1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/6001 E I E R S 46 políticas sociales G estión de programas sociales en América Latina Análisis de casos Vol. I: Proyecto Joven de Argentina Ernesto Cohen Rodrigo Martínez Cecilia Navarrete División de Desarrollo Social Santiago de Chile, febrero de 2001 Este documento fue preparado por Ernesto Cohen y Rodrigo Martínez expertos de la División de Desarrollo Social de la CEPAL, y por Cecilia Navarrete, Consultora de esta División. El documento fue elaborado en el marco del Proyecto conjunto CEPAL/GTZ, Gestión de Programas Sociales de América Latina. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas LC/L.1470-P ISBN: 92-1-321798-6 Copyright © Naciones Unidas, febrero de 2001. Todos los derechos reservados N° de venta: S.01.II.G.36 Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Índice Resumen ........................................................................................ 5 Introdución ........................................................................................ 7 I. El marco global ......................................................................... 9 A. Crecimiento económico y empleo ......................................... 9 B. El problema del desempleo.................................................. 11 C. Las políticas activas de empleo ........................................... 11 D. El financiamiento del programa .......................................... 12 II. Descripción del modelo de organización ........................ 13 A. Los principios y lineamientos centrales .............................. 13 B. La organización y su contexto ............................................. 14 C. Los procesos de la gestión .................................................. 17 III. El programa desde una perspectiva estratégica .......... 21 A. Objetivos y supuestos de impacto ....................................... 22 B. La gestión del servicio......................................................... 27 C. La adecuación de la organización a la gestión .................... 31 D La capacidad de aprendizaje organizacional ....................... 34 Anexo ...................................................................................... 41 Bibliografía ...................................................................................... 51 3 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos. Vol. I, Argentina Índice de cuadros Cuadro 1 Cuadro 2 Cuadro 3 Cuadro 4 Argentina: Evolución de algunos indicadores socioeconómicos, 1990-1996............ 10 Costos del Programa según categoría de inversión (en miles de US$) junio de 1998.............................................................................................................. 12 Destinatarios, clientes directos y proveedores del servicio ....................................... 16 Composición de la población objetivo, estimada y beneficiaria, por variables consideradas................................................................................................ 30 Índice de recuadros Recuadro 1 Componentes del Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva....................... 12 Índice de gráficos Gráfico 1 Evolución tasas de desempleo total y de jóvenes (menores de 25 años) octubre 1991-octubre 1995 ........................................................................................ 10 Índice de diagramas Diagrama 1 Diagrama 2 Diagrama 3 Diagrama 4 Diagrama 5 Diagrama 6 Procesos involucrados en la gestión de programas .................................................... 17 Esquema de procesos de gestión ................................................................................ 18 Los procesos de soporte en el modelo de gestión ...................................................... 19 Proyecto Joven: áreas de intervención ....................................................................... 23 Ejecución de cursos: debilidades o restricciones del modelo de gestión................... 32 Aspectos de la descentralización que contribuyen a la gestión (Facilitadores) ............................................................................................................ 32 Diagrama 7 Restricciones a la descentralización........................................................................... 33 Diagrama 8 Monitoreo y evaluación: nodos estratégicos.............................................................. 35 Diagrama 9 Restricciones del monitoreo....................................................................................... 38 Diagrama 10 Evaluación de impacto: indicadores considerados..................................................... 39 Índice de anexo Cuadro A.1 Características principales del modelo de organización y gestión............................. 42 Cuadro A.2 Cambios en la gestión de procesos: recomendaciones de los actores........................ 45 Diagrama A.1 Diseño de cursos: debilidades o restricciones del modelo de gestión ....................... 48 4 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Resumen Este documento ha sido preparado en el marco del Convenio CEPAL/GTZ para investigar la gestión de los programas sociales de América Latina. Presenta una síntesis del estudio sobre el Proyecto Joven de Argentina, iniciado en 1994 con el propósito de contribuir a la inserción laboral de los jóvenes desocupados en condiciones de vulnerabilidad y brindar capacitación en áreas donde existe demanda de mano de obra. 5 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Introducción La División de Desarrollo Social de la CEPAL, con la participación de cinco equipos nacionales y el patrocinio de la GTZ realizó una investigación sobre Gestión de Programas Sociales en América Latina, que analizó el Programa de Reconversión Laboral (PARP) de Argentina; el Programa Nacional de Control de DST-AIDS de Brasil; el Programa de Apoyo a la Microempresa de Chile; el Programa de Restaurantes Escolares de Medellín; y el Fondo de Inversión Social de Paraguay. Dicha investigación realizada entre 1997 y 1998, analiza los requerimientos de la gestión de los programas y proyectos sociales para aumentar el impacto sobre la población objetivo y la eficiencia en su gestión. Este documento presenta una síntesis del estudio sobre el Proyecto Joven de Argentina que se inició en 1994 con el objetivo de contribuir a la inserción laboral de los jóvenes desocupados en condiciones de vulnerabilidad social y brindar capacitación en áreas donde existe demanda manifiesta de mano de obra. Se identifican los factores que facilitan y obstaculizan la gestión del programa, así como los requerimientos de la externalización de servicios de los sistemas de monitoreo y evaluación. El enfoque de esta investigación otorgó relevancia a la sistematización de los procesos involucrados en la gestión del Programa, a efectos de constituir una base que permitiera anclar de un modo integrador el análisis de los distintos factores que inciden en la eficiencia y el impacto. 7 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos. Vol. I, Argentina Tanto la descripción de los procesos cuanto su análisis han partido de la identificación de los requerimientos estratégicos, como condiciones que deberían estar presentes en la organización y gestión del Programa, para lograr el impacto comprometido. La identificación de los requerimientos estratégicos fue realizada en dos niveles de aproximación. En primer lugar, se analizaron los siguientes elementos presentes en el marco lógico-analítico del Programa: diagnóstico del problema social; definición de la demanda social a cubrir, según el alcance de la intervención; caracterización del servicio y la definición del impacto. En segundo lugar, se consideraron los lineamientos centrales del modelo- terciarización, mecanismos de contratación, personal, tecnología, etc.-, respecto de los cuales se definieron las condiciones de organización y gestión que debían ser garantizadas para producir los servicios ofrecidos. 8 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 I. El marco global A. Crecimiento económico y empleo En los primeros años de la década de los ´90, Argentina experimentó profundas transformaciones que se tradujeron en un fuerte crecimiento de la economía del país. La estrategia global de consolidación de la estabilidad macroeconómica se ha articulado con una política orientada a la modernización y reforma del Estado. En el nuevo esquema, se intentó privilegiar el desarrollo de la actividad económica del sector privado y construir condiciones que garanticen el cumplimiento de las funciones indelegables del Estado (salud, educación, seguridad y justicia), con criterios de equidad tributaria y distributiva. Pero las altas tasas de crecimiento económico no se tradujeron en un cambio positivo en la distribución del ingreso, aumentándose la distancia entre el ingreso medio del 10% más rico y el 40% más pobre de la población. En Gran Buenos Aires, se observa que la participación en el ingreso del 10% de los hogares más ricos alcanzó el 34.6% en el año 1994, alrededor de cinco puntos más que en 1980. En cambio, la participación en el ingreso de los hogares pertenecientes a los cuatro deciles más pobres fue del 14.4% en el mismo año, inferior en cerca de cuatro puntos a la alcanzada en 1980 (18.0%). Mientras el crecimiento promedio anual del PBI entre 1990 y 1996 fue del 4,4%, el empleo se incrementó en alrededor del 1% anual. La tasa de desempleo pasó del 6.3% en 1990 a alrededor del 18% a mediados de 1995. 9 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina La recuperación económica después de la crisis de 1995, favoreció el descenso del desempleo hasta valores cercanos al 14%, con cambios en la estructura del empleo. Si se considera el caso del Gran Buenos Aires para el período 1991-1997, se verifica que en mayo de este último año la población económicamente activa (PEA) con enseñanza primaria incompleta había visto caer su nivel de ocupación en cerca del 30%, y la con primaria completa y secundaria incompleta, en poco más del 6%. Los ocupados entre las personas con secundaria completa o universitaria incompleta, en cambio, aumentaron en alrededor del 20% durante el mismo período. Si sólo se contempla a los que tienen la educación superior completa, el aumento de la ocupación supera el 30%. Por otra parte, se observa una tendencia de empeoramiento en algunos segmentos de la población ocupada: en el trienio 1995-1997 aumentó el subempleo y el porcentaje de empleo asalariado no registrado subió del 31% en 1994 al 38% en mayo de 1997.1 Cuadro 1 ARGENTINA: EVOLUCIÓN DE ALGUNOS INDICADORES SOCIOECONÓMICOS, 1990-1996 Año 1990 1992 1994 1995 1996 PIB por habitante (en US$ de 1990) 4 346 5 093 5 636 5 288 5 402 Ingreso por habitante (en US$ de 1990) a/ Desempleo urbano (en %) Variación Media mensual del índice de precios al consumidor 7.5 7.0 11.5 17.5 17.2 30.38 1.87 0.30 0.28 0.01 4 320 5 236 5 880 5 556 5 737 Período Variaciones porcentuales PIB por Ingreso por Salario habitante habitante a/ mínimo urbano 1990-1996 1990-1992 1992-1994 1995-1996 1994-1996 24.3 17.2 10.7 2.2 -4.2 32.8 21.2 12.3 3.3 -2.4 251.4 103.7 78.6 -0.2 -3.4 Fuente: CEPAL, Panorama Social de América Latina, Edición 1997. Santiago de Chile, 1998. Anexo Estadístico, Cuadro 1.a/ Se refiere al ingreso bruto nacional real por habitante. Gráfico 1 EVOLUCIÓN TASAS DE DESEMPLEO TOTAL Y DE JÓVENES (MENORES DE 25 AÑOS) OCTUBRE 1991 – OCTUBRE 1995 joven 35 total 30 29 25 23.1 20 19.8 15 10 13.1 14.5 16.6 12.2 9.3 6 7 0 1991 1992 5 1993 1994 1995 Fuente: MTSS, PARP, Situación actual y perspectivas del mercado de trabajo. enero de 1997. 1 10 CEPAL, Panorama Social de América Latina. Edición 1997, Capítulo I, pág.25. CEPAL - SERIE Políticas sociales B. N° 46 El problema del desempleo En el contexto de la formulación del Programa, la desocupación abierta involucraba al 6% de la fuerza de trabajo y la subocupación alcanzaba una tasa del 28%, lo que implicaba que un 34% de la PEA tenía problemas de empleo2. La marginalidad laboral era concebida como un factor asociado a la pobreza, podía profundizar la exclusión social, especialmente en aquellos grupos con mayores desventajas culturales o por su condición de género. Las menores posibilidades de inserción laboral y de acceso a empleos o actividades independientes con mayores ingresos aparecían asociadas a la salida temprana del sistema educativo. La población pobre, con un bajo nivel de instrucción (secundaria incompleta o menos y que no asistían a la escuela), y con dificultades ocupacionales fue estimada en alrededor de 1 millón y medio de personas. La participación de los jóvenes de 16 a 29 años en esta población era significativa: representaba el 56.7% de los 350.923 desocupados, el 40.9% de los 276.502 subocupados horarios de bajos ingresos y el 39.6% de 1 millón setenta mil subocupados por ingresos. El desempleo de los jóvenes - que casi duplicaba al de la población activa total - se veía agravado por el bajo nivel educativo, en contraste con la mayor exigencia de competencias para ingresar al mercado de trabajo, en un contexto de reconversión productiva. La decisión de intervenir en esta problemática se sustentó en dos concepciones • El imperativo social de desarrollar acciones concretas, y con impacto en el corto plazo, que apuntaran a la integración de un amplio sector de la población enfrentado a problemas de marginalidad laboral. • La importancia de la formación de recursos humanos de acuerdo a la estructura de la demanda del sector productivo, en el marco de una economía en transformación que requería de nuevas calificaciones y mayor productividad. La capacitación para el desempeño laboral de la población objetivo fue considerada el medio calificado para incrementar sus posibilidades de inserción en el mercado de trabajo. Adicionalmente, se incorporaron acciones destinadas a la orientación para la búsqueda de empleo y el mejoramiento de la información sobre la oferta y la demanda laboral. C. Las políticas activas de empleo Para el momento de su lanzamiento (año 1994), el Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva (PARP) constituye un antecedente en lo relativo a la capacitación laboral. A partir del año 1995, se crearon nuevos programas de capacitación y empleo a cargo del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, lo que cobró mayor impulso con la creación en su estructura de la Secretaría de Empleo y Capacitación Laboral. El diseño de las políticas de empleo se estructuró en torno a los siguientes ejes3: 2 3 Realizado con base en los Censos Nacionales de Población de 1980 y 1991 y las Encuestas Permanentes de Hogares correspondientes a las ondas de octubre de esos mismos años. Las cifras aquí citadas han sido extraídas del documento Dimensionamiento y caracterización de la población objetivo. PARP, agosto de 1993. El financiamiento de estos proyectos proviene del Fondo Nacional de Empleo y de Créditos Internacionales. El FNE. creado en 1991 por Ley 24.023, es una cuenta especial presupuestaria del MTSS y posee dos partidas, una destinada a la generación de empleo (programas de empleo y formación profesional) y otra, a cubrir los subsidios por desempleo. 