Sección o Parte de un Documento 1995 es 382.3 B584L(58739) Corden, W. Max Coediciones NAFTA AMERICA LATINA LIBERALIZACION DEL INTERCAMBIO NEGOCIACIONES COMERCIALES TRATADOS ZONAS DE LIBRE COMERCIO FREE TRADE AREAS LATIN AMERICA TRADE LIBERALIZATION TRADE NEGOTIATIONS TREATIES NAFTA Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina Incluye Bibliografía En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 Proyecto Apoyo al Proceso de Liberalización Comercial en el Hemisferio Occidental http://hdl.handle.net/11362/1510 2014-01-02T14:51:16Z 2014-01-02T14:51:16Z Made available in DSpace on 2014-01-02T14:51:16Z (GMT). No. of bitstreams: 0 Previous issue date: 1995 POLÍTICA COMERCIAL Y ACUERDOS COMERCIALES TRADE NEGOTIATIONS COMERCIO INTERNACIONAL E INTEGRACIÓN INTERNATIONAL TRADE AND INTEGRATION Texto COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPAL BANCO INTERAMERICANO DE DESARROLLO-BID L A INTEGRACION C E N T R O A M E R I C A N A Y LA INSTITUCIONALIDAD REGIONAL Indice Prólogo I. 1 L A «NUEVA AGENDA» C E N T R O A M E R I C A N A Y L A INSTITUCIONALIDAD REGIONAL 1. Fuentes formales 2. Agenda e institucionalidad regional: hacia una reformulación de l a relación 3. Diferentes posiciones nacionales ante «la agenda común» 4. Diferentes conceptos de una «agenda común» 5. Diferenciación entre las áreas de l a agenda 6. L a «integración» dentro de l a agenda centroamericana 7. Las necesidades institucionales de los diferentes elementos de l a agenda 8. Metodología de l a evaluación institucional n. DIAGNOSTICO D E L A INSTITUCIONALIDAD C E N T R O A M E R I C A N A E N 1996 1. 2. 3. 4. 5. Consideraciones generales Los Organos L a Secretarías Técnicas e «Instituciones Regionales» L a Coordinación Nacional de l a Agenda Centroamericana Conclusiones iii 9 11 14 16 17 19 21 21 22 24 ....24 42 49 75 79 m . E S T R A T E G I A S Y OPCIONES P A R A E L FORTALECIMIENTO Y RACIONALIZACION D E L A INSTITUCIONALIDAD REGIONAL CENTROAMERICANA 84 1. Premisas y principios 2. Opción básica A : ajustes dentro del sistema actual 3. Opción básica B: una remodelación progresiva de l a institucionalidad 4. Financiamiento 5. Consideraciones jurídicas acerca del proceso de cambio 6. Políticas de personal y otras consideraciones institucionales .... IV. 106 111 118 119 PROPUESTA P A R A E L FORTALECIMIENTO Y L A RACIONALIZACION DE L A INSTITUCIONALIDAD REGIONAL CENTROAMERICANA 121 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Fundamentos esenciales de la propuesta Características del modelo propuesto Cambios a los órganos de integración Cambios a los organismos especializados de cooperación Financiamiento Auditoría Estatuto del servicio civil y de l a carrera de funcionario centroamericano 8. Lincamientos para u n Plan de Acción V. LA REFORMA 84 93 123 126 128 135 139 142 142 143 D E L A I N S T I T U C I O N A L I D A D A D O P T A D A .... 147 A . D E C L A R A C I O N D E P A N A M A II 147 B. L I N E A M I E N T O S PARA E L FORTALECIMIENTO Y R A C I O N A L I Z A C I O N D E L A INSTITUCIONALIDAD REGIONAL 151 1. Aspectos conceptuales y de principios 2. Reformas 151 153 iv AD£2ÛS: I. II. III. IV. E l programa BID-CEPAL: Estructura y aspectos metodológicos 171 Alianza para el desarrollo sosteníble de Centroamérica ...... 179 Aporte de l a acción centroamericana a los objetivos de desarrollo centroamericanos 221 Organos e instituciones regionales 233 NOTA BIBLIOGRAFICA 283 v PROLOGO E s t e libro contiene los resultados fundamentales del Programa de Apoyo al Fortalecimiento y Racionalización de la Institucionalidad de la Integración Centroamericana, desarrollado entre julio de 1996 y julio de 1997 por l a Comisión Económica para Latina América y el Caribe (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Este proyecto respondió a u n mandato de l a X V I Cumbre de los Presidentes Centroamericanos, celebrada e n San Salvador, E l Salvador, e l 30 de marzo de 1995, e n cuya declaración final se solicitó a l BID y a l a C E P A L que efectuaran «una evaluación a l a gestión operativa de los órganos e instituciones de l a integración centroamericana, para proceder a su modernización, e n procura de u n a mayor eficacia y eficiencia e n sus procedimientos y resultados.» E n virtud de que los documentos del Programa fueron u n insumo básico para las decisiones que sobre l a reforma institucional tomaron los Presidentes Centroamericanos en su reunión en Panamá el 12 de julio de 1997, así como por su valor intrínseco en el análisis de l a integración centroamericana, e l BID y l a C E P A L h a n determinado publicarlos e n este libro. E l capítulo I, introductorio, «la nueva agenda centroamericana y l a institucionalidad regional», recoge las bases conceptuales y metodológicas que fueron desarrolladas. A continuación, el «Diagnóstico de l a institucionalidad regional centroamericana en 1996» presenta una evaluación de l a institucionalidad centroamericana e n su conjunto, los costos y e l financiamiento de los organismos, así como del funcionamiento del Sistema de l a Integración Centroamericana. Además, se exponen u n análisis de l a situación y del desempeño actual de los principales órganos y organismos especializados, y observaciones sobre l a coordinación nacional para la integración e n cada país. E l documento correspondiente a este capítulo se distribuyó entre los ministerios y los organismos de l a institucionalidad y se sometió a repetidas 1 2 1 E n el anexo I se detallan el programa y los aspectos metodológicos. 2 Estas cuestiones fueron discutidas por primera vez en el documento «Bases para la evaluación de la institucionalidad regional centroamericana», del 9 de septiembre de 1996. 3 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA revisiones. L a información se obtuvo en los últimos meses de 1996. E n l a presente versión sólo se han agregado, en las secciones iniciales, datos sobre los tipos de entidad regional y los orígenes de l a institucionalidad, de manera que el análisis sea comprensible para u n público más amplio; también se h a n incorporado unas cuantas correcciones e n l a redacción a fin de asegurar l a consistencia. E n el tercer capítulo se evalúan las «Estrategias y opciones para el fortalecimiento y racionalización de l a institucionalidad centroamericana», tal como fueron presentadas a los Representantes de Alto Nivel y a los Ministros responsables centroamericanos. Se plantea una serie de premisas y principios para orientar l a reforma, y se identifican dos alternativas principales que igualmente podrían considerarse como etapas de una reforma progresiva. U n a opción sería limitarse a fortalecer las capacidades sistêmicas dentro de los parámetros existentes, mejorando los mecanismos de coordinación, las capacidades de reflexión y previsión, y el sistema de financiación. L a otra se orientaría a una «remodelación» progresiva de la institucionalidad m e d i a n t e l a constitución de u n «núcleo básico» e n el centro de l a institucionalidad, que permita fortalecer una estrategia integral e integradora. E n el capítulo IV se reproduce l a «Propuesta para el fortalecimiento y l a racionalización de l a institucionalidad regional centroamericana» que, basándose en los documentos del Programa, adoptaron los Representantes de Alto Nivel, y que fue presentada formalmente a los Presidentes Centroamericanos. E n el capítulo V se presentan las decisiones que tomaron los Presidentes Centroamericanos en su Reunión en Panamá el 12 de julio de 1997, y se incluyen además los «Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización de l a Institucionalidad Regional», surgidos de la decisión soberana de cancilleres y ministros de economía. Se discutieron todos los estudios y propuestas con el Grupo de Representantes de Alto Nivel nombrado por los Presidentes: por Costa Rica, Carlos M a n u e l Castillo; por E l Salvador, Eduardo Núñez; por Guatemala, Eduardo González; por Honduras, Dante Gabriel Ramírez; por Nicaragua, Alfonso 3 4 3 plan En la última fase del Programa se elaboraron dos documentos de discusión —Lineamientos para un de acción de la propuesta para centroamericana, institucionalidad el fortalecimiento y la racionalización de la institucionalidad y Perfiles de Cooperación Técnica para de la integración centroamericana— el fortalecimiento regional y la racionalización de la con el objetivo de apoyar la ejecución de la reforma que fuera acordada por los Presidentes. Por su naturaleza, estos trabajos no han sido incorporados en este libro. 4 En la primera reunión participó Alfredo Guerra Borges. 4 CEPAL, BID Róbelo; y por Panamá, Rogelio N o v e y . E l consultor Edward Best coordinó el Programa, en colaboración con el señor Braulio Serna, por parte de l a Sede Subregional de l a CEPAL en México, quienes fueron eficazmente apoyados por Valentina Riquelme, asistente y Viridiana Cruz, secretaria. E l equipo se benefició con las orientaciones del Secretario Ejecutivo de l a Comisión, señor Gert Rosenthal; l a dirección del señor Horacio Santamaría, Director de l a Subsede e n México, así como con l a participación de otros funcionarios en temas específicos, sobre todo el señor Rudolf Buitelaar. E l equipo del Proyecto del BID colaboró activamente y participó e n las reuniones de trabajo. Estuvo presidido por Ennio Rodríguez, con l a participación de Martha Julia Cox, ambos de l a División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos. Colaboró también María Adela García, de l a D i v i sión de Cooperación Técnica Regional. L a supervisión de este grupo estuvo a cargo de Nohra Rey de Marulanda, Gerente de Integración y Programas Regionales, y Robert Devlin, Jefe de l a División de Integración, Comercio y Asuntos Hemisféricos. 5 5 E n el anexo I se detallan las reuniones del Grupo de Representantes y los documentos que fueron discutidos en ellas. 5 Mandato de los Presidentes al BID y a la CEPAL XVI Cumbre de Presidentes de Centroamérica San Salvador, £1 Salvador, 30 de marzo de 1995 Programa de acciones inmediatas derivadas de la Declaración de San Salvador Upara la inversión en capital humano i. 14. Acordamos solicitar al Banco Interamericano de Desarrollo (BID), por medio del Grupo Consultivo Regional de Centroamérica (GCR-CA) que, en coordinación con la Comisión Económica para América Latina (CEPAL), efectúen, como un esfuerzo complementario de las acciones que se realizan, una evaluación a la gestión operativa de los órganos e instituciones de la integración centroamericana, para proceder a su modernización, en procura de una mayor eficacia y eficiencia en sus procedimientos y resultados, de acuerdo a las prioridades y términos de referencia que apruebe el órgano principal de coordinación del Sistema de la Integración Centroamericana. Con esta finalidad, instruimos a las entidades de la integración regional a otorgar su más amplia colaboración en estos trabajos. Esta evaluación deberá realizarse con la participación de centroamericanos notables con una visión objetiva y clara. 15. Reiteramos al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) la alta prioridad de contar con una estrategia regional de capacitación de los recursos humanos, que tome en cuenta nuestras necesidades en los campos de modernización del Estado, productividad laboral y capacitación de cuadros para ir a la integración subregional y hemisférica. Asimismo, que procure un ordenamiento de las instancias nacionales y regionales que coordinan este tema y un fortalecimiento de las entidades regionales especializadas. Exhortamos también a la Comisión Económica para América Latina (CEPAL) a tomar en consideración estas necesidades y a brindarnos su más amplio apoyo en estos esfuerzos. 7 I. La «nueva agenda» centroamericana y la institucionalidad regional L a institucionalidad centroamericana actual muestra u n alto grado de complejidad, que deriva básicamente de l a multiplicidad de sus orígenes. A excepción de los organismos de la Organización de Estados Centroamericanos ( O D E C A ) establecida e n los años 50, que han sido reemplazados, el proceso de crecimiento institucional tuvo u n carácter no centralizado y acumulativo. E l Protocolo de Tegucigalpa de 1991, que entró e n vigor e n 1993, colocó gran parte de las entidades existentes bajo el paraguas de u n Sistema de l a Integración Centroamericana (SICA) y estableció u n mecanismo de «coordinación» entre las diferentes áreas. Sin embargo, dicho Protocolo no aclaró l a agenda regional sustantiva, y en el marco del SICA no se contempló ninguna redefinición del sistema institucional e n la práctica. Aún más, el proceso de crear nuevos organismos continuó e n los años siguientes. 6 6 La terminología merece algunos comentarios introductorios. Tradicionalmente, en los circuios de la integración centroamericana se ha empleado el término «instituciones regionales» en referencia a entidades que son, en el enfoque del presente estudio, más bien organismos regionales de cooperación funcional. Esta utilización del término puede dar lugar a confusiones en un contexto más amplio. Por un lado, estos organismos no son comparables con las «instituciones» de la Unión Europea, que efectivamente tienen funciones y poderes tales que se justifica su asimilación al rango de «instituciones políticas». Las entidades centroamericanas que podrían llegar a tener funciones sistêmicas análogas a las de las instituciones comunitarias europeas (Consejo de Ministros, Secretaría General, Parlamento Centroamericano, Corte Centroamericana de Justicia) suelen denominarse «órganos». Por otro lado, se puede dar la impresión de una confusión conceptual entre «instituciones» y «organizaciones». E n consecuencia, el presente estudio empleará como regla general el término organismos, y cuando sea necesario citar la utilización original se referirá a «instituciones» entre comillas. La palabra «institucionalidad» se destina para designar el conjunto de órganos, organismos e instancias regionales, puesto que refleja adecuadamente la idea de un sistema regional de organizaciones y de los «insrtíufiorujl arrangements» de la integración. 9 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Los términos de referencia acordados entre el BID y l a C E P A L especificaron que, e n cumplimiento del mandato presidencial, el objetivo general del Programa era el de «contribuir al proceso de racionalización y fortalecimiento de las instituciones de integración de Centroamérica de acuerdo con los nuevos mandatos de l a integración y su preparación para l a integración hemisférica y mundial». Esta formulación, que parece gozar de u n amplio consenso en Centroamérica, expresa el punto de partida básico del trabajo. E n primer lugar, l a evaluación del aporte de los organismos regionales y de l a institucionalidad regional en su conjunto a l a agenda de desarrollo de los países debe realizarse sin prejuicios. E n particular, el objetivo no debería apuntar a una simple reducción de los organismos, apoyándose e n l a difundida afirmación de que son muchos y costosos. E n rigor, u n elevado número de organismos regionales no es en sí mismo alarmante, y a que podría reflejar u n proceso de relaciones trasnacionales y trasgubernamentales que genera una red de interdependencias y, por este medio, fomenta u n tipo de integración social de la base hacia arriba. Asimismo, podría significar una no centralización m u y eficiente y eficaz e n l a ejecución de acciones de interés común. C o n respecto a los costos de l a institucionalidad se impone u n análisis cuidadoso. Tal como se demuestra en el presente estudio, los fondos públicos centroamericanos que deberían recibir los organismos regionales no totalizan u n monto tan elevado como se alega con frecuencia. E n l a práctica, la m a yoría de los organismos han experimentado importantes déficit presupuestarios a causa de las moras gubernamentales en cubrir las cuotas convenidas. E n todo caso, el monto de l a financiación pública en sí mismo no constituye u n índice de utilidad. L a inversión en actividades comunes puede redundar en u n ahorro neto de recursos materiales para los contribuyentes en la medida e n que dichas actividades proporcionen u n a economía de escala o una reducción en los costos de transacción, u otro tipo de b i e n colectivo que los países no podrían alcanzar por separado. Finalmente, es m u y importante estudiar la distribución del financiamiento público entre los distintos organismos y foros centroamericanos, dado que existen en algunos casos desproporciones entre l a cantidad de recursos con que cuenta una entidad, y sus tareas y l a relevancia que se le reconoce en l a agenda regional. E n resumen, l a existencia de u n organismo regional no debería de ser cuestionada a raíz de percepciones coyunturales de l a institucionalidad e n su conjunto, pero tampoco se justifica por sí misma. Es decir, es legítimo y necesario indagar si los organismos regionales existentes —muchos de los 10 CEPAL, BID cuales fueron creados e n etapas anteriores— están cumpliendo h o y u n a función que efectivamente proporciona u n valor adicional a los países dentro de l a nueva agenda centroamericana, y/o si ofrecen l a suficiente capacidad de respuesta a las nuevas necesidades. Esta formulación de l a pregunta plantea dos interrogantes fundamentales referidos a l a forma e n que se debe entender u n a «nueva agenda centroamericana» y a l a manera de identificar las «necesidades» institucionales de esta agenda. 1. Fuentes formales Resulta problemática l a definición de u n a nueva agenda centroamericana operativa basada e n fuentes formales, precisamente por l a abundancia de definiciones de objetivos y de agendas globales generadas e n los últimos años. E l «Procedimiento p a r a establecer l a p a z f i r m e y d u r a d e r a e n Centroamérica» de 1987 («Esquipulas II») establece el punto de partida de l a nueva agenda, e n l a medida que constituye u n compromiso histórico de crear e n todos los países las condiciones políticas y sociales que aseguren la paz. C o n este propósito incluye, además de las medidas inmediatas sobre l a pacificación, una agenda común de reconciliación nacional, democratización, elecciones libres. También enfatiza directamente l a necesidad de l a cooperación regional: «En el clima de libertad que garantiza l a democracia, los países de Centroamérica adoptarán los acuerdos que permitan acelerar el desarrollo, para alcanzar sociedades más igualitarias y libres de l a miseria.» E l debate que se dio e n los años siguientes respecto de las formas y alcances del «relanzamiento» de l a integración centroamericana e n los años noventa se resuelve e n el «Protocolo de Tegucigalpa» de 1991 a l a Carta de l a Organización de Estados Centroamericanos, que transforma l a O D E C A e n el Sistema de l a Integración Centroamericana (SICA) e incorpora a Panamá. E l Protocolo proclama el compromiso de constituir Centroamérica «como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo» mediante l a consoli7 8 9 7 firmado en Guatemala por los cinco Presidentes el 7 de agosto de 1987. 1 En el marco de este último compromiso, los Presidentes confirman que se celebrarán elecciones para la integración del Parlamento Centroamericano, «como expresión conjunta de los Estados Centroamericanos para encontrar la reconciliación y la paz duradera para sus pueblos». Firmado el 13 de diciembre de 1991. 11 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA dación de l a democracia sobre l a base de elecciones libres y respeto a los derechos humanos, u n nuevo modelo de seguridad regional, u n sistema regional de bienestar y justicia económica y social, una unión económica que fortalezca l a inserción exitosa en l a economía internacional, y el establecimiento de u n nuevo orden ecológico. E l «Protocolo de Guatemala» de 1993 al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960 representa el compromiso formal que finalmente se logró entre los países con respecto a l a definición de u n a nueva agenda económica común. E l objetivo es l a creación «voluntaria, gradual, complementaria y progresiva» de una Unión Económica Centroamericana, según aparece e n el cuadro adjunto. L a integración económica regional se define allí como «un medio para maximizar las opciones de desarrollo de los países centroamericanos y v i n cularlos más provechosa y efectivamente a la economía internacional». E l Protocolo prevé el «perfeccionamiento de los diferentes estadios del proceso de integración económica», el «perfeccionamiento de las políticas sectoriales» e n materia de turismo, agricultura, política de competencia, normas y reglamentos técnicos, protección del consumidor, infraestructura física, servicios de transporte, servicios financieros, libre ejercicio de profesiones, y el «mejoramiento de l a productividad en el proceso de integración». La «Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES)» de 1994 es u n a «estrategia integral de desarrollo sostenible» para Centroamérica. L a A L I D E S consiste en una serie de «Principios» que cubren casi todas las dimensiones de l a vida: el respeto a l a vida, el mejoramiento de l a calidad de l a vida humana, el respeto y aprovechamiento de l a vitalidad y diversidad de l a tierra de manera sostenible, la promoción de l a paz y la democracia, el respeto a l a pluriculturalidad y diversidad étnica, el logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de éstos con el resto del mundo, y la responsabilidad intergeneracional con el desarrollo sostenible. Estos principios se traducen en una serie de «Bases» y 41 «objetivos específicos» políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. 10 11 10 Firmado el 29 de octubre de 1993. Entró definitivamente en vigor para todos los países el 19 de mayo de 1997. Se adjunta en el Prólogo un resumen de los compromisos incluidos en el Protocolo. 11 Acuerdo de los Presidentes de Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y el Representante del Primer Ministro de Belice, reunidos en la Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, en Managua, el 12 de octubre de 1994. Los Presidentes procedieron rápidamente a adoptar los «Compromisos en materia de medio ambiente y recursos naturales» del Volcán Masaya, el 13 de octubre de 1994; y los «Compromisos de paz y desarrollo de Tegucigalpa*, del 25 de octubre de 1994. Los objetivos específicos de la ALIDES se resumen en el anexo II. 12 Resumen de los objetivos del Protocolo de Guatemala Este Protocolo de 1993 al Tratado General de Integración Económica Centroamericana de 1960 representa el compromiso formal que finalmente lograron los países con respecto a la definición de una nueva agenda común económica. El objetivo es la creación «voluntaria, gradual, complementaria y progresiva» de una Unión Económica Centroamericana. La integración económica regional es «un medio para maximizar las opciones de desarrollo de los países centroamericanos y vincularlos más provechosa y efectivamente a la economía internacional. El protocolo prevé: i) «Perfecccionamiento de los diferentes estadios del proceso de integración económica»: - Zona de libre comercio centroamericana * Eliminación gradual de todas las barreras y restricciones * Reglamento uniforme en materia de sanidad * Armonización de normas técnicas, proscripción de prácticas de comercio desleal * Libertad cambiaria - «Relaciones externas comerciales» * Arancel Centroamericano de Importación * Armonización gradual y flexible de relaciones comerciales externas * Armonización de incentivos a las exportaciones - Unión Aduanera Centroamericana - Libre movilidad de los factores productivos - Integración monetaria y financiera centroamericana ii) «Perfeccionamiento de las políticas sectoriales» - Política regional en materia turística Política agrícola centroamericana «Disposiciones comunes» en materia de atitrust y libre competencia Armonización mínima de normas y reglamentos técnicos Mecanismos de protección de los derechos del consumidor Desarrollo de la infraestructura física y armonización de las políticas de prestación de servicios en los sectores de infraestructura - Libre competencia en la contratación del transporte - Armonización de legislaciones en materia de banca, entidades financieras, bursátiles y de seguros, así como de leyes sobre propiedad intelectual e industrial y de registros - Armonización de legislaciones para el libre ejercicio de profesiones universitarias iii) Mejoramiento de la productividad en el proceso de integración» - Estrategias convergentes para aumentar la competitividad y para la formación de los recursos humanos - Estrategia regional para procurar la incorporación dé la ciencia y la tecnología en el proceso productivo - Estrategias comunes y armonización legislativa para la conservación del medio ambiente 13 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA E n 1995 se firma u n «Tratado de Integración Social» a consecuencia de la creciente preocupación por los problemas sociales en l a agenda centroamericana, y se enuncia otra serie de principios y objetivos compartidos e n el campo social: el respeto a la vida, la familia como núcleo esencial de la sociedad, l a no discriminación, la promoción del acceso universal a la salud, la educación, l a vivienda, l a sana recreación así como a una actividad económica digna y justamente remunerada, etc. L a «integración social» se presenta como complemento necesario a l a integración en los campos político, económico, cultural y ambiental. Debe lograrse mediante «la coordinación, armonización y convergencia de las políticas sociales nacionales». Por último, el «Tratado de Seguridad Democrática», firmado el 15 de d i ciembre de 1995, es u n esfuerzo por institucionalizar l a consolidación de Centroamérica como Región de Paz, Libertad, Democracia y Desarrollo mediante u n Modelo Centroamericano de Seguridad Regional. Este Modelo debe garantizar el estado de derecho, l a seguridad de las personas y sus bienes y l a seguridad regional. Durante todos estos años, además de los convenios generales, los ministros adoptaron múltiples acuerdos sectoriales, y los Presidentes emitieron u n vasto número de mandatos específicos. 12 2. Agenda e institucionalidad regional: hacia una reformulación de la relación Los múltiples tratados, acuerdos y mandatos presidenciales mencionados arriba constituyen formalmente una «nueva agenda centroamericana» establecida por las autoridades políticas de los países. L a primera pregunta que surgió fue si las autoridades contaban con u n a institucionalidad centroamericana adecuada para ejecutar las tareas encomendadas. A u n a este nivel, s i n embargo, se reconoció desde el principio que el mismatch (desajuste) entre agenda y ejecución no residía únicamente del lado de los organismos regionales técnicos. Hubo u n amplio consenso e n que el proceso de definición de los acuerdos y mandatos no tomaba en cuenta los límites de las capacidades disponibles de implementación práctica. E n 1995 los propios Presidentes reconocieron que hacía falta tanto «racionali- 1J Firmado el 30 de marzo de 1995. Entró en vigor para tres países en marzo de 1996. 14 CEPAL, BID zar» l a institucionalidad como establecer prioridades de l a agenda. E l resultado fue, por u n lado, el mandato al BID y a l a CEPAL, y por el otro, l a decisión de l a Reunión de Presidentes en Costa del Sol, E l Salvador, e n septiembre de 1995, de establecer prioridades más claras e n las tareas encomendadas. Asimismo, se reconoció que los problemas de ejecución no residían únicamente e n el nivel centroamericano, sino también —y quizás más profundamente— en el nivel nacional de aplicación de los acuerdos y de apoyo al proceso regional e n general. A u n así, parece importante ahondar el análisis e n dos sentidos. Primero, esta situación ponía de relieve los problemas que se presentan al postular u n a simple distinción instrumentalista entre e l proceso de definición de u n a agenda, por u n lado, y l a responsabilidad de ejecutarla, por el otro. E l hecho de que e l principal órgano decisorio podía experimentar u n tal desequilibrio entre sí mismo y el universo de las Secretarías y organismos técnicos, era más bien otro reflejo de que l a institucionalidad existente (que incluye l a propia Reunión de Presidentes) no funcionaba adecuadamente n i e n el nivel de l a definición de objetivos n i e n e l n i v e l de l a implementación. Se impone, por lo tanto, llevar a cabo u n a evaluación integral de l a capacidad del sistema regional institucional en todos sus formas y niveles para responder a los desafíos comunes. Segundo, el desafío principal de l a agenda común es cómo gestionar las múltiples diversidades que se presentan en l a práctica. Hace falta, por tanto, analizar las necesidades institucionales que plantea l a existencia de tres t i pos de diferencias reales ante esta agenda común formal: 13 a) Diferentes posiciones nacionales reales ante l a agenda común formal; b) Diferentes maneras de conceptualizar una agenda común, y c) Diferentes tipos de acción común dentro de l a agenda. u Las prioridades especificas acordadas fueron presentadas en el «Plan de Acción de la ALIDES», adoptado por los Presidentes en San Pedro Sula, Honduras, el 15 de diciembre de 1995. Este Plan se reproduce en el anexo II. 15 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 3. Diferentes posiciones nacionales ante «la agenda común» La diversidad de posiciones reales entre los países se refleja claramente e n los diferentes niveles de su participación e n los distintos foros y esquemas. E n el ámbito económico, los países actuaron en el espíritu de alta flexibilidad que se recoge en el Protocolo de Guatemala, e n el que l a creación de una Unión Económica es «un proceso gradual, complementario y flexible de aproximación de voluntades y políticas», en el que «todos o algunos m i e m bros podrán progresar con l a celeridad que acuerden». E l 17 de marzo de 1992, los Gobiernos de Guatemala y E l Salvador anunciaron su intención de establecer una Unión Aduanera completa entre los dos países. Como u n eco del proceso que condujo de los acuerdos tripartitas a l a creación del Mercado Común Centroamericano de los cinco países a finales de los años cincuenta y principios de los sesenta, se formó rápidamente el llamado «Triángulo del Norte». «Convencidos de que las acciones de Guatemala, E l Salvador y Honduras, para avanzar a etapas mayores de integración, tienen como meta lograr a corto plazo la incorporación de los restantes países del Istmo Centroamericano a este esfuerzo», los tres países mencionados firmaron el 12 de mayo de 1992, el Acuerdo de Nueva Ocotepeque sobre Comercio e Inversión. Nicaragua decidió asociarse en gran medida con el impulso integracionista de los países del «Triángulo», conformándose así el «CA-4». Los cuatro países h a n firmado otros acuerdos a este n i v e l , en el marco del Acuerdo de Managua del 22 de abril de 1993. E n el ámbito político existe otro tipo de diferenciación en l a medida e n que el Parlamento Centroamericano no cuenta con l a participación de Costa Rica. C o n respecto a l a seguridad regional, los países del CA-4 tienden también a tener posiciones que difieren de las de Costa Rica y Panamá; a título ilustrativo cabe mencionar las reservas explícitas de estos dos países en el Tratado de Seguridad Democrática. 14 15 16 Artículo Ib), artículo 6. 15 Preámbulo del Acuerdo de Nueva Ocotepeque, último párrafo. 16 CEPAL, BID 4. Diferentes conceptos de una «agenda común» L a propia idea de una «agenda común» puede conceptuarse e n los términos de u n continuum: a) Una lista de acciones conjuntas específicas E n u n extremo del continuum se identifica u n a postura que es restrictiva e instrumentalista en cuanto al alcance de la agenda sustantiva, y minimalista e n cuanto a l a definición de sus necesidades institucionales. E n esta visión, los países acordarían cooperar a nivel centroamericano sólo e n aquellos campos específicos e n los que se pueda demostrar claramente u n beneficio común tangible e inmediato, por efecto de u n a economía de escala, l a existencia de intereses transfronterizos o de externalidades negativas a este nivel de acción (comparado con el nivel hemisférico o m u n dial). b) EL camino hacia una unificación política E n e l otro extremo se sitúa el enfoque maximalista, e n e l que l a agenda apunta a l a unificación completa entre los países centroamericanos. Tbda acción que contribuya a este fin es, e n sí misma, deseable. Esta posición se basa no sólo e n tradiciones unionistas, sino también e n variadas percepciones de la realidad actual: por ejemplo, que l a eliminación permanente de conflictos requiere l a unión política; que los países pequeños no tienen futuro internacional; que l a única manera de catalizar l a potencial riqueza humana de Centroamérica es l a integración social; o que las fronteras e n l a práctica sólo representan una fuente de corrupción. E n esta óptica l a institucionalidad tiende a adquirir u n valor e n sí m i s m o como «institucionalización» formal del proceso de unificación. 17 u Por ejemplo, en materia de transporte aéreo. 17 E n la Cumbre de Managua, en septiembre de 1997, los Presidentes acordaron llevar adelante un proceso progresivo y gradual en materia de unificación política. Posteriormente, en ocasión de Va Asamblea General de las Naciones Unidas, los Presidentes se reunieron en Nueva York y dieron a conocer a la comunidad internacional su deseo de avanzar en el proceso de integración política. 17 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA c) Un contrato incompleto Entre estos extremos se sitúa u n concepto amplio de «agenda común» que lo interpreta como, adicionalmente a las acciones conjuntas puntuales y a las reglas de aplicación de los acuerdos específicos, u n compromiso de enfrentar común y solidariamente determinadas categorías de problemas, de acuerdo con reglas acordadas entre las partes. De hecho, parece haber una amplia coincidencia entre los gobiernos centroamericanos respecto de los rasgos básicos de l a política económica, pero no hay consenso completo con relación al papel de l a integración regional en general, n i a l a forma en que las acciones comunes deberían de acometerse. L a agenda real, por lo tanto, debe incluir el tema de cómo solucionar los desacuerdos que surjan con respecto a su contenido y aplicación. Más que l a ejecución eficiente de mandatos y proyectos, l a agenda real exige l a capacidad común de manejar l a diversidad, l a incertidumbre y el conflicto. d) Premisas del presente estudio Por u n lado, el presente estudio parte de l a premisa de que l a agenda de acciones regionales conjuntas públicas a nivel centroamericano sí merece una justificación explícita, que podría derivarse de las respuestas a dos preguntas clave. i) E l tipo de beneficios adicionales en los distintos objetivos de desarrollo nacional que podrían obtenerse mediante alguna suerte de acción regional centroamericana. ii) Las medidas conjuntas de los Estados nacionales que pueden resultar necesarias o deseables ante la internacionalización real de los mercados, a fin de maximizar las oportunidades y beneficios para Centroamérica o de conseguir objetivos sociales. E n el primer documento de discusión que se elaboró en el marco del Programa se intentó precisamente identificar, mediante una jerarquía de objetivos, l a contribución de l a acción centroamericana al logro de los objetivos de los países, tomando como punto de partida u n a definición del objetivo general de desarrollo común que fuera enunciado por los presidentes 18 Bases para la Evaluación de la Institucionalidad Regional Centroamericana», 9 de septiembre de 1996. 18 CEPAL, BID centroamericanos cuando signaron la Alianza para e l Desarrollo Sostenible: «un desarrollo sustentáble por medio del crecimiento económico con equidad social, preservando el equilibrio ecológico y fortaleciendo l a participación ciudadana». Los resultados se muestran e n e l anexo III. Cabe subrayar que plantear las preguntas de esta forma n o i m p l i c a desechar objetivos comunes regionales basados en una identificación popular y política con Centroamérica como unidad. Tampoco se pretende negar que los resultados de l a integración, como l a constitución de u n mercado común centroamericano, puedan ser más que l a suma de las partes. N o obstante, las decisiones sobre l a agenda centroamericana siguen siendo tomadas por los gobiernos basándose en visiones nacionales mucho más que e n u n a concepción regional de largo plazo y de conjunto, y el principal marco de referencia de los ciudadanos e n cuanto a sus preferencias de políticas continúa siendo de escala nacional. Asimismo, las «instituciones centroamericanas» no gozan de apoyo público como tales. Por supuesto, los foros comunes que promuevan u n proceso de unificación pueden tener una influencia importante e n el proceso de integración tanto formal como real. Sin embargo, l a credibilidad de las entidades unificadoras se gana e n los hechos, y cuando no exista u n sentimiento real de comunidad, l a pretensión de unos «órganos comunitarios» de representarlo puede resultar contraproducente y nocivo, inclusive a l a propia agenda unionista. E n todo caso, el papel de los «órganos comunitarios» sólo es u n complemento a u n proceso real de integración «de las bases hacia arriba», mediante l a creación de interdependencias, percepciones de intereses comunes, y asociaciones cívicas trasnacionales, proceso que constituye la «institucionalización» profunda de l a integración regional. Por otro lado, e l estudio parte de l a premisa de que l a manera más realista y efectiva de entender l a agenda común es como u n contrato incompleto, y sugiere que sería útil referirse más b i e n a u n a «agenda r e g i o n a l centroamericana» e n l a cual existen diferentes áreas y formas de posible acción común que, a su vez, plantean diversos requerimientos institucionales y de gestión colectiva. 5. Diferenciación entre las áreas de la agenda Diferentes conceptos de Aa integración» L a referencia común a una «agenda de l a integración centroamericana», así como a u n «Sistema de l a Integración Centroamericana», utiliza l a pala19 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA bra «integración» indiscriminadamente para abarcar todas las áreas y formas de acción común. C o n todo, parece útil diferenciar entre tres conceptos de «integración» que están enjuego al referirse a la naturaleza de las relaciones entre una agrupación regional de países independientes: i) Integración formal. La adopción por los Estados miembros de objetivos comunes en los términos clásicos de las etapas o niveles de ambición de la integración económica regional (una «zona de libre comercio», «unión aduanera», «mercado común», «unión económica») puede tener una dinámica propia y dimensión política, o bien ser un acuerdo neutro y estático. ii) Integración real. Una integración en los hechos que se mide, por ejemplo, por el peso relativo de flujos comerciales o de inversión, la convergencia de precios u otros indicadores económicos; por la proporción relativa de los ciudadanos empleados en países miembros distintos a los de su nacionalidad; la importancia relativa de la participación pública en movimientos y asociaciones políticas y sociales trasnacionales; etc. No surge necesariamente como consecuencia de la acción interestatal, pero casi siempre exige respuestas públicas comunes. iii) Integración como método. Aquellas formas de acción pública conjunta para gestionar la convergencia internacional que suponen la definición, aplicación y control comunes de normas vinculantes, a diferencia de las diversas formas de «cooperación intergubernamental». No se trata de una elección simple y global: no se plantea un contraste «blanco y negro»; y cualquier orden regional puede combinar tipos de sistema jurídico-institucional para generar respuestas diversas a necesidades diferentes. 19 19 Si bien es cierto que en varios aspectos es inevitable escoger entre opciones de un lado u otro de la línea divisoria entre intergubernamentalismo y supranacionalismo (por ejemplo, votación por mayoría o no), se trata en realidad de un continuum de formas de intervención gubernamental para la gestión de la convergencia internacional, que podría caracterizarse por los siguientes extremos y puntos intermedios: autonomía nacional, reconocimiento mutuo, descentralización controlada, coordinación, armonización, governance común (ver Henry J. Aaron et al., «Préface to the Studies on Integrating National Economies», en Miles Kahler, International Institutions and the Political Economy of Integration, Washington D. C : The Brookings Institution, 1995). 20 CEPAL, BID 6. La «integración» dentro de la agenda centroamericana E n esta óptica, la agérida centroamericana debería ser diferenciada cuidadosamente. Los acuerdos intergubernamentales incluyen tanto objetivos ambiciosos de integración económica «formal» (los estadios del proceso de conformación de u n a Unión Económica tal como los señala el Protocolo de Guatemala) como objetivos de cooperación funcional (en materias como l a energía, l a infraestructura física o l a salud). Los procesos de integración real que deberían constituir las bases de u n a agenda común profunda son todavía limitados. L a importancia del comercio intracentroamericano sigue siendo relativamente baja; se nota u n a articulación todavía insegura entre las agendas nacionales reales y los objetivos comunes formales; y el grado de interacción entre las sociedades civiles es incipiente. Por último, existen importantes discrepancias entre los países y los actores respecto de: a) las formas y grados de integración «como método» que conviene adoptar, y b) las dimensiones políticas del proceso regional. 7. Las necesidades institucionales de los diferentes elementos de la agenda L a realización de los objetivos y acciones particulares de u n a agenda centroamericana de cooperación, así como de diversos aspectos del proceso de integración económica, requieren capacidades técnicas puntuales y «eficientes» por parte de los organismos comunes, dentro de redes de trabajo caracterizadas por l a flexibilidad. U n proceso de integración ambicioso normalmente exige algo más, y a sea que l a elección de este método haya surgido más de u n a iniciativa interestatal de integración formal, o como una respuesta a u n a integración económ i c a de hecho. Por una parte, hace falta, en algunos aspectos, u n a capacidad institucional-jurídica común «fuerte» que permita superar obstáculos y resistencias a los objetivos plenamente compartidos por los gobiernos, garantizar la seguridad jurídica de los agentes económicos, y fortalecer l a credibilidad de los compromisos mutuos (entre los gobiernos y ante el mercado) y con21 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA juntos (ante terceros). Por otra, se requiere una capacidad común «creativa» para solucionar nuevos problemas, generar consensos, y asumir l a gestión del cambio. Parece importante subrayar que u n orden homogéneo unificado no representa necesariamente el enfoque ideal más eficaz para l a institucionalidad regional. U n proceso diversificado puede resultar no sólo más adecuado en términos de los objetivos prácticos, sino también más realista políticamente. No existen reglas prescriptivas o fórmulas simples con respecto a la identificación de capacidades institucionales idóneas. Es factible ofrecer algunas ideas útiles a quienes van a decidir en estas materias, intentando señalar en forma indicativa l a complejidad de los problemas que se afrontarán en cada área si los gobiernos pretenden asegurar el logro de sus objetivos. A h o r a bien, lo más importante es que l a adecuación de u n tipo o de otro no derive de los objetivos abstractos, sino de las circunstancias concretas en cada caso. 20 21 8. Metodología de la evaluación institucional E l «Diagnóstico de l a institucionalidad regional centroamericana» fue elaborado sobre l a base del análisis de documentos y estudios existentes; los i n formes de los consultores contratados para tratar los aspectos financieros y 20 La renuncia a la acción unilateral puede juzgarse como una merma de la autonomía nacional. Sin embargo, igualmente puede fortalecer al gobierno nacional en la medida en que aumente la influencia extema (mediante la acción conjunta), la credibilidad externa e interna (mediante un robustecimiento de los compromisos) y la autonomía interna (por ejemplo, en la negociación con fuerzas privadas contrarias a la competencia). 21 Las áreas de acción podrían caracterizarse aplicándoles los siguientes indicadores: Interdependencias: Alcance de las interrelaciones e interacciones entre áreas y sectores (tissue linkage*); número y tipo de actores interesados y afectados. Dinamismo: Grado en que se requieren nuevas decisiones y se generan nuevos problemas. Conflictividad: Fuerza y concentración de oposición, grado de desacuerdo entre los gobiernos. Riesgo de incumplimiento: Grado de probabilidad de que los gobiernos no apliquen o no hagan cumplir los acuerdos ante presiones internas, tentación de oportunismo o problemas prácticos. Horizonte temporal: Duración del plazo necesario para mostrar resultados (en otras palabras, si es necesario sostener una acción común durante un largo período a pesar de los cambios nacionales y presiones sectoriales hasta que los beneficios se produzcan, aun cuando en un enfoque más amplio también es cierto que un horizonte largo ayuda, ya que aumenta la probabilidad de cumplimiento mutuo por parte de los Estados). Como regla general, se puede afirmar que cuanto más altos sean los indicadores más probable será que los países requieran algo más que un esquema intergubernamental puro para asegurar la estabilidad del proceso. 22 CEPAL, BID jurídicos de l a institucionalidad; las entrevistas realizadas con otros expertos especializados en los diversos campos de l a cooperación regional, y u n a amplia encuesta acerca de l a institucionalidad. E n efecto, se realizó u n esfuerzo de tomar en cuenta no solamente los puntos de vista de las entidades regionales, sino también las percepciones e intereses de los beneficiarios y usuarios de l a institucionalidad regional centroamericana. E l equipo del Programa realizó entrevistas con directivos de casi todas los organismos regionales, así como con representantes de ministerios, de asambleas y de organizaciones cívicas. Se envió u n Cuestionario Institucional especialmente diseñado para estos fines a los organismos centroamericanos. Este cuestionario solicitó datos sobre las bases jurídicas, actividades realizadas, planes de trabajo, interacción con entidades nacionales y otros entes regionales, finanzas y recursos humanos. Asimismo, ofreció u n canal estructurado para que los directivos de los organismos expresaran sus puntos de vista respecto de las posibles mejoras a ser introducidas en la institucionalidad centroamericana. A l mismo tiempo, se contrató a los consultores nacionales, que realizaron entre 20 y 30 entrevistas en cada país con representantes de ministerios, entidades autónomas, sector privado y organizaciones sociales de acuerdo con u n cuestionario-guía que les fue enviado como base para sus tareas. Por u n lado, se encargó a los consultores nacionales l a tarea de establecer cómo se evaluaba en cada país l a utilidad, eficiencia y eficacia de los respectivos organismos centroamericanos y los posibles aportes regionales para e l logro de los objetivos de los actores nacionales que se identificaban pero que no estaban siendo realizados. Por otro, los consultores recibieron la tarea de recopilar insumos detallados que permitieran e l análisis de l a organización nacional para l a integración. 22 El cuestionario institucional y el cuestionario-guia nacional se reproducen en el anexo I. 23 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA II. Diagnóstico de la institucionalidad centroamericana en 1996 23 1. Consideraciones generales E n este capítulo se presentan los resultados del «Diagnóstico de l a institucionalidad regional centroamericana», que se realizó de acuerdo con las premisas y l a metodología que han sido descritas en el capítulo I. Se reconoce que la institucionalidad centroamericana no surgió como u n «sistema». Sin embargo, el Protocolo de Tegucigalpa dè 1991 creó el Sistema de l a Integración Centroamericana (SICA) con l a función de coordinar todas las instituciones regionales existentes. E n consecuencia, el «Diagnóstico» parte de una apreciación del funcionamiento de aquél y l a adecuación de este enfoque. Sobre esta base, el trabajo efectúa u n tratamiento individual de los órganos, de las secretarías e instancias de coordinación y de los organismos regionales especializados. Finalmente, se formulan algunas observaciones respecto de la organización nacional para la integración en los seis países. a) Tipos de entidades Como punto de partida conviene resaltar l a existencia de diferentes t i pos de entidad en términos de su naturaleza funcional. Entre las entidades más conocidas, objeto de apreciaciones en este documento, se cuentan: Corresponde al documento «Diagnóstico de la institucionalidad regional centroamericana», del 28 de febrero de 1997. 23 24 CEPAL, BID i) ii) iii) iv) 8 órganos; 2 foros consultivos (solamente uno operativo); 7 secretarías técnicas; 8 instancias de coordinación entre organismos nacionales, que cuentan con secretarías casi «virtuales», en el sentido de que no tienen sede n i personal permanente, y v) 11 organismos regionales especializados. 24 2 5 Esta tipología se detalla e n el cuadro 1. Casi todas las restantes entidades son foros sectoriales o b i e n constituy e n otros mecanismos de coordinación técnica intergubernamentales, con costos mínimos de operación. De hecho, el universo de organizaciones públicas centroamericanas está creciendo. Así, está en proceso de establecerse una organización específicamente dedicada al sector pesquero (con apoyo de la Unión Europea). Varios organismos nuevos están surgiendo para acometer las acciones conjuntas que posibiliten enfrentar dimensiones específicas de la nueva agenda, como el Instituto Centroamericano de Estudios Superiores de Policía (ICESPO) e n E l Salvador (con apoyo chileno), o l a Escuela de Capacitación Judicial Centroamericana, e n San José, Costa Rica. E n este mismo sentido, también se h a n fundado nuevos foros interparlamentarios. U n número mayor de instancias regionales, que reúnen a actores nacionales de diferentes sectores y grupos de interés, puede considerarse u n logro de gran relevancia para u n proceso de integración que pretende consolidar una comunidad regional. Igual que en la experiencia nórdica, se podría tratar 24 La utilización aquí del término «órganos» retoma la terminología del Protocolo de Tegucigalpa y otros documentos de SICA. La «Reunión de Vicepresidentes Centroamericanos» fue creada por el Tratado Constitutivo del Parlamento Centroamericano y Otras Instancias Políticas. El Protocolo de Tegucigalpa la reconoce como formando parte del sistema, especificando que «La Reunión de Vicepresidentes y Designados a la Presidencia de la república...será un Organo de Asesoría y Consulta». La Corte figura en el Protocolo de Tegucigalpa como formando parte del Sistema. Su propio Estatuto especifica que la Corte es «el órgano judicial principal y permanente del Sistema de la Integración Centroamericana» (art. 1, 2o. párrafo). La Secretaria General (SICA) figura como «órgano» en el Protocolo de Tegucigalpa. El Protocolo de Guatemala utiliza el término «órganos técnicos administrativos» para la SIECA, la SG-CAC, la SE-CMCA y la SITCA. E n el presente documento se hace mención de éstas y las otras como Secretarlas Técnicas. 25 La CRRH sí cuenta con personal permanente pero no tiene personería jurídica, y no existe sobre la base de un convenio centroamericano. 25 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA de u n proceso trasnacional y trasgubernamental que crea interdependencias y u n a base social real para la integración. Cuadro 1 Tipos de entidad centroamericana Organos Reunión de Vicepresidentes Parlamento Centroamericano Corte Centroamericana de Justicia Comité Ejecutivo de Integración Económica Foros consultivos Comité Consultivo de la Integración Comité Consultivo SICA Económica Secretarias Instancias Comisión para el Desarrollo Científico Secretaría Permanente del Tratado y Tecnológico de Centroamérica y de Integración Económica Panamá (CTCAP) Centroamericana (SIECA) Secretaría Ejecutiva del Consejo Consejo de Electrificación de América Monetario Centroamericano Central (CEAC) (SE-CMCA) Secretaría General del Consejo Comité de Cooperación de HidrocarAgropecuario Centroamericano buros de América Central (CCHAC) [SG-CAC) Secretaría de Integración Turística Consejo Centroamericano de Instituciones Centroamericana (SITCA) de Seguridad Social (COCISS) Secretaría de Integración Social Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH) Centroamericana (S1SCA) Secretaría Ejecutiva de la Comisión Consejo del Istmo Centroamericano de Centroamericana de Ambiente Deportes y Recreación (CODICADER) y Desarrollo (SE-CCAD) Comité Regional de Recursos Comisión Centroamericana Hidráulicos (CRRH) Permanente contra el Narcotráfico (CCP) Secretaría General de Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) Organismos regionales especializados Banco Centroamericano de Comité Qxjrdinador de Empresas de Agua Integración Económica (BCIE) Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPRE) Reunión de Presidentes Consejo de Ministros Secretaría General SICA Comité Ejecutivo SICA /Continúa 26 CEPAL, BID Centro de Coordinación para la Prevención de Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA) Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM) Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA) Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) Cabe subrayar que y a existe una amplia gama de organizaciones e instancias centroamericanas del sector privado y de organizaciones no gubernamentales que están realizando acciones de l a mayor importancia e n e l proceso de integración regional real. Estas entidades quedan fuera de los parámetros del presente estudio. Sin embargo, se h a constatado u n amplio apoyo para u n mayor esfuerzo de promoción de organizaciones, foros e i n tercambios e n e l ámbito de las «fuerzas vivas». Entonces, más que u n asunto de números se trata, por una parte, de establecer s i las funciones que están cumpliendo las secretarías y organismos corresponden a las necesidades y prioridades de hoy, además de examinar l a eficiencia y la eficacia con l a que desempeñan estas funciones; por otra parte, se debe considerar cuáles son las mejores maneras de coordinar las diferentes formas y foros de cooperación entre los países. E n todo caso, l a cuestión básica consiste e n determinar si la actividad analizada corresponde a una realidad regional que los actores centroamericanos están dispuestos a apoyar b) Diversidades E n realidad, tanto l a agenda como l a institucionalidad centroamericanas se caracterizan por u n alto grado de diversidad. i) Orígenes y naturaleza. E n primer lugar, las entidades tienen naturalezas heterogéneas que reflejan orígenes muy diferentes. Así, se incluyen entidades creadas en todas las distintas etapas del proceso moderno de cooperación e integración centroamericana. (Véase el cuadro 2.) ii) Niveles de partiápación de los países. E n segundo lugar, el panorama se h a complicado todavía más con la aparición de nuevos esquemas de cooperación o integración entre subgrupos de países. 27 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Teniendo e n cuenta l a participación de Belice, República Dominicana y México e n algunos casos, actualmente se pueden identificar proyectos y organismos de cooperación regional e n los cuales participan de dos a nueve miembros. (Véase el cuadro 3.) Cuadro 2 Orígenes de la institucionalidad regional centroamericana a) Organismos creados en la primera época de cooperación funcional en los años 40 y 50 • Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA - 1948) • Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP - 1949) • Organismo Internacional Regional de Sanidad (OIRSA - 1953) Agropecuaria (ICAP- 1954) • Instituto Centroamericano de Administración Pública • Instituto Centroamericano de Investigación (ICAITI - 1955) y Tecnología Industrial b) Organismos de integración económica creados en los años 60 • Secretaría General del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA - 1960) • Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE - 1960) • Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA-1964) Organismos o instancias de cooperación funcional surgidos entre 1960 y 1990 • Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA - 1960) • Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA - 1965) • Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH - 1966) • Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA - 1966) • Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC - 1975) • Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (CTCAP - 1976) • Secretaría Ejecutiva del Consejo de Electrificación de América Central (SE-CEAC - 1979) / Continúa 28 CEPAL, BID • Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM • Consejo Regional de Cooperación Agrícola de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (CORECA • Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC • Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD -1980) -1981) -1988) -1989) d) «Instancias políticas» creadas en 1987 en el marco del proceso de paz • Reunión de Presidentes Centroamericanos • Reunión de Vicepresidentes Centroamericanos • Parlamento Centroamericano (PARLACEN -1987) e) Entidades creadas en el marco de la transformación de la Organización de Estados Centroamericanos (ODECA) en el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), en 1991 • Reunión de Presidentes • Consejo de Ministros • Comité Ejecutivo • Comité Consultivo • Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana (SG-SICA -1991) • Corte Centroamericana de Justicia (CCJ -1992) f) Organismos e instancias de cooperación funcional surgidas de 1991 en adelante • Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, (CAPRE Panamá y República Dominicana • Secretaría pro tempore del Comité de Cooperación (CCHAC de Hidrocarburos de América Central • Secretaría General del Consejo Agropecuario (SG-CAC Centroamericano • Consejo Centroamericano de Instituciones (COCISS de Seguridad Social • Consejo Centroamericano de Vivienda (CCVAH y Asentamientos Humanos -1991) -1991) -1991) -1992) -1992) /Continúa 29 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA • Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreación • Secretaría de Integración Social Centroamericana • Comisión Centroamericana Permanente contra el Narcotráfico (CODICADER - 1992) (SISCA - 1995) (CCP- 1996) Cuadro 3 Niveles de participación de los países en esquemas centroamericanos de cooperación e integración regional, 1996 Unión Aduanera Triángulo del Norte CA-4 MCCA SICA ALIDES CORECA OIRSA 2 3 4 5 6 7 8 9 Guatemala y El Salvador + Honduras + Nicaragua + Costa Rica + Panamá 6 + Belice 6 + México, República Dominicana 6 + Belice, México, República Dominicana iii) Relaciones con organizaciones no centroamericanas. Finalmente, varias entidades tienen relaciones formales institucionales con organizaciones no centroamericanas. Algunas tienen una relación orgánica o casi orgánica con organizaciones interamericanas, por ejemplo, INCAP —Organización Panamericana de Salud (OPS); S G - C A C / C O R E C A - Instituto Interamericano de Cooperación para la Agricultura (IICA), así como e n algunos foros de ministros se había aceptado l a asistencia de estas organizaciones. E l Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) ha acogido socios extrarregionales. Otras entidades han tenido u n importante apoyo de carácter permanente —y hasta en sus orígenes— en la cooperación internacional. Por ejemplo, C A P R E se ha basado en u n convenio entre Costa Rica y l a cooperación alemana (GTZ). C E P R E D E N A C fue financiado enteramente por l a cooperación sueca hasta 1996. Por otra parte, varias instituciones han funcionado principalmente gracias a los aportes recibidos de l a cooperación internacional por medio de proyectos individuales. 26 25 Ministros de Salud-OPS; Ministros de Trabajo-OIT-OEA; CTCAP-OEA; CECC-UNESCO. 30 CEPAL, BID c) Costos y financiamiento Él financiamiento es uno de los problemas fundamentales de l a institucionalidad. Se manifiesta con frecuencia la preocupación de que l a institucionalidad centroamericana es m u y costosa y que los países, con fuertes problemas fiscales, no están e n condiciones de soportar esta carga adicional. Es difícil estimar lo que representa l a cooperación e integración centroamericanas e n términos de absorción de recursos públicos. E l presupuesto efectivo de muchos organismos regionales proviene en gran medida de fuentes extrarregionales, mientras que algunas entidades i m p o r t a n t e s se autofinancian. Por otra parte, es difícil estimar cuánto cuestan los viajes de los funcionarios que participan en las reuniones con cargo a los presupuestos de sus respectivos gobiernos. Se desprende de las encuestas realizadas que muchos departamentos no tienen u n presupuesto definido para las misiones, y e n algunos casos dependen del financiamiento externo para sus gastos. Por último, tampoco es fácil estimar los costos totales de las reuniones cumbres. Como primer paso, se identifican los fondos públicos centroamericanos que los países deberían transferir directamente bajo l a forma de cuotas o aportes nacionales (véase el cuadro 4), l o que permite apreciar e l monto y l a distribución de estos fondos. Cabe subrayar que l a cifra total corresponde al monto que debería pagar u n solo país que participara plenamente e n todas las entidades existentes. E l cuadro 4 presenta adicionalmente, e n cada caso, u n a estimación de los montos correspondientes a l a venta de servicios y cooperación internacional para el funcionamiento institucional. De este análisis se desprende que e l monto d e l financiamiento que corresponde a los países no es tan alto como muchos imaginan. U n a estimación preliminar muestra que los aportes gubernamentalesíçpresentan apenas 0.3% de sus gastos totales. (Véase el cuadro 5.) Los gobiernos debían aportar 14,555,000 de dólares e n 1996, y las entidades públicas autónomas 2,881,000. Por otra parte, 78.5% de las contribuciones de los gobiernos e n 1996 se concentra e n pocas entidades: el Parlamento Centroamericano (47%), l a S I E C A (15%), l a Corte Centroamericana de Justicia (11%), y l a Secretaría General 27 28 27 E n octubre de 1996, en esta situación se ubicaría sólo El Salvador E l Gobierno de Honduras habla suscrito su participación en todas las entidades, pero faltaba la ratificación del Tratado de Integración Social por parte de la Asamblea Nacional. M El monto total de los aportes de los países no corresponde a seis veces la cifra total en el cuadro 4, puesto que no todos los países participan en cada entidad. 31 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA de SICA (5.5%). Se debe agregar que varios gobiernos no pagan desde hace mucho tiempo todas las cuotas nacionales. Las moras acumuladas e n algunos casos alcanzan cifras impresionantes. Se reconoce el círculo vicioso en que se encuentran muchas de los organismos regionales: reciben pocos recursos, se debilitan y pierden credibilidad, y como resultado se les destinan aún menos recursos. Los directivos tienen que dedicar u n alto porcentaje de su tiempo y energía a buscar fondos, agravando aun más su precaria situación. Poco importa, se podría decir, dónde comenzó a engendrarse el círculo, puesto que los directivos regionales responden a órganos compuestos por autoridades nacionales centroamericanas. E n algunos casos, tal como se detalla en las secciones correspondientes de este documento, el resultado ha sido u n endeudamiento grave. Muchos organismos h a n entrado en una abierta relación de dependencia de fuentes extrarregionales. Cuadro 4 Estimación de ingresos de la institucionalidad centroamericana, 1996 (Miles de dólares) Institución Aportes de los gobiernos SG-SÎCA SIECA a/ ICAP ICAITI f/ INCAP SG-CECC Aportes de instituciones públicas autónomas 800 2,015 ]2/ 125 çj 510 668©/ 400 379 168 g/ 90 33 i / SE-CMCA SE-CCAD SISCA k/ COCATRAM COMTELCA CEAC CEPREDENAC SITCA 140 125 72 Venta de servicios Tbtal de Fondos externos ingresos apoyo institucional 279 14 d/ 572 887 684 1,079 167 (96-98) 2,321 880 (92-96) 1,784 h / 20 (95-97) 900 j / 566 200 6361/ 800 m/ 30 n/ 240 Q/ 120 32 1,750 1,287 3,895 143 900 706 325 636 800 30 360 72 /Continúa CEPAL, BID Institución CRRH CAPRE CSUCA CCP SG-CAC Aportes de los gobiernos Aportes de instituciones públicas autónomas Venta de servicios Ibtal de Fondos externos ingresos apoyo institucional 95 34 (96-97) 129 105 170 120 105 p/ 120 120 CODICADER 5 PARLACEN 6,800 CORTE C.A 1,575 JUSTICIA Subtotal 14,240 COCESNA s/ OIRSA i/ 315 BCIE u/ TOTAL 14,555 i70a/ 10 136 i / 266 5 6,856 56 (94-96) 2,881 2,157 10,057 5,892 51,401 69,507 2,881 1,575 23,530 10,057 6,207 51,401 91,195 4,252 4,252 Fuente: Estimaciones propias sobre la base de información obtenida dela SG SICA y de otras instituciones regionales. aj Se utilizaron hs datos de 1995por no contar con los de 1996. b_/ Aportaciones de los países y 15,000 dolares por parte de los Ministros de Transporte para la elaboración de un estudio. cj Los Ministros de Transporte dispusieron contribuir con una cuota adicional de 25,000 dólares por el trabajo de la SIEGA con la Reunión de Ministros Responsables del Transporte en Centroarnerica dj Venta de formularios aduaneros por los cuales la SIEGA percibe un peso s/ Cuotas en mora transferidas al presupuesto de 1996. fj (REMTTRAN). centroamericano. Se utilizaron los datos de 1995 por no contar con los de 1996. g/ Cuotas en mora transferidas al presupuesto de 1996. h/ Aporte regular de la OPS para el funcionamiento del INCAP \/ Cuotas en mora transferidas al presupuesto de 1996. j/ Se financia con utilidades del Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria (FOCEM), por aportes de los Bancos Centrales. £/ Se utilizaron los datos de 1995por no contar con los de 1996. 1/ Aportaciones de las empresas portuarias nacionales. 222/ Aportaciones de las empresas nacionales de telecomunicaciones. 2}/ Aportaciones de las empresas eléctricas nacionales. Q/ Aportaciones de las instituciones nacionales a cargo del tema de desastres, g/ Aportaciones de las instituciones nacionales de saneamiento y agua potable. Q/ Aportaciones de 13 universidades públicas. l/ Aporte regular del IICA para el funcionamiento de SG CAC. s/ Se utilizaron los datos de 1995 por no contar con los de 1996. f/ Se utilizaron los datos de 1995 por no contar con los de 1996. u/ Para este caso se tomaron las utilidades netas del ejercicio 19951996. 