o f i s t i c a d a s atendiendo a su t e c n o l o g í a incorporada y juzgan como importante e l grado de concent r a c i ó n que se manifiesta en l a exportación a n i v e l de c a p í t u l o s de c i e r t a s industrias metalmecánicas y químicas. - 18 - necesidades nacionales básicas y poseer un n i v e l razonable de capacidad t e n c i a externa por efecto-tecnologjá. de compe- En todo caso, aunque- l a presunción a n t e r i o r fuera o p t i m i s t a , es c r i t e r i o generalizado e l de que e l p o t e n c i a l exportador de manufactura es superior a l n i v e l de l o s l o g r o s a c t u a l e s j incluso en l a manufactura no t r a d i c i o n a l . La primera etapa de este proceso ha sido l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n de materia prima n a c i o n a l ; luego l a s ú e t i t u t i v a ; más recientemente se ha entrado a l a exportación de bienes de consumo durablejde bienes de c a p i t a l de t e c n o l o g í a e x i g e n t e (automotores, maquinarias, i n s t a l a c i o n e s , plantas completas o l l a v e en mano) e incluso de t e c n o l o g í a desincorporada. Ha sido anotado en v a r i o s estudios que e l proceso de s u s t i t u c i ó n ha estado s o b r e p r o t e g i d o ; y que t a l sobreprotección ha terminadQ no b e n e f i c i a n d o l a escala de producción, e l n i v e l d e l a v a n c e t e c n o l ó g i c o , l o s costos de producción y , en def i n i t i v a , l a exportación manufacturera V. La capacidad de competencia de l a a g r i c u l t u r a t r a d i c i o n a l argentina y de sus i n d u s t r i a s vinculadas es bien conocida. Sin embargo, e l manejo no e s t a b l e de l o s p r e c i o s r e l a t i v o s de soporte a l a producción agropecuaria y l a r e l a c i ó n de p r e c i o s de productos a insumos en e l s e c t o r juntamente con o t r o s f a c t o r e s han i n t r o d u c i do incertidumbres r e l a t i v a s en e l uso de l a t i e r r a y l a o r i e n t a c i ó n de l a producción y han c o n t r i b u i d o a r e t r a s a r l a t e c n i f i c a c i ó n y l a obtención.de mejores r e n dimientos, con preservación y aún enriquecimiento d e l c a p i t a l tierra. Particularmente en l a i n d u s t r i a , l a s muchas v a r i a b i l i d a d e s (de ritmo de de- manda, de p r e c i o s r e l a t i v o s , de t i p o s de cambio, de d i s p o n i b i l i d a d de c r é d i t o , han l l e v a d o a l empresario i n d i v i d u a l nacional a v a l o r i z a r e l r i e g o r e l e v a n t e y , aún, a minimizarlo. etc.) como v a r i a b l e E l l o l l e v ó a subaprovechar l a s p o s i b i l i d a d e s de e s p e c i a l i z a c i ó n , pues e l empresario ha aprendido que b a j o t a l e s condiciones de base e l juego económico r e q u i e r e una e s t r a t e g i a mixta, con producción de v k r i o s b i e n e s , atados a d i f e r e n t e s r i e s g o s y d i s t i n t o s patrones de r e n t a b i l i d a d . T a l v a r i a b i l i d a d y l a f a l t a de uña conducción por a c t i v i d a d e s que use en l o sustancial programación con u t i l i d a d p r á c t i c a , - a p a r e c e n como l a s p r i n c i p a l e s f u e n t e s de desaprovechamiento de l a capacidad de producción i n d u s t r i a l que e l P a í s ne . Sobre e l l o se v o l v e r á en e l Cap. V. a l t r a t a r sobr e l Regimen d e l Sector Externo, en e l punto r e l a t i v o a l a protección e f e c t i v a . tie- - 19 - En materia de t r a n s p o r t e s , l o s Expertos han anotado desventajas comparativas para Argentina en su comercio con e l h e m i s f e r i o norte y otros c o n t i n e n t e s , deriva- das de su p o s i c i ó n g e o g r á f i c a , l a reducida d i s p o n i b i l i d a d de bodegas oportunas en barcos de l í n e a , e l juego de c i e r t o s f a c t o r e s d i s c r i m i n a t o r i o s externos que requer i r í a n una p o l í t i c a nacional de transporte e x t e m o vigorosa como c o n t r a p a r t i d a , i n s u f i c i e n c i a de l a f l o t a nacional p r o p i a , y otros f a c t o r e s . la El t r á f i c o con países l i m í t r o f e s va teniendo soluciones aptas, en e l j u i c i o de Expertos. No obstante, se ha sugerido que procedería una r e v i s i o n comprensiva d e l t i p o de l o s programas de f a c i l i t a c i ó n del comercio y d e l t r a n s p o r t e 1/. ii. Las consecuencias inmediatas de estos f a c t o r e s son bien conocidas y s e - rán luego analizadas en más d e t a l l e (Cap. V I ) . Bajos costos i n t e r n a c i o n a l e s rel^ t i v o s de materias primas agropecuarias y una e x p e r i e n c i a i n d u s t r i a l l a r g a en su procesamiento han estimulado una mayor capacidad de competencia r e l a t i v a de l a ma nufactura t r a d i c i o n a l . E s p e c i a l i z a c i ó n moderada, escala reducida originariamente a l a dimensión d e l mercado nacional por l a o r i e n t a c i ó n de l a p o l í t i c a s u s t i t u t i v a , n i v e l r e l a t i v o de u t i l i z a c i ó n y aprovechamiento 2/ y c i e r t o s e f e c t o s adversos derivados de otros f a c t o r e s que luego serán considerados, han contribuido a demorar l a a p a r i c i ó n s i s temática de exportaciones no t r a d i c i o n a l e s en l a nómina d e l comercio e x t e r i o r a r gentino. ^ Empero, hay consenso acerca de que l o s l o g r o s de l o s últimos anos hasta 1974 indican una buena tendencia no r e v e r s i b l e y , además, en v í a s de superación, en l a exportación industrial. 1. industrial La p o l í t i c a i. Con r e s p e c t o a l a p o l í t i c a i n d u s t r i a l 3/, l a e x p e r i e n c i a de l a conduc- ción d e l s e c t o r sugiere que l o s componentes producción/sustitución/exportación no han s i d o siempre integrados dentro de una sola política. 1/ Véase CEPAL - F a c i l i t a c i ó n d e l Comercio y d e l Transporte en América Latina (mayo de 1975). 2/ Es bueno c a l i f i c a r separadamente l o s c o e f i c i e n t e s de u t i l i z a c i ó n y de aprovechamiento. El primero es l a r e l a c i ó n de horas-planta r e a l e s trabajadas a horas-planta máximas t r a b a j a b í e s por año. El segundo es l a producción por hora-planta trabajada. Ambos c o e f i c i e n t e s -sobre todo e l primero- pueden crecer s i g n i f i c a t i v a m e n t e en Argentina. 3/ En 0. A l t i m i r , J. Santamaríay J. S o u r r o u i l l e : Los instrumentos de la P o l í t i c a I n d u s t r i a l Argentina, en^Desarrollo Económico (Ed. I D E S - I n s t i t u t o de D e s a r r o l l o Económico y S o c i a l ) se hace una i d e n t i f i c a c i ó n comprensiva de l o s instrumentos de la p o l í t i c a . - 20 - Las funciones de l a producción s u s t i t u t i v a estaban adaptadas a s u s t i t u i r en un mercado protegido y , con la. a d i c i ó n de i n d i v i s i b i l i d a d e s y de d e f e c t o s de escal a (en muchos ramos se incorporaron más empresas que l a s v i a b l e s ) , l o s costos más a l t o s por d e f e c t o en l a combinatoria de f a c t o r e s han enjugado l a v e n t a j a comparat i v a derivada d e l menor p r e c i o r e l a t i v o de l a mano de obra. La dotación muy amplia de t é c n i c o s altamente c a l i f i c a d o s y de mano de obra h á b i l genero una capacidad de competencia, ex-ante que r e s u l t o en parte subutilizada por d e f e c t o de l a política de s u s t i t u c i ó n ; y aunque en algunas industrias - como l a automotriz por e j . - e l número de empresas s u p e r v i v i e n t e s f u e reduciéndose después de l a ll ^ racionalización n e c e s a r i a , parece haber.espacio para mayores ganancias de l a i n d u s t r i a argentina en capacidad de competencia por e f e c t o - e s c a l a y por e f e c t o - e s p e c i a l i z a c i ó n . Sin embargo, los b e n e f i c i o s obtenidos en l a venta a l mercado i n t e r n o han venido haciéndolo suficientemente rentable como para no estimular por s í l a expor tación. Los Expertos consideran que la i n d u s t r i a argentina está en capacidad de ex- pandir fuertemente sus exportaciones de manufacturas; pero respondiendo a d i s t i n t o s fa_c :tor85 según e l t i p o de empresas V . - A s í , l a s f i l i a l e s de empresas i n d u s t r i a - l e s t r a n s n a c i o n a l e s , cuya importancia es grande, pueden h a c e r l o significativamen- t e porque poseen e s p e c i f i c a c i o n e s t é c n i c a s y comerciales dadas por sus m a t r i c e s , marcas de p r e s t i g i o mundial, redes de información y c o m e r c i a l i z a c i ó n propias y mecanismos de promoción que t r a b a j a n a escala mundial; sus ventas asumen l a forma de transacción i n t r a f i r m a en muchos casos; y optimizan a n i v e l mundial, 2/ con baj a v u l n e r a b i l i d a d f i n a n c i e r a en l a f i l i a l l o c a l -cuyos problemas coyunturales pueden ser r e s u e l t o s rápidamente por l a s matrices. Las empresas n a c i o n a l e s , siendo medianas y pequeñas, poseen buena capacidad t é c n i c a , y pueden incluso operar con p r e c i o s basados en costos marginales; pero no trabajan con marcas acreditadas internacionalmente, deben r e s p e t a r l a s restric- ciones puestas por l o s l i c e n c i a n t e s ; suelen no tener escala de producción ni capacidad de financiamiento adaptadas a l a dimensión de l a demanda de l o s países i n d u s t r i a l e s ; en muchos casos ven en l a exportación una operación marginal cuando _!/ Agustín Pazos hace un i n t e r e s a n t e a n á l i s i s de este t i p o ^ en su documento t i t u l a d o : Exportación de Manufacturas Argentinas. Algunas respuestas y v a r i o s i n t e r r o g a n t e s . CEPAL - Reunión de Expertos sobre l a formulación y ejecución- de e s t r a t e g i a s para l a exportación de manufacturas, Santiago de C h i l e , 1971 2/ Naturalmente hay ó p t i m o s / i ^ l i a l e s ; pero e l métsdo de competencia entre f i l i a l e s que a veces se a p l i c a es también un método de optimización para e l conjunto. - - 21 - baja l a demanda interna -no t i e n e n j p u e s , motivación e s t a b l e s u f i c i e n t e - ; no pueden i n t e r n a l i z a r e l mayor alea del mercado externo produciendo s ó l o para exportación 1/; y tienen que reposar frecuentemente en sociedades de exportación o en consorcios de exportación -forma esta última que r e q u i e r e una. a c t i t u d cooperativa no frecuentemente h a l l a d a , en opinión de l o s Expertos. Bajo estas condiciones, e l argumento de l a capacidad ociosa como f a c t o r de de exportación manufacturera p o t e n c i a l no es s i m é t r i c o : l a s f i l i a l e s de empresas transnacionales tienen siempre mayor p o t e n c i a l de aprovechamiento de e l l a , salvo que l a p o l í t i c a i n d u s t r i a l trabajada juntamente con l a s p o l í t i c a s de e x p o r t a c i o n e s , de t e c n o l o g í a y de estructura de l a propiedad de l a s d e c i s i o n e s , contribuyan a equilibrar las ii. posibilidades. Es importante anotar un j u i c i o de v a l o r r e s p e c t o a por que e l sector i n d u s t r i a l ha introducido estas r e s t r i c c i o n e s sobre l a exportación v, más a l l á de l o s problemas que introduce l a p r o t e c c i ó n e f e c t i v a . sidera que, en e l fondo, hubo t r e s debilidades e s e n c i a l e s y convergentes: Se confaltó gobierno d e l s e c t o r con; programaciónj fue d é b i l o no e x i s t i ó una buena conducción por a c t i v i d a d e s ; y no se vino haciendo una a u d i t o r í a sustantiva de l a p e r formance - l o g r o s y comportamientos- de cada a c t i v i d a d i n d u s t r i a l j. relevante. El actor empresario i. El a c t o r empresario ha jugado papeles que en c i e r t a medida estuvieron vinculados a l a s d i s t i n t a s i d e o l o g í a s que privaron en l a conducción política, dentro de su t a r e a permanente de maximizar b e n e f i c i o s . - Hubo,en tendencia una gran dominancia de l a empresa privada hasta la segunda mitad de l a década d e l 40. Desde a l l í se producen n a c i o n a l i z a c i o n e s y c r e a c i o - nes de empresas publicas. y Hay opiniones que apuntan a l a mayor v u l n e r a b i l i d a d para e l País de este t i p o de producción. Héctor W. V a l l e (Las industrias para l a e x p o r t a c i ó n . Desarrollo Económico, ed, IDES, Buenos A i r e s ) considera que l a e s t r a t e g i a de i n d u s t r i a l i z a c i ó n para l a exportación implica una forma de dependencia de nuevo e s t i l o . Otras opciones señalan que a b r i r s e e l País hacia afuera s e r í a cada vez más p o s i b l e , a medida que más f u e r t e sea e l poder nacional de d e c i s i ó n . Es éste uno de l o s puntos que entran en l o s aspectos p o l í t i c o - i n s t i t u c i o n a l e s d e l problema. - 22 - Básicamente la empresa estatal se orienta hacia los servicios públicos y cubre también algunas actividades industriales con reducida o escasa significación relativa, salvo en siderurgia y petróleo 1/. En periodos recientes se crean empresas transnacionales con participaci6n.de empresas públicas argentinas, en campos como los de energía hidroeléctrica y productos petroquimicos 7J. Salvo estas últimas aperturas y cierta exportación industrial, la empresa pública trabaja para el mercado interno, y hacia,él se orienta su política. La empresa extranjera 3/ estuvo vigente en el País desde el siglo pasado; y su país de origen principal cambió en tendencia del Reino Unido a Estados Unidos. Hacia 1967 la participación de Estados Unidos -a valor de libros- significaba el 56% de la inversión extranjera total i/- • El marco de referencia global de los últimos años ha venido dado por el alza en la participación de la CEE y Japón en la inversión mundial (40% en conjunto) por vía de empresas transnacionales; y una caída de la participación de América Latina en dicho total (17%). Dentro de la regióp, Argentina ha sido en los últimos períodos cada vez menos ele- gible en términos relativos para la inversión extranjera, a pesar de ser uno de los países de mayor mercado; y en 1956/73 sólo recibió un flujo neto de tal inversión equivalente a poco más del 1% de lo invertido en el total de la región. Hacia 1967, Argentina po- seía una inversión acumulada equivalente al .10% de la de América Latina; y esta proporción ha bajado significativamente luego. Por ramos, la inversión externa tradicional del siglo pasado se ubicaba en servicios públicos, finanzas, comercio y ciertas industrias básicamente tradicionales. Tendencial- mente, se redujo la inversión en.servicios públicos y- se vigorizó la presencia de la empresa extranjera en la industria, que en 1957 absorbía, las dos terceras partes de la inversión externa total. Véase Las empresas públicas en Argentina. Su participación en los diferentes sectores de la economía. CEPAL-Oficina en Buenos Aires, 1976. La más grande empresa del Pafs fundada mucho antes- es pública (YPF); y el sistema público comprende por regla por regla actividades de servicios (energía, transportes, comunicaciones, . agua, emisoras de radio y televisión); industrias (siderurgia, petroquímica, cons. trucciones navales, azucarera, vitivinícola, frigorífica, automotriz, electromecánica, construcción de motores y turbinas); comercio (cereales, ganado, mercados de concentración); y finanzas (bancos y seguros). y Energía en Salto Grande y Yaciretá; y productos petroquimicos con Bolivia en una sociedad anónima binacional, • Véanse, entre otros estudios los de Juan V. Sourrouille: Él impacto de las empresas multinacionales sobre el empleo y los ingresos, (febrero de 1976, mimeo); de CEPAL La presencia de las empresas transnacionales en la industria manufacturera de América Latina (mimeo-nov.1975); de C. Givogri, R.Gordillo y H. Palmieri: Empresas Transnacionales que actúan en Argentina y sus vinculaciones en países miembros de ALALC -1973(Univeráidad Nacional de Córdoba, 1974). 4/ Italia (11%), Reino Unido (9%), Francia (6%), Alemania Occidental (5%) y Holanda (3%) eran otros países participantes,significativos.. - 2 3 - En e l sector i n d u s t r i a l su presencia se asocia a l a s a c t i v i d a d e s más c a p i t a l y t e c n o l o g í a - i n t e n s i v a s , en un espectro i n d u s t r i a l en que l a s industrias más concentradas son l a s que más crecen, y es en e l l a s en que l a empresa transnacional t i e n e mayor participación Hacía 1972, l a p a r t i c i p a c i ó n de las empresas e x t r a n j e r a s cubría no menos d e l 30% de l a producción i n d u s t r i a l y alrededor del 11% de su empleo 2/. 1955/72 En e l producto de l a s empresas i n d u s t r i a l e s e x t r a n j e r a s c r e c i ó a una tasa anual d e l 8,7%, mayor a l doble de l a s nacionales (4,2%) y d e l PBX t o t a l d e l P a í s . La producción i n d u s t r i a l por t r a b a j a d o r , en i g u a l p e r í o d o , c r e c i ó 7,7% en l a empresa ext r a n j e r a y 3,0% en l a nacional. A p r i n c i p i o s de l a decada del 70, c a s i dos t e r c i o s del PBX i n d u s t r i a l de empresas e x t r a n j e r a s se originaba en a c t i v i d a d e s en que éstas dominan más de l o s t r e s cuartos de l a producción La tasa de c r e c i m i e n t o de estas actividades es mayor a l doble de l a que corresponde a l s e c t o r i n d u s t r i a l en su conjunto. Su p r i n c i p a l mercado es e l interno y l a s exportaciones (en 1972) no representaban más del 5 de sus ventas, aunque han debido crecer posteriormente. % El aporte e s e n c i a l de l a empresa e x t r a n j e r a ha c o n s i s t i d o en l a t e c n o l o g í a . En e f e c t o , desde e l punto de v i s t a d e l ahorro aportado, en l a época de mayor auge (1959/5.3) l a inversión externa no excedió d e l 4 de l a formación bruta de c a p i t a l pero su acceso % a l ahorro i n t e r n o / f l u i d o 5/. Argentina no t r a b a j ó l a 1/ Las v a r i a c i o n e s en l a nómina de cien empresas l í d e r e s muestran que más de 30 empresas e x t r a n j e r a s ocuparon e l lugar de l a s n a c i o n a l e s , predominantemente en a c t i v i d a d e s dinámicas de a l t a concentración de mercado TJ Mientras desde 1955 l a p a r t i c i p a c i ó n de las empresas e x t r a n j e r a s c r e c i ó d e l 18% a l 31% de la producción industrial-, l a p a r t i c i p a c i ó n en e l empleo fue siempre d e l orden d e l 11% en e l p e r í o d o . 3/ ~ Véase J.V. S o u r r o u i l l e ( o . c ) . Oscar A l t i m i r en La p a r t i c i p a c i ó n r e c i e n t e de l a inversión e x t r a n j e r a d i r e c t a en e l crecimiento de l a economía a r g e n t i n a (mimeo. Ed. INTAL, pág. 21) estima que entre 1959 y 1968, más d e l 40% d e l aumento d e l PBX i n d u s t r i a l tuvo lugar en e l s e c t o r e x t r a n j e r o ; y como e s t e s e c t o r aporta e l 45% d e l PBX t o t a l , casi e l 20% d e l este PBX t o t a l s e r í a aporte e x t r a n j e r o . Pero l a inversión e x t r a n j e r a en 1959/63 -época de auge- s i g n i f i c ó s ó l o e l 3,6% de • l a formación bruta del c a p i t a l . 4/ Se estima que por l o menos l a mitad de l a producción i n d u s t r i a l imputada a empresas e x t r a n j e r a s resulta de entes sin p a r t i c i p a c i ó n de empresas n a c i o n a l e s ; y que l a s que tienen p a r t i c i p a c i ó n m i n o r i t a r i a de c a p i t a l nacional generan menos d e l 10% de dicha producción i n d u s t r i a l . Los regímenes para c a l i f i c a r a l a empresa e x t r a n j e r a en Argentina variaron con e l tiempo. 5/ Aunque durante algunos años se r e s t r i n g i ó su acceso a l c r é d i t o b a n c a r i o , l a s empresas transnacionales han podido colocar fluidamente o b l i g a c i o n e s en l a p l a z a , han c o n s t i t u i d o empresas f i n a n c i e r a s ad hoc en v a r i o s casos (automotrices sobre t o d o ) , y han logrado.financiamiento por v í a de c r é d i t o de sus proveedores. I n c l u s o , b a j o condiciones de apremio en l a balanza de pagos e l Gobierno estimuló l a recepción de swaps y en contrajartida otorgó mejoras en e l acceso a l cirédito interno. - 21+ - .separabilidad 1/ de la importación t e c n o l ó g i c a con respecto a l a inversion directa; y en consecuencia una razón dominante de l a expansion r e l a t i v a de l a empresa e x t r a n j e r a en e l P a í s , r e s i d e en que l a s p o l í t i c a s de inversion externa-, t e c n o l ó g i c a y de estructura de l a propiedad de l a s d e c i s i o n e s , no se integraron un sólo contexto con o b j e t i v o s propios bien d e f i n i d o s . - Las empresas nacionales han t r a b a j a d o en l o s últimos decenios b a j o condic i o n e s , como se señaló,de extrema v a r i a b i l i d a d en l a s p o l í t i c a s económicas, a l t a f l a c i ó n , a l t a p r o t e c c i ó n contra l a competencia externa, r e s t r i c c i ó n c r e d i t i c i a , incom- petencia de l a empresa e x t r a n j e r a -cuando no desplazamiento por compra de a c t i v o s p r e e x i s t e n t e s - , r e s t r i c c i ó n recurrente para e l abastecimiento de insumos, c o n f l i c t o s gremiales, y dependencia t e c n o l ó g i c a derivada de que e l P a í s no encaró una p o l í t i - ca de t e c n o l o g í a nacional que fuera e f i c i e n t e en. l a p r á c t i c a . f r e n t e a l a empresa transnacional como se acaba de e x p l i c a r Perdieron t e r r e n o ; se integraron dentro de l a s estructuras i n d u s t r i a l e s nuevas; y además tendieron a a d q u i r i r t e c n o l o g í a más l l a v e en mano p o s i b l e . lo Incorporada Argentina a l Acuerdo de Paj?ís, sobre mar- cas y patentes 2_/ l a protección otorgada por sus mecanismos a l o s países que t i e n e n a l g o que patentar contribuyó a l proceso, pues fue c r e c i e n t e l a proporción de patentami-ento por empresas transnacionales. - No hubo una buena unión operativa de i n t e r e s e s entre gobierno y empresariado n a c i o n a l , aunque por épocas se introdujeron estímulos d i f e r e n c i a l e s a l a s compras en empresas nacionales y,como se ha d i c h o , r e s t r i c c i o n e s para e l acceso a l de l a empresa e x t r a n j e r a . crédito Esto d e r i v ó de que no se h i z o una p o l í t i c a económica s e - l e c t i v a por a c t i v i d a d e s ; y que incluso l a s empresas d e l estado usaron s ó l o en forma p a r c i a l e l poder de su demanda para f a v o r e c e r l a f o r t i f i c a c i ó n de l a empresa n a c i o nal. No extraña, pues, que las empresas nacionales hayan d e b i l i t a d o relativamente • su p o s i c i ó n aunque hayan c r e c i d o en yolumen. véase: E l c a p i t a l e x t r a n j e r o y l a t r a n s f e r e n c i a de t e c n o l o g í a . l a Universidad de La Plata N°25 (1973). 2/ Revista de El Acuerdo de P a r í s , a l cual Argentina a d h i r i ó , e s t a b l e c e como se sabe un período de tiempo durante e l cual e l t i t u l a r de una marca o una patente en un país t i e n e l a reserva de su derecho en l o s demás países adheridos. - ii. 25 - Las consecuencias de e s t e proceso son c l a r a s . El País no ha podido hasta ahora exportar l o que q u i s o , sino l o que t e n í a d i s p o n i b l e para vender a l e x t e r i o r . Su mayor tamaño, sus redes comerciales externas, sus b e n e f i c i o s de o r ¿ gen para l a producción i n d u s t r i a l y su r e l a t i v o mayor n i v e l t e c n o l ó g i c o ubicaron, a las empresas transnacionales en mejor p o s i c i ó n para exportar l o no. t r a d i c i o n a l . Algunas- empresas públicas s o l o últimamente se han lanzado hacia e l e x t e r i o r . Y s i n una p o l í t i c a gubernamental deliberada que graduara l a estructura de l a capacidad de decisión e impulsara a l a empresa nacional catalizando su presencia e s t a b l e en l a exportación, las condiciones de entorno puestas por aquellos parámetros g l o b a l e s gobernaron la estructura por actores de l a exportación manufacturera. No se piensa en una debilidad e s t r u c t u r a l de l a empresa argentina para e x p o r t a r , sino en una posición ventajosa de l a empresa e x t r a n j e r a , ciiyos productos manufactureros exportables r e c i b i e r o n un tratamiento alentador. k. Las i n s t i t u c i o n e s i. intermedias Por i n s t i t u c i o n e s intermedias se entienden aquí l o s partidos p o l í t i c o s y l o s grupos s o c i a l e s i n s t i t u c i o n a l i z a d o s . En l a s últimas décadas no se generó y s e - dimentó un sistema p a r t i c i p a t i v o que pudiera corresponder a l a condición de economía mixta d e l P a í s , e l cual tuvo frecuentes rupturas de l a normalidad institucional. Salvo casos de consensos que condujeron a l a formulación de pautas programáticas g l o b a l e s , o de acuerdos r e s t r i n g i d o s para p o l í t i c a s de p r e c i o s e ingresos destinadas a a b a t i r i n f l a c i o n e s en marcha, l a convergencia hacia e l e s t a b l e c i m i e n t o de un consenso superior fue s ó l o e p i s ó d i c a y por supuesto vinculada a l a f i l o s o f í a del gobierno que ha estado en e l poder. política En e l l o debe verse - s e estima- una importan- t e , explicación extraeconómica d e l acontecer económico a r g e n t i n o . Ciertos c r i t e r i o s han sugerido que, en l a sociedad c o n f l i c t i v a que Argentina c o n s t i t u y e , quienes tienen poder económico no quieren cambios; y l o s que quieren cambios y pueden acceder a l poder p o l í t i c o , l o hacen b i e n . cuando l l e g a n , no l o s introducen o no De todas maneras e l vaivén p o l í t i c o que se da entre e l juego normal de l a s i n s t i t u c i o n e s intermedias y l a s rupturas de l a normalidad institucional,,se considera que aporta una gran parte de e x p l i c a c i ó n de l a v a r i a b i l i d a d económica, la i n f l a c i ó n , l a f i l t r a c i ó n en l a u t i l i z a c i ó n de l a capacidad de generar i n g r e s o , y l o s cambios habidos en l a estructura de l a capacidad de d e c i d i r . ii. freno. Su consecuencia inmediata sobre la exportación manufacturera ha sido de Como e l cambio p o l í t i c o a r r a s t r ó a l cambio económico f r e c u e n t e , e l de quebranto -sobre todo en operaciones de más l a r g o p l a z o - se h i z o a l t o . riesgo Y como - 26 - una s e r i e de v á r i a b l e elementales - l o s mercados y t i p o s de cambio por l o menos- dependen todavía en Argentina de p r e f e r e n c i a s d o c t r i n a r i a s p r e v i a s en l o economico, que fueron sustentadas en términos hasta c o n t r a d i c t o r i o s por d i f e r e n t e s posiciones p o l í t i c a s , no exportar a plazo medio o l a r g o contituyo por épocas l a manera más r a zonable de minimizar e l riesgo. 4, Si se concibe a l a economía argentina como un sistema en sentido e s t r i c t o , integrado por sendas c a j a s de transformación y de r e g u l a c i ó n , l a i n t e r p r e t a c i ó n es Sj simple: a l e f e c t o de l a exportación e l p o t e n c i a l d e l regulador - e l gobierno en e l caso- ha sido tan f u e r t e y de comportamiento tan e r r á t i c o en tendencia -tan poco r e g u l a d o r - que l a s d e c i s i o n e s que debieron tomarse dentro de l a c a j a de transformación (productores y exportadores) resultaron d e s e s t a b i l i z a d a s y condujeron a menos e incluso a la/tranformación ( l a no inversión y l a no e x p o r t a c i ó n , en la duda V. A pesar de l o c u a l , l a s exportaciones manufactureras c r e c i e r o n , por e f e c t o de o t r o s mecanismos que- luego se a n a l i z a n , aunque menos de l o que hubieran podido expandirse. La t e c n o l o g í a es adí^ede considerada a l f i n a l de esta breve s i n o p s i s , una v e z tocados l o s f a c t o r e s macroeconómicos e i n s t i t u c i o n a l e s g l o b a l e s . Su a n á l i s i s es con- siderablemente b e n e f i c i a d o s i se l a concibe como una cuasi-mercadería i. En Argentina e l proceso de toma de conciencia g l o b a l y de d e s a r r o l l o académico del problema c i e n t í f i c o / h a ^ s i § o ^ § a p i d o . ció eficiente a niveles sectoriales Su v e r s i ó n i n s t i t u c i o n a l apare- l o s I n s t i t u t o s Nacionales de Tecnología Indus- t r i a l ( I N T I ) y Agropecuario (INTA) -pero defectuosa a n i v e l g l o b a l (en forma de • . 2/ Se sabe que cuando en un sistema e l p o t e n c i a l d e l regulador con respecto a l d e l transformador es a l t o e l sistema tiende a d e s e s t a b i l i z a r s e ; y que e l l o se puede e v i t a r o amortiguar maximizando la c o n f i a b i l i d a d en e l funcionamiento d e l regulador. Sin un plan u t i l i z a d o como instrumento c o n f i a b l e de gobietjno y en un ámbito de extrema v a r i a b i l i d a d p o l í t i c a que cambió, i n c l u s o , c i e r t a s r e g l a s básicas de juego de l a s dos c a j a s -con a l t a incertidumbre por l o t a n t o e l productor debía necesariamente tender a minimizar e l r i e s g o ; es d e c i r : no comprom.eter c o t i z a c i o n e s sino en l o i m p r e s c i n d i b l e ; no hacer a r r e g l o s que o b l i guen a embarques de t r a c t o sucesivo y plazo l a r g o ; y consagrarse a l mercado i n t e m o , más seguro. : Jorge Sábato en v a r i o s estudios propone que es una mercadería. Parece, sin embargo, procedente c o n c e b i r l a como una cuasi-mercadería ( c f : P o l i t i c a de Tecnolog í a . O b j e t i v o s e Instrumentos. Ed.OEA,. 1971), porque es f í s i c a m e n t e c a p i t a l i z a b l e , siendo i n m a t e r i a l ; y porque con su uso no se destruye n i d e p r e c i a , sino se enriquece. Este ^oncepto t i e n e m ú l t i p l e s v e n t a j a s porque -sea incorporada © no pueden aplicarse/su tratamiento prácticamente l o s c r i t e r i o s r e l a t i v o s a • • importación, s u s t i t u c i ó n , venta, c a p i t a l i z a c i ó n , o b s o l e s c e n c i a , y otros comúnmente aplicados a l o s b i e n e s . y, .^i - 27 - consejos, de tendencia más científica que tecnológica ción global de la política de tecnología. Y fue endeble la conduc- Esta quedó absorbida por las políticas sectoriales (agropecuaria, industrial, etc.) y las políticas de capital extranjero y fiscal (en la cual el gasto en ciencia y tecnología ha sido relativamente pequeño, difusamente distribuido y bajamente aprovechado). En el ámbito de la decisión eco- nómica faltó la entrada de la tecnología como un factor transversal con respecto a lo sectorial, independiente, con defensores propios que tuvieran que perseguir objetivos propios. En el País se venía desarrollando cierto ritmo de acumulación tecnológica; y en los últimos dos decenios se adoptó una política de incorporación de tecnología extranjera portada por la inversión externa, tecnología en forma acrítica y prácticamente no controlada. ésta que fue recibida Argentina se incorpora al Acuerdo de París sobre Marcas y Patentes en la segunda mitad de la década del 50. Luego su incorporación de tecnología es,como se expresa, acrítica en varios sentidos: por el tipo de tecnología que se incorpora^ por quién la incorporayYpor lo relativo a las condiciones bajo las cuales lo hace .que ello impone para lo futuro. , al costo que conlleva, y a las restricciones Sólo en la década del 70 se comienza a tomar el ca- mino hacia cierta conducción más cuidadosa del proceso. Lo acontecido podría resumirse en íérminos de que: la incorporación de tecnología extema llevó consigo un esfuerzo adaptativo complementario; se difundió o replicó en cierta medida hacia otras actividades distintas a la recipiente; contribuyó al proceso generalizado de aprendizaje; aportó significativamente a la suba de la productividad ; y contribuyó a que el País -posea-como tiene en la actualidad- capacidad técnica para exportar, incluso, plantas llave en mano y tecnología desincorporada. Obviamente, la muy alta calidad de los profesionales y técnicos argenti- nos fue precondición de ello. V Creada en los últimos años una Secretarla de Ciencia y Tecnología, fue ubicada en el ámbito del Ministerio de Educación, mientras, los entes tecnológicos quedaban en el de Economía. 2/ La productividad expresada en términos de mano de obra puede hacerse una función de la escala de producción y del avance tecnológico. Medido éste en función del gasto en I 6 D por trabajador, resulta una biena explicación para la industria argentina (Véase Jorge Katz: Creación de Tecnología en el Sector Manufacturero Argentino -CEPAL- Oficina en Buenos Aires- 1976; y del mismo autor y Eduardo Ablin (o.c).En este segundo trabajo para una muestra de 20 empresas industriales, que representan la tercera parte de .la exportación industrial en 1959/74, de las cuales 16 son extranjeras, se identifica una alta asociación entre el nivel de exportación y el ritmo de cambio tecnológico. Este cambio está expresado en parte por el volumen de producción -comQ índice de learning by doing- y en parte por el gasto en I£D; aunque otras variables juegan en forma importante, como el hecho de que buena parte de la exportación es intrafirma. - 28 - Es consenso e l de que e l País posee masa c r í t i c a de knovj-how para exportar bienes de t e c n o l o g í a compleja^ incluso otros que l o s que vende actualmente a l exte- rior. Por o t r a p a r t e , en l a medida en que l a f r o n t e r a d e l conocimiento t e c n o l ó g i c o mundial se expande a menor v e l o c i d a d r e l a t i v a que l a de acumulación t e c n o l ó g i c a nac i o n a l -cosa que a l parecer habría ocurrido en m.ás de un s e c t o r , según algunos autor e s - habría venido subiendo l a capacidad de competencia d e l P a í s por e f e c t o - t e c n o l o g í a en dichas a c t i v i d a d e s . Pero i n c u r r i ó en costos por l a p o l í t i c a t e c n o l ó g i c a que d e s a r r o l l ó . Entre e l l o s ; l a nueva incorporación t e c n o l ó g i c a quedó en parte condicionada por l a anterior- incluso porque l o s escasos recursos asignados a I6D debieron a p l i c a r s e a e s f u e r z o adaptativo en medida dominante-; l a s empresas transnacionalés dominan e l mercado de t e c n o l o g í a en l a s i n d u s t r i a s dinámicas , usan extensivamente patentes-tapón y poseen l a propiedad de l a s marcas de p r e s t i g i o mundial - l a s cuales a su vez dominan e l acceso de los bienes á l o s mercados-; y l o s contratos de l i c e n c i a han introducido r e s t r i c c i o n e s de v a r i o s t i p o s , que afectan tanto a l a a p r o p i a b i l i d a d nacional d e l avance t e c n o l ó g i c o l o c a l , cuanto a l a exportación de l a manufactura p r o d u c i i a b a j o licencia. Estos costos no son banales. Las empresas transnacionales cubren e l 60% de l a s ventas de bienes hechas b a j o l i c e n c i a y e l 80% de l a s exportaciones de productos licenciados . A l aumentar l a e s p e c i f i c i d a d de l o s bienes l i c e n c i a d o s -su s o f i s t i c a c i ó n des- de e l punto de v i s t a t e c n o l ó g i c o - aumenta también l a de sus p a r t e s y p i e z a s y l a de l o s bienes de c a p i t a l requeridos para p r o d u c i r l o s . Con e l l o , l a producción nacional de e s t o s bienes pierde relativamente capacidad de competencia e x - a n t e , t a n t o más cuando l o s regímenes de promoción i n d u s t r i a l h a b i l i t a n para l a importación desgravada de e l l o s . Las compras en e l e x t e r i o r de insumos importados - e x c l u i d o s combustibles-sig- n i f i c a n prácticamente l a s t r e s cuartas partes de l a s importaciones de bienes en p r o medio. Y en términos marginales, para algunos autores, l a s nueve décimas p a r t e s d e l Véase INTI ( I n s t i t u t o Nacional de Tecnología I n d u s t r i a l ) : Aspectos económicos de l a im.portación de t e c n o l o g í a en l a Ar^gentina en 1972). - 29 - incremento de l a demanda de importaciones es función de l a s v a r i a c i o n e s en l a producción de l a s industrias denominadas dinámicas. De t a l forma, e l concepto de t r a n s f e r e n c i a de t e c n o l o g í a asume su papel con c l a r i d a d : hay un f o c o emisor externo y un r e c e p t o r interno que adquiere sin evaluarla debidamente tecnología Ata, a s í , un conjunto de d e c i s i o n e s y de acciones de mañana a l a t e c n o l o g í a r e c i b i d a ayer. Entre e l l a s , acota por debajo a l a s importa- ciones de insumos y bienes de c a p i t a l y por a r r i b a a l a s exportaciones de manufacturas . En e f e c t o ^ e l balance de d i v i s a s de l a exportación por a c t i v i d a d e s industria- l e s , analizado con matrices de insumo-producto para 1953, 1963 y 1970, muestra que e l contenido de importación ha ido en aumento 2_/, que t a l tendencia es mayor en l a s actividades i n d u s t r i a l e s que en e l t o t a l de l a economía; y que es también mayor én l a s a c t i v i d a d e s dinámicas que en l a s v e g e t a t i v a s . Hasta entonces hubo, pues, s u s t i - tución n e g a t i v a . Además e l contenido de importación es por r e g l a mayor en l a demanda interna que en l a e x t e r n a ; y e l contenido i n d i r e c t o de importación crece más que e l directo. La demanda f i n a l de l o s sectores dinámicos t i e n e e l mayor contenido de importaciones; y cómo en estos sectores se r e g i s t r a e l mayor n i v e l de expansión, se contribuye a e x p l i c a r e l resultado g l o b a l en cuanto a l a sustitución n e g a t i v a se r e f i e r e . Expresado de otra manera, s i l a t e c n o l o g í a instalada en e l conjunto d e l apar a t o i n d u s t r i a l de 1970 hubiera sido l a misma que l a de 1953, l a s a t i s f a c c i ó n de la demanda f i n a l de 1970 hubiera requerido un 35% menos de importaciones que l a s que requirió e f e c t i v a m e n t e . Esto en cuanto a importaciones. 1/ Proceden no s ó l o l a t r a d i c i o n a l evaluación económica de a l t e r n a t i v a s t e c n o l ó g i c a s , y l a evaluación desde e l punto de v i s t a de l a estructura de l a capacidad de decisión - e n t r e o t r a s - sino una evaluación t e c n o l ó g i c a de l a t e c n o l o gía. Esta se hace necesaria habida cuenta de que e l campo t e c n o l ó g i c o , con sustancia propia y autonomía conceptual, separado d e l campo económico, posee óptim.os propios y r e s t r i c c i o n e s propias que juegan en términos dinámicos, y que se expresan en términos de v a r i a b l e s que deben entrar en t a l evaluación. (Véase: P o l í t i c a de Tecnología: o b j e t i v o s e instrumentos (mimeo-Ed. OEA 1971). 2/ Con l a excepción -en e l sector i n d u s t r i a l - de l a a c t i v i d a d de d e s t i l a c i ó n de p e t r ó l e o . Véase e l Documento de Base que t r a t a sobre La u t i l i z a c i ó n d e l anál i s i s de insumo-producto para la e l e c c i ó n de p r i o r i d a d e s de e x p o r t a c i ó n . Estos resultados no varían en su s i g n i f i c a c i ó n cualquiera sea l a acepción de demanda f i n a l que se tome. Sobre e l l a s se vuelve más a d e l a n t e . - ii. 30 - El patron de acumulación tecnológica,aunque por un lado p e r m i t i ó expor- t a r , por o t r o también l i m i t ó l o s grados de l i b e r t a d de l a s exportaciones manufactureras 1/ con l o cual se entra ya a a n a l i z a r su i n f l u e n c i a sobre l a s condiciones de base de esta e x p o r t a c i ó n . En e f e c t o , es concebible que t a l exportación, t i e n e que pasar v a r i o s filtros de v i a b i l i d a d , e l primero de l o s cuales es l a condición d e l producto y l a t e c n o l o g í a a é l incorporada. Si e l proceso de aprendizaje es más rápido en l a s filiales l o c a l e s de empresas t r a n s n a c i o n a l e s , no extrañará que e l l a s tengan l a mayor p a r t i cipación en l a exportación manufacturera cuentemente transacciones i n t r a f i r m a . dinámica, máxime s i t a l e s ventas son - f r e - En Argentina l a exportación manufacturera e s - tá correlacionada con l a performance t e c n o l ó g i c a ( t a s a de c r e c i m i e n t o , a l z a en p r o .ductividad, gasto en avance t e c n o l ó g i c o -particularmente en i n v e s t i g a c i ó n y desarrol l o a d á p t a t i v o , mejoras en productos y en procesos, y e s f u e r z o s de eliminación de o b s t á c u l o s - ) 2/. Al p a r e c e r , r e c i é n cuando l a firma alcanza un r e t a r d o tecnológico fiante a l o s n i v e l e s i n t e r n a c i o n a l e s que sea admisible, empiezan a tener importancia l o s f a c t o r e s de c o s t o s , mercadeo, f i n a n c i a m i e n t o , e t c . n o l ó g i c o s i n t e r n a c i o n a l e s siguen . Y como l o s n i v e l e s elevándose -aunque haya bajado últimamente e l tecrit- mo de innovación mundial, en c i e r t a s a c t i v i d a d e s - e l e s f u e r z o interno de d e s a r r o l l o t e c n o l ó g i c o esta acotado por d e b a j o . Fallando l a p o l f i c a t e c n o l ó g i c a , es obvio que l a empresa transnacional ha e s tado en mejores condiciones que l a nacional para r e a l i z a r e s t e proceso de acumulación en e l P a í s , siendo que ex-ante l o hubiera estado de todas maneras. En consecuencia, e l f i l t r o de quien e x p o r t a fue obviamente pasado por l a empresa transnacional en mejores condiciones. La empresa nacional exportopreferentemente bienes de industrias t r a d i c i o n a l e s -como luego se v e r á - i y l a exportación de bienes industrias dinámicas U En v a r i o s estudios es analizado este punto. El R e g i s t r o Nacional de. Contratos de L i c e n c i a s y T r a n s f e r e n c i a s de T e c n o l o g í a , incorporó información sobiie l a s l i m i t a c i o n e s a l a exportación que nacen de t a l e s c o n t r a t o s . Aspectos económicos de l a importación de t e c n o l o g í a en l a Argentina en 1972 ( o . c ) . Sobre l a i n d u s t r i a automotriz, véase A n á l i s i s de l a ^transferencia de l a t e c n o l o g í a externa a l a industria a r g e n t i n a , M Í n i s t e r i o d e Industria y Minería, j u l i o de 1972). 2_/ Jorge Katz: Technology, dynamic, comparative advantages and bargaining power. (Ed. I n s t i t u t o Di Tella-mimeo). Eliminación de o b s t á c u l o s es traducción convencional de l a usual expresión t r o u b l e s h o o t i n g . El j u i c i o recogido de expertos en comercio e x t e r i o r confirma estas precedenc i a s e n t r e : a t r i b u t o s t é c n i c o s d e l producto, oportunidad de e n t r e g a , p r e c i o y financiamiento. K T) - 3 1 - ha estado básicamente en manos de empresas transnacionales 5 particularmente en b i e nes de c a p i t a l U . Un segundo f i l t r o viene dado por l a s r e s t r i c c i o n e s que se introducen en l o s contratos de Ucencias. La exacta i d e n t i f i c a c i ó n de l a s r e s t r i c c i o n e s que la propiedad de l a tecnolo- g í a y de las marcas pone sobre l a exportación de manufacturas está d e b i l i t a d a por varios f a c t o r e s Sin embargo son d i s c e r n i b l e s por l o menos l a s r e s t r i c c i o n e s s i g u i e n t e s 3/. V A n á l i s i s de l a o f e r t a nacional de t e c n o l o g í a c o m e r c i a l i z a b l e (mimeo 1975) H. Paulero, R. C a r c i o f i y J. F i d e l señalan que de 108 empresas que exportaron bienes de c a p i t a l por más de u$s 50.000 en 1973 y r e c i b i e r o n por e l l o e s tímulos de naturaleza f i s c a l , 26 empresas de c a p i t a l e x t r a n j e r o p e r c i b i e r o n e l 70% de l o s estímulos otorgados. La concentración de rubros de exportación es mayor en e l l a s que en l a s empresas nacionales. Entre e l l o s : l a s r e l a c i o n e s f i l i a l / m a t r i z y l a e x i s t e n c i a de acuerdos de cab a l l e r o s no e s c r i t o s 5 que distancian e l convenio formal de l a conducta r e a l , en uno u o t r o s e n t i d o ; e l e f e c t o de r e s t r i c c i ó n que introducen l a s marcas; e l uso de precios de t r a n s f e r e n c i a que sacan l a exportación f u e r a de competencia por e f e c t o - c o s t o s l a graduación de volúmenes de venta de materias primas e s p e c í f i c a s en función de l a producción destinada a l mercado i n t e r n o ; l a compra de t e c n o l o g í a l l a v e en mano o en paquete que d e s a l i e n t a l a producción nacional de bienes de c a p i t a l e introduce otros e f e c t o s adversos, e t c . ( V é a s e : B.García5 C. Gargiulo y A. Makuc, C r i t e r i o s para l a desagregación de Id tecnol o g í a : e l caso de l a s industrias de procesos. Ed. I N T I , 1974-). 3/ Véase INTI-: Aspectos económicos... ( o . c ) que contiene l o s resultados de una muestra sumamente e s c l a r e c e d o r a . Considera e x t r a n j e r a s a l a s empresas con 80% y más de c a p i t a l e x t r a n j e r o . Del t o t a l de empresas analizadas en l a muestras que habían s o l i c i t a d o i n s c r i p c i ó n de contactos de t e c n o l o g í a en e l R e g i s t r o correspondientes e l 90% de sus exportaciones fueron l i c e n c i a d a s , siendo esta proporción d e l 95% para empresas e x t r a n j e r a s y d e l 31% para empresas •nacionales. Las empresas e x t r a n j e r a s cubren c a s i e l 80% de l a exportación bajo licencia. En 1972, l a s ventas t o t a l e s de productos l i c e n c i a d o s representaron e l 16% d e l v a l o r de l a exportación manufacturera. Las exportaciones de productos l i c e n c i a d o s s i g n i f i c a r o n e l d e l t o t a l de sus v e n t a s , e l 36% de l a s exportaciones de productos i n d u s t r i a l e s nuevos, y e l 6 de l a s e x p o r t a c i o % nes t o t a l e s d e l P a í s . Por r e g i o n e s , casi e l 80% de l a exportación l i c e n c i a d a va a países de ALALC, con p r i n c i p a l destino B r a s i l . Entre e l 45% y e l 50% del t o t a l de ventas de productos l i c e n c i a d o s surge de contratos que contienen transmisión de patente o de marca e x t r a n j e r a . Valores superiores a este p r o medio se dan en l o s s e c t o r e s de productos farmacéuticos, vestimenta, cosméticos, equipo f e r r o v i a r i o , equipos de r a d i o , t e l e v i s i ó n , comunicaciones, maquinaria y , sorprende .ntemente 3 ali.mentos. Esto último sugiere repensar^ l a f r e cuenté asociación de ideas entre industria a l i m e n t i c i a y capacidad n a c i o nal de d e c i s i ó n . Finalmente, entre l a s c a r a c t e r í s t i c a s b á s i c a s , l a s industrias en que se t r a b a j a con l i c e n c i a s de t e c n o l o g í a , tienen p a r t i c i p a c i ó n prepondeíantemente e x t r a n j e r a y poseen erl mayor grado de concentración. - 32 - - Generales, Los contratos que l i c e n c i a n patentes r e s t r i n g e n en alrededor d e l 50% de l o s casos. exportaciones Además, no permiten l a exportación más d e l 70% de l o s contratos que t i e n e n p r o t e c c i ó n l e g a l ; más d e l 50% de l o s contratos que versan sobre t e c n o l o g í a c o n f i d e n c i a l ; c a s i e l 80% de l o s c o n t r a t o s que versan sobre marcas y algún conocimiento c o n f i d e n c i a l ; y e l 85% de l o s c o n t r a t o s cuyo único obj e t o es l a marca. Los contratos en que se l i c e n c i a n marcas son, pues, l o s que r e - lativamente r e s t r i n g e n /La exportación l i c e n c i a d a ; aunque todos r e s t r i n g e n f u e r t e mente . - Específicamente t e r r i t o r i a l e s : Más del 60% de l i c e n c i a s entre f i l i a l e s y matrices otorgan s o l o Argentina como t e r r i t o r i o concedido en e l convenio; y menos d e l 15% en g e n e r a l son contratos cuyo t e r r i t o r i o concedido es todo e l mundo. Ade- más, c a s i e l 80% de l o s casos de exportaciones específicamente permitidas a p a í ses l i m í t r o f e s son e x c l u s i v o s de l a firma licenciataria. En sijmajcuando se usa t e c n o l o g í a e x t r a n j e r a su o b j e t i v o dominante es e i mercado n a c i o n a l ; y l a s l i c e n c i a s r e s t r i n g e n s i g n i f i c a t i v a m e n t e l a s exportaciones de manufacturas tanto por patentes como por marcas, aunque más por estas últimas. La capacidad j u r í d i c a nacional para declarar l a nulidad o anulación de l o s convenios que contengan t a l e s r e s t r i c c i o n e s de importación e s t á , p u e s , d e b i l i t a d a en l a medida en que los a c t o r e s transnacionales en l a r e l á c i ó n m a t r i z / f i l i a l pueden tomar en la ^ decisiones independientes; y / q u e j e n r e l a c i ó n con otras empresas, se pueden c e l e - brar acuerdos de c a b a l l e r o s . Un índice de avance importante, sin embargo, se ha dado a t r a v é s de l a exportación de plantas completas o l l a v e en mano. Para e l l a s se o t o r g ó recientemente un tratamiento f a v o r a b l e en reembolso y financiamiento reservado a l a empresa y la t e c n o l o g í a nacional Surge, pues, evidente que l a exportación manufacturera t i e n e también en l a p o l í t i c a t e c n o l ó g i c a un f a c t o r determinante de primer orden. Los instrumentos u t i l i z a b l e s en l a p o l í t i c a t e c n o l ó g i c a , de l a misma manera que l o s de l a política de l a propiedad d e l conocimiento y de marcas y de l a p o l í t i c a i n d u s t r i a l , son a l a vez instrumentos d e c i s i v o s de l a exportación manufacturera. _!/ Interesa anotar que é s t o s i g n i f i c a una instrumentación opuesta a l a usada a f i n e s de l a década d e l 50, en que se a u t o r i z ó l a importación de l í n e a s comp l e t a s sin recargos cambiarios, respondiendo entonces a un p r o p ó s i t o de r e e quipamiento, Véase: Enrique Martínez Elementos para e l a n á l i s i s de l a Exportación de plantas I n d u s t r i a l e s completas en l a Argentina, Documento de Base de este e s t u d i o . - 33 - En l a experiencia a r g e n t i n a , l a p o l í t i c a i n d u s t r i a l ha tenido desde l a r g o tiempo sustancia, p r o p i a , autonomía conceptual, y version i n s t i t u c i o n a l en términos de una S e c r e t a r í a de Estado que i n t e g r a e l M i n i s t e r i o de Economía. Pero l a polí- t i c a t e c n o l ó g i c a -dentro de e l l a l a de la propiedad de marcas y p a t e n t e s - está en pleno proceso de d e f i n i c i ó n , y aunque t i e n e intrínsecamente sustancia propia y autonomía conceptual, no se posee un aparato i n s t i t u c i o n a l e f i c i e n t e , y se requiere unidad de conducción c e n t r a l . En e l pasado, e l d e s a r r o l l o t e c n o l ó g i c o habido permitió exportar en l a f o r ma que en seguida se a n a l i z a ; pero también l l e v ó consigo una condición de base que constituyó un f r e n o muy importante para u t i l i z a r a pleno l a capacidad de colocación de manufactura argentina en e l exterior. i i i . Es quelos óptimos de acumulación t e c n o l ó g i c a a l a r g o p l a z o son s e l e c t i vos y no necesariamente coinciden con losóptimos d e l d e s a r r o l l o ni la estrategia del desarrollo económico-social; t e c n o l ó g i c o debe necesariamente t r a n s i t a r caminos idénticos a l o s de l a e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o económico^ aunque entre ambos campos haya un gran espacio de i n t e r s e c c i ó n . Argentina no s e l e c c i o n ó dentro de l a f r o n t e r a t e c n o l ó g i c a a q u e l l a s t e c n o l o g í a s en l a s cuales quería e s p e c i a l i z a r s e a fondo; y l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n sustituti- va protegida l e ha hecho avanzar en muchos f r e n t e s sin cuidar debidamente e l retar- do t e c n o l ó g i c o con respecto a l a f r o n t e r a mundial y teniendo en cuenta su propia l i m i t a c i ó n de recursos. T a l v e z l a gran capacidad ..del f a c t o r humano d e l País haya sido en é s t o una l l a v e e s e n c i a l d e l proceso , que ha sustituido, muchas más d i v i s a s y generado más oportunidades .de exportación de l o que pueda presumirsev 3. E f e c t o conjunto de l o s f a c t o r e s considerados, sobre l a s condiciones de base para l a exportación manufacturera La economía t i e n e a l t a capacidad combinatoria; pero l a i n e s t a b i l i d a d polí- t i c a c o n l l e v a i n e s t a b i l i d a d en l a s p o l í t i c a s económicas p r e v a l e c i e n t e s y b a j a conf i a b i l i d a d en su permanencia; a e l l o se asocia l a i n f l a c i ó n y e l v a r i a b l e patrón de d i s t r i b u c i ó n 5para generar i n e s t a b i l i d a d interna conjunta de p r e c i o s , costos y t i pos de cambio. Esto a f e c t a l a c o n f i a b i l i d a d de los c á l c u l o s de rendimientos en l a exportación, a l z a su r i e s g o , a f e c t a en consecuencia e l v a l o r actual de la esperanza . - 34 - matemática de l o s b e n e f i c i o s de l a . e x p o r t a c i ó n en p e r s p e c t i v a ; y opera como f a c t o r de f r e n o y de d e s e s t a b i l i z a c i o n de l a fiincion de e x p o r t a c i ó n . b. La protección y e l grado r e l a t i v o de o l i g o p o l i o interno r e f u e r z a n l a p r e - f e r e n c i a d e l empresario nacional•hacia no e x p o r t a r j s a l v o que l a v a r i a b i l i d a d de l a d i s t r i b u c i ó n genere un receso interno que l e obligue a procurarlo o o Q^® remuneración d i f e r e n c i a l marque una p r e f e r e n c i a Además,la r e s t r i c c i ó n monetaria clara. p e r s e v e r a n t e • a f e c t a adversamente e l finan- ciamiento de l a i n v e r s i ó n y d e l g i r o de l a empresa n a c i o n a l . Para e l banquero fi- nanciador, una empresa transnacional es mejor r i e s g o que l a empresa nacional mediana y pequeña en e l financiamiento de l a producción y , mucho más, en e l de l a e x portación. Como se presta a l a s o l v e n c i a , l a empresta nacional t i e n e en consecuen- c i a menos acceso r e l a t i v o a l a exportación. Y por añadidura, l a p o l í t i c a perseverante de r e s t r i n g i r e l gasto público para f r e n a r e l d e f i c i t f i s c a l impide a l Gobierno gastar todo l o que haría f a l t a para montar l a exportación como un sistema en s e n t i d o • e s t r i c t o ; l o cual f r e n a e l tra- b a j o de cataliza!-- l a expansión de l a a c t i v i d a d exportadora de l a empresa n a c i o n a l . c. El disfuncionainiento/ i n s t i t u c i o n a l , juzgado desde una ó p t i c a de sistemas, a r r o j a un resultado interesante, en l a c a j a de r e g u l a c i ó n , tanto e l plan como actor que regüla cam.bian más frecuentemente de l o que l a exportación manufacturera r e q u i e r e ; y quienes manejan el sistema de transformación - l a a c t i v i d a d p r o d u c t i v a . t i e n e n que esperar a c t i t u d e s o decisiones de l o s r e g u l a d o r e s , en general con a l t o , grado de incertidumbre, porque l a s r e g l a s d e l juego no scíi estables. Esto a f e c t a más a l a empresa nacional-optimizador i n t e r n o - que a l a t r a n s n a c i o n a l , que optimiza a n i v e l mundial y para l a cual es una condición de base que mucha exportación es intrafirma. d. Como consecuencia de e l l o y d e l juego conjunto de l a s p o l í t i c a s tecnológica, i n d u s t r i a l y de inversiones e x t r a n j e r a s que e l País s i g u i ó , quedó predeterminado en gran medida e l que l a empresa e x t r a n j e r a sea exportador dominante en l a s indus- t r i a s dinámicas. e. Al reunir l o s e f e c t o s macroeconómicos - i n c l u s o m a c r o p o l í t i c o s e instituciona- l e s - por a c t o r e s , se ve que l a s condiciones de base de la exportación manufacturera quedan s u j e t a s a l o s óptimos que t a l e s actores persiguen y a l a s r e s t r i c c i o n e s que l o s mismos aceptan. h - 35 - La empresa argentina es t o d a v í a optimizador a nivel- n a c i o n a l . Algunas empre- sas están entrando a optimizar a n i v e l supranacionaXj r e a l i z a n d o i n v e r s i o n e s en e l e x t e r i o r ; y ésto es bueno para e l País. La empresa transnacional optimiza obviamente a n i v e l mundial y acepta r e s t r i c ciones nacionales s ó l o en c i e r t a medida. No es por azar que l a i n v e r s i o n en Ar- gentina -como más adelante se v e r á - ha sido s i g n i f i c a t i v a m e n t e reducida en l o s ú l timos l u s t r o s . A t a l n i v e l de óptimoj e l manejo de exportaciones i n t r a f i r m a , de •precios de f a c t o r e s s e t c . , constituyen instrumentos obvios. Tales d i s t i n t o s n i v e l e s de optimoj l o s d i f e r e n t e s p o t e n c i a l e s de poder de uno y o t r o a c t o r , y su d i s t i n t a capacidad para remover o f l e x i b i l i z a r - e incluso para c r e a r l a s restricciones son datos en e l problema. Para mejorar l a s condiciones de base de l a exportación manufactúrera argenti- na en g e n e r a l , se a d v i e r t e l a necesidad de una acción d i f e r e n c i a l según a c t o r e s , que incluye l a f o r t i f i c a c i ó n de l a empresa nacional en cuanto i n d u s t r i a l y comerc i a l . exportadora . La v e l o c i d a d con que e l País n e c e s i t a r e a l i z a r este proceso se aii(fíáí^®por d e b a j o ; y , s i e l l o es c o r r e c t o , haría f a l t a un importante e s f u e r z o de catálisis, I)* 1/ Un acuerdo de complementación en ALALC suscitado por una empresa t r a n s n a c i o nal que con e l l o reformula l a s escalas y e s p e c i a l i z a c i ó n pax-a su óptimo mund i a l , ciertamente b e n e f i c i a a l o s p a í s e s ; pero también contiene un e f e c t o de creación de r e s t r i c c i o n e s a n i v e l e s n a c i o n a l e s . - 36 - CAPITULO I I I El papel de l a s exportaciones manufactureras y su comportamiento 1. P r o p o s i t e s de este capítulo. Juntamente con e l a n á l i s i s d e l comportamiento de l a s exportaciones manufactu- reras a r g e n t i n a s , se incorporan en e s t e c a p í t u l o algunas cuestiones conceptuales y t e ó r i c a s de t i p o más general 2. •a) ^ . La balanza de pagos En l o s últimos 25 años, l a c o n t a b i l i d a d de l a balanza de pagos r e g i s t r a saldo negativo en cuenta c o r r i e n t e ; pero e s t e saldo es p o s i t i v o para 1970/714. hubiera s i d o n e g a t i v o un No en 1975, s i se hubieran computado como s a l i d a s de c a p i t a l lo que -según estimaciones de f u n c i o n a r i o s - fueron desproporcionadas subfacturación de exportaciones, sobrefacturación de importaciones y contrabando de e x p o r t a c i ó n , que ocurrieron en l a p r á c t i c a . Las exportaciones de manufacturas han sido un f a c t o r preponderante para obtener e s t e l o g r o . Este y otros f a c t o r e s sugieren que Argentina genera ex-ante s u f i c i e n t e ahorro nacional para f i n a n c i a r su i n v e r s i ó n . Además, habida cuenta de l o s problemas que afrontan l o s mercados mundiales de l o s productos básicos que Argentina produce, y teniendo también presente que hay una cota de máxima a l e f e c t o de l a s u s t i t u c i ó n de importaciones y a l a dimensión en _ que e l Pais puede acudir a l ahorro e x t e r n o , l a s exportaciones de manufacturas son l a v a r i a b l e más f l e x i b l e a que se puede acudir para e f e c t u a r e l a j u s t e de l a balanza de pagos. ft y Para e l tratamiento d e t a l l a d o del comportamiento de l a s exportaciones manuf a c t u r e r a s , véase Anexo I I : Las exportaciones de manufacturas. Se c a l i f i can como t a l e s a l o s bienes que, según UNCTAD, son productos semimanufacturados más l o que son productos manufacturados. La subvaluación de l a s export a c i o n e s por causas indicadas en e l t e x t o parece no ser inusual, según e l j u i c i o de e x p e r t o s ; pero habría tenido v a l o r e s inusuales en 1975. E l l o ha sug e r i d o usar con cautela c i e r t o s métodos de a n á l i s i s , como l o s econométricos. - b. 37 - En efecto5concíbase un modelo simple en que juegan producto, ahorro e x t e r n o , e f e c t o - s u s t i t u c i ó n 1/, exportaciones básicas y exportaciones de manufacturas. Con- ceptualmente y en l a p r á c t i c a de l a p o l í t i c a económica l a s v a r i a b l e s están acotadas: i. .El PBI t i e n e una cota de mínima, pues c i e r t a expansión d e l producto es so- l i c i t a d a por f a c t o r e s t a l e s como l a generación de c i e r t o n i v e l de empleo, l a atención de l a s e x p e c t a t i v a s y l a s necesidades- s o c i a l e s , l a formación de una masa c r í t i c a de t e c n o l o g í a , e l l o g r o de c i e r t a d i s t r i b u c i ó n , e l . mantenimiento de c i e r t o patrón p o l í t i c o , l a preservación de c i e r t a p o s i c i ó n de poder y de p r e s t i g i o d e l país en e l tema i n t e r n a c i o n a l , y otras fuentes de s o l i c i t a c i ó n . sis- Habrá un n i v e l de crecimiento s u f i c i e n t e para atender todas estas s o l i c i t a c i o n e s ^ q u e c o n f i g u r a una cota de mínima. ii. El uso de ahorro externo a c o r t o p l a z o t i e n e una cota de máxima, l o que es evidente s i se formula un programa dinámico para un período suficientemente iii. El e f e c t o - s u s t i t u c i ó n t i e n e una cota de máxima. En e f e c t o , l a largo. susti- tución no está agotada sino complejizada; y se debe seguir sustituyendo a l no haber Pausa t e c n o l ó g i c a entre las economías. a v a r i o s f a c t o r e s ; entre e l l o s : Pero l a p o s i b i l i d a d de h a c e r l o está ceñida d i s p o n i b i l i d a d de ahorro y de capacidad o c i o s a ; indi- v i s i b i l i d a d e s ; períodos de puesta en marcha; r e s t r i c c i o n e s t e c n o l ó g i c a s , de c a p i t a l , de mano de obra, de organización y de balance d e l poder de d e c i d i r que se desee; y otros f a c t o r e s . Estos l i m i t a n t a l e s p o s i b i l i d a d e s de aumgntar e l efecto-sustitución, de manera que no más que c i e r t a a l í c u o t a de expansión de l a demanda de importaciones antes de l a s u s t i t u c i ó n es absorbible por iv. l a sustitución misma. La exportación t r a d i c i o n a l de bienes producidos en La Pampa húmeda, está en tendencia acotada por a r r i b a por l o menos, en e l caso a r g e n t i n o , por l a d i s p o n i b i l i d a d de saldos exportables 2/. _!/ Se c a l i f i c a aquí como e f e c t o - s u s t i t u c i ó n a l c o c i e n t e entre e l e f e c t o de la s u s t i t u c i ó n en s í y e l incremento de l a demanda de importaciones antes de l a s u s t i t u c i ó n . El primero es medido por e l producto de l a d i f e r e n c i a entre los. c o e f i c i e n t e s de importación del período de que se t r a t a y un p e r í o d o base; y l a v a r i a b l e de r e f e r e n c i a ( e l PBI, e l PEN u o t r a ) . El segundo, apl_i cando e l c o e f i c i e n t e de importaciones d e l período-base a l período de a n á l i s i s 2/ Tal es una r e s t r i c c i ó n que aparece dominante pero no e x c l u y e , por supuesto, otras r e s t r i c c i o n e s . - 38 - Efeoto-sustitución loo \ \ A Al \ 4- T i Ahorro oxtei^no re quer i d o para uníi tasa dada de e:pansicn del • FBI • J \ . bit/ V. tasa de expansion de exportaciones manufacturer a s , para una expansion dada de la exportación t r a d i c i o n a l . Dados los n i v e l e s de producto y de exportación t r a d i c i o n a l y las cotas de máxima a l ahorro externo y , a l e f e c t o - s u s t i t u c i ó n , en e l punto ( A ) en que estas cotas intersectan queda d e f i n i d o e l l í m i t e de minima a l a expansión necesaria manufacturas de las e x p o r t a c i o n e s Y, a su v e z , en e l punto ( B ) , en que l a máxima exportación manufacturera posible corta a la cota de máximo ahorro externo u t i l i z a b l e , queda d e f i n i d a l a mínima sustitución necesaria 1/. c. Aplicando este modelo abreviado para estimar la tasa de crecimiento anual .de las exportaciones que s e r í a necesaria hasta 1980, se i d e n t i f i c a un interesante espacio de soluciones. Se toman como constantes e l e f e c t o de la r e l a c i ó n de i n t e r - cambio igual a c e r o , y un v a l o r negativo pequeño por transacciones menores en cueta c o r r i e n t e . Se consideran cuatro v a r i a b l e s exógenas: l a tasa de crecimiento del PBX (Tfiínimo 3 y máximo 6%); e l saldo en cuenta c o r r i e n t e de balanza de pagós (mini% máximo^ mo cero y ^sitivo u$s 900, requerido para pagar l a deuda externa t o t a l en un d e c e n i o ) ; las exportaciones de bienes básicos (mínimo igual a l n i v e l de 1974 y dos opciones de crecimiento: a l 3 y 6 a . a . ) ; y sendos n i v e l e s de e f e c t o - s u s t i t u c i ó n % % ( c e r o , 20% y 40% del incremento de la demanda de. importaciones antes de y En La programación del financiamiento a corto p l a z o ( B o l e t í n Económico de América Latina-1965) se expone un esquema semejante para propósitos de programación. Puede, por supuesto, t r a b a j a r s e con e l ingreso nacional bruto • r e a l , con la expansión del poder de compra de las exportaciones, o con otras v a r i a b l e s semejantes adecuadas a la realidad del caso. •) K - la sustitución). 