11 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina Recuadro1 COMPONENTES DEL PROGRAMA DE APOYO A LA RECONVERSIÓN PRODUCTIVA Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva Proyecto Joven OBJETIVOS DESTINATARIOS D. Proyecto MicroEmpresas Proyecto Imagen Capacitación y pasantía laboral Capacitación y asistencia técnica Orientación para la búsqueda de empleo Incrementar las posibilidades de inserción laboral Jóvenes de ambos sexos que están desocupados o subocupados y provienen de hogares con bajos ingresos. Tienen bajo nivel educativo y escasa experiencia laboral. Contribuir a la formulación, implementación o desarrollo de proyectos de microempresa Mejorar las estrategias y técnicas de búsqueda de empleo Personas desplazadas de sus empleos en el sector público o privado, que disponen de recursos o ideas pero requieren apoyo para la actividad independiente Personas de ambos sexos que provienen de hogares con ingresos bajos o medio-bajos, tienen competencias laborales pero requieren apoyo para obtener un empleo Fortalecimiento de oficinas de empleo Fortalecer las acciones de intermediación laboral (sistemas de información, capacitación de personal o mejoramiento de infraestructura) Oficinas de empleo públicas y privadas El financiamiento del Programa El costo total para la primera fase del Programa de Apoyo a la Reconversión Productiva fue estimado en US$ 221.000.000, de los cuales cerca del 80% estaba destinado a la ejecución de Proyecto Joven. Cuadro 2 COSTOS DEL PROGRAMA SEGÚN CATEGORÍA DE INVERSIÓN (EN MILES DE US$) JUNIO DE 1998. Categoría Costos de administración a/ Costos directos Capacitación y pasantías Autoempleo y microempresas Apoyo a inserción ocupacional Costos concurrentes Fortalecimiento de Oficinas de empleo Promoción y evaluación Costos financieros Total Subtotal Previsto Ejecutado Monto total Previsto Ejecutado Total (en %) Previsto Ejecutado 30 003 164 398 2 622 6 629 14.5 74.4 15.7 75.2 9 251 149 893 9 251 2 844 31 328 149 532 5 206 4.2 2.6 15 348 221 000 12 865 198 931 6.9 100.0 6.5 100.0 140 702 6 501 2 321 312 4 894 Fuentes: Contrato de Préstamo celebrado con el BID; PARP, Informe de ejecución presupuestaria, junio de 1998. a/ Incluye el monto previsto para gastos “sin asignación específica” según acuerdos posteriores con el BID. El aporte financiero del BID asciendió a US$ 154 millones, a través de dos préstamos4 que representan el 70% de los costos previstos. Los fondos de contrapartida local, estimados en US$ 67 millones, provineron del Presupuesto Anual de la Nación. 4 12 La suma se distribuye en US$ 132 millones en divisas de Capital Ordinario (CO) y US$ 22 millones del Fondo para Operaciones Especiales (FOE) en moneda local. La alta participación porcentual del financiamiento del Banco se justificó oportunamente por el carácter social del Programa, dado que más de la mitad de los beneficiarios potenciales se encontraban bajo la línea de pobreza. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 II. Descripción del modelo de organización A. Los principios y lineamientos centrales El modelo de organización y gestión de Proyecto Joven se ha definido a partir de dos orientaciones estratégicas5: • Contribuir a la articulación de la capacitación con las demandas del sector productivo, a fin de asegurar la pertinencia del servicio brindado a la población destinataria. • Configurar una gestión que garantice la transparencia, eficacia y eficiencia en la utilización de los recursos públicos. Se delega en instituciones de capacitación (ICAP) públicas y privadas la elaboración y ejecución de los proyectos de capacitación. La intervención estatal se circunscribe al diseño general, la contratación del servicio a terceros, la supervisión y el financiamiento. A fin de lograr que los requerimientos del aparato productivo definan los contenidos de la capacitación, se asigna a las ICAP la detección de la demanda de mano de obra por parte de empresas, sin restricciones respecto de las áreas de actividad. 5 El contenido de este punto es una síntesis de lo expresado en la documentación oficial del Programa. 13 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina El único requisito es que las ocupaciones seleccionadas sean adecuadas a las características del perfil de los beneficiarios, de modo tal de asegurar que podrán adquirir durante el curso las competencias requeridas para el desempeño laboral. La estrategia adoptada se traduce en los siguientes lineamientos: 1. La implementación de mecanismos de mercado para la asignación de recursos El Estado asume el rol de demandante de cursos de capacitación laboral, a través de convocatorias a licitaciones públicas periódicas, en las que compiten instituciones públicas y privadas. 2. La focalización en la población objetivo El diseño del Programa se ha orientado a la autofocalización de la población destinataria. Se han incluido la realización de otras acciones que tienen por objeto asegurar una correcta focalización acreditando, la condición de potenciales beneficiarios por medio de entrevistas. 3. La igualdad de oportunidades para hombres y mujeres El Programa pone especial énfasis en la prevención y sanción de posibles prácticas discriminatorias por razones de sexo, raza, religión o discapacidades funcionales que no resulten un impedimento para el desempeño laboral. 4. Pago por resultados Los montos a pagar se determinan en función directa de los resultados de las acciones realizadas por las instituciones: cantidad de beneficiarios efectivamente capacitados y cumplimiento de las condiciones ofertadas. Las instituciones se perjudican si los beneficiarios no completan el curso y, eventualmente, si incurren en incumplimientos contractuales, son susceptibles de sanciones y multas. En cuanto a la organización interna, los principios establecidos son los de centralización normativa, a fin de garantizar transparencia e igualdad de tratamiento y descentralización operativa, para asegurar una adecuada vinculación con el contexto y una oportuna atención de las demandas de los distintos actores. B. La organización y su contexto 1. La organización En los dos primeros años de ejecución, Proyecto Joven estuvo a cargo de una unidad ejecutora de proyectos especiales, creada ad hoc, dependiente del Ministerio de Economía y Obra y Servicios Públicos (MEyOSP), la que fue transferida a principios del año 1996 al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (MTSS). La organización se constituyó con una unidad central con sede en la Capital Federal y un nivel regional. Este último se conformó a través de la progresiva instalación de 27 oficinas regionales6, alcanzando la cobertura nacional a partir de 1995. 6 14 En abril de 1994 se habían instalado tres oficinas en el área metropolitana y siete en el interior del país: La Plata, Misiones, Mendoza, Neuquén, Tucumán, Rosario y Santa Fé. Entre septiembre y noviembre del mismo año, se crearon oficinas en Bahía Blanca, Comodoro Rivadavia, Resistencia, Salta, Concordia, Jujuy y Formosa. Finalmente, en los primeros meses del año 1995, CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Entre 1994 y 1997 se aprobaron cuatro estructuras formales. No obstante estos cambios, existen aspectos que muestran la continuidad de algunas características durante todo el período: • • • • • 2. Centralización normativa; Tendencia creciente hacia la desconcentración operativa; Estructura especializada; Alta formalización de los procesos principales (normas, procedimientos, instrumentos); Utilización de tecnología informática de soporte a la gestión y a la toma de decisiones. El contexto La organización se vincula con actores del contexto que participan de modo diverso en la gestión del Programa. Los actores del entorno “activo” y la organización estatal se implican en múltiples relaciones que pueden integrarse en un “sistema proveedor-cliente”, a partir de las funciones y papeles asignados en el modelo de organización y gestión. a) Los clientes La organización identifica clientes diferenciados, respecto de los cuales asume distintos compromisos7. Son clasificados en dos grandes grupos, a saber: • Los clientes destinatarios, que son quienes reciben un servicio del Programa que permite satisfacer, total o parcialmente, las demandas identificadas en el análisis del problema que los afecta. Esta categoría refiere a los beneficiarios/as de la capacitación y de otros aportes (becas, subsidios) y a las empresas, en particular las que reciben pasantes. • Los clientes constitutivos, que son aquellos que han asignado fondos públicos para la gestión del Programa, en forma directa o a través de organismos representativos, con capacidad legítima de demandar una gestión eficiente y eficaz del Programa. El compromiso del Programa en este caso refiere a brindar información sobre lo actuado, observar los principios y normas establecidos y asegurar el beneficio de la inversión realizada. b) Los proveedores Son clasificados según los recursos, bienes o servicios que brindan a la gestión: • Servicios para los destinatarios: Instituciones de Capacitación (ICAP), Instituciones colaboradoras de difusión y promoción (INCODI’s), Hospitales, Compañías de seguros; • Recursos financieros: Banco Interamericano de Desarrollo, organismos competentes del gobierno nacional; • Asistencia técnica y apoyo a la gestión: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y otros organismos gubernamentales nacionales, provinciales y municipales; y • Bienes y servicios varios: entidades supervisoras, empresas o firmas consultoras, organizaciones académicas. 7 antes del 4° llamado a licitación, se constituyeron las oficinas restantes en Mar del Plata, San Juan, Tierra del Fuego, Santa Rosa, Paraná, San Luis, Córdoba, Santiago del Estero y La Rioja. Las provincias de Corrientes, Río Negro, Catamarca y Santa Cruz no contaban con sede local, siendo cubiertas por oficinas cercanas. Se entiende por cliente externo a todo aquél que demanda al Programa (o necesita) un determinado servicio, bien o beneficio, cuya valoración depende de la satisfacción de la necesidad original. 15 Magnitud Beneficiarios Empresas Heterogeneidad 700.000 potenciales Más de 150.000 acreditados 108.088 inscriptos encursos Todas las interesadas en incorporar personal. 68.423 empresas oferentes de pasantías. Baja heterogeneidad respecto de ingresos del hogar y condición de actividad. Alta variabilidad respecto de edad y competencias básicas. Alta heterogeneidad según tamaño, sector y actividad, nivel tecnológico, ubicación geográfica, etc. Condiciones especificadas Restricciones para la participación Condiciones objetivas consideradas para la acreditación (características de población objetivo). Requisitos especificados para el ingreso a los cursos (propuestos en las ofertas y aprobados por el Programa). No se especifican prioridades respecto de los destinatarios. Alta variabilidad ICAP Empresas de pasantías INCODI’s 3.264 oferentes de cursos 1.393 adjudicatarias de cursos 25.580 corresponden a ofertas adjudicadas 22.685 que recibieron pasantes 268 “formales” con convenio (74,3% públicas, municipales o comunales, 19% nac. o prov., 6,7% privadas) Numerosas “informales” (s/d) Hospitales o centros de salud 380 establecimientos Alta heterogeneidad según tipo institucional, trayectoria, cantidad de cursos adjudicados; Variabilidad media Alta heterogeneidad según tamaño; antigüedad, tipo de personería jurídica; actividad; personal total; etc. Alta variabilidad Alta heterogeneidad según población que atiende, actividad principal; tipo de entidad u organismo; redes establecidas, etc. Alta variabilidad según región, organismo de dependencia Conocimiento sobre las entidades y las experiencias realizadas en el marco del Proyecto Ofrecer cursos de capacitación con ajuste a demandas de mano de obra insuficiente y acorde a las características y necesidades de los beneficiarios, y al modelo y lineamientos del Programa Manifestar demanda de mano de obra; colaborar en establecer perfil requerido y un plan de pasantías acorde; designar tutor. Firmar cartas de intención y convenios No se aceptan organizaciones vinculadas con partidos políticos. Ser acreditado por el Programa. Reunir las condiciones requeridas para la inscripción en los cursos. y aprobar la revisación médica. Para empresas que reciben pasantes: estar constituidas según normas de derecho privado, con capacidad jurídica para contratar personal en relación de dependencia. Relación adecuada entre el personal ocupado y las pasantías ofrecidas. Estar inscripta en el Registro de Instit. de Capacitación y habilitada para ofertar. Adjudicación de la oferta presentada. Firma del contrato. Aprobación de las pasantías según relación personal – pasante y tipo de actividad. Antecedentes de inserción laboral de los pasantes, para empresas presentadas en más de una oportunidad No tener antecedentes de mal desempeño. Firma de convenio para prestación del servicio especificado por el Programa Firma del convenio para prestación del servicio especificado por el Programa Entidades públicas La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina 16 Cuadro 3 DESTINATARIOS, CLIENTES DIRECTOS Y PROVEEDORES DEL SERVICIO CEPAL - SERIE Políticas sociales C. N° 46 Los procesos de la gestión Para la identificación de los procesos, se ha partido del esquema general que se muestra en el siguiente diagrama: Diagrama 1 PROCESOS INVOLUCRADOS EN LA GESTIÓN DE PROGRAMAS Procesos de diseño Procesos de producción y distribución del servicio Procesos de monitoreo y evaluación Procesos de soporte Como inicio del ciclo de gestión, se indican los procesos de diseño, cuyos objetivos son la formulación y el ajuste de la estructura organizacional y de los procesos de gestión, así como la especificación de las actividades y recursos necesarios para el logro de los objetivos y metas. Estos son los procesos de planeamiento y programación.8 En la parte central del diagrama, se ubican los procesos de producción y distribución, los que se definen a partir de los requerimientos centrales derivados del tipo de servicio que el programa pretende entregar a los destinatarios. El ciclo se “cierra” con los procesos de monitoreo y evaluación, cuya actividad principal es la de analizar a los procesos y actividades, según los resultados, efectos e impactos obtenidos. Permiten la realización de acciones correctivas de la formulación y gestión del Programa. Finalmente, en la parte inferior se ubican los procesos de soporte cuyo valor agregado radica en el apoyo que brindan al resto de los procesos. 