33 constituido L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Cuadro 5 Centroamérica: Aportes de los gobiernos a la institucionalidad regional con respecto a sus gastos totales Pais Tbtal Costa Rica El Salvador Guatemala Honduras Nicaragua Porcentajes 0.3 0.2 0.3 0.3 0.4 0.4 Fuente: CEPAL, Estimaciones sobre la base del cuadro 4 y de Centroamérica: Evolución económica durante 1995. Nota: Incluye los aportes de los gobiernos y de las instituciones públicas autónomas a los entes regionales que no se autofínancian. L a necesidad de establecer mecanismos permanentes h a sido explícitamente reconocida por los países en el Protocolo de Guatemala, cuyo artículo 54 estipula que «El Consejo de Ministros de Integración Económica acordará el sistema de financiamiento autónomo para los órganos e instituciones del Subsistema». d) El Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) E l orden regional es e l fruto complejo de múltiples m o v i m i e n t o s integradores e iniciativas de cooperación en el curso de casi 50 años. E n parte como u n a respuesta a esta realidad, el Protocolo de Tegucigalpa de 1991 creó el Sistema de l a Integración Centroamericana (SICA). Esta sección se dedica a una breve apreciación del funcionamiento y los logros de dicho Sistema. A pesar de los logros identificábles (por ejemplo, l a creación de u n Comité Consultivo, que actualmente reúne 17 organizaciones cívicas centroamericanas y que h a contribuido a fortalecer l a participación formal de l a sociedad civil e n el proceso de integración), y aun teniendo e n cuenta que el sistema es relativamente nuevo, puesto que comenzó a funcionar apenas en febrero de 1993, l a conclusión de este trabajo es que el SICA como «sistema» padece de algunas debilidades. 29 29 Véanse los documentos preparados por la Secretaría General del SICA, Elementos Evaluación de los Organos e Instituciones de la Integración Centroamericana, 34 Fundamentales, 15 de octubre de 1996. CEPAL, BID Estos problemas, por una parte, son los que han surgido debido a fallas en l a realización del esquema establecido, que serán tratadas e n las secciones correspondientes; y por otra, los que obedecen a debilidades estructurales y conceptuales inherentes al sistema, que se comentan a continuación. i) El dinamismo presidencial. Las reuniones presidenciales h a n sido, s i n duda alguna, u n factor clave e n el renovado dinamismo del proceso de cooperación e integración en Centroamérica, y h a n permitido lograr avances de significativa importancia para el desarrollo regional, culminando c o n l a adopción de l a Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES.) Sin embargo, parece existir cierto consenso respecto de que este dinamismo condujo también a l a adopción de u n a vasta cantidad de decisiones y mandatos e n los últimos años, que ha superado l a capacidad de ejecución institucional de l a región. Por otra parte, las consultas y análisis realizados sugieren que sería recomendable considerar las formas e n que se podría fortalecer e l proceso de dar prioridad y preparar las decisiones, incluyendo u n a mayor consulta con las entidades responsables de l a ejecución. D e hecho, los propios Presidentes, e n su Reunión e n Costa del Sol e n septiembre de 1995, reconocieron l a necesidad de racionalizar l a agenda de acciones que había surgido de las cumbres, y también h a n disminuido el número de sus reuniones e n los últimos dos años. A l respecto, hay u n elemento de base que convendría tomar e n cuenta a l a hora de abordar este tema del proceso institucional regional. Existe u n a contradicción inherente al Protocolo de Tegucigalpa entre l a propia idea de u n sistema institucional (mucho menos comunitario) y l a realidad de u n «presidencialismo colectivo». Así, e l Preámbulo define e l Sistema, como u n mecanismo «que dará seguimiento a todas las decisiones adoptadas e n las Reuniones de Presidentes y coordinará su ejecución». E l Protocolo fue firmado e n u n momento histórico e n que las reuniones presidenciales gozaban de u n dinamismo y unidad sin precedentes. Las entidades regionales se encontraban e n una situación de baja credibilidad (ya sea por s u debilidad técnica e n el caso de l a SIECA, o b i e n por cuestionamiento político, e n el caso del Parlamento Centroamericano), de manera que l a alternativa de u n sistema institucional más comunitario se hacía sentir m u y poco. Por último, e n l a mayoría de los países las asambleas o congresos nacionales eran relativamente débiles frente a l ejecutivo. Cabe preguntarse si todas estas condiciones siguen teniendo validez. Por otra parte, este estudio h a confirmado l a observación más puntual de que l a idea de consagrar cumbres enteras a temas específicos (a veces debido e n parte a u n interés e n obtener cooperación externa) y l a tendencia 35 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA a tratar cuestiones de u n nivel de decisión que no requiere de l a atención presidencial, h a n impedido durante mucho tiempo que este órgano supremo dedique el tiempo adecuado a revisar l a naturaleza y evolución del sistema e n su conjunto. Cabe señalar que todavía falta claridad con relación a l a fuerza jurídica de las decisiones presidenciales. E l Protocolo de Tegucigalpa establece que la Reunión de Presidentes adoptará «directrices sobre l a integración de l a región» y «disposiciones necesarias para garantizar l a coordinación y armonización de las actividades de los órganos e instituciones del área». Si b i e n se h a aceptado que las decisiones presidenciales son vinculantes, los propios presidentes han manifestado que es «necesario, para garantizar la seguridad jurídica, precisar la naturaleza de los actos administrativos de los órganos del SICA» y han solicitado que se presente u n proyecto definitivo al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. E n este marco, prevalecería l a tendencia de fortalecer la Reunión de Presidentes como órgano con capacidad de decisión legislativa. E l Anteproyecto de Reglamento de Actos Normativos del SICA, actualmente en discusión, propone establecer la figura de Decisiones, adoptadas por consenso e n l a Reunión de Presidentes «en materia de desarrollo, democracia, libertad, paz y seguridad», que serían «de obligatorio cumplimiento en todos los Estados Miembros», al igual que los actos decisorios de los Consejos de Ministros. U n paso de esta naturaleza solamente podría consolidar u n a tendencia poco favorable a la eficacia de u n sistema institucional si no acota el derecho de propuesta (el mismo Anteproyecto sugiere que todos los órganos, incluyendo a los propios Presidentes, puedan presentar propuestas a l a Reunión de Presidentes) y no se fortalece l a capacidad técnico-política para asegurar que las decisiones sean viables y que formen parte de una estrategia coherente para l a región. Algunos irían más allá y sugerirían no dar facultades legislativas directas a l a Reunión de Presidentes; así, las decisiones presi30 31 32 30 Numeral 4, Agenda de Guatemala del 29 de octubre de 1993. 31 Anteproyecto de Reglamento de Actos Normativos del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA C E 95 005), 23 de agosto de 1995. Versión revisada durante la IV Reunión del Comité Ejecutivo el 22 de agosto de 1995, sobre la base del anteproyecto presentado por la Secretaría General del SICA. 32 La SG-SICA propuso en agosto de 1994 un Mecanismo de Coordinación para la Preparación de Iniciativas y Seguimiento de las Decisiones de la Reunión de Presidentes Centroamericanos, en el cual la Secretaría General cumpliría una función central de «análisis y consolidación» en coordinación con las Secretarías Técnicas, que pueden apoyarse en las instituciones especializadas. El énfasis de esta propuesta es mejorar la documentación e intercambio de información en la preparación de iniciativas. De hecho, sin cambios mayores a la estructura institucional y en las capacidades de las entidades involucradas, es difícil juzgar qué más se puede esperar al respecto. 36 CEPAL, BID denciales deberían pasar por u n sistema institucional que permita u n a adecuada revisión técnica, jurídica y financiera, antes de ser aprobadas e n l a forma de actos legislativos del Consejo de Ministros. ii) Gestión de la diversidad. E n varios aspectos, las maneras e n que se buscó establecer u n sistema único, y promover/imponer la unidad e n el marco del Sistema, no siempre h a n estado a la altura de las múltiples diferencias y complejidades que caracterizan la realidad actual del Istmo Centroamericano. La duda no se refiere al idealismo de insistir en una «identidad centroamericana» o a l a afirmación contenida e n el primer artículo del Protocolo de Tegucigalpa, sosteniendo que los países «son u n a comunidad económicopolítica que aspira a l a integración de Centroamérica» (que h a sido parcialmente cuestionada por su realismo y por su lógica). Primero, el problema radica más bien en que h a habido una escasa diferenciación conceptual respecto de l a agenda centroamericana y sus requerimientos jurídico-institucionales. Se observa una tendencia e n distintos campos a entender lo regional como l a suma de las partes nacionales, y no como algo cualitativamente distinto. L a palabra «integración» se utiliza con frecuencia de manera indiscriminada, sin distinguir entre l a «integración» propiamente dicha, e n el sentido de procesos que tienen como objetivo l a creación de espacios unificados sujetos a reglas comunes, y las diversas formas de «cooperación», e n el sentido de acuerdos estáticos y de contenido limitado. Asimismo, se nota u n a tendencia hacia propuestas para l a unificación de criterios o normas, aun cuando esto sea, e n l a opinión de muchos, innecesario. Segundo, como y a se h a mencionado, el universo institucional que se colocó bajo el paraguas del nuevo Sistema único y a era m u y diverso. Esta heterogeneidad se «unificó» sin mucho más que u n a visión de u n a Centroamérica integrada y u n a declaración del principio de «coordinación». E n las palabras del artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa: «los órganos e instituciones de integración gozarán de autonomía funcional e n el marco de u n a necesaria y coherente coordinación intersectorial que asegure l a ejecución eficiente y el seguimiento constante de las decisiones emanadas de las Reuniones de Presidentes.» Otros artículos se remiten a l a obligación de las «instituciones» de observar los propósitos y principios del Protocolo. No hubo ningún cambio en l a definición de los papeles de los diferentes organismos; no h a habido claridad e n l a definición de «autonomía funcional», y se estableció l a coordinación como una función no de los compromisos institucionalizados sino de l a evolución de l a voluntad colectiva de los Presidentes. Como consecuencia, las «Bases de Coordinación Interinstitucional» adoptadas e n 1993 se limitaron esencialmente a convocar semestral37 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA mente reuniones de los Ejecutivos y a asegurar la comunicación entre los organismos regionales. E n algunos casos las nuevas estructuras institucionales que fueron adoptadas después del Protocolo de Tegucigalpa han ayudado a aclarar las responsabilidades de las entidades (véase l a figura 1). iii) Los subsistemas y la coordinación del Consejo de Ministros en él SICA. E l Protocolo de Guatemala y el Tratado de Integración Social especifican cómo deberían quedar estructurados los subsistemas económico y social dentro del SICA. E l Tratado Marco de Seguridad Democrática también establece una estructura explícita dentro del SICA. La estructura de l a integración social también es nueva. Sin embargo, sobresalen y a algunos factores que influyen e n l a coordinación interministerial de este «subsistema». Por u n lado, los consejos sectoriales están acostumbrados a trabajar solos. Además, como y a fue señalado, algunos cuentan con largas tradiciones de apoyo extrarregional. Por otro lado, las realidades de l a coordinación nacional influyen e n l a capacidad de coordinación regional (y e n l a capacidad de cumplimiento nacional). E l Consejo de Integración Social (CIS) que debe cumplir esta función está compuesto por los coordinadores de los gabinetes sociales nacionales. Empero, dichos gabinetes no presentan el mismo grado de consolidación e influencia e n todos los países, y los miembros del CIS e n algunos casos parecen no desempeñar u n papel fuerte de coordinación nacional. El principio de u n subsistema «cultural» se basa e n l a referencia, e n el artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa, a l a necesidad de «garantizar el desarrollo, equilibrado y armónico, de los sectores económico, social, cultural y político.» Las tareas fueron confiadas a l a Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC), que los ministros habían decidido reactivar e n 1990. Se cuestiona actualmente l a necesidad de contar con u n «subsistema cultural» separado. De hecho, l a temática educativa h a sido «ubicada» por l a SG-SICA en l a constelación actual e n el subsistema social, dejando m u y poco en el cultural. E l subsistema «ecológico» también h a surgido por u n a asimilación conceptual basada e n l a referencia e n el Protocolo de Tegucigalpa a u n Nuevo Orden Ecológico en la región, aunque en realidad no existe una formalización estructural que muestre al sector medio ambiente como u n «subsistema» 33 33 Por ejemplo, las Reuniones del Sector Salud (RESSCA) todavía tienen como secretaría a la OPS; la agenda de COCISS se define también en la práctica por la OPS, y la UNESCO tiene una fuerte influencia en las reuniones de los Ministros de Educación, cubriendo la mitad de estos gastos. 38 Figura 1 Formaciones y coordinación del Consejo de Ministros en SICA (En 1996 y en teoría) SUBSISTEMA ECONOMICO (Protocolo de Guatemala) Consejo Agropecuario Centroamericano SUBSISTEMA SOCIAL (Tratado de Integración Social) Consejo Monetario Centroamericano Otros Consejos Sectoriales Consejo de Ministros del Area Social (sectorial e intersectorial) Consejo Sectorial de Ministros de Integración Económica Consejo Intersectoríal Consejo de Ministros de Integración Económica (Gabinetes Económicos + Presidentes de Bancos Centrales) Consejo de la Integración Social (Ministerios coordinadores de los gabinetes sociales) Educación SUBSISTEMA POLITICO Consejo de Ministros del Interior o de Gobernación Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores Ministros de Defensa y de Seguridad MODELO DE SEGURIDAD DEMOCRATICA (Tratado Marco de Seguridad Democrática) Comisión de Seguridad Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana SUBSISTEMA CULTURAL Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo SUBSISTEMA ECOLOGICO L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA separado. Las tareas relacionadas con esta área fueron asignadas a la C o m i sión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CCAD), creada en 1989 como el organismo que administraría y dirigiría el «régimen» de cooperación regional que se iría construyendo abase de convenios particulares y de la participación activa de organizaciones no gubernamentales. Es decir, l a C C A D debe promover la acción coordinada de las instancias creadas por los acuerdos y las organizaciones no gubernamentales ( O N G ) , y determinar las áreas prioritarias. 34 iv) Los subsistemas y los organismos regionales. L a figura 2 presenta u n esquema de la situación actual de secretarías y organismos regionales en el marco de los subsistemas. Según el cuadro de la SG-SICA en la parte inferior de esta figura, diversas instituciones se ubican en más de u n subsistema. Aquí también se debe reconocer el esfuerzo ordenador que se ha hecho. Sin embargo, por el momento, este esquema tiene u n valor casi exclusivamente formal en la mayoría de los organismos regionales. Por lo general, parece que las Secretarías técnicas están cumpliendo una función de coordinación sectorial limitada con respecto a las»instituciones» del «subsistema». E n algunos casos, esto obedece a una débil capacidad asociada a una falta de recursos. E l caso más claro, quizás, es el transporte. Se reconoce la importancia de contar con una capacidad de previsión estratégica, apoyo técnico y de coordinación de esfuerzos con la C O C A T R A M y los diversos comités y entidades del sector. Esta tarea corresponde a la SIECA, que carece de los recursos para hacerla. No obstante, el punto más importante es que la mayoría de los organismos no forman parte de u n sistema de coordinación sustantiva institucionalizada, ya sea porque u n sistema de esta índole no funciona o b i e n porque no es necesario. E n este último sentido, sobre todo en el caso de los organismos de cooperación funcional especializada, no se especificaba exactamente el significado de l a nueva realidad «sistêmica» para su trabajo. E l C E P R E D E N A C , por ejemplo, funciona de por sí como una amplia red de organismos nacionales involucrados en la preparación ante desastres naturales, e interactúa 34 Los principales acuerdos firmados hasta la fecha han sido el Convenio para la Conservación de la Biodiversidad y Protección de Areas Silvestres Prioritarias en América Central, el Convenio Regional sobre Cambios Climáticos y el Convenio Regional para el Manejo y Conservación de los Ecosistemas Naturales Forestales y el Desarrollo de Plantaciones Forestales. Las instancias creadas son consejos formados por funcionarios encargados de las áreas específicas. En estas áreas, la SE-CCAD también coordina los esfuerzos de una serie de entidades no gubernamentales, tales como, en el caso de los bosques, la Coordinadora Indígena y Campesina de Agroforestería Comunitaria Centroamericana, la Asociación Centroamericana de Profesionales Forestales, la Cámara Centroamericana de Empresarios Forestales. 40 CEPAL, BID Figura 2 Subsistemas, Secretarias e Instituciones. Situación actual (No incluye sector politico) Clasificación de la SG-SICA por subsistemas politico, económico, social, cultural y ecológico Subsistema Político Subsistema Económico Subsistema Social OCAM CCP ICAP SIECA BCIE SECMCA SCAC ICAITI COCESNA OIRSA COMTELCA COCATRAM SITCA CTCAP CRRH CEAC ICAP* SISCA SG-CECC* CAPRE INCAP CSUCA SG-CECC CCVAH CEPREDENAC COCISS CODICADER BCIE* ICAP* CTCAP *Se ubica en más de un subsistema 41 Subsistema Cultural Subsistema Ecológico SE-CCAD CRRH* CEPREDENAC CAPRE* L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA con diversos entes regionales en proyectos y programas específicos. No se determinó qué ganarían o aportarían si se identificaran como miembros de u n subsistema u otro. E n el subsistema económico, el sector industrial-tecnológico es el ejemplo más evidente de u n sector que funciona de manera limitada debido a problemas de recursos y a l a falta de definiciones del papel institucional (CTCAP, ICAITI). L a COCESNA, por otra parte, es casi completamente autónoma con respecto a sus funciones. E n el caso del sector social, l a coordinación de l a agenda e n materia de salud parece corresponder a l a Organización Panamericana de Salud (OPS), incluyendo, e n l a práctica, al COCISS, a pesar de que l a seguridad social es más amplia que l a salud; el C A P R E cumple funciones m u y específicas y se apoya e n u n convenio con l a agencia alemana GTZ; e n fin, resulta difícil captar cuál sería el papel de coordinación sustantiva que puede desempeñar l a recién establecida SISCA (sobre todo e n virtud de los mínimos recursos con que cuenta actualmente) con respecto a las otras entidades que figuran e n el cuadro de subsistemas. E n el subsistema ecológico, el sector que más requiere u n a coordinación directa entre organismos regionales es el del agua. L a C C A D está trabajando con l a C R R H e n l a búsqueda de u n enfoque unificador del sector. Por lo demás, como y a se señaló, la labor coordinadora del C C A D cubre las instancias creadas por los convenios y las O N G pertinentes. A esto hay que agregar l a labor de armonización legislativa, p o r m e d i o de l a Comisión Interparlamentaria Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (CICAD), y de promoción de l a cooperación entre instancias judiciales. 2. Los Organos a) Los Presidentes y los Ministros La sección precedente y a ha indicado algunos aspectos del funcionamiento de l a propia Reunión de Presidentes, que parecen relevantes e n u n proceso de diagnosis y propuesta de cambios. También se h a hecho referencia a diversas características de los Consejos de Ministros, que convendría tener e n cuenta e n todo proceso de fortalecimiento del sistema centroamericano. Cabría agregar aquí, por tanto, sólo una observación con respecto al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores e n su calidad de Organo Principal de Coordinación. 42 CEPAL, BID Darla la centralización de las decisiones políticas del Sistema en los Presidentes y de la coordinación en los Cancilleres, es vital que esta última función se cumpla con máxima eficacia. Considerando los múltiples frentes a cargo de los Cancilleres y sus equipos técnicos, y la prioridad natural que tienden a atribuir a la agenda política y de seguridad, por u n lado, y a las relaciones extrarregionales, por otro, sería recomendable que utilizaran al máximo los servicios de los dos órganos permanentes del SICA creados para este fin: el Comité Ejecutivo y la Secretaría General. b) El Comité Ejecutivo E l Comité Ejecutivo podría desempeñar una función clave para el b u e n funcionamiento del sistema. Entre las funciones establecidas por el Protocolo de Tegucigalpa se cuentan: i) «Establecer las políticas sectoriales y presentar por conducto de su Presidente, al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, las propuestas que sean necesarias en concordancia con las directrices generales emanadas de las Reuniones de Presidentes», y ii) «Velar porque se cumplan las disposiciones del presente Protocolo y de sus instrumentos complementarios o actos derivados». Lo más importante es que el Comité se concibió expresamente como una instancia intergubemamental técnico-política de carácter permanente —debería reunirse ordinariamente una vez por semana—, que fortalecería tanto la preparación adecuada de las decisiones como su seguimiento, mediante u n trabajo constante de coordinación entre el Sistema regional y las administraciones nacionales, por u n lado, y por la colaboración con l a Secretaría General y las secretarías y organismos regionales, por el otro. E n la práctica, en cambio, el Comité Ejecutivo se reunió por primera vez el 4 de mayo de 1995, y lo ha hecho sólo cinco veces en 1995 y apenas dos en 1996. c) La Secretaria General del SICA (SG) Este segundo Organo Permanente del Sistema de l a Integración ha enfrentado ciertos problemas en sus primeros tres años de existencia. Por diversos motivos, parece que la relación entre la SG y las Cancillerías en este período no fue óptima, lo que ha contribuido a potenciar determinados problemas surgidos en el ejercicio de sus funciones. Se ha mantenido 43 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA la figura de Secretaríapro tempore, y se ha concentrado la función de preparación de agendas e n l a Cancillería del país que es vocero, aunque e n algunos países se propone adoptar en definitiva la figura de Presidencia pro tempore. La SG también es Secretaría Permanente de l a Reunión de Presidentes, de acuerdo con el Protocolo de Tegucigalpa, pero en l a práctica parece que no ha podido ejercer plenamente dicha función. De l a misma manera, sirve de Secretaría de la Comisión Centroamericana de Seguridad, de acuerdo con el Tratado Marco de Seguridad Democrática, pero, según l a información recibida, en l a práctica l a Secretaría pro tempore asume también esta función. A su vez, la situación financiera de la Secretaría h a sido difícil (véase de nuevo el cuadro 4). Para seguir operando se han tenido que utilizar fondos donados por la provincia china de Taiwan destinados a la adquisición de equipos y a la capacitación. Cabe señalar que los gastos administrativos se han mantenido relativamente bajos y en general la distribución del gasto es razonable. Como parte de su responsabilidad de coordinación interinstitucional, l a Secretaría General ha reunido a las secretarías e «instituciones», así como al Comité Consultivo, y ha trabajado para promover l a comunicación entre ellos. Precisamente, sus mayores logros parecen haberse obtenido en el campo de l a información y las comunicaciones, por ejemplo: i) Publicación de anuarios sobre las «instituciones» de integración; ii) Aplicación de las nuevas tecnologías de información para fines de l a gestión de l a integración, mediante l a «Red Ejecutiva de Sistemas de Información» (SICANet); iii) Creación de una Base de Datos para la Matriz Decisiones de las Reuniones de Presidentes; iv) Centralización de textos y documentos sobre el proceso de integración en el «Cajón de Información Pública», y v) Organización del Banco de Información de perfiles de proyectos y programas regionales para facilitar las gestiones de cooperación internacional. Sin embargo, l a Secretaría General, como parte de sus esfuerzos de llevar l a coordinación interinstitucional a l a práctica o de promover el conocimiento y participación de l a sociedad civil, se ha involucrado en proyectos concretos que, independientemente de sus méritos, están más allá del papel sistêmico de la organización. 44 CEPAL, BID d) Parlamento Centroamericano E l Protocolo de Tegucigalpa nombra al Parlamento Centroamericano (PARLACEN) como «Organo de Planteamiento, Análisis y Recomendación» del SICA. Estas funciones se basan en las provisiones de su Tratado Constitutivo, en el cual se atribuyen al P A R L A C E N las tareas de: servir de foro para el análisis de los asuntos políticos, económicos, sociales y culturales comunes y de seguridad del área centroamericana; impulsar y orientar los procesos de integración y cooperación; recomendar acciones y presentar proyectos de tratados y convenios a los gobiernos centroamericanos. De hecho, autoridades del P A R L A C E N reconocen que este Organo se encuentra insuficientemente comunicado con otras entidades del Sistema. No es tan definida su función sistêmica a nivel regional; las entidades regionales no están obligadas a consultarlo o informarlo. Tampoco hay una coincidencia entre l a agenda de trabajo del P A R L A C E N y las correspondientes a las asambleas y congresos nacionales. Sin l a participación de Costa Rica, por otra parte, parecería cuestionable la viabilidad política del P A R L A C E N en el marco de l a institucionalidad centroamericana. Los trabajos realizados en este estudio sugieren que el P A R L A C E N es poco conocido e incluso ahora cuestionado en Centroamérica. A l respecto, se plantea con m u c h a frecuencia por qué si no tiene funciones legislativas, debe sesionar durante todo el año y otorgar inmunidades a los diputados. Existe u n a impresión generalizada de que su presupuesto es m u y a l t o y que sus resultados en beneficio de los países no se corresponden con los gastos incurridos. Es u n hecho que el P A R L A C E N recibe u n alto porcentaje de las transferencias públicas a l a institucionalidad en l a forma de aportaciones nacionales. U n país que participara en todos los organismos posibles que reciben cuotas debería pagar unos 3.5 millones de dólares al año. C o n u n a cuota de 35 36 15 De acuerdo con una encuesta de Borge Asociados, de septiembre de 1996, el PARLACEN era poco conocido y un porcentaje reducido de los entrevistados tenia una imagen positiva de él en Guatemala. Las entrevistas nacionales realizadas en el marco del presente Programa evidencian el cuestionamiento del PARLACEN en los países. 36 El presupuesto para 1997 es de 8.5 millones de dólares, que resultan de la suma de los aportes de cinco países. De este monto, 1,624,000 dólares corresponden a sueldos de diputados, y 3,342,000 dólares a dietas y viáticos. Cabe subrayar que el monto recibido por cada diputado es menor de lo que con frecuencia se supone. El sueldo básico mensual es de 1,200 dólares. Las dietas y viáticos mensuales suman otros 2,600 dólares. La suma de estos dos conceptos asciende a 3,800 dólares. 45 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 1.7 millones de dólares, el P A R L A C E N absorbe casi la mitad de este monto (véase de nuevo el cuadro 4). E n todo caso, l a cuota anual al P A R L A C E N superaría el monto total de los cuotas y aportes a las entidades regionales, con excepción de l a Corte. Esto no debería ser tomado como una justificación para cualquier cambio. Lo deseable sería no comenzar por l a parte financiera, sino por determ i n a r las diferentes funciones viables para u n a entidad parlamentaria regional que valiera l a pena financiar. Una opción, tal como la ha propuesto la Comisión Política del PARLACEN, sería reformar el Protocolo de Tegucigalpa en el sentido de otorgar al PARLACEN auténticos poderes de consulta y control (al estilo del Parlamento Europeo), lo que podría en principio fortalecer su imagen política y respaldo popular, así como justificar ante l a población el gasto que realiza. Sin embargo, esta opción parece no contar con una aceptación generalizada en los países. Otras opciones partirían de u n cambio más profundo: es decir, abandonar l a idea de diputados de tiempo completo y directamente elegidos. U n a propuesta es transformar el P A R L A C E N en u n foro que fomente l a confianza y fortalezca los principios democráticos, además de permitir l a discusión periódica entre diputados nacionales alrededor de proyectos de convenios regionales (al estilo de l a Asamblea del Consejo de Europa). Esto no sólo reduciría el gasto sino que también podría reforzar l a participación de las asambleas nacionales en el proceso de integración. Como se mencionó anteriormente, ha surgido u n movimiento alternativo incipiente que incluye a Costa Rica, que se manifiesta institucionalmente en el Foro de Presidentes de Poderes Legislativos, el Instituto Centroamericano de Estudios Legislativos y la Comisión Interparlamentaria Centroamericana de Ambiente y Desarrollo. Este movimiento refleja una tercera opción, que atribuiría u n papel más protagónico a las asambleas nacionales. Esta opción se basa e n gran medida en el principio de cooperación legislativa por medio de l a acción nacional paralela (más al estilo del Consejo Nórdico). Si b i e n este movimiento es poco conocido por ahora, parece reflejar tendencias importantes e n las asambleas nacionales, y podría ofrecer u n camino alternativo para l a participación parlamentaria en u n proceso de integración más acorde con las realidades y necesidades de Centroamérica. 37 Los Presidentes de Centroamérica, durante su reunión extraordinaria celebrada en la ciudad de Tegucigalpa el 28 de enero de 1997, estuvieron de acuerdo en la importancia de garantizar el adecuado funcionamiento del PARLACEN, y encargaron recomendaciones especificas sobre esa entidad, cuya existencia no debía ser cuestionada. 46 CEPAL, BID e) Corte Centroamericana de Justicia E l Protocolo de Tegucigalpa establece l a Corte como órgano encargado de garantizar «el Tespeto del derecho en l a interpretación y ejecución del Protocolo de Tegucigalpa y sus instrumentos complementarios o actos derivados del mismo» (art. 12). Sin embargo, el mismo artículo dice: «La integración, funcionamiento y atribuciones de la Corte Centroamericana de Justicia deberán regularse en el Estatuto de l a misma». E l Convenio del Estatuto fue firmado por los seis presidentes el 10 de diciembre de 1992. Hasta octubre de 1996, solamente E l Salvador, Honduras y Nicaragua habían ratificado el Estatuto. E l Convenio está pendiente de ratificación e n Guatemala y Panamá. L a Corte se ha instalado en Managua con la participación de magistrados de sólo tres países. Cada país tiene dos magistrados titulares y dos suplentes. De acuerdo con l a Memoria de l a Corte 1995-1996, en sus primeros dos años de labor h a conocido 10 consultas y dos asuntos contenciosos. También ha estado activa e n el marco de l a Comisión Permanente de Organos C o m u nitarios del Sistema de l a Integración Centroamericana, junto c o n e l Parlamento Centroamericano y l a SG-SICA. Parece existir u n amplio consenso en los países centroamericanos c o n respecto a l a necesidad de una instancia centroamericana jurídica que tenga las competencias, por ejemplo, de conocer las controversias entre Estados miembros; de actuar como «Tribunal de Consulta Permanente de las Cortes Supremas de Justicia de los Estados, con carácter ilustrativo», o como «órgano de consulta de los órganos u organismos» del SICA (art. 22 a), d), e)). L a Corte podría llegar a tener u n papel importante también e n el desarrollo y aplicación de u n derecho de l a integración, aunque podría ser necesario llegar a u n acuerdo sobre los mecanismos centroamericanos para l a solución de controversias, y parecería deseable aclarar las facultades de l a Corte. Así, e l artículo 22, inciso b) del Estatuto adjudica a l a Corte l a facultad de «conocer de las acciones de nulidad y de incumplimiento de los acuerdos de los organismos del Sistema de l a Integración Centroamericana». 38 El 12 de julio de 1996, la Corte resolvió que el Anteproyecto de Reglamento Centroamericano sobre Procedimientos para Resolver Controversias en las Relaciones Intrarregionales está en contradicción con los Protocolos de Tegucigalpa y de Guatemala y con el Convenio de Estatuto de la Corte, «en cuanto que contraviene las facultades y atribuciones de competencia exclusiva y excluyeme de esta Corte». Esta posición presenta algunas dificultades en la práctica. Si bien parece haber consenso sobre la conveniencia de que una instancia regional pueda conocer las controversias entre los países, no es así con respecto a los problemas que se enfrentan en la actividad comercial, que requieren una solución rápida, y a veces informal. 47 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA E n primer lugar, se afirma que hay u n acceso universal y directo a l a Corte. Si así fuera, se puede preguntar, por u n lado, si esto no crearía el riesgo de una situación inmanejable en la práctica y, por el otro, si no i m p l i caría disminuir el involucramiento activo de los tribunales nacionales e n el proceso de integración. Por otra parte, surge una pregunta con relación al texto del Estatuto. E l artículo 22 g) dice que l a Corte podrá «Conocer de los asuntos que someta directa e individualmente cualquier afectado por los acuerdos del órgano u organismo del Sistema de l a Integración Centroamericana». Puesto que el concepto de una sumisión directa e individual no parece m u y claro, se puede preguntar si l a intención no era, o no debería ser más bien, que el acceso a la Corte se limite a las personas que sean afectadas directa e individualmente. 39 Adicionalmente, se h a pretendido dar a l a Corte otras atribuciones que han sido cuestionadas en algunos lugares. E l artículo 22 f) otorga jurisdicción a la Corte e n casos de conñictos entre los «poderes u órganos fundamentales de los Estados» nacionales. De hecho, esta provisión fue el motivo principal de l a declaración de inconstitucionalidad del Estatuto por parte de la Sala Constitucional de Costa Rica. El presupuesto de 1996 fue de u n monto total de 1,575,400 dólares, compuesto e n partes iguales por las aportaciones de los gobiernos de E l Salvador, Honduras y Nicaragua. L a cuota por país representa u n 15% de las aportaciones que realizaría u n país que participara en todos los organismos regionales que reciben cuotas. De este monto total, 1,041,082 dólares corresponden a los sueldos, beneficios y gastos de los seis magistrados y sus suplentes. Ellos tienen el apoyo de u n secretario general, su adjunto, dos colaboradores jurídicos y u n administrador. E l personal administrativo parece u n poco excesivo, y a que se compone de 10 secretarias, dos conserjes, siete conductores y seis m i e m bros de seguridad. 39 Vale la pena comparar dicho artículo con el artículo 173 del Tratado de Roma, cuarto inciso: «Toda persona física o jurídica podrá interponer, en las mismas condiciones que los actores privilegiados, recurso contra las decisiones de las que sea destinatária y contra las decisiones que, aunque revisten la forma de un reglamento o de una decisión dirigida a otra persona, le afecten directa e individualmente». 48 CEPAL, BID 3. Las Secretarías Técnicas e «Instituciones Regionales» E n esta sección se presenta brevemente una apreciación de las capacidades de las secretarías e instituciones regionales para c u m p l i r con las tareas de l a nueva agenda centroamericana, a la luz de las observaciones anteriores respecto del funcionamiento del sistema. U n perfil informativo sobre cada entidad se adjunta en el anexo IV. a) Secretaría Permanente del Untado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) i) Funciones. De acuerdo con el Protocolo de Guatemala, l a SIECA es e l «órgano técnico y administrativo» del proceso de integración económica centroamericana de todos los órganos que no tengan u n a Secretaría específica y del Comité Ejecutivo de Integración Económica (CEIE). Esto i m p l i c a que l a SIECA debe dar asistencia técnica: 1) A los Gabinetes Económicos; 2) A l Consejo de Ministros Responsables y sus comités técnicos, así como a los Directores de Integración Económica, de Aduana y otros; 3) A l Consejo de Ministros de Finanzas Públicas y sus comités técnicos; 4) A los Ministros Responsables del Transporte (REMITRAN) y sus comités, y 5) A los Jefes de Oficina de Propiedad Industrial de los países del Istmo Centroamericano. E n este marco, l a SIECA debe dedicarse no sólo a las tareas más tradicionales asociadas con el Mercado Común Centroamericano, sino que debe responder también a los nuevos temas centrales de l a competitividad y l a inserción internacional, como l a armonización fiscal, servicios, régimen de competencia, propiedad intelectual, que constituyen desafíos complejos y conflictivos dentro de Centroamérica. Adicionalmente, y a solicitud de los gobiernos, se asiste directamente a los negociadores comerciales centroamericanos e n sus actividades con terceros países. Cabe subrayar l a importancia fundamental de estas negociaciones para l a estrategia de desarrollo de l a región, l a complejidad que suponen (los múltiples socios y amplio contenido de l a agenda), así como las desafíos que representa l a preparación de Centroamérica c o n relación a los nuevos temas de l a agenda internacional. 49 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA E n l a práctica, l a SIECA se ha convertido también en u n recipiente y evacuador de solicitudes de información y estudios por parte de otras entidades regionales. Por último, l a SIECA desarrolla programas de adiestramiento para funcionarios públicos y privados en asuntos relativos a l a integración. E n septiembre de 1996, la SIECA informó haber impartido 26 cursos c o n u n a asistencia de 882 profesionales. 40 ii) Recursos financieros. La capacidad de respuesta de la SIECA ha estado determinada en parte por los constantes problemas de financiamiento experimentados. Las cuotas anuales que corresponden a los países son de 400,000 dólares. Hasta el 31 de diciembre de 1995 los gobiernos adeudaban a l a SIECA u n monto acumulado equivalente a 4,690,516 dólares, distribuido de l a manera siguiente: Costa Rica E l Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 200,000 144,493 925,627 138,575 3,281,821 E n 1996 los países habían efectuado los pagos siguientes: Ib tal Costa Rica E l Salvador Guatemala Honduras Nicaragua 40 961,336 15,318 100,000 200,000 246,018 400,000 Por mandato de los Ministros Responsables, la SIECA tiene que financiar sus funciones de capacita- ción con el producto de la venta de los formularios aduaneros de exportación (a la SIECA deben entregarle un peso centroamericano por cada formulario vendido que le cuesta dos pesos centroamericanos a cada usuario, y son vendidos por los Bancos Centrales y las Cámaras de Comercio e Industria y por Asociaciones de productores-exportadores regionales). La SIECA estima que podrían ingresar unos 200,000 dólares al año por los formularios bajo las actuales condiciones de demanda, si todos los colectores les enviaran los fondos, suma que podría financiar el entrenamiento de los propios funcionarios de la SIECA en el exterior y otras actividades de capacitación. 50 CEPAL, BID Por otra parte, los Ministros de Transporte, conscientes de esta apremiante situación financiera, han autorizado 25,000 dólares por país para que l a S I E C A actúe como Secretaría de sus reuniones y haga los estudios que se le h a n encomendado. E n 1991 l a situación financiera de l a SIECA fue tan crítica que solicitó a l BCIE l a suma de 900,000 dólares, que fueron totalmente cancelados e n s u capital e interés concesionarios. Sin embargo, e n 1994 l a SIECA contrató otro préstamo con el BCIE por valor de 750,000 dólares, de los cuales adeudaba, a l 30 de septiembre de 1996, el capital e intereses por 44,569 dólares. L a S I E C A además ha tenido que recurrir a los bancos comerciales para obtener liquidez y poder pagar a sus funcionarios, por u n valor relativamente alto y a tasas de intereses elevados. Lo más grave es que, a consecuencia de haber utilizado todos los recursos del fondo de pensiones, l a SIECA está obligada actualmente a pagar de los gastos corrientes las pensiones de sus funcionarios jubilados. Estos pagos representan u n porcentaje importante del total de las contribuciones de los países. Aparte de sus labores ordinarias, l a SIECA ejecuta proyectos específicos con fondos de l a Agencia Internacional de los Estados Unidos para e l Desarrollo (AID), como el de propiedad intelectual que comenzó este año; e l de investigación sobre políticas económicas, que todavía está siendo ejecutado; e l de l a Asociación para l a Democracia y el Desarrollo, e n ejecución, y e l de l a Comisión Coordinadora del Desarrollo de Centroamérica, que finalizó en 1995. Desde 1991 a 1995, l a SIECA recibió u n a cooperación financiera para l a ejecución de estos proyectos por valor de 1,832,492 dólares. Por conducto de los Ministros de Relaciones Exteriores, e n su V Reunión de Cooperación con Taiwan, se ha logrado u n financiamiento para u n a serie de proyectos, incluyendo el de Fortalecimiento Institucional de l a SIECA, por u n monto de 500,000 dólares. E n rigor, l a necesidad básica es establecer u n mecanismo de financiamiento permanente y automático que permita a l a SIECA desempeñar sus funciones con l a eficacia esperada. A l mismo tiempo, se reconoce l a necesidad de tomar medidas para fortalecer los recursos humanos. iii) .Recursos humanos. L a SIECA h a reducido su personal total de 134 miembros e n 1990 a 77 e n 1996 (excluyendo consultores, que suman 14 y que son pagados por los proyectos específicos). E n el mismo lapso el número de Directores de Departamento pasó de siete a tres, los funcionarios técnicos de 32 a 20, los funcionarios auxiliares de 10 a cero, y e l personal admi51 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA nistrativo (incluyendo las secretarias, conserjería y seguridad) de 77 a 44. Sin embargo, la relación de personal administrativo a personal técnico sigue siendo alta, y convendría robustecer el nivel profesional de los técnicos. Del total de 32 funcionarios técnicos actualmente empleados, únicamente 18 son graduados universitarios y 10 no tienen título. Sólo cuatro profesionales tienen maestría y no hay ningún doctorado. 41 Por otra parte, a raíz de l a incertidumbre financiera, l a SIECA no h a podido aplicar el escalafón de salarios aprobado por los ministros. Los aumentos de salarios se otorgan según criterio de l a máxima autoridad, a u n cuando sería deseable contar con u n sistema de evaluación y establecer los aumentos por mérito de acuerdo con el rango del funcionario y el costo de la vida. b) Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA) E l Consejo Monetario Centroamericano (CMCA) tiene como principal objetivo promover y ejecutar las acciones para lograr progresivamente l a integración monetaria y financiera de la región por medio de l a coordinación, armonización, convergencia o unificación de las políticas monetaria, cambiaria, crediticia y financiera de los países centroamericanos. L a Secretaría Ejecutiva del C M C A ha pasado por diversos procesos de cambio y fortalecimiento en los últimos años. Ahora goza de buena imagen en los países, que generalmente consideran que los servicios son excelentes e irreemplazables. Se atribuye gran importancia a l a información especializada económica y financiera que se recibe, a los estudios y consultorias que realiza, y a l a posibilidad que presenta de intercambiar experiencias entre funcionarios de los distintos Bancos Centrales. Se reconoce la jerarquía de sus labores de promoción de l a convergencia macroeconômica y l a integración financiera. E n l a actualidad existen dos temas de interés respecto de l a Secretaría. Primero, l a Secretaría tiene que encontrar nuevas formas de financiar sus gastos, que hasta ahora han sido cubiertos por el rendimiento del Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria (FOCEM). E n algunos lugares 41 La proporción es 44/25, o sea 1.76 administrativos por cada técnico, incluyendo los Directores, el Secretario General y su Asesor. Si se agregan los consultores, la relación seria de 44/39, es decir, 1.13 administrativos por profesional técnico, que es todavía alta. 52 CEPAL, BID se maneja l a idea de que los Bancos Centrales aporten cuotas fijas, lo que podría verse como una regresión a l a situación clásica de depender de las transferencias que hagan las autoridades nacionales, mientras que e n otras partes se está buscando u n nuevo mecanismo permanente y automático. A l igual que e n otros casos existe l a idea de u n esquema manejado por e l BCIE. Segundo, e l Protocolo de Guatemala otorgó personería jurídica a l a Secretaría. Sobre l a base de dicho Protocolo, los Bancos Centrales están renegociando u n convenio que actualizará su acuerdo constitutivo. c) Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC) E l Consejo Agropecuario Centroamericano es l a instancia regional de más alto nivel, responsable de definir, coordinar y dar seguimiento a las políticas, planes, programas, proyectos y acciones regionales e n e l campo de l a agricultura e n su visión ampliada, que involucra a l a agroindústria y las cadenas agroalimentarias. Las consultas realizadas para este estudio muestran u n a amplia satisfacción con el papel y e l trabajo de l a SG-CAC. Las tareas son vistas como necesarias. L a entidad es pequeña, c o n u n total de siete personas (Secretario General, tres profesionales y tres secretarias). No se reportan problemas financieros. L a única observación que se formula aquí es de índole sistêmico. H a surgido u n a duda jurídica (y quizás política) respecto de su base institucional. E l papel de l a SG-CAC se ha apoyado hasta ahora e n u n convenio firmado e n septiembre de 1991 entre los Ministros de Agricultura de Centroamérica y e l Director General del Instituto Interamericano de Cooperación para l a Agricultura (IICA), que establece que l a Secretaría d e l C A C será asumida por l a Secretaría del Consejo Regional de Cooperación Agrícola de Centroamérica, México y República Dominicana (CORECA). Sin embargo, el C A C y su secretaría general han recibido una nueva base centroamericana por medio del Protocolo de Guatemala. Esta situación plantea una duda con relación a l a compatibilidad de los dos status. U n a opinión jurídica confirma l a incompatibilidad, subrayando que si los países h a n acordado establecer u n a entidad regional por medio de u n tratado, entonces corresponde a los países mismos constituirlo e n l a práctica, y con sus propios medios. Otros sostienen que sería aceptable u n a mayor flexibilidad al respecto. 53 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA d) Secretearía de Integración Turística Centroamericana (SITCA) E l sector turismo goza de una inequívoca prioridad en el desarrollo de los países y se reconoce como u n área de necesaria acción conjunta. L a Cumbre de Montelimar, del 8 al 9 de mayo de 1996, se dedicó al tema Turismo y Desarrollo Sostenible, y se aprobó u n Programa de Acción Regional para el Desarrollo del Turismo. L a SITCA es objeto de u n consenso positivo en cuanto al valor y la eficiencia de sus labores. No obstante, esta secretaría regional no cuenta con los recursos mínimos que le permitan realizar tareas que traerían obvios beneficios materiales para el Istmo Centroamericano. E l turismo es u n sector complejo y amplio. Las interdependencias entre diferentes áreas son muchas y fuertes. Las tareas que resultan del programa de acción regional incluyen l a formulación de una estrategia de promoción e imagen de Centroamérica, y u n estudio sobre l a armonización de incentivos; coordinación de inversiones públicas; facilitación turística; elaboración de legislación; y capacitación. Asimismo, los actores son m u y diversos y numerosos. L a elaboración y ejecución de u n a estrategia regional e n este campo exige u n esfuerzo considerable por parte de una entidad regional e n el desarrollo de actividades y materiales de interés común, y una elevada capacidad de coordinación. Evidentemente, l a SITCA no tiene esta capacidad. Los aportes anuales de los gobiernos han sumado 48,000 dólares e n los últimos cuatro años. Este monto no h a cubierto siquiera los gastos de la pequeña oficina que funciona en Managua con cuatro personas: una sola profesional, que es a l a vez l a Secretaria General, y tres empleados de apoyo (secretaria administrativa, recepcionista/afanadora y conductor/mensajero). E l monto reducido del presupuesto, así como l a inseguridad e n su recepción y su base anual, h a 42 43 41 La facilitación turística cubre la modernización y armonización de instrumentos migratorios dentro del Istmo, la capacitación de funcionarios, facilitación del paso de fronteras terrestres, facilitación de la circulación de vehículos de turistas, rehabilitación de carreteras y aplicación del manual de señalización vial unificado elaborado por la Reunión de Ministros de Transporte, simplificación de procedimientos en aeropuertos, modernización de instalaciones portuarias, protección del turista, mejora de las condiciones higiénico-sanitarias, homologación de normas de protección ambiental y política comercial aérea. 43 El Foro de Facilitación Turística de Centroamérica, que tuvo lugar en Managua, los días 8 y 9 de agosto de 1996, reunió a altos funcionarios de nueve instituciones oficiales (Turismo, Relaciones Exteriores, Transporte, Salud, Aduanas, Migración, Política, Agricultura y Recursos Naturales) y de cinco organismos regionales (SITCA, SIECA, SG-SICA, OIRSA y el Proyecto OCAM), además de los Presidentes de las Cámaras Nacionales de Turismo. 54 CEPAL, BID significado que la Secretaría trabaje en forma rudimentaria y sin una verdadera planificación estratégica o perspectiva de largo plazo. Los países h a n acordado subir el aporte anual a 12,000 dólares a partir de 1996. Sin embargo, el presupuesto sigue estando m u y por debajo de las necesidades para llevar a cabo las distintas tareas previstas de promoción y facilitación turística y de coordinación sectorial. e) Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) E n el curso de la última década, el BCIE ha logrado fortalecerse financiera y organizativamente. L a mora descendió de 10.2% (1990-1991) a 0.8% (1994-1995) y las utilidades retenidas se han elevado en el período que va de 1991 a 1996. Por otro lado, el Banco ha mejorado su imagen y ha consolidado su posición sólida y privilegiada con relación al conjunto de la institucionalidad centroamericana. Se reconoce el robustecimiento de sus capacidades como resultado del esfuerzo de modernización, que todavía está en marcha, y se aprecia también la continuación de las labores de reorientación, cuya culminación se plasma en el nuevo documento de Estrategia de Mediano Plazo 1996-2000. Asimismo, ha mantenido relaciones de cooperación con las Secretarías y otras entidades por medio del otorgamiento de apoyo financiero y, en menor medida, mediante la realización de iniciativas conjuntas de cooperación técnica. C o n todo, este proceso ha entrañado cambios en la naturaleza y misión del Banco que merecen la reflexión, en el marco de una evaluación del sistema regional, mientras que otros temas sensibles todavía quedan por abordarse. E n primer lugar, la incorporación de miembros extrarregionales (Taiwan, México, Argentina) ha contribuido en forma significativa al fortalecimiento del capital del Banco. E n efecto, el capital suscrito se incrementó a 2,000 millones de dólares; de éstos, 51% (1,020 millones) pertenece a los países regionales y 49% (980 millones) a los extrarregionales. A u n cuando aparentemente los miembros extrarregionales son respetuosos de la agenda centroamericana del Banco, es u n hecho que éste ha dejado de ser u n a entidad exclusivamente centroamericana. Segundo, a pesar de los esfuerzos de las autoridades del Banco, no hay u n consenso sobre la nueva estrategia. E n este sentido, aunque no se cues44 44 Colombia ha aprobado su adhesión. En octubre de 1996 estaba pendiente el depósito de los instru- mentos de ratificación en SICA y el pago en efectivo. Asimismo, pareciera que existe Interes por parte de Chile y la República de Corea. 55 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA tiona el principio de u n enfoque cada vez mayor hacia el sector privado e n apoyo al modelo de orientación hacia afuera, los créditos (que algunos consideran caros) tienen plazos tales que los gobiernos enfrentan problemas e n beneficiarse de ellos, por restricciones nacionales o por las condicionalidades del Fondo Monetario Internacional. E n cuanto al ingreso al mercado de capitales, es importante acotar que puede resultar más complicado de lo que algunos juzgan. Pese a que el BCIE ha tomado medidas para su fortalecimiento, pareciera que l a atracción de inversiones y captación de capitales en el mercado requerirá de mayores esfuerzos. Por otra parte, el BCIE se halla actualmente reestructurando las obligaciones de Nicaragua, que sumaban 534 millones de dólares al 30 de junio de 1996. Se prevé una situación similar con Honduras, cuyas obligaciones son algo superiores. Los dos países actualmente totalizan alrededor de 57% de l a cartera vencida. E l proceso de modernización institucional continúa y se está implantando una reorganización. A u n así, es oportuno advertir que l a proporción del personal administrativo con relación al total también sigue siendo alta (42%). f) Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (CCHAC) Parece existir consenso de que es una prioridad estratégica asegurar el abastecimiento de hidrocarburos, al menor costo posible, e n una zona con problemas energéticos. L a existencia de una instancia centroamericana que promueve el fortalecimiento de las entidades nacionales responsables de hidrocarburos y la cooperación entre éstas; el desarrollo de una política energética común; l a obtención y administración de recursos; l a elaboración de estudios y proyectos regionales; y el mejor funcionamiento del mercado, son todos síntomas de que se otorga u n considerable valor a la acción regional. E l C C H A C se creó en 1991 durante l a primera reunión del Foro Regional Energético Centroamericano (FREAC). Actualmente pasa por u n a etapa de organización institucional en l a que su Convenio Constitutivo se encuentra en trámite de aprobación. Durante esta primera etapa de conformación s u estructura organizativa es débil: su sede es rotativa, no tiene personal fijo y el Director de Hidrocarburos del país sede funge como Secretario pro tempore. Por otro lado, no puede recibir recursos financieros de los países miembros mientras no cuente con una figura jurídica. Su trabajo ha sido afectado no sólo por lo reciente de su organización, sino también por la debilidad de las propias Direcciones Generales de Hidrocarburos; y los cambios frecuentes, en algunos países, de sus directores generales. 56 CEPAL, BID No obstante, es indudable que en cinco años de funcionamiento, los avances del C C H A C h a n sido significativos. L a C E P A L —al fungir como Secretaría Técnica y enlace con otras secretarías o sistemas de coordinación regional— y el Banco Mundial, el BID y l a Agencia A l e m a n a de Cooperación, mediante programas para el fortalecimiento de las instancias nacionales, han colaborado indirectamente e n el funcionamiento de este organismo. g) Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) E l C E A C está conformado por las entidades públicas dedicadas a l a generación, trasmisión y distribución de l a energía eléctrica. Su misión consiste e n resolver problemas regionales e n el ámbito de l a industria eléctrica, así como promover la integración y cooperación entre los países miembros. Por otra parte, h a gestionado o canalizado importantes cantidades de recursos internacionales. Se percibe u n reconocimiento generalizado de l a positiva labor realizada durante sus 16 años de existencia. Sin embargo, el C E A C actualmente enfrenta u n a serie de problemas derivados de su propia estructura y de los cambios que se están dando e n los marcos legales y reguladores, así como de mercado del sector. E n primer lugar, el hecho de que el C E A C no cuente con u n a sede permanente h a provocado las siguientes consecuencias: problemas de continuidad debido al corto período de gestión del Secretario Ejecutivo, lo que implica interrumpir las actividades y trasladar los activos de u n país a otro cada dos años; debilidad organizativa, a causa de que el personal no es de dedicación exclusiva, y el impacto directo de las inestabilidades políticas del organismo e n l a gestión de l a Secretaría; debilidad financiera, puesto que l a cuota que los miembros deberían de pagar (5,000 dólares) es pequeña, y e n la práctica l a Secretaría depende cada vez más del país sede. Segundo, l a estructura actual del Consejo, en que los Estados se encuentran representados exclusivamente por sus empresas públicas, impide aprovechar el posible aporte de las empresas privadas, que están asumiendo u n papel cada vez más importante en el sector De hecho, muchos de los proyectos e iniciativas del C E A C han sido concebidos para esquemas institucionales de carácter monopolista y público que ya no corresponden a l a realidad. Finalmente, debe mencionarse que e n la mayor parte de los países de l a región, e n las mismas leyes de electricidad recién aprobadas o e n discusión y en las empresas públicas, no existe una política específica y definida sobre la integración eléctrica regional. Esa carencia se ha reflejado e n l a dinámica observada e n el C E A C y en el poco protagonismo que se le ha asignado e n l a 57 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA promoción del Tratado Marco del Mercado Eléctrico Regional, instrumento que sentará las bases para l a futura integración eléctrica regional. Queda por definir el papel que jugará el C E A C dentro del nuevo mercado eléctrico regional. 45 h) Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM) L a C O C A T R A M fue creada en 1980, pero durante muchos años únicamente contó con l a participación activa de tres países. E n 1991 se modificó la constitución y, en respuesta a l a situación previa de cierto desorden e irregularidad, se emprendió una reorganización administrativa que, entre otras cosas, implicó u n cambio casi completo del personal. Durante tres años se dedicó a l a organización interna. E n 1994 se comenzaron a ampliar las actividades, que abarcan ahora desde l a proposición de políticas marítimas hasta l a elaboración de estudios específicos e n materia de transporte multimodal, cabotaje, optimización de puertos, simplificación de trámites y documentación, modernización de la seguridad portuaria, legislación marítima, capacitación, cooperación técnica y financiera. L a C O C A T R A M brinda asistencia técnica a las empresas portuarias y sirve de Secretaría Permanente de la Reunión de Empresas Portuarias del Istmo Centroamericano (REPICA), que aprobó en 1995 u n Plan de Acción Quinquenal. Todo indica que esta entidad h a logrado adquirir u n prestigio entre las empresas portuarias, y a que las contribuciones de éstas no tienen atrasos significativos y además h a n aceptado incrementar sus aportaciones. De hecho, parece haberse generalizado el sentimiento de que era necesaria u n a cierta expansión administrativa para poder cubrir efectivamente las funciones encomendadas, por medio del aumento de su personal (ala fecha únicamente trabajan en l a sede 17 personas) y el establecimiento de representaciones en los diferentes países. E n estas condiciones, el Directorio h a autorizado l a contratación de técnicos adicionales para atender las nuevas necesidades en materia de transporte multimodal, desarrollo naviero, documentación e informática, planificación y seguimiento de proyectos. Se debe recalcar que el caso de C O C A T R A M es especial en términos de financiamiento por los países. Las contribuciones no provienen de los go- 45 Un borrador de este tratado fue aprobado a nivel de las seis empresas públicas de electricidad en Copan, Honduras, el 27 de septiembre de 1996. Posteriormente será sometido a la aprobación de los poderes ejecutivo y legislativo de los seis países del Istmo Centroamericano. 58 CEPAL, BID bienios centrales sino de las entidades autónomas portuarias, basándose e n la aplicación de una tasa portuaria cobrada a las naves que movilicen carga en los puertos de los países del Istmo, equivalente a 0.05 dólar por tonelada métrica movilizada, excepto petróleo y banano, o de la aplicación de mecanismos de financiamiento que cada gobierno determine. Siendo las contribuciones iguales por país (65,512 dólares en 1995; 105,745 dólares en 1996), es evidente que no se está aplicando la tasa portuaria acordada como tal, sino que los países aportan de acuerdo con las necesidades de la C O C A T R A M . Existen países que sí cobran la tasa portuaria pero que guardan en «fondos en custodia» la diferencia entre sus aportaciones y lo que recolectan, como es el caso de E l Salvador, mientras que Honduras nunca ha reportado tales fondos. Los fondos excedentes de Costa Rica fueron usados en ese mismo país para realizar u n estudio y el resto fue acreditado al pago de la tercera cuota (tercer trimestre) de 1996. Vista la liquidez que en cierto momento la C O C A T R A M pudiese tener, los Ministros de Transporte aprobaron una transferencia de su presupuesto a la SIECA por la suma de 15,000 dólares para efectuar u n estudio de transporte. i) Corporación Cmtmamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA) Los servicios de navegación aérea constituyen uno de los casos más señalados en que los beneficios del establecimiento de una entidad común entre países pequeños son evidentes. De hecho, la C O C E S N A fue creada en 1960 precisamente porque los países individuales no podían ofrecer las instalaciones y servicios que exigía el Convenio de Chicago, y por esta razón firmaron u n convenio al amparo de la Organización Aviación Civil Internacional (OACI). L a OACI sigue considerando que la C O C E S N A representa u n modelo de cooperación regional, sobre todo porque el desarrollo de nuevas tecnologías basadas en el uso de satélites hace todavía más necesario el trabajo conjunto. E n el caso de países pequeños como los centroamericanos, la adquisición por separado de los componentes involucrados en el nuevo sistema sería no sólo enormemente costoso sino también técnicamente innecesario, dado el alcance geográfico de los equipos. Ultimamente, sin embargo, se han planteado interrogantes acerca del papel de la Corporación, a tal grado que u n país parece contemplar su retiro. Se alega que las tarifas son altas, pero u n esfuerzo preliminar en comparación con países vecinos no valida esta afirmación, y e n todo caso l a estructura de las tarifas parece favorecer a los vuelos intracentroamericanos. C o n pocas excepciones, el personal de la C O C E S N A es del país sede, al igual 59 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA que otros organismos centroamericanos, lo que aparentemente da lugar a algunas preocupaciones. E n realidad, el problema fundamental parece ser que algunos países, ante presiones fiscales, h a n querido obtener una parte de los cobros que actualmente recibe l a Corporación por sus servicios (se autofinancia a base de éstos). E n particular, u n país sostiene que está perdiendo u n a cantidad importante de dinero. Puesto que u n porcentaje alto de los vuelos internacionales entre Centroamérica y el resto del mundo pasan por su espacio, pareciera que se percibe l a posibilidad para dicho país de cobrar los cargos correspondientes, en lugar de dejar que vayan a l a entidad regional. Sería conveniente aclarar las razones de este cuestionamiento, y establecer abiertamente cuál sería l a viabilidad técnica y financiera, así como el deseo real de abandonar u n servicio común de navegación aérea entre los países centroamericanos. j) Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA) La C O M T E L C A fue creada en 1966 para coordinar el establecimiento y administración de u n servicio de telecomunicaciones entre los países. De acuerdo con el Protocolo de agosto de 1995 al Tratado de Telecomunicaciones, su misión sigue siendo «armonizar las regulaciones de los países, administrar los Sistemas de Telecomunicaciones y dictar las resoluciones con carácter de cumplimiento obligatorio para sus miembros» (art. 3). Esto comprende l a planificación y operación de u n moderno sistema de telecomunicaciones, incluyendo l a estructuración de tarifas. Solamente dos países h a n ratificado el Protocolo hasta l a fecha. Los procesos de privatización que se están dando, y l a separación de los entes reguladores de las partes operativas, han llevado a cuestionar el papel de l a Comisión. Existe una fuerte tendencia para que la C O M T E L C A abandone l a parte operativa y se concentre en los aspectos de política y regulación del sector. Todos los proyectos regionales en marcha (sistema de videoconferências, cable de fibra óptica, cable submarino, posgrado en gerencia avanzada de telecomunicaciones) están siendo cuestionados y han sido detenidos. La aportación anual por país que aprueban las empresas nacionales h a bajado de 173,000 dólares e n 1995 a 133,000 dólares en 1996, y se espera que sea de 83,000 dólares en 1997. U n Grupo ad hoc establecido por l a Junta Directiva h a comenzado a estudiar l a transformación de l a C O M T E L C A en una Unión Centroamericana de Telecomunicaciones, en l a que participen tanto operadores como entes reguladores. 