1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/6079 6 ( 5 , ( 82 políticas sociales D esigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Roberto Borges Martins División de Desarrollo Social Santiago de Chile, marzo de 2004 Este documento fue preparado por Rodrigo Borges Martins, consultor de la División de Desarrollo Social de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). El estudio forma parte de una investigación sobre etnicidad y ciudadanía en América Latina y el Caribe que se desarrolla en el marco del proyecto “Desarrollo social y equidad en América Latina y el Caribe” (Proyecto GER-99114) que la CEPAL lleva a cabo con el apoyo de la Sociedad Alemana de Cooperación Técnica (GTZ). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN impreso 1564-4162 ISSN electrónico 1680-8983 ISBN: 92-1-322355-2 LC/L.2082-P N° de venta: S.04.II.G.22 Original: PORTUGUÉS Copyright © Naciones Unidas, marzo de 2004. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales CEPAL- SERIE Políticas sociales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. No 82 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Índice Resumen .................................................................................... 7 Introducción ................................................................................... 9 I. Un poco de historia ............................................................. 13 A. La esclavitud en Brasil....................................................... 14 B. El legado de la esclavitud ................................................... 16 C. Resumen de las desigualdades raciales en Brasil ................. 17 II. Educación.............................................................................. 19 A. Exclusión digital ................................................................ 27 III. Mercado de trabajo.............................................................. 29 A. Desempleo ......................................................................... 29 B. Remuneración laboral ........................................................ 32 C. Informalidad y privatización del empleo ............................. 41 IV. Ingreso familiar,distribución del ingreso y pobreza...... 45 A. Distribución del ingreso ..................................................... 45 B. Pobreza y pobreza extrema ................................................ 48 C. Indicadores de desarrollo humano....................................... 51 V Las políticas raciales y las lecciones de la historia reciente ................................................................................. 55 A. El Estado brasileño y la cuestión social .............................. 57 B. Políticas raciales en la transición a la democracia ............... 58 C. Políticas raciales en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso............................................................................. 59 D. El impacto de la Conferencia de Durban............................. 60 E. El nuevo gobierno y la cuestión racial................................. 62 F. Acontecimientos recientes y perspectivas............................ 62 4 CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 Anexo: Resumen de los principales indicadores por raza ............................................. 65 Bibliografía ............................................................................................................................... 69 Serie Políticas Sociales: números publicados .................................................................. 71 Índice de cuadros Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Cuadro 5 Cuadro 6 Cuadro 7 Cuadro 8 Cuadro 9 Cuadro 10 Cuadro 11 Cuadro 12 Cuadro 13 Cuadro 14 Cuadro 15 Cuadro 16 Cuadro 17 Cuadro 18 Cuadro 19 Cuadro 20 Cuadro 21 Cuadro 22 Cuadro 23 Cuadro 24 Cuadro 25 Tráfico atlántico de esclavos, por períodos y regiones de destino, en miles 1451-1870 .............................................................................................................. 14 Población de color o raza y por grandes regiones (en miles), 2000............................ 17 Porcentaje de la población de 25 años de edad o más, por franjas de escolaridad 1992-2001 .............................................................................................................. 23 Índice de desempleo, por género y raza, PEA de 25 años o más, 1992-2001 ............. 30 Índice de desempleo, por género y raza, PEA de 16 a 24 años, 1992-2001 ............... 31 Ingreso promedio mensual de los ocupados de 16 años y más................................... 32 Ingreso de todos los trabajos: negros como porcentaje de los blancos de la misma franja etaria, 1992-2001............................................................................... 33 Ingreso laboral, trabajadores de 16 años o más, por género, raza y tipo de ocupación, 1992 y 2001 .......................................................................................... 35 Ingreso laboral: negros como porcentaje de los blancos, ocupaciones seleccionadas, 1992-2001........................................................................................ 36 Ingreso laboral, empleados de 16 años o más, por género, raza y escolaridad 1992-2001 .............................................................................................................. 37 Ingreso laboral: negros como porcentaje de los blancos del mismo sexo, por escolaridad, 1992 y 2001 ........................................................................................ 37 Ingreso laboral, por género y raza, con escolaridad desfasada, 1992-2001................ 38 Porcentajes de las brechas de ingreso laboral no causadas por las diferencias educativas............................................................................................................... 39 Ingreso laboral: negros como porcentaje de los blancos, por regiones, 1992-2001..... 40 Tasa de informalidad de los asalariados, por raza y franja etaria, 1992-2001 ........... 41 Tasa de precarización del empleo (concepto OIT), por raza y franja etaria 1992-2001 .............................................................................................................. 43 Ingreso domiciliario real per cápita, por raza, 1992-2201......................................... 46 Proporción y número de pobres, por raza, 1992-2001 .............................................. 48 Proporción y número de indigentes, por raza, 1992-2001 ......................................... 48 Índice de desarrollo humano (IDH) y sus componentes, por raza, 1991 y 2000......... 51 Algunos indicadores demográficos, por raza, 1991 y 2000....................................... 52 Población en aglomerados subnormales (AS), por raza, 1991 y 2000 ....................... 53 Porcentaje de la población en condiciones inadecuadas de vivienda, por raza, 1992 y 2001 ........................................................................................................... 53 Bienes duraderos: porcentaje de la población en domicilios que no los poseen, por raza, 1992-2001 ............................................................................................... 54 Brasil: indicadores socioeconómicos, por raza, 1992 y 2001 .................................... 66 Índice de gráficos Gráfico 1 Gráfico 2 Gráfico 3 Coeficiente de GINI, 2001....................................................................................... 10 Porcentaje del ingreso correspondiente al 10% más rico y al 50% más pobre 1977-2001 .............................................................................................................. 10 Índice de analfabetismo, por raza y franja etaria,1992 ............................................. 20 5 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 4 Gráfico 5 Gráfico 6 Gráfico 7 Gráfico 8 Gráfico 9 Gráfico 10 Gráfico 11 Gráfico 12 Gráfico 13 Gráfico 14 Gráfico 15 Gráfico 16 Gráfico 17 Gráfico 18 Gráfico 19 Gráfico 20 Gráfico 21 Gráfico 22 Gráfico 23 Gráfico 24 Gráfico 25 Gráfico 26 Gráfico 27 Gráfico 28 6 Perfil educativo de la población de 25 años o más, por raza, 1992 ........................... 20 Índice de analfabetismo, por raza y franja etaria, 2001 ............................................ 21 Perfil educativo de la población de 25 años o más, por raza, 2001 ........................... 22 Índice de analfabetismo (personas de 15 a 24 años), 1992-2001............................... 22 Porcentaje de la población de 7 a 13 años que no asiste a la escuela, 1992-2001 ...... 23 Evolución de la brecha educativa entre blancos y negros, 1992-2001 ....................... 24 Población universitaria en miles, 1991 y 2000 ......................................................... 25 Porcentaje de la población de 18 a 24 años matriculada en la universidad, 1991 y 2000 ........................................................................................................... 26 Porcentaje de la población de 18 a 24 años matriculada en la universidad, 1991 y 2000 ........................................................................................................... 26 Porcentaje de la población con acceso a algunas tecnologías digitales, por raza, 2001 .............................................................................................................. 28 Índice de desempleo, por género y por raza, 1992-2001 ........................................... 30 Índice de desempleo, por raza y escolaridad, 1992 y 2001........................................ 31 Ingreso laboral de los negros como porcentaje de los blancos, 1992-2001, trabajadores de los dos sexos de 16 años o más........................................................ 32 Ingreso laboral de los negros como porcentaje de los blancos del mismo sexo, 1992-2001, trabajadores de los dos sexos de 16 años o más ..................................... 33 Ingreso laboral promedio, por raza, ocupaciones seleccionadas, 2001, trabajadores de los dos sexos de 16 años o más........................................................ 36 Caso hipotético: todos negros x todos blancos.......................................................... 38 Ingreso laboral de los negros como porcentaje de los blancos, por regiones, 2001..... 40 Tasa de informalidad del empleo, por género y raza, 1992-2001 .............................. 42 Tasa de precarización del empleo (concepto de la OIT), por género y raza, 1992-2001 .............................................................................................................. 43 Perfil racial de la distribución del ingreso, 1992....................................................... 46 Perfil racial de la distribución del ingreso, 2001....................................................... 47 Participación de la población negra en la distribución del ingreso, 1992-2001 .......... 47 Negros como porcentaje de poblaciones seleccionadas, 1992-2001........................... 49 Número de negros cada 100 blancos en las mismas condiciones, 1992-2001 ............ 50 Número absoluto de pobres y de indigentes, en millones, por raza, 1992-2001 ......... 50 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Resumen Las desigualdades entre las razas constituyen un fenómeno de larga data en Brasil. Su estudio y cuantificación, sin embargo, han sido escasos debido a que es muy reciente la desagregación de los indicadores por raza. A partir de una mirada a la historia y al legado de la esclavitud, el estudio proporciona un examen detenido de dichas desigualdades en la evolución de los principales indicadores relativos a las áreas de educación, mercado de trabajo, ingreso y pobreza, desarrollo humano, supervivencia y mortalidad, condiciones de vivienda y acceso a algunos bienes y servicios. El período de estudio comprende la década de 1990 y finaliza con los datos estadísticos más recientes (2001). En el plano de las políticas de inclusión racial, el análisis releva los beneficios derivados de las políticas sociales para el conjunto de la población, pero su ineficacia en la reducción de las desigualdades entre blancos y negros. Examina el papel del Estado y la cuestión racial desde fines del Imperio hasta una fecha reciente, incluyendo los esfuerzos anti-discriminación de la década de los años ochenta y comienzos de los años noventa, las políticas raciales del gobierno de Cardoso, el impacto de la Conferencia de Durban en la divulgación activa de las desigualdades raciales, y el nuevo gobierno y la cuestión racial. 7 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Introducción Brasil adquirió en décadas recientes la triste reputación de ser uno de los países más desiguales del planeta. Los estudios realizados en los últimos veinte años por investigadores brasileños y extranjeros, vinculados a organismos internacionales y a institutos nacionales de investigación (en especial al Instituto de Investigación Económica Aplicada – IPEA), han revelado constantemente una extrema concentración del ingreso, la riqueza, la educación y el capital humano, entre otros factores, que se traduce en profundas desigualdades socioeconómicas. 1 Esas desigualdades han persistido, sin alteración perceptible, a través de períodos de crecimiento acelerado y de estancamiento, de inflación galopante y de completa estabilidad de precios, de rápidos y profundos cambios demográficos y tecnológicos. En el plano político-institucional, los altos niveles de desigualdad se mantuvieron sin grandes modificaciones durante períodos de dictadura militar y de total redemocratización, de cierre y de apertura al comercio internacional y a la circulación de capitales, de intensa estatización y de sucesivas olas de privatización de la economía. 1 Puede encontrarse un buen panorama de esos trabajos en Henriques (2000) y Rocha (2003). 9 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 1 COEFICIENTE DE GINI, 2001 Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Gráfico 2 PORCENTAJE DEL INGRESO CORRESPONDIENTE AL 10% MÁS RICO Y AL 50% MÁS POBRE, 1977-2001 10% más rico 50% más pobre Fuente: 10 Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 En el rico y variado universo de las desigualdades brasileñas, se conocen y estudian ampliamente las que pueden observarse entre las regiones, entre las áreas urbanas y las rurales, entre los distintos municipios, y las grandes inequidades presentes en la distribución interpersonal del ingreso. Es sabido, dentro y fuera de Brasil, que el nordeste y el norte son mucho más pobres que el sur y el sudeste, que las áreas rurales alojan innumerables bolsones de extrema pobreza y que las metrópolis encierran enormes desigualdades. Al recorrer cualquier gran ciudad brasileña, pueden observarse condiciones socioeconómicas europeas a muy poca distancia de realidades comparables a las de África, en términos de ingresos, pobreza, vivienda, saneamiento y otros. Mucho menos estudiadas y divulgadas, pero de extrema importancia como una de las dimensiones fundadoras de la desigualdad brasileña, son las disparidades que se observan entre las razas. El intenso mestizaje de la población, la ausencia de odio racial, de manifestaciones abiertas de racismo y de segregación legal o explícita (es decir, la apariencia de “democracia racial” de la sociedad) ocultan a los ojos del observador externo, e inclusive de muchos brasileños, el gran abismo que existe entre las condiciones económicas y sociales de sus dos mayores grupos étnicos: los blancos, de origen europeo, y los negros, o descendientes de africanos. Las marcas de esas disparidades están en todas partes y se manifiestan con gran claridad, tanto en la presencia mayoritaria de los negros en las situaciones indeseables (por ejemplo en las favelas, los bolsones de miseria y las peores ocupaciones) como en su ausencia casi absoluta de los lugares y situaciones sociales más deseables (los barrios ricos o de clase media-alta, las universidades, los puestos de mando y decisión, las ocupaciones de prestigio y bien remuneradas, entre otras). Sin embargo, no fue hasta hace poco que las desigualdades raciales comenzaron a adquirir expresión estadística clara, por medio de caracterizaciones y mediciones sistemáticas, y a divulgarse regularmente con el sello oficial de los órganos gubernamentales. Hasta ese momento, el tratamiento que el estado brasileño daba a este tema oscilaba entre la indiferencia y la negación activa de su alcance o relevancia, como quedó de manifiesto, por ejemplo, al eliminarse la pregunta sobre color / raza del Censo Demográfico de 1970. La desagregación de los indicadores socioeconómicos por raza fue iniciada por el IPEA (que depende del Ministerio de Planeamiento) en el año 2000 y desde entonces se ha vuelto más frecuente. En 2002, el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) introdujo la pregunta en su Encuesta Mensual de Empleo (PME) y en 2003 divulgó por primera vez estadísticas desagregadas por raza en su síntesis anual de indicadores sociales. No obstante, esa práctica continúa siendo incipiente y no constituye una norma, por lo que todavía hay grandes lagunas en diversas áreas, especialmente en las estadísticas educativas. Un gran número de registros públicos y privados y de encuestas socioeconómicas no incluyen todavía la identificación racial de los individuos. El censo demográfico decenal contempla la pregunta solamente en el cuestionario muestral y ello impone severas limitaciones a la desagregación de los resultados. 