1. Los procesos de producción y distribución El camino seguido para la identificación de estos procesos y, lo que agregaría valor en la cadena de gestión, ha partido de los requerimientos estratégicos derivados del tipo de servicio propuesto y de la población destinataria. Las preguntas son: qué se requiere para gestionar el servicio (calidad de insumos); cómo debe ser ejecutado (calidad de las acciones), y a quiénes debe ser entregado (eficacia de los mecanismos de distribución). La primera de ellas refiere al diseño de la capacitación. En la producción de estos insumos intervienen tanto el organismo estatal como los terceros, realizando diversas actividades que contribuyen a dos objetivos: obtener un conjunto de ofertas suficientes en cantidad, calidad y precio adecuado para asegurar la cobertura social comprometida, y seleccionar las que reúnan las mejores condiciones. Estos dos 8 Se parte del supuesto que el planeamiento, la programación y el monitoreo están presentes en la gestión de los programas sociales, y son transversales respecto de los demás procesos de gestión. 17 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina objetivos o resultados intermedios en la producción permiten recortar dos “macroprocesos”: Generación de ofertas y Contratación de cursos. La segunda pregunta refiere a la calidad de ejecución del servicio. El Programa debe garantizar a los jóvenes destinatarios una capacitación práctica y adecuada a sus características, con una pasantía en empresas, que les permita desempeñarse eficazmente en una ocupación. Para ello, el organismo estatal debe asegurar el cumplimiento de las obligaciones por parte de las ICAP, pero también garantizar las condiciones comprometidas en cuanto a la administración de los cursos, los pagos y transferencias de fondos para las becas. En consecuencia, puede delimitarse un macroproceso de Ejecución del servicio, que involucra la capacitación propiamente dicha, la administración de los cursos y los pagos, entre otros. Todos ellos inciden en la calidad del servicio. En cuanto a la distribución del servicio, el Programa debe asegurar la focalización en la población objetivo y generar los mecanismos que permitan que los jóvenes accedan a una capacitación acorde con sus posibilidades y expectativas, en igualdad de condiciones que otros con similares características. Así, se identifica un macroproceso de Incorporación de beneficiarios en el cual se realizan un conjunto de actividades de promoción y selección. 2. Los procesos de diseño Los resultados del proceso de planeamiento definen una gran parte de las características distintivas del modelo de organización y gestión. Diagrama 2 ESQUEMA DE PROCESOS DE GESTIÓN PROCESOS DE DISEÑO PROCESOS DE APRENDIZAJE PROCESOS DE PRODUCCIÓN Y DISTRIBUCIÓN Generación de ofertas Contratación de cursos Incorporación de beneficiarios Ejecución del servicio Planeamiento Monitoreo Programación Evaluación Administración de recursos Gestión de personal Soporte tecnológico Asistencia técnica a Rrgionales PROCESOS DE SOPORTE La creación de las oficinas regionales y las nuevas convocatorias a licitación generaron nuevas necesidades de planeamiento, especialmente en lo relativo a los procedimientos contenidos en los procesos de administración de cursos, incorporación de beneficiarios, seguimiento y supervisión externa y los sistemas de información de soporte. 18 CEPAL - SERIE Políticas sociales 3. N° 46 Procesos de monitoreo y evaluación a) Monitoreo En el modelo de gestión analizado, el monitoreo no se configura, en rigor, como un proceso o sistema, pero es posible definir dos ámbitos de intervención: el monitoreo estratégico del Programa y el monitoreo de la gestión de procesos. En el primero, se incluyen las acciones de seguimiento de indicadores sobre aspectos críticos del Programa. Se corresponde con el análisis de indicadores de cobertura, producto y resultados (eficacia, eficiencia e impacto) de la gestión, en relación con las metas programadas y su correspondencia con los objetivos. Se realiza principalmente sobre los resultados de los procesos de producción y distribución del servicio (cursos ofertados y contratados, beneficiarios incorporados, cursos ejecutados y beneficiarios egresados). Dada la terciarización del servicio, también incluye el seguimiento del desempeño de los proveedores en el proceso de ejecución. En la misma línea, se integra el seguimiento de la ejecución presupuestaria, a fin de velar por el cumplimiento de las metas de distribución del servicio a la población objetivo. El segundo ámbito comprende el seguimiento que se realiza del desempeño en la ejecución de las actividades y en la utilización de los insumos, en distintos procesos de trabajo. Incluye acciones realizadas por los mismos responsables de cada proceso, por otras unidades de la organización y por organismos externos. b) La evaluación de impacto El objetivo es medir el impacto en la población destinataria, a fin de determinar la incidencia del Programa en el cambio de la situación de base de los beneficiarios, en cuanto a la mejora de sus posibilidades de inserción laboral. El Programa ha realizado evaluaciones de impacto sobre egresados correspondientes a los cursos contratados en la prueba piloto y en los llamados a licitación segundo, tercero y quinto. 4. Los procesos de soporte Estos procesos brindan servicios y apoyo a la organización, permitiendo su mantenimiento y la generación de condiciones adecuadas para la gestión. La contribución de valor que realizan consiste en la provisión de servicios específicos requeridos para el funcionamiento, tales como la administración de los recursos o la contratación del personal, y en el desarrollo de acciones o productos orientados al incremento de la eficiencia de la organización, a través del desarrollo de tecnologías, capacitación del personal y asistencia técnica a la gestión. Se han identificado cuatro procesos de soporte: Administración de recursos, Gestión de personal, Soporte tecnológico y Asistencia técnica a regionales. 19 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina Diagrama 3 LOS PROCESOS DE SOPORTE EN EL MODELO DE GESTIÓN Procesos de diseño Planeamiento Generación de ofertas Programación Contratación de cursos Incorporación de beneficiarios Ejecución del servicio Gestión de personal Soporte tecnológico Monitoreo Evaluación PROCESOS DE SOPORTE Administración de recursos 20 Procesos de aprendizaje Procesos de producción y distribución Asistencia tcnica a regionales CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 III. El Programa desde una perspectiva estratégica La integralidad pretendida para el estudio del modelo de organización y gestión del Programa no se ha traducido en un análisis exhaustivo de las distintas variables consideradas. Desde una perspectiva estratégica, el interés se ha centrado en los aspectos que aparecen como factores facilitadores de la gestión o nodos estratégicos9, en relación con la eficiencia y la orientación al logro del impacto. Los resultados del análisis han sido organizados en torno a los siguientes ejes: • • • • Objetivos y supuestos de impacto. La gestión del servicio. La adecuación de la organización a los requerimientos de la gestión. La capacidad de aprendizaje organizacional. En el primero, se analizan los objetivos de impacto del Programa y los logros alcanzados, según la información disponible. Respecto de los tres siguientes, cabe advertir sobre la forzada separación entre el análisis de la gestión del servicio, la efectividad y la capacidad de aprendizaje organizacional. 9 Se entiende por nodo estratégico a la configuración de factores de diseño, gestión u organización que, por acción u omisión, permiten explicar la generación de brechas entre los logros alcanzados y la imagen objetivo del Programa 21 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina Esta distinción es útil en la medida en que combina distintas miradas sobre lo mismo: en la primera, se focaliza en los aspectos de formulación y gestión que definen e inciden en la eficacia del servicio, en el ámbito de “concurrencia” del Programa con los terceros en la gestión; en la segunda, los puntos de atención están más centrados en la capacidad de gestión del organismo estatal, identificando algunos de los factores internos o externos que permiten caracterizarla; en la tercera, se analizan los factores que inciden en la capacidad efectiva de introducir mejoras en la gestión. La presentación de los temas seleccionados es acompañada por algunas conclusiones y recomendaciones que surgen del análisis. A. Objetivos y supuestos de impacto Los objetivos centrales de Proyecto Joven están orientados a satisfacer dos demandas diferenciadas: la formación de mano de obra semicalificada, que permita responder a los requerimientos de empresas en proceso de reconversión, y el incremento de las posibilidades de inserción laboral y social de jóvenes que enfrentan problemas de marginalidad socio-laboral. La opción escogida fue por una estrategia única de intervención orientada al logro de ambos objetivos. A priori el Programa contribuiría a disminuir la demanda insatisfecha de mano de obra a través de la capacitación laboral de la población objetivo, que estaría así en mejores condiciones de obtener su inserción laboral. Se intenta de este modo resolver la problemática del desajuste entre oferta y demanda que afectaría en forma simultánea a ambos destinatarios del Programa. Existe una diferencia en el peso relativo de ambos objetivos en la misión organizacional. La satisfacción de las demandas de mano de obra de las empresas adquiere un carácter instrumental, que la ubica más como un efecto positivo de la gestión que un impacto esperado. Conviene precisar, entonces que, la noción de impacto se circunscribe al cambio esperado en los jóvenes beneficiarios respecto de su situación de partida, producido como consecuencia de acciones del Programa. En el caso de otros objetivos que no se expresan bajo esta modalidad, se consideran bajo el carácter de efectos o externalidades esperados como resultado de la ejecución. Este es el caso de los objetivos de apoyo a las empresas y de contribución a la conformación de un mercado de capacitación. 1. Objetivos: El impacto obtenido La información disponible permite a priori estimar que la capacitación brindada por el Programa ha producido efectos e impactos diferenciales en la población destinataria. Al respecto, los resultados de la evaluación10 muestran ciertas tendencias de impacto positivas o neutras en la condición de los beneficiarios: • Los impactos diferenciales aparecen asociados al sexo, experiencia laboral previa de los destinatarios y a las regiones en las que residen; • Los indicadores de impacto positivo se concentran en mujeres y varones menores con escasa experiencia laboral, los que corresponden al 70% de la población atendida por el Programa; 10 22 Los comentarios sobre el impacto se han elaborado a partir de: PARP. Evaluación de impacto de Proyecto Joven. Beneficiarios del 5º Llamado a Licitación. Informe de Avance, 7 de agosto de 1998. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Diagrama 4 PROYECTO JOVEN: ÁREAS DE INTERVENCIÓN Objetivo económico Objetivo social Apoyar el proceso de reconversión productiva a través de la formación de recursos humanos Adecuar la oferta de mano de obra a la demanda laboral Cambios en la demanda de mano de obra Desempeño económico general Incrementar las posibilidades de inserción laboral de jóvenes con bajo nivel educativo y poca o nula experiencia laboral Marco regulatorio del mercado de trabajo Capacitación laboral para ocupaciones demandadas Garantizar la capacitación gratuita de individuos de bajos recursos Contribuir al desarrollo de una oferta de servicios de capacitación Educación formal Fuente: Elaboración propia con base en documentos del Programa. • Los indicadores positivos de impacto en las mujeres ocupadas se distribuyen en forma más homogénea, independientemente de la condición de edad o experiencia labora; • No hay información que permita inferir impacto alguno del Programa en beneficiarios varones con mayor experiencia laboral o edad, no observándose diferencias favorables en relación con el grupo de comparación en ninguna zona del país; • Mientras que el impacto positivo en el nivel de ocupación de varones con menor experiencia se observa en regiones en las que se distribuye cerca del 40% de la población total de ese sexo, en el caso de las mujeres los impactos positivos se distinguen con mayor nitidez en el conjunto de regiones en las que se distribuye alrededor del 80% del total de beneficiarias; • La persistencia del desempleo promedio en las beneficiarias mujeres desocupadas presenta mayor gravedad, similar a lo que ocurre a las mujeres del grupo de comparación, en tanto triplica el período de búsqueda promedio de los beneficiarios varones desocupados.; • La capacitación produce efectos importantes en el incremento de la autoestima, las relaciones personales y actitudes de los beneficiarios varones y mujeres, aspectos asociados a la empleabilidad; • El Programa contribuye a la “recuperación” de la educación como alternativa en jóvenes que han abandonado tempranamente la escuela. 