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5
6

(

49

manuales

O

pciones y propuestas
estratégicas para la superación de
la pobreza y precariedad urbana
en América Latina y el Caribe
Ricardo Jordán
Coordinación editorial

Santiago de Chile, diciembre de 2005

Este documento fue preparado por el Sr. Ricardo Jordán, Oficial de Asuntos
Económicos de la División de Desarrollo Sostenible y Asentamientos
Humanos, sobre la base de los trabajos de los consultores y consultoras del
Proyecto “Pobreza Urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos
e instituciones municipales en América Latina y el Caribe”: Silvia de los Ríos,
Rosangela Días Oliveira, Verónica Filardo, Hilda Herzer, Cecilia Lombardo,
Arturo Mier y Terán, Ninette Morales, María Isabel Parés, Victoria Ramos,
Carla Rodríguez, Marisol Saborido, Nelson Saule Júnior, Ana Lilián Valencia
y María Clara Vejarano. Se contó con la colaboración de los asistentes de
investigación Sr. Horacio Maximiliano Carbonetti y Sr. Majid DehghanManshadí Kemm.
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión
editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir
con las de la Organización.

Publicación de las Naciones Unidas
ISSN impreso 1680-886X
ISSN electrónico 1680-8878
ISBN: 92-1-322859-7
LC/L.2473-P
N° de venta: S.05.II.G.219
Copyright © Naciones Unidas, diciembre de 2005. Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al
Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York,
N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones
gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les
solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Índice

Resumen ........................................................................................ 7
Presentación ..................................................................................... 9
I. La participación ciudadana en barrios con intervención
del Programa Hábitat de México Arturo Mier y Terán....... 13
1. Problemática ....................................................................... 13
1.1 Modalidades de intervención del Programa Hábitat .... 14
2. Objetivos ............................................................................. 16
3. Estrategias ........................................................................... 16
3.1 Propuestas estratégicas para el reconocimiento de los
actores participantes .................................................... 16
3.2 Propuestas estratégicas para la creación y/o
fortalecimiento de espacios de participación
ciudadana local ............................................................ 17
3.3 Recomendaciones para contribuir a fortalecer la
participación ciudadana en el Programa Hábitat.......... 17
4. Lecciones aprendidas .......................................................... 18
II. Estrategia municipal para la intervención integral de
asentamientos humanos espontáneos de Managua,
Nicaragua María Isabel Parés.................................................. 21
1. Problemática ....................................................................... 22
2. Objetivos ............................................................................. 23
3. Estrategia ............................................................................. 24
4. Lecciones aprendidas .......................................................... 26
III. Estrategia municipal para la participación comunitaria
en el mejoramiento del hábitat en Managua, Nicaragua
Ninette Morales ........................................................................... 29
1. Problemática ....................................................................... 29
3

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

IV.

V.

VI.

VII.

VIII.

4

2. Objetivos ....................................................................................................................32
3. Estrategia ...................................................................................................................32
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................34
Laboratorio de gestión urbana sostenible. Plan parcial de renovación
urbana sector “La Galería” en Manizales, Colombia Ana Lilian Valencia........37
1. Problemática ..............................................................................................................37
2. Objetivos ....................................................................................................................39
3. Estrategia ...................................................................................................................39
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................43
Laboratorio de gestión urbana plan parcial de expansión macroproyecto
“Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo”, en Pereira, Colombia
María Clara Vejarano........................................................................................................45
1. Problemática ..............................................................................................................46
2. Objetivos ....................................................................................................................47
3. Estrategia ...................................................................................................................47
3.1 Avances y estrategias actuales ............................................................................47
3.2 Anuncio del proyecto ..........................................................................................49
3.3 El avalúo de los predios, como instrumento de gestión pública del suelo..........49
3.4 Reparto equitativo de las cargas y los beneficios generados por el
macroproyecto “Ciudadela GVR” ......................................................................50
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................50
Observatorio habitacional en la ciudad de São Paulo, instrumento de
gestión y operación Nelson Saule Júnior.....................................................................53
1. Problemática ..............................................................................................................54
2. Objetivos ....................................................................................................................55
3. Estrategia ...................................................................................................................55
3.1 Requisitos para implementación del Observatorio Habitacional de la ciudad
de São Paulo .......................................................................................................55
3.2 Estrategia de implementación del Observatorio Habitacional de la ciudad
de São Paulo........................................................................................................57
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................58
Observatorio de la vivienda en la ciudad de São Paulo: caracterización,
procesos y situaciones críticas en su ejecución Rosangela Días
Oliveira Da Paz..................................................................................................................59
1. Problemática ..............................................................................................................59
1.1 Mapa de exclusión / inclusión social en la ciudad de Sao Paulo........................60
1.2 Mapa de vulnerabilidad social ...........................................................................61
1.3 Las condiciones institucionales del municipio ..................................................61
1.4 La disponibilidad de recursos en la resolución de temas de suelo y vivienda ...61
2. Objetivos ....................................................................................................................62
3. Estrategia ...................................................................................................................62
4. Lecciones aprendidas .................................................................................................63
Desarrollo de una base metodológica para fortalecer capacidades
municipales en materia de identificación, formulación y gestión de
proyectos de mejoramiento barrial en el Perú Silvia de los Ríos..........................65
1. Problemática ..............................................................................................................65
1.1 Población y déficit habitacional .........................................................................67
2. Objetivos ....................................................................................................................68
3. Estrategia ...................................................................................................................68
3.1 Componentes metodológicos de la estrategia ....................................................68

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

4. Lecciones aprendidas ................................................................................................ 71
Propuesta metodológica de seguimiento y monitoreo de los programas y
proyectos de mejoramiento barrial en Lima, Perú
Victoria Ramos................................................................................................................... 73
1. Problemática .............................................................................................................. 73
2. Objetivos .................................................................................................................... 75
3. Estrategia ................................................................................................................... 76
3.1 Líneas de acción y estrategias propuestas ........................................................... 77
4. Lecciones aprendidas ................................................................................................ 79
X.
Hacia la resignificación del barrio Casavalle, Montevideo, Uruguay:
lineamientos físicos – territoriales Cecilia Lombardo............................................. 81
1. Problemática .............................................................................................................. 81
2. Objetivos .................................................................................................................... 83
3. Estrategia ................................................................................................................... 83
4. Lecciones aprendidas ................................................................................................ 86
XI.
Hacia la resignificación del barrio Casavalle, Montevideo. Análisis de las
redes sociales Verónica Filardo ................................................................................... 87
1. Problemática .............................................................................................................. 88
2. Objetivos .................................................................................................................... 90
3. Estrategia ................................................................................................................... 90
3.1 Condiciones previas sobre las cuales se basa la PEI ........................................... 91
3.2 Mecanismos o componentes de la PEI ................................................................ 91
4. Lecciones aprendidas ................................................................................................ 93
XII. Situación actual y tendencias previsibles del parque habitacional de
vivienda social adjudicada y su población residente en la ciudad de
Rosario, Argentina Carla Rodríguez ............................................................................ 95
1. Problemática .............................................................................................................. 95
2. Objetivos .................................................................................................................... 98
3. Estrategia ................................................................................................................... 99
4. Lecciones aprendidas .............................................................................................. 101
XIII. Situación del hábitat de los municipios del área metropolitana de Rosario
(Argentina), en materia de suelo y vivienda Hilda Herzer .................................. 103
1. Problemática ............................................................................................................ 103
2. Objetivos .................................................................................................................. 105
3. Estrategia ................................................................................................................. 106
4. Lecciones aprendidas .............................................................................................. 107
XIV. El programa Chile Barrio: lecciones y desafíos para la superación de la
pobreza y la precariedad habitacional Marisol Saborido ..................................... 109
1. Problemática ............................................................................................................ 109
2. Objetivos .................................................................................................................. 111
3. Estrategia ................................................................................................................. 112
4. Lecciones aprendidas .............................................................................................. 114
XV. Conclusiones................................................................................................................ 117
XVI. Matriz de propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y
la precariedad urbana ............................................................................................... 123
Bibliografía .............................................................................................................................. 131
Serie manuales: números publicados ............................................................................. 133
IX.

5

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Resumen

El presente documento se basa en diversas investigaciones
surgidas de la cooperación técnica desarrolladas bajo el marco del
proyecto “Pobreza urbana: estrategia orientada a la acción para los
gobiernos e instituciones municipales de América Latina y el Caribe”
que lleva adelante la División de Desarrollo Sostenible y
Asentamientos Humanos de la CEPAL.
El objetivo principal de la presente publicación es dar a conocer
y difundir en la Región, las experiencias de casos concretos de
opciones en materia de política publica que se han implementado o se
están implementando actualmente en torno a la superación de la
pobreza y precariedad urbana. Para ello se estimó conveniente
seleccionar catorce casos o experiencias que corresponden a las
ciudades en las cuales el Proyecto intervino y destacar especialmente
los aspectos propositivos estratégicos planteados en el marco de la
cooperación técnica. En este contexto, cada experiencia plantea una
visión particular respecto a la manera de enfrentar la pobreza y
precariedad urbana ya sea en un contexto de iniciativas nacionales o
locales, que han sido analizadas bajo cuatro dimensiones a saber:
problemática, objetivos, estrategias y lecciones aprendidas.
Como complemento a estas dimensiones, la publicación integra
una Matriz donde se sintetizan dichas experiencias sobre la base de
ejes estratégicos de intervención que CEPAL considera como
prioritarias a nivel del desarrollo urbano sostenible en la Región, junto
a un análisis de cierre que bajo la forma de Conclusiones, expone los
principales factores de viabilidad o de gravitación al momento de
ejecutar estrategias de intervención para superar la pobreza y
precariedad urbana.
7

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Presentación

Las áreas urbanas ofrecen posibilidades de acceder a niveles de
bienestar y desarrollo que generalmente no permiten las zonas rurales.
Brindan a los individuos la oportunidad de alcanzar un conjunto de
activos de tipo material como de carácter intangible a través del
desarrollo de diversas actividades sociales, económico productivas,
financieras, culturales entre otras.
En el caso de las ciudades de América Latina y el Caribe, los
altos niveles de urbanización que se experimentaron, se deben en gran
medida, a la conjunción entre el ritmo de crecimiento de algunas de
sus ciudades durante el siglo XX y el incremento natural de la
población como por la inmigración producida desde el campo.
En efecto, las áreas urbanas constituyen la base de crecientes
aumentos en la productividad del capital y el trabajo siendo el soporte
para mayores grados de especialización y de diversificación
económico-productiva. En general, los aumentos el mejoramiento de
la calidad de vida de las personas y en productividad, se vinculan a
zonas con una elevada densidad de población, mano de obra
calificada, redes de empresas y mercados crecientes. Son territorios
que generan las mayores economías de escala y de aglomeración,
elementos claves en el desarrollo económico, social y ambiental. De
esta forma, el crecimiento económico y el desarrollo humano se
encuentran imbricados con el proceso mismo de urbanización. Los
asentamientos humanos de América Latina y el Caribe también son
alcanzados por la lógica descrita que vincula población, territorio y
actividades varias y que permiten advertir un conjunto de
externalidades positivas.
9

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Sin embargo, son las áreas urbanas de la Región, las que también experimentan
desequilibrios y asimetrías resultado de las externalidades negativas que en ellas tienen lugar. Este
desarrollo urbano “polarizado” –con aumento y concentración de la riqueza en ciertos territorios y
con un grupo específico poblacional, y aumento y difusión de la pobreza en otros territorios y
poblaciones–, se traduce en la coexistencia de beneficios y potencialidades que se consolidan a
escala territorial, en grandes economías urbanas, con importantes déficit y condiciones extremas de
pobreza y precariedad. En efecto, estos últimos conceptos de la realidad latinoamericana y caribeña
–la pobreza y la precariedad–, comienzan a exigir su redefinición, especificación y tratamiento
particularizado en tanto y cuanto afectan las realidades urbanas de la Región de manera diferente.
En este sentido, en los asentamientos humanos de la Región, se ha advertido que la pobreza
urbana se manifiesta principalmente a través de carencias cuantificadas a través de ingreso o
consumo de los hogares mientras que el fenómeno de la precariedad, en deficiencias cuanti cualitativas del hábitat, ya sea en materia de tenencia, acceso a servicios básicos y urbanos, calidad
estructural de la vivienda, o hacinamiento. Distinciones que permiten sostener que en la Región,
dichos fenómenos no coinciden necesariamente, y por lo cual confiere al tratamiento de ambos
fenómenos, una singular complejidad no siempre reconocida en la gestión de ciudades tanto a nivel
analítico como propositivo.
Si bien es posible sostener que la dinámica de la urbanización ha creado las circunstancias
propicias para superar condiciones de pobreza y precariedad al proveer un conjunto de condiciones
que facilitan la satisfacción de carencias, no se debe olvidar, el papel que ha cumplido la
planificación y la gestión urbana en América Latina y el Caribe tanto en materia de potencialidades
pero también en lo que respecta a desafíos. En este sentido, estos procesos liderados por el Estado,
han generado condiciones propicias para la manifestación y aprovechamiento de las externalidades
positivas aunque también, por diversos motivos (institucionales, presupuestarios, instrumentales, de
capacitación entre otros) han dejando advertir déficits que provenían de una dinámica urbana sin
orientación ni estrategias específicas, lo cual coadyuvó a profundizar los fenómenos de precariedad
y pobreza en distintas ciudades dentro de lo que se ha dado a llamar la “urbanización de la
pobreza”.
Se ha generado hacia dentro de los países de la Región, el impulso y desarrollo de procesos
de redefiniciones institucionales en materia de regulación y gestión urbana, desde las agencias
ministeriales de nivel nacional y central comprometidas en la materia territorial. Estas “reformas”
han sido acompañadas de otras iniciativas de relevante magnitud en ámbitos tales como lo fiscal,
judicial, educacional entre otras áreas. Algunas iniciativas comprendidas dentro de estas
redefiniciones en la regulación y la gestión urbana alcanzan las politicas de suelo, las de vivienda,
de transporte público masivo e integral, las referidas a la ciudadanía en los espacios públicos,
protección y conservación del patrimonio y a los instrumentos específicos de la planificación
territorial y gestión urbana.
Esta complejidad de los asentamientos humanos de la Región en materia de potencialidades
y desafíos tanto en materia de situación como en materia de institucionalidad y gestión, refuerza y
renueva la necesidad de orientar los procesos y las políticas hacia un desarrollo urbano
sostenible que comprenda simultáneamente variables sociales, económicas y ambientales, sin
descuidar mecanismos de financiamiento, institucionalidad y participación. Exige hoy plantearse
un doble desafío en materia de gestión estratégica del desarrollo urbano: lograr procesos
estratégicos a nivel de gestión urbana que logren aumentar la funcionalidad de las ciudades como
nodos de un sistema económico articulado globalmente –lo que significa aumentar la cantidad y
calidad de la plataforma de infraestructura y equipamiento–, y de manera simultánea, mejorar la
habitabilidad superando las condiciones de pobreza y precariedad, a partir de una política de
gestión urbano-territorial de escala nacional y local.
10

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Asumir este compromiso de generar, diseñar e implementar políticas, programas y proyectos
para los asentamientos humanos con esta impronta en materia de desafíos, requiere perfeccionar las
capacidades institucionales de organismos involucrados con el desarrollo urbano sostenible ya sean
gubernamentales, del sector privado, de la sociedad civil entre otros. La persistencia de la
inequiedad urbana es preocupante y comprueba que hasta el momento, parte de las iniciativas
implementadas han logrado impactos parciales en materia de mejoramiento habitacional,
infraestructruras, servicios urbanos, empleo e ingreso, espacios públicos entre otras materias. Es
más, algunas iniciativas a nivel urbano han profundizado inconvenientes para los integrantes de
hogares de menores recursos, que no logran hasta el momento, ser parte de los beneficios que los
asentamientos humanos puede ofrecer.
El proyecto “Pobreza urbana: estrategia orientada a la acción para los gobiernos e
instituciones municipales de América Latina y el Caribe” que lleva adelante la División de
Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de CEPAL, se encuentra orientado a contribuir en
el mencionado compromiso y desafío. El proyecto tiene como objetivo, abordar las condiciones de
pobreza y precariedad urbana en la región mediante el diseño de políticas y programas nacionales y
locales, así como el diseño de estrategias para el financiamiento y la institucionalización de la
acción de los gobiernos locales en esta materia.
La dinámica y el contenido del proyecto, se articulan con la operacionalización de los
compromisos de CEPAL respecto a las Metas del Milenio convenidas en Naciones Unidas. Dentro
las actividades del proyecto se promovió el desarrollo de actividades de cooperación técnica a
países seleccionados de la región sobre la aplicación de metodologías a escala municipal, para
analizar los problemas de financiamiento, de gestión y mejora de la eficiencia de los programas de
reducción de pobreza. Se diseñaron y aplicaron nuevos instrumentos y procedimientos en relación
con la estructura de los gastos e ingresos municipales y en materia de indicadores de desempeño,
así como procedimientos de seguimiento para los programas de reducción de la pobreza. El
proyecto focaliza la atención en la adopción y aplicación de estrategias y programas de
intervención para reducir la pobreza a nivel nacional, regional y local – urbano como así también
en la elaboración de nuevos mecanismos económicos con el fin de aumentar los ingresos desde una
base territorial. Se contempló el desarrollo de estudios analíticos y propositivos de acuerdo a las
demandas y necesidades de cada caso en particular. Se le otorgó una especial preocupación a las
condiciones de institucionalidad, de financiamiento y de gobernabilidad que puedan garantizar
la implementación y sostenibilidad de las distintas intervenciones. Asímismo se desarrollaron
programas de información estadística e indicadores, que permitieron a escala local y nacional,
hacer un seguimiento de los avances en materia de superación de la pobreza en los asentamientos
humanos. Todas las acciones mencionadas fueron acompañadas de actividades de capacitación y
difusión que se desarrollaron en los distintos países que comprendió el Proyecto.
Específicamnete en el caso de la presente publicación, conviene explicitar la metodología
utilizada. En este sentido, cada capítulo del documento presenta los resultados de un particular
estudio analítico –propositivo en la materia estructurándose sobre la base de cuatro secciones a
saber: Problemática, Objetivos, Estrategias y Lecciones Aprendidas. A continuación se
explican los principales aspectos caracterizadores de dichas secciones:
La Problemática expone antecedentes del país, ciudad o incluso sector dentro de una
ciudad, en que el plan, programa o proyecto contribuye a la superación de la pobreza y la
precariedad urbana. Información introductoria a la realidad existente, a modo de contexto general
en el cual introducir posteriormente, las estrategias y propuestas. Por su parte, los Objetivos, se
refieren a niveles o estándares a alcanzar que se “desprenden” al conocer las caracteristicas
preliminares del contexto en el cual se desarrolla el plan, programa o proyecto. Señala el rumbo
que orienta las estrategias que se están implementando o las que se proponen dentro del
11

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

documento, surgiendo especialmente de la caracterización de la problemática. Tanto la
Problemática como la sección de Objetivos, constituyen “secciones contextualizadoras”: permiten
la introducción a las dos siguientes instancias de relevancia para cada uno de los casos: la de las
Estrategias y la de las Lecciones Aprendidas.
En el caso de las Estrategias, cada autor presenta los fundamentos y aproximaciones que
considera conveniente y claves para una propuesta estratégica integral para la superación de la
pobreza y precariedad urbana, en la contextualización particular de su entorno. Para ello se
consideró que cada propuesta fundamentara su consistencia y valor en al menos tres ejes de
sostenibilidad: la sostenibilidad institucional, la económica financiera y la de gestión y
gobernabilidad. Asímismo, las estrategias que se exponen como parte del conjunto de políticas
que los instituciones gubernamentales se encuentran desarrollando en la actualidad (2005), tambien
desarrollan estas tres condiciones de sostenibilidad. En el caso de las Lecciones Aprendidas, éstas
consideran no solamente los planteamientos a nivel de problemáticas, de contextos, de dinámica de
actores, de intervenciones realizadas, sino que –en algunos casos–, llega incluso a describir factores
de viabilidad para los procesos y proyectos implementados o en vías de implementación, que
tengan como objetivo la superación de la pobreza y precariedad urbana.
Como complemento a las secciones antes mencionadas, se expone a través de una Matriz, el
nivel de articulación e integración existente entre los Casos materia de cooperación técnica, los ejes
estratégicos de intervención que CEPAL propone como prioritarias a nivel del desarrollo urbano
sostenible –suelo, servicios públicos, vivienda, espacio publico, trabajo e ingreso–, y los ejes
operativos: institucionalidad, financiamiento y gobernabilidad.
El documento concluye con una sección de Conclusiones que expone los principales factores
que pueden considerarse “desafíos” al momento del diseño y la implementación sostenible de las
estrategias de intervención para superar la la pobreza y precariedad urbana junto con algunos
“factores de viabilidad o de gravitación” para hacer frente a dichos desafíos.

12

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

I.

La participación ciudadana en
barrios con intervención del
Programa Hábitat de México

Arturo Mier y Terán
En esta sección del documento, se analizan y proponen
estrategias y herramientas para fortalecer la participación de la
ciudadanía en el Programa Hábitat llevado adelante por la Secretaría
de Desarrollo Social del Gobierno de México (SEDESOL). Para ello
se considera la identificación de los actores relevantes en las distintas
modalidades del programa, la creación y reconocimiento de espacios e
instrumentos de participación ciudadana como así también el conjunto
de estrategias relacionadas con la diversidad de modelos de gestión
local que surgen de la aplicación del Programa. Dichas estrategias
apuntan entre otros objetivos a reforzar la visión integral con que
opera el Programa, a fortalecer el mejoramiento de barrios como
detonador en áreas de concentración de pobreza, a articular los
programas de vivienda popular desde la perspectiva integral, entre
otros.

1.

Problemática

En el año 2003 el gobierno federal mexicano, como parte de su
política social, diseñó una estrategia de intervención en los barrios
populares de las ciudades del país, centrada en la actuación de los
gobiernos municipales y en la corresponsabilidad de la ciudadanía en

13

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

las acciones urbanas. El programa se denominó Programa Hábitat y es impulsado por la
Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL).
En el marco del Programa se habían realizado hasta el año 2004, 8.531 proyectos de diverso
tipo a través de múltiples formas de operación que reflejan una gran flexibilidad de actuación y
diversidad de situaciones y de capacidades que presentan los municipios mexicanos. De esta forma,
el Programa Hábitat ha ido ampliando cada año su cobertura territorial y enriqueciendo sus formas
de actuación.
Las distintas modalidades de intervención contempladas en sus reglas de operación desde el
comienzo del Programa, buscan impulsar de manera integral el desarrollo en las zonas de mayor
concentración de pobreza; abarcando las distintas dimensiones sociales, económicas y territoriales
a través de las cuales se manifiesta la pobreza urbana.
•

Dos modalidades se orientan a ampliar las capacidades y oportunidades de los
integrantes de los hogares;

•

Otras dos modalidades se orientan a superar los rezagos en materia de infraestructura y
servicios;

•

Otras tres modalidades se destinan a mejorar la competitividad, funcionalidad y
habitabilidad de las ciudades y sus zonas metropolitanas.
1

Mapa 1

MEXICO

Fuente: Elaboración del compilador.

1.1 Modalidades de intervención del Programa Hábitat
Los principales ejes de intervención del Programa Hábitat son los siguientes:
•
•

1

14

Superación de la pobreza: Se dirige a ampliar las capacidades y oportunidades de los
integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial.
Oportunidades para la mujer: Se orienta a apoyar a las mujeres (o grupos de
mujeres) en situación de pobreza patrimonial mediante acciones que contribuyan al
desarrollo de sus capacidades, faciliten su desempeño laboral o su incorporación a la
actividad productiva y, en general, contribuyan a mejorar su calidad de vida.

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

•

Mejoramiento de barrios: Busca introducir, ampliar o mejorar la infraestructura y los
servicios básicos en zonas urbanas marginadas para integrarlas a la ciudad;

•

Ordenamiento del territorio y mejoramiento ambiental: Contribuye a reducir la
vulnerabilidad de la población frente a las amenazas de origen natural y a mejorar la
calidad ambiental en las zonas urbanas;

•

Planeación urbana y agencias de desarrollo Habitat: Apoya el fortalecimiento de
los instrumentos de planeación y gestión urbanas, así como la formación de instancias
civiles dirigidas a impulsar iniciativas y prácticas de desarrollo local, con el fin de
mejorar el entorno urbano y avanzar hacia la construcción de ciudades ordenadas,
seguras, sostenibles, incluyentes y competitivas;

•

Suelo para la vivienda social y el desarrollo urbano: Provee incentivos a las
ciudades y zonas metropolitanas elegibles para la adquisición de suelo en zonas aptas
para el desarrollo urbano y el asentamiento de los hogares en situación de pobreza
patrimonial;

•

Equipamiento urbano e imagen de la ciudad: Apoya a las ciudades o zonas
metropolitanas en la provisión o rehabilitación del equipamiento y mobiliario urbanos,
la protección, conservación y/o revitalización de los centros históricos y patrimoniales,
en general, impulsa programas que contribuyan a conservar y mejorar la imagen
urbana.

En este contexto, el estudio efectuado sobre esta iniciativa pública, propone estrategias en
base a tres casos de estudio en los cuales se analiza el tema de la participación ciudadana en el
Programa Hábitat, desde la perspectiva local. Se trata de tres municipios urbanos muy diferentes
entre sí con dinámicas y grado de desarrollo económico distintos: Tlaxcala es una capital estatal
con actividades de servicios y con una importante producción artesanal; Iguala, una ciudad del
estado de Guerrero con una economía muy debilitada y Boca del Río, un próspero municipio
metropolitano de uno de los más importantes puertos del país, Veracruz. La caraterística común en
los tres casos, es que en ellos se localizan polígonos en los que predominan situaciones de pobreza
urbana que son contexto –objeto de la intervención por parte del Programa Hábitat. Desde el punto
de vista político cada uno está gobernado por uno de los tres grandes partidos políticos siendo de
distintos partido, los que dirigen los poderes ejecutivos respectivos. Se debe añadir que en los tres
casos, el Programa ha sido bien receptado por las autoridades e instituciones locales e incorporado
a las políticas sociales.
Es posible advertir que estos tres municipios son ejemplos de la diversidad de formas de
gestión para enfrentar la pobreza urbana que se generan a partir de la intervención de Hábitat en el
espacio local. En el caso de Tlaxcala, el taller –escuela de la cooperativa del Barro Bruñido es una
experiencia impulsada a través de una metodología de promoción de empresas artesanales en el
marco del Programa de Empleo SEPUEDE del gobierno estatal. En dicho programa se reafirma el
criterio de equidad de género que promueve el Programa Hábitat y la corresponsabilidad entre el
ámbito de gobierno estatal y el federal. La de Boca del Río es una experiencia de trabajo en red en
la que juega un papel destacado el Instituto Municipal de Planificación (IMPLAN), espacio de
consenso entre diversos representantes sociales y oficina de enlace entre la delegación estatal de
SEDESOL, las oficinas ejecutoras y la Comisión Hábitat de los representantes políticos en el
Cabildo. En el municipio de Iguala, se crea una oficina específica para la operación de proyectos
sociales aunque se delega la operación de las obras y los proyectos sociales en distintas
dependencias del gobierno municipal.

15

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

2.

Objetivos

El objetivo principal del Programa Hábitat es mejorar la calidad de vida de las personas y de
los hogares en los barrios en los cuales se desarrolla el programa y como consecuencia también en
las ciudades, a través de un nuevo y más intenso ejercicio de corresponsabilidad entre los distintos
ámbitos de gobierno (federal, estatal y municipal) y la ciudadanía.
En este contexto, el estudio desarrollado del Programa se propuso:
•

Analizar la participación ciudadana en barrios con intervención del programa Hábitat;

•

Concretar una propuesta genérica de instrumentos y estrategias para fortalecer el
desarrollo de las comunidades mediante la participación de la ciudadana en los
procesos de toma de decisiones.

Se trata de una revisión del diseño y la gestión del Programa Hábitat, desde la perspectiva
particular de la participación ciudadana advirtiendo las fortalezas y potencialidades que presenta, y
sobre esta base, presentar opciones estratégicas para el fortalecimeinto de los derechos y las
obligaciones ciudadanas a través de dicha iniciativa gubernamental.

3.

Estrategias

Las propuestas estratégicas se orientan principalmente sobre la base de los tres municipios
seleccionados por SEDESOL, por significación dentro del universo de ciudades y proyectos que
incluye el Programa Hábitat. De esta forma, se identificaron tres componentes relevantes del
proceso de participación ciudadana a saber:
•

Quienes participan (actores);

•

Cómo y donde participan (espacios e instrumentos);

•

Resultados de las iniciativas de participación ciudadana.

3.1 Propuestas estratégicas para el reconocimiento de los
actores participantes
•

•

Desarrollar un registro de las agrupaciones empresariales que participan o
potencialmente pueden participar en el Programa;

•

Elaborar de un mapa del Programa Hábitat en el ámbito local identificando cada una de
las instancias gubernamentales de los tres ámbitos de gobierno –federal, estatal y
municipal– que participan en la operación, sus atribuciones reales así como de los
recursos humanos, materiales y financieros que disponen para cada una de las
modalidades;

•

16

Desarrollar un registro de las organizaciones sociales y civiles que actúan y están
presentes en cada polígono de pobreza y en el campo de las distintas modalidades. Esta
herramienta es de suma utilidad, tal como se observó en los municipios analizados;

Elaborar un mapa de los diferentes Modelos de Gestión o formas de operación, que se
generan para cada modalidad del Programa para poder contrastar la normatividad
contenida en las Reglas de Operación y que son elaboradas en el ámbito federal, con
las capacidades institucionales que dispone el gobierno local en la etapa de ejecución.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

3.2 Propuestas estratégicas para la creación y/o fortalecimiento
de espacios de participación ciudadana local
•

Desarrollar un espacio principal de participación ciudadana sobre la base del
reconocimiento de los actores sociales, cívicos, privados y gubernamentales que actúan
en la sociedad local (agencia, comité, mesa de trabajo, consejo entre otros) que tenga a
su cargo la operación de la primera etapa el Programa de manera participativa;

•

Garantizar amplios criterios de representación social en la constitución y
funcionamiento de los espacios de participación ciudadana a fin de que la composición
refleje la diversidad social local;

•

Promover formas de participación ciudadana individuales y colectivas, de los hogares,
de barrio y de la ciudad;

•

Organizar formas de trabajo colectivas, basadas en una periodicidad adecuada a la
disponibilidad de tiempo de la ciudadanía y que no impliquen sobrecargas en las
actividades laborales, de familia, entre otras;

•

Garantizar un conjunto de pre-requisitos en el espacio local para que la participación
ciudadana pueda efectivizarse. Algunos de los pre-requisitos están contemplados en las
Reglas de Operación, tales como:
− Información: a través de material gráfico de divulgación sobre el Programa (reglas
de operación), página de Internet, trabajo de promotores del programa y del
servicio social de las universidades.
− Difusión: reuniones de información, distribución de carteles, radio local, ferias
Hábitat.
− Material: videos del programa, elaboración de un “banco” de experiencias exitosas
que puedan ser consultadas.
− Personal capacitado: cursos de capacitación sobre el Programa para funcionarios
locales.