60 CEPAL, BID Si b i e n no hay desacuerdo sobre l a importancia de mejorar las c o m u n i caciones internacionales e n Centroamérica y de desarrollar l a infraestructura común, parece que subsisten diferencias respecto de la forma de lograrlo. Por u n lado, se tiene l a visión de l a Comisión como reguladora y facilitadora de alianzas y proyectos conjuntos entre empresas privadas. Por otro, l a v i sión de l a C O M T E L C A como responsable de proyectos comunes como parte del proceso de integración centroamericana. E l papel futuro de l a Comisión como entidad pública que vaya mas allá de l a función de regulación y coordinación de normas, se puede sustentar entre otros e n los argumentos siguientes: 46 i) Dudas sobre el interés de las empresas privadas e n las dimensiones sociales de l a telecomunicaciones (telemedicina, teleeducación, servicios de socorro); ii) L a certificación de equipos, aprovechando las especializaciones y economías de escala que ofrecen los laboratorios de l a C O M T E L C A ; iii) L a necesidad de arbitraje (por ejemplo, e n l a coordinación de interferencias), y iv) L a necesidad de u n foro para definir posiciones regionales ante foros internacionales. E l análisis de las funciones de la Comisión es una tarea de alta complejidad técnica y de sensibilidad política. Se requeriría u n trabajo separado con l a participación de expertos especializados para llegar a conclusiones sobre el tema. k) Comisión para él Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (CTCAP) L a C T C A P es e n esencia u n mecanismo de coordinación entre las autoridades nacionales de ciencia y tecnología. E n los años noventa l a institucio* A l respecto, llama la atención el hecho de que el proyecto de fibra óptica fuera un mandato de los presidentes en la cumbre de Guácimo en 1994. Sin embargo, al tener en cuenta la óptica política, es pertinente leer las frases correspondientes de la declaración presidencial: «al reconocer que las telecomunicaciones y las nuevas tecnologías juegan un papel de vital importancia en los esfuerzos por aumentar la competitividad de la región, instruimos a las instituciones nacionales de telecomunicaciones a presentar en un plazo de 90 días un proyecto tendiente a interconectar mediante una red de fibra óptica a los países centroamericanos». 61 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA nalidad nacional e n cada país se h a fortalecido con l a creación de varios Consejos Nacionales de Ciencia y Tecnología, lo que en principio otorga a l a C T C A P u n mayor potencial de coordinación. L a Comisión h a mantenido una fuerte relación con l a Organización de los Estados Americanos (OEA) (de hecho, fue establecida por el Consejo Interamericano para l a Educación, l a Ciencia y la Cultura), con l a que organiza dos reuniones al año. E n sus dos décadas de existencia, ha desarrollado varias propuestas de proyectos de inversión en ciencia y tecnología, con frecuencia orientados a obtener recursos del Banco Interamericano de Desarrollo. Esta labor no ha sido fructífera hasta ahora. Sin embargo, l a C o m i sión ha posibilitado l a cooperación de varios organismos internacionales con Centroamérica, y en este sentido ha cumplido con una importante tarea de enlace. La secretaría es casi virtual. No tiene funcionarios permanentes, l a sede es rotativa, y corresponde al país que ocupe la presidencia, que cambia cada dos años. E n rigor, no hay motivo posible de preocupación con respecto a l a absorción de recursos. Por el contrario, se trata más b i e n de considerar l a opción de fortalecer la CTCAP, y de aclarar los papeles respectivos de l a C T C A P y el ICAITI, dentro de una estrategia regional sobre l a tecnología. Los problemas del desarrollo tecnológico en Centroamérica h a n sido fundamentalmente una escasez de recursos financieros, u n diseño poco eficaz de coordinación regional y una falta de demanda tecnológica por parte de las empresas. Este último problema parece haberse revertido e n los años noventa debido a l a apertura comercial, que intensificó l a competencia i n ternacional en los mercados domésticos y acentuó l a necesidad de penetrar nuevos mercados. E l mayor interés del sector privado en el desarrollo tecnológico se refleja en la creación de varias organizaciones de asistencia técnica, algunas coordinadas a nivel regional en el CAISNET (Central A m e r i c a n Industrial Support Network). También el CEGESTI (Centro de Gestión Tecnológica Industrial) y el C E F O F (Centro de Formación de Formadores), ambos en Costa Rica, son importantes antecedentes de u n nuevo estilo de abordar el problema, con una importante coordinación entre el sector público y el privado. Ambos centros tienen capacidad para atender demandas regionales. E n este contexto, convendría evaluar la posibilidad de otorgar a la C T C A P recursos propios para orientar el desarrollo tecnológico e n l a región; por ejemplo, mediante l a creación de u n Fondo Centroamericano de Desarrol l o Científico y Tecnológico que se utilizara para contratar servicios tecnológicos de importancia regional e n diferentes laboratorios y centros de investigación. 62 CEPAL, BID l) Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICÂTTI) E l ICAITI se creó e n 1955 con objeto de atender l a prestación de asesoría e n l a instalación de nuevas industrias; l a provisión de información tecnológica al sector público y privado; el desarrollo de productos y procesos por medio de l a investigación aplicada y l a formulación de normas de calidad de productos centroamericanos. E l ICAITI cuenta actualmente con una importante capacidad e n el área de metrología, análisis de productos, normalización y control de calidad. E l instituto utiliza esta capacidad para ofrecer asistencia integral a empresas, entre otras para alcanzar normas ISO. También efectúa una labor de investigación y desarrollo en varias áreas. Actividades de interés se han realizado e n conservación energética y reducción de fuentes de contaminación, entre otros campos. Ahora bien, su particular estilo de desarrollo, y principalmente su fuerte concentración en Guatemala, ha implicado una serie de problemas. Los gobiernos de otros países no siempre han aportado las cuotas obligatorias; l a precaria situación financiera ha significado una disminución e n l a calidad del trabajo; l a credibilidad del instituto con el sector privado se ha visto erosionada. E n consecuencia, el ICAITI enfrenta dos problemas graves actualmente: una crisis financiera que amenaza su supervivencia, e incertidumbres extendidas en Centroamérica en cuanto a su futuro papel e n l a nueva agenda centroamericana. Los países miembros no h a n cumplido con las aportaciones ordinarias, que se h a n acumulado por u n monto de más de 6 millones de dólares (aunque h a n sido más puntuales e n pagar las cuotas a cuenta de servicios). Entre 1991 y 1995 el ICAITI reportó déficit presupuestarios anuales que, acumulados, s u m a n 2,120,000 dólares. Estos déficit se financiaron c o n anticipos de fondos para proyectos específicos, provisiones no efectuadas, préstamos locales y regionales y llamamientos de cuentas por pagar. A l 30 de septiembre de 1996 los saldos por pagar de préstamos locales y regionales ascendían a 1,697,800 dólares, como se detalla a continuación. Ibtal Préstamos banca local Préstamos financiera local Préstamos BCIE (aval Costa Rica) Intereses e n mora con el BCIE Fondo Fideicomiso BCIE/AID 63 Dólares 1,697,800 325,000 275,000 800,000 109,400 188,400 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Sin embargo, el análisis realizado sugiere que parte de la crisis se debe también a fallas en la gestión de la institución (y en su supervisión). Por ejemplo, el ICAITI tiene ingresos sustantivos por servicios que presta al sector privado. De 1990 a 1995 estos ingresos sumaron 3,623,700 dólares. E n caso de haberse incorporado todos los costos indirectos no imputados, el ICAITI habría obtenido de 1991 a 1995 l a suma adicional de 1,019,000 dólares por los servicios prestados al sector público y privado. E n 1996 el ICAITI ha suprimido plazas. E n enero la sede tenía 123 plazas y 10 e n las delegaciones; el 10 de octubre las plazas eran 106 en l a sede y ocho en las delegaciones. Se propone que el 31 de diciembre de 1996 el personal total ocupe 83 plazas en la sede y cinco en las delegaciones. Así, se suprimirían 18 puestos profesionales, 19 administrativos y ocho técnicos. No obstante, la relación de personal administrativo con el profesional parece todavía m u y alta (29/36 o sea 80.5%). A u n tomando en consideración el personal técnico, la relación será de 29 a 59, es decir, casi 50%, lo cual es todavía relativamente elevado. Parece difícil explicar por qué el ICAITI no racionalizó su personal antes de 1996, ya que sus dificultades financieras datan de varios años. 47 m) Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) E l ICAP fue creado con la misión de apoyar la modernización de las administraciones centroamericanas en el marco del proceso de integración regional por medio de la capacitación, formación y consultoria. E n décadas pasadas, el ICAP ocupó u n lugar de prestigio y excelencia e n el esquema institucional centroamericano. E n los últimos años, e n cambio, este organismo ha caído en una situación de debilidad y aislamiento, e i n cierta en cuanto a sus finanzas. Los ingresos efectivos se han ido reduciendo, provocando u n a contracción de las actividades de la institución. A u n así, en los últimos años se 48 47 Por otra parte, el ICAITI contabiliza en su presupuesto ordinario los aportes de los organismos regionales para llevar a cabo proyectos específicos, que sumaron 3,913,000 dólares de 1990 a 1995. Es decir que, según su Departamento Financiero, no tiene contabilidades aparte. Los consultores y técnicos aparecen listados como personal de planta si sus contratos superan el año. 48 Al ICAP se le adeuda unos 2 millones de dólares por cuotas no pagadas, sin incluir la deuda acumu- lada por Costa Rica por concepto de alquiler, pero la mora data de muchos años y sería poco realista esperar que la cancelaran en estos momentos. Por otro lado, el ICAP tiene deudas acumuladas de 620,706 dólares con el BCIE (333,750 en principal y 286,956 en intereses vencidos) a causa de créditos otorgados en 1978 y 1980. 64 CEPAL, BID aprecia cierta tendencia al aumento de los gastos de l a dirección y de las áreas administrativas. Por otra parte, las encuestas realizadas sugieren que existe u n debate generalizado con respecto al papel que desempeña el ICAP. Las razones son múltiples, pero algunos factores aparecen manifiestos. E n parte debido a los problemas financieros con los gobiernos, el I C A P h a entrado e n u n a creciente dependencia de l a cooperación internacional y de l a venta de servicios, lo que h a ejercido u n efecto no siempre claro e n e l fortalecimiento de sus funciones esenciales ante los gobiernos, las cuales se volvían cada vez más difíciles de percibir. E n los últimos años, el ICAP no logró consolidar u n área fuerte de capacitación especializada de funcionarios e n administración pública, o e n temas relacionados con l a integración regional, a niveles superiores de los que se ofrecían a escala nacional. Se dedicó, por ejemplo, a desarrollar maestrías (mientras que esta actividad correspondería más b i e n a las universidades, algunas de las cuales h a n tenido avances importantes e n este campo e n los últimos años) y a ocuparse excesivamente d e l sector salud, e n particular. A l mismo tiempo, las dificultades financieras, junto c o n problemas de índole interna, llevaron a que una gran proporción de los profesionales más calificados abandonaran el instituto. E n lugar de ser visto como u n organismo más avanzado que los países y servir de centro de excelencia y de vanguardia, se le consideró más bien u n poco atrasado e n e l conocimiento. Frente a esta situación, finalmente, se mostró poco activismo y creatividad e n l a búsqueda de soluciones. Hubo u n repliegue y dependencia de proyectos extrarregionales. n) Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) E l OIRSA cumple diversas funciones que son esenciales tanto para e l comercio intrarregional como para l a inserción de Centroamérica e n e l comercio internacional; además, parece gozar de una imagen bastante positiva e n los países. Ofrece tratamientos cuarentenarios por medio de su Servicio Internacional de Fumigación (SIF, ahora Servicio Internacional de Tratamiento Cuarentenario). L a utilización de este servicio es obligatoria. De acuerdo con e l OIRSA, esto se debe no solamente a consideraciones de credibilidad y calidad de los servicios, sino también al hecho de que e l OIRSA reinvierte parte de los recursos que recibe: por ejemplo, en el apoyo que presta a los 65 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA gobiernos para combatir situaciones de emergencia, o en acciones de capacitación y adiestramiento de inspectores. E l OIRSA está trabajando en colaboración con otros organismos e n l a armonización regional de normas y procedimientos. Por otra parte, está desarrollando tareas de certificación y reconocimiento de profesionales, en particular de las personas que formarán el pool de expertos técnicos escogidos por la Comisión Técnica, que tratará las controversias que se presenten entre países. U n a de las tareas clave del OIRSA es el apoyo a las capacidades nacionales para l a aplicación de acuerdos y normas internacionales. Cabe subrayar l a existencia de u n déficit que posiblemente esté creciendo e n este campo. Se señala (por ejemplo, e n cuanto a los servicios veterinarios) u n a contradicción entre, por u n lado, el adelgazamiento del Estado e n aras de una mayor eficiencia y, por ende, una mayor competitividad nacional; y por otro, el impacto negativo de este proceso e n l a capacidad nacional de ejecutar eficazmente los acuerdos internacionales y hacer c u m p l i r las normas que permitan participar del comercio. L a primera prioridad e n el Plan Operativo A n u a l de 1996 es apoyar a los ministerios nacionales e n los p r o c e s o s de modernización de sus s e r v i c i o s o f i c i a l e s de s a n i d a d agropecuaria, y fortalecer el desarrollo puntual de acciones agrosanitarias calificadas. L a organización es casi autónoma desde el punto de vista financiero (aunque recibe cuotas anuales de 45,000 dólares por país, 95% del presupuesto proviene de sus actividades por medio del Servicio Internacional de F u m i gación) y parece razonablemente sólida y eficiente. E l P l a n Operativo 1996 contempla u n programa de modernización institucional de la propia organización, incluyendo el establecimiento de una Unidad de Información con personal profesional, modernización de l a Unidad de Planificación, implementación de una Unidad de Comunicación y u n a U n i d a d de Análisis de Riesgos, además de u n programa para aumentar l a eficiencia en la Dirección de Administración. o) Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA) Esta Secretaría, que h a sustituido a la Comisión Regional de Asuntos Sociales (CRAS) a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Integración Social (TIS), todavía se encuentra en el proceso de organización física e n Panamá y de consolidación de su lugar en el sistema centroamericano. De acuerdo con el TIS, sus funciones son velar a nivel regional por l a correcta aplicación del Tratado y los demás instrumentos y decisiones, rea66 CEPAL, BID lizar las tareas que e l Consejo de Integración Social le encomiende, y servir de enlace de las acciones de las otras subsecretarías del sector C o m o y a se señaló, el social es u n «subsistema» e n consolidación, a pesar de l a estructura formal relativamente precisa creada por el TIS. De todos modos, los objetivos específicos de una acción regional e n materia social no están b i e n determinados, aunque ahora parece posible acordar u n documento general sobre u n a Política Social Regional. Naturalmente, esto h a tenido consecuencias para l a definición de l a misión de l a Secretaría. Por otra parte, e n e l área de salud y a existe una presencia predominante de l a OPS (con l a cual se firmó u n Acuerdo de cooperación e n mayo de 1996). L a Secretaría comenzó a operar e n marzo de 1996, y desde entonces h a enfrentado diversos problemas. Apenas está comenzando a recibir las primeras contribuciones de los gobiernos, e n parte debido al hecho de que dos países todavía no habían ratificado el TIS y Nicaragua lo hizo recién el 1 de agosto de 1996, lo que h a impedido l a transferencia de fondos e n estos casos. Sin embargo, l a SISCA ha podido funcionar con la cuota de Panamá y e l apoyo financiero de Taiwan. Por otra parte, diversos motivos parecieran haber impedido que se establezca una relación de plena interacción entre e l Secretariado y los Ministros. 0 49 p) Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPRE) E l C A P R E ha sido reconocido como ente rector del agua potable y saneamiento e n el marco del SICA. Se señalan como contribuciones del C A P R E , a escala regional, l a racionalización de los recursos técnicos de l a región, l a ejecución de programas regionales, el apoyo e n caso de desastre y l a n o r m a lización de equipos, repuestos y materiales. Las percepciones recogidas en los países son positivas. Se destaca el valor de las consultorias, los servicios de información y programas de capacitación, y se resalta la importancia de las tareas de normalización. Además, se aprecia l a forma e n que e l C A P R E interactúa con las empresas y otras organizaciones e n l a región. De hecho, se sugiere que su dinamismo depende del de sus miembros nacionales, y que su eficacia está determinada e n par- 49 China I («Fortalecimiento del subsistema social de la integración centroamericana», por un monto de 200,000 dólares); China II («Fortalecimiento de la Secretaria de Integración Social Centroamericana», por un monto total solicitado de 1,204,170 dólares). 67 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA te por las capacidades y diversidad de los organismos nacionales que coordina y l a necesidad de conciliar las políticas municipal, nacional y regional e n materia de agua. También se apunta que el seguimiento de los proyectos podría ser más riguroso, si no existiera la limitación de recursos económicos. Es preciso formular dos observaciones institucionales relevantes para el presente estudio. Primero, l a realidad es que el trabajo de C A P R E se apoya en gran medida en u n proyecto de l a agencia alemana GTZ. L a sede fue establecida mediante u n convenio con la GTZ, que sigue siendo l a fuente de la mayor parte de los proyectos. Segundo, el C A P R E aboga por u n a clara delimitación de funciones en lo que respecta al sector agua. q) Consejo Cmtroamerica.no de Institutos de Seguridad Social (COCISS) E l COCISS fue fundado en octubre de 1992 por los propios Institutos de Seguridad Social. Los presidentes lo reconocieron en l a XII Cumbre en Panamá, declarando que «acogen con beneplácito l a creación del Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social». E n parte debido a l a experiencia negativa en el pasado de una secretaría con sede permanente, se optó por u n a secretaría rotativa sin institucionalización alguna. Se ha logrado dar u n nuevo marco formal para la concertación de acuerdos sobre temas básicos, como el tratamiento recíproco de casos de emergencia, que y a habían sido objeto de acuerdos bilaterales e n el pasado. Sin embargo, debido en parte al hecho de que los institutos nacionales no se encuentran en condiciones de apoyar materialmente trabajos conjuntos, l a definición de l a agenda de reuniones en este campo parece estar e n l a práctica e n manos de l a OPS. Como consecuencia, los esfuerzos conjuntos e n el marco del COCISS se limitan a l a esfera de l a salud, aunque l a seguridad social es mucho más amplia. Se sugiere e n algunos lugares llenar la necesidad de u n foro regional que permita u n intercambio y cooperación entre los países e n todos los aspectos de l a seguridad social, y que fomente una reflexión amplia y u n eventual replanteamiento conceptual con respecto a esta dimensión clave del desarrollo social centroamericano. 50 50 Declaración de Panamá, 11 de diciembre de 1992, numeral 26 (cursivas de los autores). 68 CEPAL, BID r) Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panama (INCAP) E l I N C A P que se ocupa de l a solución de los problemas alimentarios o nutricionales de l a región, es por u n lado parte del sistema interamericano. A solicitud de los Ministros de Salud, l a OPS se encargó del Instituto e n 1949. E l I N C A P funciona como uno de los dos centros especializados de nutrición que mantiene l a OPS e n las Américas. C o n l a aparición del SICA, la OPS pidió al I N C A P que l a representara ante el SICA. L a OPS es miembro del Instituto e n su propio nombre, e integra e l Consejo Directivo junto c o n los Ministros de Salud de los países del Istmo. L a OPS aporta alrededor del 40% del presupuesto total. Por otra parte, el I N C A P es reconocido como u n a «institución» centroamericana. Figura explícitamente e n e l Tratado de Integración Social y recibe mandatos presidenciales: e n especial, asume l a responsabilidad del programa de Seguridad Alimentaria Nutricional, que constituye u n eje i m portante e n l a nueva agenda centroamericana. C o n todo, esta dualidad no ha sido motivo de grandes problemas. Actualmente se está revisando el documento constitutivo que deberá, entre otras cosas, especificar más las formas de coordinación con el SICA y de administración por l a OPS. Es importante recordar que el INCAP ha pasado por u n proceso de grandes cambios desde l a década de los ochenta. E n 1989, finalizando l a época del flujo masivo de recursos externos a Centroamérica (el I N C A P recibió unos 17 millones de dólares), se desempeñaban unas 600 personas e n el INCAP, ubicadas principalmente e n l a sede e n Guatemala, desde donde realizaban misiones a los otros países. Se criticaba el enfoque tanto de l a investigación como de l a cooperación, alegando que no correspondía a las necesidades de los países. E l I N C A P h a ido adoptando u n enfoque descentralizado, basado e n acciones e investigación de aplicación concreta, realizadas de acuerdo c o n prioridades discutidas por los países. Los comentarios recibidos al respecto e n los países sugieren que este cambio se aprecia bastante. E l personal h a ido disminuyendo constantemente, de 248 e n 1992 a 201 e n 1993, 183 e n 1994, 121 e n 1995, y 98 e n 1996. Se h a mejorado l a proporción de servicios técnicos frente a los profesionales, así como el número de profesionales con títulos superiores, pero se h a mantenido u n a fuerte presencia de guatemaltecos entre el total de personal (84% e n 1992, 83.56% e n 1995). Finalmente, se debe mencionar que l a auditoría externa realizada sobre el período 1994-1995 constata una mejora satisfactoria, lograda por efecto de 69 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA las iniciativas adoptadas para asegurar su situación financiera ante las insuficiencias señaladas en el presupuesto ordinario de 1993-1994. 51 s) Secretaría Ejecutiva-Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD) L a Secretaría Ejecutiva de l a C C A D es l a entidad regional coordinadora, catalizadora, facilitadora y promotora e n el área del medio ambiente, que además debería dar seguimiento a los compromisos adquiridos y asegurar que el área ambiental sea tomada en cuenta de manera adecuada e n el desarrollo de cualquier política. Sus tareas de coordinación y a h a n sido comentadas e n u n a sección anterior. L a Secretaría goza de una imagen positiva e n Centroamérica y se l a caracteriza en las apreciaciones por su dinamismo y eficacia, además por prestar buenos servicios de coordinación e información. Cuenta con 12 personas e n su nómina (Secretario Ejecutivo, cinco profesionales y seis administrativos). A pesar de que no todas las cuotas de los Estados Miembros h a n sido pagadas — l a acumulación de cuotas no pagadas alcanza 189,070 dólares—, el desarrollo de l a Secretaría y los proyectos regionales no se h a n visto afectados, y a que estos últimos se financian con aportaciones de diferentes agencias internacionales o gobiernos extranjeros. De hecho, l a C C A D está canalizando una cantidad m u y importante de recursos internacionales, debido al aumento general del interés por aunar esfuerzos para proteger el medio ambiente y los recursos naturales. Entre 1993 y 1996 l a C C A D h a gestionado u n a totalidad de casi 35 millones de dólares (incluyendo diversos proyectos plurianuales que no h a n comenzado todavía). E n este marco, se aduce con frecuencia l a necesidad de fortalecer l a institución y de planificar a corto y mediano plazo, así como de tomar e n cuenta los costos causados a las organizaciones nacionales al hacer compromisos o proyectos regionales. Cabe señalar que, teniendo en cuenta l a i m portancia fundamental de la coordinación intersectorial para el logro de los objetivos ambientales, l a propia Secretaría ha manifestado l a opinión de que sería benéfico contar con una secretaría unificada. 51 A l 31 de julio de 1996, las cuotas pendientes de pago por los países sumaban 540,025 dólares. El Salvador, Guatemala y Panamá estaban al día. El monto acumulado por Belice es de 18,700 dólares; por Nicaragua, de 255,327 dólares; por Costa Rica, de 183,550 dólares, y por Honduras, de 82,448. 70 CEPAL, BID t) Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) E l C E P R E D E N A C se originó e n 1988 como una iniciativa propia de 17 entidades nacionales centroamericanas vinculadas a l a prevención de los desastres. E l primer plan de acción, «Proceso de Reducción de los Desastres Naturales e n América Central», financiado por l a cooperación sueca, fue ejecutado por las entidades e n u n plan interinstitucional. Su formalización e n u n marco intergubernamental tuvo lugar solamente en octubre de 1993 mediante l a firma de u n Convenio Constitutivo por los seis Cancilleres e n Guatemala. E n esta oportunidad los Presidentes expresaron su decisión de «fortalecer las instituciones nacionales coordinadoras de las gestiones de prevención, atención y mitigación de desastres c o n el apoyo del C E P R E D E N A C , y su recomendación de que se ejecutara u n Plan Regional para l a Reducción de Desastres. C o n l a ratificación del Convenio por los seis países e n 1995, el Centro se trasladó de Guatemala a Panamá. E l financiamiento por parte de los países centroamericanos sólo comenzó e n 1996. Se acordó u n presupuesto básico de 240,000 dólares, que pasaría a ser cubierto exclusivamente por los países mediante u n proceso escalonado entre 1996 y 1998. De acuerdo con los documentos del Centro, las acciones «intrínsecas a l mandato regional», que se cubrirían en este Plan de Acción Regional, o Programa Regular, serían l a «promoción y cooperación regional» y l a movilización de recursos externos. Parece haber u n cierto consenso respecto de las posibles ventajas de contar con una entidad regional especializada que ofrezca el intercambio de datos, l a capacitación especializada, l a cooperación para l a elaboración de proyectos, así como l a promoción y desarrollo de las instancias nacionales. E n algunos países se manifiesta una evaluación positiva de los cursos y otras acciones realizadas. Sin embargo, se reconoce ampliamente que todavía no está claro el papel del C E P R E D E N A C , n i con relación a las entidades nacionales, n i con las otras instituciones regionales. u) Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) Dentro del «subsistema ecológico», el sector del agua es el que más requiere u n enfoque global que permita asegurar el tratamiento integral de este recurso en todas sus dimensiones (riego, agua potable, generación de energía, contaminación, desastres etcétera). Esta visión h a ido cobrando fuerza e n las Américas e n los últimos años, manifestándose en el establecimiento de 71 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA entidades nacionales que engloban el recurso, con apoyo de l a O E A y del BID. Actualmente se está discutiendo en qué forma sería necesario y conveniente estructurar este enfoque integral en Centroamérica, considerando l a existencia de organizaciones centroamericanas que y a trabajan en esta esfera. Desde 1966 existe u n Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH), basado en decretos ejecutivos de los países. Su misión ha sido gestionar el financiamiento y ejecución de proyectos relacionados con todas las acepciones del recurso agua, con objeto de fortalecer las políticas e instituciones nacionales, mejorar el manejo de l a demanda integral del agua a través de mecanismos reguladores y económicos, apoyar el manejo de los recursos trasfronterizos, y promover l a cooperación internacional. Por el hecho de ser únicamente una organización facilitadora, el trabajo técnico corresponde a las Comisiones Nacionales de Recursos Hídricos, e n los países e n donde esta instancia existe, o a otras instituciones nacionales relacionadas con el tema. Los países deben pagar una cuota anual de 9,000 dólares. Durante sus 30 años de acción, el C R R H ha formado u n a significativa base de datos y h a logrado una buena reputación entre las organizaciones nacionales con las que colabora. No obstante, el C R R H está enfrentando problemas. Primero, no cuenta con u n convenio constitutivo, l o que h a significado que s u estructura organizativa sea relativamente débil, puesto que el no tener personería jurídica obstaculiza su capacidad de captar recursos financieros internacionales. Segundo, afronta una fuerte dificultad financiera debido a que los países no pagan las cuotas. Tercero, está conformado por entidades nacionales que en algunos casos no disponen de l a inserción política n i de recursos materiales necesarios para cumplir con el papel que se espera e n l a promoción del nuevo enfoque y l a realización de proyectos específicos. E l Comité ha recibido u n apoyo consistente de l a OEA, que lo ha nombrado Punto Focal en el marco de l a Red Interamericana de Recursos Hídricos. E n l a actual situación, se está analizando u n proyecto de Plan de Acción Centroamericana para el Desarrollo Integral de los Recursos Hídricos, con el apoyo técnico de la O E A y el apoyo técnico y político de la C C A D . Este plan sugiere la constitución en cada país de una Autoridad del Agua, y la definición de políticas y principios para el manejo de los recursos en l a región. E n este enfoque casi todos los organismos regionales posibles tendrían u n lugar, y el C R R H ocuparía una función central, consolidando las actuales. El C R R H propone establecer, por medio de u n Convenio Constitutivo, u n Consejo Centroamericano con jerarquía ministerial, además de instaurar e n todos los países Comités Nacionales del C R R H . 72 CEPAL, BID E n apariencia, las funciones que cumple el C R R H son consideradas válidas y probablemente necesarias e n el marco del nuevo enfoque integral e n el sector agua. Sin embargo, permanece abierta l a pregunta sobre l a conveniencia y necesidad de que estas funciones sean cumplidas por u n nuevo organismo regional, ya que l a organización y ejecución sustantivas necesariamente se dan a nivel nacional, y las labores de diseño conceptual y visión estratégica serían atendidas con suficiencia a nivel internacional. Valdría l a pena, por lo tanto, explorar posibles formas alternativas de consolidación de las funciones del C R R H e n e l marco de l a cooperación interamericana. v) Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centmamericana (SG-CECC) L a Coordinación Educativa Centroamericana fue creada e n 1975. De acuerdo c o n el Convenio Constitutivo de 1982, e n el que se incorporó l a dimensión cultural, l a C E C C tiene l a finalidad de intensificar las relaciones entre los pueblos del área centroamericana por medio de l a cooperación permanente y la ayuda mutua e n estos campos, para propiciar e l desarrollo integral de los países miembros y reafirmar l a identidad cultural de los países y de l a subregión. Sus modalidades debían incluir l a coordinación de las entidades oficiales, l a organización de reuniones, el respaldo a las medidas legales de los países para preservar el Patrimonio Cultural, l a facilitación de intercambios, y el Tespaldo a l a protección de l a propiedad intelectual. Sin embargo, no fue sino hasta principios de los años noventa que se comenzó a reactivar la C E C C . Este proceso incluyó u n a reestructuración de la Secretaría General y u n aumento de las cuotas por país de 10,000 a 15,000 dólares (divididos entre los dos ministerios o direcciones correspondientes e n cada país). Desde sus inicios, l a Organización de las Naciones Unidas para l a Educación, l a Ciencia y l a Cultura (UNESCO) h a dado u n importante apoyo. L a Secretaría ha gestionado diversos proyectos c o n financiación internacional para apoyar el objetivo de erradicar el analfabetismo antes del año 2000, tales como l a formación de maestros para l a educación primaria y l a utilización de nuevos materiales y técnicas de alfabetización. Entre otros proyectos, figuran l a educación para desastres y l a reducción de l a vulnerabilidad de l a estructura escolar, así como el desarrollo de u n régimen común centroamericano de derechos de autores. L a Secretaría, que es pequeña, es eficiente e n los aspectos administrativos de l a organización de reuniones y del seguimiento de decisiones. Tam73 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA bien parece haber logrado una compatibilidad adecuada entre l a agenda ministerial y l a agenda presidencial. Muestra u n claro dinamismo con respecto a las reuniones y actividades. De hecho, algunos consideran que el ritmo de reuniones es excesivo y que falta u n a mayor capacidad para tener en cuenta las necesidades y posibilidades, sobre todo a nivel nacional. w) Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) E l CSUCA, creado en 1948, es el más antiguo entre los organismos regionales. Actualmente reúne 13 universidades públicas de siete países. Estas universidades realizan los aportes que constituyen el presupuesto operativo de l a Secretaría Permanente. El C S U C A ha pasado por diversas etapas e n su historia, incluyendo algunas fases recientes caracterizadas por graves problemas financieros y otros. Su programa actual se basa en el Segundo Plan de Integración Regional de l a Educación Superior (PIRESC II). Por u n lado, se busca u n fortalecimiento de l a educación superior e n Centroamérica, y u n apoyo al proceso de integración mediante las relaciones entre universidades. Se pretende crear una estructura operativa compuesta por Sistemas Universitarios Regionales, Redes Académicas Regionales, Convenios Universitarios Regionales, y Areas de Trabajo. Dichas áreas i n cluyen u n sistema de evaluación de calidad y acreditación universitaria que permita mejorar l a calidad académica y flexibilizar el reconocimiento de diplomas y el ejercicio de profesiones, el desarrollo de carreras y posgrados regionales. Por otro lado, el objetivo es contribuir al desarrollo regional e n u n sentido más amplio mediante el establecimiento de una nueva relación entre las universidades y l a sociedad centroamericana. Los comentarios recibidos sobre este organismo han sido mixtos. Sugieren que el C S U C A todavía no h a logrado superar las consecuencias de las crisis pasadas en términos de su imagen, y por otra parte, que sería conveniente identificar nuevas formas de apoyo a las universidades nacionales, además de desarrollar las comunicaciones y acuerdos interuniversitarios. 74 CEPAL, BID 4. La Coordinación Nacional de la Agenda Centroamericana E n todos los países las Cancillerías ejercen u n papel de liderazgo más o menos claro (aunque aparentemente no siempre conocido) e n cuanto a l a definición de l a política nacional sobre l a agenda centroamericana e n su conjunto. Además, tienen l a responsabilidad en la parte política. Los ministerios de economía asumen l a responsabilidad con respecto a l a integración económica. L a dirección nacional e n cuanto a l a parte social también parece relativamente determinada, aunque, como ya se señaló, los Gabinetes Sociales funcionan con diferentes niveles de eficacia e importancia e n los países. A continuación se formulan algunas observaciones sobre l a coordinación nacional para l a integración e n cada país. Valga observar que e n los parámetros del presente programa no se ha pretendido realizar u n análisis detallado de estas importantes dimensiones de l a institucionalidad centroamericana, mucho menos ofrecer recomendaciones específicas; sólo se aspira a enumerar algunos aspectos críticos. a) Costa Rica E l estudio realizado en Costa Rica sugiere que hay poca claridad e n e l país con relación a los respectivos papeles de coordinación de l a Presidencia de l a República, el Ministerio de Relaciones Exteriores y el Ministerio de Economía. A l igual que en otros países, no existe u n organismo central que coordine todas las actividades relacionadas con el proceso de integración, n i que evalúe y dé seguimiento al cumplimiento de los acuerdos. E n este contexto, cada entidad tiende a realizar sus esfuerzos individualmente. Por otra parte, existe l a impresión de que prevalece el incumplimiento de l a agenda y de los acuerdos, debido no sólo a l a ausencia de u n órgano central de seguimiento, sino también al hecho de que las organizaciones nacionales tienen poca participación e n l a definición de las agendas y los acuerdos —la responsabilidad l a asumen el Presidente y el Canciller— o a l a resistencia al cumplimiento. Se señala también, como factor poco favorable al cumplimiento, l a escasa vinculación de los objetivos de l a integración con los planes nacionales de desarrollo, y la prioridad otorgada a los intereses nacionales. E n e l plano jurídico, igualmente parece existir u n débil vínculo entre las leyes regionales y las nacionales, y una insuficiencia de las leyes nacionales ante las nuevas situaciones que genera l a integración. 75 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Finalmente, como e n todos los países, uno de los problemas fundamentales es l a insuficiencia de recursos. b) El Salvador E n E l Salvador parece existir una relativa claridad con respecto al papel de œordinacion a nivel nacional que corresponde a la Cancillería, aunque se señala la necesidad de mejorar l a coordinación entre las áreas política, económica, social y de medio ambiente, así como fortalecer las capacidades de la Cancillería. Por otra parte, parecería que falta una mayor definición del marco jurídico y administrativo nacional frente a l a agenda regional. A este respecto, cabe u n a observación complementaria. De acuerdo con los trabajos realizados, se detectó e n algunos casos l a impresión de que l a agenda de Presidentes es l a única fuente de compromisos, y que esto permite cierta flexibilidad en su cumplimiento, a raíz de que no hay u n marco jurídico que controle l a ejecución de las decisiones. Es interesante señalar que también se mencionó frecuentemente l a i m portancia de los obstáculos políticos y particulares al cumplimiento de l a agenda, y que se detectó u n amplio consenso a favor de l a creación de u n sistema jurídico-institucional centroamericano más fuerte e n determinadas áreas que incremente el cumplimiento nacional. c) Guatemala L a Cancillería guatemalteca cumple una función de coordinación global y canaliza los diferentes temas tratados por los ministerios, aunque se señala que l a Dirección de Integración no cuenta con suficiente personal calificado y especializado para realizar esta tareas. E l Viceministerio de Integración del Ministerio de Economía es responsable de asegurar l a coordinación entre organismos nacionales en materia de integración económica. L a Dirección de Integración Económica preside una comisión del Mercado Común Centroamericano con representación de las cámaras de comercio y de industria, así como del Banco de Guatemala, Ministerio de Finanzas y Ministerio de Agricultura, y l a Dirección General de Aduanas. L a Dirección cuenta solamente con 10 personas. Se considera que este número es limitado y que se requiere capacitación. L a coordinación en materia social está e n manos de l a Secretaría General de Planificación Económica (SEGEPLAN), que es l a entidad responsable ante el CIS y l a secretaría técnica del Gabinete Social. Seis personas participan en temas de integración. 76 CEPAL, BID Sin embargo, se considera que los papeles de las diferentes entidades públieas no están definidos con precisión. E n l a práctica, cada ministerio tiende a manejar su propia agenda, y se estima que hace falta u n organismo de integración regional dentro del esquema nacional. E l Ministerio de A g r i cultura, por ejemplo, aparentemente tiene más relación c o n e l proceso de integración a través de los organismos regionales que con entes nacionales coordinadores de políticas de integración. d) Honduras La Secretaría de Relaciones Exteriores (SRE) cumple u n papel central e n Honduras. E l mecanismo básico de coordinación es l a relación entre l a SRE y l a entidad «líder» e n cada sector. E n apariencia, existe cierta falta de precisión respecto de l a relación entre l a SRE y el Ministerio s i n cartera que atiende asuntos de integración y que asesora directamente al Presidente de la República. La Secretaría de Economía y Comercio (SEC) es l a responsable de l a política comercial y económica. Debido a sus escasos recursos, l a SEC se apoya e n personal de otras entidades, principalmente de l a Secretaría de Hacienda, y e n las representaciones diplomáticas hondurenas e n el exterior. Se nota que l a SEC no h a logrado una buena comunicación con l a Secretaría de Recursos Naturales e n materia de comercio de productos agrícolas. U n o de los tres vicepresidentes coordina el Gabinete Social. L a Secretaría de Planificación (SECPLAN) sirve de secretaría técnica y es el representante ante el Consejo de Integración Social. Esta función podría cambiar, s i n embargo, puesto que se encuentra e n discusión e n el poder legislativo e l futuro institucional de l a S E C P L A N . E n el sector de medio ambiente, cuya Secretaría es de reciente creación, parece existir cierta descoordinación y falta de claridad con respecto a sus tareas. La mayor parte de los obstáculos identificados e n cuanto a l a ejecución de acuerdos son de carácter presupuestario. Faltan recursos tanto para l a coordinación y comunicación, como para el cumplimiento práctico de los acuerdos. Por otra parte, el proceso se ve afectado por l a alta rotación de los recursos humanos. e) Nicaragua L a coordinación nacional para l a integración e n Nicaragua está e n m a nos del Ministerio de Relaciones Exteriores (MINREX), que procura que los 77 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA mandatos estén debidamente coordinados. Esta coordinación está dividida en tres subsistemas. E l subsistema político está a cargo del propio M I N R E X ; el económico del Ministerio de Economía y Desarrollo (MEDE); y el social del Ministerio de Acción Social (MAS). E l M I N R E X dispone sólo de seis personas para manejar todos los asuntos de l a integración. E n l a práctica, no tiene l a capacidad, e n términos de personal y equipo, para dar seguimiento al cumplimiento de los acuerdos, a las relaciones entre diferentes instituciones públicas n a c i o n a l e s y organizacionales regionales, y a los avances institucionales ante l a integración. Las relaciones del M I N R E X son básicamente con e l M E D E y el M A S ; y de estas dos entidades, el M E D E es l a única que mantiene constantes relaciones con otras instituciones públicas y privadas. L a Dirección General de Integración Económica del M E D E , por su parte, h a sufrido u n a reducción en el número de su personal técnico y profesional, de 18 a sólo seis. Se señala que las entidades públicas no tienen definidas con precisión sus funciones y atribuciones ante la integración. Por otra parte, las funciones de coordinación se han realizado informalmente. De acuerdo con las entrevistas, parecería adecuado convertir estas tareas adicionales en atribuciones determinadas de las entidades involucradas y tomar las medidas que posibiliten dotarlas de las capacidades necesarias. E n particular, se sugiere fortalecer las capacidades del MINREX, y establecer u n comité nacional de integración conformado por el sector público, l a empresa privada y l a sociedad civil. f) Panamá E l caso de Panamá presenta algunas características especiales. Por u n lado, el país no participa en la integración económica centroamericana, lo que reduce las necesidades de coordinación. Por el otro, el estudio realizado subraya l a existencia de fuertes dudas sobre la idea de una integración profunda de Panamá con Centroamérica. Hasta 1994 existió una Unidad Coordinadora (UCCA) adscrita al Ministerio de Planificación y Política Económica (MIPPE) destinada a ser el vínculo con los diversos sectores nacionales involucrados en l a cooperación e integración con Centroamérica. A raíz del cambio de gobierno en ese año, se adoptó u n modelo de organización caracterizado por u n alto grado de descentralización y autonomía de los responsables sectoriales, esquema en que a la Dirección General de Relaciones Económicas Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores corresponde u n papel central. 78 CEPAL, BID Las relaciones entre e l ente responsable de l a coordinación y las unidades técnicas son de simple comunicación y consulta. Las entrevistas realizadas sugieren que se podría incrementar la eficiencia e n este rubro. Además, se considera necesario establecer claras reglas e n cuanto a la coordinación, seguimiento y evaluación de las acciones nacionales, así como u n mecanismo de control de cumplimiento. También se identifican como deficiencias la inadecuación del marco jurídico-administrativo, l a existencia de significativos traslapes entre distintas entidades y l a falta de recursos. E n todos los casos, sin embargo, hace falta una definición explícita de l a política panameña en materia de integración. 5. Conclusiones A continuación, se presentan las principales conclusiones del presente estudio, divididas e n tres grupos, con relación a l a institucionalidad y los Organos, las Secretarías y organismos regionales, y el nivel nacional. a) La institucionalidad y los Organos i) Los Presidentes h a n contribuido decisivamente a l dinamismo del proceso, pero pareciera que su esfuerzo por definir agendas y emitir mandatos h a rebasado e n muchos casos las capacidades institucionales disponibles para llevarlos a cabo. ii) Asimismo, ha faltado u n mecanismo que ayudara a los presidentes a configurar u n a visión prospectiva de largo plazo y contribuyera a asegurar el seguimiento de la agenda. iii) No existe una instancia centroamericana con las características de u n verdadero thirik-tarik (centro de investigación) que ofrezca a las autoridades una visión estratégica de futuro, aunque e n diversas entidades se realizan esfuerzos en este sentido. iv) Los mecanismos de coordinación sustantiva permanente prevista para el Sistema e n el Protocolo de Tegucigalpa (Comité Ejecutivo y Secretaría General) no h a n podido entrar e n plena operación. v) E l principio de los «subsistemas» no está proporcionando u n a base adecuada para manejar las diversidades y complejidades del universo de organizaciones y de la agenda centroamericana. vi) No se h a n evidenciado todavía las posibles ventajas y desventajas de contar con secretarías técnicas funcionalmente autónomas y geográficamente separadas. Quizás convendría explorar nuevas opciones para concentrar, e n 79 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA el núcleo de u n sistema más flexible y diferenciado que el actual, las funciones de previsión integral, de conjunto y de largo plazo; coordinación intersectorial de políticas; coordinación jurídica de regímenes y normas comunes, y control del cumplimiento. vii) De acuerdo con las encuestas analizadas y las entrevistas realizadas, el Parlamento Centroamericano parece no estar suficientemente relacionado con otros órganos e instituciones, y h a n surgido cuestionamientos sobre sus funciones y atribuciones. viii) E l presupuesto de ingresos de todas las instituciones equivaldría a 0.3% de los gastos totales de los gobiernos. E l monto del financiamiento que corresponde a los países es relativamente bajo. Los gobiernos debían aportar 14,555,000 dólares en 1996 y las entidades públicas autónomas 2,851,000. Además, está concentrado en unas cuantas entidades. ix) U n país que participara en todos los organismos existentes debería de gastar unos 3.5 millones de dólares al año e n cuotas. C o n una cuota por país de 1.7 millones de dólares, el Parlamento Centroamericano absorbe casi l a mitad de este monto máximo. E n todos los casos, esto superaría e l m o n t o total de las cuotas y aportes a los organismos regionales n o autofmanciados, a excepción de l a Corte Centroamericana de Justicia. E n l a práctica, además, las cuotas a las otras instituciones regionales a menudo no se pagan con regularidad. x) Las irregularidades en el cumplimiento financiero de los diversos compromisos asumidos por gobiernos e n materia de integración, h a n afectado seriamente l a capacidad de los organismos centroamericanos, muchos de los cuales h a n recurrido a l a prestación de servicios, incluyendo proyectos con terceros, que no siempre corresponden a su misión original. xi) C o n frecuencia se argumenta en los países que las autoridades nacionales correspondientes quizás podrían haber hecho más para controlar la gestión de los organismos. U n sistema automático de financiamiento, acompañado de nuevos mecanismos institucionalizados de supervisión y auditoría, facilitaría las tareas tanto de los gobiernos como de u n «núcleo» de entidades regionales que se identifiquen sobre l a base de las funciones sistêmicas que cumplen. No es evidente si u n mecanismo automático de este tipo debería extenderse a todo el universo de entidades existentes. xii) Las prácticas (no se puede hacer referencia a una política) de personal e n l a institucionalidad regional requieren u n cambio hacia u n a m a y o r profesionalización y sistematización, de a c u e r d o c o n n o r m a s internacionales. Esto debería de cubrir no sólo el procedimiento de n o m bramiento de los directivos, sino también el principio de representación nacional. 80 CEPAL, BID xiii) E l proceso de integración tiene escaso apoyo público y participación social. Sería necesario explorar más allá de las instancias consultivas institucionalizadas que h a n comenzado a operar a escala regional, nuevas iniciativas para fomentar las interacciones entre las «fuerzas vivas», y fortalecer el conocimiento mutuo entre las sociedades. xiv) E l papel de las asambleas y congresos nacionales e n el proceso de integración está siendo replanteado mediante los nuevos foros interparlamentarios que h a n surgido. Este movimiento hacia l a cooperación y armonización legislativa, por medio de l a acción paralela de las asambleas nacionales, merece estudiarse con detenimiento e n el marco de reflexiones sobre los principios básicos del sistema centroamericano. b) Las secretarias y organismos regionales A nivel de las secretarías y organismos individuales, se h a n identificado los siguientes puntos que merecen atención prioritaria. i) De acuerdo con el Protocolo de Tegucigalpa, l a Secretaría General del Sistema de l a Integración Centroamericana (SG-SICA) debería desempeñar u n papel central de coordinación y seguimiento global. Sin embargo, l a evidencia sugiere que no ha obtenido el espacio y e l apoyo idóneos para sus labores, y l a relación entre l a Secretaría General y las Cancillerías no h a reflejado u n nivel óptimo de comunicación y fluidez. ii) L a Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económ i c a Centroamericana (SIECA), a pesar de que está llamada a realizar cada vez más tareas clave e n l a nueva estrategia centroamericana de desarrollo, carece de los recursos necesarios para responder adecuadamente a los nuevos retos. Es urgente establecer u n mecanismo o mecanismos automáticos que aseguren u n financiamiento adecuado, tal como fue acordado, y tomar medidas para fortalecer los recursos humanos. iii) L a Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA) necesita u n aumento de sus recursos para cumplir las acciones que le h a n sido solicitadas e n el área de turismo y que entrañan amplios beneficios para toda l a región. iv) Es necesario puntualizar la naturaleza de una agenda regional e n materia social (lo que en parte está haciendo l a propia Secretaría de Integración Social-SISCA) y el lugar que los Ministros quieren asignar a la Secretaría; asimismo, conviene demostrar l a eficacia de l a Secretaría mediante mayores flujos de información y otras tareas de coordinación sustantiva, lo que, a su vez, requeriría asegurar a la Secretaría el apoyo mínimo necesario para cumplirlas. 81 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA v) Existe u n cierto consenso de que se requiere u n instituto de excelencia y de apoyo para los procesos de modernización del Estado, así como u n centro de capacitación de funcionarios y de apoyo a los gobiernos y las instituciones, en materia de las capacidades para l a gestión de l a cooperación e integración regional. E l Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) pareciera encontrarse en una situación que exigiría u n a revisión de su estructura y modalidades de trabajo, para que esta entidad pueda cumplir con estas funciones. vi) E l Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) enfrenta una emergencia financiera y tiene u n a débil inserción institucional e n el marco regional. Se sugiere explorar una redefinición de sus funciones, en conjunto con u n a consideración de u n nuevo papel para l a Secretaría Técnica de la Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico (CTCAP). vii) E n virtud de los cambios recientes en l a estructura del mercado, e n el contexto de las privatizaciones e n los países, se recomendaría u n a redefinición de las funciones de la Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones ( C O M T E L C A ) , lo que requiere u n estudio técnico más especializado. viii) Asimismo, convendría que el Consejo de Electrificación de América Central (CEAC) se reorganizara estructural, funcional y financieramente para poder enfrentar las nuevas necesidades derivadas de los cambios por los que atraviesa el subsector electricidad. ix) Parece c o n v e n i e n t e c o n t e m p l a r también u n f o r t a l e c i m i e n t o institucional del Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central ( C C H A C ) . x) L a Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA) realiza funciones de cooperación regional que se reconocen ampliamente como necesarias e importantes. Sería conveniente aclarar las razones reales del cuestionamiento que se ha notado en los últimos años e n algunos países y concentrar l a atención en apoyar el proceso de modernización institucional actualmente en curso. xi) E n el sector del agua, convendría apoyar los esfuerzos e n curso para asegurar u n enfoque integrado de uso y conservación de este recurso. C o n todo, habría que evaluar si conviene consolidar el Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) como una institución regional, o si sería más oportuno integrar su función dentro de otra institución regional, o e n el marco de una organización interamericana. xii) Asimismo, sería esencial determinar el papel institucional del C e n tro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales e n Amé82 CEPAL, BID rica Central (CEPREDENAC), con objeto de fortalecer las capacidades de respuesta en esta área. Otras organizaciones no mencionadas en los puntos anteriores podrían casi e n todos los casos estar sujetas a cambios y mejorías. E n particular, se nota l a posibilidad de reducir l a proporción sobre el total del personal y de los gastos administrativos en varios casos. c) El nivel nacional E n diversos grados, l a capacidad nacional de coordinar las tareas de l a agenda centroamericana de todos los países muestra las siguientes características: i) Falta de coordinación (y a veces hasta de comunicación) entre e l ministerio responsable y otros ministerios sectoriales, además de l a existencia de superposiciones en las atribuciones de las entidades; ii) L a ausencia de u n organismo encargado y c o n l a capacidad de dar seguimiento efectivo al cumplimiento de los acuerdos; iii) Escasez de recursos materiales y humanos e n las unidades responsables de l a política nacional, y una fuerte necesidad de capacitación; iv) Problemas de capacidad técnica para la ejecución práctica de acuerdos y políticas; v) L a existencia de obstáculos políticos y particulares, y vi) L a necesidad de fortalecer l a participación de los sectores no gubernamentales e n el proceso de definición de l a política nacional. Por otra parte, se observa u n a insuficiente vinculación entre el nivel regional y el nivel nacional tanto en términos de políticas (insuficiente i n serción de los objetivos de integración en los planes nacionales de desarrollo) como de estructuras (por ejemplo, inconsistencias entre los marcos jurídicos, o inadecuados canales de comunicación). 83 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA III. Estrategias y opciones para el fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad regional centroamericana 52 1. Premisas y principios U n a definición de estrategias alternativas con relación al desarrollo futuro de la institucionalidad regional debe comenzar por explicitar las premisas subyacentes. a) La Centroamérica del futuro De acuerdo con l a nueva ortodoxia económica, l a pregunta inicial se plantea respecto de la forma en que se podría elevar l a competitividad internacional de las empresas centroamericanas e n u n m u n d o e n vías de globalización, sobre todo ante la perspectiva del Area del Libre Comercio de las Américas (ALCA) e n el 2005. Indudablemente, éste es u n tema clave. Sin embargo, todos los esfuerzos en esa dirección serían estériles si no se logra satisfacer los objetivos de paz, libertad, democracia y desarrollo estipulados por el Protocolo de Tegucigalpa y la Alianza para el Desarrollo Sostenible, que serán determinantes de la prosperidad de los centroamericanos en el próximo siglo. 52 Corresponde al documento «Estrategias y opciones para el fortalecimiento y la racionalización de la institucionalidad regional centroamericana», del 30 de enero de 1997. 84 CEPAL, BID L a satisfacción de estos objetivos fundamentales requiere como condición: i) Eliminar las fuentes de conflictos 1) Consolidar a Centroamérica como una «comunidad de seguridad» que promueva la convivencia pacifica entre los países, y en la que desaparezca todo escenario de conflicto. 2) Garantizar la estabilidad social y el sistema democrático. ii) Consolidar el estado de derecho 1) Asegurar los derechos ciudadanos. 2) Garantizar la seguridad jurídica para las inversiones. iii) Lograr u n salto cualitativo en el nivel del «desarrollo humano» 1) Reducir los coeficientes de pobreza. 2) Mejorar los índices de educación, salud y vivienda. 3) Asegurar una infraestructura física y comunicaciones modernas. 4) Proteger el medio ambiente. 5) Mejorar el poder de negociación con terceros, actuando concertadamente, y utilizando en particular su caTácteT de Istmo-puente entre mares y continentes. b) Contenido de una agenda común: definiciones alternativas E n e l documento «Bases para l a Evaluación de l a Institucionalidad Centroamericana» se hizo u n esfuerzo por identificar e l aporte de l a acción cent r o a m e r i c a n a a l logro de l o s objetivos económicos i n t e r n a c i o n a l e s compartidos por los países (el aumento de l a competitividad internacional de las empresas centroamericanas, l a facilitación de l a inserción de estas empresas e n los mercados internacionales, l a atracción de l a inversión extranjera), así como de las prioridades políticas, sociales y ambientales formuladas e n l a Alianza para e l Desarrollo Sostenible. E n esta fase se intenta incrementar e l esfuerzo tomando e n consideración las distintas dimensiones de l a realidad centroamericana, e n aras de responder a l a pregunta sobre cuál es el aporte de u n a agenda regional e n l a satisfacción de las condiciones fundamentales de prosperidad futura. A l respecto no se aprecia u n consenso completo. Existen tres posiciones tipo que reflejan u n cmtinuum de actitudes hacia l a integración centroamericana y que h a n sido caracterizadas para los fines de este análisis como «economicismo extremo», «unionismo» y «regionalismo abierto». i) Economicismo extremo. Desde esta posición se afirma que las condiciones fundamentales serían satisfechas gracias, principalmente, a los efec85 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA tos benéficos de la liberalization (ya sea u n i y/o multilateral) e n sí misma, y a las consecuentes acciones nacionales. L a «integración» centroamericana se considera como u n paso parcial e n el proceso hemisférico y multilateral, que consistirá básicamente e n medidas que contribuyan a aumentar la competitividad de las empresas y a atraer la inversión extranjera. Tareas como l a eliminación de barreras al comercio intracentroamericano, l a facilitación de l a circulación de personas y bienes, la liberalización de servicios o la integración financiera, serían vistas de l a misma manera que la cooperación en transportes, infraestructura y e n asuntos ambientales, o l a promoción turística. Por otro lado, se reconoce que existen otros objetivos compartidos en materia política y social, pero se considera que no se prestan a acciones comunes. Esta posición, sin embargo, por diversas razones parece insuficiente ante las necesidades centroamericanas: una integración subregional «a medias» perdería las posibles ventajas de u n mercado común tanto e n el interior de Centroamérica como en el poder de negociación hacia el exterior; subestimaría las necesidades sociales, las realidades de l a migración y l a urgencia de l a lucha contra la pobreza (una tarea clave tanto por razones éticas como por la necesidad pragmática de asegurar la estabilidad); e ignoraría l a contribución de la integración centroamericana al fortalecimiento del desarrollo político y a l a preservación de l a variada cultura centroamericana. ii) El unionismo. E n el extremo opuesto del continuum se postularía que a largo plazo la única solución es l a unión económica y política. Esta posición se basa no sólo en tradiciones unionistas, sino también e n variadas percepciones de la realidad actual: por ejemplo, que la eliminación permanente de conflictos requiere l a unión política; que los países pequeños no tienen futuro internacionalmente; que l a única manera de catalizar la potencial riqueza humana de Centroamérica es l a integración social; o que las fronteras en l a práctica sólo representan una fuente de corrupción. Sin embargo, e n la actualidad l a gran mayoría de los centroamericanos no perciben a l a integración regional como u n fin en sí mismo. Las decisiones sobre l a agenda centroamericana siguen siendo tomadas por los gobiernos basándose e n visiones nacionales mucho más que en u n a concepción regional de largo plazo y de conjunto, y el principal marco de referencia de los ciudadanos en cuanto a sus preferencias de políticas continúa siendo el nivel nacional. Entonces, l a cooperación política constituye una prioridad de primer orden; además se apoya l a promoción de la cultura e identidad centroamericana, pero la unión política en apariencia no formaría parte de una agenda real. 86 CEPAL, BID iii) El regionalismo abierto. E n el medio de este continuum se ubica u n a postura que asigna a l a integración u n papel relevante e n u n a agenda común amplia y diferenciada, en u n regionalismo abierto con miras a l a integración hemisférica y multilateral, en l a consolidación del desarrollo político y social, y e n l a preservación cultural. 1) La integración económica forma parte importante de una estrategia de esta naturaleza, bajo las siguientes premisas: la libre circulación de bienes, servicios y capital aumentará la competitividad de las empresas centroamericanas y la atracción de inversión extranjera; la existencia de un mercado unificado y una política comercial común fortalecerá la capacidad de negociación con terceros, y la integración económica contribuirá a l a eliminación de conflictos, siempre y cuando se adopten las flanking policies (políticas complementarias) requeridas para asegurar la estabilidad del proceso. La libre circulación de mano de obra, por su sensibilidad, sería u n objetivo de mediano o largo plazo. Sin embargo, se impone abordar en forma constructiva la realidad existente de intensos flujos migratorios. La consolidación de un mercado común centroamericano exige también u n considerable esfuerzo en materia de convergencia macroeconômica y cooperación monetaria, así como el establecimiento de u n régimen de competencia. 2) Por otra parte, se requiere una amplia agenda de cooperación funcional, al menos en materia de medio ambiente, salud, educación y cultura, transporte, infraestructura y turismo. 