39 - La v a r i a b l e dependiente es l a tasa de crecimiento anual de l a s exportaciones de manufacturas La h i p ó t e s i s más exigente en todas l a s exógenas (6% de crecimiento d e l P B I j cero expansión en l a exportación de bienes b á s i c o s , cero e f e c t o - s u s t i t u c i ó n , y s a l do p o s i t i v o de u$s 900 millones en cuenta c o r r i e n t e ) r e q u e r i r í a un n i v e l de exportaciones manufactureras 2 j de u$s 3700 aproximadamente, hacia 1980; y e l l o significa r í a una tasa de crecimiento anual acumulativa de cerca de 19% desde 1974. En 1970/74 e l volumen f í s i c o de l a exportación de manufacturas argentinas c r e c i ó c a s i un 16% anual, y e l de América Latina un-18%. base expansiva, no s e r í a Una meta semejante, aunque aplicada sobre una insólita. Cuadro I I I - l ORDENES D MAGNITUD D LAS TASAS DE CRECIMIENTO ANUAL ACUMULATIVO D LAS EXPORTAE E E CIONES MANUFACTURERAS ENTRE 1974 y 1980, QUE SERIAN REQUERIDAS EN HIPOTESIS ALTERNATIVAS (En %) Tasa de c r e c i miento d e l PBI (%) Saldo en C/C bza. pagos millones u$s Tasa de c r e c . de export, básicas (%) 4 0 3 6 0 900 0 900 13 11 9 19 17 15 7 6 4 14 13 12 , Efectosustitución (%) ^ 0 20 40 - 3 , 0 20 40 10 7 4 16 14 12 2 Neg. Neg. 10 9 8 6 0 20 . 40 4 1 Neg. 12 10 7 Neg. Neg. Neg. 5 4 2 M _1/ Un modelo de e s t e t i p o , es por supuesto, una s i m p l i f i c a c i ó n l i n e a l de un problema intrinsecamentc no l i n e a l . Aceptese l o expuesto como un e j e r c i cio sólo o r i c n t a t i v o . 2/ Según l a c l a s i f i c a c i ó n de UNC?AD. - 4 0 - . Además, para un crecimiento d e l 6% en e l producto, considerando que e l v o l u - men f í s i c o de l a exportación de productos básicos aumente un 3 anual, y que se quie% ra obtener saldo en cuenta c o r r i e n t e para pagar en d i e z años l a deuda e x t e r n a , si l a cota de máxima al e f e c t o - s u s t i t u c i o n fuera del 40%, l a cota de mínima a l a expansión necesaria de las exportaciones s e r í a d e l orden d e l 12% a n u a l . . Se estima que no es i r r a z o n ^ l e f i j a r esta cota de mínima como una meta b á s i - ca siempre que l a p o l í t i c a de s u s t i t u c i ó n se conecte con l a de e x p o r t a c i ó n , de manera t a l que se asegure plena e f i c i e n c i a en e l proceso s u s t i t u t i v o , y aptitud pa- ra exportar l o mismo que se s u s t i t u y e En e l tratamiento expuesto -dadas l a s cotas de mínima y de máxima a l product o , a l ahorro externo y a l a exportación de bienes b á s i c o s - l a exportación manufacturera se hace una v a r i a b l e dependiente del e f e c t o - s u s t i t u c i o n . Este e f e c t o depen- de básicamente d e l e s t i l o de d e s a r r o l l o . Si Argentina, creciendo cerca d e l 6 anual, d e s a r r o l l a r a un e s t i l o de consu% mo s o f i s t i c a d o , con intensa renovación de bienes de c a p i t a l y t e c n o l o g í a importada para atender t a l consumo s o f i s t i c a d o , hacia 1980 habría de i n c u r r i r en s u s t i t u c i ó n n e g a t i v a , en una magnitud e q u i v a l e n t e a l 50% d e l incremento de l a demanda de importaciones que se daría entre 1974 y 1980 2/. IJ V Si e l c o e f i c i e n t e de importaciones con respecto a una v a r i a b l e de r e f e r e n c i a ( l a demanda i n t e r n a , l a demanda t o t a l , e l PBI, l a producción, e t c . ) se mant i e n e e s t a b l e j habría s u s t i t u c i ó n neutra; y s e r í a ésta p o s i t i v a o negativa según e l signo d e l cambio. Naturalmente,los r e s u l t a d o s c u a n t i t a t i v o s han de . v a r i a r según e l n i v e l de abstracción a l cual se t r a b a j e . Trabajando p. e j . a l n i v e l de 20 s e c t o r e s , y considerando que cada uno dé e l l o s t i e n e d i s t i n t o c o e f i c i e n t e de e l a s t i c i d a d - i n g r e s o de l a demanda de importaciones, podría en cada uno haber s u s t i t u c i ó n neutra, pero aumentar e l c o e f i c i e n t e de importaciones t o t a l e s por cambio en l a estructura. Ciertas estimaciones para e l caso argentino establecen que un n i v e l de 1,3 en l a e l a s t i c i d a d - p r o d u c t o de l a demanda t o t a l de importaciones es. e x p l i c a b l e por e f e c t o de t a l .cambio en su composición; por l o cual un v a l o r mayor i n d i c a r í a s u s t i t u c i ó n n e g a t i v a . Se a d v i e r t e que l a s proyecciones no asumen l a p o s i b i l i d a d de una sustitución neg a t i v a para l o f u t u r o , l o cual compromete también a l a p o l í t i c a t e c n o l ó g i c a en l a v i a b i l i d a d de t a l i n t e n t o . Estas c i f r a s son a n t i c i p o s aún preliminares de l o s r e s u l t a d o s d e l modelo de experimentación .numérica que se está trabajando en l a O f i c i n a de l a CEPAL en Buenos A i r e s para l a economía argentina. El primero responde a un e s t i l o i n ternamente denominado consumista y e l segundo a un e s t i l o denominado c r e a tivo. fft - 4 1 S i , en otro extremo, d e s a r r o l l a r a -. un e s t i l o de consumo no s o l o no s o f i s t i c a d o s sino gastara más en educación y c u l t u r a , aprovechara a pleno e l c a p i t a l y l a t e c n o l o g í a e x i s t e n t e , h i c i e r a mantenimiento a pleno y t r a b a j a r a con t e c n o l o g í a s más densas en mano de obra, mejorando s i g n i f i c a t i v a m e n t e l a t e c n o l o g í a de o r g a n i z a c i ó n , lo- g r a r í a sustitución p o s i t i v a en un orden de magnitud e q u i v a l e n t e a l 80% d e l increment o de l a demanda de importaciones antes de l a sustitución. Ambas opciones constituyen expresiones en c i e r t a medida purasde dos e s t i l o s de d e s a r r o l l o . Su i n t e r é s para e l p r o p ó s i t o presente r e s i d e en que e l espacio de soluciones acotado por l a s soluciones puras e s t a r í a dado entre. -50% y + 80% de e f e c t o de l a sustitución sobre e l incremento de l a demanda de importaciones antes de l a sustitución. Si l a opción es Argentina mixta -con e f e c t o s r e p a r t i d o s por mitades entre uno y o t r o e s t i l o - e l e f e c t o - sustitución no l l e g a r í a a l 10%. •Esto sugiere que l a cota de mínima a l a exportación manufacturera necesaria depende fuertemente d e l e s t i l o de d e s a r r o l l o del P a í s ; y que será más a l t a cuanto más relativamente consumista sea e s t e e s t i l o . Pero, en t a l caso, un e s t i l o consu- mista o b l i g a r í a sin opciones a una inserción de Argentina dentro de un esquema de r e l a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s en e l cual: o bien e l País estructura sus propias empresas transnacionales con gran r a p i d e z , o bien e l v a c í o d e c i s i o n a l que e l modelo hab r í a de d e j a r tendría que ser c u b i e r t o sin opciones por l a empresa transnacional. Esta es una conclusión importante; y sigue siéndolo aunque hubiera f a l l a s sig- n i f i c a t i v a s en los resultados numéricos de l o s modelos g l o b a l y de experimentación numérica cuyos resultados se analizan. d. Una consecuencia conceptuali importante r e s i d e en que producción/sustitución/ exportación son claramente v a r i a b l e s ligadas a n i v e l macro 1/. A n i v e l macroeconó- mico, trabajando a c t i v i d a d por a c t i v i d a d , e l l a s resultan también obviamente das. liga- No s ó l o porque, dado e l avance t e c n o l ó g i c o mundial, se debe s u s t i t u i r de f o r - ma t a l que luego se pueda exportar sin subsidio l o mismo que se s u s t i t u y e ; sino p o r que -por l o menos en países en d e s a r r o l l o con mercado r e s t r i n g i d o - no hay manera de minimizar f i l t r a c i o n e s de diseño y ejecución de l a p o l í t i c a económica, como no sea haciendo converger con a l t a p r e c i s i ó n a n i v e l de cada a c t i v i d a d , e l e f e c t o de 1/ Véase: Una conceptualización del papel de ALALC en l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n y e l d e s a r r o l l o t e c n o l ó g i c o d e l área. Revista de l a I n t e g r a c i ó n , n° 9, nov, 1971. - 4 2 - l o s d i f e r e n t e s instrumentos de l a p o l í t i c a económica. mental de este a n á l i s i s , Esta es una conclusión funda- sobre l a cual se ha i n s i s t i d o en e l Cap. I I ; y se v o l - verá también más a d e l a n t e . Configurando un s ó l o conjunto conceptual, e l conjunto producción/sustitución/ exportación debe tener unidad o p e r a t i v a , y constituye entonces un s ó l o conjunto de p o l í t i c a e x - a n t e , aunque l a instrumentación de la p o l í t i c a no tenga unidad de conv^u^conjuntos de ducción en l a p r á c t i c a . De t a l forma, proteccion/promocion sofll instrumentos -tam- bien l i g a d o s - que integran e l conjunto instrumental de l a p o l í t i c a del conjunto producción/sustitución/exportación. 3. El comportamiento r e a l de l a exportación manufacturera a. De acuerdo con l a c l a s i f i c a c i ó n de UNCTAD, Argentina exportó en 1974 u$s 1.310 millones de manufactúras, que constituyen l a t e r c e r a parte de l a exportación total. De e l l o s , u$s 860 millones son productos manufacturados, y u$a 450 m i l l o n e s , semimanufacturados. El c r e c i m i e n t o f u e d e l 30% anual a p r e c i o s c o r r i e n t e s 1/. •o l 1! Es e l ritmo que surge aproximadamente de la exportación r e g i s t r a d a según dist i n t a s c l a s i f i c a c i o n e s (UNCTAD/CUCI, CIIU, t r a d i c i o n a l e s o no, e t c . ) (Vease Anexo 2 ) . - 43 C u a d r o - I I I - 1 + VALOR D LAS EXPORTACIONES TOTALES ARGENTINAS SEGUN LA CLASIFICACION UNCTAD E ( m i l l o n e s de dólares AÑO PRODUCTOS BASICOS corrientes) MANUFACTURAS PRODUCTOS MANUFACTURADOS TOTAL -y PRODUCTOS SEMIMANUFACTURADOS SUB TOTAL 1969 1.155 266 126 392 1.612 1970 1.341 303 126 429 1.773 1971 1.288 306 146 452 1.740 1972 1.339. 374 227 601 1.941 1973 2.286 612 338 950 3.266 1974 2.621 859 450 1.309 3.931 1975 2.024 709 227 936 2.961 Fuente: Encuestas y a n á l i s i s sobre exportaciones manufactureras A r g e n t i n a s . Documento de Base de e s t e e s t u d i o . 1/ Incluidas l a s exportaciones de a c t i v i d a d e s no bien e s p e c i f i c a d a s , que no fueron imputadas a l a s c l a s i f i c a c i o n e s que se indican. b. En 1975 l o s v a l o r e s r e g i s t r a d o s de l a exportación manufacturera bajaron a u$s 935. Esta reducción se debe a l a coyuntura e s p e c i a l de l a economía argentina que se e x p l i c a en Anexo I I , y a l e f e c t o de transacciones no r e g i s t r a d a s bando y subfacturación de e x p o r t a c i o n e s a d e m á s c. Los cambios en l a estructura V (contra- del receso mundial. en 1969/75 han c o n s i s t i d o en la expansión sistemática de l a p a r t i c i p a c i ó n de l a metalmecánica (22% a l 50%); y l a reducción de l a t r a d i c i o n a l (52% a 32%), y l a química (20% a 15%). 2/ Abriendo l o s v a l o r e s de l a c l a s i f i c a c ion UNCTAD por agrupaciones de l a clas i f i c a c i ó n CIIU Rev. 2 - d. _ En 1974 r e c i b i e r o n estímulos de t i p o f i s c a l exportaciones por un monto de u$s 780 m i l l o n e s aproximadamente ( e l 60% de l a s exportaciones de manufacturas) y alguna forma de financiamiento para l a exportación por u$s 330 millones ( e l 25% de dicha e x p o r t a c i ó n ) . . f . e. El grado de s o f i s t i c a c i ó n t e c n o l ó g i c a de l a exportación manufacturera ha ido creciendo. Tomando los 25 capítulos de l a nomeclatura de exportación (NADE) que se consideran tecnológicamente más s o f i s t i c a d o s , e l l o s s i g n i f i c a b a n en 1969 e l 10% de l a exportación t o t a l del p a í s ; y en 1974 e l 19%. f. La exportación representa una f r a c c i ó n s i g n i f i c a t i v a m e n t e c r e c i e n t e de l a producción manufacturera: pasó d e l 3,5% a l 6,7% de l a producción en e l período 1969/73 ( s ó l o cuatro años). g. La concentración por entes exportadores es a l t a . En l a exportación total d e l País ( b á s i c o s y manufacturados)•en 1973, l a s 100 p r i n c i p a l e s empresas ( 1 , 8 % del número t o t a l de exportadores) cubrió e l 71% de su v a l o r . Las empresas de ca- p i t a l e x t r a n j e r o en dicha muestra cubrieron e l 34% d e l v a l o r de l a s exportaciones de manufacturas - e x c l u i d a s l a s de l a industria f r i g o r í f i c a - . La p a r t i c i p a c i ó n de . l a empresa e x t r a n j e r a tiende a ser dominante en l a s i n d u s t r i a s dinámicas en l a medida en que crece l a densidad de t e c n o l o g í a y c a p i t a l ; en cuyo caso es mayor su r e l a c i ó n exportación/producción que l a de l a empresa n a c i o n a l , y mayor e l grado r e l a t i v o de concentración en l a a c t i v i d a d exportadora. Buena p a r t e de su exportación es i n t r a f i r m a h. En 1974 e l 48% de la exportación manufacturera r e g i s t r a d a f u e a l o s países de ALALC; e l 18% a Estados Unidos y e l 15% a l a CEE. En 1975 subió l a p a r t i c i p a c i ó n de Cuba; se redujo l a de Estados Unidos a l 12%; y debe anotarse un comercio intenso no r e g i s t r a d o hacia países l o que cambiaría en a l g o l a estructura a r r i b a U limítrofes, descripta. I n t r a f i r m a c a l i f i c a l a s ventas entre entes del mismo grupo económico, sean o no f i l i a l e s de l a misma empresa. T A - 45 - En esencia5I0S dos t e r c i o s de l a manufactura de origen agropecuario se orientan hacia Europa Occidental y también l o s dos t e r c i o s de l a de origen hacia ALALC. industrial Estas últimas son hechas por empresas mayoritariamente e x t r a n j e r a s , en ramas mediana y altamente concentradas. i. En una i n t e r p r e t a c i ó n de conjunto^ lasmayores: s o f i s t i c a c i ó n e l a s t i c i d a d - i n g r e s o de l a demanda, exportación de manufactura tecnológica, de base industrial, r e l a c i ó n exportación/producción, presencia de l a empresa e x t r a n j e r a , concentración por productos y empresas, y ritmo de expansión en c o r t o tiempo, aparecen como v a riables ligadas. j. Habría habido por l o t a n t o , c i e r t a tendencia haciauna mayor d i f u s i ó n a n i - v e l de s e c t o r e s , y dentro de éstos hacia c i e r t a e s p e c i a l i z a c i ó n por productos . Esta e s p e c i a l i z a c i ó n -aparte de l a t r a d i c i o n a l en una s e r i e de manufacturas de base agropecuaria - es visible -la concentración de l a exportación de manufactu- ra s o f i s t i c a d a ( t r e s c a p í t u l o s de l a nomeclatura comprenden l o s dos t e r c i o s de dicha exportación) 2^/. También hay concentración por r e g i o n e s , con d i r e c c i ó n p r e f e r e n t e hacia ALALC én l o más dinámico. i. A l cabo de e s t e proceso se considera que l a exportación se ha incorpora do como una v a r i a b l e ya no más c i r c u n s t a n c i a l a l esquema de ventas de l a s empresas. El proceso de toma de conciencia de l a empresa nacional acerca de la necesi dad de exportar se h a l l a muy avanzado; aunque es naturalmente mas l e n t o en l a empresa mediana y pequeña, para cuya convergencia a c t i v a a l a exportación es todavía relativamente d é b i l e l sistema de empresas de comercio ( t r a d i n g ) y e l mecanismo de consorcios de exportación. 2/. Aunque t a l e s p e c i a l i z a c i ó n habría l l e v a d o consigo c i e r t a s u s t i t u c i ó n n e g a t i v a , por l o menos hasta 1970, según l o s a n á l i s i s de insumo-producto que más adelante se consideran. - 4 6 -. Y es notable que e s t e proceso ocurre -como más adelante se v e r á - con una reducción p e r s i s t e n t e en e l í n d i c e de capacidad de competencia por e f e c t o p r e c i o s , que v i e n e dado por l a r e l a c i ó n entre t i p o de cambio para l a manufacturera y n i v e l de p r e c i o s i n t e r n o s . exportación - U. 4 7 - La optimización en l a exportación manufacturera y l a e l e c c i ó n de p r i o r i dades. Ih j u i c i o acerca de la o r i e n t a c i ó n de l a exportación manufacturera r e q u i £ r e -como todo j u i c i o de v a l o r - c i e r t o patrón conceptual cuyo contenido debe ser suficientemente e x p l í c i t o . y luego sobre l a experiencia a. Se t r a b a j a primero sobre t a l patrón conceptual argentina. En e l diseño de la p o l í t i c a de exportación, como en cualquier o t r o pro- blema de d e c i s i ó n , se t r a t a : o bien de ubicar a l a s v a r i a b l e s del problema den_ t r o de c i e r t o s espacios de v a l o r e s a c e p t a b l e s , o bien de optimizar su comport^ 1/ miento. — Lo primero l l e v a a e s t a b l e c e r o b j e t i v o s ; l o segundo, optimos, los cuales en es.encia configuran una especie precisa dentro d e l género de l o s o b j e tivos. Cualquiera sea la aproximación que l a p o l í t i c a siga en l a p r á c t i c a , des- de e l punto de v i s t a conceptual se hace necesario d i s c u t i r e l concepto de opt_i mización, aplicado a l caso. b. La primera cuestión r e s i d e en e s t a b l e c e r a qué n i v e l se plantean óptimos y restricciones. Al más a l t o n i v e l de a b s t r a c c i ó n , se puede t r a t a r de óptimos g e n e r a l i s tas (en e l i n t e r é s general de l a sociedad mundial, p . e j . ) o p a r t i c u l a r i s t a s (cuando e l optimizador es un p a í s , una región i n t e g r a d a , un grupo de poder o -y Naturalmente, ambos problemas son v i n c u l a b l e s desde e l punto de v i s t a diseño; pues trabajando con óptimos formales y parametrización es p o s i b l e l l e g a r a i d e n t i f i c a r espacios de v i a b i l i d a d para l a s v a r i a b l e s consideradas en e l problema; y , a l a r e c í p r o c a , para procesar óptimos formales es necesario tener idea p r e v i a acerca de qué v a l o r e s serían sustancialm^ente aceptables. del - 1 grupo economico, e t c . ) . — ticularista. / 1+8 - En e l problema p r e s e n t e , se t r a t a de un óptimo par- No se procuran c r i t e r i o s para un e q u i l i b r i o supranacional, y n i s i q u i e r a óptimos b i l a t e r a l e s , e n e l comercio entre dos p a í s e s , como es usual en la teoría tradicional. Se optimiza a n i v e l n a c i o n a l , y ex-ante se aceptan r e s - t r i c c i o n e s dominantes también nacionales. Tal es l a p o l í t i c a de l a s grandes potencias y no s e r i a sensato para e l mundo en d e s a r r o l l o abrazar unilateralmente otra opción, s a l v o en forma consensual y por ahora a n i v e l r e g i o n a l -en términos de cooperación e i n t e g r a c i ó n r e • •, gionales. c. 2/ ~ Una segunda cuestión se plantea en cuanto a l a dotación de f a c t o r e s para l a cual se ha de procurar e l óptimo: s i l a que se t i e n e hoy, o aquella que se procura i n t e g r a r en e l f u t u r o . es un dato. En e l primer caso l a d i s p o n i b i l i d a d de recursos En e l segundo, habría que i d e n t i f i c a r l a f r o n t e r a mundial de recur sos -sobre todo c r í t i c o s - en e l f u t u r o . Y aquí asume v a l o r d e c i s i v o e l recurso tecnología. Considerada la t e c n o l o g í a como una cuasi-mercadería, l a p o s i b i l i d a d de f l e x i b i l i z a r a l máximo su r e s t r i c c i ó n en l a c o n s t e l a c i ó n de f a c t o r e s pasa a depender de l a capacidad de captura de t e c n o l o g í a s e x p o r t a b l e s , que e l país 1/ 2J Dados c i e r t o s supuestos, l a s aproximaciones t e ó r i c a s t r a d i c i o n a l e s c o n c i ben que se puede optimizara n i v e l mundial y nacional a l mismo tiempo. P^ r o a q u e l l o s supuestos no tienen v i g e n c i a r e a l ; y ambos óptimos no necesariamente coinciden. En Notas sobre l a construcción d e l sistema mundial ( E l Trimestre Económico; enero/marzo de 1973) se plantean opciones combi• nadas de óptimos y de r e s t r i c c i o n e s a n i v e l e s mundial, r e g i o n a l e s y nacio_ nales. Se c a l i f i c a que, en l a s i t u a c i ó n a c t u a l , se persiguen óptimos nac i o n a l e s y l o s países de mayor poder r e l a t i v o admiten s ó l o r e s t r i c c i o n e s •nacionales. El caso de ALALC sigue siendo de óptimos nacionales, admit i é n d e s e c i e r t a s r e s t r i c c i o n e s r e g i o n a l e s - l o más d é b i l e s p o s i b l e s en l a experiencia hasta ahora. El caso d e l Pacto Andino c o n f i g u r a un h i t o , por que se pasa a optimizar a n i v e l r e g i o n a l -conceptualmente a l menos- con restricciones nacionales. Optimizar a n i v e l supranacional con r e s t r i c c i o nes dominantes también supranacionales c o n s t i t u i r í a un avance, también h i t o , realmente r e v o l u c i o n a r i o . El estudio Las exportaciones manufactureras de América Latina. Experien c í a s y problemas, que i n t e g r a e s t e p r o y e c t o , considera e s t e aspecto. m « - pueda d e s a r r o l l a r . 4 9 - Y esta capacidad de captura depende de l a aptitud que e l país tenga para generar t e c n o l o g í a adaptativaj de su capacidad combinatoria en t e c n o l o g í a creativa, de su capacidad j u r í d i c o - i n s t i t u c i o n a l y o p e r a t i v a para preservar l a capacidad nacional de d e c i s i o n r e s p e c t o de e l l a s y para en l a p r á c t i c a ] usarlas y de su decisión p o l í t i c a de capturar t e c n o l o g í a . La cuestión es fundamental. Si l a performance de l a exportación manu- f a c t u r e r a depende de l a dotación de f a c t o r e s y s i ésta es función de la c a p a c i dad de captura — de l a t e c n o l o g í a , l a e f i c i e n c i a de l a exportación dependerá en buena medida de que se minimice e l costo de dicha captura. Pero, en todo c ^ so, nada condena ya a- un país que tenga una^buena dotación agropecuaria o ext r a c t i v a a exportar sólo manufacturas de base agropecuaria o manufacturas base e x t r a c t i v a . de Por e l c o n t r a r i o , l a maximización de l a performance en la exportación de estos bienes puede c o n s t i t u i r un método de financiamiento de l a capacidad de captura, l a cual está s u j e t a a su v e z , a óptimos p r o p i o s . Como Argentina no t i e n e r e s t r i c c i o n e s dominantes de recursos humanos, r e 2/ cursos naturales y -con c i e r t a cautela en l a a p r e c i a c i ó n - ahorro — , se requer_i r í a capacidad para conducir un s a l t o t e c n o l ó g i c o s e l e c t i v o y programado, que a j u s t e l a dotación de recursos teniendo en cuenta l a evolución probable de l a f r o n t e r a t e c n o l ó g i c a mundial. Y e l l o e x i g e concebir l o t e c n o l ó g i c o por separado de l o económico; pues ra e l conjunto de etapas que incluyen l a captura en s í y su administración hasta e l n i v e l de innovación y de exportación de l a t e c n o l o g í a , i n corporada o desincorporada. 2_/ ^ Lo señalado en e l cap. I I y en e l punto 2 de e s t e Cap. I I I sugiere que Argentina genera ex-ante todo e l ahorro que r e q u i e r e su a l t a tasa de i n v e r s i ó n ; pero que parte de e s t e ahorro se f i l t r a a t r a v é s de v a r i a s f o r mas de salida de c a p i t a l e s , y que en l o interno e l País no gobierna plena mente su d i r e c c i ó n , por l a no a l t a e f i c a c i a s e l e c t i v a de una s e r i e de políticas ( e s t e razonamiento incluye no s ó l o e l e f e c t o sobre l a d i r e c c i ó n d e l ahorro sino también e l problema de poder de compra d e l ahorro en t é r minos de bienes de i n v e r s i ó n , clásicamente f l u c t u a n t e y aparentemente baj o en términos r e l a t i v o s , en l a economía a r g e n t i n a ) . La generación de ahorro para pagar deuda externa es o t r o px^oblema. - 50 - en algún momento l o s óptimos superiores deberían a s o c i a r s e a l l o g r o de c i e r t a c o n s t e l a c i ó n de conocimiento t e c n o l ó g i c o a p l i c a d o , con precedencia sobre l o s óptimos económicos relativamente más t r a d i c i o n a l e s (en términos de i n g r e s o , de empleo, e t c . ) . Se considera que é s t e es un punto cuya discusión es p a r t i c u l a r - mente v á l i d a para la e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o de Argentina y e n p a r t i c u l a r la de su exportación manufacturera. d. Otros f a c t o r e s constituyen a veces r e s t r i c c i o n e s dominantes y c i e r t a s v e ^ t r i c c i o n e s están vinculadas entre sí. Cuando l a capacidad de-financiamiento de l a economía en su conjunto const i t u y a r e s t r i c c i ó n dominante y poco f l e x i b l e , e l óptimo d e l s e c t o r externo nac i o n a l a l a r g o plazo posiblemente se asocie a una e s t r a t e g i a mixta a l o l a r g o d e l tiempo. Y precisamente t a l e s t r a t e g i a podría c o n s i s t i r en comenzar maximi- zando l a exportación manufacturera de base t r a d i c i o n a l , para i r incorporando ac_ t i v i d a d e s escogidas dentro de l a f r o n t e r a t e c n o l ó g i c a mundial, de forma t a l que se pueda ulteriormente crear o t r a s capacidades de competencia. Tal parece ser e l i t i n e r a r i o seguido en c i e r t a medida por Argentina, cuya a l í c u o t a de exportación t r a d i c i o n a l -de productos básicos más manufacturas de base agropecuaria- f u e bajando en tendencia. Naturalmente, l a forma cómo se diseñó e instrumentó en l a p r á c t i c a e l pro_ ceso de producción/sustitución/exportación c o n l l e v a r e s t r i c c i o n e s para e l f u t u ro. Una de e l l a s es l a estructura de la capacidad de d e c i s i ó n . Obviamente, la exportación manufacturera de l a empresa transnacional es un instrumento de o p t i mización de dicha empresa a n i v e l mundial; y t a l e s óptimos no t i e n e n que coinc_i d i r necesariamente con l o s óptimos nacionales. Habrá, pues, una cota de mínima .a l a p a r t i c i p a c i ó n de l a empresa nacional - p ú b l i c a y p r i v a d a - en l a estructura de l a capacidad de d e c i d i r en l a exportación manufacturera, por debajo de l a cual pueden alcanzarse performances nacionales óptimas en l o puramente f o r m a l , pero dentro de un espacio de soluciones no aceptables en l o sustancial. Según l a dureza r e l a t i v a de l a s dos r e s t r i c c i o n e s citadas - de f i n a n c i a miento y de capacidad de d e c i s i ó n - y su i n f l u e n c i a en l a s soluciones g l o b a l e s podría s e r p o s i b l e que más de un país se v i e r a o b l i g a d o a f a b r i c a r su propic Esto es una conjetura que debe ser v e r i f i c a d a cota modelos formalizados. - 5 1 - espacio de s o l u c i o n e s , maximizando durante un tiempo l a f l e x i b i l i d a d de una y o t r a r e s t r i c c i ó n en términos dinámicos. La a l í c u o t a de capacidad nacional de decisión aparecería actualmente, en más de un casOj como una v a r i a b l e opuesta a l a capacidad.global de financiamiento en d i v i s a s . depende.de cada s i t u a c i ó n . La solucion d e l problema es dinámica y Algunos países, d e l cuarto mundo p . e j . - t a l vez tengan que maximizar primero su capacidad de financiamiento para luego hacer entrar en cota su estructura de capacidad de d e c i s i ó n ; otros podrán t r a b a j a r sobre este patrón primero V. Argentina tendió a ampliar su capacidad de financiamiento en d i v i s a s ; y no se encontraron r e f e r e n c i a s a p o l í t i c a s sistemáticas aplicadas en l a prácticas que procuraran c i e r t o patrón e x p l í c i t o de capacidad de d e c i s i ó n por entes en l a exportación manufacturera. e. Las consecuencias de l o s c r i t e r i o s de óptimo que se e l i j a n para cada e t a - pa 3 dentro de un programa dinámico son3 por supuestoj muy importantes; y se ext e r i o r i z a n en l o s c r i t e r i o s que se siguen para e l e g i r p r i o r i d a d e s de exporta- 2/ cion por a c t i v i d a d e s o productos concretos. — i. Hay dos enfoques complementarios en esta materia: e l enfoque concep- t u a l y metodológico d e l problema de e l e g i r e l conjunto óptimo de bienes a expor^ tar y el c r i t e r i o práctico. - y ^ El primero es programático pone el é n f a s i s en qué es l o que más conviene que e l país s e l e c c i o n e , para d a r l e p r i o r i d a d en l a conducción de l a exporta- ción. El segundo es c a s u í s t i c o , y a n a l i z a qué se t i e n e para e x p o r t a r , en lugar de qué se quiere. Desde este punto de v i s t a c a s u í s t i c o , pragmático, se t r a t a de v e r i f i c a r una l i s t a de chequeo que debe i n c l u i r todos l o s f a c t o r e s que deben 3^/ Hay, naturalmente, problemas p o l í t i c o s superiores o asociados,cuyo t r a t a miento no cori^esponde a e s t e contexto. 2J Se usa aquí a c t i v i d a d en forma general y f l e x i b l e , para hacer r e f e r e n c i a a todo l o que conviene que sea tratado en forma d i f e r e n c i a d a , para propósitos concretos de a n á l i s i s o de d e c i s i ó n de p o l í t i c a económica; y sin aceptar condiciones puestas por e l hecho de que todas l a s a c t i v i d a d e s deban ser d e f i n i d a s a l mismo n i v e l de a b s t r a c c i ó n . I n c l u y e , pues, un bien y/o un s e r v i c i o y/o conjunto de bienes y/o s e r v i c i o s , que e l a n a l i s t a define. - 52 - ser cubiertos en la práctica en forma convergente, para que-la exportación ten- 1/ ga lugar. — . ii. Desde el punto de vista conceptual y metodológico, seleccionar priory dades para la exportación por actividades es un caso particular del problema g ^ neral de optimización con un número dado de elementos, teniendo en cuenta objetivos múltiples. Por lo tanto, bastaría con definir claramente tales objetivos, m caracterizar bien los atributos de cada actividad, y aplicar.métodos conocidos 2/ de solución para obtener tales prioridades. — ü i . Como se requiere medir los efectos directos e indirectos de la exportación, procede utilizar el análisis de insumo-producto para el cálculo de los parámetros con que satisfacer tales modelos. Con tales matrices se obtienen los saldos de divisas por unidad de exportación, a partir de los flujos de bienes; y asociando ulteriormente a ellos sendos parámetros relativos a las neces_i dades de inversión por actividades y a las remesas de intereses, beneficios y regalias -visibles y subrepticias- se puede llegar a un balance de pagos en cuenta, corriente, originado en la expansión de las exportaciones al nivel de a- 3/ gregación de cada actividad de la tabla de insumo-producto. — Son calculables igualmente, a partir de los flujos directos e indirectos de bienes, sendos coeficientes de efecto-empleo para cada actividad; efectodistribución que por vía de empleo es imputable a la expansión de exportaciones de cada actividad y efecto-ingreso, en términos de producto bruto interno. •Esta aproximación tiene la fuerte utilidad de servir a la política cotidiana; pues los problemas prácticos obligan a decidir, por lo menos, quién ha de resolverlos; cómo y con qué. Es, además,una cuestión bien cono cida y hay numerosos trabajos sobre ello. ~ •_ 2/ Véase: Un modelo de optimización para la selección de actividades de exportación. Se propone allí una aproximación de programación lineal, en términos dinámicos; y se citan otros instrumentos aplicables. Otros desarrollos ulteriores son posibles, por supuesto. Cada parámetro de un sector de la tabla es una media de n-parámetros de actividades que comprende el sector, eventualmente calculables con distribuciones extratabla. Si se incorporan factores de riesgo e incertidumbre, podría tratarse de maximizar el valor actual de la esperanza matemática de cierto balance neto de divisas., p. ej , •fii • - 53 - Bajo otras convenciones, trabajando con coeficientes de contenido tecnol£ gico que tengan en cuenta la difusión o replicacion interna del know-how incorporado a las exportaciones, se podría estimar el efecto-tecnología -total hacia adelante y hacia atrás- de estructuras alternativas de exportación por acti- 1/ vidades. — Y con parámetros que midan la alícuota de decision nacional conte- nida en cada actividad, es posible identificar la estructura decisional inhereii te a cada estructura de exportación alternativa. iv. Algunos de estos parámetros han sido medidos para el caso argentino3 como en seguida se verá. Pero hay ciertas cuestiones de conceptualizacion, p r £ vías a. su análisis. En efecto, los parámetros surgidos de la experiencia histórica habrían obviamente de reflejar el efecto de las funciones de producción y de la dotación de factores del pasado. Y, según lo antes d:s;utido, habría también que 2/ considerar los parámetros del contexto de futuro que se quaere. — Por otra partej la valorización acerca de qué se ha de optimizar puede cambiar con el tiempo en el contexto dinámico, según lo considerado en puntos anteriores; y eventualmente procedería maximizar el saldo de divisas en una eta pa del programa; en otra la capacidad nacional de decisión; en otra un óptimo tecnológico específico (p.ej. la velocidad con que se integra cierta constelación de know-how); etc. Además, ciertas variables no serían elegibles para ser optimizadas, en un modelo de exportación. Así,es harto discutible el grado en que pueda pedirse a la exportación -y menos a la manufacturera- que haga en forma directa una contribución significativa al empleo o a la distribución del ingreso. Se consi.de- ra que, por el contrario, en.el balance de empleo más de la mitad de los _!/ Concíbase que se miden los flujos de tecnología en unidades de know-how; que se elabora una matriz de insumo/producto en tales unidades Kh y que se estiman con tal matriz los efectos hacia adelante y hacia atrás de una unidad de exportación para cada actividad. 2/ Cómo llegar a lo que se quiere hace al problema dinámico. to se está discutiendo, el aspecto estático del modelo. Hasta este pun - 54 - trabajadores están ocupados en el agro» cuando los países son muy atrasados, o en servicios si tienen desarrollo mediano o alto; y que debería demostrarse que debe pedirse a la producción manufacturera para exportación que ate su tecnología a determinadas solicitaciones del balance interno de mano de obra. Desde el punto de vista del empleo no sería, pues, el efecto directo e indirecto de la exportación en sí sobre la generación de oportunidades de trabajo lo que interesa; sino el volumen físico del producto bruto interno que puede ser financiado con las divisas netas ganadas por la exportación, y el quantum total del empleo que tal PBI puede generar. Y el efecto de la exportación manufacturera sobre la distribución, aparte del que ocurra directamente por efecto-empleo, ha de estar también vinculado a la estructura del ingreso de cada actividad según la remuneración de los factores, y a quien es el destinatario de los estímulos a la exportación. En el primer aspecto, es claro que la mayor expansión relativa de la exportación manufacturera con respecto a la agrícola mejorará directamente la distribución, en la medida en que la alícuota de la remuneración del factor trabajo en el ingreso sectorial, así como los salarios unitarios nominales, son mají^ores en la •lo industria que en la agricultura. Pero en»segundo, si el destinatario de los estímulos específicos es actor extranjero o nacional oligopólico en la actividad de exportación, habría un efecto directo redistributivo regresivo inherente a la exportación de manufacturas. Y ulteriormente,- podría lograrse un efecto progresivo, si se lograra distribuir bien el incremento de ingreso financiable con la performance global de la exportación en si. v. La valorización de las variables objetivo, virtualmente elegibles para ser optimizadas, puede también llevar consigo problemas de contradicciones importantes. En efecto, en seguida se vera que las exportaciones de manufacturas tradicionales tienen asociados para el pasado loámas altos parámetros de efecto- divisas (considerando sólo los requerimientos de insumos importados y no los de capital ni los pagos por remuneración de factores), de efecto-empleo y de efecto-producto. Pero si se optimizara un funcional tecnológico, lo que ya se I - 55 - sabe acerca de los efectos hacia adelante y hacia atrás en términos econ6m_i eos3 y lo que se infiere acerca del know-how portado por unidad de valor de la producción industrial en cada actividad, sugiére que las más altas prioridades corresponderían a las industrias no tradicionales 5 y particularmente a las de bienes de capital. En consecuencia5 un funcional tecnológico daría precedencias para la exportación distintas a las que surgirían de un funcional económico tradicional, en términos de ingreso o de empleo. vi. En suma hay instrumental conocido para identificar el ordenamiento de prioridades actividad por actividadj identificando cuál es la estructura óptima de exportación por actividades, que responde a objetivos determinados. tión reside precisamente en tener claros estos objetivos. no es técnico, sino político. La cue£ El problemag pues, Y el técnico debería procesar distintas opciones de óptimo y de restricciones -con sus implicaciones explícitas- para que el político decida. Porque, además, parte de la estrategia empleará las energías del país en abatir o flexibilizar restricciones dominantes externas, y no solo internas, vinculadas a estructuras dadas de poder de decisión, cuyos óptimos es_ tan muchas veces en colisión con los óptimos nacionales. Y porque deben incor- porarse al análisis variables que -como la indicada capacidad de decidir y la tecnología misma- integran otros campos con autonomía conceptual y óptimos propios. f. •La experiencia argentina acerca del aporte de una unidad de exportación manufacturera a ciertas variables relevantes ha sido analizada en tres trabajos 1/ que integran un Documento de Base de este estudio — .i . El efecto de la expansión de las exportaciones de cada una de las actividades fue analizado dentro de las posibilidades dadas por las matrices originales de insumo-producto de que se disponía para la economía argentina. 1/ ~ Los resultados para conjuntos Se llama específicamente la atención a dichos trabajos, que figuran en el Documento titulado.Utilización del análisis de insumo-producto para la selección de prioridades de exportación. - 56 - ¡ignificativos de actividades industriales )J son los siguientes: Cuadro III-3 SINTESIS DE EFECTOS SOBRE LA ECONOMIA.EN SU CONJUNTO DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS (A: mayor • B:medio Efectos . C: menor) n Metálicas Productos Alimentos, Textiles, bebidas y confecciones. químicos y maquinaria calzado y minerales y equipo tabaco no metálicos cuero Madera, papel y otros Difusión C A/B A A/B C Balance de pagos A A A/B C A/C Balance de pagos y sustitución C C A/C A A/C Valor Agregado A A A C B Empleo A A A/C A/B A/B A A Inducción Bienes de capital Notas: A Se combinan aquí los resultados de tres estudios contenidos en el Doc m e n t o de Base citado. Como los estudios no trabajan sobre los mismos efectos, conviene consultar los textos originales. Las calificaciones son siempre relativas a :a media. Los casos registrados A/C se deben i a la heterogeneidad del comportamiento de las actividades agrupadas.Las definiciones son las siguientes: -Difusión: son los efectos hacia adelante (relación de ventas intermedias sobre valor de la producción total) y hacia atrás (requisitos directos e indirectos correspondientes a una demanda unitaria del sector); sus variaciones se asocian a las del cociente entre el valor de los insumos intermedios nacionales y la producción del sector consider^ do). -Balance de pagos: efecto en divisas de la exportación menos los requerimientos directos e indirectos de importación de insumos. -Balance de pagos y sustitución: en función de adicionar el efecto estimativo de la sustitución inducida por la exportación. -Valor agregado: directo e indirecto. -Empleo: directo e indirecto. _1/ Los conjuntos de actividades incluidos en el cuadro III-3 son los mismos cuya evolución se analiza en anexo IIv(cuadro .A-II-5) ai í - 57 - Notas: (cont.) -Inducción: comparando la estructura de transacciones de Argentina con la de países industriales más e^anzados, estima qué sucedería mediante la introducción de una nueva actividad, al nivel de tecnología de tales países industriales. -Bienes de capital: efectos de variada naturaleza incluso tecnológica. Para estos tres efectos véase el estudio de Federico J. Herschel, que considera detenidamente .la materia. - 58 - ii. El cuadro precedente contiene resultados que reflejan la situación prevaleciente en la década del 60; y varios de. sus componentes son producto del análisis hecho con matrices de los años 1953, 1963 y 1970. Importa al menos conjeturar cuáles serían los cambios en los valores rel^ * tivos de los efectos, a medida que ocurriera un proceso de desarrollo económico y tecnológico orientado con criterios concretos de óptimo y políticas sosteni- das consecuentes con ellos. Los efectos de difusión y de inducción ya son relativamente más importantes en la industria no tradicional,y ellos se agregan a los efectos propios de la manufactura de bienes de capital Los valores del efecto-balance de pagos por flujos de mercaderías, tenderían a acercarse entre las industrias no tradicional y la tradicional, en la m£ dida en que aquella tendiera a integrarse más en el País. „ Lo mismo sucedería con el efecto-ingreso, pues a largo plazo éste es función del valor agregado por cada actividad, y debería crecer en la medida en que se capture tecnología a menor costo y se aprovechen mejor los recursos no reproducibles del País para su utilización industrial, salvo que la tierra y los recursos no reproducibles y no sustituíbles aumentaran su escasez relativa. Y el efecto-empleo tendería también a igualizarse, en la medida en que crezca la especialización por plantas y mejore el equipamiento del sector agropecuario. Si este análisis es correcto, los coeficientes unitarios -por unidad de exportación- de los distintos conceptos tenderían, pues, con el tiempo a mostrar más ventaja relativa para la exportación no tradicional. Los bienes de tales industrias, por otra parte, son los que muestran hasta ahora la mayor elasticidad-ingreso relativa de la demanda mundial; por lo cual el techo del mercado mundial sería para ellos muy creciente, mientras se ha reducido para la-exportación tradicional por los excedentes de algunos países industriales el proteccionismo de otros y la incapacidad de pagos externos del subdesarrollo subalimentado. . . • , , a - 59 - Si se acertara con un mecanismo de financiamiento para que puedan comprar alimentos los países que tienen déficit alimentario y que no tienen divisas para pagar su impor^taciSnj -habida también cuenta de las proyecciones conocidas sobre la población y la producción alimentaria mundial- sería concebible que hubiera un ciclo explosivo de demanda mundial de productos básicos y de manufac_ tura tradicional argentina. Pero de continuar el patrón histórico de décadas recientes en las condiciones prácticas del comercio mundial, las elasticidades relativas serían mayores para la industria no tradicional. Este contexto sugeriría que Argentina podría tal vez seguir una estrategia mixta tal que5 mientras procura maximizar sus saldos de divisas con la ex- portación tradicional5 establezca líneas selectivas para su exportación no tradicional. Esta selectividad podría continuar con el patrón histórico, de difun dir la exportación a lo largo de todos los sectores, pero especializar al nivel de actividades precisas, haciendo más rigurosa la selección sobre bases bien estudiadas a nivel micro (económico, tecnológico, político, etc.). Tal es lo que han hecho los países industrializados.del hemisferio norte cuyo tamaño de mercado está en el rango del de Argentina. Una variable relevante para las exportaciones no tradicionales seria la velocidad del proceso; y al parecer ésta tendría que ser maximizada. La forma de trabajo sería tal, que cada actividad tendría un programa que habría de cubrir todo el espectro producción/sustitución/exportación con unidad de concepción y unidad operativa. Y ello comprometería cierta conducción de la política económica por actividades, con armonización al nivel de los distintos campos de política. Naturalmente, estas concepciones requieren ser verificadas con modelos „^ formales de optimización en términos dinámicos. üi. De entre los efectos considerados en el cuadro III-3 quiere llamarse la atención a los denominados de difusión (hacia adelante y hacia atrás) y de inducción. - 6 0 - Considerados estos efectos en términos tecnológicos, en paralelo con ellos se conceptualiza la existencia de un multiplicador tecnologico, cuyo comportamiento dependerá del grado en que la actividad en cuestión funcione como un enclave -importando sus insumos de tecnología más avanzada y operando como planta de montaje de ellos- o bien se integre dentro del espectro tecnologico nacional y lo obligue a mejorar sus propios standards. Es claro que las polí- ticas de capital extranjero, industrial, de tecnología, bancaria, y otras tienen que integrarse dentro de un solo contexto para maximizar el valor del mult^ plicador tecnologico, el cual depende también de la eficiencia en la captura de tecnología y en su creación interna. iv. Hay también una cuestión de nivel de abstracción. La evolución de los valores para la economía en su conjunto depende obviamente del efecto de cambios en los coeficientes individuales y de cambios en la estructura de la exportación por actividades. El análisis presente resulta de la agregación de trabajos originales con matrices de 20 sectores los cuales, por razones de comparabilidad entre los estudios, permiten un análisis al nivel de doce sectores agrupados para los efectos divisas, empleo e ingreso. - 6 1 - C u a d r o I I I - 1 + RANGOS APROXIMADOS DE UBICACION DE LOS SECTORES INDUSTRPALES SEGUN EL EFECTO DE -UNA UNIDAD DE EXPORTACION SOBRE VARIABLES ESCOGIDAS a/ Balance de pagos Actividades Deducido Importaciones de insumos Deducido importac i ó n de in-sumos y bienes de c a p i t a l b/ Deducidas importaciones y regalias c/ Valor agregado Empleo Rangos de u b i c a c i ó n Alimentos 5 bebida y tabaco I I Cuero I I Minerales no m e t á l i cos I Textiles I I II I I II II II II I II II II I I Confecciones II II II II I Madera IV I I III I Metales IV III IV IV IV Pjiod. químicos III IV • III II IV Papel III III III IV III Vehículos y maquinaria II IV IV III II Máquinas y a p a r a tos e l é c t r i c o s III IV IV III III III III IV IV Caucho T¥ d/ •Fuente: a/ Los rangos son aproximados por l a e s t r u c t u r a de c u a r t i l o s . Hay, pues doce agrupaciones consideradas y c u a t r o r a n g o s . W V a l o r e s i n d i c a t i v o s por problemas m e t o d o l ó g i c o s y de computación, a l o s b i e n e s de c a p i t a l . c/ P r e l i m i n a r . Son r e g a l í a s v i s i b l e s en e l s e c t o r considerado s o l a m e n t e . Se r e c o g e l a o r i e n t a c i ó n que surge d e l e s t u d i o d e l INTI : A s p e c t o s E c o n ó m i c o s . . d/ relativos Estimado Nota: E l balance de d i v i s a s que se o b t i e n e deduciendo de l a s e x p o r t a c i o n e s e l t o de importaciones de insumos, l a e s t i m a c i ó n ( d e f e c t u o s a ) de b i e n e s de t a l y e l monto de r e g a l í a s c o n s t i t u y e s ó l o una aproximación g r u e s a . La cación de c i e r t a s a c t i v i d a d e s es i n e q u í v o c a ; pero otras intermedias d r í a n v a r i a r en a l g o su p o s i c i ó n . moncapiubipo- (o.c) - V. 62 - El a p o r t e en d i v i s a s de una unidad de e x p o r t a c i ó n menos e l contenido importado de l o s insumes, agregado por grandes grupos, muestra una caída tende£ c i a l en e l p e r i o d o 1953/70. E l l o s u g i e r e un proceso de s u s t i t u c i ó n negativa, aunque c i e r t a p a r t e de dicha b a j a para e l t o t a l d e l P a í s es e f e c t o d e l cambio en l a e s t r u c t u r a , a l haber c r e c i d o l a importancia r e l a t i v a de l a manufactura no 1/ tradicional. — Cuadro I I I - 5 SALDOS DÉ DIVISAS DE UNA UNIDAD DE EXPORTACION MENOS LAS IMPORTACIONES DE INSUMOS a/ Sectores 1967-69/1970 1953 1963 Agropecuario 0.995 0.975 0.960 Extractivo 0.990 0.955 0.920 (máximo Manufac( turero (mínimo 0.970 0.965 0.955 0.860 0.825 0.770 Total del país 0.97 0.94 0.92 Cuando hay más de un e s t u d i o sobre e l s e c t o r , se considera e l v a l o r medio de l a s o b s e r v a c i o n e s . E l l o a f e c t a en a l g o l a comparabilidad de l o s c o e f i c i e n t e s é n t r e d i s t i n t o s años. En e l s e c t o r manufacturero se incluyen l o s máximos y m í n i mos extremos de l a s a c t i v i d a d e s analizadas.- vi. El e f e c t o - e m p l e o r e q u i e r e ser igualmente c a l i f i c a d o . t o r manufacturero, l o s más a l t o s rangos están en l a s i n d u s t r i a s y a l n i v e l de l a economía en su c o n j u n t o , en l o a g r o p e c u a r i o . jse . Dentro d e l sec- tradicionales; Pero l a mano de ^ obra que) exporta no es l a misma en uno y o t r o c a s o , n i en términos de su remuneración n i en l a s unidades de know-how que p o r t a . Resta r e a l i z a r un afinamien t o de l o s c o e f i c i e n t e s crudos, para l l e v a r l o s r e s u l t a d o s a unidades comparables. y Tomando o t r o s f a c t o r e s como i n v a r i a n t e s . Naturalmente, t a l e s f a c t o r e s no l o son; e n t r e e l l o s , l a s remesas por remuneración de f a c t o r e s . - 63 - Desde e l punto de v i s t a de l a e s t r a t e g i a de e x p o r t a c i ó n , exportar mano de obra de menor c a l i f i c a c i ó n r e l a t i v a es perseverar en menor ingreso r e l a t i v o . Además, se agrega o t r o i n t e r e s a n t e aspecto desde e l punto de v i s t a de l o s términos d e l intercambio. La mano de obra contenida en l a exportación de b i e - nes i n d u s t r i a l i z a d o s de países i n d u s t r i a l e s t i e n e mayor c a l i f i c a c i ó n y más a l t a remuneración r e l a t i v a - i n c l u s o a igualdad de c a l i f i c a c i ó n - que l a contenida en l a exportación primaria de países como Argentina; y l a brecha entre ambos patro nes de remuneración se viene ampliando. Perseverar en l a importación de manu- factura contra l a exportación primaria l l e v a a perder estructuralmente por e f e c t o de l a r e l a c i ó n de términos d e l intercambio. Dicho de o t r a forma s i e l conte- nido medio de c a l i f i c a c i ó n de l a mano de obra es menor en l a exportación argent i n a que en su importación, e l País p i e r d e por e f e c t o de l a r e l a c i ó n de i n t e r cambio . Estas consideraciones, unidas a l a s anteriormente expuestas acerca de l a procedencia de maximizar e l efecto-empleo de l a exportación sugieren que, en e l caso argentino a l menos, e l efecto-empleo sólo, podría entrar como una r e s t r i c ción d é b i l en e l problema general de óptimo d e l s e c t o r exportador, v i i . L a estructura de l a propiedad de l a s d e c i s i o n e s de exportación argent i n a es v a r i a b l e que fue c a l i f i c a d a , en parágrafos a n t e r i o r e s de e s t e c a p í t u l o , y d e l Cap. I I . Si se asignara un p o t e n c i a l de poder de d e c i s i ó n -medido en t é r minos convencionales- a l o s d i s t i n t o s a c t o r e s , -habida cuenta de l a concentración por e n t e s , bienes y mercados- y se i n t r o d u j e r a una cota de mínima a l a capacidad nacional de d e c i s i ó n , es razonable suponer que se demandaría mucha más acción d e l Estado, para c a t a l i z a r l a v i g o r i z a c i ó n d e l empresariado nacional exportador con c i e r t a v e l o c i d a d -también acotada por d e b a j o - y mucha más presencia de l a s empresas públicas en e l e s f u e r z o de exportación nacional - a l menos de t e c n o l o g í a . E l l o i n f l u y e sobre l o s f a c t o r e s i n s t i t u c i o n a l e s que se conside- ran más adelante. viü. Una i n t e r p r e t a c i ó n relativamente mecanicista d e l pasado s u g e r i r í a que, de acuerdo con l a transformación habida, en que aumentó l a a l í c u o t a de l a expor tación metalmecánica y b a j ó l a de l a industria t r a d i c i o n a l , Argentina habría - e m - basta ahora perdido r e l a t i v a m e n t e por e f e c t o s - d i v i s a s , i n g r e s o , empleo y capacidad de d e c i s i o n en e l s e c t o r externo; pero habría ganado relativamente por e f e c t o s - d i f u s i ó n , inducción, balance de pagos ajustado por s u s t i t u c i ó n , produ£ ción de bienes de c a p i t a l y muy particularmente en l o tecnológico. Sin embargo, habida cuenta de l a s consideraciones a n t e r i o r e s y de o t r a s -como l a creación de economías e x t e r n a s - , l o s c o e f i c i e n t e s surgidos d e l a n á l i s i s de insumo-producto para e l pasado no son s u s c e p t i b l e s dé a p l i c a c i ó n mecánica . en un t r a b a j o de optimización f o r m a l . be ser r e a l i z a d o para o r i e n t a r l a e s t r a t e g i a Y e s t e t r a b a j o se entiende que defutura. - 65 CAPITULO IV Los mercados externos 1. Propositos de este c a p i t u l o Es propósito de este c a p i t u l o a n a l i z a r aspectos de l a demanda que influyen la exportación manufacturera argentina. Tal demanda puede concebirse generada por dos fuentes: o bien surge d e l país adquirente, o bien es suscitada por e l propio país exportador. En e l primer caso se incluyen breves consideraciones sobre e l mercado mund i a l y l o s sistemas generales de p r e f e r e n c i a . Con respecto a l a demanda en c i e r t a medida suscitada por e l país exportador, se t r a t a sobre e l comercio con países de ALALC; e l uso de convenios b i l a t e r a l e s que otorgan c r é d i t o s para l a exportación manufacturera o l a promueven a t r a v é s de otros mecanismos; y finalmente l a form.acion de empresas conjuntas o, en gener a l , l a inversión en t e r c e r o s países y l a exportación de t e c n o l o g í a como f a c t o r e s que promueven exportaciones f u t u r a s . 2. Elmercado mundial y l a s condiciones de acceso a. El comercio mundial de manufacturas en 1973 era de U$S 350.000 m i l l o n e s , y en 197i+ de U$S 450.000 m i l l o n e s . Las importaciones manufactureras de l o s países i n d u s t r i a l e s procedentes de 1/ Argentina l l e g a r o n a U$S 166 millones en 1973 (cuadro I V - 1 ) . — Las exportaciones argentinas cursadas por l o s Sistemas Generalizados de P r e f e r e n c i a s fueron en ese año de U$S 85 millones-, es d e c i r , menos d e l 20% d e l t o t a l de importaciones de países i n d u s t r i a l e s procedentes d e l P a í s . En 1974- y 1975 esta proporción ha subido, como consecuencia de un mayor conocimiento de l a s U Según c i f r a s d e l Supplement t o the World Trade Annual-Vol. I I - S t a t i s t i c a l O f f i c e , United Nations. Puede haber discrepancias con l a s c i f r a s d e l Cap. I I I y del anexo 2, por l a s fuentes de l o s datos. - 66 - p o s i b i l i d a d e s de l o s sistemas, y de su puesta en marcha p r o g r e s i v a en l o s últimos cinco años. b) • Para la exportación a r g e n t i n a , s e considera que l o s Sistemas Generalizados de P r e f e r e n c i a s poseen hasta ahora escasa s i g n i f i c a c i ó n c u a n t i t a t i v a . En e l caso d e l recientemente puesto en marcha sistema de l o s Estados Unidos, r e s u l t a ambiguo: por un l a d o , como sus derechos son mayores que los- de l a CEE, su p r e - f e r e n c i a para l a s manufacturas es más s i g n i f i c a t i v a , e impulsa a su e x p o r t a c i ó n ; 1/ pero cuando ésta t i e n e é x i t o , discrimina en su contra. — Además, e l é x i t o de l a s negociaciones generales -que b e n e f i c i a r í a sobremanera a l comercio entre países i n d u s t r i a l i z a d o s d e l h e m i s f e r i o n o r t e - p r o d u c i r í a por su s ó l o e f e c t o un decaimiento d e l v a l o r de l a s p r e f e r e n c i a s . Y, por añadidura, acuerdos como e l de Lomé podrían a f e c t a r muy seriamente e l v a l o r de l a s p r e f e r e n c i a s ú t i l e s a países latinoamericanos, en g e n e r a l , otorgadas por l a CEE, en l a medida en que produzcan l o s e f e c t o s para l o s c u a l e s , precisamente, fueron s u s c r i p t o s . En consecuencia, l o s países latinoamericanos en g e n e r a l y Argentina en p a r t i c u l a r con r e s p e c t o a l a CEE no tendrían más a l t e r n a t i v a que usar a pleno l a s SGP; Con respecto a l o s Estados Unidos -que no consideran e l establecimiento de una zona p r e f e r e n c i a l en América Latina- l o s p a í s e s de l a r e g i ó n , y Argentina entre e l l o s , t i e n e n mejores p o s i b i l i d a d e s r e l a t i v a s que l o s países de Asia y Af r i c a de usar l a s p r e f e r e n c i a s en l a p r á c t i c a ; y a l parecer debería ponerse e l acento por l o menos en l a s l i m i t a c i o n e s sobre l a s r e g l a s de o r i g e n y en l a nómina de productos. Y, en términos más g e n e r a l e s , l a compensación de l o s márgenes de preferencia decaídos como consecuencia de l a s negociaciones g e n e r a l e s , s e r í a un f a c t o r evéntualmente s u s c e p t i b l e de ser analizado. E l l o , por supuesto, además de l o que corresponde a l a s restricciones no a r a n c e l a r i a s . c) Pero es poco l o que se ha obtenido después de l o s ingentes e s f u e r z o s de Tal es e l e f e c t o o b v i o , aunque e l origen de l a s cotas de U$S 25 millones ( b á s i c o s ) y del 50% de l a s importaciones de USA sean instrumentos para d i f u n d i r e l comercio entre d i s t i n t o s abastecedores e impedir l a dominancia de alguno más e f i c i e n t e . Véase, además, CEPAL, Temas de l a UNCTAD IV, mimeo, a b r i l de 1976. - 67 - 1/ negociación nacidos en UNCTAD — . Y no está demostrado q u e . e l e f e c t o de l o s S.G.P. deba ser incorporado en e l caso argentino a l a nómina de f a c t o r e s sine qua non que motivan l a exportación manufacturera, d) En 197 5 coinciden d i f i c u l t a d e s e s p e c i a l e s de l a economía argentina con e l receso r e l a t i v o en l a demanda mundial de manufacturas. en qué proporción uno y o t r o conjunto de f a c t o r e s i n f l u y e n No es d i s c e r n i b l e l a baja en l a exportación manufacturera argentina, aunque es j u i c i o de expertos e l de que e l c i c l o externo agregó e f e c t o adverso propio a l a s d i f i c u l t a d e s puestas 2/ por e l curso economico i n t e r i o r — • 1/ Exposición d e l Dr. Raúl Prebisch en e l 2° Seminario Latinoamericano de Promoción de exportaciones - Caracas, Venezuela - j u l i o de 1976. 2/ En enero/j unió de 1975 l o s c e r t i f i c a d o s emitidos habían caído más de un 30% con respecto a l v a l o r de i g u a l período de 1974. - e s - cuadro IV-1 Importaciones de manufacturas de l o s países i n d u s t r i a l i z a d o s procedentes de Argentina y uso de S.G.P. Valor de l a s Total de países industr. Años importaciones De e l l o s U.S.A. JAPON C.E.E. Valor de l o s C e r t i f i c a d o s de Origen emitidos por Argentina • f a/ b/ en millones de U$S 1965 • 98 t+2 40 1 1970 253 123 98 2 1971- 241 127 92 2 •1972 310 im 128 5 47 1973 í+66 204 193 19 86 1974 • • Fuente: Supplement tome World Trade An • • * * • • • - 134 Volume I I - S t a t i s t i c a l O f f i c e United Nations - 1965, 1970, 1971, 1972, 1973, Compilado por l a Div. de Estad í s t i c a de CEPAL y S e c r e t a r í a de Comercio E x t e r i o r . _a/ Los países i n d u s t r i a l i z a d o s incluyen Estados Unidos, Canadá, B é l g i c a , Luxemburgo, Francia, Alemania O c c i d e n t a l , . I t a l i a , Holanda, Reino Unido, •Dinamarca, Noruega, Suecia, Australia,- Nueva Zelandia, P o r t u g a l , Suiza, I s l a n d i a , I r l a n d a , Grecia, España, Finlandia, A u s t r i a , Japón, Yugoslavia e Israel. W Los v a l o r e s de importación que r e g i s t r a n l o s países i n d u s t r i a l i z a d o s corresponden en algunos a v a l o r e s CIE y en o t r o s a v a l o r e s FOB. Los s i g u i e n t e s países r e g i s t r a n sus importaciones FOB: A u s t r a l i a , Canadá, Estados Unidos. El r e s t o r e g i s t r a sus importaciones CIF. c_/ CEE incluye: Alemania O c c i d e n t a l , B é l g i c a , Luxemburgo, Dinamarca, Francia, I r l a n d a , I t a l i a , Países Bajos y Reino Unido. _d/ J u l i o a diciembre £/ En e n e r o / j u l i o de 1975 se emitieron c e r t i f i c a d o s por U$S 62 m i l l o n e s . A l o s Estados Unidos, en enero/marzo de 1976 se exportaron b a j o S.G.P. U$S 9 m i l l o n e s . T I - 69 - 3. El Comercio con países de ALALC— a) En e l periodo 1962/197+, l a s exportaciones t o t a l e s ,argentinas a l a r e g i ó n pasan de U$S li+O millones a U$S 930 m i l l o n e s ; y e l saldo del comercio en e l período es estructuralmente p o s i t i v o para e l . p a í s . De ese t q t a l , l a proporción de productos que t u v i e r o n l i b e r a c i ó n era del 85% en 1961/62 y ha d e c r e c i d o , particularmente desde alrededor de 19 68, época en que comienzan a perder ritmo l a s nuevas concesiones pactadas. Hacia 1973, s ó l o e l 55% d e l comercio era de productos l i b e r a d o s . b) Las exportaciones de manufacturas a l a región crecen desde e l orden de 2/ •U$S 20 millones en 1961/62 a U$S 630 millones en 1974.- También en manufacturas, l a a l í c u o t a de exportación destinada a l a r e g i ó n crece, pasando d e l 20% a casi e l 50%, en l o s últimos t r e s l u s t r o s hasta 1974 (cuadro I V - 2 ) . Considerando una s e r i e de productos manufacturados i n d i v i d u a l e s , l o s ali- mentos manufacturados 5 bienes de consumo durable y maquinarias tienen mayor 9 peso; y hay un gran número de productos para l o s que l a p a r t i c i p a c i ó n d e l mercado r e g i o n a l es r e l e v a n t e . En e f e c t o , hacia 1970/72, ALALC configuraba e l 90% del mercado para cerca de l a mitad de l a s manufacturas y más d e l 50% d e l mercado para e l 80% de e l l a s . La concentración por productos e s , pues, significativa. Los países l i m í t r o f e s y Perú reciben estructuralmente e l 80% de l o s productos, tanto semimanufacturados como manufacturados; y a B r a s i l y Chile va más de l a mitad de la exportación de estos bienes a. l a r e g i ó n . Hay, p-ues, también s i g n i f i c a t i v a concentración por p a í s e s . ^f 2J incluyen .