2. Los supuestos de impacto En el marco de formulación del Programa, es posible distinguir tres supuestos centrales vinculados con la demanda social y los objetivos de impacto: a) existe una demanda de mano de obra “semicalificada” en ocupaciones para las que la oferta de mano de obra es insuficiente, lo que 23 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina representa una oportunidad para los jóvenes capacitados de incrementar sus posibilidades de inserción laboral; b) la capacitación laboral que brinda el Programa incrementa las posibilidades de inserción laboral y social de los jóvenes beneficiarios; y c) la definición del servicio es pertinente para responder a la demanda de la población objetivo en general. a) Existe una demanda de mano de obra “semicalificada” en ocupaciones para las que la oferta de mano de obra es insuficiente, lo que representa una oportunidad para los jóvenes capacitados de incrementar sus posibilidades de inserción laboral. El análisis de este supuesto se ve limitado a priori por la insuficiencia de información sobre oferta y demanda en los distintos mercados de trabajo locales y regionales del país. No sólo resulta difícil determinar la demanda, sino también su vinculación con la oferta potencial. No está suficientemente contrastado el hecho de que las empresas en reconversión productiva demanden competencias profesionales en el nivel de semicalificación. Más bien pareciera que dichos procesos exigen mayores niveles de productividad y competitividad, asociados a ocupaciones cuyo desempeño requiere competencias de mayor complejidad y nivel de calificación. Desde la perspectiva de los beneficiarios, cabe preguntarse si la calificación en los niveles más bajos resulta un elemento de discriminación positiva para su inserción laboral, especialmente en un mercado donde la mayor complejidad de las tecnologías de producción no siempre va acompañada por un mayor requerimiento de competencias y en el que las exigencias de calificación para la contratación de personal exceden muchas veces a las necesidades técnicas del trabajo. El incremento del desempleo abierto y las mayores exigencias del mercado de trabajo conforman un escenario de fuerte competencia para los jóvenes con los trabajadores que permanecen en el empleo, con los que pugnan por reinsertarse y con sus pares generacionales que presentan mayores ventajas competitivas asociadas a su formación y condiciones socioeconómicas. Desde el punto de vista del comportamiento del mercado laboral, ¿es previsible la inserción laboral de los beneficiarios en niveles profesionales de semicalificación o, por el contrario, el mercado asignará esos empleos a desempleados con calificación superior o a personas no calificadas dispuestas a trabajar en condiciones precarias?. Podría ocurrir que la inserción sociolaboral de una parte de los beneficiarios se produjera por sustitución de los actuales empleados o bien, en empleos donde otros demandantes se negaran a trabajar por las condiciones de salario y desempeño. 11 El modelo supone que una propuesta de capacitación de baja complejidad, se encuentra más cerca de las posibilidades reales de empleo de la población objetivo. Sin embargo, es en ese rango donde podría darse mayor competencia y menores posibilidades de inserción, al existir un flujo social importante de personas con bajos niveles de calificación que pugnan por obtener un empleo. Estos interrogantes adquieren mayor peso a la luz de algunas tendencias que muestran los estudios realizados por el Programa: • Los más jóvenes o con menor experiencia laboral acceden a empleos que presentan - en promedio - condiciones de precariedad en cuanto a ingresos, estabilidad y calidad medida en beneficios laborales. Si bien su situación es ventajosa en relación con el grupo de comparación, lo que habla de un impacto positivo, no hay elementos suficientes para inferir una mejora en sus condiciones de vida asociadas al empleo. 11 24 Del estudio realizado por el Programa surge que cerca del 70% de las empresas que contrataron pasantes - un 45% del total de la muestra - cubrieron nuevos puestos de trabajo, mientras que en el 30% restante las contrataciones han sido por reemplazo de otras personas. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 • En el caso de los varones con mayor edad o experiencia laboral, la capacitación no mejora su condición de actividad ni la calidad de los empleos en relación con el grupo de comparación. Podría presumirse que estos grupos ya disponen de un nivel de semicalificación (a lo que el Programa no habría agregado un valor significativo discriminante), que sin embargo no les permite mejorar su empleabilidad en relación con las demandas actuales en el mercado de trabajo y la oferta disponible. • Las beneficiarias mujeres que no logran ocuparse (cerca de un 50%) presentan una situación de desempleo de larga duración, cerca de once meses al momento de la medición, similar a la del grupo de comparación. Si bien operan factores culturales que inciden en la selección de mujeres, el dato pone en cuestión a la supuesta brecha entre oferta y demanda en estos niveles de competencia profesional. b) La capacitación laboral que brinda el Programa incrementa las posibilidades de inserción laboral y social de los jóvenes beneficiarios. El modelo se orienta a que los jóvenes adquieran conocimientos, habilidades y destrezas requeridos para el desempeño de una ocupación, así como la formación de valores y actitudes que posibiliten la inserción en el medio laboral. El incremento de la empleabilidad se asocia a las competencias transferidas. i) La capacitación eminentemente práctica La estrategia del modelo intenta vincular la capacitación con formas profesionales del hacer a través de modalidades de enseñanza que construyan situaciones de aprendizaje eminentemente prácticas, en lo posible semejantes a las del ámbito laboral. Son varios los supuestos subyacentes. En primer lugar, ciertas consideraciones de índole pedagógica vinculadas con la necesidad de los jóvenes de construir el aprendizaje a partir de experiencias organizadas bajo el principio de utilidad y de concreción de la acción en productos de posible apropiación por los sujetos. También en este sentido, se parte de la conveniencia de recrear situaciones de enseñanza diferenciadas de las prácticas tradicionales educativas, de las cuales no sólo la visión de los jóvenes es crítica sino desesperanzada sobre sus propias posibilidades de aprender (el fracaso aparece fuertemente asociado a “ese” tipo de aprendizaje). En esta línea, los datos provistos por la evaluación de impacto muestran además una revalorización de los jóvenes respecto de la educación y la capacitación como alternativa posible para sí mismos. El papel de la pasantía en la capacitación responde a una concepción orientada a estructurar el proceso formativo en contextos concretos de aplicación, que permitan resignificar lo aprendido y construir nuevos aprendizajes a partir de la práctica y la interacción con otros trabajadores. Interesa señalar la confirmación del supuesto inicial sobre el agregado de valor que representa la pasantía para la capacitación, desde la perspectiva de los diferentes actores consultados.12 Un dato interesante a considerar es que más de la mitad de las beneficiarias que ejercían el servicio doméstico antes de ingresar al Programa, un año después del egreso se desempeñaban en otras ocupaciones. ii) Las competencias contempladas en la capacitación 12 Al respecto, resulta significativa la opinión de los responsables de empresas sobre el momento en el que los jóvenes alcanzan el nivel de rendimiento esperado: el 35% señalan que luego del primer mes de pasantía y el 43% al finalizarla. 25 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina Uno de los aspectos destacables es el énfasis en el carácter práctico de la capacitación que posibilite la adquisición de habilidades operativas observables. Se busca así garantizar a los jóvenes un saber hacer demostrable al momento de postularse en un empleo. El modelo otorga centralidad a las competencias técnico operativas. Esta característica de la formación aparece fuertemente valorada, en tanto que los empresarios indican a esta aptitud como criterio utilizado en primer lugar al momento de evaluar la potencial contratación de los jóvenes y como factor de discriminación positiva de los beneficiarios del Programa, en relación con otros postulantes. Sin embargo, surgen algunos interrogantes respecto de la contribución de la capacitación laboral que se propone a la empleabilidad de los jóvenes. Uno de ellos, enunciado en el punto anterior, refiere al potencial de empleabilidad que conlleva el nivel de semicalificación. Otra cuestión central refiere al concepto mismo de empleabilidad. Cabe preguntarse sobre el impacto de la capacitación laboral de corta duración en la empleabilidad de la población objetivo. Se corre el riesgo de intentar compensar el fracaso escolar con medidas de acotado valor, siempre mejores que el abandono a la propia suerte, pero a todas luces insuficientes en el escenario montado para esta juventud. Las mismas opiniones de las ICAP y las empresas, ponen de relieve que al menos un 20% de los beneficiarios presentan problemas de “otro orden” que la capacitación propuesta no logra compensar, sin capacidad efectiva de garantizar ciertos mínimos de inserción sociolaboral. iii) La gestión de la carrera profesional El acercamiento a la noción de empleabilidad no sólo implica el intento de capturar la vinculación existente entre las competencias ofrecidas y demandadas en el mercado laboral. También refiere a las relaciones que se establecen entre los potenciales empleadores y empleados. La experiencia de los cursos puso en evidencia la necesidad de incluir en el curriculum a las competencias requeridas para la búsqueda del empleo. Desde la perspectiva de la demanda social, puede fundamentarse la necesidad de articular medidas de capacitación con acciones sistemáticas de intermediación y orientación laboral que distribuyan con mayor equidad las posibilidades de postulación y acceso al empleo, así como la construcción de proyectos de formación y trabajo. Este requerimiento, también reposa en la necesidad de acompañar el proceso de transición de los jóvenes hacia una mayor estabilidad del proyecto laboral, evitando los efectos nocivos del desempleo de larga duración sobre la autoestima y la capacidad emprendedora13. Los operadores señalan adicionalmente el requerimiento de desarrollo de medidas sistemáticas e intencionales de promoción de la inserción de estos jóvenes en las empresas. En un contexto en el que el mercado laboral incrementa sus exigencias selectivas, sus posibilidades de ingreso se ven restringidas, aún en los casos en que dispongan de las competencias requeridas, por la renuencia de los empresarios a la contratación de personas de esta procedencia social. c) La definición del servicio es pertinente para responder a la demanda de la población objetivo en general. Las diferencias de los proyectos de capacitación obedecen en principio a la diversidad de ocupaciones para las cuales se pretende capacitar. Los distintos contenidos y duración se explican por la adecuación de la capacitación a las distintas ocupaciones demandadas, pero se ajustan a los 13 26 Cerca del 40% de los jóvenes entrevistados - parte de los cuales estaban ocupados al momento de la entrevista - señalan que el curso les “hizo mal” porque no consiguieron empleo. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 parámetros definidos por el Programa que imponen una estandarización del servicio en lo relativo al nivel de calificación, esquema intensivo y práctico, pasantía en empresas, tiempos máximos y mínimos de duración y tipo de contenidos. En este sentido, la orientación del diseño de los cursos responde en primer lugar a la demanda de competencias identificadas y presupone un perfil de ingreso determinado respecto de los potenciales demandantes de capacitación. Si bien no todos los cursos son para todos los beneficiarios, por la restricción de ingreso señalada, la estandarización del servicio contiene una cierta idea de universalidad sólo limitada en general por los años de escolaridad. De este modo, los requisitos oscilan entre “saber leer y escribir”, haber completado la escuela primaria o el ciclo básico de la escuela media en algunos casos. Lo anterior podría no ser objetable si realmente se cumpliera el supuesto de una cierta homogeneidad de la población destinataria, aún segmentada según su escolaridad previa. Si bien la población objetivo es caracterizada por ciertos atributos socioeconómicos comunes y su condición de juventud, la diversidad presentada admite la idea de perfiles de beneficiarios con necesidades diferenciadas por edad (experiencia previa y madurez), nivel formativo (saberes previos de los beneficiarios adquiridos de modo formal, no formal e informal) y condiciones de pobreza (entorno sociocultural). Aún en el caso de programas de gran masividad como Proyecto Joven, el desafío reside en profundizar el conocimiento sobre la población objetivo y de implementar al menos acciones adicionales o complementarias, orientadas a incrementar la equidad. Si bien esto puede representar costos incrementales, habría que analizarlos a la luz de la relación costo-impacto de las acciones actuales y de los beneficios que resultarían de aumentar la productividad de los jóvenes y su integración social. Desde el punto de vista de la gestión, el desafío es áun mayor respecto de la definciión de mecanismos que permitieran eventualmente asignar recursos diferenciales a distintos proyectos o beneficiarios. En cualquier escenario, la importancia del monitoreo y la evaluación de impacto es central, en tanto contribuyen no sólo a un mayor conocimiento de las demandas a satisfacer sino, fundamentalmente, de los factores de la capacitación asociados al logro de impactos significativos. B. La gestión del servicio A partir de las opiniones de los distintos actores involucrados en la ejecución y de los supervisores externos, es posible identificar tres segmentos de calidad diferenciada en lo que refiere a la eficacia de la capacitación: • • • Cursos con desempeño excelente (oscila según la mediciones entre el 16 y 20%) Cursos con desempeño satisfactorio (alrededor del 70%) Cursos que no alcanzan la totalidad de los resultados esperados (entre el 10 y el 14% según las mediciones) Los efectos del proceso de capacitación en los beneficiarios, a su vez, no son homogéneos para la totalidad de los participantes en un mismo curso. Los datos obtenidos a partir de las entrevistas en profundidad a las ICAP indican una distribución de los efectos - excelente, satisfactorio e insuficiente - similar a la de cursos. • El mecanismo de identificación de demanda a través de la articulación de las ICAP con empresas, es eficiente cuando: a) Las empresas contactadas por la ICAP efectivamente demandan mano de obra capacitada para ocupaciones, para las cuales no existe suficiente oferta o la disponible no reúne el perfil requerido. Se presupone una demanda actual o en el 27 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina futuro inmediato que los empresarios no pueden satisfacer por los medios habituales. b) • Las ICAP y/o empresas pueden definir adecuadamente las competencias demandadas para el desempeño profesional. El diseño y ejecución de los proyectos de capacitación es eficiente cuando las ICAP disponen de la capacidad técnica requerida y logran una articulación satisfactoria con las empresas en el desarrollo de la pasantía, lo que garantiza que los egresados de los cursos reúnan las competencias demandadas. El modelo presenta debilidades o restricciones que impiden garantizar que la totalidad de las acciones reúnan la calidad y pertinencia esperadas. Los factores que explicarían la brecha pueden ubicarse en distintos procesos de la gestión que inciden en la calidad del diseño y de la ejecución de los cursos. 