3) Finalmente, pareciera prioritaria la cooperación política para fortalecer la profundizaciósi de la democracia y los derechos humanos, y para lograr los objetivos de la nueva agenda de seguridad, tales como l a profesionalización y reducción de las fuerzas armadas y de seguridad, l a protección de la seguridad ciudadana y la lucha antidrogas. Evidentemente, e n el marco de esta última visión existen múltiples variantes tanto respecto de las formas como de los plazos. C o n todo, el punto clave es que los países aceptarían abiertamente u n compromiso central de integración, mediante una combinación de perfeccionamiento y/o programación de los compromisos e n el Protocolo de Guatemala; y u n a definición e n relación a si quieren adoptar compromisos de integración para apoyar los objetivos generales establecidos e n el Tratado de Integración Social y otros instrumentos centroamericanos. Alrededor de este núcleo se acordaría perseguir una amplia gama de áreas de cooperación, e n las cuales se reconocen múltiples niveles de participación de los países, así como diver87 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA sas formas de toma de decisiones y coordinación (intergubernamental, interparlamentaria, privada). Se puede avanzar u n paso más reflexionando sobre la naturaleza de una «agenda común» y l a función de una institucionalidad regional. Así, lo esencial de l a concepción del regionalismo abierto para Centroamérica no reside en l a enumeración de objetivos sino en una «metaagenda», es decir, e n el compromiso básico de enfrentar unidos los problemas fundamentales que se presenten dentro de ciertos parámetros acordados. E n rigor, l a «agenda» no se concibe como una lista idealmente exhaustiva y definitiva de objetivos específicos y proyectos concretos que las partes acuerdan realizar —independientemente de que sean objetivos de cooperación o de integración—, sino como u n tipo de «contrato incompleto» a largo plazo, e n el que l a creatividad, el consenso y la confianza son esenciales. E n este sentido, una institucionalidad puede tener u n papel sobresaliente. c) Necesidades institucionales: enfoques alternativos A u n cuando haya u n acuerdo respecto de los parámetros de l a agenda común, existen diferentes puntos de partida e n cuanto a l a definición de las necesidades institucionales, que siempre dependen de las condiciones y preferencias particulares. U n a vez más, para los fines de este análisis se distinguen tres posiciones generales como puntos de u n continuum que se h a n caracterizado aquí como «minimalismo», «liderazgo institucional» e «institucionalismo flexible». i) Minimalismo. E n u n extremo, se partiría da la premisa de que l a función de las instituciones públicas es facilitar los procesos privados de integración que puedan existir y apoyar los procesos de apertura y negociación externa. Solamente se requiere una capacidad técnica en aspectos puntuales (apoyo a negociaciones o servicios comunes especializados) de l a agenda común. E n el caso específico de Centroamérica, se consideraría, además, que l a existencia de u n «sistema» no tiene importancia en ningún caso. Los argumentos que avalan este aserto serían: primero, no es necesario n i realista tener una «coordinación» global entre los diferentes sectores y áreas de cooperación. Segundo, existen tantos niveles diferentes de participación e n esquemas conjuntos, y se da tanta importancia a la perspectiva de l a integración ampliada y eventualmente hemisférica, que no tiene sentido esforzarse por establecer una institucionalidad fuerte y coherente entre los cinco países. Por último, una integración profunda no va a surgir como resultado de l a acción 88 CEPAL, BID de organismos públicos regionales, sino de l a interacción real entre las fuerzas vivas de las sociedades. ii) Liderazgo imtitucwnal. E n el otro extremo se aboga, precisamente, por lo opuesto: u n liderazgo de las instituciones comunitarias e n e l desarrollo de u n proceso de integración cada vez más profundo. Existen muchas variantes de este punto de vista, tanto en l a política como en l a teoría de l a integración. E n Centroamérica este enfoque atribuye una gran importancia al papel de una «Centroamérica Institucional» representada e n primera línea por el Parlamento Centroamericano, l a Corte Centroamericana de Justicia y l a Secretaría General en l a generación de valores integracionistas y sentimientos comunes. Se refleja, también, e n el esfuerzo que se ha hecho e n el marco del Sistem a de Integración Centroamericano (SICA) por establecer u n sistema global e n Centroamérica que cubra todos los sectores e instituciones, aplicando, al máximo posible, principios uniformes de integración jurídica. iii) Institudonalisrno flexible. U n tercer enfoque, que podría llamarse «institucionalismo flexible», parte de la premisa básica, por u n lado, de que existen condiciones y necesidades ante las que u n minimalismo institucional resultaría previsíblemente insuficiente; pero, por otro lado, de que no conviene imponer u n sistema institucional fuerte en todas las áreas y dimensiones de la agenda regional. Por ende, no es necesario n i deseable contar c o n u n sistema que rija por igual sobre todos los organismos y actividades regionales, sino introducir tanto una mayor diferenciación como una mayor integración ante l a creciente complejidad i n h e r e n t e a l a n u e v a agenda centroamericana. E n este terreno se debe distinguir entre l a «integración», e n e l sentido de procesos cuyo objetivo es l a creación de espacios unificados sujetos a reglas comunes, y las diversas formas de «cooperación», e n el sentido de acuerdos estáticos y de contenido limitado. L a realización de los objetivos y acciones particulares de u n a agenda centroamericana de cooperación, así como de diversos aspectos del proceso de integración económica, requieren capacidades técnicas puntuales y «eficientes» por parte de las entidades comunes, dentro de redes de trabajo caracterizadas por l a flexibilidad. A u n así, u n proceso de integración ambicioso exige algo más. Por u n a parte, hace falta, e n algunos aspectos, una capacidad institucional-jurídica común «fuerte» que permita superar obstáculos y resistencias a los objetivos plenamente compartidos por los gobiernos, garantizar l a seguridad jurídica 89 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA de los agentes económicos, y fortalecer l a credibilidad de los compromisos mutuos (entre los gobiernos y ante el mercado) y conjuntos (ante terceros). Por otra, requiere u n a capacidad común «creativa», caracterizada por u n cierto grado de flexibilidad en el área de integración, para solucionar nuevos problemas, generar consensos, y asumir l a gestión del cambio. Por último, este enfoque constituye una combinación de los enfoques top-down y bottom-up, ya que en algunos casos cierta capacidad de obligación (y hasta de liderazgo) por parte de instituciones comunes es útil, pero también es imprescindible fomentar las interacciones sociales que constituy e n l a base real de u n proceso regional. d) Agendas comunes y enfoques institucionales La matriz siguiente resume la relación postulada entre las tres estrategias generales formuladas y los tres enfoques generales sugeridos con respecto a l a definición de necesidades institucionales. Economicismo extremo Minimalismo institucional Institucionalismo flexible Liderazgo institucional Adecuado Regionalismo abierto Riesgo de no cumplir Adecuado Idóneo No corresponde Inapropiado Unionismo No adecuado Adecuado Corresponde pero insuficiente U n a estrategia de economicismo extremo podría sustentarse y a sea e n u n minimalismo institucional, que sería quizás su expresión natural, o e n u n i n s t i t u c i o n a l i s m o flexible; mientras que u n esfuerzo de liderazgo institucional quedaría fuera de contexto. Si b i e n el liderazgo institucional es l a expresión natural del unionismo, sería insuficiente, e incluso contraproducente, para crear una comunidad verdadera. E l minimalismo institucional sería insuficiente, dado e l interés de esta estrategia en promover activamente sus ideales, mientras que el institucionalismo flexible podría ser adecuado. E l regionalismo abierto podría encararse con u n minimalismo institucional, aunque ello conllevaría el riesgo de no lograr (o sostener) algunos objetivos ante las presiones, y de no asegurar las condiciones de estabilidad para el proceso e n el largo plazo. E l liderazgo institucional sería inapropiado, y crearía, entre otras cosas, e l riesgo de alarmar innecesariamente a 90 CEPAL, BID varios actores clave por sus pretensiones políticas, y de descuidar, por l o menos, las necesidades de creación de interdependencias y de bases sociales para l a integración. E l institucionalismo flexible es l a forma idónea para una agenda de regionalismo abierto, y a que propone respuestas institucionales diferenciadas a múltiples niveles bajo el principio de l a subsidiariedad. Según este principio, se debería actuar al nivel de organización y con l a intensidad de regulación e n el grado más bajo posible para el logro de los distintos objetivos, y las decisiones siempre deberían tomarse lo más cerca posible del ciudadano. e) Parámetros de las opciones básicas Tal como se señaló e n l a sección anterior, l a adopción de u n enfoque minimalista ante u n a agenda que contenga una dimensión importante de integración presentaría el riesgo de no poder hacer cumplir —o s o s t e n e r los compromisos cuando éstos encuentren resistencias por parte de intereses particulares, y de no poder construir u n ambiente de credibilidad política y de seguridad jurídica que permita a los agentes económicos y sociales actuar c o n confianza. Asimismo, u n enfoque minimalista descuidaría l a posibilidad de que u n a institucionalidad común refuerce l a capacidad de los centroamericanos para responder a los desaños que plantea l a «glóbalización» e n los planos social y cultural. Este documento parte de l a consideración, basada e n los trabajos del presente Programa, así como de muchas otras actividades, de que l a estrategia denominada aquí «regionalismo abierto» es l a más adecuada para l a satisfacción de las necesidades fundamentales del desarrollo centroamericano, de acuerdo con el objetivo fundamental y con los principios adoptados por los gobiernos, y que goza de u n amplio consenso e n los países centroamericanos. A su vez, sobre esta base, se concluye que e l enfoque más adecuado p a r a d e f i n i r las necesidades i n s t i t u c i o n a l e s de esta estrategia es e l «institucionalismo flexible». E n consecuencia, se sugiere limitar el alcance del análisis de las alternativas institucionales a l a consideración de dos opciones básicas que reflejan estos parámetros conceptuales, teniendo e n cuenta tanto los objetivos de l a integración deseable como las realidades políticas que determinan l a reform a factible e n Centroamérica. 91 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA f) Un proceso de reforma Estas opciones pueden ser vistas como alternativas o como etapas e n u n camino que no tiene u n destino determinado, pero que se emprendería con el fin de dotar progresivamente a Centroamérica de unas capacidades institucionales más idóneas para enfrentar l a incertidumbre y el cambio. E l primer paso en este camino es necesariamente u n acuerdo básico respecto del problema de financiamiento, que refleje u n consenso mínimo con relación a la necesidad misma de consolidar una agenda de integración. Sobre la base de este acuerdo, se podría realizar algunos «ajustes dentro del sistema», utilizando para ello los recursos del presupuesto regional. Posteriormente, se podría proceder a l a «remodelación progresiva», creando nuevas instituciones y estableciendo el «núcleo fuerte» que se sugiere. Por esta razón, l a presentación de las dos opciones básicas es seguida de una propuesta con respecto a los mecanismos de financiamiento que podrían adoptarse para poner e n marcha u n proceso de reforma institucional que comience por los «ajustes dentro del sistema» que los Presidentes decidan y, cuando las circunstancias lo permitan y el futuro esté más claro, pasar a una fase de «remodelación». g) Reflexión y debate permanente E n todos los casos, parece imprescindible abrir el debate a l a sociedad centroamericana sobre l a integración y sobre el futuro de la región. E l Programa h a constatado l a necesidad y u n amplio deseo e n Centroamérica de promover una actitud de reflexión estratégica regional y u n debate permanente y abierto sobre la naturaleza y objetivos del proceso de integración centroamericana. Por una parte, sería conveniente dedicar una parte de los recursos aparentemente disponibles a acciones de análisis y planeamiento estratégico de l a región. Esto significa financiar una red centroamericana de estudiosos interdisciplinaria e intersectorial, a modo de una think-tank virtual. Por otra parte, se recomienda fortalecer el potencial de l a institucionalidad como foro permanente para l a reflexión y el debate con l a participa3ión de toda l a sociedad civil. 92 CEPAL, BID 2. Opción básica A: ajustes dentro del sistema actual L a primera opción es introducir ajustes e n el sistema actual. E n l a medida de lo posible, los ajustes se inspirarían e n los principios del «institucionalismo flexible». Sin embargo, se procuraría que los cambios a los tratados o protocolos fueran mínimos y que se maximizaran l a eficiencia y l a eficacia de los organismos y los mecanismos. Esto implicaría, por u n lado, buscar las ventajas potenciales que ofrece la organización e n subsistemas: u n modelo de «burocracia eficiente», e n e l cual se privilegia l a clara definición de l a agenda por las autoridades, mecanismos eficientes de información y control, así como l a ejecución eficiente por organismos con tareas establecidas con precisión. Por otro lado, tanto a consecuencia de l a falta de definiciones claras, como e n aras de dar respuestas flexibles a necesidades cambiantes, se procuraría fomentar e l trabajo e n redes ad hoc dentro de u n a estrategia básica compartida, c o n u n seguimiento flexible por los órganos de coordinación. a) Características E l esquema básico se presenta en l a figura 3. Se mantendría una función de coordinación por «subsistemas». A l respecto, l a única recomendación sería que el área de cultura, en lugar de formar u n subsistema propio, opere e n forma autónoma bajo l a coordinación de l a Secretaría General de l a Coordinación E d u c a t i v a y C u l t u r a l Centroamericana ( S G - C E C C ) dentro d e l subsistema social. Sin embargo, otras instancias y entidades especializadas formarían parte de u n a realidad más flexible, y podrían trabajar e n redes, dependiendo de las necesidades. E l proceso de ajustes se realizaría de acuerdo con los siguientes criterios: i) Fortalecer las capacidades sistêmicas dentro de los parámetros existentes. Las prioridades al respecto serían: 1) Mejorar los mecanismos de coordinación, especialmente con respecto a la definición de las agendas de los Presidentes. 2) Introducir una instancia flexible de reflexión estratégica tipo think-tank, alrededor de los centros de análisis existentes en Centroamérica. 3) Acordar u n sistema de financiamiento automático para u n núcleo de instituciones centrales, reducir costos administrativos en algunos organismos y procurar una redistribución de recursos entre las entidades de acuerdo con su naturaleza y beneficios. 93 Figura 3 Opción A - Ajustes c PARLACEN R E U N I O N D E PRESIDENTES Subsistema Político ) c CONSEJO DE MINISTROS DE RELACIONES EXTERIORES CORTE BCIE Secretaría General COMITE EJECUTIVO 1 1 Subsistema Social Subsistema Económico Subsistema Medio Ambiente Consejo de Integración Social SISCA Gabinetes Económicos SIECA CCAD SE-CCAD I X SG-CECC COCISS SITCA CSUCA INCAP ICAP CAPRE CTCAP I SE-CMCA ICAITI CCHAC COMTELCA SG-CAC OIRSA CEAC CRRH COCATRAM COCESNA CEPREDENAC CEPAL, BID ii) Corregir tos principales dísfuncionalidades institucionales existentes. Esto afecta principalmente a los casos e n que: 1) U n a falta de recursos impide cumplir en forma idónea con tareas que gozan de consenso en relación con su status prioritario; tal seria el caso de l a Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) y la Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA), así como del Comité de Cooperación de H i drocarburos de América Central (CCHAC) y el Consejo de Electrificación de América Central (CEAC). 2) Una falta de capacidad está acompañada de dudas con respecto al papel que debería desempeñar la entidad en el futuro (éste sería el caso del Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) y del Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITT). 3) La cantidad de recursos públicos centroamericanos que recibe una entidad supera el resultado esperado de sus acciones (el caso del PARLACEN). iii) Fortalecer las bases políticas y sociales del proceso regional. 1) Fomentar la interacción entre las asambleas nacionales. 2) Promover la creación de nuevas instancias sociales y culturales centroamericanas. 53 Esta opción tendría las siguientes implicaciones para los órganos y organismos regionales: b) Los cambios propuestos a los órganos i) La Reunión de Presidentes. Los Presidentes tienen l a función clave de adoptar las decisiones político-estratégicas e n todas las áreas de l a agenda centroamericana. Ahora bien, conviene asegurar e n todos los casos que las decisiones y compromisos no excedan las capacidades disponibles, y que hayan sido debidamente analizados y consultados con antelación. E n las áreas de integración, es recomendable que l a voluntad colectiva de los presidentes sea u n complemento indispensable que ayude a resolver los grandes problemas, y a adecuar l a agenda a las realidades políticas nacionales e internacionales, y que no represente l a base principal de l a agen- u Debido a los parámetros acordados de este estudio, no se profundiza aqui en el funcionamiento de los Comités Consultivos. Sin embargo, se subraya la importancia de la participación de la sociedad civil en todos los planos del proceso regional. 95 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA da. Así, no es conveniente que las decisiones de l a Reunión de Presidentes sean actos legislativos de aplicabilidad directa e n los países. E n las áreas de cooperación las decisiones de los Presidentes deberían ser «directrices», tales como figuran e n el Protocolo de Tegucigalpa. Los instrumentos más adecuados para dar forma jurídica a l a cooperación serían convenios centroamericanos, o l a aproximación de leyes e n el marco de l a cooperación interparlamentaria. Los actos legislativos e n las áreas de integración serían los actos adoptados por los ministros e n ejecución de los compromisos contenidos e n los tratados de base. A su vez, el proceso de preparación de l a agenda de los Presidentes podría ser mejorado por medio de u n fortalecimiento de las Cancillerías, del Comité Ejecutivo, y de las Secretarías (y eventualmente de u n a secretaría unificada). Asimismo, e n el caso de actos que requieren ratificación legislativa, l a norma debería ser l a consulta previa con las asambleas y las cortes constitucionales. 54 ii) El Consejo de Ministros. Se percibe l a necesidad de acometer u n trabajo significativo e n los campos jurídico y político-administrativo para que sea eficaz y útil el concepto, expresado e n el Protocolo de Tegucigalpa, de contar con u n solo Consejo de Ministros «integrado por los Ministros del Ramo» y coordinado por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Este concepto puede facilitar la coordinación entre sectores y asegurar la claridad jurídica de los actos comunes, siempre y cuando haya precisión respecto de las competencias e n cada sector, y de l a fuerza jurídica de las decisiones. Actualmente, no parece existir tal cosa n i e n principio (por ejemplo, e n qué ámbitos y en qué medida las decisiones tendrían fuerza vinculante para los particulares) n i e n l a práctica (actitudes indiscriminadas e n cuanto a la manera e n que se registran las decisiones ministeriales). Es indispensable aclarar que el Consejo único con poderes legislativos directos sólo rige en los campos de integración, mientras que los acuerdos ministeriales e n las áreas de cooperación son decisiones intergubernamentales. Asimismo, sería conveniente especificar cómo debería funcionar l a coordinación interministerial en l a práctica. Hace falta realizar u n estudio para determinar de qué manera podría funcionar mejor el concepto de u n Gabi55 54 En este sentido, se sugiere continuar con el proceso de análisis y discusión del Anteproyecto de Reglamento de Actos Normativos del SICA con el propósito de limitar el derecho de propuesta y de asegurar un adecuado proceso de preparación técnico-político de las decisiones. * Protocolo de Teguágalpa, artículo 16,13 de diciembre de 1991. 96 CEPAL, BID nete Económico Centroamericano, tal como está expresado e n el Protocolo de Guatemala, para facilitar l a coordinación interministerial, sin introducir complicaciones o confusiones innecesarias. Por otra parte, es importante considerar de qué manera se podría facilitar e l papel clave que corresponde al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores e n l a coordinación del proceso centroamericano, y e n l a preparación de l a agenda de l a Reunión de Presidentes. Se considera necesario fortalecer las capacidades técnicas de las Cancillerías, que tienen el papel fundamental de velar por los intereses de los Estados e n el proceso, incluyendo u n esfuerzo especial para desarrollar las capacidades particulares requeridas e n el cumplimiento de las funciones de coordinación nacional de las políticas de integración. Asimismo, es preciso robustecer l a operación de las instancias regionales y a creadas específicamente para apoyar el proceso regional. Por lo tanto, sería necesario suprimir l a práctica de l a Secretaría pro tempore, cuya persistencia parece haber suscitado confusión de funciones, sobrecarga del trabajo e n las Cancillerías y subutilización de l a capacidad de la Secretaría General del SICA. Finalmente, se sugiere explicitar las funciones del Grupo Técnico de las Cancillerías con respecto al proceso de integración, e n particular e n relación c o n el Comité Ejecutivo. No parece del todo coherente que e l Grupo Técnico cumpla con las funciones del Comité Ejecutivo. iii) El Comité Ejecutivo del SICA y el Comité Ejecutivo de la Integración Económica. U n elemento crucial para e l fortalecimiento de l a capacidad intergubernamental de preparación de decisiones y desarrollo de políticas sería l a consolidación del Comité Ejecutivo de SICA, dentro de los parámetros establecidos por el Protocolo de Tegucigalpa. Esto implica: 1) Asegurar que este Comité se reúna con la frecuencia prevista (semanalmente); 2) Unificar criterios entre los países miembros con relación a los niveles jerárquicos de sus delegados gubernamentales; se sugiere una reflexión en cada país sobre la figura más adecuada para garantizar la eficacia de las tareas de coordinación a nivel regional y nacional, y 3) Definir con precisión las funciones del Comité Ejecutivo de l a Integración Económica creado por el Protocolo de Guatemala, y establecer el tipo y la forma de su relación con el Comité Ejecutivo del SICA. iv) Secretaría General SICA. Asimismo, sería importante garantizar l a operación efectiva de l a SG-SICA e n e l cumplimiento de sus funciones (y al 97 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA mismo tiempo fijar de forma manifiesta los límites de sus actividades), mediante l a estabilidad e n su financiamiento y el establecimiento de u n entendimiento explícito con las Cancillerías acerca de la participación de l a SG e n los diferentes foros centroamericanos. v) El Parlamento Centroamericano y las Asambleas Nacionales. Existe u n amplio consenso de que l a creación de u n foro parlamentario regional, adecuado a las necesidades, posibilidades y realidades de Centroamérica, sería u n elemento m u y valioso para el proceso de integración y l a consolidación de l a democracia. No obstante, la existencia de diputados directamente elegidos y trabajando a tiempo completo con funciones poco claras es costosa y parece inadecuada a l a realidad de l a institucionalidad centroamericana. Se sugiere que el proceso de reconsideración de las atribuciones del PARLACEN comience por este punto. Por otra parte, las asambleas nacionales h a n empezado y a a buscar u n papel mucho más protagónico, y han puesto en marcha formas de cooperación interparlamentaria menos costosas y más acordes con l a realidad centroamericana. E n suma, se propone considerar u n a reforma progresiva de mediano plazo de l a actividad parlamentaria. E l objetivo sería crear u n nuevo foro interparlamentario, constituido solamente por delegaciones de las asambleas nacionales, quienes se reunirían cada trimestre por una semana e n u n plenário, y de manera permanente en las distintas comisiones. Este proceso tendría los siguientes componentes: 1 ) Establecer una estrategia encaminada a la transformación del PARLACEN, que se refleje en una reducción escalonada de su presupuesto. 2) Transformar el Foro de Presidentes de Poderes Legislativos en Centroamérica (FOPREL) en una instancia que reúna a representantes de las Asambleas Legislativas Nacionales del mismo nivel y poderes. 3) Fomentar la creación y fortalecimiento de comisiones interparlamentarias sectoriales paralelas a los Consejos, así como l a relación entre partidos políticos. vi) Corte Centroamericana de Justicia. C o n respecto a l a Corte Centroamericana, se deben despejar las competencias de l a Corte en ciertos aspectos. Algunos de éstos quizás podrían realizarse por las Cortes nacionales. Sin embargo, sería inevitable modificar el artículo 22 f) del Estatuto, que otorga jurisdicción a l a Corte e n casos de conflictos entre los «poderes u órganos fundamentales de los Estados» nacionales, y que motivó el rechazo del Esta98 CEPAL, BID tuto por l a Asamblea Legislativa de Costa Rica, por haber sido declarado inconstitucional por l a Sala Constitucional de ese país. Se sugiere también que l a Corte reconsidere su posición sobre su plena y exclusiva competencia en l a solución de controversias. Si b i e n hay consenso sobre l a conveniencia de que una instancia regional pueda conocer de las controversias entre los países, no es así con respecto a los problemas que se enfrentan e n l a actividad comercial, que reclaman u n a solución rápida, y a veces informal. A l mismo tiempo, se.pddría estudiar l a conveniencia de establecer u n a Sala de Integración Económica para conocer de los conflictos jurisdiccionales que se susciten en e l marco de l a integración económica, incorporando en razón del principio de l a subsidiariedad las modalidades prejudiciales de resolución de conflictos. Finalmente, se recomienda racionalizar los gastos y l a estructura administrativa de l a Corte Centroamericana de Justicia. c) Las Secretarías Bajo esta opción, no se propone ningún cambio significativo para algunas secretarías. i) No se considera necesario ofrecer ninguna propuesta con respecto a l a SECMCA, sino simplemente subrayar l a importancia de asegurar u n nuevo mecanismo permanente de financiamiento. ii) La SG-CAC quizás podría beneficiarse de u n cierto aumento en su personal técnico, para hacer frente a sus múltiples necesidades institucionales, teniendo en cuenta la importancia del sector agropecuario en Centroamérica. iii) La SISCA también podría favorecerse mediante una mayor capacidad en recursos humanos. Sin embargo, la prioridad básica e n este caso sería aclarar y aprobar la naturaleza de la agenda regional en materia social y el lugar de l a Secretaría en ese esquema. E n el caso de las siguientes secretarías e instituciones especializadas, se proponen cambios de mayor envergadura, i) SIECA. La Secretaría está llamada a desempeñar un papel central de apoyo al proceso de integración económica centroamericana y a las negociaciones comerciales con terceros. E n l a actualidad, l a SIECA no dispone de los recursos suficientes y adecuados para responder a todas estas tareas. U n a primera opción para enfrentar esta carencia sería reducir las tareas y concentrar los recursos disponibles e n e l fortalecimiento del personal de l a 99 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA SIECA responsable de u n número reducido de áreas clave, así como de la infraestructura y apoyo técnico. Con todo, esta opción no es completamente atractiva. Implicaría aumentarla dispersión de esfuerzos, debido a la necesidad, por ejemplo, de crear una secretaría nueva en materia de transporte. Esto también podría tener u n efecto negativo en el desarrollo de los enfoques integrales que son indispensables para apoyar u n proceso de integración. Por lo tanto, es preferible concentrar las reflexiones en l a manera más eficaz y viable de elevar l a capacidad de l a SIECA. E l punto clave radica en los recursos humanos. Se impone dar u n salto cuantitativo y cualitativo en el nivel de los profesionales de l a SIECA, que únicamente será posible si se ofrecen condiciones m u y distintas a las actuales. Esto conlleva, por u n lado, incrementar los recursos financieros disponibles y, por el otro, realizar una transformación en el personal existente, lo cual exige, a su vez, fuertes erogaciones. Este esfuerzo sólo será factible si se logran solucionar los problemas financieros actuales y liberar a l a dirección de las cargas heredadas del pasado. E n estas condiciones, una solución atractiva sería la creación de u n fondo especial que permita cumplir con todas las obligaciones que implica terminar u n proceso de transformación radical, y comenzar con uñábase nueva. Este fondo se manejaría como componente de u n nuevo sistema de financiamiento centroamericano y podría aplicarse en otros casos. E n caso de inclinarse hacia esta alternativa, sería indispensable efectuar u n estudio detallado del monto involucrado en el restablecimiento del fondo de pensiones, las jubilaciones adicionales, y el reclutamiento. 56 ii) SITCA. E l turismo es una prioridad estratégica para todos los países, y representa un área en que la acción común presenta ventajas casi indiscutidas. Sin embargo, a escala mundial es una industria altamente competitiva que exige u n esfuerzo considerable y sostenido para asegurar la cuota de mercado. La Secretaría en su versión actual carece de los recursos necesarios para enfrentar estos desafíos, pero h a mostrado eficiencia y creatividad e n el desempeño de sus labores. Por lo tanto, se propone: 1) Aumentar los recursos de la Secretaría a efecto de que pueda cumplir cabalmente sus importantes funciones y financiar particularmente gastos salariales, administrativos y de adquisición de equipo de oficina. 57 M El BCIE podría eventualmente apoyar la constitución de este fondo a partir de recursos propios. 57 Una primera estimación de necesidades sería de casi 200,000 dólares: 160,000 para gastos de sala- rios y de administración y 30,000 para equipos mínimos. 100 CEPAL, BID 2) Financiar un programa de asesoría técnica especializada para el desarrollo institucional de la SITCA. No se propone que los fondos para l a operación de l a Secretaría y los programas de promoción y facilitación provengan necesariamente o exclusivamente de u n presupuesto institucional común. Sería conveniente explorar c o n las autoridades e instituciones nacionales, así como c o n l a Federación de Cámaras de Turismo de Centroamérica ( F E D E C A T U R ) , Asociaciones de Tour Operadores de Centroamérica y otros actores privados, l a posibilidad de aplicar una pequeña tasa e n los hoteles, aeropuertos, y/o paquetes turísticos, recaudación que se dedicaría a las tareas de promoción conjunta y facilitación turística que son de interés común. iii) Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (CCHAC). U n fortalecimiento del C C H A C es esencial si se pretende abrir el mercado de hidrocarburos a u n a competencia efectiva e n Centroamérica, puesto que este objetivo solamente puede lograrse a escala regional, debido a l tamaño reducido de los mercados nacionales. De esta manera, sería indispensable aprobar su convenio constitutivo, y a que l a falta de este instrumento l o hace carecer de status jurídico y captación financiera, que obstaculizan su desempeño. Asimismo, a causa de l a debilidad de las Direcciones Generales de Hidrocarburos, l a actuación del Comité no sólo depende de su propio robustecimiento, sino también de efectuar u n a labor de fortalecimiento e n los ámbitos nacionales. iv) Consejo de Electrificación de America Central (CEAC). L a necesidad de ampliar el mercado eléctrico regional suscita l a obvia conveniencia de defin i r u n a nueva agenda que marque l a actuación del C E A C e n el futuro. Esta nueva agenda debe considerar los siguientes puntos: 1) Aumentar el apoyo financiero que le otorgan las empresas eléctricas. 2) Permitir la participación de intereses privados en el mercado eléctrico regional y efectuar las modificaciones estructurales y jurídicas necesarias para esto. 3) Establecer una sede fija, o en su defecto rotativa, con una periodicidad no menor a cinco años. 4) Realizar la elección del Secretario Ejecutivo del Consejo sobre la base de calificaciones personales y profesionales, sin sujeción a cuotas o turnos preestablecidos. 101 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA d) Los organismos especializados î) El Instituto Centroamericano áe Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI). Desde el punto de vista de las necesidades de desarrollo de Centroamérica, l a función principal del ICAITI sería l a metrología, y l a función secundaria, l a normalización. L a metrología, u n área e n l a que existen importantes economías de escala, presenta u n débil desarrollo en Centroamérica. U n incremento e n l a capacidad de los laboratorios secundarios centroamericanos para efectuar pruebas y ensayos, verificación de normas y control de calidad, significaría u n apoyo importante para que las empresas nacionales lograran superar las exigencias tecnológicas del comercio internacional. E n l a región, sólo el ICAITI detenta las capacidades de u n laboratorio primario de metrología. 1) Una primera opción sería asegurar el mantenimiento de las capacidades existentes. 2) La segunda consistiría en ampliarlas (actualmente sólo cubren unas cinco dimensiones de la metrología) a fin de contar con u n servicio primario centroamericano que abarque todas las necesidades esenciales. Por otro lado, si bien l a tendencia global apunta a l a armonización hacia normas internacionales, existe una categoría de productos comerciados principalmente entre los países centroamericanos que pueden requerir l a definición de u n a norma centroamericana. Esta función del ICAITI debería preservarse. A este respecto también existen dos opciones para el ICAITI: 1) Contar con una capacidad de laboratorio para realizar pruebas, o 2) Funcionar únicamente como el lugar de acuerdo entre las entidades públicas y privadas involucradas, que habitualmente disponen de las capacidades técnicas del caso. E n tercer lugar, se debería decidir qué hacer respecto de l a capacidad de investigación propia del ICAITI. E l ICAITI h a efectuado una labor de investigación y desarrollo en varias áreas, incluyendo actividades de interés e n conservación energética y reducción de fuentes de contaminación. También tiene la ventaja potencial de ofrecer a las fuentes internacionales de financiamiento y de cooperación u n organismo regional para l a realización de programas. Sin embargo, parecería existir u n cierto consenso e n l a mayoría de los países que tanto l a distribución de los beneficios de u n enfoque regional, 102 CEPAL, BID como l a promoción de l a cooperación dentro de Centroamérica, serían mejor servidas por una red centroamericana de centros de excelencia especializados e n los países. E n esta perspectiva, no resulta conveniente desplegar u n esfuerzo común para fortalecer dicha capacidad. Tampoco parecería aconsejable e l i m i n a r l a completamente, e n la medida e n que ésta podría ser u n recurso útil para Guatemala y u n a fuente de ingresos complementarios para l a organización. A consecuencia de esto, u n a solución adecuada sería separar esta función, de manera que l a investigación y asesoría científica d e l instituto no fueran financiadas por los gobiernos, sino p o r los fondos extrapresupuestarios que consiguiera el ICAITI. E n este sentido, e l ICAITI pasaría a constituir uno de los centros de investigación dentro de u n a red centroamericana. Financiamiento y status. Tomando e n cuenta que u n laboratorio p r i m a rio de metrología tiene gastos fijos m u y altos, sería imposible que l a nueva entidad se autofinanciara. E n u n a primera estimación, se considera que los pagos por estos servicios solamente aportarían entre 10 y 20% de los costos. Por otra parte, se sugiere que la nueva entidad correspondiera más a u n a especie de «agencia» autónoma centroamericana, y no a u n a «institución de integración». E n consecuencia, se propone fundar, basándose e n l a parte de metrología del ICAITI, una entidad nueva que podría llamarse Instituto Centroamericano de Metrología y Normalización. Esta entidad recibiría u n subsidio permanente sobre l a base del presupuesto institucional común que se recomienda establecer para u n núcleo de instituciones y funciones (véase irifra), que asegure el mantenimiento y desarrollo de los equipos, así como u n n i v e l mínimo de personal calificado. Es importante estudiar cuáles son las necesidades de fortalecimiento de las capacidades técnicas en materia de metrología, así como las necesidades administrativas de l a entidad. ii) Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico ae Centroamérica y Panamá (CTCAP). Se sugiere que l a tarea de coordinar l a red centroamerican a de investigación sea confiada principalmente a l a CTCAP. E n l a medida e n que esta red se apoye e n las universidades, se recom i e n d a coordinar los esfuerzos con el programa del C S U C A de promover posgrados regionales, así como con l a asociación de universidades privadas y las federaciones empresariales. 103 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA iii) El sector de capacitación y formación, y el Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP). E n los últimos años h a n surgido múltiples iniciativas para atender las necesidades de las administraciones públicas centroamericanas e n materia de capacitación para l a «nueva agenda». E l resultado ha sido cierta competencia por recursos para el financiamiento de programas e n materia de negociaciones comerciales —el área más atractiva en este momento—, cuya coordinación o racionalización no h a sido lograda hasta l a fecha, a pesar de l a creación de u n Comité Interinstitucional de Coordinación de Capacitación e n la Integración Económica Centroamericana, integrado por l a SIECA, el BCIE, el ICAP, el BID, l a C E P A L y l a A I D . U n o de los problemas de base en todo esto es que el organismo regional que normalmente estaría llamado a realizar esta función —el ICAP— se ha debilitado en los últimos años. E l ICAP ha preparado u n Proyecto Regional de Capacitación sobre Política y Negociación e n el Marco de las Relaciones Internacionales, que ha sido sometido, para su financiamiento, a Taiwan. E l BCIE, por su parte, h a desarrollado programas de capacitación en negociaciones comerciales internacionales c o n el apoyo del BID. L a SIECA ha ido realizando acciones de formación a nivel regional, y fue encargada de llevar a cabo u n inventario de necesidades en materia de integración económica y negociaciones comerciales internacionales. A su vez, de acuerdo con una resolución del Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y Desarrollo Regional, del 22 de mayo de 1996, l a SIECA debe elaborar, en consulta con el Comité, u n Programa de Capacitación Regional e n materia de integración económica y negociaciones comerciales internacionales. Esta situación merece cierta reflexión. E n todos los casos, l a SIECA podría aportar una de las principales fuentes de expertos prácticos e n muchos campos. Sin embargo, no es evidente que l a coordinación de u n esfuerzo regional de capacitación debiera efectuarse por l a propia secretaría de integración económica. E n este mismo sentido, es evidente que el BCIE tendría u n lugar preeminente con respecto a expertos en las áreas de su competencia, pero no parece conveniente que sea u n banco el que asuma l a formación a escala regional. Se sugiere que a mediano plazo se desarrolle una estrategia regional de formación más amplia, e n la cual u n ICAP renovado tendría u n papel.central, apoyándose fuertemente e n el CSUCA, l a SIECA, el BCIE y otras organizaciones regionales, de acuerdo con sus especialidades, así como c o n las múltiples universidades y centros de docencia, formación e investigación e n l a región. 104 CEPAL, BID Parece existir cierto consenso de que hay dos áreas centrales de trabajo para e l I C A P del futuro. E n primer lugar, el ICAP debería servir como centro de una red dedicada a fortalecer las capacidades centroamericanas para l a integración regional. Esto incluiría, entre otras cosas: 1) L a formación masiva de funcionarios nacionales y de autoridades locales, a fin de fortalecer sus conocimientos en temas sustantivos prioritarios, desarrollar sus habilidades en técnicas relevantes como l a de negociación multilateral y sensibilizarlos en cuanto a las complejidades de los procesos de integración regional. 2) L a formación especializada de funcionarios regionales (en el caso de establecer un servicio civil centroamericano, esta formación podría ser una parte sistematizada de un proceso de formación inicial y permanente a escala regional). 3) Consultorias a los gobiernos y entidades regionales para la elaboración de instrumentos de políticas, sistemas de gestión, programas de formación, etc. E n segundo lugar, se debería reforzar al ICAP como u n centro de excelencia e n materia de gestión pública; es decir, servir de fuente de ideas y de apoyo técnico para enfrentar las necesidades de desarrollo de los países, no solamente para ejecutar la nueva agenda convencional de competitividad e «inserción» i n t e r n a c i o n a l , sino también para c o n t e m p l a r estrategias innovadoras, basadas e n el análisis de las nuevas teorías y mejores prácticas e n el mundo. L a estructura más conveniente sería l a constitución de u n centro de excelencia, compuesto por u n pequeño núcleo de profesionales permanentes (o por lo menos con contratos de duración media) con experiencia comprobada y expertise reconocida, que cuente con servicios especializados (biblioteca, centro de documentación, base de datos, base de expertos) de valor para la región. E n cuanto al status institucional, u n a opción sería mantener al I C A P como u n a entidad regional pública, que respondería a u n Consejo de autoridades nacionales y cuyo financiamiento básico estaría garantizado por fondos públicos; y simultáneamente introducir cambios e n esta estructura. Así, se podría estudiar la conveniencia de modificar l a composición de su Junta Directiva, de manera que sus mandantes y a no fueran los Ministros de Economía (en l a práctica, esto y a h a ido cambiando e n varios casos), sino los responsables nacionales más indicados (por ejemplo, representantes de los Ministerios de Educación, Presidencia/Planificación, Servicio C i v i l , etc.). 105 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Sin embargo, l a opción más productiva sería comenzar con u n a estructura nueva, de tipo mixto, cuyas autoridades incluyan a representantes de los gobiernos y administraciones nacionales, organismos regionales, u n i versidades y organizaciones privadas. E n este marco, sería apropiado sustituir el sistema de financiamiento completo de los gobiernos por u n sistema mixto. Esto supondría u n subsidio de base derivado del presupuesto común que se propone, que podría tomar la forma de u n contrato marco para l a realización de una cantidad mínima de acciones de capacitación y de otro tipo. Adicionalmente, el instituto debería trabajar dentro de l a red de organizaciones relevantes, para vender no sólo servicios directos, sino también una dimensión regional complementaria al trabajo de las entidades nacionales. Se sugiere que esta opción para el cambio sea sometida a l a discusión de u n grupo de autoridades, expertos y otros representantes de estas organizaciones. 3. Opción básica B: una remodelación progresiva de la institucionalidad U n a segunda opción básica partiría de l a premisa de que vale l a pena realizar progresivamente los esfuerzos necesarios para l a reforma profunda del «sistema» actual. a) Características La «agenda» centroamericana de regionalismo abierto consiste e n u n núcleo de compromisos de integración y diversos ámbitos de cooperación. Así, siguiendo el institucionalismo flexible, es preciso abandonar l a insistencia e n u n sistema uniforme, y partir de l a perspectiva no de qué hacer con las entidades (reagrupar, interconectar, fusionar etc.) sino de cómo separar, reatribuir y redistribuir las f u n c i o n e s que se consideren necesarias. Se puede distinguir entre clases y niveles de funciones de las entidades regionales. Dirección estratégica regional Decisión político-estratégica Coordinación macro del sistema 106 CEPAL, BID Política de integración Visión integral, de conjunto y de largo plazo Coordinación de los regímenes y normas comunes que sean necesarias El control del cumplimiento Valor agregado a la acción común para la cooperación funcional Economías de escala Conocimientos u otras capacidades especializadas Canalización de recursos. Esta visión puede ser representada como u n rueda horizontal (véase l a figura 4). L a rueda tiene círculos concéntricos alrededor de u n eje («hub») fuerte debajo de los Presidentes, que refleja la dirección estratégica regional. Esta función estaría e n el centro del Consejo de Ministros, coordinado por e l Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, que mantendría su capacidad de coordinación global, pero que dejaría l a mayor parte de l a coordinación práctica e n manos de u n Comité Ejecutivo permanente, compuesto de delegados técnico-políticos de los gobiernos. U n primer círculo asumiría l a función de apoyo técnico a l a elaboración y gestión de políticas de integración en aquellas áreas e n que corresponde. No todos los objetivos de l a agenda centroamericana, n i todos los sectores, n i todos los organismos demandan este tipo de función. U n segundo círculo concentraría las capacidades técnicas regionales que aporten u n valor agregado a l a labor práctica de las agencias y operadores nacionales, debido a economías de escala, conocimientos especializados o canales centralizados de recursos. Los organismos funcionarían como partes de redes especializadas de actores públicos y privados. Estas instituciones y a no se considerarían como «instituciones de integración» sino como lo que son, es decir, organizaciones internacionales de cooperación. N o reviste mayor importancia que tengan u n número de países miembros diferente a l del proceso de integración económica n i el carácter de representación centroamericana en una organización interamericana. Tampoco tiene relevancia que e n e l futuro estos organismos no fueran públicos. Lo crucial es que ofrezcan servicios eficaces a disposición de la política centroamericana. L a movilización podría asumir diferentes formas, desde u n convenio centroamericano hasta l a contratación ad hoc. E l tercer círculo incluye los departamentos y agencias de las administraciones públicas nacionales y todas las organizaciones económicas y sociales 107 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA involucradas. Las formas de trabajar de las redes que agrupen entidades del segundo y tercer círculo serían múltiples, diferenciadas y flexibles. b) Un «núcleo básico» E n esta visión se propondría avanzar en el fortalecimiento de u n reducido «núcleo básico» al centro de la institucionalidad, que permita fortalecer una estrategia integral. Este tendría dos componentes clave. i) Un Comité Ejecutivo Permanente. Se sugiere considerar l a sustitución del Comité Ejecutivo del SICA y el Comité Ejecutivo de la Integración Económica por u n solo ente permanente. Este ente estaría compuesto por representantes técnico-políticos de los países. Sería concebible tener u n órgano virtual permanente, aprovechando las nuevas tecnologías de comunicación, o rotativo. Sin embargo, sería preferible contar con una pequeña sede fija. Cada representante tendría u n pequeño equipo de apoyo, incluyendo u n funcionario de alto nivel especializado en l a integración económica, representante del ministerio coordinador de esa área. Debería asegurarse u n sistema fluido de telecomunicaciones con las autoridades y l a administración nacional, lo que requeriría también u n fortalecimiento de l a capacidad técnica de las cancillerías para los fines de l a coordinación nacional. Los gastos adicionales no serían grandes, puesto que estos representantes podrían sustituir a los embajadores de sus países ante el país s e d e . E l país sede, por su parte, proporcionaría instalaciones mínimas para las reuniones. ii) Una secretaría unificada. E l segundo componente clave de esta opción radica e n el establecimiento de una secretaría unificada. L a lógica de la opción de remodelación sugiere que esta Secretaría debería integrarse sobre la base de fundir las siguientes secretarías existentes: - Secretarla General del SICA - Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) - Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC) - Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA) - Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD), y 58 54 De hecho, a largo plazo sería cuestionable la conveniencia de contar con representaciones diplomá- ticas entre los países centroamericanos. Esto debería se considerado junto con la idea de compartir representaciones en el exterior. 108 Figura 4 Opción B - Remodelación Instancia Parlamentaria Reunión de Presidentes Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores °asejo de Mi»i ° C stt 3 S Visión de conjunto Representación imánente de los países, Corte de Justicia L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA - Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (CTCAP). Por otro lado, existen otras secretarías que por la naturaleza de sus funciones no deberían fundirse en una secretaría unificada. E n este sentido, n i SITCA, debido a que sus funciones son enteramente de cooperación, n i l a Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario, y a que es preferible apoyar s u independencia, deberían transferir sus funciones. E n el caso de la SG-CECC, habría que estudiar en qué medida, en esta fase del proceso, los objetivos compartidos de los países demandan acciones de integración, de manera que fuera útil incluir esta área e n l a secretaría unificada. La unificación permitiría una coordinación sustantiva global, asegurando, por ejemplo, que las dimensiones social y ambiental fueran debidamente tomadas e n cuenta e n las decisiones económicas. E n cada caso, respetando al máximo el principio de la subsidiariedad, las unidades centrales servirían sólo para aglutinar una red de agencias públicas, aportando valores agregados como información, confianza, credibilidad y robustecimiento de compromisos. Existen dos opciones básicas respecto de su organización. Por u n lado, se podría prever u n a unificación no centralizada: las secretarías actuales se convertirían e n direcciones de una secretaría unificada e n términos jurídicos e institucionales, pero mantendrían sus sedes. Por otro lado, se procedería a la unificación e n todos los aspectos. La elección entre las alternativas no sería sencilla. La primera presentaría algunas ventajas, como u n menor costo del proceso de cambio y una satisfacción más amplia de intereses político-nacionales. Además, se podrían aprovechar algunas economías de escala e n servicios comunes tales como el servicio jurídico, contabilidad, archivos, base de datos y estadísticas. Sin embargo, probablemente se contribuiría a perpetuar la tendencia —inevitable hasta cierto grado— de tratar las instituciones y sus puestos e n términos de una distribución entre países. La no centralización favorecería una labor más cercana a los usuarios y una cooperación con organismos de cooperación con mayor flexibilidad y u n menor riesgo de burocracia (la «coordinación», vista como costo y no como beneficio). De hecho, éste es u n argumento que se utiliza con cierta convicción, especialmente e n el área de la agricultura. Sin embargo, el caso más contundente de una incomunicación preocupante (sin mencionar u n a coordinación sustantiva), que fue encontrado e n el diagnóstico, se dio precisamente entre las autoridades agropecuarias y los responsables de l a política de integración económica. 110 CEPAL, BID L a cuestión clave, quizás, se refiere a l a relativa eficacia de las dos alternativas básicas e n cumplir con las funciones planteadas para u n a secretaría de integración centroamericana bajo l a óptica de una remodelación; esto es, asegurar u n a visión integral, de conjunto y de largo plazo; u n a coordinación de los regímenes y normas comunes que sean necesarias, y u n control del cumplimiento. E n esta óptica, l a primera conclusión sería que u n a unificación completa es preferible. Se debe indicar que no se trata de acentuar l a burocracia. - - Habría una sola entidad en lugar de seis (más, de acuerdo con la decisión final). Esta entidad no implicaría u n aumento en el número de personas, sino más bien una reducción en números, acompañado de u n fortalecimiento cualitativo. Se estima que podría arrojar u n ahorro neto de recursos (véase l a discusión en l a siguiente sección). También existen variantes respecto de sus facultades, que v a n desde u n órgano del sistema que interactúe con el Comité Ejecutivo y el Consejo, hasta u n a secretaria técnica bajo el mando del Comité. Todos estos puntos deberían de estudiarse con más detalle. 4. Financiamiento U n a parte esencial de l a reforma institucional es solucionar los problemas del financiamiento para fortalecer y racionalizar l a institucionalidad centroamericana, c o n independencia de si se piensa e n este momento quedarse en u n primer nivel de «ajustes» o si se prevé proceder e n u n a fase posterior a u n a «remodelación» del sistema. Parecería existir u n consenso sobre la necesidad de establecer u n mecanismo de financiamiento automático e independiente para u n núcleo de entidades y, de llegar a u n acuerdo, respecto de los principios que deberían regir sobre las demás. A continuación se presenta una propuesta de esquema de financiamiento, consistente en tres mecanismos básicos, en los que se agruparían las diferentes entidades, dependiendo de sus funciones y naturalezas. Las figuras 5 y 6 muestran, respectivamente, cómo podría funcionar este esquema de financiamiento bajo cada opción, e n e l entendido de que estas dos opciones pueden reflejar etapas e n u n proceso que se desenvuelve progresivamente, de acuerdo con las experiencias encontradas. ill FiguraS Asambleas t Nacionales Consejo Ministros de Relaciones Exteriores -•PARLACEN Auditoría Financiamiento descentralizado t -•CORTE CCHAC CEAC COCATRAM COMTELCA INCAP SE-CMCA Comité Ejecutivo -•SG-SICA Ministros Esquema de Financiamiento Opción A Presidentes 4 Ministros Ministros t Ministros Ministros t t t t t Informe anual I SIECA Informe anual I SG-CAC Informe anual I SE-CCAD Informe anual I SISCA J Informe anual I SG-CECC í i 1 Presupuesto institucional aprobado por el Consejo gestionado por el B C I E t Cooperación internacional t Rendimiento I Fideicomiso t Fondo \ CTCAP t Tasas/ pagos SITCA ICAITI _t Autofinanciamiento BCIE COCESNA OIRSA ICAP L_ Figura 6 Asambleas Nacionales Esquema de Financiamiento Opción B Presidentes t -•PARLACEN Consejo Ministros de Relaciones Exteriores -•CORTE Auditoría Financiamiento descentralizado t CCHAC CEAC COCATRAM COMTELCA INCAP SE-CMCA Comité Ejecutivo t Secretaría Unificada C^Financiamiento completo^» Presupuesto institucional aprobado por el Consejo gestionado por el B C I E t Cooperación internacional t Rendimiento I Fondo CTCAP t Tasas/ pagos •» ICAITI Fideicomiso Autofinanciamiento SITCA _J BCIE COCESNA OIRSA ICAP L L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA No obstante, cabe advertir desde el principio que este análisis depende fundamentalmente de decisiones —y voluntades— políticas. El problema de fondo no es si los países centroamericanos pueden encontrar los recursos para pagar la institucionalidad. Es innegable l a escasez de recursos. Sin embargo, el costo de la institucionalidad h a sido claramente exagerado, y se están dedicando cantidades de recursos públicos m u c h o mayores a actividades que tienen u n valor cuestionable para el desarrollo de los centroamericanos. Tampoco se trata de u n problema técnico, como si fuera u n desafío m u y grande encontrar mecanismos viables para el caso. L a disyuntiva clave es simple: si están dispuestos o no los países a embarcarse e n u n a agenda de integración, conscientes de que tal agenda i m p l i ca compartir soberanía y recursos en u n espíritu de interdependencia y solidaridad. Cabría agregar que no se trata solamente de una decisión política unilateral de contribuir a u n fondo común, que puede ser destinado a financiar los organismos regionales. L a puesta en práctica de una unión aduanera completa no sólo implica l a eliminación de trabas fronterizas, sino también la creación de recursos c o m u n e s (a menos que el arancel sea cero e n todo el universo), que necesariamente deben ser utilizados sobre la base de criterios comunes. De hecho, existe ya el caso de OIRSA, que cobra por servicios y reinvierte a nivel regional. a) Un presupuesto institucional común Los Presidentes acordarían sobre las fuentes potenciales de financiamiento y le encargarían a una entidad regional, quizás al BCIE, que elaborase u n proyecto de presupuesto regional. i) Beneficiarios. 1) Financiamiento completo. Este presupuesto se dedicaría principalmente a un núcleo de entidades encargadas de realizar funciones sistêmicas, que por la naturaleza de estas funciones, no podrían, n i deberían, vender servicios de ningún tipo; y que, por lo tanto, deberían recibir u n financiamiento automático completo. E n el esquema de ajustes al sistema actual, las entidades que conformarían este núcleo serían l a SG-SICA, l a SIECA, l a SG-CAC, l a SE-CCAD, l a SISCA, l a SG-CECC, l a Corte Centroamericana de Justicia, y el P A R L A C E N . Corresponde señalar que no sería necesario otorgar mayor institucionalización a l a CTCAP. Bajo una remodelación del sistema, el núcleo consistiría e n 114 CEPAL, BID el Comité Ejecutivo permanente, l a Secretaría unificada, l a Corte y e l PARLACEN. 2) Subsidios. Adicionalmente, el presupuesto común debería permitir el otorgamiento de subsidios permanentes parciales a entidades regionales que prestan servicios (con u n valor agregado regional) que requieren u n apoyo público común, pero no realizan funciones sistêmicas. Por ejemplo, estos subsidios podrían asumir la forma de convenios permanentes con el ICAITI para el mantenimiento de las capacidades primarías en materia de metrología, o con un ICAP transformado, por servicios de capacitación de funcionarios. ii) Gestión. E l presupuesto de gastos sería aprobado cada año p o r e l Consejo y gestionado por el BCIE. Los eventuales superávit serían transferidos a u n fondo general. Este fondo, bajo l a opción de ajustes, probablemente debería quedar e n manos del BCIE, basándose e n las decisiones del Consejo. Bajo l a opción de remodelación, podría pasar a u n a secretaría unificada. Estos recursos podrían ser destinados a l a inversión social, a fomentar l a cooperación tecnológica (como aporte a u n fondo gestionado por l a C T C A P ) , o a subsidiar iniciativas conjuntas centroamericanas e n materia cultural. L a coordinación del control político de las labores quedaría e n manos del Comité Ejecutivo, que se encargaría de l a coordinación y canalización de los informes y auditorías de éstos a través de los Cancilleres a l a Reunión de Presidentes, para su presentación final a las Asambleas Nacionales (y quizás e n e l PARLACEN). Sería indispensable constituir u n ente centroamericano independiente responsable de l a auditoria general, de acuerdo con lo previsto e n el Protocolo de Tegucigalpa (art. 33). üi ) Fuentes. Los recursos del presupuesto podrían proceder de tres diferentes fuentes. 1) Rendimientos de un fideicomiso. Los fondos del fideicomiso provendrían de alguna combinación de las siguientes opciones. - Préstamos del BCIE a los países. • Utilidades del BCIE. E l BCIE podría aportar una parte de sus utilidades acumuladas, que ascienden a 342.6 millones de dólares, para constituir el fideicomiso. Por lo demás, la base del fideicomiso podría ir aumentan59 59 Otras opciones, tales como un aumento en la tasa de interés de los saldos y nuevos préstamos del BCIE al sector público, serian de difícil aceptación política. 115 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA do por medio del establecimiento de una aportación porcentual de las utilidades netas anuales del BCIE. - Cooperación internacional. Existe la opción de solicitar a las fuentes internacionales de financiamiento aportes para la constitución del fideicomiso. Si bien las donaciones podrían prestar gran utilidad, sería importante evaluar la conveniencia política de aceptar créditos para una finalidad tan sensible como es el funcionamiento esencial del núcleo de l a institucionalidad centroamericana. 2) Tasas y pagos especiales. E n segundo lugar, podrían establecerse tasas especiales cuyo monto formaría parte directa del fondo, y de esta manera servirían para proveer recursos financieros a los organimos regionales. Teóricamente, podría establecerse una tasa al comercio extrarregional para el financiamiento de l a institucionalidad. Sin embargo, a pesar de ser una de las opciones más conocidas y lógicas, presenta una serie de problemas bastante fuertes. Por u n lado, se cuentan los relativos a l a transferencia de impuestos nacionales a organizaciones regionales: mientras los aranceles continúen siendo nacionales y no comunitarios, puede haber resistencia a que l a recaudación se convierta en u n bien común. Por otro lado, debido a que no se ha perfeccionado l a unión aduanera entre los cinco países, no existe u n arancel externo común, por lo que el uso comunitario de l a recaudación se haría a expensas de algunos países. Otra opción de financiamiento sería l a transferencia de u n a parte del producto de l a venta de formularios aduaneros al fondo. Esta opción h a sido aprobada por los Ministros Responsables de l a Integración Económica e implementada por la SIECA. Sin embargo, la limitada experiencia hasta ahora ha demostrado que l a venta de formularios aduaneros presenta varios problemas: se h a encontrado una cierta reticencia y cuestionamiento; además, el monto de los recursos que podrían obtenerse es bastante limitado. Según algunas estimaciones de l a SIECA, únicamente podrían adquirirse 200,000 dólares por este medio. Se ha sugerido establecer otros tipos de impuesto (cobrar comisiones a cheques usados por pagos de bienes y servicios de otros países o u n a cuota al peaje de vehículos) que requerirían de estudios más detallados para evaluar su factibilidad y rendimiento probable. 60 80 La SIECA debe recibir un peso centroamericano por cada formulario vendido. Los formularios cuestan dos pesos a cada usuario y son vendidos por los Bancos Centrales, Cámaras de Comercio e Industria y por asociaciones de productores-exportadores regionales. 116 CEPAL, BID 3) Cooperación internacional. E n la medida en que los fondos de la cooperación internacional se transfieran directamente al presupuesto, y no al fideicomiso, en la forma de créditos bajo la responsabilidad de las autoridades centroamericanas, podría afectar menos a las instituciones. E n todo caso, sin embargo, se sugiere como principio que los recursos internacionales sean considerados explícitamente como complementarios a los recursos centroamericanos de base. b) Financiamiento descentralizado Este mecanismo se utilizaría para aquellas instancias de coordinación intergubernamental que realizan actividades de cooperación más que de integración. Los recursos provendrían, completamente, del subsidio por parte de entes públicos nacionales relacionados directamente c o n sus actividades y no tendría ninguna relación con el presupuesto comunitario. E n ambas opciones, el C C H A C , el CEAC, l a C O C A T R A M , l a C O M T E L C A , el I N C A P y l a SE-CMCA se encontrarían entre las entidades que contarían con u n financiamiento descentralizado que cubriría enteramente sus gastos fijos. E n esta modalidad puede haber variantes importantes. U n a de gran interés sería l a combinación de u n aporte directo por parte de los organismos descentralizados nacionales, e n reconocimiento del valor agregado regional recibido, c o n una tasa cobrada a los usuarios. Hasta cierto punto, esto es lo que practica l a C O C A T R A M , e n donde los aportes nacionales se basan e n l a aplicación de u n a tasa portuaria cobrada a las naves que m o v i l i c e n carga e n los puertos de los países del Istmo, equivalente a 0.05 de dólar por tonelada métrica movilizada, excepto petróleo y banano, pero que h a n sido nivelados e n l a práctica. Parece que este mecanismo sería adecuado para el caso de l a SITCA (véase l a sección correspondiente), que podría recibir por u n lado u n a cuota directa de las entidades públicas nacionales de turismo que l a financie parcialmente, y por el otro, los ingresos de l a recaudación de tasas especiales e n los puntos de entrega de los servicios (hoteles, aviones, agencias de viajes), como es l a práctica e n otros países. E n todos los casos, las autoridades nacionales correspondientes deberían determinar los montos de este financiamiento. 117 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA c) Autofinanciamiento Finalmente, existen unos cuantos organismos que pueden autofinanciarse enteramente mediante la venta de servicios, como el BCIE y l a C O C E S N A , o casi completamente, como la OIRSA, que únicamente obtiene 5% de sus ingresos de las aportaciones de los gobiernos, mientras que el resto lo obtiene de l a venta de servicios de fumigación internacional. 5. Consideraciones jurídicas acerca del proceso de cambio E l Sistema de l a Integración Centroamericana es el marco institucional de la integración regulado por u n orden jurídico propio que coexiste e n cada país con su respectivo sistema nacional. Este orden jurídico posee los instrumentos que permiten efectuar las correcciones al sistema dentro del régimen de derecho. C o n miras a l a eventual implementation de las propuestas hechas e n este trabajo, es oportuno tener presentes los distintos instrumentos que el orden jurídico del SICA contempla: acuerdos de l a Reunión de Presidentes, actos administrativos de los Consejos de Ministros, jurisprudencia de l a Corte, protocolos abreviados (o sea aquellos que no requieren ratificación legislativa), protocolos tradicionales y tratados. Además, existe el campo de gran potencial y fecundidad de las leyes uniformes. E l proceso de aplicación de las propuestas que adopten los Estados miembros deberá concretarse e n u n acuerdo-directriz vinculante de l a Reunión de Presidentes, que apruebe las propuestas y ordene las medidas de ejecución. E n acatamiento del acuerdo presidencial, los respectivos C o n sejos de Ministros deberán adoptar resoluciones e n el marco de su competencia. E n l a m e d i d a e n que e l avance d e l proceso de fortalecimiento y racionalización de l a institucionalidad vaya madurando y consolidándose, se podrán complementar o reformar los instrumentos vigentes mediante l a suscripción de protocolos o tratados. También debe instarse a los Presidentes de las Asambleas Legislativas a la promoción de leyes uniformes que faciliten u n a mejor interacción entre los niveles regional y nacionales. Asimismo, se podrían sentar precedentes o hacer aclaraciones durante el proceso mediante consultas a l a Corte. 118 CEPAL, BID A l final del proceso sería útil suscribir u n nuevo tratado marco que reúna en u n solo instrumento las normas que se encuentran hoy dispersas e n distintos tratados e incorpore las innovaciones adoptadas e n razón de l a reforma. 6. Políticas de personal y otras consideraciones institucionales a) Auditoria E n l a sección sobre el financiamiento se señaló l a necesidad de constituir, previo a l a puesta e n marcha de u n nuevo sistema de financiamiento, el «sistema de auditoría y fiscalización financiera de órganos e instituciones» previsto por el artículo 33 del Protocolo de Tegucigalpa. E n l a primera etapa no sería necesario recurrir a crear una nueva entidad centroamericana al estilo del Tribunal de Cuentas de l a C o m u n i d a d Europea, sino a l a contratación por las entidades regionales de firmas internacionales reconocidas. A l mismo tiempo, sería prudente solicitar a los Contralores de Cuentas de Centroamérica que elaboren u n perfil del futuro sistema c o n cooperación técnica internacional. E n este marco se deberían establecer normas y procedimientos obligatorios para las compras y l a administración de bienes y servicios. b) Estatuto del Servicio Civil Centroamericano Las trabajos previos en el presente Programa han identificado ampliamente l a necesidad de sistemas profesionales uniformes que rijan sobre e l personal de los órganos y los organismos regionales. Se señala l a conveniencia de establecer l a obligatoriedad de l a designación por concurso de los titulares y de los técnicos profesionales. Si b i e n no sería imprescindible establecer cuotas de representación nacional e n cada entidad entre los profesionales, es deseable buscar equidad e n l a representación mientras no se comprometa l a calidad del trabajo. Se sugiere emitir u n a resolución del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que establezca u n procedimiento mediante el cual e l sistema de auditoría revisaría periódicamente los reclutamientos de personal, para asegurar que no exista u n sesgo e n contra de funcionarios de los países m i e m bros con nacionalidad diferente a l a del país sede. 119 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA E l personal no nacional debería recibir automáticamente l a residencia en el país sede. E l mismo Estatuto establecería u n escalafón centroamericano de salarios y beneficios, así como u n régimen básico de disciplina. Se aconseja elaborar u n anteproyecto de Estatuto con apoyo internacional. Finalmente, cabe subrayar l a importancia de asegurar u n alto grado de transparencia y publicidad, tanto con respecto a l a auditoría como en materia de la política de personal. 