^eny Los d e t a l l e s se ffTas Exportaciones Manufactureras Argentinas a ALALC - Documento Base de este estudio. En 1975, siguiendo e l mismo patrón r e c e s i v o antes anotado, b a j ó l a exportación t o t a l a U$S 755 y l a de manufacturas a U$S i+SS, con destino a l o s países de ALALC. - 70 - Cuadro IV-2 Comercio de Argentina con l o s países de ALALC a/ Exportaciones manufactureras— Exportaciones Años Productos liberados A ALALC Total P a r t i c i p a c i ó n de ALALC en e l t o t a l d e l País Productos manufacturados Productos semimanufacturados en millones de Ü$S en por ciento • • 100 22 19 16 1962 • 123 141 23 19 19 1965 209 231 51 33 32 1969 260 364 138 36 35 1970 255 366 154 36 36 1971 225 365 183 40 40 1972 320 484 234 33 43 1973 441 797 448 39 49 1961 • 1974 • « • 929 631 48 48 1975 • • • 755 436 36 50 a/ c) Según l a c l a s i f i c a c i ó n de UNCTAD Los f a c t o r e s que motivan esta evolución - aparte de l o s r e l a t i v o s a l a o f e r t a interna de l o s p a í s e s - pueden ser agrupados en f a c t o r e s derivados de l a e x i s t e n c i a de ALALC y f a c t o r e s que, siendo no directamente asignables a l o s mecanismos del t r a t a d o de Montevideo, constituyen condiciones de base para e l 1/ comercio r e c í p r o c o — . i) Entre l o s f a c t o r e s derivados de l a e x i s t e n c i a de ALALC, se i d e n t i f i c a n : l a s concesiones a r a n c e l a r i a s ; l o s acuerdos de complementación; l a función de centro de contacto e información r e c í p r o c a que la S e c r e t a r í a ha venido cumpliendo; e l establecimiento de condiciones o p e r a t i v a s más f l ú i d a s y homogéneas; y e l juego de instrumentos l a t e r a l e s en e l ámbito de ALALC. _1/Algunos j u i c i o s de v a l o r que aquí se emiten son p r e l i m i n a r e s y han sido elaborados juntamente con e l señor Rene Ortuño, Representante de CEPAL ante ALALC. Deben ser confirmados en función de una i n v e s t i g a c i ó n e s p e c í f i c a . - 7 1 - Las concesiones arancelarias, como es sabido, cubren una gama variada de productos elaborada sin una sistemática única; tienen incidencias muy variables sobre el valor FOB; y desagregan muy específicamente, como consecuencia de que las negociaciones son selectivas. Por regla general se conjetura -lo cual requiere verificación empíricaque las posibilidades de comercio están acotadas en doble sentido. Por un lado, cuando el gravamen residual real que queda después de la concesión y de los regímenes de promoción en el país importador es mayor al orden del 20%, se dificulta el comercio. Por otro, se requeriría también que el margen de preferen- cia con respecto a extrazona sea no menor a una dimension dada en el orden del 20%, para que proceda el comercio intraregional de manufactura en mayor dimensión relativa. Se conjetura que las desgravaciones han configurado un factor positivo que viabilizó realmente el comercio en una serie de casos. En qué casos y en qué dimensión deben ser establecidos por un estudio ad-hoc. - Los acuerdos de complementacion también se estiman como factores posi- tivos; medianamente significativos, en el carácter -que hasta ahora han tenidode instrumento auxiliar del programa de liberación, como programas especiales de desgravación y de facilitación del comercio. El mecanismo ha sido al pare- cer aprovechado en gran medida por empresas trasnacionales en función de óptimos propios; sea directamente, o indirectamente a través del dominio tecnológico. Incluso, habrían facilitado casos de aprovechamiento por el mismo grupo económico de desgravaciones cruzadas, juntamente con estímulos locales al desarrollo industrial en los países exportador e importador. Esencialmente, como es conocido, los acuerdos de complementacion tienen un contenido de reparto programado de mercados y por ello demandan alta capa- - 72 - cidad de diseño y de negociación en l o s gobiernos p a r t i c i p a n t e s . Para l a exportación manufacturera argentina, se considera que se b e n e f i c i ó principalmente e l comercio de máquinas de e s t a d í s t i c a y computación, máquinas de o f i c i n a , v á l v u l a s e l e c t r ó n i c a s , bienes d e l hogar y c i e r t o s productos químicos. - La funaión de contacto e información recíproca cumplida, particularmente a t r a v é s de l a s reuniones s e c t o r i a l e s , se considera que ha s i d o fecunda; y que ha permitido descubrir muchas oportunidades de comercio, fuera d e l otorgamiento de concesiones a r a n c e l a r i a s o de l a celebración de t:.onvenios. E l l o e x p l i c a que una parte s i g n i f i c a t i v a d e l comercio no l i b e r a d o deba ser también imputada a l a e x i s t e n c i a de ALALC. - Las condiciones o p e r a t i v a s han venido siendo más f l u i d a s como conse- cuencia d e l contacto entre f u n c i o n a r i o s de d i s t i n t o s países y d e l t r a b a j o de l a S e c r e t a r í a en m ú l t i p l e s campos. Entre e l l o s l o s t r a b a j o s r e l a t i v o s a: la adopción de l a Nomenclatura Arancelaria sobre base NAB; l a adopción de l a s normas d e l sistema de Bruselas para e s t a b l e c e r e l v a l o r aduanero; l a obligación de informar sobre r e s t r i c c i o n e s no a r a n c e l a r i a s ; l o s i n t e n t o s de armonizar t r á mites usuales ; e l sistema de información e s t a d í s t i c a ; l o s t r a b a j o s en materia de capacitación aduanera; e t c . E l l o ha f a c i l i t a d o que se abrierán más y mejor • l a s puertas a l comercio r e c í p r o c o , con más. s i s t e m a t i z a c i ó n , y en e l ámbito de un proceso de a p r e n d i z a j e m u l t i l a t e r a l . . Estas condiciones generales se estima que han b e n e f i c i a d o también a l a exportación manufacturera a r g e n t i n a . « - Tres instrumentos l a t e r a l e s se entienden también ú t i l e s a l proceso: el Acuerdo de Santo Domingo, e l mecanismo de compensación de saldos con e j e en e l Banco Central de Reserva d e l Perú y e l recientemente creado mecanismo de Aceptaciones Bancarias Latinoamericanas. Aunque c i e r t o s mecanismos como l o s del Acuerdo de Santo Domingo podrían ser r e f o r z a d o s en su e f i c a c i a , l o s dos primeros f a c t o r e s se entiende que han coadyuvado -poderosamente l a compensación- a - 73 - los mecanismos de pagos y al fortalecimiento de la confianza recíproca. Las ABLAS suscitan también alta confianza en su utilidad futura. ii) Entre los factores que, siendo no aferentes al Tratado de Montevideo, constituyen condiciones de base para el comercio recíproco, se incluyen la proximidad geográfica, la existencia de transportes, la existencia previa de redes comerciales e inversiones cruzadas, y el hecho de que en el ámbito de ALALC se hayan consentido tractos bilaterales entre países (y plurilaterales en el caso Andino). Los tres primeros factores han jugado claramente en la exportación manufacturera argentina: se ha citado ya que los países limítrofes cubren lo esencial del comercio con la region. El tracto bi o plurilateral puede concebirse como un factor de aceleración que se monta sobre la inercia que surge de los mecanismos propios del Tratado. Y el uso que Argentina ha hecho de esta facilidad por vía de convenios ha sido intenso. —^ iii) La ponderación relativa de los factores indicados habría variado, al pa- recer, con el tiempo. Se conjetura que en la primera etapa de ALALC han tenido mayor ponderación losfactores derivados de su propia existencia -particularmente las desgravaciones al principio, reforzadas por los acuerdos de complementación-. Luego, habrían entrado a jugar en cierta mayor proporción los factores no aferentes al Tratado, que configuran condiciones de base, con un peso creciente. Ello se exterioriza, entre otras cosas, en el hecho de que la significación del valor de la exportación de productos no liberados en el total ha crecido, como recién se anotó. d) Ciertas reflexiones para lo futuro sugieren que el aumento del ingreso regional, el aceleramiento en el ritmo de desarrollo de los países hoy rezagados, la mejora del balance de pagos de los países y consolidado del área, el 1/ Véase el punto U siguiente. - 74 - aprovechamiento pleno de l o s f r u t o s d e l d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l y t e c n o l ó g i c o , y o t r o s o b j e t i v o s tenidos en v i s t a a l c o n s t i t u i r l a r e g i ó n r e q u i e r e n , entre otras cosas, c i e r t a r e v i s i ó n a c t u a l i z a d a y , además, c i e r t a conexión e f i c i e n t e entre l a s economías. i) Tal e f i c i e n c i a ha venido siendo en p a r t e perseguida por v í a de dos t i p o s de instrumentos aparentemente c o n t r a d i c t o r i o s : ción- l a competencia - v í a d e s g r a v a - • y l a complementación no bien programada - v í a acuerdos-. Para cada a c t i - vidad r e l e v a n t e s e r í a p o s i b l e i d e n t i f i c a r l a s e s t r a t e g i a s puras o mixtas -en e s t e último caso cuánta competencia, cuánta cooperación y cómo- que s i r v e n a l óptimo r e g i o n a l o a l óptimo n a c i o n a l . Y, a l parecer^, a p a r t i r de l a elucidación de cuestiones de e s t e t i p o s e r i a p o s i b l e e s t a b l e c e r p o l í t i c a s armónicas, sobre base s i s t e m á t i c a , para d e r i v a r de e l l a s bases e s t a b l e s de expansión industrial y t e c n o l ó g i c a , haciendo d e l comercio i n t r a r e g i o n a l de manufacturas un i n s t r u mento de o b j e t i v o s - y más específicamente de óptimos- p r o p i o s . — ii) En e l pasado se ha r e g i s t r a d o c i e r t a pasividad r e l a t i v a de Argentina en ALALC, unida a una pasividad r e l a t i v a m e n t e generalizada de l o s países de mayor mercado. Para l o futuro se considera que un punto de p a r t i d a de l a política r é s i d e en i d e n t i f i c a r , trabajando a c t i v i d a d por a c t i v i d a d , cuáles son l o s casos en que l a obtención de o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s a n i v e l supranacional -sea b i l a t e r a l , m u l t i l a t e r a l o r e g i o n a l - permite a todos l o s países una performance más ventajosa. En t a l e s casos habría obviamente que optimizar a n i v e l supranacional,- y no n a c i o n a l ; y l o s instrumentos requeridos se deducirían en e l curso del aná-. lisis, sin p r e f e r e n c i a s d o c t r i n a r i a s previas. Y , en e s e n c i a , se a d v i e r t e que conviene a l País e s c i n d i r aquello que con- V Una s e r i e de estudios r e a l i z a d o s adelantan pautas que se estiman ú t i l e s . P . e j . : Una conceptualización d e l papel de ALALC en l a i n d u s t r i a l i z a c i ó n y e l d e s a r r o l l o t e c n o l ó g i c o d e l área (1971 o . c . ) ; Juan Ayza,, Gérard Fichet y Norberto González: América L a t i n a . I n t e g r a c i ó n Económica, y s u s t i t u c i ó n de importaciones (Ed. Fondo de Cultura Económica-1975); Gérard F i c h e t : La Exportación de Manufacturas Latinoamericanas (cuadernos d e l ILPES, s e r i e I I N° 15, 1972); Gérard Fichet y Norberto González: Cooperación r e g i o n a l y d e s a r r o l l o : una propuesta dfjtolítica latinoamericana para l a i n d u s t r i a y e l comercio (mimeo-abril de 1976); CEPAL: Algunas o r i e n t a c i o n e s básicas para e l eventual a j u s t e del Tratado de Montevideo a una nueva etapa de i n t e g r a ción económica (mimeo); y muchos o t r o s estudios que contienen proposiciones para e l mejoramiento d e l sistema ALALC. - 75 - f i g u r a i n e r c i a de l o que constituye verdaderamente ^aceleración d e l proceso. Lo m u l t i l a t e r a l hace principalmente a l a i n e r c i a del proceso. Se ha ad- v e r t i d o l a renuencia c r e c i e n t e de l o s países a asumir compromisos m u l t i l a t e r a l e s , cuyas consecuencias últimas no necesariamente pueden e v a l u a r , y que c o n t i e nen f a c t o r e s que, en c i e r t a medida, son r e s t r i c c i o n e s a l a d e c i s i ó n n a c i o n a l . Lo más m u l t i l a t e r a l es más l e n t o ; y para poder aumentar su v e l o c i d a d se r e q u i e r e •una voluntad p o l í t i c a superior. Problemas d e . d i v e r s a índole que enlentecen el proceso vienen siendo v i v i d o s , tanto por ALALC como por e l Pacto Andino y por la CEE; y en más de un caso se habla de c r i s i s o , por l o menos, de perturba- ción coyuntural. Lo b i l a t e r a l , o l o p l u r i l a t e r a l r e s t r i n g i d o , hacen más a l a aceleración. La i n t e g r a c i ó n de i n t e r e s e s económicos viene dándose más a l l á de l a s liberacio- nes -como se señaló- y e x t e r i o r i z a que hay f a c t o r e s d e l proceso que no son a s i milables formalmente a l o s mecanismos d e l Tratado, pero que s í son imputables a l proceso v i v o de cooperación e i n t e g r a c i ó n que se viene desarrollando de todas maneras. iii) . Estos enfoques tienen implicaciones d i r e c t a s sobre c i e r t o s instrumentos de política. Argentina, como se verá en e l cap. V I , promueve con c i e r t o s estímulos a l a s exportáciones de manufacturas, l a s cuales van en muy a l t a proporción a países de l a región y son desarrolladas en medida s i g n i f i c a t i v a por empresas trasnacionales. quiera u s a r l o . La promoción se hace en un esquema permisivo, a b i e r t o a quien Frente a e l l o , se ha anotado (cap. I I ) que producción/sustitu- ción/exportación requieren c o n f i g u r a r ún s ó l o conjunto conceptual y o p e r a t i v o ; que (caps. I I y I I I ) se r e q u i e r e perseguir óptimos a n i v e l de a c t i v i d a d e s espe- c í f i c a s ; y que en c i e r t o s casos l a persecución d e l óptimo supranacional permite mejorar l a performance por sobre e l mejor de l o s óptimos nacionales _!/. Además, e l País está trabajando (cap. V) con c i e r t a p r o t e c c i ó n significativa. Dado é s t o ; para l o f u t u r o : ¿Es mejor p o l í t i c a l a de perseverar en un e s quema protección/promoción a n i v e l n a c i o n a l ; o bien l a de concertación a n i v e l r e g i o n a l - o b i l a t e r a l o p l u r i l a t e r a l - por a c t i v i d a d e s e s p e c í f i c a s , trabajando l a p o l í t i c a con programación y con e s p í r i t u de cooperación genuina? 1/ Argentina presento en 1974 a ALALC un proyecto de r e s o l u c i ó n sobre empre sas binacionales latinoamericanas. ~ - 76 - Se considera que está suficientemente demostrado que en muchas a c t i v i d a d e s l a solución supranacional es más f a v o r a b l e a todos l o s p a r t í c i p e s . La empresa transnacional -bi o multinacional- latinoamericana -sobre l a cual en seguida se hacen algunas anotaciones- permite que l a cuestión ñe l a d i s t r i b u c i ó n de l o s de l a i n t e g r a c i ó n no tenga que ser r e s u e l t a como un problema m u l t i l a t e r a l a la decisión práctica. frutos previo Bajo estas condiciones, a l parecer b a s t a r í a con que se aceptara políticamente l a idea de que e l óptimo nacional e s t á en muchos casos mejor s e r v i d o por óptimos supranacionales, para constrúir desde a l l í e l sistema institu- c i o n a l y de instrumentos que mejor s i r v e n a uno y a o t r o s , s i n p r e f e r e n c i a s doctr^ narias p r e v i a s . Ciertos t i p o s de acuerdo de complementación o de cooperación re g i o n a l - p o d r í a n ser instrumentos de l o s gobiernos para óptimos y r e s t r i c c i o n e s re_ g i o n a l e s y nacionales, a cuyo e f e c t o l a fisonomía y l a s e s p e c i f i c a c i o n e s de l o s instrumentos p r e v a l e c i e n t e s tendrían que s e r ajustados en consecuencia. El Tratado de Montevideo d i o dos instrumentos - l i b e r a c i ó n y acuerdos de complementación- que s i r v e n a concepciones muy d i f e r e n t e s de p o l í t i c a E s t a b l e c e r para cada a c t i v i d a d quién usa en qué proporción estos económica. instrumentos, para qué, con qué b e n e f i c i o s d e l usuario y de l o s países y b a j o qué c o n d i c i o n e s , configura un problema que, a l a luz de l a e x p e r i e n c i a , puede ser ventajosamente reformulado; habida cuenta, además, de que en c i e r t a s á r e a s , l a cooperación es obvia V , Aunque, naturalmente hay cuestiones que hacen a l a e s t r a t e g i a de ne- g o c i a c i ó n de l o s p a í s e s , parece razonable presumir que l a s empresas transnacionales ocuparán los espacios ú t i l e s de l a producción y e l comercio r e g i o n a l que l o s propios países dejen v a c í o s . Si estos razonamientos son c o r r e c t o s , l a o r i e n t a c i ó n f u t u r a de l a exportación de manufacturas de Argentina a ALALC dependería: en e l comercio no l i b e r a d o , de l a v e l o c i d a d con que se continúen e r i g i e n d o y f r u c t i f i q u e n l o s mecanismos infor^ males; y en e l comercio s u j e t o a alguna v e n t a j a consensual, a que se e s t r u c t u r e y haga funcionar un s i s t e m a de i n t e g r a c i ó n , previamente c a r a c t e r i z a d o en sent i d o e s t r i c t o _2/, en función d e l cual se readapten l o s mecanismos del Tratado. Naturalmente habrá que recordar que l a s s a l i d a s d e l sistema i n t e g r a c i ó n son p£ l í t i c a s en última i n s t a n c i a . _!/ Esto es particularmente importante en materia de d e s a r r o l l o t e c n o l ó g i c o , y para e l caso de industrias no competitivas ( p . e j . f e r r o c a r r i l e s , p e t r ó l e o , comunicaciones, e t c . ) , en que pueden formularse programas conjuntos con repar t o s t a x a t i v o s de responsabilidades por l a i n v e s t i g a c i ó n y d e s a r r o l l o hasta e l n i v e l de innovación. _2/ Se propone que en e l sentido e s t r i c t o de l a i n g e n i e r í a de sistemas. - 77 - 4. Convenios b i l a t e r a l e s de í n t e r e s para la exportación manufacturera a) Antecedentes Durante l o s años cuarenta, Argentina u t i l i z o una p o l í t i c a de convenios b i l a t e r a l e s de comercio y pagos. Mas tarde se deshizo e l sistema de convenios; y en l a segunda mitad de l a década d e l 50 subsistían convenios de pagos b i l a t e r a l e s con algunos países de economía centralmente planeada, convenios de c r é d i t o r e c í p r o c o con países latinoamericanos, y l í n e a s e s p e c i a l e s de c r é d i t o s a países l i m í t r o f e s , para l a adquisición de b i e n e s , particularmente manufacturados, in- cluidos maquinaria y equipo. El primer mecanismo fue agotando su s i g n i f i c a c i ó n ; y l o s convenios de pagos b i l a t e r a l e s fueron s u s t i t u i d o s por e l mecanismo de compensación m u l t i l a - t e r a l de saldos en ALALC. b) Política reciente i) En 1973 se v i g o r i z a l a p o l í t i c a de convenios, parte de l o s cuales incluyen l i n e a s de c r é d i t o para f i n a n c i a r l a exportación de manufactura a r g e n t i n a . Cuadro IV-?: Convenios b i l a t e r a l e s - l í n e a s de c r é d i t o acordadas y su u t i l i z a c i ó n desde 1973 1/ ( m i l l o n e s de U$S) País • Monto d e l Chile Costa Rica Cuba Hungría Polonia Uruguay 200 30 604 15 20 50 m Total Fuente: _!/ crédito 919 Banco Central de l a República Argentina Hasta f i n e s de noviembre de 1975 Nota: Los bienes comprendidos son manufacturas, salvo excepción. Utilizado 109 - 100 - 1 210 - 7 8 - Los convenios con países l i m í t r o f e s configuran una r e a l i d a d que s i r v e a un intercambio b i l a t e r a l c r e c i e n t e y actúa, como se expreso, acelerando e l proceso de i n t e g r a c i ó n . ^^ Los p r i n c i p a l e s productos para l o s cuales se aprobaron operaciones con imputación a estos convenios han sido bienes de l a i n d u s t r i a automotriz, material f e r r o v i a r i o , máquinas e implementos a g r í c o l a s , plantas para procesamiento y conservación de alimentos y bebidas, estructuras m e t á l i c a s , c a l d e r e r í a , material t e l e f ó n i c o , buques, grupos e l e c t r ó g e n o s , máquinas herramientas y maquinarias e i n s t a l a c i o n e s en g e n e r a l . Aunque l a experiencia es aún breve en e l tiempo y modesta en s i g n i f i c a c i ó n como para que pueda hacerse una evaluación apropiada de su e f i c i e n c i a (relación b e n e f i c i o s / c o s t o s ) , se a d v i e r t e que.los convenios otorgando l í n e a s de c r é d i t o constituyeron canales s i g n i f i c a t i v o s para f a c i l i t a r e l acceso de manufactura 2/ avanzada a l o s países indicados. — ii) . Los convenios con países s o c i a l i s t a s (URSS, Hungría, Rumania, Polonia y B u l g a r i a ) tienen estructuras entre s í semejantés en su forma; dejan.de contener l i s t a s de productos -que eran i n d i c a t i v a s en convenios a n t e r i o r e s - ; más envergadura q u e l o comercial, pues apuntan a p r o p ó s i t o s v a r i o s tienen (incremento y d i v e r s i f i c a c ión d e l comercio, p a r t i c i p a c i ó n en l a i n s t a l a c i ó n y modernización j^/ Se formularon acuerdos a Costa Rica y Honduras. Con España se celebró un convenio comercial y de cooperación económica por e l cual ambos estados •se otorgan recíprocamente e l tratamiento de l a nación más f a v o r e c i d a , acuerdan estimular recíprocamente acciones de promoción comercial y convienen en una cooperación económico-tecnológica estrecha. Con l a República Popular Democrática de Corea se f o r m a l i z ó un convenio comercial con sendas l i s t a s de productos e x p o r t a b l e s . El c r é d i t o otorgado a Cuba monta a U$S 200 millones anuales por s e i s años. Véase e l Documento de Base de e s t e estudio sobre-Convenios comerciales de i n t e r é s para l a exportación manufacturera. TJ Argentina posee a su vez un contrato consolidado de l í n e a de c r é d i t o con e l BID para e l financiamiento de exportaciones de bienes de c a p i t a l y de s e r v i c i o s , celebrado en 1975. E x i s t í a desde 1964 una l í n e a de c r é d i t o r o t a t o r i a con dicha I n s t i t u c i ó n . Con imputación a dicha l í n e a de c r é d i t o y sus p o s t e r i o r e s m o d i f i c a c i o n e s , en e l período 1964-75 se habían descontado solamente poco más de U$S 20 m i l l o n e s . - 7 9 - de plantas, intercambio t e c n o l ó g i c o , e t c . ) ; y algunos de e l l o s prevén que un 30% de l a exportación argentina podrá e s t a r c o n s t i t u i d o por manufacturas y semimanufacturas. Las o b l i g a c i o n e s que contienen son de l o s gobiernos y l o s países s o c i a l i s t a s deben crear capacidad de pagos de Argentina, mediante l a 1/ compra anticipada de productos. — Paralelamente, en l a l e y de -Presupuesto de 1974 se p e r m i t i ó l a contrata- ción d i r e c t a de importaciones a través de empresas e s t a t a l e s argentinas con empresas e s t a t a l e s de otros p a í s e s , cuando l o s bienes estuviesen comprendidos en 2/ convenios comerciales celebrados con esos paases. — 5. Las empresas conjuntas latinoamericanas, l a i n v e r s i ó n argentina en e l e x t e r i o r y l a exportación de t e c n o l o g í a Los f a c t o r e s enunciados constituyen instrumentos importantes para generar demanda externa de productos a r g e n t i n o s . a) . La empresa conjunta latinoamericana es una r e a l i d a d ya v i g e n t e en l a r e - g i ó n , y constituye un proceso que se ha acelerado en l a última década; se concentra s i g n i f i c a t i v a m e n t e en l a industria manufacturera; en buena proporción 3/ en e l cono sur, hasta ahora; no es exportadora de manufactura — ; su e x i s t e n cia es motivada por f a c t o r e s semejantes a l o s de la i n v e r s i ó n de extrazona -aunque a o t r a e s c a l a - ; y l a mecánica de su creación surge de una p r e v i a expor1/ Los plazos otorgados para l a s compras argentinas son por r e g l a de hasta 10 años .y la tasa de i n t e r é s dominante es de M y 1/2 % para e l s e c t o r público y , para e l s e c t o r p r i v a d o , entre este v a l o r y e l 5 y 1/2 %. Estas condiciones pueden ser aún mejoradas en e l convenio con URSS, para operaciones mayores. Con Checoslovaquia hay un otorgamiento r e c í proco d e l tratamiento de l a nación más f a v o r e c i d a . 2/ La l e y permite a l Poder E j e c u t i v o a u t o r i z a r l a contratación incluso a empresas concesionarias de s e r v i c i o s p ú b l i c o s . _3/ Un estudio de INTAL publicado en 1971,(John Elac: La empresa i n d u s t r i a l en l a i n t e g r a c i ó n de América Latina. Un estudio e m p í r i c o ) , que a n a l i z ó l a s exportaciones de un conjunto de productos manufacturados s e l e c c i o nados en 1966-69, i d e n t i f i c ó ( p . 123) que e l c a p i t a l de l a s empresas exportadoras pertenece en más de un 90% de casos a nacionales de un s ó l o p a í s ; y que cuando hay asociación entre c a p i t a l e s de dos o más p a í s e s , entre éstos hay prácticamente siempre presente un país no l a tinoamericano. directa - 80 - tación dé manufactura desde e l país de origen de l a t e c n o l o g í a a l país-sede 1/ de l a i n v e r s i o n , de menor d e s a r r o l l o r e l a t i v o por r e g l a . — Su consecuencia p o s i t i v a a l parecer más importante r e s i d i r í a en que se tiende a crear l a red de i n t e r e s e s i n t e r l a t i n o a m e r i c a n o s ; siendo que a l a f a l t a de t a l red de i n t e r e s e s puede t a l vez a t r i b u i r s e una a l í c u o t a signifi2/ c a t i v a de l a l e n t i t u d con que marchan l o s mecanismos de i n t e g r a c i ó n . — En l o que hace a l a acción d e l P a í s , es consenso generalizado e l de que e x i s t e una cuantiosa i n v e r s i ó n de fondos de r e s i d e n t e s argentinos en e l exte- r i o r , en a c t i v o s f i n a n c i e r o s . _!/ TJ El INTAL ha i d e n t i f i c a d o alrededor de 200 empresas de d i s t i n t a naturaleza y se presume que hay muchas más. De entre e l l a s , 45 empresas que fueron analizadas, permiten d e r i v a r l a s s i g u i e n t e s e x p e r i e n c i a s : más d e l 80 % son creadas en l a última década; e l 70 % de l o s casos se concentra en l a industria manufacturera; casi e l 50 % corresponde a empresas de países d e l cono sur; hay casos de combinaciones entre l o s s e c t o r e s público y p r i v a d o ; e l 80 % de l o s casos se da entre países de d i s t i n t o grado de • d e s a r r o l l o ; su l o c a l i z a c i ó n está en e l país de menor d e s a r r o l l o r e l a t i v o ; - -las-motivaciones de l a i n v e r s i ó n i d e n t i f i c a d a s r e s i d e n en e v i t a r e l cerramiento de mercados, t r a n s f e r i r t e c n o l o g í a i n t r a z o n a l , acceder a mat e r i a s primas d e l país r e c i p i e n t e , y ganar capacidad de negociación f r e n t e a corporaciones m u l t i n a c i o n a l e s ; l a p a r t i c i p a c i ó n del s o c i o l o c a l es p r e dominantemente m i n o r i t a r i a ; y l a empresa mediana parece tener v e n t a j a comparativa. • En su g é n e s i s , l a empresa binacional latinoamericana, por r e g l a nace de un nexo p r e v i o surgido d e l comercio; de a l l í se pasa a l conocimiento r e c í p r o c o ; tiende entonces a r e s o l v e r s e e l problema d e l empresario que posee l a t e c n o l o g í a , en e l sentido de encontrar un buen socio en e l país sede de l a futura empresa; se asocia a l problemala necesidad de s u s t i t u c i ó n de importaciones d e l país-sede y , en consecuencia, l a necesidad de p r o t e c c i ó n ; y este conjunto permite i d e n t i f i c a r l a p o s i b i l i d a d de concreción de l a empresa b i n a c i o n a l . En suma, que l a i n v e r s i ó n d e l país de origen de l a t e c n o l o g í a en o t r o país latinoamericano va después de su exportación de manufactura. Una advertencia procedente con respecto a v i r t u a l e s consecuencias n e g a t i vas r e s i d e en que l a empresa conjunta es un a c t o r p o l í t i c o y no s ó l o económico; y convendría e s t a b l e c e r formas para e v i t a r que entre l o s p a í s e s de l a región se r e p i t a n l a s consecuencias adversas generadas en su ámbito por empresas t r a s n a c i o n a l e s . Se t r a t a r í a , pues, de obtener e l máximo de b e n e f i c i o s de l a empresa conjunta latinoamericana, pero cuidando de que l o s v a r i o s costos de un proceso de e s t e t i p o no pasen de c i e r t o s l í m i t e s bien i d e n t i f i c a d o s de antemano. Y aunque l a p o s i b i l i d a d de un código d.e conducta para l a empresa multinac i o n a l latinoamericana sea una v i r t u a l i d a d jurídicamente d i s t a n t e , se entiende que importa ya i d e n t i f i c a r los^elementos que deberían i n t e g r a r l o . sl «, - 81 - Es también conocido que muchos c i e n t í f i c o s y t é c n i c o s argentinos están trabajando con r e s i d e n c i a en o t r o s países del más variado n i v e l de d e s a r r o l l o . No hay, sin embargo, vinculación entre l a capacidad de inversión dada por l o s fondos y l a capacidad t e c n o l ó g i c a y empresaria generada por l o s t é c n i c o s . Ar- gentina posee, pues, una considerable dotación de l o s f a c t o r e s empresario, ca- p i t a l y t r a b a j o t é c n i c o de a l t o n i v e l en e l e x t e r i o r , pero no conectados entre sí. En consecuencia, l a i n v e r s i ó n d e l País en empresas radicadas en e l r i o r -sean o no conjuntas- es bastante menor a l o que podría exte- lograrse. Empero, se han r e a l i z a d o algunos avances por v í a de empresas p ú b l i c a s ; se c e l e b r ó con Uruguayun convenio sobre empresas b i n a c i o n a l e s ; y se ha formulado un proyecto de l e y que i n s t i t u y e un régimen de promoción de sociedades de c a p i t a l mixto de i n t e g r a c i ó n y de cooperación, que se radiquen en e l con p a r t i c i p a c i ó n de c a p i t a l exterior, argentino. El proceso de inversión externa encarado con d e l i b e r a c i ó n programada en Argentina e s , pues, i n c i p i e n t e ; y ha sido activado hasta ahora por e l privado en forma dominante. sector Pero l a preocupación y l a motivación por abordar e l tema de l a inversión argentina en e l e x t e r i o r han alcanzado un n i v e l t a l en e l s e c t o r p ú b l i c o , que h a b i l i t a a concebir que se está en proceso de i n s trumentar una p o l í t i c a adecuada en l a materia. b) La exportación de t e c n o l o g í a , particularmente incorporada a bienes de c a p i t a l , puede c o n s t i t u i r un instrumento de apertura para u l t e r i o r e s exporta- ciones de insumos, p a r t e s , p i e z a s , s e r v i c i o s y otros elementos por parte d e l país proveedor. — Argentina exportó desde mucho tiempo c i e r t o s bienes de c a p i t a l -maquinaria a g r í c o l a , por ejemplo- y últimamente firmas consultoras de i n g e n i e r í a han exportado incluso t e c n o l o g í a desincorporada; pero todavía a f i n e s de l a década de l o s 50 se autorizaba l a importación de plantas completas para e l reequipamiento de l a i n d u s t r i a nacional. En 1975 se o t o r g ó un reem- bolso d e l 40% a l a exportación de plantas i n d u s t r i a l e s completas o l l a v e en V Según e l país de d e s t i n o , l o s convenios que se formulen y l a forma en que se l o s r e s p e t e , por supuesto. También puede c o n s t i t u i r no más que l a exportación de un bien c o p i a b l e . - 82 - mano construidas con tecnología básicamente nacional. aun Su aptitud práctica no está probada; pero exterioriza que el País posee suficiente masa critica de conocimiento tecnológico como para hacerlo; y es juicio de expertos el de que, aunque el principal esfuerzo de innovación es adaptativo, se está en un proceso que contiene también importantes elementos creativos. •La exportación de tecnología tendría que integrarse en una política nacional comprensiva en la materia, con unidad de conducción. f.o Dentro de tal política se estima que cabria en Argentina la posibilidad de instalar de inten1/ to fábricas de tecnología — ; y se han formulado propuestas para el estable2/ cimiento de una Corporación de Desarrollo Tecnológico. — Esta materia es tam- bién importante por su potencial de aporte al proceso de integración; no sólo en lo que pueda ser cursado por empresas conjuntas latinoamericanas, sino por lo que pueda contribuirse a crear una red de intereses tecnológicos en la región, formas de cooperación tecnológica de utilidad práctica, y mecanismos para abrir canales estables de comercio recíproco de manufacturas. 3/ En un Documento de Base de este estudio — se concluye que el País está en capacidad de exportar plantas de este tipo para una serie de industrias alimenticia, textiles, químicas; - metalúrgicas y de instrumentos, entre otras. Para obtener el máximo fruto de esta posibilidad en términos de exportaciones concretas, el País tendría que trabajar la actividad bienes de capital con unidad de conducción programada y alta prelación. S I Propuesta de Jorge Sábato en varios estudios sobre la materia. TJ Propuesta de Angel Monti (mimeo-1973) 3/ _ Véase el Documento de Base titulado: Elementos para el análisis de la exportación de plantas industriales completas o llave en mano de la Argentina; y el Documento de Base sobre Instrumentos para la exportación manufacturera. - 83 Capítulo V REGIMEN DEL SECTOR EXTERNO. ALGUNOS ASPECTOS QUE INTERESAN A LA EXPORTACION D MANUFACTURAS E 1. Propósitos de este capitulo El régimen d e l s e c t o r externo argentino ha s u f r i d o importantes m o d i f i c a c i o n e s en corto tiempo en v a r i o s de sus componentes. Al haber variado l o s modelos p o l í - tico-económicos de r e f e r e n c i a , l a f i l o s o f í a general de conducción d e l sector externo tuvo cambios a veces s i g n i f i c a t i v o s de c o r t o p l a z o . Sin embargo, son d i s c e r n i b l e s (determinados c i e r t a tendencia o c i e r t o s aspectos e s t r u c t u r a l e s enicampos t a l e s como l a p r o t e c c i ó n , e l sistema cambiario y l a e s t r u c t u r a institucional. En e l c a p í t u l o I I I se analizaron l o s p r i n c i p a l e s aspectos de l a balanza de pagos y v a r i a b l e s vinculadas, que r e g i s t r a n resultados i n f l u i d o s por e l regimen d e l sector externo. Dado e l l o , es p r o p ó s i t o de este c a p í t u l o a n a l i z a r c i e r t o s aspectos de l a p r o t e c c i ó n , e l sistema cambiario y , 3as institudones del s e c t o r externo apuntando a l o s e f e c t o s de estos f a c t o r e s sobre l a exportación de manufacturas. 2. La protección e f e c t i v a a. • En l o que va d e l s i g l o , Argentina tuvo un período de p r o t e c c i ó n moderada des- de l a primera guerra muridial hasta l o s años 40 y luego de p r o t e c c i ó n más a l t a hasta 1967, en que se produjo una reducción generalizada de a r a n c e l e s . Desde entonces a l presente l o s Expertos t i e n e n l a impresión de que l o s v a r i o s cambios a r a n c e l a r i o s y l o s regímenes e s p e c i a l e s para determinadas a c t i v i d a d e s contribuyeron a c i e r t o r e .lajamiento de l a p r o t e c c i ó n . P e r o , en todo caso, l a p o l í t i c a a r a n c e l a r i a no necesa- , riamente fue trabajada como instrumento f l e x i b l e de p r o p ó s i t o s m ú l t i p l e s ; y e l propós i t o recaudatorio ha estado siempre presente V V. Entre los t r a b a j o s de i n v e s t i g a c i ó n sobre e l tema véase, p . e j . : Carlos Díaz A l e jandro: The Argentine T a r i f f ISOe-lSM-OÍYale .University-Economic Growth CenterCenter Paper 124; 1968 y Pedro Wainer: La protección aduanera e f e c t i v a en l a República Argentina (mimeo-C0NADE-197O),ytrabajos a n t e r i o r e s de Daniel Schydlowsky, Reinaldo B a j r a j y Raúl Cuervo. Más recientemente^ J u l i o Berlinsky tuvo l a bondad de f a c i l i t a r e l acceso a l e s t u d i o suyo y de Daniel Schydlowsky aún no p u b l i c a do, t i t u l a d o : I n c e n t i v e s f o r i n d u s t r i a l i z a t i o n in Argentina (mimeo-restringido 1975), que t r a b a j a sobre l a protección e f e c t i v a en 1969. Edte estudio introduce conceptos de protección r e f e r i d a a l v a l o r agregado por separado de la protección r e f e r i d a a l c a s h - f l o w ( v a l o r agregado menos s a l a r i o s ; es decir,gruesamente, remuneración d e l empresario y c a p i t a l antes de l o s impuest o s ) ; e introduce, además o t r a s d e f i n i c i o n e s y e s p e c i f i c a c i o n e s metodológicas. - 84 - . Hacia 1965, sobre un t o t a l de-200 a c t i v i d a d e s estudiadas, e l 25% estaban desprotegidas (básicamente l a s exportadoras t r a d i c i o n a l e s ) ; y todas l a s indust r i a s de bienes manufacturados se encontraban p r o t e g i d a s . La mayor p r o t e c c i ó n r e l a t i v a a l v a l o r agregado aparecía en l a s i n d u s t r i a s de bienes de c a p i t a l (más de 200%); luego en l a s de bienes intermedios (más de 150%) y por último en l a s de bienes de consumo no durables (menos d e l 100%). b. La s u s t i t u c i ó n p r o t e g i d a ha sido en Argentina l a natural precondición para encarar luego l a exportación de manufacturas. En algunas a c t i v i d a d e s , es j u i - c i o de expertos e l de que sin p r o t e c c i ó n no hubiera sido p o s i b l e l a c i a de l a a c t i v i d a d . subsisten- En o t r a s aparece e x c e s i v a , particularmente en l a medida en que va más a l l á d e l período de i n f a n c i a de l a a c t i v i d a d o en que permite l a ^ . 2/ s u b s i s t e n c i a . d e t e c n o l o g í a s perimidas y actúa como f r e n o a l avance t e c n o l ó g i c o . — Por otra p a r t e , cuando l a escala nacional es pequeña y e l e f e c t o - e s c a l a grande^ es argumento largamente señalado e l de que l a cooperación a n i v e l r e g i o n a l p e r m i t i r í a s u s t i t u i r con menos o sin p r o t e c c i ó n ; e incluso exportar sin promoción, según l o s casos - s i se t i e n e buena capacidad de captura de l a tecnología-. En e l caso a r g e n t i n o , es concebible que a l a p r o t e c c i ó n se ha asociado l a p o s i b i l i d a d de sostener un í n d i c e de capacidad de competencia por e f e c t o 3/ p r e c i o s — que descendió en tendencia -sobre l o que se v u e l v e en e l punto 3, si g u í e n t e ; pues a l ponerse e l peso de l a protección preponderantemente sobre e l arancel y sobre o t r a s r e s t r i c c i o n e s paralelas, se ha podido descargar de esta función a l t i p o de cambio. E l l o habría configurado un e f e c t o adverso para l a exportación de manufacturas, pues con menor p r o t e c c i ó n hubiera sido mayor l a d^ manda de importaciones y mayor también e l t i p o de cambio, l o que hubiera dado s a l i d a a más exportación manufacturera p o t e n c i a l . V Pedro Wainer (o.c.) _2/ Esto además d e l adverso e f e c t o - e s c a l a . Otros c o s t o s y m ú l t i p l e s b e n e f i c i o s i n t e g r a n , por supuesto, e l f u n c i o n a l de l a s u s t i t u c i ó n p r o t e g i d a , cuyo estudio d e t a l l a d o no es p r o p ó s i t o de e s t e t r a b a j o . Se recuerda que e s t e í n d i c e es e l c o c i e n t e de l o s í n d i c e s de t i p o de cam b i o sobre costos internos o p r e c i o s internos de bienes e x p o r t a b l e s , u o t r a s e r i e ( n i v e l general de p r e c i o s i m p l í c i t o s , p r e c i o s mayoristas no a gropecuarios, e t c . ) que en su caso sé e s p e c i f i c a . - 8 5 - Los dos párrafos a n t e r i o r e s plantean l a conocida antinomia, s ó l o aparente. Argentina n e c e s i t o p r o t e c c i ó n para s u s t i t u i r , i n e v i t a b l e m e n t e ; obvio que debía s u s t i t u i r s i n opciones. y es Además, cargar sobre e l t i p o de cam- bio e l peso de l a p r o t e c c i ó n hubiera s i g n i f i c a d o o t o r g a r un subsidio subrepti- c i o a l ahorro externo en términos de a c t i v o s nacionales, l o cual hubiera p e r j ^ dicado l a estructura de l a propiedad. Y, f i n a l m e n t e , en l a medida en que l a exportación t r a d i c i o n a l generaba l a s d i v i s a s s u f i c i e n t e s para f i n a n c i a r un r i t mo adecuado de crecimiento d e l PBI, a un t i p o de cambio estructuralmente mucho menor que e l requerido para exportar manufactura no t r a d i c i o n a l , no t e n í a uti- l i d a d aparente mantener t i p o s de cambio sobredevaluados, para exportar l o que no se hubiera podido-antes sustituir. El problema cam.bia cuando e l País necesita exportar manufactura como p r ¿ condición para poder f i n a n c i a r en d i v i s a s su d e s a r r o l l o ; y otra vez l a h e t e r o geneidad de casos que presentan l a s d i s t i n t a s a c t i v i d a d e s , e x i g e un c o n s i s t e n t e tratamiento s e l e c t i v o d e l problema. Ahora l a cuestión de no f i n a n c i a r l a i n e f i c i e n c i a r e l a t i v a t i e n e una nueva connotación; pero o b l i g a a no caer en ge neralidades en cuanto a e s t a b l e c e r de qué t i p o de i n e f i c i e n c i a se t r a t a , acti- vidad por a c t i v i d a d . —^ y , en todo caso, a l c r e a r s e sistemáticamente a c t i v i d a d e s nuevas, dado e l ritmo de cambio t e c n o l ó g i c o , para cada a c t i v i d a d se e x i g e conducción con programación suficientemente ordenada, de forma que se pueda t r a b a j a r f l e x i b l e m e n t e l a p r o t e c c i ó n , proporcionalmente a l a i n f a n c i a r e l a t i v a de l a a c t i v i d a d , y ordenar paralelamente l a e x p o r t a c i ó n , — con promoción s i f u e r a n e c e s a r i o . De t a l forma, p r o t e c c i ó n y promoción son dos v a r i a b l e s endógenas en un problema de óptimo dinámico por a c t i v i d a d e s , cuando se optimiza a n i v e l 1/ Si por e f e c t o de e s c a l a , de aprovechamiento, de estructura de p r e c i o s , de aptitud t e c n o l ó g i c a , de propiedad de t e c n o l o g í a s , de f a c t o r e s o l i g o p £ l i e o s u oligopsónicos, etc. Debe d i s t i n g u i r s e l a e f i c i e n c i a e x - a n t e de l a e x - p o s t , en forma bien p r e c i s a . •£/ No es ya un preciosismo de l a programación de l a conducción por a c t i v i dades e l de concebir que se r e q u i e r e usar un PERT s u f i c i e n t e m e n t e extendido como para ordenar decisiones y acciones a l o l a r g o d e l c i c l o de v i da de cada b i e n ; previendo incluso su obsolescencia a f u t u r o . - 86 - nacional o a l de una r e g i o n i n t e g r a d a . Y s i bien es c i e r t o que se hallan en c i e r t a medida vinculadas - a l menos porque más p r o t e c c i ó n e x i g e más promociona l n i v e l nacional l o s p e r f i l e s de una y o t r a v a r i a b l e tendrán que v a r i a r necesariamente según l o s óptimos p a r c i a l e s , a c t i v i d a d por a c t i v i d a d y habida cuenta de o t r a s v a r i a b l e s que hacen a l a capacidad de competencia g l o b a l , aparte de v 1/ pos de cambio y p r e c i• s . — o c. En 1969 -después de l a reducción de aranceles de 1967- trabajando con l a s exportaciones que t u v i e r o n lugar realmente, l a p r o t e c c i ó n e f e c t i v a a l v a l o r a 2/ gregado tuvo un v a l o r n e g a t i v o de 40%. — La protección nominal también a f e c t ó l a s exportaciones de manufacturas, v i z a v i z l a s ventas en e l mercado i n t e r n o . El e f e c t o adverso se mantiene b a j o o t r a s d e f i n i c i o n e s . Si se considerara el e f e c t o dé un a j u s t e cambiario para l l e v a r a l a paridad e l t i p o de cambio b a j o condiciones de l i b r e comercio -a p a r t i r de l a s condiciones r e a l e s d e l año en e s t u d i o - continuaría dándose un e f e c t o s i g n i f i c a t i v o contra l a s de manufacturas. exportaciones Este e f e c t o n e g a t i v o s u b s i s t e , pues, tanto en términos abso- l u t o s (comparados con una s i t u a c i ó n de l i b r e comercio) como r e l a t i v o s (cuando e l - i n c e n t i v o para l a venta en e l pais es mayor que e l i n c e n t i v o a e x p o r t a r ) . 1/ A l n i v e l de estos problemas p r e c i s o s se a d v i e r t e l a gran importancia de l a d e c i s i ó n i n i c i a l con r e s p e c t o a l a optimización y consecuente conducción por a c t i v i d a d e s o por campos de p o l í t i c a . Con o t r a s ó p t i c a s , l a s conclusiones con r e s p e c t o a l a estructura r e l a t i v a de promoción y p r o t e c ción serían también d i f e r e n t e s . Por ejemplo, P. Wainer ( o . c . ) propone que, dada una estructura deseada de l a p r o t e c c i ó n e f e c t i v a , se deducen una p r o t e c c i ó n nominal y un draw back i d e a l que d e v o l v e r í a a l exportador exactamente todos l o s incrementos de costos por e f e c t o - p r o t e c c i ó n , h a b i dos con r e s p e c t o a l mercado i n t e r n a c i o n a l . Y e l l o p e r m i t i r í a que cada in dustria compita en e l mercado i n t e r n a c i o n a l en base de su e f i c i e n c i a p r o pia e i n a d u l t e r a d a . Aquí se considera que hay o t r o s f a c t o r e s que i n t e gran un f u n c i o n a l de capacidad de competencia g l o b a l aparte de l a c a p a c i dad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s (capacidad de competencia por e f e c t o información, por e f e c t o - c o m e r c i a l i z a c i ó n , por e f e c t o - s o p o r t e p o l í t i c o , e t c . ) y que l a conducción de l a a c t i v i d a d exportadora debe atender a t o dos e l l o s . Sobre e s t o se vuelve más adelante. Datos d e l estudio de J. Berlinsky y D. Schydlowsky ( o . c . ) Estos c o e f i c i e n t e s son sumamente s e n s i b l e s , según sea l a r e l a c i ó n de insumos a p r o ducción. El U0% contiene e f e c t o s de, ponderaciones y de l o s n i v e l e s de a gregación d e l a n á l i s i s , entre o t r o s . • - 87 - Y s i se tuvieran en cuenta l o s f a c t o r e s de r i e s g o e incertidumbre, para ^atemática computar e l v a l o r de l a esperanzó de un ingreso de l a remuneración d e l f a c t o r empresario y c a p i t a l , vendiendo manufactura en e l País o exportándola, se considera que l a d i s t a n c i a s e r l a aún mayor. E l l o es e s e n c i a l como f a c t o r de moti vacion d e l exportador. — d. Además, l a p r o t e c c i ó n e f e c t i v a a l v a l o r agregado en l a exportación manu- f a c t u r e r a que se computa, contiene e l e f e c t o de estímulos de t i p o f i s c a l y f i nanciero. Estos estímulos en 1969, en consecuencia, no habrían sino cumplido un mero papel c o r r e c t o r d e l e f e c t o - c o s t o s de l a p r o t e c c i ó n y e l l o , aún^parcial- mente. Con p o s t e r i o r i d a d a 1969, como se ha dicho, e l curso d e l e f e c t o - c o s t o s dé l a protección no ha sido medido; pero es j u i c i o de Expertos e l de que habría habido un decrecimiento d e l e f e c t o n e g a t i v o sobre l a s exportaciones de manufacturas. Si e l l o hubiera ocurrido y e l e f e c t o neto hubiera sido c e r o , r e c i é n en- tonces e l conjunto de e s t í m u l o s hubiera cumplido totalmente su función de c o r r e c t o r d e l e f e c t o - c o s t o s de l a protección. Esta es una conclusión muy importante, pues demuestra que l o s estímulos no son per s e subsidios, sino c o r r e c t o r e s . E l l o l l e v a a r e v i s a r completamen- t e e l concepto de p r á c t i c a d e s l e a l - s u b s i d i o en e l caso- l o cual es analizado en más d e t a l l e en e l cap. V I . En e f e c t o , e l sesgo r e l a t i v o contra l a e x p o r t a c i ó n , medido en términos de remuneración d e l f a c t o r empresario y c a p i t a l está conceptualizado en t é r minos d e t e r m i n í s t i c o s . Si se agregara e l e f e c t o de probabilidades que ~ dieran la esperanza matemática de ingresos de dicho f a c t o r vendiendo i n ternamente o exportando, seguramente l a menor v e n t a j a de l a exportación s e r í a más acentuada. - 88 - 3. Los mercados y l o s t i p o s de cambio a. A l o l a r g o de su e x p e r i e n c i a , Argentina ensayo casi todos l o s sistemas po- s i b l e s de mercados cambiarios. Desde un mercado único y l i b r e hasta un mercado controlado; un t i p o o múltiples t i p o s en e l mercado o f i c i a l ; un mercado de l i c i taciones en épocas de extrema escasez de d i v i s a s ; l a e x i s t e n c i a p r á c t i c a de un mercado p a r a l e l o siempre que hubo mercado o f i c i a l ; l a introducción por épocas de depósitos p r e v i o s ; e t c . La p o l í t i c a de importación f l u c t u ó e n t r e la l i b e r t a d y e l permiso p r e v i o de cambio, con e l anexo de c e r t i f i c a d o s de necesidad. El c o n t r o l de cambios es introducido cuando l a Gran C r i s i s ; durante l a s£ gunda guerra mundial se l i b e r a l i z a n las condiciones, dada l a escasez f í s i c a de bienes para importar; en 1946/49 se v i v e una p l é t o r a de d i v i s a s acumuladas duraii t e l a guerra; y desde entonces siempre l a p o l í t i c a de mercados y t i p o s de cambio ha estado condicionada por l a escasez de moneda e x t r a n j e r a , en un ámbito de eiqjor taciones f l u c t u a n t e s e importaciones crecientemente rígidas. La d e c i s i ó n sobre su fisonomía ha estado i n f l u i d a por l a p r e f e r e n c i a p o l í t i c a d e l Gobierno, asociada en c i e r t a s épocas a l a asunción de compromisos i n t e £ nacionales 1/. b. A l a r g o p l a z o -desde l a época de l o s años 10 hasta e l p r e s e n t e - ha habido una tendencia declinante en l a r e l a c i ó n . e n t r e e l t i p o de cambio d e l mercado bre Tj li- y los p r e c i o s i n t e r n o s , l a cual convencíonalmente es denominada aquí í n d i c e de capacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s _!/ Una crónica d e t a l l a d a se encuentra, por supuesto, en l a s Memorias d e l Ban CO Central de l a Repióblica Argentina desde 19 35; y en l o s Annual Report on Exchange R e s t r i c t i o n s d e l F.M.I. La discusión d e l sistema cambiario v i g e n t e en 19 75, f i g u r a en e l Documento de Base sobre Instrumentos para l a exportación de manufacturas. £_/ En l o s últimos años p a r a l e l o ( d e s i n s t i t u c i o n a l i z a d o ) . Se considera e s ta s e r i e como r e p r e s e n t a t i v a para este p r o p ó s i t o g l o b a l . - Cuadro V-1 : 89 - Comportamiento a l a r g o plazo d e l í n d i c e de capacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s a/ Base 1974 = 100 Indices r e l a t i v o s d e l t i p o de cambio con respecto a Períodos P r e c i o s i m p l í c i t o s en e l PBI P r e c i o s mayoristas no agropecuarios 1913 1929 234 1930 1939 225 b/ 337 1940 1949 195 232 1950 1959. 220 228 1960 1969 119 116 1970 1975 117 115 1930 - 1959 213 266 1960 - 1975 118 116 Fuente; Sobre c i f r a s o r i g i n a l e s d e l B.C.R.A. y e l I.N.D.E.C. a/ En fxmcion de l a c o t i z a c i ó n d e l peso en e l mercado i n t e r n a c i o n a l b/ Antes de 1935 se ha trabajado con p r e c i o s mayoristas ( n i v e l c. La exportación i n d u s t r i a l de base no agropecuaria tuvo condiciones cambia- r í a s f a v o r a b l e s durante l a decada d e l 50. En l a década d e l ,60 e l í n d i c e de ca- pacidad de competencia había caído s i g n i f i c a t i v a m e n t e ; y es a l l í cen general) cuando apare- los c o r r e c t o r e s d e l t i p o de cambio ( r e i n t e g r o s y draw back primero; y reem- bolso l u e g o ) . Sin embargo, l a i n e s t a b i l i d a d de l o s í n d i c e s de capacidad de competencia en e l c o r t o plazo es a l t a y l a incertidunibre que e l l o genera es s i g n i f i c a t i v a . para l a exportación - 90 - Cuadro V-2 : Comportamiento en l o s últimos años d e l í n d i c e de dapacidad de competencia por e f e c t o p r e c i o s . Tipo de cambio L i b r e ($ por U$S) Años Indices relativos del t i p o de cambio con r e s p e c t o a p r e c i o s mayoristas no agr£ pecuarios 1969 3.51 106.2 1970 3.86 103.4 1971 6.14 121,0 1972 11.52 134.7 1973 11.29 86.0 1974 16.25 100.0 1975íí 73.28 146.1 marzo 12.40 87.8 j unió 14.90 94.7 setiembre 18.70 107.1 diciembre 22.00 110.7 rn^VZ O 28.35 109.6 junio 52.00 125.1 setiembre 104.23 149.3 diciembre 140.10 155.5 1974 1975 Fuente: * Sobre c i f r a s o r i g i n a l e s d e l B . C . R . A . y d e l I.N.D.E.C. Preliminar En 197^1—75 se a c e l e r a e l proceso i n f l a c i o n a r i o y , particularmente en l a se gunda mitad de 19 75, se i n i c i a l a a p l i c a c i ó n de un sistema de t i p o s reptantes y una s e r i e de e x p e c t a t i v a s mueven rápidamente e l mercada p a r a l e l o . d. La exportación promocionada, mientras t a n t o , f u e r e c i b i e n d o un t i p o de cam- b i o b á s i c o ( o e j e ) o f i c i a l -antes de los c o r r e c t o r e s - f a v o r a b l e , desde que se « - 9 1 - institiQTo en 1971 un mercado f i n a n c i e r o a t i p o más a l t o que e l comercial. Parte de las exportaciones promocionadas desde entonces pasaron a s e r liquidadas al po f i n a n c i e r o (10% a l ser i n s t i t u i d o e l s i s t e m a ) , hasta que en 1975 e l 100% de t a l exportación fue cursada por e l mercado f i n a n c i e r o . Se emplearon además otras formas de devaluación ad hoc (mercado f i n a n c i e r o e s p e c i a l , i n s t i t u i d o en agost o de 1975) pero estos mecanismos elevaron e l t i p o de cai±io o f i c i a l r e s u l t a n t e en forma i n s u f i c i e n t e para acompañar e l ritmo de a l z a en los p r e c i o s internos de l o s productos i n d u s t r i a l e s 1/. Cuadro V-3 : Tipos de cambio para productos promocionados, antes de l a corrección T i p o Años Para productos promocionados de a/ Relación H b r e sobre promocionado Indice de capa cidad de compe t e n c i a por e f e c t o p r e c i o s en productos promocionados c/ c a mb i o I m p l í c i t o pa ra importacÍ£ nes $ por U$S Libre y 1969 3.50 3.50 3.51 1.00 171 1970 3.77 3.77 3.86 1.02 163 1971 4.71 4.61 6.14 1.30 150 1972 8.01 8.16 11.52 1.44 151 1973 9.66 9.35 11.29 1.17 119 1974 9.93 8.85 16.25 1.64 100 73.28 2.43 98 30.10 1975d/ Fuente: t• • i, B.C.R.A. e I.N.D.E.C. £/ Por reembolsos, r e i n t e g r o s , etc. b/ Cotización en l o s mercados i n t e r n a c i o n a l e s o p a r a l e l o s c/ Deflacionado con e l í n d i c e de p r e c i o s mayoristas no agropecuarios d/ Preliminar En consecuencia, e l í n d i c e de capacidad de competencia de los productos promocionados cayo en promedio desde 1969 hasta 1975; año é s t e en que su n i v e l y En l a media de 1975 l a s industrias metálicas básicas y l o s bienes de ca p i t a l tuvieron un t i p o en promedio 10% mayor que l a media de l a i n d u s t r i a . - 92 - e q u i v a l í a a menos del 60% de aquél. La demanda de uso de c o r r e c t o r e s como e l reembolso, pues, c r e c i ó sistemáticamente. e. Paralelamente, e l t i p o de cambio l i b r e ( p a r a l e l o ) se fue distanciando d e l l ® t i p o de camibio para productos promocionados, con e í cual estaba en paridad en 1959; y en e l promedio de 1975 e q u i v a l í a a 2,4 veces e s t e t i p o . E l l o introdujo per s e una i n c i t a c i ó n muy f u e r t e a l contrabando de e x p o r t a c i ó n , a l a subfacturación de exportaciones y a l a s o b r e f a c t u r a c i o n de importaciones. f. Luego de un cambio p o l í t i c o y de p o l í t i c a económica en e l primer semestre de 1976, se había reducido e l n i v e l d e l t i p o l i b r e - y a regulado o f i c i a l m e n t e -mientras incrementaba zaron a y paulatinamente las transacciones comen cursarse en mayor a l í c u o t a por e l mercado l i b r e , haciendo una aparente t r a n s i c i ó n hacia una forma de mercado y t i p o s de cambio l i b r e s regulados, con c i e r t a s p r e f e r e n c i a s para determinadas inportaciones básicas ( p a p e l por e j . ) . g. Este manejo de l a capacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s d e r i v ó en l a - necesidad de u t i l i z a c i ó n intensa de c o r r e c t o r e s en l o s últimos años (reembolsos p r i n c i p a l m e n t e ) , hasta que e l d e f i c i t f i s c a l q r e c i e n t e 1/ l i m i t ó su empleo. Por e l l o y por e l juego de otros f a c t o r e s antes considerados, cayeron en 19 75 l a s ex portaciones promocionadas. h. La e x p e r i e n c i a cambiaría argentina de l o s últimos años, i n t e r p r e t a d a - p o r supuesto- en función de muchos más elementos que los indicadores p a r c i a l e s enun ciados, resulta aleccionadora. Se sabe de antemano que no puede t r a b a j a r s e con moneda nacional sobrevalua da ni sobredevaluada. Lo primero, por l o s conocidos e f e c t o s de a l i e n t o a l a im - p o r t a c i ó n , d e s a l i e n t o o impedimento a l a e x p o r t a c i ó n , subsidio a l a fuga de capitales, etc. Lo segundo por los e f e c t o s también conocidos de subsidio a l aho « r r o externo en términos de a c t i v o s n a c i o n a l e s , i n c i t a c i ó n a l d e t e r i o r o de p r e c i o s de e x p o r t a c i ó n , e t c . _!/ Su proporción sobre e l t o t a l de erogaciones publicas pasó d e l 12% en 1970 a más d e l 50% ( p r e l i m i n a r ) en 1975. Se t r a t a de l a r e l a c i ó n de d é f i c i t s sobre gastos de l a T e s o r e r í a General de l a Nación. „ - 9 3 - Se discute s i l a carga de l a p r o t e c c i ó n t i e n e que s e r puesta relativamente más sobre e l arancel y otras medidas, o sobre e l t i p o de cambio, a sabiendas de que ambos f a c t o r e s se i n f l u y e n reciprocamente 1/. . Habrá que e s t a b l e c e r en e l caso argentino l a forma óptima de t r a b a j a r , aun que se estima que debe l i b e r a r s e en todo l o p o s i b l e a l t i p o de cambio d e l peso de l a p r o t e c c i ó n . Se sabe también que l a p r o t e c c i ó n e f e c t i v a a l t a a f e c t a l a s ex portaciones no t r a d i c i o n a l e s ; y que, s i e x i s t e t a l p r o t e c c i ó n hace f a l t a intro- ducir c o r r e c t o r e s para poder exportar estos b i e n e s . Se acepta por r e g l a que e l peso de l a s e l e c t i v i d a d en l a exportación manuf a c t u r e r a no t i e n e que s e r puesto sobre e l t i p o de cambio s i n o sobre sus c o r r e c tores Se sabe igualmente que cuando hay mercados canibiarios o f i c i a l e s con t i p o s regulados, siempre se a l i e n t a la e x i s t e n c i a de mercados p a r a l e l o s ; y que la dis- tancia entre las c o t i z a c i o n e s de éstos y aquéllos t i e n e una cota de máxima, más a l l á de l a cual se generalizan transacciones espúreas. t r a s la exportación I n c l u s o , en t a l caso, mien s u f r e e f e c t o s parécidos a los de l a s o b r e v a l u a c i ó n , e l p a r a l e l o muy distanciado del o f i c i a l hace tipo que jueguen c i e r t o s e f e c t o s de sobre- devaluación -como l a compra a b a j o p r e c i o en d i v i s a s de a c t i v o s nacionales exis tentes-. Se sabe además que, cuando l o s t i p o s o f i c i a l y l i b r e están mi:^? c e r c a , el exceso de generosidad en los estímulos a l a exportación impulsa a l a sobrefactura_ cion e incluso a l a simulación de e x p o r t a c i o n e s , para p e r c i b i r e l e s t í m u l o . 1/ C . f . Julio Berlinsky: ( P r o t e c c i ó n y variaciones en l a tasa de cambio-mimeo, mayo 1976) quien señala que una v a r i a c i ó n de las tasas de cambio a f e c t a per s e l a protección nominal y e f e c t i v a en i n d u s t r i a s que compiten con l a imp o r t a c i ó n , y a l t e r a las tasas r e l a t i v a s de p r o t e c c i ó n entre a c t i v i d a d e s ; y que, siendo devaluación, incrementa l a p r o t e c c i ó n i n c l u s o s i t a l devaluación es uniforme para productos e insumos. 2/ Véase Documento de Base sobre Instrumentos, en que se hace una discusión d e t a l l a d a de aspectos p r á c t i c o s de la experiencia a r g e n t i n a , en e l j u i c i o de expertos. - 9+ 1 P e r o , además, y teniendo en cuenta l a estructura r e a l d e l comercio exporta d o r , con a l t a concentración en pocas empresas de mayor e f i c a c i a exportadora rel^ 1 tiva, un t i p o de cambio e f e c t i v o aplicado a una a c t i v i d a d funciona como p r e c i o de cobertura 1/, que permite exportar con c i e r t o b e n e f i c i o a l a empresa menos e f i c i e n t e , mientras genera b e n e f i c i o s muy a l t o s a l a más e f i c i e n t e y que más ex porta. Teniendo en cuenta t a l c a r a c t e r í s t i c a , en l a s condiciones r e a l e s de Ar- s g e n t i n a , se pondría una cota de máxima a l reembolso para que e l p r e c i o de cober t u r a no genere s o b r e b e n e f i c i o s ; pero e l l o también e s t á acotado por e l hecho de que un exceso de r i g o r p e r j u d i c a r í a l a exportación de l a empresa predominantemente n a c i o n a l , de menor tamaño r e l a t i v o . Además, en l a e x p e r i e n c i a argentina es un dato en e l problema que e l tipo de cambio requerido para l a exportación t r a d i c i o n a l es estructuralmente menor a l requerido para l a exportación manufacturera; y que s i se i g u a l a r a un s ó l o t i p o e f e c t i v o para ambas, se r e q u e r i r í a eventualmente usar insturmentos compensatorios internos de t i p o s i i b s i d i o , para e v i t a r que se igualen l o s p r e c i o s internos e i n t e r n a cionales de l o s alimentos 2/. En esencia, l o s t i p o s de cambio de paridad para l a exportación de l a manufactura de o r i g e n agropecuario son menores a l o s de l a manuf a c t u r a de o r i g e n no agropecuario. Y e s t e mismo esquema, a medida que se b a j a de n i v e l de a b s t r a c c i ó n , por supuesto l l e v a a i d e n t i f i c a r todo un espectro de pari^ dades d i f e r e n t e s , que s o l i c i t a n ex-ante un t i p o de cambio e f e c t i v o r e a l d i f e r e n t e s i se quiere d i v e r s i f i c a r l a exportación p o r t i p o de b i e n e s , minimizando las opor tunidades de exportación perdidas y sin otorgar s o b r e b e n e f i c i o s a l exportador. Un s ó l o t i p o e f e c t i v o no e s , pues, v i a b l e s i n i a introducción de a j u s t e s im portantes en l a estructura de p r e c i o s internos después de l o s impuestos; pero una desagregación muy a l t a l l e v a r í a a una m u l t i p l i c i d a d que s e r í a , a su v e z , inmanej a b l e por v a r i a s razones. Y e l l o e x i g e tener un c r i t e r i o de c o r t e con r e s p e c t o ^ y Umbrella p r i c e -V.. _2/ Por l o menos de l o s alimentos. Tal i g u a l a c i ó n de p r e c i o s i m p l i c a r í a una t r a n s f e r e n c i a s i g n i f i c a t i v a desde e l s a l a r i o urbano a l empresario agropecua r i o , por supuesto. - 9 5 - a l empleo de c o r r e c t o r e s del t i p o de cambio, t a l e s como e l reembolso. Puede, pues, calcularse n- paridades; pero l a p o l í t i c a económica no podría operar con todas e l l a s 5 máxime b a j o condiciones de v a r i a c i o n e s s i g n i f i c a t i v a s en l o s niveles y las estructuras de p r e c i o s nacionales y mundiales. i. Y e s t o levanta cuestiones de t i p o mas g e n e r a l . En e f e c t o , cuando l a dota cion de reciirsos es esencialmente f l e x i b l e y dependiente de la capacidad de cap_ • tura de t e c n o l o g í a e x p o r t a b l e ^ e l concepto de una s o l a paridad t e ó r i c a o de equ_i l i b r i o que s i r v a a l óptimo d e l p a í s , d i f í c i l m e n t e podría t e n e r l a v a l i d e z de un presupuesto necesario para l a p o l í t i c a económica de casos como e l de Argentina. Y ¿Lio no entra en c o l i s i ó n con la e x i s t e n c i a p r á c t i c a de un s o l o t i p o de cambio e j e con l o s debidos correctores» Concíbase, además, que e l País genera más ahorro que e l requerido para su i n v e r s i ó n , pero t i e n e que pagar deuda e x t e m a p r e e x i s t e n t e : LA qué n i v e l se es_ t a b l e c e r í a l a p o s i c i ó n de e q u i l i b r i o en . e l saldo de l a cuenta c o r r i e n t e de l a balanza de pagos? I n c l u s o , en economías que generan un muy f u e r t e s u p e r á v i t por l a exportación de un recurso no reproducible - p . e j . p e t r ó l e o - y que quieren exportar manuf a c t u r a , l a dispersión entre paridades s e r í a aún más a l t a ; y en una dada - s i se t r a b a j a con paridad única- coyuntura e l e q u i l i b r i o de l a balanza de pagos r e q u e r i r í a r e v a l u a c i ó n , mientras l a exportación manufacturera r e q u e r i r í a devaluación. En t a l caso: ¿Debería ese .país agotar su recurso no reproducible pri mero para e j ^ o r t a r manufactura después; o es que hace a su óptimo e l t r a b a j o con más de un t i p o e f e c t i v o desde ya? Es que e l espacio de soluciones para l a estructura y n i v e l de l o s t i p o s de cambio está acotado por muchos elementos; y e l hecho de que l a dotacion de f a c t o r e s sea esencialmente f l e x i b l e en e l mundo r e a l actual c l a r i f i c a -antes que oscurecer- conceptualmente e l problema, aunque l e agregue l a complejidad propia de su caracter no l i n e a l . 