•

Construcción o adecuación de equipamientos para el desarrollo comunitario: centros
sociales, lugares de reunión.

•

Coordinación intergubernamental para el procesamiento de las demandas ciudadanas,
organización de audiencias, funcionamiento de ventanillas de atención ciudadana.

3.3 Recomendaciones para contribuir a fortalecer la participación
ciudadana en el Programa Hábitat
Más allá de los espacios e instrumentos de trabajo, surgen un conjunto de ideas y estrategias
que pueden ser aplicadas con la intención de fortalecer la participación ciudadana que actualmente
se alienta desde el Programa, tales como:
•

Promover la diversidad de modelos de gestión local;

•

Generar un banco de información y sistematización de prácticas significativas que
permita generar un proceso de transferencia horizontal de experiencias que contribuya
a replicar los aciertos y a erradicar los errores;

•

Concebir el Plan de desarrollo comunitario como un proceso participativo el cual
permite avanzar en la elaboración de propuestas y acciones integrales, por lo menos en
17

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

el momento de la planificación. Requiere la creación de un espacio plural, institucional
y social;
•

Concebir el mejoramiento barrial como detonador del desarrollo local en las áreas de
concentración de pobreza urbana, considerando los siguientes aspectos:
− Efecto detonador en zonas prioritarias. El Programa Hábitat que puede
considerarse orientado al mejoramiento de barrios identificando territorial y
socialmente, “polígonos” de actuación prioritaria. La focalización del programa en
polígonos de mayor concentración de pobreza pretende lograr un efecto detonador
en el desarrollo urbano;
− Democratización de la planificación. Los funcionarios locales y la ciudadanía
deben conocer y aplicar las metodologías participativas a partir de las cuales se
desarrollan nuevos instrumentos, tales como el presupuesto participativo;

− El componente pedagógico en la realización de las obras públicas. La estrategia de
mejorar barrios es una oportunidad para motivar la participación ciudadana. Los
programas no son sólo las obras, son una ocasión para que la ciudadanía y los
gobiernos locales aprendan a trabajar juntos. Por ello las acciones, proyectos y
programas públicos pueden tener un componente pedagógico para que los
ciudadanos ejerzan sus derechos y obligaciones y los funcionarios del gobierno
local desarrollen una función pública eficaz y democrática;
− La construcción de ciudadanía y cohesión social. En este tipo de estrategia de
mejoramiento urbano deben construirse nuevas relaciones entre la comunidad y las
instancias de gobierno, basadas en la cooperación y la corresponsabilidad.
•

•

4.

Articular los programas de vivienda popular en la perspectiva integral: El
mejoramiento barrial podrá ser integral y puede tener efectos directos en la economía
de las familias en la medida que la estrategia realizada garantice su permanencia en
barrios consolidados cercanos a las oportunidades de empleo y servicios;
Valorar los aportes de los ciudadanos como garantía de compromiso más que de
sustento financiero. En este sentido, el Programa prevé tres tipos de aportes: dinero,
materiales (aportes en especie) y trabajo comunitario.

Lecciones aprendidas

Es fundamental recordar que la idea principal que sustenta las propuestas estratégicas es que
fortalecer la participación de la ciudadanía en las decisiones públicas del Programa Hábitat, supone
realizar un doble esfuerzo: diseño institucional participativo y voluntad política para
implementarlo.
Dado que el Programa plantea una sumatoria de esfuerzos de diferentes actores concentrando
sus acciones en un mismo territorio y en un mismo momento, es importante prestar atención a los
posibles participantes de los distintos ámbitos de gobierno y de la ciudadanía. Es relevante
asimismo, definir el papel que pueden cumplir todos los participantes, conocer sus capacidades y
los recursos con los que cuentan ya que esto será de gran utilidad para profundizar la participación
ciudadana de manera corresponsable y activa en los distintos proyectos Hábitat.
Por otro lado, con relación a la creación y reconocimiento de espacios e instrumentos de
participación, no se formula en el ámbito local un diseño institucional participativo que reconozca

18

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

los espacios de participación ciudadana existentes a partir de los cuales pueda funcionar el
Programa de manera corresponsable con la ciudadanía.
El programa Hábitat tiene algunos antecedentes significativos en las políticas y programas
sociales de los gobiernos mexicanos. Durante las últimas tres décadas, las políticas y programas
que se caracterizaron por ser desde la perspectiva de la participación ciudadana, han incorporado la
ciudadanía, por lo general, como beneficiario o usuario, existiendo sólo en algunas modalidades de
intervención, el aporte de trabajo comunitario. El tema de la participación ciudadana en el diseño e
implementación de los proyectos, programas o planes no siempre está explícitamente incorporado,
ni es parte de las prácticas que surgen de estas iniciativas.

19

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

II. Estrategia municipal para la
intervención integral de
asentamientos humanos
espontáneos de Managua,
Nicaragua

María Isabel Parés
Debido a los déficit sustanciales de los servicios públicos,
situación de alto riesgo y falta de ordenamiento de los barrios
marginales, la Alcaldía de Managua, formuló y diseñó un programa
integral de mejoramiento de barrios marginales denominado Programa
de Renovación Urbana. Sin embargo, actualmente la Alcaldía de
Managua no dispone de criterios y normativas urbanísticas de
aplicación específica a la intervención en barrios marginales, situación
que ha provocado múltiples intervenciones sin una adecuada
integración al territorio y una coherente planificación de la ciudad.
En respuesta de lo anterior, se ha desarrollado una estrategia
municipal para la intervención integral de asentamientos humanos
espontáneos de Managua, que tiene como base física un conjunto de
22 “zonas homogéneas” sobre las cuales se estará llevando adelante la
estrategia de intervención. En este contexto se han establecido tres
niveles de intervención, dependiendo del grado de la problemática
urbana del asentamiento o sector urbano deteriorado o precario.

21

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

1.

Problemática

Managua, es uno de los centros urbanos en el ámbito nacional con mayor pobreza y
precariedad, reuniendo un alto número de asentamientos humanos espontáneos. Estos constituyen
actualmente, alrededor de 280 asentamientos disgregados por todo el territorio municipal, la mayor
parte de ellos localizados dentro del perímetro urbano, y en zonas catalogadas como de alto riesgo
ambiental y con altos índices de pobreza. En este sentido, con el fin de solucionar los problemas de
déficit sustanciales de los servicios públicos, situación de alto riesgo y falta de ordenamiento de los
barrios marginales, la Alcaldía de Managua, a través de la Dirección de Urbanismo, formuló y
diseñó un programa integral de mejoramiento de barrios marginales denominado Programa de
Renovación Urbana (PRU), que involucró activamente a la población y diferentes instancias
gubernamentales y no gubernamentales.
Este Programa constituye la primera iniciativa de renovación integral de barrios marginales
de tipo piloto en Managua, impulsada desde la Municipalidad y concertada con diferentes actores
locales y nacionales. Este Programa ha perseguido como objetivo, la puesta en práctica de la
experiencia de mejoramiento urbano en una ciudad disgregada y desarticulada como Managua,
como así también, proyectos específicos de renovación ejecutados en cada barrio, con la
participación activa de sus pobladores, ampliando la visión de barrio y permitiendo la comprensión
de su problemática dentro de la ciudad. De esta manera, los proyectos de reordenamiento de cada
barrio han sido implementados a partir de la base organizativa de la población, integrándola a la
definición de los conceptos de diseño, los niveles de intervención y la definición de los alcances de
mejoramiento, acordes con la particularidad de la problemática urbana de cada barrio.
Mapa 22

NICARAGUA

Fuente: Elaboración del compilador.

Por otro lado, en el ámbito municipal de la Alcaldía de Managua (ALMA) es representativa
de la existencia de ciertas capacidades que potencializan la realización de acciones de
mejoramiento urbano, que demandan un proceso articulado de actores locales, coherente en la
identificación de las acciones que son requeridas para integrar los asentamientos al tejido urbano y
la integralidad de los componentes de intervención que aseguren el aumento de la calidad de vida
de sus poblaciones.

2

22

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Esto demandará para futuros programas de mejoramiento urbano, la necesidad de definir una
contraparte técnica interna, en la figura de una entidad existente dentro de ALMA como la
Dirección de Urbanismo, o una nueva como podría ser una Dirección de Asentamientos Humanos,
que dé tratamiento especial, ágil y con mecanismos más expeditos a los procesos de planificación y
diseño del reordenamiento urbano, así como de revisión y aprobación de las propuestas de diseño, a
fin de asegurar ágiles acciones de mejoramiento urbano y con menos costos económicos y sociales,
tanto para la ALMA como para las poblaciones de los próximos barrios a renovar en Managua.
Con respecto a las coordinaciones internas, es necesario resaltar los impasses que
frecuentemente se produjeron en la articulación de las acciones con las Delegaciones de Distrito y
los técnicos del PRU en el territorio, debido a la falta de apoyo tanto de personal técnico como de
los Delegados, durante la realización de las acciones en los barrios donde los proyectos pilotos
tenían efecto.
Por otro lado, la constante rotación y cambio de personal técnico definido como contraparte
del Programa, debilitó la ejecución de las tareas y el acompañamiento técnico, social (promotoría)
y logístico adecuado, en las acciones de cada barrio por parte de la Unidad Técnica del PRU. En
cuanto a la definición de los nuevos planes de mejoramiento urbano en los barrios marginales de la
ciudad, el avance ha sido débil debido que la Unidad Técnica del PRU no contó con un cuerpo de
especialistas en el ámbito del diseño urbano requerido para la elaboración e implementación de las
acciones.
En consecuencia, sigue vigente la necesidad de conformar un equipo técnico
multidisciplinario en las áreas de formulación y diseño urbano, y en la promotoría social, con lo
cual se podría incorporar una cartera de proyectos para el mejoramiento urbano de los restantes
asentamientos precarios con que cuenta la ciudad y que se encuentran sin intervención alguna. Sin
embargo, es necesario destacar la identificación y selección preliminar de un conjunto de zonas
homogéneas de intervención compuestas por asentamientos humanos en Managua que podrían ser
sujetos de esta intervención.
Finalmente, dado que actualmente la institución no cuenta con normativas urbanas especiales
para el diseño, dimensionamiento y ordenamiento urbano de los barrios marginales, es necesario
definir qué tipo de herramientas de diseño y regulación de las acciones de renovación en los barrios
serán implementadas, de acuerdo a sus características urbanas, económicas y sociales. La
normativa urbana con la que cuenta la Alcaldía de Managua está orientada al diseño de proyectos
de urbanizaciones convencionales, con lo cual una contribución de enorme importancia a retomar
es la elaboración de criterios y normas de diseño urbano para su aplicación en barrios irregulares o
marginales al momento de su reordenamiento.
Se ha avanzado en la sistematización y análisis de un conjunto de criterios de diseño para la
elaboración de propuestas de intervención en barrios con similares características de informalidad e
ilegalidad de los barrios del PRU, de los cuales se han derivado un conjunto de consideraciones de
diseño respecto al lote, áreas comunales y vialidad, que deben ser tomadas en cuenta. También, se
ha elaborado un documento preliminar, revisado durante un exhaustivo proceso, con técnicos de la
Dirección de Urbanismo.

2.

Objetivos

Desarrollar un estudio para identificar una estrategia para la intervención integral en “áreas
homogéneas” de la Ciudad de Managua, que asegure la inclusión de los asentamientos espontáneos
en la ciudad, considerando todas sus relaciones con el entorno, en estrecha coordinación con la
Dirección de Desarrollo Urbano de la Alcaldía de Managua. La propuesta busca fortalecer la
23

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

capacidad del municipio en materia de identificación, formulación y gestión de proyectos para el
mejoramiento de asentamientos espontáneos, considerado los antecedentes y estudios disponibles
de la realidad municipal del país. Más específicamente, los objetivos plantean:
•

•

Identificar las fortalezas y debilidades que presentan las distintas instancias,
especialmente de la Dirección de Desarrollo Urbano, para articular los proyectos de
mejoramiento barrial con el desarrollo urbano, y para promover agendas de desarrollo
urbano que favorezcan el alivio de la pobreza urbana.

•

3.

Analizar la realidad de la experiencia municipal, con énfasis en aspectos institucionales
y operativos, que inciden en su capacidad para gestionar los programas de
mejoramiento de asentamientos espontáneos.

Proponer sobre la base de lo anterior, estrategias, metodologías e instrumentos para
fortalecer la capacidad municipal en materia de identificación, formulación y gestión
de proyectos de mejoramiento de asentamientos espontáneos en un contexto urbano.

Estrategia

A la luz de la experiencia del PRU y de las relevancias de una variada muestra de iniciativas
que desde diferentes instancias se están ejecutando en el ámbito de la precariedad urbana en
Managua, se establecen a continuación algunos elementos necesarios para la implementación de
una estrategia municipal de intervención en asentamientos y sectores marginales de la Ciudad de
Managua.
En general, se trata de intervenir en asentamientos precarios o en estado de
marginalidad urbana, localizados mayoritariamente en los Sectores Oriental (Distritos 5 y 6) y
Suroccidental (Distrito 3) de Managua, administrados por las Delegaciones Distritales
correspondientes (5, 6 y 3) de la ciudad. Estos distritos están constituidos por una población
aproximada de 831.217 habitantes y una cantidad total de 123.357 viviendas, que representan el
60% de las viviendas de toda la ciudad.
La estrategia municipal para la intervención en asentamientos humanos espontáneos en la
ciudad de Managua, ha llevado a la definición del tipo de asentamiento y condición humana sobre
el cual se deberá actuar, estando estos barrios en condición de “precariedad urbana”.
En función de lo anterior, se han establecido tres niveles de intervención, según el grado de
la problemática urbana del asentamiento o sector urbano deteriorado o precario:
•

•

24

Nivel de Intervención Alto, en aquellos casos donde se requieran acciones de
reordenamiento y mejoramiento urbano, conllevando a la modificación sustancial de
hasta un 50% de la estructura urbana y cobertura de servicios básicos actuales, con
altos niveles de degradación ambiental y desintegración social de sus pobladores. Se
requiere una intervención integral en componentes físicos, sociales y económicos para
su reintegración a nivel educativo y formativo de jóvenes y niños, así como dotación de
servicios básicos y de equipamiento que requieran en todos o varios de los
asentamientos y/o urbanizaciones progresivas que componen el sector de intervención,
culminando con la legalización de la tierra.
Nivel de Intervención Medio, en aquellos asentamientos y barrios, que poseen entre
un 25 y 50% de afectaciones naturales o físicas, y que requieren de un mejoramiento de
la infraestructura existente en los servicios básicos y dotación de algunos componentes,
tales como la vivienda, electricidad y equipamiento especializado. Los componentes

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

sociales y económicos requieren ser fortalecidos en el ámbito educativo y formativo de
jóvenes y niños, así como mejorar la dotación de servicios básicos y de equipamiento
existente en los asentamientos y/o urbanizaciones progresivas que componen el sector
de intervención.
•

Nivel de Intervención Bajo, en aquellas unidades barriales, asentamientos
espontáneos o urbanizaciones progresivas, que requieren de alguna mejora en la
infraestructura de servicios, ampliando o reparando las instalaciones actuales,
fortaleciendo los mecanismos de participación ciudadana y organización de la
comunidad, que son afectados por algún riesgo ambiental o físico que implique menos
del 25% de la modificación o incidencia sobre la estructura urbana de los barrios
intervenidos y consolidando sus conexiones con la ciudad.

En este sentido, el grupo meta de las intervenciones son grupos humanos con situación social
y económica marcada por la condición de pobreza, problemas sociales relacionados con la
violencia intrafamiliar e inseguridad ciudadana, vinculada al tráfico o consumo de drogas, pandillas
y delincuencia, cuya población auto-construye su hábitat en terrenos marginales, sin servicios
básicos, con alto grado de insalubridad, vivienda precaria, hacinamiento y sin título de propiedad.
De esta forma, el concepto de intervenciones urbanas a implementar requiere de un enfoque
integral de mejoramiento urbano, entendiéndolo desde el punto de vista físico del mejoramiento de
las condiciones que a continuación se detallan:
•

Físico-ambientales del asentamiento o sector urbano y su entorno, reduciendo o
eliminando los riesgos físicos de origen natural o antrópico;

•

Social de la población o grupo meta, dirigida a la transformación de patrones
culturales, el desarrollo social de la población y fortalecimiento de sus condiciones
sociales como grupo, en función de fomentar una formación educacional ambiental y la
dotación de capacidades organizativas; y

•

Económico, para la promoción de incentivos y apoyo a las actividades económicas
para la sobrevivencia, vinculados a actividades de la pequeña empresa, como soporte
de las actividades que se han desarrollado en el lugar. Se trata de elevar la calidad de
vida de la población marginal o precaria de los asentamientos, con la participación de
la población como sujetos de su propio desarrollo.

De esta manera, se establece una diferencia marcada entre la renovación y la rehabilitación
de barrios marginales como proceso, debido a que la renovación implica una intervención que
consiste en desechar toda construcción antigua, permitiendo que se pueda diseñar una nueva traza
urbanística, con distribución de lotes equitativos para toda la comunidad, un ordenamiento vial y la
introducción de servicios según las normas urbanas vigentes. Contrapuesto al anterior, la
rehabilitación permite la creación de las bases necesarias para sustentar el mejoramiento progresivo
y continuo de la población de bajos ingresos en sus lugares actuales de asentamiento, mediante
acciones que cambian los aspectos físicos, sociales, económicos y la situación de los servicios
urbanos básicos, (infraestructura y equipamiento), utilizando al máximo los recursos físicos y
humanos existentes.
En relación con la visión holística del territorio, deberá analizarse las implicaciones de las
intervenciones desde la visión del Área Metropolitana de Managua, tomando en cuenta las
externalidades que tiene la ciudad de Managua sobre el resto de centros poblados aledaños. La
escala metropolitana permitirá analizar el área de incidencia territorial que tiene Managua como
municipio, el cual abarca los centros poblados de Masaya, Granada, Ticuantepe, El Crucero y
Ciudad Sandino.
25

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Una vez establecidas estas relaciones e interdependencias de intervención, la lógica de las
experiencias demanda acciones en dos escalas territoriales de intervención que deben ser tomadas
en cuenta al momento de tomar la decisión sobre cual área o unidad urbana incidir:
•

Escala de Zona Homogénea, seleccionando dentro de las 22 zonas preseleccionadas y
la previamente identificadas para la Segunda Etapa de Intervención del PRU, aquellas
zonas o sectores de barrios que sean factibles de intervenir desde el punto de vista
técnico, ambiental, socioeconómico, financiero y legal, partiendo de las prioridades
consensuadas con todos los actores locales con incidencia en el municipio de Managua.

•

Escala de Asentamiento o Unidad Barrial, para aquellos casos de precariedad o
marginalidad urbana que por su problemática particular y localización aislada dentro
de la ciudad, requieren una intervención puntual, pero bajo el mismo concepto y
criterios urbanísticos de intervención asumidos desde la política y estrategia de
intervención de los asentamientos humanos espontáneos de Managua.

El plan general de desarrollo municipal requiere que desde el Plan Nacional de Desarrollo y
la Política de Ordenamiento Territorial en el nivel nacional, se diseñe una política específica para
el ordenamiento y tratamiento de los asentamientos humanos en el territorio y su jerarquización
correspondiente en la dotación de los servicios y equipamiento social, de acuerdo a su rol y
funciones en los subsistemas de asentamientos.

4.

Lecciones aprendidas

La experiencia acumulada de programas e iniciativas de mejoramiento urbano ha sido
determinante en la conjugación de intereses que parten desde el nivel nacional de planificación,
pasando por la gestión municipal y las formas autogestionarias de obtención de algunas mejoras.
Estas experiencias propician largos procesos de transformación de las estructuras físicas que dan
sustento a los asentamientos precarios, pero que generan voluntaria o involuntariamente, actitudes,
capacidades y percepciones sociales y culturales de la población sujeta de los proyectos, que deben
ser potenciados y conducidos positivamente hacia la generación de esfuerzos productivos,
consensuados e integrales, para la rehabilitación o renovación urbana, en diferentes niveles de
profundidad y acción.
Es necesario hacer hincapié, que desde el punto de vista físico es absolutamente
imprescindible que al intervenir en determinado asentamiento, se debe actuar con todos aquellos
asentamientos y barrios precarios que constituyen la zona homogénea a la cual pertenece,
integrando los barrios aledaños. Esto se debe a que el proceso de mejoramiento urbano no es un
acto puntual, sino un proceso que supone acciones para propiciar un desarrollo armónico en tramas
urbanas deterioradas física y socialmente, que las integran al resto de la ciudad.
Los procesos de desarrollo social de las poblaciones como un nuevo componente de acción
para el caso nicaragüense, deberá ser incorporado como un elemento inherente a este proceso, así
como la atención a la problemática de fomento productivo y dinamismo económico, a fin de
garantizar la sostenibilidad de las acciones.
De los logros obtenidos del PRU, habrá que analizar la factibilidad de las intervenciones
implementadas, desde el punto de vista técnico, económico y social, de tal manera que sea posible
su replicabilidad en otros sectores deprimidos de la ciudad, contando con recursos propios de la
Municipalidad –que de hecho no implican elevadas erogaciones públicas–, y con el aporte de los
pobladores y fundamentalmente la empresa privada, que hasta el momento no se ha integrado al
diverso y complejo mundo de las urbanizaciones de interés social.
26

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Así, la realización de cualquier programa de mejoramiento urbano a futuro, demandará la
definición de una contraparte técnica interna o unidad técnica especializada en el manejo del tema,
en la figura de una entidad existente dentro de la Alcaldía (Dirección de Urbanismo o Desarrollo
Urbano) o una nueva como podría se una Dirección de Asentamientos Humanos o de Regulación
de los Asentamientos Humanos y la Vivienda, que permita un tratamiento especial, ágil y con
mecanismos expeditos en los procesos de planificación y diseño del reordenamiento urbano y con
costos económicos y sociales no excesivos.
Finalmente, los fondos para la ejecución de estos procesos y programas sostenidos de
mejoramiento urbano no pueden dejarse esperar. Se requieren identificar diferentes fuentes de
financiamiento y aportes locales que permitan la integración de las acciones y su implementación
efectiva en tiempo y forma, dadas las expectativas generadas por la inconsistencia de las acciones
proyectadas y los alcances limitados de las intervenciones del PRU en los tres barrios preseleccionados como proyectos pilotos.

27

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

III. Estrategia municipal para la
participación comunitaria en el
mejoramiento del hábitat en
Managua, Nicaragua

Ninette Morales
Esta sección parte analizando las realidades y relaciones
existentes entre precariedad, pobreza urbana y exclusión social que se
presentan en la ciudad de Managua. Se analizan 6 casos de estudio de
estrategias de superación de la pobreza, las cuales sirven de base para
la elaboración de una propuesta estratégica municipal para la
participación comunitaria en acciones de mejoramiento del hábitat.

1.

Problemática

En Nicaragua la mayoría de la población, un 58,3%, habita en
áreas urbanas. Cerca de la mitad (45,8%) vive bajo la línea de pobreza.
Por otro lado, un 38,3% de la población pobre se ubica en las áreas
urbanas, concentrando el municipio de Managua, un 11% del total de
población en pobreza, en el ámbito nacional. Dado que este municipio
concentra el 24,8% de la población nacional, cuantitativamente el
número de personas en situación de pobreza es muy significativo,
considerando que la población nacional para el año 2003 se estima en
5,5 millones de habitantes y la población urbana nacional en 3,2
millones.

29

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

La pobreza está asociada a procesos de exclusión social, económica, territorial y política. Un
rasgo importante de la exclusión social es la inequidad en la distribución del ingreso. En Nicaragua
según datos del año 2002, la desigualdad en la distribución del consumo refleja que mientras un
10% más pobre acumula el 2,2% del consumo total en el país, el 10% más rico lo hace con el
33,7%. El municipio de Managua se destaca como la región con mayor nivel de desigualdad.
La exclusión tiene un carácter territorial que se expresa en una desigualdad en el uso y
apropiación del territorio. Ello remite a procesos de segregación socio espacial donde sectores
urbanos habitados mayoritariamente por población de menores ingresos, se caracterizan por
encontrarse en condiciones de precariedad física y jurídica.
Frente a un incremento de la precariedad urbana, han surgido en las últimas décadas formas
organizadas de superarla. Singular importancia requiere el esfuerzo de los pobladores organizados
en la década de los noventa, quienes apoyados por la cooperación internacional descentralizada y
algunas veces con el apoyo técnico de organizaciones no gubernamentales, construyeron un
significativo número de equipamientos de atención básica en educación, salud y recreación así
como casas comunales de múltiples propósitos que son administradas por la propia comunidad.
Mapa 33

NICARAGUA

Fuente: Elaboración del compilador.

Hasta el momento, los principales programas de la estrategia formulada por el Estado para la
reducción de la pobreza han sido administrados sectorialmente por las instituciones del gobierno
central. Su focalización ha sido para el ámbito rural y en el nivel municipal. La atención en materia
habitacional ha sido concentrada en acciones de agua y saneamiento. El Plan Nacional de
Desarrollo, si bien en lo enunciativo muestra la importancia de la vivienda, en los instrumentos
programáticos no ha existido la correspondencia necesaria, que prevea y dimensione un impacto
significativo en la problemática a corto y mediano plazo.
Dado que la precariedad urbana es una expresión de la pobreza, es importante que las
estrategias de desarrollo del sector público en el ámbito local y municipal, revaloricen la
intervención en los territorios populares donde se concentra la población de bajos ingresos y se
aborden en forma integrada los problemas que restringen el acceso a condiciones de habitabilidad
dignas para la población nicaragüense. Es en esta línea que el mejoramiento integral de barrios se
constituye en un instrumento valioso para abordar la precariedad urbana y por tanto, un factor que
3

30

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

puede contribuir con la reducción de la pobreza. En este marco se desarrollan nuevas experiencias
de participación comunitaria para el mejoramiento del hábitat, cuya promoción fortalece el
ejercicio democrático de participación ciudadana en la gestión local, que se abordan con un mayor
detalle para encontrar lecciones aprendidas que nutran la formulación de la estrategia municipal de
participación comunitaria.
Se han analizado seis experiencias de distintas naturaleza, que se han desarrollado
recientemente o que se en desarrollo, con distinto ámbito de cobertura, y desde diversos actores
sociales, lo cual enriquece la perspectiva de análisis. Éstas tratan sobre:
•

Caso 1: Dinámica de población y desarrollo local en el distrito 3 de Managua.
Reducción de la pobreza urbana a través de varias estrategias. Crédito a mujeres,
capacitación en dinámicas de población, funcionamiento de espacios de coordinación y
concertación social entre actores públicos y privados, promoción de proyectos sociales
con participación de la población para el desarrollo humano integral y sostenible.
Consolidación de organizaciones de base comunitaria. Formación de redes sociales.
Fomento a la participación ciudadana. Énfasis en deberes y derechos de la población.

•

Caso 2: Curso de población y desarrollo a líderes comunales y a técnicos de ONG
que intervienen en el distrito 3 del Municipio de Managua. Proveer a actores
locales conceptos asociados a la dinámica de la población, a las formas de medición de
los principales indicadores asociados, para que puedan ser gestionados por estos
actores sociales permitiéndoles interpretar de manera sólida, la problemática
sociodemográfica y aplicar este conocimiento, participando más activamente en las
instancias decisorias y elaborando los planes de desarrollo de su comunidad.

•

Caso 3: Fortalecimiento a la organización comunitaria en los barrios pilotos del
PRU. Promoción de la participación comunitaria para el mejoramiento integral de
barrios. Fortalecimiento y desarrollo de las estructuras organizativas de la comunidad.
Planificación barrial participativa. Reordenamiento urbano mediante diseño
participativo. Fortalecimiento de la gestión urbana asociada. Mecanismos e
instrumentos de gestión comunitaria y local.

•

Caso 4: Apoyo a la reactivación económica y al desarrollo ambiental de
poblaciones que habitan en mayor precariedad de los Distritos III y V del
municipio de Managua. Mejorar la calidad ambiental de las comunidades social y
ambientalmente vulnerables teniendo como ejes transversales la educación,
participación ciudadana en el poder local, sostenibilidad y empoderamiento. Provocar
cambios en las instituciones, en la capacidad de negociación de las comunidades frente
al Estado y otros actores sociales. Promoción del desarrollo humano.

•

Caso 5: Proyecto piloto sobre la implementación de un mecanismo de
participación ciudadana para la paz y el desarrollo. Creación e implementación de
un mecanismo de participación ciudadana que promueva el desarrollo local en el
Distrito 5 del municipio de Managua donde la sociedad civil y el gobierno local
coordinen esfuerzos para la ejecución de planes, programas y proyectos que lleven a la
eficiente gestión y uso racional de los recursos existentes en el Distrito. Se concibe esta
instancia como apoyo a los actores principales. Gobierno local y pobladores
organizados, a través del fomento y la promoción del desarrollo social, económico e
integral del municipio.

•

Caso 6: Programa de educación no formal en población y sexualidad.
Transformación de la conciencia por una sexualidad sana, segura y responsable, que
31

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

incida en una disminución de embarazos de adolescentes y del índice de ETS entre los
jóvenes.

2.