11 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales I. Un poco de historia Todas las desigualdades socioeconómicas sistemáticas y persistentes observadas entre los diferentes grupos de una sociedad tienen componentes históricos fundadores, mecanismos de propagación y transmisión y procesos de sustentación a través del tiempo. En el caso de Brasil, el origen evidente de las desigualdades raciales está en el régimen de trabajo esclavo que el país adoptó durante casi 80% de su historia “posdescubrimiento”. La llamada “esclavitud moderna”, la versión de la esclavitud recreada por los europeos para la colonización de América, fue una de las formas más radicales de exclusión jamás inventadas por el hombre. No solo se le negaban al esclavo la remuneración del trabajo y la libertad de elección propias del hombre libre, sino también toda posibilidad de adquirir y acumular riqueza, propiedades, tierras, educación y otros activos. El esclavo carecía de derechos civiles, políticos, económicos y sociales. No tenía siquiera el status jurídico de persona, sino el de bien semoviente, como los bueyes y los caballos. Los esclavos podían ser comprados, vendidos, alquilados, gravados, prendados, legados como herencia o retenidos como pago de deudas. La condición servil se transmitía a la descendencia por línea materna. Las variaciones regionales, las excepciones puntuales o las pequeñas rupturas ocasionales de ese modelo señaladas por algunos historiadores no hicieron mella en la configuración básica del sistema. Los esclavos opusieron resistencia, individual o colectivamente, buscando preservar su herencia cultural, adquirir capital humano y material y ampliar su abanico de libertades y opciones. Esa resistencia 13 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente se manifestó a través de diversas formas creativas de negociación, mediante la construcción de mundos paralelos invisibles a los sentidos del opresor y por la vía de los miles de episodios de enfrentamiento abierto y resistencia armada que salpican la historia de Brasil y de toda la América esclavista. Aunque algunos individuos y grupos lograron escapar parcial o temporalmente de las limitaciones impuestas por la condición servil, esos episodios, considerados en retrospectiva, son sólo un testimonio de la dignidad de los oprimidos y no constituyeron vías reales de liberación o de efectivo progreso socioeconómico. El desequilibro de fuerzas era insuperable y las posibilidades de éxito en el enfrentamiento prácticamente nulas (la revuelta de Haití a fines del siglo XVIII fue el único caso de victoria total, en que los esclavos se liberaron por la fuerza de las armas). Las posibilidades reales de desarrollo económico, social o intelectual del conjunto de la población esclava eran inexistentes. Fue dentro de ese régimen que los africanos y sus descendientes se incorporaron a la población y al proceso de construcción de aquello que más adelante sería Brasil. A. La esclavitud en Brasil Brasil fue la mayor nación esclavista del “Nuevo Mundo”, desde sus orígenes en el siglo XVI hasta el final del siglo XVIII. Su población esclava sólo fue superada por la de Estados Unidos, pero únicamente durante las pocas décadas entre el comienzo del siglo XIX y la guerra civil americana. Fue también el participante más activo del tráfico trasatlántico de esclavos, el mayor importador de africanos en todos los períodos desde el comienzo del siglo XVII, y el penúltimo país (o colonia) del hemisferio en abolir el comercio internacional de seres humanos. Esto último ocurrió recién en el año 1850, bajo intensa presión diplomática y militar inglesa. Cuadro 1 TRÁFICO ATLÁNTICO DE ESCLAVOS, POR PERÍODOS Y REGIONES DE DESTINO, EN MILES, 1451- 1870 Destino 1451-1600 1601-1700 1701-1810 1811-1870 Total Total (%) Estados Unidos (1) América española (2) Caribe británico Caribe francés Brasil Otros destinos (3) 0 75 0 0 50 150 0 293 264 156 560 69 376 579 1,401 1,320 1,891 484 51 606 0 96 1,145 0 427 1,552 1,665 1,572 3,647 703 4 16 17 16 38 7 Total 275 1,341 6,052 1,898 9,566 100 18 42 31 60 38 38 Brasil (%) Notas: (1) Incluye Luisiana (2) Incluye áreas continentales e islas del Caribe (3) Caribe holandés, Caribe danés y Europa Fuente : Curtin, Philip D., (1969), The Atlantic Slave Trade. A Census, Madison, Wisconsi, University of Wisconsin Press. Según la estimación clásica de Philip Curtin, Brasil recibió alrededor de 3.600.000 africanos esclavizados en total, superando ampliamente a todas las otras regiones importadoras. Casi 4 de cada 10 africanos que llegaron con vida a América durante los cuatro siglos de tráfico de esclavos (c. 14 CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 1450 – c. 1870) desembarcaron en puertos brasileños.2 El régimen servil se extendía por todo el territorio nacional: no había, como en otras partes de América, regiones o “santuarios” de trabajo exclusivamente libres. El censo del Imperio de 1872, el único censo completo realizado en el período esclavista, registró esclavos en los 643 municipios del país. La propiedad de esclavos estaba ampliamente difundida en la sociedad brasileña, mucho más que en Estados Unidos o el Caribe. A pesar de algunas variaciones en tiempo y espacio, se puede afirmar con seguridad que ésta no se limitaba a una pequeña elite de grandes terratenientes, propietarios de ingenios o de minas de oro. Había personas que poseían cientos y hasta miles de cautivos, pero eran apenas la punta de una pirámide en cuya base se encontraban los propietarios de planteles pequeños, integrados por menos de cinco individuos. Poseían esclavos tanto el terrateniente, el minero, el gran comerciante, el general, el obispo y la alta burocracia, como el pequeño agricultor, el buscador de oro, el funcionario, el artesano, el comerciante más modesto, el cura de la aldea y la viuda pobre. El gobierno tenía cautivos (llamados “esclavos de la nación”) y también las órdenes religiosas, los conventos, la familia imperial, las compañías mineras inglesas y las empresas industriales. Persiste todavía hoy el mito de que el esclavo sólo realizaba trabajo manual, repetitivo, bajo estricta supervisión y coerción física permanente. Esta creencia tiene como corolario la idea de que la esclavitud sólo se establecía como régimen general y económicamente viable en las regiones donde predominaba la plantación exportadora (de azúcar, café o algodón) o la explotación minera a gran escala. Las dos nociones son totalmente falsas. El esclavo fue, sin duda, el trabajador manual de la mina, del ingenio y de la plantación, el cargador y el estibador, pero fue también músico, pintor, escultor, artesano, albañil, carpintero, herrero, sastre, orfebre, arriero, mecánico, gerente, administrador, marinero, soldado, vaquero y mucho más. Ejerció todos los tipos de ocupación urbana y rural y fue empleado, sistemáticamente y con éxito, en la industria – en la manufactura textil, la construcción naval, la siderurgia y otras actividades industriales. El mayor sistema esclavista regional de Brasil no fue el de la plantación exportadora de productos tropicales sino el de Minas Gerais, donde desde mediados del siglo XVIII se desarrolló una economía diversificada, que incluía un sector minero de oro y diamantes y más tarde un sector cafetalero, pero que se basaba sobre todo en la producción de alimentos, hierro, tejidos artesanales y productos pecuarios para el mercado interno. Fue para esa economía, y no para las áreas exportadoras de azúcar y café, que se importaron más esclavos en los siglos XVIII y XIX, conformándose así la mayor población cautiva de todas las provincias brasileñas desde el “ciclo del oro” (siglo XVIII) hasta la abolición definitiva. En 1819, 15,2% de la población esclava del país estaba en la provincia de Minas Gerais (seguida por 13,3% en Bahía, 12% en Maranhão y 8,8% en Pernambuco). Esa cifra aumentó a 24,7% en el Censo del Imperio realizado en 1872 (en comparación con 19,8% en Río de Janeiro, 10,9% en Bahía y 10,1% en San Pablo) y a 26,5% del total de esclavos brasileños en el último registro de la población servil efectuado en 1887 (por encima de Río de Janeiro, 22,5%, y San Pablo, 14,8%). En 1831, 34% de los hogares de Minas Gerais poseían esclavos y las dos terceras partes de esa cifra correspondían a planteles de 1 a 5 individuos. En 1862, más de una década después de la extinción del tráfico internacional y poco antes de la abolición de la esclavitud, 25% de los hogares de la provincia todavía poseían cautivos.3 Dadas la amplitud y la extensión del régimen, no nos 2 Las referencias clásicas sobre las estimaciones del tráfico atlántico son Curtin (1969) y Eltis (1987). 3 Véanse Martins (1980) y Martins y Martins Filho (1983). 15 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente sorprende el grado de sustentación social, política, ideológica y religiosa que alcanzó durante casi cuatro siglos. Contrariamente a la visión legada por la literatura abolicionista, la sociedad brasileña no rechazaba la esclavitud desde un punto de vista ético. Poseer o traficar esclavos no era vergonzoso ni estigmatizante, sino un símbolo de status, riqueza y prestigio. Muchos de los mayores traficantes y propietarios de esclavos recibieron títulos de nobleza durante el Imperio. Hasta el final de la Guerra de Paraguay (o Guerra de la Triple Alianza) en 1870, no se encuentra ningún cuestionamiento serio al régimen servil en la literatura, la prensa, la jurisprudencia o el parlamento. La Iglesia Católica nunca combatió la esclavitud negra, el tráfico de esclavos, ni participó en el movimiento abolicionista. B. El legado de la esclavitud Brasil fue el último país del mundo occidental en abolir la esclavitud, en el umbral del siglo XX. Después de la emancipación, el 13 de mayo de 1888, los libertos fueron abandonados a su propia suerte, sin compensación de ningún tipo ni proyectos de integración a la sociedad o al mercado de trabajo. Durante algún tiempo se discutió la tesis de la indemnización a los ex propietarios, pero nunca se pensó en resarcir o apoyar de alguna forma a los ex esclavos, como sucedió, por ejemplo, en el período de la Reconstrucción en el Sur de Estados Unidos. En el nordeste, la mayor parte de las tierras cultivables del litoral húmedo ya estaban ocupadas y desde mediados de siglo los esclavos fueron progresivamente sustituidos por trabajadores asalariados y vendidos a las provincias de Río de Janeiro, San Pablo y Minas Gerais. Cuando sobrevino la abolición, la región tenía apenas 28% de la población esclava de Brasil. Sin alternativas económicas, los libertos debieron incorporarse a la masa proletaria miserablemente remunerada de los ingenios y plantaciones de caña, o convertirse en aparceros o medieros, trabajando en tierras ajenas, en una agricultura de bajísima productividad. En el momento de la emancipación, la región sudeste concentraba casi 70% del contingente servil del país. Allí todavía quedaban grandes extensiones de tierras libres y el sector exportador de café, que vivía un período de auge, dependía totalmente del trabajo forzado. Ante la perspectiva real de una presión de la demanda sobre el mercado de trabajo y el consecuente incremento de los niveles de remuneración, el gobierno comenzó a subsidiar la inmigración. Los esclavos fueron desplazados de las plantaciones de café por grupos de colonos italianos y no tuvieron otra alternativa que adaptarse a la agricultura de subsistencia en tierras desocupadas o migrar a la economía informal y el subempleo de la periferia de los mayores centros urbanos. El surgimiento de las primeras grandes favelas de Río de Janeiro data de ese período . Más de un siglo después de la abolición, las consecuencias de la esclavitud continúan presentes en la sociedad brasileña. El más evidente de esos legados es su numerosa población de origen africano, que llegó a 76 millones de individuos en el Censo de 2000 y que representa 45% de la población total. En algunas regiones esa proporción llega casi a 70%. Brasil tiene hoy la segunda mayor población negra del mundo, siendo superado solo por Nigeria. 16 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 2 POBLACIÓN POR COLOR O RAZA Y POR GRANDES REGIONES (EN MILES), 2000 Blancos número Negros (1) % número % Otros (2) número % Total (3) número % Norte Nordeste Sudeste Sur Centro Oeste 3,781 15,209 44,916 21,062 5,680 29.7 32.1 62.4 84.2 49.1 8,740 31,918 26,289 3,763 5,710 68.5 67.4 36.5 15.0 49.3 229 242 730 187 181 1.8 0.5 1.0 0.7 1.6 12,750 47,369 71,935 25,011 11,570 100 100 100 100 100 Brasil 90,647 53.8 76,419 45.3 1,568 0.9 168,635 100 Notas: (1) Incluye a todas las personas que se declararon negros o mulatos (2) Incluye a todas las personas que se declararon amarillos o indígenas (3) No incluye a 1.164.000 individuos sin declaración de color o raza Fuente : Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), Censo Demográfico de 2000 La segunda herencia de la esclavitud son las inmensas desigualdades raciales observadas en el Brasil actual, que no son otra cosa que el resultado de las brutales desventajas y exclusiones originales generadas por el régimen esclavista, transmitidas de generación en generación y realimentadas cotidianamente por prejuicios y discriminaciones racistas, también originados en el pasado pero que continúan vigentes. Esas desigualdades se manifiestan sistemáticamente en todos los aspectos de la vida económica y social del país, y en todas las regiones y unidades de la federación brasileña. 4 Es extremadamente preocupante que, además de ser muy grandes, las desigualdades raciales no disminuyen con el paso del tiempo. Las series estadísticas disponibles en la actualidad muestran que incluso en períodos de mejora generalizada de las condiciones sociales de toda la población, como por ejemplo en los años noventa (en especial en la primera fase del Plan Real, de 1994 a 1998), las distancias entre las razas no se redujeron e inclusive aumentaron en algunos casos. C. Resumen de las desigualdades raciales en Brasil Presentaremos seguidamente la evolución de los principales indicadores relativos a las áreas de educación, mercado de trabajo, ingreso y pobreza, desarrollo humano, supervivencia y mortalidad, condiciones de vivienda y acceso a algunos bienes y servicios. Por falta de datos estadísticos confiables, se excluyeron otras áreas importantes, como acceso a la justicia, exposición a la violencia estatal y privada, representación política y participación en las decisiones. El período de estudio comprende la década de 1990 y finaliza con los datos estadísticos disponibles más recientes, que se refieren al año 2001. La principal fuente de datos primarios utilizados es la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD) realizada anualmente por el IBGE. La información (microdatos) de la PNAD está disponible para todos los años del período, excepto para 1991 y 2000, por ser años censales en los cuales no se realizó la encuesta, y para 1994, 4 En este trabajo presentamos solamente indicadores y estadísticas agregados para Brasil. En de Barros Jaccoud y Beghin (2002) y en IPEA, Fundação João Pinheiro y PNUD (s/f) se encuentra amplia información estadística sobre desigualdades raciales desagregadas por estados. 