1/ En e f e c t o , uno de los requerimientos a l a estructura E l l o , a su v e z , l l e v a a l a determinación de cuál es l a deuda externa óptima y de un c r i t e r i o para optimizar la v e l o c i d a d con que se pasa de l a deuda externa actual a l a óptima; l o cual e x i g e un c r i t e r i o sobre la tasa ó p t i ma de descuento, e t c . - 96 - de tipos de cambio efectivos actuales que quitan linealidad al problema,está puesto por la solicitación de que ella contribuya a la captura de la tecnología para optimizar el comportamiento del sector externo a largo plazo. Y ésta no es una proposición de tipo puramente académico; sino una solicitación profundamente práctica, que hace a la problemática actual del mundo en desarrollo y en proceso de industrialización. * n j. En el caso de la experiencia argentina, es juicio de Expertos el de que la eficacia del manejo cambiario puede ser mejorada. La experiencia del País sugiere, pues, que cierta multiplicidad cambiaría efectiva es inescapable, y que ella es manejable con retenciones y reembolsos, •a partir de un tipo de cambio eje obásico. Qué selectividad, establecida trabajando con qué atributos, hasta qué nivel de desagregación, operada de qué forma e instrumentando qué solicitaciones al.manejo cambiario puesta por qué factores exógenos, son elementos que integran un problema! que exige estudio ad hoc. Pero en todo caso se sabe que se requie- re una estructura de tipos de cambio realista. Tal realismo es disenable con buena base técnica. En efecto, optimizando a niveles nacionales, y trabajando en forma dinámica por actividades, es concebible que para cada actividad saldría un esp acio de paridades admisibles habida cuenta de las múltiples variables que influyen precios y volúmenes en el País y en los países de referencia -compradores y competidores- que se consideren en cada caso^ Y es interesante que ello no. cambia las reglas de juego tradicionales, en cuanto significa aceptar la hipótesis competitiva a nivel mundial, suponer que cada actor es racional y admitir que su racionalidad le lleva a optimizar en su propio interés. Pero que sabe hacerlo utilizando instrumental selectivo, sofisti- cado, lo cual no necesariamente s ? entraría dentro de criterios que presumen que el óptimo para un conjunto competitivo coincide con el de cada actor. La otra experiencia, particularmente clara en el proceso inflacionario vivido, reside en que no hay opción a que el tipo de cambio sea flexible. Cómo ad- ministrar la flexibilidad sin generarper se expectativas inflacionarias, constituye un punto no bien resuelto; y su solución requiere claridad paralela en la 1/ Lo que exige parametrizar los modelos. ^ - t e o r í a de l a i n f l a c i ó n . 97 - La e x p e r i e n c i a s u g i e r e , empero, que convienen a j u s t e s pe- queños _!/ y que es bueno que l o s gobiernos se reserven l o s s u f i c i e n t e s grados de l i b e r t a d para su manejo, sin a t a r estrechamente e l t i p o de cambio a una v a r i a b l e exógena determinada - o un conjunto de e l l a s - TJ• Las v a r i a b i l i d a d e s en e l n i v e l de capacidad de competencia por e f e c t o - p r e cios desalentaron relativamente l a exportación manufacturera y, a p r i n c i p i o s de 1975, l l e v a r o n incluso a l a cancelación de compromisos de exportación ya asumidos lo cual a f e c t ó particularmente a l a empresa nacional. Las razones fueron dadas, y s i l a s conclusiones de e s t e a n á l i s i s fueran s ó l o l a s de que l a e x p e r i e n c i a argentina sugiere una estructura de t i p o s de cambio r e a l i s ta y f l e x i b l e , no se habría hecho más que confirmar e l r e s u l t a d o de m ú l t i p l e s otros a n á l i s i s ; y tan s ó l o e l l o es bueno. Si;además, se agregan l o s requerimientos de que e l sistema debe operar a l n i v e l de t i p o s e f e c t i v o s r e a l e s en forma s e l e c t i v a ; b a j o c i e r t a s condiciones de óptimo f i j a d a s por a c t i v i d a d e s ; con un n i v e l de m u l t i p l i c i d a d de tiposacotado entre un mínimo requerido por paridades muy distanciadas entre s í , y por l o menos un máximo admitido por l a capacidad de manejo d e l sistema; y requiriendo además e f i c a c i a instrumental; con todo e l l o se c o n f i g u r a una t a r e a permanente de a n á l i s i s que l a conducción del s e c t o r externo tendría que encarar. M-. Las i n s t i t u c i o n e s en e l s e c t o r externo y su funcionamiento. a. Entre las i n s t i t u c i o n e s e x i s t e n t e s , l o s M i n i s t e r i o s de Economía y de U Pequeños para no d e s e q u i l i b r a r e l sistema ( c f . Ana María Martirena-Mantel: Propiedades de convergencia de un sistema generalizado de t i p o s de cambio reptantes - mimeo 1975). _2/ Tal vez l o que un e d i t o r i a l i s t a del Time publicó hace más de dos décadas b a j o e l t i t u l o de ¿Una i n f l a c i ó n moderada para siempre?, haya adquirido e l v a l o r de un v a t i c i n i o r e a l i s t a . E l l o parece que habría de s e g u i r dándose en un f u t u r o inmediato; y e l t i p o de cambio reptante - b a j o t a l e s condiciones exógenas mundiales- s e r í a un realimentador i n f l a c i o n a r i o , a l menos en p a r t e , en l a s economías de países i n d i v i d u a l e s . Pero no l o s e r í a a n i v e l mundial para l o s países que no pueden exportar su propia i n f l a c i ó n . y véase e l Documento de Base de e s t e estudio t i t u l a d o Encuestas Y A n á l i s i s sobre l a s exportaciones manufactureras a r g e n t i n a s , que contiene l o s r e s u l tados de una encuesta a exportadores r e a l i z a d a a p r i n c i p i o s de 1975; y su s í n t e s i s en e l A n e x o I I . ^ - - . 9 8 - Relaciones Exteriores y Culto entiendan al presente en la materia económica externa. Suele ser citada desde largo tiempo la necesidad de concretar formas institu- cionalizadas más estables de vinculación operativa entre ambos entes. En el ámbito, del primero existen las principales instituciones encargadas de la conducción de decisiones e intrumentos del sector externo en lo económico. . Los entes tienen fisonomía legal y estructura burocráticas ^ Su flexibili- » dad está limitada por su propia naturaleza. La rotación de decididores superiores ha sido muy alta en los últimos quinquenios, y ello introdujo efectos importantes sobre la confiabilidad y la eficacia de la política. Sin embargo, los principales instrumentos de conducción de la exportación manufacturera tienen ya cierta antigüedad y han permitido decantar una experiencia amplia en su administración concreta. Los esfuerzos interconec- tados de funcionarios han venido siendo intensos, y la experiencia de éstos ha tendido a compensar los-efectos adversos de la alta rotación de decididores superiores . Tal racionalidad funciona por aproximaciones sucesivas ; y se considera que es débil el sistema de información. En consecuencia, el complejo institucional fue activado por el impulso de funcionarios -o de intereses particularistas- antesj 4ue en función de factores objetivados en programas estables, conducidos con un tablero de control _2/, del sector externo y montados a varios niveles de operación. Es grande^ pues, el esfuerzo que debe hacerse por unidad de resultado ; y el hecho Principalmente en el Banco Central; las Secretarías de Comercio Exterior y •Negociaciones Económicas Internacionales -de la cual dependen los Consejeros Comerciales en el exterior-, de Desarrollo Industrial y de Ganadería y Agricultura; las Direcciones Nacionales de Política Económica y Financiera Externa, y de Aduanas; y de determinadas instituciones autárquicas (Junta Nacional de Granos, Junta Nacional de Cárnes, Instituto Nacional de Tecnología Industrial, etc.). El sistema bancario público y privado tiene amplia participación entre los mecanismos institucionales de aplicación de las normas. £/ Por tablero de control se entiende aquí una unidad que reúne toda la información pertinente y la vincula en un modelo que sirve no sólo para el control coetáneo de la conducción actual y su performance, sino que tiene también capacidad predictiva, por lo menos a plazo corto, y orientativa a plazo medio. S H. ) - 99 - 1/ de que la conducción no esté organizada como un sistema en sentido estricto — se considera que afecta la relación beneficios-costos de la conducción de las exportaciones manufactureras, particularmente en cuanto impide exportar todo lo que seria posible bajo mejores condiciones institucionales y operativas de base. b. El caso argentino sugiere hacer un reexamen para calificar un sistema in^ titucional que sea útil para maximizar la eficacia y la eficiencia de la condu£ 2/ ción del sector externo. — i) Son supuestos básicos del análisis los siguientes: -El País optimiza a nivel nacional y acepta ex-ante restricciones básicamente nacionales, y sólo determinadas restricciones de entorno. -Producción/sustitución/exportación deben integrar, sin opciones, un solo contexto de política, del cual protección/promoción son conjuntos importantes pero no exclusivos de instrumentos. -El sector externo constituye per se un sistema en el sentido estricto de la ingeniería de sistemas. En consecuencia, requiere ser operado con unidad de conducción y de control- y realimentación. -La política del sector externo con unidad de conducción debe atender solicitaciones de propósito múltiple; no sólo económicas. -Los países no pueden dejar de conducir centralmente una política de estructura de la capacidad de decidir, en general, y en particular en la conducción del sector externo. 1/ •Por sistema en sentido estricto se entiende aquí al conjunto formado por una caja de transformación (T), a la cual convergen entradas (E), de la .cual emergen salidas (S), y que procesa información y/o energía y/o materia; y una E caja de regulación (R) que recibe informantción y la compara con el plan (P) que tiene dentro de sí, y emite tres tipos de órdenes: de realimentación de las entradas, de ajuste de la estructura de la caja de R transformación o de autocorrección de la propia función de regulación. Flujos de información y/o energía y/o materia Flujos de información al regulador • = = = — F l u j o s de órdenes del regulador 2/ En: Las Instituciones para la Conducción del Sector Externo (Documento de Base) se trata en detalle la fundamentación de las propuestas de este punto. El camino de este reexamen es básiccs -aunque no exclusivamente- deductivo y tigne tambjén en cuenta yna serie de propuestas que se han presenta do en el arpbito publaco los últimos años. Los puntos siguientes., en — consecuencia5 deben ser interpretados como un enfoque deductivo-constructi vo antes que como un intento de formular recomendaciones concretas. ~ - 100 - - Tan solo las solicitaciones puramente económicas que se ponen sobre la conducción del sector externo requieren acción estatal suficiente, flexible y realista. - La política del sector externo debe ser inescapablemente selectiva. - Debiéndose sobrepasar una velocidad crítica para el aumento de la eficiencia, la. política del sector externo no puede reposar sólo en instrumentos de inducción, y debe tener alta eficacia direccional. ii) Si lo expuesto es correcto, es posible deducir -y no postular- cier- tas asignaciones de- responsabilidades en entes, algunos de los cuales debieran ser, entonces, creados o su contexto actual ajustado en consecuencia. Montar tal sistema -en sentido estricto- requiere armonizar la dispersión institucional, integrando las decisiones y acciones de entes diferentes bajo una conducción unificada, internamente coherente y en todo lo posible autoregulada. 2/ A igualdad de rango entre distintos entes, la experiencia argentina sugiere que allí donde existe un espacio de intersección entre dos entidades, la institución del primun ínter pares es útil para armonizar participación con unidad de conducción. Y tal montaje configura en si mismo una labor de ingeniería institu- cional que el sector público argentino requiere con.carácter más general que el _!/ Sobre ello se vuelve en el Cap. VI. 2/ La autoregulación se entiende en el sentido de que el mismo sistema activa su autocrítica y su propia corrección, no sólo coyuntural sino también estructural j y ambas cosas no sólo en la caja de transformación, sino también en la de control. Ello requiere incorporar el aprendizaje al pro ceso. Todo este contexto acota por debajo a nivel bastante alto el valor técnico de los hombres que integran el sistema; y exige que su estabilidad y su remuneración sean también elevadas -lo, cual no es en imnera alguna banal- para asegurar la eficiencia de sistemas decisivos, como el del sector externo. ^ ^ - que se a p l i c a a l s e c t o r externo; 1 0 1 - pero particularmente en éste /. Una forma de i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n como l a señalada no t e n d r í a que lle- var por s i misma a un aumento o disminución en e l quantum de i n t e r v e n c i ó n e s t a t a l ; e l cual por supuesto dependerá de l a p r e f e r e n c i a p o l í t i c a d e l gobierno. se estima que Y c o n t r i b u i r í a poderosamente a mejorar l a aptitud d e l contexto ins_ t i t u c i o n a l que s i r v e a l s e c t o r e x t e r n o , en g e n e r a l y a l a exportación manufactura ra en p a r t i c u l a r . iii) Procede una - r e f l e x i ó n f i n a l sobre l a función del regulador - e l Gobier- no en e l caso- dentro de un sistema d e l s e c t o r externo. Desde una ó p t i c a de sis_ temas se sabe que hay una r e l a c i ó n de p o t e n c i a l de poder entre e l regulador y e l transformador, por sobre l a cual se d e s e s t a b i l i z a e l sistema, s a l v o que e l funcionamiento del regulador sea muy s a t i s f a c t o r i o . caso Esto pasó con c l a r i d a d en e l de l a conducción de l a exportación manufacturera. Lograr óptimos exigentes o , a l menos, obtener que todas l a s v a r i a b l e s levantes funcionen dentro de márgenes sustancialmente a c e p t a b l e s , acción de r e g u l a c i ó n . suficiente exige re- cierta E l l o implica que e l regulador t i e n e que t e n e r potencia por razón o b j e t i v a independientemente de l a p r e f e r e n c i a p o l í t i c a . Pero entonces, para que e l funcionamiento d e l regulador no d e s e s t a b i l i c e sistema que opera en l a exportación concreta - p r i v a d o o p u b l i c o - al se r e q u i e r e i n s c r i b i r un plan dentro d e l regulador - e s d e c i r , conducir con p l a n i f i c a c i ó n y e s t a b l e c e r r e g l a s de juego razonablemente perdurables. Y, a su v e z , como l a p a r t i c i p a c i ó n genuina de l o s actores en l a formulación de l o s programas es r e querida para l o g r a r que l o s planes sean realmente o p e r a t i v o s , en su instrumentación 1/ Para e l l o , e s t e estudio ha incorporado una labor p a r c i a l que cubre l a d i a gramación de l o s f l u j o s de decisiones y acciones en l a u t i l i z a c i ó n de i n s trumentos de f i n a n c i a c i ó n de l a s exportaciones manufactureras (Vease Documento de Base t i t u l a d o F l u j o s de decisiones y acciones en e l uso de instrumentos de f i n a n c i a c i ó n ) . Esto configura e l d i a g n ó s t i c o ; a partir d e l cual se puede optimizar e l conjunto de f l u j o s b a j o h i p ó t e s i s a l t e r n a t i v a s (minimizar tiempos o c o s t o s , maximizar l a c o n f i a b i l i d a d , e t c . ) - 1 0 2 - p r á c t i c a , se deduce -no se postula- que p l a n i f i c a c i ó n y p a r t i c i p a c i ó n serían p a r t e necesaria d e l andamiaje i n s t i t u c i o n a l y o p e r a t i v o de la conducción d e l c ^ mercio e x t e r i o r , independientemente - s e r e c a l c a - de l a p r e f e r e n c i a p o l í t i c a vía. pre (i) - 1 0 3 - CAPITULO VI Instrumentos e s p e c í f i c o s para l a exportación de manufacturas 1. Propósitos de e s t e c a p í t u l o Se i d e n t i f i c a n primero l o s o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s y l a s r e s t r i c c i o n e s globa- l e s que han sido tenidos en v i s t a por l o s d e c i d i d o r e s superiores que tuvieron responsabilidad por l a p o l í t i c a de exportación de manufacturas; y se entra luego a un a n á l i s i s d e l funcionamient.0 de l o s instrumentos y de su e f e c t o sobre c i e r t a s variables relevantes. Se incluyen;:Mos resultados de reuniones y a n á l i s i s que r e cogieron j u i c i o s de Expertos a n i v e l de instrumentos, y una i n t e r p r e t a c i ó n sobre l a e f i c a c i a y e f i c i e n c i a de l o s instrumentos, que a n t i c i p a j u i c i o s que serán r e c o gidos en e l Cap. V I I . El papel que desempeñan c i e r t o s instrumentos como e l reembolso, f r e n t e a l e f e c t o adverso que introducen - e n t r e o t r o s - l a p r o t e c c i ó n y l a disminución t e n - d e n c i a l d e l í n d i c e de capacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s , l l e v a n a una rediscusión d e l concepto de subsidio, Y ésto a su vez levanta e l problema de l a s d e s l e a l t a d e s en e l t r a c t o i n t e r n a c i o n a l , que se dan por muchas o t r a s causas apart e de l a s p r á c t i c a s d e s l e a l e s -dumping y subsidio- hasta ahora jurídicamente pifícadas, Todo e l l o forma e l propósito d e l presente c a p í t u l o . En r i g o r , s ó l o con c i e r t a l i c e n c i a se puede c a l i f i c a r a un instrumento de e s p e c í f i c o -como se hace en e l t í t u l o - pues en p o l í t i c a económica todos l o s ins trumentos son de propósitos m ú l t i p l e s , por l o menos ex-ante. Aquí se agrupan l o s instrumentos que directamente actúan a n i v e l de exportación manufacturera, aunque sus e f e c t o s se difundan hacia o t r o s campos. 2. O b j e t i v o s e s p e c í f i c o s y algunas r e s t r i c c i o n e s a d i c i o n a l e s de l a a) política Dentro d e l marco expuesto en c a p í t u l o s a n t e r i o r e s , l o s d e c i d i d o r e s supe- r i o r e s - S e c r e t a r i o s y Subsecretarios- d e l comercio e x t e r i o r han t e n i d o l a siguien - 1 0 4 - t e concepción acerca de l o s o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s y l a s r e s t r i c c i o n e s globales de l a p o l í t i c a 1/ i . Cuando e l área de comercio e x t e r i o r estuvo i n s t i t u c i o n a l m e n t e cubierta por una S e c r e t a r í a de Estado o M i n i s t e r i o que además trataba l a s áreas de come£ c i ó i n t e r i o r e i n d u s t r i a , l o s o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s para l a exportación aparec i e r o n como básicamente complementarios de l o s f i j a d o s para o t r a s áreas (p.ej. e q u i l i b r a r e l abastecimiento i n t e r n o ; obtener saldos exportables a l t o s y a p r e cios competitivos, e t c . ) . Cuando, en cambio, e x i s t i ó una S e c r e t a r í a de Comercio E x t e r i o r , l o s o b j e t i v o s se enuncian más específicamente en términos de promoción de exportaciones, d i v e r s i f i c a c i ó n por productos e x p o r t a b l e s , y d i v e r s i f i c a c i ó n por mercados, principalmente. ii. En general se t r a t a de maximizar l a s exportaciones t o t a l e s , tanto t r a - d i c i o n a l e s como no t r a d i c i o n a l e s . • iii. Sin embargo, ha habido coincidencia en p e r s e g u i r e l afianzamiento de l a base i n d u s t r i a l manufacturera y de l a industria manufacturera de exportación. i v . Se consideró como carencia básica l a f a l t a de e s t a b i l i d a d en l a polit_i ca de exportación, y vinculada a e l l a e l que no se ha dado a l o s compradores d e l e x t e r i o r seguridad en e l cumplimiento de l o s compromisos asumidos. Se reconoce que hubo, en consecuencia, pérdida de p r e s t i g i o externo de l a exportación argentina. v . E l l o ha estado también i n f l u i d o por l a f a l t a de i n t e r é s de muchos empr^ s a r i o s argentinos por mantener una industria e s p e c í f i c a p a r a l a exportación y por perseverar en l a a c t i t u d arraigada de que e l mercado i n t e r n o absorbe l a producción y de que e l juego de t i p o s de cambió guridad para e x p o r t a r . f r e n t e a costos curó impulsar a l a empresa nacional p r e c a r i o ya se- De t a l forma, e l i n d u s t r i a l argentino ha exportado cuando tuvo excedentes de producción o cuando b a j ó l a demanda i n t e r n a . é x i t o fue internos.noda que esta Aunque se pro- -por r e g l a mediana y pequeña- en g e n e r a l e l empresa no tiene vigor rela- Se indican l o s resultados de una encuesta ad hoc a e x - S e c r e t a r i o s y Subsecretarios. Estos son p r e l i m i n a r e s , pues aún f a l t a n algunas respuestas. No se hace hincapié en un período en p a r t i c u l a r , sino en e l conjunto d e l período 1963/74. No se incluyen j u i c i o s de autoridades a c t u a l e s . - t i v o para soportar 1 0 5 - a l mismo tiempo e l requerimiento de f o r t a l e z a económica que exigen e l montaje d e l proceso de e x p o r t a c i ó n , permanente en volumen y competit_i vo en p r e c i o y c a l i d a d ; y l o s cambios frecuentes en l a p o l í t i c a económica. v i . La comunicación con l o s exportadores fue. constante; a veces hecha por e l d e c i d i d o r superior ( S e c r e t a r i o o S u b s e c r e t a r i o ) personalmente; a n i v e l nació nal y en reuniones r e g i o n a l e s . v i i . Los decididores razonan mucho en términos de que l o s instrumentos son estímulos. Algunos expresaron l a preocupación por dar estímulos para e x p o r t a r , pero no exportar estímulos. v i i i . Los c r i t e r i o s de s e l e c t i v i d a d han perseguido principalmente e l v a l o r agregado -entendiendo que l o más manufacturado t e n í a mayor v a l o r agregado-. procuró además d i v e r s i f i c a r - en términos generales- mercados, pero sin Se seleccio- nar demasiado mercados e s p e c í f i c o s . i x . Por f a c t o r e s de t i p o p o l í t i c o - i d e o l ó g i c o , durante c i e r t o tiempo se hab r í a concebido que e l comercio con países de ALALC no era f a v o r a b l e , en cuanto l o s compromisos afectaban l a soberanía d e l P a í s . x . La Secretaría ha t e n i d o i n s u f i c i e n c i a s de o r g a n i z a c i ó n , de recursos y de personal e s p e c i a l i z a d o -pues por d i f e r e n c i a de remuneraciones muchos expertos son absorbidos por l a empresa p r i v a d a - . x i . El problema es obtener un l u g a r entre l o s exportadores t r a d i c i o n a l e s d e l mercado i n t e r n a c i o n a l . xii. Se necesitan planes de l a r g o plazo sobre l o s cuales montar l a polí- t i c a de plazo c o r t o ; t i p o s de cambio c o n f i a b l e s para hacer operaciones a l a r g o p l a z o ; industrias para l a e x p o r t a c i ó n , que eliminen l a s exportaciones transito^ r i a s hechas.con excedentes de producción; p a r t i c i p a c i ó n a c t i v a d e l i n t e r i o r d e l p a í s ; y gran d e s a r r o l l o de l a s ventas a l o s países de ALALC, a l o s que se c o n s i dera e l mercado más apto. - b) 1 0 6 - Lo a n t e r i o r en parte r e f u e r z a c i e r t o s c r i t e r i o s ya expresados y en par t e suscita r e f l e x i o n e s nuevas. Se a d v i e r t e que l a creación de una S e c r e t a r í a de Estado ad hoc mejoró l a atención de l o s o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s de la exportación; pero no estuvo acompañada por buenas condiciones de base en l o o p e r a t i v o , dados l o s cambios p o l í t i c o s y económicos y l o s f a c t o r e s e s p e c í f i c o s de recursos y organización de l a Secretaría misma. La complejidad -de l a exportación no t r a d i c i o n a l r e q u i e r e que e l sistema de conducción tenga más.potencia y f l e x i b i l i d a d y s u f i c i e n t e autoregulación. La d e f i n i c i ó n de l o s o b j e t i v o s fue haciéndose cada vez más e s p e c í f i c a ; pero e l l o requería l o g r a r que convergieran instrumentos de l a s p o l í t i c a s i n d u s t r i a l , t e c n o l ó g i c a , f i n a n c i e r a , de p r o t e c c i ó n , de estructura de l a s d e c i s i o n e s , e t c forma más estrecha. También necesitaba en que e l empresariado nacional incorporara . l a exportación como una v a r i a b l e e s t a b l e a sus programas; a c t i t u d ésta que se f u e formando y que ya se reconoce en una gran parte d e l empresariado nacional 1/. , pero C i e r t a s e l e c t i v i d a d e^itró en l o s o b j e t i v o s ; /fen l a p r á c t i c a no hubo un espec t r o amplio de o b j e t i v o s s e l e c t i v o á . l í t i c a , a t r a v é s de e s t í m u l o s . Y p r e v a l e c i ó l a i n c i t a n c i a como forma de po- Dada l a base de a p l i c a c i ó n de l o s estímulos, la respuesta de l a empresa nacional y e x t r a n j e r a no f u e s i m é t r i c a . La p o l í t i c a f u e , además^a veces vulnerable a cuestiones i d e o l ó g i c a s -como l a citada en e l caso de l a s exportaciones a ALALC- y por supuesto a multitud de condiciones de base dadas por f a c t o r e s / a l campo e s p e c í f i c o de l a externos c) exportación. Tales consideraciones se r e f i e r e n a l o s o b j e t i v o s perseguidos. -Otros sonden p a r t e , l o s o b j e t i v o s asumibles dentro de una p o l í t i c a de exportaciones _!/ Es un proceso de l o s últimos años, que incluso está sobrellevando l a s contin gencias de 197 5. La a p l i c a c i ó n de l a Ley de D e s a r r o l l o I n d u s t r i a l dictada a nes de 1973 permite l a f o r m a l i z a c i ó n de contratos por l o s cuales se o b l i g a e l empresario a desai^rollar un plan que é l e l a b o r a , y e l Gobierno a dar c i e r t o soporte en función de l a evaluación que é l formula. Hay cerca de c i e n contratos firmados hasta l a f e c h a ; y algunos de e l l o s r e s u l t a r o n más v i a b l e s -según su n^ . t u r a l e z a - en l a medida en que incorporar-on l a exportación de l o s productos. La S e c r e t a r í a de D e s a r r o l l o I n d u s t r i a l t i e n e l a responsabilidad d e l problema. * - 1 0 7 - Tales o b j e t i v o s , o una combinación de de e l l o s en una mera enunciación no l i m i t a t i v a , pueden s e r : - volumen f í s i c o t o t a l de e x p o r t a c i o n e s , p r e c i o s de exportación en moneda i n t e r nacional; o v a l o r dé l a - exportación; balance de d i v i s a s (de l a s mercaderías; de l o s pagos de f a c t o r e s ; consolidado); (contable o r e a l - i n c l u i d o transacciones no r e g i s t r a d a s - ) e f e c t o s hacia adelante y hacia a t r á s en l a estructura p r o d u c t i v a ; - v a l o r agregado t o t a l , d i r e c t o e i n d i r e c t o ; - contenido t e c n o l ó g i c o t o t a l o nacional ( d i r e c t o e i n d i r e c t o ) ; - estructura de 2.a capacidad de d e c i d i r en l a exportación por t i p o de empresa (productora o c o m e i c i a l i z a d o r a ) ; tamaño; nacionalidad; c a r a c t e r ( p ú b l i c o o p r i v a d o ) ; naturaleza ( c o m e r c i a l , c o o p e r a t i v a , e t c . ) u o t r o s a t r i b u t o s ; - e f e c t o sobre l a d i s t r i b u c i ó n • d e l ingreso en g e n e r a l , o sobre l a generación de empleo más específicamente ( t o t a l o por c a l i f i c a c i ó n de empleo generado); - e f e c t o sobre l a escala de producción; - estructura por destinos ( p a í s e s o á r e a s ) ; - estructura por origen dentro d e l país (regiones). Con sujeción a r e s t r i c c i o n e s dadas, por ejemplo, por: - forma de inserción en l a estructura d e l comercio mundial de productos y mate- r i a s primas y su v u l n e r a b i l i d a d - relativa; n i v e l e s y e l a s t i c i d a d e s de l a demanda externa ( p r e c i o e i n g r e s o ) y condiciones de acceso y de competencia; - vulnerabilidad de s u s t i t u c i ó n (por e f e c t o - s u s t i t u t o s , modas, t e c n o l o g í a , - mínimo requerido y máximo p o s i b l e de exportación por producto; - l a s cotas de máxima propias a l uso de e s t í m u l o s ( f i s c a l e s , f i n a n c i e r a s , - etc.); l a s cotas inherentes a cada o b j e t i v o antes enunciado. etc.) Cada uno de estos o b j e t i v o s es expresable en v a r i a b l e s que pueden ser medidas en términos convencionales W . a un mercado es un instrumento. Frente a e l l a s , l a exportación de un producto Naturalmente, no todos l o s o b j e t i v o s son compati- U En algunos casos la convención sobre l a s unidades de la métrica ya e x i s t e n . En o t r o s habría que i n v e n t a r l a s (como l a unidad de Know-how en t e c n o l o g í a ) ; pero l a s d i f i c u l t a d e s conceptuales no parece que fueran mayores que l a s que hubo cuando se inventó e l metro o e l l i t r o . - 108 - b l e s entre s í ; y en todo caso es p o s i b l e e s t a b l e c e r un orden de p r e l a c i o n e s para proc u r a r l o s , concibiendo que e s t e orden de prelaciones tenga una buena expresión dinámica - l o cual es también p o s i b l e formular y . Cada o b j e t i v o con su p r i o r i d a d en e l tiempo, dadas l a s condiciones r e a l e s de t r a b a j o , s o l i c i t a l a acción de c i e r t o conjunto de i n s trumentos. Un mismo intrumento será s o l i c i t a d o por o b j e t i v o s d i f e r e n t e s ; y es entonces p o s i b l e i d e n t i f i c a r l a carga de t r a b a j o de cada instrumento - e x i s t e n t e o a c r e a r s e - , la fisonomía que debe t e n e r , l a performance que de é l se espera, y l a s c a r a c t e r í s t i c a s ins- t i t u c i o n a l e s y o p e r a t i v a s que debe poseer. De no haber r e s t r i c c i o n e s e x t e r n a s , o i n c o r - porando e l e f e c t o de estas r e s t r i c c i o n e s a l problema s e r í a p o s i b l e i d e n t i f i c a r la estructura óptima de exportación por productos y l a estructura de instrumentos que mejor sirve a tales propósitos. E l l o l l e v a r í a a una formulación s e l e c t i v a en que e l p r i n c i p a l optimizador es e l gobierno y l a p o l í t i c a es de conducción. ner a l t a e f i c a c i a d. Los instrumentos, en consecuencia, deben t e - direccional. Puede, también, l a p o l í t i c a de exportaciones proponerse simplemente maximizar l a capacidad de competencia del P a í s , y a b r i r l a s puertas para que por e l l a s t r a n s i t e máximo de exportación perseguido por l o s actores p r i v a d o s . Entonces, e l p r i n c i p a l es l a empresa privada y l a p o l í t i c a es de o r i e n t a c i ó n . el optimiza- Los instrumentos, en consecuen- c i a , deben e s t a b l e c e r r e g l a s de juego claras en términos más o menos g l o b a l e s , y tener poder de i n c i t a n c i a real. Esta fue l a p o l í t i c a seguida de hecho, en l a Argentina^ introduciendo un esquema p e r m i s i v o , con c i e r t a s e l e c t i v i d a d orientada a maximizar l o s e f e c t o s hacia a d e l a n t e y hacia a t r á s , en e l entendido de que e l l o l l e v a r í a a maximizar e l v a l o r agregado cont e n i d o en l a exportación 3/. Y que hay i n t e r a c c i ó n entre o b j e t i v o s ; y también entre instrumentos, para l o que luego i n t e r e s a . En forma de cotas a l a exportación de cada producto en s í o a cada d e s t i n o , por ejemplo. Se ha v i s t o que l a p o l í t i c a estimuló l a s a l i d a de bienes durables y de c a p i t a l , para maximizar e l v a l o r agregado. Pero que e l a n á l i s i s e s t á t i c o de insumo-producto ha mostrado que e l l o inaximiza en r e a l i d a d e l conjunto de e f e c t o s hacia adelante yhacia a t r á s , mientras e l mayor v a l o r agregado u n i t a r i o se da en l a industria t r a d i c i o n a l . Sin embargo, l a mayor e l a s t i c i d a d de l a demanda externa introduce un e f e c t o que de todas maneras b e n e f i c i a e l mayor v a l o r agregado por v í a de mayor exportación g l o b a l , en términos dinámicos. - 1 0 9 - Miradas l a s cosas desde esta ó p t i c a , hay por l o menos dos l i m i t a c i o n e s a l esquema seguido: l a s que vienen de l a capacidad de competencia en s í ; y l a s que surgen del c o e f i c i e n t e de aprovechamiento que e l a c t o r privado l o g r a , de l a s oportunidades de exportación a b i e r t a s dentro de l o s l i m i t e s de l a capacidad de competencia existente. Se estima que e l c o e f i c i e n t e de aprovechamiento ha sido i n i c i a l m e n t e b a j o , pero que ha venido incrementando s i g n i f i c a t i v a m e n t e . En cuanto a l a variablecapacidad de competencia, es concebible como un género que alberga v a r i a s e s p e c i e s . Ya se ha tratado repetidamente sobre la ca- pacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s , -y se señaló que b a j ó progresivamente. Otras especies son d i s c e r n i b l e s por e f e c t o - i n f o r m a c i ó n , por e f e c t o - c o m e r c i a l i z a c i ó n , por e f e c t o - t e c n o l ó g i c o , por e f e c t o de soporte p o l í t i c o , e t c . — Como en seguida se v e r á , l a acción de l o s instrumentos e s p e c í f i c o s tendió a ampliar esta capacidad de competencia, c o r r i g i e n d o incluso e l e f e c t o adverso de c i e r t a s condiciones de basé. Pero e l proceso es de convergencia, y no parece que se haya avanzado con i g u a l e f i c a c i a en l o s d i s t i n t o s f r e n t e s ( p r e c i o s , formación, c o m e r c i a l i z a c i ó n , t e c n o l o g í a , e t c . ) . in- Por l o que l a inconcurrencia de algunos f a c t o r e s ha e s t e r i l i z a d o en parte l a presencia de o t r o s , y ha bajado l o s l o g r o s en términos de exportación manufacturera t o t a l , , con r e s p e c t o a l o que hubiera sido p o s i b l e obtener. . e. de exportaciones expuestas en l o s dos puntos Las a l t e r n a t i v a s de p o l í t i c a a n t e r i o r e s expresan l a s dos opciones básicas con r e s p e c t o a l a i d e o l o g í a que e ^ tá detrás de l a p o l í t i c a económica, en g e n e r a l : i) Para optimizar desde e l gobierno, haciendo conducción con instrumen- tos de a l t a e f i c a c i a d i r e c c i o n a l , se necesitaba e s t a b i l i d a d p o l í t i c a superior, uso de l a p l a n i f i c a c i ó n como instrumento de gobierno, y c i e r t a forma de partic_i pación sistemática del s e c t o r privado a f i n de que l o s programas fueran realmen te operativos. 1/ Hay una propuesta c u a l i t a t i v a en l a red contenida en uno de l o s documentos de base ( o . c . ) .• - 1 1 0 - i i ) Para tender a expandir l a capacidad de competencia, dejando la labor de optimización a cargo d e l s e c t o r p r i v a d o , con c i e r t a s r e s t r i c c i o n e s u o r i e n taciones s e l e c t i v a s g l o b a l e s puestas por instrumentos de i n c i t a n c i a , a b i e r t o s a quien pudiera exportar obteniendo sus b e n e f i c i o s , l o s requerimientos de condiciones de base p o l í t i c a s , programáticas y de p a r t i c i p a c i ó n eran naturalmente menores. i ü ) Mirado en p e r s p e c t i v a e l p r o c e s o , Argentina tomó l a segunda opción; y t a l e l e c c i ó n de base es importante para juzgar e l diseño y l a performance de l o s instrumentos u t i l i z a d o s con r e s p e c t o a algunas importantes variables-objeti- vo. 3. Instrumentos e s p e c í f i c o s a. El a n á l i s i s d e t a l l a d o de cada instrumento, con i n c l u s i ó n de j u i c i o s a c e r - ca de s u e f i c a c i a y e f i c i e n c i a y c i e r t a s proposiciones de puntos para d i s c u t i r acerca de su mejoramiento, están i n c l u i d o s en Anexo I I I y en v a r i o s de l o s docu mentos de base c i t a d o s en anexo I. Este a n á l i s i s c o n s t i t u y ó una preocupación importante d e l presente estudio. — Los instrumentos son considerados según su 2/ naturaleza — , incluyéndose básicamente t r e s conjuntos: i) -Correctores d e l t i p o de cambio y de l a p r o t e c c i ó n , e instrumentos de t i p o t r i b u t a r i o y a d m i n i s t r a t i v o de conducción (draw-back, r e i n t e g r o s , reembol- sos, excención d e l impuesto a l a s ganancias, recupero d e l impuesto a l v a l o r a gregado y o t r o s instrumentos). Entre noviembre y diciembre de 1975, convocados por l o s f u n c i o n a r i o s d e l P r o y e c t o , se reunieron -en t o t a l y a l o l a r g o de d i v e r s a s s e s i o n e s - d i e z expertos d e l sector privado con más de quince expertos d e l s e c t o r público a d i s c u t i r en mesa redonda sobre l a base de temarios e s t a b l e c i d o s , que apuntaban a obtener j u i c i o s sobre l a e f i c a c i a , l a e f i c i e n c i a y l o s proble mas concretos que a f r o n t a e l uso de l o s d i f e r e n t e s instrumentos. Los r e sultados, en forma de e x t r a c t o de l a s p r i n c i p a l e s ideas v e r t i d a s , fueron i n c l u i d o s en e l Documento de Base t i t u l a d o Instrumentos para l a Exportación de Manufacturas. Esta tarea f u e parcialmente s u p l e t o r i a , además, de una encuesta a exportadores que no pudo ser r e l e v a d a por razones admin i s t r a t i vas Otras formas de agrupamiento son concebibles (por f u n c i o n e s , por e f e c t o s , Se entendió ésta como l a más ú t i l a l o b j e t o p r e s e n t e . •fe ^ ^ „ etc.) - Ill ii) - Instrumentos de finaneiamiento ( p r e f i n a n c i a c i ó n , f i n a n c i a c i ó n p r o p i a - mente dicha, p o s t f i n a n c i a c i o n y seguro de c r é d i t o a l a exportación). i i L ) Instrumentos de información y de c o m e r c i a l i z a c i ó n . b. Los instrumentos básicos t i e n e n un primer impulso i n s t i t u c i o n a l hacia 1962/63, en que comienza a funcionar ALALC; y se i n s t i t u y e n draw-back, r e i n t e g r o s , admisión temporaria, c e r t i f i c a d o de c a l i d a d declarada, p r e f i n a n c i a c i ó n y financiación. En 1965/67 se establecen l a p o s t f i n a n c i a c i ó n , l a exención en e l impuesto a l a s gananciasg y e l sistema de seguro de c r é d i t o . En 1971/72 se i n £ t i t u y e n e l reembolso, un a d i c i o n a l d e l 5 por mercado nuevo, y e l r e g i s t r o de % contratos de exportación. En 1973 se incluyen compromisos de compra de manufa£ turas argentinas en c i e r t o s convenios comerciales. 1/ Las c a l i f i c a c i o n e s a d m i n i s t r a t i v a s - s e r e c a l c a e s t e c a r á c t e r administrat i v o y no económico- son l a s s i g u i e n t e s : -Draw-back: devolución de derechos aduaneros, a d i c i o n a l e s , recargos y o t r a s contribuciones pagados por l a materia prima incorporada a un product o exportado. - R e i n t e g r o s : devolución de impuestos abonados en e l mercado i n t e r n o , pagados por l a s manufacturas promocionadas exportadas. Podía converger con e l draw-back. -Reembolsos: r e i n t e g r o de gravámenes de todo t i p o , que incluyen e l drawback, de acuerdo con l a c a l i f i c a c i ó n l e g a l . -Exención d e l impuesto a l a s ganancias: se admite una deducción d e l 10% d e l v a l o r FOB de l a s exportaciones promocionadas según un l i s t a d o de b i e nes, más e l v a l o r de r e i n t e g r o s y reembolsos p e r c i b i d o s . -Recupero de impuesto a l v a l o r agregado: devolución d e l impuesto c o n t e n i do en l a s compras en e l P a í s , de insumos u t i l i z a d o s para elaborar e l bien exportado (es una c o r r e c c i ó n de l o pagado en exceso a n t e r i o r m e n t e ) . - R e g i s t r o de contratos de operaciones de exportación: asegura l a e s t a b i l i d a d de l o s reembolsos v i g e n t e s a l tiempo d e l embarque, y no p r i v a de un tratamiento mejor. -Admisión temporaria: permiso de entrada sin pago de derechos de insumos importados destinados a l producto exportado. -Régimen de muestras: exención de la o b l i g a c i ó n de l i q u i d a r l a s d i v i s a s , por l a salida de muestras. - C e r t i f i c a d o de calidad declarada: se a c r e d i t a que e l bien se a j u s t a en calidad„ medidas, peso, conservación y/o envases a l o e s t a b l e c i d o . -Compromisos de compra de productos a r g e n t i n o s : l o s e s t a b l e c i d o s en convenios e s p e c í f i c o s con t e r c e r o s p a í s e s . - c. 1 1 2 - A n i v e l de cada instrumento concreto , una s í n t e s i s muy apretada de p r i n - c i p a l e s e x p e r i e n c i a s -apoyada en e l d e s a r r o l l o d e l anexo I I I y de sus document o s de base- es l a i) siguiente: El conjunto draw-back/reintegro, mientras tuvo v i g e n c i a , alentó a l a s exportaciones, 1/ Empero, e l draw-back a l i e n t a l a s importaciones — ; no es por r e g l a eficaz, s a l v o para productos muy e s p e c í f i c o s ; y su administración es d i f í c i l y costosa. De aquí que su e f i c a c i a y su e f i c i e n c i a hayan sido consideradas bajas en e l ju_i c í o de e x p e r t o s , aunque es e l c o r r e c t o r t í p i c o d e i e f e c t o - p r e c i o s de l a p r o tección arancelaria. El r e i n t e g r o fue en l a p r á c t i c a no s ó l o un medio de r e s t i t u i r impuestos internos sino un c o r r e c t o r de l a p r o t e c c i ó n y de l a reducción progresiva d e l í^ d i c e de capacidad de competencia. i i ) Ambos t u v i e r o n papel s i g n i f i c a t i v o hasta 1971, en que aparece e l reem b o l s o ; instrumento que absorbe e l draw-back. Desde entonces e l reembolso es e l instrumento básico de t i p o t r i b u t a r i o - a d m i n i s t r a t i v o , s i g n i f i c a t i v o en muchos aspectos. que t i e n e un papel muy Globalmente, impulsa e l volumen de exporta- -Suspensión de exportaciones: para asegurar e l abastecimiento i n t e r n o , su j e t a a excepciones otorgadas a países l i m í t r o f e s . - P r e f i n a n c i a c i ó n : f i n a n c i a l a producción de c i e r t o s bienes y s e r v i c i o s a exportar. -Financiación (propiamente d i c h a ) : f i n a n c i a l a exportación en s í . - P o s t f i n a n c i a c i ó n : f i n a n c i a c i ó n suplementaria para exportaciones ya tuadas, efec- -Seguro de c r é d i t o a l a exportación: incluye r i e s g o s comerciales y r i e s gos e x t r a o r d i n a r i o s ( p o l í t i c o s , c a t a s t r ó f i c o s , e t c . ) . -Instrumentos de información: incluyen informaciones sobre oportunidades co merciales y l i c i t a c i o n e s , misiones c o m e r c i a l e s , f e r i a s y e x p o s i c i o n e s , e s tudios de mercados, uso de redes de información d e l País y d e l e x t e r i o r . -Instrumentos de c o m e r c i a l i z a c i ó n : mercialización. í^/ incluye todos l o s t i p o s de entes de co- Sin pagar derechos de importación, se o p t a r í a por la materia prima importada antes que por l a nacional. - Clones. 1 1 3 - Además5 habiendo mercado l i b r e con t i p o s muy distanciados de l o s ofi- c i a l e s para productos promocionados, e l reembolso acerca e l t i p o e f e c t i v o a l d e l l i b r e y desestimula e l contrabando y l a subfacturacion de exportaciones. E f e c t o éste que cesa y se c o n v i e r t e en una simulación de exportaciones promocio_ nadas5 cuando l a distancia entre l o s t i p o s de cambio l i b r e ( o p a r a l e l o ; e l m.a y o r ) y o f i c i a l es mayor que l a tasa de reembolso sobre v a l o r FOBj ajustada por e l costo de l a s t r a n s f e r e n c i a s f i n a n c i e r a s entre mercados, y por una p r o v i s i o n ^ . ^ 1/ para e l v a l o r economaco d e l r i e s g o - i n c l u s o penal- de l a transacción simulada. — Manejado en forma s e l e c t i v a s constituyó un instrumento de c o r r e c c i ó n de l a protección y d e l t i p o de cambio, u t i l i z a d o para inducir l o s mayores e f e c t o s hacia adelante y hacia a t r á s , l a expansión d e l v a l o r agregado contenido en l a exportación, y e l uso de t e c n o l o g í a nacional en l a exportación de plantas 11^ ve en mano o completas. Aunque l a l e y l e asignó e l papel de promocionar l a empresa n a c i o n a l , en l a p r á c t i c a no se discrimina por t i p o de empresa. El reembolso3 tanto como e l r e i n t e g r o en su momento, es instrumento de co_ r r e c c i ó n g l o b a l de l o s e f e c t o s de l a p r o t e c c i ó n y de l a b a j a en l a capacidad de competencia; pero agrega un componente importante de c o r r e c c i ó n s e l e c t i v a en función de d i f e r e n c i a l e s por producto. Su e f i c a c i a y su e f i c i e n c i a son a l t a s para l o que ahora se l e p i d e , en e l j u i c i o de e x p e r t o s ; aunque mejorables en mucho. Empero, e l sistema de información sobre r e q u i e r e mejora imprescindiblemente. U e l cual se asienta es d é b i l ; y Tal mejora es también precondición para En e f e c t o ; s i , por ejemplo, e l reembolso fuera de 20% sobre v a l o r FOB , e l costo de t r a n s f e r e n c i a s f i n a n c i e r a s d e l ¡+%, y e l v a l o r económico d e l e f e c t o - r i e s g o de la transacción simulada se estima en un 10%, a p a r t i r de una distancia d e l 6% entre l o s mercados l i b r e y o f i c i a l convendría s i mular una exportación no r e a l i z a d a . - 1 1 4 - que l o s n i v e l e s de reembolsos puedan a j u s t a r s e más f l e x i b l e m e n t e . —^ i ü ) El reembolso a d i c i o n a l d e l 5 por mercado nuevo permite % diversificar por d e s t i n o s . P i v ) Hay una exención en e l t r i b u t o a l a s ganancias que l a l e y a u t o r i z ó a l v a l o r de l o s reembolsos y hasta un 10% d e l v a l o r FOB, /que se a p l i c a d i r e c t a inerte sin usar tasas d i f e r e n c i a l e s hasta ese 10% como instrumento de s e l e c t i v i d a d . Su dimension es importante y su f i s c a l i z a c i ó n d é b i l . trumento de expansión de exportaciones es dudosa. Su c a l i f i c a c i ó n como i n s - El j u i c i o de expertos o s c i l a entre concebir que es un estímulo o que es una mera c o r r e c c i ó n administrativa porque l a f u e n t e d e l ingreso es en parte e x t r a n j e r a -con l o cual e l impuesto no debería gravar - a l menos en p a r t e - a l a exportación — , por un l a d o ; y por o t r o que, siendo e s t í m u l o , i n t e g r a e l conjunto de l a s condiciones de base, o bien que es simplemente aprovechado por l o s exportadores de manufacturas, l o s cuales exportarían de todas maneras mientras su b e n e f i c i o t o t a l antes de l o s t r i b u t o s aumente coñ l a exportación. Su s i g n i f i c a c i ó n es importante; y su aporte a l a s e l e c t i v i d a d no va más a l l á de l o que surge de una l i s t a de productos, no seleccionándose por lugar de o r i g e n , país de d e s t i n o , empresa exportadora n i t i p o de t e c n o l o g í a . y Y e l l o levanta dos problemas vinculados: e l número de escalones de reembolsos y l a ponderación r e l a t i v a de automaticidad y c a s u í s t i c a en su adm^ nistración. En l o primero^ es asumible que e l número de escalones r e q u i e r e ser l o suficientemente grande para c u b r i r un e s p e c t r o razonable de paridades d i s t i n t a s ; y también l o suficientemente pequeño como para e v i t a r que l a administración caiga en una c a s u í s t i c a b u r o c r á t i c a poco e f i c a z . De aquí que, cuanto más f l e x i b l e y r e a l i s t a sea e l t i p o de cambio e j e o b á s i c o , más c l a r a s sean l a s r e g l a s de juego y mejor montado esté e l s i s t ^ ma de información l a t e r a l , de base e s t a d í s t i c a , tanto más podrá minimizar se l a c a s u í s t i c a . Y e l l o se vincula a l a capacidad de competencia por e f e c t o - i n f o r m a c i ó n , sobre l a cual se vuelve en seguida. TJ Si l a exportación fuera considerada como transacción cuyos b e n e f i c i o s son en p a r t e de f u e n t e e x t r a n j e r a , toda l a a c t i v i d a d de exportación debería e s t a r desgravada en l a a l í c u o t a correspondiente; y no s ó l o l a de manufactura. Esta c a l i f i c a c i ó n debe, pues, ser tomada con recaudo. * - v) 1 1 5 - Los impuestos internos no gravan -por su propia n a t u r a l e z a - la venta a l e x t e r i o r ; y un recupero en e l impuesto a l v a l o r agregado es s o l o l a c o r r e c ción de l o pagado indebidamente antes. v i ) El R e g i s t r o de contratos de operaciones de exportación celebrados en f i r m e , y de presentación de o f e r t a s en l i c i t a c i o n e s i n t e r n a c i o n a l e s es un i n s trumento p o s i t i v o en ventas a l a r g o p l a z o j que excluye e l r e g i s t r o de contratos intrafirma. Y aunque su s i g n i f i c a c i ó n es aún pequeña, se estima e f i c a z para su propósito. v ü ) La admisión tem.poraria t i e n e b a j a s e f i c a c i a y e f i c i e n c i a en e l de expertos; y sólo s e r v i r í a a algunos productos. juicio Su importancia es reducida y su administración d i f í c i l y de a l t o c o s t o . viái)El C e r t i f i c a d o de c a l i d a d d e c l a r a d a , poco aprovechado hasta e l presente, constituye un instrumento potencialmente ú t i l para a c r e d i t a r l a tecnolo- g í a argentina en e l e x t e r i o r , a s í como que l a c a l i d a d , l a s medidas, y o t r o s f a c -tores se ajustan a l a d e c l a r a c i ó n . Cuando l a p o l í t i c a t e c n o l ó g i c a entre más ac_ tivamente en l a p o l í t i c a de exportación manufacturera , instrumentos de este 1/ t i p o se verán imprescindibles. — i x ) La p r e f i n a n c i a c i ó n a exportaciones cubre e l proceso de producción i n d u s t r i a l de l o s bienes a ser exportados hasta e l 65% de su v a l o r FOB; y c o n s t i tuye un instrumento p o s i t i v o , que podría r e n d i r selectivamente más, b e n e f i c i a n do l a formación de consorcios de e x p o r t a c i ó n , y operando en función de e s c a l a s , zonas de origen de l a producción y o t r o s a t r i b u t o s . x) La f i n a n c i a c i ó n de la exportación propiamente dicha c a l i f i c a distin- t o s grupos de bienes a l o s que otorga condiciones d i f e r e n t e s en términos de 1/ Los compromisos de compra de productos argentinos contenidos en convenios con países d e l Este fueron considerados (cap. I V ) . Existen o t r o s i n s t r u mentos de t i p o complementario5 t a l e s como e l régimen de muestras; i n s t r u mentos aduaneros; y una compensación por l a exportación de productos azucarados y v i t i v i n í c o l a s . Se usa l a suspensión de exportaciones para asegurar e l abastecimiento i n t e r n o . - 1 1 6 - cobertura d e l c r é d i t o (básicamente es 85% para bienes de c a p i t a l ) y plazos (de£ de 18 meses hasta 8 1/2 años para bienes de c a p i t a l y.10 años para n a v i o s ) . Su introducción no hace sino tender a homologar condiciones de base con l a s v i g e n tes a nivel internacional. Su aporte es d e c i s i v o ; su administración f l u i d a y f l e x i b l e . de expertos es e f i c a z y e f i c i e n t e . En e l juicio Se hacen, empero, algunas reservas con r e s - pecto a l v a l o r actual de l o s pagos en l o s casos de p l a z o s l a r g o s , tanto por e f e c t o d e l a a p l i c a c i ó n de.tasas de descuento cuanto por e f e c t o de l a i n f l a c i ó n internacional. Además, l a a l i c u o t a de bienes de c a p i t a l , durables y semidura- • 1/ b l e s financiados es todavía b a j a . — x i ) La p o s t f i n a n c i a c i ó n cubre hasta e l 4-0% d e l v a l o r de l a s d i v i s a s liqu_i dadas por operaciones ya efectuadas, hasta 180 d í a s . Es un instrumento p o s i t i v o para estimular l a regularidad de l o s embarques, en función de .una nómina de b i e /^ nes. Su administración es f l u i d a y su e f i c a c i a y e f i c i e n c i a son juzgadas a l t a s , aunque su rendimiento s e l e c t i v o podría ser s u p e r i o r . x i i ) El seguro de c r é d i t o a l a exportación se estima que cubre entre un t e r c i o y e l 40% de su mercado p o t e n c i a l , y está d e s a r r o l l á n d o s e rápidamente. Sigue, por supuesto, detrás d e l c r é d i t o . Resulta r e l a t i v a m e n t e más oneroso para l a empresa de menor tamaño, básicamente n a c i o n a l . Su administración es f l u i d a y l o s expertos estiman que a l n i v e l a c t u a l de • requerimiento de l a p o l í t i c a su e f i c a c i a es a l t a . 2/ ses de destino — . Es un buen s e l e c t o r por p a í - En i g y + j e l v a l o r CIF de l a exportación f i n a n c i a d a estuvo c o n s t i t u i d a en un 27% por bienes de c a p i t a l ; en un 23% por bienes durables y semidurab l e s ; y en un 50% por o t r o s bienes. La a l i c u o t a d e l v a l o r de la exportación financiada estuvo en e l orden d e l 80% en g e n e r a l . Por d e s t i n o s , e l 43% fue a ALALC, e l 19% a USA y e l 15% a l a CEE. El 70% de l o s r i e s g o s que cubre están en ALALC, e l r e s t o dominante en USA y l a CEE, y s ó l o un 4% en o t r o s p a í s e s ; y es j u i c i o de expertos e l de que l a d i v e r s i f i c a c i ó n de l a exportación hacia o t r o s mercados de países en de s a r r o l l o r e q u e r i r í a un a l t o dinamismo d e l instrumento. Véanse o t r a s observaciones sobre e l seguro de c r é d i t o - p a r t i c u l a r m e n t e l a s r e l a t i v a s a r i e s g o s no c u b i e r t o s - en Anexo I I I . y en e l Documento de Base sobre e l tema. ¿Í « - 1 1 7 - x i i i ) El conjunto de instrumentos de información genera c i e r t o s f l u j o s de datos; pero no configura un sistema en sentido e s t r i c t o . Es un conjunto d é b i l , que no Contribuye en l a medida necesaria a f o r t i f i c a r l a s p o s i b i l i d a d e s de l a empresa nacional - d e s f a v o r e c i e n d o particularmente a l a d e l i n t e r i o r d e l Pais-. Es un caso p a r t i c u l a r más d e l problema general que t i e n e Argentina, en e l sent_i do de que l a información para l a conducción de l a p o l í t i c a económica c o t i d i a n a se r e l e v a a t r a v é s de una s e r i e de indicadores, pero no ha sido diseñada como componente de un t a b l e r o de c o n t r o l . — Es consenso de expertos e l de que de- be e s t a b l e c e r s e e l sistema de información en e l sentido e s t r i c t o de l a ingenie- r í a de sistemas. xiv) El conjunto de instrumentos de c o m e r c i a l i z a c i ó n es también conside- rado r e l a t i v a m e n t e d é b i l , salvo en l o que concierne a la empresa e x t r a n j e r a . Los consorcios de exportación aun no tienen d e s a r r o l l o apropiado -habida cuenta de l a estructura de l a producción-; l a s compañías de comercio ( t r a d i n g ) de cier_ ta dimensión son pocas; l a empresa e s t a t a l por r e g l a no exporta y r e c i é n ha habido algunos intentos esporádicos de acción en e l e x t e r i o r ; y e l nexo entre g o bierno y s e c t o r privado r e s u l t ó d é b i l en l a p r á c t i c a hasta f i n e s de 1975 por l o menos. El mecanismo gubernamental creó condiciones para que pudieran ser apro- vechadas por e l sector p r i v a d o , pero l a presencia de l a empresa nacional f u e me_ nos dinámica de l o que se hubiera logrado con una labor de c a t á l i s i s más d i r e c ta. Se p e r c i b e que l a c o n s t e l a c i ó n de empresas que se n e c e s i t a para l o g r a r óp- timos concretos en e l comercio e x t e r i o r r e q u e r i r í a - 2/ política. — una d e c i s i ó n e x p l í c i t a de . E l l o sobre todo teniendo en cuenta que hay una cota de mínima a l a a l í c u o t a de capacidad nacional de d e c i s i ó n en e l s e c t o r e x t e r n o , por debajo de l a cual nada asegura que l o s óptimos de l a a c t i v i d a d coincidan con l o s d e l País. U El concepto de t a b l e r o de c o n t r o l es e l expuesto en e l cap. V, punto 4 - a ) . 2/ Salvo que se dejara a l espontaneísmo de la a c t i v i d a d l a solución de este problema, por d e c i s i ó n de p o l í t i c a s u p e r i o r . Técnicamente, es p o s i b l e i d e n t i f i c a r l a s estructuras que s i r v e n mejor a óptimos d e f i n i d o s ; t e n i e n do en cuenta de l a cota de mínima a l a a l í c u o t a de capacidad nacional de d e c i s i ó n en e l sector externo, r e f e r i d a en e l t e x t o . - d. 118 - Como se v e , en l a primera mitad de l a década d e l 60 se i n i c i a e l proceso de construcción i n s t i t u c i o n a l d e l sistema de promoción de exportaciones manufac_ tureras. Para esa época ya se sabia por qué exportar manufactura; es d e c i r , se conocía en Argentina que e l balance de pagos c o n s t i t u í a l a r e s t r i c c i ó n dominante a l crecimiento y que e l proceso de s u s t i t u c i ó n se estaba complejizando fuertemente. También se conocía, en g e n e r a l , cómo; y e l hacia dónde t e n í a una respuesta inmediata en l a apertura de ALALC. El sistema madura hacia f i n e s de l a década; y es buena experiencia l a de que hubo por l o menos un quinquenio de puesta en marcha en un país de a l t o n i v e l r e l a t i v o de i n g r e s o , t e c n o l o g í a y c a p i t a l , sin problemas de mano de obra n i de recursos naturales b á s i c o s . Tal vez e l período de maduración hubiera si- do menor s i l a acción gubernamental para generar l a toma de conciencia y l a a c ción d e l empresariado hubiera tenido más poder c a t a l i z a d o r . También, hacia esos años e l País t e n í a qué e x p o r t a r , aparte de l a manuf a c t u r a t r a d i c i o n a l y de l o s productos b á s i c o s . aunque no f u e r a i d é n t i c o a l o que quería. Exportó, pues, l o que t e n í a ; Y de todas maneras o r i e n t ó l o que quería en función de l a s l i s t a s de productos incorporadas a sus instrumentos. El de dónde -en cuanto a l origen r e g i o n a l de l a producción- vino tomando importancia, en l a medida en que en e l i n t e r i o r está más concentrada relati- vamente l a empresa mediana y pequeña, dominantemente n a c i o n a l . . Todo e l l o condujo a l e v a n t a r e l quién d e l problema, en términos que r e c i é n toman cuerpo en l o s últimos años. Y en l a medida en que e l sistema t i e n e é x i t o , comienza a preocupar e l con qué, cuando e l costo f i s c a l se hace r e l a t i v a m e n t e f u e r t e , como sucedió en 1974/ 75; y cuando empieza a plantearse l a pregunta acerca de cuál s e r í a la alícuota de expansión monetaria inducida por e l e f e c t o c r e d i t i c i o generado en e l f i n a n ciamiento de l a e x p o r t a c i ó n , s i l a exportación promocionada subiera vamente. signifícate - e. 1 1 9 - La s i g n i f i c a c i ó n cuantitativa de l o s instrumentos empleados está indicada en e l cuadro VI-1. Hasta 1974 l a s variaciones son s i g n i f i c a t i v a s ; para 1975 responden a una coyuntura atipica^ con f u e r t e i n f l a c i ó n y receso en e l v a l o r y e l volumen f í s i c o de exportacionesj según se anotó. Cuadro VI-1 . SIGNIFICACION CUANTITATIVA DE ALGUNOS INSTRUMENTOS IMPORTANTES n o n c e p 4o s C tI. Años Correctores e instrumentos de t i p o t r i b u t a r i o -Draw-back -Reintegros -Reembolsos Sub-Total -Exención del impuestos a l a s ganancias T o t a l II. Instrumentos de finaneiaroiénto •-Prefinanciacion -Financiación -Postfinanciación T o t a l -Seguro de c r é d i t o a l a exportación •-Riesgos comerciales -Riesgos extraordinarios a/ Marzo de 1971 1970 1974 1975 Valores liquidados en m i l l o nes de $ a p r e c i o s de 1974 320 390 710 170 40 2.020 2.230 780 810 • 280 990 620 2.850 300 1.110 — 30 — Saldos a f i n e s , en m i l l o nes de $ a p r e c i o s de 197+ 20^/ 35C-/ 770l.lWqJ 2.230 1.930 2.070 6.230 1.680 2.390 1.600 5.670 Sumas aseguradas en millones de U$S 8 3 76 280 90 340 - f. 1 2 0 - La economía d e l sistema de instrumentos llama a algunas r e f l e x i o n e s de t i p o g e n e r a l , que tienen en cuenta l a fisonomía concreta de l a exportación m£ * nufacturera argentina y sus condiciones de base analizadas en capítulos anteriores. í i ) Una r e f l e x i o n responde a l a s i g n i f i c a c i ó n de l a t r a n s f e r e n c i a de i n gresos contenida en estímulos percibidos por empresas extranjeras^por v í a de exenciones de t r i b u t o s y de reembolsos^cuando sus países de o r i g e n no l e s ex^ men de t r i b u t o por t a l e s ingresos. Se c o n f i g u r a r í a entonces, en a p a r i e n c i a , una t r a s l a c i ó n desde e l f i s c o argentino a l d e l país de o r i g e n de l a empresa Sin embargo, parece procedente d i s t i n g u i r aquí entre e l e f e c t o d e l reem-bolso y e l de l a exención del impuesto sobre l a s ganancias. En e l primer caso, hay una corrección del e f e c t o - c o s t o s de l a p r o t e c c i ó n y/o d e l í n d i c e de c a p a c i dad de competencia; y s i t a l corrección se entiende necesaria ex-ante,no habría s o b r e b e n e f i c i o de l a empresa e x t r a n j e r a exportadora y l a t r i b u t a c i ó n en su país de origen no c o n l l e v a r í a t r a s l a c i ó n indebida. En cambio, en e l caso de l a exención a l t r i b u t o sobre l a s ganancias, si é s t e fuera aprovechado por l o s exportadores sin c o n s t i t u i r un p r e r e q u i s i t e de l a e x p o r t a c i ó n , habría t r a s l a c i ó n indebida a l f i s c o d e l país de o r i g e n . Y habría t r a s l a c i ó n indebida en términos generales - c u a l q u i e r a sea l a nat u r a l e z a de l a empresa y e l r e c i p i e n t e de l a t r a s l a c i ó n - en e l caso de que t a l exención no i n t e g r a r a e l conjunto de l a s precondiciones para l a exportación; y en cualquier caso de manejo de p r e c i o s de f a c t o r e s (factor pricing obviamen- te. Salvo que por v i r t u d de convenios o motu p r o p i o e l país de origen concediera un c r é d i t o f i s c a l a l a empresa, hasta l a concurrencia de l o t r i b u t a do en Argentina. - 1 2 1 - i i ) Otra cuestión se r e f i e r e a l financiamiento. La venta a c r é d i t o -sobre todo de bienes de c a p i t a l - es/?egla e s t a b l e c i d a en e l comercio mundial - a l menos occidental-. Esta r e g l a ha surgido de l o s países d e s a r r o l l a d o s , en que e l ahorro no es escaso. Para competir con e l l o s , l o s países de d e s a r r o l l o intermedio -como Argentina- que quieren exportar bienes manufacturados deben o t o r g a r c r é d i t o ; es decir exportar ahorro juntamente con l o s bienes. Esto configura más asignación de recursos a l a a c t i v i d a d de e x p o r t a c i ó n , pues e l c r é d i t o es portador de recursos f í s i c o s ; s i g n i f i c a también promover más e l cre- cimiento de una a c t i v i d a d - l a exportación manufacturera- que por razones exógenas a l País se hace más densa: en c a p i t a l financiej-o de c o r t o p l a z o . Y si las industrias de origen de los bienes son densas en c a p i t a l f í s i c o -porque se sustituyó aceptando l a t e c n o l o g í a o f r e c i d a por l o s países i n d u s t r i a l e s , sin f i l t r o s económicos y t e c n o l ó g i c o s e s p e c í f i c o s - también ©esulta más densa en c a p i t a l f i n a n c i e r o de i n v e r sión. Además, cuanto más l a r g o es e l plazo menor es e l v a l o r actual d e l c r é d i t o a l e x t e r i o r , no s ó l o por e f e c t o de l a tasa de descuento a p l i c a b l e sino por e f e c t o de l a i n f l a c i ó n mundial en los países de monedas c o n v e r t i b l e s . E l l o c o n f i g u r a una •traslación de ingresos desde e l país exportador de manufactura a l país importador; t r a n s f e r e n c i a ésta que es por supuesto más soportable por países con superávit de ahorro externo -expreSable en d i v i s a s - que por p a í s e s en que e l ahorro externo es escaso. Los países de menor n i v e l de ingreso resultan a s í comprometidos por e l sis- tema, cuyas condiciones de cobertura ( u m b r e l l a c o n d i t i o n s ) son puestas por l o s países i n d u s t r i a l e s , que siempre ganarán con e l l a s a l maximizar su comercio r e c í proco; mientras l o s países menores no harían sino s o b r e v i v i r reptando en su contexto. Si los países menores no o f r e c e n c r é d i t o -no exportan manufactura; y s i hacen sobre l a base de usar f a c t o r e s externos en forma dominante, d e t e r i o r a n tivamente e l rendimiento de l a exportación en términos de d i v i s a s . lo rela- - 1 2 2 - Esto s u g i e r e que habría que r e v i s a r l a s p o s i b i l i d a d e s de una cooperación más amplia a n i v e l supranacional - s e a g l o b a l , r e g i o n a l , o b i l a t e r a l - para est_a b l e c e r condiciones más aptas a l a entrada comercio de manufacturas. de países de menor d e s a r r o l l o en e l Y sugiere también que c i e r t a s formas de i n s t i t u c i ó n ^ l i z a c i o n del ahorro en t a l e s países tendrían que acompañar a l proceso de captura de t e c n o l o g í a exportable .y de montaje del sistema de conducción de l a s expo£ taciones. En e f e c t o , l a capacidad de competencia por e f e c t o - f i n a n c i a c i ó n de exporta^ ciones debe ser pensada independientemente, ¿Podría l a empresa argentina compe t i r en l o f i n a n c i e r o , con países i n d u s t r i a l e s dominantes o- con corporaciones t r a n s n a c i o n a l e s ; o s e r í a siempre grande l a desproporción de p o t e n c i a ? . ¿Hay una cota de máxima a l a asignación de fondos a l a exportación puesta por l a ali cuota en que l a f i n a n c i a c i ó n compromete e l balance monetario - y paralelamente e l reembolso e l balance f i s c a l - ? . ¿Pueden l o s países en d e s a r r o l l o continuar compitiendo entre s í para t r a t a r de homologar l a s condiciones de financiamiento o f r e c i d a s por e l mundo i n d u s t r i a l , incluso para su comercio r e c í p r o c o ? . Estos f a c t o r e s serán analizados en e l estudio de conjunto de. América Latina que i n t e gra e s t e p r o y e c t o ; y para e l caso concreto de Argentina t i e n e n v i g e n c i a p a r t i c u • lar. Las cuestiones r e l a t i v a s a l o s c i r c u i t o s f i n a n c i e r o s internos además, o t r a s r e f l e x i o n e s . se hace en un c i r c u i t o . suscitan, El c r é d i t o constituye una i n y e c c i ó n de fondos que En consecuencia, según por dónde l o s fondos entren en e s t e c i r c u i t o y para qué se usen, se estará influyendo sobre l a forma de f u n c i £ namiento del sistema,y sobre o t r a s v a r i a b l e s t a l e s como l a estructura de l a s transacciones, l a d i s t r i b u c i ó n del i n g r e s o , e l n i v e l y l a estructura de p r e c i o s , l a s t r a n s f e r e n c i a s de ingresos por cambios en l a estructura de p r e c i o s , l a es-tructura de l a propiedad de l a s decisiones y l o s f l u j o s de d i v i s a s . Como l a s • s a l i d a s del sistema f i n a n c i e r o reciben s o l i c i t a c i o n e s de n i v e l macro y como su régimen de funcionamiento t i e n e óptimos p r o p i o s , es c o n c e b i b l e que habrá una co ta de máxima puesta a l a dimensión de fondos que puedan e n t r a r ^circuitos - 1 2 3 - f i n a n c i e r o s por e l lado de l a exportación 1/. Esta cota puede o no ser compa- t i b l e con l a cota de mínima requerida para f i n a n c i a r l a s e x p o r t a c i o n e s . Es, pues, interesante i n t e n t a r una aproximación c o n j e t u r a l a l a alícuota de medios de pago que se v e r í a comprometida por e l financiamiento de l a s expor^ taciones manufactureras, en h i p ó t e s i s a l t e r n a t i v a s . e l l o puede ser e l Un modelo p r e l i m i n a r para siguiente: Sean: FX: Financiamiento neto de exportaciones de manufacturas. XM: Valor de l a s exportaciones de manufacturas XT: Valor de l a s exportaciones PB: Ingreso bruto interno MP: Medios de pago promedio (moneda en e l público y cuentas c o r r i e n tes totales totales) Resulta: FX PB . X M XT PB MP Con l o cual, e l incremento neto de financiamiento externo p o s i b l e se hace función de: l a a l í c u o t a de t a l financiamiento en l a exportación manufacture r a ; e l c o e f i c i e n t e de exportación manufacturera en e l t o t a l ; e l c o e f i c i e n t e de exportaciones de l a economía en su conjunto; l a v e l o c i d a d - i n g r e s o de l a moneda; y e l promedio de medios de pago 2/. Se conjeturan constantes l a v e l o c i d a d - i n g r e s o (aproximadamente 8) y e l po de cambio o f i c i a l de 1974- para l a exportación manufacturera $ 9,93 por U$S). En función de e l l o , e l f l u j o neto de creación monetaria por e f e c t o d e l c r é d i t o a exportación de manufacturas s i g n i f i c a r í a l a proporción de l o s medios de pago promedio que indica e l cuadro V I - 2 . J^/ Concíbanse l o s c i r c u i t o s f i n a n c i e r o s en un s í m i l h i d r á u l i c o , en forma de un sistema con tubos y r e c i p i e n t e s , que incrementa sistemáticamente su caudal, y l a dimensión de t a l e s r e c i p i e n t e s y tubos; y que r e c i b e e l incremento d e l caudal en forma de f l u j o s que pueden entrar a l sistema por d i f e r e n t e s v í a s . T j Otras v a r i a b l e s podrían e n t r a r , obviamente. Se ha p r e f e r i d o , dado e l l i m i tado p r o p ó s i t o de esta proyección t e n t a t i v a , no c o m p l e j i z a r l a e x p o s i c i ó n . Son todos flujosjmenos l o s medios de pago. - 1 2 4 - VI-2 PROPORCION D LOS MEDIOS D PAGO EQUIVALENTES AL E E FINANCIAMIENTO DE EXPORTACIONES MANUFACTURERAS, EN HIPOTESIS ALTERNATIVAS (en p o r c e n t a j e s ) Proporcion de exportaciones man ufa ct ure ras en l a e x p . t o t a l Proporcion f i nanciada de l a exportación ma nufacturera (neta) C o e f i c i e n t e de exportaciones t o t a l e s en e l PBI 10 12 30 4 6 7 9 50 7 10 12 14 30 30 7 10 12 14 12 16 20 24 • t 50 - 50 • . NOTA: Los v a l o r e s de l a t a b l a relacionan un f l u j o de financiamiento con un stock de medios de pago. La r e l a c i ó n de medios de pago promedio a su incremento depe£ de de l a tasa de crecimiento del PBI -manteniendo constante l a v e l p c i d a d - i n g r e s o ; Comparándó f l u j o s netos de c r é d i t o para exportación con incrementos anuales de medios de pago -en una h i p ó t e s i s expansiva d e l PBl. y para una época de expansiónI o s p o r c i e n t o s s e r i a n mayores a l o s de l a t a b l a . El incremento de l o s f l u j o s de financiamiento netos depende del ritmo de expansión interanual de l a s exportaciones y del plazo medio de l o s créditos. Los datos del problema serán v a r i a b l e s en l a p r á c t i c a , y puede cambiar s i g n i f i cativamente l a estructura de p r e c i o s ^ por c i e r t o . - Por añadidura, l o a n t e r i o r es d e s c r i p t i v o y algunos supuestos son - discutibles. 