Objetivos

El objetivo que persigue el análisis de las mencionadas experiencias, es elaborar una
estrategia para promover desde el nivel local, la participación organizada de la población en el
mejoramiento de su hábitat, que considere las prácticas e intereses populares, la legislación
existente, las lecciones aprendidas en este ámbito, e incorpore a las instituciones gubernamentales y
los actores locales presentes en el territorio, proponiendo vías que contribuyan a fortalecer la
participación ciudadana en la gestión pública.
En este contexto se propone que la estrategia municipal para la participación comunitaria en
el mejoramiento del habitat consiga como objetivo general:
•

Fomentar la participación de los pobladores organizados y de las organizaciones
sectoriales de base, jóvenes y adultos de ambos sexos, en acciones tendientes a superar
la precariedad urbana en sus comunidades y en incidir en políticas públicas sobre este
aspecto, tendientes a mejorar el hábitat de otras comunidades en similares condiciones.

Y como objetivos específicos, se plantea:
•

•

Elevar la capacidad institucional del gobierno local para asistir técnicamente a las
comunidades organizadas, en el diseño, negociación, ejecución, seguimiento y control
de programas y proyectos, orientados a superar la precariedad urbana y promover un
involucramiento activo de las instituciones gubernamentales sectoriales.

•

3.

Fortalecer la organización comunitaria y las organizaciones sectoriales de base,
jóvenes, mujeres, promotores ambientales, personas con capacidades diferentes, entre
otros, para impulsar en forma efectiva, acciones en pro de la superación de la
precariedad urbana.

Fortalecer y promover la creación de instancias de participación multisectorial donde
coordinar y concertar las acciones orientadas a la superación de la precariedad urbana
que constituyan espacios para el ejercicio de la participación en cumplimiento de los
mandatos enunciados en la Ley de Participación Ciudadana.

Estrategia

La estrategia plantea que el mejoramiento integral de barrios constituye un instrumento
valioso para abordar la precariedad urbana y por tanto un factor que puede contribuir a la reducción
de la pobreza. En este sentido, la Estrategia Municipal para la Participación Comunitaria en el
Mejoramiento del Hábitat propone crear un modelo de participación ciudadana que permita a la
población organizada, jóvenes, adolescentes y adultos de ambos sexos, discutir, proponer, ejecutar,
dar seguimiento y evaluar acciones, tendientes a superar la situación de precariedad urbana
persistente en los barrios de la ciudad de Managua, interactuando con actores locales, instituciones
gubernamentales y gobierno local, para apuntar a un desarrollo armónico y sostenible.
La estrategia propone:
•

32

Un marco jurídico para la participación comunitaria en el mejoramiento del
Hábitat. Sobre la base de la Constitución Política, la Ley de Municipios (Ley 40 –
1988), la Ley de Régimen Presupuestario (Ley 376 – marzo, 2001), la Ley de

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Transferencias Municipales (Ley 466 – agosto, 2003), la Ley de Regulación,
Ordenamiento y Titulación de Asentamientos Espontáneos (Ley 309, junio 1999), la
Ley de Participación Ciudadana (Ley 475, diciembre 2003), Ley Orgánica del Instituto
de la Vivienda Urbana y Rural, INVUR (Ley 428 – mayo 2002). Reglamento de la Ley
428 (Decreto 73-2002), Ley de funcionamiento, normativa y procedimientos del Fondo
Social de Viviendas (Ley 577-junio 2003).
•

Un marco conceptual de la estrategia para la participación comunitaria en el
mejoramiento del Hábitat.
− Participación comunitaria: La participación comunitaria fomenta y genera
capacidades de autogestión en el grupo humano que hace parte de la comunidad y
por tanto de impulsar y llevar a cabo acciones para su propio desarrollo.
−

−

•

Participación comunitaria y participación ciudadana: El fortalecimiento
comunitario no puede verse aislado sino articulado con aspectos que tienen que ver
con la participación ciudadana en la gestión local y nacional y con aspectos del
desarrollo económico y social.
Participación Comunitaria y participación ciudadana en el mejoramiento
integral del Hábitat: En este caso, se promueve la participación comunitaria y
ciudadana para el mejoramiento integral de unidades territoriales específicas que
en las áreas urbanas se identifican como barrios y en las áreas rurales como
comarcas. Ello está muy vinculado con su hábitat como una unidad habitacional,
que a su vez puede ser parte de un asentamiento humano mayor, que debe ser
sostenible. Por ello, la participación para el mejoramiento integral del hábitat,
comprende una temática amplia, que tiene que ver con la superación de situaciones
de precariedad urbana o rural.

Principios de la estrategia de participación comunitaria municipal: La estrategia
para la participación comunitaria en el mejoramiento del hábitat se basa en cuatro
principios:
− Equidad: que permita una participación en igualdad de condiciones para todas las
personas sin diferencias de edad, sexo, religión, opción política, niveles de
ingresos, etnia o cualquier otro elemento que pueda ser causa de discriminación.
− Tolerancia: Reconociendo que en cualquier grupo social existe diversidad de
pensamientos y que las diferencias deben ser objeto de respeto. Ninguna opinión o
juicio será de menor valor en los procesos deliberativos y de toma de decisiones,
donde se promoverá el consenso.
− Solidaridad: Que exprese relaciones sociales donde el interés de las comunidades
prevalezca sobre los intereses particulares y los beneficios se dirijan
mayoritariamente hacia las personas, familias, grupos sociales y comunidades con
mayor grado de precariedad urbana.
− Transparencia: Que la asignación y administración de recursos pueda ser auditada
por la comunidad organizada, estableciendo adecuados mecanismos de rendición
de cuentas.

•

Líneas de acción prioritarias que conforman la estrategia para la participación
comunitaria en el mejoramiento del Hábitat. Se identifican cuatro líneas de acción
que conformarán la estrategia:

33

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

− El reconocimiento y apoyo a los procesos de autogestión comunitaria en la
producción del hábitat urbano y el fortalecimiento de las organizaciones
comunitarias para un mejoramiento progresivo.
− El fortalecimiento de capacidades municipales para promover y apoyar la
autogestión comunitaria en el mejoramiento del hábitat y el involucramiento de las
instituciones del gobierno central en dichos procesos.
− La motivación a los actores locales de la sociedad civil por coordinar esfuerzos en
torno al mejoramiento del hábitat.
− La institucionalización de procesos concertados de gestión urbana alrededor del
mejoramiento integral del hábitat.
•

•

Instancias propuestas de participación, concertación e incidencia. Como instancias
de participación ciudadana para el mejoramiento del Hábitat, esta estrategia propone la
conformación de “mesas sectoriales para la superación de la precariedad urbana”. Estas
mesas sectoriales se proponen como parte de las mesas o comisiones sectoriales que
podrían conformar el Comité de Desarrollo Municipal, o Comités de Desarrollo
Distrital, Zonal o de Barrio como los niveles de gestión del territorio municipal. El
sistema de participación ciudadana para el mejoramiento del Hábitat se estructura a
partir del barrio, por ello las mesas sectoriales de los barrios constituye el elemento de
referencia principal del sistema.

•

4.

Estructura y funcionamiento de las organizaciones comunitarias. Se toma como
punto de partida la existencia de organizaciones comunitarias con sus estructuras y
funcionamiento. Nicaragua tiene una valiosa experiencia organizativa en este sentido,
siendo un recurso importante para la formulación de esta estrategia.

El rol de los actores claves. En el accionar de la problemática barrial intervienen
principalmente cinco tipos de actores. Los pobladores organizados (organizaciones de
base), organizaciones que promueven el desarrollo (ONG y otros), el sector privado
empresarial (Unión FENOSA, ENITEL, empresarios que se ubican en el sector), el
gobierno municipal, y el gobierno central. Dentro de la estrategia se pretende articular
la voluntad y las acciones de estos actores y se considera necesario definir el rol que le
corresponde a cada uno de ellos.

Lecciones aprendidas

De acuerdo a la sistematización de las experiencias revisadas en el documento se pueden
identificar distintos elementos tipo “recursos” y oportunidades para fortalecer los procesos de
participación comunitaria en el mejoramiento integral del hábitat urbano precario y hacer de esta
práctica, la base para una participación ciudadana consciente y responsable para la construcción de
una ciudad más equitativa y sostenible. Los principales elementos o “recursos” son:
•

34

Un capital social construido en las comunidades precarias, por las prácticas
organizativas tejidas en lo cotidiano, para superar las graves carencias de bienes y
servicios básicos que hacen un hábitat adecuado. Lo sectorial y lo territorial son
espacios para especializar una acción comunitaria integrada con un carácter inclusivo,
que implica actuar deliberadamente para reducir diferencias por género, edad, etnia, o
creencias políticas o religiosas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

•

La emergente experiencia de institucionalización de instancias distritales o al nivel de
barrio para la planificación y ejecución de programas de desarrollos integrales, o bien
en uno o varios campos del desarrollo, que se constituyen en referentes para una acción
futura.

•

La experiencia acumulada y la disposición de organismos no gubernamentales
nacionales e internacionales y del ámbito universitario, por acompañar técnicamente
estos procesos y desarrollar acciones de capacitación que fortalezcan las capacidades
en la gestión del desarrollo, de los diferentes actores sociales involucrados.

•

La apertura del gobierno local al cambio en las formas de operar, promoviendo
espacios de participación social amplia para la formulación de políticas, planes,
programas y proyectos de desarrollo en áreas altamente sensitivas para las
comunidades, que afrontan situaciones de precariedad habitacional urbana.

•

Un valioso instrumental teórico-metodológico para el trabajo con las comunidades para
el fomento a una participación ciudadana consciente y responsable en pro del
mejoramiento integral del hábitat precario.

35

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

IV. Laboratorio de gestión urbana
sostenible. Plan parcial de
renovación urbana del sector de
“La Galería” en Manizales,
Colombia

Ana Lilian Valencia
El documento contiene una propuesta metodológica para
abordar los Laboratorios de Gestión Urbana Sostenible como
herramienta de apoyo en la aplicación y estructuración de
instrumentos de gestión urbana en Manizales, Colombia. Contiene a su
vez, lineamientos iniciales a seguir por parte de la Alcaldía para la
formulación y puesta en marcha del Plan Parcial de Renovación
Urbana del sector de “La Galería” en la mencionada ciudad.

1.

Problemática

Colombia es un país con una organización político
administrativa definida por departamentos y en este contexto,
Manizales es la capital del departamento de Caldas, el cual se
encuentra circunscrito en el centro del país. Posee un territorio que
comparte con los departamentos de Risaralda y Quindío, en un entorno
regional denominado “Eje Cafetero”.

37

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

El sector denominado con el nombre de “La Galería”, se ubica al norte del centro histórico
de la ciudad de Manizales, teniendo como borde inicial, la avenida Gilberto Alzate Avendaño o
Avenida Centro. Su morfología es la continuación de la trama ortogonal del damero como parte de
los espacios conformados por la ciudad fundacional. En su entorno inmediato se localizan barrios
de gran importancia para la ciudad por su connotación histórica que se remonta a los tiempos de la
fundación de Manizales como lo son los barrios de San José y Los Agustinos. El nombre “Galería”
surge en esta región se vincula a las edificaciones que albergan el mercado público, el cual
inicialmente se desarrollaba en un espacio público abierto. Estos mercados en la mayoría de los
casos ocupaban en días domingos, la plaza principal; de allí que también se le identifique como
plaza de mercado. El sector aludido está conformado por un conjunto de cuatro edificaciones. Cada
una corresponde a una manzana, las cuales se distribuyen dentro de la cuadrícula que contiene el
damero en forma de gran manzana.
Mapa 44

COLOMBIA

Fuente: Elaboración del compilador.

El caso de la galería de Manizales, al igual que otras galerías del Eje Cafetero, se desplazan
las actividades de comercio de perecederos al espacio público y se acompaña con usos de suelo en
sus edificaciones contiguas relacionados con venta y consumo de licor, residencias o hoteles de
baja categoría. Usos de suelo que generan una expulsión de la actividad residencial de manera
acelerada, provocando espacios urbanos de poca accesibilidad para la ciudadanía y cobijo para los
habitantes de las calles que no poseen viviendas. El deterioro extremo que se ha desencadenado en
otros lugares del país como Bogotá, Cali y la vecina ciudad de Pereira, no se asemeja al panorama
de Manizales. La ciudad se encuentra en un momento oportuno de actuación y puede evitar llegar a
los grados de obsolescencia urbana y social con situaciones de mayor complejidad para su
intervención.
La puesta en marcha del Laboratorio de Gestión Urbana Sostenible en la ciudad de
Manizales permite al municipio anticiparse a situaciones técnicas y operativas propias de los
procesos de desarrollo urbano que se requieren emprender de manera prioritaria dentro del
perímetro urbano y más específicamente dentro de la zona consolidada del centro. El espacio de
discusión y concertación que se desarrolle en el marco del Laboratorio, será propicio para la
generación de acuerdos entre los diferentes actores, en la consecución de una visión compartida de
la intervención específica a efectuarse en la zona de La Galería y en la estrategia territorial a
plantear para la obtención del objetivo urbano propuesto.
4

38

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

El Plan de Acción o de trabajo que se propone, busca definir la viabilidad de los cambios
urbanos, identificando las dificultades posibles a encontrar en el desarrollo de las etapas de
formulación, gestión y ejecución del proyecto urbano, a efectuarse a través de la figura de plan
parcial de renovación urbana.

2.

Objetivos
El objetivo general es:
•

Desarrollar el Laboratorio de Gestión Urbana, bajo el concepto de espacio público
sostenible en el área de renovación urbana de La Galería en la ciudad Manizales, como
herramienta de apoyo para la implementación de los instrumentos de gestión
planteados por la normativa colombiana en torno al ordenamiento del territorio.

Los objetivos específicos son:
•

•

Identificar dificultades para la implementación de instrumentos de gestión;

•

Establecer el Laboratorio de Gestión Urbana Plan Parcial Galería Manizales como base
para conformar una guía metodológica para la asistencia técnica aplicada en otros
municipios;

•

Plantear recomendaciones en materia de ejecución metodológica y de seguimiento de
los laboratorios de gestión urbana;

•

Acompañar y apoyar técnicamente al municipio de Manizales en su proceso de
renovación urbana en la zona de la antigua galería a través de los instrumentos de
gestión de suelo planteados en la normativa de ordenamiento del territorio;

•

Fortalecer como estrategia territorial, la consecución de nuevos espacios públicos bajo
el concepto de sostenibilidad y dentro de un ejercicio de planificación de escala
intermedia;

•

Asesorar el proceso planificador bajo la perspectiva de constituirse en un catalizador
de operaciones urbanas futuras;

•

3.

Estructurar de manera efectiva, el Laboratorio como herramienta metodológica en la
aplicación de intervenciones urbanas en zonas de obsolescencia física y deterioro
social;

Desarrollar una propuesta estratégica que oriente las acciones administrativas de
manera efectiva en el desarrollo del proceso de renovación urbana.

Estrategia

A continuación se presentan los componentes básicos para el desarrollo de los Laboratorios
de Gestión Urbana Sostenible y sus estrategias. Estos componentes no necesariamente se deben
desarrollar de manera lineal, sino por el contrario se deben tener en cuenta como bases temáticas
que se complementan:
•

Momento del proceso
− Identificar las categorías o momentos en los que se encuentra el proyecto.
− Valorar y calificar el nivel del proyecto de acuerdo con las variables planteadas.
39

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

− Establecer un marco de acción a cada momento.
•

Enfoque temático
− Definir los límites de la operación en el territorio.
− Establecer el plan de acción con organismos responsables y tiempos.
− Efectuar una valoración técnica del estado del arte del proyecto.

•

Nivel de conocimiento
− Definir la realización de talleres temáticos.
− Definir grupo de actores estratégicos.
− Establecer mesas de trabajo institucionales.
− Desarrollar etapas y procesos de divulgación.
− Identificar actores claves en la gestión y desarrollo del proyecto.

•

Estructura administrativa
− Analizar la coherencia entre el plan de desarrollo y el plan de ordenamiento
− Identificar las prioridades señaladas en el Plan de Ordenamiento y las definidas en el
plan de desarrollo.
− Analizar el plan de acción de la entidad responsable
− Revisar los compromisos presupuestales en el plan plurianual de inversiones, el plan
de desarrollo y el programa de ejecución del Plan de Ordenamiento.

•

Condiciones de operatividad
− Apoyar técnicamente al laboratorio para definir los elementos de política en los cuales
se enmarca el proyecto.
− Analizar las funciones que se deben asignar para la aplicación de los instrumentos de
gestión.
− Establecer el nivel de prioridad del proyecto.

Ahora bien, la aplicación de Plan Parcial como instrumento de planificación, en la zona de
La Galería en Manizales constituye la opción de mayor viabilidad en la gestión de suelo. Para
emprender esta tarea por parte de la gestión municipal, se plantean algunas aproximaciones y
recomendaciones para el desarrollo del laboratorio en la ciudad.
•

Consideraciones iniciales para la estrategia del desarrollo del Plan Parcial de
Renovación Urbana de La Galería: Para abordar el ejercicio de manera adecuada y
apoyarse sobre las apreciaciones planteadas en el estado del arte del Plan Parcial de
Renovación, se advierte que aún faltan generarse procesos técnicos, administrativos,
sociales, económicos y políticos que contribuyan al contexto.

•

Componente Nq 1. Momento del proceso: En primer lugar y aplicando el esquema de
análisis del primer componente metodológico del laboratorio, se advierte la siguiente
ubicación del proceso de acuerdo a los momentos establecidos:
− Grupo de profesionales y técnicos. La Secretaría de Planeación Municipal es la
entidad en representación del sector central de administración encargada de

40

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

impulsar el proceso del Plan Parcial desde su gestión hasta su formulación. Se ha
podido advertir la necesidad de contar con un número de tres profesionales con la
responsabilidad de gestar el proyecto. Dado que el proyecto como ejercicio de
planificación no se ha iniciado, aún no se cuenta con técnicos y profesionales que
se responsabilicen de la formulación del plan parcial y de los procesos que esta
labor implica.
− Desarrollo del proyecto. Como estrategia inicial, se está efectuando un convenio
entre el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales
(INFIMANIZALES) y la Alcaldía, para que sea a través de la primera entidad –de
carácter descentralizado y con autonomía de gestión y acción–, a través de la cual
se direccione la formulación y desarrollo del Plan Parcial. De manera paralela, la
Secretaría de Planeación, espera conformar los términos de referencia en un lapso
de tiempo inmediato para iniciar procesos de licitación o concurso en el primer
trimestre del año 2005. Se puede definir que el desarrollo del proyecto se encuentra
en etapa previa en cuanto al cuerpo administrativo requerido.
− Recursos. El convenio que previamente se está consolidando con
INFIMANIZALES, implica que los recursos para la formulación del Plan Parcial,
se comprometerán desde esta entidad, la cual provee apoyo a los procesos de
implementación del Plan de Ordenamiento Territorial. Respecto al valor definitivo
del mismo, se establecerá en los términos de referencia que se estructuren para la
formulación del Plan Parcial. Se puede concluir, que los recursos se encuentran
gestionados y garantizados a través de INFIMANIZALES por cuanto ha brindado
su apoyo al plan de ordenamiento, pero aún no existen compromisos presupuestales
en ejecución hasta el momento.
− Marco Formativo. El municipio cuenta con el Acuerdo N° 573 del año 2003 del
Plan de Ordenamiento Territorial, recientemente ajustado, el cual plantea zonas a
desarrollarse a través de planes parciales y define las condiciones generales para la
formulación y aplicación de éste y demás instrumentos de gestión.
La administración municipal espera en un proceso complementario desarrollar normas de
procedimiento y de regulación que elevadas a Decreto Municipal, determinen un marco
de aplicación territorial a los planes parciales. Esta acción administrativa no está
contemplada como un ejercicio de carácter prioritario, por lo que su realización no está
definida en un tiempo determinado.
•

Componente Nq 2 Enfoque temático. De acuerdo a las directrices planteadas en el
Plan de Ordenamiento en cuanto al tratamiento de Renovación urbana, se propone:
− Abordar en un panorama concreto, la intención de cambio que debe ser
inicialmente socializada y concertada con los actores gremiales, políticos,
académicos y sociales involucrados.
− Dado que los ejercicios de ordenamiento que se han implementado en la ciudad,
han desarrollado de manera muy acertada un reconocimiento de unas zonas
homogéneas, se advierte que estos criterios de identificación pueden ser aplicados
también a la zona de La Galería. Se propone concertar y fundamentar técnicamente,
la delimitación del área de operación del Plan Parcial. Se prevén condicionantes
que también pueden ser incluidas en los términos de referencia y con las cuales el
mismo ejercicio inicial del Plan Parcial contará para la determinación de sus
límites.
41

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

− Otra tarea técnica importante con la cual deberá iniciar el ejercicio diagnóstico del
Plan Parcial de Renovación es la territorialización y delimitación de las acciones o
proyectos previstos en la ficha técnica del tratamiento de renovación. De esta forma
se podrá establecer los alcances del instrumento y la posibilidad de establecer el
desarrollo de otros planes parciales en la zona delimitada a ser renovada.
− Una acción de oportunidad con la que se cuenta, es iniciar un Expediente y Base de
Datos de información, que permitirán consolidar un diagnóstico-soporte de la
información y estadística sobre la posibilidad de construir en la zona.
•

Componente Nq 3. Nivel de conocimiento. En la memoria colectiva de la ciudad se
encuentra la idea de la renovación urbana de La Galería. Sin embargo, el momento de
inicio de la misma no ha sido un hecho claro. El mayor avance que se ha tenido en el
proceso de socialización de la renovación, es el reseñado por las Mesas de Trabajo en
concertación con los comerciantes de la plaza de mercado. Dichas mesas han
producido avances significativos, sobre todo en la necesidad de realizar un Plan
Parcial.
− Los avances de las Mesas de Trabajo de La Galería, deben ser retomados por el
Plan Parcial y partiendo de ellos, iniciar un proceso de concertación para la
aplicación de los instrumentos de gestión que requieren de actuaciones conjuntas.
− Las circunstancias políticas de la ciudad constituyen una ocasión y oportunidad
para ser capitalizada por los aspirantes a alcaldes del municipio, de manera que se
incorpore a la Agenda Política, la prioridad de la realización e implementación del
Plan Parcial.
− Aprovechar por parte del Laboratorio de Gestión Urbana, los espacios abiertos para
difundir las ventajas de la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo, para
hacer viables los objetivos de desarrollo de la ciudad.

•

Componente Nq 4. Estructura administrativa. Las funciones de formulación de
planes parciales de iniciativa pública no están claramente definidas dentro de la
estructura organizativa del municipio. Se entiende que la Secretaría de Planeación es la
entidad encargada de formular y gestionar la planificación urbana y por ende, la
formulación de planes parciales. Sin embargo, dado que se refiere a acciones de gestión
urbana novedosas en la función pública, es importante evaluar una estructura
organizativa que permita promover los instrumentos de gestión que trae consigo el
desarrollo de este proyecto de renovación urbana. Para ello es necesario:
− Incluir acciones y funciones específicas de responsabilidad de la aplicación de la
figura de planes parciales y demás instrumentos de gestión dentro de la estructura
administrativa del municipio.
− Comprometer en la propuesta de gestión pública del plan parcial, la estructura
funcional de responsabilidades de la gestión del mismo.
− Articular los planes de ordenamiento con los planes de inversiones.
− Prever una intervención técnica del plan parcial al proceso contractual que
desarrolle INFIMANIZALES.

•

42

Componente Nq 5. Condiciones de operatividad: Las condiciones de logística y
funcionamiento de los trabajos técnicos, son determinantes para que los procesos y
proyectos cumplan los cronogramas y presupuestos establecidos inicialmente.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

− Prever en los términos de referencia, los gastos operativos y logísticos que implique el
proyecto. Estos gastos no debieran ser administrados con recursos del ente central,
condicionando así la formulación del plan.
− Incluir las etapas y espacios de socialización, divulgación y comunicación como parte
importante y fundamental del desarrollo interno del plan parcial en sus distintas
etapas.

4.

Lecciones aprendidas
Dentro de las lecciones aprendidas en la experiencia, ha sido posible identificar los
siguientes aspectos a resaltar:
•

La gestión urbana debe concebirse dentro de un marco de sostenibilidad, para lo cual
los análisis de la planificación urbana deben idearse como herramientas de partida y
como parte integrante de las propuestas de desarrollo territorial, base fundamental de
operaciones urbanas posibles y concretas en el tiempo.

•

La sostenibilidad desde el punto de vista de funcionalidad de los espacios públicos y
privados, debiera ser concebida de manera sistémica, requiriendo una responsabilidad
continua y constante en el proceso de aplicación de los instrumentos de gestión.

•

Es oportuno resaltar el enfoque del Laboratorio de Gestión Urbana Sostenible, que
proyecta la reflexión y concertación para el logro de espacio público en cantidad y
calidad óptimas que reflejen las expresiones culturales y cotidianas de la población de
Manizales. La generación de nuevo espacio público en áreas urbanas definidas, será
siempre una opción de política efectiva de la nueva concepción del ámbito territorial a
mejorar y como soporte del dominio de lo colectivo y comunitario.

43

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

V. Laboratorio de gestión urbana:
plan parcial de expansión
macroproyecto “Ciudadela
Gonzalo Vallejo Restrepo” en
Pereira, Colombia

María Clara Vejarano
En Colombia, el Programa de Laboratorios de Gestión Urbana,
ha sido propuesto y liderado por la Dirección de Desarrollo Territorial
del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
(MAVDT), con el fin de avanzar en el cumplimiento de sus
responsabilidades. En este sentido, el Ministerio tiene por objetivo
mediante este Programa, diseñar propuestas y mecanismos
metodológicos para propiciar la implementación por parte de los
municipios, de instrumentos de gestión urbanística, que faciliten el
ordenamiento y la planificación física del territorio municipal, distrital
y metropolitano.
Esta sección presenta el análisis de la experiencia del avance en
el desarrollo de un Plan Parcial de Expansión con énfasis en la
provisión de vivienda para la población de bajos ingresos, en el
macroproyecto “Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo” (GVR) en la
ciudad de Pereira. Este macroproyecto fue seleccionado por el
MVADT, como una de las experiencias cuyo proceso de
identificación, diagnóstico y desarrollo serían objeto de los
Laboratorios de Gestión Urbana.

45

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

1.

Problemática

Los gobiernos locales de distintas ciudades no sólo de países desarrollados sino de países en
desarrollo incluyendo latinoamericanos, implementan mecanismos de recuperación de los
incrementos de valor del suelo que estas mismas entidades generan con sus acciones ya sean obras
públicas que emprenden, manejo de derechos a utilizar el suelo, entre otras iniciativas. Los
municipios tienden a asignar los fondos que reciben a inversiones a favor de la comunidad.
En este contexto surge el Macroproyecto “Ciudadela GVR”, siendo su diseño, gestión y
ejecución, una decisión del actual gobierno del municipio de Pereira. Su orientación y contenido,
privilegia la adecuación de nuevo suelo para la provisión de aproximadamente 8.500 viviendas para
la población de más bajos ingresos de la ciudad. La medida ha encontrado respaldo en diversos
procesos previos de toma de decisiones políticas, diagnósticos y propuestas de carácter técnico.
Respecto al proceso de expansión urbana de la ciudad, se debe señalar que éste se orienta
hacia la zona suroccidental, en concreto a la vereda San Joaquín. Asimismo se han considerado y
estimado en Pereira, unas 180 hectáreas dedicadas a la construcción de planes de vivienda de
interés social especialmente para la construcción de planes de vivienda de interés social, de
vivienda de interés preferencial y para la realización de importantes obras de infraestructura, bienes
y servicios.
Mapa 55

COLOMBIA

Fuente: Elaboración del compilador.

En este contexto, es de especial relevancia el decreto N° 755 del año 2004, el cual regula los
avalúos de referencia para el suelo de expansión de planes parciales de renovación. Dicha norma
permitirá limitar la especulación en el precio del suelo, evitar la acción de los urbanizadores
ilegales y la urbanización en zonas de alto riesgo. La alternativa respecto a la construcción de
viviendas de interés social, fue escogida en virtud de distintos factores. Se debe señalar que se trata
de una zona que brinda posibilidades para la expansión de redes de acueducto, alcantarillado y
energía eléctrica a un menor costo promedio de infraestructura y además ofrece facilidades en el
acceso del transporte público. Todo ello busca reducir el déficit de vivienda que afecta a la ciudad,
el cual se calcula en 12.269 viviendas.

5

46

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

El macroproyecto avanza en la actualidad en la puesta en marcha de algunos instrumentos
tales como: promoción del proyecto, realización de avalúos inmobiliarios, realización de planes
parciales, diseño de sistemas de reparto equitativo de las cargas y beneficios derivados del
ordenamiento urbano, participación en la plusvalía, entre otros.
Si bien el macroproyecto “Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo”, es una iniciativa de la
actual administración municipal, durante los procesos de planeación municipal desarrollados
durante las administraciones anteriores, se encuentran algunos antecedentes que constituyen
argumentos y soporte técnico para el diseño y puesta en práctica de la operación. Entre estos
antecedentes están:
•
•

Estudios realizados el año 2003 por la Secretaría de Planeación Municipal, orientados
a precisar requerimientos de modificación del PORTE;

•

2.

El Plan de Ordenamiento Territorial (PORTE);

El Plan de Desarrollo Municipal de la actual Administración denominado “Trabajando
Unidos con la Gente y para la Gente”, el Convenio de Cooperación Técnica entre el
Lincoln Institute of Land Policy / CIDER Universidad de los Andes / Departamento
Administrativo de Planeación Distrital / FEDEVIVIENDA, mediante el cual se
desarrolla la “Operación Urbanística Nuevo Usme”.

Objetivos
Los objetivos del Macroproyecto “Ciudadela Gonzalo Vallejo Restrepo” son los siguientes:
•
•

Operar como estrategia para enfrentar la urbanización ilegal y la ocupación de zonas de
riesgo;

•

Orientar la inversión de recursos públicos y privados;

•

Facilitar la distribución equitativa de costos y aprovechamientos urbanísticos;
obtención de suelo para fines colectivos y sociales;

•

3.