17 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente por otras razones. Además de la PNAD, se utilizaron indicadores construidos a partir de los microdatos de los Censos Demográficos de 1991 y de 2000. La muestra de la PNAD cubre todo el territorio nacional, con excepción de las áreas rurales de los estados de Rondônia, Acre, Amazonas, Roraima, Pará y Amapá. Esto no representa un problema grave para el objetivo de este trabajo, ya que basados en los datos del Censo de 2000 podemos estimar que la población excluida del plan muestral de la PNAD representa menos de 2% de la población de Brasil. De cualquier modo es una laguna con la cual debemos convivir. Las categorías de raza o color adoptadas se basan en la clasificación del IBGE, que en sus cuestionarios censales y muestrales divide a la población en “blancos”, “negros”, “mulatos”, “amarillos” e “indígenas”, mediante la declaración del propio entrevistado. Partiendo de la clasificación del IBGE, los indicadores presentados fueron agrupados en dos grandes categorías de raza o color: blancos y negros. “Blancos” es la misma categoría primaria del IBGE, y está constituida por los individuos que así se declararon. La categoría “negros” está compuesta por la suma de los individuos que se declararon “negros” y “mulatos”, y se utiliza para designar a todos los descendientes de africanos. Esta categoría incluye a personas con diferentes grados de mestizaje, pero su utilización está consagrada por estudiosos y especialistas en relaciones raciales y los movimientos sociales representativos de los afro-brasileños también la han aceptado y adoptado plenamente. No es, por lo tanto, una clasificación ofensiva ni políticamente incorrecta. Además, la homogeneidad observada en los indicadores de los dos grupos en diversos campos temáticos refuerza la presunción de lo adecuado de este criterio. Los dos grandes agrupamientos señalados comprenden, según el Censo de 2000, a 99,1% de la población residente total de Brasil (blancos: 53,8%; negros: 45,3%). Las categorías “amarillos” e “indígenas” no se incluyeron en el análisis. Desde el punto de vista estadístico, esos grupos representan sectores muy pequeños de la población, ya sea que se los considere juntos o separados. En el Censo de 1991 constituían 0,6% de la población total, proporción que aumentó a 0,9% en el Censo de 2000. En las poblaciones estudiadas por las PNAD nunca superaron 0,8%. Al tratarse de datos muestrales (y vale recordar que inclusive en el Censo la pregunta sobre raza / color sólo figura en el cuestionario de la muestra y no en el del universo) sería metodológicamente temerario analizar esos grupos en forma separada (o inclusive agruparlos en una categoría residual, como “otros”), pues la muestra se tornaría muy poco representativa y se distorsionarían los valores promedio y la interpretación de los resultados. 18 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales II. Educación La educación es uno de los componentes básicos que determinan diversas características socioeconómicas de la población. Los atributos educativos de los individuos definen en gran medida sus oportunidades de empleo y de ingresos y afectan decisivamente sus condiciones de bienestar y su inserción económica, social y política. No existe ninguna sociedad igualitaria con grandes desigualdades educativas, ni ninguna sociedad desigual en que éstas no estén muy marcadas. Por su papel estratégico como determinante de la distribución de otras variables, el sistema educativo puede ser, en cualquier sociedad, un poderoso agente de inclusión y de promoción de la igualdad o, por el contrario, puede generar, mantener o ampliar las desigualdades socioeconómicas. Todo indica que el caso brasileño se aproxima más a la segunda hipótesis que a la primera, por lo menos en lo que respecta a las desigualdades entre las razas. La comparación de los perfiles de escolaridad de negros y blancos demuestra, más allá de cualquier duda, que el sistema educativo no ha sido capaz de superar o por lo menos mitigar significativamente las inmensas inequidades generadas por los siglos de régimen esclavista, seguidos por más de un siglo de negligencia y discriminación. 19 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 3 ÍNDICE DE ANALFABETISMO, POR RAZA Y FRANJA ETARIA, 1992 En porcentaje de la población total de la franja Blancos Negros 60 o más 15 o más Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Gráfico 4 PERFIL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE 25 AÑOS O MÁS, POR RAZA, 1992 Porcentaje de la población en cada nivel de escolaridad Blancos Negros 15 o más 20 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Al comenzar los años noventa las tasas de analfabetismo de la población negra eran dos o tres veces más altas que las de la población blanca, llegando a triplicar la tasa de analfabetismo de los blancos en la franja más joven (15 a 24 años). Más de 25% de los jóvenes negros de15 años o mayores eran analfabetos, en comparación con 10% de los blancos. Del total de la población negra adulta (25 años o mayores), más de la mitad había cursado menos de 4 años de estudio, situándose en la categoría de analfabetos funcionales; 82% no había completado los 8 años de educación primaria (en comparación con menos de 2/3 de los blancos) y 90% no había finalizado los 11 años de enseñanza media o secundaria (comparados con 3/4 de los blancos). Menos de 2 de cada 100 adultos negros habían cursado 4 años de enseñanza superior, mientras que la proporción de adultos blancos que sí lo habían hecho llegaba a 8%. El importante y exitoso esfuerzo educativo brasileño de la segunda mitad de la década de 1990 redujo en gran medida las tasas de analfabetismo, sobre todo entre la población joven, y amplió sobremanera el acceso de la población a todos los niveles de enseñanza, mejorando considerablemente el perfil de escolaridad del país. Esa mejora alcanzó tanto a la población blanca como a la negra, pero no se distribuyó igualmente entre las dos, beneficiando mucho más a la primera que a la segunda y ampliando, en algunos casos, la distancia educativa entre ellas. Gráfico 5 ÍNDICE DE ANALFABETISMO, POR RAZA Y FRANJA ETARIA, 2001 En porcentaje de la población total de la franja Blancos Negros 60 o más 15 o más Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística IBGE 21 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 6 PERFIL EDUCATIVO DE LA POBLACIÓN DE 25 AÑOS O MÁS, POR RAZA, 2001 Porcentaje de la población en cada nivel de escolaridad Blancos Negros 15 o más Fuente Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). A pesar del avance generalizado, los indicadores educativos de los dos grupos sólo mostraron cierta convergencia en lo referente al analfabetismo joven (que tiende a una rápida erradicación) y al acceso al primer nivel de enseñanza (que llegó a ser casi universal al final del período). En los niveles medio y superior, aunque los dos grupos mejoraron sus posiciones, las diferencias no sólo permanecieron muy elevadas sino que se ampliaron a lo largo de la década. Gráfico 7 ÍNDICE DE ANALFABETISMO (PERSONAS DE 15 A 24 AÑOS)1992-2001 Blancos 22 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Gráfico 8 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE 7 A 13 AÑOS QUE NO ASISTE A LA ESCUELA, 1992-2001 Negros Blancos Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Cuadro 3 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE 25 AÑOS DE EDAD O MÁS POR FRANJAS DE ESCOLARIDAD, 1992-2001 Menos de 4 años 8 años o más Blancos Negros 11 años o más Blancos Negros 15 años o más Blancos Negros Blancos Negros 1992 32.5 55.5 35.7 18.4 24.2 10.2 8.0 1.8 1993 31.4 53.9 36.0 19.5 24.4 10.8 8.1 1.9 1995 29.9 52.2 37.7 20.6 25.6 11.7 8.7 2.0 1996 29.1 49.8 39.2 22.8 26.2 12.4 8.8 2.1 1997 28.0 49.7 40.5 22.6 27.6 12.8 9.4 2.2 1998 27.0 48.2 41.9 23.9 28.6 13.3 9.7 2.2 1999 26.4 46.9 42.6 24.7 29.4 14.0 9.8 2.3 2001 24.8 43.5 45.6 27.9 32.0 16.1 10.2 2.5 Nota: (1) En el sistema educativo brasileño 8 años corresponden a la enseñanza primaria completa, 11 años a la enseñanza secundaria completa y 15 años al nivel terciario (universidad, a nivel de grado) Fuente : Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) 23 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 9 EVOLUCIÓN DE LA BRECHA EDUCATIVA* ENTRE BLANCOS Y NEGROS, 1992-2001 Menos de 4 años de estudio (1) 8 años de estudio o más (2) 11 años de estudio o más (2) 15 años de estudio o más (2) Nota: (*) diferencia, en puntos porcentuales, entre los porcentajes de la población blanca y de la población negra en cada franja de escolaridad. (1) Negros menos blancos. (2) Blancos menos negros Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). La magnitud y la persistencia de la exclusión de las personas de origen africano del nivel de educación superior son extremadamente preocupantes, pues implican su virtual imposibilidad de acceder a las ocupaciones de mayor prestigio y remuneración, las posiciones de mando, las capas dirigentes de los sectores público y privado y las actividades culturales y científicas que requieren educación formal. Esto tiene graves consecuencias, no sólo en sus condiciones materiales de vida, sino también en su autoestima y bienestar psicológico. Como ya vimos, al comenzar la década sólo 1,8% de la población negra adulta había completado el mínimo de15 años de escolaridad que en el sistema brasileño corresponden al diploma de grado universitario, en comparación con 8,2% de los blancos. A pesar de los avances registrados, al final del período ese porcentaje se incrementó apenas a 2,5%, en comparación con 10,2% en el caso de los blancos. Es interesante señalar que el porcentaje de adultos negros con nivel universitario o superior registrado en Brasil en 2001 (2,5%) fue alcanzado en Estados Unidos en 1947, en plena era de segregación, intolerancia y violencia racial abierta, antes de que el movimiento por los derechos civiles cobrara fuerza, de las principales decisiones integracionistas de la Suprema Corte y mucho antes del surgimiento de las políticas de acción afirmativa en la educación. El porcentaje de adultos blancos brasileños con educación superior en 2001 (10,2%) fue alcanzado por sus pares estadounidenses a mediados de la década de los años sesenta. 5 5 24 Véase Oficina del Censo (2003). No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Es aún más sorprendente constatar que en el año 1995 en Sudáfrica, 2,2% de la población negra de 30 a 49 años de edad había alcanzado el nivel universitario, mientras que en Brasil, en el mismo año y el mismo tramo de edad, ese índice era solamente de 2,9%. Si tenemos en cuenta que el régimen del Apartheid fue derrocado en 1994, podemos concluir que su sistema universitario fue capaz de producir para la población negra resultados muy semejantes a los del sistema educativo supuestamente integrado, abierto, universalista y racialmente democrático de Brasil. 6 La historia reciente de la universidad brasileña constituye un buen ejemplo del fracaso de las políticas universalistas (“color blind”) en la promoción de la inclusión racial o en la superación de las desigualdades generadas por exclusiones del pasado. Gráfico 10 POBLACIÓN UNIVERSITARIA * EN MILES, 1991 Y 2000 Total Blancos Negros Nota: (*) Estudiantes de grado con 18 años o más. Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada/Fundação João Pinheiro/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPEA/FJP/PNUD), Atlas do desenvolvimento humano no Brasil 2000, versión en CD-Rom, s/f. Aunque el sistema universitario duplicó con creces su tamaño absoluto entre 1991 y 2000 (medido por el número de estudiantes de 18 años o mayores en los cursos de graduación), pasando de 1,4 millones a casi 3 millones de matriculados, la participación de los negros, que constituyen cerca de 43% de la población total de esa franja etaria, disminuyó de 19,7% a 19,3%. Entre los jóvenes de 18 a 24 años de edad, la participación de los negros, que representan 48% de la población total de ese tramo de edad, se redujo de 16,7% a 15,9%. Esa reducción se observó en todas las unidades de la federación (estados y Distrito Federal) excepto en San Pablo, donde el porcentaje permaneció inalterado, y en Mato Grosso do Sul, donde creció menos de un punto. En el período entre los dos censos, la proporción de jóvenes blancos (de 18 a 24 años) matriculada en la universidad se incrementó de 7% a 11,7%, mientras que la de los jóvenes negros aumentó apenas 1 punto porcentual, de 1,5% a 2,5%. 6 Véase Lam (1999). 25 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 11 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE 18 A 24 AÑOS MATRICULADA EN LA UNIVERSIDAD*, 1991 Y 2000 Blancos Nota: (*) Estudiante de grado Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada/Fundação João Pinheiro/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPEA/FJP/PNUD), Atlas do desenvolvimento humano no Brasil 2000, versión en CD-Rom, s/f. Gráfico 12 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN DE 18 A 24 AÑOS MATRICULADA EN LA UNIVERSIDAD *, 1991 Y 2000 Blancos Negros Nota: (*) Estudiante de grado Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada/Fundação João Pinheiro/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPEA/FJP/PNUD), Atlas do desenvolvimento humano no Brasil 2000, versión en CD-Rom, s/f. La comparación con Estados Unidos revela, además de la evidente e inmensa distancia educativa entre los dos países, la enorme diferencia en el grado de igualdad racial de los dos sistemas universitarios. Es importante resaltar dos aspectos de la exclusión racial en la universidad brasileña. El primero es que la pequeña proporción de estudiantes negros se concentra fundamentalmente en los 26 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales cursos de menor prestigio. El nivel de agrupación de los datos disponibles no nos permite percibir el hecho, evidente en cualquier universidad del país, de que la presencia negra en las facultades y cursos más disputados y prestigiosos, entre ellos medicina, derecho e ingeniería, es aún menos frecuente que la revelada por las estadísticas agregadas. En segundo lugar, se puede especular con bastante seguridad que el porcentaje de alumnos negros no se redujo aún más a lo largo de la década porque la expansión del sistema universitario fue mayor en el sector privado (88%) que en el público (53%). En las universidades públicas, que en Brasil son gratuitas y de calidad muy superior a las del sector privado, la disputa por los lugares es mucho más intensa y la exclusión racial es notoriamente mayor que en la universidad privada. Cabe señalar también que la situación se repite entre los profesores de dichas universidades. De los 1.400 profesores que conforman el cuerpo docente de la Universidad de Brasilia (UnB) sólo 14 son de ascendencia africana. La Facultad de Filosofía, Letras y Ciencias Humanas de la Universidad de San Pablo (USP), que con 540 profesores es probablemente el mayor y más importante centro de enseñanza e investigación en humanidades del país, tiene apenas dos docentes negros en su plantel: uno de ellos es brasileño y el otro nació en Zaire. 7 A. Exclusión digital La familiaridad con las nuevas tecnologías digitales (en particular el acceso a los microcomputadores y a Internet) es considerada una habilidad decisiva para el éxito educativo, las oportunidades en el mercado de trabajo y las posibilidades de progreso económico, social y cultural, en general. La PNAD realizada en 2001 incluyó por primera vez una pregunta sobre ese tema. Los resultados se presentan en el gráfico que figura a continuación. Gráfico 13 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN CON ACCESO A ALGUNAS TECNOLOGÍAS DIGITALES, POR RAZA, 2001 Porcentaje de personas que cuentan con: Blancos Negros Microcomputadora Microcomputadora 7 Acceso a Internet Teléfono celular Véase de Carvalho y Segato (2002). 27 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Brasilia, Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Los diferenciales observados son preocupantes, pues si no se revierten en el corto plazo, sin duda se convertirán en otro poderoso mecanismo generador de desigualdades y de ampliación de las exclusiones ya existentes. 28 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales III. Mercado de trabajo El mercado de trabajo se examina a través de los enfoques tradicionales de acceso (empleo y desempleo), remuneración, y calidad del trabajo (informalidad y otras formas de privatización).8 A. Desempleo El índice promedio de desempleo en Brasil, medido por la PNAD, osciló entre 6% y cerca de 9% de la población económicamente activa (PEA) entre 1992 y 2001. Como era de esperarse, el índice promedio muestra amplias variaciones entre los diferentes grupos y su desagregación revela grandes disparidades, tanto entre los géneros como entre las razas. Los índices de desempleo de las mujeres y de los negros son siempre mucho más altos que los de los hombres y los de los blancos, respectivamente. La desigualdad entre las razas se repite, también sin excepción, dentro de cada género y la brecha entre los géneros se observa a su vez dentro de cada grupo racial. Es decir que los índices de desempleo de los hombres negros son siempre superiores a los de los hombres blancos, y lo mismo ocurre al comparar a las mujeres negras con las mujeres blancas; a las mujeres negras con los hombres negros y a las mujeres blancas con los hombres blancos. 8 La principal fuente de los datos utilizados en esta sección es Martins (2003a). En segundo lugar, también se utilizaron datos de de Barros Jaccoud y Beghin (2002). 29 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 14 ÍNDICE DE DESEMPLEO, POR GÉNERO Y POR RAZA, 1992-2001 PEA de 16 años o más Mujeres negras Mujeres blancas Hombres negros Hombres blancos Fuente: Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril, 2003a). Las tablas que figuran a continuación, referidas a los tramos de edad de 16 a 24 años y de 25 años o más, demuestran que a pesar del cambio de escala (la franja más joven presenta, como era de esperarse, índices de desempleo mucho más altos que la franja de los adultos) la jerarquía de los índices entre hombres y mujeres, blancos y negros, y en todas las combinaciones de raza y género, se mantiene absolutamente intacta en todos los años de la serie. Cuadro 4 ÍNDICE DE DESEMPLEO, POR GÉNERO Y RAZA, PEA DE 25 AÑOS O MÁS, 1992-2001 30 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Todos blancos Todos negros Hombres blancos Mujeres blancas Hombres negros Mujeres negras 1992 3.9 4.8 3.3 4.8 4.1 5.8 1993 1995 3.5 3.7 4.5 4.4 2.9 3.1 4.3 4.5 4.0 3.8 5.4 5.1 1996 4.3 5.1 3.4 5.6 4.2 6.5 1997 4.9 5.9 3.8 6.3 4.7 7.6 1998 5.6 6.4 4.3 7.4 5.1 8.3 1999 6.0 7.3 4.7 7.7 6.0 9.3 2001 5.6 7.5 4.4 7.2 5.8 10.0 Fuente : Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril, 2003a). 