1 1 2 5 - or ejemplo, l a v e l o c i d a d - i n g r e s o es l a r e c í p r o c a d e l c o e f i c i e n t e de l i q u i d e z de l a economía en su conjunto; y ésta vino bajando como consecuenc i a de l a p o l í t i c a perseverante de t r a t a r de a b a t i r l a i n f l a c i ó n con r e s t r i c c i ó n monetaria. En Argentina e x i s t e una i n f l a c i ó n h i s t ó r i c a v i s i b l e d e l orden d e l 25% a l -30% anual; y otra i n f l a c i ó n larvada a d i c i o n a l que surge a l menor a t i s b o de d e s c o n t r o l . Si s i g u i e r a e l i n t e n t o s i s t e m á t i c o de usar l a r e s t r i c c i ó n mone- t a r i a para a b a t i r la i n f l a c i ó n , más f á c i l m e n t e podrían r e s u l t a r incompatibles l a necesidad de finaneiamiento de l a exportación y l a p o s i b i l i d a d d e l balance monetario r e s u l t a n t e de esta p o l í t i c a g l o b a l . Tal c o n s t i t u y e un punto para una agenda de discusión sobre e l problema. 1/ Puntos como e l anotado constituyen elementos naturales de l a programación de c o r t o plazo en g e n e r a l , y en p a r t i c u l a r de l a programación monetaria. Además, en un programa concreto habría que jugar con a l t e r n a t i v a s de cambios en l a estructura de precios y eñ t i p o s de cambio. - 126 4. Los instrumentos como f a c t o r de subsidio. práctica a. R e d e f i n i c i o n d e l concepto de desleal. A l o l a r g o d e l tratamiento d e s a r r o l l a d o se expuso que l o s instrumentos de conducción de l a exportación manufacturera han c o n t r i b u i d o positivamente a su expansión; han integrado un conjunto de condiciones de base para l a expo£ t a c i ó n , aún i n c o m p l e t o j . y han aportado a su dinámica, con e f e c t o de promoción. A l hacerlo algunos de e l l o s han asumido formas externas que podrían eve£ tualmente hacerlos aparecer como s u b s i d i o s . Y en t a l caso, según l a tipifi- cación j u r í d i c a p r e v a l e c i e n t e a n i v e l i n t e r n a c i o n a l p o d r í a n , c o n s t i t u i r una p r á c t i c a d e s l e a l , s u s c e p t i b l e de l a a p l i c a c i ó n de derechos compensatoriospor 1/ parte de l o s p a í s e s importadores de l o s bienes. — La intensidad de uso de l a s normas j u r í d i c a s parece s e r más amplia y ef_i c i e n t e en e l mundo i n d u s t r i a l que en l o s países en d e s a r r o l l o . Y e l poder de disuasión que e l solo pedido de a p l i c a c i ó n de ambos derechos t i e n e sobre l a concertación de nuevas operaciones parece s i g n i f i c a t i v o , aún cuando t a l 2/ ción no se haga e f e c t i v a . — 1/ aplic^ Está en elaboración un documento de base sobre e l tema. En la t i p i f i c a ción j u r í d i c a p r e v a l e c i e n t e a n i v e l i n t e r n a c i o n a l se distinguen l a s práe_ t i c a s comerciales r e s t r i c t i v a s de l a s p r á c t i c a s d e s l e a l e s . Las primeras, por v í a de monopolio o acuerdos, distorsionan l a competencia. Las segu£ das contienen actos i n c o r r e c t o s . De hecho, y desde e l punto de v i s t a económico, ambas p r á c t i c a s contiene d e s l e a l t a d e s . Entre l a s p r á c t i c a s d e s l e a l e s t i p i f i c a d a s , e l dumping -cuando se vende a p r e c i o i n f e r i o r a c i e r t o v a l o r normal, y causando p e r j u i c i o actual o p o t e n c i a l a l a producción d e l país importador - c o n d i c i o n e s convergenteso r i g i n a e l derecho anti-dumping; y e l subsidio o r i g i n a e l derecho compe^ s a t o r i o (para l a l e g i s l a c i ó n d e c i e r t o s países - p . e j . l o s Estados Unidosbasta l a e x i s t e n c i a d e l subsidio aunque no haya p e r j u i c i o , b a j o c i e r t a s calificaciones procesales). El f u e r o de a p l i c a c i ó n de ambos derechos es e l d e l país importador. Ahbos: derechos constituyen, pues, excepción a l a r e g l a general d e l GATT que prohibe l a s r e s t r i c c i o n e s de importación. Su uso a r b i t r a r i o habría de c o n f i g u r a r per s e una d e s l e a l t a d . ^ En l a p r á c t i c a , para defenderse l o s exportadores de bienes sospechados de dumping o s u b s i d i o , a l parecer acudirían a no dar información que f a c i l _ i t e l a comparabilidad de sus p r e c i o s r e a l e s con o t r o s v a l o r e s considerados nojpmales. Pero l o s p a í s e s que otorgan l o s estímulos parecerían tener i n v e r t i d o e l cargo de l a prueba, corriendo para e l l o s demostrar que t a l estímulo no configura s u b s i d i o . • - b. 127 - Se considera que, en términos g e n e r a l e s , l o s llamados administrativamente estímulos de t i p o f i s c a l , f i n a n c i e r o y a d m i n i s t r a t i v o no constituyeron per s e en e l caso argentino l o que en l o i n t e r n a c i o n a l es denominado s u b s i d i o , como p r á c t i c a desleal. Se ha v i s t o , en e f e c t o , que a l n i v e l p r e v a l e c i e n t e en 1969, l a p r o t e c c i ó n e f e c t i v a a l v a l o r agregado -después de s e r ajustada por draw-back y r e i n t e g r o s t e n í a un v a l o r negativo de 40% sobre l a s exportaciones y que se conjeturo que este v a l o r a l o más podía haberse anulado _!/. Se v i o también que e l í n d i c e de capacidad de competencia vino bajando en Argentina en forma t e n d e n c i a l . estímulos tendieron a compensar estos f a c t o r e s , pero s i n c u b r i r l o s Los totalmente. A n i v e l g l o b a l , pues, c o n s t i t i ^ e r o n c o r r e c t o r e s que no alcanzaron a s e r subsidio,, considerando s o l o estos dos puntos de c o r r e c c i ó n . c. No se pudo indagar sobre p r á c t i c a s d e s l e a l e s en p e r j u i c i o de Argentina. 1/ Lo cual debe ser i n v e s t i g a d o . - 128 - 5. Los instrumentos como correctores a. A lo -largo de este estudio ha venido exponiéndose una forma de conceptualiza- cion que tiene tras de sí determinados supuestos fuertes. Uno de ellos se refiere al grado en que se reconoce a lo economico autosuficiencia para generar soluciones que tengan valor normativo. A este respecto se considera que: o se acepta que lo economico es insuficiente para explicar y normar al comercio internacional, pues también actúan factores no económicos decisivos -en cuyo caso la teoría económica debe reconocer que no puede imponerse per se a otros campos-; o bien, si se quiere insistir en que desde la teoría economica se puede normar, debe reconocerse que hay factores extraeconomicos cuyo efecto debe ser corregido por la acción económica- en cuyo caso ésta deja de tener, de todas maneras, óptimos exclusivamente propios. Otro supuesto esencial es el de que el proceso de aprendizaje es permanente,, y se da en -¡bodos los campos, y tanto a nivel nacional como mundial; en consecuencia el horizonte del aprendizaje mundial mantiene una distancia variable con el nacional, lo que por regla configura un retraso relativo para países en desarrollo. Por lo cual siempre habrá en éstos algo infante: industria infante, comercialización infante, información infante, tecnología infante, etc., son formas homologas de calificar el retraso dV. Una consecuencia importante de lo que se viene analizando es la de que, gi la tecnología infante fuera parte natural de la dotación de factores, el argumento de la industria infante no justificaría el uso de un corrector; pero si tal infancia tecnológica hubiera resultado de una deslealtad -j)orque se hubiera vendido al país tecnología obsoleta, p. ej.-sería legítima la corrección del efecto-deslealtad. U El retraso según actividades específicas, puede valer desde cero (en la exportación de carnes preparadas p. ej. ) hasta un valor muy grande (en cohetería espacial tripulada, p. ej.) - 129 - Lo mismo se aplicaría a la corrección del efecto de otras infancias. Y sin embargo, el argumento de la industria infante ha tenido asidero como justificación de correcciones. Es que la calificación de infancia no depende sólo de factores económicos, porque lo económico no es totalmente autocontenido. En muchos países la industria es infante porque hay retraso cultural o político. Y desde una óptica mundial la validez del argumento, de la industria infante puede entenderse a la luz de un enfoque dinámico: la corrección admitida por industria infante es el mecanismo para poner en pie de igualdad de oportunidades a países que ^sin ella, se verían obligados a-ser siempre muy infantes; es decir, a admitir una brecha grande y a sufrir las consecuencias de ello. Seríajentonces, el instrumento para optimizar un fun- cional de justicia a nivel mundial, superior a los óptimos puramente nacionales. b. Dados estos conceptos y lo expuesto anteriormente se advierte que los instru- mentos de conducción del sector externo en general, y en particular los que hacen a la exportación, son -aparte de otras funciones- requeridos como correctores de distorsiones motivadas por una serie de factores. Entre ellos, y enunciadas en forma no limitativa: i) La compensación del efecto-deslealtad, sobre lo cual se trató en el punto anterior. ii) La corrección de los factores necesarios para homologar condiciones de base para la exportación manufacturera, en lo que aquí interesa. iii) La compensación del efecto-distorsión generado por la protección, la sobrevaluación cambiaría, y otros factores internos. iv) La corrección del efecto de ciertos factores que influyen en forma dominante sobre la capacidad de competencia total (decisiones discriminatorias de países o de corporaciones transnacionales,por ejemplo). v) La generación de un efecto-promoción específico entrar a mercados nuevos por ejemplo). (caso de un estímulo para - c. 130 - De tal forma, la función correción constituye el género; y las cinco for- mas anteriores constituirán otras tantas especies , calificadas desde el punto de vista de la función a cumplir y . Si lo expuesto es correcto, el sólo hecho de que una prestación dada por un país exportador asuma la forma externa de subsidio no asigna por sí mismo timidad a la aplicación de derechos compensatorios, por terceros países legi. ^a venta Configuraría práctica desleal en cuanto su dimensión sobre remunerai^al exportador y le permitiera mantener precios forzadamente bajos en moneda internacional . d. . En consecuencia, es posible listar una serie de efectos que exigen corrección y desarrollar una nómina de los correctores, lo más comprensiva y específica posible, integrando con ellos por lo menos un conjunto que sea óptimo, tanto para el País de que se trate como, alternativamente, para el contexto internacional en que se trabaje. Y ello sin incluir instrum.entos que conlleven sustantivamente practica desleal. Además, hay cierto requerimiento de selectividad en la política, que es inescapable; Por lo que los correctores tendrían que continuar operando en forma se- lectiva. e. Su forma de operación ha de depender de cada caso específico. En alguna si- tuación, se tratará de un acto de soberanía de un país; en otro^de un instrumento de uso negociado. 1_/ Naturalmente, otras formas de calificación son concebibles. Así, según las fueptes de los desajustes (residentes en mercados externos, o en problemas internos, p. ej.); los entes que los motivan; las variables sobre las cuales inciden;los instrumentos específicos que requieren; etc. Esto es lo que hace a la conceptualización del problema. No se ingnora que en estas materias, para que un concepto sea útil debe tener la posibilidad de ser bien instrumentado en la práctica; y que los conceptos expuestos acarrearían importantes consecuencias procesales. Empero, éste es un caso particular más del problema-general, en que lo procesal debe ajustarse lealmente a la sustancia; y la lealtad de este ajuste eS decisiva, tratándose precisamente de las relaciones económicas y políticas entre naciones. H - f. 1 3 1 - Su espacio de operación está acotado, con por lo menos un mínimo y un má- ximo . i) La mínima protección necesaria para que pueda haber desarrollo industrial adecuado conlleva una cota mínima a la protección requerida para exportar lo mismo que se sustituye, p. ej. En el caso argentino se podría redargüir que habría que bajar paralelamente la protección y la promoción. Ello no puede discutirse aquí en abstracto; y procede un análisis concreto de la protección como instrumento de propósitos múltiples, y no sólo de la sustitución. ii) Hay varias fuentes de cotas de máxima, que configuran restricciones: Administrativas (p. ej. el draw-back generalizado no es administrativamente eficiente). Funcionales (p. ej. el reembolso puede corregir la sobrevaluación, pero dentro de cierto límite de sobrevaluación solamente; más allá del cual procede devaluar Cuantitativas (hay un máximo de fondos asignable a reembolso en el presupuesto fiscal y otro máximo asignable a financiación de exportaciones en el programa monetario). puestas por requerimientos selectivos muy exigentes (p. ej. si se quisiera evitar sobrebeneficios de empresas grandes a través de precios de cobertura). De tipo general, que hacen a la concepción general de la política (p. ej. si los estímulos de tipo fiscal debieran reducirse según una progresión determinada, para distintos bienes). g. Algunas de estas restricciones han estado presentes en la experiencia ar- gentina. La función esencial cumplida por los instrumentos ha consistido básica- mente en: homologar condiciones de base de la competencia internacional (p.ej. instrumentos de financiación); corregir el adverso efecto-precios de la protección y de la tendencia en el índice de capacidad de competencia (p.ej. draw-back, reintegros y reembolsos); y generar un efecto promocional (p. ej. to a las ganancias y reembolso adicional por mercado nuevo). exención del tribu- - 1 3 2 - Capítulo VII EFICACIA Y EFICIENCIA DE LOS INSTRUMENTOS: 1. a. ASPECTOS DE SINTESIS Propósitos del capítulo y criterios de análisis A lo largo del estudio se ha venido haciendo referencia a los conceptos de eficacia y eficiencia, aplicados á factores determinados. Es proposito de este capítulo formular algunos aspectos de síntesis sobre el problema, remitiendo la cuantiflcacion solo a lo que se entendió razonablemente confiable. Obviamente, es mucho más grande el espacio de lo que se puede conceptualizar que el de lo que . se puede medir. _1/ b. Los conceptos globales de eficacia y eficiencia fueron incorporados en el Capítulo I. La eficacia, como relación de logros a requerimientos, incluye entre sus logros la obtención de objetivos concretos y la remoción de obstáculos; entre los requerimientos se analizan en particular los instrumentos. c. .La eficiencia, como relación de beneficios/costos directos e indirectosj requiere cierta consideración adicional. i) En principio, cabría distinguir la eficiencia económica propiamente di- cha de la eficiencia social in Legrada. Esta última, además de las variables eco- nómicas, incorporaría, entre otras, variables tecnológicas específica:s y las que 1/ En el estado actual de las convenciones métricas, y habida cuenta de las limitaciones de recursos del proyecto y de la información del País. Se hallará en este capítulo que la medición de síntesis no ha podido sino ser relativamente cruda con respecto a las posibilidades de conceptualización, pues muchas variables son calificables en términos cualitativos y usando juicio de expertos; pero no resultaron cuantificables con adecuada confianza. Además, -salvo los casos en que se pudo usar matriz de insumo-producto-^sólo se han podido médir algunas variables, en forma relativa, en sus efectos directos y para un período dado, pero no en sus efectos inducidos hacia períodos futuros. Por otra parte, no se disciernen claramente los efectos-precio de los efectos-volumen (en el sentido de que algunos instrumentos operan principalmente a través de cada uno de estos canales) porque la información de que se dispuso no tiene el suficiente nivel de desagregación y de confiabilidad como para permitirlo. Estos mismos factores -y en particular el grado de confiabilidad de la cifra misma de exportaciones de manufacturas- han suger^- ^ ^ S: do permanecer en mediciones globales crudas sin, incluso, extraer conclusiones^sobre el comportamiento marginal de las variables. Preocupó mucho el interés eventual mente normativo y se decidió no incorporar mediciones explícitas de baja confiabilidad. • - 1 3 3 - reflejan la estructura de la propiedad de las decisiones. Para servir a este co^ cepto de eficiencia social integrada se incorporan algunas reflexiones. ii) La eficiencia puede ser discernida en términos de optimizar a nivel na- cional o a nivel de un conjunto de dos o más países, o mundial. Ya se dieron razo- nes para considerar sólo el caso de optimización a nivel nacional. Ello con la an^ tación de que ciertos óptimos nacionales serían mejor servidos si antes se optimizara a nivel p. ej., regional o de ALALC. iii) La eficiencia calificada a nivel nacional puede ser investigada para va- rios conjuntos distintos; p.ej., a nivel de actividades o de un conjunto de instrumentos. En este capítulo se trabaja a nivel del conjunto de instrumentos específicos de conducción de la exportación manufacturera5 cuya dimensión pudo ser medida. iv) El análisis de la eficiencia por actividades puede ser aproximado desde distintos enfoques metodológicos-. Sea considerando cada actividad como un proyec- to 2/ y usando técnicas usuales de evaluación -a precios de mercado o a precios sociales-, sea con otras aproximaciones; sea para un período dado, o considerando la. fluctuación en el tiempo de los valores de moneda nacional requeridos para generar una unidad de divisa, si se utiliza este criterio de evaluación. - Una evaluación a precios de mercado que tiende a identificar por actividad^ para varias decenas de actividades, la variación de los índices de capacidad de competencia y de los índices aproximados de beneficios de los exportadores, se ha ensayado. _1/ 3/ Documento de Base sobre Un modelo de optimización... (o.c.) proyectos relacionados con el sector externo. nov. 1971. Ed. FEDESARROLLO-Bogotá, Colombia, 3 / Muy aproximado y sólo útil como tal para un corto plazo. Se trata del ^ Documento de Base titulado: Capacidad de competencia por efecto-costos y tendencias de los beneficios de la exportación manufacturera. Una nota conceptual y una investigación de corto plazo. Es un estudio que sólo pudo encararse con los datos que existían, para el corto plazo, y para la muy singular coyuntura de 1974/75. Es una materia prima para converger al análisis que se expone en el texto. - 134 - - La evaluación a precios de sombra tropieza en Argentina con varios problemas, dejando aparte la discusión acerca de su utilidad intrínseca,cuando el funci£ nal de exportación manufacturera en el futuro depende sustantivamente de la capac£ dad de captura de nueva tecnología, y de su separabilidad con respecto a la capac^ ^ dad de decision de empresas transnacionales. En cuanto al nivel de los p r e c i o s de sombra, Argentina está recibiendo inmigración sostenidamente en los últimofe años; lo que sugiere que la mano de obra no es sobreabundante. También exporta profesionales, aunque se considera que no por problemas reales de ínercado, sino por una cuestión de toma de conciencia de los responsables de la producción, y por falta de una adecuada política global. El precio social de la mano de obra, pues, no necesariamente debería ser menor que el precio de mercado. Por otra parte, el capital no es escaso, si se confirma que es muy • grande la masa de fondos de residentes permanentes colocada en el exterior -lo cual es vox populi- y sí el balance de pagos real daría ya un saldo estructuralmente positivo en cuenta corriente, una vez ajustadas las transacciones espúreas. si, salida dé fondos por otros factores, en gran medida removibles. Habría, En consecuen- cia, el precio de sombra del capital no necesariamente sería mayor que el de mercado . Para la tecnología, concíbase que existe un precio por unidad de know-how. El País tiene capacidad de captura ex-ante, aunque hasta ahora no trabajó sistemáticamente la separabilidad de la tecnología con respecto a la inversión que la ha portado. ¿Cuál sería el precio de sombra aplicable a una evaluación en que se considerara que la tecnología tiene un valor diferenciable del bien que la porta, si la capacidad de captura es esencialmente flexible y dependiente de decisiones ^j r políticas en buena medida?. H v) Por otra parte, la eficiencia puramente económica es expresable como un cociente de beneficios/costos en que tanto el numerador como el denominador resultan de productos de precios por volúmenes. El cociente de volúmenes apro- ximaría una medición en términos de recursos físicos; y la estructura de precios - 135 -esencialmente i n e s t a b l e en a l t a i n f l a c i ó n como l a de l o s últimos años- podría hacer aparecer por épocas como e f i c i e n t e s a a c t i v i d a d e s que no l o son, o v i c e v e r s a . _1/ d. Ulteriormente, la e f i c a c i a y l a e f i c i e n c i a pueden ser c a l i f i c a d a s con r e s p e c - t o a conjuntos d i f e r e n c i a d o s de v a r i a b l e s , que pueden e x p r e s a r ; o bien l o s objeti- vos que prevalecieron en e l período a n a l i z a d o , o l o s que se debería conseguir. Para e s t a b l e c e r un patron de v a l o r e s en este segundo caso, habría que p r e c i sar e l estado u l t e r i o r que se desea y por l o menos una e s t r a t e g i a v i a b l e de t r a n s formación. Podría entonces, c a l i f i c a r s e e l aporte de l o s instrumentos actuales tanto a l estado u l t e r i o r como a l a e s t r a t e g i a . Pero estos elementos no han s i d o c l a r o s y p e r s i s t e n t e s en e l período analizado. En consecuencia, se toma aquí co- mo patrón de valoración l o que surge de l o s o b j e t i v o s perseguidos por l a p o l í t i c a y se c a l i f i c a que e l l o s procuraron, básicamente, exportar más -con e l mayor v a l o r agregado y e l mayor balance de d i v i s a s p o s i b l e s - 2/ e. Como e l sistema de exportación está acoplado con otros sistemas, genera en e l l o s economías o deseconomías externas, que en c i e r t a forma constituyen e f e c t o s hacia adelante y hacia atrás de un t i p o p a r t i c u l a r . Este es o t r o de l o s aspectos que requerirán evaluación ad hoc. 2. Eficacia a. En e l cuadro I I I - 3 se consideró e l aporte de d i s t i n t o s grupos de a c t i v i d a - des a determinadas v a r i a b l e s - o b j e t i v o . A l o l a r g o d e l c a p í t u l o VI y en anexo se introdujeron j u i c i o s sobre l a e f i c a c i a de l o s d i s t i n t o s instrumentos. presente se incluyen l o s resultados de un tratamiento econométrico a n i v e l III En e l global; _1/ Dentro del concepto de estructura de precios se incluyen también l o s e f e c t o s de t r i b u t o s , subsidios y t i p o de cambio; es d e c i r , de p r o t e c c i ó n y promoción , entre o t r o s . nados instrumentos con respecto a o b j e t i v o s que no se t i e n e l a c e r t e z a de que hayan estado contenidos en l a s p o l í t i c a s p r e v a l e c i e n t e s -como c i e r t a s e l e c t i v i d a d , por e j e m p l o - ; pero que se considera funcionan en c i e r t a forma como o b j e t i v o s i n s trumentales para alcanzar aquellos o b j e t i v o s u l t e r i o r e s . - 136 - una sinopsis de j u i c i o s sobre e l aporte de l o s d i s t i n t o s conjuntos de instrumentos a v a r i a b l e s e s p e c i f i c a s ; y una somera enunciación de obstáculos r e l e v a n t e s a cuya remoción habrían contribuido en c i e r t a medida., b. Al n i v e l macroeconómico, tomando como v a r i a b l e dependiente e l v a l o r de l a export a c i ó n manufacturera, se v e r i f i c a que l o s instrumentos de t i p o t r i b u t a r i o y f i n a n c i e r o han i n f l u i d o s i g n i f i c a t i v a m e n t e en su expansión. i) Para e x p l i c a r esta r e l a c i ó n se ensayaron v a r i o s modelos uniecuacionales, con d i f e r e n t e desagregación y tratamientos con d i s t i n t a s unidades. más U t i l e l modelo cuyas v a r i a b l e s se describen: Se estimó como ^J Cuadro V I I - 1 V a r i a b l e s consideradas en e l modelo Variable Descripción Exportaciones manufactureras Variable dependiente Instrumentos c o r r e c t o r e s de t i p o fiscal Valor de draw-back, r e i n t e g r o s , reembolsos y exención d e l impuesto a l a renta Financiación Prefinanciación, financiación y postfinanciación I n c i t a c i ó n a l contrabando y l a sobre f a c t u r a c i ó n de exportaciones Indice de l a r e l a c i ó n de t i p o l i b r e o desins t i t u c i o n a l i z a d o sobre t i p o o f i c i a l de cambios C i c l o s de demanda interna Indice d e l c i c l o en e l FBI Contenido t e c n o l ó g i c o Indice c o n j e t u r a l de contenido de t e c n o l o g í a en l a exportación Tiempo S e r i e . l i n e a l , c r e c i e n t e entre 1969 y 1974. 1/ Hicimos e s t e procesamiento con Enrique D i e u l e f a i t , quien formuló e l p r o grama de r e g r e s i ó n paso a paso ( s t e p w i s e ) u t i l i z a d o y l o procesó. Especificaciones interesantes d e l procesamiento son l a s s i g u i e n t e s . Las unidades son millones de u$s o i n d i c e s . Se incluye solamente e l período 1969/74- porque antes e l sistema no estaba maduro y porque e l año 1975 es. totalmente a t í p i c o . Durante todo e l p e r í o do e l í n d i c e de capacidad de competencia b a j ó sistemáticamente; y los procesamientos que incluyeron esta v a r i a b l e s u g i r i e r o n que l o s parámetros de las demás v a r i a b l e s r e sultan forzados en su s i g n i f i c a c i ó n por l a c o r r e l a c i ó n n e g a t i v a entre esta v a r i a b l e y l a exportación manufacturera. En 1974- l a subfacturación y e l contrabando habrían empezado a ser importantes, según l o s í n d i c e s ; y e l l o p e r j u d i c a r í a la v a l i d e z r e l a t i v a de l a c i f r a de e x p o r t a c i o n e s . Se procesaron formas más desagregadas de e s t e modelo uniecuacional, para v e r i f i c a r e l comportamiento de l a s v a r i a b l e s agregadas. Se procesaron unidades d i f e r e n t e s , (peses argentines a p r e c i o s de 1971), en algunas variables. El numero de años es pequeño ( s e i s ) y e l l o l i m i t a e l número de v a r i a b l e s que pueden entrar en l a s o l u c i ó n . Procesamientos preliminares s u g i r i e r o n agre gar v a r i a b l e s , s i n p e r j u i c i o de i n v e s t i g a r separadamente desagregaciones determinadas, l o cual se h i z o . l r - ii) 1 3 7 - Se uso el método de regresión paso a paso (stepwise). Se hizo una apro- ximación lineal y otra logarítmica. iii) Las principales variables explicativas son los instrumentos correctores de tipo fiscal y la financiación de las exportaciones, tanto en el modelo lineal .como en el logarítmico. En ambos casos, con estas dos variables queda explicado más del 99% de la variabilidad de las exportaciones con respecto al valor medio registrado durante el período de observación. Niveles satisfactorios se lograban también con la sola consideración de la acción de los correctores de tipo fiscal. iv) Las funciones escogidas para explicar el comportamiento de las exporta- ciones de manufacturas son las siguientes, en sus versiones lineal y exponencial (los valores de las variables están expresados en dólares; y las cifras entre paréntesis indican el error estándar de los respectivos coeficientes): Función Exportaciones manufactureras X^ = a^ + r a. Xi „ „ , . , . ^ , = 191,8 + 2,80 (Correctores de tipo Fiscal + 0,64 (Financiación) ^^^^^^ ^^^^^^ R2 =0,997 Función logarítmica Ex ortaciones mSSacturerL Xj^ = a^ .T! X^ ^i = 21,3.(Corrector de tipo Fiscal) .(Financiación) (0,09) R de la expresión logarítmica: 0,990 (0,06) - v) 138 - Continuando la regresión paso a paso hasta donde lo permite la canti- dad de puntos-datos, se incorporan como variables explicativas el índice de con_ tenido tecnológico de las exportaciones manufactureras y el índice de ciclos de demanda interna. Estadísticamente, la significación de los coeficientes de estas variables es baja en el caso lineal para ambas variables; y lo es en el caso exponencial para el índice de ciclos de demanda interna. Sin embargo, forzando la incorporación de estas variables de baja signif_i cación, es posible advertir cómo cambia el comportamiento de los parámetros de las variables significativas. Por ejemplo, entrando el índice de contenido tec nológico en el paso 3 de la regresión y ambos índices en el paso los coefi- cientes de las variables cambian de la forma siguiente: ^—.^P^asos Conceptos «T ¿ -^ü^ Ordenada al origen 1 ^o 2 177 192 .3 • 1073 -A 183 Coef. de la variable . correctores de tipo fiscal 3,95 2,80 2,80 2,47 Coef. de la variable financiación - 0,64 1,22 1,33 Si fuera procedente una interpretación desde el punto de vista económico^ diríase que, actuando estas últimas variables, en el período observado, y complejizándose entonces en apariencia la realidad que quiere reflejar el modelo, .habría que reposar crecientemente en el financiamiento. vi) Se anota que la variable tiempo, a pesar de estar fuertemente correlacionada con los valores de exportación, no fue seleccionada en los sucesivos pasos del modelo por no agregar poder explicativo adicional al de las variables ya incorporadas en la solución. c. El juicio de expertos y los resultados del análisis acerca del aporte de los distintos instrumentos y diferentes, variables-objetivo se sintetiza en el cuadro VII-2: - 139 - Cuadro VII-2 SINOPSIS DE JUICIOS SOBRE LA EFICACIA DE LOS CONJUNTOS . DE INSTRUMENTOS ESPECIFICOS DE LA EXPORTACION Contribuciones a: Conjuntos de instrumentos MANUFACTURERA Fiscales ^. Información ^ . Finany admi. y comer. , . Cleros . nistrativos cialiazion Exportación de manufacturas A A B Balance de divisas A A/B Convenios y ^ , areas de .^ integración B Valor agregado Efecto directo sobre la distribución del ingreso A A B Selectividad por: - Tipo de bienes - Tipo de tecnología - Escala de aprovechamiento - Tipo de empresa - Región de origen de los bienes - País de destino Otros logros relevantes A A B B B A/B A Positivo B: B B B Corrección del tipo de • cambio Juicio global sobre su eficacia con respecto a los objetivos perseguidos A: A Dudoso Un espacio vacío indica que no existe juicio o no se lo pudo identificar. Nota: d. Los juicios referidos a la selectividad indican que el conjunto de instru mentos que se considera, en la forma en que fueron empleados, han aportado en forma positiva, o bien dudosa a la selección por tipo de bienes, tipo de tecnología, etc. Los primeros cuatro efectos son los que han si do logrados en forma positiva o dudosa, básicamente a través de la selec ción por tipo de bienes. En suma, las distintas aproximaciones utilizadas permiten aventurar un juicio en términos muy generales, en el sentido de que el sistema de instrumentos de promoción de la exportación manufacturera, frente a los objetivos perseguidos, tiene en Argentina un nivel de eficacia de conjunto aceptable y, en algunos casos, alta. - e. 140 - Además, a lo largo de los anos de la investigación (1969-1975) tal siste- ma ha debido remontar una serie de obstáculos. i) En lo.interno, las condiciones adversas de precios puestas por la pr£ tecciór^-;^ por un tipo de cambio eje o básico retenido, frente a alzas de cos- tos internos, lo que motivó una baja sostenida en el índice de capacidad de competencia por efecto-precios; y las consecuencias de grandes fluctuaciones e incertidumbres en la conducción económica global. Ya ésto es un logro; a lo cual se añadió el conjunto de obstáculos puestos por escala, y por las múltiples infancias que han sido consideradas. ii) Y en lo externo, ha debido afrontar una coyuntura caracterizada por el incremento en la competencia internacional juntamente con el receso y la restric_ ción de demanda puesta en muchos países por dificultades propias de balance de pagos; con una base de trabajo relativamente débil en información y comercialización. f. Naturalmente, todos l o s componentes del sistema pueden ser mejorados, tanto en su diseño como en su operación. Importa recordar que hasta ahora e l estímulo se da a l exportador y no a l productor i n d u s t r i a l . Los intrumentos financieros requieren que se utilice su poder catalítico para mejorar la selectividad y contribuir a integrar una fisonomía institucional y de comercialización más apta. Si se agregan tales objetivos específicos a su tarea, harían falta ajustes estructurales e institucionales de importancia, sobre los cuales ya se formularon proposiciones para una agenda de discusión. Los instrumentos del conjunto que se ha denominado convencionalmente correctores tributarios y administrativos seguramente pueden incrementar mucho su eficacia, aunque en parte dependerán para ello de un tipo de cambio realista y flexible 1/ y de un buen sistema de información. Por supuesto, se trata de un efecto ex-post sobre los precios. Ex-ante, sin protección no hubiera habido posibilidad de exportar mucho de lo no tradicional. De otra manera, podría decirse que la protección introdujo un efecto positivo sobre, el volumen y adverso sobre los precios. - 1 4 1 - En el sistema de información y comercialización se ha detectado la princ¿ pal debilidad del sistema en su conjunto. Se ha recogido un alto grado de con- senso acerca de que debe hacerse en ello un serio esfuerzo estructural e institucional no solo intenso, sino además rápido y sistemático. Finalmente3 el conjunto de instrumentos agrupados bajo la denominación de Convenios y áreas de integraciónj han permitido hasta ahora expandir exportaciones manufactureras. g. No debe, empero^ olvidarse que la exportación ha tendido a ir principal- mente hacia América Latina, que el papel de las empresas transnacionales ha sido esencial en la manufactura más sofisticada, y que este papel era una consecuencia necesaria de la estrategia de industrialización sustitutiva precedente. Si en lo futuro se adicionaran requerimientos de mayor selectividad por tipo de tecnología, tipo de empresa, escala de aprovechamiento y región de origen, se estima que los correctores y los instrumentos financieros difícilmente podrían tener alto nivel de eficacia si no se diera la conducción unificada por actividades, del proceso producción/sustitución/exportación, como una condición de base inescapable. 1/ . Si ademas se quisiera llevar adelante una conducción con planificación — del sector externo, por lo menos expresando los programas por bienes y por países de destino- al efecto de la relación externa en sí- habría que ajustar no sólo ciertos instrumentos sino también algunos factores institucionales de base. Y si el País reconociera que determinados óptimos nacionales están mejor servidos por la cooperación regional antes que por la acción aislada, se agrega ría un factor que exigiría ciertos instrumentos e instituciones adicionales, como p.ej. los referidos a la formación de empresas conjuntas latinoamericanas. _!/ Se ha anunciado la creación de un Ministerio de Planeamiento, en términos que sugieren que la filosofía de la conducción estatal pasaría a ser con planificación, en términos operativos. - Así, la redefinicion 1 4 2 - del estado ulterior del sector externo, cuya obten- ción se persigue como objetivo y de las pautas de la estrategia de desarrollo selectivo del sector, configuraría: un patron de valoración distinto y más exigente para juzgar la eficacia de los instrumentos; la cual por ahora parece aceptable para el conjunto de ellos, en función del esquema permisivo prevale• ^ 1/ cíente. — Permisivo en el sentido de que está abierto a quien quiera utilizarlo, bajo las condiciones generales que el mismo establece. - 1 4 3 - 3. Eficiencia en términos del conjunto de instrunTentos específicos a. De acuerdo con lo indicado en el punto Ij se trata aquí de analizar la re- lación beneficios/costos en términos sólo económicos, a precios de mercado, a vel nacional, Óel conjunto de instrumentos específicos de promoción de la exportación manufacturera y teniendo en cuenta qjae el objetivo dominante en el período analizado fue el de maximizar la•exportación. 1/ b. Una relación beneficios/costos de este tipo debe entenderse como eficiencia medida gruesamente en términos de los costos que ha llevado consigo el uso de cierto conjunto de instrumentos, y no como eficiencia de dicho conjunto. A lo largo del estudio se han identificado -a distintos niveles de abstracción-factores de impulso y de freno a la exportación de manufacturas, que influyen beneficios y costos -incluso los aquí analizados. c. A tal objeto, se toma inicialmente como beneficio la exportación manufactu- rera, total _2/, luego se introduce un ajuste para estimar la relación en tér- minos de saldo de divisas. 1/ Se aclara aunque resulte algo repetitivo; en términos económicos y no sociales integrados; a nivel nacional y no de un número mayor de paíse^ C ^mundial; para, el conjunto de instrumentos específicos y no la eficiencia política de exportación por actividades; considerando como variable-objetivo (o sea como numerador de la relación) a la exportación, sin consideración a otras variables, tales como la acumulación tecnológica o la estructura de la propiedad de las decisiones; y para una variable-objetivo que privó básicamente en el pasado y no paralas que interesaría que la exportación manufacturera hiciera una contribución sustancial en el futuro, o hubiera interesado que la hubiera hecho en el pasado. Sobre el uso de precios sociales se han hecho las anotaciones en el capítulo I. Se consideran, además,las relaciones sobre base anual, sin incorporar efectos de arrastre, ni en el tiempo ni entre sectores. Resultan, pues, índices relativamente crudos y globales, que sólo procuran servir al objeto específico del Proyecto RLA/73/053, enfocado a lo instrumental;; que tienen en cuenta que a nivel de instrumentos interesa mucho juzgar en detalle la eficacia; que por regla una alta eficacia conlleva alta eficiencia, a menos que la estructura de precios lo oculte; y que, a la recíproca, con baja eficacia es difícil que la eficiencia sea alta. Los juicios sobre la eficacia de los instrumentos que integran el punto 2, hacen, pues, en cierta medida parte de este punto 3, relativo a la eficiencia. Finalmente, se aclara que las variaciones habidas en las condiciones de base debilitan la significación de ciertos tipos de análisis, como el del comportamiento marginal de las variables consideradas. En suma, se incluyen sólo las cifras en cuya significación como orden de magnitud se puede razonablemente confiar. 2/ Hay una cuestión de confiabilidad, pues los valores de la exportación que recibió beneficios de distinto tipo, son diferentes según el instrumento empicado. - li\H - La exportación bruta es inicialmente significativa pues,el coeficiente de divisas generadas por unidad de exportación, una vez deducida la importación 1/ de insumos, excede de 0,8 — , y porque no se tiene una buena apertura de las r ^ mesas a factores del exterior y de los requerimientos de importación de bienes de capital por actividades. Se consideran como costos directos los valores de reembolsos, reintegros, draw-back, exención del tributo sobre las ganancias y efecto de la diferencia de intereses entre el del nivel medio del crédito interno y el de la financia2/ ción de la exportación para operaciones de tipo comparable. (Cuadro VII-3).— Cuadro VII-3 ESTIMACION DE ALGUNOS BENEFICIOS Y COSTOS CONSIDERADOS EN LA EXPORTACION MANUFACTURERA Beneficio Años Exportaciones manu• factureras millones de US$ C o s t o s Fiscal Financiero Total millones de $ a precios 1974 Indice de Beneficios por unibeneficios/ dad de US$ de costo costos considerado Al cambig^Al cambio Libre Oficial-^ Base 1969/75 = 100 U$S_ 1969 392 1110 20 1130 85 5.9 5.9 1970 429 990 30 1020 103 7,2 6,9 1971 452 1100 60 1160 95 7,7 5,9 1972 601 1470 190 1660 88 7,9 5,5 1973 950 2340 330 2670 87 5,0 4,2 19711 1309 2860 300 3160 101 6,7 4,1 1975 936 1110 460 1570 145 14,2 5,8 £/ Conjetural b/ L i b r e : considerados l o s costos a l t i p o de c o t i z a c i ó n d e l peso en l o s mercados i n t e r n a c i o n a l e s . c/ O f i c i a l : a l t i p o de cambio para productos promocionados. Fuente: elaboración propia 1_/ Véase cuadro III-5. 2/ No se deduce del costo,fiscal el incremento de ingresos fiscales generado por las actividades a las cuales demandan las industrias de exportación. - i) 1 4 5 - En el período significativo 1969/74,—^ cada dólar equivalente insumi- do en estímulos fiscales y financieros se vinculó a alrededor de u$s 2/ 6 de exportaciones manufactureras. — Hay que considerar dos períodos en este lapso. En 1969-72, en que el ni- vel de capacidad de competencia por efecto-precios estaba alrededor de 50% más alto que el de 1973-74, el requerimiento de los instrumentos de reembolso, reintegro y draw-back era relativamente menor, y la relación de dólares ingresados por exportación manufacturera por unidad de costos considerados fue más alta. En 1973-74 la demanda de que el reembolso cumpliera su papel corrector global de la reducida capacidad de competencia por efecto-precios -debido al retraso en el ajuste cambiarlo- aumentó los costos y redujo el coeficiente. del ii) Si se considera que alrededor^60% de la exportación de manufacturas tuvo alguna forma de promoción -básicamente con instrumentos de tipo fiscal- y si se conjetura que el 80% del valor bruto de la exportación es ingreso neto 3/ de divisas — aquella relación media de beneficios/costos del orden de 6 se re- duce a cerca de 3, para el período 1959/74, considerando como beneficios sólo el saldo de divisas de la exportación manufacturera promocionada. 1/ El año de 1975 es anómalo, como antes se explicó. 2/ Son u$s 5,4 considerando los costos al tipo oficial para productos promocionados y u$s 6,7 al tipo de cambio del peso en los mercados internacionales. 3/ Dejando aparte la subfacturación de exportaciones, cuyo valor debiera ser ajustado. No se. pudo arribar a una buena estimación de su magnitud. - 146 - CUADRO VI1-4 COEFICIENTES MEDIOS DE BENEFICIOS/COSTOS SOBRE VALORES EN U$S, EN DISTINTAS HIPOTESIS Valor FOB de la exportación ..^neficios consddaados Costos considerados I. 1969/72 1973/74 Saldo de 1969/72 divisas 1973/74 En la exportación promocionada 11,5 Costo financiero • • • 9,2 Costo fiscal 4,0 3,3 3,2 2,6 Costo total 3,8 2,9 3,0 2,3 6,6 5,0 , 5,3 4,0 II. En la exportación total de manufactura Notas: Se trata de promedies aritméticos simples de coeficientes anuales. Las definiciones de los costos considerados figuran en el texto. No se i i r • cluye^por lo tanto, entre los costos financieros la diferencia entre el valor del financiamiento y el-valor actual motivada por los efectos de la tasa de descuento y de la inflación internacional. Las divisas ingresadas por la exportación promocionada surgen de aplicar a los valores de la exportación promocionada con instrumentos de tipo fiscal o financiero (Cuadro A-II-13, Anexo II) un coeficiente conjetural de 0,8, que constituiría el ingreso neto de divisas por unidad de exportación -y que- puede estai* sobrevaluado. Los coeficientes resultan de promedios de valores de costos calculados separadamente con los tipos de cambio oficiales vigentes para productos promocionados y con los tipos de cotización del peso en los mercados internacionales.- La relación para el costo financiero está referida al valor de la exportación que tuvo financiamiento. La relación para el costo fiscal y para el total de exportación promocionada, a la que tuvo reembolso, reintegro o draw-back. iii) Mediando para lo futuro un tipo de cambio eje o básico realista y flexible, quedaría descargado el reembolso del peso de la corrección global^ y podría remitirse a su papel de corrector selectivo. Con ello se beneficiaría considerablemente la relación beneficios/costos. d. La relación de eficiencia en términos de costos que conlleva el uso de los instrumentos relevantes -aunque responde al propósito específico de este estudio- es por supuesto harto limitada. Un funcional de beneficios/costos po- dría incorporar efectos sobre una serie de-otras variables. - i) 1 4 7 - Entre los beneficios^además del valor de las exportaciones, puede com putarse el efecto sobre el ingreso nacional real; el efecto en el nivel de em- pleo y la distribución del ingreso; la contribución a enjugar los factores externos que generan presión inflacionaria interna; el efecto-escala sobre los costos y los precios internosj los efectos de difusión hacia atrás y hacia adelante sobre la estructura industrial; los efectos de inducción cuando se establece una nueva planta para exportación,; los efectos sobre los coeficientes de utilización de la capacidad instalada y de aprovechamiento de la capacidad utilizada; el efecto-tecnología, con todo lo que ello implica en materia de cre^ ción, adaptación, innovación y replicación, a nivel de know-how básico y de com binatorias cada vez más avanzadas; la contribución a la corrección de las distorsiones de la estructura de precios y asignación de recursos que pueden surgir de la estructura de la protección efectiva; la contribución al desarrollo regional; el efecto sobre la posición de poder y de prestigio y la capacidad de negociación efectiva del país de que se trate en el sistema internacional; la generación de vinculaciones, en un espacio integrado o en forma bilateral, que contribuyan al incremento de la cooperación efectiva y la integración; la contri bución a la estructura nacional interna del poder de decisión y acción sobre variables relevantes -no sólo económicas sino sociales integradas; la contribución a la creación de una dotación de factores mejór integrada internamente y más apta en su conjunto para mejorar globalmente la eficiencia de la economía; la ampliación del horizonte decisional y de la aptitud combinatoria del empresa 1/ riado; etc. — ~ ii) Entre los costos pueden considerarse además del sacrificio fiscal (que debería computarse en términos netos, una vez deducidos los ingresos fisca ñes originados en actividades a las cuales demanda la exportación manufacturera) /podrían considerarse y del estímulo financiero por diferencia de intereses internos; las necesidades de importaciones de insumes incorporados a los bienes exportados los requerimientos de divisas para el pago de intereses, beneficios y regalías originados en la exportación; el desgaste de los bienes de capital fijo reproducible impor tados y del contenido de importación de bienes de capital nacionales empleados Esta nómina es enunciativa; y algunos de. sus elementos pueden jugar con signo negativo, constituyendo entonces costos. y Este concepto y algunos de los que siguen están contenidos en el coeficiente conjetural de 0,8 que se usó. - 1+ 18 en la producción para exportación; la alicuota imputable a la exportación del sacrificio fiscal incurrido para instalar plantas que producen exportables; la transferencia de recursos reales al exterior que constituye el financiamiento de la exportación misma, computándose en ello el efecto de la baja en el poder de compra de los saldos de crédito por la inflación mundial y el efecto de una tasa de descuento aplicada para calcular el valor actual de dichos saldos; el costo de administración estatal del sistema; el requerimiento de que el país exportador de manufactura deba, a su vez, importar lo que podría sustituir, para contribuir al balance bilateral de divisas con sus países compradores; cualquier efecto de desabastecimiento interno como consecuencia de la exportación; en general el efecto de cualquier desvío en la asignación de recursos; el deterioro de la alicuota de capacidad nacional de decisión en el sector externo que deriva del mayor potencial de exportación de la empresa transnacional; el efecto de la necesidad de invertir en el exterior para asegurar la colocación sistemática de la exportación de manufactura; etc. Esta es también una enunciación -no taxativa. — 1/ Ambas nóminas merecen por lo menos las observaciones de que son muy globales; algunos de los factores enunciados como aparentemente independientes están ligados en la realidad, por lo cual habría que elaborar para cada variable una red de factores a ella vinculados, discriminando debidamente los elementos que influyen sobre cada factor y vincular luego tales redes de forma de evitar computar dos veces un mismo efecto sobre variables diferentes; en muchos casos se deberían considerar beneficios o costos en términos cualitativos, que no están explicitados; habría también que considerar el valor de la estabilidad relativa y la vulnerabilidad consecuen te de variables determinadas, y los costos que a ellas se asocian; tendría que computarse la generación de economías externas; habría que tener además en cuenta la posibilidad de contramedidas de terceros actores, que reduzcan los beneficios o aumenten los costos nacionales (derechos compen satorios, prácticas discriminatorias, prácticas desleales, etc.); considerar los avances institucionales, operativos y de capacitación de decididores inducidos por la exportación; tener en cuenta que -considerados por ej. a precios de mercado- los costos y beneficios que puedan ser expresados económicamente se cargan en dimensión distinta según diferentes actores; verificar los grados de separabilidad de determinados costos y determinados beneficios entre sí; etc. - - iii) La posibilidad de seleccionar conjuntos alternativos de variables que expresan beneficios y costos es, pues, grande. instancia, política. La elección es, en última Por qué elegir cierto funcional de beneficios/costos de preferencia a otro constituye una decisión que tiene que tener tras de sí cierto criterio social, asentado a su vez en un sistema superior de valores. En el caso argentino tal constituye una tarea que requiere ser concretada, en términos explícitos, y para mucho más que elegir un funcional de exportación manufacturera . iv) No obstante ello, en el caso específico de la exportación de manufa^ turas argentinas, en función de lo que se ha pedido al sistema de instrumentos, se tiene la respuesta global de que es procedente promover la exportación, porque es una variable decisiva y porque en función de la eficacia y la eficiencia del conjunto de instrumentos, es una operación de política económica que convÍ£ ne. Pero se puede obtener más eficacia y más eficiencia del sistema. Y ello exige una acción deliberada y consciente, en la cual la conducción es el género y la promoción una de las especies, relativamente menos necesaria a medida que se superen o disminuyan las distintas infancias (comercial, tecnológica, etc.). La dotación de factores no es un dato, sino una variable esencialmente dependiente de la acción misma del País; lo cual significa que habrá que deci^ ^ ^ - debe dir explícitamente cuánta y qué especialización o difusión/tener en el comercio, sin repetir viejos errores del proceso de sustitución y aún remontando el efecto de los cometidos; y de forma que los criterios para promover resulten más apropiados y precisos que los hasta ahora usados para proteger. e. Dados, pues,•aquellos valores de base, definido en consecuencia un funcio^ nal de beneficios/costos que a ellos se acomode y reconocida la necesidad de conducir en forma unificada producción/sustitución/exportación entrando básicamente por actividades, el juego de los instrumentos necesarios se deduce -y no se postula según preferencias doctrinarias previas. El conjunto óptimo de ins- trumentos resulta, bajo tales especificaciones, de un conjunto óptimo de objeti vos y de las restricciones concretas del problema; y su eficacia y eficiencia podrán entonces ser mayores que lasprevalecientes. ANEXO I NOMINA DE DOCUMENTOS DE BASE CITADOS EN EL TEXTO ^influyen , Una red de vinculación entre variables que a la exportación manufact^ rera. Instrumentos para la exportación manufacturera. (Extracto de principales ideas vertidas en cuatro reuniones de Expertos realizadas en la Oficina de la CEPAL en Buenos Aires, 1975). - Utilización del análisis de insumo-producto para la selección de prioridades de exportación. Elementos para el análisis de la exportación de plantas industriales completas o llave en mano de la Argentina. - Encuestas y Análisis sobre Exportaciones Manufactureras Argentinas. - Capacidad de Competencia por efecto-costos y tendencias de los beneficios de la exportación manufacturera: Una nota conceptual y una investigación de corto plazo. Las exportaciones manufactureras argentinas a ALALC. Convenios Comerciales de Interes para la Exportación Manufacturera. Instituciones para la conducción del sector externo. Flujos de decisiones y acciones en el uso de instrumentos de financiación. - Evaluación de los incentivos tributarios a las exportaciones manufactureras en Argentina. Seguro de crédito a la Exportación en Argentina. í) A n e x o I I LAS EXPORTACIONES DE MANUFACTURAS Indice 1. Cuestiones métodológicas 2. Balaíice de pagos y variables vinculadas 3. Tendencia de las exportaciones en los últimos años 4. El grado de elaboración y tradicionalidad de las exportaciones 5. Las exportaciones manufactureras según la Clasificación Uniforme del Comercio Internaci onal (CUCI) 6. Las exportaciones de semimanufacturas y manufacturas (clasificación de UNCTAD) 7 - La exportación según la Clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU) . 8. Evolución comparada 9. Los precios y el volumen de la exportación manufacturera 10. Experiencia de 1975 11. Las exportaciones promocionadas 12. Grado de sofisticación tecnológica de la-exportación manufacturera 13. Significación de la exportación en la producción manufacturera 14. Exportación de manufacturas por tipo de entes 15. Destino de la exportación manufacturera A n e x o I I Las exportaciones de manufacturas 1. a) Cuestiones metodológicas En materia de definición 1/, se han usado varias alternativas, estable- ciéndose su significado; aunque por razones de comparabilidad de los estudios se hace hincapié en la clasificación UNCTAD/CUCI, que incluye semimanufacturas y manufacturas. b) Eñ cuanto a medición hay un serio problema. Existen opiniones difundi- das en el sentido de que hay un comercio sistemático de exportación no registrado; y que en los últimos años -particularmente 1975-.el contrabando y la subfacturación de exportaciones habrían asumido proporciones muy altas. 2. 2/ Balance de pagos y variables vinculadas Según la contabilidad del balance de pagos por transacciones registradas, las variables básicas del sector externo, salvo las importaciones, son esencialmente fluctuantes (cuadro 1). El saldo en cuenta corriente es negativo en el bloque de los últimos veinticinco años; pero no lo es en 1971/74 y tampoco lo sería en 1971/75, una vez ajustada la contabilidad formal de la balanza de pagos por las transacciones no registradas. La experiencia del comportamiento real de la economía y los defectos de registro de las exportaciones e importaciones, no permiten inferir que el País requiera ya establemente ahorro externo para el financiamiento del saldo de su cuenta corriente. U Se tuvieron a priori varias opciones de definición ( CIIU, CUCI, UNCTAD, NAB, de la cual la nomenclatura argentina NADE es una. adaptación , según grado de tradicionalidad, según la promoción recibida, etc.) . De entre ellas se optó por hacer hincapié en la clasificación UNCTAD/CUCI; pero también se han incorporado a este análisis otras clasificaciones. La definición de qué es producto promocionado en el caso argentino varía según el instrumento de promoción, pues son diferentes las nóminas de bienes que gozan de sus beneficios. 2/ Hay estimaciones de funcionarios que, en conjunto, asignan a subfacturación y contrabando de exportaciones más sobrefacturación de importaciones un valor de más de U$S2.000 millones para 1975. Ello exige cautela en el rigor de las conclusiones. A-II 2 Se habría, por el contrario, arribado a la posición real de generar exante el ahorro que el País necesita, expresado al nivel del saldo de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Esta es una evaluación apoyada en más ele- mentos que los que ofrece la contabilidad formal; pero también en ella para el período 1971/74. Las reservas internacionales, con una media histórica de meses de importaciones, llegaron a cubrir casi ocho meses¿de importaciones en 1973. Des- de entonces hasta 1975 cayeron las exportaciones totales y casi se duplicaron las importaciones. A fines de r975 las reservas cubrían menos de dos meses de importaciones y se había tenido que acudir a operaciones a término, por virtud de las cuaies la posición general externa del sistema monetario _1/ estaba prácticamente en cero. Paralelamente, se había acumulado una deuda externa que, hacia fines de 1974, equivalía a más-de dos años de exportaciones 2_/. Dureza creciente de importaciones y servicios; y sensibilidad creciente a la performance de las exportaciones constituyen en los últimos años las características básicas del proceso. En las exportaciones radica el mecanismo de ajuste del balance de pagos de Argentina, dado el tope al efecto-sustitución que pone la tecnología instalada en el aparato productivo. _1/ Definida como la suma de reservas internacionales más posición a término. Tj A fines de 1972 se presentó por primera vez oficialmente- un cuadro comprensivo de la deuda total, pública y privada, por capital e intereses. A tal concepto corresponde la información del texto. Para ese año, el endeudamiento cubría más de tres años de exportaciones; pero éstas todavía no habían pasado el umbral de U$S 2.000 millones. Un trabajo de Aldo Arnaudo y J. Bartolomé (Mercado Cambiario e Inflación Argentina En: Boletín de CEMLA, oct 75, p. 666) contiene cifras de deuda externa total cuyos valores son, para fines de los años 1966 a 1971, los siguientes (en miles de millones de dólares):2,5;2,6; 2,7; 3,2; 3,9; y 4,5. A - I I Cuadro N° A-II-1: 3 Balance de pagos en cuenta corriente y variables vinculadas (promedios o valores anuales contabilizados en millones de U$S) Periodos Reservas InterExporta- Importa- g^j^^Q nacionales en Posición ciones ciones cuenta A fines Meses de a de bie- de biecorriente de año importa- término nes nes b/ • cion cu-. a/ biertos 1951/55 988 1956/60 998 1961/65 1289 1966/70 1562 1971/7 5 2776 -= 1121 1181 1214 1332 2734 - 132 - 178 - 81 - 106 - 70 1971 1972 1973 1974 1975= 1868 1905 2235 3660 4000 • 382 - 223 715 103 -1320 1740 1941 3266 3930 3000 • • • • • • • • • • • • 365 647 881 3,6 5,8 3,9 374 541 1462 1411 620 2,4 3,4 7,9 4,6 1,9 .. . • • • - 46 - 71 -660-- Posicion Deuda exgeneral terna todel sistal a fitema mones netario c/ • • • • • • 319 576 20 2-= -485 - 111 -534 7 -509 953 . -361 1050 -1300 d/ 0 .. . ... .. . ... 6078 • • • 9233d/ ... • Fuente: Banco Central y elaboración propia. a/ b/ c/ d/ ^ 3. Incluye servicios y transferencias unilaterales Promedio de valores a fines de los años indicados Por capital e intereses. Cifras oficiales. Véase nota al texto Al 30 de setiembre Preliminar Tendencia de las exportaciones en los últimos años La tendencia es creciente. Hasta los años 72 no se lograba pasar el umbral de los U$S 1.800 millones; y ello constituía una restricción fuerte reconocida a lá tasa de crecimiento del PEI e, incluso, tal vez dominante en sentido estricto. Desde la primera mitad de 1972 se inicia una expansion asociada a alzas en precios y en volúmenes físicos, y particularmente a la expansión de la exportaciónde pro,ductos industriales. En 1974 se alcanza a casi U$S 4.000 millones de exportaciones, al impulso de precios favorables en el mercado internacionai;y en 1975, con evidente subfacturación de exportaciones y contrabando, la exportación estimada está en el orden de los U$S 3.000 millones. Puede, pues, establecerse que Argentina ha llegado a un umbral de exportaciones de entre 3,5 y 4,0 mil millones de U$S 1/. 