Regular los precios del suelo para permitir el acceso a viviendas a las familias de más
bajos ingresos;

Mejoramiento de la calidad de vida.

Estrategia
3.1 Avances y estrategias actuales

En la actualidad (abril de 2005) además de los avances obtenidos en materia de difusión del
proyecto, solicitud de avalúos, cálculo preliminar del reparto de cargas y beneficios de la
urbanización, conformación del equipo de trabajo y evaluaciones preliminares, se realizó un
diagnóstico del área del macroproyecto. Para realizar este diagnóstico, la Secretaría de Planeación
Municipal, contrató con recursos propios y por intermedio de la ONG Vida y Futuro, un equipo de
consultores que realizó las siguientes estrategias y acciones:
•

Descripción del uso, forma de ocupación y características socioeconómicas de los
inmuebles que comprenden el área del macroproyecto.

47

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

•

Evaluación de las políticas y estrategias del POT, de acuerdo con el objeto del Plan
Parcial.

•

Realización del análisis ambiental de la zona. Se fijan lineamientos para orientar el
desarrollo de las áreas urbanas y de expansión urbana teniendo en cuenta la correcta
intervención del medio ambiente, la protección de cauces naturales, las zonas de
protección ambiental, la intervención de cauces permanentes, el estudio de zonas
inestables, criterios para los llenos en tierra, el uso de las áreas de lleno, los descapotes,
entre otras variables.

•

Demarcación de los suelos de protección correspondientes a las áreas forestales
protectoras de las corrientes hídricas permanentes y a los suelos expuestos a amenaza
por inundación y deslizamiento, sobre un plano topográfico detallado a escala
adecuada.

•

Inclusión de la delimitación del Plan Parcial, las vías y las construcciones existentes, el
perímetro urbano y de expansión, que se encuentren dentro de la zona del proyecto.

•

Estudio detallado la formación predial tendiendo en cuenta la situación jurídica de los
predios.

•

Inicio del trabajo social con los propietarios de la tierra involucrándolos en el proyecto.

El diagnóstico confirmó la factibilidad del terreno para realizar el macroproyecto, que había
sido establecida en la consultoría sobre Programación de Suelo y Vivienda, realizada en el marco
del convenio Alcaldía – Universidad Tecnológica de Pereira. Desarrolla con detalle el diagnóstico
ambiental, dentro del cual especifica el estado de los recursos naturales (geología y geomorfología,
sistema hídrico y usos del suelo y coberturas vegetales), aptitud del suelo para el uso urbano,
amenazas, riesgos, impactos ambientales, y suelos de protección.
Se concluye que no existen riesgos ni obstáculos para el desarrollo del macroproyecto
provenientes de las condiciones físicas naturales del área. Se obtuvo además información con
relación a los recursos naturales en el área y las condiciones geográficas –cursos de agua,
pendientes, usos del suelo, etc.–, aspectos que facilitarán la adopción de decisiones de diseño
urbanístico.
En relación con los servicios públicos domiciliarios –acueducto, alcantarillado, energía, gas,
teléfono–, el diagnóstico confirma la posibilidad técnica de prestación de estos servicios en el corto
plazo; es decir, las redes maestras que constituirán el vínculo entre el área del macroproyecto y la
red general de la ciudad, se encuentran en localizaciones muy próximas al área del plan parcial.
Acá se identifican algunos hechos urbanos preexistentes, que requerirán un tratamiento
especial en el diseño del macroproyecto y en el sistema de reparto equitativo de las cargas y los
beneficios: i) tres barrios de origen informal asentados en el área, ii) un barrio construido como
parte de los proyectos de reconstrucción motivados por el terremoto de 2000 también dentro del
área, iii) un plan parcial recientemente aprobado localizado en el área del Macroproyecto (límite
noroccidental), iv) un plan parcial que se encuentra en fase de diagnóstico, y, v) el proyecto de una
vía nacional –Autopista del Café– que atraviesa el área del macroproyecto por su parte media en
sentido noroccidente–suroriente (o viceversa) y en el que una proporción importante de los predios
ya ha sido adquirida por la entidad nacional responsable del proyecto.
Los anteriores proyectos y preexistencias hacen parte del común denominador que se va a
encontrar en la realización de los planes parciales de expansión. Será necesario hacer claridad
sobre el manejo que deba dárseles, especialmente en relación con el tratamiento a las personas

48

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

asentadas en estas áreas, la posible relocalización de ellas en la misma área del proyecto, la
asunción de cargas y la distribución de beneficios.
El diagnóstico no pudo avanzar suficientemente en el estudio de los predios. Si bien se
consiguió la información necesaria (certificados de tradición y libertad de los predios e
información catastral), en las fuentes de información pertinentes (Superintendencia de Notariado y
Registro e Instituto Geográfico Agustín Codazzi), aún es necesario trabajar más sobre estos datos
para obtener información que permita hacer análisis y síntesis. Por ahora los datos obtenidos son
incompletos y dispersos.
El paso siguiente en el proceso del macroproyecto, es el de iniciar el diseño definitivo del
mismo, tanto desde el punto de vista urbanístico como del sistema de reparto equitativo de cargas y
beneficios. Esta tarea la debe iniciar un equipo contratado por el municipio (con profesionales que
participaron en la elaboración del diagnóstico), bajo la coordinación de la Secretaría de Planeación
Municipal, con el método de asesoría del convenio LILP/CIDER/DAPD/ Fedevivienda, durante los
próximos días inmediatos.

3.2 Anuncio del proyecto
El objetivo general del Anuncio del Proyecto en un Plan Parcial de Expansión con énfasis en
Vivienda de Interés Social, es establecer una fecha a partir de la cual, la Administración Municipal
deberá ordenar para los predios localizados dentro del área delimitada en el Anuncio del Proyecto,
la realización de avalúos comerciales a los cuales se les descontará el monto correspondiente a la
plusvalía o mayor valor generado por el anuncio del Plan Parcial.
En el caso de un Plan Parcial de Expansión con énfasis en Vivienda de Interés Social, los
diferentes componentes que integran el Plan, constituyen infraestructuras y/o espacios considerados
de utilidad pública o interés social, en los términos establecidos en el artículo 58 de la Ley de
Desarrollo Territorial.
El avalúo comercial será la referencia para establecer el precio de una eventual adquisición
de los predios por enajenación voluntaria o expropiación (administrativa o judicial) por parte de las
entidades competentes y para estimar el aporte en terrenos de los propietarios, al sistema de reparto
equitativo de cargas y beneficios del Plan Parcial.
A partir del Anuncio del Proyecto, y dentro de un plazo de cinco días hábiles, se debe
establecer para los predios involucrados en el Anuncio, un precio de adquisición o de estimación de
aportes al Plan Parcial, que no puede incorporar las expectativas de precio que adquirirían como
suelo urbano, expectativas que se derivarían del anuncio del Plan Parcial por parte de la
administración pública. En el momento del Anuncio del Proyecto y de elaboración de los avalúos,
los predios aún tienen todas las características de predios rurales.

3.3 El avalúo de los predios, como instrumento de gestión
pública del suelo
El contenido de la Ley de Desarrollo Territorial está constituido esencialmente por un
conjunto de normas para la aplicación de instrumentos de ordenamiento territorial urbano y de
estión pública del suelo, dentro del marco establecido por principios constitucionales y legales.
Entre el amplio conjunto de los instrumentos de gestión pública del suelo, el avalúo de los
predios conviene que sea considerado en primer nivel de importancia –sin restarle alcance y
valor a los demás–, por su carácter definitorio de las condiciones en que deben operar los demás
instrumentos. El avalúo de los predios, constituye información básica y determinante que actúa de
manera transversal a los demás instrumentos de gestión pública del suelo. No es posible hacer uso
49

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

de los demás instrumentos, sin establecer el precio que puede atribuirse a un predio en un momento
determinado.
En Colombia, el avalúo de los predios para efectos de ordenamiento territorial urbano y
cuando se trata de una relación entre el Estado y los particulares, debe expresar de manera
inequívoca en términos de precio del suelo, el contenido del derecho–deber de propiedad que rige
en Colombia y que aplica para el predio o los predios de que se trate.
Los criterios para la determinación de dicho precio, están claramente establecidos en la Ley
de Desarrollo Territorial y en las normas que han reglamentado dicha Ley en materia de avalúos:
Decreto 1420 de 1998 y Resolución 762 de 1998 del Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
En el caso del Macroproyecto “Ciudadela GVR”, una vez decretado oficialmente el anuncio
del proyecto, mediante Decreto del Alcalde Municipal No 755 del 23 de noviembre de 2003, la
Secretaría de Planeación Municipal, dentro del plazo de los cinco (5) días hábiles, solicitó la
realización de los avalúos, mediante invitación a presentar propuesta técnica y económica, a las dos
Lonjas con domicilio en el municipio de Pereira –Lonja de Risaralda y Lonja de Camacol. En la
actualidad, mes de marzo de 2005, la Lonja de Camacol–Risaralda se encuentra realizando los
avalúos.

3.4 Reparto equitativo de las cargas y los beneficios generados
por el macroproyecto “Ciudadela GVR”
La distribución o reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del
ordenamiento urbano es uno de los tres principios en los que se fundamenta el ordenamiento del
territorio en Colombia, conjuntamente con el que establece la propiedad como una función social y
ecológica y la prevalencia del interés general sobre el particular. Dicho principio tiene varios
objetivos vinculados y difícilmente deslindables.
Desde un punto de vista específicamente territorial o urbanístico, la aplicación de este
principio en la estrategia tiene como objetivo, garantizar que el proceso de urbanización produzca,
además de los inmuebles para actividades lucrativas, todos los soportes de la vida colectiva en la
ciudad, entre ellos: i) el suelo de protección medio ambiental, para que éste sea efectivamente un
suelo protegido, que no solamente no debe ser urbanizado, sino en el que se deban mantener sus
condiciones naturales y/ o desarrollar procesos para revertir el deterioro ya existente, ii) las
infraestructuras de servicios públicos básicos domiciliarios –acueducto, alcantarillado, energía,
telefonía, gas, etc–, que conjuntamente con la infraestructura vial, garantizan condiciones básicas
de salubridad y funcionalidad en la ciudad, iii) la infraestructura vial, iv) los equipamientos
colectivos y de uso público, requeridos por la ciudadanía para desarrollar actividades que social y
culturalmente son reconocidas como esenciales para propiciar una vida individual y colectiva mas
democrática e incluyente educación, salud, bienestar social, recreación, deporte, cultura.
La producción de la generalidad de estas condiciones no constituyen actividades rentables
desde el punto de vista económico; sin embargo, no es posible imaginar una ciudad que carezca de
ellos; su adecuada localización, suficientes estándares cuantitativos y cualitativos y calidad estética
son connaturales a la ciudad, siendo determinantes de una mejor calidad de vida urbana.

4.

Lecciones aprendidas
•

50

La pobreza y precariedad urbana se transforma en una de las piedras angulares de la
política urbana con objetivos tan variados e interrelacionados como son la integración
de la ciudad informal, la recuperación y el uso democrático del espacio público, el

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

acceso al suelo y la vivienda y a los bienes y servicios urbanos; la generación de
empleo;
•

Las estrategias para erradicar la pobreza conviene que sean multidimensionales y
basadas en territorios específicos con unidad e identificación y que respondan más a la
experiencia y menos a iniciativas de instituciones sectoriales aisladas y
descontextualizadas;

•

Se hace necesario un enfoque integral y sostenible, tanto para la disminución de las
condiciones de reproducción de la pobreza, como así mismo para enfrentar las
situaciones más críticas de la pobreza actual.

51

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

VI. Observatorio habitacional en la
ciudad de São Paulo,
instrumento de gestión y
operación

Nelson Saule Júnior
Este estudio se abocó al análisis de los ejes estratégicos
definidos por la Agencia Hábitat para la constitución de los
Observatorios Urbanos Locales en la ciudad de São Paulo. Para dicho
objetivo se desarrollaron varias actividades entre las que se cuentan: la
identificación de las normas internacionales de protección del derecho
a la vivienda que deben ser observadas para fines de seguimiento de la
situación de la vivienda; el análisis del marco legal e institucional
urbano en la esfera nacional, estadual y municipal que debe ser
considerado para la evaluación de las políticas urbana y habitacional;
la verificación de la organización política y administrativa del
Municipio de São Paulo y la presentación de una propuesta de diseño
institucional para la constitución del Observatorio Habitacional. Al
final de este documento se presentan algunos requisitos y el detalle de
la opción de política estratégica para la creación del Observatorio
constituyendo al mismo como órgano público municipal que integra el
sistema municipal de vivienda apoyando al Consejo Municipal de la
Vivienda.

53

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

1.

Problemática

El Observatorio Habitacional de la Ciudad de São Paulo es una iniciativa que integra el
proceso de constitución del Observatorio Urbano de São Paulo que tiene por finalidad constituirse
en una herramienta de apoyo para la toma de decisiones sobre la política habitacional del
Municipio de São Paulo. El compromiso firmado entre el Ayuntamiento de São Paulo con la
Oficina Regional para América Latina y Caribe del Programa de las Naciones Unidas para los
Asentamientos Humanos – (UN-Hábitat) de constituir el Observatorio Urbano, es el fundamento
para la constitución del Observatorio Habitacional.
El Programa de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (UN–Hábitat) viene
desarrollando la iniciativa de formar una red global de observatorios urbanos apuntando hacia el
cumplimiento de los compromisos asumidos a través de la Agenda Hábitat por la comunidad
internacional, y por los Estados Nacionales, Gobiernos Locales, y segmentos de la sociedad civil en
la Conferencia Global de las Naciones Unidas sobre los Asentamientos Humanos Sostenibles –
Hábitat II del año 1996. Esta red debe ser formada por observatorios urbanos locales, nacionales y
regionales y por medio de instituciones sociales que estén capacitadas en las temáticas inherentes a
la Agenda Hábitat.
Mapa 66

BRASIL

Fuente: Elaboración del compilador.

El Observatorio Habitacional debe ser comprendido como un organismo que integra el
sistema del Observatorio Urbano del Municipio de São Paulo y la red global de observatorios
urbanos de las Naciones Unidas. El propósito del Observatorio Urbano del Municipio de São Paulo
es de contribuir a la implementación de la Agenda Hábitat en el ámbito local. Dicha agenda
contiene entre otros aspectos, un conjunto de medidas dirigidas a la protección y promoción del
derecho la vivienda adecuada con base en las normas internacionales de derechos humanos.
Para la evaluación de la política urbana y habitacional en la ciudad de São Paulo es preciso
considerar los marcos legales e institucionales de dichas políticas del Municipio de São Paulo,
como también los del ámbito federal y estadual.
Con relación a los marcos legales e institucionales nacionales caben destacar las normas de
protección del derecho a la vivienda previstas en la Constitución Brasileña y en el Estatuto de la
6

54

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Ciudad (ley nacional que dispone sobre la política de desarrollo urbano), y las acciones del
Gobierno Federal en el ámbito del Ministerio de la Ciudad referentes las políticas y programas
habitacionales y urbanas que están siendo desarrolladas en la ciudad de São Paulo.

2.

Objetivos
Algunos objetivos generales del Observatorio Habitacional son los siguientes:
•

•

Realizar un seguimiento de las actividades, programas y proyectos de las instancias
encargadas del desarrollo del hábitat de la ciudad;

•

Sistematizar investigaciones sociales, económicas y ambientales que se producen en el
municipio relacionadas con la temática del observatorio;

•

Establecer relaciones permanentes entre el gobierno local, las instituciones y los
ciudadanos;

•

3.

Apoyar al proceso de planificación y gestión urbana a través de la participación
continua de los ciudadanos mediante el suministro de informaciones sobre el desarrollo
sustentable y del hábitat;

Mantener y recuperar el sentido de pertenencia de los habitantes por la ciudad y su
entorno.

Estrategia

Las funciones, objetivos y las actividades del Observatorio Habitacional conviene que sean
definidos a partir de un marco referencial institucional y normativo, ejes estratégicos para la
constitución del Observatorio. Para la constitución del Observatorio Habitacional deben ser
considerados los siguientes ejes estratégicos:
•

La utilización de los criterios de UN–Hábitat para la constitución de un Observatorio
Urbano;

•

La aplicación de las normas de protección del derecho humano a la vivienda adecuada
(normas internacionales y nacionales);

•

La integración y vinculación con el Observatorio Urbano de la misma ciudad;

•

La política urbana y habitacional en los términos de la Ley Orgánica y en el Plano
Director del Municipio de São Paulo.

3.1 Requisitos para implementación del Observatorio
Habitacional de la ciudad de São Paulo
Para la implementación del Observatorio Habitacional de la Ciudad de São Paulo es
necesario definir su diseño institucional. Teniendo por base los criterios de la UN – Hábitat para la
constitución de un Observatorio Urbano Local no se advierte la necesidad de crear un organismo
específico para ejercer distintas funciones tales como las de monitoreo y evaluación de la
implementación de la Agenda Hábitat, de contribuir con el manejo, análisis y uso de la información
para la formulación de políticas urbanas más eficaces, y de contribuir con el conocimiento sobre la
realidad social, económica, cultural y ambiental de las ciudades.

55

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

El Observatorio debe tener como finalidad contribuir con el seguimiento de la
implementación de la política urbana y habitacional constituida a través de la Ley Orgánica y del
Plano Director del Municipio de São Paulo para la superación de la desigualdad social y territorial
en la ciudad. Para atender a esta finalidad, el Observatorio Habitacional debe tener los siguientes
objetivos:
•

Democratizar el conocimiento sobre la situación habitacional y sobre políticas y
programas de vivienda desarrolladas en la ciudad de São Paulo, mediante el suministro
de informaciones y análisis para subsidiar la participación de los ciudadanos en el
proceso de planificación y gestión de la ciudad;

•

Realizar el seguimiento de las políticas, programas y proyectos habitacionales
desarrollados en la ciudad de São Paulo, por la Secretaría de Vivienda y Desarrollo
Urbano del Municipio de São Paulo, así como de los órganos provinciales (Secretaría
de Vivienda del Estado y Compañía Provincial de Desarrollo Habitacional y Urbano –
CDHU) y de los órganos federales (Ministerio de la Ciudad, Caja Económica Federal,
Secretaría de Patrimonio de la Unión);

•

Suministrar subsidios para el Consejo Municipal de Vivienda, y para los demás
Consejos Gestores de Política Pública como el Consejo Municipal de Política Urbana,
el Consejo Municipal del Medio Ambiente y los Consejos de Representantes;

•

Contribuir a la recuperación y registro de la memoria e historia de la vivienda en la
ciudad de São Paulo de modo de colaborar con la pertenencia de los habitantes con la
ciudad y su entorno.

La ley municipal que crea el Observatorio debe establecer sus atribuciones para alcanzar sus
objetivos, como también evitar sobreposiciones de las funciones ya ejercidas por los demas órganos
del sistema municipal de vivienda. Para que el Observatorio Habitacional pueda promover el
seguimiento de políticas, programas y proyectos habitacionales desarrollados en la ciudad de São
Paulo, deben ser previstas las siguientes atribuciones:
•

Promover un efectivo seguimiento y evaluación de las condiciones de vivienda
incluyendo las condiciones de las personas sin hogar y de las que viven en inadecuadas
viviendas, mediante consultas y participación de la población en la formulación y
adopción de políticas habitacionales;

•

Verificar el grado de la extensión y amplitud de la titularidad del derecho a la vivienda
con equidad, de modo que se evite cualquier forma de discriminación, por razón de
género, de origen social, condición económica, del grado de instrucción, de la raza,
etnia y color;

•

Analizar las oportunidades y condiciones de acceso a la vivienda para mujeres,
especialmente las que están en la condición de jefes de familia.

El Observatorio Habitacional debe tener como atribución, proporcionar información
detallada sobre los grupos sociales que se encuentran en situación vulnerable y desfavorable en
materia de vivienda. Incluir, en particular, personas desamparadas con sus familias, los que se
encuentran alojados inadecuadamente, los que no tienen acceso a instalaciones básicas, los que
viven en asentamientos ilegales como a los grupos con niveles de baja renta.
Una cuestión estratégica para la implementación del Observatorio Habitacional es definir si
el Observatorio desarrollará el seguimiento y evaluación de la política municipal habitacional de
responsabilidad del Gobierno del Municipio de São Paulo, o si promoverá el seguimiento de las
políticas habitacionales de responsabilidad del Estado de São Paulo y de las de nivel federal
56

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

(Ministerio de las Ciudades) considerando las condiciones de vivienda en la ciudad y de las
actividades que afectan al derecho a la vivienda de sus habitantes.
El Observatorio Habitacional debe poseer un Consejo Gestor formado por representantes del
Gobierno Municipal y de distintos segmentos de la sociedad. Es asimismo importante prever un
representante del Observatorio Urbano de la ciudad de São Paulo; del Gobierno Municipal
convendría que los representantes fuesen de la Secretaría Municipal de Vivienda y Desarrollo
Urbano; siendo también necesario la representación de la Superintendencia de Vivienda Popular y
de la Compañía Metropolitana de Vivienda.
Por otro lado, una materia que debe ser prevista en la ley son las fuentes de recursos que
serán necesarias para viabilizar las actividades del Observatorio Habitacional. Debe ser establecida
una rúbrica propia incluida en el Presupuesto Municipal para el financiamiento de las actividades
independientemente de eventuales recursos obtenidos por el Observatorio Habitacional a través de
fuentes nacionales o internacionales.
Los estudios, análisis e informaciones generadas por el Observatorio Habitacional deben ser
divulgadas de forma amplia y periódica y con lenguaje accesible independientemente del nivel de
instrucción.

3.2 Estrategia de implementación del Observatorio Habitacional
de la ciudad de São Paulo
•

El primer paso corresponde a la acción del Consejo Municipal de la Vivienda, el cual
debe constituir una Comisión Especial para elaborar una propuesta del Observatorio
Habitacional y un plan para su implementación. Esta Comisión Especial conviene que
sea formada por un grupo de Consejeros del Consejo Municipal de la Vivienda y que
cuente con el apoyo técnico de la Secretaría Ejecutiva del Consejo. Además,
convendría que sea formada por Consejeros que representen los diversos segmentos de
la sociedad.

•

El segundo paso es de competencia de la Comisión, la cual debe definir una propuesta
base sobre la organización institucional, funciones y atribuciones del Observatorio
Habitacional y sobre las alianzas estratégicas que pueda emprender éste para que las
mismas sean sometidas a discusión con los diversos segmentos de la sociedad y con el
Consejo Municipal de la Vivienda.

•

El tercer paso es de competencia de la Secretaría Municipal de la Vivienda y
Desarrollo Urbano que debe organizar un Seminario Municipal sobre el Observatorio
Habitacional, para presentar la base elaborada por la Comisión Especial buscando con
ello obtener subsidios y propuestas para el Observatorio. El seminario debe tener como
público objetivo los Consejeros de los Consejos Municipales: en especial de la
vivienda, Política Urbana, Medio Ambiente, Cultura, Asistencia Social, los del
presupuesto participativo, asociaciones profesionales, organizaciones populares,
entidades empresariales, miembros del Poder Judicial, Notarías Públicas, entidades e
instituciones académicas. Conviene que sean invitados representantes de Observatorios
Urbanos para presentar sus experiencias y subsidiar la discusión de la propuesta del
Observatorio Habitacional.

•

El cuarto paso es sistematizar los resultados del Seminario y presentar la propuesta del
Observatorio Habitacional para ser aprobado por el Consejo Municipal de la Vivienda.

57

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

•

•

Para difundir la iniciativa del Observatorio Habitacional, la Secretaría Municipal de la
Vivienda y Desarrollo Urbano deberá presentar la propuesta en la Conferencia
Municipal de la ciudad que será realizada como conferencia preparatoria para la
Segunda Cumbre Nacional de las Ciudades.

•

4.

El quinto paso implica elaborar el proyecto de ley para ser presentado en la Cámara
Municipal de la Vivienda sobre la base de la propuesta de Observatorio aprobada en el
Consejo Municipal de la Vivienda.

Para viabilizar la aprobación de la propuesta del Observatorio Habitacional, el Consejo
Municipal de Vivienda podrá constituir un Grupo Especial de Acompañamiento del
proyecto de ley en la Cámara Municipal de Concejales. Este grupo debe ser formado
por Consejeros de los diversos segmentos de la sociedad representados en el Consejo
Municipal de la Vivienda.

Lecciones aprendidas

Los Observatorios Urbanos pueden contribuir con la capacidad de los gobiernos nacionales,
autoridades locales y organizaciones de la sociedad civil, a desarrollar y aplicar estadísticas e
indicadores sobre la política y gestión urbana.
Para que el Observatorio Habitacional pueda apoyar el proceso de planificación y gestión
urbana de la ciudad de São Paulo será necesario realizar un seguimiento de las actividades,
programas y proyectos de las instancias encargadas del desarrollo de la vivienda en la ciudad;
construir y analizar indicadores sobre condiciones de vivienda adecuada; suministrar
informaciones, conocimientos y experiencias positivas de acceso a la vivienda para el Observatorio
Urbano del Municipio de São Paulo; producir informaciones sobre los temas y problemas de
vivienda de la ciudad de São Paulo entre otras actividades.

58

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

VII. Observatorio de la vivienda en la
ciudad de São Paulo:
caracterización, procesos y
situaciones críticas en su
ejecución

Rosangela Días
El presente análisis parte de la caracterización del contexto
social y de las condiciones institucionales del municipio de São Paulo,
elementos que a la postre permiten justificar la necesidad de contar
con un sistema de información que contribuya a la gestión de la
política habitacional como así también al control de la sociedad civil
organizada en dicha temática.

1.

Problemática

El municipio de São Paulo con alrededor de 10.405.867
habitantes ha experimentado un crecimiento poblacional que se
triplicó entre los años 1960–2000 lo cual acompañó a la
profundización de los problemáticas sociales. La ciudad experimenta
contradicciones, desigualdades y heterogeneidad social, fruto de los
déficit sociales acumulados por décadas. Convive con el desempleo,
violencia, crimen organizado, favelas, insuficiencia de equipamientos
públicos, inundaciones, atascos de tráfico, polución, etc.

59

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Al mismo tiempo, São Paulo es el centro irradiador de 39 municipios que constituyen la
Región Metropolitana (RMSP), conocida como Grande São Paulo. La región tiene
aproximadamente 17 millones de habitantes, en una área de 8.051 km2, siendo 2.139 km2 su área
urbanizada.

1.1 Mapa de la exclusión / inclusión social en la ciudad de São
Paulo
Los problemas sociales presentes en la RMSP no difieren de los presentes en la ciudad de
São Paulo. La población del municipio está distribuida en 96 distritos administrativos que
presentan grandes diferencias regionales y concentración poblacional. El municipio alberga un
3,06% de los hogares del país con una renta inferior dos salarios mínimos: 409 mil familias viven
con renta en una escala de cero a R$ 400 al mes.
En la ciudad de São Paulo la exclusión/inclusión social muestra como la desigualdad social
se expresa territorialmente, o sea la vulnerabilidad social se asocia a la vulnerabilidad territorial. El
municipio es “un mar de pobreza en que sobresalen islas de excelencia”, edificios y condominios
cerrados, donde una pequeña parte más rica de la población tiene acceso al confort y la seguridad
en tanto que la más pobre esté marcada por carencias, ausencia de los servicios públicos, violencia
y exclusión.
Mapa 77

BRASIL

Fuente: Elaboración del compilador.

Varios estudios muestran que hay un vacío en las áreas céntricas y una explosión poblacional
en las áreas más pobres de la ciudad. En los distritos céntricos, con mayor infraestructura urbana y
servicios, la población habitante se redujo en hasta un 26,5% durante la década de los noventa y
paralelamente en los distritos fronterizos –en las regiones sur, este y norte de la ciudad–, la
población se duplicó a finales de la década, sin que la infraestructura y la provisión de servicios
públicos básicos haya acompañado dicho crecimiento. El caso de las favelas también es central en
la problemática habitacional del municipio. Ya que la población favelada de São Paulo es estimada
en 1.160.597 personas. La magnitud de estos números muestra el inmenso desafío colocado por el
problema de las favelas.

7

60

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Con este escenario es preciso tener opciones de política válidas para el mejoramiento de las
condiciones de vivienda de la población, generando metas y programas que correspondan a las
demandas y necesidades de la población.
El Plan Municipal de la Vivienda, elaborado por la Secretaría Municipal de la Vivienda
(SEHAB) revela las carencias de las unidades habitacionales, a partir de los datos de inadequación
de los domicilios por tipo de asentamiento, favelas, loteamentos, conjuntos habitacionales entre
otras variables.

1.2 Mapa de vulnerabilidad social
Se han identificado las diferentes condiciones de carencias sociales por medio del análisis de
la distribución de la estructura socio-económica en el espacio urbano. De este modo los datos de la
vulnerabilidad social del municipio de São Paulo revelan que las condiciones de vida de los
habitantes de los sectores de alta vulnerabilidad tienen las características de los distritos excluidos
de la ciudad, localizados en las áreas de frontera, periféricas y de protección ambiental. Estas
caraterísticas revelan una presencia de jefes de hogar jóvenes, con edad media entre 38 y 42 años;
bajos niveles de ingreso (más del 60% de los responsables del hogar perciben hasta tres salarios
mínimos), bajos niveles de escolaridad (sólo un 30% de los jefes de familia tiene enseñanza
fundamental completo y hay lugares donde solamente un 19% de los jefes se encuentran en esa
condición) entre otras dimensiones de la vulnerabilidad.

1.3 Las condiciones institucionales del municipio
La política social brasileña, comprendida como estrategia gubernamental de intervención en
las relaciones sociales, siempre estuvo marcada por la sectorización, la fragmentación, la ausencia
de articulación, comunicación y unidad entre las diversas políticas sociales y programas de acción,
como también entre las diferentes esferas de gobierno tano federal, provincial como municipal.
Se puede afirmar que el municipio presenta una estructura administrativa amplia y compleja,
pero que aún mantiene la sectorización y fragmentación de las políticas sociales y acciones
públicas. La principal manifestación de ese fenómeno es el hecho que los órganos municipales
presentan baja comunicación y articulación, siendo prácticamente inexistentes la planificación y las
intervenciones conjuntas.