31 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Cuadro 5 ÍNDICE DE DESEMPLEO, POR GÉNERO Y RAZA, PEA DE 16 A 24 AÑOS, 1992-2001 Menos de 4 años Blancos Negros 8 años o más Blancos Negros 11 años o más Blancos Negros 15 años o más Blancos Negros 1992 1993 1995 32.5 31.4 29.9 55.5 53.9 52.2 35.7 36.0 37.7 18.4 19.5 20.6 24.2 24.4 25.6 10.2 10.8 11.7 8.0 8.1 8.7 1.8 1.9 2.0 1996 1997 29.1 28.0 49.8 49.7 39.2 40.5 22.8 22.6 26.2 27.6 12.4 12.8 8.8 9.4 2.1 2.2 1998 1999 2001 27.0 26.4 24.8 48.2 46.9 43.5 41.9 42.6 45.6 23.9 24.7 27.9 28.6 29.4 32.0 13.3 14.0 16.1 9.7 9.8 10.2 2.2 2.3 2.5 Fuente : Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril, 2003a). La interacción entre escolaridad y empleo en el Brasil de los años noventa es bastante compleja y no se observa empíricamente ninguna relación simple, directa o inversa, entre las dos variables. El patrón que surge de los datos de la PNAD sugiere que, en todos los grupos de género y raza y en todas las franjas etarias, el índice de desempleo aumenta con la escolaridad hasta alcanzar un máximo en la franja de 8 a 10 años de estudio y disminuye, sucesivamente, en las franjas de 11 a 14 y de 15 o más años de estudio, alcanzando en esta última su punto mínimo. No obstante, la existencia de brechas sistemáticas entre los índices de desempleo de los grupos situados en las mismas franjas de escolaridad es significativa y sugiere la existencia de discriminación racial. El modelo de comparación de los índices referidos (HB MB, HN MN, B N, HB HN, MB MN) se repite con una regularidad asombrosa en todos los años de la serie. En la tabla y el gráfico que figuran a continuación presentamos sólo los números referentes a los dos años extremos, pero esa jerarquía se mantiene invariablemente a lo largo de todo el período analizado. Gráfico 15 ÍNDICE DE DESEMPLEO, POR RAZA Y ESCOLARIDAD, 1992 Y 2001 PEA de 16 años de edad, por niveles de escolaridad Blancos Negros 32 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Fuente: Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril, 2003a). B. Remuneración laboral Las desigualdades raciales se revelan con mayor claridad aún al estudiar la remuneración laboral. La magnitud y la regularidad de las brechas observadas es verdaderamente impresionante. En ningún año de la serie el salario de los negros supera el 51% del de los blancos. Al desagregar los datos por sexo se verifica que la retribución de los hombres negros nunca llega a la mitad de la de los hombres blancos, y aunque entre las mujeres la brecha es ligeramente menor, la remuneración promedio de las negras no llega en ningún momento a más de 53% de la de las blancas. Cuadro 6 INGRESO PROMEDIO MENSUAL(*), DE LOS OCUPADOS DE 16 AÑOS Y MÁS Todos Blancos Todos Negros Hombres blancos Hombres negros Mujeres blancas Mujeres negras 1992 605 307 691 342 475 250 1993 636 316 733 354 491 255 1995 1996 1997 1998 789 825 816 808 391 404 392 392 909 915 922 902 431 440 427 423 618 691 663 670 328 347 336 344 1999 748 371 827 402 637 323 2001 757 376 847 402 634 336 Nota: * Ingreso promedio mensual, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales Fuente : Roberto B. Martins. Desigualdades e Discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil (abril de 2003) Gráfico 16 INGRESO LABORAL * DE LOS NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS, 1992-2001 TRABAJADORES DE LOS DOS SEXOS DE 16 AÑOS O MÁS Nota: (*) Ingreso promedio mensual de todos los trabajos, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas. 33 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Fuente: Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril, 2003a). 34 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Gráfico 17 INGRESO LABORAL * DE LOS NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS DEL MISMO SEXO, 1992-2001 TRABAJADORES DE LOS DOS SEXOS DE 16 AÑOS O MÁS Mujeres Hombres Nota : (*) Ingreso promedio mensual de todos los trabajos, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas Fuente: Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril, 2003a). La desagregación por franjas etarias no altera ese patrón. El diferencial es menor en la franja más joven (16 a 24 años), pero incluso en este grupo los negros nunca llegan a recibir 2/3 de la remuneración de los blancos, ni entre los hombres ni entre las mujeres. Cuadro 7 INGRESO* DE TODOS LOS TRABAJOS: NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS DE LA MISMA FRANJA ETARIA, 1992-2001 16 años o más Todos 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 51 50 49 49 48 49 50 50 25 años o más Hombres Mujeres 49 48 47 48 46 47 49 47 53 52 53 50 51 51 51 53 Todos 50 49 49 48 47 48 49 49 16 a 24 años Hombres Mujeres 49 48 47 48 46 46 48 47 52 51 52 49 50 50 49 52 Todos 63 61 61 62 62 62 62 63 Hombres Mujeres 64 62 61 62 61 63 62 63 60 58 60 60 62 59 61 63 Nota: * Ingreso promedio mensual, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales Fuente: Roberto B. Martins, “Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX”, informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, abril, 2003a. 35 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Las tablas y gráficos siguientes muestran los datos correspondientes a blancos y negros desagregados por grandes grupos ocupacionales. Se puede observar que en absolutamente todas las categorías laborales (por lo menos en este nivel de desagregación), en todas las franjas de edad y en todos los años de la serie, la remuneración del trabajo de los negros es nítidamente inferior a la de los blancos. Las mayores brechas raciales se observan en la categoría de los trabajadores independientes, debido a que el porcentaje de profesionales y técnicos negros autoempleados es muy pequeño. En el caso de los hombres no alcanza a 3% en ninguno de los años estudiados y en el de las mujeres llega a un máximo de 5%. Entre los trabajadores independientes blancos esta proporción es de dos a tres veces más alta, generando la gran desigualdad observada en el promedio de ocupación. La magnitud de las diferencias observadas en el servicio público es sorprendente. Entre todos los empleados en este sector, la remuneración promedio de los negros no llega a 2/3 de la remuneración de los blancos, e incluso entre los funcionarios civiles y militares ese porcentaje no llega a 70%. A pesar del grado de codificación de las normas salariales y de carrera vigentes en la administración pública, que impedirían una situación de discriminación salarial abierta, los datos indican que ésta existe, probablemente disimulada bajo formas más sutiles de segmentación ocupacional o discriminación funcional. La ausencia casi total de personas negras en los escalones medios y altos, en las carreras de mayor prestigio y mejor remuneradas, en los cargos de confianza, en las jefaturas y en los niveles más elevados de las carreras públicas, en todos los poderes y en todos los niveles de gobierno, es notoria a simple vista. No obstante, a pesar de todas las pruebas de su existencia, los caminos y los mecanismos de la exclusión racial en el servicio público brasileño son todavía poco conocidos y deben estudiarse mejor. El Censo Racial del Ejecutivo Federal, realizado por el gobierno anterior y cuyos resultados todavía no han sido divulgados por el nuevo gobierno, es un paso importante en esa dirección. En las franjas de 16 y de 25 años o más, la única categoría en la que encontramos una brecha inferior a los 25 puntos porcentuales es la del servicio doméstico. En la categoría siguiente, la de los empleados agrícolas, las diferencias se mantienen entre 1/4 y 1/3 y en todos los demás tipos de trabajo la remuneración de los blancos supera a la de los negros por un amplio margen, que va de 50% a 100%. En la franja de 16 a 24 años las desigualdades son menores, pero debemos recordar que en este tramo de edad y en este nivel de desagregación la reducción puede ser fruto de problemas de muestreo. 36 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 8 INGRESO LABORAL*, TRABAJADORES DE 16 AÑOS O MÁS, POR GÉNERO, RAZA Y TIPO DE OCUPACIÓN, 1992 Y 2001 Tipo de ocupación Todos blancos Todos negros Hombres Hombres blancos negros Mujeres blancas Mujeres negras 1992 Funcionarios públicos civiles y militares Otros empleados en el sector público Empleados en empresas no agrícolas Empleados en empresas agrícolas Todos empleadores en el sector privado Todos empleados en servicio doméstico Todos trabajadores independientes 937 934 601 203 1,513 178 528 594 485 350 138 876 140 284 1,047 1,162 653 208 1,555 232 553 652 591 365 142 871 163 300 850 709 493 168 1,311 175 466 537 370 304 111 909 139 245 2001 Funcionarios públicos civiles y militares Otros empleados en el sector público Empleados en empresas no agrícolas Empleados en empresas agrícolas Todos empleadores en el sector privado Todos empleados en servicio doméstico Todos trabajadores independientes 1,266 906 685 235 2,027 266 695 862 546 377 170 1,163 219 334 1,471 1,115 730 238 2,130 306 699 979 654 389 173 1,135 215 338 1,111 757 606 213 1,711 263 686 750 457 346 145 1,286 220 323 Nota: * Ingreso promedio mensual de la ocupación principal, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales. Fuente : Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). Dadas las grandes desigualdades educativas entre blancos y negros, y dado que la remuneración laboral es una función creciente de la escolaridad, está claro que el factor educativo cumple un papel importante en la generación de las desigualdades de ingresos. Sin embargo, no se puede atribuir exclusivamente a esta causa la amplitud de las diferencias encontradas. Es difícil creer, por ejemplo, que la educación sea la causa de las desigualdades de ingreso entre los blancos y los negros empleados en el servicio doméstico o en la agricultura, los trabajadores independientes no profesionales o técnicos, o incluso en el conjunto de los asalariados informales. Esas categorías son notoriamente poco exigentes en sus requisitos educativos y es poco probable que los blancos incluidos en ellas tengan niveles de escolaridad muy diferentes a los de los negros que desempeñan las mismas ocupaciones. 37 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Cuadro 9 INGRESO* LABORAL: NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS, OCUPACIONES SELECCIONADAS, 1992-2001 Demás trab. indep. (1) Servicio doméstico Asalariados informales (2) 16 + 25 + 16-24 16 + 25 + 16-24 16 + 25 + 16-24 1992 59 59 64 79 82 75 60 57 69 1993 57 58 56 81 83 81 56 53 68 1995 58 58 60 80 82 80 55 53 64 1996 58 59 62 80 85 75 56 55 63 1997 53 53 55 81 84 81 57 54 68 1998 56 56 58 82 86 75 55 52 67 1999 55 55 58 80 82 79 57 54 68 2001 54 55 58 82 85 82 55 52 66 Notas: * Ingreso promedio mensual de la ocupación principal, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales (1) Todos los trabajadores independientes excepto los profesionales y técnicos (2) Todos los asalariados sin contrato de trabajo, inclusive los del sector público Fuente : Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). Gráfico 18 INGRESO LABORAL PROMEDIO *, POR RAZA, OCUPACIONES SELECCIONADAS, 2001 TRABAJADORES DE LOS DOS SEXOS, DE 16 AÑOS O MÁS Blancos Negros Servicio doméstico Empleados agrícolas Trabajadores independientes no profesionales Todos los trabajadores informales Nota: (*) Ingreso del trabajo principal, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas. Fuente: Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). 38 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Las tablas y el gráfico siguientes aportan datos que respaldan la conclusión de que las desigualdades educativas no explican por sí solas las diferencias de rendimiento observadas en el mercado de trabajo. Las cifras demuestran que en todos los niveles de escolaridad, en los dos sexos y en todos los años de la serie, la remuneración de la población negra oscila entre 60% y 80% del ingreso de los blancos con el mismo nivel educativo. Esos datos sugieren la existencia de discriminación salarial. El estudio de algunas situaciones en que la remuneración de los blancos es mayor, inclusive en comparación con personas negras con niveles de escolaridad más altos, refuerza aún más esa hipótesis. Es importante señalar también que las series temporales no indican que los niveles de remuneración tiendan a converger. Cuadro 10 INGRESO* LABORAL, EMPLEADOS DE 16 AÑOS O MÁS, POR GÉNERO, RAZA Y ESCOLARIDAD, 1992-2001 Escolaridad (en años) Todos blancos Todos negros Hombres blancos Hombres negros Mujeres blancas Mujeres negras 1992 0a3 4a7 8 a 10 11 a 14 15 o más Todas 281 400 556 878 1,911 605 199 291 391 624 1,408 307 318 470 638 1,051 2,397 691 221 336 452 758 1,744 342 218 283 423 675 1,362 475 159 213 290 490 1,097 250 2001 0a3 4a7 8 a 10 11 a 14 15 o más Todas 316 424 533 866 2,343 757 223 313 390 589 1,714 376 341 481 608 1,047 2,937 847 232 341 446 704 2,138 402 274 332 420 673 1,769 634 206 264 307 474 1,348 336 Nota: * Ingreso promedio mensual de todos los trabajos, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales Fuente Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). Cuadro 11 INGRESO* LABORAL: NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS DEL MISMO SEXO, POR ESCOLARIDAD, 1992-2001 Todos Negros 0 a 3 años 4 a 7 años 8 a 10 años 11 a 14 años 15 años o más Hombres Negros 0 a 3 años 4 a 7 años 8 a 10 años 11 a 14 años 15 años o más Mujeres Negras 0 a 3 años 4 a 7 años 8 a 10 años 11 a 14 años 15 años o más 71 73 70 71 74 71 70 72 70 77 66 74 78 69 72 69 70 72 68 72 68 71 69 66 74 70 72 74 68 74 69 72 74 69 77 71 74 73 68 73 70 71 71 72 73 69 70 71 71 76 62 73 78 70 71 66 69 74 70 74 67 71 67 67 73 68 72 72 69 76 68 71 73 72 84 68 71 73 67 73 73 75 69 73 81 72 73 76 70 84 72 74 79 70 78 74 72 71 69 70 72 73 76 68 79 72 75 80 69 74 70 74 76 68 73 75 79 73 70 76 Notas: (*) Ingreso promedio mensual de todos los trabajos, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales. 39 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Incluye a todos los trabajadores con remuneración, de 16 años o más Fuente : Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). 40 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 12 INGRESO* LABORAL, POR GÉNERO Y RAZA, CON ESCOLARIDAD DESFASADA, 1992-2001 Hombres Hombres Blancos Negros 0a3 4a7 1992 318 336 1993 318 334 1995 404 1996 % Hombres Hombres Blancos Negros Mujeres Blancas Mujeres Negras 0a3 % 4a7 Mujeres Blancas Mujeres Negras 4a7 % 8 a 10 % 4a7 8 a 10 106 470 452 96 218 213 98 283 290 102 105 478 456 96 214 205 96 283 294 104 411 102 561 588 105 279 273 98 370 360 97 398 405 102 584 568 97 300 280 93 391 352 90 1997 389 394 558 513 263 352 382 531 507 300 267 89 89 359 370 92 95 295 1998 101 103 357 358 98 100 1999 341 354 104 500 466 93 289 255 88 343 313 91 2001 341 341 100 481 446 93 274 264 96 332 307 92 Notas: (*) Ingreso promedio mensual de todos los trabajos, en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales. Incluye a todos los trabajadores con remuneración, de 16 años o más Fuente : Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, (abril de 2003a). El análisis de un caso hipotético puede sernos de utilidad para avanzar en este tema. El ejercicio consiste en atribuir a los negros el mismo perfil educativo de los blancos, manteniendo los diferenciales observados de remuneración en cada franja de escolaridad. De ese modo se puede descomponer la diferencia total de los promedios en dos partes, una imputable a las diferencias educativas y otra que deberá atribuirse a “otras causas”. Los resultados se presentan en la tabla y el gráfico que figuran a continuación. Gráfico 19 CASO HIPOTÉTICO: TODOS NEGROS X TODOS BLANCOS Todos blancos (observado) No imputable a la educación Todos negros (hipótesis, con la educación de los blancos) Imputable a la educación Todos negros (observado) Nota: Ingreso en reales de enero de 2002, estándar de 40 horas semanales, trabajadores de 16 años o más Fuente: Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). 