1/ Un nivel semejante correspondería conjeturalmente a las importaciones, habida cuenta de la inflación mundial-, de la incitación a importar que la política cambiaría introdujo hasta el primer semestre de 1975 por lo menos; de que el proceso de industrialización se vino dando hasta los años 70 con sustitución negativa; y de que ha habido un retardo en la inversión bruta fija en los últimos años, que podría suscitar una mayor demanda para reposición de bienes de capital cuando se supere el receso en curso. A - I I 4 i. El grado de elaboración y tradicionalidad de las exportaciones ). Las exportaciones de productos industriales vienen incrementando su participación en las exportaciones totales argentinas en el último decenio. Hacia 1966 significaban la cuarta parte; y en 1974 -año de máxima expansión- signific^ ron más del 45% de la exportación total. Cuadro N° A II-2: Estructura de las exportaciones según grado de elaboración y tradi ci onali dad. Productos primarios Años Productos Industriales Tradicionales Nuevos ^ clasificar a/ Total • En % 1966 196 7 196 8 19691970 1971 1972 197 3 =^ 197H-í 1975í 74.5 68.5 63.9 64. 7 64.3 62.4 61.2 58.2 53.7 58.6 Fuente: a/ * 19.7 24. 3 24.6 22.3 22.0 21.7 21. 3 • « • • • • 5.8 7.2 11.5 13.0 13.7 15.9 17.5 • • • - 3.0 12.7 12.7 25.5 31.5 36.1 35.3 35. 7 37.6 38.8 41. 8 46.3 41.4 Secretaría de Comercio Exterior hasta 1973 - Actualización ..propia. Algunos productos pueden ser primarios, por lo que se estima algo sobrevaiuado el coeficiente de participación de la exportación industrial en 1973/75. Preliminar La expansión ocurre básicamente en los denominados productos industriales nuevos (no tradicionales), que conforman la base de la exportación manufacture ra que aquí interesa 1/. _!/ Véase Documento de Base! Encuestas y Análisis sobre Exportaciones Manufactureras Argentinas (Angel Guazzo)-. A - I I En el período 1969/74, 5 que puéde tomarse como representativo de la evolii ci6n del proceso 1/, la tasa anual acumulativa de crecimiento de las exportaci_o nes de productos industriales (incluidos los no tradicionales) fue del 26%. 5. Las Exportaciones manufactureras según la Clasificación Uniforme del Comercio Internacional (CUCI) £/. De acuerdo con las convenciones usuales, se toman solo los grupos manufac_ tureros (5, 6 menos 6 8, 7 y 8) de CUCI, los cuales excluyen expoi-taciones de las industrias alimenticias, bebidas y tabaco, y otra serie de bienes que tienen si_g nificacion importante en la exportación argentina. Con este concepto más res- tringido de manufactura, igualmente la alícuota de la exportación de productos manufactureros en el total de la exportación argentina se triplica en el ült_^ mo decenio. 1/ 2/ • Se estima que antes de 1969 no estaba totalmente maduro el sistema de ins trumentos de promoción; y el año de 1975 es anómalo. Por ello se estima como representativo el proceso en 1969/74. Sin embargo, en este período el índice de capacidad de competencia que surge de deflacionar el índice del tipo de cambio con el de precios internos ha bajado. La tasa de incremento de la exportación manufacturera se obtiene a pesar de ésto. De acuerdo con esta clasificación se suelen tomar como manufacturas a las ex portaciones de las secciones 5 (productos químicos)•, 6 (manufacturas de cue ro, caucho, madera, papel, cartón, hilados, tejidos, minerales no metálicos, hierro y acero y metales(excluidos losno ferrosos); 7 (maquinaria y material de transporte); y 8 (artículos manufacturados diversos, integrados por sanitarios, muebles, calzado^ Vestuario, productos fotográficos y otros). En Argentina se compilan cifras anuales según la nomenclatura CUCI. A-II 6 Cuadro N° A II-3: Estructura de las exportaciones de manufacturas de los grupos 5 , 6 , (-68) , 7 y 8 de CUCI (en porcientos) - Estructura interna del conjunto de los grupos indicados • exportación de es tos grupos sobre Anos el total de la e c ^ portación del pas 1967 1968 1969 19 70 1971 1972 1973 19 74 Productos químicos 8,1 12,2 13,6 13.9 • 15,2 20,3 22,4 24,4 Fuente: 37 30 26 22 22 19 13 14 Manufacturas . básicas Maquinaria y material de transporte Manufacturas diversas 24 22 24 27 31 30 35 39 25 35 35 35 36 41 39 35 13 13 15 15 11 10 13 12 Elaboración propia. Este incremento está principalmente radicado en bienes de capital y en una serie de manufacturas de muy diversa naturaleza. La. di versificación de la ex- portación, calificada a este nivel de agregación ha, pues, crecido /. En el período 1969/74, -la tasa anual acumulativa de crecimiento de la exportación manufacturera calificada según estos conceptos fue de 34-%. La difereii cia con los resultados de la clasificación anterior se explica porque la manufac_ tura no tradicional se exportó a mayor ritmo. 6. La exportación de semimanufacturas y manufacturas (clasificación de UNCTAD) Como es conocido, la UNCTAD trabaja con una clasificación de productos ma- nufactureros que incluye semimanufacturas y manufacturas. U En rigor, un análisis de la diversificación hubiera ^debido considerar mas en detalle los flujos de exportación por productos (a un nivel suficiente de detalle o de dígitos en la estadística) y mercados. No se contó con recvirsos suficientes para realizarlo. A - I I 7 Cuadro N° A II-U: Valor de las exportaciones totales argentinas según la clasificación UNCTAD • (millones de dolares corrientes) Años Productos básicos 1969 1970 1971 1972 1973 1971+ 1975 1.155 1.3tH 1.288 1. 339 2.286 2.621 2.0214 Fuente: 1/ M a n u f a c t u r a s Productos manufacturados Productos semi manufacturados 266 303 306 374 612 859 709 Total 1/ Subtotal 1.612 1.773 1.740 1.941 3.266 3.931 2.961 392 429 452 126 126 146 227 338 450 227 601 950 1.309 936 Angel Guazzo: Encuestas y Análisis sobre exportaciones manufactureras Argentinas, Documento de Base de este estudio. Incluidas las exportaciones de actividades no bien especificadas , que no fueron imputadas a las clasificaciones que se indican. Las semimanufacturas y manufacturas así calificadas significaban el 24% de la exportación total en 1969; y llegan al 33% en 1974. una tasa anual acumulativa del 27% hasta entonces. Su expansion se hizo a Las manufacturas propiamente dichas significan los dos tercios del total manufacturero exportado. La caída de 1975 se explica por una coyuntura especial analizada en el punto 10, siguiente. 7. La exportación según la clasificación Internacional Industrial Uniforme (CIIU) En función de las definiciones básicas de UNCTAD, se realizaron reagrupa- mientos según la clasificación CIIU. Hay un cambio de estructura importante por origen industrial. Se pasa ra pidamente a exportar productos de la industria metalúrgica, maquinaria y equipo en una dimension equivalente al 43% del total de la manufactura en 1974, mientras baja la alícuota de la exportación tradicional de alimentos y textiles. Tal con- figura una transformación estructural, que se hace posible por la incorporación tecnológica a la producción exportable. A - I I Cuadro N° A II-5: 8 Valor de las Exportaciones Manufactureras según Clasificación Industrial Internacional Uniforme (CIIU) (millones de dolares) Años Alimentos, Bebidas y Tabaco Textiles Confeccio nes j ca_l zado y cuero Productos químicos y minerales no metál^ eos Metálicos maquinaria y equipo Madera, Papel y otros Total 1969 162 1+2 78 • 87 23 392 1970 172 57 75 .107 18 429 19 71 174 i7 + 79 134 18 452 1972 189 10 8 96 185 23 601 1973 232 175 110 390 43 9 50 1971+ 312 177 19 5 560 65 1309 1975 •206 90 138 469 32 935 (Por cientos) 1969 41 11 20 22 6 100 1972 31 18 16 31 4 100 1974 24 13 15 43 5 100 1975 22 10 15 50 3 100 Fuente: Documento de Base citado, (Véase la tabla de clasificación UNCTAD/ CUCI/CIIU allí contenida), actualizado con datos de INDEC. A-II 9 . Cuadro N°A I I - 6 : Estructura de las Exportaciones de manufacturas. Clasificación UNCTAD, discriminadas según su origen i n d u s t r i a l (en millones de d o l a r e s ) ^ „ Años —Clasificación Industrial • 1 9 7 4 Productos Productos manufactu semimanurados facturados Total 1 9 7 5 Productos Productos Semimanu- manufactu Total. rados facturados Alimentos 5 bebidas y ta baco 32 291 323 32 174 206 T e x t i l e s , confecciones, calzado 5 cuero 110 67 177 68 22 90 Madera, productos de ma dera y muebles _ 1 1 2 2 P a p e l , prod, de p a p e l , imprenta y e d i t o r . 31 30 61 3 25 28 120 18 + 168 84 48 132 7 5 12 4 2 6 11+3 15 158 26 7 33 Fab. de prod, m e t á l i c o s , maquinaria y equipo 2 403 405 10 426 436 Otras industrias manufac tureras - 3 3 2 2 863 1308 708 935 Sustancias y prod, químicos, derivados d e l p e t r ó l e o y carbón, de cau cho y de p l á s t i c o . Fábrica de productos minerales no metálicos e ^ cepto derivados d e l pet r ó l e o y carbón Indsutrias metálicas bá sicas TOTAL INDSUTRIA MANUFAC TURERA í+45 - - 227 N^ta: Sólo se toman las exportaciones de manufacturas según UNCTAD, que son desagre gadas por grupos CIIU. Rev. 2. ~ Fuente: INDEC A-II 10 Cuadro N°A I I - 7 : Estructura de l a s Exportaciones de manufacturas, UNCTAD, discriminadas según su origen Clasificación industrial (en p o r c i e n t o s ) Origen Industrial según CIIU Años Clasificación UNCTAD Alimentos, bebidas y t a baco T e x t i l e s , confecciones, c a l z a d o , cuero Madera, productos de madera y muebles. 1974 Productos Productos semimanumanufactu facturados rados 1975 Productos Productos semimanumanufactu facturados rados 9.9 90 .1 15.5 •84.5 62.2 37.9 7.5.6 24.4 - 100. 0 - 100.0 Papel, prod, de p a p e l , imprenta y e d i t o r 50.8 49.2 10.7 89.3 Sustancias y rpod. químicos, derivados d e l p e t r ó l e o y carbón, de cau cho y de p l á s t i c o 71.4 2,8.6 63.6 36.4 Fábrica de productos min e r a l e s no m e t á l i c o s , excc^tro dCx^JLw^^^o^ de t r o l e o y,carbón 58.3 41.7 66.7 33.3 Industrias metálicas básicas 90.5 9.5 78.8 21.2 Fáb. de prod, metálicos,maquinaria y equipo 0.5 •99.5 2.3 97.7 Otras i n d u s t r i a s manufactureras TOTAL INDUSTRIA MANUFACTURERA Nota: ,Fuente: . — 34.0 100.0 66.0 . _ 100.0 24.3 75.7 Solo se tornan l a s exportaciones de manufacturas según UNCTAD, que son desagregadas por grupos CIIU. Rev. 2INDEC A - I I 11 CUADRO •ARC-ENTINAS EXPORTACION DE M ^ A C T U R A S I96i, 1965 Y A-II-8 AL MUNDO SEGUI! S U ORIGEN INDUSTRIAL,. A (Mlllonas de dglares) Agrupaclín ^ j • Cnu Producto Revo2 l Productos m n f c e r d s o auafuao total a/ Ijél 1965 I320O 92.0 •Gol Col O08 65^7 -2 0. •Oc2 loO 311 y Productos alimenticios 312 (excepto bsbidas) 313 Industrias d bebidas e • l Industria dsl tabaco 3U 321 Textiles 322 Prendas d v s i ? (excepto ® eti calzado) 323 Industria del euaro 3 1 Calzado 24 ídia 331 l a o y corcho 332 Kuebles •lÜikl Oc5 3c5 •. 03 OJ . Ocl 1969 - M ú 17 0 5» Oo9 •íl lo. 6=0 •1. 33 •lo5 •Oo3 •Ool m 34 I1 35iy 352 355 356 361 Papel y p o u c o do papal rdjts Oo3 InduEtrias químicas Productos ús caucho Productos plásticos e/ Pabrloaoián de objetos ds b r loza y porcelana aío: 362 Vidrio y prodúetos de vidrio 369 Otros productosrainemlosno motálicos industrlEvs. n e n G i , tridbs 371 :381 382 .8 33 384 385 3^2 390 iot lOl Oo3 29.é 0 000 • 0.1 0,2 Industrias básicas hierro y aoa?o Productos metálicos Maquinaria no sláctriea Maquinaria olíctriea í a o i l do transporto ítra Fabricacián da equipo profe» sional y científico Industrias mctal-MSoánicaS .09 .. lc9 0,2 2oO 65c6 1971 , I2£ Í03 166.8 O08 •2 0. i» 8 167.3 008 Oo3 2,5 ¿uo 1506 •66 3. 0,9 0 • Ool 22¿¡8 1=9 6}ck 5o2 . OOQ •©CO .2.7 1«3 5c2 39.0 1.7 OBI Ool L^M 2.8 7I0O . 0„6 1973 m j Z 183 ol lo5 Ol .i 308 220.3 3o3 21r6 1 lO. iOO 360.0 5.0 20„0 2Í0 5; 35„0 28.0 8.1 0 c 120.0 93 «í • 1 5 2 l 35.0 25 1, 3.7 loO Qo2 0.1 loO 0o2 O06 • • 602e0 H06.I i?M ík.3 . 55o0 3ol 110.7 léOcO 6®o e €o . «re G - - 1.0 lo5 2, 0 2,9 6.2 10^0 1.7 2M 0.8 0«7 1.2 2e6 3.0 lOl lo^ 25.5 32.5 9l»3 160.0 lOO io I60c0 40o0 12000 , 6»6 8.0 IhZ 2 M 2ié. 2800 6o3 lOoO 1972 UU2c0 0o2 0,. c2 2.5 1.6 3+8 c 12o0 57.9 6.9 16.0 3.^ 81 i6o5 7U9 l-3 Uo •19 3. •. 69 yiol -8.8 9»5 kQ.2 .6c7, 10o2 13007 - oa M l a r n a e i o a e é induslpetp d t r i l s trias c n i a oscs O08 Otras i d s E i s wanufactuíeras Q06 nuta Zí^^^^tEi •y Jr • Ool 1970 22 S M 0.2 23^ •. 19 9o5 o, 5 lOoO 19-6 JO lj. Ok) 3o0 IgOyj ¿09 lUa 3o2 ~2oH 160 9 io í6 i l ú 2;« !i0 10.0 .9. 1X1 Otros p d B í D n a i r c u d n vouo iiat:ro Petróleo p ^ O p l i n o r-ofí pi.nGt nado y productos derivados del petróleo « Mótalos no íprroíos . 0.5 7.8 6cQ 9a 7o3 5.9 0.2 • 2»0 8.0 2.6, 5o3 05 .. 1.3 1.7 ^3 a a/ V ¿:no l r notos y fusnces en el nnoxo X¡;cCi la áofinioión adoptada^ no s í n l y n el p o .eue stráloo pi c o l o n í ;- i - r e í oin io í o i a o y Ion p ^ d c o d i i n o doX p i - í o (i-jMa CÜCI 3 ? o [ 2 y grupo CUCI 332) yfflotaloauo f n o ^fnd iouío c-vas o j i k rr.-d 3.C_j o-.. o £ ( , p i J 0 CUCV o eiii, c y i v , c a so ^.tia pop s p r a o al f i a . dal cuadro, uca -l*o ^tdcn oa-á iiJ b/ Etmj)o u b c la b ü . dal aJac. o r ac ¡i nív de l ^ o ^ oico ^h c/ Por lio dj.jpc/riEi^^a de va3.o::ai. la CIXÜ Ucv./,). Fuente: CEPAL aLpc.s-adoj, ¿í,xqí. ce Ineltiycn tíii la 3.ndíwó.í?.0, quíuloa {oí^í^vPs.cía 351 y •• do A-II 12 CUADRO AULC« E^ORTACION DE M N P C . T i AUATOUS AL A-II-9 MUNDO S G J SU. ORIG® n®USTRIAL, I56I, ] 9 5 Y I969 EJN j6 . ( M j l on^dad£lar . • : ... Ar-. gu. paoión 1961 1965 Producto CIIU Rev, 2 I. Productos manufacturados total a/2M 311 y Productos alimenticios 169.6 159.8 312 (exoopto bebidas) 3.4 4.4 Industrias de bebidas ~ 313 314 Industria deltabaoo • b„6 •2.5 4o,4 321 Textiles 52.2 322 Prendas de vestir (excepto 4.0 calzado ) 2o5 1^.8 Industria del cuero •7.2 323 324 Calzado • •2.5 0.5 76.4 I ! d r y corcho aéa 331 • 580 3 o¿6 332 Muebles li7 3180 4 28630 Industrias trádioionaleS 341 Papel y productos de papel 351 y Industria química 352 355 Producto de caucho 356 Productos plásticos 3él Pab¿ objetos baxro, lozá^ poroelam 3é2 Vidrio y prodo de vidrió 3Ó9 Otros prodo minerales no metálicos Industrias i í é ^ n d a n iieis 371 361 382 383 384 385 Ind. básicas hierro y acoro Productos metálicos Maquinaria n eléctrica o Maquinaria eléctrica Matórial de transporte Pab; da e u p - proCosional y qio cien tin. 00 Industria m t l r s á i a eá-oonc 342 I ü r n a editoriales e ipet, industrias conejas Otras industrias manufactureras Industrias diversas 390 II, Otros groductoa manufacturados -Petríleo parcialmente refinado y prod, derivados del petróleo -Metales n ferrosos o 8o4 ^27» 5 3.0 e«« A 1974 a/ ^ 1970 1971 • ,1973y 1974b/ 2 811.4- 4 560.4 1969 6 715.0 1972 340.6 • 7.7 •1.6 . 53.8 358.3 8.5 •2.1 03.6 528¿6 444.8 15.6 9.6 2.9 3.9 112.8 215.3 14.7 69.2 • 7.8 134.3 - 4,7 31.4 85.7 16.3 135o6 •5.6 TslÁ 51.8 2é3c6 22.1 85.2 42.5 141.3 7.9 MM 48O2 18.5 I7b.8 241O3 y, 8.3 ••e 10.3 Ool • 2,8 0.2 .5.9 0.5 18.6 9.6 14.5 22.5 . 341.4 21.3 79.6 ;6.4 . ^16.7 11.8 30.7 17.0 4,9 13.4 13.2 118.7 39.6 .1. 133 51.4 41.4 • 12.4 « • c 0.6 ,22.3 . 21.6 58.7 294.8 9.1 •«0 0.7 34.1 718.0 1 072.6 33.9 10.4 26.9 454.5 . 655.3 321.4 66.2 .0.223 238.6 196.8 183.2 • 73.7 • 137.7 : 168.7 238.1 155.7 259.5 62.1 9.9 18.9 2 859.0 1 252.1 120.4 355.3 561.5 282.9 833.1 12.1 «•e 23.8 « •• 33.6 •• a 1.8 37.2 3.7 47.9 8.0 59.1 24.6 • 32.3 422.0 515.0 176.0 154.9 208.5 46,8 • •5Í.O 73.6 281,2 208.9 160.7 85.0 . 132.2 63.5 102.1 161.9 ,75 5. . 8.0 21.1 865.4 LMJ 0.8 58.4 1.2 15806 4.8 5.2 . 6.7 608.6 5.2 18.1 4oo6 4o.6 39.3 51.4 72.2 77.6 11.5 HA 15^9 43.1 m .52,0 92.6 72.9 112.2 127.5 178.9 231.2 ¿áaa. 164.4 2-. g 42 824.9 620.9 581.0 . 757.3 875.6 1 299.3 973.5 1 437.7 951.0 1 010.8 1 o4o.7 969.2 t 42.068.3 799.3• 1 285,0 419.6 267.8 180.4 104.7 484.1 766.5 262.8 457.9 316.3 . 470.9 71.2 1 053.1 33.7 . 57.3 1 823.1 to refinado y los p o 3 c o d r v . o do! petróleo(partida CUCI 3 1 0 ^ ] y gnipo CÜCÍ 332) y metales no f f ruts eiods 3.[2 eí^ sos (capítulo CUCI ¿8)j o j o valores 30 indican por soparado al flml del oüadroo ns Valoras parcialmente e t i a o , para n»yor detalla vóaso. ho^as o países, slsds pr 0/ Por no disppnerso. d . VUI0P03 por separado, Istos se incluyan e , la industria química (agrupación 351 y 352 de o n la CIIU Rev. 2 » ) Fuente: CEPAL fe ií a i A-II 13 8. Evolución comparada En base CIIU —^5 se t i e n e n v a l o r e s relevados por l a CEPAL de l a exporta- ción manufacturera de Argentina y de América Latina (cuadros A . I I . 8 y A . I I . 9 ) f Para Argentina, según l a s d i s t i n t a s c l a s i f i c a c i o n e s u t i l i z a d a s , se puede estimar que l a exportación de manufacturas -ha c r e c i d o en 1969-1974 - p e r i o d o que se considera s i g n i f i c a t i v o - por l o menos en e l orden d e l 30% anual acumulativo (en dólares corrientes). Las exportaciones manufactureras de América Latina en i g u a l período se e s tima que c r e c i e r o n en e l orden del 32% anual en v a l o r e s . La p a r t i c i p a c i ó n de la exportación argentina en e l t o t a l de l a exportación r e g i o n a l ha, pues, b a j a do del 21% a l 18% en e l p e r í o d o . La evolución de esta p a r t i c i p a c i ó n en e l ul- timo cuarto de s i g l o no muestra grandes v a r i a c i o n e s en su dimensión hasta l o s años 70; pero esto debe ser tomado con r e s e r v a , por l o s problemas de l a clasi- f i c a c i ó n usada, l o s grados de e s p e c i f i c i d a d de l o s b i e n e s , sus c a l i d a d e s , 9. etc. Los p r e c i o s y e l volumen de l a exportación manufacturera Hay ex-ante v a r i o s c r i t e r i o s que pueden ser empleados sobre 3.os í n d i c e s de d e f l a c i ó n de l o s v a l o r e s de exportación: l o s p r e c i o s de l a exportación d e l Pals; l o s p r e c i o s mundiales de un conjunto dado de bienes ( t o t a l e s , o s ó l o d u s t r i a l e s , u o t r o c o n j u n t o ) ; l o s p r e c i o s de l a importación a r g e n t i n a , in- etc. En e l primer caso se obtiene una medida d e l volumen f í s i c o de l a t r a n s a c ción de exportación, en sentido e s t r i c t o ; en e l segundo una medida d e l poder de compra en términos g e n e r a l e s ; en e l t e r c e r o , una medida d e l poder de compra e s p e c í f i c o de l a s exportaciones en términos de l o s bienes,que e l propio País adquiere. En este contexto se ha u t i l i z a d o e l primer c r i t e r i o , trabajando con 2/ v a l o r e s u n i t a r i o s del comercio según l a s e s t a d í s t i c a s o f i c i a l e s — , cuyos r e sultados son l o s siguientes: Ij Grupos 5,6 ( - 6 8 ) , 7 y 8. Véase para e s t e sólo e f e c t o : CEPAL: Las exportaciones de Manufacturas en América Latina. Informaciones E s t a d í s t i c a s y Algunas Consideraciones Generales (enero 1976). 2/ ~ Véase e l t r a b a j o I n d i c e s aproximativos de v a l o r u n i t a r i o de l a s e x p o r t a ciones manufactureras (En Documento de Base c i t a d o . Está en curso en e l I n s t i t u t o Nacional de E s t a d í s t i c a y Censos (INDEC) una elaboración a mayor n i v e l de d í g i t o s . A-II 14 Cuadro N° A - I I 10. Indices t e n t a t i v o s de p r e c i o y volumen de l a exportación manufacturera Base 1970 = 100 Volumen Años Valor Precios 1971 105 114 1972 140 111 1973 221 121 182 1974 305 171 178 Fuente: A. Guazzo. 92 . 126 Documento de Base c i t a d o De haber aumentado en l o s últimos tiempos l a a l í c u o t a de subfacturacion y contrabando de e x p o r t a c i ó n , e l volumen f í s i c o e s t a r í a subvaluado por doble vía. 10. Experiencia de 1975 En 1975 hubo una baja o s t e n s i b l e en e l v a l o r y e l volumen f í s i c o de l a exportación t o t a l y de l a manufacturera. . : E l l o responde a una s i t u a c i ó n especial 1/ economico-politica — , 2/ A p r i n c i p i o s de 197b se r e l e v ó una encuesta a exportadores — j cuyas ventas a l e x t e r i o r , s i g n i f i c a b a n l a cuarta parte de l a exportación manufacturera. Los r e - sultados de la misma permitieron i d e n t i f i c a r por l o menos l o s s i g u i e n t e s p r o b l e mas, en forma g e n e r a l i z a d a : - D i f i c u l t a d e s s e r i a s de acceso a l mercado internacional por ser e l t i p o de cambio e f e c t i v o i n s u f i c i e n t e f r e n t e a l a evolución de costos internos (85% de l a s empresas), particularmente notable en l a empresa n a c i o n a l , de menor dimensión r e lativa; _1/ La economía argentina en 1975 o f r e c e un campo muy i n t e r e s a n t e para e l anál i s i s de c o r t o p l a z o , por su singularidad. En e s t e documento se hace un ext r a c t o de factores, destacados; pero sin i n t e g r a r l o s en un modelo e x p l i c a t i v o . . formalizado, cuya v a r i a b l e dependiente sea l a exportación manufacturera. Est e a n á l i s i s debe, pues, ser tomado como ún.conjunto c u a l i t a t i v o de c r i t e r i o s . V Angel Guazzo: Encuestas y a n á l i s i s sobre^exportaciones manufactureras argentinas. (Documento de Base c i t a d o ) . A-II 15 - Advertencia de que para mantener mercados haría f a l t a un a j u s t e d e l t i p o de cambio e f e c t i v o (50% de l a s empresas); - Cancelación en l o s últimos meses de operaciones ya concertadas, por p r o blemas de p r e c i o s , t i p o s de cambio o abastecimientos (un t e r c i o de l a s empresas ya l o habían hecho), l o cual había ocurrido c a s i exclusivamente en empresas a r gentinas; - Presunción de c i e r t a dispersion en l a estructura de p r e c i o s , que de t o das maneras h a b i l i t a b a a c i e r t a s empresas para seguir cotizando ( l o cual se desprendió d e l a n á l i s i s ) ; - Falta de insumos (25% de l o s c a s o s ) , pues e l desabastecimiento resultaba de ocultación de mercaderías ante l a e x i s t e n c i a de p r e c i o s o f i c i a l e s j - P r e v i s i ó n de que seguirían f a l t a n d o l o s insumos ( s ó l o e l 20% de l a s empresas no preveía é s t o ) / - Estimación de que l a demanda interna no absorbería e l excedente f r e n t e a una b a j a p r e v i s t a en l a s exportaciones (60% de empresas); y • - P r e v i s i ó n de que podrían perderse mercados externos en l o s que ya se operaba (30% de empresas). Los t i p o s de cambio ajustados por reembolsos c r e c i e r o n hasta septiembre per o menos que l o s costos i n t e r n o s ; y en consecuencia b a j ó e l í n d i c e de capacidad de competencia por e f e c t o - c o s t o s de l a exportación nacional de manufacturas - d e f i n i d o este índice como e l c o c i e n t e de t i p o de cambio sobre costos i n t e r n o s - . Es- ta situación había sido rescatada en diciembre. 1/ 1/ Véase Documento de Base sobre Capacidad de -competencia por e f e c t o - c o s t o s y tendencias de l o s b e n e f i c i o s de l a exportación manufacturera en e l c o r t o p l a zo. Una nota conceptual y una i n v e s t i g a c i ó n de c o r t o p l a z o . Por capacidad de competencia se c a l i f i c a en dicho estudio a l c o c i e n t e entre e l t i p o de camb i o e f e c t i v o (ajustado por reembolsos) y l o s costos de bienes e x p o r t a b l e s . Los b e n e f i c i o s de l a exportación resultan d e l producto d e l í n d i c e de capacidad competencia por e l í n d i c e de precios de exportación en U$S. A-II 16 Cuadro N° A - I I - 1 1 . Indices de capacidad de competencia y tendencia de l o s b e n e f i c i o s de l o s exportadores en 1975. T o t a l de manufacturas Base marzo de 197i4 = 100 Conceptos A. Setiembre de 1975 Diciembre de 1975 Capacidad de competencia 1. Tipo de cambio ajustado por reembolsos M-71 718 2. Costos 502 631 3. Capacidad de competencia por e f e c t o - c o s t o s 9+ 114 B. B e n e f i c i o s de l o s I. , exportadores Cálculos con I n d i c e s de p r e c i o s de exportación de Argentina 1. P r e c i o s de exportación manufacturera en U$S 2. II. , • 183 B e n e f i c i o s de l o s exportadores 171 ... - ... Cálculos con í n d i c e s de- p r e c i o s de exportación de l o s Estados Unidos de Norte América 1. P r e c i o s de exportación manufacturera en U$S 2. M09 B e n e f i c i o s de l o s exportadores Fuente: 103 Documento de Base sobre e l tema. De hecho, a t r a v é s de reembolsos d i f e r e n c i a l e s se había venido ejecutando una p o l í t i c a s e l e c t i v a ; pero cuán e f i c i e n t e m e n t e s e l e c t i v a era esta p o l í t i c a , no puede ser juzgado s ó l o a l a luz de e s t o s í n d i c e s . 1/ La d i s p e r s i ó n de l o s í n d i c e s de capacidad de competencia por e f e c t o - c o s t o s es grande; y e l a n á l i s i s sugiere l a conveniencia de un examen más d e t a l l a d o d e l problema. A-II 17 Además, l a s tendencias de aumento o disminución informadas periódicamente por empresas exportadoras habían venido anticipando reducciones en l a s ventas a l e x t e r i o r ; y r e c i é n después de una f u e r t e devaluación a mediados de año hubo c i e r ta respuesta p o s i t i v a en materia de exportaciones manufactureras. Cuadro A-II-12. Tendencias t r i m e s t r a l e s de l a exportación manufacturera. Di- f e r e n c i a s (en p o r c i e n t o ) entre e l número de empresas que informaron exportación en aumento ( + ) y en disminución ( - ) , con respecto a l trimestre anterior Trimestres 1974 Total industria manufacturera -12 . II -22 III -32 IV -27 I -13 II -22 III +13 IV 1975 I - 9 Fuente: FIEL - Hoja I n d u s t r i a l En l a segunda mitad d e l año se i n i c i ó una p o l í t i c a de t i p o s r e p t a n t e s ; y desde entonces los exportadores hubieron de basar sus p e r s p e c t i v a s en l a c o n f i a n za de que t a l f l e x i b i l i d a d se mantendría. 1/ En suma, en 1975, b a j ó e l PBI t o t a l un 1,4%; c r e c i e r o n l o s p r e c i o s hasta un índice de 350 aproximadamente; bajaron l a s exportaciones; c r e c i e r o n l a s importacio- nes por e f e c t o - p r e c i o s ; y se produjo una convergencia de d e t e r i o r o externo con r e ceso e i n f l a c i ó n . En t a l e s condiciones, aún cuando e l r e c e s o interno i n c i t ó a ex- p o r t a r , o bien l a s p o s i b i l i d a d e s de hacerlo no se dieron porque l a s empresas no 1/ Véase Documento de Base sobre Instrumentos para l a Exportación Manufacturera, Extracto de p r i n c i p a l e s ideas v e r t i d a s en cuatro reuniones de Expertos r e a l i zadas en l a Oficina de l a CEPAL en Buenos A i r e s , 1975. A-II 18 podían armar súbitamente nexos comerciales ú t i l e s para e x p o r t a r ; o bien l a s d e c i siones de p o l í t i c a económica no r e s u l t a r o n totalmente c o n f i a b l e s en su permanenc i a , dada l a a l t a r o t a c i o n de d e c i d i d o r e s s u p e r i o r e s ; o ambas cosas convergieron para l l e v a r a l a baja en l a exportación manufacturera. • En consecuencia, e l caso de 1975 a r r o j a v a r i a s i n t e r e s a n t e s generalizables. experiencias Entre e l l a s : - Es p o s i b l e d e s a r r o l l a r sensores - d e l t i p o de encuestas o reuniones, p.ej.- con v a l o r a n t i c i p a t o r i o para l a p o l í t i c a , de forma t a l que se puedan a j u s t a r l o s mecanismos de conducción de l a exportación manufacturera sobre l a marcha, sin e s perar a que e l d e t e r i o r o se produzca. - Hay una cota de mínima a l í n d i c e de capacidad de competencia, por debajo de l a cual se d e t e r i o r a l a nueva contratación de exportaciones; y otra cota por debajo de é s t a , a cuyo n i v e l l o s exportadores - y e l País a su t r a v é s - dejan de cumplir compromisos de exportación preexistentes. - Cuando hay d e s a j u s t e s , no basta con mover e l t i p o de cambio e j e o l o s reembolsos; pues e l exportador n e c e s i t a tener también c o n f i a n z a en que una p o l í t i c a económica ha de mantenerse, particularmente en contratos de mayor plazo r e lativo. 11. Las exportaciones promocionadas Los d i f e r e n t e s regímenes .(reembolsos y financiamiento p r i n c i p a l m e n t e ) con- t i e n e n l i s t a d o s de productos no i d é n t i c o s ; y , aunque promocionan productos manuf a c t u r e r o s , en l o s últimos años h i c i e r o n l o mismo circunstancialmente con c i e r t o s bienes primarios. Salvada esta observación, puede en general considerarse que l a s exportaciones promocionadas son manufactureras. El monto de l a s exportaciones que r e c i b i e r o n f i n a n c i a c i ó n d e l Banco Central y que tuvieron promoción por v í a de r e i n t e g r o s , reembolsos o draw-back es e l que indica e l cuadro s i g u i e n t e : A-II 19 Cuadro N° A - I I - 1 3 . Valor de l a s exportaciones promocionadas ( m i l l o n e s de U$S) Anos Con f i n a n c i a c i ó n d e l BCRA Con o t r o s regímenes T o t a l de l a exportación manufacturera s/UNCTAD 1969 • • • 187 392 1970 • • • 282 429 1971 • • • 284 452 1972 • • 323 601 1973 218 569 950 1974 331 785 * • 1309 Fuentes: BCRA., Sec. de Comercio E x t e r i o r , y elaboración p r o p i a . E l l o s i g n i f i c a que alrededor d e l 60%.de la exportación manufacturera ha t e nido alguna forma de promoción, en e l entendido* que promoción no s i g n i f i c a subsi- d i o , de acuerdo con l o considerado en e l cuerpo d e l e s t u d i o . 12. Grado de s o f i s t i c a c i o n t e c n o l ó g i c a de la exportación manufacturera C i e r t a s exportaciones i n d u s t r i a l e s han sido c a l i f i c a d a s como r e l a t i v a m e n t e s o f i s t i c a d a s 5 en función de que e l n i v e l de s o f i s t i c a c i o n t e c n o l ó g i c a , tanto d e l producto f i n a l como de l o s procesos de f a b r i c a c i ó n , aparece r e l a t i v a m e n t e más a l t o que e l promedio. _!/ Para 1974, se presenta una a l t a concentración de l a exportación en c a l d e r a s , máquinas y a r t e f a c t o s mecánicos (22% de l a exportación s o f i s t i c a d a ) ; r r o , acero y sus manufacturas (22%); y v e h í c u l o s , automotores y t r a c t o r e s Los c a p í t u l o s de máquinas y aparatos e l é c t r i c o s y e l e c t r ó n i c o s hie- (21%). (6%); productos químicos orgánicos (5%) y papel, cartón y sus manufacturas (5%) tienen c i e r t a importancia 1/ secundaria, Jorge Katz y Eduardo A b l i n : Tecnología y exportaciones i n d u s t r i a l e s : un a n á l i s i s microeconómico de l a e x p e r i e n c i a argentina r e c i e n t e (mimeo-ago.76). A-II 20 Cuadro A-11-14. Exportaciones industri.ales tecnológicamente más s o f i s t i c a d a s — j, Años M i l l o n e s de U$S • P o r c i e n t o sobre l a exportación t o t a l d e l País 1969 9,7 70 177 10,0 71 200 • 11,5 72 259 13,3 73 523 16,0 74 a/ 157 745 • 18,9 Son manufacturas 5 e x c l u i d a s : l o s primeros 24 c a p í t u l o s de l a nomenclatura de exportaciones NADE, minerales y metales sin pro . c e s a r , productos químicos t r a d i c i o n a l e s ( c u r t i e n t e s y t i n t ó r e o s ) , cueros y sus manufacturas, maderas, lanas, algodón y t e x t i l e s d^ r l v a d o s de ambos. Los productos comprendidos pertenecen, pues, .a 25 capítulos, de l a NADE, números 27 a 30;-33; 37 a 4-0; 48; 49; 51; 56; 73; 74; 76; 82 a 87; y 90 a 92. Para una muestra de v e i n t e empresas exportadoras se v e r i f i c a n también l a a l t a . c o n c e n t r a c i ó n por sectores y empresas; y e l papel dominante de l a s subsid i a r i a s l o c a l e s de empresas transnacionales. 13. S i g n i f i c a c i ó n de l a exportación en l a producción manufacturera Entre 1969 y 1973 l a exportación manufacturera pasó a s i g n i f i c a r d e l 3,5% a l 6,7% de l a producción de manufacturas; proceso que se a c e l e r a desde 1972. El c o e f i c i e n t e de importaciones en l a producción i n d u s t r i a l se mantiene hasta 1972 y se reduce a l g o con p o s t e r i o r i d a d . Y, en consecuencia, l a r e l a c i ó n importación/exportación de manufacturas t i e n d e a hacerse más f a v o r a b l e a l País desde aquél año. u A-II 21 . Cuadro N° A - I I - 1 5 . 0 Valor de l a produc ción industrial manufac.a/ —• Años • Argentina: Producción y Comercio de Manufacturas Valor del producto Export. Import. industrial de de manufac. a/ Manufac. Manufac. b/ Export. Import. / Produc- /Producto ción Millones de U$S % Importac. / Exportac. % 1969 17.34-8 6.267 219,9 1097.8 3.5 6.3 5.0 1970 18.783 6.786 24-5.9 1229.8 3.6 6.5 5.0 1971 21.120 7.747 262.8 1331.5 3.4 6.3 5.1 1972 21.782 8.059 393.6 14-20.5 4.9 6.5 3.6 1973 29.683 10.916 730.1 1513.7 6.7 5.1 2.1 Fuente: . Sistema de Cuentas d e l Producto e Ingreso de la Argentina (ECRA), e I n s t i t u t o Nacional de E s t a d í s t i c a y Censo. a/ C i f r a s obtenidas mediante conversion de pesos a-U$S según t i p o de cambio p/productos promocionados v i g e n t e en c/año. b/ Exportaciones e Importaciones c l a s i f i c a d a s según CUCI. T o t a l e s obtenidos por l a suma de las Secciones 5, 6, 7 y 8; menos e l Capítulo 68. 14-. 1/ Exportación de manufacturas por t i p o de entes — a) La exportación argentina t o t a l -de productos primarios y manufacturados- es2/ ta altamente concentrada por entes. En 1973 — l a s 100 p r i n c i p a l e s empresas ex- portadoras -que constituyen e l 1,8% d e l número t o t a l de exportadores- cubrieron e l 71% d e l v a l o r de la exportación nacional. De entre e l l a s , 25 empresas extran- j e r a s cubren e l 28% del v a l o r exportado por e l conjunto de c i e n empresas analizadas. 1/ Dada l a d i s t i n t a cobertura de l a s i n v e s t i g a c i o n e s de base u t i l i z a d a s , deben i n t e r p r e t a r s e cuidadosamente estos resultados con l o s contenidos en e l Cap. II. Está en proceso un a n á l i s i s de l a p a r t i c i p a c i ó n de d i s t i n t o s t i p o s de empresas en l a percepción de estímulos a l a exportación. 2/ I n s t i t u t o Nacional de P l a n i f i c a c i ó n Económica (INPE) Las Exportaciones Argentinas en 1973. Versión p r e l i m i n a r - f e b r e r o de 1976. (mimeo). A-II 22 Las ramas medianamente concentradas 1/, cubren más d e l 80% de la exportación t o t a l en l a muestra. b) En l a exportación manufacturera l a concentración es mayor que en e l to- t a l de l a a c t i v i d a d exportadora n a c i o n a l . XJ Se c a l i f i c a n como medianamente concentradas aquellas ramas en l a s cuales 4 empresas exportan entre e l 30 y e l 50% d e l t o t a l exportado por l a rama. Con e j e en t a l e s 4 empresas, por debajo y por a r r i b a de estos por c i e n t o s se c a l i f i c a n l a s ramas como escasamente concentradas y altamente concentradas. A-II 23 Cuadro N° A - I I - 1 6 . Concentración en l a exportación de manufacturas, en 1973 (por c i e n t o s de l a exportación total) T o t a l de l a exportación Manufactura (Total) 3 4 7 Mediano 82 74 56 Alto 15 22 37 Grado de concentración de l a a c t i v i d a d exportadora Escaso Fuente: INPE: Manufactura excluido ind. frigorífica Las Exportaciones argentinas en 1973 (mimeo). Las ramas más altamente concentradas de l a i n d u s t r i a manufacturera corresponden a l a s industrias de automotores; e l e c t r ó n i c a y comunicación; eléctrica, máquinas de o f i c i n a ; maquinaria a g r í c o l a ; herramiental; v i d r i o ; resinas sintéti- cas, p l á s t i c o s y f i b r a s a r t i f i c i a l e s ; pulpa y p a p e l ; a c e i t e s y grasa; l á c t e o s y lanas. c) Las empresas de c a p i t a l e x t r a n j e r o y con p a r t i c i p a c i ó n de dicho c a p i t a l cubren e l 42% de l a exportación manufácturera ( e x c l u i d o f r i g o r í f i c a ) en l a muestra. • Cuadro N° A-11-17. . ••• P a r t i c i p a c i ó n de empresas en l a s exportaciones según l a nacionalidad del c a p i t a l de l o s cien p r i n c i p a l e s exportadores en 1973 T o t a l de l a exportación Nacionalidad del c a p i t a l Manufactura excluido ind.• frigorífica 68 Nacional Con p a r t i c i p a c i ó n de c a p i t a l extranjero Extr^anjero Fuente: INPE: Manufactura 72 58 3 5 8 29 23 34 Las Exportaciones argentinas en 19/3^^ ( o . c . ) A - I I 24 d) C a l i f i c a n d o como ramas mayoritariamente c u b i e r t a s por empresas de c a p i t a l e x t r a n j e r o a aquellas en que dichas empresas exportan más d e l 50% de l a expor- t a c i ó n t o t a l de l a rama, t a l e s ramas son en su t o t a l i d a d manufactureras _1/. l a p a r t i c i p a c i ó n externa supera e l 75% en máquinas de o f i c i n a ; resinas Y sintéti- cas, p l á s t i c o s y f i b r a s a r t i f i c i a l e s ; automotores; e l e c t r ó n i c a y comunicaciones; maquinarias y-aparatos e l é c t r i c o s , sustancias químicas básicas y productos f a r macéuticos. e) Considerando l o s d i f e r e n t e s a t r i b u t o s del problema en función de l a s 20 r a - mas de a c t i v i d a d i n d u s t r i a l d i f e r e n c i a d a s incluidas en e l a n á l i s i s , se observa • que, de e l l a s nueve ramas son altamente concentradas; y de é s t a s , a su v e z , ocho son mayoritariamente e x t r a n j e r a s . En e l o t r o extremo, cuatro ramas escasamente concentradas son mayoritariamente nacionales. La p a r t i c i p a c i ó n de l a empresa e x t r a n j e r a está estrechamente c o r r e l a c i o n a d a , pues, con e l grado de concentración de l a exportación. f) Los conceptos y datos de e s t e anexo y d e l Cap I I v e r i f i c a n que l a empresa e x t r a n j e r a t i e n e un papel e s e n c i a l en l a exportación manufacturera; y t i e n d e a ser dominante en l a s i n d u s t r i a s dinámicas en l a medida, en que crece l a densidad t e c n o l ó g i c a y de c a p i t a l , en cuyo caso es mayor l a r e l a c i ó n exportación/producción de . (la l a empresa e x t r a n j e r a que) de l a nacional y es mayor e l grado r e l a t i v o de concent r a c i ó n en l a a c t i v i d a d exportadora de la rama en cuestión. La empresa pública no t i e n e prácticamente p a r t i c i p a c i ó n en la 15. actividad. Destino de l a exportación manufacturera El destino de l a exportación es seguidamente analizado para e l t o t a l del comercio d e l País y , l u e g o , para l a muestra de l a s cien p r i n c i p a l e s empresas exportadoras en ,1973. a) En 1974, año r e p r e s e n t a t i v o para e l t o t a l d e l comercio, e l 48% de l a s manu- f a c t u r a s , fue a l o s países de ALALC; e l 18% a l o s Estados Unidos; y e l 15% a l a CEE, _1/ Con l a sola excepción de l a s sustancias químicas b á s i c a s , en que e l producto dominante es e l tanino. m A-II 25 •-t m 4* O 1 0 U 0 Í H 0) •H t C D C D C N ID C O d- O N O H •H J- C C C in T J m C C N O C r M H T v H H iH C M c n C N 0 0 C O c n c n in C O M M T ID t in ID C C H C M •H s o T H • H r H H (D v C M o lH C O C O O O C tH • C H O d- C c O n C M T H • C H O 0 0 C M c n • H C O H r d- C C C o v •H D O O O H n in ro . C T c t T tH C H M C D C M C D C C C ID O c tH D D D n M M • • t H H H C C C D T C H O C • r C O H H N t H C O (D C t in O c C D H r O C C O O C- C t - O H O C M C M t^ t H O 0 C C C C in C 0 D O O O tH U L tH 0 3 O 0 t H tH to -p I C ü (d (ti m E - H C O •p o f O ^ V C O H) ( U T d C O 0) c o H r H • H e / C D l ( U O S • H p ( U C p O 1 ttí P o to (J t a+ iH H • SCO c (J rti u t oo 6 4 H CO C O Q ) T3 • H to C O o ( U C O C O ( U M C O s^ 3 to O cr C C O 0 c 0 n t dH C O N ( Ü r H C O ^ M in C t C H O in tH tH 0 0 t H in C D C O p C p •D H o C O • H Ü áO C b O ^ u C O C O C o O iC C O C O O o C o • .H H • P H Í2 0) C O r o O U C O dt H C M t in C C C C tH H M M D O t H C C M O C D C M C D c r C M O C tH C tH O t-O D C C O O C tH n- in M tH tH tH C N t H 0 0 • H C D zt d- 1 C 0 O 0 0 t^ 0 d- c n •v H ID C M in C C C c in tH O M O n C O H ^ in tH T tH • C O H C M tH C O C o O J- fd- C D C D C M 0 0 0 o C C co tH in 0 M O C C N O C • tH in M H C M tH C M o t H C O C O C C C O D D D O tH JtH cn t H t H C tn O C M 0 0 C M C D C O C O t H C O M tH H O C cn in tH C • t O in tH C N H d- • C M C N in 0 0 ID dC C O M d- 0 0 0 0 C M C M C O Zt co W 0 C O r H o X (t) p P 4 u CD tH M O C tH in C N O C M cí) • H W 0) b O O O O • p C ( O U P H m e n !• CO C O dd- n J • P O -íl ro es C N ii~ C O t C D •Hl^l • e c o O (0 n) ) C e iK O M O O • H to rO rq p C • H P (0 o S O ^ T 3 ( O O • • H H H ID • C O e c o 1 ( ) ( L T Ü C e ^ O M o o • H w cq H Xi O C O v H 1 M M C M C) T C O u to r H l O P H Q ) T J C O O B ^ p fj 0 Ci to C O C • H P C 0) b O U to 0) c o • H O C O P . O Oi X H 0 N in O T in 0 ID C O N H t a T in d- C C C iH T C O H O T T H H I í O U) - in in r- (!) X) 0 1 d- tH C C O D O 0 tH o • t St H in tH T tH H tH to w O ) M ^^ ^ m O. Ü IJ I-Q • \0 C X) C O C C O O M O o / fn c C3 C W W P (0 r o O O o • P w • H .H (J t • H O O C5 / W c 0) W a n r J o h •-3 P C C M D t dH t H ( O f O C O c n s • H 0) w Q ) M ( O ^ H • ( c H O O .H -H P n 1 ^ J 3 Í C C H O 4- C O O C M O I 3 ISl P I J O O I O) Í H c o () 1 • C H O Ü O( U C P O C C O J m r o U lr -H V 1 0 to to (0 C O C U O •J -a x (0 r O o p C 1 O s - 0) u -a O O C W 0) to to O u j O o p M C pO o H n 3 to •p o w In J o t:) 0 O rt W H in t-c n w ¡) w \H (J t P U U T J w o O (i T M h íí C (J t s I 15 X CO tt n r 3 S i h -P J e c o to m D C 6 O W O O • H C O rnj H TO • P O u U O P. c • H Im C O / g C2 p ( U Ef u 0 /N 0 •p c C U VI Ü te n 0 w q ( U C O (T) H 0 t:? 0 c • H • P C O ( U C O o a O ta (0 O ^ p a r d L H c rtí IS I t a c os ^ T r (J o S ip P e c o 0) nj m ty: e M H C O o ü • H C O c q ( O •p O « c n t H I c r CN ID C M v H C1 J d- in o • H ID C O C O m O I tH C O 0 I f O Id to P 1 P o J I n m tp C Ü¡ . r i OX S ip P c e c o 0) n¡ m CO e ip to o Ü C O JC N C O C O o C M •H c o C M r t C O o C O n O o C d- (D in co • H St C C D » o o C O o o --I o A o o o o 1-1 dCI d- cn C C M O Cr N o • C ZH D Í C C dO O CO ID C O C C N O o o • H o o Ti n r- c ID n M M in o C C v H o« V C D o ID t-l C O C v O H C M C O o o C N C C O D J• H J- r o C O C M C M o C O c C n M xH C C M O o m 3 C O d) c 0 • H 0 tÍ T P in C N A-II 26 c r • d d- C 00 ID cn n D ^ o in ID o C dO •ct O J in o 00 o o 1-1 o • V C o D o O c^ C r C k O C O o o o o • 1 O to iH JC O CO t H vi C 7 C O • H C O r o C N o C M 00 in r* cn 00 C O o o 1-i C M 00 o o Ti C L M O tH o C O dCl v o in C O r t 1-1 C D m C M CD C M f \ o • H in in o C C»» M O C* M s C C M O C o O d- o o o o 1-í C D d- in n C C N M C M c r C O C 0) cn O •H o r\ C c o ID • C C O n H O O • H v H or\ o C D o o t O) o r* D C O o C M in • H (0 to ( U C O rto H p,co O C oC O on C J O f Ü H pi -H o u o o o vi ID C O o t H in rtd X) w tti c w (i T C ó J o« in PL. w .c \0 Oí t a C f-D D PH ID n o c o (0 p C O • H H c d • H o o C O C O ( U to ^ H (ti PM ( Ü ip tti C O ( U ( ü C O to t d ^ H • n H J 0 (i T H -H o, Cu tti -r) O O O P c C C C to P n J o o o p u to H u c p o 73 O) tfl p tsi o o o H to A-II 27 entre l o s destinos p r i n c i p a l e s . Esto s i g n i f i c a que d e l t o t a l de U$S 1.300 m i l l o - nes, U$S 630 millones han sido exportación a ALALC, siendo l o s p r i n c i p a l e s compradores B r a s i l y C h i l e ; y U$S 200 a l a CEE, siendo e l Reino Unido, Alemania e I t a l i a l o s p r i n c i p a l e s adquirentes. Entre 1973 y 1975 l o s cambios cuantitativamente más l l a m a t i v o s r e s i d e n en e l aumento de l a s ventas a Cuba (de cero a U$S 100 m i l l o n e s entre esos años) y l a .reducción de l a p a r t i c i p a c i ó n de l a s ventas a l o s Estados Unidos (de 21% a 12% d e l t o t a l de exportación de manufacturas). Particularmente en 197 5, e l contrabando de exportación a países l i m í t r o f e s habría sido muy grande; y la subfacturación generalizada de exportaciones l o mismo. E l l o sugiere i n t r o d u c i r c i e r t a c a l i f i c a c i ó n en l o s resultados cuantitativos anteriores. b) En l a muestra de cien empresas antes r e f e r i d a , en 1973 l a manufactura de origen agropecuario se o r i e n t ó especialmente hacia Europa O c c i d e n t a l ; (63% d e l t o t a l de dichos b i e n e s ) y l a de origen i n d u s t r i a l hacia ALALC (64% de t a l manufactura) . l o s bienes en una muestra de 100 empresas mayores. en 1973 (En por c i e n t o s ) Destinos ALALC Europa Occidental Producción agropecuaria 20 45 - 35 Manufacturas de origen agropecuario 11 . 63 10 16 Manufacturas de origen industrial 6U 9 15 12 Total 22 49 7 21 Tipos de Fuente: INPE (o.c.) USA Resto d e l mundo A-II 28 Las exportaciones a ALALC en l a s manufacturas de origen i n d u s t r i a l son r e a l i z a d a s predominantemente por empresas mayoritariamente e x t r a n j e r a s , en ramas que básicamente están mediana y altamente concentradas. En l a exportación desde Argén t i n a , e l aprovechamiento r e l a t i v o de l a s v e n t a j a s otorgadas por l a ALALC ha s i d o , pues, f a v o r a b l e a l a empresa transnacional. A-II 29 •-i (d -P o E H COOlCOJ-CDrOLDvHCN to C C v CI C O N H N O OOoCnO^CNOOLnTHrHCNrOCMO rf -H tH -H O Ti C C O cn C N u L n w ( U H n} a, •H o c •H C D w Q ) w \ H (Ú P. L U T) ^ m ni. in to C C M M v H C N C0oILr)vHC7CDCN(£)CnC0 LOaiCOCMCNCNCOiH v C HM C 1 w O o c o J p 0T fd Ü c m d e s T • •p 3H o e o U U ( r P C M k OO h •h P w 0) C O r H ttí P h l to t-^ m o c n o C^00U3C0c0C0d-lDC0 C M C -H O o H O D C C C C • ^ t-- C N C D O ^ OH v C C O CO Ln C N o t H 0 0 C N C N c^mcDd-THinoooicncDCOJ-t^-oocn CC O O THd - C C N N t H t H C O t H OlDLnOOTHCDCOOOlDLnTHCOLOCOtOLnCN OtnvHLOvHCOO-H -rHCNCOtOJ-LOrHCOd-COCO iH vHCO •HiHCJÍCNCNCO^CN u n ID C O M J-d-OOuDOOi-ICNCOr^ N N D t H O jj- in C o t^ o C C t^ •H o • C in C C tH v O H C C N O tH N N ID iH -H iH riH Cl C -H C C J N r C N C D vHO-d-LOCXJCOCNO COvH-rHCOCNLniDCO C C v D M H 0) • P O H to vH U • C 311 O m o é C O o P • p O P Ü (d O rt O c U (d C s U Jw iy o C X) X w w t a u P c +- o o (d •M h c c n a) J S ( U ai o • P O • p O C P o fd o Tí O 3 fd O 0 U tri P S m C • C OJ O o 3 o p a X)J o t n d 3 e c T • d Hp ( C o B s Q)o p , W (d L 4 H COtHOOO[~~COCNCDt^mTHOO d-J-OCNCOCOCO^H C C C NNN J- t t H H (d H c ^0 • H O m •p C 3! 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B. Correctores (Instrumentos t r i b u t a r i o s y a d m i n i s t r a t i v o s de conducción ) 1. Conceptos de base 2. Draw back 3. Reintegros M-, Reembolsos 5. Impuesto a l a s ganancias 6. Impuestos internos 7. Otros instrumentos 8. El régimen aduanero 9. Suspension de exportaciones IQ. E f i c a c i a de e s t e conjunto de instrumentos 20 20 23 2425 .Instrumentos de f i n a n c i a c i ó n 29 1. 2. 3. El sistema actual de f i n a n c i a c i ó n de exportaciones y su funcionamiento La e f i c a c i a del sistema C r i t e r i o s r e l a t i v o s a decisiones y acciones futuras 3 ^ 3 ^ 29 C. Seguro de c r é d i t o a l a exportación D. 1. I n s t i t u c i ó n y fisonomía 2. El seguro de r i e s g o s comerciales 3. El seguro de r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s 4. La e f i c a c i a d e l sistema Instrumentos de información y de comercialización 47 52 53 56 1. 2. 3. 4. 5. 56 57 60 62 63 E. C r i t e r i o s g l o b a l e s de a n á l i s i s Instrumentos de información Instrumentos de c o m e r c i a l i z a c i ó n La e f i c a c i a de l o s sistemas C r i t e r i o s r e l a t i v o s a d e c i s i o n e s y acciones f u t u r a s Forma de funcionamiento de l o s instrumentos 67 A III-2 • INSTRUMENTOS ESPECIFICOS D CONDUCCION DE LAS EXPORTACIONES MANUFACTURERAS E Propósitos de e s t e anexo Uno de l o s o b j e t i v o s básicos d e l Proyecto reside en i d e n t i f i c a r una estructura de instrumentos para l a conducción de las exportaciones manufactureras que sea a l a vez e f i c a z y e f i c i e n t e , dentro de l a s d e f i n i c i o n e s de estos conceptos expuestas en e l c a p í t u l o III. E l l o l l e v ó a un t r a b a j o d e t a l l a d o al n i v e l de cada instrumento en p a r t i c u l a r , que en parte está contenido en una s e r i e de documentos de base r e f e r i d o s en e l anexo I . El presente anexo resume los p r i n c i p a l e s aspectos r e f e r i d o s a l o s mismos. Para mantener l a unidad de exposición r e l a t i v a a cada instrumento considerado, se incluyen aquí l o s a n á l i s i s r e l a t i v o s a la e f i c a c i a de l o s instrumentos y determinadas proposiciones para discusión, sobre, aspectos de su mejoramiento en e l caso argentino. Para su tratamiento, l o s incentivos pueden obviamente ser agrupados según c r i t e r i o s a l t e r n a t i v o s ; p . e j . de acuerdo con su e f e c t o (sobre l o s precios o sobre l o s volúmenes f í s i c o s de e x p o r t a c i ó n ) ; conforme a l a a c t i v i d a d sobre la cual i n c i den; según que cumplan o no una función correctora ( d e l e f e c t o - c o s t o s de una protección n e g a t i v a , p . e j . ) ; según que integren l a s condiciones de base r e q u e r i das para igualar posiciones con l a s de los competidores más avanzados (o a un n i v e l medio de competición externa, p . e j . ) , o que configuren estímulos propiamente dichos; o según su naturaleza i n t r í n s e c a ( f i n a n c i e r o s , cambiarlos, etc.). V, Se ha p r e f e r i d o atender a l a naturaleza intrínseca de l o s estímulos por var i a s razones: su número es pequeño; cualquier agrupamiento debe ser hecho sobre convenciones que s i g n i f i q u e n l o mismo para todos los casos; y un mismo instrument o puede generar más de un e f e c t o o i n c i d i r a l a vez sobre p r e c i o y sobre volumen en magnitudes d i f í c i l m e n t e separables; o c o n s i s t i r en parte en una condición de base y ser en parte también un instrumento complementario. A III-3 • A. CORRECTORESEINSTRUMENTOS TRIBUTARIOS Y ADMINISTRATIVOS DE CONDUCCION 1. y Conceptos de base No es f á c i l t i t u l a r un c a p i t u l o que t r a t a sobre reembolsos, reintegros, draw back, e instrumentos vinculados, sin insinuar en e l t í t u l o una c a l i f i c a ción con respecto a la función económica de l o s instrumentos que se consideran. En e l caso argentino e l reembolso es instrumento e s e n c i a l reciente. en l a política ¿Configura un t r i b u t o negativo - e s d e c i r , un subsidio- o es un mero c o r r e c t o r s e l e c t i v o del t i p o de cambio?. Esta es una cuestión e s e n c i a l , a l a cual se propone una respuesta en e l contexto del estudio. 2, a) • Draw Back - Hay varias d e f i c i o n e s p o s i b l e s sobre l a s i g n i f i c a c i ó n del draw-back y , en consecuencia, la extensión de l a devolución de impuestos que c o n l l e v a . En e l caso argentino se incluyen l o s derechos aduaneros, a d i c i o n a l e s y recargos pagados por l a materia prima incorporada a un producto exportado, y l a s c o n t r i b u c i o nes hechas a fondos determinados, con motivo de la b) importación. Su evolución se i n i c i a prácticamente en 1962, época de a l t a protección e f e c t i v a , y como medio de enjugar e l e f e c t o de esta px-^otección sobre e l costo de l a s manufacturas exportadas. Era entonces del exportador e l cargo de l a prue- ba de que e l bien importado estaba incorporado a l exportado. Disposiciones pos- t e r i o r e s (1963) i n v i r t i e r o n e l cargo de l a prueba asignando a l a Aduana l a proban. za c o n t r a r i a , de que e l bien importado no fue incorporado a l exportado. 1/ Sirven a este capítulo l o s Documentos de Base Instrumentos para l a Exportación de Manufacturas y Evaluación de l o s Incentivos T r i b u t a r i o s a l a s Exportaciones Manufactureras en Argentina. AIII-1514• Hacia 1965 e l regimen estaba integrado por draw-back y r e i n t e g r o s , procedie^ do e l primero para productos t i p i f i c a d o s y e l segundo para l o s que no l o estaban. En 1970 se introducen b e n e f i c i o s de t i p o marginal a l a expansión de exportaciones, y se admite l a concurrencia de estos dos instrumentos. El draw-back tuvo s i g n i f i - cación mientras e l arancel de importación fue a l t o y hasta que no maduró e l regimen de reembolsos. Con estos últimos, l a pierde rápidamente desde 1974 en adelante. Finalmente, se dispuso en 1975 que l a s t i p i f i c a c i o n e s e x i s t e n t e s dejarán de tener v i g o r en 1976, debiendo e l i n t e r é s privado s o l i c i t a r nuevas t i p i f i c a c i o n e s en su ca so. Ultimamente, e l único draw-back s i g n i f i c a t i v o es prácticamente e l siderúrgico. Su u t i l i z a c i ó n fue c r e c i e n t e hasta 1973, para reducirse a n i v e l e s pequeños desde entonces. c) (Véase cuadro A - I I I - 1 ) Su operatividad es d i f i c u l t o s a y de a l t o c o s t o , particularmente cuando l a Aduana debe v e r i f i c a r l a procedencia de l a devolución ya efectuada. d) 1/ Su e f i c a c i a parece b a j a , juzgada c u a l i t a t i v a , globalmente y para la situación actual. En e f e c t o , en las condiciones actuales de la p o l í t i c a de promoción, con t i p o de cambio f l e x i b l e , reembolsos que b e n e f i c i a n relativamente más, y perimidos l o s r e i n t e g r o s a l o s cuales e l exportador podía acceder juntamente con e l draw-back, constituye un instrumento cuya ponderación en una función de p o l í t i c a de exportacio nes es reducida en e l consenso general. Sin embargo, l o mismo no se daría a l n i v e l e s p e c i f i c o de c i e r t o s productos b e n e f i c i a d o s ; y l o s c r i t e r i o s para r e s o l v e r l a s ti- p i f i c a c i o n e s exigen informaciones que podrían dar pie a una integración con l a p o l í t i c a de s u s t i t u c i ó n ; de donde la e f i c a c i a del draw-back podría ser también juzgada a l a luz de otras consideraciones. e) Su e f i c i e n c i a se estima b a j a . Incentiva la importación de materias aprimas incorporadas a manufacturas exportadas mamente elevado. • t i e n e un costo de administración su. / f) Algunos c r i t e r i o s _!/ La producción de l a prueba de que no procede e i draw-back es técnicamente imp o s i b l e en e l j u i c i o de l o s Expertos. • , 2/ Dada l a debilidad del c o n t r o l , este e f e c t o se atenúa cuando se requiere drawback pero en realidad se usaron insumos nacionales. A III-5 • f) Algunos c r i t e r i o s r e l a t i v o s a decisiones y acciones futuras sugieren que C T O^ viene s i m p l i f i c a r e l sistema, e incorporar e l e f e c t o draw-back a l reembolso, manejando a éste en forma s e l e c t i v a 1/, aunque no se descarta la p o s i b i l i d a d de su uso en casos especiales bien delimitados y de c o n t r o l c o n f i a b l e y f á c i l . 3. .a) Reintegros En su s i g n i f i c a c i ó n , se t r a t a de l a devolución de impuestos abonados en e l mercado interno, pagados por l a s manufacturas promocionadas exportadas. b) En su evolución, l o s r e i n t e g r o s fueron introducidos en 1962, admitiéndose un n i v e l de hasta e l 12% del v a l o r FOB. Modificaciones posteriores subieron su m^ ximo a l 18%.. Se t r a b a j ó con l i s t a s de productos con por cientos d i f e r e n t e s r e i n t e g r o , para tender a maximizar e l v a l o r agregado contenido en l a de exportación. En 1967, a l r e a l i z a r s e una devaluación, se suspendió e l otorgamiento de reiin tegros, que fueron reintroducidos luego de algunos meses, con un n i v e l único, admitiéndose la t r a n s f e r i b i l i d a d por endoso del c e r t i f i c a d o de r e i n t e g r o de impuestos. En 1970 ante una nueva devaluación se vuelve a b a j a r e l n i v e l de r e i n t e g r o s . El País hizo en esos años l a experiencia de t r a b a j a r los r e i n t e g r o s como instrumeii t o corrector del t i p o de cambio sobrevaluado; función que procede destacar. Hacia f i n e s de 1970 se e s t a b l e c i ó e l aludido sistema opcional que otorgó ben e f i c i o s marginales a l incremento de exportaciones, estableciéúdose dos l i s t a s de productos con fel propósito de maximizar e l contenido de v a l o r agregado en l a expor tación manufacturera; e l cual no tuvo prácticamente v i g e n c i a . Luego, en 1971 se introdujo e l reembolso con pago casi automático, mientras e l r e i n t e g r o se s i g u i ó pagando con c e r t i f i c a d o s ,según l i s t a s de productos r e s t r i n g i d a s y no á g i l e s , y s e gún montos relativamente bajos f r e n t e a l o s de reembolsos. Desde entonces comien- za a decaer e l uso del instrumento por l o s exportadores, hasta que d i s p o s i c i o n e s adoptadas en 1975 concluyen con la v i g e n c i a d e l instrumento. / c) 1/ Su u t i l i z e . c i o n Habría, sin embargo, que profundizar una s e r i e de aspectos p r á c t i c o s , entre e l l o s l o s vinculados a l uso de derechos compensatorios por t e r c e r o s p a í s e s . A III-6 • A-III-1 Draw Back, Reintegros y Reembolsos Valores liquidados en millones de .Draw Back Años Reintegros I Reembolsos $ Total A Precios Corrientes 1969 97 81 178 70 73 90 163 71 96 125 17 238 72 188 57 320 565 73 344 33 999 1376 74 169 42 2023 2234 75 81 13 2410 2504 II A Precios de 1974 a/ 1969 478 399 877 70 317 391 708 71 308 401 54 763 72 357 108 607 1072 73 426 40 1236 1702 74 169 42 2023 2234 75 26 4 780 810 D e f l a c t o r = Indice de precios mayoristas no agropecuarios, A III-7 • c) Su u t i l i z a c i ó n fue a c t i v a hasta l a introducción de reembolsos, (1971) para decaer desde entonces • d) La e f i c a c i a del r e i n t e g r o , como estímulo a l a exportación juzgada cualita- tivamente y en forma g l o b a l por Expertos f u e razonable hasta l a a p a r i c i ó n d e l reem b o l s o , aunque se ha considerado que fue u t i l i z a d o con c i e r t a r i g i d e z , siendo partñ^ cularmente poco f l e x i b l e l a operación de a j u s t e de sus niveles. Otro patrón de j u i c i o viene de su papel c o r r e c t o r d e l t i p o de cambio, que a l parecer cumplió s a t i s f a c t o r i a m e n t e , aunque en forma p a r c i a l . Finalmente, desde l a ó p t i c a puramente t r i b u t a r i a , e l reintegro no h i z o sino r e v e r t i r t r i b u t o s i n t e r n o s , sobre l a base de coeficlsD,t:SS:presuntos r e f e r i d o s a l va l o r FOB. e) El j u i c i o sobre su e f i c i e n c i a no es ahora r e l e v a n t e . El c o s t o f i s c a l que com prometió desde 1972 fue harto reducido. 1. Reembolsos a) En cuanto a su s i g n i f i c a c i ó n , l o s reembolsos v i g e n t e s son c a l i f i c a d o s por e l instrumento j u r í d i c o de su creación como un r e i n t e g r o de gravámenes, que i n c l u y e 1/ e l b e n e f i c i o de draw-bacl^y que se introduce para estimular l a s ventas a l exterior de bienes y s e r v i c i o s . En una i n t e r p r e t a c i ó n puramente económica - a j u r i d i c a - es claramente concebib l e que l a sobrevaluación de l a moneda nacional introduce un gravamen s u b r e p t i c i o sobre l a s exportaciones y un s u b s i d i o s u b r e p t i c i o a l a s importaciones. En t a l c a s o j son perfectamente compatibles e l concepto de r e i n t e g r o de gravámenes -en su sent i d o econovnico- con e l da que e l reeinbolso desempeña un papel c o r r e c t o r d e l t i p o de cambio. Pero además, a t r a v é s de l o s n i v e l e s d i f e r e n c i a l e s , adiciona l a función de s e l e c t i v i d a d en l a o r i e n t a c i ó n de l a exportación. / Hasta qué 1/ Luego, e l exportador que opta por e l reembolso no puede r e q u e r i r draw-back A III-8 • Hasta qué n i v e l es c o r r e c t o r y desde qué n i v e l introduce un estímulo a d i c i o nal constituye una función de muchos f a c t o r e s que hacen a l a capacidad de competen^ cia y a l a s paridades que l a definen. Por ahora solo importa, para esta apretada s í n t e s i s , que se recuerde que e l reembolso no es per se un subsidio. b) -Su evolución se i n i c i a en 1971, cuando una Ley f a c u l t a a l Poder E j e c u t i v o p£ ra introducir estímulos en forma de r e i n t e g r o s hasta e l 10% o reembolsos hasta e l 40%, como formas a l t e r n a t i v a s - o t a l vez denominaciones a l t e r n a t i v a s - de ser r e i n tegrados gravámenes. Su decreto reglamentario expone l a necesidad de otorgar un tratamiento más e q u i t a t i v o y l o g r a r una mayor seguridad en l a s o f e r t a s , mediante reembolsos rápidos acordados sin l a s imprecisiones a que daba lugar e l régimen v i gente hasta entonces. La automaticidad en e l pago del reembolso aparece entonces como un importante rasgo d i s t i n t i v o ; y e l aumento de la e f i c a c i a del sistema const i t u y e la j u s t i f i c a c i ó n de su introducción. Se introducen l i s t a s con reembolsos difex^enciados, y se da f l e x i b i l i d a d a l sistema autorizando que l a modificación de las l i s t a s se haga a n i v e l e s m i n i s t e r i a l e s ^ Además, se estimula la contratación de seguro y f l e t e en e l P a í s , aplicando para e l l o s reembolsos, que no son o t o r g a dos cuando t a l e s s e r v i c i o s fueran contratados en e l exterior. Al devaluarse l a moneda en l a segunda mitad de 1971, se r e b a j ó e l reembolso denotando también con e l l o e l cumplimiento de su papel c o r r e c t o r del t i p o de cambio. Este papel c o r r e c t o r también se e x t e r i o r i z ó a l a p l i c a r s e reembolsos a bienes no manufacturados, ante una sobrevaluación clara de la moneda nacional, o una baja en l o s precios internacionales, que impedían su exportación. En 1972 l a experiencia había sugerido promover especialmente l o s productos de a l t o s v a l o r agregádo y tecnología nacional y , en función de e l l o , se introduje_ ron l i s t a s adicionales de productos promovidos. Además, se introdujo un reembol- so a d i c i o n a l del 5%, para ser ótorgddo únicamente en l o s casos en que l a s caracter í s t i c a s par^ticulares de l o s mercados no t r a d i c i o n a l e s a s í l o aconsejaran, y con una vigencia de un año en cada caso. Esta preferencia se d i s c i e r n e por producto y mercado; y es j u s t i f i c a d a por la necesidad de f i n a n c i a r l o s gastos de entrada a l mercado nuevo. / En 1973 A III-9 • En 1973 se incorporó a l sistema l a exportación de manufacturas elaboradas con materia prima iggresada en admisión temporaria, en función del v a l o r adicionado por la transformación en e l País. La Ley denominada de Protección a l Trabajo y a la Producción Nacional (no- viembre de 1973) f a c u l t a a l Poder E j e c u t i v o a usar una s e r i e de instrumentos para la conducción de las exportaciones, entre e l l o s e l reembolso, tomando en cuenta l a necesidad de compensar l a d i s t o r s i ó n de costos internos de cada sector industrial, para equiparar sus precios f i n a l e s con l o s que r i j a n en l o s mercados externos, te- niendo en cuenta e l ingreso neto de d i v i s a s que dichas exportaciones producirán y promocionando especialmente l a exportación de productos fabricados por empresas de c a p i t a l nacional, con tecnología l o c a l . Por v í a reglamentaria, se f a c u l t ó a modi f i c a r reembolsos a l a Secretaria de Comercio E x t e r i o r . Desde entonces se acentuó l a tendencia a operar con e l instrumento reembolso con carácter compensatorio de la sobrevaluación del t i p o de cambio, bajando su n i v e l a l devaluar, como en l o s casos de l o s a j u s t a cambiarios practicados en 1975 y 1976. En octubre de 1975 se otorgó e l reembolso máximo (40%) a l a exportación de plantas l l a v e en mano o completas. c) 1/ Su u t i l i z a c i ó n fue muy rápidamente c r e c i e n t e hasta 1974-. Su volumen f í s i c o , en 1975, sin embargo, por e f e c t o del alza interna de p r e c i o s , cayó fuertemente. d) Al n i v e l de exigencia a c t u a l , su operatividad es básicamente f l u i d a . El priia c i p a l problema parece r e s i d i r en la f l e x i b i l i d a d con que puedan ajustarse l o s n i v e l e s y modificarse l a s l i s t a s de reembolsos. Sobre e l l o , l a S e c r e t a r i a de Comercio Exterior introdujo un formulario originalmente rechazado de f a c t o por l o s exportadores, por aparente d i f i c u l t a d de cobertura. / Este es 1/ Sobre e l l o véase e l Documento de Base a.