120 IV. Propuesta para el fortalecimiento y la racionalización de la institucionalidad regional centroamericana 61 L o s Presidentes centroamericanos solicitaron al Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y a l a Comisión Económica para América Latina y e l Caribe (CEPAL) u n diagnóstico de los órganos e instituciones centroamericanos para proceder a su modernización. L a CEPAL, con l a cooperación del BID, preparó diversos estudios: «Bases para l a evaluación de l a institucionalidad centroamericana»; «Diagnóstico de l a institucionalidad regional centroamericana», y «Estrategias y opciones para e l fortalecimiento y racionalización de l a institucionalidad centroamericana». E n todo este proceso se mantuvo una estrecha interacción con el Grupo de Representantes de Alto Nivel de los gobiernos centroamericanos. Los representantes, en su tercera y cuarta reuniones, celebradas e n l a ciudad de Guatemala, los días 12 y 13 de febrero de 1997, y e n l a ciudad de Washington, los días 6 y 7 de marzo de 1997, discutieron y aprobaron l a presente «Propuesta para el fortalecimiento y la racionalización de l a institucionalidad regional centroamericana». Los tres objetivos clave de este esfuerzo son: 1) Reducir la dispersión y elevar la eficiencia y eficacia de los organismos, foros y mecanismos regionales; 2) Asegurar u n control adecuado sobre las actividades de los organismos regionales por parte de las autoridades y sociedades de los países, y Posición de consenso revisada por los Representantes de Alto Nivel de los Gobiernos Centroamericanos en la Quinta Reunión, celebrada los días 5 y 6 de junio de 1997, en la ciudad de México, D. F. 121 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 3) Disminuir los costos que significan los organismos para el gasto público de los países, y establecer una adecuada distribución de recursos entre ellos. Sin embargo, cabe subrayar que el objetivo principal no h a sido simplemente disminuir el número de entidades regionales, sino adecuar las capacidades institucionales a las necesidades que plantean los diferentes objetivos de l a nueva agenda común de Centroamérica. E l «núcleo básico» de integración, al centro de l a agenda común centroamericana, operaría bajo una nueva forma de institucionalidad que permita la interacción entre l a función comunitaria y l a negociación intergubernamental de los intereses nacionales. Así, por u n lado, se crearía una Secretaria General basándose en la fusión de las secretarías existentes. L a Secretaría General tendría una sede única, con oficinas en todos los países. Por otro, se fusionarían el Comité Ejecutivo del Sistema de l a Integración Centroamericana (SICA) y el Comité Ejecutivo de l a Integración Económica, generando u n solo foro de representación de los países. Este Comité funcionaría con la m i s m a infraestructura de l a Secretaría General. L a interacción entre l a Secretaría General y el Comité sería el mecanismo básico para tomar las decisiones e n materia de integración por parte de los Ministros. La agenda de las Reuniones de Presidentes sería preparada por el Secretario General y el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. La ejecución de l a agenda común se vería fortalecida adicionalmente con los trabajos de u n grupo de delegados nacionales, encargado de examinar e n forma permanente el desenvolvimiento del proceso de integración, así como de formular recomendaciones de carácter estratégico. El Parlamento Centroamericano, que tiene funciones puramente deliberativas, sería reformado. La distribución de funciones diferentes sería objeto de u n próximo estudio en el marco de la profundización de l a integración y del sistema e n su conjunto. Sería conveniente realizar también determinados ajustes de los Estatutos y organización de la Corte Centroamericana de Justicia. U n a parte esencial de l a reforma sería establecer u n mecanismo de financiamiento automático para el núcleo de las instituciones arriba m e n cionadas, y llegar a u n acuerdo respecto de las principios que deberían regir para e l resto de los organismos. L a reforma debería acompañarse también de la preparación de u n sistem a de auditoría, así como de políticas de personal de l a Secretaría y de los organismos regionales. Finalmente, habría que realizar transformaciones e n varios de los organismos de cooperación regional que actúan alrededor del proceso y las instituciones de integración. 122 CEPAL, BID 1. Fundamentos esenciales de la propuesta a) La Cmtmamérica del futuro: contenido de una agenda común L a agenda fundamental de Centroamérica se enfoca a satisfacer los objetivos de paz, libertad, democracia y desarrollo enunciados e n Esquipulas II, el Protocolo de Tegucigalpa y l a Alianza para el Desarrollo Sostenible. L a satisfacción de estos objetivos requiere como condiciones: Eliminar las fuentes de conflicto - Transformar a Centroamérica en una «comunidad de seguridad» en la que desaparezcan escenarios de posible conflicto - Fortalecer la estabilidad social y el sistema democrático Consolidar el estado de derecho - Velar por los derechos de las personas y sus bienes - Garantizar la seguridad jurídica para las inversiones y las actividades económicas Lograr u n salto cualitativo en el nivel de desarrollo humano - Reducir la pobreza - Mejorar los índices de educación, salud y vivienda Ampliar la infraestructura física y desarrollar u n sistema de comunicaciones modernas Proteger el medio ambiente Mejorar el poder de negociación con terceros, actuando de manera concertada, utilizando en particular su carácter de Istmo-puente entre mares y continentes. E n esta propuesta se sostiene que, en l a agenda común de los países para satisfacer estas condiciones, l a integración juega u n papel relevante e n el contexto de u n regionalismo abierto con miras a l a integración hemisférica y multilateral, de la consolidación del desarrollo político y social, y de l a preservación cultural. 62 ° De acuerdo con el planteamiento de la CEPAL en torno al «regionalismo abierto», los instrumentos de la integración deben permitir utilizar de manera conjunta los mercados, recursos e instituciones de los países de la región para competir en el mercado internacional y para aumentar las, exportaciones destinadas a terceros países. A ñn de que la integración centroamericana estrecha no restrinja las relaciones económicas con el resto del mundo, ésta debería llevarse a cabo dentro un proceso que concilie la interdependencia generada por acuerdos preferenciales con las señales de mercado que surgen en un contexto de apertura y desregulación. Véase CEPAL, El regionalismo abierto en América Central (Los desafios de profundizar y ampliar la integración) (LC M E X L.261), 31 de enero de 1995. 123 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Así, l a libre circulación de bienes, servicios y capitales aumentaría l a competitividad de las empresas centroamericanas y atraería a l a inversión extranjera; l a existencia de u n mercado unificado y u n a política comercial común acrecentarían l a capacidad de negociación con terceros, y l a integración económica contribuiría a eliminar conflictos, siempre y cuando se adopten las políticas complementarias que resulten necesarias para asegurar l a estabilidad del proceso. E n este sentido, l a consolidación de u n mercado común centroamericano exige u n esfuerzo considerable de convergencia macroeconômica (particularmente en materia fiscal, monetaria y cambiaria), así como el establecimiento de u n régimen de competencia. Asimismo, los intensos flujos migratorios demandan que los gobiernos estudien con urgencia medidas para establecer e n forma progresiva normas que regulen l a circulación de mano de obra. Por otra parte, los países deberían fortalecer mecanismos de cooperación en materia de medio ambiente, salud, educación, cultura, infraestructura, turismo y otros similares. Finalmente, se considera prioritaria l a cooperación política e n aras de robustecer l a democracia y los derechos humanos y de lograr los objetivos de l a nueva agenda de seguridad, tales como l a profesionalización y reducción de las fuerzas armadas, y una adecuación y modernización de las fuerzas de seguridad para l a protección ciudadana y l a lucha antidrogas. b) Características de la agenda común E n e l enfoque que aquí se presenta, l a agenda común tiene dos características esenciales que deben subrayarse. E n primer lugar, sus objetivos son diversos. Por u n lado, incluye objetivos de integración, e n el sentido de la creación progresiva de espacios unificados sujetos a normas comunes. Estos se consideran como u n «núcleo básico» de l a agenda, e n l a medida e n que constituyen u n eje sólido que asegura el avance del proceso centroamericano. Los objetivos de integración son principalmente los acuerdos contenidos en la Alianza para el Desarrollo Sostenible y demás instrumentos globales o específicos suscritos por los países. Los gobiernos definirían si también quieren adoptar compromisos para apoyar los objetivos contenidos e n el Tratado de Integración Social, y aclararían sus intenciones en el área política. Por otro lado, l a agenda comprende múltiples objetivos de cooperación, en el sentido de acuerdos menos dinámicos, de contenido específico y de carácter exclusivamente intergubernamental. Se acordaría trabajar en estas áreas alrededor del núcleo de integración en formas mucho más flexibles, con múltiples niveles de participación nacional, así como diversas formas 124 CEPAL, BID de toma de decisiones y de coordinación (intergubernamental, interparlamentaria y privada). E n segundo lugar, la agenda se concibe de dos maneras diferentes en cuanto a la naturaleza del compromiso. Por u n lado, comprende una lista de objetivos específicos y proyectos concretos, ya sean éstos de cooperación o de integración, que las partes acordarían realizar Por otro, incluye también el compromiso básico de que los países enfrenten unidos, dentro de ciertos parámetros acordados, los problemas fundamentales que se presenten. E l compromiso de negociar conjuntamente en determinados foros i m plica que las partes acepten que adoptarían una posición común antes de conocer el contenido específico del acuerdo. E n u n nivel más ambicioso, la aceptación de una competencia común exclusiva en algún sector (como la política comercial en su conjunto) significaría admitir de antemano que sólo será posible una decisión colectiva, sea cual fuere el asunto particular E n síntesis, la agenda común es u n pacto permanente de perfeccionamiento continuo (una especie de «contrato incompleto» a largo plazo), en el que la creatividad, el consenso y la confianza son esenciales. E n este sentido, la institucionalidad tiene u n papel sobresaliente. c) Necesidades institucionales 63 Habría que tener en cuenta dos puntos básicos: i) la materialización de la agenda común requiere de capacidades institucionales diferenciadas, de acuerdo con las necesidades que plantean los diferentes tipos de objetivos, y ii) la existencia de las instituciones y organismos regionales debe justificarse en términos del beneficio adicional que proporcionan a las entidades nacionales. Así, la agenda de acercamiento político-cultural y de consolidación democrática puede beneficiarse de la existencia de foros e instancias regionales y de las interacciones entre las fuerzas vivas de la sociedad. Los objetivos de cooperación pueden favorecerse de la existencia de organismos técnicos regionales, en la medida en que éstos aporten u n valor agregado a la labor de los organismos y entidades nacionales, derivado éste de economías de escala, conocimientos especializados o canales centralizados de recursos. Para alcanzar estos objetivos sólo se requiere que los organismos regionales cuenten con capacidades técnicas puntuales y eficientes para trabajar con las unidades nacionales, dentro de redes de trábajoflexíbles. ° Véase el capítulo III: Estrategias y opciones para el fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad regional centroamericana. 1. Premisas y principios. 125 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA L a integración económica genera otras necesidades. Es u n proceso complejo caracterizado por u n alto grado de interdependencias, dinamismo y conflictividad; existe u n importante riesgo de incumplimientos por parte de los gobiernos ante presiones internas, la tentación de oportunismo o problemas prácticos, y será necesario sostener una acción común durante u n largo período, pese a cambios nacionales y presiones sectoriales, hasta que los beneficios se produzcan. E n algunos aspectos haría falta contar con una capacidad institucipnaljurídica común más «fuerte», que permita superar obstáculos y resistencias a los objetivos de integración plenamente compartidos por los gobiernos, así como garantizar la seguridad jurídica de los agentes económicos y fortalecer l a credibilidad de los compromisos mutuos (entre los gobiernos y ante el mercado) y conjuntos (ante terceros). Finalmente, cabe subrayar la importancia atribuida en este enfoque a la creación de interdependencias y de bases sociales para l a integración. Si bien en algunos casos cierta capacidad de obligación (y hasta de liderazgo) por parte de instituciones comunes sería útil, también resulta imprescindible fomentar las interacciones sociales que constituyen la base real de u n proceso regional. 64 2. Características del modelo propuesto L a agenda centroamericana de regionalismo abierto cubre u n núcleo de compromisos de integración y diversos ámbitos de cooperación. Siguiendo el enfoque de «institucionalismo flexible», el proceso de reforma debería dejar de insistir en u n sistema uniforme y partir de la perspectiva de cómo separar, reasignar y redistribuir las funciones que se consideren necesarias, en lugar de concentrarse en reagrupar, interconectar y fusionar instituciones. Se pueden distinguir diferentes clases y niveles de funciones de las entidades regionales: 64 No se propone adoptar modelos o instrumentos «supranationales» clásicos, como la delegación de poderes normativos a órganos autónomos, o acordar votación por mayoría para la adopción de decisiones vinculantes. Tampoco se trata de crear organismos comunes grandes. Lo importante es establecer mecanismos y prácticas comunes que institucionalicen (con el menor grado de burocratización posible) la incorporación de la visión comunitaria, la coherencia entre las políticas y el cumplimiento de los compromisos. Asimismo, no se trata de introducir rigideces, sino de desarrollar una capacidad común creativa para enfrentar nuevos problemas, generar consensos y gestionar el cambio. 126 CEPAL, BID La La - dirección estratégica regional Decisión político-estratégica Coordinación macro del sistema política de integración Visión integral, de conjunto y de largo plazo Coordinación de los regímenes y normas comunes Control del cumplimiento de los compromisos y seguimiento del impacto de las políticas Apoyo a las acciones de cooperación - Economías de escala - Aprovechamiento de conocimientos, infraestructuras y otras capacidades especializadas - Canalización de recursos L a propuesta consiste en el establecimiento de u n «núcleo básico» de la integración encabezado por la Reunión de Presidentes, que ejercen la función de dirección estratégica regional, apoyada por u n Consejo de Ministros c o n el que colaboraría u n Comité Ejecutivo, el cual interactuaría con u n a Secretaría General. E l «núcleo básico» del proceso de integración operaría bajo u n a nueva forma institucional de interacción entre la negociación intergubernamental de los intereses nacionales y la función comunitaria, es decir, el mantenimiento de la coherencia del proceso en su conjunto, la representación del interés común y l a defensa de l a visión de largo plazo. L a interacción se daría entre la Secretaría General y los foros intergubernamentales de diferente nivel: u n Comité Ejecutivo, que asegure l a representación permanente de los países, y el Consejo de Ministros, integrado según los temas a tratar. E n este esquema, las decisiones se tomarían e n u n nivel adecuado, con el fin de asegurar que los Presidentes y los Ministros sólo dediquen su tiempo a asuntos que requieran su atención. Se considera de l a mayor importancia que se realicen consultas pertinentes c o n el sector privado y con otros actores. E l desarrollo de las políticas de integración se vería reforzado adicionalmente por las labores de u n Grupo de Designados Nacionales encargados exclusivamente de reflexionar en términos regionales sobre los asuntos de la integración centroamericana y de organizar y movilizar redes de expertos que ahonden el pensamiento integracionista regional. Alrededor del núcleo básico mencionado se estructura u n segundo grupo de organismos técnicos regionales, que aportaría u n valor agregado a l a labor práctica de las agencias y entidades nacionales —derivado de economías de escala—, así como conocimientos especializados y canales centralizados para distribuir recursos. 127 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Estos organismos funcionarían como partes de redes especializadas de actores públicos y privados, que serían múltiples, diferenciadas y flexibles. Los organismos serían considerados no como «instituciones de integración», sino como organizaciones internacionales de cooperación, papel que desempeñan e n l a realidad. No reviste mayor importancia que tengan u n número de países miembros diferente al del proceso de integración económica, n i el carácter de representación centroamericana e n una organización interamericana. Tampoco tiene relevancia que e n el futuro estas instituciones no sean públicas. Lo crucial es que ofrezcan servicios eficaces a disposición de l a política centroamericana. Sus servicios podrían asumir diferentes formas, desde u n convenio centroamericano hasta l a contratación ad hoc. 3. Cambios a los órganos de integración a) La Secretaría General La creación de una sola Secretaría General permitiría impulsar el proceso de integración en sus diferentes campos de una manera coherente y coordinada. Se estima que arrojaría u n ahorro neto de recursos e n gastos de funcionamiento, y facilitaría una asignación adecuada de recursos de acuerdo con las prioridades fijadas. Asimismo, garantizaría a las actuales Secretarías más pequeñas u n a atención p e r m a n e n t e a l o s sectores de s u competencia. Por otra parte, l a unificación permitiría el tipo de acción coordinada con el Comité Ejecutivo que se propone como base para las decisiones de cumplimiento obligatorio en políticas de integración. Esta Secretaría General debería integrarse sobre l a base de fusionar las existentes: - Secretaría General del Sistema de l a Integración Centroamericana (SGSICA) - Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) - Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC) - Secretaría pro tempore del Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (S-CCHAC), y la Secretaría Ejecutiva del Consejo de Electrificación de América Central (SE-CEAC) 65 65 La fusión de las secretarías del CEAC y del CCHAC daría lugar a una Dirección de Energía. 128 CEPAL, BID - Secretaría Técnica de la Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (ST-CTCAP) - Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA) - Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) - Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD) - Secretaría Ejecutiva de la Comisión Regional de Recursos Hidráulicos (SE C R R H ) - Secretaría de Integración Social Centroamericana (SISCA) Dadas las vinculaciones orgánicas de las organizaciones internacionales respectivas, l a centralización de las Secretarías de l a Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) y del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC) debe realizarse en consulta con las diferentes partes interesadas. No se propone la fusión de la Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA) dentro de l a Secretaría General, puesto que l a independencia de los bancos centrales es u n objetivo claro de los gobiernos. Teniendo e n cuéntalas funciones básicas de asegurar una visión integral, de conjunto y de largo plazo, de coordinarlos regímenes y normas comunes y de controlar el cumplimiento de los compromisos, se propone u n a unificación completa, e n lugar de una unificación descentralizada. No se trata con ello de aumentar l a burocracia. Habría una sola entidad e n lugar de 11. Esto no implicaría u n aumento de personal, sino más b i e n u n a reducción, acompañada de u n fortalecimiento cualitativo. L a transición, sin embargo, entrañaría costos inevitables. Haría falta u n estudio específico de las consecuencias e n materia de instalaciones. Las acciones de personal exigirían fuertes erogaciones, y el reclutamiento de profesionales del nivel deseado requeriría ofrecer salarios competitivos. E n particular, es importante considerar el caso de l a SIECA, debido al alto número de personas afectadas en relación con otras secretarías, así como los problemas especiales que se presentan, sobre todo l a necesidad de restablecer el fondo de pensiones. 68 87 66 Se incorporarían en la Secretaría General sólo las funciones de Secretaría regional de la SITCA, dejando las tareas de ejecución práctica de los programas de facilitación, promoción y otros a una agencia centroamericana de cooperación turística que trabajaría en estrecha coordinación con el sector privado. 67 Asi como en el caso de la SITCA, se sugiere incorporar en la Secretaría General las funciones de la Secretaría Ejecutiva de la CRRH que tienen que ver con una política común del recurso agua, dejando los proyectos prácticos a una agencia que opere en el marco interamericano. 129 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA La Secretaría General tendría su sede en u n país a ser determinado por los Presidentes, pero mantendría oficinas —Casas de Centroamérica— e n los demás países. Estas oficinas tendrían las tareas de comunicación y difusión, y serían u n símbolo de l a integración centroamericana. Los Presidentes nombrarían al Secretario General por u n período de cinco años. L a organización dispondría de servicios comunes (jurídicos; de contabilidad; archivos, base de datos y estadísticas; de información y difusión, etc.) y operarían direcciones encargadas de los sectores sujetos a políticas de integración, en las que participarían profesionales altamente calificados. E l personal estaría sujeto a las nuevas normas regionales sobre políticas de personal que se adoptarían simultáneamente y sentarían las bases de u n nuevo servicio civil centroamericano. Sin perjuicio de las condiciones de excelencia que deben reunir los funcionarios, estas normas incluirían l a exigencia de mantener un balance razonable de representación de nacionalidades. L a Secretaría General debería tener autonomía en l a formulación de propuestas de políticas e iniciativas para decisiones en materia de integración. Asimismo, respondería a las solicitudes de apoyo técnico que le presenten los países. b) El Comité Ejecutivo Por otro lado, el Comité Ejecutivo del SICA y el Comité Ejecutivo de l a Integración Económica se fusionarían. Este nuevo Comité funcionaría con l a m i s m a infraestructura de l a Secretaría General. Sus miembros, delegados técnico-políticos, residirían en sus países respectivos, y se reunirían e n l a sede de l a Secretaría con l a frecuencia necesaria. Su función principal sería representar los intereses de sus países y asegurar una comunicación permanente entre e l nivel regional y sus gobiernos y administraciones. Por esta razón, deberían dedicarse en forma exclusiva a los temas de integración. c) El Consejo de Ministros Se propone consolidar u n solo Consejo de Ministros, «integrado por los Ministros del Ramo», conforme con el artículo 16 del Protocolo de Tegucigalpa. L a coordinación sectorial quedaría en manos de los Ministros de cada ramo. E l Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores tendría la función de coordinación global, e n particular de asegurar la coherencia entre los niveles nacional y regional, y entre los acuerdos intrarregionales y los compromisos internacionales de Centroamérica. E n el ámbito económico, convendría revisar l a figura de u n Gabinete Económico Centroamericano, tal como está expresado 130 CEPAL, BID en el Protocolo de Guatemala, puesto que su manejo resultaría complicado. Esto se podría ejecutar por medio de u n reglamento interno del Consejo. L a interacción entre l a Secretaría General y el Comité Ejecutivo sería e l mecanismo básico para formular las decisiones que adopten los Ministros e n materia de integración. Sobre esta base se elevarían al Consejo de M i n i s tros, e n sus diferentes formaciones, propuestas que cuenten y a con consideraciones derivadas, por u n lado, de l a interacción entre l a Secretaría General y los países, y por otro, de las consultas con el sector privado y otras organizaciones representativas. L a toma de decisiones se verá afectada por e l sistema de votación que se adopte: consenso, mayoría simple o mayoría calificada. E n esta fase del proceso de integración, s i n embargo, parecería recomendable mantenerla por consenso para todas las decisiones normativas. L a Secretaría General, e n cooperación con e l país que ejerza l a Presidencia pro tempore, asumiría las funciones de coordinación y de apoyo técnico al Consejo que actualmente cumple l a Secretaría pro tempore. â) La Reunión de Presidentes Desde fines de los años ochenta, los Presidentes h a n asumido l a función clave de asegurar el dinamismo del proceso y de adoptar las decisiones político-estratégicas en todas las áreas de l a agenda centroamericana. Esta función debe fortalecerse. Las medidas propuestas deberían asegurar que las decisiones y compromisos que adopten no excedan las capacidades nacionales y regionales disponibles, y que hayan sido debidamente analizados y consultados con antelación. L a agenda de las Reuniones Presidenciales sería preparada conjuntamente por el Secretario de l a Secretaría General y por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Adicionalmente, cabría diferenciar de manera explícita los diferentes t i pos de cumbTe que se celebren (ordinarias, extraordinarias, de recepción a dignatarios visitantes, de seguimiento, etc.), a fin de separar c o n toda claridad aquellas reuniones o partes de ellas que se dirijan estrictamente a temas de integración. Sería útil también distinguir entre los diferentes tipos de decisión de l a Reunión de Presidentes. Unicamente tendrían fuerza obligatoria las deci68 œ Se sugiere continuar con el proceso de análisis y discusión del Anteproyecto de Reglamento de Actos Normativos del SICA con el propósito de limitar el derecho de propuesta y de asegurar un adecuado proceso de preparación técnico-política de las decisiones. 131 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA siones contempladas e n u n tratado o acuerdo internacional, teniendo e n cuenta que las acciones obligatorias en las áreas de integración serían normalmente adoptadas por los Ministros, en ejecución de los compromisos contenidos e n los tratados. E n otras áreas de cooperación, las decisiones de los Presidentes deberían establecer «directrices» para vincular a sus respectivos gobiernos, tales como las que figuran en el Protocolo de Tegucigalpa. e) El Parlamento Centroamericano E l Parlamento Centroamericano fue creado en momentos en que imperaba u n a situación bélica e n Centroamérica, y en que la urgencia de instaurar u n diálogo político regional justificaba su establecimiento como u n «órgano de planteamiento, análisis y recomendación sobre asuntos políticos, económicos, sociales y culturales de interés común», tal como dispone el artículo 1 de su Tratado constitutivo. E n la mayoría de los países, sus diputados h a n sido directamente electos por el voto popular por u n período de 5 años. Durante las investigaciones realizadas para elaborar el presente trabajo se observaron algunas incongruencias entre lo apuntado e n las normas respectivas y el funcionamiento del Parlamento. Esto h a dado lugar e n los hechos a situaciones anómalas dentro y fuera de dicho órgano. Los propios parlamentarios se h a n percatado de ello y h a n iniciado y a acciones para revisar tanto sus aspectos funcionales como sus atribuciones. Por otra parte, los Presidentes de Centroamérica, durante su reunión extraordinaria celebrada en la ciudad de Tegucigalpa el 28 de enero de 1997, estuvieron de acuerdo en l a importancia de mejorar y fortalecer el Parlamento con objeto de garantizar su adecuado funcionamiento. Encargaron así al grupo de representantes presidenciales realizar u n esfuerzo para i n corporar, «en el marco del estudio de BID-CEPAL», recomendaciones específicas sobre esa entidad, que fuesen integrales, con énfasis e n los aspectos funcionales, presupuestarios, de inmunidades y privilegios, y que estuvieran dirigidas al fortalecimiento de una institución cuya existencia no debe ser cuestionada. Como es sabido, los diputados no realizan e n l a actualidad funciones legislativas n i de contraloría, razón por la cual convendría, a la luz del mandato de los Presidentes, encomendar a u n cuerpo calificado de juristas el estudio de atribuciones del mencionado órgano, y de ampliarlas o precisarlas en función de l a naturaleza de los compromisos de integración vigentes. Se procuraría con ello darle u n carácter vinculatorio o comunitario, tomando e n cuenta l a acción legislativa que iría requiriendo l a evolución del proceso de integración. E l grupo de juristas deberían integrarlo profesionales 132 CEPAL, BID del propio Parlamento, de los gobiernos y por l o menos dos expertos de otros foros regionales parlamentarios, como el europeo. Mientras no se cuente con los resultados de este estudio y el Parlamento mantenga sus funciones vigentes, se debería adoptar u n conjunto de medidas destinadas a reducir los gastos y adecuar l a situación de los diputados a su función actual. E n particular, se debería suprimir las inmunidades, m i e n tras que los privilegios deberían ser negociados entre e l P A R L A C E N y e l país sede. Por otra parte, también sería recomendable d i s m i n u i r e l número de diputados por país; eliminar el pago de sueldos y mantener únicamente las dietas y viáticos por sesiones; y reducir e l número de días de sesiones. f) La Corte Centroamericana de Justicia Es importante aclarar l a competencia de l a Corte Centroamericana de Justicia e n ciertos aspectos. E n particular, sería beneficioso modificar e l artículo 22 f) del Estatuto, que otorga jurisdicción a l a Corte e n casos de conflictos entre los «poderes u órganos fundamentales de los Estados», motivo principal de l a declaración de inconstitucionalidad del Estatuto por parte de la Sala Constitucional de Costa Rica. Sería esencial también tomar las medidas apropiadas para fortalecer a nivel regional l a utilización de mecanismos privados a fin de solucionar las controversias que se presenten e n materia comercial. A l mismo tiempo, se podría estudiar l a conveniencia de establecer una Sala de Integración Económica para conocer los conflictos que se susciten e n e l marco de l a integración económica, incorporando las modalidades prejudiciales de resolución de conflictos. Finalmente, se recomienda racionalizar los gastos y l a estructura administrativa de l a Corte con vistas a introducir una asignación de recursos más adecuada. E n particular, parece conveniente reducir el número de magistrados por país a u n titulaT y u n suplente. Por otra parte, e n estas tareas es útil tener presente las formas de actuación de otras instituciones de justicia regionales, como es el caso de l a Corte Interamericana de Derechos Humanos, que no se reúnen e n forma permanente sino mediante acumulación de casos, y que perciben dietas por sesiones. g) El Foro de Vicepresidentes Este foro desempeñaría las funciones que le asignen los convenios y aquellas delegadas por los Presidentes centroamericanos. 133 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA h) Instancias de reflexión y consulta Se considera imprescindible que l a sociedad centroamericana participe activamente e n el debate de l a integración y el futuro de l a región. Existen en Centroamérica l a necesidad y u n amplio deseo de promover una actitud de reflexión estratégica regional y u n debate permanente y abierto sobre l a naturaleza y los objetivos del proceso de integración centroamericana. Convendría para ello crear o fortalecer instancias de reflexión y consulta como las que se señalan a continuación: i) Grupo de Delegados Nacionales. Se podría establecer u n grupo de delegados presidenciales encargado de examinar en forma permanente el dese n v o l v i m i e n t o d e l p r o c e s o de integración, así c o m o de f o r m u l a r recomendaciones de carácter estratégico. Tendría l a facultad de movilizar una red centroamericana interdisciplinaria e intersectorial de expertos. Sus miembros serían nombrados por l a Reunión de Presidentes a propuesta de cada país. ii) Comité Consultivo. Se propone fusionar e n uno solo los Comités Consultivos mencionados en los Protocolos de Tegucigalpa y Guatemala y el tratado de Integración Social, conformado por representantes de todos los sectores de la sociedad civil. Este Comité tendría la función primordial de ofrecer u n foro permanente para el debate y la reflexión sobre l a naturaleza y dirección del proceso de integración, con amplia difusión, así como de responder a consultas globales al respecto por parte de los órganos u organismos regionales. Esto sería complementado por mecanismos de consulta sectoriales. Asimismo, se recomienda promover el fortalecimiento de las organizaciones regionales que representan los intereses particulares. i) La organización nacional para la integración Los cambios propuestos exigirían u n esfuerzo adicional para fortalecer la capacidad de coordinación nacional de los temas de integración centroamericana. L a definición de las instancias de coordinación interministerial y sus formas de actuación dependerían de las realidades de cada país. E n todo caso, conviene adoptar medidas para la formación de cuadros con niveles adecuados de conocimiento y habilidades en materia de integración, así como para fortalecer los procedimientos de comunicación y los sistemas de información, y realizar una revisión de normas administrativas y jurídicas. 134 CEPAL, BID 4. Cambios a los organismos especializados de cooperación a) El Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial (ICAITI) Desde el punto de vista de las necesidades de desarrollo de Centroamérica, l a función principal del ICAITI sería fortalecer l a metrología, y l a función secundaria, l a normalización. L a metrología, área e n la que existen importantes economías de escala, se h a desarrollado en grado insuficiente en Centroamérica. U n apoyo i m portante para que las empresas nacionales satisfagan las exigencias tecnológicas del comercio internacional sería el incremento en l a capacidad de los laboratorios secundarios centroamericanos para efectuar pruebas y ensayos, verificar normas y controlar l a calidad. A l presente sólo el ICAITI cuenta con u n laboratorio primario de metrología en Centroamérica. Por otro lado, si bien l a tendencia global apunta hacia l a armonización con referencia a las normas internacionales, existe u n a categoría de productos, comerciados principalmente entre los países centroamericanos, que pueden requerir de l a definición de una norma centroamericana. Sería preciso, por ello, preservar esta función del ICAITI. E n consecuencia, se propone transformar el ICAITI en u n organismo que podría llamarse Instituto Centroamericano de Metrología y Normalización. U n laboratorio primario de metrología requiere de gastos fijos m u y elevados, por lo que no parecería posible que esta entidad se autofinanciara. E n u n a primera estimación se calcula que estos servicios solamente aportarían entre 10 y 20% de los costos del instituto. Esta entidad precisaría de u n a asignación presupuestaria permanente sobre la base del presupuesto institucional común, que asegure e l mantenimiento y l a actualización de los equipos, así como contar con u n nivel mínimo de personal calificado. Se requeriría de u n estudio adicional para determinar si sería preferible mantener únicamente las capacidades de metrología existentes (actualmente cubren apenas unas cinco dimensiones de la metrología), o ampliarlas a fin de contar con u n servicio primario centroamericano que abarque las necesidades esenciales. Asimismo, a partir de u n proceso adicional de análisis y consulta, habría que decidir si l a nueva entidad funcionaría únicamente como u n foro de acuerdo entre las entidades públicas y privadas que dispon e n de las capacidades técnicas, o si convendría que dispusiera de u n laboratorio para realizar pruebas. 135 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Por otra parte, habría que decidir el destino de la capacidad de investigación propia del ICAITI. Teniendo en cuenta los argumentos relativos a l a preferencia por una estrategia de red centroamericana (ver infra), no convendría desplegar u n esfuerzo común para fortalecer esta capacidad. Tampoco parecería aconsejable eliminarla completamente, en l a medida e n que ésta podría ser u n recurso útil para Guatemala y u n a fuente de ingresos complementarios para el organismo. U n a solución adecuada sería que l a investigación y la asesoría científicas que realice el instituto fueran financiadas por fondos extrapresupuestarios que consiguiera el propio instituto. Este organismo operaría como u n centro más de investigación de una red centroamericana. b) La Comisión para él Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (CTCAP) E l ICAITI h a efectuado una labor de investigación y desarrollo e n varias áreas, incluyendo actividades de interés en conservación energética y reducción de fuentes de contaminación. También tiene la ventaja potencial de ofrecer a las fuentes internacionales de financiamiento y de cooperación una institución regional para l a realización de programas. No obstante, parecería existir cierto consenso en l a mayoría de los países en que tanto la distribución de los beneficios de u n enfoque regional, como la promoción de l a cooperación dentro de Centroamérica, serían mejor servidas por una red centroamericana de centros especializados de excelencia. La coordinación de esta red podría confiarse principalmente a l a CTCAP, e n su futura calidad de Dirección de una Secretaría unificada. E n l a medida en que esta red se apoyaría en las universidades, se recomienda que coordine esfuerzos con el programa del Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) para promover posgrados regionales, así como con l a asociación de universidades privadas y las federaciones empresariales. La movilización de recursos adicionales para apoyar estos esfuerzos de cooperación regional requeriría o bien de la adopción de programas especiales del BCIE o de l a creación de u n Fondo Centroamericano de Desarrollo Científico y Tecnológico, que se usaría para contratar servicios de investigación científica y tecnológica de importancia regional e n diferentes laboratorios y centros de investigación, y para promover proyectos concretos de cooperación entre centros de investigación y empresas de diferentes países. 136 CEPAL, BID c) El Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) Existe cierto consenso en que el ICAP tendría e n el futuro dos áreas centrales de trabajo. E n primer lugar, debería de servir como centro de u n a red dedicada a fortalecer las capacidades centroamericanas para l a integración regional. Esto incluiría, entre otras actividades: i) L a formación masiva de funcionarios nacionales y de autoridades locales, a fin de fortalecer sus conocimientos e n temas sustantivos prioritarios, desarrollar sus habilidades e n técnicas relevantes como l a de negociación multilateral, y sensibilizarlos e n cuanto a las complejidades de los procesos de integración regional. ii) L a formación especializada de funcionarios regionales (en e l caso de establecerse u n servicio civil centroamericano) podría constituir u n a parte sistematizada de u n proceso de formación inicial y permanente a escala regional. iii) Consultorias a los gobiernos y entidades regionales para l a elaboración de instrumentos de políticas, sistemas de gestión, programas de formación, etc. Por otra parte, se debería reforzar al ICAP para que opere como u n centro de excelencia e n materia de gestión pública, particularmente e n políticas de competencia y regulación, con capacidad para desarrollar estrategias innovadoras, basadas e n el análisis de las nuevas teorías y mejores prácticas e n el mundo. Sería aconsejable, e n consecuencia, transformar e l ICAP e n u n instituto mixto, integrado por u n pequeño núcleo de profesionales permanentes (o por lo menos con contratos de duración media) con experiencia comprobada y reconocida. Asimismo, contaría con servicios especializados (biblioteca, centro de documentación, bases de datos y de expertos) de valor para l a región. E l nuevo ICAP tendría participación pública y privada. Sus autoridades incluirían representantes de los gobiernos y administraciones nacionales, instituciones regionales, universidades y organizaciones privadas. E n este marco, sería apropiado sustituir e l sistema de financiamiento completo de los gobiernos por u n sistema mixto. Esto supondría una asignación presupuestaria de base derivada del presupuesto común, que podría tomar l a forma de u n contrato marco para l a realización de u n a cantidad rnínima de acciones de capacitación y de otro tipo. Adicionalmente, el instituto debería trabajar dentro de l a red de organizaciones relevantes, para vender no sólo servicios directos, sino también complementar, e n el ámbito regional, el trabajo de las entidades nacionales. Sería deseable, e n particu137 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA lar, que llevase a cabo operaciones conjuntas (joint ventures) con el Instituto Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE). d) La organización regional de turismo Considerando l a interdependencia que el turismo y otras áreas de integración tienen con respecto a las necesidades de facilitación turística y de armonización de normas e incentivos, se sugiere que las funciones de l a Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA), e n materia de política común turística, podrían incorporarse en la Secretaría General. Sin embargo, convendría que las tareas de promoción de Centroamérica como destino único y las otras áreas del desarrollo turístico común fuesen realizadas por u n a entidad centroamericana mixta. e) Otras entidades regionales E n el documento «Diagnóstico de l a Institucionalidad Regional Centroamericana» se presentó u n resumen de las funciones y financiamiento de otras entidades regionales, así como una apreciación de su desempeño y evolución reciente. E n él se formulan las siguientes conclusiones y recomendaciones. Existen diversas entidades regionales especializadas, con funciones claras e n l a agenda centroamericana, y que han realizado —o están realizando— importantes esfuerzos de modernización institucional y racionalización administrativa. Se cuentan, entre ellas, el Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE), l a Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM), l a Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA), el Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) y e l Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA). Cabe agregar que tres de ellas, el BCIE, l a C O C E S N A y el OIRSA, se autofinancian mediante la venta de servicios. La Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones ( C O M T E L C A ) requiere, por otra parte, que sus funciones y su organización sean revisadas en el marco de los cambios que se están dando en el mercado regional, de acuerdo con las decisiones que se adopten en este sector. L a revisión correspondería a las instituciones nacionales, con el apoyo de estudios técnicos especializados. Asimismo, convendría dejar al criterio de las instituciones nacionales participantes l a aplicación de medidas de reforma para su consolidación, y retener el sistema de financiamiento descentralizado e n el Comité Coordina138 CEPAL, BID dor Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPRE), y e n el Centro para l a Prevención de Desastres Naturales e n América Central ( C E P R E D E N A C ) . E n cuanto a l primero, se considera importante asegurar su participación e n el desarrollo de u n enfoque integrado para el recurso agua. Respecto del segundo, parecería necesario aclarar su papel institucional e n relación con los organismos nacionales y otras organizaciones internacionales responsables e n los campos relevantes. E n cuanto al Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), cabría examinar la participación de las asociaciones de universidades privadas e n los esquemas de cooperación regional, así como su posible vinculación c o n las tareas de integración, tales como l a homologación de títulos con vistas al libre ejercicio de profesiones e n toda Centroamérica. Respecto de las otras instancias de coordinación entre organismos nacionales algunas de las cuales no tienen sede n i personal permanente, tales como el Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos H u m a n o s (CCVAH) o el Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social (COCISS), sería conveniente basarse e n acuerdos de i m p l e m e n t a t i o n para diseñar su estructuración. 5. Financiamiento U n a parte esencial de l a reforma sería establecer u n mecanismo de financiamiento automático para el núcleo institucional, y llegar a u n acuerdo respecto de los principios que deberían regir sobre las demás instituciones u organismos. Este acuerdo podría ser visto también como u n a muestra del compromiso de los gobiernos con el proceso de integración. E n el mismo espíritu, convendría que cada país presentase u n plan de acción para solventar los saldos pendientes de los aportes gubernamentales, con modalidades propias y teniendo e n cuenta sus posibilidades. El esquema de financiamiento se basaría en tres elementos: u n presupuesto institucional común, u n financiamiento descentralizado y el autofinanciamiento. a) Presupuesto institucional común i) Beneficiarios. Las instituciones de integración (el Comité Ejecutivo, la Secretaría General, y e n una futura fase l a Corte Centroamericana de Justicia y el PARLACEN) estarían financiadas e n su totalidad por este presupuesto común. 139 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Adicionalmente, el presupuesto común permitiría apoyar de manera permanente y parcial a entidades centroamericanas que ofrezcan servicios con u n valor agregado regional y que requieran de u n apoyo público común, pero que no realicen funciones sistêmicas. Por ejemplo, estas asignaciones podrían asumir l a forma de convenios permanentes con el instituto que sustituiría al ICAITI, para el mantenimiento de las capacidades primarias en materia de metrología, o con u n ICAP transformado, para capacitar a funcionarios públicos. ii) Administración. E l presupuesto de gastos sería aprobado cada año por el Consejo y lo administraría el BCIE. Los posibles superávit serían transferidos a u n fondo general administrado por la Secretaría General. Estos recursos podrían destinarse a l a inversión social, a fomentar l a cooperación tecnológica o a subsidiar iniciativas conjuntas centroamericanas en materia cultural. iii) Fuentes. E n esta fase del proceso de integración, parecería de gran importancia que los gobiernos nacionales demostrasen u n fuerte compromiso con l a integración, y asumieran de forma abierta la responsabilidad de sostener adecuadamente el núcleo institucional. Así, sería deseable diseñar mecanismos nacionales, de acuerdo con las normas constitucionales de cada país, que garanticen que el monto aprobado por el Consejo se transfiera, en forma obligatoria y automática, de los gobiernos nacionales al presupuesto institucional común. Convendría también considerar la adopción de m e c a n i s m o s c o m u n e s para alimentar el presupuesto, aprovechando los diversos estudios que se han realizado sobre la materia. Cabría, en primer lugar, analizar con mayor detalle l a constitución de u n fideicomiso mediante alguna combinación de aportes de los países (posiblemente bajo l a forma de préstamos del BCIE e n algunos casos), y de l a cooperación internacional. E n segundo lugar, podrían establecerse tasas especiales cuyo monto formaría parte directa del presupuesto. Si bien en teoría podría establecerse una tasa al comercio extrarregional para el financiamiento de la institucionalidad, esto presenta serios problemas. Debido a que no se ha alcanzado una unión aduanera entre los cinco países, los aranceles continúan siendo nacionales y no comunitarios, por lo que puede haber resistencia a que su recaudación se convierta en u n bien común. Otra opción de financiamiento sería la transferencia de una parte del producto de la venta de formularios aduaneros al fondo común. No obstante, si bien esta opción ha sido aprobada por los Ministros Responsables de la Integración Económica y la SIECA la ha puesto en práctica, existen hasta ahora ciertas reticencias y cuestionamientos a esta venta. 140 CEPAL, BID Además, según algunas estimaciones de l a SIEGA, los recursos que podrían obtenerse por este medio serían de sólo unos 200,000 dólares anuales. Se h a hecho mención al establecimiento de otros tipos de impuestos (cobrar comisiones a cheques usados por pagos de bienes y servicios de otros países o una cuota al peaje de vehículos), pero ello requeriría de estudios más detallados para evaluar su factíbilidad y rendimiento probable. Por último, se podrían obtener fondos de l a cooperación internacional, solicitando conjuntamente créditos que los países transferirían, bajo su responsabilidad, directamente al presupuesto y no al fideicomiso. b) Financiamiento descentrulizado Entre los organismos que dispondrían de financiamiento descentralizado paTa cubriT enteramente sus gastos fijos se cuentan l a Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA), el Centro para l a Prevención de Desastres Naturales e n América Central ( C E P R E D E N A C ) , l a Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM), l a Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones ( C O M T E L C A ) , e l Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA), y e l Instituto de N u t r i ción de Centroamérica y Panamá (INCAP), así como las diversas instancias de coordinación intergubernamental. Los recursos no tendrían relación alguna c o n el presupuesto común. Provendrían e n su totalidad de las entidades públicas nacionales relacionadas directamente c o n las actividades de estos organismos. L a agencia centroamericana de turismo constituiría u n caso especial, y a que contaría con financiamiento mixto. Las autoridades o instituciones nacionales correspondientes determinarían e n todos los casos los montos de este financiamiento. c) Autofinanciamiento Finalmente, existen unas cuantas instituciones que pueden autofinanciarse enteramente mediante l a venta de servicios, como el B C I E y l a C O C E S N A , o casi completamente, como l a OIRSA, que únicamente obtiene el 5% de sus ingresos de las aportaciones de los gobiernos, mientras que el resto proviene de l a venta de servicios de fumigación internacional. 141 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 6. Auditoría Sería indispensable constituir una entidad centroamericana independiente responsable de la auditoría general, de acuerdo con lo previsto en el Protocolo de Tegucigalpa (art. 33). Sin embargo, e n estos momentos no sería preciso crearla al estilo de u n Tribunal, sino que podría recurrirse a firmas reconocidas. E n el caso de las entidades en las que y a se efectúan auditorías de este tipo se podría mantener esta práctica, pero se obligaría a las que no lo hacen a realizarlas e n u n plazo razonable. A l mismo tiempo, convendría solicitar a los Contralores de Cuentas de Centroamérica que elaboraran u n perfil del futuro sistema. E n este marco se precisaría establecer normas y procedimientos obligatorios para las compras y l a administración de bienes y servicios. 7. Estatuto del servicio civil y de la carrera de funcionario centroamericano Simultáneamente, con las medidas y a mencionadas, sería imprescindible acordar u n Estatuto del Servicio Civil Centroamericano que establezca normas y procedimientos profesionales uniformes, los cuales regirían al personal de los organismos y las instituciones. Asimismo, sería conveniente regular la carrera del funcionario y empleados centroamericanos, estableciendo al efecto el escalafón correspondiente. Se podría elaborar u n anteproyecto con apoyo internacional. E n el Estatuto se establecería u n escalafón centroamericano de salarios y beneficios, así como u n régimen básico de disciplina. E n él se especificaría también l a obligatoriedad de designar por concurso a los titulares y a los profesionales. Si b i e n no sería imprescindible fijar cuotas de representación nacional en cada entidad para los profesionales, sería deseable buscar equidad e n l a representación, sin comprometer por ello l a calidad del trabajo. E l Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores podría emitir una resolución que establezca u n procedimiento mediante el cual el sistema de auditoría revisaría periódicamente los reclutamientos de personal. Se aseguraría así que no hubiesen desviaciones e n contra de funcionarios de los países m i e m bros c o n nacionalidad diferente a l a del país sede. A s i m i s m o , el personal no nacional debería recibir automáticamente status de residente e n el país sede. 142 CEPAL, BID Por último, cabe subrayar l a importancia de asegurar u n alto grado de transparencia. 8. Lineamientos para un Plan de Acción E n esta propuesta se plantea una importante reforma a la institucionalidad regional que requeriría de una preparación técnica cuidadosa, y exigiría cambios significativos en los instrumentos jurídicos regionales. Su financiamiento presentará u n gran desafío político y práctico. Es necesario también tener presente que l a propuesta suscitaría resistencias de quienes se consideren afectados por ella. Por otra parte, las circunstancias parecen favorecerla e n comparación con iniciativas anteriores. L a fuerza del consenso y el compromiso que existe e n l a actualidad entre los Presidentes centroamericanos para implantar una reforma ofrece bases sólidas para su implantación progresiva. Además, existe e n la comunidad internacional l a voluntad de ofrecer apoyo político y material para una reforma sustancial. Finalmente, se puede afirmar que los cambios propuestos sólo serían radicales e n algunos casos, y se prevé que de surgir alguna oposición, ésta se circunscribiría a determinados círculos y esferas. a) El sistema de financiamiento Para poner en marcha l a reforma propuesta, sería preciso establecer u n nuevo sistema de financiamiento. U n Grupo especializado, nombrado por los Presidentes, debería elaborar a l a brevedad posible u n p l a n de acción detallado para la ejecución de la propuesta. Dicho grupo, que podría encabezar l a SIECA, trabajaría e n estrecha consulta con e l BCIE, los ministerios de hacienda, los bancos centrales y las comisiones de hacienda de las asambleas nacionales. b) Los cambios institucionales i) La Secretaría General. L a unificación de las secretarías implicaría importantes movimientos de instalaciones y personas. Habrá que prever, por lo tanto, que ésta se efectúe como u n proceso de mediano plazo y e n diferentes etapas. E n u n a primera se elaboraría, firmaría y ratificaría u n nuevo tratado; se identificarían las necesidades con respecto al personal e infraestruc143 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA tura de la nueva Secretaría General, y se definirían los costos de las acciones de personal y mudanzas. E n una segunda fase se abriría l a sede, se adoptaría su reglamento interno y se establecerían los servicios comunes. F i n a l m e n te, se procedería a l a fusión de las entidades involucradas. Este proceso plantea decisiones acaso difíciles en cuanto a l a elección de sedes, en el marco del impacto que la reforma tendrá sobre la distribución geográfica de los órganos y organismos regionales. Se sugiere que la nueva agencia centroamericana de turismo se ubique en Managua, de tal manera que l a incorporación de las funciones de secretaría de l a SITCA en una Secretaría General no afectaría l a presencia de organizaciones regionales e n Nicaragua. Honduras no se vería afectado, puesto que las dos secretarías con sede actualmente e n Tegucigalpa (CEAC y C C H A C ) tienen u n a naturaleza rotativa, por lo que su permanencia e n esta ciudad es temporal. E l caso de E l Salvador dependerá de la suerte de l a SG-SICA. Ante estas perspectivas, se considera de l a mayor importancia que la Secretaría General mantenga oficinas en cada país. E n e l cuadro siguiente se muestra l a distribución geográfica de los órganos y organismos regionales, sin incluir l a sede de l a Secretaría General. 69 Sedes de los Organos y organismos regionales a7 Guatemala PARLACEN Ex-ICAITI INCAP E l Salvador Honduras Nicaragua Costa Rica Panamá OIRSA BCIE COCESNA CCJ COCATRAM SE-CMCA Ex-ICAP CEPREDENAC COMTELCA CCP Turismo CSUCA CAPRE ICEP h/ fl/ No se incluye en este cuadro la Secretaría General, b/ Instituto Centroamericano de Estudios Policiales. ii) Los organismos especializados. E n el caso de los tres organismos especializados que se verían afectados, se propone u n procedimiento similar que consistiría e n la elaboración, por u n comité técnico mixto nombrado por las autoridades actuales respectivas, de u n plan detallado que sería discutido con los principales actores. E n el caso del ICAP, se realizarían consultas con representantes de los ministerios responsables, el INCAE, así como con expertos de las universida- 69 Por otra parte, en el caso de dos secretarías habrá que tener en cuenta también la relación orgánica existente con organizaciones internacionales (entre la SG-CECC y la UNESCO, y la SG-CAC y el IICA). 144 CEPAL, BID des, de otras instituciones de formación y de investigación, y de entidades privadas (como la Asociación de Investigaciones y Estudios Sociales, ASIES, y l a Fundación Salvadoreña para e l Desarrollo Económico y S o c i a l , FUSADES), y con especialistas internacionales. L a transformación del ICAITI sería discutida con representantes de los ministros responsables, de las federaciones industriales y de los principales laboratorios nacionales de metrología y normas, y c o n expertos e n l a materia. L a creación de una organización mixta centroamericana de turismo sería analizada por la SITCA y también por representantes de las autoridades y agencias nacionales, así como de las asociaciones privadas de turismo y por especialistas invitados. c) Los cambios jurídicos Los cambios jurídicos más importantes que deberían comentarse e n el marco de u n nuevo tratado derivarían del nuevo sistema de financiamiento, y de l a unificación de las secretarias. Asimismo, e n los casos de ICAITI, ICAP y SITCA, sería preciso abrogar los Convenios existentes y modificar sus estatutos, de acuerdo con sus nuevas funciones y naturaleza. C o n respecto al Parlamento Centroamericano, la posible reducción e n el número de diputados y la reconsideración de sus inmunidades y privilegios requerirían de una reforma al Tratado Constitutivo. Los otros temas podría resolverlos el propio Parlamento mediante reformas a su Reglamento. Se propone una sola reforma al Estatuto de l a Corte Centroamericana de Justicia (supresión o reformulación del artículo 22, literal f)). Los cambios e n l a organización y e n materia de gastos podría realizarlos l a propia Corte, puesto que a ella compete l a definición de l a administración y el personal (Título V I del Reglamento General). E n l a primera fase de l a reforma, el Comité Ejecutivo podría seguir operando sobre la base del Protocolo de Tegucigalpa. A l adoptarse el nuevo tratado, convendría formalizar tanto l a fusión entre el Comité Ejecutivo de la SICA y el Comité Ejecutivo de l a Integración Económica como el principio de interacción entre el Comité y la Secretaría en l a formulación de políticas y l a preparación de decisiones con carácter obligatorio. L a introducción de u n «sistema de auditoria y fiscalización financiera» se prevé explícitamente e n el Protocolo de Tegucigalpa (art. 33). L a elaboración de normas de políticas de personal y la posible creación de u n Servicio C i v i l Centroamericano podrían tomar l a forma de u n reglamento, fundamentado e n el mismo Protocolo, que el Consejo adoptaría. 145 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA d) Elaboración de un Plan de Acción U n a vez que los Presidentes hayan definido las líneas fundamentales de la reforma, se propone crear u n grupo especial de trabajo encargado de coordinar l a elaboración de planes detallados relacionados con los aspectos institucionales, jurídicos y de financiamiento. 146 CEPAL, BID V. La reforma de la insitucionalidad adoptada E n el presente capítulo se incluyen l a resolución de l a X I X Cumbre de Presidentes Centroamericanos y la versión literal de los lineamientos de l a reforma. A. Declaración de Panamá LT Los Presidentes de Costa Rica, E l Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá nos hemos reunido e n la Ciudad de Panamá, el día 12 de j u l i o de 1997, en ocasión de celebrar nuestra X I X Reunión Ordinaria, acompañados por e l Presidente de l a República Dominicana y e l Viceprimer Ministro de Belice, e n calidad de observadores, con el propósito de revisar y fortalecer el proceso de integración centroamericana y, e n particular, l a institucionalidad regional en que se sustenta. Estamos convencidos de que el entorno internacional y los compromisos comprendidos en l a Alianza para el Desarrollo Sostenible vuelven necesario y perentorio introducir cambios sustanciales e n el sistema institucional centroamericano a fin de enfrentar con eficiencia y eficacia los desafíos de la próxima centuria y hacer de esa manera posible l a inserción de Centroamérica e n las corrientes mundiales de comercio y de inversión y dotarla de la capacidad necesaria para competir con éxito e n el nuevo orden m u n d i a l que se viene gestando. Los cambios e n l a Agenda de Integración y sus órganos e instituciones deben propiciar l a estabilidad y perfeccionamiento de los sistemas democráticos de Centroamérica, la participación de l a sociedad civil, el regionalismo abierto, el combate a l a corrupción y el abatimiento de l a pobreza de nuestros pueblos. E n general buscamos afianzar institucionalmente el desarrollo sostenible, de nuestra región, el b u e n uso de sus recursos naturales y l a racionalización del gasto público. 147 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Las transformaciones profundas que ha experimentado Centroamérica, la culminación de los procesos de pacificación en el área con los acuerdos de paz firmados en Guatemala el 29 de diciembre pasado, el afianzamiento de la democracia y las transformaciones institucionales, justifican una reforma del sistema de integración, aún más profunda que las anteriores, con el fin de consolidar a Centroamérica como una región de paz, libertad democracia y desarrollo. Estamos aprovechando esta coyuntura trascendental para avanzar e n l a consolidación de la Comunidad Centroamericana. Es nuestra voluntad crear u n marco institucional que nos integre más y mejor, sin menoscabo de l a autonomía, especificidad y normativa constitucional de los países, y respetando las diferencias propias de cada uno. Ello aumentará nuestra capacidad para enfrentar los desafíos internacionales de la globalización, y aprovechar mejor los recursos naturales y el capital humano que constituyen el más rico patrimonio de nuestra región. Hemos decidido fortalecer el Sistema de la Integración Centroamericana por medio de mecanismos que garanticen efectivamente l a priorización, coordinación, ejecución y seguimiento de los acuerdos comunitarios. Decidimos igualmente armonizar las acciones que se adoptan e n el ámbito regional con el fin de evitar la dispersión de esfuerzos, lo cual tiende a mejorar el bienestar de nuestros pueblos y la promoción de una cultura integracionista que fomente l a solidaridad centroamericana. La dirección y orientación de este proceso de reforma institucional está plasmada en el documento «Lineamientos para el Fortalecimiento y Racionalización de l a Institucionalidad Regional», que forma parte integrante de esta Declaración y que asegura una transición gradual y progresiva a u n ordenamiento comunitario con competencia regional. A fin de emprender de inmediato este proceso de reformas institucionales con decisiones concretas, realistas y pragmáticas, hemos convenido e n definir en esta Cumbre elementos trascendentales que orienten e i n i c i e n las transformaciones pretendidas en toda l a institucionalidad actual. Para ello acordamos, entre otras, las acciones siguientes: Sobre el Parlamento Centroamericano: 1) Fortalecer el Parlamento Centroamericano, como u n órgano principal del proceso, adecuando sus atribuciones que serán acordes con el proceso evolutivo de la integración: 2) Dentro del proceso de racionalización decidimos integrar el presupuesto de dicho Organo al del Sistema de la Integración Centroamericana; 3) Homologar la elección de los Diputados del PARLACEN a la elección de Diputados nacionales; 148 CEPAL, BID 4) Mantener únicamente los privilegios e inmunidades establecidos en el Acuerdo Sede; 5) Aprobación del presupuesto por los Estados Parte, y 6) E n lo referente a sus atribuciones y número de diputados se decide crear un grupo de trabajo, para que en consulta con el PARLACEN, presente una propuesta antes de l a próxima reunión de Presidentes que se celebrará en agosto próximo. Sobre l a Corte Centroamericana de Justicia: 1) Reafirmamos que es el Organo Judicial principal y permanente del Sistema de la Integración Centroamericana cuyo fortalecimiento es una prioridad para las reformas a fin de garantizar la seguridad jurídica del proceso de integración; 2) Derogar el Artículo 22, inciso f) del Estatuto de la Corte relacionado con la competencia en los casos de conflictos que surjan entre los Poderes de los Estados; 3) Sesionará con la frecuencia que los casos requieran, adoptando u n sistema de remuneración por dietas; 4) Reducir el número de Magistrados a u n titular y u n suplente por país; 5) Fortalecer su competencia en el área comercial; 7) Adecuar sus privilegios e inmunidades a los establecidos en el Convenio Sede. E n los demás países tendrán las inmunidades propias al ejercicio de sus funciones oficiales, y 8) Modificar el procedimiento para el nombramiento de los Magistrados. Sobre las secretarías del Sistema: Unificar las secretarías e n una sola Secretaría General con sede única e n San Salvador, E l Salvador, asumiendo ésta las funciones administrativas de la Presidencia pro tempore. Adicionalmente hemos decidido establecer u n Mecanismo de Financiamiento Automático que será definido por los Ministros de Hacienda o de Finanzas de cada Estado, así como crear una instancia de auditoría y fiscalización gerencial. E l replanteamiento del proceso de integración regional y l a reforma de sus instituciones se realizará con l a flexibilidad suficiente que permita l a eventual adhesión de Belice y l a República Dominicana. Agradecemos los estudios elaborados por l a Comisión Económica para América Latina (CEPAL) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), así como las propuestas que sobre esos trabajos fueran elaboradas por los Delegados Presidenciales que designamos para tal efecto. A su vez solicitamos a l a comunidad internacional que continúe brindando su apoyo a fin de implementar l a reforma institucional de l a integración centroamericana. 