41 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Cuadro 13 PORCENTAJES DE LAS BRECHAS DE INGRESO LABORAL NO CAUSADAS POR LAS DIFERENCIAS EDUCATIVAS* Todos negros x Todos blancos Hombres negros x Hombres blancos Mujeres negras x Mujeres blancas 1992 57 56 53 1993 1995 1996 1997 1998 55 56 58 57 55 54 55 55 57 52 51 54 59 54 55 1999 2001 54 57 48 56 58 55 Nota: * Hipótesis: Ingreso promedio de los negros con el perfil educativo de los blancos del mismo sexo y su propia remuneración en cada franja de escolaridad Fuente: : Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). La hipótesis demuestra que las desigualdades educativas (que se generan fuera del mercado de trabajo), aunque grandes y persistentes, son responsables por menos de la mitad de las diferencias observadas en la remuneración promedio. La mayoría de esas diferencias se generan en el mercado de trabajo y obedecen a otros factores, entre los cuales se incluyen ciertamente la segmentación ocupacional y un fuerte componente de discriminación salarial basada en la raza. 9 Sin embargo, desde una perspectiva más amplia, se puede afirmar sin ninguna duda que las diferencias de ingreso se deben totalmente a la discriminación y la exclusión racial. Al intentar su descomposición analítica en partes imputables a la educación y partes imputables a otros factores, lo que estamos haciendo en realidad es, pura y simplemente, tratar de separar los efectos de la discriminación o exclusión presente de los efectos de la discriminación o exclusión pasada. La desigualdad observada hoy en la educación no es otra cosa que la manifestación de exclusiones ancestrales, discriminaciones transmitidas de generación en generación, en cadenas de causalidad que se remontan a la época del tráfico y la esclavitud, y que incluyen no sólo la negación del acceso a la educación, sino también al ingreso, la propiedad, la acumulación de riqueza, el poder político y a la propia ciudadanía. Sin embargo, es necesario hacer algunas distinciones. No se trata de jerarquizar en una escala ética las heridas del presente y las heridas del pasado, sino de identificar dimensiones distintas de un mismo problema, que se interrelacionan y combinan para generar las inequidades de hoy, pero que ciertamente exigen abordajes y políticas distintas para su enfrentamiento. El mercado nacional de trabajo no es homogéneo. Las conocidas desigualdades regionales de desarrollo económico y social se manifiestan también en los mercados regionales de trabajo, mediante niveles diferenciados de productividad y de remuneración de los trabajadores. Tampoco es homogénea la distribución regional por raza de la PEA y de la población ocupada. La población negra está relativamente más concentrada en el nordeste y en el norte, que son las regiones con 9 42 Véase Martins (2003a). Sergei Soares, utilizando técnicas econométricas mucho más sofisticadas, llega a conclusiones muy semejantes a las aquí presentadas, véase Suarez Dillon Soares (2000). No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales menores niveles de ingreso y de remuneración laboral. Es necesario, entonces, verificar si las desigualdades encontradas en los promedios nacionales de remuneración se deben a la heterogeneidad de la distribución espacial de las razas o si permanecen cuando se considera ese factor. Cuadro 14 INGRESO* LABORAL: NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS, POR REGIONES, 1992-2001 Norte Nordeste Sudeste Sur C. Oeste 1992 59 53 52 58 54 1993 58 49 52 55 57 1995 64 53 52 60 56 1996 57 52 51 55 56 1997 57 50 49 57 54 1998 60 48 50 61 53 1999 60 51 51 54 53 2001 58 52 50 61 52 Nota: * Ingreso promedio de la ocupación principal, de todos los trabajadores, en reales de enero de 2002 Fuente: Luciana de Barros Jaccoud y Nathalie Beghin, “Desigualdades raciais no Brasil. Um balanço da intervenção governamenta”, anexo estadístico, versión en CD Rom, Brasilia, Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), 2002. Gráfico 20 INGRESO LABORAL DE LOS NEGROS COMO PORCENTAJE DE LOS BLANCOS, POR REGIONES, 2001 Blancos Negros Sur Nota: Ingreso promedio del trabajo principal, estándar de 40 horas semanales, de todas las personas ocupadas, en todos los niveles de scolaridad 43 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Fuente: Luciana de Barros Jaccoud y Nathalie Beghin, “Desigualdades raciais no Brasil. Um balanço da intervenção governamenta”, anexo estadístico, versión en CD Rom, Brasilia, Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), 2002. Las cifras precedentes son bastante claras. La brecha entre negros y blancos no sólo está presente en todas las regiones, independientemente de su nivel de desarrollo o de las condiciones específicas de su mercado de trabajo, sino que también presenta variaciones regionales relativamente pequeñas con respecto al promedio nacional. Eso nos permite concluir que la heterogeneidad de la distribución racial de la población en el territorio brasileño no es responsable de las desigualdades de ingreso observadas entre las razas. C. Informalidad y privatización del empleo La informalidad es una de las formas de inserción precaria en el mercado de trabajo. La definición de informalidad aquí adoptada se refiere sólo a los empleados asalariados, y la tasa de informalidad se define como el porcentaje de empleados sin contrato de trabajo (inclusive los del sector público) en el total de los empleados públicos o privados, que comprende a los funcionarios públicos civiles y militares. Desde el punto de vista jurídico es una situación ilegal y desde el punto de vista social constituye una modalidad de inserción precaria, porque niega al trabajador la protección de la legislación laboral y previsional y por someterlo a niveles de inseguridad y de inestabilidad mucho mayores que los que enfrentan los empleados formales o con contrato de trabajo. Cuadro 15 TASA DE INFORMALIDAD DE LOS ASALARIADOS*, POR RAZA Y FRANJA ETARIA, 1992-2001 16 años o más 25 años o más 16 a 24 años Blancos Negros Blancos Negros Blancos Negros 1992 1993 1995 28 29 29 44 46 45 24 25 25 38 39 39 39 41 39 59 60 59 1996 30 45 26 39 42 58 1997 1998 1999 2001 30 31 31 31 45 45 46 46 27 27 28 28 40 40 41 41 40 41 41 41 58 60 59 59 Nota: * Incluye a todos los asalariados o empleados sin contrato de trabajo, inclusive los del sector público Fuente : Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia abril de 2003a. 44 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Gráfico 21 TASA DE INFORMALIDAD DEL EMPLEO, POR GÉNERO Y RAZA, 1992-2001 (Todos los asalariados de 16 años o más) Mujeres negras Hombres negros Mujeres blancas Hombres blancos Fuente: Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). Como se puede observar en la tabla, la tasa de informalidad en el mercado de trabajo brasileño registró niveles elevados en el período en estudio, sobre todo en la franja etaria más joven (16 a 24 años), pero permaneció relativamente estable, con una tendencia ascendente muy moderada. La tasa de informalidad de las mujeres es siempre más alta que la de los hombres, pero las diferencias no llegan a superar el nivel de un dígito (en puntos porcentuales), inclusive en el tramo de edad más joven, donde los niveles absolutos son mucho más elevados. Las desigualdades entre las razas son mucho más pronunciadas. El grado de informalidad de los trabajadores negros es significativamente más alto que el de los trabajadores blancos, tanto para el conjunto de cada raza como para cada sexo considerado separadamente. En ningún año de la serie la brecha de informalidad entre las razas tiene menos de dos dígitos, incluso entre los adultos de 25 años o más. En el caso de los jóvenes de 16 a 24 años esas desigualdades se mantienen siempre alrededor de 20 puntos porcentuales. El gráfico muestra un rígido patrón en la jerarquía de las tasas de informalidad, invariable a lo largo de toda la serie, en el que predomina el criterio de raza seguido por el de género. Es decir que en todos los años estudiados, el grado de informalidad es mayor entre la población negra que en la blanca, independientemente del sexo, y dentro de cada raza las cifras referidas a las mujeres superan a las de los hombres. El concepto de privatización del empleo adoptado por la Organización Internacional del Trabajo es mucho más amplio que el concepto de informalidad mencionado anteriormente y tiene 45 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente como referencia a toda la población ocupada y no sólo a los empleados asalariados. Traducido en términos de las categorías ocupacionales de la PNAD, este concepto incluye como ocupaciones precarias el empleo asalariado sin contrato de trabajo (los trabajadores informales), el trabajo por cuenta propia no profesional o técnico, todas las ocupaciones no remuneradas (que en la clasificación utilizada en este estudio son representadas por la suma de las ocupaciones para uso o consumo propio, con las “demás ocupaciones sin remuneración”) y además los empleados en empresas con cinco empleados o menos, incluso aunque tengan contrato de trabajo. La tabla y el gráfico siguientes presentan un resumen de la precariedad del trabajo en Brasil en la década de los años noventa y muestran que la proporción de trabajadores con inserción precaria fue extremadamente elevada. En ningún año de la serie, en ninguna franja etaria, ni en ninguna combinación de género y raza, la tasa de privatización presenta un valor inferior a 50% de la población ocupada. Cuadro 16 TASA DE PRECARIEDAD DEL EMPLEO* (CONCEPTO OIT), POR RAZA Y FRANJA ETARIA, 1992-2001 Blancos 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 Negros Blancos Negros Blancos Negros 52 53 53 54 53 53 54 52 66 66 66 66 66 67 67 65 50 51 51 49 52 51 52 51 63 63 64 61 64 64 65 63 58 59 58 60 58 59 59 57 73 74 73 73 73 74 75 72 Nota * Porcentaje de trabajadores en ocupaciones precarias sobre el total de ocupados. Véase en el texto el concepto de ocupaciones precarias adoptado por la OIT. Fuente: Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). Gráfico 22 TASA DE PRECARIEDAD DEL EMPLEO (CONCEPTO DE LA OIT), POR GÉNERO Y RAZA, 1992-2001 Todos los trabajadores de 16 años o más Mujeres negras Hombres negros Mujeres blancas Hombres blancos 46 CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 Fuente: Roberto B. Martins. Desigualdades e discriminação de gênero e de raça no mercado brasileiro de trabalho no final do século XX. Informe presentado a la OIT Brasil, Brasilia, (abril de 2003a). Al examinar el problema desde las perspectivas de género y de raza, se repite íntegramente el rígido patrón observado en las tasas de informalidad (con predominancia del factor raza seguido por el factor género): las tasas de privatización del empleo correspondientes a la población negra son más altas que las de los blancos, independientemente del género, y dentro de cada grupo racial, las mujeres suplantan a los hombres en términos de ese indicador. La ligera tendencia a la baja en las tasas femeninas para ambas razas se debe a una notable reducción en el componente “ocupados sin remuneración”. La proporción de trabajadores negros en situación de empleo precaria es mucho mayor que la de los trabajadores blancos en todos los años estudiados, en los dos sexos y en todas las franjas etarias, situándose siempre en torno a 2/3 o más de la población ocupada. Entre los jóvenes negros de 16 a 24 años el índice siempre supera los 70 puntos porcentuales y llega a alcanzar 76% en el caso de las mujeres negras. 47 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente IV. Ingreso familiar, distribución del ingreso y pobreza A. Distribución del ingreso El ingreso domiciliario per capita (RDPC) de las familias brasileñas aumentó de manera significativa en la década estudiada, especialmente en la primera fase del Plan Real (1994-1998): al finalizar ese período su valor real se había incrementado 35% en comparación con 1992. En el segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso su trayectoria presentó variaciones, pero en 2001 (último dato disponible) todavía era 30% más alto que en el inicio de la década. Como en el caso de la educación, ese crecimiento benefició tanto a blancos como a negros, pero de forma desigual: al final del período el RDPC de los blancos alcanzó el índice de 133%, mientras que el de las familias negras llegó apenas a 127% del valor real de 1992. Así, la diferencia entre el ingreso per capita de los dos grupos, que ya era muy grande, se amplió ligeramente pasando de 56 puntos porcentuales en 1992 a 57 puntos en 2001. 48 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 17 INGRESO DOMICILIARIO REAL PER CAPITA*, POR RAZA, 1992-2001 Reales de enero de 2002 Índice (1992 = 100) Porcentaje Blancos Negros Total** Blancos Negros Total** Negros / Blancos 1992 363 161 273 100 100 100 44 1993 1995 384 481 165 201 288 357 106 132 102 125 105 130 43 42 1996 1997 1998 1999 2001 488 494 500 472 482 203 205 209 200 205 364 365 370 350 356 134 136 138 130 133 126 127 129 124 127 133 134 135 128 130 42 42 42 42 43 Notas: * Ingreso domiciliario per capita mensual, en reales de enero de 2002 ** El total incluye todas las categorías de color/raza Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) Al desagregar por raza los datos sobre la distribución del ingreso, se puede verificar que el porcentaje de personas de raza negra es extremadamente alto en los deciles inferiores y, por el contrario, muy bajo en los deciles superiores. Aunque representan cerca de 46% de la población total, su participación llega a 70% en el primer decil (el 10% más pobre) y a medida que avanzamos hacia los estratos más altos disminuye progresivamente hasta llegar a apenas 16% en el último decil (el 10% más rico). Esa configuración permanece casi inalterada a lo largo de todo el período analizado. Gráfico 23 PERFIL RACIAL DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1992 Blancos Negros Negros como porcentaje de la población total Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) 49 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 24 PERFIL RACIAL DE LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 2001 Blancos Negros Negros como porcentaje de la población total Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) Gráfico 25 PARTICIPACIÓN DE LA POBLACIÓN NEGRA* EN LA DISTRIBUCIÓN DEL INGRESO, 1992-2001 10% más pobre Población total 10% más rico Nota: (*) Porcentaje de negros en el total de la franja de ingreso 50 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). B. Pobreza y pobreza extrema En vista de las enormes desigualdades de ingreso, no nos sorprende que la incidencia de la pobreza y la pobreza extrema (o indigencia) sea mucho más alta entre los negros que entre los blancos. A comienzos de la década, más de la mitad de la población negra se situaba por debajo de la línea de la pobreza (en comparación con cerca de 30% de los blancos) y casi 30% se situaba por debajo de la línea de indigencia (en comparación con 12% de los blancos). Los descendientes de africanos representaban, como ya vimos, cerca de 47% de la población brasileña, pero constituían también 56% de la población pobre y 60% de la población extremadamente pobre. En el conjunto de la población, había 91 negros cada 100 blancos, pero cada 100 brasileños blancos pobres había 159 brasileños negros pobres, y cada 100 brasileños blancos indigentes había 202 brasileños negros en la misma situación. Cuadro 18 PROPORCIÓN Y NÚMERO DE POBRES, POR RAZA, 1992-2001 Proporción de pobres* Número de pobres (millones) % de Negros por Blancos Negros Total** Blancos Negros Total** Negros 100 Blancos 1992 29 55 41 22.0 35.1 63.0 56 159 1993 1995 29 22 57 48 42 34 22.8 18.0 36.3 32.0 65.2 53.6 56 60 160 178 1996 1997 22 22 48 48 34 34 18.5 18.2 31.4 33.1 54.1 55.5 58 60 169 182 1998 1999 21 23 46 48 33 34 17.7 19.0 32.1 33.6 54.4 57.5 59 59 181 177 2001 22 47 34 19.7 35.5 58.3 61 181 Notas: * Porcentaje de personas con ingreso domiciliario per capita por debajo líneas de pobreza del IPEA ** El total incluye todas las categorías de color/raza Fuente: Instituto de Investigación Económica Apicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) Cuadro 19 PROPORCIÓN Y NÚMERO DE INDIGENTES, POR RAZA, 1992-2001 Blancos Negros Total** Blancos Negros Total** Negros 100 Blancos 1992 12 28 19 8.9 18.0 30.0 60 202 1993 1995 11 8 30 22 20 15 8.6 6.5 19.0 15.0 30.6 22.9 62 65 220 229 1996 1997 9 8 23 23 15 15 7.2 6.7 15.1 15.7 24.0 24.3 63 65 210 234 1998 1999 8 8 21 22 14 14 6.5 6.9 14.8 15.4 23.2 24.3 64 63 229 224 2001 8 22 15 7.4 16.6 25.3 66 224 Notas: * Porcentaje de personas con ingreso domiciliario per capita por debajo de las líneas de indigencia del IPEA 51 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente ** El total incluye a todas las categorías de color/raza. Fuente : Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) A lo largo de los años noventa, Brasil logró significativas reducciones, tanto de la pobreza como de la pobreza extrema. El exitoso programa de estabilización de la economía (Plan Real) y un notable incremento en el volumen y la efectividad de las políticas sociales (especialmente en los programas de transferencia del ingreso, como el Sistema de Previsión Rural, el Programa Bolsa Escola, el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil y otros similares) lograron reducir la proporción de pobres de 42% (1993) a 33% (1998) y la de indigentes de 20% (1993) a 14% (1998). Las turbulencias económicas y las bajas tasas de crecimiento que marcaron el segundo mandato del Presidente Fernando Henrique Cardoso interrumpieron esos avances, pero aún así las ganancias del período inicial se mantuvieron y en 2001 los indicadores de pobreza e indigencia se mantenían en el mismo nivel de 1995. Según el Panorama Social de América Latina, de la CEPAL, Brasil consiguió en esa década reducir la pobreza a un ritmo tres veces más rápido que el de cualquiera de sus vecinos de la región. Sin embargo, una vez más se puede constatar que la mejora benefició en mayor medida a los blancos que a los negros. En 2001, la proporción de negros por debajo de la línea de pobreza había disminuido pero todavía afectaba a 47% de la población negra (en comparación con 22% de la población blanca). La proporción de indigentes negros se redujo a 22%, en comparación con 8% de los blancos. A pesar de que la población negra creció a una tasa menor que la población blanca, pasando de 47% a 45% de la población total, los negros pasaron a representar una porción aún mayor de las poblaciones pobres e indigentes (61% y 66%, respectivamente). Al final del período había solo 83 negros cada 100 blancos en la población total, pero ahora había 181 negros pobres cada 100 blancos pobres y 224 negros indigentes cada 100 blancos en condiciones de pobreza extrema. Entre 1992 y 2001, el número absoluto de brasileños pobres se redujo en casi 5 millones de personas, pero esa reducción ocurrió exclusivamente entre los blancos y las otras categorías raciales. El número absoluto de negros en situación de pobreza, por el contrario, creció en casi 500.000 individuos. Gráfico 26 NEGROS COMO PORCENTAJE DE POBLACIONES SELECCIONADAS, 1992-2001 Población indigente Población pobre Población total 52 CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 Fuente: Sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD) y Censos demográficos. 