1.4 La disponibilidad de recursos en la resolución de temas de
suelo y vivienda
El Ayuntamiento Municipal de São Paulo enfrenta una fuerte presión financiera, como
consecuencia del alto endeudamiento público, lo que comprometió la implementación de una serie
de acciones. La deuda del Ayuntamiento asciende a R$ 26,1 billones, lo que significa que São
Paulo debe 2,35 veces lo que recauda, o sea, casi el doble de la relación máxima fijada por la Ley
de Responsabilidad Fiscal que es de 1,2 veces, meta que deberá ser gradualmente alcanzada hasta
el año de 2016. Para que dicha meta sea alcanzada, el Ayuntamiento no debera gastar más de cerca
de un 10% de su renta anual con el pago de intereses de la deuda. Sin embargo, el Ayuntamiento ya
gasta aproximadamente un 13% de su renta anual para el pago de esos intereses. En otras palabras,
para alcanzar la meta establecida por la Ley de Responsabilidad Fiscal, el Ayuntamiento se halla
frente al riesgo de tener que utilizar cerca de un 23% de su renta anual para pago de intereses de la
deuda.

61

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

2.

Objetivos

El estudio aquí presentado, contempló la realización de levantamientos y análisis de las
características del crecimiento metropolitano, identificando los principales procesos y situaciones
críticas que afectan la metrópoli de São Paulo, en particular sobre la situación del suelo urbano y de
la vivienda, en el sentido de colaborar al diseño y la implementación del Observatorio de la
Vivienda en el Municipio de São Paulo.

3.

Estrategia
En la opción estratégica que se propone, se advierten dos aportes:
•

Orientación del foco de estudios y producción de análisis del Observatorio y,

•

Sugerencias en materia de dimensiones e indicadores de seguimiento y evaluación de la
política habitacional.

En cuanto al foco de estudios y producción de análisis del Observatorio, se debe considerar
que la complejidad del municipio, en su configuración social, económica y territorial, así como las
condiciones político-institucionales, apuntan a que el Observatorio de la Vivienda sea un
instrumento de gestión y control social. En este sentido, el Observatorio debe generar información
y análisis que deben ser considerados y priorizados por la Secretaría y el Consejo de la Vivienda.
Una cuestión importante es la comprensión que la política habitacional mantiene interfaz con
la política económica y con todas las políticas sociales, estando su éxito relacionado a la
complementariedad de las acciones de las otras Secretarías sobre la base de la coordinación
institucional.
En este último sentido, el análisis de las condiciones institucionales del municipio revelan
una profunda sectorización y fragmentación de las políticas y acciones públicas. Se observa aún, un
proceso de descentralización político-administrativa inconcluso, que no fue acompañado de una
reforma administrativa que establezca una nueva arquitectura institucional. En este sentido, hay que
profundizar la descentralización, planear e intervenir conjuntamente. Acciones y planes integrados
deben ser construidos territorialmente entre las Secretarías y órganos públicos.
El Observatorio de Habitación debe trabajar en dos niveles:
•

El primero, básico, de seguimiento de los diversos programas sociales, a través de la
producción de la información sobre programas y servicios de la SEHAB, posibilitando
una base de datos generales, unificados y también territorializados (geo-procesados),
que permitan a los agentes gubernamentales, al Consejo de Habitación, como a todo y
cualquier ciudadano interesado, el acceso a las informaciones sobre los programas en
marcha, práctica de desarrollo, número de familias beneficiarias, costes, etc.

•

El segundo nivel es la producción de estudios, análisis, evaluaciones sobre los
procesos, resultados e impactos de las acciones del área de habitación. En nuestra
comprensión, deben ser privilegiadas las evaluaciones de resultados e impactos, pues
son esas las que permitirán, tanto al gestor como al Consejo de Habitación, replanificar
las acciones y controlar la política pública.

En cuanto a las dimensiones e indicadores de seguimiento y evaluación, es importante
señalar que dichos procesos forman parte de una determinada política, programa o proyecto social,
y son condiciones básicas para la gestión de programas, e igualmente importantes para la
producción de conocimientos sobre la acción y para el control social.
62

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

La evaluación es un proceso contínuo que abarca el programa desde su concepción, su
implementación, resultados e impactos. La adopción de metodologías participativas posibilita el
aprendizaje social, colectivo, a través de la apropiación reflexiva.
Las metodologías de evaluación deben considerar:
•

La apropiación continua y articulada del contexto, inputs procesos y productos;

•

El seguimiento sistemático del desarrollo del programa y de cada uno de sus
componentes y productos, en sus diversas etapas, correlacionando objetivos, estrategias
y resultados;

•

Un abordaje cuali-cuantitativo que permita incautar procesos y productos;

•

El aprendizaje y desarrollo continuo de los equipos locales y de las instituciones
envueltas gestando una efectiva “comunidad de aprendizaje” y un proceso colectivo de
evaluación;

•

La construcción de indicadores de eficiencia, eficacia y efectividad que permitan la
comparación con parámetros regionales / nacionales e igualmente, con patrones de
calidad / cobertura que se intenta alcanzar;

•

La selección de informaciones necesarias, sistema de recolección, almacenamiento,
análisis y validación.

Por otro lado, los indicadores son instrumentos de medición, un conjunto de variables,
consistentes, específicas y sensibles, que posibilitan captar y medir un concepto, siendo
señalizadores de procesos, resultados e impactos relativos a una acción planificada. La
construcción de indicadores parte de parámetros y concepciones definidos con base en los
objetivos/resultados y estrategias de conducción del plan de acción.
La elección de indicadores debe considerar la disponibilidad y facilidad en la obtención de
información, la claridad de significado, la pertinencia y consistencia, la universalización del uso.
Deben ser consensuados de forma de permitir a todos los involucrados, gestores, equipos técnicos,
consejeros, habitantes, observar y acompañar el desempeño del plan de acción siendo importante
que todos puedan participar en la evaluación de la acción. Debe ser una necesidad importante del
Observatorio de la Vivienda, la construcción de sus indicadores y de la metodología de seguimiento
y evaluación.

4.

Lecciones aprendidas

El estudio relevó la importancia de la construcción de un sistema de seguimiento y
evaluación, que organice y produzca información sobre la política, programas y acciones de la
Secretaría de la Vivienda, contribuyendo a los procesos de toma de decisiones por los gestores
como también por el Consejo Municipal de la Vivienda. También se advirtió la importancia de
socializar la información para la sociedad en general y articular la acción de los diversos agentes y
órganos públicos.

63

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

VIII. Desarrollo de una base
metodológica para fortalecer
capacidades municipales en
materia de identificación,
formulación y gestión de
proyectos de mejoramiento
barrial en el Perú

Silvia de los Ríos
El estudio presenta el desarrollo de una propuesta que
comprende metodologías, procedimientos e instrumentos para
fortalecer las capacidades de la institucionalidad pública y privada en
materia de formulación y desarrollo de proyectos de mejoramiento
barrial. Asimismo dicha propuesta busca fortalecer y contribuir al
accionar del Programa de Mejoramiento Integral de Barrios (PMIB)
que se viene ejecutando en varias ciudades del Perú, que tiene como
última finalidad contribuir con el alivio de la pobreza urbana.

1.

Problemática

En la mayoría de los países de América Latina y el Caribe, el
sector formal de viviendas no genera suficientes soluciones costoefectivas que cubran las necesidades de todos los segmentos de la
población. Esta situación hace que la población de menores recursos
65

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

busque soluciones informales a su problema de vivienda, las que operan al margen de las
regulaciones formales de desarrollo urbano y albergan entre un 20 a un 50 % de la población de las
ciudades más grandes de América Latina. Las condiciones de vida en estos asentamientos son
generalmente deplorables, debido a las grandes deficiencias de infraestructura básica, servicios
urbanos y malas condiciones ambientales.
En la actualidad (2005) Perú está iniciando un proceso de modernización del esquema
organizacional del Estado, algunas de cuyas acciones afectan al sector vivienda. El primer
resultado positivo de esta reforma fue la creación del Ministerio de Vivienda, Construcción y
Saneamiento (MVCS). Con la creación del MVCS, se sientan las bases que permitirán un cambio
institucional y de política en el sector habitacional. Antes de este importante hecho, diferentes
instituciones del gobierno trabajaban descoordinadamente en distintos aspectos de la política de
vivienda y urbanismo, constituyéndose uno de los principales obstáculos para lograr mayor
eficiencia y eficacia en el sector.
Mapa 88

PERÚ

Fuente: Elaboración delcompilador.

La creación del MVCS conlleva un natural proceso de adaptación de dos estructuras y
culturas organizacionales distintas y la necesidad de reorganizar el uso de sus recursos humanos y
materiales. A ello se suma que las capacidades transferidas al MVCS no son, en todos los casos,
idóneas para realizar las funciones que se le han encomendado.
Los principales órganos y programas descentralizados del sector son: el Fondo Hipotecario
de Promoción de Vivienda (MIVIVIENDA), y el Banco de Materiales (BanMat). Estos han tenido
funciones importantes en el sector, sin embargo, introducen una serie de distorsiones en los
mercados financieros, que no los hacen sostenibles en la forma en que actualmente actúan no
logrando producir soluciones habitacionales consistentes con las necesidades con la población de
bajos recursos.
A pesar de no formar parte de la institucionalidad del sector, la Comisión de Formalización
de la Propiedad Informal (COFOPRI), junto con el Registro Predial Urbano (RPU), son entidades
importantes para el desarrollo del sector. Estas trabajan en el Plan Nacional de Formalización de la
Propiedad Urbana, habiendo formalizado alrededor de 1,5 millón de lotes y registrado 1,1 millón de
títulos de propiedad, esfuerzos recibieron el apoyo del Banco Mundial. Sin embargo, en el caso de
8

66

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

las familias de bajos ingresos, debido a la falta de recursos y alternativas de financiamiento, el
hecho de poseer el título de propiedad de los predios no ha sido condición suficiente para lograr el
acceso al crédito hipotecario, y por lo tanto a una vivienda mejor.
Por las razones antes mencionadas, el MVCS está llevando a cabo un proceso de
planeamiento con miras a adecuar sus capacidades a las exigencias de nuevas tareas tales como la
de diseñar, dar seguimiento y evaluar políticas en materia de vivienda. Los mayores problemas que
enfrenta el sector para esta tarea son la falta de información confiable, regular y, sobre todo,
adecuada para tomar decisiones junto a la capacidad de sus recursos humanos para asumir estas
tareas. Una ventaja con la que cuenta el MVCS en este último punto a diferencia de otras entidades
públicas, es que gran parte de su personal actual responde a contratos de servicios que no se
someten a la rígida legislación laboral del sector público, lo que facilita la implementación de
procesos de evaluación y selección de personal.
1.1

Población y déficit habitacional

La población peruana es de aproximadamente 26 millones de habitantes. Entre 1981 y 1993
creció a una tasa de 2,2%, y se estima que la población urbana del Perú corresponde al 73% del
total nacional, del cual el 45% corresponde a Lima Metropolitana.
El déficit habitacional urbano del Perú es de aproximadamente 1.200.000 viviendas de las
cuales 325.000 corresponden al déficit cuantitativo y 875.000 a viviendas en condiciones
deficitarias con relación a los estándares mínimos de habitabilidad (déficit cualitativo). Durante el
período intercensal 1981-1993, los hogares se incrementaron en un promedio de 110.500 por año,
mientras que las viviendas particulares con ocupantes presentes crecieron a razón de 97.500
unidades por año, de las cuales menos del 10% corresponden a la producción por parte del sector
formal.
Existen carencias sectoriales severas en el acceso a servicios domiciliarios básicos: sólo el
74,1% de la población nacional (66% de los hogares urbanos) tiene acceso a agua por red pública,
y el 77,6% (95% de hogares urbanos) a electricidad. En las condiciones actuales, la gran mayoría
de la población de bajos ingresos no tiene acceso a soluciones habitacionales dignas. Se estima que
más del 41,9% de la población vive con al menos una de las siguientes necesidades básicas
insatisfecha: viviendas físicamente inadecuadas, hacinamiento, sin servicios domiciliarios y niños
sin atención escolar.
Esto se debe a que, la mayoría de la población urbana del país vive en los llamados “pueblos
jóvenes” o barriadas (urbanizaciones deficitarias), generalmente localizadas en terrenos públicos,
las cuales cuentan con una organización comunitaria fuerte, lo que les ha permitido avances en su
desarrollo urbano y social. Sin embargo, entre las necesidades principales de estos asentamientos se
encuentran la complementación y regularización de su infraestructura, la provisión de servicios
básicos domiciliarios y sociales y la expansión o consolidación de sus viviendas. Para evitar que
este tipo de urbanizaciones espontáneas siga siendo la solución más utilizada, se hace necesario
asegurar que terrenos y viviendas adecuadas estén disponibles en el futuro para la población de
menores ingresos, lo cual adicionalmente en el mediano y largo plazo traerá ahorros significativos a
los respectivos gobiernos locales.
En este contexto, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, diseña el
Programa de Mejoramiento Integral de Barrios – PMIB – MIBarrio, con el propósito de fortalecer
las capacidades locales para la gestión del desarrollo urbano mediante la participación de los
gobiernos locales, la población organizada y sociedad civil en las inversiones e intervenciones.
Además el programa MiBarrio impulsado por el Gobierno Central, es parte de la Política Nacional
Urbana.
67

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

2.

Objetivos
•

•

Revisar el marco legal relativo a políticas de suelo y regularización de suelo, a nivel
nacional, departamental y municipal, así como los programas existentes en el país en
materia de regularización de la tenencia del suelo y mejoramiento de barrios urbanos
informales identificando experiencias relevantes en áreas metropolitanas, ciudades de
tamaño medio y menor.

•

Identificar las fortalezas y debilidades que presentan las Direcciones locales, regionales
y la Dirección Nacional de Urbanismo del Vice Ministerio de Vivienda y Construcción
en la articulación de proyectos de mejoramiento barrial vinculados al desarrollo
urbano, en vistas a la promoción de agendas de desarrollo urbano que favorezcan el
alivio de la pobreza urbana.

•

3.

Analizar la realidad municipal, con énfasis en aspectos institucionales y operativos,
profundizando para un grupo seleccionado de municipios de importancia urbana, con
aspectos que inciden en su capacidad para gestionar los programas de mejoramiento de
barrios.

Proponer metodologías e instrumentos para fortalecer a las municipalidades, a las
direcciones locales y regionales de urbanismo y a la Dirección Nacional de Urbanismo
del VMVC en materia de identificación, formulación y gestión de proyectos de
mejoramiento barrial en un contexto urbano.

Estrategia

La estrategia consiste en la propuesta de una batería de metodologías y procedimientos para
fortalecer capacidades municipales en materia de identificación, formulación y gestión de
proyectos de mejoramiento barrial. La estrategia contempla el fortalecimiento de las capacidades y
habilidades de:
− Autoridades y funcionarios municipales;
− Autoridades y funcionarios del gobierno central;
− Líderes sociales, identificados como beneficiarios;
− Profesionales y técnicos de las instituciones y/o empresas ejecutoras.

3.1 Componentes metodológicos de la estrategia
a.
b.

Comprende definir a través de la metodología de construcción de línea de base o
diagnóstico situacional, las capacidades que tienen los actores involucrados para
la formulación, manejo y ejecución de proyectos de mejoramiento integral de
barrios.

c.

68

Desarrollo de la línea de base de las capacidades para la formulación,
manejo y ejecución de proyectos de mejoramiento integral de barrios:

Los resultados de la línea de base, servirán para definir en un primer momento,
las debilidades y fortalezas de los actores involucrados, para que en el momento
siguiente, se reviertan las debilidades en potencialidades principalmente. Además
contribuiría con la construcción del perfil profesional y técnico necesario para la

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

formulación, manejo y ejecución de proyectos de mejoramiento integral de
barrios.
d.

Principales actores y participantes para la construcción de la línea de base:
−
−

las autoridades y funcionarios del gobierno central,

−

los líderes sociales, identificados como beneficiarios,

−
e.

las autoridades y funcionario municipales,

los profesionales y técnicos de las instituciones y/o empresas ejecutoras.

Definición del perfil del profesional y técnico adecuado, para la formulación,
manejo y ejecución de proyectos de mejoramiento integral de barrios:
•

•

La definición del perfil idóneo del tipo de profesional y técnico, contribuirá a
delimitar de mejor manera las estrategias, ejes temáticos e instrumentos para
fortalecer las capacidades institucionales que demanda la formulación y
ejecución de proyectos de mejoramiento integral de barrios para el alivio
contra la pobreza urbana.

•

Los resultados de la línea de base contribuirán de manera significativa con la
definición del perfil profesional requerido, especialmente en la descripción
de las características de la formación general y formación profesional
polivalente. Se requiere del profesional, la capacidad de pensar, crear,
reflexionar y asumir el compromiso desde la perspectiva de la realidad
nacional de los barrios urbanos en situación de pobreza, donde subyacen
valores sociales tales como la solidaridad, justicia y equidad.

•

f.

Ser parte del concepto que el Perfil Profesional es el conjunto de roles, de
conocimientos, habilidades y destrezas, actitudes y valores necesarios que
posee un recurso humano determinado para el desempeño de una profesión
conforme a las condiciones socio- económicas y culturales del contexto
donde interactúa.

Asimismo la práctica profesional se fortalecerá, a partir de vincular el
conocimiento adquirido y fortalecido, con la ocupación que la sociedad
requiera para la aplicación de las acciones generales y específicas que debe
desarrollar el profesional en las áreas de su competencia, para la solución de
las necesidades sociales previamente determinadas.

Programa de Cursos - Talleres para la formulación, manejo y ejecución de
proyectos de mejoramiento integral de barrios:
El Programa de Cursos – Talleres, como componente metodológico, tiene el fin
de fortalecer las capacidades de la institucionalidad pública y privada,
especialmente de sus profesionales y técnicos, con participación de la población
organizada, el gobierno nacional y el gobierno local. En ellos se analizarán las
demandas en materia de desarrollo, con la adecuada formulación, manejo y
ejecución de proyectos de mejoramiento integral de barrios, para así contribuir a
la mejora de las condiciones de vida, especialmente de la población de escasos
recursos. Dicho programa está dirigido a:
•

las autoridades y funcionarios municipales;

•

las autoridades y funcionarios del gobierno central;
69

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

•

los líderes sociales, identificados como beneficiarios;

•

los profesionales y técnicos de las instituciones y/o empresas ejecutoras.

Primer momento: Cursos – taller sobre conceptos y metodología para
ahondar el las siguientes temáticas:
•

Búsqueda de soluciones para el mejoramiento de barrios, desde la
perspectiva de los pobladores.

•

Diseño participativo de las políticas, programas y proyectos de mejoramiento
de barrios desde las prioridades identificadas por los beneficiarios.

•

Asistencia y apoyo técnico de profesionales y técnicos (públicos y privados)
con actuación interactiva con los beneficiarios y bajo el enfoque de impacto,
desde la identificación participativa de las necesidades a satisfacer.

•

Producción de la información necesaria.

•

Manejo de la identificación de las necesidades de los pobres.

•

Manejo adecuado del espacio social y territorial de la localidad.

•

Fortalecimiento de mecanismos y procesos orientados a reafirmar la
autodeterminación y la autoestima guiando el desarrollo de las
intervenciones que los involucran.

•

Alianzas estratégicas con entidades académicas como universidades,
instituciones técnicas de formación, con ONG y otros.

Segundo momento: Cursos – Talleres Temáticos para:
•

Mejoramiento de la capacidad de la organización de pobladores, para
emprender colectivamente soluciones a los problemas que los afectan, en
particular los relacionados con su hábitat.

•

Promoción y mejoramiento de la participación y actuación de las
municipalidades, sociedad civil, agentes económicos y entidades estatales en
el mejoramiento integral de barrios.

•

Modalidades de intervención social e institucional.

g. Campañas para el fortalecimiento de capacidades:
•

De pedagogía urbana.

•

De alianzas con entidades académicas como universidades, instituciones
técnicas de formación, con ONG y otros.

h. Instrumentos para el fortalecimiento de capacidades:
Los siguientes instrumentos están definidos de manera estrecha con el estudio de
la línea de base y los Cursos – Talleres del programa de fortalecimiento de
capacidades, para un mejor desarrollo pedagógico, manejo y aplicación de los
conocimientos a desarrollar. Los instrumentos son:
• Cartilla local sobre Proyectos de mejoramiento integral de barrios y el alivio
de la pobreza urbana.
• Informe del estudio de la línea de base de las capacidades:
70

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

−

de las autoridades y funcionario municipales,

−

de los líderes sociales identificados como beneficiarios,

−

de los profesionales y técnicos de las instituciones y/o empresas ejecutoras.

• Ficha para la definición de la línea de base de las capacidades de las
autoridades y funcionarios municipales para la formulación, manejo y
ejecución de proyectos de mejoramiento integral de barrios.
• Ficha para la definición de la línea de base de las capacidades de los líderes
sociales, para participar en la formulación, manejo y ejecución de proyectos de
mejoramiento integral de barrios.
• Ficha para la definición de la línea de base de las capacidades de los
profesionales y técnicos para participar en la formulación, manejo y ejecución
de proyectos de mejoramiento integral de barrios.
• Informe del estudio del perfil profesional y técnico de:
−

las municipalidades,

−

las instituciones y/o empresas ejecutoras.

• Guía local para la formulación, manejo y ejecución de proyectos de
mejoramiento integral de barrios, para:
−
−

líderes sociales identificados como beneficiarios,

−

4.

funcionarios y autoridades municipales,

profesionales y técnicos de las instituciones y o empresas ejecutoras.

Lecciones aprendidas

La propuesta presentada, tiene como fin fortalecer con capacidades precisas la
infraestructura institucional de las entidades públicas involucradas en los proyectos de
mejoramiento de barrio que contribuyan a enfrentar las demandas de desarrollo urbano bajo el
enfoque de alivio contra la pobreza. Para lograr este fin, las entidades públicas, y en especial las
municipalidades deben contar con personal formado y capacitado que puedan manejar
adecuadamente el espacio social y territorial de la localidad a través de programas de capacitación
(en áreas específicas y diferentes niveles) en alianza con entidades académicas como universidades,
instituciones técnicas de formación, con organizaciones no gubernamentales entre otros actores.
Dentro de este esquema se debe tener en consideración que el diseño de políticas y programas debe
formularse en base a las prioridades identificadas por los beneficiarios con el apoyo de
profesionales técnicos y no solamente por estos últimos.
En esta misma línea, es objetivo permitir que los pobladores tengan acceso a espacios e
instrumentos para expresar y trasmitir sus necesidades, reafirmando su autodeterminación y
autoestima, que los lleve a reconocerse como sujetos con capacidad para guiar su desarrollo y las
intervenciones que los involucran.

71

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

IX. Propuesta metodológica de
seguimiento y monitoreo de
programas y proyectos de
mejoramiento barrial en Lima,
Perú

Victoria Ramos
Sobre la base del análisis de tres experiencias piloto de
mejoramiento integral de barrios desarrolladas en Lima, en contextos
urbanos de fuerte pobreza, se plantea una propuesta metodológica de
seguimiento y monitoreo de programas y proyectos de mejoramiento
barrial, que mediante distintas fases, promueve líneas de acción y
estrategias utilizando la experiencia existente. Se incorpora la
articulación entre los distintos actores que participan en estos
programas junto con la descripción y análisis de lo ejecutado hasta el
momento en los barrios donde se efectuaron las experiencias.

1.

Problemática

En septiembre del año 2003, el Ministerio de Vivienda,
Construcción y Saneamiento del Perú (MVCS), constituyó el Proyecto
Piloto del componente Mejoramiento Integral de Barrios (MIDB)
como parte del Programa de Apoyo al Sector Habitacional (PASH),
bajo administración del Banco de Materiales (BANMAT).

73

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Los proyectos piloto se ejecutaron en Lima, en los siguientes asentamientos:
•

El distrito de Villa El Salvador, el asentamiento denominado “Oasis de Villa, Noveno
Sector del Grupo 3”,

•

El distrito de San Juan de Lurigancho, los asentamientos “Nueva Alianza” y “Micaela
Bastidas”,

•

El distrito de Puente Piedra, los asentamientos “Señor de Muruhuay I”, “Señor de
Muruhuay II” y “Sector Hijos de Jerusalén”.

De acuerdo a la Resolución Ministerial Nº 192-2003 del MVCS, el Proyecto Piloto se
financia con el fondo conformado por las recuperaciones de las operaciones activas del Banco de
Materiales (BANMAT). Actualmente, con la participación del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID), el Mejoramiento Integral de Barrios está iniciando proyectos piloto a nivel nacional en
ciudades seleccionadas por dominio territorial. Se han identificado ocho ciudades en primera
prioridad y ocho más en segunda prioridad.
Mapa 99

PERÚ

Fuente: Elaboración del compilador.

Los criterios rectores de los Programas de Mejoramiento de Barrios se basan en el
reconocimiento de que la dinámica urbana ha presionado el desplazamiento de la población más
pobre hacia localizaciones inadecuadas generando asentamientos precarios afectando el desarrollo
sostenible. Dichos asentamientos representan para las administraciones y la población, costos
adicionales por construir en zonas no aptas para el desarrollo de vivienda, lo que se traduce en altos
costos sociales, económicos y políticos al tratar de consolidar dichas áreas.
Ciudades desintegradas y sectorizadas, con altos costos en su mantenimiento y operación,
con sectores localizados en áreas que afectan el medio ambiente urbano, en condiciones de riesgo
para la población. Habitantes que no cuentan con condiciones habitacionales adecuadas, que
carecen de espacios de encuentro, equipamientos, vialidad y transporte. Esta situación está
condicionada por el hecho que las familias encuentran una respuesta a su necesidad de vivienda en
zonas que no han sido desarrolladas urbanísticamente o que incluso zonas cuyo suelo está
calificado como suelo no urbanizable. Áreas que generan mayores inversiones y costos adicionales

9

74

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

para la ciudad misma, por la falta de integración a redes de servicios, a sistemas de transporte o a
centros de atención social con equipamientos complementarios.
El desarrollo urbano informal que se ha venido dando como respuesta a la falta de
alternativas legales ha significado que gran parte de las áreas urbanas del país hayan sido
conformadas a partir de procesos espontáneos de ocupación del territorio. En esta alternativa, las
organizaciones comunales territoriales han desarrollado diversas estrategias y mecanismos que les
ha permitido impulsar la instalación de infraestructura urbana básica en sus áreas a partir de trabajo
constante durante 25 o 30 años. Por el lado del Estado, se han llevado a cabo actividades
relacionadas con el saneamiento físico y legal de las áreas ocupadas sobre terrenos de propiedad
estatal o municipal; se han instalado mecanismos de relación con la población que permiten la
participación; se han modificado los conceptos y las metodologías para atender el problema de la
vivienda desde una perspectiva de desarrollo urbano que supere la atención al problema del déficit
cuantitativo.

2.

Objetivos

El componente Mejoramiento Integral de Barrios (MIDB) del Programa de Apoyo al Sector
Habitacional (PASH) que actúa en el ámbito del MVCS, tiene como objetivo “el desarrollo de
actividades para la mejora de las condiciones de vida de la población residente en áreas urbanas
de pobreza crítica, mediante el financiamiento compartido y coparticipación del gobierno
nacional, gobierno local y comunidad barrial en las intervenciones físicas, sociales, ambientales,
legales e institucionales para el mejoramiento de su entorno habitacional, así como el estímulo de
la organización social y comunitaria y el fortalecimiento de las capacidades locales de las
Municipalidades en el desarrollo de inversiones e intervenciones de mejoramiento barrial”.
La Metodología para el Seguimiento y Monitoreo del MIDB colabora con el proceso de
sistematización y síntesis de la experiencia piloto desarrollada al inicio del programa y contribuye
con la ampliación del programa en diversos dominios territoriales. Los objetivos, descripción,
asignación de recursos y proceso operativo del MIDB están establecidos por el Reglamento
Operativo aprobado en noviembre del 2003.
El propósito del seguimiento y monitoreo del proceso comprende las siguientes etapas:
•

Análisis de los objetivos y de la identificación de las prioridades de intervención,

•

Descripción de los actores,

•

Descripción de las actividades,

•

Descripción del modelo de gestión,

•

Metas de impacto,

•

Puntos críticos del proceso,

•

Rutas estratégicas.

75

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

3.

Estrategia

La metodología para el seguimiento y monitoreo del Programa de Mejoramiento de Barrios
(PMDB) plantea:
a)

Análisis de los objetivos y de la identificación de las prioridades de
intervención
La finalidad del programa MIB es mejorar las condiciones de vida de la población pobre
residente en las zonas marginales de las ciudades. Los instrumentos estratégicos para lograr esta
finalidad son el financiamiento compartido y la participación conjunta del gobierno nacional, el
gobierno local y la comunidad barrial. El proceso regulado por el Reglamento Operativo del
Programa de Apoyo al Sector Habitacional, procura generar los espacios facilitadores para la
implementación de la estrategia. En relación al gobierno local y la organización comunitaria, sus
objetivos específicos señalan:
•

“Estimular los procesos de organización social y el desarrollo comunitario que
aseguren la participación activa de la comunidad…”

•

“Incentivar, inducir y fortalecer las capacidades locales de los gobiernos
municipales....apoyar la modernización de sus instrumentos y mecanismos de gestión
del desarrollo urbano”

Las prioridades de atención están establecidas en relación a los indicadores de pobreza
urbana, por lo cual se establece como primera prioridad, la intervención en asentamientos humanos
de ciudades metropolitanas e intermedias.
b)
Descripción de los actores
Es necesario la descripción de los actores que intervienen en el mejoramiento integral de
barrios: El MVCS es la unidad ejecutora a través del Viceministerio de Vivienda y Urbanismo en
materia de asistencia técnica, promoción y difusión y seguimiento de todas las actividades del
Programa de mejoramiento de barrios.
Por su parte, el Banco de Materiales, es una empresa de servicios que tiene como finalidad
colaborar al desarrollo integral de la comunidad urbana y rural, realizando actividades de
promoción, ejecución y/o aprovisionamiento de recursos, bienes y servicios para la edificación y
mejoramiento de la vivienda básica mínima, de las habilitaciones urbanas, de la infraestructura
urbana y rural, de la infraestructura productiva y de servicios, así como del equipamiento de la
microempresa de todos los sectores productivos.
Las Organizaciones Comunales Vecinales tienen como asunto central, la problemática de la
vivienda, sus servicios y la habilitación urbana. Son organizaciones de primer nivel, producto de la
afiliación directa de sus asociados.
c)
•
•

76

Descripción de actividades
Asistencia técnica previa: Busca asegurar un amplio conocimiento de la naturaleza y
alcances del MIDB,
Promoción y convocatoria: Tiene como objetivo, informar a las municipalidades y
organizaciones comunales de la ciudad sobre la convocatoria, periodo de inscripción y
los recursos a ser financiados por el MVCS. Busca también lograr interés entre la
municipalidades y organizaciones comunales,

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

•

Presentación a la convocatoria: Tiene como objetivo lograr postulaciones al PMIB
inscritas dentro de la convocatoria,

•

Elegibilidad de inversiones: Se califica en base a la aplicación de criterios de
elegibilidad,

•

Suscripción del convenio: Confirma y compromete la participación de la
Municipalidad y la Organización Comunal,

•

Proyecto de MIB: Formula el PMIB.