149 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Agradecemos y aceptamos la invitación del señor Presidente de l a República Dominicana para celebrar nuestra próxima reunión presidencial e n dicho país, los días 5 y 6 de noviembre de 1997. Los Presidentes de Costa Rica, E l Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y el Viceprimer Ministro de Belice, agradecemos a D o n Ernesto Pérez Balladares y, por su intermedio, al Pueblo y al Gobierno de Panamá, la cálida hospitalidad, las excelentes facilidades b r i n dadas y las atenciones recibidas, las que contribuyeron decisivamente al éxito de l a reunión. JOSE MARIA FIGUERES OLSEN, Presidente de la República de Costa Rica; ARMANDO CALDERON SOL, Presidente de l a República de E l Salvador; ALVARO ARZU IRIGOYEN, Presidente de l a República de G u a t e m a l a ; CARLOS ROBERTO REINA IDIAQUEZ, Presidente de la República de Honduras; ARNOLDO ALEMAN LACAYO, Presidente l a República de N i c a r a g u a ; ERNESTO PEREZ BALLADARES, Presidente de la República de Panamá Observadores D E A N O. BARROW, Vice Primer Ministro de Belice; L E O N E L F E R N A N D E Z REYNA, Presidente de l a República D o m i n i c a n a 150 CEPAL, BID B. Lineamientos para el fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad regional Panamá, 12 de julio de 1997 Los presentes lineamientos se fundamentan básicamente e n los estudios, evaluaciones y recomendaciones, realizados por los Representantes de Alto N i v e l de los Gobiernos Centroamericanos, el BID/CEPAL, así como e n las deliberaciones del Consejo Intersectorial de Ministros de Relaciones Exteriores y Responsables de l a Integración Económica y Desarrollo Regional, con relación a l a situación de las Secretarías e instituciones del Sistema, y tiene como propósito fundamental elevar sus niveles de eficiencia y eficacia para contribuir de mejor forma con el proceso de integración e n e l marco de la agenda centroamericana. C o n esta reforma se busca reducir l a dispersión del esquema de funcionamiento del Sistema institucional de l a integración, para facilitar los avances de este proceso. Se pretende, asimismo, fortalecer l a capacidad técnica y administrativa, a fin de maximizar el logro de los objetivos de l a agenda centroamericana; l o m i s m o que mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional, de modo tal que se logre u n tratamiento integral de las iniciativas que se impulsen; es decir, que e n éstas se aborden de manera equilibrada los aspectos políticos, económicos, sociales, culturales y ambientales. L a reforma permitirá que los gobiernos puedan de u n a manera más efectiva hacerle frente a los compromisos financieros que implique e l funcionamiento d e l sistema institucional, aspecto importante para el logro del éxito e n s u gestión y para alcanzar avances cualitativos y sustantivos e n l a integración regional. Asimismo, se pretende que las reformas del Sistema se traduzcan e n u n beneficio más amplio y tangible para todos los sectores de l a sociedad Centroamericana al capitalizar los logros del proceso de integración. 1. Aspectos conceptuales y de principios Como producto de las deliberaciones realizadas se presentan los principios que orientarán el Proceso de reforma del Sistema de l a Integración Centroamericana: - Integrálidad. La reforma debe garantizar la naturaleza integral establecida en el Protocolo de Tegucigalpa y en la Alianza para el Desarrollo Sostenible. 151 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA - - - - - - - - Balance. La reforma debe procurar un equilibrio adecuado entre las cuatro áreas principales señaladas en esos instrumentos, a saber: política, económica, socio-cultural y ambiental. Juridicidad. La reforma debe garantizar la seguridad jurídica del nuevo sistema institucional de integración. Gradualidad. La integración regional y su reforma deben entenderse como procesos graduales de ejecución progresiva, flexibles y con visión de futuro. Viabilidad. La reforma tiene que ser visionaria, pero sin desatender las condiciones objetivas en las que habrá de ejecutarse, por lo que sus plazos, costos, y mecanismos de ejecución deben ser técnica, política, jurídica y financieramente viables. Responsabilidad compartida. La reforma del Sistema de la Integración Centroamericana es u n proceso en el que los gobiernos y las instituciones regionales son corresponsables. Regionalismo abierto. Entendido como u n proceso de creciente interdependencia a nivel regional, en un contexto de apertura, con el objeto de aumentar la competitividad y de contribuir a una economía internacional cada vez más abierta y transparente. Control. Mejorar la capacidad de control de los Gobiernos centroamericanos con relación a las instituciones regionales de la integración, reduciendo los costos de funcionamiento, así como una adecuada distribución del presupuesto entre los Organos e instituciones del Sistema. En el proceso de análisis efectuado, se identificaron los principales factores que han afectado al proceso de integración y cooperación regional, siendo en las siguientes áreas: Coordinación. Se detectó u n grave problema en los procesos de coordinación seguimiento, ejecución y evaluación de las decisiones Presidenciales y Ministeriales. Esta situación se detecta tanto a nivel nacional como regional, en las instituciones existentes. Dispersión. Se ha determinado que el Sistema opera de manera dispersa y atomizada, y se hace necesario concentrar instituciones y funciones. Armonización. Es necesario armonizar las acciones que se adoptan en el ámbito regional con las acciones que se ejecutan a nivel nacional. Priorización. Se identificó la necesidad de realizar una efectiva priorización de los acuerdos y de las iniciativas. Operatividad. Se detectaron instancias nacionales y regionales del Sistema que no están operando adecuadamente o enfrentan serias limitaciones en el cumplimiento de sus objetivos. Preparación. La preparación técnica de las iniciativas y propuestas que se trasladan a la instancia presidencial o ministerial no siempre han 152 CEPAL, BID agotado el proceso de revisión y depuración de las mismas, lo cual dificulta su ejecución y viabilidad. Financiamiento institucional. Se constata que la situación financiera de algunos organismos de la integración es insostenible y deben buscarse mecanismos que garanticen su sostenimiento de manera previsible, igualitaria y segura. Promoción de una cultura de integración. Se señaló la necesidad de intensificar una cultura de integración y solidaridad, así como de sus beneficios, tanto en las instituciones regionales como en la población en general. 2. Reformas Se adoptan las siguientes reformas: a) Reunión de presidentes Las p r i n c i p a l e s decisiones políticas y estratégicas que o r i e n t e n y d i n a m i c e n e l proceso de integración serán tomadas p o r los Presidentes centroamericanos e n sus reuniones, como órgano supremo del Sistema. Se celebrará una reunión anual ordinaria y reuniones anuales extraordinarias o cuando sea necesario. L a Presidencia mantendrá períodos rotativos semestrales. L a Secretaría General del SICA asumirá las funciones administrativas y técnicas de l a Presidencia pro tempore. Debe asegurarse que las propuestas que se eleven hayan sido debidamente analizadas y consultadas previamente para definir si son factibles y permitan alcanzar resultados viables. C o n ello, se potencializarán las C u m bres Presidenciales y se incrementará s u eficacia al alcanzar mayor grado e n el cumplimiento de las decisiones traducidas e n resultados concretos. b) Consejo de ministros Es necesario preservar los artículos 16,17 y 18 del Protocolo de Tegucigalpa, que establecen el Consejo de Ministros integrado por los Ministros del Ramo, preservando al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores como el órgano principal de coordinación del Sistema de Integración Centroamericana. E n tanto se concluye y pone en vigencia l a normativa que se haga cargo de l a readecuación institucional, se designa a los Ministros de Economía de sus respectivos Estados, integrantes del Consejo de Ministros a que se refiere e l artículo 18 del Protocolo de Tegucigalpa, para que e n representación de los 153 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Gabinetes Económicos nacionales integren el Consejo de Ministros de Integración Económica a que se refiere el artículo 37, numeral 2, literal a) del Protocolo al Tratado General de Integración Económica Centroamericana y cumplan las funciones asignadas a éste. c) Parlamento centroamericano E l Parlamento Centroamericano constituye u n patrimonio irremplazable que debe ser fortalecido y potenciado como u n órgano principal del proceso de integración regional. Con ese fin es necesario adaptar su funcionamiento a las nuevas condiciones del sistema regional e internacional que h a sufrido una profunda transformación en l a última década. Las reformas del P A R L A C E N tienen los siguientes objetivos: i) Mejorar la coordinación con los demás Organos e Instituciones del SICA, con el fin de lograr más coherencia y eficiencia, buscando que sus acciones sean armónicas, enmarcadas e n la agenda única centroamericana; ii) Racionalizar los gastos y estructura administrativa, contrayendo el presupuesto por medio de una reducción escalonada, y iii) Adecuar las inmunidades y privilegios de los diputados del P A R L A C E N con l a realidad centroamericana; Las reformas a analizarse implican: i) Reformar el Tratado Constitutivo del PARLACEN, por medio de u n Protocolo Modificatorio al mismo, que considere entre otros aspectos los siguientes: ii) S u p r i m i r el artículo 5, inciso c), d e l Tratado C o n s t i t u t i v o d e l P A R L A C E N y el artículo 4, numeral 1 del primer Protocolo a dicho Tratado, en vista de que el Protocolo de Tegucigalpa es el instrumento legal de mayor supremacía dentro del SICA. iii) Revisar el Capítulo II y III, considerando que lo relativo a las funciones de Presidentes y Vicepresidentes en cuanto a sus reuniones regionales se encuentra y a regulado en el Protocolo de Tegucigalpa. iv) Modificar el artículo 27, incisos a) y b) sobre privilegios e inmunidades, a fin de que sean regulados por el Acuerdo Sede. v) E l presupuesto del SICA incluirá el del PARLACEN, quedando sujeto a l a aprobación del Poder Ejecutivo de los Estados Parte. vi) Los períodos de elección de los Parlamentarios serán homologados con los períodos electorales de las respectivas Asambleas Nacionales. vii) Sobre el número de diputados por país y otras las atribuciones del P A R L A C E N , se decide crear u n Grupo de Trabajo para que e n consulta con 154 CEPAL, BID dicho Organo presente u n a propuesta a más tardar e n el mes de agosto, antes de l a próxima Reunión Cumbre de Presidentes. Las acciones que derivan de l a reforma son las siguientes: i) Lograr la coordinación del trabajo del P A R L A C E N con las agendas de los Congresos o Asambleas Nacionales, proponiendo en estos últimos, con excepción de los países que y a cuenten con ella, l a creación de u n a C o m i sión de Integración Centroamericana que sirva de vínculo con el P A R L A C E N . ii) Analizar el Tratado Constitutivo del PARLACEN, con el fin de adecuarlo a l a realidad centroamericana, de manera que responda a sus necesidades e intereses reales, y en u n futuro a los cambios que se operen e n el entorno internacional y a las exigencias de la evolución del proceso integracionista. d) Corte Centroamericana de Justicia L a Corte Centroamericana de Justicia es el órgano judicial principal y permanente del Sistema de l a Integración Centroamericana cuyo fortalecimiento es u n a prioridad para l a reforma, a fin de garantizar l a seguridad jurídica del proceso de integración y el control de la legalidad e n l a adopción y ejecución de las decisiones. Se adoptarán medidas que favorezcan l a integración de todos los países al Estatuto de l a Corte, a fin de dar u n carácter regional a su competencia, al tiempo que se racionalizarán sus mecanismos operativos y presupuestarios, que también estarán incluidos en el presupuesto general del SICA. Las reformas a la Corte tienen los siguientes objetivos específicos, entre otros: - Racionalizar los gastos y estructura administrativa; - Facilitar la incorporación de todos los países de la región al Estatuto de la Corte; - Adecuar las inmunidades y privilegios; - Fortalecer el papel de la Corte en ámbitos como el arbitraje comercial; - Los magistrados realizarán sus funciones sobre la base de u n sistema de dietas. Se contemplarán las reformas a los artículos 15 y 21, y - Se reduce el número de Magistrados a un titular y u n suplente por Las decisiones de l a reforma implican: i) Derogar el artículo 22 (f), por medio de u n Protocolo; ii) Modificar el artículo 28, segunda parte sobre inmunidades, por los actos realizados e n el ejercicio de sus funciones. Esta i n m u n i d a d deberá prevalecer cuando concluyan sus funciones. Habría que contemplar l a posi155 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA bilidad de que la misma Corte pueda levantar dicha inmunidad bajo determinadas circunstancias; E l país sede conserva la potestad de determinar las inmunidades y privilegios que otorgará a través de u n Acuerdo Sede. E n los demás países tendrán inmunidad por los actos realizados e n el ejercicio de sus funciones oficiales; iii) Modificar la primera parte del artículo 44 y suprimir l a segunda parte referente a la pensión de retiro para los Magistrados l a Corte, y a que esto será regulado de manera general y uniforme para todos los Organos e Instituciones del Sistema, a través de otro instrumento jurídico; iv) Modificar el artículo 8 para que la Corte se integre únicamente con u n Magistrado titular y su respectivo suplente, por cada uno de los Estados. Habría que considerar una disposición transitoria para lograr operativamente la reducción del número de Magistrados; v) Modificar el artículo 11 para reducir el período de los Magistrados de la Corte, y vi) Se continuará con los análisis que permitan tomar decisiones adicionales respecto del proceso de reforma en este Organo. e) Comité de enlace Se creará u n Comité de Enlace que sustituirá a los Comités Ejecutivos establecidos en los Protocolos de Tegucigalpa y de Guatemala. Sus m i e m bros ejercerán el cargo de manera permanente. No residirán e n el lugar de la sede, debiéndose reunir una vez al mes. Las principales funciones del Comité serán, entre otras, las siguientes: - Representar los intereses de los países; - Asegurar u n a comunicación permanente entre el nivel regional y nacional; - Dar seguimiento a las decisiones sobre la integración y cooperación centroamericana, y - Cumplir un papel facilitador y de enlace de los Gobiernos con la Secretaría General. Este Comité dependerá del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores que analizará sus informes y aprobará sus iniciativas. Sus miembros tendrán el rango de Embajador, designados por los Presidentes de cada país. Los Delegados dependerán y reportarán directamente a su respectiva Cancillería y sus gastos serán con cargo al presupuesto del SICA. 156 CEPAL, BID f) Secretaría general unificada L a reforma institucional debe garantizar u n funcionamiento eficiente y efectivo de las diferentes instituciones de l a integración regional, lo que dará mayor coherencia y unidad al Sistema. Se unificarán las secretarías e n una sola Secretaría General con sede única e n San Salvador, República de E l Salvador, l a cual garantizará el soporte especializado a los diversos foros sectoriales de integración y cooperación regional. L a reforma institucional tiene los siguientes objetivos: i) Reducir la dispersión e impulsar el proceso de integración. ii) Fortalecer l a capacidad técnica y administrativa. iii) Mejorar los mecanismos de coordinación interinstitucional. iv) Dar u n tratamiento integral y equilibrado a las iniciativas que se presenten e n el ámbito político, económico, social, cultural y ambiental. v) Fortalecer las labores de seguimiento y ejecución de las decisiones presidenciales y ministeriales. vi) Obtener u n ahorro neto de recursos en gastos de funcionamiento, facilitando una asignación adecuada de acuerdo con las prioridades establecidas. vii) Racionalizar el uso de los recursos humanos, técnicos, financieros y logísticos. viii) Trabajar coordinadamente con el Comité Ejecutivo. Esta unificación se hará sobre la base de las existentes, a saber: - Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana; - Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana SIECA); - Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA); - Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD); - Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC); - Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultura Centroamericana (SG-CECC), y - Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA); C o n relación a l a Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA) se acordó que ésta mantendrá el status actual. Además, esta Secretaría unificada asumirá las funciones de las Secretarías de todos los Consejos, Comisiones, Comités y Foros Sectoriales que cuenten con algún tipo de servicio de Secretariado, conformado por Ministros, Viceministros, Directores Ejecutivos de las Instituciones Nacionales tales como: 157 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA - Reunión del Sector Salud de Centroamericana (RESSCA); Consejo de Ministros de Transporte (COMITRAN); Consejo Centroamericano de Bosques (CCAB); Consejo Centroamericano de Areas Protegidas (CCAP); Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social (COCISS); Consejo Centroamericano de Deportes y Recreación (CODICADER); Consejo Centroamericano de Vivienda y Asentamientos Humanos (CCVAH); Consejo de Ministros de Trabajo y Previsión Social; Consejo de Electrificación de América Central (CEAC); Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (CTCAP); Comisión Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH); Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (CCHAC); Consejo de Ministros de Finanzas y Hacienda, y Otros Consejos de Ministros, Comisiones, Comités. La Secretaría General unificada estará conformada por la Secretaría General y tres Direcciones de Area: una Económica, una Social y una Ambiental. La Secretaría General se encargará directamente de los asuntos políticos, jurídicos, seguridad regional (incluida la atención de los desastres naturales), de comunicación y difusión, sistemas de información, administración y centro de documentación. Se creará una unidad responsable de l a cooperación internacional. E l Secretario General tendrá potestad de nombrar a los tres Directores de Area, previa ratificación del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. E l Secretario General también tendrá l a autoridad para destituirlos si así fuera necesario. Corresponderá al Secretario General l a responsabilidad de unificar administrativa y operativamente a l a Secretaría General U n i f i cada. La reestructuración de las actuales Secretarías Técnicas Especializadas se efectuará e n el marco de las Direcciones propuestas. Los servicios de secretariado técnico y de coordinación dentro de cada una de estas Direcciones se agruparán de l a siguiente manera, a título de ilustración: Dirección Económica - Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica (SIECA); - Secretaría General de Consejo Agropecuario Centroamericano (S-CAC); - Secretaría del Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (S-CCHAC); 158 CEPAL, BID - Secretaria Ejecutiva del Consejo de Electrificación de América Central (SE-CEAC); Secretaría Técnica de la Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (ST-CTCAP), y Secretaría de Integración Turística Centroamericana (SITCA). Dirección Social - Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA); - Secretaría General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC), y - CODICADER. Dirección Ambiental - Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD). A partir de las reestructuración de l a Secretaría General unificada, el funcionamiento del Sistema deberá basarse en los siguientes ejes temáticos: A r e a Económica 1) Infraestructura: Transporte (aéreo, marítimo, terrestre, ferrocarril); energía y minas, telecomunicaciones; 2) Política macroeconômica (financiera, monetaria, fiscal y cambiaría); 3) Integración económica regional; 4) Desarrollo científico y tecnológico; 5) Agricultura, ganadería y pesca; 6) Desarrollo turístico; 7) Política comercial externa, y 8) Desarrollo industrial. Area Social 1) Educación, cultura y deporte; 2) Salud, nutrición y seguridad social; 3) Vivienda y asentamientos humanos, y 4) Trabajo y previsión social, desarrollo local. Area Ambiental 1) Recursos naturales y biodiversidad; 2) Manejo sostenible de cuencas y recursos hídricos; 3) Saneamiento ambiental y control de contaminación; 4) Cambio climático; 159 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 5) 6) La 1) 2) 3) 4) 5) 6) 7) 8) 9) 10) 11) 12) 13) 14) g) Evaluación de impacto ambiental, y Energía (conservación de las fuentes energéticas). reestructuración decidida tendrá las siguientes implicaciones: Reingeniería institucional; Elaboración de instrumento jurídico único; Establecimiento de un mecanismo de coordinación de la cooperación internacional; Evaluación y reestructuración en materia de recursos humanos; Preparación de u n escalafón, reglamento interno y manuales para los empleados de la Secretaría General unificada; Provisión de fondos para la indemnización del personal redundante que labora en las Secretarías e instituciones, la cual deberá respaldarse en los Convenios de creación y/o leyes nacionales, si el Convenio no lo especifica, para poder legalizar la indemnización; Unificación presupuestaria de la Secretaría unificada; Consolidación de Estados Financieros de las diferentes Secretarías, Organos e instituciones, orientados a la unificación contable; Elaboración de un mecanismo automático de financiamiento; Levantamiento de un inventario del patrimonio institucional. Reformar el mandato del Secretario General por u n período de cinco años, sin renovación del mismo; Trasladar las funciones de secretaría que desempeñaba la Presidencia del Sistema a la Secretaría General del SICA; Establecer oficinas de la Secretaría General unificada en cada país con funciones precisas y determinadas que contribuyan a la desconcentración, y Reducción de personal acompañado de un fortalecimiento cualitativo. Cooperación regional Es conveniente contar con u n a estrategia de cooperación regional para su mejor aprovechamiento, l a cual permita solventar algunos inconvenientes con los que se h a enfrentado. L a cooperación internacional otorgada recientemente a Centroamérica no h a generado el impacto esperado e n el desarrollo de l a región, en razón de que ha existido dispersión e n l a gestión, falta de control en los recursos externos y en el seguimiento de los proyectos, así como debilidad técnica e n su formulación. A esto se agrega l a ausencia de una priorización real de los requerimientos de cooperación y la duplicación en l a gestión de los recursos. Lo anterior justifica l a necesidad de que se cuente, dentro del nuevo proceso de reforma institucional, con u n mecanismo regional que permita la coordinación efec160 CEPAL, BID u v a e n las diversas instancias para u n mayor aprovechamiento de l a cooperación externa. Derivado de lo anterior y relacionado con el manejo de l a cooperación internacional que se destina a Centroamérica como región, se h a n detectado diversos obstáculos, cuya solución podría alcanzarse partiendo del p r i n cipio de u n a organización nacional que atienda l a gestión y negociación de la m i s m a a través de los entes nacionales coordinados por los Ministerios de Relaciones Exteriores, quienes a su vez lo harán con l a Secretaría General para alcanzar u n a coordinación regional que sea permanente y estrecha. Sobre esta base, se debe tener u n marco global que sustente u n a estrategia regional e n las relaciones de cooperación de Centroamérica, que le dé a l a región estabilidad y previsíbilidad, con otros países y organismos y permita e l mantenimiento de u n a agenda regional e n este campo. Para ello es necesario contar c o n ideas básicas que orienten su gestión, y que representen elementos generales para una estrategia, dentro de las que se considerarán: - Concentrar la demanda de cooperación en proyectos de carácter regional, más ambiciosos, tangibles en sus resultados y de impacto en los países; - Fortalecer l a capacidad de formulación de programas y proyectos; - Criterios de regionalidad; - Que responda a los lineamientos y prioridades presidenciales; - Que tome en cuenta el número de países participantes en el proyecto; - Adicionalidad con respecto a los recursos asignados nacionalmente; - Complementariedad con los esfuerzos nacionales; - Elaboración de programas integrales que relacionen u n proyecto con otro; - Sostenibilidad de los proyectos; - Priorizar los proyectos regionales y mantener una cartera actualizada de los mismos; - Lograr que el papel de las instituciones sea de facilitación de l a cooperación, con una función de intermediación entre los cooperantes y las unidades ejecutoras; - Consolidar mecanismos regionales ágiles y multidisciplinarios para la coordinación, gestión, ejecución y seguimiento de la cooperación; - Que responda, a su vez, a la estrategia de desarrollo contenida en la Alianza para el Desarrollo Sostenible; - Caracterización de las principales fuentes de cooperación h a c i a Centroamérica concentrando la gestión en las áreas donde ellas tienen mayores capacidades y potencialidades; 161 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA - Ampliación de la gestión hacia nuevas modalidades de cooperación que pudieran aplicarse (ejemplo: apertura comercial, fomento de la inversión y el turismo, cooperación tecnológica, otros.) - Concentración de la gestión de cooperación en las áreas donde las fuentes tienen mayores capacidades y potencialidades; - Estructuración de u n Plan Básico de Acción, como instrumento estratégico, que sirva de referencia para la identificación de necesidades de cooperación, y - Prevalência de fundamentos técnicos para la selección de proyectos sobre aquellos de orden político. De acuerdo con los lineamientos estratégicos que se h a n definido, se considera que la estructura básica para el funcionamiento de u n mecanismo regional de coordinación de l a cooperación se plantea de l a siguiente manera: i) Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. Sus funciones principales serán las siguientes: - Responsables principales de la gestión de la cooperación internacional; - Toma de decisiones sobre las áreas y proyectos que requieren cooperación externa, y - Coordinación con los Consejos de Ministros Sectoriales. ii) Consejos Sectoriales de Ministros. Sus funciones principales serán las siguientes: - Coordinación con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, en materia de identificación de necesidades, evaluación, entre otros, y - Búsqueda de la cooperación externa en temas de su competencia, en coordinación con el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. iii) Grupo Técnico de Cooperación Regional. Estará conformado por los responsables del manejo de l a cooperación en cada una de los países Centroamericanos en coordinación con las Cancillerías respectivas. Se reuniría de manera programada cada cuatro meses y para atender reuniones específicas con los foros de cooperación. Este grupo se coordinará con la unidad de cooperación regional de l a Secretaría General; sus funciones serán las siguientes: - Deliberación a nivel técnico sobre las propuestas de planes, programas y proyectos; - Seguimiento a nivel nacional de los proyectos regionales; - Coordinación con unidades ejecutoras de proyectos, y - Coordinación plena a nivel nacional con las instituciones vinculadas con los proyectos y otros actores de la cooperación. iv) Unidad de Cooperación de las Secretaría General Unificada. Sus funciones como instancia de facilitación y coordinación serán las siguientes: 162 CEPAL, BID - Propiciar y facilitar la identificación de necesidades y áreas de interés que puedan ser traducidas en proyectos regionales; - Presentación de propuestas de programas, planes y proyectos al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores; - Sistematizar y analizar las áreas de interés estratégico, así como los criterios de prioridad; - Seguimiento permanente de la ejecución de los proyectos, así como, su evaluación; - Información al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores en las distintas fases del proceso de gestión y ejecución de Tos planes, programas y proyectos; - Constitución de u n banco de proyectos regionales, y - Facilitación de herramientas tecnológicas para el desarrollo de sistemas de información en apoyo al proceso de la cooperación internacional. Presentará u n informe trimestral bon respecto a l a situación de los proyectos e n ejecución y nuevas propuestas para que sea considerado por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. L a labor anterior l a desarrollará á través, de su unidad dé cooperación, que a su vez se encargará de l a coordinación de l a cooperación internacional hacia l a región. h) Coordinación, apoyo logístico y de secretariado E n cuanto a l a coordinación, el apoyo logístico y de secretariado relacionado con las instituciones y comisiones de l a institucionalidad regional, l a Dirección Económica coordinará con C O C A T R A M , C O C E S N A y C O M T E L C A . Asimismo, la Secretaría General brindará apoyo logístico y de secretariado al CTCAP, al C A P R E y a C O D I C A D E R . i) Revisión y ordenamiento de otras instituciones de la integración E n cuanto a las Instituciones y Comisiones de l a Institucionalidad Regional, se decide lo siguiente: ICAITI L a reestructuración de este organismo se h a venido realizando bajo l a supervisión de los Ministros del Ramo. Estas acciones deben continuarse con el fin de constituir u n sistema eficiente de normalización, metrología, pruebas y calidad (NMPC), como base mínima de apoyo a los sistemas de comercio de l a integración regional. 163 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA ICAP L a reestructuración de este organismo se realizará según las disposiciones y directrices que emanen de los Ministros del Ramo, tomando e n cuenta criterios de modernización y eficiencia, y evitando duplicidad de funciones con otros Organos e instituciones. INCAP U n a Comisión integrada por representantes especialistas en dicho tema realizará u n análisis de su funcionamiento, adecuándolo a las reformas y e n lo que respecta a su gestión de recursos de cooperación, que ésta se enmarque en las directrices que defina l a Secretaría unificada. CEPREDENAC Se revisará su Convenio Constitutivo para clarificar sus funciones y vinculación con las instituciones nacionales y regionales especializadas. Contará con el apoyo de secretariado de l a Secretaría unificada. Se h a establecido una vinculación interinstitucional con l a Comisión de Seguridad. BCIE E l Banco Centroamericano de Integración Económica tiene u n a doble función: por u n a parte, es u n banco de desarrollo con las características propias de este tipo de instituciones y, por otra, es u n banco de integración llamado a servir de apoyo financiero a este proceso. Hubo coincidencia de que el banco debe acompañar el proceso de integración, de u n a manera más cercana, concreta y directa, al servicio de Centroamérica. Su integración y desarrollo son conceptos inseparables; es necesario formular iniciativas y políticas financieras que se hagan cargo de esta realidad, e n armonía con las decisiones adoptadas e n las reuniones de los Presidentes. Se encarga a los Gobernadores del Banco la tarea de revisión y ajuste del marco operativo y del cumplimiento de los objetivos para los cuales el BCIE fue creado, tomando en cuenta el marco de estabilidad financiera de l a Institución. j) Instrumento legal L a creación de l a Secretaría General unificada, y l a readecuación de los órganos e instituciones centroamericanas, se harán en u n instrumento jurídico único. Se exceptúan los textos con los que se establecieron el Parlamen164 CEPAL, BID to Centroamericano y l a Corte Centroamericana de Justicia, por l a naturaleza de estos organismos. Este instrumento deberá facultar a los Consejos de Ministros para que en consulta con los Organos Superiores del Sistema y e n coordinación c o n l a Secretaria General unificada puedan crear Agencias Especializadas e n ámbitos específicos de su quehacer, tales como el turismo. Se creará u n grupo de trabajo que atienda esta reforma legal, cuya composición podría ser l a siguiente: dos representantes por país, c o n el apoyo de l a Secretaría General y de l a SIECA. De ser necesario, también podría gestionarse l a asistencia técnica de expertos extrarregionales. No obstante que Panamá es miembro del Sistema de l a Integración Centroamericana, sus relaciones económicas y comerciales con los demás países de l a región se regirán de conformidad con l a forma, términos, condiciones y modalidades que sobre estas materias convengan de común acuerdo todos ellos. k) Financiamiento Debe cumplirse plenamente con el compromiso de financiamiento asumido por los países, para fortalecer el proceso de integración centroamericano. - Antes de que entre a funcionar la reforma institucional, deberá acordarse u n mecanismo que garantice el pago de las cuotas pendientes de los países con los organismos de integración. - Se adopta un mecanismo automático de financiamiento, el cual será diseñado por los Ministros de Hacienda o Finanzas de Centroamérica. Se adjunta u n resumen ejecutivo de una propuesta. I) Presupuesto Debe formularse u n presupuesto único elaborado por l a Secretaría General, e n función de los recursos humanos contratados, e l programa de trabajo y las posibilidades reales de financiamiento, e l cual será aprobado por el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, e n consulta con e l Consejo de Ministros de Integración Económica. m) Auditoria Se contará con u n mecanismo único de auditoría gerencial para todo e l Sistema que, además de cumplir con la función tradicional contable, coadyuve 165 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA al uso adecuado y eficiente de los recursos. Esta instancia elevará sus informes al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores. n) Comité consultivo Se decide crear u n Comité Consultivo único, sobre la base del Protocolo de Tegucigalpa, el Protocolo de Guatemala y el Tratado de Integración Social y se continuarán perfeccionando los criterios para determinar la representatividad de los sectores que conforman l a sociedad civil. E n este orden se solicita que e n el futuro se deberá elaborar u n reglamento para garantizar l a activa participación de la sociedad civil en el proceso. o) Plan de acción Se instruye al Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores para que, en coordinación con el Consejo de Ministros de Integración Económica y con el apoyo de Secretaría General del SICA, SIECA, SISCA Y SE-CCAD, hagan efectiva l a reforma. E l Comité de Enlace participará activamente y tendrá, como una de sus principales funciones, promoverla implementation de dicho Plan. p) Organización nacional para la integración El tema de l a integración formará parte permanente de l a agenda de los Gabinetes o Consejos de Gobierno y de las demás instancias que corresponda a nivel nacional. A estas actividades debe incorporarse el representante nacional ante el Comité de Enlace. q) Período de transición C o n el propósito de no dejar lagunas institucionales y legales entre el período de aprobación de las reformas y su puesta en marcha, se prevé u n a etapa de transición hacia el nuevo modelo que le dé continuidad al proceso de integración centroamericano. E n tanto no se ponga en vigor el nuevo Tratado único, se debe mantener la vigencia de los actuales y operativizar las Bases de Coordinación Interinstitucional, e n particular, mediante el efectivo funcionamiento de la Comisión de Secretarías, convocada y coordinada por l a Secretaría General y conformada por las Secretarías técnicas o especializadas. 166 CEPAL, BID E n este sentido, se fortalecerá el trabajo de l a Comisión de Secretarías del Sistema de l a Integración Centroamericana (Secretaría General, SIECA, SISCA y l a SE-CCAD), particularmente en l a elaboración de u n Plan de Trabajo sobre l a base de u n Programa único de todo el Sistema y fortalecer e n todos los ámbitos l a coordinación, l a consulta y el intercambio permanente de información. De igual forma, los Consejos de Ministros procederán al intercambio de sus agendas y a intensificar l a coordinación y cooperación. 167 ANEXOS CEPAL, BID Anexo I £1 programa BID-CEPAL: Estructura y aspectos metodológicos Reuniones Reuniones de los Representantes Documentos discutidos de Alto Nivel I. Guatemala, 16 de agosto de 1996 Bases para la evaluación de la institucionalidad regional centroamericana II. México D.F., 25 y 26 de noviembre de 1996 Diagnóstico de la institucionalidad regional centroamericana (Versión preliminar) III. Guatemala, 12 y 13 de febrero de 1997 Estrategias y opciones para el fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad centroamericana IV. Washington D.C., 6 y 7 de marzo de 1997 Propuesta para él fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad centroamericana (Versión preliminar) V. México D.F., 5 y 6 de junio de 1997 Diagnóstico de la institucionalidad regional centroamericana (Versión final) Propuesta para él fortalecimiento y racionalización de la institucionalidad centmamericana (Adopción) Lineamientos para un plan de acción de la propuesta para el fortalecimiento y la racionalización de la institucionalidad regional centroamericana Perfiles de cooperación técnica para él fortalecimiento y la racionalización de la institucionalidad regional centroamericana 171 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Equipo de trabajo Coordinador del Proyecto: Responsable por parte de la CEPAL: Asistente de investigación: Secretaria: Edward Best Braulio Serna Hidalgo Valentina Riquelme Viridiana Cruz E l equipo se benefició con las orientaciones del señor Gert Rosenthal, Secretario Ejecutivo de la CEPAL, l a dirección del señor Horacio Santamaría, Director de l a C E P A L México, así como con la participación de funcionarios de l a C E P A L México en temas específicos, particularmente el señor Rudolf Buitelaar. E l señor Ennio Rodríguez y l a señora Martha Julia Cox, funcionarios del BID, colaboraron activamente y participaron en las reuniones de trabajo. Consultores nacionales Costa Rica Prof. Carlos Eduardo Serrano Rodríguez El Salvador Jorge Alberto Vargas Barneond Guatemala Karin Beeck María C. Castro Mazariegos Walda Arrecís de Azurdia Honduras Marco A . López Nicaragua A m o l d o J . Martínez Panamá Jorge Giannareas Consultor financiero Gustavo Adolfo Cañas Viana Consultor jurídico José Miguel Alfaro 172 CEPAL, BID Cuestionario institucional 1. Base jurídica • Convenio constitutivo y status jurídico • Misión (original, actual) 2. Estructura • Organigrama formal • Autoridades nacionales (entidades y miembros del órgano directivo) • Países y organizaciones nacionales que forman parte • Relación orgánica con organismos no centroamericanos 3. Programa de trabajo • Resumen de labores 1990-1995; programa 1996 y si hubieran intenciones para 1997 • Fuentes de los mandatos y de las actividades (tratados y convenios centroamericanos, mandatos presidenciales, otros organismos regionales, demanda por parte de sectores no gubernamentales, iniciativa propia) 4. Interacción con entidades nacionales • ¿Con qué ministerios y otras entidades nacionales interactúa - y en qué forma (naturaleza de la relación, funcionamiento práctico, intensidad)? • ¿Cuáles (quiénes) son las contrapartes técnicas? 5. Interrelación con otros organismos centroamericanos a) Para el caso de las secretarías: • ¿En qué forma funciona la relación entre la Secretaría, otras Secretarías y el sistema de coordinación? (estructura formal, naturaleza e intensidad práctica)? • ¿Qué instituciones coordina la Secretaría, y cómo funciona esta coordinación? • ¿Cómo se elabora la política estratégica y la programación de su sector? • ¿Cuál es su insumo en la definición de los mandatos presidenciales? b) Para el caso de las instituciones especializadas: • ¿En qué forma funciona la relación entre la institución y el sistema de coordinación? (estructura formal, naturaleza e intensidad práctica)? • ¿Existe una relación de coordinación con una Secretaría?; ¿cómo funciona? • ¿Cómo se elabora la política estratégica y la programación de su sector? • ¿Cuál es su insumo en la definición de los mandatos presidenciales? 173 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 6. Evaluación a) Para el caso de las secretarías: ¿Qué posibilidades ve la Secretaría de racionalizar las instituciones del sector? • ¿Cuáles son los principales problemas que la Secretaría experimenta y los problemas que identifica en otros niveles y sectores del sistema, para la ejecución de acuerdos/políticas/normas en su área (a nivel regional, a nivel nacional, otro)? • ¿Qué cambios propondría su organismo en la institucionalidad y sistema jurídico en su área para apoyar el logro de los objetivos? • ¿Cómo se podría mejorar el sistema centroamericano actual? b) Para el caso de las instituciones especializadas: • ¿Cuáles son los principales problemas que la institución experimenta, y los problemas que identifica en otros niveles y sectores del sistema, para la ejecución de acuerdos/políticas/normas en su área (a nivel regional, a nivel nacional, otro)? • ¿Qué cambios propondría su institución en la institucionalidad y sistema jurídico en su área para apoyar el logro de los objetivos? • ¿Cómo se podría mejorar el sistema centroamericano actual en su globalidad? 7. Finanzas 1990-1995 • Presupuesto general • Ingresos • Aportes de los gobiernos centroamericanos (y mecanismos de financiamiento) • Aportes de otras entidades centroamericanas • Aportes internacionales • Venta de servicios • Sector público (dar lista de clientes) • Sector privado • Gastos: • Gastos administrativos • Déficit: • Financiamiento • Nivel de endeudamiento 8. Personal 1990-1995 • Números por categoría (dirección, profesionales, consultores, asistentes técnicos, personal administrativo) • Distribución por nacionalidad 174 CEPAL, BID Personal profesional y científico: • Distribución por grupos de edad (25-35, 35-45, 45-55, 55 + ) • Distribución por calificaciones (sin título, graduado universitario, maestría, doctorado) • Consideraciones sobre la política institucional de remuneraciones y su competitividad con otros sectores • Movilidad (número de cambios en puestos) 175 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Cuestionario-Guia de los consultores nacionales A. Percepciones de la institucionalidad centroamericana 1. Evaluación de importancia de la dimensión centroamericana para los intereses del interlocutor • ¿Qué importancia tienen las acciones derivadas de la integración y/cooperación centroamericana en su trabajo? (tiempo, recursos dedicados) • ¿Es la integración y/o cooperación regional un elemento importante para el cumplimiento de sus tareas? (valor) 2. Identificación de la naturaleza de la relación entre el organismo que representa el interlocutor y l a institucionalidad centroamericana • ¿Con qué órganos, secretarías e institución(es) centroamericanas tiene su organismo una relación significativa? (si más de una, importancia e intensidad relativas) • ¿Qué tipo de relación es en cada caso? (membresía u otra forma de participación orgánica, utilización permanente de servicios, servicios ad hoc, consulta, coordinación de agendas, otro) • ¿Cómo funciona la relación? (canales, intensidad, evaluación) • ¿Cómo funciona el financiamiento de la participación y los servicios? (naturaleza, detalles y ejemplos) • ¿Qué otros gastos implica su participación en la institución y/o los servicios, —por ejemplo, participación en reuniones? (cifras o estimaciones) 3. Evaluación del valor adicional que representan la(s) regional(es) para el organismo y para el país institución(es) ¿Qué ofrece actualmente la institución (o instituciones) centroamericana(s) con que su organismo tiene relación que no se ofrece a nivel nacional o internacional? (por ejemplo, fuente de información; centro de excelencia para estudios y/o capacitación especializada; economía de escala y/o servicios más baratos; institucionalización de intercambios de experiencia y contactos; apoyo a procesos nacionales económicos, sociales, políticos u otros; promoción y/o protección de intereses comunes; eliminación de barreras entre países; garantía de cumplimiento de acuerdos entre los países, logro de unión, etc.) ¿Cómo evalúa usted la importancia de la ventaja particular que ha identificado? 176 CEPAL, BID 4. Evaluación del trabajo de la(s) instituciones) • ¿Cómo evalúa usted la calidad de los servicios u otras prestaciones? • Qué observaciones tiene con respecto al funcionamiento de la(s) institu- ciones)? 5. Identificación de propuestas de cambio • ¿Qué objetivos y necesidades tiene su organismo que podrían ser satisfechos parcialmente por medio de una acción a nivel centroamericano, pero que no se esté realizando actualmente? • ¿Qué institución o instituciones podría(n) realizar acciones de esta naturaleza? • ¿Qué cambios desearía introducir en la institucionalidad centroamericana en el sector de su interés/competencia? - ¿por qué? (fortalecimiento, reorientación, fusión, supresión...) 6. Percepciones generales en el pais sobre el proceso de integración • ¿Cómo evaluaría usted la percepción de los sectores económicos y sociales involucrados en el área de su competencia/interés con respecto a las oportunidades o amenazas que presenta la agenda centroamericana? (más positivo o negativo; informado o desinformado...) • ¿Cómo evaluaría usted la actitud real de los sectores políticos de su país respecto de un proceso de integración profunda en Centroamérica? • ¿Cree usted que el Parlamento Centroamericano está jugando u n papel útil? -¿cree que el PARLACEN, tal como está constituido, podría llegar a jugar u n papel más importante? -¿si u n tipo de entidad parlamentaria distinto podría ser más adecuado a la realidad centroamericana? • Cree usted que la Corte Centroamericana de Justicia está jugando u n papel útil? -¿cree que la Corte podría llegar a jugar un papel más importante? -¿por qué? B. La organización nacional para la integración centroamericana • ¿Cuál es la entidad nacional responsable de la coordinación de la política nacional respecto de la integración centroamericana? • ¿Qué otras entidades están involucradas en áreas de integración/cooperación centroamericana que afectan o son afectadas por su trabajo en forma significativa? • ¿Existe claridad respecto de las funciones y papeles respectivos? • ¿Cuál es la relación con ellas? (comunicación, consulta, concertación de posiciones comunes, jerarquía) nota: e n l a medida de l o posible, establecer mapeo institucional 177 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA • ¿Existe una entidad nacional responsable de asegurar la coordinación y evitar divergencias entre los distintos organismos nacionales? (cuál es, cómo ejerce esta función) • E n el área de su competencia/interés, ¿cómo evaluaría usted el grado de cumplimiento nacional de los mandatos y tareas emanadas de la agenda centroamericana? • E n su calidad de ejecutor nacional de los mandatos centroamericanos ¿qué participación tiene en el diseño y negociación de los mismos? • ¿Existen problemas con respecto al marco jurídico y/o administrativo para la ejecución de sus tareas? (dar detalles en todos los casos relevantes) • ¿Es el marco general (constitucional, etc.) adecuado? • ¿Es la base específica adecuada? • ¿Existen inconsistencias entre los diferentes marcos/bases jurídicos? • ¿Existen traslapes o contradicciones con otras entidades? • ¿Existen obstáculos políticos a la ejecución de acuerdos regionales y/o la adopción de normas nacionales? (resistencia, falta de apoyo, otro) • ¿Existen obstáculos derivados de intereses particulares? • ¿A qué instancia informa su organismo sobre el cumplimiento de las tareas/mandatos? • ¿Qué instancia es responsable a nivel nacional de asegurar que se ha cumplido en su país con los acuerdos, normas, etc.? • ¿Cómo evaluaría usted la posibilidad y deseabilidad de crear —al menos en determinadas áreas en las que se persigue un proceso de integración profunda— un sistema jurídico institucional centroamericano que tenga normas más vinculantes y poderes más fuertes para apoyar y controlar el cumplimiento nacional de los acuerdos? ¿Con cuántas personas cuenta la unidad responsable en su organismo de la preparación, negociación y ejecución de acuerdos/normas centroamericanas? • ¿Es este número suficiente? • ¿Tienen todas las personas los conocimientos y habilidades requeridos? • ¿Reciben información suficiente y adecuada para la realización de las tareas? • ¿Existen problemas respecto de los recursos materiales disponibles? • ¿Con qué entidades privadas y sociales realiza su organismo consultas en forma regular? • ¿Qué sugerencias tiene usted para fortalecer la organización nacional de su país ante el proceso de integración y cooperación centroamericana? 178 CEPAL, BID Anexo II Cumbre de presidentes centroamericanos (ecológica) Managua, Nicaragua, 12 de Octubre de 1994 Alianza para él desarrollo sostenible de Centroamérica Introducción L o s Presidentes de las Repúblicas de Costa Rica, E l Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Panamá y el Representante del Primer Ministro de Belice, reunidos en la Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, celebrada en Managua, Nicaragua, hemos coincidido en que las circunstancias prevalecientes en la región imponen u n nuevo rumbo, por lo que hemos decidido adoptar una estrategia integral de desarrollo sostenible en l a región. Tal como lo manifestamos en l a Declaración de Guácimo, hemos materializado dicha opción e n una estrategia nacional y regional, que denominamos Alianza para el Desarrollo Sostenible, iniciativa integral centroamericana e n lo político, moral, económico, social y ecológico, que concretamos e n u n programa de acciones con las cuales aspiramos a convertirnos e n u n modelo para otras regiones. La Alianza para el Desarrollo Sostenible es una iniciativa de políticas, programas y acciones a corto, mediano y largo plazo que delínea u n cambio de esquema de desarrollo, de nuestras actitudes individuales y colectivas, de las políticas y acciones locales, nacionales, y regionales hacia l a sosteníbilidad política, económica, social, cultural y ambiental de las sociedades. L a Alianza es una estrategia regional de coordinación y concertación de intereses, iniciativas de desarrollo, responsabilidades y armonización de derechos. Su implementación se apoya en l a institucionalidad y no sustituye 179 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA los mecanismos o instrumentos de integración regional existentes, sino que los complementa, apoya y fortalece, intrarregional y extrarregionalmente, en especial e n su proceso de convertir el desarrollo sostenible e n l a estrategia y política central de los Estados y de l a región en su conjunto. Mediante la Alianza se reiteran y amplían los compromisos y a contraídos por los Estados para el nuevo proceso de desarrollo sostenible e n el Istmo. E n este esfuerzo y compromiso de desarrollo sostenible, propio de l a comunidad centroamericana, asumimos la responsabilidad para u n mejor aprovechamiento y manejo eficiente de los recursos de nuestra región. E n este sentido, consideramos que l a comunidad internacional puede y debe contribuir al desarrollo sostenible centroamericano, por medio de u n cambio de sus propias actitudes, políticas y acciones hacia esta región, lo que redefinirá integralmente las relaciones entre l a comunidad internacional y los países del Istmo de manera mutuamente beneficiosa. E l Consejo Centroamericano para el Desarrollo Sostenible, instancia de impulso de la Alianza, promoverá y negociará ante países, bloques de países y regiones, así como ante organismos regionales e internacionales de cooperación, de común acuerdo y con el apoyo de las instituciones responsables directas, tanto a nivel nacional como regional, la suscripción de acuerdos dirigidos a complementar el desarrollo sostenible e n Centroamérica. Centroamérica definirá derechos y responsabilidades enmarcados e n l a Agenda 21 de Río de Janeiro, con el objeto de aspirar a transformarse e n u n modelo de desarrollo sostenible para todos los países e n donde el respeto a la vida e n todas sus manifestaciones; la mejora permanente de su calidad; el respeto a l a vitalidad y diversidad de nuestra tierra; l a paz; l a democracia participativa; el respeto, promoción y tutela de los derechos humanos, así como el respeto a la pluriculturalidad y diversidad étnica de nuestros pueblos; l a integración económica de l a región y con el resto del mundo, así como l a responsabilidad intergeneracional con el desarrollo sostenido, serán los principios que nos regirán hacia el futuro. Concepto de desarrollo sostenible Debido a las peculiaridades y características propias de l a región centroamericana, el concepto de desarrollo sostenible que adoptamos es el siguiente: Desarrollo sostenible es u n proceso de cambio progresivo e n l a calidad de vida del ser humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio del crecimiento económico con equidad social y l a transformación de los métodos de producción y de los patrones de consu180 CEPAL, BID mo, y que se sustenta en el equilibrio ecológico y el soporte vital de la región. Este proceso implica el respeto a la diversidad étnica y cultural regional, nacional y local, así como el fortalecimiento y la plena participación ciudadana, en convivencia pacífica y en armonía con la naturaleza, sin c o m prometer y garantizando la calidad de vida de las generaciones futuras. Principios de la alianza para el desarrollo sostenible A continuación, enumeramos los siete principios fundamentales que los centroamericanos adoptamos para lograr el desarrollo sostenible. Estos principios prevalecerán en todas las políticas, programas y actividades promovidas por los Estados, individual y conjuntamente, así como por la sociedad civil, en atención a que constituyen la base de los objetivos y compromisos de interés común. 1. El respeto a la vida entoaossus manifestaciones E l fundamento de la vida es una ética y escala de valores morales basados en el respeto, la responsabilidad personal y la consideración hacia los otros seres vivos y la tierra. E l desarrollo sostenible no se logrará a expensas de otros grupos o de las generaciones futuras, n i amenazará la supervivencia de otras especies. 2. El mejoramiento de la calidad de la vida humana La finalidad del desarrollo sostenible es mejorar y garantizar la calidad de la vida humana. Esto permitirá que las personas desarrollen sus potencialidades y puedan llevar una vida digna y de realización. Para ello es imperativo brindar seguridad mediante el desarrollo humano, el fomento a la participación social en democracia, el respeto a la pluralidad cultural y la diversidad étnica, el acceso a la educación y el fomento de la formación técnica y profesional que contribuya al crecimiento económico con equidad. 3. El respeto y aprovechamiento de la vitalidad y diversidad de la tierra de manera sostenible E l desarrollo local, nacional y regional se basará en el aprovechamiento y manejo sostenible de los recursos de la tierra; la protección de la estructura, 181 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA funciones y diversidad de los sistemas naturales, de los cuales depende la especie humana y otras especies. Con esta finalidad, se encaminarán las acciones correspondientes para: * Conservar los sistemas que sustentan la vida y los procesos ecológicos que modelan el clima y la calidad del aire y el agua, regulan el caudal de aguas, reciclan elementos esenciales, crean y generan suelos y permiten a los ecosistemas renovarse a sí mismos; * * Proteger y conservar la biodiversidad de todas las especies de plantas, animales y otros organismos; de las poblaciones genéticas dentro de cada especie y de la variedad de ecosistemas; Velar por la utilización sostenible de los recursos naturales, en particular el suelo, las especies silvestres y domesticadas, los bosques, las tierras cultivadas y los ecosistemas marinos y de agua dulce. 4. La promoción de la paz y la democracia como formas básicas de convivencia humana La libertad política; el respeto, tutela y promoción de los derechos humanos; el combate a la violencia la corrupción y la impunidad; y el respeto a los tratados internacionales validamente celebrados, son elementos esenciales para la promoción de la paz y la democracia como formas básicas de convivencia humana. La paz y la democracia se fortalecen por medio de la participación ciudadana. E n este sentido, el fortalecimiento de las instituciones democráticas, de los mecanismos de participación y del estado de derecho son indispensables para el desarrollo sostenible. 5. El respeto a la pluriculturalidad y diversidad étnica de la región Los países centroamericanos, en distinta medida, son sociedades conformadas por una diversidad étnica y cultural, que representa una gran riqueza que debe ser preservada, creando las condiciones para que, en u n marco de l i bertad, todas las expresiones culturales puedan desarrollarse, y en particular las indígenas, en su condición de culturas originarias que han padecido una situación de subordinación a raíz de la conquista y colonización. E l derecho a la identidad cultural es un derecho humano fundamental y la base para la coexistencia y la unidad nacional. E n las áreas de mayor diversidad biológica en la región están presentes generalmente pueblos indígenas, que en algunos casos practican formas de vida coherentes con la preservación del medio natural. La concepción del 182 CEPAL, BID m u n d o indígena es favorable a este objetivo, en l a medida en que percibe a la naturaleza como inseparable del ser humano. Por ello, el respeto a l a diversidad étnica y el desarrollo de las culturas indígenas, que es u n objetivo e n sí mismo, coincide con el respeto al medio natural. Sin embargo, para que el respeto al medio ambiente se concrete e n una práctica coherente se necesita que, junto con las concepciones, existan opciones de desarrollo autosostenible, accesibles a l a población. E l respeto a l a diversidad étnica sólo puede producirse e n u n marco de paz y de democracia y facilitando el acceso a las oportunidades de desarrollo sostenible. 6. El logro de mayores grados de integración económica entre los países de la región y de estos con él resto del mundo i Dentro de u n -marco de globalización es indispensable que los beneficios del libre comercio sean asequibles a toda la región; e n particular, mediante l a promoción y puesta en ejecución, por parte de los países más desarrollados, de políticas que permitan construir, en el más breve plazo, u n a gran zona de libre comercio e integración económica a l a que tengan acceso los países centroamericanos, en condiciones adecuadas y salvaguardando las especificidades propias de sus niveles de desarrollo. 7. La responsabilidad intergeneracional con él desarrollo sostenible Las estrategias, políticas y programas de los Estados promoverán el desarrollo sostenible y el bienestar de las presentes y futuras generaciones, potenciando e l mejoramiento humano en los distintos ámbitos: político, económico, social, cultural y ambiental. Bases de la alianza para el desarrollo sostenible E l desarrollo sostenible es u n enfoque integral del desarrollo que demanda hacer esfuerzos simultáneos en las cuatro áreas base de esta Alianza y avanzar e n éstas de forma equilibrada. L a democracia, caracterizada por l a participación social e n las decisiones que afectan a l a sociedad, demanda que las políticas públicas y las formas de producir y convivir de los ciudadanos sean amplias y participativas; asimismo, para tener éxito en el combate a la pobreza es necesario que haya 183 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA crecimiento económico y, para que exista, es necesario que mejore l a calidad del recurso humano y realizar acciones que mejoren las oportunidades económicas de los más desfavorecidos mediante una política social. La democracia y el desarrollo económico y social no son sostenibles si no se conserva el medio ambiente y los recursos naturales. Todo lo cual reitera que el aporte de este enfoque del desarrollo sostenible es precisamente el énfasis en la necesidad de hacer esfuerzos simultáneos por lograr democracia, crecimiento económico con equidad, desarrollo social y manejo sostenible de los recursos naturales y el mejoramiento de l a calidad a m biental. 1. Democracia La democracia, como forma básica de convivencia humana, y el desarrollo sostenible, están íntimamente vinculados. Sólo en una sociedad democrática y participativa y en u n estado de derecho se alcanzará el bienestar y l a justicia e n Centroamérica. E l apoyo a la consolidación de l a democracia, l a tutela y garantía plena a los derechos humanos son la expresión del respeto a l a dignidad humana, por lo que se constituye en uno de los enfoques principales del desarrollo sostenible. La búsqueda de l a descentralización y desconcentración de la actividad política, económica y administrativa del Estado son factores para l a viabilidad del proceso, así como el fortalecimiento y l a consolidación de las instituciones democráticas, administraciones locales y gobiernos municipales. También es importante el fortalecimiento de las organizaciones no gubernamentales y comunitarias. Derivada de esta forma de convivencia humana, l a paz firme y duradera permite lograr el desarrollo sostenible, el cual requiere de relaciones armoniosas entre los seres humanos, y entre éstos y el medio natural. 2 . Desarrollo socio-cultural E l reto social prioritario es superar los niveles de pobreza extrema e n los países. L a pobreza no es sólo prueba de u n grave estado de atraso, sino también testimonio de desigualdad, obstáculo a la armoniosa conciliación e i n tegración nacional y amenaza latente a l a convivencia democrática y a l a paz firme y duradera. E l desarrollo social dentro del desarrollo sostenible centroamericano se basa e n los criterios de subsidiariedad, solidaridad, corresponsabilidad, 184 CEPAL, BID autogestión y atención a las necesidades básicas de l a población, así como en l a capacitación y participación de las comunidades. Los responsables principales serán las comunidades y sus organizaciones, las instituciones intermediarias y los gobiernos locales. E l éxito del desarrollo sostenible de la región descansa e n l a formación y fortalecimiento de estructuras municipales responsables de l a organización y participación comunitaria, así como de los servicios sociales bajo el principio de l a descentralización, con amplia participación de los beneficiarios. Las áreas de atención estarán dirigidas a: a) Invertir en el recurso humano. E n este sentido se dará prioridad a la educación básica, la salud preventiva, el saneamiento ambiental y la formación y capacitación; b) Ejecutar programas de apoyo a la familia y grupos vulnerables a fin de posibilitar u n desarrollo integral de los menores, adolescentes, ancianos y la mujer; c) Mejorar el acceso de los grupos de menores ingresos a los servicios de prestación social y a la infraestructura social y económica, y d) Aumentar las oportunidades de acceso a empleos. Con ello se busca crear condiciones para generar actividades productivas mediante el fortalecimiento del crédito a la micro y pequeña empresa, asistencia técnica y otras acciones que mejoren las oportunidades económicas de los más necesitados. U n elemento fundamental es el desarrollo de l a conciencia pública e n relación con l a importancia que conlleva la promoción del desarrollo sostenible. El respeto a l a vida en todas sus manifestaciones y a su soporte natural —el territorio—, implica u n conjunto de valores favorables al desarrollo de l a identidad nacional, e n e l marco de l a pluralidad cultural y diversidad étnica. Asimismo, el desarrollo sostenible establece u n conjunto de actitudes, hábitos y estilos de vida que fortalecen la solidaridad, y junto con ello l a identidad. Se considerará y aprovechará e n forma adecuada e l patrimonio cultural histórico y el patrimonio natural para l a promoción de actividades económicas y sociales sosteníbles, y se promoverá el desarrollo de l a creatividad e n el arte, l a ciencia y l a tecnología. 