53 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Gráfico 27 NÚMERO DE NEGROS CADA 100 BLANCOS EN LAS MISMAS CONDICIONES, 1992-2001 Indigente Pobres Brasileños Fuente Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Gráfico 28 NÚMERO ABSOLUTO DE POBRES Y DE INDIGENTES, EN MILLONES, POR RAZA, 1992-2001 Pobres negros Pobres blancos Indigentes negros Indigentes blancos 54 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Fuente Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) C. Indicadores de desarrollo humano El cálculo de los índices de desarrollo humano (IDH) por raza fue realizado por primera vez en Brasil por el economista Marcelo Paixão, de la Universidad Federal de Rio de Janeiro. En el Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil 2000 (producido por el IPEA, la Fundación João Pinheiro, de Minas Gerais y el PNUD), divulgado recientemente, con datos referentes a los años censales de 1991 y 2000, el IDH y sus componentes fueron desagregados por raza y por unidades de la federación. Los resultados agregados para Brasil se presentan en la siguiente tabla. Cuadro 20 ÍNDICE DE DESARROLLO HUMANO (IDH) Y SUS COMPONENTES, POR RAZA, 1991 Y 2000 1991 Blancos Negros 2000 N / B (%) Blancos Negros N / B (%) Ingreso familiar per capita* Tasa bruta de asistencia a la escuela Tasa de alfabetización (15 años o más) 317 69.6 88.1 129 58.3 71.7 41 84 81 407 84.9 91.2 163 79.0 80.3 40 93 88 Esperanza de vida al nacer (años) 68.1 61.4 90 71.0 65.7 92 Índice de Desarrollo Humano 0.757 0.621 82 0.818 0.701 86 Nota: * En reales de agosto de 2000. Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada/Fundação João Pinheiro/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPEA/FJP/PNUD), Atlas do desenvolvimento humano no Brasil 2000, versión en CD-Rom, s/f. La tabla muestra que, en el período entre los dos censos, las distancias entre el ingreso familiar per capita y la longevidad de los blancos y de los negros se mantuvieron inalteradas, observándose una pequeña aproximación apenas en los dos indicadores que componen la dimensión educativa del índice. La ligera convergencia observada entre el IDH de los dos grupos raciales se debe exclusivamente a ese factor. Más precisamente, se puede afirmar que el pequeño acortamiento de la distancia es fruto de una característica muy particular del índice, que incluye en su componente educativo exactamente aquellos indicadores para los cuales hubo, como señalamos anteriormente, una aproximación efectiva entre blancos y negros. La desigualdad, sin embargo, continúa siendo muy grande. El IDH de los negros en 2000 los coloca en la franja de desarrollo humano medio, y es comparable al de El Salvador. El índice de los blancos se acerca al de Costa Rica y los coloca en la clase de desarrollo humano alto. En una escala formada por los estados brasileños, el desarrollo humano de la población blanca se sitúa entre Río de Janeiro y San Pablo, mientras que el de la población negra se sitúa entre Ceará y Rio Grande do Norte. Nótese además que el índice que corresponde a la población negra en 2000 es significativamente inferior al nivel alcanzado por los blancos en el censo de la década precedente. 1) Mortalidad y supervivencia Las mejoras generalizadas en las condiciones de mortalidad y de supervivencia de la población brasileña en la década de los años noventa redujeron ligeramente las desigualdades entre los 55 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente indicadores demográficos de blancos y negros, pero las diferencias se mantienen en niveles todavía muy elevados. 56 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 21 ALGUNOS INDICADORES DEMOGRÁFICOS, POR RAZA, 1991 Y 2000 Blancos Negros Total* Blancos Negros Total* Tasa de mortalidad antes de 1 año (por mil) Tasa de mortalidad antes de 5 años (por mil) 35.1 42.1 56.0 75.0 38.8 48.0 26.1 28.0 38.8 47.9 32.5 38.1 Esperanza de vida al nacer (en años) Probabilidad de sobrevivir hasta 40 años 68.1 90.6 61.4 83.9 66.8 89.3 71.0 93.2 65.7 88.8 68.1 90.9 Probabilidad de sobrevivir hasta 60 años 77.4 65.0 74.9 82.4 72.7 77.2 Nota: * El total incluye todas las categorias de color/raza. Instituto de Investigación Económica Aplicada/Fundação João Pinheiro/ Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (IPEA/FJP/PNUD), Atlas do desenvolvimento humano no Brasil 2000, versión en CD-Rom, s/f. Fuente: La esperanza de vida al nacer de los blancos en 2000 era equivalente a la de México o la de Hungría, mientras que la de los negros era comparable a la de Guatemala o a la de India. A pesar de haber tenido un incremento de cinco años en el período entre los censos, la expectativa de vida de los negros todavía permanecía inferior a la de los blancos en la década anterior. La tasa de mortalidad de los niños negros en el primer año de vida cayó de 56 cada 1.000 a 39 cada 1.000 entre 1991 y 2000, pero en ese último año era todavía más alta que la de los niños blancos en la década anterior e igual a la tasa promedio del estado de Piauí, uno de los más pobres de Brasil. La tasa de mortalidad antes de cumplir 1 año de los niños blancos era apenas ligeramente superior al promedio del estado de Río de Janeiro. 2) Condiciones de vivienda y posesión de bienes duraderos Las grandes desigualdades en el ingreso y en la incidencia de la pobreza observadas entre los blancos y los negros se reflejan, como no podía ser de otra manera, en sus condiciones de vivienda, de acceso a servicios básicos y de acceso a la propiedad de bienes de consumo duraderos. En 1991, el porcentaje de negros que vivían en unidades habitacionales precarias (o aglomerados subnormais, expresión utilizada por el IBGE para designar las favelas, palafitos y otras viviendas similares localizadas sobre todo en las áreas urbanas y metropolitanas) duplicaba con creces el porcentaje de blancos en las mismas condiciones. Aunque representaban menos de la mitad de la población total, los negros constituían 2/3 de la población “favelada” de Brasil. Las condiciones de los dos grupos mejoraron a lo largo de la década y la desigualdad disminuyó ligeramente (debido en parte a la baja del porcentaje de personas negras en la población urbana), pero en el año 2000, el número de habitantes negros de las viviendas precarias seguía siendo casi el doble de la cantidad de blancos. 57 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Cuadro 22 POBLACIÓN EN AGLOMERADOS SUBNORMALES (AS)*, POR RAZA, 1991 Y 2000 Porcentaje de la población blanca que vive en AS 3.1 2.8 Porcentaje de la población negra que vive en AS Porcentaje de la población total que vive en AS 6.6 4.8 5.1 3.9 65.6 43.7 47.4 59.7 42.4 45.3 Negros como porcentaje de la población de los AS Negros como porcentaje de la población urbana Negros como porcentaje de la población total Nota: * Los aglomerados subnormais son las favelas, viviendas precarias, palafitos y similares. Fuente: IPEA, sobre la base de los Censos Demográficos del Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). La misma trayectoria puede observarse cuando consideramos las condiciones físicas y de ocupación de la vivienda y el acceso de los habitantes a servicios básicos como el saneamiento y la electricidad. En conjunto, la cobertura de los servicios de agua, saneamiento y energía eléctrica mejoró sensiblemente y la proporción de habitantes en viviendas precarias o con tasas de ocupación superiores a dos personas por dormitorio disminuyó. Las distancias entre blancos y negros se redujeron en todos los aspectos analizados, pero, con excepción del acceso a la energía eléctrica, se mantuvieron en niveles todavía muy elevados. Cuadro 23 PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN EN CONDICIONES INADECUADAS DE VIVIENDA, POR RAZA, 1992 Y 2001 1992 2001 Blancos Abastecimiento inadecuado de agua Saneamiento inadecuado Construcción con materiales no duraderos Densidad excesiva de ocupación Domicilio sin energía eléctrica Negros Blancos Negros 13.3 35.3 2.7 18.3 6.4 39.0 62.5 11.4 37.3 19.3 6.9 26.3 1.9 13.2 2.2 23.4 48.4 6.4 27.3 7.1 Fuente : Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Insituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). Tampoco sorprende, dadas las diferencias de ingresos entre los dos grupos, que su acceso a la propiedad de bienes duraderos sea bastante diferenciado, con gran desventaja para los negros. Ya mencionamos la enorme y grave desigualdad en la propiedad de microcomputadores. La tabla y los gráficos siguientes muestran cómo evolucionó la situación con respecto a algunos otros bienes duraderos. 58 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 24 BIENES DURADEROS: PORCENTAJE DE LA POBLACIÓN EN DOMICILIOS QUE NO LOS POSEEN, POR RAZA, 1992-2001 Blancos Negros Blancos Negros Blancos Negros Blancos Negros Blancos Negros 1992 18 44 10 22 42 71 75 92 67 90 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2001 18 15 13 11 10 10 8 44 40 35 32 30 28 24 9 7 6 6 6 7 8 21 16 13 13 13 14 16 39 28 22 17 14 13 11 68 56 45 38 33 30 25 74 71 68 64 60 54 39 91 90 87 85 82 77 62 56 82 Nota: *Los datos sobre la propiedad de automóviles son los de los censos demográficos y se refieren a 1991 y 2000. Fuente: Instituto de Investigación Económica Aplicada (IPEA), sobre la base de la Encuesta Nacional por Muestra de Hogares (PNAD), Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE). 59 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente V. Las políticas raciales y las lecciones de la historia reciente La permanencia de semejantes desigualdades raciales, especialmente a lo largo de períodos de efectivo progreso social para el conjunto del país, encierra lecciones importantes y desmiente algunas creencias engañosas. La esperanza generalizada de que el crecimiento económico, el desarrollo social, y sobre todo, el retorno a la democracia después de dos décadas de dictadura militar reducirían naturalmente las desigualdades raciales (y las disparidades sociales en general) resultó tristemente infundada. Como vimos anteriormente, durante la primera fase del Plan Real (1994-1998) el ingreso domiciliario per capita creció casi 30% y el ingreso laboral real promedio aumentó 26% (con relación al nivel de 1993). La proporción de pobres, por otro lado, cayó más de 9 puntos porcentuales en el mismo período, haciendo que por lo menos 11 millones de personas cruzaran el umbral de la línea de la pobreza. Vimos también que, a pesar de las oscilaciones económicas de los años siguientes, esas conquistas se mantuvieron hasta el final de la década. En otras importantes áreas el progreso fue todavía mayor y más sustentado. El gasto social del Gobierno Federal aumentó 40% en términos reales entre 1993 y 1998, alcanzando la marca de 14% del PIB brasileño, y permaneció en ese nivel hasta el final del mandato de Fernando Henrique Cardoso. Los avances en la educación y la salud fueron notables, cualquiera fuera el patrón de medida. La tasa de mortalidad infantil cayó de 39 cada 1.000 en 1991 a 32 cada 1.000 en el año 2000. El porcentaje de niños de 7 a 13 años que no asisten a la escuela disminuyó de 12%, en 1992, a 2,9% en 2001, por mencionar sólo algunos ejemplos. 60 CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 El retorno a la democracia fue completo, con elecciones absolutamente libres, amplia libertad de expresión y organización política y social, e incrementó de manera significativa la participación de la sociedad civil en el proceso político. Como vimos, esos cambios beneficiaron a toda la población, pero las grandes desigualdades entre blancos y negros permanecieron prácticamente intocadas, e inclusive aumentaron en algunos casos. La historia brasileña reciente nos revela la extrema limitación de las políticas sociales llamadas “universalistas” en lo que se refiere a su capacidad para reducir desigualdades o revertir las consecuencias de exclusiones pasadas y nos sugiere que la igualdad no se produce de forma natural. Las desigualdades que fueron construidas históricamente, y consolidadas a lo largo de siglos, deben eliminarse de manera activa, mediante el esfuerzo deliberado de la sociedad y de instrumentos políticos adecuados y eficaces. En particular, la experiencia de los años noventa demuestra la necesidad de adoptar políticas específicas de promoción de la igualdad, que ofrezcan, por la vía de la discriminación positiva, compensaciones a los grupos excluidos y discriminados de manera negativa en el pasado, con miras a restablecer (o establecer) condiciones de competencia verdaderamente igualitarias. Las reglas de competencia social y las nociones de justicia competitiva (especialmente el principio de estricta “igualdad de todos ante la ley”) que predominan en nuestra cultura son las heredadas del liberalismo clásico (tanto político como económico). Reflejan esencialmente los códigos del mercado liberal, que preconizan la completa “neutralidad” o “imparcialidad” del Estado ante los competidores. Esas reglas no son, obviamente, capaces de producir la igualdad como resultado. Muy por el contrario, tienen la igualdad como un presupuesto: expresan el ideal de justicia de una república abstracta, de ciudadanos abstractos, teóricamente iguales. Son fundamentalmente ahistóricas y serían justas, tal vez, en una sociedad hipotética donde las personas fueran rigurosamente iguales, es decir, en una sociedad que nunca existió. En sociedades como la brasileña, donde las personas son brutalmente desiguales, esas reglas son simplemente hipócritas y tienen como resultado la perpetuación y la ampliación de las diferencias. La esencia de la llamada “acción afirmativa” es la decisión consciente de la sociedad de poner límites a la “ley del más fuerte” y tratar a los desiguales de manera desigual, con el objetivo de promover la igualdad. 10El principal obstáculo para la adopción de tales políticas en Brasil ha sido, hasta ahora (junto con una tolerancia casi increíble de la sociedad a la desigualdad en general), una persistente negación de la misma cuestión racial. La sociedad brasileña se niega a admitir la existencia de cualquier forma de prejuicio o discriminación racial, a reconocer que el país pueda tener cualquier tipo de “problema racial” y, claro está, a que la nación deba cualquier reparación a su población negra. La mera discusión del tema enfrenta resistencias generalizadas. Como señalamos anteriormente, el mestizaje, el relacionamiento “cordial” entre las razas, los niveles relativamente bajos de violencia interracial y de manifestaciones abiertas de racismo y la ausencia de segregación legal o explícita (que son características verdaderas y positivas de la sociedad brasileña) hacen que la mayoría de los brasileños blancos tienda a subestimar, e inclusive a descartar por completo, el papel del componente racial en la generación y el mantenimiento de los altísimos niveles de desigualdad que se observan en el país. A pesar de convivir con desigualdades flagrantes y reiteradas continuamente, gran parte de los brasileños todavía se apega con tenacidad al mito, profundamente arraigado, de que su país es una “democracia racial” con oportunidades iguales para todos, independientemente de su raza o color de piel. 10 Se encuentran excelentes presentaciones del concepto, así como de los resultados de la adopción de políticas afirmativas en la educación superior en los Estados Unidos, en Johnson (1965), Bowen y Bok (1998) y David Skrentny (1996). 