á hoc. A III-IO Este es un caso p a r t i c u l a r del problema general de información, que es t r a tado por separado. En esencia, l a cuestión de operatividad de l o s reembolsos es expresable -como caso p a r t i c u l a r de un probleiaa general- en términos de un versus entre automaticidad y c a s u í s t i c a . Cuanto más e s t a b l e s , r e a l i s t a s , bien d e f i n i d a s y f l e x i b l e s sean la p o l í t i c a de base y e l t i p o de cambio e j e tanto mayor podrán ser la automaticidad del funcionamiento d e l instrumento y de su corrección y tanto más e f i c i e n t e la función s e l e c t i v a del reembolso. De l o c o n t r a r i o , e l mismo dina- mismo de l o s mercados y particularmente de l o s p r e c i o s , l l e v a : o bien a b a j a r l a exigencia de s e l e c t i v i d a d -absorbida por l a necesidad de corrección más gruesa- o a aumentar e l t r a b a j o c a s u í s t i c o . La p r e f e r e n c i a está, pues, fuertemente vinculada a l o s c r i t e r i o s generales de p o l í t i c a económica p r e v a l e c i e n t e s . Expertos del ramo han señalado que e l juego con reembolsos realmente aptos requiere una f l e x i b i l i d a d mayor que l a p r e v a l e c i e n t e a f i n e s de 1975; la cual e x i s t e en o t r o s países. Hay aquí, aunque en c i e r t a medida solamente, también dos op- ciones de p o l í t i c a : c i e r t a i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n que haga a l sistema cada ves menos vulnerable a l juego de intereses p a r t i c u l a r i s t a s , o bién una f l e x i b i l i d a d muy amplia que puede albergar e l a r b i t r i o . Al parecer e l caso argentino ha tendido a incremen- t a r l o s grados de i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n ; aunque, en e l j u i c i o de expertos, sin e l i minar del todo su vulnerabilidad a presiones p a r t i c u l a r i s t a s , en especial cuando e l dinamismo de precios es muy a l t o , y mientras e l áistema de información sea débil. La demora en la l i q u i d a c i ó n ha tendido a ser minimizada. El nexo con o t r o s instrumentos, en p a r t i c u l a r l o s de f i n a n c i a c i ó n de exportaciones, es en general aceptable, aún cuando se estima que puede ser mejorado. e) La e f i c a c i a del reembolso debe ser juzgada desde v a r i o s ángulos. i) Como instrumento de promoción de exportaciones manufactureras, h ^ con- senso generalizado en e l sentido de que es un instrumento e f i c a z ; incluso aunque se asocie a veces a b e n e f i c i o s muy a l t o s de l o s exportadores. / El exceso A III-ll El exceso de generosidad en su administración, empero, resta e f i c a c i a a l instrumento en términos de d i v i s a s , pues a l i e n t a y permite una reducción r e l a t ^ va de precios de exportación. Los Expertos consideran un dato de l a experiencia e l de que, cuando se amplia un reembolso, l o s adquirentes d e l e x t e r i o r presionan de inmediato para una baja de precios en moneda i n t e r n a c i o n a l . ii) Su función de c o r r e c t o r del t i p o de cambio, conectada con l o a n t e r i o r , constituye o t r o patrón de v a l o r para juzgar su e f i c a c i a . Y en este aspecto, se •estima que la e f e c t i v i d a d del reembolso es a l t a en l a experiencia argentina, dei^ t r o de c i e r t a cota de sobrevaluación. Más a l l á de e l l a , e l reembolso es incapaz de enjugar e l d e t e r i o r o de l a capacidad de competencia por e f e c t o - p r e c i o s que d_e r i v a de l a sobrevaluación. La experiencia de casos en que se han cancelado com- promisos de exportación por esta causa es importante^ a l menos en l a segunda mitad de 1974- y primera mitad de 1975. Esta función adquiere p a r t i c u l a r r e l e v a n c i a f r e n t e a la subfacturación de exportaciones y a su contrabando. Como en otra parte se d e s a r r o l l a , e x i s t í a en Argentina a f i n e s de 1875 un mercado de cambios no i n s t i t u c i o n a l i z a d o cuyas cot i z a c i o n e s se distanciaban muy fuertemente de l a s d e l m.ercado i n s t i t u c i o n a l i z a d o . E l l o a l i e n t a l a subfacturación y e l contrabando. En una s e r i e de productos, t i p o de cambio e f e c t i v o que r e s u l t a de adicionar e l reembolso a l t i p o el instituci^ n a l , se acerca a l t i p o no i n s t i t u c i o n a l i z a d o y estimula a cursar operaciones por l a v í a i n s t i t u c i o n a l i z a d a , con l o cual se dejan de asumir l o s r i e s g o s - i n c l u s o penales- de l a vía iii) incorrecta. Su e f i c a c i a como instrumento s e l e c t i v o debe ser analizada en más deta- lle. Para seleccionar por bienes es ciertamente e f i c a z en potencia, dados por l o menos t r e s supuestos: que está bien d e f i n i d o qué o b j e t i v o s precisos se tienen; que se conoce cuánto aporta cada bien a cada o b j e t i v o , y que l a s declaraciones sobre variaciones de costos y demás información convergente presentadas por e l sector privado son totalmente c o n f i a b l e s . En la experiencia argentina hay com- ponentes de v a r i a b i l i d a d , c o n f i a b i l i d a d o incertidumbre en l o s t r e s f a c t o r e s . Así: / - Los o b j e t i v o s A III-12 • Los o b j e t i v o s de l a u t i l i z a c i ó n de reembolsos apuntaron a l v a l o r agregado, l a t e c n o l o g í a , y a exportar más, básicamente. Las l i s t a s de productos f u e - ron acomodadas en forma relativamente empírica a estos o b j e t i v o s , sin r e a l i z a r t r a bajos de optimización formal. - El aporte de cada bien a cada o b j e t i v o no juega dentro de una c e n t r a l de información en que haya nexos con sistemas vinculados (Aduana, Secretaría de Indust r i a s , e t c . ) sobre una base autoactivada. Existen, p. e j . , dudas sobre e l balance de d i v i s a s e f e c t i v o de una s e r i e de productos. La información -principalmente sobre costos- presentada por e l sector p r i vado no es auditada por l a S e c r e t a r í a ; y se han señalado experiencias en que no h^ b r í a s i m i l i t u d entre declaraciones presentadas a d i s t i n t o s entes. A pesar de estos problemas -que afectan t a l vez más directamente a l a eficien^ c i a que a l a e f i c a c i a - ^ e l j u i c i o de expertos es p o s i t i v o con respecto a l a aptitud de selección del reembolso por t i p o de bienes. La selección por lugar de origen de la producción es expresable en c i e r t a medida en función del t i p o de bienes. No habiendo una p o l í t i c a de d e s a r r o l l o r e g i o - nal suficientem.ente precisa e instrumentada con perseverancia, sólo puede juzgarse que e l instrumento t i e n e aptitud para seleccionar por r e g i o n e s . De hecho, fue usado para promover l a exportación de bienes atados a regiones determinadas - i n c l u so no manufacturas-. La selección por países de destino se ha hecho, en l í n e a s generales,en térmi nos de d i v e r s i f i c a c i ó n , a través del reembolso a d i c i o n a l d e l 5 por mercado nue% vo. Este instrumento tuvo gran auge y constituyó un i n c e n t i v o r e a l a l a d i v e r s i f y cación . Un reembolso totalmente d i f e r e n c i a l que atendiera a otros f a c t o r e s para discriminar por destino no fue considerado, por estimarse que podría conducir a t r i a n g u l a r i z a c i o n e s indebidas del ffiomercio. TJ / La s e l e c c i ó n V Hasta diciembre de 1975 sé habían dictado alrededor de 300 Resoluciones, benef i c i a n d o a aproximadamente 2.500 productos y accediéndose a 150 nuevos mercados para l o s productos considerados. TJ Mientras l o s costos de movimiento l o permitieran, se exportaría a las plazas b e n e f i c i a d a s , con reexportación a l destino f i n a l r e a l . IKí » A III-13 • La selección por empresas está dispuesta en l a aludida Ley de protección a l t r a b a j o y a la producción nacional. dos a t r i b u t o s : nacionalidad y escala. Hay en este quien d e l problema por l o menos Para e l primero no están instrumentados reem bolsos d i f e r e n c i a l e s para la empresa nacional. Para l o segundo, parecería que en c i e r t o s casos es práctica que l o s reembolsos sean s o l i c i t a d o s por empresas de menor escala -que producen a costos mayores- para luego ser obtenidos por l a s empresas de escala-mayor. V Por t i p o de t e c n o l o g í a s , también l a aludida Ley indica un mayor estímulo a l a tecnología nacional. En l a práctica e l l o ha tenido ejecución por l o menos en e l otorgamiento del más a l t o reembolso a l a exportación de plantas l l a v e en mano o coi^ pletas. iv) En é s t o , aunque e l régimen es r e c i e n t e , es estimado como e f i c a z . En todo caso, la e f i c a c i a del reembolso está acotada por: e l n i v e l de so- brevaluación - o sobredevaluacion- del t i p o de cambio; l a e s t a b i l i d a d de l a l í n e a de p o l í t i c a de promoción por productos - o su v a r i a b i l i d a d - ; e l n i v e l máximo l e g a l de 40%; l a rapidez con que se puedan introducir a j u s t e s ; y l a c o n f i a b i l i d a d del s i s t e ma de información que nutre l a s decisiones.. f) El j u i c i o sobre l a e f i c i e n c i a del reembolso requiere e s c i n d i r sus dos funcio_ nes básicas., de c o r r e c t o r global del t i p o de cambio en caso de sobrevaluación, y de orientador s e l e c t i v o de l a expansion. deberían en r i g o r mera función no / eficiencia. Los costos f i s c a l e s imputables a l a p r i - ser computados en la r e l a c i ó n b e n e f i c i o s - c o s t o s que m.ide la El a n á l i s i s se r e a l i z a para a l conjunto de l o s t r e s instrumentos (reem bolsos, r e i n t e g r o s y draw-back) en e l capítulo que sigue. g) Ciertos c r i t e r i o s r e l a t i v o s a decisiones y acciones f u t u r a s , surgidos de l a experiencia y que c o n s t i t u i r í a n sólo puntos para una agenda de discusión, son: i) Estos instrumentos - e l reembolso en e l contexto a c t u a l - tendrían que ins c r i b i r su acción en un Sistema del Sector Externo, manejado con unidad de condu£ ción; y con una c e n t r a l de información adecuada, conectada con l o s sistemas vinculados ( t e c n o l o g í a , industrias, e t c . ) , de forma que se f a c i l i t e n crucís de información computerizada. Una unidad de costos y precios aparece,sin opciones, como par_ t e integrante de este sistema de información; _1/ Este t i p o de aproxiraación es conocida largamente en e l P a í s , también a propós i t o del uso de otros instrumentos ( f i j a c i ó n de p r e c i o s , subsidios i n t e r n o s , e t c . ) y conficiura l o que se ha c a l i f i c a d o en capítulos a n t e r i o r e s como p r e c i o s de cobertura (umbrella p r i c e s ) . AIII-1524• ii) Habría que reconsiderar un l i s t a d o de v a r i a b l e s susceptibles de ser op- timizadas. Al n i v e l de ingreso de Argentina, no es obvio que haya que maximizar e l v a l o r agregado; y t a l vez v a r i a b l e s como e l balance neto de d i v i s a s , - la estruc_ tura del poder de decision o l a acumulación tecnológica deban t e n e r mayor r e l e v a n c i a . Nada obsta, por supuesto, a que se proyecten p o l í t i c a s a l t e r n a t i v a s optimizando cada v a r i a b l e iii) iv) por v e z . 1/ De a l l í - s u r g i r í a una p o l í t i c a s e l e c t i v a más afinada. El poder de selección del reembolso depende del t i p o de cambio. Ya se anotó que no parece haber opciones a una p o l í t i c a de t i p o de cambio e j e que sea flexible y realista. v) La s i m p l i f i c a c i ó n d e l sistema l l e v a r í a a i n c l u i r -como a l presente- e l draw-back en e l reembolso y a no reponer l o s r e i n t e g r o s . Con t i p o de cambio f l e - x i b l e y r e a l i s t a , se l i b e r a r í a a l reembolso de su papel c o r r e c t o r g l o b a l , para ace^ tuar su v a l o r como instrumento de s e l e c c i ó n . El trasfondo conceptual de e l l o r e s i - de en que no hay una paridad, sino n paridades; siendo n un número s u f i c i e n t e mente grande como para que l a s e l e c c i ó n sea e f i c a z y e f i c i e n t e ex-ante, y s u f i c i e n temente pequeño como para que sea también manejable y no d i s t o r s i o n a n t e . h) Haría f a l t a repensar l a extensión de funciones que tendría que cubrir e l reem bolso. Por ejemplo: ¿procedería que enjugara e l e f e c t o d i s c r i m i n a t o r i o de l a sobr^ valuación, o .debiera extenderse para cubrir la.s otras áreas compensatorias d i s c u t i das en e l Capítulo VI -por ejemplo para compensar e l e f e c t o - a l z a de costos,de l a exportación que introduce l a protección e f e c t i v a - ? . Este t i p o de problemas sugiere l a necesidad de un mapeo de funciones v i r t u a l e s asignables a instrumentos -actuales o a c r e a r s e - y un cuidadoso a n á l i s i s de la asignación de funciones para maximizar l a e f i c a c i a o l a e f i c iencia del conjunto. i) Otro aspecto es l a función del reembolso f r e n t e a p r e c i o s de cobertura, da- dos por l o s exportadores que en una a c t i v i d a d trabajan a costos más a l t o s ; y la duración del reembolso, vinculada a l o a n t e r i o r . En e f e c t o : ¿Es procedente un reem- bolso e s t a b l e e indiscriminado, o debe montarse sobre una curva de reducción s e l e c t i v a en e l tiempo?. ¿Qué elementos entrarían en la s e l e c t i v i d a d ? . Naturalmente, / seria V difícil Podría t r a t a r s e por ejemplo, como un problema c l á s i c o de programación l i n e a l en que se cambian la v a r i a b l e a optimizar y l a s r e s t r i c c i o n e s ; y se parametriza. Véase Documento de Base Un modelo de optimización para la selección de pr^ ductos de e x p o r t a c i ó n . A III-15 • sería d i f í c i l pedir a un instrumento demasiadas funciones; y e l l o t a l vez habría de l l e v a r a la necesidad de r e v i s a r la constelación j) instrumental, Podría también e l reembolso adicional por mercado nuevo ser u t i l i z a d o con m^ yor intensidad, en función de l o s costos r e a l e s no sólo de penetrar un mercado, s^ . , . . /adecuadas no de permanecer en e l hasta a f i a n z a r s e ; y teniendo en cuenta provisiones para cont r a t o s a plazo, _1/ k) Haría también f a l t a un nexo operativo entre l o s reembolsos, trabajados con esta ó p t i c a , y l o s instrumentos de la conducción i n d u s t r i a l , A corto p l a z o , - y sobre todo en períodos de receso de o f e r t a o de exceso de demanda interna- e l problema no consiste en qué se quiere exportar sino en qué se t i e n e para exportar. A largo p l a z o , una p o l í t i c a de reembolsos d e f i n i d a y e s t a b l e podría tener e f e c t o inductor sobre l a producción para exportación, y s e r v i r a s í a un programa de expor_ tación. 1). Un exceso de afincamiento en e l sólo instrumento reembolso, haría a l parecer vulnerable la e f i c a c i a y l a e f i c i e n c i a de la p o l í t i c a , a l o s derechos compensatorios a p l i c a b l e s por t e r c e r o s países. redefinición Es fuerza que se l o g r e una decisión clara sobre la ica d e s l e a l , a que se alude en e l c a p i t u l o VI de este e s t u d i o ; de forma que se d e j e de reposar sólo en las v a r i a b l e s de c o s t o s , subsidios y precios r e l a t i v o s , para entrar a l problema todo e l conjunto de d e s l e a l t a d e s que operan sobre l o s f a c t o r e s que influyen la capacidad de competencia g l o b a l ; pues de e l l o y no simplemente de precios y subsidios se t r a t a . m) Finalmente, debería prestarse atención e s p e c i a l a que e l reembolso no f i n a n - c i e l a calida de recursos d e l p a í s , v í a p r e c i o s , remuneración de f a c t o r e s , u o t r a s . E l l o r e q u e r i r í a una suerte de auditoría económico-financiera coetánea. / 5. 1/ Materia sobre la cual existen proyectos. Impuesto a A III-16 • 5. Impuesto a las ganancias a) En su s i g n i f i c a c i ó n , e x i s t e en e l impuesto a l a s ganancias (antes impuesto a l a r e n t a ) una deducción en e l balance impositivo del 10% del v a l o r FOB de las expor_ taciones promocionadas según un l i s t a d o de bienes e s p e c í f i c o . El v a l o r de r e i n t e - gros y reembolsos percibidos por e l exportador está también desgravado, l o cual es esencial. b) _!/ Su evolución se i n i c i a en 1967, en que una l e y autoriza la deducción indica- da, en una dimensión de hasta e l 10%. Las normas anexas dispusieron e l 10%, de forma t a l que no se u t i l i z ó selectivamente un conjunto de por c i e n t o s d i f e r e n c i a l e s , según l o s bienes, cuyo uso l a Ley-autoriza. En u l t e r i o r e s modificaciones fue cambiada la l i s t a de productos, y l a exención fue sucesivamente prorrogada. _2/ La configuración de l a nómina de productos para l o s que se admite la deducción está asociada a que l o s mismos tengan reembolso, l o cual se integra en l a pol í t i c a que tiende a maximizar e l v a l o r agregado contenido en la exportación. c) La u t i l i z a c i ó n de esta exención se presume plena. Su monto ha sido c a l c u l a - do computando e l e f e c t o d i r e c t o de la exención sobre e l v a l o r de l a s exportacio nes y e l e f e c t o originado en la exención a r e i n t e g r o s y reembolsos. Esta ú l t i - ma t i e n e l a mayor s i g n i f i c a c i ó n ; y dado e l crecimiento rápido de l o s reembolsos, l a exención t o t a l en e l t r i b u t o a l a renta -a precios constantes- más que se d u p l i có entre 1969/70 y 1974. La caída, en volumen f í s i c o , de 1975 se o r i g i n ó en l a r e - ducción estimada en e l volumen de exportaciones promocionadas y e l a l z a explosiva de l o s precios internos. / La magnitud Con e l l o , e l e f e c t o - b e n e f i c i o s despues de l o s impuestos de un reembolso del 10% s e r í a 12,2% s i la empresa sociedad anónima d i s t r i b u y e a l o s a c c i o n i s t a s l a t o t a l i d a d d e l reembolso y del 14,5% s i r e t i e n e totalmente su v a l o r . Los r e i n t e gros por draw-back y e l recupero de impuesto a l a s ventas están gravados por e l t r i b u t o a l a s ganancias, l o cual c o n f i g u r a r í a una aparente inconsistencia. La exención de reembolsos y r e i n t e g r o s fue establecida por v í a de jurispruden cia. Hasta f i n e s de 1975. _3/ Hay proyectos que extienden l a prórroga por dos años. Se toman l a s estimaciones del Documento de Base t i v o s Tributarios a l a s Exportaciones. : Evaluación de l o s Incen- A III-17 • Cuadro I I I - 2 Valor estimado de la exención de impuesto a las ganancias por exportaciones promocionadas Años Exención del 10% sobre l a s exportaciones I. Efecto de la exención sobre reembolsos y reintegros Total A precios c o r r i e n t e s 21 27 48 70 35 30 65 71 59 46 105 72 87 Í24 211 73 181 337 518 74 172 454 626 . 75 404 533 937 19® • * • II. A precios de 1974 1969 133 236 70 152 130 282 71 189 147 336 72 « R 103 165 235 400 73 224 418 642 168 454 622 131 172 303 74 u * 75 • A III-18 • La magnitud de esta exención es importante, pues s i g n i f i c o en 1972 e l 28% y en 197U e l 15% de l a recaudación por impuesto a la renta de l a s sociedades de cap_i t a l , que se hubiera logrado de no haber e x i s t i d o l a desgravacion. d) Su operatividad es simple, pues las mismas empresas efectúan su deducción en su balance , i m p o s i t i v o , disminuyendo l a base imponible por e l monto resultante de la exención. Su v e r i f i c a c i ó n está sujeta a l a s generales de la l e y en materia de v e r ^ f i c a c i ó n impositiva» y sobre e l l o es sabido que la evasión en Argentina a l n i v e l de 197 5 es grande. e) El j u i c i o sobre su e f i c a c i a debe también ser separado en cuanto a l o s o b j e t i - vos. i) Como promotor de exportaciones existen dos o p i n i o n e s - l í m i t e : las de quie_ nes estiman que efectivamente e l instrumento es e f i c a z y l o g r a su o b j e t i v o ; y en o t r o extremo l a s de quienes consideran que -por la misma naturaleza del t r i b u t o que . grava un ingreso antes generado- se t r a t a de una exención que es aprovechada por l o s exportadores, l o s cuales de todas maneras hubieran exportado sin su e x i s t e n c i a . ii) Como instrumento de s e l e c t i v i d a d por t i p o de bienes, valen l a s mismas apr^ ciaciones emitidas para juzgar la e f i c a c i a del reembolso-, pero con la adición de que e l 10% de exención es la cota máxima establecida en l a l e y , y que no se ha aprovech^ do aún la p o s i b i l i d a d de usar tasas d i f e r e n c i a l e s de exención dentro -de esta cota y en función de óptimos determinados. iii) No hay en l a s normas selección por país de d e s t i n o , lugar de o r i g e n , em- presa exportadora, ni t i p o de t e c n o l o g í a . f) Las consideraciones a n t e r i o r e s influyen también e l j u i c i o sobre l a e f i c i e n c i a d e l instrumento. En e f e c t o , s i e l l o g r o de exportaciones es imputable a una conver_ gencia instrumental en la cual l a exención del impuesto a l a s ganancias es elemento s i n e qua non, su e f i c i e n c i a s e r i a mayor que la que procedería imputar en caso coi^ trario. / Su costo A III-19 • Su costo aparece en p r i n c i p i o elevado, particularmente por e f e c t o de la exención sobre reembolsos o Si éste es un c o r r e c t o r del t i p o de cambio, no podríá .estar exento d e l t r i b u t o a las ganancias, en la medida en que t a l t r i b u t o grave a l a ac— t i v i d á d de exportación. Podría haber además una cuestión de fondo derivada del c r i t e r i o sobre la fuei^ t e de ingresos que grava e l t r i b u t o . El impuesto a l a s ganancias grava l o s ingresos de fuente argentina; y s i se considerara que la exportación t i e n e una componente dada de fuente e x t r a n j e r a , no podría c a l i f i c a r s e a esta exención como estimulo sin ant e s haber i d e n t i f i c a d o qué alícuota de fuente argentina cabe computar en e l generado. ingreso Desde este punto de v i s t a , la exención no haría sino a j u s t a r contablemen- t e e l balance impositivo a la fuente jurídicamente c o r r e c t a , en la medida en que su dimensión también sea c o r r e c t a . g) Ciertos c r i t e r i o s r e l a t i v o s a decisiones y acciones futuras para una agenda de discusiones pueden ser sugeridos. i) Entre e l l o s : Económicamente, habría que gravar a l o s - reembolsos en la medida en que • constituyen un c o r r e c t o r del t i p o de cambio. ii) Habría que r e v i s a r l a s v a r i a b l e s susceptibles de ser optimizadas y a en su consecuencia, mejorar l a s e l e c t i v i d a d en las l i s t a s de productos y adecuarla a l óptimo que se persiga. Ciertos porcentajes d i f e r e n c i a l e s por productos podrían ser instrumento de este a j u s t e . i i i ) Las l i s t a s de productos exencionados a l e f e c t o de este t r i b u t o deberían ser armonizadas en un solo contexto con l a s promovidas a través de reembolsos y f i n a n c i a ción. iv) dica. Una exención en este t r i b u t o , de ser decidida, requiere permanencia jurí- Su monto tendría que ser claramente e x p l i c i t a d o en l o s formularios u t i l i z a d o s para la liquidación del impuesto. v) No se t i e n e A III-20 • v) No se t i e n e certeza sobre l a e f i c a c i a y l a e f i c i e n c i a de la exención en s í ; y procedería un estudio detallado ad hoc sobre e l l o , juntamente con una auditoría coetánea sustancial, mientras la exención tenga v i g e n c i a . 6. Impuestos internos a) En e l impuesto a l v a l o r agregado (ex impuesto a l a s ventas, con c i e r t a s modi- f i c a c i o n e s ) e x i s t e un recupero cuya s i g n i f i c a c i ó n r e s i d e en una devolución del im puesto contenido en l a s compras de insumos u t i l i z a d o s para la elaboración de bienes exportados. • No se t r a t a en esencia de una exención a las exportaciones, sino de una mecáni ca de corrección debida a que se pagó indebidamente antes, pues hace a l o b j e t i v o mis mo del t r i b u t o gravar sólo e l v a l o r agregado en las ventas en e l P a í s . Sin embargo, e s t e sólo hecho implica, a contrario sensu l a introducción de un estímulo a l a exportación. El monto d e l recupero constituyó en 1974 e l 7% de l a recaudación v i r t u a K e f e c t i v a • más e l recupero)del impuesto. b) Los _1/ impuestos internos a l consumo no gravan l a exportación por su propia natu- raleza. 7. Otros instrumentos a) Existe un Registro de Contratos de Operaciones de Exportación celebrados en f i r me y de presentación de o f e r t a s en l i c i t a c i o n e s internacionales, creado por Decreto de 1972, posteriormente modificado y complementado. / El propósito . Hay teóricamente un e f e c t o compensatorio, derivado de que, en la i n t e r p r e t a c i ó n del organismo recaudador, e l recupero t r i b u t a e l impuesto a l a s ganancias. A III-21 • El propósito del Registro consiste en asegurar l a e s t a b i l i d a d de l o s reembolsos a las exportaciones proraocionadas cuya fabricación deba i n i c i a r s e para embarque poster i o r ; por v í a de no modificar l o s porcentajes que e l reembolso s i g n i f i c a a l tiempo del embarque. E l l o procura alentar l a contratación a plazos en condiciones homolo- gas a l a s de práctica en e l comercio i n t e r n a c i o n a l , a l minimizar e l alea correspondiente. La mecánica del ajuste juega en función de costos internos, precios intern^ •cionales, t i p o s de cambio y reembolsos; y no impide aprovechar de un tratamiento más favorable en e l f u t u r o , s i existiere. Esta f a c i l i d a d no se otorga a l a s ventas que se concierten entre casas matrices y subsidiarias, o entre empresas d e l mismo grupo económico. Se r e q u i e r e que e l con- t r a t o o presentación en l i c i t a c i ó n tenga una cláusula de r e a j u s t e sobre e l precio f_i jado -en d i v i s a s ; cláusula ésta que ha sido considerada por Expertos como no necesariamente r e a l i s t a , a estar a la práctica comercial internacional c o r r i e n t e . El Estado se reserva l a facultad de i n s c r i p c i ó n . Hasta f i n e s de 1975 habían sido ^un po- co u t i l i z a d o s en r e l a c i ó n a sus p o s i b i l i d a d e s . b) . . La Admisión Temporaria fue introducida en 1963, para l a entrada de insumos des tinados a la producción de bienes para exportación. En 1973 se introdujo e l reembol so por e l v a l o r nacional de transformación ( v a l o r de exportación menos v a l o r de l o s insumos entrados bajo este regimen). Los pedidos son publicados para suscitar oposición de parte interesada; y ent r e l o s r e q u i s i t o s de admisión se requiere que los bienes a introducir no puedan ser localmente provistos en cantidad, c a l i d a d , precio o plazo requeridos para cumplir l a s contrataciones. En l a práctica es u t i l i z a d o por algunas industrias ; .pero e x i s t e una importan t e d i f i c u l t a d intrínseca a su uso sobre todo en materia de g a r a n t í a s ; y en la opinión de Expertos no es realmente e f i c a z , t r a e s e r i a s d i f i c u l t a d e s de administración, p l i c a un a l t o costo y posee en consecuencia baja e f i c i e n c i a . / c) Existe un im- A III-22 • c) Existe un Regimen de Muestras, e s t a b l e c i d o en d i s t i n t a s d i s p o s i c i o n e s . En 1968 se eximio a la exportación de muestras y consignaciones de l a o b l i g a c i ó n de negociar e l contravalor en d i v i s a s , bastando para e l l o una declaración jurada d e l exportador; p o s i b i l i d a d ésta que fue derogada en 1974- porque, no e x i s t i é n d o v e r i f i c a c i ó n , se pos i b i l i t a b a la f i l t r a c i ó n . En ese año, a l aprobarse e l calendario de p a r t i c i p a c i ó n en f e r i a s y exposiciones i n t e r n a c i o n a l e s , se admitió e l embarque s i n cumplir con l a li- quidación de d i v i s a s ni /Se frkvámenes a los bienes destinados a s e r obsequiados; estableciéndose que los destinados a exhibición deben cumplir e l regimen de exportación temporaria. En materia cambiaria, disposiciones d e l Banco Central r i g e n l a materia, y establecen plazos máximos de permanenecia de las muestras en e l e x t e r i o r , s i n version de su c o n t r a v a l o r . d) Se instituj^ó en 1962 e l C e r t i f i c a d o de Calidad Declarada, cuyo uso es o p t a t i v o , y cuyo o b j e t o reside en acreditar que e l bien se ajusta en c a l i d a d , medidas, peso, conservación,-y/o envases a l o convenido. dades anotadas. Se h a b i l i t ó , un r e g i s t r o e s p e c i a l de e n t i - En la p r á c t i c a la S e c r e t a r í a de Comercio E x t e r i o r s ó l o avala que la entidad está en condiciones de e m i t i r c e r t i f i c a c i ó n . Se t r a t a de un regimen j u r í d i - camente v i g e n t e pero débilmente aprovechado. e) Existe también una Compensación por la exportación de productos azucarados y vitivinícolas. f) Se t r a t a de compensaciones ad hoc. Los compromisos de com.pra de productos argentinos establecidos en convenios con parses de economía- centralmente planeada fueron también considerados en una reglamentación de compras directas de empresas e s t a t a l e s , dictada en 1975 _!/. /Tales compras U En e l capítulo r e l a t i v o a Convenios de Interés para l a Exportación Manufacturera es tratado e l problema en d e t a l l e . A III-23 • Tales compras d i r e c t a s quedan sujetas a que se haya creado poder de compra argentino por un monto equivalente, l o cual incluye una proporción de exportación de productos i n d u s t r i a l e s argentinos, f i j a d a en una cota de mínima en l o s convenios. serían negociadas anualmente con e l país de.que se t r a t e . Las l i s t a s Estos compromisos const¿ tuyen un instrumento adicional de conducción de la exportación manufacturera, sobre cuya e f i c a c i a aún no se puede r e a l i z a r una evaluación adecuada por ser su empleo muy reciente. 8. El regimen aduanero V a) El regimen aduanero está integrado por y es aplicado en función de c i e r t a s le- •yes (Ley de Aduana y l e g i s l a c i ó n convergente); las Ordenanzas de Aduana (reglamentación- de operaciones); las Nomenclaturas Arancelarias de Exportación (NADE) y de Importación (ÑADI) que nacen de l a Nom.enclatura Arancelaria de Bruselas puesta en prác t i c a a f i n e s de 1965; determinadas instituciones t a l e s cómo e l despacho en confianza del cual nace la necesidad del p r o f e s i o n a l llamado despachante de aduana y del Registro de Exportadores e Importadores; y la intervención -básicamente p r e v i a - de otros organismos públicos. b) El regimen aduanero funciona sobre l a base de l a declaración formal p r e v i a , que debe hacer f e ; de l o que nace l a severidad de sus sanciones. c) Su funcionamiento ha demostrado c i e r t a s debilidades en l o que interesa a l a exportación manufacturera. i) Los Expertos y que operan en l a materia consideran que debería ser más aduana de exportación, superando l o s f a c t o r e s de contextura y funcionamiento que vienen de su naturaleza t r a d i c i o n a l de aduana de impoi^tación general y de exportación t r a d i c i o n a l . / ii) Como es 1/ ~ Un diagrama de una exportación manufacturera común, está desarrollado en e l Documento de Base sobre Diagramación de f l u j o s . . . ( o . c . ) . 2J Documento de Base sobre Instrumentos ...!• (o.c). A III-2^ ii) Como es natural en un país de fronteras d i l a t a d a s , f á c i l e s y en buena medi- da secas, cuando l a distancia entre e l t i p o de cambio no i n s t i t u c i o n a l i z a d o y e l ofi- c i a l e f e c t i v o _!/ es grande - e inusitadamente grande como en l a experiencia argentina r i r e c i e n t e - la i n s t i t u c i ó n aduanera t i e n e baja e f i c a c i a en la represión del comercio no r e g i s t r a d o de exportación, pues el premio a l acto i l e g a l es a l t o . iii) Como caso p a r t i c u l a r p a r a l e l o a l a n t e r i o r , cuando l a d i f e r e n c i a de p r e c i o s entre e l País y sus vecinos es muy grande, e l t r á f i c o f r o n t e r i z o l l e v a a la n e c e s i dad de reglamentaciones sólo parcialmente p r a c t i c a b l e s . iv) El c o n t r o l de precios de exportación -intrínsecamente d i f í c i l en función de l a s numerosas y variadas e s p e c i f i c a c i o n e s técnicas y comerciales de l o s product o s - requiere ser fuertemente v i g o r i z a d o para e v i t a r la subfacturación de exportaciones. Empero, e l l o es materia no sólo de la Aduana; pero en:cuanto a dicho orga- nismo concierne, la debilidad de este s e r v i c i o público de c o n t r o l deriva de l a f a l ta de un f u e r t e equipo de economistas, e s t a d í s t i c o s , ingenieros y o t r o s t é c n i c o s , que es p e r c e p t i b l e . d) Con miras a aumentar su e f i c a c i a , la Aduana ha introducido en l o s últimos años una s e r i e de mejoras operacionales, particularmente en.su administración central. 9. Suspensión de exportaciones a) Es o t r o de l o s instrumentos de conducción, cuyos propósitos básicos residen en asegurar é l abastecimiento nacional y contribuir a la p o l í t i c a de precios nos. inter- Su marco j u r í d i c o actual viene dado por la Ley de Protección a l Trabajo y a l a Producción Nacional. nomía. Su autoridad•actual de aplicación es e l M i n i s t e r i o de Eco- El instrumento es accionado por e l Estado o su empleo suscitado por e l sec- t o r privado. b) _1/ El uso Es d e c i r , e l que r e s u l t a después de ajustado e l t i p o de cambio e j e por reembolsos y o t r o s c o r r e c t o r e s . ^ A b) III-25 • El uso del instrumento en forma s i g n i f i c a t i v a comienza a p r i n c i p i o s de 1974, cuando la expansion de l a actividad interna r e a l aumentaba l a demanda de productos manufacturados e insumos i n d u s t r i a l e s , a l mismo tiempo que l a p o l í t i c a de p r e c i o s congelados estimulaba la r e s t r i c c i ó n deliberada de su o f e r t a , y contribuía a ubicar e l n i v e l de precios internos de t a l e s productos s i g n i f i c a t i v a m e n t e por debajo de los internacionales. Hubo numerosas d i s p o s i c i o n e s , en l a s cuales se incluyeron salvedades pana se- guir contribuyendo a l abastecimiento de países l i m í t r o f e s . Se introdujeron luego cupos de exportación^básicamente por producto y país 1/. c) La suspensión de exportaciones no pudo e v i t a r l a exportación no registrada de productos, que en l o s últimos años y en opinión de l o s Expertos, habría asumido d i mensiones muy a l t a s , afectando no sólo a productos manufactureros sino especialmente a los tradicionales. Sin embargo, contribuyó en c i e r t a medida a regular e l a b a s t e c i - miento y,particularmente en insumos c r í t i c o s , ha sido juzgada como ú t i l . 10. E f i c a c i a de este conjunto de instrumentos Seguidamente, - y con todas l a s reservas que merece e l a n á l i s i s p a r c i a l - se ano_ tan j u i c i o s r e l a t i v o s a l a e f i c a c i a del conjunto de instrumentos considerados, en re lacion con l o s o b j e t i v o s que se expresan. a) Con respecto a l alza del volumen f í s i c o de l a s exportaciones manufactureras en e l comercio r e g i s t r a d o , l a experiencia demostró la e f i c a c i a del conjunto, p a r t i c u l a r mente porque a l mismo tiempo c i e r t o s instrumentos como r e i n t e g r o s y reembolsos debie ron actuar como correctores del t i p o de cambio o f i c i a l , que l l e v ó consigo una eventual sobrevaluación 2 / en c i e r t a s épocas. Este j u i c i o es generalizado; y se mantiene a pesar de l a s debilidades citadas a propósito do cada instrumento (baja e f i c a c i a g l o b a l del draw-back, aunque a l t a cacia aparente para c i e r t o s productos e s p e c í f i c o s ; baja velocidad a l parecer para /el ajuste V En la aplicación se tuvieron también en cuenta l a aparición de excedentes y .la e x i s t e n c i a de compromisos a n t e r i o r e s del exportador. 2/ Sobrevaluación se entiende en términos r e l a t i v o s a l a media d e l período en a n á l i s i s , y no en términos r e f e r i d o s a una pairidad dada. efi A III-26 • e l a j u s t e de r e i n t e g r o s y reembolsos; baja e f i c a c i a aduanera para reprimir l a exportación no r e g i s t r a d a , b) etc.). Con respecto a l v a l o r agregado caben c i e r t a s consideraciones. Si se toma es- táticamente comp universo de r e f e r e n c i a todas l a s a c t i v i d a d e s manufactureras i n c l u i das l a s de base agropecuaria, no se habría contribuido rigurosamente a maximizar e l v a l o r agregado, en la medida en que l a s manufacturas de base agropecuaria tienen un menor reembolso promedio r e l a t i v o . de tablas de insumo-producto E l l o porque, en e l a n á l i s i s r e a l i z a d o a p a r t i r s e r í a la expansion r e l a t i v a de l a s exportaciones de t a l e s manufacturas l a que c o n t r i b u i r í a a maximizar e l v a l o r agregado. Precisamente, e l cambio habido en la estructura i n d u s t r i a l argentina a p a r t i r . . , 1 j (aumentar de 1950 ~ hecho con sustitución negativa na .lievado a j l a importancia de l a s industrias cuya exportación ha sido relativamente más estimulada por l o s instrumentos que se están analizando (mecánicas, e l é c t r i c a s , e t c . ) , en e l t o t a l de la exportación manufacturera. S i , en camibio, e l universo de r e f e r e n c i a es toda l a economía y e l enfoque dinámico, obviamente l o s reem.bolsos y r e i n t e g r o s han contribuido a maximizar e l val o r agregado, a l estimular l a incorporación s i g n i f i c a t i v a de productos industriales, que poseen l a mayor e l a s t i c i d a d - i n g r e s o de la demanda externa; y cuya inclusión amp l í a per se l a capacidad de financiamiento de la economía en su conjunto, y levanta a s í la tasa posible de crecimiento d e l producto. c) Su e f e c t o sobre l a d i s t r i b u c i ó n debe también ser discernido global y s e l e c - tivamente. A n i v e l g l o b a l , más producto f i n a n c i a b l e genera más empleo ex-ante y mejora per se l a distribución. Selectivamente, l o s más a l t o s n i v e l e s de efecto-ocupación por unidad de expansión de exportaciones se dan, en promedio, en l a s a c t i v i d a d e s agropecuarias y en industrias de base agropecuaria. Por l o que una expansión en l a exportación de manufactura de origen i n d u s t r i a l r e n d i r í a un e f e c t o relativamente menor en t é r m i nos de empleo y de d i s t r i b u c i ó n , por este sólo e f e c t o . 3^/ 1/ Véanse, sin embargo,.las observaciones de F . H e r s c h e l sobre la industria de bienes de c a p i t a l . A III-27 • Hay, además un e f e c t o e s p e c i f i c o adverso, en e l sentido de que e l monto de reem bolsos, r e i n t e g r o s , draw-back y exención del t r i b u t o sobre l a renta van a l f a c t o r empresario y c a p i t a l y particularmente a l o s tramos de ingresos a l t o s y de residentes extranjeros. d) Con respecto a l balance de d i v i s a s e l aporte t o t a l ocurrido se estima en d e f i - n i t i v a de signo p o s i t i v o . Los instrumentos que se están considerando han desalenta- do en c i e r t a medida e l comercio no r e g i s t r a d o de exportación y la subfacturacióri de exportaciones - s i n anularlos, por supuesto-. Empero, dado e l t i p o de productos pro- movidos, se han estimulado las importaciones de bienes y e l uso de f a c t o r e s del ext e r i o r -incrementando por ésto l a s remesas de b e n e f i c i o s y r e g a l í a s - . e) Su e f i c a c i a como c o r r e c t o r del t i p o de cambio es estimada como a l t a por l o s Expertos. f) Su aporte a l a s e l e c t i v i d a d requiere c i e r t o det.alle: i) Por t i p o de bienes, dada la p o l í t i c a de estímulo a l o no t r a d i c i o n a l , la e f i c a c i a d e l conjunto de instrumentos se estima a l t a , pero susceptible de ser mejorada. ii) En l o que hace a l a selección por t i p o de t e c n o l o g í a , se estima que la p r i mera etapa de exportación manufacturera no tenía más opción básica que l a de export a r los bienes que hubiera d i s p o n i b l e s , a la tecnología competitiva d i s p o n i b l e , nació nal o e x t r a n j e r a ; y e l l o porque e l País en su conjunto no tenía claramente discernida una p o l í t i c a tecnológica afinada. Algunos rasgos de l a p o l í t i c a -como l a que b e n e f i - c i a ia exportación de plantas l l a v e en mano o completas- apuntan últimamente en l a buena d i r e c c i ó n ; pero se r e q u e r i r í a un esfuerzo mucho más d i s c i p l i n a d o para maximizar l a exportación de tecnología nacional, incorporada o no. / iii) Por e s c a l a . Todo esto es d e s c r i p t i v o del caso argentino y no s i g n i f i c a un j u i c i o de v a l o r sobre la conveniencia de impulsar más o menos las exportaciones de c i e r t o s bienes. Obviamente, otras consideraciones de mayor peso se dan para que t a l impulso sea imprescindible. (Vease Documento de Base sobre: jjn modelo de o p t i mización para l a selección de productos de exportación). A III-28 • . de empresa iii) Por escala/,1a p o l í t i c a no ha sido e x p l í c i t a . A p o s t e r i o r i se percibe que e l sistema f a v o r e c e a l a s empresas de mayor tamaño; y que l a s empresas medianas y p£ quenas -nacionales básicamente- participan en menor alícuota de l o s b e n e f i c i o s o t o r gados. i v ) Por nacionalidad de empresas -en p a r a l e l o con l o a n t e r i o r - l a p o l í t i c a no ha seleccionado. Las empresas extranjeras toman una alícuota de b e n e f i c i o s por co- r r e c t o r e s relativamente a l t a . Lo mismo se estima en l o que hace a su p a r t i c i p a c i ó n en l a exención por impuesto a las ganancias. El r e g i s t r o de contratos de expor_ tacion -no suficientemente u t i l i z a d o todavía- habría_ servido selectivamente a l a empresa nacional. v) Por origen g e o g r á f i c o , hubo c i e r t a ayuda a zonas determinadas a través de reembolsos para productos o r i g i n a r i o s de e l l a s ; pero más respondiendo a s o l i c i t a c i ^ nes coyunturales que a una p o l í t i c a sistemática de d e s a r r o l l o r e g i o n a l . vi) Por país de d e s t i n o , las p r e f e r e n c i a s en ALALC, l o s convenios b i l a t e r a l e s , e l adicional del 5%, y l a s excepciones a la prohibición de exportación otorgadas a la venta de materiales c r í t i c o s a países l i m í t r o f e s , constituyeron elementos d i r e c c i o n a l e s ; aunque no necesariamente integrados en una p o l í t i c a comprensiva de comerc i o por p a í s e s , centralmente-diseñada y aplicáda con perseverancia. A - III - 29 • B. INSTRUMENTOS DE FINAN-CIACION 1. El sistema actual de f i n a n c i a c i ó n de exportaciones y su funcionamiento a) Existen t r e s regímenes c r e d i t i c i o s para l a promoción de l a s exportaciones ma- nufactureras, que suelen ser llamados: p r e f i n a n c i a c i ó n , f i n a n c i a c i ó n y p o s t - f i n a n c i ^ c ión. i) La p r e f i n a n c i a c i ó n t i e n e por o b j e t o f i n a n c i a r l a producción de bienes y s e r v i c i o s a exportar. Los bienes son agrupados en t r e s l i s t a s que incluyen: bienes de c a p i t a l ( l i s t a 1 ) , bienes durables y semidurables ( l i s t a 2) y o t r o s bienes manufacturados ( l i s t a 3 ) . Se incluye también l a reparación de elementos de t r a n s p o r t e , equipos y maquinaria introducidos temporariamente a l País con t a l fin. Este sistema data de 1963, y fue originalmente introducido para f i n a n c i a r l a producción destinada a c o n f i g u r a r exportación no t r a d i c i o n a l . En 1970 se i n t r o - dujo una l i s t a de bienes, que luego s u f r i ó algunas m o d i f i c a c i o n e s . Son sus b e n e f i c i a r i o s l o s productores de l o s bienes y s e r v i c i o s listados, destinados a .ser exportados, y l o s exportadores cuando se obliguen mancomunadament e con e l productor. El monto d e l c r é d i t o puede alcanzar hasta e l 65% d e l v a l o r FOB. 1/ El plazo es de hasta un año para l o s bienes de c a p i t a l y l a s reparaciones indicadas; hasta 3 años para l a producción de n a v i o s ; y hasta 180 días para l o s d e más bienes. Las tasas de i n t e r é s nominales fueron originalmente e s t a b l e c i d a s en e l 8% anual, y luego elevadas hasta e l 33% a p r i n c i p i o s de 1976. Estas tasas fueron siem pre i n f e r i o r e s a l a s tasas nominales de descuento de documentos de primera l i n e a / a l a s de _1/ Con c i e r t a s l i m i t a c i o n e s en cuanto a l gasto én d i v i s a s para l a producción (40% d e l v a l o r FOB i n c l u i d a y 30% excluida la u t i l i d a d ) . y A - III - 30 • a l a s de c r é d i t o a mediano plazo para i n v e r s i o n otorgados por e l sistema baneario. También fueron i n f e r i o r e s a l a s tasas de crecimiento interanual de p r e c i o s . 1/ Los recursos que u t i l i z a n l o s bancos operadores, habida cuenta de que r i ge e l sistema de n a c i o n a l i z a c i ó n de depósitos bancarios, provienen de a f e c t a r un redescuento a b i e r t o , h a b i l i t a d o a l e f e c t o por e l Banco Central. Desde 1970 l o s bancos d e l sistema operan e l prefinanciamiento, nando gradualmente l o s fondos en función de l a s necesidades. proporcio- Para e l l o deben cal_i f i c a r e l r i e s g o ; y , aún cuando estas operaciones pueden exceder l a s l i m i t a c i o n e s r^ •glamentarias r e l a t i v a s a l a r e l a c i ó n crédito/patrimonio del deudor, l o s bancos suelen v a l o r i z a r e l r i e s g o t e c n o l ó g i c o , particularmente en empresas pequeñas y medianas en l a s cuales e l proceso de f a b r i c a c i ó n depende de pocos hombres. Algunos ban- cos vienen usando un sistema de f ideicom.iso, pero se reconoce que e l sistem.a bancar i o no t i e n e un buen s e r v i c i o de i n g e n i e r í a propio para estos c o n t r o l e s , n i l e re- sulta f á c i l reposar en s e r v i c i o s de consultores, externos. Se han r e g i s t r a d o casos de incumplimiento de la exportación p e e f i n a n c i a d a ; pero su r e l e v a n c i a s e r í a escasa; y sus causas r a d i c a r í a n no necesariamente en facto_ res imputables a l productor, vinculándose en algunos casos -en l o s últimos años- a , una d e s f a v o r a b l e r e l a c i ó n entre costos internos y t i p o s de cambio. Empero, se ha c i tado que convendría i n t r o d u c i r c i e r t a a u d i t o r í a coetánea de e f i c a c i a . d e l - sistema. El Banco Central procede con f l e x i b l e r i g o r 2/, tanto en e l a n á l i s i s de ex- cepciones cuanto en e l de incumplimiento y en l a a p l i c a c i ó n de sanciones por e l l o j y e s t o b e n e f i c i a considerablemente a l proceso. Se ha señalado también que, en l a medida en que se desee un nexo más e s t r e cho entre productor y exportador y en que e l l o l l e v e a tomar prefinanciamiento mancomunadamente, procedería examinar en c i e r t o d e t a l l e l a mecánica d e l sistema, parti cularmente s i e l País deseara c a t a l i z a r empresas nacionales de exportación de gran / dimensión y J^/ Con alguna excepción irrelevante. V Véase l a discusión p e r t i n e n t e en e l Documento de Base pobre Instrumentos . . . ( o . c ) • A - III - 31 dimension y alcance mundial y s i , al mismo tiempo, deseara maximizar l a e f i c a c i a sel e c t i v a del c r é d i t o en general trabajando con c r é d i t o a programas. Lo mismo acontece s i se t r a t a de v i g o r i z a r a l máximo l a formacion de consorc i o s de exportación, integrados por pequeñas y medianas empresas; pues l a s normas actuales y su instrumentación no necesariamente b e n e f i c i a n l a formacion de t a l e s con_ sorcios. ii) La f i n a n c i a c i ó n , propiamente dicha, f i n a n c i a l a exportación de bienes y servicios. Son c a l i f i c a d o s separadamente l o s bienes de c a p i t a l , repuestos y acce- s o r i o s ; bienes durables y semidurables; reparación y a j u s t e de elementos de t r a n s p o r t e , equipos y maquinarias con introducción temporaria; f l e t e s y seguros; servi- c i o s t é c n i c o s , i n v e s t i g a c i o n e s y e s t u d i o s ; plantas l l a v e en mano ( p r e v i a consulta a l Banco Central-) y navios, t i p i f i c a d o s como bienes de c a p i t a l . - En 1959 se había creado un sistema experimental canalizado a t r a v é s de Ban cos O f i c i a l e s Nacionales, que s i r v i ó de base para l a d e c i s i ó n tomada en 1962, de es t a b l e c e r e l régimen de f i n a n c i a c i ó n de exportaciones no t r a d i c i o n a l e s . Este s i s t e - ma s u f r i ó algunas modificaciones que l o mejoraron, ampliando progresivamente su cobertura. - Son sus b e n e f i c i a r i o s l o s exportadores. Suele ser considerado que l a s con diciones que obtiene e l exportador inducen a l a s que é s t e o t o r g a a l - importador. El monto d e l c r é d i t o o s c i l a entre e l 80% (bienes durables y semidurables) y e l 100% ( f l e t e s contratados en medios de transporte argentinos y seguros contratados eon empresas autorizadas a funcionar en e l P a í s ) ; básicamente es del 85% en bienes de c a p i t a l . 1/ ^ El plazo es de hasta: 10 años para n a v i o s ; 8 y 1/2 años para bienes de cap i t a l ; hasta 3 años para bienes durables y semidurables; 18 meses los demás t i p o s dé bienes ;para f l e t e s y seguros según e l p r i n c i p a l a que se apliquen; y según decida e l Banco Central para otros casos. /La p o l í t i c a También con l a l i m i t a c i ó n indicáda para e l prefinanciamiento . A - III - 32 La p o l í t i c a de .plazos d e l Banco Central se acomoda a l a coyuntura i n t e r n a c i o nal y a las necesidades del balance de pagos d e l P a í s , en forma f l e x i b l e y r e a l i s t a . - Las tasas de i n t e r é s fueron originalmente e s t a b l e c i d a s en e l 6% y luego llevadas a l 7,5% para todos los casos. países competidores Esta tasa s e r í a semejante a l a v i g e n t e en virtuales. Los recursos en moneda nacional que u t i l i z a n l o s bancos d e l sistema son también imputados a un redescuento a b i e r t o . -- 1_/ Los bancos d e l sistema corren con l a o p e r a t o r i a , debiendo consultar a l Ban- co Central en c i e r t o s casos. Pueden también excederse las r e l a c i o n e s reglamentarias entre c r é d i t o y patrimonio del deudor; pero los bancos e l i g e n los riesgos. Si los r i e s g o s están cubiertos por seguro de c r é d i t o , las demoras en cobros d e l e x t e r i o r pueden s e r aceptadas por hasta 195 d í a s . Las operaciones deben e s t a r cubiertas por seguro de c r é d i t o contra r i e s g o s o r d i n a r i o s , o e s t a r avaladas debida- mente; y tener seguro de c r é d i t o a la exportación contra r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s en,.-, casos e s t i p u l a d o s . E l l o genera una r e l a c i ó n entre c r é d i t o y seguro que es analizada en e l c a p í t u l o correspondiente a é s t e . 2/ El Banco Central controla individualmente las operaciones; y emite l a s consultas requeridas en l o s casos de operaciones e s p e c i a l e s o f u e r a de norma. Se ha señalado que, aunque e l sistema de f i n a n c i a c i ó n parece e s t a r en l í n e a a n i v e l i n t e r n a c i o n a l , convendría f o r t i f i c a r d i a l e s de f i n a n c i a c i ó n en términos adaptación d e l sistema. el análisis de l a s condiciones mun- que permitan mejorar l a a c t u a l f l e x i b i l i d a d de En l o que hac.e a las exportaciones a ALALC, e l l o permitiría e v i t a r cualquier competencia indebida entre p a í s e s , que b e n e f i c i a r í a preponderantemente a l o s p r i n c i p a l e s actores d e l comercio i n t e r n a c i o n a l en l a zona. / i i i ) La p o s t f i n a n c i a c i ó n _!/ Cuando se t r a t a de operaciones imputeibles a l í n e a s de c r é d i t o acordadas en moneda i n t e r n a c i o n a l por e l Banco Central a entes de otros p a í s e s , l a s operaciones son descontadas independientemente por e l Banco C e n t r a l , p r e v i a consulta. Véase además e l Documento de Base l a Argentina. sobre Seguro de C r é d i t o a l a Exportación en I ft. A - III - 33 • iii) La p o s t f i n a n c i a c i ó n constituye una f i n a n c i a c i ó n suplementaria para exporta- ciones ya efectuadas. B e n e f i c i a a productos contenidos en un l i s t a d o e s p e c i f i c o , prác_ ticamente semejante a l o s a n t e r i o r e s , aunque no se establecen condiciones diferencia- l e s por t i p o de b i e n e s . . Pueden también excederse l a s r e l a c i o n e s reglamentarias entre c r é d i t o y patrimonio d e l deudor; pero l o s bancas e l i g e n l o s - riesgos. El régimen data de 1965 y progresivamente fueron expandiéndose sus alcances. Son sus b e n e f i c i a r i o s l o s exportadores de productos promocionados. -• El monto d e l c r é d i t o es de hasta e l 4-0% d e l v a l o r de l a s d i v i s a s liquidadas. - El plazo es de hasta 180 d í a s . - La tasa nominal de i n t e r é s se e s t a b l e c i ó originalmente en e l 12%; y fue u l t e riormente d e l +8%. Este v a l o r f u e siempre i n f e r i o r a l d e l a l z a interanual de p r e c i o s También l o fué con r e s p e c t o a l a tasa nominal de descuento para documentos de primera l i n e a ; hasta que fueron ambas tasas alineadas en 1975. sido interpretada como que anula e l estimulo. Esta a l i n e a c i ó n de tasas ha Sin embargo, e l estímulo continúa e x i s tiendo por e f e c t o de l a automaticidad -aunque r e l a t i v a - en e l otorgamiento. Desde l a n a c i o n a l i z a c i ó n de d e p ó s i t o s , l o s recursos en moneda nacional son afectados por l o s bancos a l redescuento correspondiente. Los bancos d e l sistema son responsables de l a o p e r a t o r i a . Deben poner l o s fondos a d i s p o s i c i ó n d e l exportador dentro de l o s 60 días de l a s fechas de negociación de d i v i s a s (o d e l descuento de l e t r a s , o de l a recepción d e l pago d e l exterior). Se ha argüido la procedencia de l a p o s t f i n a n c i a c i ó n en s í , considerando que constituye una suerte de premio- sin j u s t i f i c a c i ó n aparente. Sin embargo, se ha sos- tenido que no configura más que un instrumento importante para i n c i t a r a l a r e g u l a r i dad del proceso de exportación, f a c t o r é s t e que constituye un o b j e t i v o operacional en s í mismo, en l a p o l í t i c a de exportación manufacturera. / b) _1/ Con exepción de 1969. Los o b j e t i v o s V, A - III - 34 • b) Los o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s tenidos en cuenta por e l sistema, y l a s v a r i a b l e s p r i n c i p a l e s que su instrumentación considera, residen básicamente en que se procura maximizar l a exportación manufacturera con e l mayor contenido p o s i b l e de v a l o r agregado y l o g r a r una mayor d i v e r s i f i c a c i o n por productos y mercados; atendiendo a determinadas condiciones de entorno, entre e l l a s : la s i t u a c i ó n d e l mercado e x t e r i o r , l a evolución de l a demanda i n t e r n a , y l a s condiciones de l a s operaciones mismas -par_ ticularmente su balance de d i v i s a s - . Frente a e l l o , c a b r í a n algunas r e f l e x i o n e s r e l a t i v a s a l a s e l e c t i v i d a d . Hasta- ahora, l a s l i s t a s de productos acuerdan v e n t a j a s teniendo en cuenta l a vida ú t i l de . l o s bienes y su v a l o r agregado. Tales l i s t a s no necesariamente respondieron a e s - tudios a n a l í t i c o s altamente afinados y , de hacerse c i e r t a r e v i s i ó n , l o s grados de s e l e c t i v i d a d podrían ser incrementados. Otros o b j e t i v o s , como e l de exportación de t e c n o l o g í a n a c i o n a l , podrían ser procurados, habida cuenta de que l a t e c n o l o g í a actualmente exportada es a su vez dominantemente importada. Se r e c o g i e r o n opiniones, empero, acerca de que l a incor- poración de e s t e o b j e t i v o e x i g i r í a i n t r o d u c i r v e n t a j a s d i f e r e n c i a l e s en materias de i n t e r é s , plazo y cobertura. La s e l e c t i v i d a d por países de destino está ya en parte i n f l u i d a por l a real_i z a c i ó n de convenios y por l a s e l e c c i ó n de r i e s g o s en l o s mecanismos de seguro de c r é d i t o ; y se ha entendido que no s e r í a obvio i n c l u i r e s t e o b j e t i v o como e s p e c í f i co para e l instrumental de f i n a n c i a c i ó n en s í . Los expertos señalaron que l a s e l e c t i v i d a d por empresas exportadoras, en cam b i o , podría ser o b j e t o de c i e r t a consideración a d i c i o n a l , s i e l Gobierno d e c i d i e r a f o r t i f i c a r a l a pequeña y mediana empresa, nacional particularmente. Al p a r e c e r , l a s e l e c c i ó n actual hecha por e l sistema bancario s e r í a t a l , que la banca privada t i e n d e a otorgar c r é d i t o s a operaciones relativamente de mayor tamaño y menor r i e ^ g o ; mientras que l a banca o f i c i a l da soporte a cualquier tamaño de o p e r a c i ó n , con r i e s g o razonablemente asumible. Dentro de e s t e ámbito de s e l e c t i v i d a d por t i p o de / empresas exportadoras • A - III - 35 empresas exportadoras, se señaló que l a función del c r é d i t o podría s e r importante para c a t a l i z a r consorcios de exportación, f o r t i f i c a r a compañías argentinas de co_ raercialización y d e s a r r o l l a r o t r a s formas s e l e c t i v a s que v i g o r i z a r a n l a a l í c u o t a de decisión nacional contenida en l a exportación manufacturera t o t a l . De estas v a r i a s formas de s e l e c t i v i d a d surgen o t r o s tantos o b j e t i v o s espec_í f i e o s virtualmente asumibles o v i g o r i z a b l e s , en e l ámbito de l o s instrumentos de financiación. c) Los n i v e l e s de u t i l i z a c i ó n de l a f i n a n c i a c i ó n promocional c r e c i e r o n muy ráp_i damente, en volumen f í s i c o por l o menos hasta 1974. i) A f i n e s de 1974, e l saldo de c r é d i t o s para promoción de exportaciones im putado por l o s bancos a líneas- de redescuento d e l Banco Central l l e g ó a $ 6.200 mi Honesty . li) a f i n e s de 1975 $ 17.500 millones a precios Del t o t a l de corrientes. 1974 alrededor de 1/3 corresponde a cada uno de l o s regímenes. Pero como l a f i n a n c i a c i ó n puede l l e g a r a cubrir a l í c u o t a s más a l t a s que l a pre y p o s t f i n a n c i a c i ó n , se i n f i e r e que se dan acuerdos de post y p r e f i n a n c i a c i ó n para ex portaciones que no están financiadas con l í n e a s imputables a redescuento d e l B.C.R.A. iii) Los acuerdos de f i n a n c i a c i ó n c r e c i e r o n de U$S 2 a U$S 260 m i l l o n e s entre 1969 y 1974, Nótese que, aunque l o s regímenes databan de antes, r e c i é n comenzó a madurar e l sistema a p r i n c i p i o s de l a década d e l 70. Ultimamente l o s bienes de cap i t a l cubren e l 28% de l o s acuerdos, y l o s durables y semidurables e l 22%. iv) En cuanto a la a l í c u o t a f i n a n c i a d a , e l v a l o r d e l finaneiamiento c o n s t i t u - ye en promedio alrededor d e l 80% del v a l o r de l o s bienes de todo t i p o . v) El destino por países ha hecho cambios s i g n i f i c a t i v o s . Hacia l o s años 70 -en que comienza a tener s i g n i f i c a c i ó n c u a n t i t a t i v a e l sistema- e l 75% d e l f i n a n c i £ miento correspondía a exportaciones a l o s Estados Unidos y países de Europa Occiden t a l . En 1974, l a mitad de l a exportación financiada ha ido a Latinoamérica (ALALC 43%) vi) Los bancos A - III - 36 • Cuadro A - I I I Saldos de financiamiento de exportaciones, según d i s t i n t o s regímenes En millones de $ a p r e c i o s corrientes Prefinanciación 1971 (marzo) Total Financiación 5_ Fines de 87 Total Postfinanciación 283 192 1974 ( d i c i e m b r e ) De c a p i t a l 1594 983 Durables y semidurables • 213 431 4. * Otros 422 513 • Total 2229 1927 2689 3422 869 1377 ... Otros 1644 2584 « Total 5202 7383 • • • • • • • • • • « « 2074 •6230 1975 ( d i c i e m b r e ) Decapital Durables y semidurables 4943 • • 17529 Cuadro A - I I I - 4 Financiación de Exportaciones Montos Financiados (Bienes de Capital) II (Bienes durables y semidurables) III (Otros productos) Total En millones de U$S 1969 70 71 72 73 74 • 0.3 2.4 5.1 14.5 50.8 73.2 • • « 0.8 6.4 13.0 40.8 57.9 • 1.9 27.7 24.8 37.0 80.2 131.9 2.2 30.9 36.3 64.5 171.8 263.0 A - III - 37 • Cuadro A - I I I - 5 Financiación de Exportaciones Valor GIF de l a Exportación financiada y a l í c u o t a s de finaneiamiento Anos Conceptos • 1973 1974 i Millones de U$ Valor CIF de l a exportación _62.3 88.4 54.2 75.9 Otros 101.7 166.8 Total 218.2 331.2 de Capital Durables y semidurables Por c i e n t o s Alícuota del valor de l a Exportación Financiada de Capital 81 83 Durables y semidurables 75 76 Otros 79 79 Total 79 79 A - III - 38 • Cuadro A-III-6 Destino de l a Exportación Financiada Destinos 1970 1974 En por c i e n t o s ALALC 18 Otros paises Lat inoamer icano s 6 Estados Unidos Otros paises Americanos 43 19 2 3 25 15 Otros paises de Europa Occidental 5 3 Europa O r i e n t a l 4 4 Japón 1 3 Otros paises 1 4 ME C A - III - 39 • vi) Los bancos i n t e r v i n i e n t e s son predominantemente privados. Estos cubren más d e l 70% de l a c a r t e r a ; y de t a l cobertura l a mitad corresponde a bancos ext r a n j e r o s en 1974. vii) Los c r é d i t o s para promoción de exportaciones d e l conjunto de bancos r e - presentan una a l í c u o t a de l a c a r t e r a g l o b a l de c r é d i t o s d e l orden d e l 7%. Para l a banca privada nacional esta proporción es d e l 9%-, y en l a banca e x t r a n j e r a , el 20% de l a cartera v i v a está representado por f i n a n c i a c i ó n de exportaciones (en 1974) v i i i ) Las informaciones que dan p i e a l a s consideraciones a n t e r i o r e s no incluyen l a s operaciones imputables a c r é d i t o s d i r e c t o s d e l Banco C e n t r a l , en l a s cuales l o s bancos i n t e r v i e n e n en e l proceso o p e r a t i v o sin emplear fondos de redescuento. Los convenios suscriptos por e l País son analizados en o t r o punto. A f i n e s de 1975, habían tenido p r i n c i p i o de e j e c u c i ó n l o s celebrados con Cuba, Chile y Uruguay, con una u t i l i z a c i ó n de U$S 200 m i l l o n e s aproximadamente. 2. La e f i c a c i a d e l sistema Hay -como en cualquier caso- por l o menos dos patrones de v a l o r para juzgar la e f i c a c i a de un sistema: e l que viene dado por l o s o b j e t i v o s actuales que e l mismo persigue; y e l que r e s u l t a d e l conjunto de o b j e t i v o s que podrían s e r l e nados. • asi^ Sobre l o primero se t r a t a aquí. Con respecto a l o s o b j e t i v o s actuales que e l sistema p e r s i g u e , es consenso prácticamente unánime que e l sistema argentino de financiamiento es altamente ef_i caz. Posee adecuad® i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n normativa y automaticidad o p e r a t i v a ; es f l e x i b l e m e n t e ajustado por e l Banco Central en l o s casos que requieren c o n s i deración e s p e c i a l ; en general l o s productos son ordenados según su i n t e r é s para e l / comercio e x t e r i o r • A - III - 1550 comercio e x t e r i o r y su contenido de v a l o r agregado; está bien acoplado en l a p r á c t i ca con e l seguro de c r é d i t o ; su conexión con l o s estímulos t r i b u t a r i o s es en p r i n c i p i o s a t i s f a c t o r i a -siempre a l n i v e l de l o s o b j e t i v o s a c t u a l e s - ; e l Banco Central no parecería tener razones de peso para considerar que l a instrumentación hecha por e l sistema bancario d e s v i r t ú a l o s propósitos d e l sistema; l o s disfuncionamientos d e t e ^ tados no tienen a l t a s i g n i f i c a c i ó n c u a n t i t a t i v a ; y , en suma, e l instrumento t i e n d e a l o g r a r su o b j e t i v o de maximizar e l v a l o r de l a s exportaciones manufactureras con cada vez mayor v a l o r agregado. El hecho de que e l sistema sea servido predominantemente por l a banca privada - y en forma muy s i g n i f i c a t i v a por l a banca e x t r a n j e r a - hace parte d e l juego l i b r e d e l mercado por e l que e l País optó y su m o d i f i c a c i ó n no entra en l o s o b e j t i v o s a£ t u a l e s , l o mismo que l a circunstancia de que e l sistema no contribuya a estimular l a v i g o r i z a c i ó n de l a presencia de l a empresa n a c i o n a l , o l a formación de consorc i o s de exportación de empresarios nacionales. - I n c l u s o , planteada en reunión dé expertos la. propuesta de que e l sistema pod r í a ser incorporado a un sistema más general de c r é d i t o a l programa de cada empr^ sa, l o s Expertos p a r t i c i p a n t e s -que u t i l i z a n e l instrumental de f i n a n c i a c i ó n - sug¿ r i e r o n la conveniencia de no comprometer a l sistema a c t u a l , en función de o t r o cuya e f i c a c i a no está probada. A n i v e l e s p e c i f i c o de p l a z o s , coberturas y t i p o s de i n t e r é s por l i s t a s de pro_ ductos, también e l sistema fue considerado por l o s Expertos como básicamente e f i c a z , y debidamente i n s t i t u c i o n a l i z a d o ; aunque se señaló l a p o s i b i l i d a d de mejorar l a sel e c c i ó n por productos. 