•

Aprobación del PMIB: Aprueba el inicio de las actividades identificadas en el PMIB.

•

Adquisiciones para la obra: Dispone los recursos necesarios para la ejecución de la
obra.

•

Ejecución de la obra: Inicia y culmina la obra en el plazo establecido.

•

Entrega del PMB: Utiliza, administra y mantiene las obras de infraestructura y el
equipamiento comunal.

d)
Metas de impacto
De acuerdo a las tres experiencias registradas en Lima, las metas de impacto se producen en
tres momentos del proceso: en la inscripción de solicitudes al PMIB con la entrega del Expediente
Técnico MIB; en la entrega del Proyecto MIB y en la culminación y entrega de las obras de
infraestructura y comunales.
e)
Puntos críticos del proceso
De acuerdo al análisis comparativo de las tres experiencias mencionadas, la actividad más
compleja del proceso es la elaboración del proyecto de habilitación urbana. En el caso de Villa El
Salvador esta actividad demoró cuatro meses, en San Juan de Lurigancho cinco meses y medio y en
Puente Piedra ocho meses.

3.1 Líneas de acción y estrategias propuestas
1. Sistema de información. Orientado a la identificación de barrios objetivo del
PMIB. Debe incorporar el registro de las experiencias piloto y los nuevos procesos
iniciados a fin de permitir el seguimiento de las actividades y la posterior
sistematización.
2. Sistema de comunicación: Dirigido a la población de los barrios objetivo a través
de medios locales que permitan una relación directa.
3. Desarrollo comunitario: Apoyo a los procesos democráticos internos de las
organizaciones comunales.
4. Construcción y fortalecimiento de capacidades: Dirigido principalmente a las
Municipalidades en las actividades que deben realizar en apoyo al PMIB. Debe
incorporar la elaboración de manuales y guías metodológicas para la elaboración de
documentación técnica.
5. Operación del sistema de financiamiento compartido: Dirigido al BANMAT en
el proceso de calificación y elegibilidad.
6. Asistencia técnica: Dirigida a las Organizaciones Comunales y Municipalidades.

77

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

3.1.1 Componentes
Los componentes están dados por: la promoción y comunicación; la elegibilidad; la
formulación del proyecto y ejecución de la obra; y finalmente, por la gestión y operación del
programa.
3.1.2 Seguimiento y monitoreo
• Los procesos
− Técnico: Responsable de conducir y ejecutar el PMIB, perfeccionando métodos,
instrumentos y procedimientos que coadyuven a la identificación de los barrios
objetivo y el impacto del Programa como instrumento de la política de vivienda.
Asimismo conviene diseñar estrategias adecuadas para garantizar la gestión y
operación del Programa.
− Social: Orientado a crear un espacio de integración de objetivos y actividades entre las
Organizaciones sociales, las Municipalidades y el Gobierno Nacional. Constituye el
eje central del proceso sobre el cual se sustentará el éxito del proceso técnico.
Comprende actividades de promoción y comunicación.
− Político e institucional: Responsable de la gestión y operación, es el espacio desde el
cual se toman las decisiones de ejecutar, apoyar y participar en el Programa.
•

Seguimiento
Para la ejecución del programa se requiere contar con indicadores de seguimiento que
brinden información relacionada con el comportamiento de las variables que intervienen
en la ejecución de actividades. Para el seguimiento del PMIB, los principales indicadores
de seguimiento a la ejecución física de los proyectos son:
− Indicador de eficiencia: Relaciona la actividad específica con el tiempo de su
desarrollo. El indicador se mide en porcentaje de ejecución en los diferentes períodos
de tiempo. Este indicador deberá compararse con lo planeado en el cronograma de
actividades; comparación que determina la necesidad de ajuste o la continuación en
similares condiciones. El documento de seguimiento debe presentar un formato que
facilite la obtención del indicador y debe considerar la unidad de medida y la cantidad
total de la actividad a realizar. Este indicador se puede obtener para el total del
Programa, para cada componente y para cada actividad.
− Indicador de calidad: Este indicador mide el cumplimiento de los objetivos del
programa. Se obtiene mediante los Informes de Avance que presenta la entidad
responsable de cada actividad. El informe deberá describir el proceso, las facilidades y
obstáculos encontrados.

•

Monitoreo
Para realizar una observación detallada que nos permita el seguimiento de los procesos y
la retroalimentación permanente a través de la verificación de los indicadores de
eficiencia y calidad, es indispensable contar con un sistema de información que disponga
de documentación indicada como fuente de verificación y de los registros realizados en
los formatos de seguimiento como en los Informes de Avance. El registro del
seguimiento permitirá posteriormente sistematizar el proceso.

78

CEPAL – SERIE Manuales

4.

Nº 49

Lecciones aprendidas

Si bien se ha advertido que el mejoramiento de las condiciones de los niveles de vida de la
población se ha logrado a través de la ejecución de los proyectos piloto del PMIB. Sin embargo, es
necesario precisar que se trata de una acción puntual que a pesar del esfuerzo de las instituciones
involucradas, no tiene un impacto en la situación de la población como corresponde a una política
de vivienda. La población, está estimulada a continuar con el mejoramiento de sus viviendas,
aunque esta situación positiva para los beneficiarios del programa, ha causado desaliento para
aquellos que están ocupando áreas vecinas a los proyectos seleccionados y que hace muchos años
no han recibido beneficios.
Uno de los efectos más importantes del programa es el impacto directo en los ingresos y
acciones preventivas de salud de la población. Esto se debe al consumo de agua potable y al menor
gasto en el abastecimiento de agua.
El valor de los inmuebles, considerando únicamente el terreno, se ha incrementado en 78%,
tomando como referencia el precio de oferta de terrenos en áreas cercanas con y sin habilitación
urbana. Si bien la población no ha expresado interés en vender sus propiedades, es importante
verificar este beneficio.
La situación de las áreas periféricas de las ciudades peruanas no es uniforme en relación al
acceso a los servicios básicos y a la pavimentación de calles y veredas. El primer servicio al cual
accede la población es la energía eléctrica debido a la disponibilidad de la fuente, el costo y el
impacto en la seguridad del barrio. El abastecimiento de agua potable es posterior y en términos
generales la población ha desarrollado estrategias de emergencia que ponen en grave riesgo la salud
al abastecerse a través de camiones cisterna. En algunas zonas, como es el caso de los
asentamientos en el Distrito San Juan de Lurigancho, la pendiente del terreno hace imposible el
acceso de estos camiones y la población se ve obligada a acarrear el agua desde puntos de
abastecimiento en las zonas planas. Para estas zonas, el disponer de agua potable en las viviendas
constituye el logro más importante del PMIB. Se considera que siendo el PMIB una línea de acción
de la política de vivienda, es necesario darle un impacto mayor con el abastecimiento de agua
potable en áreas mayores a las que se puede focalizar con un programa integral.
Cabe señalar finalmente que el PMIB se apoya en el espacio de sinergia generado entre el
gobierno central, las municipalidades y las organizaciones comunales. La conformación de dicho
espacio es posible cuando las municipalidades y las organizaciones tienen experiencia en el trabajo
participativo. En otras palabras, la existencia de un capital social expresado en modos de actuar y
relacionarse de manera solidaria y participativa, facilita y la ejecución del programa en términos de
eficacia y tiempo.

79

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

X. Hacia la resignificación del
barrio Casavalle, Montevideo,
Uruguay: lineamientos físicos territoriales

Cecilia Lombardo
El presente documento aborda una caracterización físicoterritorial y socioeconómica de las “unidades periféricas” de la ciudad
de Montevideo, Uruguay. Se puso especial énfasis en aquellas
unidades de mayor dinámica de crecimiento de la pobreza urbana,
destacando la dinámica del barrio “Casavalle”, conocido por sus
alarmantes niveles de criticidad en materia de indicadores sociales.

1.

Problemática

Desde la década de los noventa se consolida un escaso
crecimiento de la población de Montevideo, con una significativa
reducción de los residentes en áreas centrales, en las áreas intermedias
–aunque en menor grado– e incluso en algunas áreas costeras. Frente a
esta dinámica, se advierte el crecimiento casi exclusivo de los sectores
periféricos del borde urbano–rural y las extensiones extra–
departamentales.

81

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

En lo referente a las condiciones materiales, la precariedad urbana está asociada a las
ocupaciones de tierra vacante, en general de propiedad estatal, y también a las intervenciones
públicas en el campo de la vivienda, por lo tanto, la pobreza se presenta en el sector formal como
en el informal. Además la calidad de vida urbana, se relaciona directamente con la posibilidad en el
acceso a los servicios básicos. La sociedad montevideana cuenta con dichas prestaciones, pero su
calidad presenta graves insuficiencias que cuestionan la gestión de los mismos en la nueva realidad
socio–económica de la ciudad.
Dentro de este contexto, Casavalle, uno de los barrios de Montevideo, ha sido un “campo de
experimentación” de las políticas urbanas y de vivienda, tanto en el período de gran protagonismo
estatal, como en el período de ausencia de la regulación territorial que –paradójicamente– han
generado situaciones similares: áreas desestructuradas con infraestructuras incompletas, falta de
equipamientos urbanos y dificultades en la accesibilidad a los servicios que la ciudad brinda.
Mapa 1010

URUGUAY

Fuente: Elaboración del compilador.

Se reconoce a Casavalle como uno de los fragmentos que caracterizan las nuevas periferias
de Montevideo. La singularidad radica que en sí mismo constituye un mosaico territorial,
promovido desde los años sesenta, por actuaciones públicas, tanto en el campo de las políticas
urbanas (nivel municipal) como de las habitacionales (nivel nacional). Estas han generado áreas
desestructuradas, carencias en materia de equipamientos urbanos y dificultades en la accesibilidad
a los servicios que la ciudad brinda.
Hoy Casavalle incorpora un funcionamiento que presenta un fuerte aislamiento, tanto a nivel
simbólico como físico. La conformación fragmentaria del barrio se profundiza si se considera la
forma de desarrollo de los conjuntos habitacionales al margen de la ciudad existente, la calidad
constructiva de la edificación y la pobreza del diseño de la oferta habitacional. Se evidencia así la
realidad y la necesidad de revisar los criterios técnicos de la política de vivienda promoviendo
distintas alternativas que incluyan el capital de activos locales. En el caso de Casavalle se cuenta
con recursos humanos con capacidad para la autoconstrucción que con correcto asesoramiento
técnico pueden contribuir a cambiar la imagen urbana del área y paralelamente solucionar los
problemas habitacionales detectados.

10

82

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

El sector de intervención en el cual se desarrolla este análisis constituye uno de los
fragmentos de Casavalle, donde se puede hacer referencia a la precariedad del hábitat en base a
diferentes dimensiones:
•

Su condición de “gueto urbano”, donde la homogeneidad de la situación social, la
percepción de la ciudadanía como “zona roja” y por tanto su aislamiento, lo definen
como tal. El correlato físico se vincula a la dificultad de conectividad con el resto del
área urbana, consecuencia de una trama vial incompleta y de una topografía que no fue
considerada al momento de construcción de los conjuntos. Otro aspecto a tener en
cuenta es el proceso de tugurización de las unidades habitacionales.

•

La multiplicidad de servicios sociales y organizaciones no gubernamentales localizadas
en el sector, focalizan su accionar en problemáticas particulares, salvo el caso de la
policlínica municipal, que es un referente para la zona. La gestión del servicio se apoya
en la consideración integral de la salud, por lo cual asistencia y prevención, son los
aspectos que se enfatizan, a pesar de las limitaciones de recursos.

•

La regularización de la tenencia y del suelo en la legislación vigente, no se ajusta a las
situaciones particulares del sector, de modo que la revisión de la misma es uno de los
puntos a abordar en el proceso de rehabilitación del sector.

•

El barrio Casavalle está considerado como una de las zonas de Montevideo con
problemas importantes de delincuencia, en particular la zona seleccionada para el
análisis se le atribuyen las mayores dificultades en este sentido.

Lo que se ha impulsado en planificación urbana dirigido a la gestión, se reduce solo a la
localización de la población de riesgo en terrenos urbanos o periurbanos de menor valor, agravando
así la problemática existente en estas áreas. Estas acciones reflejan la falta de visión de la ciudad
como un todo, pues se planifica para la ciudad legal quedando fuera de la norma importantes
grupos de población.

2.

Objetivos

El objetivo fundamental es la resignificación de Casavalle de modo de catalizar un proceso
de gestión que integre y articule la diversidad de actuaciones propuestas y que paralelamente
contribuya a generar conciencia de la necesidad de un proyecto que involucre a la comunidad local.
Desde esta perspectiva, la integración física y social del barrio, constituye un objetivo a
alcanzar a partir de la construcción de un soporte físico que permita mejorar la conectividad interna
de los fragmentos urbanos existentes. También se busca la elaboración de un proyecto colectivo de
arraigo territorial sobre la base de un acuerdo social del desarrollo comunitario local.

3.

Estrategia

Las estrategias que han orientado la acción, se han enmarcado en la vinculación entre el
Estado, el mercado y la sociedad civil, pero no han dado los resultados esperados para el conjunto
de la población más vulnerable de la sociedad montevideana.
Es posible plantear que los cinco ejes fundamentales de intervención (suelo, vivienda,
empleo e ingreso, espacio público, servicios públicos), propuestos en la Agenda Urbana Sostenible
para América Latina y el Caribe, para ser abordados prioritariamente en sí mismos, van a promover
pequeños cambios en Casavalle que no atiende la urgencia de los mismos. El dilema es en qué
83

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

dirección se articulan estos ejes para promover las necesarias transformaciones en las múltiples
dimensiones constitutivas del problema de la pobreza urbana en este contexto socio – territorial.
Las propuestas que se presentan se basan en la combinación de componentes que tienen
como objetivo desatar un proceso de gestión que establezca una relación dialéctica entre las
propuestas urbanas para la ciudad de Montevideo y para Casavalle, apoyadas en el capital físico y
social existente desde una perspectiva integradora.
Tanto desde la perspectiva física como social, los problemas de Casavalle dan cuenta de la
diversidad de la condición de pobreza, que van desde las situaciones de emergencia hasta las
estructurales. Esta heterogeneidad requiere una estrategia proactiva donde la dimensión temporal es
un elemento clave para permitir anticipar soluciones que a la vez resuelvan tanto las situaciones
que requieran una intervención de corte asistencialista como aquellas dirigidas a la promoción
social. Por otro lado, para no repetir el error de diseñar una batería de programas generalmente
compartimentalizados, desarticulados y a menudo, con una eficiencia discutible, la consideración
multisectorial de los proyectos y la coordinación de las políticas deberá estar apoyadas por
articulaciones interinstitucionales.
En Casavalle la alta participación existente de organizaciones no gubernamentales conviene
que esté articulada con los actores estatales y entre sí, de manera tal que la implementación de las
políticas sociales sea eficiente y logren un impacto acorde con la inversión realizada. Desde esta
perspectiva, la descentralización municipal juega un rol protagónico en la articulación de las
políticas generales con las locales.
A continuación se presentan los lineamientos estratégicos, base de la propuesta de este
análisis:
•

•

Programar acciones capaces de prefigurar el largo plazo con programas diversificados
según las diferentes situaciones socio–territoriales, y canalizarla a través de una
adecuada selección del sistema de gestión que favorezca el resultado morfológico y la
integración social.

•

La implementación del Plan Sectorial de Vivienda de Interés Social, en el marco del
Plan Montevideo, requiere de articulaciones interinstitucionales concertadas y
coordinadas que a su vez aseguren una adecuada relación entre gestión y planificación.

•

Formular una Política de Tierras para promover y orientar el desarrollo de las ciudades,
y particularmente para mejorar las condiciones de acceso formal al suelo de la
población de menores recursos económicos.

•

Promover la densificación de las áreas intermedias, definidas en el Plan Montevideo,
como alternativa a la incorporación de tierra urbanizada en la periferia.

•

Revalorizar el diseño en equipamiento urbano y en la vivienda como forma de mejorar
la calidad de la oferta habitacional en lo urbano–arquitectónico y tecnológico,
apostando a la diversidad tipológica en loteos diferenciados.

•

84

Desde la administración de consensos o conflictos, es necesario relacionar el Estado, el
mercado y la sociedad civil propiciando la integración social y así tender al re–
equilibrio socio–urbano.

Integrar el potencial de la autoconstrucción de viviendas por esfuerzo propio, ya que
constituye una alternativa de gran interés social frente a las necesidades de
relocalización de población y al crecimiento de los asentamientos irregulares.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

•

Apoyarse en las herramientas de gestión que han aportado los distintos niveles de
planificación, ya que cuentan con los respaldos necesarios y dan un marco legal para la
ejecución de las propuestas.

•

Fortalecer el sistema participativo y descentralizado para que potencie la estructura de
oportunidades de acceso a la vivienda, de modo de asegurar un aumento de las
relaciones sociales, una mayor difusión de la información y un incremento del capital
humano.

Con relación a la resignificación de Casavalle se destacan algunos aspectos interesantes en
relación con la estrategia propuesta:
1. La dimensión física de la integración socio–urbana
El proyecto de vialidad, no solamente debe estar orientado a resolver los problemas de
conectividad, sino que debe ser parte de un proyecto urbano que reconstruya el tejido.
Las operaciones de reparcelamientos en el campo edilicio, deben favorecer la diversidad
tipológica, junto con el tratamiento de los espacios públicos y privados. De esta forma
son los elementos de calificación y caracterización del desarrollo urbano–ambiental. Por
otro lado se abre la posibilidad de generar tierra para resolver algunos de los problemas
de tugurización de los conjuntos y los asentamientos irregulares.
El proyecto de reestructuración urbana, debe apoyarse en operaciones de consolidación y
equipamiento de espacios que la población ha preservado para usos deportivos.
Destinar recursos para la ejecución de estas propuestas se justifica en la medida que,
desde el punto de vista social, se requieran acciones concretas para que la población
comience a involucrarse decididamente en el mejoramiento de su propio barrio. Desde el
punto de vista técnico es a partir del proyecto de reestructura urbana que se pueden
iniciar acciones de terminación de infraestructuras, de equipamiento del espacio público
y de la regularización de la tenencia del suelo.
2. El espacio público como estrategia de inclusión
Una de las características que da una imagen especial a la ciudad de Montevideo es la
conformación del espacio público. En este sentido, los barrios consolidados de la ciudad
presentan características diferentes y sus calles arboladas dan unidad al conjunto. Sin
embargo, esta particularidad no se verifica en las áreas periféricas, particularmente en
Casavalle constituyendo un elemento más en la imagen de exclusión.
Se requiere promover el proceso de reconstrucción y reapropiación del espacio público,
generando un soporte físico adecuado para favorecer la interacción social y construir una
nueva identidad urbana en contraposición a la imagen estigmatizada imperante. En otras
palabras, la propuesta implica una “recuperación de la condición de ciudadanía”.
3. La formulación de una política de tierras
La formulación de una política de tierras deberá promover el uso más racional del suelo
donde la densificación de la ciudad consolidada sea una alternativa frente a la compra de
terrenos en las áreas periféricas.
Además, deberá contar con una diversidad de instrumentos que contemplen las diferentes
realidades, y no se centran en cuestiones generales que contribuyen mínimamente en la
promoción del re-equilibrio socio-territorial. En tal sentido, la revisión normativa del
tamaño de los lotes de los programas de regularización, las condiciones de
financiamiento y las de tipo crediticias, las cargas impositivas entre otras, posibilitarán la
85

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

articulación de la política urbana con la de vivienda, favoreciendo así la integración
social.

4.

Lecciones aprendidas

Es evidente que una orientación en materia de gestión urbana por sí sola no puede
transformar la estructura social, aunque sí está en condiciones de promover que las inversiones en
desarrollo urbano y políticas habitacionales incorporen la dimensión de la integración social como
objetivo estratégico. Sólo se mitigan situaciones de pobreza y no resuelven el origen de la
problemática. La ampliación del mercado de empleo productivo junto con la articulación sistémica
de las políticas sociales, pueden iniciar un proceso autosostenido de reducción efectiva de la
pobreza.
Por otro lado, dados los altos niveles de delincuencia de Casavalle cualquier propuesta que
se realice, desde una perspectiva integradora, deberá tener como objetivo, además de bajar los
niveles de delincuencia, a nivel simbólico deberá lograr su resignificación en el imaginario
colectivo.
Alcanzar dicho objetivo, que en última instancia se trata de quebrar la lógica de “gueto
urbano”, se prevé en el largo plazo. Sin embargo, el tránsito hacia ello debe estar pautado por
acciones que no debiliten el camino en esa dirección. El desafío radica en lograr los acuerdos
necesarios (políticos, sociales y técnicos) para diseñar una estrategia concurrente, que haga
sostenible la propuesta.
Evidentemente para viabilizar las propuestas planteadas, la necesidad de lograr acuerdos se
torna imprescindible. Hasta el momento en los ámbitos políticos y sociales se advierten escasos
avances, por lo cual impulsar estos acuerdos es tarea prioritaria. En cambio, en el ámbito técnico
existe cierto nivel de consenso por ejemplo, respecto a demoler la edificación considerando el
estado de la construcción, la obsolescencia de la infraestructura –y en consecuencia el alto costo de
mantenimiento que no puede afrontar la población residente–, los niveles de hacinamiento y la
concentración de una seria problemática social.
Se evidencia la realidad y la necesidad de revisar los criterios técnicos de la política de
vivienda promoviendo distintas alternativas que incluyan el capital de activos locales. En el caso de
Casavalle se cuenta con recursos humanos con capacidad para la autoconstrucción que con un buen
asesoramiento técnico pueden contribuir a cambiar la imagen urbana del área y paralelamente
solucionar los problemas habitacionales detectados.
Finalmente, toma gran relevancia el gran potencial que representa la presencia de un número
importante de organizaciones no gubernamentales en el barrio las que pueden colaborar en la
construcción de un proyecto colectivo de base territorial como pretende ser la propuesta estratégica
para “la resignificación de Casavalle”.

86

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

XI. Hacia la resignificación del
barrio Casavalle, Montevideo.
Análisis de las redes sociales

Verónica Filardo
Se presenta en este documento un análisis situacional y una
propuesta para el área territorial periférica de Casavalle en la ciudad
de Montevideo, la cual presenta niveles agudos de criticidad en
indicadores sociales. Se enfatizó en la dimensión urbanística,
especialmente en la situación del parque habitacional viviendas como
así también en las redes sociales y el sistema de actores que operan en
el área. Ambas líneas de trabajo se desarrollaron simultáneamente y
tuvieron autonomía relativa.
Específicamente en el área de análisis correspondiente al
estudio de las redes sociales, se estructuró sobre la base de una
reflexión conceptual. Posteriormente se caracterizó el área de estudio
en torno al sistema de actores que allí operan, a partir de una
aproximación cualitativa basada en observaciones, entrevistas y
análisis de material documental y fuentes secundarias de información.
A lo anterior se agrega una propuesta estratégica para Casavalle,
la cual combina elementos de desarrollo local, cooperación pública
privada y utilización de recursos existentes de la comunidad y
externos en la zona.

87

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

1.

Problemática

Casavalle, como ya se adelantó en el anterior análisis, es un área territorial con niveles
agudos de criticidad en indicadores sociales, inscrita en periferia de la ciudad de Montevideo,
Uruguay. Se inscribe en el dominio del Centro Comunal Zonal (CCZ) Nº 11. Los conjuntos
habitacionales que han resultado de la intervención pública en el área se denominan Unidad
Casavalle I y II, y la Unidad Misiones, esta última respondiendo a la erradicación de cantegriles y
relocalización de su población. Actualmente se verifica además de la población proveniente de
intervenciones públicas urbanas, la ocupación de tierras de carácter ilegal –asentamientos
irregulares–, lo que imprime a la zona un crecimiento poblacional y homogéneo en cuanto a la
situación socioeconómica de los nuevos pobladores.
A pesar de lo acotado de su extensión (400.000 m2), el territorio es un caso paradigmático de
exclusión urbana y de fragmentación, especialmente en términos cualitativos y en cuanto a la
autopercepción de su población residente. Convergen en el territorio diversas problemáticas como
la pobreza urbana y la desintegración social junto a procesos de creciente segmentación y
segregación urbana.
Mapa 1111

URUGUAY

Fuente: Elaboración del compilador.

a) Sistema de actores
Existe una constelación de múltiples actores que confluyen en la zona, de diverso carácter
destacando el caso de las organizaciones no gubernamentales: se relevó más de una docena de estas
instituciones que localizan programas e intervenciones sociales en la zona de estudio. La
concentración desde el punto de vista físico de las organizaciones es significativo y contrasta con
otras áreas en la ciudad. Las interpretaciones de esta situación son variadas. En primer lugar las
carencias sociales que se verifican en la zona justifican de manera los proyectos e intervenciones
que puedan tener las organizaciones no gubernamentales en la búsqueda de financiamiento con esta
población objetivo. Tomar a la población de Casavalle como población destinataria podría
significar una “ventaja comparativa” en la búsqueda de financiamiento, más aún si los proyectos
son concursables. Sin embargo, la enorme mayoría de ellas, tienen un arraigo local desde hace

11

88

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

mucho tiempo, han fijado sus intervenciones en la zona como parte de su identidad y misión y han
logrado un compromiso “territorial” sostenible.
b) Propiedad del suelo
En Casavalle, prácticamente toda la extensión, es tierra municipal. Esta situación implica que
toda la población que reside en ese suelo no es sujeto pasible de cobro de contribución inmobiliaria
por parte de la Intendencia Municipal de Montevideo (IMM), existe por tanto una subvención a
esta población por el resto de la ciudad.
En las entrevistas se revela la existencia de iniciativas por parte de la IMM para regularizar
esta situación, sin embargo estas acciones realizadas de forma desarticulada y sin estudios de
viabilidad, fracasaron básicamente por la actitud negativa de los vecinos por el temor a “tener que
pagar” por algo que en la actualidad no tienen que hacer. La resistencia a la propiedad del suelo,
básicamente remite a contraer las obligaciones que se deriven de ello.
c) Vivienda
A pesar del análisis sobre la situación de las viviendas de los complejos habitacionales en
Casavalle, el tema de la vivienda no constituye un tema de referencia central de la zona. En las
entrevistas realizadas, no se constata una preocupación sobre esta cuestión social que produzca ni
demandas ni movilizaciones.
d) Servicios sociales
Respecto a educación, las escuelas públicas de la zona se ubican como de contexto
socioeconómico muy desfavorable. Respecto al nivel secundario, no hay en Casavalle ni un
establecimiento del nivel de liceo. El nivel secundario de educación en esta área se encuentra
desprovisto por el sistema nacional de educación.
Respecto a alimentación, todas las escuelas públicas de la zona tienen comedor para la
población escolar que atienden, así como los jardines asistenciales. Además casi todas las
organizaciones no gubernamentales de la zona tienen servicio de comedor, en algunos casos
asociados a programas concretos, que por lo general funcionan ampliados y cubren a una población
mayor, y otros son autofinanciados. A partir de la crisis económico-financiera del año 2001, en el
Uruguay surgen múltiples “merenderos” de organización estrictamente comunitaria. Estos
merenderos son de muy diversa índole en cuanto a organización, periodicidad de la atención y
calidad del servicio que brindan. La cobertura en alimentación del área es muy relevante, aunque
focalizada en niños y jóvenes. Esto genera a su vez miradas críticas sobre el desarrollo de estas
“soluciones”, a las que se catalogan como asistencialistas y sobre externalidades negativas,
designándole como “la cultura del comedor”.
Respecto a servicios de salud, se encuentran en la zona varias policlínicas: la Policlínica
Casavalle es municipal, la Policlínica Santa Rita que depende del Ministerio de Salud Pública,
varias otras que son de gestión mixta y otras que se denominan comunitarias o vecinales y son
gestionadas por una organización no gubernamental. Las policlínicas de la zona coordinan sus
actividades e integran la Red de Salud con la Comisión de Salud derivada del Consejo Vecinal del
Centro Comunal Zonal.
Se visualiza que gran parte de las experiencias exitosas, en gran medida dependen de quienes
sean las personas que ocupan los puestos de dirección. Muchas de las valoraciones favorables que
se realizan acerca de las propuestas de trabajo, no responden a políticas institucionales sino a
iniciativas personales de quienes las llevan adelante. Casi como una constante, la ausencia de
evaluaciones, sistematizaciones de experiencias y procesos, estudios de impactos y de resultados

89

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

obtenidos de proyectos y programas, recorre y caracteriza la práctica de la intervención social en la
zona.
e) Trabajo
Una de las características prominentes de la zona es la concentración de clasificadores de
residuos urbanos que residen en ella. La clasificación de residuos constituye una actividad
generadora de ingresos típica para la población local, que también supone “marcas” en el territorio,
en el hábitat.
En muchas de las entrevistas el tema clave al realizar la descripción de la zona es el acceso al
mercado de trabajo del que carece esta población. El nudo en la reproducción de la situación de
pobreza es la falta de acceso al trabajo. El hecho que esta situación se venga registrando desde hace
al menos cuatro generaciones, cuestiona seriamente las aproximaciones simplistas acerca de la raíz
de la situación laboral de la población estudiada.
f) Espacios públicos
No se identifican espacios que sean utilizados por la población. Se hace explícita la
valorización de espacios para el uso deportivo en esta zona. Las canchas de fútbol son espacios
públicos especialmente aptos y valorados de sociabilidad e interacción. Estos espacios y prácticas
deportivas, son claramente puestas en valor en los discursos y en la vida cotidiana de los habitantes
de estos barrios.