1. La calidad de los diseños En los procesos de generación de ofertas y de contratación de cursos, se identifican deficiencias que tienen como consecuencia que parte de los cursos tengan falencias de diseño. Esto puede determinar: i) capacitación inadecuada o de menor calidad a la esperada, explicable por insuficiencias en los insumos y ii) capacitación para ocupaciones para las cuales no exista demanda de mano de obra. En ambas alternativas, que pueden presentarse en forma conjunta, aparece cuestionada a priori la contribución del diseño del servicio al logro del impacto esperado en los destinatarios. a) La pertinencia de los cursos propuestos Las ICAP se enfrentan a un pedido para el cual, en su mayoría, no disponen de la tecnología necesaria para su realización. Personal con las competencias profesionales necesarias, metodología e instrumentos de relevamiento y análisis ocupacional, contacto con las empresas, acceso a otras fuentes de información, entre otros, se requieren para realizar esta tarea, aspectos que en muchos casos no forman parte de la capacidad instalada en las instituciones. Ante esta debilidad de los proveedores del Programa, se verifica una insuficiente especificación de los requisitos metodológicos para la actividad, así como limitaciones evidentes de las “cartas de intención” de empresas, como medio de acreditación de la demanda identificada y de verificación de lo realizado por las ICAP. Varios supuestos de comportamiento de los actores subyacen a esta valoración de las cartas de intención: a) las ICAP han identificado la demanda a partir de su vinculación con empresas y consulta de otras fuentes; b) han requerido cartas de intención para realizar las pasantías en la totalidad o parte de las empresas demandantes; c) las empresas que firman las cartas de intención tienen una demanda o necesidades de personal, que les permiten asignar una tarea significativa para la capacitación de los pasantes; d) las demandas de personal no pueden ser satisfechas por los medios habituales, por lo que habría insuficiente o inadecuada oferta de mano de obra a los requerimientos de las empresas; e) la firma de las cartas de intención por parte de las empresas, implica la conformidad respecto del contenido de la carta de intención, en términos de las competencias laborales contempladas14 pero la carta de intención en rigor, acredita únicamente, que 14 28 En el modelo de carta, la intención de la empresa queda circunscrita a recibir benefciarios, en carácter de pasantes, para que completen la capacitación impartida en la primera fase del curso. También manifiestan su conocimiento del plan de actividades de pasantía contemplado en el diseño del curso, lo que sería un indicador de su aceptación del perfil propuesto. En el Pliego del 8o llamado, se agrega al modelo de nota que la empresa ha participado en la definición de los objetivos y del plan de capacitación. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 existió una vinculación entre la ICAP y la empresa para su firma, no obligando a éstas respecto de la demanda acreditada. En este sentido, aceptan recibir pasantes, tienen diversos motivos y diferentes expectativas respecto de su contribución o del beneficio que obtendrán, como resultado de la participación en el Programa15. También es posible que las ICAP, ante el requerimiento de completar la oferta de vacantes de pasantías, gestionen las mismas con otros objetivos y mensajes diferentes a los definidos por el Programa. También en el caso de las empresas, el ofrecimiento de pasantías ha respondido a distintas expectativas sobre su contribución o el beneficio que esperan obtener. Al respecto, basta considerar que cerca del 64% de las empresas consultadas manifiesta que aceptó pasantes para su eventual contratación, mientras que el 32% lo hizo a fin de brindar una oportunidad de práctica laboral a jóvenes en situación de desventaja. El carácter “laxo” de la carta de intención de las empresas introduce incertidumbre en la gestión del Programa, que afecta no sólo la labor del organismo responsable sino también la de los operadores externos: a) El organismo licitante no dispone de información suficiente y común a todas las ofertas que permita determinar a priori si han sido elaboradas en respuesta a demandas insatisfechas de las empresas y a qué objetivos responde la carta de intención de las empresas (intención de contratación u oportunidad de práctica). b) No existe una retroalimentación clara a los proveedores respecto de lo que se pretende y de la evaluación que merecen los servicios ofertados. Debe destacarse además que tanto las ICAP como el organismo licitante se ven condicionados en su actividad por una restricción de contexto, que reside en la falta de información sistemática, actualizada e integrada de oferta y demanda de los mercados de trabajo locales y regionales. De este modo, uno de los aspectos centrales asociados a la calidad del servicio, no puede ser asegurado en la selección final de los proyectos de capacitación. El problema reside entonces en la restricción estructural para garantizar que la capacitación propuesta responde a demandas de mano de obra, que podrán ser satisfechas por los beneficiarios en la medida que la oferta disponible es insuficiente o inadecuada. b) Los diseños Respecto del diseño curricular, las ICAP han asumido esta labor de diferente manera. Algunas lo han realizado con el equipo técnico docente de la entidad, otras han requerido los servicios ad hoc de consultores externos o han convocado a participar a trabajadores de las empresas, y en una pequeña cantidad, han “comprado“ los diseños. Las ICAP evidenciaron serias dificultades para el diseño de cursos “eminentemente prácticos”, tanto en lo relativo a las actividades como a las previsiones de equipamiento e insumos para prácticas de todos los beneficiarios. Otra debilidad frecuente residía en la selección de los contenidos del curso, que no contemplaban satisfactoriamente los requisitos de la ocupación descrita por los mismos oferentes. 15 Esta debilidad en la especificación del objetivo y significado de la pasantía se ve incrementada por la insuficiente promoción dirigida al sector empresarial. 29 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina Como resultado de la evaluación, se obtiene para la selección final un conjunto de cursos aprobados que, si bien reúnen los niveles mínimos de calidad, presentan diversidad de puntaje técnico en lo relativo al diseño del curso y los recursos propuestos. Al respecto, la experiencia ha mostrado que estos criterios no pueden satisfacerse en forma simultánea. La mejor oferta - según puntaje - es insuficiente y una parte de ella presenta precios excesivos. En consecuencia, la oferta del Programa a la población beneficiaria se configura con base en la casi totalidad de cursos aprobados (que reúnen o superan los mínimos de calidad garantizados), cuyo precio permite alcanzar, en conjunto, la cobertura esperada. Se traslada así al proceso de selección la restricción de la programación, que implica la adjudicación de ofertas que presentan fuertes diferencias en cuanto a puntajes de calidad. 2. La focalización de las acciones Si se compara la composición de la población atendida con las previsiones iniciales respecto de la población objetivo, se observa una fuerte correspondencia en lo relativo a edad, nivel educativo e ingresos familiares, y una leve disminución de la participación femenina respecto de lo estimado. La mayor proporción de participación de jóvenes desocupados resulta congruente con el incremento de la tasa de desempleo ocurrido a posteriori del planeamiento inicial. Cuadro 4 COMPOSICIÓN DE LA POBLACIÓN OBJETIVO, ESTIMADA Y BENEFICIARIA, POR VARIABLES CONSIDERADAS Variable Composición estimada de Composición de la población objetivo (en %) a/ población beneficiaria (en %) b/ Sexo 40 60 Mujeres Varones (en años) Nivel educativo Primaria incompleta Primaria completa Secundaria incompleta Secundaria completa Condición de actividad Desocupados Subocupados Inactivos Ingreso mensual del hogar per capita (en pesos) Menos de 120 121-240 Más de 240 16-17 18-29 17 83 30 y más Edad 10 40.4 59.6 16-19 20-24 28-29 30 y más 44 29.4 11.5 14.6 19 40 41 0 9.0 40.9 43.2 6.9 56 40 4 85 8.6 5.6 85 15 0 82.8 14.9 2.3 a/ Extraído de PARP. Dimensionamiento y caracterización de la población objetivo. Agosto de 1993. b/ Extraído de PARP. Boletín Estadístico. Mayo 1998. (Sobre 108.088 casos). En pocos casos, la supervisión externa ha informado de posibles desvíos en cuanto al nivel educativo alcanzado, correspondientes a algunos beneficiarios de cursos de capacitación para administración con informática o de servicios especializados (operación de turismo y control de calidad, por ejemplo), los que de por sí tienen una muy escasa representación en el total. Las ICAP y las empresas en general coinciden en que los beneficiarios reúnen las condiciones establecidas. El compromiso o alineamiento de buena parte de las ICAP con los objetivos del Programa es importante pero no suficiente. La efectividad en la gestión del servicio está condicionada, principalmente, por la capacidad técnica de los proveedores. Asimismo, existen otras restricciones que 30 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 pueden encontrarse en el modelo de gestión y organización cuya revisión podría contribuir a la mejora de la gestión. Los problemas identificados son de distinto orden: a) De organización y gestión de los proveedores: insuficiencia de competencias profesionales en las ICAP y/o en las empresas para cumplir las funciones comprometidas, así como dificultades para la coordinación de acciones entre las ICAP y las empresas. b) De planeamiento de procesos: insuficiencia de mecanismos de orientación a los beneficiarios, insuficientes especificaciones sobre evaluación inicial, formativa y sumativa de los beneficiarios realizada por la ICAP, falta de previsión de acciones de verificación sobre resultados de evaluación de aprendizajes. C. La adecuación de la organización a la gestión Aquí aparecen como puntos centrales, las estrategias adoptadas sobre la centralización y descentralización en partricular, la descentralización operativa y los alcances y limitaciones de la regulación. 1. Las estrategias de centralización y descentralización Los principios de centralización normativa y descentralización operativa constituyen los pilares estratégicos definidos para la configuración del modelo de organización y gestión del Programa. La centralización permite construir la base de conocimiento especializado y asegurar el cumplimiento de las normas, sin embargo, la centralización encierra limitaciones en cuanto a la posibilidad de manejo de información sobre los mercados locales, la pertinencia de las ofertas y la capacidad de los proveedores. La principal falencia del nivel central se encuentra en la vinculación que establece con el nivel regional. En esta relación muestra una menor efectividad, vinculada con el desaprovechamiento de las oportunidades que éste último podría brindarle y con la generación de condiciones que limitan el incremento de la eficiencia de las gerencias regionales. La gerencia regional constituye el punto de contacto privilegiado con la realidad social. La instalación de las gerencias fue un medio para transferir las pautas de las actividades, pero fundamentalmente un mecanismo utilizado para la coordinación y control de las acciones alejadas del nivel central. Las gerencias regionales han tenido un papel estratégico en el seguimiento de la ejecución a cargo de terceros, en términos de apoyo y control. Ello ha asegurado la presencia del organismo estatal en la ejecución, en un modelo de gestión “concurrente” con los ejecutores directos del servicio, que ha contribuido a reducir la brecha de eficiencia en la ejecución. No obstante, la capacidad de descentralización de la organización presenta restricciones. La mayor delegación de poder a las unidades y al personal de contacto, no se ha traducido en una efectiva descentralización. Se han otorgado mayores responsabilidades funcionales al nivel regional, pero no se han establecido y especificado totalmente las condiciones que permitan asumirlas en forma plena. 