3. C r i t e r i o s r e l a t i v o s a d e c i s i o n e s y acciones f u t u r a s . Empero, y particularmente a p a r t i r de l o s buenos resultados logrados hasta ahora, se estima ú t i l considerar c i e r t o s aspectos que podrían emplear e l poder cat a l i z a d o r del c r é d i t o - t a l vez e l c a t a l i z a d o r más importante que se posee en p o l ^ t i c a económica- p a r a i n c o r p o r a r o t r o s o b j e t i v o s y mejorar l a s r e s u l t a n t e s general e s d e l sistema de f i n a n c i a c i ó n de exportaciones manufactureras. agenda de discusión podría incorporar aspectos como l o s ^ Entre e l l o s , una siguientes. /a) Todo país . A - IJI - a) Todo país requiere^entre o t r a s cosas, tener una p o l í t i c a de ahorro conducida centralmente para maximizar su dimensióny/ola e f i c a c i a d i r e c c i o n a l de su uso; y as^ gurarse de que todo l o que f í s i c a m e n t e n e c e s i t a ser producido, s u s t i t u i d o y exporta_ do, l o sea en l a p r á c t i c a ^ habida cuenta de l a s r e s t r i c c i o n e s existentes. Si l a p o l í t i c a de c r é d i t o bancario se apoya en l a base t r a d i c i o n a l de prestar a l más s o l v e n t e , no se asegura e l a j u s t e entre esta p o l í t i c a y a q u e l l o s o b j e t i v o s . Se propone que e l préstamo a l programa de l a empresa habría de c o n s t i t u i r una aproximación de mejor aptitud o p e r a t i v a . U Lograr c i e r t a expansión en e l producto, t a l que e l crecimiento sea s u f i c i e n t e r e q u i e r e un volumen f í s i c o de exportación también s u f i c i e n t e ; y ésto a su vez conlleva l a necesidad de financiamiento s u f i c i e n t e . sentido e s t r i c t o de e f i c i e n c i a d e f i n i d o en e s t e Pero también e f i c i e n t e , en e l estudio. Además, se ha señalado que e l proceso producción/sustitución/exportacion de- bería i n t e g r a r un s ó l o conjunto conceptuáis de diseño, y o p e r a t i v o para l o g r a r t a l s u f i c i e n c i a en l a p r á c t i c a . El c r é d i t o a l proceso producción/sustitución/exportación c o n s t i t u y e una i n yección- de fondos que se hace en un c i r c u i t o . En consecuencia, según por dónde l o s fondos entren en e s t e c i r c u i t o y para qué se usen, se estará influyendo sobre l a forma de funcionamiento d e l mismo c i r c u i t o y sobre o t r a s v a r i a b l e s , t a l e s como l a estructura de l a s transacciones, l a d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o , e l n i v e l y l a estru£ tura de p r e c i o s , l a s t r a n s f e r e n c i a s de ingresos por cambios en t a l estructura de p r e c i o s , l a estructura de l a propiedad, y l o s f l u j o s de d i v i s a s . Además, se r e q u i e r e ya conceptualizar l a t e c n o l o g í a como una mercadería o cuasi mercadería; y concebir que e l c r é d i t o f i n a n c i a l a exportación de una tecnol o g í a nacional, o l a reexportación de una t e c n o l o g í a e x t r a n j e r a . Y , aún más, que en su conjunto la p o l í t i c a t e c n o l ó g i c a de cada país genera s o l i c i t a c i o n e s sobre l a p o l í t i c a de c r é d i t o en general y l a p o l í t i c a de f i n a n c i a c i ó n de exportaciones en p a r t i c u l a r , a l a s cuales éstas deban responder. / Las consideraciones U Una s e r i e de r e f l e x i o n e s de e s t e anexo están apoyadas en e l t r a b a j o » La exportación de manufacturas y e l papel de l a mediana y pequeña i n d u s t r i a , págs. 114 y s i g u i e n t e s . (1971). • A - III - 42 Las consideraciones a n t e r i o r e s constituyen unidades conceptuales a l a s que procede adicionar l a necesidad de que cada país conduzca de alguna manera l a estruc_ tura de l a propiedad de sus d e c i s i o n e s , en g e n e r a l ; y particularmente l a s relativas a su balance de pagos; v a r i a b l e ésta que»como es conocido, c o n s t i t u y e runa r e s t r i c c i ó n dominante en e l proceso de d e s a r r o l l o integrado de muchos p a í s e s , y de Argentina en particular. Intégrense ahora estas unidades conceptuales en un s ó l o a n á l i s i s . De e l l o se deduce - y no se p o s t u l a - que s i l o a n t e r i o r es c i e r t o , procedería una r e v i s i ó n de l o s o b j e t i v o s e s p e c í f i c o s asignados a l financiamiento de l a s exportaciones, y l a eva luación de una expansión y una mejora en su s e l e c t i v i d a d . b) 1/ Lo a n t e r i o r debe ser instrumentado e f i c a z y e f i c i e n t e m e n t e . De l o mucho que sobre e l l o procedería c o n s i d e r a r , por l o menos un aspecto i n s t i t u c i o n a l y o p e r a t i v a mente importante que l a e x p e r i e n c i a difundida r e c o g e , r e s i d e en que l a fortificación de l a empresa nacional r e q u i e r e que e l c r é d i t o se v i n c u l e con l a a s i s t e n c i a técnica, e l a v a l , el. u n d e r w r i t i n g , l a p a r t i c i p a c i ó n en e l c a p i t a l cuando proceda, y o t r a s prestaciones convergentes; y que todo e l l o debe ser estrictamente operativo. La acción d e l instrumento f i n a n c i a c i ó n para l o g r a r e s t e p r o p ó s i t o , tomado a i s ladamente, s e r í a entonces i n s u f i c i e n t e , por fecunda que f u e s e . Procedería vincular l o s elementos a n t e r i o r e s , en e l plano o p e r a t i v o ; y e l l o r e q u i e r e un ente ad hoc. Tal t i p o de ente es una corporación y no s ó l o un banco. En consecuencia, se dedu- ce que procedería discut i r l a conveniencia de una Corporación d e l Sector Externo pa ra Argentina 2J • Tal Corporación t e n d r í a que ser e l instrumento, además, para c a t a l i z a r la formación de empresas con p a r t i c i p a c i ó n argentina en e l e x t e r i o r ; tema é s t e c o n s i derado en o t r o punto. / c) Los instrumentos Véanse además a l r e s p e c t o , l a s consideraciones d i s c u t i d a s en d e t a l l e en e l Do cumento de Base sobre Instrumentos (o.c) 2/ — Véase Documento de Base Sector Externo. ( o . c . ) sobre Las I n s t i t u c i o n e s para l a conducción d e l A - III - 43 • c) Los instrumentos de f i n a n c i a c i ó n constituyen un subconjunto d e l de conducción d e l s e c t o r externo. instrumental Los Bancos Centrales suelen a l b e r g a r una gran concentración de instrumentos de conducción d e l s e c t o r e x t e r n o ; pero por l o menos los r e l a t i v o s a la p o l í t i c a comercial y l o s t r i b u t a r i o s están f u e r a de su seno. Se impone, pues, una coordinación instrumental que comienza por l a coordinación en e l diseño de l a s políticas. Los a l t o s decididores de l a s i n s t i t u c i o n e s requieren e l homólogo de un e s t ^ do mayor en l o económico, que ayude a la conducción sin i n t e r f e r i r en l a s nes y acciones de l í n e a . decisio En e l caso p a r t i c u l a r del Banco Central de l a República Argentina -que posee un Centro de Estudios Monetarios- se ve l a conveniencia de di_s c u t i r l a c o n s t i t u c i ó n de una unidad de estudios del s e c t o r externo para desempeñar este papel, y vincularse con unidades homólogas de o t r o s entes encargados de probl_e mas convergentes en otras áreas d e l sector p ú b l i c o . d) _1/ Procedería también estudiar en d e t a l l e f a c t o r e s convergentes de f i n a n c i a c i ó n que.nacen de l a p o s i b i l i d a d de asociación de bancos nacionales con entes f i n a n c i e ros del e x t e r i o r ; l a forma que puede asumir l a contribución de l a s sucursales de bancos o f i c i a l e s nacionales en e l e x t e r i o r a l proceso; y e l v i r t u a l papel que l a s empresas comercializadoras podrían tener en l a obtención y c a n a l i z a c i ó n de determ_i nados recursos. e) A menor n i v e l de a b s t r a c c i ó n , por l o menos se entiende procedente: i) D i s c u t i r l a conveniencia de un c o n t r o l y regulación coetáneos, económico- f i n a n c i e r o s y t e c n o l ó g i c o s d e l p r o c e s o , apoyados en un f l u j o de información mantenido a l d í a . ii) Reconsiderar e l v a l o r actual que r e s u l t a de descontar l o s cobros futuros por exportaciones a p l a z o s , considerando además la i n f l a c i ó n mundial en l a s monedas convertibles. Sistematizar e l c á l c u l o de un v a l o r actual d e l balance de d i v i s a s , computando también l a s v i r t u a l e s f i l t r a c i o n e s a que podría dar lugar un exceso de generosidad en e l finaneiamiento. / 1/ ~ iii) Montar e l A p r o p ó s i t o d e l tratamiento de l o s instrumentos de información y c o m e r c i a l i z a c i ó n , se formula también . una propuesta homologa para l a c o n s t i t u c i ó n de un Centro, en l a S e c r e t a r i a de Comercio E x t e r i o r y Negociaciones Económicas I n t e r nacionales. A - III - 1+4 iii) Montar e l mecanismo para mantener permanentemente v i g e n t e s l i s t a s eficien- t e s ( s t r i c t o sensu) de productos con finaneiamiento promocional. iv) Independientemente de soluciones g l o b a l e s o a j u s t e s mayores, considerar l o s a j u s t e s de l a mecánica d e l proceso que podrían s e r v i r para formar consorcios de exportación de empresarios n a c i o n a l e s ; y f o r t i f i c a r en general a l a s empresas n a c i o nales de exportación dentro d e l sistema v i g e n t e . v) Conectar desde ya l o s regímenes de promoción i n d u s t r i a l y financiamiento i n d u s t r i a l -desde e l n i v e l de prefinanciamiento en a d e l a n t e - con e l de f i n a c i a c i ó n de exportaciones, en forma t a l que se l o g r e un f l u j o permanente de producción para exportación. v i ) Condicionar determinado otorgamiento de c r é d i t o interno a l a performance de exportación de l a empresa, aún cuando no se intrumente e l c r é d i t o a l programa de l a s empresas con c a r a c t e r generalizado^ A - III - 45 • C. SEGURO D CREDITO A LA EXPORTACION-^ E 1. I n s t i t u c i ó n y fisonomía a) El seguro de c r é d i t o a l a exportación cubre r i e s g o s comerciales y r i e s g o s llamados extraordinarios b) (políticos, catastróficos, etc.). Actúa en e l ramo l a Compañía Argentina de Seguros de Crédito a l a Exportación S . A . , einpxead pxlvdda e s p e c i a l i z a d a c o n s t i t u i d a por más de c i e n t o cincuenta socie_ dades anónimas residentes en e l p a í s . Esta entidad toma e l r i e s g o comercial y actúa en r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s como mandataria d e l Estado. La Compañía as miembro de l a Unión I n t e r n a c i o n a l de Aseguradores de Crédito (Unión de Berna); toma un 50% de reaseguros pasivos con reaseguradores del exterior; está entrando en e l reaseguro a c t i v o ; y convoca a un Grupo de Discusión, de carᣠt e r asesor i n t e r n o , con i n t e g r a c i ó n m ú l t i p l e , para a u t o c r í t i c a y estudio de l a mejora-del sistema. c) La l e g i s l a c i ó n sobre seguro de c r é d i t o contra r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s Autoridad de Aplicación del sistema -a cargo d e l Estado Nacional- a l a designa Secretaría de Comercio E x t e r i o r y Negociaciones Económicas I n t e r n a c i o n a l e s ; y e s t a b l e c e una Comisión Nacional de Seguros y Garantías Externas, como entidad asesora n e c e s a r i a , y con i n i c i a t i v a p r o p i a , e i n t e g r a c i ó n por representantes de entes e s t a t a l e s . d) Argentina, pués, ha optado en e s t a materia por un sistema mixto. e) Las disposiciones en v i g o r establecen que, para acceder a l financiamiento promocional de l a s exportaciones que e l Banco Central o t o r g a , es n e c e s a r i o que l o s créditos a l e x t e r i o r estén cubiertos por e l seguro contra r i e s g o s c o m e r c i a l e s , o tengan aval de banco o entidad f i n a n c i e r a no bancaria d e l e x t e r i o r , a s a t i s f a c c i ó n del Banco Central. 1/ Véase: Seguro de Crédito a l a Exportación en l a Argentina-Documento de base de e s t e estudio y Documento de Base sobre I n s t r u m e n t o s . . . ( o . c . ) A - III Se ha i n t e r p r e t a d o que esta d i s p o s i c i ó n c a t a l i z a l a necesidad de u t i l i z a r e l seguro de c r é d i t o por parte del exportador^ s a l v o que obtenga aval - l o que im p l i c a usar su capacidad de c r é d i t o - V . f) Se estimó que l a Compañía cubre s ó l o entre alrededor de un t e r c i o y e l i+0% de su mercado p o t e n c i a l . C i e r t o s exportadores -sobre todo l a pequeña y media- na empresa- no acuden a l sistema por desconocimiento o por t r a b a j a r con cartas de crédito;; y es menor e l acceso r e l a t i v o de l o s exportadores del i n t e r i o r del País. . . • En tren de ampliar l a cobertura, se distingue e n t r e demanda i n s a t i s f e c h a de seguro y dernanda a s e r creada. Para evaluar l a demanda i n s a t i s f e c h a se ha preparado un convenio para que l o s gerentes de exportación de los bancos puedan aportar a l sistema. formación; La demanda a ser creada compromete acción en materia de y l a Compañía está evaluando l a p o s i b i l i d a d de apertura de f i l i a l e s . g ) • Los p r i n c i p a l e s indicadores de d e s a r r o l l o del sistema hacia 1975 muestran: i . Muy.rápido d e s a r r o l l o de l o s montos asegurados en ambos r i e s g o s . i i . El v a l o r de l o s r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s asegurados más que t r i p l i c a e l de l o s r i e s g o s comerciales iii. Viene ordinarios. creciendo l a suma media por p ó l i z a . i v . El p l a z o promedio ponderado de l a s coberturas es de un año en r i e s g o s o r d i n a r i o s y de t r e s años en r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s . r i e s g o s o r d i n a r i o s cubre hasta 180 d í a s . El 70% de l o s El l a r g o plazo medio en r i e s g o s e x t r a o r d i n a r i o s está i n f l u i d o por l a cobertura de l a exportación de bienes de c a p i t a l . v. El 20% d e l monto asegurado contra r i e s g o s comerciales t i e n e p ó l i z a colectiva.—^ v i . Entre e l 65% y e l 75% de l a s coberturas se otorgan a países de ALALC y e l r e s t o s i g n i f i c a t i v o se reparte entre Europa Occidental y Amé r i c a del Norte. o salvo también que goce de un c r é d i t o f i d u c i a r i o de hasta cien mil dolares en e l conjunto de bancos, l o que t i e n e poca r e l e v a n c i a para e l grueso de l a exportación. y Por l a t o t a l i d a d de operaciones de una empresa, b a j o c i e r t a s condiciones. A - III - 47 • vii. Desde 1975 se comienza a otorgar coberturas por exportaciones de ser^ v i c i o s a países de la r e g i ó n . viii. Desde 1974 se cubren también r i e s g o s de f a b r i c a c i ó n por e x p o r t a c i o nes a América d e l Sur y Central. i x . Las coberturas a l a exportación de bienes corresponden prácticamente a productos manufacturados. Las manufacturas de metales, maquinarias y aparatos - e l é c t r i c o s o no- y vehículos y s i m i l a r e s constituyen 80% de l o s riesgos, comerciales y e l 60% de l o s el extraordinarios. X. Las coberturas a compradores públicos constituyen e l 9% de l o s r i e s gos e x t r a o r d i n a r i o s asumidos. h) Interesa anotar que l a s o l i c i t u d de coberturas parece tener c i e r t o v a l o r in dicador a n t i c i p a t o r i o d e l curso de l a s exportaciones manufactureras; e l l o debe aún ser empíricamente 2. explotado. El seguro de r i e s g o s comerciales. a) El r i e s g o cubiei^to es e l de i n s o l v e n c i a j u r í d i c a ; aunque l a Compañía, d i s c r e /Puede reconocei; l a insolvencia . , , . , . caonalmenxe,/re hecho. Ademas, se vino cubriendo e l r i e s g o de interrupción del proceso de f a b r i c a c i ó n para l a exportación, del-exterior. por causa imputable a l comprador Se d i s t i n g u e también la i n s o l v e n c i a de hecho presunta, o mora prolongada, r i e s g o en esencia no cubierto^/, aunque está p r e v i s t o como asumible por e l Estado Nacional, en l a l e g i s l a c i ó n en v i g o r . b) La cobertura de l a s p ó l i z a s , en general alcanza hasta e l 90% d e l v a l o r d e l embarque. Se emiten p ó l i z a s i n d i v i d u a l e s (para operaciones concretas; por r e g l a de bienes de c a p i t a l y durables; y a plazo medio y l a r g o ) y p ó l i z a s g l o b a l e s (por exportador; a todos l o s mercados; para compradores h a b i t u a l e s ; por r e g l a hasta 180 d í a s ) . c) La bondad d e l sistema reposa obviamente en e l sistema de información. Este 1/ En e l punto g ) se t r a t a sobre l o s r i e s g o s no cubiertos en forma s i s t e m á t i c a . A - III sistema es particularmente r e l e v a n t e para l a s exportaciones i n d u s t r i a l e s , porque son básicamente menos r e p e t i t i v a s que l a s a g r í c o l a s , ya que cambia más e l bien exportado. En e l seguro de c r é d i t o , l a información depende de una buena e l e c c i ó n de f u e n t e s informantes; y e l l o en gran parte de l a s vinculaciones de l a entidad. i. Sobre l a s fuentes empleadas, se acude a informantes usuales y a reaseguradores e x t r a n j e r o s . Se ha anotado que una dependencia excesiva de t a l e s rea seguradores podría a f e c t a r l a capacidad de d e c i s i o n de l a Compañía sobre l a s operaciones ii. elegibles. Existen problemas en l o r e l a t i v o a calidad de l a información, l a cual a v e ces es c a l i f i c a d a como d e f i c i e n t e . Ello obligaría a cierto conservatismo en e l otorgamiento de coberturas. iii. El costo de l a información es a l t o y c r e c i e n t e ; e i n c i d e relativamente más, es n a t u r a l , en e l exportador pequeño y no r e p e t i t i v o . La Compañía, empero, suele subsidiar e s t e costo en c i e r t o s casos. iv. Sobre l a demora en l a inform.ación se r e c o g i e r o n j u i c i o s d i s p a r e s ; aunque .en general e l l a parecería acompasada con l a demora normal de l a conclusión de una operación de exportación. Empero, e l grado de f l e x i b i l i d a d que debe tener e l sistema de seguro está i n f l u i d o por e l n i v e l coyuntural d e l comerc i o mundial: s i hay exceso de demanda mundial se alarga e l t r á m i t e de emisión de l a s p ó l i z a s ; y s i , como a l presente, hay r e c e s i ó n con presión de ofer_ t a , e l sistema debe operar a ritmo más v e l o z , porque toda demora a f e c t a l a • p o s i b i l i d a d de concertar ventas a l e x t e r i o r v.. V. La Compañía ha venidó participando de l o s e s f u e r z o s r e a l i z a d o s en d i v e r s o s f o r o s i n t e r n a c i o n a l e s para cruzar información, y está explorando l a posib_^ l i d a d de a r r e g l o s con este p r o p ó s i t o en América Latina 2/. d) La s u f i c i e n c i a de l a cobertura del-seguro no es siempre plena, para l o s ban- _1/ Actualmente e x i s t e en l a Compañía un c o n t r o l de demoras; y se está considerando l a p o s i b i l i d a d de o t o r g a r coberturas en forma d i r e c t a , por monto reducido, y sobre l a base de que e l banco i n t e r v i n i e n t e p a r t i c i p e d e l r i e s g o en c i e r t a medida. 2_/ Trabajos d e l CIPE y particularmente e s f u e r z o s para uniformar l a s bases de obtención de información fueron c i t a d o s como f r u c t í f e r o s , a s í como l a p a r t i c i p a ción de reaseguradores, bancos, exportadores y gobiernos en e l proceso. A - III - M 9 . CUADRO A - I I I - 7 Seguro de c r é d i t o a la P r i n c i p a l e s indicadores Riesgos Concepto exportación de su evolución comerciales Riesgos extraordinarios \^eríodo^/ Unidad 1970 Sumas aseguradas »«x• jTuT e a _ _ n x . u U9a P ó l i z a s emitidas Miles . . ^ Suma media por póliza Miles u$s Prima u n i t a r i a media % Plazo promedio de l a s coberturas Meses Proporción de com pradores p ú b l i cos d/ . n O 0,1- 2 6 ^ / 1,3 1975 1970 0,2 2,3 39 1,4 . \ O1UH/ 3 90 1975 10,6 32 17 ... • % S i n i e s t r o s pagados c/ Miles u$s Estructura según destino de•la Exportación -ALALC -América d e l N. -Europa Occ. -Otros Países % It II II II 10 12 • • 35 38 9 -1 55 • • 27 74 66 10 26 33 12 U • • • • 65 15 16 1 • U a/ E j e r c i c i o cerrado en junio d e l año que se indica b/ 1971 c/ Netos de recuperos d/ En e l v a l o r de l a s coberturas Fuentes: S e c r e t a r í a de Comercio E x t e r i o r y Negociaciones Económicas Internacion a l e s , Banco Central de l a República Argentina y Compañía Argentina de Seguro de Crédito a l a Expor^tación S.A. A III-50 • cos operadores. Cuando e l c r é d i t o excede l o s l í m i t e s de endeudamiento asignados a l exportador, l o s bancos suelen r e q u e r i r , además, un a v a l ; y e l l o perjudica e^ pecialmente a l o s exportadores nuevos, o medianos y pequeños^menos conocidos por e l sistema como t a l e s . En c i e r t a medida ésto l i m i t a l a velocidad de expansion de exportadores nuevos, y ata sus p o s i b i l i d a d e s a la c a l i f i c a c i ó n previa de su c r é d i t o -es d e c i r de su s o l v e n c i a - independientemente de su e f i c a c i a puramente exportadora. e) Sobre e l costo del seguro contra r i e s g o s comerciales ordinarios hay a l me- nos dos c r i t e r i o s . Por un lado, se ha establecido que las primas responden a l n i v e l i n t e r n a c i o n a l ; que no resultan onerosas; y que no éxterna de los productos. gravan la colocación Por o t r o , que l a s primas son superiores a las usuales en o t r o país latinoamericano; y que se requiere un estudio ad hoc, particular^ mente por las implicaciones de cualquier abultamiento en e l costo (que s e r i a ir^ visiblemente financiado con l o s estímulos t r i b u t a r i o s y f i n a n c i e r o s e s t a t a l e s en t a l caso). Naturalmente, liquidándose las primas por e l mercado f i n a n c i e r o , su costo en moneda nacional r e s u l t a a l t o ; y siendo relativamente mayores las primas de p ó l i z a s i n d i v i d u a l e s , resultan más onerosas para l a s empresas medianas y pequeñas. f) tre Son v a r i o s .los r i e s g o s no cubiertos en forma difundida en la p r á c i t c a . Enellos: i . El de mora prolongada, que se produce cuando hay retardo o s t e n s i b l e en r e c i b i r s e e l pago del exterior. La c a l i f i c a c i ó n de su importancia v a r í a desde considerarla la carenc i a más notable del sistema argentino (por r e g l a está p r e v i s t o en l o s sistemas del r e s t o de América L a t i n a ) hasta entender que, s i bien cons t i t u y e uno de los mayores reclamos del sector exportador, hay razones técnico-económicas para estimar su implementación sin mas estudio como no convenientel/. V Entre é s t a s , la de: que c o n v e r t i r í a a l a función de seguro en una función de financiamiento^-que debería a f r o n t a r s e e l muy , a l t o costo de la operatoria j u r í dica de recuperación de l o s fondos en e l e x t e r i o r ; y que e l sistema de seguro quedaría s e n s i b i l i z a d o a l c i c l o del mundo i n d u s t r i a l , y particularmente a las quiebras que se dan durante la depresión en l o s países importadores. continúa llamada pág. 51 A III-51 • Adicionalmente, l a p o s i b i l i d a d - d i s c r e c i o n a l de l a Compañía- de dar anticipos a cuenta de s i n i e s t r o s puede cubrir a l exportador de mora prolongada, desde e l punto de v i s t a puramente f i n a n c i e r o , ii. Tiene consenso l a idea de que conviene otorgar garantías nales de cobranza a l o s bancos. incondicio- El exportador no tendría en t a l caso que o f r e c e r avales a d i c i o n a l e s ; pero se r e q u e r i r í a a l parecer c i e r t a p a r t i c i p a c i ó n e s t a t a l en e l problema que, de todas maneras, r e q u i e r e más estudio. iii. La extensión g e o g r á f i c a de la cobertura a países de A f r i c a y Asia ha suscitado también opiniones no coincidentes. Algunas de e l l a s cons_i deran que e l comercio es pequeño y l o s compradores públicos importari t e s , por l o cual e l r i e s g o está cubierto por e l seguro de r i e s g o s ex t r a o r d i n a r i o s con alcance de comprador público. Otras que, p r e c i s a - mente, l a cobertura se requiere para que e l comercio d e j e de ser pequeño y para que acceda a un número mucho mayor de importadores p r i vados de esos continentes. iv. El r i e s g o de insolvencia del propio exportador durante e l proceso de f a b r i c a c i ó n , que viene siendo cubierto desde 197i, en pequeña e s c a l a , c o n s t i t u i r í a , de ser difundido, una suerte de seguro a l p r e f i n a n c i a miento. v. £/ Sobre l o s plazos, hasta marzo de 1973 se cubrían r i e s g o s hasta 3 años; desde entonces hasta 5 años; y se ha discutido l a conveniencia de una Interesa anotar que e l receso habido en l o s Estados Unidos s i g n i f i c ó que en d i cho p a í s , en e l cual se ubica s ó l o e l 5 de l o s riesgos asumidos, se radica e l % 50% de l o s quebrantos. Además, se ha citado que las quiebras del mundo indust r i a l han tornado d i f í c i l l a situación de empresas que aseguran mora prolongada; y que e l l o acontece en mayor dimensión r e l a t i v a en l o s países en que se han desarrollado planes de e s t a b i l i z a c i ó n económica relativamente más r i g u r o s o s . 2/ Técnicamente se configura una suerte de seguro de caución que en Argentina se otorgó a a s t i l l e r o s , hasta ser prohibido por la Superintendencia de Seguros de la Nación por f a l t a de solvencia de compañías de seguros de caución para afron t a r este t i p o de r i e s g o s . Se ha citado que es un problema más de financiamien^ t o que de garantías, porque l o s exportadores tienen poca solvencia r e l a t i v a Continúa llamada pág. siguiente A III-52 • extension mayor. Por r e g l a l a s opiniones técnicas no aparecen en p r i n - c i p i o f a v o r a b l e s , por e l escaso v a l o r actual de l a s cobranzas a tan l a £ go plazo y porque l o s compradores son en t a l caso p ú b l i c o s , aparte de o t r o s problemas p r á c t i c o s que t a l extensión genera. vi. Finalmente, l o s r i e s g o s de inversion argentina en e l e x t e r i o r c o n s t i t u yen un punto e s p e c í f i c o de a l t a importancia, que r e q u e r i r í a estudio esp e c i a l _1/. Cuando empresas residentes en Argentina instalan empresas en e l e x t e r i o r , e l finaneiamiento de l a exportación s i r v a para c a p i t a l i z a r a l a unidad de producción establecida en e l p a í s de destino. Si se piden g a r a n t í a s , tiende a desvirtuarse e l sistema y se a f e c t a más a l a empresa mediana y pequeña, que es precisamente la empresa nacional que está en capacidad de proveer la t e c n o l o g í a , también nacional, que se adapta a l a constelación de recursos de países hom.ologos, o de menor sarrollo relativo. El seguro de inversión en e l e x t e r i o r es una f i g u r a t i p i f i c a d a en l a Reunión de Berna; constituye r i e s g o v i g e n t e como t a l , pues se están haciendo t a l e s inversiones; y configura un elemento importante para e l funcionamiento p r á c t i c o de l a empresa conjunta latinoamericana. Su es- • tudio c o n f i g u r a , pués, un problema de entidad, que requiere adecuado marco j u r í d i c o de base. 3. El seguro de r i e s g o s extraordinarios. a) Los r i e s g o s cubiertos son p o l í t i c o s , c a t a s t r ó f i c o s , y de otra naturaleza que impidan t r a n s f e r i r l a s d i v i s a s ; y están taxativamente t i p i f i c a d o s . Se incluye l a cobertura de l o s pagos p r e v i s t o s : durante e l período de f a b r i c a c i ó n de l a s merc^ d e r í a s , o a su entrega, o por contratos de prestación de s e r v i c i o s o c o n s u l t o r í a s . J a l r i e s g o que asumen. De f a c t o , en este t i p o de r i e s g o s l o s bancos u t i l i z a n formas de f i d e i c o m i s o y disponene directamente de l o s fondos que otorgan; per o reconocen l a debilidad de sus s e r v i c i o s de i n g e n i e r í a para operar adecuada^ mente en e l problema. Véase a l respecto l a s r e f e r e n c i a s contenidas en e l documento sobre Exportación de plantas completas o l l a v e en mano y l a s contenidas en e l c a p í t u l o sobre Inversión Argentina en e l E x t e r i o r . b A b) llJL-üd Los bienes f i n a n c i a b l e s son l o s que pueden obtener p r e f i n a n c i a c i ó n o f i n a n c i a - c i ó n , según e l regimen d e l Banco Central. c) La cobertura de l a s p ó l i z a s incluye simplemente l o s r i e s g o s extraordinarios, o puede i n c l u i r alcance de comprador p ú b l i c o , en cuyo caso se cubre e l incumpli- miento de pago d e l ente público comprador; y en l a p r á c t i c a para estos casos se r e quiere garantía d e l Estado d e l país adquirente. Para estos r i e s g o s se ha f i j a d o en 1975 un cúmulo g l o b a l , que es l a suma m _ xima t o t a l que e l Estado Argentino asume para su cobertura. Anteriormente se f i j a b a n cúmulos por p a í s e s . Se cubre e l 100% del v a l o r , básicamente, l o cual ha sido c r i t i c a d o , pues no asocia e l i n t e r é s d e l exportador a l a cobranza. Cuando se incluye e l r i e s g o de in cumplimiento de pago (con alcance de comprador p ú b l i c o ) , e l 90% d e l v a l o r d e l c r é dito. d) Las primas son f i j a d a s por l a Autoridad d e - A p l i c a c i ó n , y varían según l a cla- s i f i c a c i ó n d e l país de destino - l a cual es en parte función de su s i t u a c i ó n económicof i n a n c i e r a - y según l o s plazos de f i n a n c i a c i ó n . e) • La o p e r a t o r i a d e l sistema, a l e f e c t o de l a l i q u i d a c i ó n una vez configurado e l s i n i e s t r o , ha suscitado problemas de variados t i p o s . if. La e f i c a c i a d e l sistema a) En l í n e a s g e n e r a l e s , e l j u i c i o es p o s i t i v o . _1/ El instrumento seguro de c r é d i t o s i r v e específicamente para que se pueda exportar manufactura, como un e f i c a z acceso r i o d e l p r i n c i p a l , que es e l financiamiento. b) Este j u i c i o g l o b a l no está deÜLitaio por e l hecho de que e l c r é d i t o a tasa pro- mocional constituye la contrapartida de l a contratación d e l seguro; por e l relativo impulso a tomar seguro que v i e n e d e l c r é d i t o mismo; n i por l o s problemas o p e r a t i v o s antes enunciados. Hay razones de e s p e c i a l i z a c i ó n t é c n i c a y de escala de operación que aconsejarían l a concentración de l a a c t i v i d a d en una sola entidad. 1/ Se han c i t a d o demoras en l o s pagos gubernamentales; d e f e c t o s de información sobre l e t r a s que habían sido pagadas y sobre t i p o de cambio a p l i c a b l e ; e t c . Se está d i señando un mecanismo de r e v e r i f i c a c i ó n y de c i e r r e r e c í p r o c o de l o s mecanismos de información. A III-54 • Además, algunas opiniones toman como índice de ef;icacia e l que sea rápidamente c r e c i e n t e e l número de empresas que acuden a l seguro de c r é d i t o ; otras como simple eí t e r i o r i z a c i ó n de l a necesidad de hacer un t r á m i t e . Se r e s c a t a , empero, la circunstan c i a p o s i t i v a de que l a obtención de reaseguros en e l e x t e r i o r y l a p a r t i c i p a c i ó n en l a Unión de Berna son índices de que externamente se c a l i f i c a que hay un n i v e l de ef_i cacia .adecuado en e l sistema argentino. c) Sin embargo, l a s observaciones surgen cuando se baja de n i v e l de abstracción, y se entra a juzgar l a e f i c a c i a con respecto a logros dados. Por p l a z o s , p . e j . , e l mayor conservatismo de l a Compañía en otorgar no más que 180 días de.cobertura a c i e r t o s productos -aunque e l Banco Central admitió un plazo mayor de finaneiamiento- ha sido considerado como e f i c a z . Por entes, en cambio, se ha señalado que la labor no es e f i c a z para l a pequeña y mediana empresa; y que l a s coberturasde r i e s g o s comerciales se concentran sobre un número reducido de empresas, destacándose l a s de naturaleza multinacional. Se considera que e l j u i c i o afinado r e q u e r i r í a estudios detallados a p a r t i r de que se d e f i n a e l n i v e l de s e l e c t i v i d a d que se pide a l sistema de instrumentos de conducción de l a exportación manufacturera, y que se asignen responsabilidades por l o g r a r t a l n i v e l de s e l e c t i v i d a d , a l o s d i s t i n t o s instrumentos, entre e l l o s seguro de c r é d i t o . De a l l í el s u r g i r í a e l patrón de v a l o r e s con e l cual juzgar l o s l o g r o s concretos. d) La s e l e c t i v i d a d l o g r a b l e u t i l i z a n d o e l mecanismo de seguro de c r é d i t o es a l t a -dado e l n i v e l de cobertura del mismo seguro- 1/; y en e l l o r e s i d e buena parte de su u t i l i d a d p o t e n c i a l para la p o l í t i c a de exportaciones. En l a práctica,su andamien_ t o r e a l está subordinado a que opere un- buen nexo entre e l seguro y l o s demás mecanismos de conducción de l a exportación manufacturera, y particularmente e l f i n a n c i a miento en s í . V S i , como a l presente, e l seguro cubre menos d e l 50% de su mercado p o t e n c i a l , e l l o . d a r í a una gruesa pauta de l a s i g n i f i c a c i ó n d e l e f e c t o r e a l de l a s e l e c t i vidad p o s i b l e . ^ A III-55 • i) •c La selección por productos ya es hecha por e l Banco Central en función de las l i s t a s para e l financiamiento; y por la S e c r e t a r í a de Comercio E x t e r i o r . ii) La selección por países de destino es en parte incorporada por e l seguro de c r é d i t o a l tomar r i e s g o s a costos d i f e r e n c i a l e s - o no tomarlos- por p l a z a s . iii) iv) La selección por ente importador es también parte natural del sistema, Los plazos, por r e g l a se acomodan a l a naturaleza de los bienes, y están reglados por l a Secretaría d e l ramo. v) La selección por ente exportador - s i i n t e r e s a r a - es susceptible de ser hecha por uno u o t r o instrumento; aunque e l l o debiera ser cuidadosamente evaluado. e) Factores interesantes a tener en cuenta s e r í a n , entre o t r o s , l o s de que e l se- guro es más barato que e l aval para e l exportador; y más ú t i l para l o s bancos, pues l e s compromete menos con sus corresponsales. A III-56 • D. INSTRUMENTOS DE INFORMACION Y D COMERCIALIZACION E 1, C r i t e r i o s globales de a n á l i s i s . a) Estos instrumentos son conceptualraente separables, aunque en l a p r á c t i c a están vinculados b) estrechamente. Se i d e n t i f i c a c i e r t o n i v e l de capacidad de competencia por efecto-informacion y por efecto/aptitud de comercialización. _1/. Estas capacidades de competencia con- vergen con las que resultan de otros e f e c t o s ( p r e c i o s , t e c n o l o g í a , e t c . ) en forma interaccionada. Maximizar l a capacidad de competencia por efector^informacion y comercialización c o n s t i t u y e , pues, un o b j e t i v o operacional, s u j e t o naturalmente a una s e r i e de r e s t r i c c i o n e s . ral -iiherertEs Tales r e s t r i c c i o n e s han de s e r tanto de t i p o gene- a l sistema económico g l o b a l y a su f i ncionamiento- cpipp propias de ambos sistemas. c) Para maximizar t a l capacidad de competencia se r e q u i e r e concebir a l conjunto información/comercialización como un sistema en sentido e s t r i c t o , a l cual se piden salidas e s p e c í f i c a s . Estas salidas constituyen no s ó l o l a información y l a aptitud de c o m e r c i a l i zación que sirven a l exportador; sino también las que s i r v e n a l Gobierno para conducir a l conjunto producción/sustitución/exportación, minimizar f i l t r a c i o n e s , y particularmente maximizar l a e f i c i e n c i a en l a exportación por productos, mercados, entes, y otros atributos d) escogibles. Con este cipo de enfoque g l o b a l se analiza e l caso argentino en njateria de instrumentos de información y comercialización. 2/. Véase capítulo I , y Documento de Base : Una red de vinculaciones entre variables consideradas en e l a n á l i s i s de la exportación manufacturera argentina. 2/ Sólo para e l propósito e x p o s i t i v o , las misiones comerciales, las f e r i a s y exposiciones, y las ventas en l i c i t a c i ó n son consideradas b a j o e l acápite de instrumentos de información. / 2. Instrumentos de A III-57 • 2. Instrumentos de información La importancia de l a información jiara la exportación manufacturera ha sido claramente expuesta en una reunión de Expertos convocada para contribuir a este estudio, cuando se e s t a b l e c i ó 19 que l a información va primero y otros instrumen- tos^ incluso el/^inanciamiento, podrían i r después; y , aún más, cuando se señaló que e l País debe construir un verdadero sistema de exportación, y que este s i s t e ma depende de l a i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n de un f l u j o de información bien programado. a) Las informaciones sobre oportunidades comermalft.q en el e^fterior surgen do- minantemente de los contactos comerciales corrientes, de nexos con casas matrices y de información impresa. La información de fuente o f i c i a l está contenida en un Boletín de Oportunidades Comerciales que edita l a Secretaría de Comercio Exter i o r y Negociaciones Económicas Internacionales y en e l acceso a información propia y de las Consejerías Comerciales. a l parecer La Secretaría u t i l i z a una s e r i e de instrumentos convergentes, peroAio los ha integrado en un sistema de información s t r i c t o sensu. En t a l contexto, naturalmente, tienen ventaja r e l a t i v a las f i l i a l e s de c o r poraciones transnacionales, a l poseer fuentes informativas directas propias, de ámbito mundial; mientras que la empresa mediana y pequeña debe reposar en e l s i s tema publico, en mayor o menor medida. b) Las misiones comerciales analizadas en 1974 y 1975 fueron organizadas en parte con p a r t i c i p a c i ó n de la Confederación General Económica ( C . G . E . ) . Las misio- nes cubrieron Cuba, Ecuador, Venezuela, Perú, Europa O r i e n t a l , e l Caribe y los Estados Unidos. No s ó l o exportaciones manufactureras, sino proyectos de i n v e r s i o - nes conjuntas y avances en materia de complementación i n d u s t r i a l han surgido de e l l a s su evaluación operativa señala que l a s misiones más exitosas fueron aquellas en las cuales e l apoyo del Consejero Comercial en e l país importador fue más a c t i v o ; y que se requiere organizar l a cooperación entre l o s sectores e s t a t a l y V Véase un l i s t a d o preliminar de fuentes de información y de canales de comerc i a l i z a c i ó n en e l Documento de Base: Instrum.entos para la Exportación de Manufacturas. /privado sobre A III-58 privado sobre Lases prácticamente más e f i c i e n t e s . E l l o demanda recursos f i n a n c i e - ros y o r g a n i z a t i v o s , que l a Secretaría de Comercio E x t e r i o r actualmente no poseer í a en dimension s u f i c i e n t e . c) Las f e r i a s y exposiciones fueron organizadas por d i s t i n t o s entes en los úl- timos años. i ) La primera intervención o f i c i a l en la materia data de 1958 ( B r u s e l a s ) . Desde entonces la i n i c i a t i v a fue privada hasta q-ue en 1967 se crea e l Nacional de Exportaciones. Servicio . En 1971/ 75 la Secretaría de Comercio E x t e r i o r r e a l i z o , entre otras f e r i a s y exposiciones en Sudáfrica, Alemania, Perú, Colombia, El Salvador, Z a i r e , Ecuador, Guatemala, C h i l e , Canadá, Francia y Cuba. medio en e l evento está en Excluido este último país^ l a venta pro- 1 , 5 millones de U$S; y se conciertan ventas p o s t e r i o - res que, en una muestra pequeña, representan en promedio un monto semejante. El costo medio fue estimado entre e l 7 y e l 10% d e l v a l o r de las ventas. i i ) La Cámara de Exportadbres posiciones. -entidad privada- ha efectuado numerosas ex- Además, en los últimos años, diversas cámaras i n d u s t r i a l e s organiza- ron eventos s i m i l a r e s ; y sus resultados sugerirían l a necesidad de complementacion con l a labor e s t a t a l . d) Las ventas en l i c i t a c i ó n son informadas sistemáticamente por la Secretaría de Comercio E x t e r i o r , l a cual brinda asesoramiento y acceso a las Consejerías Económicas. e) No e x i s t e en e l País un centro de documentación que asegure no s o l o f l u j o s o r i g i n a l e s de información sino también recuperación de e l l a . Tal t i p o de entidad r e q u e r i r í a p a r t i c i p a c i ó n empresaria a c t i v a . f) No se hacen estudios de mercado sistemáticos en l a Secretaría d e l ramo; y en general estos estudios/Bem:?fídos a l a s i n i c i a t i v a s i n d i v i d u a l e s . Naturalmente, l a empresa mediana y pequeña -nacional por r e g l a - está en desventaja comparativa, pues e l costo de t a l información es a l t o para e l l a . , /g) El uso » A III-59 • g) El uso de redes internacionales de información se remite a canales tradicio- nales, (informes y publicaciones),pero no se ha entrado a jugar con información cursada por s a t é l i t e y computadora. «f H, y h) Las informaciones de Consejerías Comerciales son en parte sistematizadas; pero su recuperación podría s e r mejorada según los expertos .Tales Consejeros deben, además, dispersarse para cubrir requerimientos muy v a r i a d o s , y e l País no tiene un buen s e r v i c i o de i n g e n i e r í a en e l e x t e r i o r . i) La debilidad de la información en materia de comercio e x t e r i o r ha sido con- siderada como un caso p a r t i c u l a r del problema e s t a d í s t i c o general del P a í s , en que es b a j a l a u t i l i d a d p r á c t i c a de los datos disponibles para tomar decisiones en e l corto plazo. j) El acceso de información a l i n t e r i o r del País es relativamente menor; y e l l o perjudica a la empresa nacional. k) La capacidad de competencia por efecto-informacion ha sido c a l i f i c a d a por ex- pertos como: relativamente b a j a a l n i v e l del País en su conjunto, incluso con r e s pecto a l a de otros países latinoamericanos que exportan manufactura s i g n i f i c a t i v a mente; y. relativamente mucho más reducida en la empresa mediana y pequeña nacional que en la f i l i a l de la corporación transnacional que exporta desde Argentina, accediendo a l sistema de información de sus propias matrices. 1) La información requerida para la conducción e s t a t a l de l a p o l í t i c a de expor- tación manufacturera no aparece decididamente organizada. Como se analiza en otros capítülos de este estudio, hay un sistema que otorga v e n t a j a s , entrando a c i e r t a ^ selectividad por t i p o de productos; sistema éste que es activado por la acción privada, salvo en l o que procura comprometer e l Estado a través de convenios y de otros mecanismos i n s t i t u c i o n a l i z a d o s . índices de variaciones de c o s t o s , Aunque e x i s t e n , por grupos de a c t i v i d a d e s , n i v e l e s de t i p o s de cambio e f e c t i v o s y ciertos datos sitemáticamente recogidos sobre precios e f e c t i v o s de exportación, no se r e l e van en l a misma forma los precios de competidores, y las variaciones en las condiciones internas y del mercado internacional de otros factores,cuya i d e n t i f i c a c i ó n es necesaria para que l a conducción e s t a t a l pueda a c t i v a r a l sistema en forma e f i c i e n t e . en l o cuantitativo y en l o s e l e c t i v o . /m) Dentro de A III-60 • m) Dentro de l o que constituye información, debe empero tenerse en cuenta que se viene realizando un ingente e s f u e r z o de capacitación, a través de cursos,seminarios y conferencias. En e l s e c t o r privado, En e l sector p ú b l i c o , se ha espe- c i a l i z a d o en comercio e x t e r i o r a un grupo de alrededor de cien p r o f e s i o n a l e s j ó v e - ^ nes,mediante un convenio oportunamente celebrado con e l Colegio de Graduados en Ciencias Económicas de l a Capital Federal. Tales e s p e c i a l i s t a s se están integrando en los diversos s e r v i c i o s de la S e c r e t a r í a ; y t i e n e a l parecer consenso la apreciación de que la potencia de acción concreta de la Secretaría de Comercio E x t e r i o r ha acrecido considerablemente. n) En e l pasado se r e a l i z a r o n esfuerzos de d i s t i n t o t i p o orientados hacia e l montaje de un sistema de información ( p . e j . constitución de CACE -Consejo Asesor de Comercio E x t e r i o r - ; proyecto de i n t e g r a c i ó n de CAPESA, entidad que hubo de t r a b a j a r en estudios de mercados, organización de f e r i a s , piiblicidad y otros aspectos de promoción; integración de los Consulados en e l sistema de información comercial, e t c . ) ; pero l a rotación de autoridades .y l a f a l t a de sedimentación de una estructura orgánica en l a Secretaría de Comercio E x t e r i o r afectaron su concreción y permanencia. ñ) En reuniones técnicas celebradas, ha habido consenso en que debe montarse e l sistema de información como un sistema en e l sentido e s t r i c t o de la i n g e n i e r í a de sistemas. 3. Instrumentos de comercialización Además de los intrumentos de comercialización que fueron considerados en e l punto a n t e r i o r , interesa t r a t a r sobre los s i g u i e n t e s : a) Los consorcios de exportación configuran instrumentos ú t i l e s para compatib^i l i z a r l a menor dimension r e l a t i v a de l a empresa i n d i v i d u a l argentina con l a escala de demanda de productos de uso masivo en grandes mercados de países industriales. Su e f i c a c i a ha s i d o probada en l a exportación de vinos (Vinos Argentinos) caso éste /en que se r A III-61 • en que se • . . . . • /logra, entre otras cosas, vender en gran escala-, d i v e r s i f i c a r t i p o s de productos, calidades y mercados; aumentar e l poder de negociación; b a j a r costos unitarios, y organizar la comercialización en e l e x t e r i o r . Hay intentos para e x t r a p o l a r esta experiencia a otros productos. La cuestión es importante, y Expertos en l a materia han c a l i f i c a d o que e l avance de Argentina en t a l t i p o de compañías de comercio es lento porque l a a c t i tud cooperativa es d é b i l en e l mismo empresariado i n d u s t r i a l . b) Empero, la cuestión e s e n c i a l reside en-cuál tendría que ser l a fisonomía del contexto de empresas exportadoras. Al presente, los p r i n c i p a l e s exportadores son f i l i a l e s de corporaciones transnacionales; y en e l t o t a l de l a exportación a r gentina de 1973, t a l e s empresas tienen muy a l t a s i g n i f i c a c i ó n . mente comercializadoras de dimensión mediana o grande son pocas. Las compañías puraTamaño y especia- l i z a c i ó n son factores que no entraron en designios previos de la p o l í t i c a de exportaciones por entes, sino que surgieron al impulso del propio comercio. Ciertos Expertos 1/ estiman que debe tenderse hacia la gran compañía nacional de comercio e x t e r i o r ( t r a d i n g company); otros que habría que e s p e c i a l i z a r empresas de exportación por a c t i v i d a d e s . Otros, en f i n , que es d i f í c i l d i s c e r n i r a p r i o r i para la realidad argentina una estructura dada de entes^que de todas maneras hay que entrar por a c t i v i d a d e s ; que debe estudiarse la p o s i b i l i d a d de c a t a l i z a r consorcios para exportaciones especializadas y , al m.ismo tiempo, grandes empresas de comercio; y que hace a l a esencia de las decisiones e l que e x i s t a en algún punto del s e c t o r público un equipo capaz de a n a l i z a r las experiencias y prestar a s i s t e n c i a técnica para d i f u n d i r l a s , pero en todo caso arrancando desde e l propio proceso i n d u s t r i a l y tecnológico de base. c) Ha habido c i e r t a exportación de manufacturas por empresas e s t a t a l e s ; en pe- queña e s c a l a . La experiencia de la u t i l i z a c i ó n d e entes e s t a t a l e s en los últimos 25 años ha sido diversa; y l a p o l f i c a p r e v a l e c i e n t e en los últimos años no parece 1/ Véase Documento de Base sobre Instrumentos.(o.c.) /haber introducido A III-62 • haber introducido i n f l u e n c i a s e s p e c i a l e s en cuanto a l c a r á c t e r público o privado de l o s entes exportadores de manufacturas. d) Tanto por l a estructura de l o s entes exportadores, cuanto por l a naturaleza de l o s compradores del e x t e r i o r , puede concebirse que es relativamente reducido e l espacio d e c i s i o n a l de l a s empresas exportadoras puramente argentinas. Se han estado haciendo esfuerzos para expandirlo; pero l a rotación de d e c i d i d o r e s ; los f a c t o r e s que impulsan a la subfacturacion de exportaciones; l a p o l í t i c a fluctuant e a corto plazo en cuanto a t i p o s de cambio; y e l a l t o ritmo i n f l a c i o n a r i o inter- no crearon condiciones de base adversas a l a empresa nacional, d i f í c i l e s de sobrellevar. La tendencia r e c i e n t e hacia l a creación de empresas conjuntas con o t r o s países latinoamericanos ha de c o n s t i t u i r - s e presume- un importante f a c t o r para consolidar mecanismos de comercialización que f o r t i f i q u e n l a capacidad nacional de decisión y contribuyan a expandir la exportación manufacturera. 4-. La E f i c a c i a de l o s Sistemas . El j u i c i o de Expertos considera d é b i l e l sistema de información, como se señaló. Desde una óptica de sistemas en sentido e s t r i c t o , puede i d e n t i f i c a r s e que existen f l u j o s de información; pero no que esté montado un sistema de información. Con respecto a l sistema de comercialización, e l nexo gobierno/sector privado fue juzgado d é b i l hasta p r i n c i p i o s de 1976; e l mecanismo gubernamental fue permisivo e inductivo, pero no c a t a l i z a d o r sistemático de un impulso a l sector privado nacional; no se usó a l a empresa pública en toda su capacidad; y l a estructura insti- t u c i o n a l de l o que tendrían que ser l a s redes de comercialización externa no t i e n e conducción c e n t r a l . En suma, se concibe que l a e f i c a c i a de l o s sistemas de información y comerc i a l i z a c i ó n es b a j a . Dé t a l d e b i l i d a d se pagan precios en términos de desaprove- chamiento de p o s i b i l i d a d e s de exportación, debilidad r e l a t i v a de l a empresa nacional - p o r r e g l a mediana y pequeña- ^ demora en l a constitución de entes del t i p o consorcio que en c i e r t o s ramos se ven necesarios, f a l t a de v i g o r i z a c i ó n suficiente de sociedades de exportación, e impulso d é b i l a l a incorporación de t e c n o l o g í a nac i o n a l en l a exportación. . /5. Criterios relativos ^ ^ A III-63 . 5. a) C r i t e r i o s r e l a t i v o s a decisiones y acciones f u t u r a s . En materia de información, se tiene un razonable grado de certidumbre en e l sentido de que, por l o menos, procedería como los s i g u i e n t e s . - incorporar a una agenda de discusión aspectos i ) Montar e l sistema de información como un sistema en sentido e s t r i c t o . E l l o requiere e l t r a b a j o de Ingenieros en i n f o r m á t i c a , además de los expertos d e l caso; y su alcance debe l l e g a r hasta los orígenes del proceso productivo - t e c n o l o •gía inclusó-V. El sistema debe responder a óptimos p r o p i o s , además de s a t i s f a c e r las s o l i c i t a c i o n e s que ponga l a p o l í t i c a general del P a í s . Los f a c t o r e s de óptimo propios d e l sistema, A parecer, podrían ser considerados p r i o r i t a r i a m e n t e serían los de cobertura, demora y costo 1/. ii) Conceptualizada la e x i s t e n c i a de c i e r t a capacidad de competencia por e f e c - to-información, procede r e q u e r i r que e l sistema argentino de información para e l sect o r externo tenga por l o menos un n i v e l de capacidad de competencia s u f i c i e n t e . Cuan s u f i c i e n t e , depende de los elementos de j u i c i o que se adopten, para juzgar l a suficiencia relativa. Se considera,que, por l o menos,debe ser s u f i c i e n t e para enju- gar las desventajas que e l País tenga en otros aspectos - p r e c i o s r e l a t i v o s , tecno- l o g í a , e t c . - d e n t r o de un funcional de capacidad t o t a l de competencia que habrá que conceptualizar cuidadosamente 2/. iii) El modelo TOP implementado 3/ por l o s Estados Unidos de Norte América — 4/ y e l recientemente anunciado por e l Banco de Boston — podrían ser tenidos en cuenta xjomo caso de a n á l i s i s para e l diseño del modelo argentino; y a l parecer lacapacidad de las computadoras ya instaladas en e l sector público argentino podría ser aprovechada para propósitos como e l presente, s i hubiera una p o l í t i c a c e n t r a l de computación en e l Gobierno Nacional. 1/ La c o n f i a b i l i d a d es uno de los componentes de l a cobertura, en e l concepto que aquí se maneja; aunque nada obsta a que, por ©tra convención, se la t r a t e por separado. y Véase Cap. VI y Trade OpportunitiesProgramm. Una descripción somera para información g l o b a l puede verse en Economía y Comercio -año 1, N 3- ene/feb. de 19 75-publicación de la Embajada de los Estados Unidos. Se t r a t a , en e s e n c i a , de l o s i g u i e n t e : e l importador consulta a l funcionario comercial de l a embajada del país virtuaiK exportador; éste transmite e l pedido de información a la computadora c e n t r a l ; la memoria de ésta? que alberga las e s p e c i f i c a c i o n e s de los productos exportab l e s , informa a l v i r t u a l importador y a las empresas catalogadas; éstas se conectan rápidamente con e l v i r t u a l importador. / I v ) Es concebible • 4/ — Anticipado en e l 2° Seminario Latinoamericano de Promoción de Exportaciones Caracas, J u l i o 1976. ^ A III-64 iv) Es concebible que en una economía mixta, con s e c t o r publico y privado, hecha una d e f i n i c i ó n de los papeles de uno y otro s e c t o r en e l proceso de exportac i ó n , ambos deben contribuir a l sistema de información, en formas que deben s e r programadas con sentido de i n g e n i e r í a económica. v) El sistema de información tendrá e f i c a c i a p r á c t i c a s i se parte de una buena motivación y de l a fundación de una comunidad de i n t e r e s e s . de una s e r i e de f a c t o r e s generales La motivación depende - e s t a b i l i d a d de la p o l í t i c a económica, de l a posición gubernamental, e t c . - y de una buena capacitación. solidez Un subsistema de capacitación y perfeccionamiento permanentes, diseñado ad hoc tendrían que ser parte necesaria del sistema de información. vi) La u t i l i z a c i ó n programada de las redes internacionales de forma que se tengaien cuenta los f a c t o r e s de óptimo y las r e s t r i c c i o n e s enunciadas, entra en l a agenda de discusión. b) En materia de comercialización se considera que procede una decisión e x p l í c i - t a acerca de la fisonomía del aparatode comercialización requerido, habida cuenta de las r e s t r i c c i o n e s r e a l e s que e l País t i e n e , y de l a e s p e c i a l i z a c i ó n que se neces i t a para exportar manufactura e f i c i e n t e y sostenidamente, incluso a n i v e l de plantas completas o l l a v e en mano, que requierai s e r v i c i o s técnicos p o s t e r i o r e s . Tal decisión tendría que e s p e c i f i c a r e l papel de las actuales o v i r t u a l e s empresas públicas; adoptar un c r i t e r i o p r á c t i c o para e l nexo entre e l productor i n d u s t r i a l y e l ente exportador; tomar decisión en cuanto a tamaños, e s p e c i a l i z a c i o n e s y eventúalmente áreas de destino y otros atributos de l a empresa exportadora mercial en e l e x t e r i o r . U. y de la organización co- Y, por supuesto, una decisión podría c o n s i s t i r en no innovar con respecto a : l o que surge del espontaneísmo de l a a c t i v i d a d . Se conside- . ra que l o que importa es l a e x p l i c i t u d de la d e c i s i ó n ; y e l tenoren cuenta que entre l a r e a l i d a d actual y cualquier diseño que la mejore, ha de mediar un tiempo razonab l e de maduración i n s t i t u c i o n a l y o p e r a t i v a , que será menor en la medida en que mej o r programada y más perseverante sea la^.política. 1/ Véase, Agustín J. Pazos. Exportación de Manufacturas Argentinas. Algunas respuestas y varios interrogantes CEPAL. Reunión de Expertos sobre l a f o r mulación y ejecución de e s t r a t e g i a s para la exportación de manufacturas, Santiago de C h i l e , 1971. / c ) Sobre l a n A III-65 • c) Sobre l a conexión entre ambos sitemas, obviamente ambos deberían funcionar interconectados. d) Algunas consecuencias i n s t i t u c i o n a l e s surgen de estas consideraciones, aun- que e l l a s no s ó l o nacen de las soluciones que se den á l instrumental de información y de comercialización en su conjunto, sino surgen también de enfocar e l problema desde otros ángulos , temas para discusión sobre e l l o son por ejemplo: i ) Una acción e s t a t a l a c t i v a en l a conducción d e l s e c t o r externo y , particu- larmente en l a conducción s e l e c t i v a de l a exportación manufacturera habría eventualmente de r e q u e r i r una Corporación d e l Sector Externos sobre l a cual se t r a t ó antes. i i ) Un s e r v i c i o de información montado como un sistema s t r i c t o sensu debe ser a c t i v o ; i d e n t i f i c a r las decisiones y acciones requeridas y mandar e l mensaje correspondiente a los actores implicados; v e r i f i c a r que éstos han operado y , en caso c o n t r a r i o , mandar e l mensaje a l d e c i d i d o r para que - i n c l u s o - se genere un nuevo a c t o r s i hace f a l t a , a f i n de l o g r a r l a acción detectada como necesaria Supera, pues^la concepción c l á s i c a de c e n t r o de documentación, p a s i v o , y viable. activado por e l i n t e r é s d e l exportador que ya e x i s t e . iii) El conductor supa?ÍDr d e l sistema de exportación r e q u i e r e una suerte de .estado mayor, que haga e l papel de l a i n t e l i g e n c i a c e n t r a l en e l proceso, sin i n t e r f e r i r en las decisiones de l í n e a -como antes se s e ñ a l ó - pues se t r a t a no s ó l o de mantener a l sistema a c t i v o y orientado dentro de l a p o l í t i c a nacional d e l s e c t o r externo, sino de optimizar su funcionamiento teniendo rápidamente en cuent a los cambios en e l mercado i n t e r n a c i o n a l , que obligan a r e v i s a r permanentemente las acciones diseñadas. Para e l l o se r e q u i e r e un t a b l e r o de c o n t r o l e f i c a z . i v ) A menor n i v e l de abstracción y ya en e l plano o p e r a t i v o , se deduce que se requeriría:!, p. e j . acciones como l a s siguientes: - Las representaciones externas d e l País tendrían que a l b e r g a r equipos i n t e g r a dos no s ó l o por expertos comerciales, sino por economistas, i n g e n i e r o s , en información y otras d i s c i p l i n a s expertos vinculadas. /Procedería utilizar A III-66 • Procedería u t i l i z a r para e l s e r v i c i o público del s e c t o r externo todo e l equipamiento que e l País pueda m o v i l i z a r en e l e x t e r i o r , maximizando los c o e f i cientes de u t i l i z a c i ó n y de aprovechamiento de e s t e equipamiento _!/. En la medida en que e l modelo económico g l o b a l es a b i e r t o y en que l a o s c i lación media d e l sistema económico internacional crece -como l o ha venido haciendo- los s e r v i c i o s de i n v e s t i g a c i ó n económica d e l s e c t o r externo deberían tener un gran v i g o r ; y s i , por razón de j u r i s d i c c i o n e s , están repartidos en d i s t i n tos s e r v i c i o s gubernamentales, cada uno de e l l o s debería poseer entes homólogos de i n v e s t i g a c i ó n y de soporte a las decisiones. Además, la conexión i n t e r i n s t i t u - c i o n a l tendría que ser hecha en l o t é c n i c o - o p e r a t i v o entre t a l e s a l n i v e l de los mayores decididores de los d i s t i n t o s entes y no s ó l o servicios,2/. Las r e f l e x i o n e s a n t e r i o r e s constituyen c r i t e r i o s para discusión que a su vez hacen parte de una problemática i n s t i t u c i o n a l más amplia, antes considerada. y Las. d e f i n i c i o n e s de estos c o e f i c i e n t e s figuran en e l punto r e l a t i v o a los factores industriales. E l l o implica, p. e j . : r e a l i z a r exposiciones especializadas permanentes en los l o c a l e s de embajadas y consulados; u t i l i z a r las plazas vacantes en aerolíneas de propiedad e s t a t a l para l a movilización de funcionarios d e l s e r v i c i o ; incorporar a l sistema l a cooperación de empresas nacionales en e l e x t e r i o r ; e t c . 2_/ Esto no es obvio en e l caso argentino. La conexión entreoíos s e r v i c i o s de relaciones e x t e r i o r e s y los de comercio e x t e r i o r r e q u e r i r í a mejoramiento e i n s t i t u c i o n a l i z a c i ó n , según e l diagnóstico difundido. iV A III-67 E. FORMA DE FUNCIONAMIENTO D LOS INSTRUMENTOS E A l o largo de l o s a n á l i s i s a n t e r i o r e s se entro en c i e r t a medida a considei^ar i a forma de funcionamiento de l o s instrumentos. ^ Se señalo que e l l a podria ser mejo- rada en muchos casos, tanto a l n i v e l de instrumentos individuales como en l o que hace a l a conexión entre e l l o s . La construcción del conjunto de instrumentos ha ido hasta ahora por e l camino principalmente inductivo. Detectada la necesidad de crear un instrumento, se l o ha establecido y paulatinamente adaptado a mejorar sus funciones. En g e n e r a l , se han tenido en v i s t a o b j e t i v o s de promoción general de exportaciones, de bala_n ce de d i v i s a s , y de v a l o r agregado. Pero cuando se i d e n t i f i c a n otros o b j e t i v o s y se t i e n e en cuenta que no t o dos e l l o s pueden ser logrados en forma óptima coetáneamente, nace la necesidad de d e c i d i r una e s t r a t e g i a que ordene t a l e s o b j e t i v o s entre s í y a l o largo d e l tiempo Frente a e l l o s , cada instrumento puede en p r i n c i p i o hacer un aporte d i f e r e n t e ; siendo^en esencia, instrumento de propósitos múltiples. Se concibe, entonces, l a p o s i b i l i d a d de hacer un replanteo de t i p o principalmente deductivo que, c a p i t a lizando l a experiencia hecha con l o s instrumentos que se han u t i l i z a d o , proyecte y un sistema instrumental mas apto/creando, s i h i c i e r a f a l t a , instrumentos nuevos. Pero no acaba aquí e l diseño. En la p o l í t i c a económica l a forma de operar cada instrumento t i e n e por s i misma consecuencias sustantivas. Es grande la expe- r i e n c i a , en e l sentido de que l a s mejoras creaciones i n s t i t u c i o n a l e s pueden ser ca • jas j u r í d i c a s vacías de contenido -cuando no c o n t r a d i c t o r i a s con sus o b j e t i v o s - s i • ^ desde e l i n i c i o l a forma de funcionamiento de cada instrumento no es detalladamente programada. Para propósitos de d i a g n ó s t i c o , se ha hecho como ejemplo e l a n á l i s i s de l o s f l u j o s de decisiones y acciones en cada uno de l o s instrumentos de financiamiento de las exportaciones prom.ocionadas ( p r e , financiación y p o s t ) 1/ u t i l i z a n d o / técnicas usuales 2J Véase Documento de Base: F l u j o s de decisiones y acciones en e l uso de instrumentos de f i n a n c i a c i ó n . A III-68 • técnicas usuales de diagramacion. A i l i se i d e n t i f i c a , entre otras cosas, l a f a l t a de realimentacion de información para l a conducción superior coetánea, como p r i n c i pal d e b i l i d a d operativa difundida en e l campo de l o s instrumentos f i n a n c i e r o s . El paso siguiente c o n s i s t i r í a en rediseñar f l u j o s de decisiones y acciones, buscando no sólo asegurar l o s objetisros sustantivos perseguidos, sino agregando ad£ más algunos propósitos operativos concretos(minimizar tiempos o costos de operación, maximizar l a c o n f i a b i l i d á d del sistema, o su rapidez de respuesta f r e n t e a cambios en l a coyuntura i n t e r n a c i o n a l , o l a e f i c a c i a del vínculo entre instrumentos, etc.). Se estima que l a e f i c a c i a de l o s instrumentos de promoción u t i l i z a d o s en Argentina podría acrecer considerablemente s i se u t i l i z a r a n en forma difundida t a l e s ^ . . . y acciones técnicas de diseño de f l u j o s de decisiones/1/, una vez que se hayan revisado l o s ob j e t i v o s d e l sistema del sector externo y asignado responsabilidades por alcanzarlos en un orden dado, e instrumeütos a cada uno de l o s entes integrantes del sistema. Tal s e r í a un punto a d i c i o n a l de una agenda de discusión.sobre decisiones y acciones futuras. » 1/ Con más s o f i s t i c a c i ó n , se pueden establecer PERT y c o n t r o l computerizado, con una s e r i e de subproductos e s t a d í s t i c o s naturales y con buena recuperación de información. La recuperación de información constituye uno de l o s problemas •esenciales de l a información para l a conducción en Argentina. .p. % a