3. Desarrollo económico sostenible E l desarrollo económico sostenible del Istmo se fundamenta e n l a libertad, la dignidad, l a justicia, l a equidad social y l a eficiencia económica. L a administración racional y eficiente de políticas macroeconômicas y sectoriales, así como el mantenimiento de reglas claras, congruentes y consistentes, son u n requisito indispensable para el alcance y permanencia de 185 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA condiciones de estabilidad económica y social. Nuestro ordenamiento socioeconómico futuro conjuga todo aquello que es esencial para l a convivencia pacífica de los integrantes de la sociedad y l a humanización de la economía, así como la integración de los criterios costo-beneficio e n ella, de los aspectos relacionados con el deterioro del ambiente y la utilización racional de los recursos naturales. E l mejoramiento a la infraestructura económica, especialmente e n las áreas de energía eléctrica, telecomunicaciones y transporte, también es u n elemento fundamental, no sólo para el incremento de la productividad de las economías de l a región, sino para el desarrollo mismo de l a actividad económica en general. La vulnerabilidad de las economías de nuestra región, dependientes de exportaciones de u n reducido número de materias primas, se h a reflejado en l a persistencia de una considerable brecha externa. E n consecuencia, es indispensable obtener u n mejor acceso de nuestros productos a las economías industrializadas. La carga de la deuda y sus pagos por servicio han impuesto a nuestros países graves restricciones a su capacidad de acelerar el crecimiento y erradicar la pobreza, por lo que para lograr l a reactivación del desarrollo será indispensable que se dé cuanto antes una solución duradera a los problemas de endeudamiento externo. Se contará con las estrategias financieras necesarias que aseguren los recursos para el desarrollo sostenible, tanto de fuentes internas como externas. E n este sentido, se podría contemplar la utilización de los mecanismos de condonación, conversión y reprogramación de deudas bilaterales y multilaterales, de acuerdo con las circunstancias de cada país, el establecimiento de fondos rotativos y en fideicomiso, así como l a reestructuración y reasignación de los presupuestos nacionales, dándoles su debida prioridad a los objetivos del desarrollo sostenible, y readecuando los gastos de seguridad y defensa, en concordancia con l a realidad de los países y el clima de paz que avanza en la región. El modelo de desarrollo sostenible de la región estimula l a creciente participación del sector privado y el pleno desarrollo de su capacidad creativa. Se dirige hacia la promoción de inversiones directas, entre otras, para l a dotación de servicios a los grupos más necesitados, por constituir éste u n medio para aumentar la productividad y competencia, así como para mitigar la pobreza. Asimismo, se desarrollarán iniciativas para el aprovechamiento racional de las fuentes renovables de energía, el fomento del comercio y la inversión productiva sostenible, el estímulo al ahorro, la desburocratización de la admi186 CEPAL, BID nistración pública, el apoyo a l a investigación y el desarrollo de tecnologías limpias por medio del establecimiento de centros de investigación que faciliten a nivel centroamericano el desarrollo de estándares técnicos ambientales, l a certificación de calidad ambiental de nuestros productos de exportación, que coadyuven al proceso de reconversión industrial que se está llevando a cabo e n l a región, así como l a utilización de procesos de producción sostenible, incorporando medidas preventivas y no reactivas como las evaluaciones permanentes de impacto ambiental. E l desarrollo de recursos humanos es al mismo tiempo u n a condición básica para el incremento de l a productividad y u n vehículo importante para u n a mayor equidad social. E n este sentido, debe asignarse u n énfasis especial a l a inversión en educación y salud, especialmente de cara a los grupos más necesitados, como medio para aumentar l a productividad, mejorar l a competitividad y reducir l a pobreza de l a región. Debido a las condiciones de la actividad turística e n la región, es necesario asegurar u n equilibrio dinámico entre l a protección y l a conservación del ambiente y el desarrollo de esta actividad, con respeto al patrimonio natural y cultural de nuestros pueblos. E l fortalecimiento y consolidación de los compromisos centroamericanos de integración son elementos fundamentales para e l mejoramiento de la calidad de vida de la población para incrementar el comercio intrarregional, l a apertura de nuevos mercados y l a inserción de Centroamérica en l a economía mundial. Esta inserción requiere que todos los países apliquen los compromisos ya asumidos para detener el proteccionismo y ampliar aún más el acceso a los mercados, sobre todo en los sectores que interesan a los países e n desarrollo. Por tanto, es urgente conseguir u n mejoramiento de las condiciones de acceso de los productos básicos a los mercados, en particular mediante l a supresión gradual de las barreras que restringen las importaciones de productos básicos primarios y elaborados de los países centroamericanos, y l a reducción considerable y paulatina de los tipos de apoyo que i n d u c e n u n a producción poco competitiva, tales como los subsidios de producción y exportación. 4. Manejo sostenible de los recursos naturales y mejora de la calidad ambiental E l agotamiento y deterioro de l a base renovable de los recursos naturales es u n problema para e l desarrollo futuro e n Centroamérica. L a contaminación del agua, e l aire y l a tierra se h a incrementado rápidamente e n l a región y 187 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA probablemente continúe si no se reorientan los procesos actuales de desarrollo e industrialización. L a principal amenaza radica en la pérdida de bosques y l a disminución y deterioro de los caudales y calidad del agua, lo que a su vez es u n a de las causas principales de enfermedad y muerte, sobre todo en las poblaciones marginales. E l manejo sostenible de los recursos naturales y el mejoramiento de l a calidad ambiental constituyen mecanismos de protección a los procesos ecológicos y a la diversidad genética esenciales para el mantenimiento de l a vida. Asimismo, contribuyen al esfuerzo permanente de preservar l a diversidad biológica, áreas protegidas, control y prevención de l a contaminación del agua, e l aire y l a tierra y permiten el uso sostenido de los ecosistemas y la recuperación de aquellos que se han deteriorado. A fin de garantizar que l a conservación del entorno humano sea u n instrumento que viabilice y fomente el desarrollo sostenible, los países nos hemos comprometido al diseño de políticas, con base en el marco jurídico interno y externo, en las áreas de ordenamiento territorial, energía, transporte, asentamientos humanos y población, bosques y diversidad biológica, control y prevención de l a contaminación del agua, el aire y la tierra, entre otras. Ante l a grave situación que atraviesan los países centroamericanos se hace indispensable l a formulación de una política y u n plan maestro de generación, comercialización y consumo energético, promoviendo el uso de fuentes de energía renovables y alternas, programas de eficiencia energética y l a interconexión eléctrica centroamericana. Objetivos de la alianza para el desarrollo sostenible Generales 1. Hacer del Istmo una región de paz, libertad, democracia y desarrollo, a través de la promoción del cambio de actitudes personales y sociales que aseguren la construcción de un modelo de desarrollo sostenible en lo político, económico, social, cultural y ambiental, en el marco de l a agenda 21. 2. El manejo integral sostenible de los territorios para garantizar la conservación de la biodiversidad de la región para nuestro beneficio y el de la humanidad. 3. Transmitir a la comunidad internacional los alcances de la alianza así como la importancia y los beneficios comunes que se derivan del apoyo a este modelo centroamericano sostenible. 188 CEPAL, BID 4. Fomentar condiciones que fortalezcan permanentemente l a capacidad y participación de la sociedad para mejorar la calidad de vida presente y futura. Estos objetivos se desarrollan e n u n anexo que forma parte integral e inseparable de esta alianza para el desarrollo sostenible. Instrumentos de la alianza para el desarrollo sostenible 1. Consejo Nacional para él Desarrollo Sostenible Los Gobiernos hemos acordado la integración de Consejos Nacionales para el Desarrollo Sostenible con representación del Sector Público y de l a Sociedad C i v i l . Las áreas de acción y responsabilidades de los Consejos Nacionales para el Desarrollo Sostenible e n cada país mantendrán l a coherencia y consistencia de las políticas, programas y proyectos nacionales con l a estrategia del desarrollo sostenible. 2 . Consejo Centroamericano para él Desarrollo Sostenible Se crea el Consejo Centroamericano para el Desarrollo Sostenible, el cual estará integrado por los Presidentes Centroamericanos y el P r i m e r Ministro de Belice, quienes podrán delegar su representación. E l Consejo adoptará y ejecutará sus decisiones, compromisos y demás acuerdos relacionados con el Desarrollo Sostenible a través de los Organismos e Instituciones centroamericanas. E l Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, conjuntamente con el Canciller de Belice, será e l órgano coordinador de las decisiones presidenciales y contará para sus trabajos c o n el apoyo de l a Secretaría General del Sistema de l a Integración Centroamericana (SG-SICA), l a cual actuará e n estrecha relación con las Secretarías Técnicas de los Subsistemas y Entidades Regionales. E l Consejo Centroamericano para el Desarrollo Sostenible adoptará los mecanismos que aseguren l a participación de l a Sociedad C i v i l e n todo e l proceso del desarrollo Sostenible. E n particular, el Comité Consultivo a que se refiere el Protocolo de Tegucigalpa. Adoptamos l a presente Alianza para el Desarrollo Sostenible, e n l a ciudad de Managua, República de Nicaragua, a los doce días del mes de octubre de m i l novecientos noventa y cuatro. J O S E M A R I A FIGUERES OLSEN, Presidente República de Costa Rica 189 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA A R M A N D O C A L D E R O N SOL, Presidente República de E l Salvador R A M I R O D E L E O N CARPIO, Presidente República de Guatemala C A R L O S ROBERTO REINA IDIAQUEZ, Presidente República de Honduras V I O L E T A BARRIOS D E C H A M O R R O , Presidente República de Nicaragua ERNESTO P E R E Z B A L L A D A R E S , Presidente República de Panamá H E N R Y Y O U N G , Representante del Primer Ministro de Belice 190 CEPAL. BID Apéndice Objetivos específicos de la alianza para él desarrollo sostenible Políticos 1. Apoyar los procesos de paz y reconciliación de los países de la región. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. Promover la vigencia plena de los derechos humanos. Fortalecer el estado de derecho y las instituciones democráticas. Combatir la corrupción y la impunidad. Fortalecer la capacidad administrativa y de gestión municipal, a fin de atender directamente los problemas de cada localidad. Perfeccionar los mecanismos de participación política y electoral. Apoyar formas diversas de organización comunitaria que preserven la identidad nacional en el marco de su pluralidad cultural y diversidad étnica. Combatir las causas que originan la violencia y la criminalidad, entre ellas el narcotráfico. Modernizar las instituciones del Estado para que respondan eficientemente a sus funciones. Económicos 1. Promover una estrategia de desarrollo sostenible y de integración interna y hacia afuera, basada en el incremento del mercado interno y las promociones de las inversiones nacionales y extranjeras. 2. Promover políticas de reducción de los desequilibrios intrarregionales que afecten el desarrollo sostenible de la región. 3. Elevar las tasas de crecimiento económico que permitan eliminar los niveles de pobreza y garantizar así la sostenibilidad social y política de los procesos de apertura económica y democratización de los países de l a región. 4. Buscar soluciones conjuntas al tratamiento de la deuda externa. 5. Armonizar regionalmente las políticas macroeconômicas y sectoriales. 191 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 6. Estimular inversiones y procesos productivos sostenibles. 7. Promover u n amplio estudio y debate sobre las reformas económicas e institucionales que deben impulsar los países de Centroamérica para negociar conjuntamente u n tratado de libre comercio e inversión con los países del hemisferio. 8. Promover la generación y transferencia de tecnologías limpias para mejorar la productividad y desarrollo de estándares técnicos ambientales y estimular la producción sin deterioro del ambiente. 9. Fomentar y desarrollar el turismo ecológico sostenible. 10. Formular políticas que racionalicen e incentiven las actividades agropecuarias que contribuyan a fomentar el desarrollo rural, consoliden el comercio intrarregional de productos agropecuarios, garanticen la seguridad alimentaria e incrementen y diversifiquen las exportaciones, consolidando la articulación de las cadenas productivas, comerciales y de servicios. 11. Fortalecer la incorporación de la ciencia y la tecnología en los procesos productivos mediante el mejoramiento de la capacitación tecnológica de los recursos humanos; el fortalecimiento y creación de centros de innovación tecnológica, el desarrollo de incubadoras de empresas y paquetes tecnológicos. 12. Impulsar l a reconstrucción, rehabilitación y modernización de la infraestructura regional, especialmente en materia de transporte, telecomunicaciones y energía, para incrementar la eficiencia y competitividad de los sectores productivos, tanto a nivel nacional, regional como internacional. Sociales 1. Eliminar formas de discriminación de hecho o legal contra la mujer, para mejorar su posición social y elevar su calidad de vida. 2. Reducir los índices de pobreza extrema, especialmente mediante la creación de empleos. 3. Reinsertar apropiadamente la población refugiada, desplazada y desarraigada en u n entorno centroamericano seguro y estable para que puedan disfrutar de todos sus derechos como ciudadano y mejorar su calidad de vida en igualdad de oportunidades. 4. Integrar los criterios de subsidiariedad, solidaridad comunitaria, corresponsabilidad y autogestión en las políticas de atención a la pobreza, mediante el desarrollo, la participación comunitaria y la descentralización y desconcentración económica y administrativa del Estado. 5. Fomentar prioritariamente la inversión en la persona humana para su desarrollo integral. 192 CEPAL, BID Culturales 1. Estimular una ética de vida que promueva y fortalezca el desarrollo sostenible. 2. Fortalecer el desarrollo de la identidad nacional, en el marco de la diversidad cultural y étnica. 3. Promover, proteger y aprovechar en forma adecuada los patrimonios culturales y naturales. 4. Fomentar las expresiones culturales que propicien una relación adecuada con el medio ambiente. 5. Promover una educación hacia el ciudadano y aprovechamiento sostenible de los recursos naturales. 6. Propiciar la restitución y retorno de bienes culturales que han sido exportados ilícitamente. Ambientales 1. Armonizar y modernizar los parámetros ambientales, l a legislación y las instituciones nacionales encargadas. 2. Reducir los niveles de contaminación de aire, agua y suelo que afectan la calidad de vida. 3. Salvar, conocer y usar la biodiversidad de la región, promoviendo entre otras cosas el desarrollo de corredores biológicos y áreas protegidas, centros de biodiversidad y jardines biológicos. 4. Fortalecer la capacidad de regulación, supervisión y aplicación de normas ambientales, así como la tipificación de los delitos ambientales. 5. Promover la toma de conciencia y la participación de la sociedad mediante la incorporación de los aspectos ambientales en los sistemas educativos formales y no formales. 6. Disminuir consistentemente el ritmo de deforestacion y al mismo tiempo promover la reforestación y la actividad forestal productiva a nivel regional. 7. Manejar adecuadamente las cuencas hidrográficas para garantizar los diversos usos de los recursos hídricos en calidad y cantidad. 8. Fomentar la discusión regional de políticas comunes sobre nuevos productos ambientalmente compatibles, sellos verdes y estudios de impacto ambiental. 9. Fomentar proyectos de desarrollo sostenible en las zonas fronterizas. Managua, Nicaragua, 12 de octubre de 1994. 193 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Plan de acción 1996. Segunda etapa de la ALIDES Area económica Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Congresos SIECA Consejo de Ministros del C A C SG-CAC/PRADEPESCA SG-CAC Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) SG-CAC MG/MAG CIM: M E / M A G SIECA, S G - C A C ME COMRIEDRE M A , SG-CAC SIECA SG-CAC Prioridad: Integración económica regional I. Asuntos institucionales Realizar las gestiones necesarias ante los Congresos o Asambleas Legislativas para la aprobación del Protocolo de Guatemala, por parte de los Gobiernos de Guatemala y Costa Rica Organizar y poner en marcha la «Organización Centroamericana del Sector Pesquero y Acuícola», en el marco del Consejo Agropecuario Centroamericano Organizar y poner en funcionamiento la «Comisión de Cooperación Internacional» como órgano de apoyo al Consejo de Ministros del C A C II. Zona centroamericana de libre comercio Preparación de u n Programa de eliminación de las restricciones al Libre Comercio intracentroamericano Revisión del anexo «A» del Tratado General Monitoreo semestral de las «Principales Políticas para el Sector Agropecuario a nivel de cada país centroamericano» Continúa 194 CEPAL, BID Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Evaluar los efectos económicos de las modificaciones arancelarias que propongan los países COMRIEDRE SIECA Evaluar las cláusulas Salvaguardia que apliquen los países con el propósito de negociar aquellos rubros que sean necesarios COMRIEDRE SIECA CIM: ME/MAG SIECA SG-CAC Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) III. Arancel centroamericano de importación Propuestas para aplicar los niveles arancelarios armonizados para algunos productos agropecuarios Apoyar las labores que propicien la facilitación aduanera y del transporte terrestre, a través de la implementation del Plan de Acción para la Modernización de los puestos fronterizos terrestres en Centroamérica ME COMRIEDRE SIECA Evaluar el Funcionamiento del Sistema de Bandas de Precios de Imoortación en Centroamérica CIM: ME/MAG SG-CAC/SIECA Congresos SIECA COMRIEDRE SIECA IV. Facilitación aduanera Promover la puesta en vigencia del nuevo Código Aduanero Uniforme Centroamericano (CAUCA II) Preparación, discusión y aprobación de: -Reglamento del CAUCA II -Código de Valoración Aduanera -Reglamento Uniforme sobre Defraudación Fiscal y Contrabando Continúa 195 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico V Competitividad de los sectores productivos Implementar el Programa para la Integración Tecnológica Regional en el Sector Agropecuario Centroamericano, así como Programas específicos de investigaciones, tales como granos básicos y hortalizas Equipos técnicos nacionales, IICA, CATIE, PRIAG y PROMECAFE SG-CAC CIM: MAG/ME SG-CAC SG-CAC/SIECA Organizar y realizar Primera Conferencia Centroamericana de Productos Lácteos, (febrero 1996) Prioridad: Armonización de políticas macroeconômicas VI. Programa de coordinación y armonización de políticas macroeconômicas Profundizar proceso coordinación de Políticas Macroeconômicas, mediante el seguimiento trimestral de avances conforme ocho indicadores de convergencia seleccionados BC CMCA CMFH, CMCA, CMFPoH Examen de los aspectos relacionados con la convergencia de las Políticas Macroeconômicas y la armonización tributaria SEMCA SIECA SIECA SECMCA Determinar alternativas solución fiscal déficit operacionales Bancos Centrales Centroamericanos, como una acción prioritaria para consolidar proceso de estabilización monetaria BC, MFPoH y avanzar en convergencia CMCA, CMFPoH macroeconômica regional Convenio marco para la Armonización Tributaria CMFoH SEMCA SIECA Continúa 196 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Propuesta para la armonización de los códigos tributarios CMFoH SIECA Establecer un Banco de datos tributarios y un mecanismo de intercambio de información sobre los programas de Ajuste Estructural CMFoH SIECA Realizar un estudio sobre las características y el estado actual de las administraciones tributarias en los países de la región CMFoH Ejecutar planes de acción para eliminar obstáculos aún vigentes a la libre transferencia de capitales, estimular y fijar mínimo de normas de supervisión prudencial de fondos de inversión y de pensiones y para mercados de seguros BC, Org. super. CMCA SECMCA Seguimiento aplicación normas prudenciales bancarias y para supervisión mercados de valores centroamericanos BC, Org. super. CMCA SECMCA BC CMCA SECMCA Construcción de las cuentas ambientales nacionales Prioridad: Modernización de la infraestructura regional, en materia de energía, transporte y telecomunicaciones Marco global de Política de Infraestructura Física para el apoyo del Proceso de Integración Regional y de Apertura Externa REMITRAN COMTELCA Cable de Fibra Optica: -Instalación de un Cable de Fibra Optica de alta capacidad, que enlace las capitales de la región centroamericana SIECA COMTELCA Continúa 197 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico COMTELCA COMTELCA GUATEL, A N T E L , HONDUTEL, TELCOR, ICE, INTEL COMTELCA COMTELCA COMTELCA REMITRAN Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) BCIE -Interconexión de la Región con México y Panamá -Extensión de acceso a Cables Submarinos Comunidades Fronterizas: -Estudio de probabilidades para identificación de las Comunidades objeto del Proyecto -Búsqueda de soluciones técnicas que permitan el servicio interfronterizo con tarifas nacionales Video-Conferencias: -Instalación de una red de Formación a distancia con cubículos instalados en cada u n a de las Administraciones Nacionales de Telecomunicaciones -Establecimiento de las Salas de Telecomunicaciones por Videoconferencia en las Casas Presidenciales en cada uno de los países centroamericanos -Provisión de Interconexión Internacional para alcanzar la Red Centroamericana de Videoconferência con el resto del mundo Transporte y obras hidráulicas: -Construcción, rehabilitación y reconstrucción de carreteras y ampliación de la Red Regional -Construcción, ampliación y mejoramiento de sistemas viales de las principales ciudades de Centroamérica - Señalamiento vial Continúa 198 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico REMITRAN BCIE Otras acciones: -Diseñar e implementar Sistema Regional de Estimaciones y Pronósticos Agrícolas MAG-SG-CAC SG-CAC -Continuar con el funcionamiento del Sistema de Información de Precios de Productos e Insumos Agropecuarios MAG-SG-CAC SG-CAC -Preparar un Régimen Centroamericano sobre Política de Competencia COMRIEDRE SIECA Inst. De Moder. Del Estado/CIS/ SP/Inaps/ Universidades ICAP ICAP -Caminos de apoyo al sector productivo -Ampliación y mejoramiento de puertos y aeropuertos -Facilitación de transporte terrestre - Puertos fronterizos -Agua Potable y alcantarillado -Formulación de la propuesta del Programa de Capacitación Regional e Intercambio de experiencias en modernización del Estado Prioridad: Inserción efectiva en la economía internacional, especialmente en comercio e inversión Participación de Centroamérica en el Programa del ALCA y apoyar las actividades y programas de los Grupos de Trabajo Grupo de negociadores SIECA Continuar apoyando las gestiones para incrementar la cuota de exportación de carne vacuna centroamericana libre de aranceles a los Estados Unidos MA, MCE, SP SG-CAC Continúa 199 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Elaboración de bases de datos de profesionales expertos en negociaciones comerciales a nivel centroamericano MRREE ICAP ICAP Elaborar una estrategia del Comercio Exterior SIECA SIECA Dar seguimiento al proceso legislativo en el Congreso de los Estados Unidos sobre la consideración y aprobación del Proyecto de Paridad SIECA SIECA Actualizar y profundizar los análisis iniciados en 1995 sobre las relaciones comerciales y de inversión para fortalecer los vínculos económicos con Japón dentro del marco de la Comisión Mixta Centroamérica y Japón SIECA SIECA Elaborar estudios sobre las relaciones comerciales, de inversión y cooperación entre Centroamérica y la UE SIECA SIECA Cursos y seminarios sobre Integración, Relaciones Económicas Internacionales y Modernización del Estado SIECA SIECA Atender los requerimientos de crédito de la pequeña, mediana y microempresa BCIE Implementation del Tratado Centroamericano de Legislación Marítima COCATRAM Estudio de Prefactibilidad sobre el establecimiento de una Naviera en Centroamérica COCATRAM Continúa 200 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Estudio de fletes para favorecer el comercio exterior COCATRAM Creación de bases para favorecer el desarrollo del Transporte Multimodal en Centroamérica COCATRAM CAC: SG-CAC: MG/MAG: CIM: ME: COMRIEDRE: Consejo Agropecuario Centroamericano Secretaría General del CAC Ministerio de Agricultura y Ganadería Consejo Inter Ministerial Ministros de Economía Consejo de Ministros Responsables de la Integración Económica y el Desarrollo Regional MA: Ministros de Agricultura PRADEPESCA: Programa Regional de Pesca SIECA: Secretaría Permanente del Tratado General de l a Integración Económica OIRSA: Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria ICAITI: Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial PROMECAFE: Programa Regional del Café PRIAG: Programa Regional de Agricultura y Ganadería FPOH: Finanzas Públicas o Hacienda INAPS: Instituto Nacional de Administración Pública MCE: Ministros de Comercio Exterior 201 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Plan de acción 1996. Segunda etapa de la ALIDES Area política Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Prioridad: Fortalecimiento y consolidación del estado de derecho Gestionar la cooperación internacional Corte Suprema de para el funcionamiento de las Justicia Nacionales, prioridades definidas por el sector Ministerios de Justicia justicia de la región y la sociedad civil y de Gobernación centroamericana en la aplicación del Plan Justicia en Marcha. Esto es aplicable también, al área de Seguridad Democrática Reunión de Cortes Supremas de Justiça de Centroamérica, Consejo de Min. de Justicia Fortalecimiento de los organismos y procesos electorales, incluyendo los sistemas de registros Tribunales Nacionales Electorales Organismos Electorales de Centroamérica Fortalecimiento de los Gobiernos Municipales Gobiernos Municipales FEMICA Prioridad: Modernización del sector público Reformular y ejecutar un programa regional de capacitación e intercambio de experiencias sobre modernización de Ministros o instituciones del sector público para responsables de la lograr mayor eficiencia, calidad y Modernización cobertura en la provisión de los servicios del Estado y responsabilidad en el uso de los recursos Continuar hasta concluir el diagnóstico de las instituciones de integración centroamericanas y presentar un cronograma de trabajo BID, CEPAL ICAP Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores Continúa 202 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Fortalecimiento de las Autoridades Nacionales de Informática para la Gestión de Políticas en la materia Autoridades Nacionales de Informática Promoción del uso masivo de redes Internet y bases de datos públicas en el Sector Público Ministros o responsables de la modernización del Estado, Autoridades Nac. de Informática y Redes Nacionales de Internet SG-SICA Secretarías Especializadas, SG-SICA, Instituciones de la Integración SG-SICA Ministros o Secretarios de Información SG-SICA Fortalecer la coordinación de los Subsistemas por parte de las Secretarías Especializadas y del Sistema en su conjunto por parte de la Secretaria General del SICA, de acuerdo con lo decidido por los Presidentes en Costa del Sol y lo estipulado en las Bases de Coordinación Interinstitucional SG-SICA Comunicación social para el Desarrollo Sostenible: -Primera Gran Jornada de la Comunicación sobre la Integración para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica -Reuniones Sectoriales: Encuentros con Líderes del campo de la Comunicación social, por sectores por país, para darle seguimiento a la Gran Jornada de la Comunicación -Seminarios sobre el Nuevo Modelo de Seguridad Democrática en Centroamérica -Comunicación en Zonas Fronterizas Continúa 203 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Ministros o Secretarios de Información SG-SICA SG-SICA, Gobierno de Honduras Acciones (Programas-Proyectos) ( E n desarrollo-en gestión) SG-SICA -Segunda Exposición del SICA (EXPOSICA) -Programa Regional para la Comunicación e Intercambio de Información para la Gestión y Coordinación del Nuevo Proceso de Integración Centroamericana ($450,000) -Periódico Oficial de Centroamérica Prioridad: Seguridad democrática Realizar todas las acciones necesarias para concretar el Nuevo Modelo de Seguridad Democrática, en particular en las áreas de: Difusión: Completarla realización de los Seminarios Centroamericanos de divulgación del Nuevo Modelo de Seguridad Democrática, contenido en el Tratado Participación: Impulsar la participación de la sociedad civil, a través de la Secretaría General del SICA, para la consecución de objetivos establecidos en el referido Tratado Capacitación: Creación y puesta en funcionamiento del Instituto Centroamericano de Estudios Policiales Comisión de Seguridad SG-SICA Comisión de Seguridad Prioridad: Apoyo de los procesos de negociación y consolidación de la paz y el logro de consensos políticos internos Apoyo al proceso de negociación y consolidación de la paz en Guatemala SG-SICA: BID CEPAL: ILANUD: Gobiernos Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores Secretaría General del Sistema de la Integración Centroamericana Banco Interamericano de Desarrollo Comisión Económica para América Latina y el Caribe Instituto Latinoamericano de Naciones Unidas para la Prevención del Delito y Tratamiento del Delincuente 204 CEPAL, BID Plan de acción 1996. Segunda etapa de la ALIDES Area social Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Prioridad: Inversión en la persona humana, con énfasis en la educación, salud y capacitación Inmunizaciones Realizar una jornada centroamericana con énfasis en sarampión, poliomielitis y tétanos Ministerios de Salud, Instit. Seguridad Social, ONG Fortalecer el programa permanente de vacunación con énfasis en sarampión, poliomielitis y tétanos, a nivel de cada municipio en Centroamérica COMISCA, SISCA COCISS, RESSCA Fortalecer el sistema de vigilancia epidemiológica de las enfermedades inmunopreveníbles, con énfasis en enfermedades febriles eruptivas, parálisis flácida aguda y tétanos neonatal Enfermedades diarreicas y cólera Realizar y/o actualizar el inventario de tecnologías centroamericanas transferibles Ministerios de Salud COMISCA, CIS Transferir tecnologías preventivas y de manejo de casos entre los países centroamericanos y capacitar técnicos en tecnologías transferidas Ministerios de Salud COMISCA, CIS Continúa 205 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) ( E n desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Acciones de educación formal e informal en la prevención de diarreas y tratamiento de cólera, a nivel interfronterizo Ministerios de Salud y Educación COMISCA, C E C C , SISCA Vigilancia epidemiológica, a nivel centroamericano, de la enfermedad diarreica y cólera Ministerios de Salud y Educación C O M I S C A , CIS Actualizar la situación de coberturas de letrinización rural y urbana, dotación de agua potable en cada municipio; priorizando los municipios de riesgo Ministerio de Salud, Inst. Acueductos y Alcantarillados COMISCA CAPRE, C C A D CIS Fortalecer la infraestructura sanitaria e n los municipios de mayor riesgo, priorizando los que se encuentran e n las zonas fronterizas Ministerio de Salud, Inst. Acueductos y Alcantarillados COMISCA CAPRE, C C A D Ministerios de Salud, O N G , Ministerios de Educación Actualizar el conocimiento sobre la situación nutricional de yodo, hierro, Vitamina A y fluor Identificar grupos de población en riesgo de padecer desórdenes por deficiencia de yodo, hierro, Vitamina A y fluor INCAP, COMISCA, C E C C , CIS Ministerios de Salud, O N G , Ministerios de Educación Micronutrientes INCAP, COMISCA, C E C C , CIS Revisar la legislación existente sobre fortificación de alimentos con yodo, hierro, Vitamina A y fluor Ministerios de Salud, Asambleas Legislativas Formular legislación marco sobre fortificación de alimentos Ministerios de Salud, Asambleas Legislativas INCAP, C O M I S C A , P A R L A C E N , CIS INCAP, C O M I S C A , P A R L A C E N , CIS Continúa 206 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Enfermedades transmitidas por vectores (Dengue y Malaria) Realizar encuesta de adultos y larvas con énfasis en zonas fronterizas Min. Salud Educación, Instit. Seg. Social Alcaldías Municipales COMISCA, COCCIS FEMICA Eliminar criaderos de los vectores y realizar nebulizaciones ambientales perifocales, especialmente en zonas fronterizas Min. Salud Educación, Instit. Seg. Social Alcaldías Municipales COMISCA, CIS COCISS, FEMICA Notificación semanal de casos sospechosos y confirmados de Dengue, Dengue Hemorrágico y Malaria, entre los países Min. Salud Instit. Seg. Social COMISCA, COCISS, Establecer los primeros viernes y sábados de cada mes, como el Día Centroamericano de Lucha contra los Criaderos Min. Salud Educación, Instit. Seg. Social Alcaldías Municipales COMISCA, CIS COCISS, FEMICA Realizar campaña centroamericana de Min. Salud difusión de la coordinación entre Educación, Instit. países en la lucha contra el Dengue Seg. Social y la Malaria Alcaldías Municipales COMISCA, COCISS, FEMICA, CIS, SISCA SIDA y enfermedades de transmisión sexual Incorporar el componente de educación sexual a la curricula escolar Min. Salud, Educación, COMISCA, CECC CIS, SISCA Fortalecer los programas de educación para la salud en VIH/SIDA Min. Salud, Educación, Inst. Seguridad Social COMISCA, COCCIS, CIS, SISCA Continúa 207 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional • Min. Salud, Inst. Tamizar el 100% de la sangre a Seguridad Social, transfundir y proveer de manera Cruz Roja oportuna los reactivos para el tamizaje de la sangre y sus derivados Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico COMISCA, COCCIS, SISCA Apoyar la gestión para la aprobación de la Legislación para el Manejo de la Sangre Segura Min. Salud, Asambleas Legislativas COMISCA, CIS, PARLACEN Implementar el manejo sincrónico de las enfermedades de transmisión sexual de acuerdo con el nivel de atención Min. Salud, Inst. Seguridad Social COMISCA, COCCIS Min. Salud, del Ambiente, Agricultura CIS, COMISCA, CAPRE, PARLACEN Agua y saneamiento Promover leyes de protección del ambiente y de priorización de proyectos de agua y saneamiento Incorporar las leyes propuestas en la legislación de cada país Asambleas Legislativas Incorporar a los Ministros de Salud en la CCAD Presidentes de C.A. Dotar de sistemas de abastecimiento de agua a las comunidades de las zonas fronterizas Mejorar la calidad del agua de las comunidades fronterizas, mediante la instalación de sistemas de desinfección que producen cloro a partir de sal común CIS, COMISCA, Min. Salud, Inst. de CAPRE, PARLACEN Acueductos y SISCA Alcantarillados gobiernos y comunidades Min. Salud, Inst. de Acueductos y Alcantarillados, gobiernos y Alcantarillados CIS, COMISCA, CAPRE, SISCA Continúa 208 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Dotar de sistemas de disposición sanitarias de excretas a las comunidades de las zonas fronterizas Min. Salud, Inst. de Acueductos y Alcantarillados, gobiernos y comunidades * CIS, CCAD, COMISCA, CAPRE, SISCA Educar y organizar a las comunidades beneficiadas con relación al uso adecuado y a las ventajas de la infraestructura sanitaria Min. Salud, Inst. de Acueductos y Alcantarillados, gobiernos y comunidades CIS, CCAD, COMISCA, CAPRE, SISCA Establecer el sistema de vigilancia y control de las fuentes de mayor contaminación de los cuerpos de agua que abastecen a las comunidades de las zonas fronterizas Min. Salud, Inst. de Acueductos y Alcantarillados, gobiernos y comunidades CIS, COMISCA, CAPRE, SISCA Adoptar, transferir y adaptar las Min. Salud, Inst. tecnologias disponibles para el de Acueductos y Alcantarillados, tratamiento de los desechos líquidos, gobiernos según las características, necesidades y posibilidades de las zonas fronterizas CIS, COMISCA, CAPRE, SISCA Definir e implementar planes conjuntos entre países para la explotación racional de los bosques de las zonas fronterizas Gobiernos y Alcaldías Municipales CIS, COMISCA, CAPRE, SISCA Homologar las normas y Min. Salud, Inst. especificaciones técnicas de materiales de Acueductos y y equipo de agua y saneamiento básico Alcantarillados, CIS, COMISCA, CECC, CAPRE, CCAD Comprar de manera conjunta los materiales y equipos de agua y saneamiento básico COMISCA, CAPRE CCAD Facilitar la cooperación entre países de Centroamérica de materiales y equipos de agua y saneamiento en situaciones de emergencia COMISCA, CAPRE CCAD Continúa 209 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Involucrar a las comunidades de las zonas fronterizas en las tareas de preservación y manejo de sus recursos hídricos Min. Salud, Inst. de Acueductos y Alcantarillados, gobiernos y comunidades Fortalecimiento SISCA para el sector salud CIS Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico COMISCA, CAPRE, FEMICA OPS, SISCA Min. Trabajo, Educación, Presidentes y Directores de Inst. Formación Profesional Propuesta Plan de Acción Centroamericana para la formación técnica y profesional Sistemas de información de salud Diseño conceptual y definición de áreas de acción del sistema (vigilancia epidemiológica, recursos, gestión, otros) Min. Salud, Inst. Seguridad Social SG-SICA, CIS, COMISCA, SISCA, COCCIS Definición y compatibilización de la base de datos Min. Salud, Inst. Seguridad Social SG-SICA, CIS, COMISCA, SISCA, COCISS Puesta en operación de una plataforma de comunicaciones (Internet) como medio de comunicación para el sistema Min. Salud, Inst. Seguridad Social SG-SICA, CIS, COMISCA, SISCA, COCISS Elaboración de un mecanismo de aplicación del sistema Min. Salud, Inst. Seguridad Social SG-SICA, CIS, COMISCA, SISCA, COCISS Puesta en operación y capacitación en los países Min. Salud, Inst. Seguridad Social SG-SICA, CIS, COMISCA, SISCA, COCISS Seguridad alimentaria y nutricional Apoyo a la formulación y desarrollo de políticas, planes y proyectos nacionales que incluyan su promoción Min. de Planificación, Salud, Educación, Agricultura y Economía CIS, SISCA, INCAP Continúa 210 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Min. Salud CIS, SISCA, INCAP Min. Salud, Economía CIS, SISCA, INCAP, ICAITI Min. Salud CIS, SISCA, INCAP Apoyo al desarrollo de programas integrados de prevención y control de desórdenes por deficiencia de micronutrientes Apoyo a la revisión y/o actualización de programas nacionales sobre calidad e inocuidad de los alimentos Fortalecimiento de la vigilancia alimentaria y nutricional Apoyo a la inclusión de la estrategia de Seguridad Alimentaria y Nutriciona Municipalidades en procesos de desarrollo local en los países Promoción de tecnologías y metodologías educativas para mejorar la toma de decisiones de la población sobre alimentación, nutrición y salud, tendiente al logro de una cultura alimentaria saludable Min. Educación y Salud INCAP, CECC Min. Ciencia y Tecnología CTCAP, INCAP Apoyo al fortalecimiento de iniciativas regionales y nacionales en materia de ciencia y tecnología en aspectos de Seguridad Alimentaria y Nutricional Desarrollo local. Capacitación de los recursos humanos del nivel local CIS, SISCA, INCAP, FEMICA Inst. Fomento Municipales, Gobiernos locales, INAPS Publicación del Texto de Historia del Istmo Centroamericano. Fondos disponibles para el proceso de redacción. Se tramitó solicitud de donación ante el BCIE para concluir este proceso (se requiere 30,000 dólares para entregar un juego de las artes finales a cada país) Ministerios e Institutos de Cultura y Ministerios de Educación ICAP SG-CECC Continúa 211 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Min. Educación e Instit. de Cultura Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) SG-CECC, SG-SICA (SICANet) Min. Educación SG-CECC Estadística educativa Aplicación de indicadores regionales de estadísticas educativas y establecimiento de una Red Regional de Trabajo (se ha solicitado a la UNESCO apoyo financiero para cada país) Aprobación y publicación de un «Anuario Centroamericano de Estadísticas Educativas» (se requiere recursos para publicarlo y distribuirlo) Mejoramiento de la calidad de la educación Estudio regional sobre el estado de la formación docente en el nivel primario o básico. En trámite ante el Gobierno Real de los Países Bajos Min. Educación Continuar otorgando atención prioritaria a los problemas de deserción y repitencia escolares (se requiere recursos para financiar acciones regionales de apoyo) Min. Educación (Apoyo de las inst. formadoras) Desarrollo y evaluación del Anexo Institucional sobre «Educación para Desastres». Recursos disponibles en cada país para ciertas acciones. Se necesitan 90,000 dólares para las acciones de desarrollo y evaluación Min. Educación Alfabetización Min. Educación Diseño de un Plan Estratégico para eliminar el analfabetismo en todos los países del Istmo antes del año 2000 (con el apoyo de la Sociedad Civil organizada) SG-CECC Continúa 212 CEPAL, BID Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Aplicación de los 10 fascículos de lecturas complementarias para neolectores centroamericanos Min. Educación SG-CECC Consolidación de los programas de alfabetización y postalfabetización en el marco de Fronteras Solidarias Min. Educación SG-CECC Ministerios de Educación SG-CECC Ministerios de Educación SG-CECC Sistema de Información de cada universidad Secretaría Permanente del CSUCA Red Centroamericana de Información Documental Sistema de Información Documental cada universidad Secretaría Permanente del CSUCA Desarrollo de Unidades Universitarias Centroamericanas de Transferencia Tecnológica a las empresas del sector productivo Sistema Nacional de Postgrado de cada Universidad Secretaria Permanente del CSUCA Sistema Centroamericano de Carreras de Posgrado que favorezca la excelencia académica y el desarrollo sostenible en Centroamérica Sistema Nacional de Postgrado de cada universidad Secretaria Permanente del CSUCA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Elaboración de un proyecto regional de alfabetización tecnológica, que incluya el apoyo de instituciones públicas y privadas en su ejecución nacional y regional Educación básica y secundaria Fortalecimiento de los contenidos programáticos del binomio Educación-Trabajo, acordes con la demanda de desarrollo sostenible nacional y regional Educación superior Sistema de Información Universitaria Centroamericano Continúa 213 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Divulgación de publicidad del pensamiento centroamericano y de la educación superior, la ciencia y la tecnología Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Secretaría Permanente del CSUCA Sistema Regional de Evaluación y Acreditación de cada país Sistema Centroamericano de Evaluación y Acreditación de la Educación Superior Editoriales Universitarias Secretaría Permanente del CSUCA Sistema de Estudios de Posgrado de cada universidad Intercambio Académico Centroamericano de Profesores y Estudiantes Universitarios y establecimiento de Redes Funcionales de Cooperación Regional, con énfasis en lo científico y tecnológico Programa Centroamericano de Vida Estudiantil Vicerrectorías de Vida Estudiantil por cada universidad Secretaría Permanente del CSUCA Secretaría Permanente del CSUCA Prioridad: Integración social regional Promoción de la Integración Social Centroamericana Gabinete Social, SISCA CIS CIS SISCA UNICEF, Gabinete Social SISCA, Consultor(a) Fronteras Solidarias (mayo/96-mayo/97) INDES, CODICADER CODICADER Deporte y Salud (agosto/96-agosto/97) INDES, CODICADER UNESCO Fortalecimiento del SISCA Apoyo a política social regional Continúa 214 CEPAL, BID Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Prioridad: Reducción sistemática de la pobreza, especialmente mediante la generación de empleos productivos Desarrollo Social: -Producción colegios vocacionales -Desarrollo rural integrado -Desarrollo integral de la mujer y su integración en el trabajo -Polígonos industriales -Bancos comunales -Combate a la pobreza -Vivienda popular y mejoramiento urbano -Fortalecimiento de los gobiernos locales -Financiamiento estructura básica y servicios municipales -Asistencia técnica BCIE Programa regional para el Desarrollo Sostenible para Areas Prioritarias/ASAP Gobiernos locales CIS Participación del sector privado en financiar proyectos sociales nacionales y regionales CIS, FEDEPRICAP SISCA Prioridad: Fomento y rescate de los valores de la familia Política de Juventud (Recopilación) Gabinete Social, CIS BCIE, SISCA, Consultor (a) Cartera de Proyectos Juventud Gabinete Social, CIS BCIE, SISCA, Consultor (a) CIS SISCA Gabinete Social, CIS SISCA Menor Trabajador Explotado Conferencia Regional de Familia Continúa 215 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Prioridad: Propiciar la integración de la mujer al desarrollo sostenible Primera etapa del programa de mujeres adolescentes y jóvenes madres solas en Honduras, Nicaragua y Costa Rica CIS CIS Compilación de cartera de proyectos nacionales para promover el desarrollo de la mujer y con esta base elaborar proyectos regionales SISCA SISCA Prioridad: Elevar el nivel y calidad de vida de los centroamericanos Actualización de Planes Nacionales de Acción para la Infancia Gabinete Social CIS: SISCA: SG-SICA: COMISCA: RESSCA: CCAD: CAPRE: SISCA (seguimiento) Consejo de la Integración Social Secretaría de la Integración Social Sistema de la Integración Centroamericana Consejo de Ministros de Salud Reunión el Sector Salud de Centroamérica Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y República Dominicana INCAP: Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá FEMICA: Federación de Municipios del Istmo Centroamericano COCISS: Consejo Centroamericano de Instituciones de Seguridad Social CECC: Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana OPS: Organización Panamericana para la Salud ICAITI: Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología Industrial CTCAP: Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá ICAP: Instituto Centroamericano de Administración Pública CODICADER: Consejo del Istmo Centroamericano de Deportes y Recreación SICANet: Red Ejecutiva de Sistemas de Información del Sistema de la Integración Centroamericana 216 CEPAL, BID Plan de acción 1996. Segunda etapa de la ALIDES Area cultural Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Prioridad: Rescate y preservación de los valores y tradiciones Artesanías Redacción de una propuesta de Ley Tipo de Artesanías (febrero/96) CECC Aprobación de la Ley Tipo de Artesanías en la VII Reunión Extraordinaria de la CECC (mayo/95) SG-CECC Ministerios e Institutos de Cultura Elaboración de la Ley Nacional de Artesanías de cada país (octubre/95) Fomento de Artesanías Edición de un Mapa Centroamericano de Artesanías (agosto/96) Derechos de autor y derechos conexos Redacción de una propuesta de Ley Tipo de Derechos de Autor y Derechos Conexos (marzo/96) CECC SG-CECC SIECA Aprobación de la Ley Tipo de Derechos de Autor y Derechos Conexos, en la VII Reunión Extraordinaria de la CECC (mayo/96) Red Regional de Sistemas de Información Cultural Creación de la Red Regional de Sistemas de Información Cultural Ministerios e Institutos de Culturas SG-CECC Continúa 217 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Culturas populares Elaboración de una colección de 6 fascículos de culturas populares de los países de la región, Publicación de una Agenda Centroamericana de Festivales Populares, ilustrada con artesanías y Aplicación de los criterios y mecanismos reguladores de los festivales de la fraternidad centroamericana SG-CECC: Secretaría General de Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana CECC: Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana SIECA: Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana 218 CEPAL, BID Plan de acción 1996. Segunda etapa de la ALIDES Area Medio Ambiente Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico Prioridad: Salvar, conocer y usar la biodiversidad de la región y promover el desarrollo de corredores biológicos y áreas protegidas I. Biodiversidad CCAP-CCAB CCAD CCAD CCAD CCAP-CCAD CCAD Planificación y Desarrollo del Corredor Biológico Centroamericano CCAB-CCAP CCAD Programa de Desarrollo Sostenible en Zonas de Frontera Agrícola en el Trópico Húmedo de Centroamérica FUNDESCA, CCAD CCAD Programa de Manejo y Conservación de la Biodiversidad Centroamericana Proyecto de Recursos Naturales para Centroamérica II. Corredores Biológicos y áreas protegidas Sistema Regional Centroamericano de Areas Protegidas, Zonas de Amortiguamiento y Corredores Biológicos Prioridad: Disminuir el ritmo de la deforestación, promover la reforestación y la actividad forestal productiva Programa de Acción Forestal Centroamericano CCAP-CCAB, CCAD CCAD Programa para el Manejo de Bosques en América Central CCAB-CCAP CCAD Continúa 219 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Responsable nacional-regional Institución regional responsable de la coordinación y apoyo técnico CCAD CCAD Prevención y Combate de Incendios Forestales en Centroamérica Gobiernos, CCAP-CCAB CCAD Ley de Marco Forestal para Centroamérica CCAB-CCAP CCAD Acciones (Programas-Proyectos) (En desarrollo-en gestión) Estudios sobre Política Forestal Centroamericana Prioridad: Fomentar el turismo ecológico sostenible Turismo ecológico El programa Prioritario del Ecoturismo en Centroamérica I Etapa Gobiernos, SITCA SITCA Prioridad: Propiciar un manejo adecuado de cuencas hidrográficas Cuencas hidrográficas Proyecto de Recursos Naturales para Centroamérica PROARCA CCAD: CCAB-AP: FUNDESCA: SITCA: CCAD CCAD Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo Consejo Forestal y el Consejo de Areas Protegidas Fundación para el Desarrollo Económico y Social de C. A. Secretaría de Integración Turística Centroamericana 220 CEPAL, BID Anexo III Aporte de la acción centroamericana a los objetivos de desarrollo centroamericanos 1 Antecedentes para la agenda centroamericana E l borrador de «agenda» que se presenta a continuación no pretende ser u n resumen exhaustivo de los múltiples tratados, convenios y mandatos presidenciales y a firmados, aunque se basa principalmente e n u n análisis tanto de los acuerdos aprobados a partir de 1991, como de otros elementos anteriores que se mantienen vigentes. Se parte de u n a definición del objetivo general de desarrollo común, que resume los desafíos centrales para el Istmo e n los próximos años, propósito que fuera enunciado por los presidentes centroamericanos cuando signaron la Alianza para el Desarrollo Sostenible: «un desarrollo sustentable por medio del crecimiento económico con equidad social, preservando el equilibrio ecológico y fortaleciendo l a participación ciudadana». Este objetivo general se materializa en cuatro grandes áreas de desarrollo: política, económica, social, y medio ambiente. E n cada área se propone una definición del objetivo general, tomada de los acuerdos presidenciales. A continuación se ha hecho u n primer esfuerzo por establecer una jerarquía de objetivos, identificando los objetivos específicos, las condiciones prioritarias para lograrlos y l a contribución de l a acción centroamericana a estas condiciones y, por ende, a los objetivos nacionales. Los resultados se resumen e n forma sintética e n los cuadros que se presentan e n este anexo. 1 Tomado del documento «Bases para la evaluación de la institucionalidad regional centroamericana*, del 9 de septiembre de 1996, elaborado en el marco del mismo Programa. 221 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA 1. Resumen Area a) económica Se formulan como prioridades estratégicas, comunes a todos los países de Centroamérica, los siguientes objetivos: i) E l aumento de la competitividad internacional de las empresas centroamericanas; ii) El apoyo de la inserción de estas empresas en los mercados internacionales; iii) La atracción de la inversión extranjera, y iv) El incremento del empleo. A continuación se expone el resultado de u n primer esfuerzo para identificar las c o n d i c i o n e s clave para conseguir estos objetivos, comunes a todos los países, con miras a reconocer la naturaleza del aporte de l a acción c e n t r o a m e r i c a n a al logro de los objetivos (véase el cuadro correspondiente al área económica). La acción centroamericana proporcionaría u n valor adicional de la siguiente manera. i) Desarrollo de la infraestructura regional mediante: 1) La inversión conjunta en nuevos programas de importancia regional (por ejemplo, interconexión eléctrica); 2) E l fortalecimiento de recursos comunes (por ejemplo, control aéreo), y 3) La especialización de recursos (por ejemplo, desarrollo portuario en una perspectiva regional). ii) Mayor eficiencia de servicios mediante: La liberalización y el establecimiento de normas técnicas y de competencia comunes a nivel centroamericano (por ejemplo, transporte terrestre, telecomunicaciones, probable energía). iii) Aumento de la credibilidad de los compromisos nacionales y/o de la previsibilidad de las políticas mediante la creación de marcos regionales que den mayor firmeza y una perspectiva más larga, por ejemplo, 1) Niveles arancelarios; 2) Metas comunes de convergencia monetaria o fiscal, para apoyar la estabilidad macroeconômica; 3) Regímenes comunes en materia de competencia; 2 2 Como se señala en diversos estudios, estos objetivos han tenido especial prioridad para Centroamé- rica desde fines del decenio de 1980. Véase, entre otros, CEPAL, Centroamérica. El camino de los noventa (LC/MEX/L.223), 25 de mayo de 1993. 222 CEPAL, BID 4) Fortalecimiento de la fuerza negociadora con terceros (y posiblemente la creación de representaciones consulares y comerciales conjuntas, y ampliación de la dotación de recursos humanos disponibles). iv) Acceso a u n mercado ampliado, con una reducción de costos de tran- sacción, por medio de: 1) Identificar y eliminar las barreras restantes al libre comercio, en especial en el sector agropecuario (por ejemplo, la aplicación de sobretasas y otras medidas restrictivas); 2) Mecanismos creíbles y eficientes para la solución de controversias; 3) Normas de competencia para evitar prácticas restrictivas no gubernamentales; 4) Respuestas a los problemas respecto de las normas técnicas, sanitarias y de calidad (por armonización y/o mutuo reconocimiento, etc.); 5) Armonización de impuestos indirectos; 6) Reducción de los controles fronterizos (y eventual supresión, si se adoptara una unión aduanera con libertad de circulación para bienes, independientemente de su origen); 7) Libertad de pagos; 8) Mayor eficiencia de la infraestructura y de los servicios de transporte y financieros. v) A p o y o regional al desarrollo industrial y tecnológico de las empresas centroamericanas (por ejemplo, mediante centros comunes de excelencia en la investigación; servicios regionales competitivos y próximos a la industria en materia de medidas, calidad, normas técnicas, etc.) vi) Proyectos regionales para apoyar la ampliación de l a oferta de m a n o de obra calificada y el número de profesionales c o n capacidad de i n n o vación. b) Area social E n el área social también se ha hecho u n esfuerzo por establecer u n a jerarquía de objetivos que permita identificar objetivos particulares, condiciones y el aporte de la acción centroamericana. No obstante, e n este campo el ejercicio es más difícil debido, e n parte, al hecho de que e l texto del Tratado de Integración Social no permite reconocer fácilmente los objetivos y las tareas derivadas; y en parte, a l a complejidad y magnitud de los desafíos e n esta área, así como a la dificultad de identificar las dimensiones regionales de las políticas públicas sociales. Podría ser útil distinguir claramente entre tres conceptos básicos que e n apariencia se agruparon bajo el paraguas de l a integración social. 223 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA i) Los objetivos sociales compartidos (combate a la pobreza; mejora de las condiciones de salud, educación y vivienda; aumento del empleo; promoción de la situación de la mujer y la familia) que pueden beneficiarse de la acción conjunta centroamericana, por ejemplo, mediante intercambios de información, participación de la sociedad en redes de cooperación horizontal, economías de escala en programas de medicina preventiva, servicios de agua, saneamiento etc. ii) La dimensión social de la integración económica Medidas para hacer efectivos determinados objetivos de la integración económica, en particular la libre circulación de trabajadores (que se prevé explícitamente en el Protocolo de Guatemala como un objetivo, probablemente de largo plazo): 1) Legislación laboral; 2) Derechos de seguridad social; 3) Reconocimiento de diplomas y títulos (y armonización curricular). Medidas para responder a los problemas que surgen como consecuencia de la integración económica: 4) Apoyo conjunto a la reconversión laboral (y acciones regionales para estudiar reformas en los programas educativos); 5) Promoción de la movilidad laboral. iii) Valores e intereses centroamericanos 1) Fomento de la identidad y la cultura centroamericanas; 2) Programas conjuntos para el respeto y desarrollo de la diversidad cultural. c) Area de medio ambiente El hecho de que los problemas ambientales rebasen las fronteras determina que esta área sea u n campo natural y necesario de cooperación internacional. Ello ha sido reconocido en la suscripción de la Alianza para el Desarrollo Sostenible, que refleja la importancia atribuida a esta problemática dentro de l a agenda centroamericana. Se ha aplicado en el documento l a misma metodología básica, identificando como prioridades estratégicas los siguientes objetivos: i) Reducción de la deforestación ii) Conservación de la biodiversidad iii) Preservación de recursos hídricos iv) Prevención de la contaminación v) Prevención de desastres naturales Se señalan las principales acciones comunes previstas. Especial importancia revisten algunas acciones regionales como las comprendidas e n el Programa de Acción Forestal, incluyendo el manejo adecuado de las cuen224 CEPAL, BID cas hidrográficas y l a promoción conjunta del ecoturismo. L a prevención de desastres se reforzará mediante u n aumento de l a capacidad tecnológica disponible que permita contar con «alertas tempranas.» Es u n a clara tarea de interés común compartir recursos para l a previsión de desastres naturales, y eventualmente l a investigación conjunta e n otras dimensiones. Igualmente, se prevé l a adopción de normas y la realización de acciones comunes para evitar l a contaminación, o para la eliminación de l a captura y tráfico de especies en peligro de extinción. Existe también l a propuesta de elaborar normas comunes para evitar que los países compitan en materia de controles ambientales para atraer l a inversión extranjera. Estos puntos se resumen en el cuadro indicativo correspondiente. Falta todavía confirmar e n qué estado de ejecución se encuentran estas acciones y adquirir mayor información respecto del futuro desarrollo de l a política centroamericana en esta área. d) Area política Tal como se resume en el cuadro indicativo correspondiente, existe u n a serie de áreas en las que la cooperación centroamericana puede contribuir a lograr los objetivos. Por u n lado, se proponen diversas acciones centroamericanas que apoyen al desarrollo político nacional y la consolidación del estado de derecho, de acuerdo con los objetivos compartidos enunciados, en particular: i) Protección de los derechos humanos - Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos ii) Fortalecimiento de la policía civil 1) Centro regional de capacitación 2) Cooperación en el marco de la Asociación de Jefes de Policía iii) Seguridad ciudadana 1) Acuerdo regional antinarcóticos 2) Cooperación contra la delincuencia iv) Modernización del Estado 1) Centro regional de excelencia para la formación de funcionarios, investigación y apoyo a los gobiernos 2) Apoyo regional al desarrollo municipal Por otro lado, l a acción en el nivel centroamericano es indispensable para responder a determinados problemas que derivan de las relaciones entre los países: 225 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA i) Seguridad regional. Es ineludible consolidar al Istmo Centroamericano como una «comunidad de seguridad» en la que dejen de existir los escenarios de conflicto entre los países miembros. Esto permitirá —y exige— una reducción de las fuerzas militares acorde con las tareas de la nueva agenda de seguridad ciudadana (lucha antidrogas, antidelincuencia, etc.). Por otra parte, tanto la seguridad regional como la consolidación democrática se beneficiarían de una cooperación entre las fuerzas militares (y con otros actores) para adecuar sus fines a la nueva agenda de seguridad democrática. ii) Migraciones. Por su naturaleza, este tema también requiere cooperación entre los servicios responsables. iii) Capacidades para la gestión de la cooperación e integración regional. Finalmente, se percibe la clara necesidad de asegurar la existencia de capacidades adecuadas para la ejecución eficaz de la agenda regional en todas sus áreas. Este objetivo se puede lograr con mayor eficacia mediante programas conjuntos y/o un centro regional para la formación de funcionarios, la investigación y el apoyo a los organismos y administraciones nacionales. Por otra parte, la ejecución eficaz y estable del proceso de integración regional, e n el marco de l a consolidación y perfeccionamiento de la democracia y l a participación ciudadana, requerirá esfuerzos conjuntos para asegurar u n amplio conocimiento de los avances por parte de l a población. Agenda regional centroamericana Objetivo general «Desarrollo sustentáble entendido como u n cambio progresivo e n la calidad de vida del ser humano por medio del crecimiento económico c o n equidad social, sustento del equilibrio ecológico y respeto y fortalecimiento de l a participación ciudadana». 34 3 Concepto de desarrollo sostenible citado en la Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible, Managua, 12 de octubre de 1994. 4 No se toman en cuenta los objetivos de integración política en el sentido «unionista», por no encon- trarse menciones importantes al respecto en las declaraciones de las diferentes cumbres presidenciales. 226 CEPAL, BID Económico «Crecimiento económico con equidad social», a/ Social Combate a la pobreza y satisfacción de necesidades básicas. Aumentar la competitividad de las empresas. Facilitar la inserción en el mercado internacional. Atracción de inversión extranjera. Creación de empleo. • Oferta centroamericana de alto nivel de enseñanza superior. • Promoción de identidad y cultura centroamericana. • Respeto a la diversidad cultural. • Mejorar indicadores de salud, educación y vivienda. • Aumentar niveles de empleo. • Movilidad laboral. • Mejorar la posición de la mujer y de la familia. Notas: No sólo se incluyen particulares Medio Ambiente «Establecer acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y uso racional de los recursos naturales del área». b_/ Politico «Nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance de fuerzas, fortalecimiento del poder civil, desarrollo sostenido y erradicación de la violencia y corrupción», fe/ «Hacer del Istmo una región de paz, libertad, democracia y desarrollo», c/ Reducción de la • Compromiso con deforestation. el sistema demoConservación de crático, protecla biodiversidad. ción de derechos Preservación de humanos, manterecursos hídricos. nimiento del Evitar la contami- Estado de Derenación. cho y seguridad Previsión de ciudadana. desastres natura- • Seguridad regioles. nal. • Movimientos migratorios adecuados. • Modernización del estado y descentralización • Capacidad humana y técnica para los procesos de cooperación e integración regional. los objetivos aceptados por todas las partes, sino también compromisos mas que progresivamente se ampliarán a todos los Estados Miembros, a/ Cumbre Ecológica Centroamericana para el Desarrollo Sostenible. bj Protocolo de Tegucigalpa a la Carta de la Organización de Estados Centroamericanos, Tegucigalpa, 13 de diciembre de 1991. £/ Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica, Managua, 227 12 de octubre de 1994. L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Area económica Objetivo Objetivos de desarrollo especúleos «Crecimiento económico con equidad social». -Competitividad de las empresas. -Facilitarla inserción en el mercado i n ternacional. -Atracción de inversión extranjera. -Creación de empleo. Condiciones necesarias Aporte de la acción Centroamericana - Infraestructura -Inversión conjunta y recursos comufísica eficiente y nes. competitiva. -Especialización de recursos. -Sistema eficien- -Liberalización de servicios intracente de servicios troamericanos. de transporte. - A p r o v i s i o n a - -Liberalización de servicios intramiento seguro y centroamericanos. a bajos costos de -Interconexión eléctrica. energía. -Servicios de te- -Liberalización de servicios intracenlecomunicacio- troamericanos. nes buenos y con bajos costos. -Clima de com- -Regímenes comunes de competencia petencia. que permiten aumentar la capacidad de negociación estatal frente a intereses privados anticompetencia. -Seguridad jurí- -Acuerdos regionales que sostienen la dica y marco ju- credibilidad de las materias en cuestión. rídico creíble. -Estabilidad ma- -Mecanismos de cooperación financroeconômica. ciera con condicionalidad adecuada. -Legitimación interna y credibilidad externa por metas comunes de convergencia. -Capacidad de -Mayor fuerza negociadora mediante n e g o c i a c i ó n negociación conjunta. económica y comercial internacional. -Acceso a u n mercado unificado para bienes y servicios. -Apertura conjunta que proporciona un mercado subregional. -Armonización de políticas más allá del GATT. /Continúa 228 C E P A L , BID Objetivo Objetivos de desarrollo específicos Condiciones necesarias Aporte de la acción Centroamericana -Ampliación del -Liberalización de movimientos de camercado finan- pital y de servicios bancários y de seguros. ciero. -Cooperación financiera. -Vinculación de bolsas de valores. -Reducción de -Eliminación de barreras y trámites. costos de tran- -Libertad de pagos y transacciones. sacción. -Desarrollo i n dustrial y tecnológico de las empresas centroamericanas. -Inversión conjunta y recursos comunes. -Especialización de recursos. -Centros de excelencia de investigación y apoyo regionales. -Servicios competitivos de normas y medidas. - A m p l i a oferta •Ver área social de mano de obra calificada y profesionales con capacidad de innovación. 229 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Area social Objetivo Objetivos de desarrollo específicos Condiciones necesarias Combate a la -Mejorar indipobreza y sa- cadores de satisfacción de lud. necesidades básicas. -Mejorar acceso de agua potable. -Ampliar campañas de medicina preventiva. Aporte de la acción Centroamericana -Intercambio de información e investigación conjunta. -Cooperación horizontal y economías de escala en programas de medicina preventiva, servicios de agua, saneamiento y otros. -Oferta c e n - -Fortalecimiento -Centros de excelencia y economías troamericana de instituciones de escala en instituciones de enseñanza superior. de alto nivel existentes. de enseñanza superior. -Promoción de identidad y cultura c e n troamericana. -Respeto y desarrollo de la diversidad cultural. -Programas conjuntos. -Turismo conjunto. - M e j o r a r -Fortalecimiento -Capacitación (formación de formadoi n d i c a d o r e s de la educación res, materiales, etc.) de educación. básica. -Mejorar con- - M o d a l i d a d e s d i c i o n e s de adecuadas de financiamiento. vivienda. -Aumentar ni- -Apoyo financieveles de em- ro y técnico a la pleo. pequeña empresa y a la microempresa. -Intercambio de experiencias y fortalecimiento de programas. -Gestión conjunta de recursos financieros. -Movilidad la- -Derechos para -Legislación laboral. boral. t r a b a j a d o r e s -Seguridad social. -Reconocimiento de diplomas. migrantes. -Promoción de la posición de la mujer y de la familia. 