31 Procesos relacionados con la ejecución de los proyectos de capacitación Orientación a inscripción a cursos Deficiencias o restricciones del modelo de gestión Restricciones para determinar que todos los beneficiarios reúnen el perfil de ingreso requerido Inscripción a cursos Restricciones para orientar en la elección de cursos de acuerdo con los intereses y posibilidades de los interesados Debilidad técnica de las ICAP para evaluar el perfil de los beneficiarios y fundamentar el rechazo de postulantes que no reúnen las condiciones Restricciones de oferta de capacitación (según cursos contratados y no iniciados) No se puede evitar la inscripción de beneficiarios por condiciones que no hayan sido contempladas en los requisitos de ingreso aprobados Ejecución de cursos ICAP: El tiempo disponible y los requerimientos grupales limitan la posibilidad del docente de realizar acciones compensatorias o de apoyo individual que exceden a lo previsto Restricciones para intervenir en problemas de aprendizaje por desinterés en los contenidos del curso o problemas psicofísicos que afectan el desempeño. Restricciones económicas para implementar acciones complementarias extra curso no previstas en el contrato. ICAP: Insuficiente tratamiento de los contenidos de capacitación Insuficiente o inadecuada práctica relacionada con las tareas habituales de la ocupación Metodología de enseñanza inadecuada a contenidos o a las necesidades del aprendizaje Insuficientes materiales didácticos o equipamiento Debilidades para garantizar la adecuada capacitaciòn de los beneficiarios Formación inadecuada o falta de experiencia del docente PROGRAMA: Insuficientes especificaciones y falta de verificación sobre evaluación de los beneficiarios Estímulo indirecto a la aprobación (por mecanismo de pagos) Restricciones para intervenir ante problemas de aprendizaje de los beneficiarios o irregularidades de los cursos ICAP: Insuficiente seguimiento del docente y apoyo a beneficiarios Restricciones para intervenir en las empresas ante irregularidades Debilidades para garantizar una adecuada práctica laboral EMPRESAS: Insuficiente o inadecuada práctica laboral Inadecuada tutoría PROGRAMA: Restricciones para intervenir ante irregularidades de las pasantías Insuficientes especificaciones y verficación sobre evaluación final La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina 32 Diagrama 5 EJECUCION DE CURSOS: DEBILIDADES O RESTRICCIONES DEL MODELO DE GESTIÓN CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Diagrama 6 ASPECTOS DE LA DESCENTRALIZACIÓN QUE CONTRIBUYEN A LA GESTIÓN (FACILITADORES) Participación limitada de las gerencias regionales en los procesos y actividades de planeamiento y programación GR GR O EXT NT CO GR CONTEXTO Insuficiencias en la definición de responsabilidades en procesos compartidos entre nivel central y regional GR GR Insuficiencias en las definiciones de los procesos de seguimiento de cursos y monitoreo Nivel Central Insuficiencias en la definición de estándares de producción y gestión GR GR Dificultades en la articulación entre niveles GR GR GR Déficit de capacidad institucional Limitadas políticas de desarrollo compensatorias GR Deficiencias en la programación Recursos escasos para máximo nivel de ejecución Capacidad de respuesta limitada El aspecto más crítico reside en la escasa autonomía de las gerencias para la toma de decisiones y resolución de conflictos en la ejecución del servicio. Ello afecta la posibilidad de dar una respuesta adecuada y oportuna a los emergentes. La inversión en recursos para las gerencias también debería contemplar la heterogeneidad de necesidades derivadas de la conformación de los equipos o de los cambios producidos durante la ejecución. Las características diferenciales de los contextos de actuación de las gerencias requieren el desarrollo de acciones de capacitación y asistencia técnica que den un sustento adecuado a las nuevas respuestas. Diagrama 7 RESTRICCIONES A LA DESCENTRALIZACIÓN Cobertura nacional Cercanía a actores contextuales. Alta respuesta de actores Fuerte desarrollo de procesos a nivel regional GR GR CONTEXTO Desarrollo de redes sociales locales y regionales CONTEXTO GR Conocimiento de contextos locales y regionales GR GR Nivel Central GR GR GR GR GR GR Capacitación de los equipos locales Capacidad de control y seguimiento de la ejecución del servicio Atención de los beneficiarios . Cambios frecuentes en la estructura del nivel central, la estrategia de rotación de consultores en distintos puestos, la prioridad de los mecanismos de ajuste mutuo para la coordinación, han 33 teñido de “ruidos” los canales de comunicación y la articulación entre niveles no ha sido totalmente clara. Las gerencias regionales observan la existencia de diferentes interlocutores en el nivel central y con diversas prioridades, frente a las cuales su capacidad de respuesta es limitada. Esto apunta a una dificultad del nivel central - , lo que involucra a las distintas unidades y direcciones de la Secretaría -, para la coordinación y programación de acciones que afectan al nivel regional. 2. La capacidad de regulación Desde el punto de vista interno y de la modalidad de vinculación con el contexto, los distintos factores facilitadores pueden resumirse en: • El rol que cumple la normativa como herramienta para la especificación de los requerimientos, la gestión y la capacidad de sanción; • Los procesos y su organización que brindan el resguardo operativo al Programa, permitiéndole establecer reglas de juego, coordinar las acciones internas y con los proveedores, controlar y sancionar incumplimientos o irregularidades; y • El estilo de gestión, que refuerza las orientaciones sustentadas en la norma y en el planeamiento, con una dirección hacia el logro de los resultados. El modelo formaliza el comportamiento a través del diseño de los procesos, siendo éste el mecanismo privilegiado para el control y la coordinación de acciones. La formalización se expresa en la definición de procedimientos, instrumentos, pautas y estándares de acciones y/o resultados. Otro aspecto que contribuye a la efectividad es la definición de responsables de los procesos. No obstante, en aquellos que presentan una fuerte intervención del nivel central y el regional (en forma articulada), se presenta cierta indefinición respecto de la delimitación de los objetivos y/o responsabilidades de cada nivel. D. La capacidad de aprendizaje organizacional La capacidad para sostener e incrementar la eficiencia y el impacto de la gestión, se construye particularmente a través de los procesos y funciones relacionados con la posibilidad de aprendizaje. Desde esta perspectiva, el monitoreo y la evaluación de impacto - en tanto productores de información - se constituyen en una condición necesaria. 1. La contribución del monitoreo y la evaluación de impacto Estos procesos presentan deficiencias que son explicadas por la falta de un sistema integrado de monitoreo y evaluación. Así, las restricciones del monitoreo vinculadas con la producción de información, parecieran responder a una falta de claridad o explicitación acerca de los insumos que este proceso entrega a la evaluación y los estándares que deben ser observados a los efectos del análisis16. El monitoreo dice de los cursos y la evaluación lo hace respecto de la situación de los egresados. Sobre lo que vincula a ambos, sólo existen un conjunto de interrogantes y algunas pistas sobre la gestión y los efectos producidos en los beneficiarios. La limitación se encuentra en que no es posible determinar con rigurosidad el alcance de las acciones ni integrarlas en la “cadena” de la gestión. 16 34 Un indicador de esta insuficiencia en el diseño, puede encontrarse en las distintas estructuras de los informes periódicos sobre los cursos, que no evidencian un seguimiento sistemático de la evolución de indicadores y presentan un diferente tratamiento según los casos. CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 En el esquema siguiente se sintetizan las principales limitaciones observadas: a) El monitoreo Respecto del tratamiento de los aspectos críticos de la gestión, el monitoreo tiene límites que podrían ubicarse en tres aspectos centrales: • Insuficiente información sobre los efectos del servicio en los beneficiarios • Insuficiencia de indicadores analizados para algunas de las variables consideradas • Producción de información relativamente “homogénea” de proveedores, productos y destinatarios Diagrama 8 MONITOREO Y EVALUACIÓN: NODOS ESTRATÉGICOS Restricciones del monitoreo y la evaluación que limitan las posibilidades de maximizar la eficiencia y el impacto NODOS ESTRATÉGICOS MONITOREO El insuficiente tratamiento integrado de indicadores sobre insumos, procesos, productos y efectos no permite discriminar los factores asociados a una mayor eficacia e impacto de la capacitación. La centralización del diseño y de la producción no incorpora información disponible en el nivel local y en los operadores directos del servicio. Falta de claridad y optimización de la contribución al monitoreo de otros procesos o actividades de producción y soporte. FALTA DE UN SISTEMA INTEGRADO DE MONITOREO Y EVALUACION EVALUACIÓN DE IMPACTO El diseño de la evaluación no prevé el análisis del impacto observado en relación con indicadores de productos y costos del servicio, efectos en los beneficiarios y variables de contexto. Insuficiente contrastación de las hipótesis de impacto del Programa (demanda social a satisfacer y calidad del servicio requerido) Restricciones de la comparación, entre grupos con y sin participación en el Programa, para la elaboración de conclusiones. A continuación se presenta un resumen de los problemas identificados. i) Acerca del monitoreo del servicio Decir que el monitoreo es insuficiente para discriminar los factores de la capacitación asociados a los efectos logrados, implica que algún punto de la “cadena” de gestión del servicio no se ha contemplado en forma adecuada o suficiente o que el tratamiento de la información no permite vincular los puntos entre sí. Puede afirmarse que la omisión central reside en la falta de monitoreo sobre los efectos de la capacitación en los beneficiarios, al menos de los que son observados en la medición de impacto. Los logros del aprendizaje son la “bisagra” entre el servicio y el impacto, el punto calificado que permite aproximarse a la incidencia del Programa en los jóvenes. Cuestión de difícil constatación si se utilizan calificaciones sobre logros grupales, relevados durante el proceso de capacitación, y no se dispone de información suficiente sobre los perfiles de ingreso de los alumnos. El conocimiento de los resultados del aprendizaje resulta aún más relevante ante la 35 presunción de diferenciales de logro, para parte o todos los beneficiarios de unos cursos en relación con los de otros y entre los de un mismo curso. La tendencia al tratamiento homogéneo de los cursos, no permite develar las diferencias que refieren al nivel de calificación (una proporción estaría en un nivel más alto que la media), a los recursos y tecnología propuestos, a los docentes y equipos técnicos que asisten al proceso, a las instituciones y empresas que imprimen a la capacitación otros “contenidos” y acciones complementarias, a la duración, a los precios, entre otros. Al respecto, no se aprecia mayor profundización en el análisis de aquellos cursos que se ubican en los extremos de la distribución de comportamientos de desempeño. En este sentido, los “mejores” y “peores” podrían ser una fuente significativa para identificar las variables que más discriminan respecto de los logros alcanzados. El monitoreo de proveedores, así como el seguimiento de indicadores sobre la relación de los costos con la calidad de los insumos y productos, también resultan insuficientes. En el primer caso, no se dispone de información que dé cuenta de la incidencia de distintos aspectos sobre el desarrollo y resultados de la capacitación, tales como formas organizativas, estilos de conducción, contratación y sistemas de compensaciones a los docentes, vinculación con el contexto u otros aspectos institucionales. Asimismo es insuficiente el relevamiento y análisis sobre la capacidad técnica de las ICAP. En el caso de los costos, la restricciones de información sobre dimensiones de calidad se trasladan a las posibilidades de analizar la relación costo-eficiencia. No se han estimado costos adicionales en que se incurre por el seguimiento y apoyo de irregularidades detectadas en la ejecución (tiempos de personal administrativo y técnico para atender y solucionar problemas o desvíos, u otras gestiones). ii) La centralización del monitoreo El monitoreo integra acciones realizadas por diferentes actores de la organización del nivel central y regional. Sin embargo, tanto el diseño de indicadores e instrumentos, como gran parte del procesamiento, análisis de la información y producción de informes están a cargo de los equipos técnicos centrales. Esto a priori implica, la renuncia a obtener mayores insumos que eventualmente redunden en una mejora del proceso. Por otra parte, la escasa participación de las gerencias regionales debilita la contribución del monitoreo a la propia gestión del nivel local. iii) La contribución de otros procesos al monitoreo El monitoreo es una función que atraviesa a toda la gestión. Ciertas actividades del monitoreo son realizadas por otros procesos de producción o de soporte, pero bajo un carácter teñido por los requerimientos y compromisos derivados de sus incumbencias específicas. El caso paradigmático es el de evaluación de ofertas, cuyos resultados se han asimilado al monitoreo de insumos. Produce informes sobre ofertas e informes globales sobre causales de desestimación, cursos aprobados, instituciones, etc. Pero mucha de la información que dispone, crítica para el monitoreo, no es utilizada con tal finalidad. También, en mayor o en menor medida, esta situación se presenta con los restantes procesos. La observación sobre la falta de un sistema integrado de monitoreo y evaluación también está en la base del desaprovechamiento de información valiosa, disponible y fácilmente incorporable al monitoreo general. La revisión del mapa de la gestión y la identificación de puntos críticos de monitoreo, permitiría una asignación y distribución de la función a las distintas unidades y procesos, con una clara delimitación de responsabilidades y estándares esperados de actuación. 