2.

Objetivos

El objetivo general del trabajo es la definición de una Propuesta Integral Estratégica de
superación de la pobreza urbana para Casavalle. Esta propuesta debe incorporar y vincular los
siguientes puntos, en la búsqueda de lograr una salida a la realidad existente en la zona:
•
•

Participación activa de los involucrados fortaleciendo el capital territorial,

•

Involucramiento de actores externos a Casavalle,

•

3.

Elementos de desarrollo local, cooperación pública privada y utilización de recursos
existentes de la comunidad y personas externas a la zona,

Los avances en materia educacional ya alcanzados para catalizar salidas laborales.

Estrategia

La Propuesta Estratégica Integral (PEI) para Casavalle, combina elementos de desarrollo
local, cooperación pública privada, utilización de recursos existentes de la comunidad y externos en
la zona. Se basa en un diagnóstico de los recursos existentes y potenciales locales; utiliza la unidad
espacio-temporal en el análisis; da cuenta del potencial local y las características de la zona. Define
objetivos de acuerdo al tipo de población y características existentes a escala local. Vincula la
población de la zona de trabajo con el resto de la ciudad.
Basada en la participación activa de los involucrados, la propuesta requiere apoyarse en los
recursos existentes en la zona, fortaleciendo el capital territorial, constituido por las instituciones
que actualmente intervienen en este territorio. Requiere actores externos que se involucren también
en el programa, que supongan una evaluación constante de los logros obtenidos y tengan
obligaciones con relación a la difusión de los resultados obtenidos, en el corto, medio y largo plazo.
Plantea la potenciación de los esfuerzos realizados en el ámbito educativo en los ciclos iniciales de
90

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

formación, asegurando canales de integración social una vez cumplida esta etapa, que conduzcan a
una inserción productiva y de realización de capacidades y logros.

3.1 Condiciones previas sobre las cuales se basa la PEI
3.1.1 Fortalecimiento de red inter-institucional local
La PEI incluye la construcción de al menos una institución en el área. En Casavalle se
realizan cursos que capacitan para la realización de determinados oficios. Existen pasantías que se
orientan a facilitar la experiencia laboral de jóvenes y mujeres y su ingreso al circuito del mercado
de trabajo pero no se realizan evaluación de los resultados de los convenios, ni seguimiento de los
beneficiarios de dichos programas. Se propone incrementar las estrategias con el sector privado,
superar el nivel de impacto individual, potenciar la “salida” de los participantes en los convenios
externos al barrio, realizar actividades con otra imagen simbólica, mayor nivel de calificación y
mayores posibilidades para una salida laboral a posteriori del periodo de los convenios o pasantías.
3.1.2 Fortalecimiento de red inter-institucional local con otros agentes,
actores e instituciones públicas y privadas pertenecientes al resto de la
ciudad
La propuesta prioriza las vinculaciones entre Casavalle y el resto de la ciudad. En tal sentido
es una “red” que debe integrarse con agentes de la ciudad integrada y de actores locales. Asimismo
el tiempo es una de las variables claves en el proceso del proyecto y en el tipo de objetivos que
pueden plantearse. La direccionalidad de la primera fase de la propuesta disminuye a medida que
avanza el tiempo de ejecución del programa. Supone una evaluación de los resultados también
participativa y sobre todo sistemática y periódica.
3.1.3 Énfasis en la consideración de la dimensión temporal de las situaciones
territoriales. Diferenciación situaciones de emergencia y condiciones
estructurales
Se debe tener en cuenta los procesos de génesis y de reproducción de la problemática del
territorio bajo estudio desde una perspectiva multidimensional. Se verifica un déficit de capital
humano y social progresivo y creciente en la población de Casavalle. Se plantea la hipótesis de
deterioro genético por sucesión de generaciones con déficit alimentario, analfabetismo y
maternidad precoz y en riesgo sanitario. Casavalle no manifiesta características de emergencia sino
que implican dinámicas estructurales. En este sentido, la redistribución de recursos financieros, no
constituye una “única salida” sino una alternativa que reproduce situaciones de dependencia,
inhabilita mecanismos de búsqueda y en el mejor de los casos quedarán restringidas a estrategias
individuales y no de carácter colectivo.
3.1.4 Inclusión de la perspectiva de género en los proyectos
La inclusión social es tomada en sentido amplio y por tanto supone el abordaje del desarrollo
local incorporando la perspectiva de las relaciones de género. En Casavalle en particular, las
situaciones de violencia doméstica y vulnerabilidad de las mujeres en sentido amplio, torna
pertinente y necesaria esta dimensión.

3.2 Mecanismos o componentes de la PEI
3.2.1 Mecanismos para facilitar el acceso al trabajo
Se ha advertido que la impronta de los convenios educativos-laborales y de trabajo es
significativa, ya que implican un impacto importante en el número de empleos que puedan
generarse “fuera” del barrio. Paulatinamente el número de puestos de trabajo que representen los
91

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

convenios debería ir disminuyendo, en la medida en que la propuesta logre sostenibilidad en la
generación genuina de empleo, como resultado directo del mismo y de los emprendimientos
asociados.
La propuesta supone la implementación de un proyecto productivo en el que se insertan
varios subproyectos. El proyecto productivo central que a su vez es la instrumentalización de la
PIE, es el desarrollo de un vivero. Este proyecto reúne las características que se mencionan como
prioritarias: capitalización de las experiencias y recursos del territorio, resignificación del barrio,
estructuración en torno a un proyecto productivo y cooperativo que permita ser sostenible en
términos de trabajo para la población local y articulación con el resto de la ciudad, entre otras
caraterísticas. Sin embargo esta propuesta no es más que una de todas las posibles y pretende que
sea considerada entre otras alternativas posibles. Como subcomponentes se identifican la
producción de plantas, flores y plantines, producción de hierbas medicinales, producción de
insumos para el vivero, producción de mercancías con valor agregado: arreglos florales, macetas de
diferentes materiales, artesanías con flores y huerta orgánica.
Se propone realización de convenios con empresas privadas de un porte suficiente para
sostener una política de marketing social, en particular con los shoppings centers aunque no
exclusivamente. Estos convenios tendrían por objeto:
•

La colocación de producción vegetal de los shoppings: plantas ornamentales, arreglos
florales y plantines del vivero de Casavalle.

•

La obtención de un espacio de muestra permanente y de alta calidad de la producción
vegetal de Casavalle, en los shoppings que posibilitara el acceso al mercado de la
población de Montevideo, de la producción del vivero, huerta orgánica y hierbas
medicinales de Casavalle.

•

Participación en campaña publicitaria dirigida a mostrar las potencialidades
productivas de Casavalle, que permita generar una identidad con relación a un producto
de impacto en la ciudad.

Respecto a la viabilidad del Proyecto Vivero, se ha previsto su instalación en el barrio en un
predio de propiedad de la Intendencia Municipal de Montevideo, no ocupado actualmente, en una
zona no apta para viviendas, de superficie adecuada para desarrollar la actividad productiva
propuesta y sin dificultades de acceso a la población local. La viabilidad de la propuesta no supone
un financiamiento elevado; está basada en la gestión eficaz y eficiente de los recursos que se
encuentran hoy disponibles en el barrio. Requiere la presupuestación del equipo de trabajo
multidisciplinario del Centro Comunal Zonal asignado a la propuesta, de una partida inicial para la
puesta en marcha del vivero como así también de la conformación de un equipo técnico para
constituir la Mesa Consultiva Casavalle, entidad encargada de gestionar alianzas y del diseño e
implementación del programa Vivero Casavalle. Entre las gestiones y acuerdos a realizar se
encuentran:
•
•

Articulación y gestión eficiente de los recursos destinados a Casavalle por los
organismos públicos.

•

Firma de convenios con shoppings/ hipermercados y empresas del sector privado que
aseguren la venta y/o canales para la venta de la producción del vivero.

•

92

Marco de acuerdo y compromiso con el Programa Vivero de Casavalle de las
organizaciones no gubernamentales que trabajan en el área.

Firma de convenios con agentes privados de ciudad integrada para puestos de trabajo
de población de Casavalle en actividades conexas al vivero.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

•

Campaña publicitaria de difusión del Programa Vivero Casavalle, situación social
actual del barrio, cambio de imaginario, tematización y posterior compromiso con el
programa de la ciudad integrada.

•

Firma de compromiso de la Administración Nacional de Educación Pública (ANEP)
para la habilitación de un liceo y de una institución de la Universidad del Trabajo del
Uruguay (UTU).

3.2.2 Mecanismos para facilitar el acceso a la educación de nivel secundario
En Casavalle no existe institución pública en la zona de nivel secundario. Los jóvenes deben
desplazarse a liceos para poder acceder a este nivel educativo. En consecuencia es una necesidad
real la habilitación inmediata de un liceo y de una institución de la UTU. En este último caso, la
oferta de cursos debería ajustarse a los requerimientos que planea el Programa Vivero, en una
primera fase, para reforzar la articulación formación-empleo en la zona incrementando el capital
humano de la población de Casavalle, con salida laboral viable.
3.2.3 Mecanismos para facilitar el acceso al uso de espacios públicos de la
ciudad
La población de Casavalle no accede al uso de espacios públicos centrales de la ciudad y a su
vez, la ciudad integrada no utiliza los espacios públicos de Casavalle, aunque en estricto sentido, el
barrio no tiene espacios públicos equipados y acondicionados como tales. Esto conduce a un
proceso de guetización urbana. Para revertir este proceso, tendencia y romper con los mecanismos
que lo reproducen, se propone:
•

•

Campaña publicitaria de cambio de imaginario del barrio, que posibilite disminuir las
resistencias de la ciudad integrada a los intercambios y fomentar los flujos de
interacción urbana,

•

4.

Revalorización de espacios públicos locales mediante el acondicionamiento y
equipamiento junto a la realización de actividades que promuevan el uso y cuidado de
los mismos por parte de la población local. Se pretende que el material vegetal para el
acondicionamiento, equipamiento y arbolado de los espacios públicos locales,
provenga de la producción del Vivero Casavalle,

Procesos de re-construcción de identidad barrial, incremento de autoestima de los
pobladores del barrio, pautas de relacionamiento y de convivencia urbana.

Lecciones aprendidas

Según el diagnóstico realizado, Casavalle muestra síntomas críticos de pobreza, desde
prácticamente la constitución del barrio siendo la tendencia, al incremento de los niveles de
criticidad. Se ha advertido asimismo que el análisis considerando la dimensión temporal es
imprescindible en estudios de este tipo.
Se advierte que la concentración registrada de transferencias de recursos de la sociedad al
área, el número de organizaciones no gubernamentales trabajando, la cantidad de programas
sociales funcionando, los subsidios más o menos velados con que cuenta la población residente,
son sistemáticamente insuficientes –como así también ineficientes– para revertir la situación de
partida. Las trasferencias de recursos que desde diferentes sectores y programas recibe Casavalle,
no son suficientes si sólo se enfocan a cubrir las carencias inmediatas de la zona; por el contrario,
se requiere no sólo una serie de políticas sociales que trasfieran fondos para cubrir necesidades
básicas, sino que enfrenten coordinadamente la desintegración social (no sólo la pobreza, resultado
de lo anterior) que es el nudo que afecta a esta población.
93

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Podría formularse la hipótesis que la inversión social que se realiza actualmente en Casavalle
podría generar mejores impactos y resultados en caso de enfocarse desde un programa estratégico
para el territorio de carácter productivo y de carácter autosostenible.

94

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

XII. Situación actual y tendencias
previsibles del parque
habitacional de vivienda social
adjudicada y su población
residente en la ciudad de
Rosario, Argentina

Carla Rodríguez
El estudio aborda la situación actual del parque habitacional de
vivienda social adjudicada construida de la ciudad de Rosario entre
1928 y 2000, identificando los aspectos críticos en las dimensiones
socioeconómicas, físicas y urbanísticas que permitan plantear algunas
perspectivas en torno a una propuesta de intervención pública desde el
nivel local de gobierno. Dicho estudio contempla una caracterización
cuantitativa y cualitativa de los conjuntos habitacionales, un análisis
de las soluciones implementadas desde la política pública, de las
condiciones socioeconómicas y de las políticas públicas que se
implementaron en la materia.

1.

Problemática

Los procesos de crecimiento y de urbanización de ciudad de
Rosario se desarrollaron a través del aumento de la producción
agrícola y la intensificación de las actividades portuarias. Para 1880,
Rosario era el primer puerto exportador de la Argentina, lo que
95

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

produjo un aumento demográfico importante, atrayendo a corrientes inmigratorias europeas. Fue
creciendo a partir de la expansión del área que hoy forma parte de su distrito centro y, desde allí, en
forma radial. Alrededor de la década del cuarenta, los procesos migratorios asociados con el
proceso de sustitución de importaciones y el desarrollo de actividades industriales, superaron la
capacidad habitacional de la ciudad. La población de origen migrante autoconstruyó sus viviendas,
de manera precaria, ocupando terrenos que dieron origen a los primeros asentamientos irregulares
en forma de “villas”. Aunque se manifiesta una rápida expansión urbana, las intervenciones
públicas del período en la ciudad de Rosario son de escala muy acotada. En la década del sesenta,
Rosario intensifica su desarrollo territorial a partir del impulso de la construcción y del incremento
del comercio, que continúan atrayendo flujos migratorios a la ciudad. La construcción del sector
privado se focalizó en la producción de edificios de viviendas colectivas en altura, que modifican la
imagen urbana y generan un proceso de concentración edilicia y expansión la trama urbanizada. El
gobierno local impulsó la “modernización” de la ciudad a través de la ejecución de obra pública y
de la extensión de la provisión de servicios e infraestructura.
Mapa 1212

ARGENTINA

Fuente: Elaboración del compilador.

Desde 1960 hasta 1980, se evidencia un destacado proceso en el poblamiento de la ciudad:
mientras el área central tiende a una relativa estabilidad, se evidencia un vaciamiento en las áreas
intermedias y un aumento de población de las áreas periféricas, con un desaprovechamiento de las
infraestructuras y servicios ya provistos en las áreas centrales e intermedias y el asentamiento de
población en áreas carentes de las mismas. En las áreas periféricas (sur y norte en los sesenta e
incorporación del oeste en los setenta) se concentran las intervenciones públicas de producción de
conjuntos habitacionales, orientados hacia la gran escala, valorizando mediante este proceso, tierras
vacantes intermedias. El sur es un área caracterizada por la presencia de grandes fábricas, las vías
del ferrocarril y redes primarias viales. Desde 1975 la ciudad se enfrenta a los efectos de una crisis
de la estructura económica regional, caracterizada por una marcada disminución de los
establecimientos industriales y una disminución de la mano de obra ocupada en el sector. Esto
12

96

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

produce un empobrecimiento del conjunto y un reflujo de fuerza de trabajo hacia la construcción.
El crecimiento edilicio de la ciudad queda en manos del sector privado, sin tener en cuenta los
desarrollos de infraestructura, servicios y el transporte.
A comienzos de los noventa, Rosario alcanza una población de más de un millón de
habitantes distinguiéndose desde ya un cierto proceso de metropolización. La Provincia de Santa Fé
continúa con la producción de conjuntos habitacionales, destinados a sectores medios y medios
bajos, reduciendo la escala de las torres puntuales, siendo el único actor público que crece en
cantidad de viviendas producidas y que continúa produciendo este tipo de intervenciones hasta la
crisis del año 2001. Se destaca una urbanización progresiva a través de la continuidad de diversas
“etapas” o proyectos adyacentes que van configurando extensas áreas de conjuntos habitacionales.
La producción de conjuntos habitacionales, enmarcados en políticas públicas que implican la
orientación del financiamiento estatal hacia modalidades de ejecución empresarial, ha constituido
un lineamiento prioritario de la política habitacional nacional como subnacional, que sólo en
períodos muy recientes comienzan a diversificarse y que continúan jugando un papel significativo.
Respecto a las condiciones económicas y sociales, a lo largo de la década de los noventa, la
pobreza se expandió en el Gran Rosario de manera muy acentuada, pasando del 22,2% de los
hogares (1993) al 62,6 % (2002). Para esa fecha, el 34% de la población se encontraba por debajo
de la línea de pobreza y el 28,6% era indigente, o sea no alcanzaba a cubrir con sus ingresos el
nivel mínimo de subsistencia. Los procesos de empobrecimiento urbano de la última década
involucran a amplias capas de sectores medios, con su correspondiente impacto sobre el conjunto
de su vida cotidiana en la ciudad y particularmente, en lo referido a la situación habitacional. La
población residente en conjuntos habitacionales, se encuentra en su mayor parte, incluida en este
proceso de empobrecimiento.
En el desempeño del mercado laboral se observa una leve declinación de la tasa de
asalarización, una reducción del empleo pleno y un aumento de la precariedad laboral en el Gran
Rosario. Durante el año 2002, la tasa de empleo del Gran Rosario era del 31,4%, el 34% de los
asalariados de este aglomerado no tenía cobertura social y el sector informal, concentraba al 51%
de la fuerza de trabajo ocupada en el Gran Rosario. En el mismo año, la población desocupada era
de alrededor de 132.000 personas, siendo ésta, la tasa de desempleo (24,3%) la más alta registrada.
El proceso comienza a revertirse muy lentamente a lo largo del 2003.
En Rosario, la precariedad habitacional se vincula generalmente a otros déficit de servicios
urbanos y, en menor grado, al hacinamiento. Se localiza en diferentes proporciones en todos los
distritos, con la excepción del área central, donde se manifiestan algunas formas de hábitat precario
como los inquilinatos, hoteles y pensiones. Es característica –aunque no exclusiva– de los
asentamientos irregulares. El hacinamiento tanto crítico como moderado, ha experimentado una
reducción sensible. Se advirtió que el hacinamiento crece en aquellas viviendas que presentan
algún nivel de deterioro, pero son recuperables, aspecto que puede estar dando cuenta acerca de los
procesos de empobrecimiento de sectores medios y medios bajos. El mismo segmento de población
que, a su vez, ha sido la destinataria tradicional de los conjuntos habitacionales construidos con
financiamiento público. En 1991, la falta de servicios cloacales era el déficit más extendido en la
ciudad. Para 2001, el déficit de cloacas registró una reducción, mientras que la cobertura de
conexiones domiciliarias de agua potable creció un 10%. En el caso de los conjuntos habitacionales
analizados, estos presentan otros déficit como los referidos al estado de la infraestructura, la
recolección de residuos, o la existencia de agua caliente en las viviendas.
Respecto a las situaciones de irregularidad dominial, si bien la mayor parte de estas
corresponden a los asentamientos irregulares que son atendidos por programas de mejoramiento
barrial, cabe destacar que la gran mayoría de los conjuntos habitacionales construidos con

97

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

financiación pública también involucran situaciones inconclusas que determinan la irregularidad
desde el punto de vista dominial.
Respecto del estado constructivo de los conjuntos, en la muestra seleccionada para la ciudad
de Rosario, distintos tipos de problemas se yuxtaponen. Fallas estructurales y problemas
originados en el uso afectan de manera a la mayoría de los casos. La provisión de infraestructuras y
servicios básicos no constituye un aspecto problemático, con excepción de la recolección de
residuos. Los conjuntos financiados o cofinanciados oportunamente por el Banco Hipotecario
Nacional son los que presentan menor deterioro relativo. Incluyen grandes escalas, tipologías y
antigüedades diversas. Los tipos de problemas identificados en los conjuntos habitacionales de la
Ciudad de Rosario pueden clasificarse en dos grades conjuntos: problemas de proyecto y ejecución
y problemas de uso. Dentro de los primeros se encuentran: de diseño estructurales, por falta de
infraestructura básica y/o equipamiento o servicios. Dentro de los segundos, existen problemas de
mantenimiento, por modificaciones constructivas y de tipo ambientales. Los espacios de uso
colectivo de los conjuntos habitacionales existentes en Rosario presentan características de
deterioro y falta de apropiación por parte de los vecinos, transformándose en basurales, espacios
inseguros, o en el mejor de los casos en improvisadas canchas de fútbol que sólo permite la
interacción, por medio de un juego, a un grupo restringido de vecinos.

2.

Objetivos

El diseño de intervenciones orientadas a la rehabilitación y mantenimiento de los conjuntos
habitacionales, debiera concebirse desde una perspectiva integral articulada con la política social y
estar orientada a:
•
•

Propiciar la integración multiactoral. Involucrando, según las diversas características,
un mapeo de actores clave –gubernamentales y no gubernamentales– tendientes a
diversificar y complementar roles y funciones que enriquezcan las intervenciones.
Desarrollar componentes educativos para todos los actores involucrados en el proceso;

•

Plantear la regularización dominial como un componente más del proceso integral y no
un eje estructurante. En cada caso, situaciones como estado de las deudas, falta de
escrituración, existencia de transferencias informales, debieran diagnosticarse
concertando con las familias diversas alternativas de solución como un componente
simultáneo de la actuación en cada intervención desarrollada;

•

Promover y consolidar capacidades organizacionales de gestión colectiva y
comunitaria como un componente explícito de la intervención pública en este tipo de
programas;

•

Considerar y promover el desarrollo de componentes explícitos que aborden la
inserción barrial y la recalificación y optimización de los espacios de uso colectivo;

•

98

Proponer un menú flexible de alternativas de intervención, con base en diagnósticos
específicos e incorporando niveles de participación de los habitantes;

Articular la implementación de programas de capacitación, calificación, empleo y
contención de grupos vulnerables identificados.

CEPAL – SERIE Manuales

3.

Nº 49

Estrategia

Conviene mencionar en primer lugar, los principales actores públicos involucrados en la
producción de conjuntos habitacionales en Rosario. Estos son: a nivel provincial, la Dirección
Provincial de Vivienda y Urbanismo (DPVyU); a nivel local, el Servicio Público de la Vivienda
(SPV); y el Banco Hipotecario Nacional (BHN), del nivel nacional. Gran parte de la producción de
las tipologías bajo análisis se ejecuta a partir de 1965, a través de la Dirección Provincial de
Vivienda (DPVyU) y el Banco Hipotecario Nacional (BHN). La reorientación de las políticas
nacionales a partir de ese período, perseguía fundamentalmente la reactivación del sector privado
de la construcción y entidades financieras. En 1972 se estructura el Fondo Nacional de la Vivienda
(FONAVI) como mecanismo financiero. En términos generales a lo largo del período bajo análisis,
se observa un desarrollo sectorial independiente y no articulado, entre las distintas instituciones
gubernamentales responsables de la implementación de las políticas habitacionales del sector
público.
La Dirección Provincial de Vivienda y Urbanismo (DPVyU), es el órgano responsable de la
política provincial. A partir de 1976, la DPVyU se convertió en la principal ejecutora pública de
conjuntos habitacionales, financiados con recursos del Fondo Nacional de la Vivienda (FONAVI).
Desde 1978 se desarrollan licitaciones que incluyen el terreno, el proyecto y la construcción por
parte de una misma empresa o conjunto de empresas asociadas, incentivando la monopolización de
la construcción de viviendas e infraestructura, mientras la DPVyU se reserva, el control de la
ejecución. En la actualidad, la institución maneja el registro único de inscripción permanente de
beneficiarios para dos carteras de demanda. A través del FONAVI, la DPVyU también ha
establecido convenios y otorgado créditos a través de sindicatos y cooperativas, siempre
manteniendo la modalidad de ejecución empresarial combinando financiamiento del FONAVI y del
Banco Hipotecario Nacional. En términos de su significación general para Rosario, el sector
público ha ofrecido entre el 1 y 5% del total de préstamos otorgados desde 1993.
A nivel municipal, el Servicio Público de la Vivienda (SPV), organismo autárquico, es el
responsable de la política habitacional dirigida a la población de menores recursos. A partir del año
1994, el SPV transformó sus programas y operatorias, priorizando la integración urbana de los
proyectos, estableciendo componentes de acción integrada (que combinan los ejes vivienda,
empleo/capacitación, promoción comunitaria, de la juventud, etc.) y estableciendo diversas formas
de participación de los habitantes en las etapas de los proyectos de hábitat.
A nivel nacional, existe el Banco Hipotecario Nacional (BHN) que hasta 1964, concentró
su inversión financiera en créditos para la construcción de “vivienda familiar propia”, pero a partir
de 1976, su actuación se dirige al sector medio con capacidad de ahorro. A comienzos de los años
noventa, en el marco de las reformas estructurales del Estado argentino, el BHN cambia de rol y se
transforma en banco mayorista, cesando su intervención directa.
El papel desempeñado por los organismos gubernamentales responsables de la ejecución de
los conjuntos habitacionales se ha circunscripto históricamente, a la adjudicación de las viviendas
“llave en mano”. Los lineamientos políticos en los cuales se enmarcaron las operatorias análisis, no
previeron otro tipo de intervención vinculadas con la etapa del habitar y la vida posterior de los
edificios (rehabilitación, mantenimiento). De este modo, la gestión del mantenimiento quedó
librada a las propias capacidades los vecinos, jurídicamente enmarcados en la constitución de
consorcios. En muchos casos y por diversos factores, estos consorcios no se pudieron constituir
jurídicamente. Un punto crítico, lo constituye la carencia de una política pública que tome en
cuenta todas las fases de la vida del patrimonio edilicio y que lo haga, desde una perspectiva
integral, como una componente que involucra la interacción activa con su población residente.

99

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Se proponen, de esta forma, unos elementos de base para la elaboración de propuestas de
intervención pública local desde una perspectiva física, social y urbana. Se parte del supuesto que
el actual modelo de intervención estatal, hacia el futuro, promueve la existencia de un parque
habitacional obsoleto, inserto en la trama urbana. Prevenir este proceso, supone adoptar acciones
para la rehabilitación y mejoramiento de los conjuntos habitacionales y valorizando este tipo de
actuación urbana. Los gastos involucrados en el mantenimiento y la rehabilitación, debieran ser
considerados inversión social, valorizando el esfuerzo público desarrollado en cada período en la
producción del patrimonio habitacional. Conservar la inversión pública preexistente, califica el
entorno urbano donde está inserta y tiene una dimensión colectiva que excede a los beneficiarios
individuales de las viviendas.
En términos de los recursos, debiera diseñarse algún mecanismo de financiamiento
constituyendo un fondo de rehabilitación, mantenimiento y recualificación de los espacios de uso
colectivo. El mismo podría constituirse, inicialmente, con los recuperos de las operatorias
vinculándolos con criterios de sostenibilidad de la inversión pública y con la mejora de la calidad
de vida cotidiana de los habitantes, para incentivar mayores recuperos. También surge del análisis
la pertinencia de plantear niveles de subsidio explícitos por parte del Estado, sin embargo, estos
debieran adquirir un carácter claramente promocional de la capacidad de gestión colectiva con
criterios de equidad territorial.
Respecto al stock edilicio existente, es posible concebir una línea de intervención
con base en:
•

La apertura de un registro de consorcios interesados,

•

La oferta de un “menú diverso”, concebido según diagnóstico participativo y de las
características específicas de cada ámbito de intervención (ajuste de la demanda
inicial),

•

Dos grandes líneas: a) rehabilitación y mantenimiento de los conjuntos habitacionales,
y b) recalificación del espacio de uso colectivo. Articulando, en ambas líneas, subprogramas dirigidos a grupos vulnerables o al abordaje de problemas sociales críticos
identificados.

El problema se centra en los parámetros establecidos a través de las políticas desde el ciclo
de su proceso productivo y etapas posteriores. Por ello, resultaría necesario revisar y modificar
dichos parámetros:
•

•

Concibiendo la vivienda como parte de una intervención integral, articulada con el
conjunto de la política social (salud, educación, empleo, cultura) e integrada en un
enfoque multiactoral y de proceso.

•

100

Previendo desde el diseño hasta la etapa del habitar, la promoción de diversas
modalidades y arreglos institucionales posibilitadores de la participación de los
habitantes.

Constituyendo planes y líneas diversificadas para distintos perfiles de destinatarios: i)
configurando convocatorias de base territorial, articulando la demanda dispersa o bien
definiendo actuaciones con organizaciones preexistentes, ii) posibilitando la
coexistencia de rangos socioeconómicos de cierta heterogeneidad en cada operatoria,
iii) incluyendo en los conjuntos habitacionales, espacios y condiciones adecuadas para
el trabajo.

CEPAL – SERIE Manuales

4.

Nº 49

Lecciones aprendidas
•

De los resultados del estudio respecto a los conjuntos habitacionales, se advierten dos
principales factores críticos: la necesidad de rehabilitación y mantenimiento de los
edificios ya construidos, y el deterioro y subutilización funcional de los espacios de
uso colectivo; ambos factores implican un empobrecimiento de la calidad de vida en
los conjuntos y hacia el entorno barrial inmediato.

•

Estabilizar y revertir las tendencias planteadas implica, en lo económico, proteger las
grandes inversiones públicas ya efectuadas; en lo social, preservar la calidad de vida de
sus habitantes y en la dimensión política, velar por la preservación de la ciudadanía,
cuyo desarrollo se ve afectado por la agudización de los procesos de aislamiento y
desintegración social.

•

Se advierte la necesidad que las políticas de intervención contemplen en su diseño, el
involucramiento y participación de los usuarios, posibilitando un proceso virtuoso de
relación entre la apropiación y mantenimiento de las viviendas y los espacios de uso
colectivo sostenido a partir de criterios de adecuación entre necesidades, ámbitos
físicos y actividades allí previstas.

•

Los lineamientos políticos en los cuales se enmarcan las intervenciones deben prever
un conjunto de medidas complementarias vinculadas con la etapa del habitar y la vida
posterior de los edificios y las comunidades.

•

La iniciativa política, los criterios de eficiencia financiera e institucional definidos en
función de objetivos sociales, la capacidad de articulación, la promoción de niveles de
organización y la construcción de condiciones de legitimación pública, ligados a la
búsqueda de una mayor equidad urbana, constituyen algunos temas básicos para
abordar el desafío.