61 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Lo mismo ocurre, en gran medida, en muchas organizaciones e instituciones clave de la sociedad civil, como los partidos políticos (entre ellos la izquierda), los sindicatos, las iglesias y los movimientos populares, incluso aquellos genuinamente comprometidos con la lucha por la democracia y por la justicia social. Las raras voces disidentes, por ejemplo algunos pocos intelectuales y organizaciones negras, permanecen circunscritas a esferas bastante limitadas. Con frecuencia se los acusa de expresar visiones exóticas, “importadas” y ciertamente “no brasileñas”. A. El Estado brasileño y la cuestión racial Desde el final del Imperio hasta hace muy poco, el Estado brasileño tuvo un papel de liderazgo en ese pacto de silencio y negación. La joven república, proclamada y controlada por ex señores desconformes con la abolición de la esclavitud, inauguró un modelo de exaltación oficial de la herencia indígena, súbitamente elevada a símbolo de la condición brasileña, y de desprecio por los negros y por los mestizos responsabilizados por la “indolencia” y el “atraso” del país. Las teorías racistas pseudocientíficas del siglo XIX preconizaban una rígida jerarquía de las razas (los blancos en la cima, con la responsabilidad de dominar y de “civilizar” a las razas “inferiores”) y condenaban vehementemente el mestizaje como un factor de degeneración, fatal para el proceso “civilizador” y el “avance” de los pueblos. Durante la Primera República (1889-1930), la elite brasileña, asombrada por estas teorías y profundamente avergonzada de su herencia africana e ibérica y del mestizaje de la población, desarrolló y financió con recursos públicos varios proyectos para atraer a inmigrantes europeos, no sólo en busca de mano de obra que consideraba más deseable, sino también en busca de un fantástico ideal de “emblanquecimiento nacional”. 11 La llamada Revolución del 30, supuestamente modernizadora y destinada a sustituir en el poder a las oligarquías de la “vieja república”, no trajo ningún cambio en la visión de las elites o en la posición del Estado sobre la cuestión racial. El régimen que impuso cultivaba, especialmente en su fase dictatorial más dura (el “Estado Nuevo”, 1937-1945), abiertas simpatías por los regímenes nazifascistas que florecían en Europa y por su ideario racista de supremacía aria. Imitando ideas y prácticas del III Reich, desarrollaba proyectos de educación física, gimnasia y deportes orientados a la “eugenesia” y el “mejoramiento de la raza”. Su nacionalismo, su estética oficial y su búsqueda de raíces “auténticas” incluía, una vez más, a los indígenas y el folclore popular, pero no tenía lugar para los negros ni para el rico componente africano de la cultura brasileña. Fue una época marcada por avances importantes en el área de los derechos laborales, por la supresión de libertades políticas y graves violaciones de los derechos humanos, y por un total desprecio con respecto a las desigualdades raciales. En el plano de las ideas, ese período asistió al nacimiento de una reacción intelectual contra el racismo “científico” y la tesis de la “condena nacional” por causa del mestizaje. El gran protagonista de ese movimiento, el sociólogo de Pernambuco Gilberto Freyre, generó una fuerte conmoción en el pensamiento social brasileño al hacer un elogio abierto del mestizaje, de la herencia cultural africana y de lo que llamó “genio colonial portugués”. Su obra, sin embargo, está impregnada por una visión idílica de una supuesta sociedad esclavista patriarcal y por la mentira de la esclavitud benevolente o cordial, y constituye, hasta hoy, el gran pilar intelectual del mito de la democracia racial en Brasil. 12 Los gobiernos populistas-desarrollistas del interregno democrático 1945-1964 se preocuparon obsesivamente por la industrialización y el crecimiento económico. Excepto por las desigualdades regionales, que merecieron cierta atención, poco se preocuparon de las inequidades sociales, y mucho 11 12 62 Véase, por ejemplo, Skidmore (1974). Véase Freyre (1933). El libro ha tenido 40 ediciones en Brasil y fue traducido a diversos idiomas. Una versión más antigua y aún más radical de esa visión puede encontrarse en Freyre (1922). CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 menos de su componente racial. La gran efervescencia reformista-revolucionaria del final de ese período (gobierno de João Goulart) reflejaba una visión marxista de la sociedad, basada exclusivamente en el modelo ortodoxo de la lucha de clases, sin espacio para consideraciones sobre género, raza o cualquier otra dimensión de la desigualdad o de la justicia social. La dictadura militar (1964 hasta fines de los años ochenta) rechazaba el tema de la desigualdad y promovía activamente el mito de la democracia racial. Los líderes y las organizaciones negras eran vistos con suspicacia y fueron muchas veces perseguidos como izquierdistas o “subversivos”. La negación oficial del problema racial en Brasil llegó a su punto culminante, como señalamos antes, con la supresión de la pregunta sobre raza en el Censo Demográfico de 1970. Aparentemente, el régimen de los generales estaba tan convencido de la “inocencia” de Brasil en esta cuestión, que no tuvo ninguna dificultad en ratificar la Convención 111 de la OIT, la Convención de 1960 de UNESCO contra la discriminación en la educación, y la convención General de las Naciones Unidas para la Eliminación de Todas las Formas de Racismo (1966), o incluso en participar activamente en la condena del Apartheid sudafricano en los foros internacionales y en las dos primeras conferencias mundiales contra el racismo. B. Políticas raciales en la transición a la democracia Recién a mediados de los años ochenta, con el retorno de la democracia, y un poco más tarde, con la nueva Constitución Federal de 1988, comenzaron a surgir algunas señales de cambio. Empezando por San Pablo, en 1984, los nuevos gobiernos estaduales elegidos democráticamente iniciaron la creación de agencias o consejos “de la comunidad negra”, con la misión de monitorear y combatir la discriminación racial, divulgar la cultura afro-brasileña y, de manera un poco vaga, promover la inclusión y el progreso de la población negra. Esas iniciativas fueron importantes, en la medida en que significaron un cambio de actitud, pero generaron pocos resultados concretos. Las agencias tenían mandatos mal definidos, financiamiento inadecuado y ningún acceso a los centros reales de decisión. Permanecieron, casi sin excepción, como “guetos negros” enclavados en la estructura de los respectivos gobiernos. Como resultado de las movilizaciones por los temas afro-brasileños al conmemorarse el centenario de la abolición de la esclavitud en 1988, el gobierno de José Sarney creó la Fundación Cultural Palmares, así denominada en homenaje al Quilombo dos Palmares (el mayor episodio de resistencia esclava de la historia de Brasil), y proclamó a su líder, Zumbí dos Palmares, como héroe nacional. La Constitución de 1988, que sustituyó las cartas otorgadas por los militares, expresó en su preámbulo el “reconocimiento de la nación a la contribución cultural” de los afro-brasileños y redefinió los actos de racismo y de discriminación racial como crímenes, en lugar de contravenciones, como se los tipificaba en la legislación anterior. En retrospectiva, puede decirse que la acción del Estado en ese período (mediados de los años ochenta a inicios de los noventa) giraba en torno a dos líneas principales: a) Una vertiente “cultural”, que consistió en una creciente promoción y valorización de la historia, la cultura y las artes afro-brasileñas y destacó el contenido simbólico de la resistencia y la dignidad de los esclavos (incluso mediante el reconocimiento de los derechos de las comunidades de los quilombos a sus tierras ancestrales). b) Una vertiente de lucha contra la discriminación, que incluyó un discreto incremento en el aparato y en la disposición del Estado a registrar y reprimir actos de discriminación racial flagrante, mediante algunas medidas legislativas y el establecimiento de las agencias, consejos e instancias mencionadas anteriormente. 63 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente No hubo, sin embargo, admisión o divulgación oficial de las brutales desigualdades raciales (y evidentemente tampoco de la necesidad de enfrentarlas), ni acciones concretas en la enseñanza, el mercado de trabajo o cualquier otra área, para reducir la brecha en términos de ingresos, educación y modos de vida entre blancos y negros. Sin restarle importancia a los avances conquistados en esta fase de transición a la democracia, es preciso observar que el período contiene algunas enseñanzas importantes. Nos muestra, por ejemplo, que es mucho más fácil construir consensos en torno a la celebración de la diversidad étnica, o de orgullo por la herencia cultural africana, que aventurarse en el controvertido terreno de la acción afirmativa o de la discriminación positiva. Por más importante que sea, el abordaje cultural no representa una amenaza, por lo menos inmediata, al orden establecido, y puede por lo tanto ser absorbido con facilidad o simplemente ignorado. Del mismo modo, la condena moral y el eventual castigo de los actos explícitos de discriminación nunca enfrentó ninguna oposición seria en Brasil. Muy al contrario, los brasileños tienen un enorme aprecio por la fantasía de la democracia racial. Las manifestaciones abiertas de racismo y de intolerancia racial, sobre todo en sus formas violentas, siempre fueron claramente rechazadas por la cultura brasileña contemporánea, y su represión siempre fue ampliamente apoyada y aplaudida. Muy distinto, y mucho más difícil, es presionar por oportunidades realmente iguales en la educación y en el mercado de trabajo, y por que haya más médicos, abogados, jueces, empresarios, científicos, diplomáticos y generales negros. Eso implica presionar por la redistribución del ingreso, la riqueza y el poder, y amenaza las mismas bases de una jerarquía económica, social (y racial) establecida hace siglos, algo que los brasileños están mucho menos dispuestos a hacer o aceptar. C. Políticas raciales en el gobierno de Fernando Henrique Cardoso La transición democrática se completó y consolidó con la elección de Fernando Henrique Cardoso a fines de 1994. El presidente electo tenía más formación y motivación que cualquiera de sus antecesores para incluir la cuestión racial en la agenda de su gobierno. Contaba con sólidos antecedentes como sociólogo, historiador de la esclavitud y estudioso de las relaciones raciales y se destacó en la lucha por la democratización. Siendo un joven investigador desempeñó un papel prominente en la demolición (académica) del mito de la democracia racial. 13 Cardoso abordó el tema ya en su discurso de toma de posesión del cargo, en el que señaló que la desigualdad racial era uno de los pilares fundadores de la desigualdad en Brasil y un problema que debía enfrentarse con urgencia y energía. Esa fue la primera vez que un presidente brasileño habló con franqueza sobre ese tabú nacional. Algunos meses más tarde, Brasilia fue testigo de la mayor manifestación por la igualdad racial jamás vista en el país. La Explanada de los Ministerios fue tomada por decenas de miles de manifestantes que exigían posicionamiento y acción del gobierno, en la “Marcha Zumbí dos Palmares contra el Racismo, por la Ciudadanía y por la Vida”, el 20 de noviembre de 1995. El resultado fue la creación, ese mismo día, de un ambicioso grupo de trabajo que reunía a varios ministerios y al que se encomendó la misión de realizar estudios y proponer medidas para la promoción de la igualdad racial. A pesar de las expectativas que rodearon su nacimiento, el Grupo de Trabajo Interministerial para la Valorización de la Población Negra (GTI) 13 64 El trabajo de Fernando Henrique Cardoso en esa área formó parte de un importante proyecto sobre las relaciones raciales en Brasil, encargado por la UNESCO, en los años cincuenta, que contó con la participación de notables expertos en las ciencias sociales, como Roger Bastide, Octávio Ianni, Ruth Leite Cardoso y otros, con la coordinación de Florestan Fernandes. De dicho proyecto emanaron varias publicaciones, entre las que figura la de Cardoso (1977). CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 tuvo un destino muy semejante al de sus predecesores a nivel estadual y local, básicamente por el mismo conjunto de razones: definiciones genéricas y vagas, falta de especificidad, problemas de financiamiento, y, sobre todo, ninguna autoridad o peso político real. El grupo realizó varias reuniones y obtuvo algunas victorias, particularmente en la eliminación de estereotipos y abordajes racistas de los programas y libros escolares, pero no logró avanzar mucho más. El desdén brasileño por la desigualdad racial prevaleció una vez más, y luego fue evidente que para la mayor parte de los ministerios y de las agencias gubernamentales involucradas el GTI era más un fastidio que una prioridad. El Primer Plan Nacional de Derechos Humanos (PNDH I), lanzado en 1996, incluyó un capítulo sobre la cuestión racial, pero el enfoque principal estaba orientado a la promoción de otros aspectos de los derechos humanos. El Ministerio de Trabajo implementó en la misma época un conjunto de programas destinados a combatir la discriminación en el mercado laboral, que también incluía la discriminación entre sus objetivos pero que, igual que en el caso anterior, terminó por priorizar otros enfoques, destacando las cuestiones de género y los problemas de los discapacitados. Un balance retrospectivo de los modestos resultados, tanto del GTI como de las demás iniciativas ensayadas, deja claro que el desempeño del primer mandato de Fernando Henrique Cardoso en el campo de los problemas raciales fue, de hecho, muy pobre, e inevitablemente frustrante en comparación con las altas expectativas que se habían generado. No obstante, el presidente inauguró una era de apertura y transparencia en la actitud del Estado brasileño con respecto a las desigualdades raciales y al racismo, que produciría frutos importantes más adelante, con ayuda de la convocatoria, por las Naciones Unidas, de la III Conferencia Mundial contra el Racismo. La Conferencia de Durban coincidió con el segundo mandato de Cardoso y contribuyó decisivamente a promover el tema en la agenda nacional. 14 D. El impacto de la Conferencia de Durban La preparación para Durban, la propia conferencia y sus repercusiones generaron una auténtica escalada en la movilización y la toma de conciencia dentro del gobierno, en los medios de comunicación y, en menor escala, en la propia sociedad, desencadenando una sucesión de acontecimientos que llevaron la cuestión de la raza y la igualdad racial a un nivel inédito en la historia del Brasil moderno. Se estableció un nuevo modelo de diálogo entre el gobierno y la sociedad civil, con la creación de comisiones paritarias y la realización de varias rondas de reuniones, consultas y eventos en todas las regiones del país. La intensidad de la participación de la sociedad en el proceso preparatorio puede inferirse por el tamaño de la delegación brasileña presente en Durban, que reunió a más de 500 personas, entre delegados oficiales y miembros de organizaciones no gubernamentales. 15 El gobierno brasileño adoptó, por primera vez en la historia, una postura de absoluta transparencia y de divulgación activa y realista de las desigualdades raciales. Con el apoyo y el estímulo personal del Presidente de la República, el IPEA inició la producción regular de indicadores y análisis desagregados por raza, dando precisión estadística y sello oficial al dramático cuadro tantas veces denunciado sin éxito por la militancia negra. Una política deliberada de amplia divulgación de esos datos logró captar la atención de la gran prensa y de la opinión pública y condujo a un mayor reconocimiento y participación de las organizaciones del movimiento negro, que comenzaron a utilizar esa información como referencia en sus denuncias y reivindicaciones. En la conferencia regional preparatoria celebrada en Santiago, y nuevamente en Durban, Brasil desempeñó 14 15 Véanse de Barros y Beghin (2002) y Martins (2003b). Véase Vergne Saboia (2001). 