36 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 b) La evaluación de impacto Interrogar a la gestión, desde la perspectiva del impacto, implica la posibilidad de construir una mirada integradora, que se sustente en el despliegue de competencias vinculadas con la naturaleza del servicio, las características de los destinatarios y del modelo de gestión y organización. Puede decirse que la evaluación de impacto debería acompañar el “trayecto” que recorren los beneficiarios en el Programa: parten de una situación inicial, en la que se presume disponen de escasas competencias que los habiliten para la búsqueda de empleo; reciben una capacitación que las incrementa y les permite estar en una mejor situación para ingresar al mercado de trabajo, lo que debe ser confirmado un tiempo después. Si se consideran los principales indicadores utilizados para observar y analizar cada momento del trayecto de los beneficiarios, el déficit se ubica en la variable “cursos” y respecto de los aprendizajes logrados por los beneficiarios (efectos), aspectos ya observados como restricciones del monitoreo. El esquema siguiente permite visualizar lo antedicho: En cuanto al perfil de ingreso de los beneficiarios, la experiencia ha mostrado la insuficiencia de los indicadores utilizados: el nivel de instrucción alcanzado o los años de experiencia laboral no dan cuenta de los saberes previos de los beneficiarios o de aspectos “psicosociales” relacionados con la empleabilidad. La insuficiencia de información sobre el perfil de ingreso afecta no sólo a la posibilidad de aproximarse a los efectos de la capacitación en los beneficiarios - qué se agrega a quién - sino también a la comparabilidad del grupo de beneficiarios con acreditados que no han sido capacitados. La heterogeneidad de los jóvenes en cuanto a sus potencialidades resulta un dato insoslayable: más allá del nivel educativo o de la experiencia previa, algunos beneficiarios presentan grandes limitaciones, mientras que otros disponen de mayores conocimientos para el desempeño laboral17. Respecto de la consideración de los efectos y de los productos, la cuestión remite a lo ya observado sobre el monitoreo. La formulación de un sistema integrado de evaluación y monitoreo permitiría delimitar con mayor claridad los requerimientos de información para analizar el impacto del Programa, y anticipar restricciones en cuanto a los momentos de realización. Resulta obvio que cuestiones vinculadas con los insumos o actividades o el perfil de egreso de los beneficiarios, sólo pueden ser analizadas oportunamente por el monitoreo. Para la evaluación de la situación observada en los jóvenes egresados, la incorporación de indicadores del contexto permitiría disponer de criterios para analizar las condiciones del empleo obtenido por los jóvenes y la revisión de los supuestos sobre demanda laboral no satisfecha. Esto es especialmente relevante en un país con marcadas diferencias en cuanto al desarrollo de los mercados locales y las modalidades de producción. 17 Algunos beneficiarios han participado en el Programa para incrementar sus posibilidades laborales pero partiendo de una experiencia anterior en la ocupación. En este caso, las expectativas refieren a sistematizar su formación, tener un certificado, ponerse en contacto con la empresa de pasantía o que la ICAP los coloque. 37 Monitoreo de insumos (características y calidad de diseño de los cursos contratados) La información disponible no da cuenta de la heterogeneidad de los insumos en cuanto a: * - pertinencia (indicadores de demanda, participación de empresas en el diseño) - nivel tecnológico de los recursos - competencias contempladas - equipo docente - esquema de pasantía - perfil de tutor Monitoreo de cursos (procesos y producto) La información disponible no da cuenta de la heterogeneidad de los cursos en cuanto a:* - Requisitos de ingreso - Perfil de los alumnos - Perfil de docente y tutor asociado al desempeño - Equipo institucional de apoyo técnico al docente (responsable y staff técnico de la ICAP) - Metodologías de enseñanza (para cursos con desempeño excelente y regular) - Estrategias vinculadas con actividades compensatorias de competencias básicas (ídem anterior) Restricciones para construir indicadores de costo-insumos Restricciones para construir indicadores de costo-producto Monitoreo de efectos (aprendizajes logrados) Insuficiente información sobre perfil de ingreso (saberes previos, experiencia laboral vinculada, motivación) Insuficiente información de perfil de egreso de beneficiarios evaluados (sólo para desempeño grupal y no individual) Alto nivel de subjetividad en la recolección de información No se ha previsto el procesamiento de datos disponibles sobre evaluaciones de las ICAP (dato insuficiente pero disponible - no procesado) No se dispone de evaluación de perfil de beneficiarios por parte de las empresas (estudios con información grupal) * Listado al sólo efecto de ejemplificar la restricción. Monitoreo de desempeño de proveedores Idem cursos sobre recursos y capacidad técnica instalada. No se dispone de información sobre acciones complementarias realizadas por las ICAP con el grupo de beneficiarios (articulación con otras entidades, apoyo a la inserción laboral, oferta de módulos complementarios de capacitación, etc.) Participación en el mercado: oferta de otros servicios, diversificación de clientela y actividades, inversión) Desarrollo y/o vinculación con proyectos de investigación y desarrollo de recursos humanos La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina 38 Diagrama 9 RESTRICCIONES DEL MONITOREO CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Diagrama 10 EVALUACIÓN DE IMPACTO: INDICADORES CONSIDERADOS INFORMACIÓN CONSIDERADA MOMENTO Edad y sexo Estado civil e hijos Posición en el hogar Ingresos familaires per cápita Nivel educativo alcanzado Años de experiencia laboral Tipo de ocupación anterior Situación de partida INFORMACIÓN CONSIDERADA O NO DISPONIBLE Saberes previos y tipo de experiencia laboral previa (insuficiencia del indicador de educación formal y años de experiencia) BENEFICIARIOS - GRUPO DE COMPARACIÓN BENEFICIARIOS BENEFICIARIOS - GRUPO DE COMPARACIÓN Condición de actividad Tiempo de búsqueda de empleo Tipo de empleo y área ocupacional Ingresos Beneficios laborales Estabilidad Reingreso o continuidad de estudios formales Asistencia a cursos de capacitación Puntaje técnico de la oferta * Tipo de ICAP * Área de especialidad de los cursos Ubicación geográfica CAPACITACIÓN Y PASANTÍA Calidad de los insumos (diseño) Calidad del curso (producto) Costos (directos e indirectos) Tipo de ICAP Tipo de empresa Egreso del curso Efectos de la capacitación en los beneficiarios (logros de aprendizaje, desempeño en la pasantía) Situación posterior al egreso Variables de contexto (empleo e ingresos) Motivos por los que no obtiene empleo Acceso a servicios de intermediación Motivaciones para la elección del curso * No consignado en los informes por no encontrarse asociación con datos de impacto. 39 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Anexo 41 Variables Criterios básicos de desempeño (ideas fuerza) Características El logro de la eficacia y eficiencia en la producción y distribución del servicio. La satisfacción de los clientes Forma de la estructura Pirámide achatada (pocos niveles jerárquicos) - Diferenciación vertical más pronunciada entre nivel central y regional y más diluida al interior de cada nivel. - Diferenciación horizontal basada en criterios de delimitación de procesos. Indicadores o ejemplos Valores Control de resultados y costos Énfasis en la calidad de atención a los beneficiarios y otros actores Organización y monitoreo de procesos Tres niveles jerárquicos en las unidades: gerentes, mandos medios, y operadores. Escala salarial (relación 1 a 5 aprox., entre mínimo y máximo nivel jerárquico). Descentralización operativa al nivel regional de procesos y actividades vinculados con los proveedores y los destinatarios. Delegación en terceros de la ejecución del servicio. CEPAL - SERIE Políticas sociales Cuadro A.1 CARACTERÍSTICAS PRINCIPALES DEL MODELO DE ORGANIZACIÓN Y GESTIÓN Desconcentrada Componente clave de la estructura Criterio de departamentalización Matricial / equipos de trabajo (temporario) El nivel estratégico de la organización (alta gerencia) en las etapas de diseño y lanzamiento, así como en los momentos de cambio de contexto institucional (exoestructura) y de reorganización. Los niveles táctico y operativo (gerencia de procesos, mandos medios y operadores) en las etapas de operación en régimen del Programa. Se adopta un esquema mixto según criterios: Constitución de equipos de trabajo transversales para proyectos de diseño, o apoyo a la gestión ante situaciones de excepción. Delegación de funciones de la Dirección a las gerencias del nivel central. Desconcentración al nivel de contacto. Gerencias de Administración y Finanzas, Soporte Tecnológico o Sistemas, Gestión de Personal, Estadísticas y Estudios Especiales, Licitaciones. Funcional: áreas o unidades especializadas Gerencias de Evaluación de Ofertas, Seguimiento y Asistencia Técnica Posiciones de asistente técnico y oficial de curso (atención de ICAP) y de atención de beneficiarios en gerencias regionales. Alto nivel de definición, formalización y aplicaciones estandarizadas. Procesos multidisciplinarios Organización del trabajo Por producto y cliente: áreas sustantivas del nivel central y gerencias regionales Procesos integrados Planeamiento, promoción, evaluación de ofertas, seguimiento y supervisión. Procesos de soporte, acreditación de beneficiarios. Programabilidad de las tareas de producción Conocimiento requerido (componente clave) Procesos con alta especialización disciplinar Alta programabilidad de tareas para la mayoría de los procesos Baja programabilidad de recursos en procesos o actividades que dependen de la respuesta del contexto. Generalista para el nivel estratégico Generalista para el nivel operativo Profesionalizado para el nivel táctico u operativo especializado Evaluación de ofertas, incorporación de beneficiarios, administración de cursos (requerimientos de inicio de ejecución) Requerimientos para promoción, apoyo a la oferta, administración y seguimiento de cursos (transferencia y aplicación de lineamientos del modelo, negociación y adaptación a contingencias, coordinación y comunicación a actores heterogéneos, etc.) Integración de distintas disciplinas en el diseño y ejecución de los procesos. N° 46 43 Características Estandarización de tareas Indicadores o ejemplos Formalización y producción normativa general Estandarización de destrezas Ajuste mutuo entre equipos de trabajo Mecanismos de control Diseño de procesos de acreditación de jóvenes, evaluación de ofertas, supervisión y seguimiento. Importancia en la capacitación y manuales internos. Convocatorias y gestión de licitaciones, programación de presupuesto anual, producción de informes de seguimiento anual ( involucran a distintos procesos y unidades). Fuerte presencia de instancias informales de coordinación. Alta formalización y sistemas que integran puntos de control. Definición de tiempos, costos presupuestados y características de productos intermedios. Estándares de producción y metas de producto Supervisión Orientación de la gestión Por la demanda Estilo de conducción Orientado a las tareas y las personas. Participativo (con mayor énfasis intranivel). Proceso de toma de decisiones Centralización de la toma de decisiones vinculadas con el diseño, asignación de recursos, monitoreo y evaluación. Desconcentración de decisiones vinculadas con el contexto y la ejecución del servicio. Propensión al cambio Alta Comunicación Mixta Ejecución del servicio (ICAP) Auditorías externas sobre administración financiero – contable y de gestión (organismos internacionales y nacionales). Auditoría interna de gestión La oferta del Programa se construye a partir de las propuestas presentadas por las ICAP según las demandas de mano de obra identificadas (generación de ofertas y contratación de cursos). Participación y compromiso de los líderes en el planeamiento y ejecución. Participación en la toma de decisiones de actores clave. Perfil técnico de las personas identificadas como líderes por el personal. Valoración de los miembros sobre el trato “horizontal” y confianza en los individuos. Fuerte compromiso del personal con las misión. Informalidad en las relaciones interpersonales, con escasa manifestación de diferencias jerárquicas. Asignación flexible de funciones y tareas. Ampliación y enriquecimiento de las tareas Planeamiento y programación Contratación de cursos Monitoreo Evaluación de impacto Acreditación de beneficiarios Administración y seguimiento de cursos Aprobación de pagos parciales a proveedores Relaciones institucionales Promoción y apoyo a la oferta Cambios de estructura y reformulación o ajustes al diseño de procesos. Valoración del personal sobre las mejoras introducidas. Evaluación autocrítica de la gestión (informes de área y propuestas de cambios). Alta producción de información por mecanismos formales e informales. La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina 44 Cuadro A.1 (cont) Variables Mecanismos de coordinación Características Desarrollo de know how Soporte tecnológico a la gestión y a la decisión Cultura Orientación por la tarea (soft facts) Satisfacción del cliente Valores destacados Aprendizaje Transparencia Satisfacción del cliente Estímulo del trabajo en equipo Alto Mecanismos de solución de conflictos Contexto en que se aplica Consenso Relativamente estable e imprevisible Cuadro A.1 (cont) Indicadores o ejemplos Focalización y atención de beneficiarios Evaluación y selección final de cursos Articulación de capacitación con pasantía (ICAP) Administración financiero-contable Diseño de procedimientos e instrumentos Operaciones administrativas automatizadas y/o controladas por el sistema informático Aplicaciones estratégicas para procesos centrales Bases de datos concentradoras y distribuidas en unidades de gestión interna Comunicaciones organizacionales en línea Compromiso con las tareas Confianza en la capacidad de logro Pertenencia institucional pronunciada Prioridad a la calidad y oportunidad de respuesta Seguimiento de calidad de procesos y resultados Cumplimiento de metas programadas Compromiso y sensibilidad con el problema social Estímulo a la polivalencia y autonomía de los miembros de la organización Asignación flexible de funciones y tareas El trabajo interdisciplinario como fuente de aprendizaje Ampliación y enriquecimiento de las tareas (tendencia al “empoderamiento”) La norma como herramienta y criterio de gestión. Énfasis en oportunidad y calidad de respuestas Fomento del trabajo interdisciplinario e interáreas Talleres de discusión interna Creación de equipos transversales por proyecto Percepción de la estructura formal como un instrumento modificable Cambios en la estructura Valoración de la producción grupal Valoración de alternativas y posiciones. Decisiones consensuadas a nivel de responsables. Alta variedad y cantidad de actores institucionales (ICAP, empresas, organismos públicos, INCODI) Diferencias regionales Insuficiente información y