230 C E P A L , BID Area de Medio Ambiente Objetivo Objetivos de desarrollo específicos Condiciones necesarias «Establecer acciones concertadas dirigidas a la preservación del medio ambiente por medio del respeto y armonía con la naturaleza, asegurando el equilibrado desarrollo y uso racional de los recursos naturales del área». Aporte de la acción Centroamericana -Centros de excelencia, a/ -Intercambio de información. -Compromisos comunes. •Normas comunes para evitar guerras de incentivos. -Reducción de -Controles y ma- -Programa de acción forestal centrola deforesta- nejo adecuado americano. ción. del bosque. -Programa de reforestación. - C o n s e r v a - -Regulación ade- -Promoción conjunta de ecoturismo. ción de la bio- cuada. -Corredor biológico centroamericano. diversidad. -Eliminación conjunta de captura y tráfico de especies en peligro de extinción. -Preservación -Manejo adecuade recursos do de recursos y hídricos. cuencas. -Evitar conta- -Regulaciones y -Normas comunes. minación. controles adecuados. -Previsión de -Capacidad tec- -Recursos comunes. desastres na- nológica disponible para el turales. estudio de la actividad sísmica y meteorológica. g/ Estos cuatro tipos de acción centroamericana son formas genéricas de apoyo a los objetivos específicos del área de medio ambiente 231 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Area Política Objetivo Objetivos de desarrollo específicos «Nuevo modelo de seguridad regional sustentado en un balance de fuerzas, fortalecimiento del poder civil, desarrollo sostenido y erradicación de la violencia y corrupción». -Compromiso con el sistema democrático, protección de Derechos H u manos, mantenimiento del Estado de Derecho y seguridad c i u dadana. Condiciones necesarias -Fortalecimiento del Poder Judicial y Procuradores. -Fortalecimiento de las organizaciones cívicas. - C o n t r o l de la delincuencia, -Profesionalización de las Fuerzas Armadas. -Fortalecimiento de la Policía Civil. «Hacer del Istmo una región de paz, libertad, -Seguridad re- -Eliminación de democracia y gional. escenarios de desarrollo». conflicto bélico intrarregional. Aporte de la acción Centroamericana -Robustecimiento de los compromisos por acuerdos y foros regionales. -Apoyo mutuo para la consolidación de instituciones democráticas. -»Plan de Justicia en Marcha». -Consejo Centroamericano de Procuradores de Derechos Humanos. -Capacitación regional de los cuerpos de policía civil. -Acuerdo regional antinarcóticos. -Cooperación policial antidelincuencia. -Reducción de las fuerzas militares acorde con las tareas de la nueva agenda de integración. -Tratado de Seguridad Democrática. -Plan de Desminado en Centroamérica. -Cooperación intra-Fuerzas Armadas para adecuar sus fines a la nueva agenda. -Movimientos -Servicios de mi- -Cooperación entre servicios. m i g r a t o r i o s gración profe- -Intercambio con controles debidos. adecuados. sionales y eficientes. -Modernización del Estado y descentralización. -Fortalecimiento -Programas regionales de apoyo. de las instituciones municipales. -Programas de racionalización y fortalecimiento institucional. -Capacidad humana y técnica para los procesos de cooperación e integración regional. - F u n c i o n a r i o s -Centros regionales de formación, incapacitados y vestigación y apoyo. conocimientos técnicos. 232 Anexo IV Organos y organismos especializados regionales Sedes de los órganos e instituciones regionales Guatemala Honduras P A R L A C E N COMTELCA SIECA BCIE SE-CCAD COCESNA INCAP 1 E l Salvador Nicaragua Costa Rica Panamá SG-SICA CCJ ICAP SG-SISCA OIRSA SITCA SG-CECC CEPREDENAC COCATRAM CAPRE CCP SE-CMCA ICAITI SG-CAC CSUCA CRRH 1 Extracto del documento Diagnóstico de la institucionalidad regional centroamericana Rev. 2), del 28 de febrero de 1997. 233 (LC M EX R. 581 Participación de los países en las instituciones de integración centroamericana (Diciembre de 1996) Guatemala PARLACEN CCJ 2 ALIDES El Honduras Salvador • • • . . . . » 4 SG-SICA SIECA SECMCA SG-CAC SITCA . BCIE . Nicaragua Costa Rica » i • . • . . » . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Panamá Belice México República Dominicana * 3 . * . CEAC CCHAC COCATRAM COCESNA COMTELCA CTCAP ICAITI . . . . . . * * * * * * * * /Continúa Guatemala El Honduras Nicaragua Salvador Costa Rica • • • • OIRSA SISCA * • COCISS • CAPRE • • INCAP CCVAH SGCECC • • CSUCA SECCAD • CEPREDENAC • * • CCP • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • • República Dominicana • • • • • • • • • Guatemala y Panamá no han ratificado el Estatuto. * La Asamblea Legislativa de Costa Rica no ha podido ratificar el Estatuto debido a la declaración de inconstituckmalidad del mismo por parte de la Sala Constitucional de Costa Rica. 4 México • La Asamblea legislativa de Costa Rica ha manifestado su negativa a ratificar el Tratado. 1 Belice • ICAP CRRH Panamá Consejo Centroamericano de la Alianza para el Desarrollo Sostenible. * Honduras y Costa Rica no han ratificado el Tratado de Integración Social. • CEPAL, BID Secretarías y Organismos Regionales Centroamericanos: Estructuras y funciones * Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SG-SICA) Convenio constitutivo y status jurídico Creada por el Protocolo de Tegucigalpa e n 1991. Dicho documento le otorga carácter de órgano de integración con l a autonomía necesaria para realizar sus funciones. Son miembros plenos de la SG-SICA: Costa Rica, E l Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Belice tiene dos status como observador en l a Reunión de Presidentes del SICA y como miembro pleno de l a A L I D E S y e n algunas instituciones regionales y foros de cooperación del SICA. Se encuentra ubicada en San Salvador, E l Salvador. Estructura La máxima autoridad es l a Reunión de Presidentes centroamericanos. También forman parte de su estructura organizativa: el Comité Ejecutivo del SICA y el Consejo de Ministros. Funciones Asegurar l a coordinación global permanente de l a Institucionalidad Regional en el marco del SICA, en apoyo a la calidad, tanto en l a preparación de iniciativas para l a toma de decisiones de l a Reunión de Presiden* Los datos y la información que se presentan en estos cuadros fueron obtenidos en septiembre / octubre de 1996 y en algunos casos revisados en diciembre de ese año. 237 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA tes y Consejos de Ministros, como en su seguimiento y cumplimiento; promover l a plena participación de la sociedad civil y la comunicación e información sobre la integración para el desarrollo sostenible, así como respaldar e impulsar l a cooperación internacional hacia Centroamérica como región, y ejercer otras atribuciones señaladas e n el Protocolo de Tegucigalpa, l a Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES) y demás instrumentos complementarios o actos derivados. Asimismo, formalmente es secretaría de l a Comisión Centroamericana de Seguridad y del Consejo Centroamericano de l a Alianza para el Desarrollo Sostenible (ALIDES). Actividades - Apoyo a los trabajos preparatorios de las Reuniones de Presidentes. - Informes Ejecutivos sobre el seguimiento de los mandatos. - Concertación de las «Bases de Coordinación Interinstitucional». - Reuniones de Ejecutivos de la Institucionalidad Regional. - Contribución en la elaboración de los proyectos de los Tratados y de reformas a convenios de diferentes organizaciones. - Elaboración del Informe sobre el estado de los Convenios y Tratados Regionales. - Desarrollo de bases de datos de las Reuniones de Presidentes, tratados, convenios y matriz de seguimiento de los mandatos. - Divulgación de diversas publicaciones sobre el nuevo modelo de l a integración. - Realización de actividades de cooperación y coordinación de los diferentes subsistemas. - Apoyo a los gobiernos en su participación en distintas Reuniones Cumbres Internacionales. - Búsqueda de cooperación internacional. Personal Cuenta e n total con 21 personas, de las cuales diez son administrativos. Trece son salvadoreños, seis hondurenos, u n guatemalteco y u n nicaragüense. D e l personal total, uno cuenta con doctorado, 11 son graduados universitarios y nueve no tienen estudios universitarios. 238 CEPAL, BID Indicadores financieros Sus recursos provienen de l a aportación de los países (200,000 dólares), que constituye su presupuesto regular, y de fondos extemos para proyectos específicos o fortalecimiento institucional. Las cuotas de los países, entre 1993-1996, s u m a r o n únicamente 2,240,800 dólares y l a moratoria 1,359,200 dólares. Los aportes internacionales son básicamente de Taiwan y totalizaron 815,000 dólares el período 1993-1996. Los gastos operativos en este mismo período ascendieron a 2,475,000. 239 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA) C o n v e n i o constitutívo y status jurídico Creada e n 1960 por el Tratado General de Integración Económica Centroamericana. L a Secretaría también se rige por las disposiciones del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano e n esa materia, y por el Protocolo de Guatemala. Son m i e m b r o s Costa Rica, E l Salvador, Guatemala-, H o n d u r a s y Nicaragua. Su sede se encuentra e n la ciudad de Guatemala, Guatemala. Estructura L a máxima autoridad es el Consejo de Ministros, bajo el esquema del Protocolo de Tegucigalpa, integrado por los ministros que tienen a su cargo las funciones de l a integración económica (Ministros de Economía). Bajo el régimen del Protocolo de Guatemala, el órgano superior será integrado por los Gabinetes Económicos de cada Estado, por lo que se denominará también Gabinete Económico Centroamericano. Como órgano ejecutivo actuará el Comité Ejecutivo, formado por u n representante de cada Gabinete Económico nacional. Funciones Velar por la correcta aplicación del Protocolo de Guatemala y demás instrumentos jurídicos de l a integración económica, y l a ejecución de las decisiones de los órganos del subsistema; fungir como Secretaría A d m i nistrativa del Comité Ejecutivo de Integración Económica y de los órganos que no tengan Secretaría, como la Reunión de Ministros de Transporte y de Hacienda o Finanzas Públicas; servir de enlace de las acciones de las otras Secretarías del subsistema económico, así como la coordinación con l a Secretaría General del Sistema de Integración Centroamericana (SGSICA); realizar los trabajos y estudios que los órganos del subsistema le encomienden; desempeñar las funciones que le asignen el Consejo de Ministros de Integración Económica o su Comité Ejecutivo; y proponer en materia de integración económica. Finalmente, procurar l a colaboración de cualquier organismo centroamericano o internacional para el mejor desempeño de sus labores. 240 CEPAL, BID Actividades - - - - - - Inventario de las restricciones al libre comercio. Revisión del anexo «A» del Tratado General. Reglamentos sobre origen de mercancías, prácticas desleales, medidas de salvaguardia, compras de gobierno, resolución de controversias, normas ñtozoosanitarias y normas técnicas. Administración del Convenio sobre el Régimen Arancelario y Aduanero Centroamericano. Sistema Arancelario Centroamericano. Código Aduanero Uniforme Centroamericano. Coordinación de las políticas con los compromisos adquiridos en materia de aduanas. Programas de trabajo para l a armonización tributaria. Estudio regional encaminado a la armonización de los incentivos que estimulen la inversión turística. Marco de política de infraestructura física y marco jurídico institucional que sustente la estabilidad de la inversión. Elaboración de una estrategia conjunta de comercio exterior. Apoyo y asesoría a los gobiernos miembros en reuniones internacionales, negociación, comercialización y gestión de la cooperación internacional. Adecuación de la normativa regional a los compromisos adquiridos con el exterior. Organización de seminarios y proyectos de reglamentación sobre los nuevos temas (servicios, inversiones, propiedad intelectual y competencia). Cursos sobre integración, relaciones económicas internacionales y modernización del Estado. Personal E l personal total es de 77: 45 administrativos y 32 técnicos o profesionales. De todos éstos, 62 son guatemaltecos, cuatro salvadoreños, cuatro costarricenses, tres nicaragüenses, dos hondurenos y dos no son centroamericanos. D e l personal profesional, cuatro tienen maestría, 18 licenciatura y diez no cuentan con título universitario. 241 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Indicadores financieros Los ingresos provienen de las aportaciones directas de los países m i e m bros (400,000 dólares cada uno), de la Reunión de Ministros de Transporte (25,000 dólares) para el funcionamiento de l a Secretaría, de l a cooperación internacional y de l a venta de servicios. Las cuotas de los países, entre 1993-1996, sumaron 4,912,225 dólares y los retrasos en pagos de los gobiernos, 3,087,775 dólares. Los aportes internacionales provienen de l a U S A I D y fueron de 1,832,492 e n el período 1993-1996. Los egresos en este mismo período ascendieron a 7,937,898 dólares. 6 A l no contar con los datos referentes a 1996, se utilizó una cantidad promedio. 242 CEPAL, BID Secretaría Ejecutiva del Consejo Monetario Centroamericano (SE-CMCA) Convenio constitutivo y status jurídico Fue creado en 1964 como u n instrumento interbancário. S i n embargo, su convenio constitutivo fue reformado y actualizado recientemente, por lo que s u funcionamiento pasó de u n a situación basada e n u n acuerdo interbancário de voluntades a otra con más sustento legal, derivada e n l o fundamental de l a entrada en vigencia del Protocolo de Guatemala. Su sede se encuentra en San José, Costa Rica, y los seis países d e l Istmo forman parte de este organismo, aunque Panamá sólo e n calidad de observador. Estructura L a máxima autoridad es el Consejo Monetario Centroamericano conformado por los Presidentes de los Bancos Centrales. Funciones Promover y ejecutar las acciones necesarias para lograr progresivamente l a integración monetaria y financiera: coordinación, armonización, convergencia o unificación de políticas monetarias, cambiarías, crediticias y financieras. Sus áreas de acción son: irrestricta libertad de pagos y medios de pagos; uso de monedas nacionales e n los pagos intrarregionales y libre negociación; libre transferencia de capitales y desarrollo y fortalecimiento del mercado de capitales; integración financiera y de los mercados de capitales; movimientos financieros de carácter especulativo; relaciones monetarias internacionales y cooperación financiera con otras entidades regionales e internacionales. 243 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Actividades - - Proyecto «Sistema Centroamericano de Indicadores Económicos de Corto Plazo». Programa de Apoyo al Desarrollo y la Integración de Centroamérica (Coordinación de Políticas Macroeconômicas). Análisis y evaluación de propuestas para desarrollar la integración financiera y monetaria. Labores de investigación centradas en la interrelación y causalidad de fenómenos económicos. Evaluación periódica de la situación económica de los países y las perspectivas de corto plazo. Gestión crediticia del Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria. Seguimiento de procesos de renegociación de las deudas externas y búsqueda de soluciones al «quebranto financiero» del BCIE. Búsqueda de mecanismos de pago apropiados. Programa para implantar el Sistema Integrado de Contabilidad de los Bancos Centrales (SICA). Gestiones para la incorporación de Panamá como miembro observador. Elaboración de proyecto constitutivo y adecuación de la normativa legal. Sistema centroamericano de pagos. Esfuerzos para la coordinación y armonización de políticas económicas (fiscales, monetarias y cambiarías). Foro Centroamericano sobre Deuda Externa. Personal E l personal total de l a institución es de 26 integrantes: dos e n e l área ejecutiva, nueve e n l a administrativa y 15 en l a técnica. Indicadores financieros Sus actividades se sufragan con una parte del producto generado por las operaciones financieras del Fondo Centroamericano de Estabilización Monetaria (FOCEM). Su presupuesto es de 900,000 dólares. 244 CEPAL, BID Secretaría General del Consejo Agropecuario Centroamericano (SG-CAC) Convenio constitutivo y status jurídico Fue creada en julio de 1991, fecha a partir de l a cual l a Secretaria d e l Consejo Regional de Cooperación Agrícola de Centroamérica, Panamá y la República Dominicana (CORECA), por convenio con el Instituto Interamericano de Cooperación para l a Agricultura (IICA), realiza las funciones propias de l a Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano. Forman parte de este organismo los seis países del Istmo y su sede se ubica e n San José, Costa Rica. _^ Estructura L a autoridad máxima es el Consejo Agropecuario Centroamericano, formado por los Ministros de Agricultura y Ganadería. Además, cuenta con los siguientes órganos de acuerdo con su convenio constitutivo: C o n sejo de Ministros de Agricultura, Comité de Viceministros de Agricultura, Secretaría General, Comisión Técnica Regional y Comisión de Cooperación Internacional. Funciones Es el órgano rector del sector agropecuario del Subsistema de Integración Económica y es responsable de definir, coordinar y dar seguimiento a las políticas, planes y acciones regionales e n el campo de l a agricultura e n su visión ampliada, que involucra a l a agroindústria y las cadenas agroalimentarias. Actividades - Establecimiento del Sistema de Bandas de Precios de Importación. Seguimiento semestral de las principales políticas aplicadas a los productos agropecuarios en los diferentes países. Programa de eliminación de las restricciones al libre comercio. Asesoría en materia de negociaciones internacionales. Desarrollo de Mercados Bursátiles de Productos Agropecuarios. Sistemas de información para el análisis del comportamiento de las variables contenidas en el sistema. 245 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Colaboración en la realización del Reglamento sobre normas y procedimientos fitozoosanitarios en las relaciones comerciales intrarregionales. Estudio de las cadenas agroalimentarias. Estudio sobre la situación de la demanda y oferta de servicios para la agroexportación. Análisis conjunto (sector público y privado) sobre los problemas y políticas regionales en campos específicos. Plan piloto de preparación para enfrentar la sequía en la provincia de Guanacaste. - Personal U n total de siete personas, todas de nacionalidad costarricense, trabaj a n e n l a Secretaría: tres administrativos y cuatro técnicos o profesionales. De estos últimos, tres cuentan con maestría o doctorado y uno c o n licenciatura. Indicadores financieros 7 Los ingresos actuales provienen de la cuota anual de cada uno de los países miembros (20,000 dólares), de los aportes financieros permanentes del Instituto Interamericano de Cooperación para l a A g r i c u l t u r a (136,000 dólares) y de otros fondos para l a consecución de proyectos. Las cuotas de los países, entre 1994-1996, sumaron 263,296 dólares y las aportaciones del IICA e n este mismo período alcanzaron 424,147 dólares. 7 Los datos financieros corresponden a la Secretaria del Consejo Regional de Cooperación Agrícola de Centroamérica, México y la República Dominicana, debido a que ésta asumió, desde 1991, la responsabilidad de funcionar como Secretaría del Consejo Agropecuario Centroamericano. 246 CEPAL, BID Secretaria de Integración Turística Centroamericana (SITCA) Convenio constitutivo y status jurídico Fue establecida durante l a Primera Conferencia Extraordinaria de M i nistros de Relaciones Exteriores de Centroamérica e n 1965. Su sede se ubica e n Managua, Nicaragua, y son miembros todos los países centroamericanos, con excepción de Belice. Estructura Su autoridad máxima es el Consejo Centroamericano de Turismo, i n tegrado por los Ministros y Directores de Turismo nacionales. Funciones E l desarrollo d e l turismo por medio de programas de promoción turística de beneficio regional; eliminación de barreras; y establecimiento de servicios financieros, crediticios, legales, institucionales, deportivos, educacionales y físicos. Actividades - - Coordinación y organización de la XVIII Cumbre de Presidentes («Turismo y Desarrollo Sostenible») y elaboración del Plan Regional para el Desarrollo del Turismo. Creación de los Comités Nacionales de Facilitación del Turismo y asesoría con relación a las medidas que deben impulsarse en cada país. Coordinación de inversiones públicas. Apoyo en el campo turístico mediante la modernización y armonización de instrumentos migratorios, capacitación de funcionarios, facilitación del paso de fronteras terrestres, facilitación de la circulación de vehículos de turistas, rehabilitación de las carreteras y ampliación del manual de señalización vial unificado, simplificación de procedimientos e n aeropuertos, modernización de instalaciones portuarias, protección del turista, mejora de las condiciones higiénico-sanitarias, homologación de normas de protección ambiental y política comercial aérea. Acciones tendientes a l a armonización de incentivos de inversión. Promoción estratégica e información turística. 247 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal Cuatro personas trabajan en esta Secretaría, de las cuales sólo hay u n funcionario profesional: l a Secretaria General. Todo el personal es de nacionalidad nicaragüense. Indicadores financieros Sus recursos provienen de las aportaciones de los países miembros (antes de 1996 eran de 8,000 dólares cada uno, pero a partir de este año las cuotas aumentaron a 12,000) y de fondos externos para l a consecución de proyectos y fortalecimiento institucional. A pesar de que los miembros pagan sus cuotas, los recursos destinados a esta institución son menores que sus gastos. Las cuotas de los m i e m bros, entre 1993-1995, sumaron 144,000 dólares, mientras que los egresos e n ese mismo período fueron de 156,684.04 dólares. E l déficit se h a cubierto mediante cuotas extraordinarias de los países. 248 CEPAL, BID Banco Centroamericano de Integración Económica (BCIE) Convenio constitutivo y status jurídico Se creó e n 1960, y e n 1992, con el Protocolo de Reformas al Convenio Constitutivo del Banco se abrió su capital a l a participación de socios extrarregionales. Además de los cinco países de Centroamérica, también forman parte d e l Banco, México, Argentina, Colombia y Taiwan. L a sede se encuentra ubicada e n Tegucigalpa, Honduras. Estructura L a autoridad máxima es l a Asamblea de Gobernadores y está formada por los Ministros de Economía y los Presidente de Bancos Centrales de los distintos países miembros. Asimismo, su convenio constitutivo también contempla l a existencia de otras autoridades: Directorio, como órgano responsable de la dirección del Banco; Presidente, elegido por l a A s a m blea de Gobernadores; Vicepresidente, elegido por el Directorio; y demás funcionarios que se consideren necesarios para el funcionamiento del organismo. Funciones Promover l a integración económica y el desarrollo económico y social, proveyendo recursos financieros y cooperación técnica a organizaciones públicas y privadas, nacionales y regionales. Actividades - Crecimiento de la gestión crediticia. En el ejercicio 1992-1993 el total de desembolsos fue de 180.6 millones de dólares y en 1995-1996 ascendió a 437.8 millones de dólares (115.1 millones para Guatemala, 89.4 para E l Salvador, 84.3 para Honduras, 38.9 para Nicaragua, 109.4 para Costa Rica y 0.7 para organismos regionales). 249 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal E l número de personas que labora en el Banco es de 483:183 funcionarios internacionales superiores de planta, 46 técnicos, 108 secretarias, 71 auxiliares y 75 contratistas. Por otro lado, 33 son guatemaltecos, 43 salvadoreños, 332 hondurenos, 34 nicaragüenses, 34 costarricenses, 4 mexicanos, u n chino y dos argentinos. Además, de estas 483 personas, 85 cuentan con maestría o doctorado, 145 con licenciatura y 253 no tienen título universitario. Indicadores financieros Las utilidades netas durante el ejercicio 1995-1996 fueron de 51,401,000 dólares y los gastos de operación ascendieron a 34,119,000 dólares (incluy e n salarios y beneficios, provisiones para bienes adjudicados, comisiones y otros cargos, gastos de administración y pérdidas por fluctuaciones cambiarías). 250 CEPAL, BID Comité de Cooperación de Hidrocarburos de América Central (CCHAC) Convenio constitutivo y status jurídico Se creó en 1991 y está integrada por los responsables del subsector de hidrocarburos de los seis países centroamericanos. Sin embargo, su convenio constitutivo se espera sea aprobado por los Poderes Ejecutivos y/o los Congresos Nacionales. L a ubicación geográfica de l a sede del Comité es rotativa por períodos de dos años, siguiendo el orden geográfico de los países de sur a norte; actualmente se encuentra e n Managua, Nicaragua (1996-1998). Estructura Su actual estructura es temporal. E n el futuro convenio se prevé que estará compuesta por los siguientes órganos: Reunión Ministerial de Responsables de Hidrocarburos de América Central, Secretaría pro tempore, Comité Técnico y otros órganos que establezca l a Reunión Ministerial. Funciones Realizar esfuerzos coordinados y promover acciones para mejorar l a gestión del abastecimiento de hidrocarburos. Sus áreas de acción son-, des a r r o l l o de u n m e r c a d o r e g i o n a l más e f i c i e n t e , c o m p e t i t i v o y ambientalmente sustentáble; fortalecer a las instituciones nacionales; promover acuerdos de cooperación internacional; realizar estudios y proyectos de investigación, y establecer redes de información. Actividades - - Aprobación del convenio constitutivo. Proyecto (CEPAL-GTZ) Mejoramiento del Abastecimiento de Hidrocarburos al Istmo Centroamericano. En el marco de este proyecto se han realizado reportes estadísticos periódicos, estudios sobre el abastecimiento de hidrocarburos de la región y diversos cursos y seminarios regionales de capacitación. Discusión de u n programa de cooperación para el sector en el marco del Grupo Consultivo Regional de América Central (GCR-AC). Presentación de l a Estrategia Petrolera y propuesta sobre armonización de las especificaciones de los petrolíferos. 251 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal E l Director de Hidrocarburos del país sede funge como Secretario y utiliza a su personal en las actividades propias del C C H A C , ya que la institución no cuenta con personal fijo a su cargo. 252 CEPAL, BID Consejo de Electrificación de América Central (SE-CEAC) Convenio constitutivo y status jurídico E n 1979 se tomó la decisión de crear el C E A C , pero recién e n 1985 se firmó su convenio constitutivo, del cual forman parte las empresas eléctricas públicas principales de los seis países centroamericanos. Los m i e m bros acordaron que l a sede de la Secretaría Ejecutiva fuera rotativa cada dos años, y que l a decisión sobre u n alargamiento e n e l período de permanencia, o b i e n de optar por una sede permanente, se discutiría luego de cumplir u n ciclo completo de rotación, plazo que se cumplirá e n j u l i o de 1997. Actualmente, l a Secretaría Ejecutiva se encuentra e n Tegucigalpa, Honduras. Estructura L a Reunión Conjunta constituye la autoridad suprema del C E A C y está integrada por las máximas autoridades ejecutivas de las instituciones m i e m bros. Dicha reunión está dirigida por u n Presidente, cargo que corresponde a l a autoridad máxima de l a institución sede del Consejo. También integran l a estructura organizativa, l a Secretaría Ejecutiva y el Comité Técnico-Financiero. Funciones Lograr el mejor aprovechamiento de los recursos energéticos e n los procesos de generación, trasmisión y distribución de l a energía eléctrica. Sus campos de acción son: acuerdos de interconexiones; estudios, investigaciones, capacitación, distribución de información y asesorías; establecimiento de contactos con otras organizaciones; y coordinación de l a acción frente a terceros. Actividades - - Programa Desarrollo Institucional e Integración Eléctrica Regional del Istmo Centroamericano (TJIEICA), fases I y II. Programa de Actividades Regionales en el Subsector Eléctrico del Istmo Centroamericano (PARSEICA). Proyecto CEAC-NORDEL. Establecimiento de la Tarifa Unificada para América Central. 253 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA - - Administración de la Demanda. Prefactíbilidad de la Interconexión del G-3 y América Central. Revisión Global de la Cooperación Centroamericana en Energía Eléctrica. Fortalecimiento de las Comunicaciones del CEAC. Estudio de costos para plantas térmicas de rápida maduración. Estudio de Factibilidad Termoeléctrica Regional. Sistema de Interconexión Eléctrica de los Países de América Central (SIEPAC). Personal E l C E A C no tiene personal fijo debido a que es una institución itinerante y cada dos años, coincidiendo con l a rotación de la Secretaría, se elige u n Secretario Ejecutivo y se conforma una unidad de apoyo, que consiste de asistente técnico, asistente administrativo, secretaria, conductor de vehículo y conserje. Los salarios y prestaciones se cubren por l a Empresa Eléctrica sede del CEAC, por lo que dependen de ella en forma directa. Asimismo, e n cada una de las empresas existe personal dedicado parcialmente a atender las actividades de los Subcomités, Grupos de Trabajo y proyectos regionales. 8 Indicadores financieros Las empresas eléctricas nacionales otorgan una aportación anual de 5,000 dólares. Generalmente, se trata de personal incluido en la nómina de alguna empresa, que se libera de sus funciones regulares para prestar servicio al CEAC por un año, por lo que las remuneraciones y prestaciones corresponden a la política de cada empresa. 254 CEPAL, BID Comisión Centroamericana de Transporte Marítimo (COCATRAM) Convenio constitutivo y status jurídico Creada e n 1980 bajo l a jurisdicción de l a Reunión de Ministros Responsables de l a Integración Económica. E n 1987 l a jurisdicción pasó a l a Reunión de Ministros Responsables del Transporte y forman parte de esta organización los seis países centroamericanos. Su oficina sede se encuentra ubicada e n Managua, Nicaragua. Estructura L a autoridad máxima es el Directorio, integrado por u n Director T i t u lar por país (Ministro, Viceministro o representante que se encargue de los asuntos de transporte marítimo) y u n Director Alterno (funcionario de alto nivel vinculado con e l campo portuario y marítimo); tres Directores Titulares y tres Altemos designados por el sector privado regional; específicamente uno por l a Asociación de Usuarios del Transporte Internacional de Centroamérica, uno por la Federación de Cámaras de Comercio de Centroamérica y uno por la Federación de Cámaras de Exportadores de Centroamérica. Funciones Asesorar a los Ministros de Transporte en l a adopción de políticas y decisiones sobre los diferentes campos del transporte marítimo, para s u aplicación e n e l ámbito nacional y regional. Actividades - Proyecto «Asistencia a Centroamérica para el Desarrollo de una Moderna y Armonizada Legislación Marítima» (LEGISMAR). - Programa de Capacitación en la Esfera de Puertos y Transporte Marítimo (TRAINMAR), Fase I y II. - Programa de Infraestructura Marítima (INFRAMAR). - Programa para la Unificación Tarifaria de Puertos. -. Plan de Acción Quinquenal de las Empresas Portuarias. - Plan de Acción Quinquenal para el Fortalecimiento de los Consejos de Usuarios. - Plan de Acción Quinquenal de Capacitación Marítimo-Portuaria. 255 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal E l número total de personas que trabajan en l a Secretaría es de 17:11 en actividades administrativas, cinco en las unidades técnicas, y el Secretario Ejecutivo. D e l total, 14 son nicaragüenses, uno salvadoreño, uno guatemalteco y uno hondureno. Por otro lado, del personal profesional (cinco): tres cuentan con maestría y los restantes únicamente con licenciatura. Indicadores financieros Sus recursos provienen de las aportaciones de las empresas portuarias nacionales y de fondos de ayuda externa. Las cuotas de los países, entre 1993-1995, sumaron 1,179,219 dólares y no se presentaron atrasos en su pago. Los egresos durante el período mencionado fueron de 1,244,782. Los aportes internacionales, básicamente del gobierno de Noruega y de l a Unión Europea, sumaron 862,032 dólares entre 1993-1995. 256 CEPAL, BID Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea (COCESNA) Convenio constitutivo y status jurídico Creada e n 1960 mediante l a firma del Convenio Constitutivo de l a Corporación Centroamericana de Servicios de Navegación Aérea. Participan los países centroamericanos con excepción de Panamá. Su oficina sede se encuentra e n Tegucigalpa, Honduras. Estructura L a máxima autoridad es el Consejo Directivo, integrado por u n representante de cada país. Su estructura organizativa también cuenta con u n Gerente General, una Comisión de Vigilancia y una Comisión de Asesoría Técnica. Funciones Proporcionar servicios aeronáuticos y salvaguardar l a seguridad aérea e n Centroamérica. L a corporación tiene exclusividad para l a prestación de servicios de tránsito aéreo, t e l e c o m u n i c a c i o n e s aeronáuticas y radioayudas a l a navegación. Además, opera ae todo lo relacionado c o n información de vuelo y control de tránsito aéreo. Actividades - Ejecución del Proyecto Euromaya que consiste e n l a instalación del sistema de radar para el control moderno de la navegación aérea regional. - Establecimiento de l a Red Digital. - Actividades de protección al vuelo, realizadas por el Centro de Control de Tránsito Aéreo para Centroamérica. - Mantenimiento de la Red de telecomunicaciones fijas aeronáuticas, las ayudas a la navegación aérea y las comunicaciones. - Adiestramiento y capacitación. Indicadores financieros Goza de autonomía financiera debido a que las líneas aéreas pagan por servicios de telecomunicaciones, radar y vigilancia. Los derechos por estos servicios se fijan sobre l a base de lineamientos de l a Organización de Aviación C i v i l Internacional (OACI). Se calcula que los ingresos de esta institución e n 1996 serán de 10,057,000 dólares. Por l o demás, también reciben donaciones de organismos y gobiernos extranjeros. 257 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Comisión Técnica Regional de Telecomunicaciones (COMTELCA) C o n v e n i o constitutivo y status jurídico Creada por el Tratado Centroamericano de Telecomunicaciones en 1966 y modificada por el Protocolo al Tratado Centroamericano de Telecomunicaciones de 1995. Forman parte de este organismo los seis países centroamericanos y sólo dos de ellos han ratificado el anterior Protocolo. Su sede se ubica en Tegucigalpa, Honduras. Estructura L a Dirección General está integrada por u n representante titular de cada uno de sus miembros, y para su funcionamiento cuenta con: l a J u n ta Directiva, el Comité Consultivo, l a Dirección General y demás órganos que se establezcan. Funciones Coordinar y promover la integración y el desarrollo de las telecomunicaciones e n Centroamérica, así como las de orden internacional, por medio de u n marco jurídico que permita armonizar las regulaciones, administrar los sistemas de telecomunicaciones y dictar las resoluciones con carácter de cumplimiento obligatorio. Sus campos de acción son: desarrollo de infraestructura, diversificación de medios de trasmisión, sistema de supervisión, gestión y control regional, capacitación de recursos h u m a nos, elaboración de reglamentos normas y planes asociados a la explotación de los servicios y a l a fijación de tarifas competitivas, y modernización institucional. Actividades Debido a los procesos de privatización y a la separación de los entes reguladores de las partes operativas, se h a cuestionado el papel de C O M T E L C A y se está pasando por u n proceso de replanteamiento y reestructuración. Personal E l número total de personas en l a institución es de 28:15 administrativos y e l resto es personal profesional o técnico. 258 CEPAL, BID Indicadores financieros Las fuentes financieras de C O M T E L C A se constituyen de las aportaciones de cada uno de los entes autónomos que manejan las telecomunicaciones. Las cuotas son iguales para cada miembro y varían dependiendo de cuál sea el presupuesto aprobado, ya que la Junta Directiva aprueba el monto y lo divide entre las seis compañías. Las aportaciones han ido disminuyendo: en 1995 eran de 173,000 dólares, en 1996 de 133,000 dólares y e n 1997, se espera, de 83,000 dólares. 259 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Comisión para el Desarrollo Científico y Tecnológico de Centroamérica y Panamá (CTCAP) Convenio constitutivo y status jurídico Fue creada e n 1976 e incorporada al Sistema de l a Integración Centroamericana e n 1994. Su sede se localiza e n Tegucigalpa, Honduras. Estructura La instancia de más alto nivel es el Consejo Sectorial Regional de C i e n cia y Tecnología de Centroamérica y Panamá, formado por los Ministros responsables de Ciencia y Tecnología. Funciones Coordinación del campo de l a ciencia y tecnología, a fin de integrar, coordinar y fortalecer el sistema regional por medio de la formulación y aplicación de políticas y estrategias; coordinación de l a ejecución y seguimiento; y armonización de las políticas aprobadas e n otras instancias. Asimismo, gestionar la cooperación internacional y servir de foro de discusión. Actividades - Creación de la Subcomisión Especializada Científica y Técnica en el marco de la Comisión Mixta Unión Europea/Istmo Centroamericano. Programa de Fortalecimiento de las capacidades regionales para la formulación de programas y proyectos de innovación e investigación. Participación en el Programa MERCOCYT y Bolívar. Colaboración con la Organización de Estados Americanos. Proyecto Sistema de Integrado de Normalización y Certificación de la Calidad en Centroamérica. Proyecto «Centro Regional para la Investigación de Materiales de Empaque, Envases y Embalajes». Promoción y creación de redes de investigación y centros de excelencia. Apoyo a la capacitación de recursos humanos. Promoción y fortalecimiento del sistema interamericano de tecnología, normalización y calidad. Promoción de la red hemisférica interuniversitaria de información científica y tecnológica. 260 CEPAL, BID Personal Sólo trabajan tres personas: u n Director, u n asistente y u n asistente técnico. Indicadores financieros No cuenta con u n presupuesto operativo determinado. Su acción es apoyada por los organismos de ciencia y tecnologia de cada u n o de los países miembros, por fondos de l a O E A y otros organismos de cooperación multilateral. 261 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnologia Industrial (ICAITI) C o n v e n i o constitutivo y status jurídico Se creó mediante l a firma del Convenio sobre el Establecimiento del Instituto Centroamericano de Investigación y Tecnología en 1955. Los países miembros del ICAITI son: Costa Rica, E l Salvador, Guatemala, H o n d u ras y Nicaragua. A pesar de que Panamá no forma parte del Instituto, esto no h a impedido que el ICAITI trabaje en diversos proyectos de este país y que envíe misiones de apoyo a l a industria panameña. Por otro lado, el ICAITI y l a República de China se encuentran analizando las posibilidades de que este último participe como socio extrarregional del Instituto. Su oficina sede se encuentra en Guatemala, Guatemala. Estructura L a autoridad máxima es el Comité Directivo y está formado por los Ministros de Economía, Industria y Comercio de los países del Istmo. Además, los Viceministros de Economía se constituyen en Comisión de Apoyo de Viceministros y asumen l a función de coordinación de las Comisiones Nacionales de Desconcentración. También participa como autoridad nacional el Comité Consultivo Industrial Regional, conformado por industriales prominentes de los países miembros. 9 Funciones Apoyar y promover el desarrollo del sector industrial para elevar l a calidad de los centroamericanos, e impulsar el desarrollo integral y racional de l a industria centroamericana. Sus campos de acción son los siguientes: estudios sobre producción, preparación y uso de materias primas; desarrollar, mejorar y someter a prueba procedimiento, métodos y materiales para l a producción; estudios de empresas productoras para resolver sus problemas técnicos, reducir costos, mejorar la producción; trabajos de i n vestigación encomendados por instituciones gubernamentales, organizaciones industriales y empresas privadas; preparación, publicación y difusión de informaciones técnicas; y colaborar con los gobiernos, u n i - Aprobadas en el Plan Estratégico de ICAITI 1995^2001; se integran por representantes del sector industrial, el Ministerio de Economía y el ICAITI a nivel nacional. 262 CEPAL, BID versidades, organizaciones técnicas y otras entidades, para promover l a investigación científica e industrial y l a preparación de investigadores y expertos. Personal U n total de 119 personas trabajan e n el Instituto: 100 guatemaltecos, nueve nicaragüenses, tres hondurenos, dos salvadoreños, dos alemanes, u n estadounidense, u n costarricense y u n panameño; 79 son técnicos o profesionales y e l resto (40) corresponde al personal administrativo. Indicadores financieros Los ingresos provienen de las cuotas de los gobiernos (Guatemala 100,000 dólares y el resto 75,000 dólares), de los servicios otorgados al sector público y privado, y de las aportaciones internacionales. Durante 1991-1995 se reporta u n déficit presupuestario acumulado de 2,120,000 dólares, que fueron financiados con anticipos de fondos de proyectos específicos, provisiones no efectuadas, préstamos locales y regionales y llamamientos de cuentas por pagar. Su situación financiera es crítica. 263 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Instituto Centroamericano de Administración Pública (ICAP) C o n v e n i o constitutivo y status jurídico Creado e n 1954 como la Escuela Superior de Administración Pública de América Central, y transformado, en 1967, e n Instituto Centroamericano de Administración Pública. La sede se encuentra ubicada en San José, Costa Rica. Estructura La máxima autoridad es la Junta General, y aunque su Convenio Constitutivo no especificó la cartera de los representantes nacionales que integrarían esta Junta, por costumbre ha estado formada generalmente por los Ministros de Economía. Funciones Modernización de las instituciones de la administración pública centroamericana e n el marco del proceso de integración regional, por medio de la realización de actividades de docencia, investigación y asesoría. Actividades Programa centroamericano de Maestría en Administración Pública con especialización en gestión y proyectos. Cooperación con universidades centroamericanas. Programa de la maestría costarricense en gerencia de salud y posgrado en gerencia de servicios de la salud a nivel especialidad. Cursos, seminarios, talleres, eventos de sensibilización y actualización de conocimientos a nivel regional. Actividades de capacitación, investigación y asesoría, regionales y nacionales. Establecimiento del Programa Editorial del Instituto. Creación del centro de documentación del ICAP. Personal U n total de 55 personas trabajan en la institución: 16 técnicos y 38 administrativos. Por otro lado, 40 son costarricenses, cinco salvadoreños, cuatro nicaragüenses, dos guatemaltecos, dos hondurenos y u n dominicano. 264 CEPAL, BID Organismo Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria (OIRSA) Convenio constitutivo y status jurídico Se creó e n 1953 y e n 1987 fite modificado. E n esta última fecha se firmó el Convenio para l a Constitución del OIRSA, el cual derogó el convenio anterior (Segundo Convenio de San Salvador). Ademas de los siete (Belice incluido) países centroamericanos, también participan la República Dominicana y México. Su sede se localiza e n San Salvador, E l Salvador Estructura L a autoridad máxima es el Comité Internacional Regional de Sanidad Agropecuaria, integrado por los Ministros y Secretarios de Estado de A g r i cultura, Ganadería y Recursos Naturales. Además, existe u n a Comisión Técnica que asesora al Comité y se integra con los Directores Nacionales de Sanidad Vegetal y Salud A n i m a l . Funciones Prevención, control y erradicación de enfermedades y plagas que afectan l a producción agropecuaria centroamericana. Actividades - - - Asistencia técnica en la prevención y control de plagas y enfermedades al sector agropecuario y a los programas cuarentenarios desarrollados por los Ministerios de Agricultura y Ganadería. Vigilancia epidemiológica, fortalecimiento de los laboratorios de diagnóstico, preparación de proyectos nacionales, subregionales y regionales de investigación de enfermedades y de cooperación técnica en beneficio de los productores. Metodologías de diagnóstico y control de plagas, legislación fitozoosanitaria y detección oportuna de plagas, sin perder de vista la prevención a través de la información fitosanitaria distribuida. Establecimiento del servicio de tratamientos cuarentenarios en los diferentes puntos de entrada de cada país. Armonización de normas, medidas y procedimientos fitozoosanitarios. 265 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal E l número total de personas que trabajan en OIRSA asciende a 2 9 6 : 214 técnicos y 82 administrativos. E n l a oficina sede hay u n total de 45 personas, de los cuales 39 son salvadoreños, uno es hondureno, dos nicaragüenses, u n mexicano, u n costarricense y u n a panameña. Todo el personal de las representaciones es oriundo del país e n el que se encuentra ubicada la oficina, con excepción de la representación de Costa Rica, e n l a que se desempeña u n panameño. Por otro lado, del personal técnico de l a sede (31 personas), cuatro tienen maestría o doctorado, 24 licenciatura y tres carecen de estudios universitarios. 10 Indicadores financieros Los ingresos de OIRSA se obtienen de las aportaciones de los gobiernos miembros, que ascienden a 315,000 dólares (45,000 por país) y de l a venta del Servicio Internacional de Fumigación, del cual se obtiene casi l a totalidad de los recursos necesarios para su funcionamiento (5,892,000 dólares e n 1996). 10 Contando el personal de la oficina sede y las representaciones. 266 CEPAL. BID tf Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA) Convenio constitutivo y statua jurídico Se creó él 30 de marzo de 1995 por el Tratado de Integración Social ratificado por Guatemala, E l Salvador, Nicaragua y Panamá, y apenas se estableció en 1996 en Panamá, Panamá. C o n su creación se sustituyó a la Comisión Regional de Asuntos Sociales (CRAS). Estructura E l órgano directivo de la Secretaria es el Consejo de la Integración Social, conformado por el Ministro Coordinador del Gabinete Social de cada país o en su defecto por el Ministro Alterno. Funciones Servir como órgano de información técnica y administrativa, y garantizar el avance y cumplimiento de las resoluciones con carácter regional, e n lo que al sector social respecta. Velar a nivel regional por la correcta aplicación del Tratado de Integración Social y demás instrumentos jurídicos de la integración social regional, así como por la ejecución de las decisiones de los órganos del Subsistema Social. Realizar las actividades que el Consejo de la Integración Social le encomiende. Servir de enlace de las acciones de las secretarías sectoriales del Subsistema Social, así como la coordinación con la Secretaría General del Sistema de la Integración C e n troamericana (SG-SICA), en concordancia con lo dispuesto en el Artículo 8 del Protocolo de Tegucigalpa y en ejercicio de su autonomía funcional. Actividades - Formulación de la Política Social Regional. Proyecto «Adolescentes y Jóvenes Madres Solas». Proyecto «Fortalecimiento del Subsistema Social de la Integración Centroamericana». Proyecto «Fortalecimiento de la Secretaría de la Integración Social Centroamericana». Personal E n la Secretaria trabajan cuatro personas: dos técnicos (uno con doctorado y otro con licenciatura), una secretaria y u n motorista. 267 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Indicadores financieros Los gastos de l a Secretaría son cubiertos mediante u n a cuota de 25,000 dólares anuales por país, y los proyectos se financian por medio de contribuciones internacionales. E n el poco tiempo que tiene de existir ha recibido 25,000 dólares provenientes de las aportaciones de los países y 42,005 de fondos internacionales para proyectos. Los gastos de operación en los que h a incurrido ascienden a 66,589 dólares. 268 CEPAL, BID Comité Coordinador Regional de Instituciones de Agua Potable y Saneamiento de Centroamérica, Panamá y República Dominicana (CAPRE) Convenio constitutivo y status jurídico Fue creado e n 1991 y dos años después, por mandato del Consejo de Ministros de Salud, se convirtió e n el ente rector y coordinador del sector agua potable y saneamiento. Su sede se ubica e n San José, Costa Rica. Estructura L a autoridad máxima es el Comité Coordinador Regional, integrado por los directores de las empresas nacionales de agua y saneamiento. Su estructura organizativa también consta de u n a Comisión Ejecutiva; u n a Dirección Ejecutiva; Direcciones Adjuntas para cada país; Asociaciones Nacionales; y Comités Técnicos Nacionales. Funciones C o n t r i b u i r a l a provisión universal de servicios de agua potable, saneamiento y condiciones ambientales adecuadas, mediante l a cooperación técnica y económica, compartiendo información y realizando estudios e investigaciones. Actividades Sus actividades se basan e n cinco programas de acción: consolidación in¡ítitucional, fomento de l a política sectorial para alcanzar el reconociento técnico como ente rector del sector Agua Potable y Saneamiento, scesos de modernización de las instituciones nacionales, apoyo a l a stión empresarial de los miembros, y, finalmente, apoyo al manejo i n ge jral de los recursos hídricos. te{ Ï 269 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal Todo e l personal es de nacionalidad costarricense, con excepción de u n consultor chileno. E l número de personas que trabajan e n este organismo es 11: dos con maestría, siete con licenciatura y sólo una persona sin título universitario. Por otro lado, de estas 11 personas, dos forman parte del personal profesional, cinco son consultores, una es asistente técnico, u n directivo y dos administrativos. Indicadores financieros E l financiamiento proviene de las cuotas (15,000 dólares) de las instituciones miembros y de aportaciones de agencias o gobiernos extranjeros. 270 CEPAL, BID Instituto de Nutrición de Centroamérica y Panamá (INCAP) Convenio constitutivo y status jurídico Fundado en 1949 por iniciativa de los Ministros de Salud con la colaboración de la Organización Panamericana de la Salud (OPS). E n la actualidad se encuentran revisando una propuesta de Convenio Constitutivo, que toma en consideración la inserción del INCAP e n el Sistema de la Integración Centroamericana. Forman parte de la organización los seis países del Istmo y Belice. Su oficina sede se encuentra ubicada en Guatemala, Guatemala. Estructura La autoridad máxima de la organización es el Consejo Directivo, integrado por los Ministros de Salud y por el Director de la OPS. Sin embargo, desde 1949 sólo se ha realizado una reunión anual del Consejo del INCAP. E n 1993 se constituyó el Consejo Consultivo, conformado por los Directores Generales de Salud de los siete países y u n representante del Director de la OPS. Funciones Otorgar cooperación técnica para alcanzar y mantener la seguridad alimentaria y nutricional. Actividades • - - Promoción de la introducción de la seguridad alimentaria en políticas, planes, programas y proyectos de desarrollo y de combate de pobreza nacionales. Asignación y reorientación de recursos. Promoción y aseguramiento del cumplimiento de la legislación vinculada con la producción, comercialización, consumo y aprovechamiento biológico de los alimentos. Apoyo al fortalecimiento de la capacidad institucional nacional. Programas de educación popular, capacitación y formación. Vigilancia por medio de investigaciones de la situación alimentaria y nutricional. 271 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Proyectos de investigación sobre deficiencias nutricionales, enfermedades infecciosas, excesos e imbalances nutricionales, etc. Transferencia de tecnología a comunidades. Seguridad alimentaria y nutricional en fronteras solidarias. Personal H a y u n total de 121 personas trabajando en l a organización: 36 profesionales, 77 técnicos y ocho en servicios generales. L a mayoría del personal es de origen guatemalteco (101), pero también hay u n brasileño, u n canadiense, u n chileno, dos colombianos, tres costarricenses, cinco salvadoreños, u n estadounidense, u n hondureno, u n nicaragüense y u n panameño. Por otro lado, de los 36 profesionales, 25 tienen maestría o doctorado y 11 licenciatura. Indicadores financieros Sus ingresos totales provienen de aportaciones internacionales, de las aportaciones permanentes de l a OPS, de las cuotas de los gobiernos y de la venta de servicios. Los ingresos, entre 1993-1995, por aportaciones de los países fueron de 1,170,821 dólares; por aportaciones de l a OPS, 5,117,208 dólares; otras aportaciones internacionales: 10,101,507 dólares y por venta de servicios, 542,212 dólares. Por otro lado, los gastos operativos del período ascendieron a 16,813,262 dólares. 272 CEPAL, BID Secretaría Ejecutiva de la Comisión Centromericana de Ambiente y Desarrollo (SE-CCAD) Convenio constitutivo y status jurídico Se creó e n diciembre de 1989 por el Convenio Centroamericano para la Protección del Ambiente, y todos los países centroamericanos forman parte de él (incluyendo a Belice). Su sede se encuentra ubicada e n Guatemala, Guatemala. Estructura L a autoridad máxima es l a Comisión Centroamericana de Ambiente y Desarrollo, integrado por representantes de los Ministerios de Medio A m biente o equivalentes. Funciones Valorizar y proteger el patrimonio natural, por medio del uso óptimo y racional de los recursos, y el control de contaminación. Sus áreas de acción son: obtención de financiamiento; fortalecimiento de las instancias y normatividad nacionales; armonización de políticas y legislaciones; distribución de información; determinar áreas prioritarias de acción y promover una gestión ambiental participativa, democrática y descentralizada. Actividades - - Proyecto para el Fortalecimiento del sistema jurídico ambiental de Centroamérica. Proyecto Ambiental Regional para Centroamérica. Proyecto Selva Maya Fase II. Proyecto Corredor Biológico Centroamericano. Implementation de los compromisos ambientales de ALIDES. Sistema Regional Mesoamericano de Areas Protegidas, zonas de amortiguamiento y corredores biológicos. Estudio sobre política forestal en Centroamérica. Programa Forestal Centroamérica PROCAFOR-II Fase. Proyecto sobre bosques, árboles y comunidades rurales. Programa para el manejo de bosques naturales en América Central. Programa de manejo y conservación de la biodiversidad centroamericana. Programa de Desarrollo Sostenible en zonas de frontera agrícola en el trópico húmedo. 273 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Creación de Red Institucional sobre el tema del Agua. Informe Centroamericano de Ambiente y Recursos Naturales 1996, creación de una Red Regional y un Sistema de Información Geográfica. Elaboración de la Agenda para la Cumbre Hemisférica sobre Desarrollo Sostenible. Personal La Secretaría Ejecutiva cuenta con u n total de 13 personas trabajando; de éstos, cuatro se encuentran a cargo del área de programas, siete de l a administración y sólo restan el Secretario Ejecutivo y su asistente. Indicadores financieros Los países miembros pagan cuotas anuales por u n monto de 20,000 dólares para el financiamiento de las actividades administrativas de l a Secretaría. Entre 1994 y 1996 los miembros han aportado l a cantidad de 190,930 dólares y l a moratoria acumulada h a sido de 189,070. Por otro lado, los proyectos son financiados con recursos obtenidos de donaciones de agencias o gobiernos extranjeros. E l presupuesto para estos proyectos entre 1993 y 1996 fue de 34,840,650 dólares. 274 CEPAL, BID Centro de Coordinación para la Prevención de los Desastres Naturales en América Central (CEPREDENAC) Convenio constitutivo y status jurídico Creado en 1988 y establecido como Institución Regional del Sistema en 1993 por su Convenio Constitutivo que entró en vigor hasta 1995. Form a n parte de este organismo todos los países centroamericanos, con excepción de Belice. Su sede se localiza en Panamá, Panamá. Estructura E l Convenio Constitutivo establece u n Consejo de Representantes, u n a Junta Directiva y una Secretaria Ejecutiva. L a máxima autoridad es el Consejo de Representantes y está formado por dos representantes por país: uno de los organismos de emergencia o defensa civil y uno de las instituciones técnico-científicas especializadas en el tema desastres. A s i mismo, los distintos países deben organizar Comisiones Nacionales con las instituciones afines al tema, y éstas serán las responsables de la coordinación de los proyectos en el ámbito nacional. Funciones Promover el proceso de reducción de los desastres naturales, a partir del intercambio de experiencia, capacitación, tecnología e información; del análisis de los problemas comunes estratégicos y de la canalización de la cooperación externa. Actividades - Proyecto Proceso de Reducción de los Desastres Naturales en América Central. Modelaje Matemático para Pronóstico de Caudales y Alerta de Crecidas en Tiempo Real. Reducción de Desastres Naturales en Centroamérica: Preparación para Terremotos y Mitigación de la Amenaza. 275 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Personal E l personal total (de l a sede, consultores y coordinadores regionales) asciende a 19; cuatro se dedican a actividades administrativas y e l resto al área técnica. De estas 19 personas, tres son costarricenses, dos hondurenos, ocho panameños, dos guatemaltecos, u n inglés, u n chileno, u n peruano y u n colombiano. Indicadores financieros Hasta 1995 se financió únicamente mediante las aportaciones de Suécia. A partir de 1996 sus actividades se dividieron e n dos: Programa Regular, cuyas actividades serán cubiertas en s u totalidad por e l aporte escalonado de los países en u n lapso de tres años (60,000 dólares e n 1996, 120,000 en 1997 y 180,000 en 1998), y Servicios de Proyectos, con fondos exclusivamente de l a cooperación internacional. 276 CEPAL, BID Comité Regional de Recursos Hidráulicos (CRRH) Convenio constitutivo y status jurídico Fue creado e n 1966, y a partir de esa fecha h a funcionado por medio de decretos ejecutivos a falta de u n convenio constitutivo. E n 1994 se elaboró u n convenio constitutivo que continúa e n etapa de negociación. Su sede se encuentra e n San José, Costa Rica. Estructura E l foro intergubernamental rector lo constituyen los gobiernos de los siete miembros del C R R H , a través de su Presidente Nacional o mediante u n funcionario del gobierno, que en algunos casos pertenece a los Ministerios del Ambiente, de Recursos Naturales o de Instituciones de Recursos Hídricos. Funciones Coordinar y facilitar proyectos relacionados con todas las acepciones del recurso agua: idearlos, conseguir financiamiento regional o internacional y agencias que lo ejecuten. Elabora sus acciones con el fin de fortalecer las políticas e instituciones nacionales, mejorar el manejo de l a demanda integral de agua y de los recursos transfronterizos, y fortalecer los vínculos de Centroamérica con programas regionales y mundiales dedicados a la vigilancia meteorológica, ciclo hidrológico, seguimiento de cambio climático y diseño de políticas de adaptación y mitigación. Actividades - Proyectos de investigación y estudios sobre cambio climático, balance hídrico, mapa hidrogeológico, desastres naturales de origen hidrometeorológico, emisión de cenizas volcánicas y sequías. Proyecto FINNIDA, CRICA, ERIS y CARBI-HYCOS. Personal U n total de ocfio personas trabajan e n l a Secretaría: c u a t r o administrativos, tres técnicos y el Secretario Ejecutivo. L a distribución por nacionalidades se carga completamente hacia Costa Rica (seis personas); de los restantes miembros del personal, uno es finlandés y el otro nicaragüense. Por otro lado, del personal profesional sólo e l Secretario Ejecutivo cuenta con estudios de maestría, mientras que los técnicos especializados sólo tienen licenciatura. 277 L A INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Indicadores financieros Los recursos financieros se obtienen de la aportación anual de los países (41,000 dólares por parte del país sede y 9,000 cada uno de los restantes) y de l a cooperación de agencias y gobiernos extranjeros. Ante el hecho de que l a deuda de los países asciende a 170,000 dólares, en septiembre de 1995 se emitió una resolución estableciendo que a los países morosos se les disminuirían o eliminarían los servicios que obtien e n de l a actuación del organismo. 278 CEPAL, BID Secretaria General de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (SG-CECC) Convenio constitutivo y statua jurídico Creada en 1975 como Coordinación Educativa Centroamericana (CEC), como sistema de trabajo conjunto de los Ministros de Educación. L a anterior funcionó hasta 1982 en que se estableció el convenio constitutivo de la Coordinación Educativa y Cultural Centroamericana (CECC). Sin e m bargo, no fue hasta 1994 que el organismo comenzó a activarse como consecuencia de una completa readecuación. Su sede se encuentra en San José, Costa Rica. Estructura L a autoridad máxima es la Reunión de Ministros de Educación y Cultura de los seis países miembros. También forman parte de la coordinación: la Secretaria General, las Comisiones Técnicas y las Comisiones Nacionales. Funciones Cooperación entre ministerios, universidades y otras instituciones educativas, desarrollo de programas multilaterales y nacionales de investigación, conservación del patrimonio cultural, conceder becas y facilitar el intercambio de estudiantes, promover el intercambio de información, p u blicaciones comunes, respaldar la protección recíproca a los derechos de autor, y promover la elaboración de inventarios de bienes culturales. Actividades - - Aprobación de la agenda regional de desarrollo educativo. Participación en el programa «Escuelas Saludables». Aprobación de los fascículos de lecturas complementarias para neolectores. Aprobación del Anexo Institucional Estratégico en la Educación para Desastres y Reducción de Vulnerabilidad. Creación de Redes Nacionales de Alfabetización y Postalfabetización. Aprobación de los indicadores estadísticos regionales. Aprobación de acciones dirigidas a superar la deserción y la repitencia. Convenciones y leyes sobre protección del Patrimonio Cultural. Ficha única de registro de bienes culturales. 279 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Criterios y procedimientos reguladores de los Festivales de la Fraternidad Centroamericana. Ley tipo de fomento del libro. Campos y variables para la Red Centroamericana de Sistemas de Información Cultural. Programa de cooperación técnica horizontal. Personal Unicamente cuatro personas se desempeñan en la Secretaría: el Secretario, dos técnicos y una secretaria. Indicadores financieros Los recursos se obtienen de las aportaciones internacionales, principalmente de l a UNESCO, y de las aportaciones de los países miembros (15,000 dólares, dividida entre los ministerios encargados de cultura y educación). Los pagos de los países tienen atrasos en sus cuotas de 1995 y 1996 por 32,919 dólares. 280 CEPAL, BID Consejo Superior Universitario Centroamericano (CSUCA) C o n v e n i o constitutivo y status jurídico Fue creado e n 1948 y está conformado por diversas universidades públicas de los siete países miembros. Su sede se localiza e n San José, Costa Rica. Estructura E l órgano directivo es el Consejo Superior Universitario Centroamericano, integrado por los rectores y los presidentes de las federaciones estudiantiles de las universidades confederadas. Funciones Compartir las ventajas comparativas de los diferentes programas educativos y comunidades universitarias e n l a región, por medio de redes académicas de información e intercambio interuniversitarias y con l a sociedad e n general, y de espacios de investigación, reflexión, debate y discusión de proyectos. Actividades Reconocimiento de programas de posgrado. Intercambios académicos. Convenios de cooperación con universidades extrarregionales. Elaboración de u n sistema de información como ventana a la sociedad centroamericana y a las distintas universidades. Personal Trabaja u n total de 19 personas: 15 técnicos y cuatro administrativos. 11 personas son costarricenses, cuatro guatemaltecos, tres salvadoreños y u n nicaragüense. Por otro lado, cuatro tienen maestría o doctorado, diez licenciatura y cinco sin grado universitario. Indicadores financieros Las universidades miembros aportan una cuota anual de 10,000 dólares, con excepción de Belice que paga 5,000. También cuentan con aportaciones internacionales para l a ejecución de los diferentes proyectos. 281 CEPAL, BID Nota bibliográfica E l marco conceptual del estudio, así como las premisas que subyacen l a definición de estrategias y opciones para l a reforma, fueron desarrollados sobre la base de u n amplio cuerpo de literatura, y l a discusión de l a agenda centroamericana se apoyó e n numerosos estudios y artículos sobre e l tema. Puesto que e l objetivo del Programa fue e l análisis específico de l a institucionalidad regional centroamericana, no se incluye una bibliografía general. Los análisis de l a institucionalidad se basaron principalmente e n entrevistas, respuestas escritas al cuestionario institucional, informes que elaboraron los consultores nacionales sobre las ««Percepciones nacionales de l a institucionalidad centroamericana», y e n l a «Organización nacional para l a integración», basada en el cuestionario-guía que les fue proporcionado y los informes de los otros consultores. Este estudio utilizó como fuentes los múltiples tratados, acuerdos, m a n datos y declaraciones presidenciales centroamericanos. Se contó también con u n a gran cantidad de documentación facilitada por los organismos centroamericanos individuales: sus convenios constitutivos (o acuerdos de bases), reglamentos y estatutos, memorias e informes anuales, actas de las reuniones de sus autoridades, y documentos internos. Por su cantidad y naturaleza, estos documentos no serán citados aquí. A nivel global, sin embargo, cabe mencionar los extensos estudios elaborados por l a Secretaría General del SICA. 283 LA INTEGRACIÓN CENTROAMERICANA Y LA INCTTTUCIONALIOAD REGIONAL Fue Impreso en los talleres de Comunicación Gráfica y Representaciones P.J., S.A. de C.V., ubicado en Arroz No. 226. CoL Santa Isabel Industrial, Iztapalapa, leí: 581-88-60. El tiraje fue de 3,000 ejemplares enfebrerode 1998. Diaerio de portada: DG Sandra Ríos Escobar. Formación interiores: Ricardo Bonilla.