65 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente un papel protagónico, con posiciones avanzadas en varios temas. Admitió, por primera vez ante foros internacionales, la existencia de formas estructurales de racismo en el país y apoyó la resolución que reconocía la esclavitud y el tráfico de esclavos como crímenes contra la humanidad, así como la tesis de la reparación a los descendientes de las víctimas de la esclavitud a través de políticas compensatorias. Entre esas políticas, el documento oficial brasileño proponía explícitamente, con la aprobación personal del presidente Cardoso, la política de cuotas para descendientes de africanos en las universidades. Después de Durban, el debate sobre la cuestión racial entró en la agenda nacional con una fuerza sin precedentes, atrayendo más atención de los gobiernos (federal, estaduales y municipales, a nivel ejecutivo, legislativo y judicial), más cobertura de los medios de comunicación y más participación del público en general, que en cualquier época anterior. El período asistió a la creación del Consejo Nacional de Lucha Contra la Discriminación (CNCD), con representantes del gobierno y de la sociedad civil, y a la entrada en escena de nuevos e importantes actores. El Ministerio Público Federal, el Ministerio Público de Trabajo y el Tribunal Superior del Trabajo intensificaron sus acciones en esa área, adoptando posturas cada vez más activas contra la discriminación y por la promoción de la igualdad social. Se registró también un marcado aumento del interés por el tema en el ámbito legislativo, mediante la presentación y discusión de varios proyectos de ley, tanto en el Congreso Nacional como en las asambleas estaduales y las cámaras municipales. En el año 2001 se realizaron los primeros experimentos brasileños con programas de acción afirmativa que implicaban la discriminación positiva de las personas con ascendencia africana. Los ministerios de Desarrollo Agrario, de Justicia y de Cultura, y el Tribunal Superior del Trabajo lanzaron proyectos piloto que apuntaban a ampliar la participación de los negros en las funciones comisionadas de dirección y asesoramiento (DAS) y comenzaron a exigir políticas de diversidad racial de sus proveedores de bienes y servicios. El 20 de noviembre de 2001, el entonces presidente del Supremo Tribunal Federal, Ministro Marco Aurélio Mello, sorprendió a la nación con una calurosa defensa pública de la acción afirmativa, al sustentar, en un pronunciamiento memorable, la tesis de que la Constitución Federal no solo garantiza una base legal sino que también induce positivamente esa línea de políticas públicas, en la medida en que asigna al Estado la promoción activa de la igualdad socioeconómica de todos los brasileños. 16El Ministerio de Relaciones Exteriores (Itamaraty) inició un programa de becas destinado a reforzar la preparación de los candidatos negros para el disputado examen de admisión al Instituto Rio Branco, la academia brasileña del servicio diplomático. Esa iniciativa, además de su importancia intrínseca obvia, tiene un significado simbólico de gran envergadura. A pesar de haber algunos descendientes de africanos en la carrera diplomática, Brasil nunca tuvo en toda su historia un embajador de carrera negro. Itamaraty siempre fue visto como un reducto conservador exclusivo de la elite blanca y fue muchas veces acusado de intentar proyectar al mundo una imagen “blanca” del país. Aunque hace bastante tiempo que esas acusaciones ya no tienen un fundamento real, la reducida presencia de negros y negras en el cuerpo diplomático brasileño, principalmente en sus escalones superiores, sigue siendo un hecho absolutamente cierto. La decisión del Ministerio de reconocer el problema y enfrentarlo abiertamente denota una nueva postura y una transparencia muy poco frecuentes en el servicio público y en la sociedad brasileña. El 13 de mayo de 2002 se creó, mediante un decreto presidencial, el Programa Nacional de Acciones Afirmativas. Su objetivo era extender al conjunto del gobierno federal los proyectos piloto iniciados por los ministerios mencionados, estableciendo cuotas cuantitativas para descendientes de africanos y para mujeres en los cargos superiores de dirección y asesoramiento de toda la 16 66 Véase Mendes de Farias Mello (2002). CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 administración del poder ejecutivo federal. El programa comenzó a implementarse a fines de 2002, con la realización del Censo Racial del Servicio Público Federal, cuyos resultados todavía no fueron divulgados. Aunque esas iniciativas fueron importantes, su carácter localizado e incipiente hizo que pasaran casi desapercibidas para el gran público y no generaron grandes controversias ni oposición. En Brasil, como en otros lugares, el privilegio de sacudir a la opinión pública y desatar acalorados debates estaba reservado al tema de las cuotas raciales en las universidades, como se verá más adelante. E. El nuevo gobierno y la cuestión racial El presidente Luíz Inácio Lula da Silva tomó posesión del cargo en enero de 2003, en medio de grandes expectativas y esperanzas. Llegó al poder con un discurso muy crítico del gobierno anterior, la promesa de transformaciones profundas en la vida nacional y una historia personal que lo acreditaban para encarnar la imagen de grandes cambios. Nordestino, de origen humilde y líder sindical metalúrgico, Lula es el primer presidente brasileño nacido y formado lejos de las elites tradicionales. Aunque adoptó políticas económicas (de ortodoxia monetaria y fiscal) idénticas a las del gobierno que tanto criticaba y que tuvieron consecuencias negativas sobre la actividad económica y el empleo, los proyectos que declaró prioritarios – la completa erradicación del hambre, las reformas previsional y tributaria y la reanudación del “espectáculo” del crecimiento económico- continúan sustentando, e inclusive reforzaron, la expectativa de cambios. Las primeras actitudes del nuevo gobierno con respecto a la cuestión racial fueron claramente positivas. En su equipo hay tres ministros negros (de Cultura, de Asistencia Social y de Medio Ambiente) y en marzo de 2003 se creó una secretaría especial, con status ministerial, para la elaboración y coordinación de políticas de promoción de igualdad racial. La titular de esa secretaría (SEPPIR) es una mujer negra con impecables antecedentes de militancia en la lucha de la comunidad afro-brasileña. Dos meses después, el presidente hizo historia al designar al jurista Joaquim Barbosa como integrante del Supremo Tribunal Federal, convirtiéndolo en el primer ministro negro en la más alta corte de justicia del país. Sin duda un buen comienzo. No obstante, es preciso observar que esos actos no aseguran la adopción ni mucho menos el éxito de políticas eficaces para la reducción de las desigualdades raciales. La experiencia demuestra, en todas partes del mundo, que la creación de órganos, agencias o comisiones, inclusive en altos niveles jerárquicos, nada garantiza por sí sola. En el caso específico de la lucha contra la discriminación y por la igualdad racial en Brasil, la historia reciente que acabamos de esbozar es rica en frustraciones y lecciones que no deben ignorarse. Más allá de la mera creación de órganos, es necesario garantizar su inserción real en los centros de decisión, su influencia política y los recursos humanos y materiales necesarios para sus actividades. Ninguno de esos requisitos está claro en este caso. La opción por acciones afirmativas (políticas que incluyan la discriminación positiva a favor de la población negra) está lejos de ser consensual dentro del gobierno o dentro del partido gobernante. Es obvia y muy preocupante, por ejemplo, la vacilación del Ministerio de Educación con respecto a las cuotas raciales en las universidades públicas. Lo mismo sucede con los fuertes ataques lanzados hace poco tiempo contra el propio concepto de políticas sociales orientadas (del cual las acciones afirmativas son un caso particular) por intelectuales orgánicos que gozan de gran influencia dentro del partido de gobierno. 67 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente F. Acontecimientos recientes y perspectivas El hecho más importante registrado en 2003 se refiere al debate sobre las acciones afirmativas en el ámbito de las universidades. El impulso que ha tomado se debe, junto a la acción del gobierno federal (iniciada en el mandato anterior y continuada en el actual), a la intensificación de las actividades del movimiento negro y a movilizaciones específicas de grupos y gobiernos locales. A su vez, tiene como telón de fondo el nuevo nivel de conciencia y visibilidad de las desigualdades raciales al que se llegó en los últimos años, sobre todo a partir de la Conferencia de Durban y sus repercusiones. En los dos últimos años, varias universidades públicas brasileñas comenzaron finalmente a discutir la posibilidad de incluir criterios de acción afirmativa en favor de la población negra u otros mecanismos de inclusión étnica y social en general, en sus sistemas de admisión a los cursos. Algunas ya reservan, desde hace algún tiempo, vacantes para candidatos indígenas o discapacitados. Ese proceso se aceleró a comienzos de 2003, cuando las universidades estaduales de Río de Janeiro (Universidade do Estado do Río de Janeiro – UERJ y Universidade Estadual Norte Fluminense – UENF) y la Universidade do Estado da Bahía (UNEB) introdujeron cuotas para descendientes de africanos en sus exámenes preuniversitarios. En los dos casos, el criterio racial se combinó con un criterio socioeconómico, al agregarse el requisito de que el candidato proviniera de un instituto de educación secundaria público, en un intento de concentrar la iniciativa en los estratos de ingresos más bajos. La experiencia produjo instantáneamente un encendido debate, con amplia cobertura de la gran prensa y las redes nacionales de televisión. La “cuota” pasó a ser el principal tema de conversación en todas partes: por primera vez las personas discutieron acaloradamente los “pro” y los “contra” de la acción afirmativa en las calles, los bares, los aeropuertos y las filas de los bancos. También se desencadenaron varias disputas judiciales, algunas de las cuales ya llegaron al Supremo Tribunal Federal, que dentro de poco tiempo tendrá la oportunidad de confirmar o rechazar la posición ampliamente divulgada de su ex presidente. El 6 de junio de 2003, la Universidade de Brasília (UnB) se convirtió en la primera universidad federal brasileña en aprobar un proyecto de acción afirmativa, al reservar una cuota de 20% de las vacantes a candidatos negros, medida que comenzará a aplicarse en el examen preuniversitario de 2004. El proyecto tendrá una duración inicial de 10 años, y prevé además una cuota, a ser definida, para candidatos indígenas. La decisión de la UnB fue tomada de manera totalmente autónoma por su Coordinación de Enseñanza, Investigación y Extensión (por 24 votos a favor, uno en contra y una abstención), sin ninguna participación del Ministerio de Educación ni del Consejo Federal de Educación.17 La Universidade Federal de Alagoas (UFAL) también decidió adoptar un programa de cuotas para descendientes de africanos y hay movilizaciones y propuestas de acciones afirmativas en curso, en diferentes etapas de desarrollo, en las universidades federales de Bahía (UFBA), Minas Gerais (UFMG), Fluminense (UFF), São Paulo (UNIFESP), Paraná (UFPR), Goiás (UFG), Amazonas (UFAM), Amapá (UNIFAP), Roraima (UFRR) y probablemente en otras. Entre las universidades públicas estaduales, además de las pioneras UERJ, UENF y UNEB, el movimiento se extiende a varias otras, como la Universidade do Estado do Mato Grosso (UNEMAT), que ya mantiene una política de cuotas para indígenas, la Universidade do Estado de Minas Gerais (UEMG), y la Universidade do Estado de Santa Catarina (UDESC). El gobierno del estado de San Pablo, cuyo sistema universitario estadual (constituido por la Universidade de São Paulo - USP, Universidade Estadual de Campinas - UNICAMP y la Universidade do Estado de São Paulo – UNESP) es el mayor y más prestigioso del país, está estudiando la adopción de políticas 17 68 Véase de Carvalho y Segato (2003). CEPAL- SERIE Políticas sociales No 82 afirmativas en el conjunto de las tres universidades. Su Secretaría de Justicia y Defensa de la Ciudadanía creó una Comisión de Promoción de las Acciones Afirmativas, realizará un censo racial de los funcionarios públicos del estado y ya inició una amplia programación de talleres y congresos específicos sobre la inclusión racial. Esas movilizaciones, especialmente el modelo de decisión independiente inaugurado por la UnB, indican que el proceso adquirió una dinámica y autonomía propias y que ya comienza a producir resultados, poniendo fin a la inactividad del Ministerio de Educación. Fue en respuesta a esas presiones que el Ministro de Educación y la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad Racial publicaron la Resolución Conjunta no. 2.430, el 9 de septiembre de 2003, que creaba un Grupo de Trabajo “con el objetivo de elaborar una propuesta para el establecimiento de políticas públicas de acción afirmativa que permitan el acceso y la permanencia de personas de raza negra en las instituciones federales de enseñanza superior”. 18 También es notoria la mayor atención que las oficinas brasileñas de las agencias del sistema de las Naciones Unidas han dedicado a las desigualdades raciales y las políticas de inclusión racial en los últimos años. El PNUD estableció desde 2001 un programa de cooperación con el IPEA para la producción de estudios y estadísticas sobre el tema, la OIT produjo un extenso informe sobre discriminación de género y de raza en el mercado de trabajo brasileño (en 2003) y la UNESCO designó a un funcionario como referente sobre los problemas raciales en su oficina brasileña. El año 2003 asistió también a los primeros movimientos del sector empresarial privado en esa área. En agosto, la ONG empresarial Integrare, la American Chamber of Commerce de San Pablo y la Congressional Black Caucus Foundation (de Estados Unidos) realizaron un interesante seminario sobre inclusión racial a través de los negocios, con la participación de empresarios negros estadounidenses y brasileños y la presentación de casos de programas de acción afirmativa en el ambiente empresarial. Todo indica, por lo tanto, que el resto de 2003 y los próximos años traerán importantes novedades en estas áreas. 18 Véase Diário Oficial da União (2003). 69 Desigualdades raciales y políticas de inclusión racial: resumen de la experiencia brasileña reciente Anexo: Resumen de los principales indicadores por raza 70 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Cuadro 25 BRASIL: INDICADORES SOCIOECONÓMICOS SELECCIONADOS, POR RAZA, 1992 Y 2001 1992 2001 Negros Blancos Negros Blancos Indicadores del mercado de trabajo Índice de desempleo (PEA de 16 años o más) (%) 5,7 6,9 8,1 10,6 Ingreso laboral real* promedio (16 años o más) (Reales) 605 307 757 376 Tasa de informalidad (16 años o más) (%) 28 44 31 46 Tasa de privatización del empleo (16 años o más) (%) 52 66 52 65 Indicadores de ingresos, pobreza y pobreza extrema Ingreso domiciliario real* per capita (Reales) Población por debajo de la línea de la pobreza (%) Población por debajo de la línea de indigencia (%) Indicadores de educación y alfabetización Población** con menos de 4 años de estudio (%) Población** con menos de 8 años de estudio (%) Población** con 11 años de estudio o más (%) Población** con 15 años de estudio o más (%) Población de 7 a 13 años que no asiste a la escuela (%) Población de 18 a 24 años cursando la universidad *** (%) Índice de analfabetismo (15 a 24 años) (%) Índice de analfabetismo (15 años o más) (%) 363 29 12 161 55 28 482 22 8 205 47 22 32 64 24 8 8 7 56 82 10 2 16 1 25 54 32 10 2 12 43 72 16 3 4 3 4 11 13 26 2 8 6 18 18,6 12,8 5,0 2,8 Indicadores de inclusión digital Población en viviendas que tienen computadora (%) Población en viviendas con acceso a Internet (%) Indicador de desarrollo humano Índice de Desarrollo Humano – IDH *** Indicadores de vivienda y acceso a servicios básicos Población en aglomerados subnormais (%) Población con abastecimiento inadecuado de agua (%) Población con saneamiento inadecuado (%) Población en viviendas sin energía eléctrica (%) Indicadores de supervivencia y mortalidad Esperanza de vida al nacer*** (años) Probabilidad de sobrevivir hasta los 40 años de edad*** (%) Probabilidad de sobrevivir hasta los 60 años de edad*** (%) Tasa de mortalidad antes de 1 año de edad*** (cada 1000) Tasa de mortalidad antes de 5 años de edad*** (cada 1000) 0,757 0,621 0,818 0,701 3,1 13,3 35,3 6,4 6,6 39,0 62,5 19,3 2,8 6,9 26,3 2,2 5,1 23,4 48,4 7,1 68,1 90,6 61,4 83,9 71,0 93,2 65,7 88,8 77,4 65,0 82,4 72,7 35,1 56,0 26,1 38,8 42,1 75,0 28,0 47,9 Notas: * Valores mensuales, en reales de enero de 2002 ** Población de 25 años de edad o más (***) Datos referentes a 1991 y 2000 Fuentes y definiciones: Vea las secciones correspondientes del texto. 71 No 82 CEPAL- SERIE Políticas sociales Bibliografía Bowen, William G. y Derek Bok (1998), The Shape of the River. 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ZZZ: Disponible también en Internet: http://www.eclac.cl Nombre:............................................................................................................................. Actividad: .......................................................................................................................... Dirección: .......................................................................................................................... Código postal, ciudad, país:................................................................................................ Tel.: ...........................Fax:....................................E.mail:.................................................. 79