disponibilidad de diagnósticos sobre proveedores y mercados locales Iniciativa y respaldo político acerca de los principios y lineamientos del modelo en el contexto institucional inmediato - exoestructura - (especialmente en los primeros dos años de ejecución). Delegación de alto grado de autonomía para la ejecución Apoyo de distintos organismos y actores del nivel provincial y local CEPAL - SERIE Políticas sociales Variables Tecnología N° 46 45 Características Media Cuadro A.1 (concl) Indicadores o ejemplos Ajustes de procesos y organización según respuesta y requerimientos de los actores. Restricciones del monitoreo para incorporar información sobre el contexto Restricciones normativas para contratar acciones no previstas. Centralización y formalización del proceso de contratación Vinculación con el contexto Fuerte posicionamiento ante terceros (estrategia defensiva y preventiva) Apoyo a destinatarios y proveedores (estrategia proactiva y preventiva) Articulación con otros organismos (estrategia proactiva y de optimización de recursos y resultados) Orientación contingente (reacción, aprendizaje y adaptación ante cambios de contexto) Orgánica a nivel táctico y operativo Contratación de servicios a través de concursos públicos (mecanismos de mercado para la asignación de recursos). Fuerte especificación normativa de las condiciones de los servicios y de los actos administrativos. Formalización de procedimientos con supervisión de organismos internacionales Concentración de decisiones sobre distribución del servicio (acreditación de beneficiarios) Pago por resultados Supervisión del cumplimiento de los contratos Aplicación de las normas frente a excepciones o reclamos externos Aplicación de sanciones por incumplimientos Atención y derivación a otras instituciones de beneficiarios con problemáticas específicas Apoyo y estímulo a la participación de beneficiarias mujeres Promoción y apoyo a la generación de ofertas Asesoramiento durante la ejecución de cursos Vinculación con organismos públicos provinciales y municipales y organizaciones sin fines de lucro (convenios de cooperación y difusión). Promoción, atención de beneficiarios, articulación de actores en proyectos de interés comunitario Producción de diagnósticos, interpretación según normas y lineamientos, respuesta autorizada. Difusión de novedades e instrucciones para la actuación. Estandarización posterior (en caso que corresponda) La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina 46 Variables Permeabilidad del sistema (alta, media o baja) Proceso Planeamiento/Programación Generación de ofertas Contratación de cursos Principales recomendaciones Generar mecanismos que contribuyan a una mayor participación del personal de las gerencias regionales en el diseño o ajuste de los procesos de gestión. • Dar una mayor prioridad en la asignación de recursos a los requerimientos del nivel regional, especialmente en lo relativo a acciones en terreno (personal especializado y traslados). • Prever mecanismos de asignación y utilización de recursos extraordinarios ante picos de gestión en el nivel regional (campañas de promoción y de atención de beneficiarios, momentos de mayor ejecución simultánea de cursos). • Desarrollar estrategias y planes de capacitación y desarrollo del personal para atender los reemplazos y generación de nuevos posiciones. • Definir estrategias y planes de acción integrados que no afecten el normal desempeño de la administración regional de los distintos programas (requerimiento de mayor coordinación y articulación de las distintas dependencias y direcciones del nivel central de la SEyCL). • Realizar diagnósticos que contribuyan a una definición más exigente de los proveedores (ICAP y empresas). Definir estrategias y planes de promoción al sector empresarial • Producir y/o sistematizar información sobre oferta y demanda en el mercado de trabajo (para la promoción y orientación de los potenciales proveedores) • Apoyar el análisis funcional de las ocupaciones y el diseño curricular (producción de módulos, guías, capacitación de personal técnico de las ICAP) • Incrementar la información sobre demanda requerida a las empresas. Revisar la información solicitada a las ICAP para su eventual simplificación. • Insistir en la promoción sobre las presentaciones de las ofertas (cumplimiento de aspectos formales y ordenamiento de la información). • Incrementar la cantidad de convocatorias anuales (estímulo a la presentación en condiciones de la oferta). • Reducir la cantidad de consultas durante el proceso de evaluación (ídem anterior y para reducir los tiempos del proceso). • Dar mayor preponderancia a indicadores objetivos (equipamiento y horas de práctica por ejemplo). • Definir indicadores que permitan calificar con puntaje la pertinencia de las propuestas (ajuste de la capacitación a la demanda laboral). • Sistematizar la información disponible sobre oferta y demanda laboral, y antecedentes de capacitación del Programa y otros programas similares del MTSS y/o de otros organismos públicos para contrastar la pertinencia de las propuestas. • Instrumentar mecanismos de participación de las gerencias regionales con mayor incidencia en los resultados de evaluación del ajuste a la demanda laboral: producción de información, diseño de procedimientos y fuentes de verificación de información sobre demandas, capacitación del personal técnico, articulación con otros organismos locales y regionales, etc. • Generar estrategias de progresiva descentralización del proceso (experiencias piloto). • Estimular la reducción de los precios. • Estimular el incremento de la calidad de los diseños a través de la selección de aquellos que sólo presenten puntajes medios o altos. • Incorporar en los factores de homogeneización de precios la consideración de ciertos costos diferenciales según las regiones geográficas. • Incorporar mecanismos de excepción para la selección de cursos, cuando se acredite en forma fehaciente la pertinencia y contribución al impacto, en caso de propuestas que presenten un precio mayor justificable por la calidad ofrecida (dentro de un margen determinado ex ante). Prever mecanismos ágiles de contratación ante la suspensión de cursos por fuerza mayor o irregularidades graves, a fin de no afectar la calidad de atención a los beneficiarios inscriptos. • CEPAL - SERIE Políticas sociales Cuadro A.2 CAMBIOS EN LA GESTION DE PROCESOS: RECOMENDACIONES DE LOS ACTORES N° 46 47 Proceso Incorporación de beneficiarios Ejecución del servicio • • • • • • • • Monitoreo • • • • • Evaluación de impacto Procesos de soporte • • • • • • • Principales recomendaciones Desarrollar sistemas de orientación para la elección de cursos y apoyo a la inserción laboral posterior (intermediación). Incorporar nuevos indicadores sobre perfil de entrada de los beneficiarios (para orientación, seguimiento y evaluación de impacto). Supervisar la pertinencia de los mecanismos de selección de los postulantes a los cursos. Definir con mayor claridad la articulación entre el seguimiento regional y el realizado por el nivel central. Incrementar la capacitación y autonomía del personal técnico de las gerencias para intervenir ante irregularidades. Proveer recursos que permitan el cumplimiento de las acciones. Reducir los tiempos de tramitación de acciones por irregularidades detectadas. Dotar de mayor flexibilidad y accesibilidad al sistema informático de soporte a los usuarios del nivel regional. Evaluar alternativas de producción de información con soporte informático (soft ware) en las ICAP, que simplifiquen la gestión interna. Compatibilizar la administración de cursos con la de otros programas de capacitación y empleo. Generar mecanismos - con asignación de recursos específicos - para una mayor participación de las gerencias regionales en el análisis sobre cursos y evaluación de desempeño de proveedores, y producción de informes. Incorporar información sobre contexto disponible en las gerencias y no reflejada en los informes (empresas, por ejemplo). Ajustar la producción de informes a los requerimientos de la gestión regional y de los actores de contexto (contenido y oportunidad). Mayor difusión de resultados a los proveedores y otros actores sociales. Revisar la articulación del seguimiento regional y la supervisión externa en el actual contexto. Garantizar una mayor homogeneidad en la calidad de prestación del servicio de la supervisión externa (perfiles más integrados en lo técnico y pedagógico, competencias para producción de informes y exposición de diagnósticos). Rediseño del modelo vigente: incorporación de indicadores de costo y eficiencia sobre variable independiente (cursos) y sobre contexto regional. Capacitación y desarrollo del personal técnico. Mayor articulación con técnicos de otras áreas especializados en capacitación y orientación. Revisión de los tamaños muestrales y técnicas de procesamiento estadístico de los datos. Utilización y comparación con parámetros y resultados de experiencias similares nacionales e internacionales. Actualización de tecnología informática. Mejoras en la integración de las aplicaciones estratégicas del sistema. Desarrollo de evaluación de desempeño del personal. Mayor sistematización y articulación con otras dependencias de la SEyCL en lo relativo a la asistencia técnica a las gerencias regionales. La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina 48 Cuadro A.2 (concl) Procesos relacionados con el diseño, la evaluación ex-ante y la selección de los proyectos de capacitación Convocatoria Deficiencias o restricciones del modelo de gestión Promoción y apoyo a la oferta Elaboración de ofertas Evaluación de ofertas Debilidad de mecanismos y recursos para identificar demanda de mano de obra con oferta insuficiente Insuficientes especificaciones sobre metodología de análisis de la demanda Debilidad de instrumento de acreditación (carta de intención de pasantía) CEPAL - SERIE Políticas sociales Diagrama A.1 DISEÑO DE CURSOS: DEBILIDADES O RESTRICCIONES DEL MODELO DE GESTIÓN Selección final de cursos Insuficiente información sobre oferta y demanda laboral para orientar las acciones de promoción y apoyo a la oferta Falta de información y competencia para identificar demandas de mano de obra con insuficiente oferta en el mercado local No se dispone de información sistemática sobre oferta y demanda laboral que permita contrastar la pertinencia de las propuestas No puede determinarse si las pasantías acreditan demanda de mano de obra Falta de especificación sobre compromiso de las empresas El puntaje utilizado para la selección final no incluye a los ítem sobre demanda laboral Restricciones para calificar la oferta según la pertinencia de la elección de ocupaciones Debilidad técnica para analizar las competencias laborales requeridas y/o traducirlas en unidades formativas con recursos adecuados Dificultades de las empresas para formular sus demandas Insuficiente competencia técnica para el análisis de la demanda Insuficiente competencia técnica para el diseño o menor disponibilidad de recursos para la capacitación Restricciones para identificar si las competencias contempladas en el diseño satisfacen la demanda La cantidad de cursos aprobados limita las posibilidades de seleccionar a los de mayor puntaje N° 46 49 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Bibliografía CEPAL, Panorama social de América Latina, edición 1997. MTSS, PARP, (1997), Situación actual y perspectivas del mercado de trabajo, enero. (1993), Dimensionamiento y caracterización sde la población objetivo, agosto. (1998), Informe de ejecución presupuestaria, junio MTSS, Dirección ejecutiva (1996), Informe de autodiagnóstico, junio. PARP, (1998), Evaluación de impacto del Proyecto Joven, Beneficirios del 5o llamdado a Licitación, Infome de Avance, agosto. 51 CEPAL - SERIE Políticas sociales N° 46 Serie políticas sociales Números publicados 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 14 14 14 15 16 17 Andrés Necochea, La postcrisis: ¿una coyuntura favorable para la vivienda de los pobres? (LC/L.777), septiembre de 1993. Ignacio Irarrázaval, El impacto redistributivo del gasto social: una revisión metodológica de estudios latinoamericanos (LC/L.812), enero de 1994. Cristián Cox, Las políticas de los noventa para el sistema escolar (LC/L.815), febrero de 1994. Aldo Solari, La desigualdad educativa: problemas y políticas (LC/L.851), agosto de 1994. 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Eduardo López Regonesi, Reflexiones acerca de la seguridad ciudadana en Chile: visiones y propuestas para el diseño de una política, (LC/L.1451-P), Número de venta S.00.II.G.126 (US$10.00), noviembre 2000. Ernesto Cohen y otros, Los desafíos de la reforma del Estado en los programas sociales: tres estudios de casos, (LC/L.1469-P), Número de venta S.01.II.G.26 (US$10.00), enero de 2001. Ernesto Cohen y otros, Gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol.I, Proyecto Joven de Argentina (LC/L 1470-P), Número de venta, S.01.II.G.35 (US$ 10.00), febrero de 2001. Otras publicaciones de la CEPAL relacionadas con este número CEPAL, División de Desarrollo Social, Gestión de programas sociales en América Latina. Análisis de casos. Vol. II: Brasil; Vol. III: Colombia; Vol. IV: Chile y Vol. V: Paraguay, diciembre 2000. CEPAL, División de Desarrollo Social, Gestión de programas sociales en América Latina. Marco conceptual, Vol. I (LC/L. 1114), mayo 1998. CEPAL, División de Desarrollo Social, Gestión de programas sociales en América Latina. Metodología para su análisis, Vol. II (LC/L.1114/Add.1), mayo 1998. El lector interesado en números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la División de Desarrollo Social, CEPAL, Casilla 179–D, Santiago de Chile. No todos los títulos están disponibles. • Los títulos a la venta deben ser solicitados a Unidad de Distribución, CEPAL, Casilla 179–D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, publications@eclac.cl. • www: Disponible también en Internet: http://www.eclac.cl 55 La gestión de programas sociales en América Latina: análisis de casos, Vol I., Argentina Nombre: ................................................................................................................................... Actividad:................................................................................................................................. 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