101

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

XIII. Situación del hábitat de los
municipios del área
metropolitana de Rosario
(Argentina), en materia de suelo
y vivienda

Hilda Herzer

1.

Problemática

Rosario se ubica estratégicamente sobre la margen derecha del
río Paraná (provincia de Santa Fé) en el corazón de la Pampa Húmeda,
la región más fértil y densamente ocupada de Argentina. Presenta al
2001, 1.161.188 habitantes, aunque sumando los municipios y
comunas contiguos con los que intenta cooperar, llega a un total de
1.396.852 habitantes.
El Área Metropolitana de Rosario (AMR) al 2004, se presenta
como un mosaico de fragmentos en lo político y administrativo,
algunos de ellos de reducida capacidad económica y técnica para
gestionar su propia área y por ende, para llevar a cabo una política de
desarrollo local. En este sentido, otro de los aspectos claves es el
desborde jurisdiccional existente ya que el fenómeno metropolitano se
despliega en un territorio sobre los confines políticos – administrativos
que surcan el territorio microregional.

103

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Respecto al crecimiento económico del AMR en la última década, éste no es muy elevado; se
observa una desaceleración asociada a la desindustrialización, a la pérdida del atractivo migratorio
de la ciudad por la inexistencia de empleos y una menor fertilidad propia de los centros urbanos
más importantes de la jerarquía urbana. El AMR presenta una estructura productiva diversificada.
El área industrial de Rosario-Villa Gobernador Gálvez tiene una producción diversificada
concentrando actividades relacionadas con la industria metalmecánica y alimenticia. También se
localizan en la ciudad y su zona de influencia empresas petroquímicas, siderúrgicas, papeleras,
madereras, aceiteras, frigoríficas, lácteas, textiles, plásticas y farmacéuticas, mientras que en los
últimos tiempos está cobrando gran importancia el sector de desarrollo de software y servicios
informáticos. El AMR posee el segundo mercado concentrador de hacienda vacuna del país y
formador de precios. La cuenca lechera santafesina constituye la región productora más importante
de América Latina. Respecto a la industria metalmecánica, es una de las regiones del país con
mayor presencia de industrias de maquinaria agrícola. Se destacan, importantes fábricas de
tractores y cosechadoras que abastecen el mercado nacional e internacional.
Mapa 1313

ARGENTINA

Fuente: Elaboración del compilador.

El cuadro laboral del Gran Rosario muestra un proceso de deterioro que se expresa en
crecientes niveles de desempleo, precarización del empleo y empeoramiento de las condiciones
laborales. En 2002, la tasa de empleo del Gran Rosario era del 31,4%; en aquel contexto de crisis,
la destrucción de puestos de trabajo asalariados motorizó la caída del empleo formal y el sector
informal se mostró incapaz de apuntalar el empleo con ocupaciones de baja productividad. Se
observa una leve declinación de la tasa de asalarización, una reducción del empleo pleno, un
aumento de la precariedad laboral en el AMR y un agravamiento en materia de cobertura de
seguridad social de los asalariados.
En el AMR, el problema de la población indigente se revela como de gran importancia. A
pesar que las necesidades básicas insatisfechas han disminuido por la extensión de las redes de
servicio, se advierte que dicho indicador debe ser complementado con la pobreza por ingresos. Si
13

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

104

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

bien las condiciones de vida de los pobres han mejorado en forma relativa comparadas con las de
hace un par de años, la distribución de la pobreza no ha cambiado demasiado. En las áreas urbanas
donde la pobreza subsiste, se encuentran bajos niveles educacionales, subempleo, débiles redes que
abran acceso a nuevas oportunidades y una población estigmatizada por la violencia. Existen
asentamientos precarios –generalmente en el corredor de la troncal ferroviaria–, donde se localizan
96.196 habitantes aunque dichas localizaciones no han crecido significativamente en los últimos
años.
Respecto a las transformaciones en el área metropolitana, se observa un crecimiento
desarrollado por la infraestructura ferroviaria y portuaria hasta los años cincuenta. Posteriormente
con el proceso de sustitución de importaciones, Rosario se constituye en un entorno atractivo para
la radicación de industrias básicas y manufactureras. A partir de los noventa, con la privatización
de los servicios y de la infraestructura pública, el área pasa a convertirse en un centro de servicios y
logística de transporte. Un proceso de crecimiento urbano marcado por la existencia de tierras
públicas, un desarrollo de infraestructuras básicas y una red de comunicaciones acuáticas, vial y
ferroviaria.
La organización territorial metropolitana tiene forma tentacular siguiendo los principales ejes
infraestructurales de movilidad que llegan a la ciudad. Existe un predominio de la extensión nortesur, paralela a la costa, expresión del rol productivo de la aglomeración, estructural e
históricamente vinculada a la actividad portuaria. La sucesión de instalaciones portuarias han
convertido al área metropolitana en una “ciudad-puerto” que muestra la necesidad de establecer
una política integrada en lugar de producir soluciones puntuales y fragmentarias. La tradicional
vinculación entre la ciudad y el río, sintetizada en la idea de ciudad-puerto, se modifica
sustancialmente a partir del desmantelamiento de las viejas instalaciones portuarias y ferroviarias
en la ribera y su reemplazo en la ciudad de Rosario por un sistema de parques equipados.
En el norte del AMR se produce una gama de actividades contaminantes que afectan hacia el
sur. Se trata de olores como contaminación atmosférica, en particular los que produce por ejemplo,
la planta que fabrica pasta de papel, y contaminación hídrica en el río Paraná, la cual va inhibiendo
el uso recreativo de la costa fluvial y que puede crear problemas de provisión de agua potable.
Junto a ello, otro problema que evidencia un tratamiento urgente es la disposición de los residuos
sólidos urbanos aunque se reconoce las dificultades políticas y sociales para encontrar las
soluciones más adecuadas y adaptables al área.

2.

Objetivos

Los objetivos que orientan el proceso de abordaje de las problemáticas de alcance
metropolitano en Rosario son:
•

Integrar las diversas realidades territoriales al proceso de toma de decisiones de
políticas públicas valorizando los recursos comunes;

•

Fortalecer la gestión local de cada municipalidad y comuna de la región; promoviendo
la coordinación interinstitucional;

•

Construir un sistema de gestión para el área metropolitana con medios para reunir y
analizar la información, atender a las necesidades del área y tomar decisiones que
permitan superar sus problemas;

•

Promover un proyecto político regional que contribuya a generar condiciones para un
desarrollo equitativo, competitivo y sostenible.

105

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

3.

Estrategia

De entre todas las experiencias y propuestas para gestionar las distintas problemáticas que se
presentan en el ámbito metropolitano de Rosario, la más relevante hasta ahora sigue siendo el Plan
Estratégico Rosario (PER). Este plan propone para su “eje metropolitano” y su aspiración de la
“ciudad de la integración”, dos proyectos: el Ente de Coordinación Metropolitana y la Agencia
Regional de Desarrollo. La primera institución busca consolidar un espacio metropolitano,
dinámico e innovador, que siente las bases de una gestión conjunta de los asuntos metropolitanos.
Este ente deberá contar con un marco normativo que legitime su accionar y abra las puertas de una
nueva concepción de Estado, basada en la necesidad de ampliar autonomías municipales y
comunales. Sus funciones centrales son entre otras, las de consensuar entre los municipios y
comunas de la región metropolitana del Gran Rosario, y entre estos y el gobierno provincial, la
necesidad de conformar un espacio de gestión metropolitano. Por su parte, la Agencia Regional de
Desarrollo se plantea como instrumento de gestión y promoción del desarrollo territorial y
empresarial de la región metropolitana del Gran Rosario, con la misión de crear un “ambiente
favorable” para el desarrollo territorial y sentar las bases de una nueva cultura empresarial, basada
en la colaboración público-privada y en la capacidad de innovación local. Dentro del mismo marco
del PER, existe el Acta de Compromiso Metropolitana suscrita en el 2001 por Intendentes y
Presidentes Comunales de la Región de Rosario, con el objeto de apuntalar el desarrollo de las
iniciativas institucionales de carácter metropolitano que ya están en funcionamiento convocando a
los sectores de la sociedad civil del área metropolitana a participar activamente y concretar las
reglas institucionales que permitan conseguir los objetivos planteados.
Además del PER, existe desde el año 2003, el Plan Estratégico Metropolitano (PEM) Región
Rosario. Este define región metropolitana como el ámbito urbano rural que se estructura en torno a
la ciudad central y se articula con otros centros urbanos que cuentan con mercados de trabajo y
ámbitos comerciales propios, vinculados al centro, incluyendo así a las municipalidades alejadas de
la de Rosario. Es el ámbito de las infraestructuras y actividades económicas regionales vinculadas.
Dentro del PEM, se han definido ejes de actuación:
•

El territorio metropolitano: base física y ambiental, cómo se estructura y se vertebra y
cómo se proyecta en otros espacios;

•

El sistema productivo regional: perfiles, dinámicas, dificultades y potencialidades;

•

La sociedad metropolitana: composición, características, actores y lógicas de
interacción;

•

Las instituciones para el desarrollo: características, roles, alcances y limitaciones.

El Plan plantea una serie de temas críticos a nivel del territorio metropolitano: 1) residuos
sólidos urbanos; 2) uso del suelo y de la costa, 3) polución industrial; 4) infraestructura para el
transporte de cargas. Respecto a la sociedad metropolitana: 1) identidad e integración regional. 2)
salud y vivienda social, 3) transporte de pasajeros. En el sistema productivo regional, los temas
son: 1) capacitación / reconversión laboral, 2) cadenas de valor, 3) turismo. Respecto a las
instituciones de la región: 1) compatibilización de las normativas, 2) coordinación en salud, 3)
ámbito de coordinación institucional, 4) coordinación gobierno, empresas y universidades. El PEM
trabaja en los siguientes proyectos:
•
•

Proyecto metropolitano de tratamiento de residuos sólidos urbanos;

•
106

Proyectos Ferroviales (Plan Circunvalar);

Relevamiento productivo regional;

CEPAL – SERIE Manuales

•

Programa de formación de agentes de desarrollo local;

•

Sistema de información metropolitana;

•

Ente de coordinación;

•

Autonomía municipal;

•

Nº 49

Normativas metropolitanas.

Dentro de las estrategias también se deben considerar otras iniciativas por ejemplo, que se
encuentran en el ámbito municipal. En efecto, en la ciudad de Rosario, el Servicio Público de la
Vivienda (SPV) organismo municipal autárquico, concentra la ejecución y el financiamiento de
programas que atienden al problema de la vivienda para la población de menores recursos. El resto
de los municipios del Área Metropolitana no cuentan con recursos para llevar adelante planes
propios. Dentro de la competencia del SPV-Rosario, se cuentan los siguientes programas:
•

•

4.

Programa Rosario Hábitat: Financia y ejecuta proyectos integrales de mejoramiento
del hábitat en asentamientos irregulares de la ciudad de Rosario, promoviendo la
equidad social y la reducción de pobreza. Además, el programa incluye componentes
de generación de trabajo e ingresos y estimulación temprana para niños de familias en
situación de pobreza que viven en estos asentamientos. Entre sus productos también se
cuentan ordenamiento y reestructuración el tejido y trazado urbano, mejoramiento
habitacional, regularización dominial, provisión de infraestructura básica y
equipamiento comunitario, construcción de viviendas nuevas para relocalización de
familias. Se advirtió que uno de sus desafíos más significativos es la preocupación para
transformar experiencias pequeñas e innovaciones exitosas en soluciones a gran escala.
Programa Escriturar: Su objetivo es regularizar la situación del parque habitacional
construido por el SPV con anterioridad al año 2001 donde había conjuntos con
tramitaciones incompletas, o sea sin finales de obra, sin consorcios, existencia de
compras y permutas irregulares, alquileres, ocupaciones, fallecimiento de titulares,
adjudicatarios menores de edad, entre otras condiciones irregulares.

Lecciones aprendidas

Varios de los desafíos que surgen de la evolución del Área Metropolitana de Rosario no
están contenidos en el espacio institucional considerado “local”. Por el contrario, se manifiestan
estos desafíos en un nivel desprovisto de institucionalidad al no existir un espacio político
metropolitano. De las distintas experiencias en materia de gestión y planificación urbana en
Rosario, se han podido extraer algunas lecciones aprendidas, a saber:
•

Si bien la Municipalidad de Rosario y el PEM articulan la visión metropolitana con
respecto a las grandes obras de infraestructura, hay hasta el momento, carencia de
análisis técnico-académicos sobre los mecanismos de integración vertical como de los
arreglos innovadores que las hacen funcionar.

•

Surgen indicios de modificación del rol de los municipios en la gestión de su propio
territorio. Existe una disposición a plantear mayores exigencias a las empresas
asentadas en el respectivo municipio respecto del pago de tributos locales. No sucede
lo mismo, en cambio, con la actualización de los instrumentos de ordenamiento
territorial.

107

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

•

•

Existen distintas problemáticas que sus características revelan la necesidad de un
tratamiento en el ámbito metropolitano. Ejemplo de ello, el problema de las
inundaciones y del saneamiento de las cuencas de arroyos, tanto por la limitación de
las administraciones locales para afrontar el problema aisladamente, como por la
insuficiencia de los tratamientos sectoriales; la contaminación ambiental, en la medida
que las causas si bien se generan en una localidad, sus consecuencias se manifiestan en
otros sitios; el transporte público, dado que la contaminación que producen, tanto
acústica como aérea, no conoce límites jurisdiccionales.

•

Existen al menos dos elementos políticos institucionales que no pueden descuidarse ya
que constituyen verdaderos desafíos: el primero desde el punto de vista institucional, la
falta de autonomía de los municipios santafesinos; el segundo, desde el punto de vista
político, institucional, socioeconómico y cultural, la rivalidad regional entre el norte y
el sur de la provincia.

•

Los planes estratégicos han evidenciado que una debilidad del método radica en una
excesiva identificación del instrumento con su impulsor lo cual plantea riesgos para su
continuidad. Asimismo se han advertido dificultades en diversas materias de la
planificación y gestión territorial, entre ellos: información desagregada a escala
municipal sobre construcción de viviendas sociales y de financiamiento público;
información presupuestaria actualizada, fiable y disponible para los municipios y
comunas; carencia de indicadores económico-financieros, presupuestarios como así
también de mecanismos de auditoría, monitoreo o control social.

•

Existe todavía la necesidad de avanzar sustantivamente en la generación de una política
de suelo y vivienda como forma concreta de contribuir al tratamiento metropolitano del
hábitat ya que no ha existido una política orientada a enfrentar de manera global y
sistemática la problemática de provisión de tierras urbanas. Se carece de iniciativas que
tengan como objetivo permitir el resurgimiento de loteos económicos con servicios
básicos provistos. No ha habido ninguna iniciativa del gobierno provincial de Santa Fé
para movilizar el suelo urbano vacante a través de políticas fiscales, ni ha habido
acciones que permitan la recuperación de la plusvalía que generan las obras públicas.
Por ejemplo, convendría focalizar la atención en las áreas intermediarias (adyacentes a
las centrales) de Rosario como otro lugar de intervención alternativa en materia de
políticas de suelo y vivienda.

•

108

La experiencia de Rosario respecto a los resultados y efectos concretos de los distintos
planes de desarrollo urbano y territorial se suma a la limitada experiencia nacional que
registra un mínimo de planes que han logrado efectos prácticos.

Respecto a la regularización dominial de inmuebles, ha existido un aprovechamiento
mínimo de la normativa nacional como provincial relativa a este ámbito. Asimismo, se
advierte una inexistencia de mecanismos alternativos que permitan a las familias
enfrentar los costos de escrituración de las soluciones habitacionales.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

XIV. El programa Chile Barrio:
lecciones y desafíos para la
superación de la pobreza y la
precariedad habitacional

Marisol Saborido
Este estudio analiza el Programa Chile Barrio, con énfasis en la
identificación de áreas o aspectos de interés para futuras estrategias de
intervención. En este sentido, más que evaluar el programa en sí,
interesa analizar su trayectoria, su planteamiento inicial y su
desempeño en la práctica, los cambios ocurridos a lo largo de su
desarrollo, su organización y gestión, logros y dificultades enfrentados
en su operación, a fin de extraer aprendizajes relevantes para el
planteamiento de propuestas a futuro. El Programa Chile Barrio, con
más de seis años de duración, presenta una oportunidad para analizar
la relación entre precariedad habitacional y pobreza y para reexaminar
la orientación de las políticas y programas sociales.

1.

Problemática

Si bien Chile en el contexto de América Latina y el Caribe,
presenta buena ubicación en relación con algunos índices de pobreza
urbana, la realidad nacional no escapa de las tendencias regionales. La
población urbana en Chile, según estimaciones para el año 2000,
superaba el 85% del total.

109

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Entre 1990-2000 se han podido advertir importantes avances: la población en situación de
pobreza disminuyó desde un 38,6% en 1990 a un 20,6% en el 2000. Asimismo, la población en
situación de indigencia se redujo desde un 12,9% a un 5,7%. La reducción en la pobreza tiene
relación directa con el dinamismo de la economía nacional durante esta década, la creación de
nuevos puestos de trabajo, la elevación en los salarios reales y el incremento de los recursos
destinados al gasto social. A pesar de un bajo nivel de crecimiento económico de estos últimos
años, sumado a las políticas de empleo, y las medidas de protección social, se logra un efecto en la
disminución de la precariedad social en el país. Sin embargo, subsisten en el país un conjunto de
desafíos que abordar, especialmente en relación con la persistencia de desigualdades profundas
entre sus habitantes y una distribución regresiva del ingreso.
Mapa 1414

CHILE

Fuente: Elaboración del compilador.

En Chile, como en América Latina y el Caribe, la pobreza se concentra fuertemente en las
áreas urbanas: la elevada urbanización que prevalece en América Latina y el Caribe concentra la
mayoría de los pobres en los centros urbanos. Como en otros países de la Región, el territorio y las
ciudades en Chile aparecen como realidades fragmentadas y segregadas. Un conjunto significativo
de asentamientos, llamados comúnmente “campamentos”, no logra integrarse en el sistema
económico, social y urbano. En estos espacios, casi independientes, se concentra la pobreza y la
precariedad.
La distribución por regiones en Chile del conjunto de la población pobre del país se ve
fuertemente influenciada por la histórica distribución de la población total en el territorio nacional.
Así, la mayor cantidad de personas pobres está concentrada en la Región Metropolitana (RM), con
31,5% del total nacional; le sigue la VIII región con 16,8%. Por ello, debido a la concentración de
población, dos regiones concentran casi la mitad de la población pobre e indigente de todo el país.
14

Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.

110

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

La pobreza en el ingreso en el país se manifiesta de forma diversa. La situación de ingreso de
los hogares depende centralmente de la inserción laboral de sus integrantes. El 80% de los ingresos
del hogar proviene del trabajo, tanto en hogares pobres como no pobres. La incorporación de la
mujer al mercado de trabajo es menos frecuente en los hogares pobres que en los de mejor
posición. Simultáneamente en los hogares pobres hay una proporción más alta de jóvenes que no
estudian ni trabajan. Por ello, es posible sostener que el principal problema hoy en Chile, más que
la pobreza es la desigualdad: Chile es una de las economías con mayor desigualdad en el mundo y
tiene una de las peores distribuciones del ingreso en América Latina. Un 70% de la población tiene
un ingreso inferior al promedio nacional.
Respecto a la situación habitacional en las zonas urbanas, el fenómeno del “allegamiento”
constituye el principal problema, mientras en las zonas rurales son las deficiencias de habitabilidad,
especialmente, de saneamiento. El allegamiento involucra a hogares y núcleos familiares (estos se
diferencian de los primeros por carecer de autonomía económica, compartiendo, además de la
vivienda, el presupuesto familiar del hogar que los acoge). En general, los núcleos familiares más
pobres corresponden a una situación de allegamiento funcional, lo que implica que sus ingresos son
insuficientes para residir en forma autónoma o que presentan otro tipo de vulnerabilidad. Respecto
a las condiciones de precariedad habitacional, dentro del Gran Santiago los asentamientos precarios
se localizan preferentemente en la periferia sur y cercanos a las vías principales de acceso a la RM.
Un alto número de campamentos en Santiago se sitúa en zonas propensas a la modificación del
paisaje por efecto de fenómenos pluviales, resultantes en desprendimientos de material, aumento de
caudales, desborde de canales y deslizamientos en masa, cercanos a fuentes de peligro antrópico,
líneas de tren, caminos de alto tráfico o torres de alta tensión. Otro aspecto vinculado a la pobreza
urbana en materia habitacional, lo constituye el acceso a la propiedad del sitio: en el conjunto de
hogares aumentó la propiedad del sitio entre los años 1990 y 2000 (del 58% al 65%) y
disminuyeron las condiciones más precarias de ocupación (cedido y ocupación irregular) y también
el arrendamiento.
Se podría decir, que entre los años 1990 y 2000 se produce una paulatina reducción del
déficit de arrastre en materia habitacional. Mejoran las condiciones en que reside la mayoría de los
hogares del país y se amplia el acceso a la propiedad del sitio. Se observa un aumento en la
superficie de las viviendas básicas, mejoras en las terminaciones de las viviendas y estándares de
los loteos, con incorporación de equipamiento, pavimentación y áreas verdes. Las familias
allegadas disminuyeron de 919 mil a 743 mil y los hogares con deficiencias de habitabilidad, de
666 mil a 421 mil. El aumento de la inversión pública en vivienda creció en un 67% entre 1989 y
2000. Esta inversión, más el aporte del sector privado, aseguró una oferta habitacional capaz de
satisfacer el crecimiento de las necesidades –originado por el aumento anual de hogares y el
deterioro de parte del parque habitacional– y de absorber también parte del déficit de arrastre.
Frente a este contexto de pobreza y precariedad urbana, se planteó la necesidad de innovar
radicalmente en la política social por parte del Gobierno. Es así como en 1997 surge el Programa
Chile Barrio como respuesta del Gobierno con carácter multisectorial, dirigido específicamente a
una población de medio millón de personas, 105.888 familias habitantes de 972 asentamientos
precarios en 213 comunas del país. La mayoría de estas familias, forma parte de bolsones de
pobreza y marginalidad que corresponde a 20% de la población más pobre de país.

2.

Objetivos

El objetivo de Chile Barrio es contribuir a la superación de la pobreza de los habitantes de
asentamientos precarios en el país, poniendo a su disposición alternativas para un mejoramiento
sustancial de su situación residencial, de la calidad de su hábitat y de sus oportunidades de
111

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

inserción social y laboral, promoviendo la integración y coordinación de acciones sectoriales,
ejecutadas por los organismos respectivos para desarrollar intervenciones en un territorio
determinado, de manera descentralizada y participativa.
El Programa es implementado por un equipo especializado y un conjunto de las instituciones
públicas: el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), el Fondo de Solidaridad e Inversión
Social (FOSIS), el Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE), el Ministerio de Bienes
Nacionales, el Ministerio del Interior y el de Planificación (MIDEPLAN). Comenzó a
implementarse como experiencia piloto en 20 campamentos de cuatro regiones en 1997 (Regiones
V, VIII, X, y Región Metropolitana) iniciando su fase regular en 1998.

3.

Estrategia

a)
Componentes específicos
El programa tiene como producto final un conjunto de asentamientos que se constituyen
como barrios, social y económicamente integrados, avanzando de esta forma hacia la superación de
condiciones de pobreza, informalidad y precariedad habitacional. El principal instrumento para el
logro de este objetivo es la entrega de una “vivienda digna” en términos de habitabilidad, acceso a
servicios básicos y equipamiento, tenencia legalizada. La intervención privilegia la radicación de
los asentamientos en todos los casos en que ello sea posible. La unidad de intervención son las
familias en sus territorios de habitación. Se trabaja con ellas, sus dirigentes y organizaciones, para
generar las capacidades necesarias para una vida en comunidad.
Los componentes o ámbitos de intervención que considera el programa son: 1) mejoramiento
de la vivienda y barrio, 2) desarrollo comunitario e inserción social, 3) habilitación laboral y
productiva; y 4) apoyo al fortalecimiento de programas destinados a la superación de la pobreza.
Los tres primeros producen bienes o servicios directos a la población objetivo; entregan productos
y servicios propios de los organismos sectoriales que participan en el programa y son ejecutados
por los organismos respectivos, dentro de sus ámbitos de competencia y de acuerdo con la
modalidad que cada uno establece. El cuarto componente se dirige a las instituciones, por tanto,
aspecto central para el desempeño del programa y para su eventual replicabilidad. A continuación
se detalla la dinámica que posee cada uno de estos componentes:
Componente 1 - Mejoramiento de la vivienda y el barrio: Las familias acceden a una
estructura urbana que cuenta con vivienda, servicios básicos (agua, luz, solución sanitaria) y
equipamiento comunitario. Las principales instituciones responsables son: MINVU (vivienda y
urbanización); Bienes Nacionales (regularización de títulos); Subsecretaría de Desarrollo Regional
(SUBDERE) (Programa de mejoramiento de barrios, urbanización y dotación de infraestructura
social); a su vez, Chile Barrio complementa los instrumentos sectoriales con apoyos específicos.
Este componente es el eje en el modelo de intervención del programa. En torno a él se articulan el
segundo y tercer componente. Este define además los plazos de intervención ya que la entrega de
soluciones habitacionales y/o infraestructura determina el egreso de los beneficiarios y con ésta, el
término de las acciones del programa en el asentamiento correspondiente. Sus objetivos son:
•
•

Mejorar la calidad del entorno y el acceso de los habitantes al equipamiento
comunitario y a los servicios urbanos.

•

112

Facilitar el acceso a la vivienda y los servicios básicos asociados (agua potable,
alcantarillado, electricidad).

Resolver la inestabilidad jurídica de los asentamientos precarios a través de la
regularización predial y del acceso a terrenos cuando corresponda.

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Componente 2 - Desarrollo comunitario e inserción social: Las familias mejoran su capital
social por medio del fortalecimiento de su sistema institucional comunitario y/o su red social
grupal. La principal institución interviniente es FOSIS, aparte de la labor que desarrolla el propio
Chile Barrio. Sus objetivos son:
•

Fortalecer la organización y la participación de los habitantes de cada asentamiento de
modo de asegurar su protagonismo en el diseño e implementación de los planes y
proyectos que allí se desarrollan y en los cuales ellos intervengan.

•

Dejar capacidades radicadas en las comunidades intervenidas de modo que en el
futuro, una vez concluido el programa, puedan formular y ejecutar iniciativas propias y
acceder a los beneficios, servicios y/o programas que ofrecen las redes públicas y
privadas del país.

Componente 3 - Habilitación laboral y productiva: Los habitantes de los asentamientos
mejoran su capital social humano a través de completar estudios de enseñanza formal, capacitación
en oficios, desarrollo de iniciativas productivas. Su objetivo es:
•

Ofrecer a los habitantes de los asentamientos mejores oportunidades para generar
ingresos a través de acciones de capacitación laboral vinculadas a alternativas de
empleo y autoempleo y del apoyo a iniciativas asociativas de trabajo independiente o
microempresariales.

Componente 4 - Apoyo al fortalecimiento de programas destinados a la superación de la
pobreza: Las instituciones fortalecen sus capacidades de coordinación y articulación en forma
descentralizada y con la participación de la comunidad para que puedan continuar apoyando a los
beneficiarios del programa después del término de la intervención de Chile Barrio. Sus objetivos
son:
•

Generar una modalidad de intervención intersectorial, descentralizada y participativa,
que permita una adecuada articulación de esfuerzos entre los distintos sectores y
niveles gubernamentales y privados.

•

Contribuir a fortalecer las facultades de los gobiernos regionales y municipios para
asignar recursos públicos en concordancia con sus políticas de desarrollo local.

•

Mejorar la capacidad instalada en los gobiernos regionales y municipios para enfrentar
programas destinados a resolver problemas de pobreza.

b)
Metas, plazos y logros
El programa tiene metas y plazos definidos en función de su población objetivo. En una
primera etapa se establecieron metas para el período 1997 – 2003. A partir de 1998 comienza el
funcionamiento regular del programa, incorporándose 120 nuevos asentamientos y un plan para el
período 1999-2003.
Entre 1997 y 2001, un 27% de las familias habitantes de 295 asentamientos precarios
obtuvieron una solución habitacional y de infraestructura a través del programa, aunque no se
detallan resultados de los otros ámbitos de acción según evaluación del programa. El programa se
encuentra en su etapa final correspondiente al término de los proyectos, esto es pre-inversión y
ejecución de las obras para la totalidad de los asentamientos. El avance al año 2004, corresponde a
un 52% del universo total, faltando todavía un 48%. En el período de 5 años, entre1998 y 2002, se
atendió a un total de 413 asentamientos equivalente a un 42,5% del total; lo que corresponde a un
promedio de 82,6 asentamientos atendidos por año. Para lograr la meta de atención a 559
asentamientos para el período 2003-2006 se requeriría atender un promedio de 149 asentamientos
por año.
113

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

c)
Gestión, monitoreo y evaluación del Programa
La organización del Programa considera una Dirección Ejecutiva en el ámbito central,
encargada de la coordinación interinstitucional de las inversiones, la gestión técnico-operativa y la
aplicación del modelo de intervención. En el ámbito regional actúa el Secretario Técnico, en la
definición del Plan Regional de Inversión, de mediano y largo plazo con cada gobierno regional y
un Plan de Acción Comunal con los equipos técnicos de cada municipio. Un profesional o personal
calificado, denominado Servicio de Apoyo al Desarrollo del Barrio, colabora en las acciones en el
nivel regional y comunal, a cargo de uno o más asentamientos. Sus funciones son articulación y
coordinación con el Municipio; vinculación con organismos sectoriales y regionales participantes;
trabajo con la comunidad de los asentamientos. La responsabilidad del Programa en el ámbito
regional recae en el Intendente cuya función es focalizar y planificar la inversión del programa y
allegar recursos propios. La responsabilidad del programa en el nivel comunal es del municipio.
Los equipos técnicos municipales establecen el Plan de Acción Comunal cuyo objetivo es ordenar
la inversión y acciones del programa en los diferentes asentamientos de la comuna. Respecto a las
funciones de monitoreo y evaluación, en la Dirección Ejecutiva se centraliza la información
respecto al monitoreo y evaluación de la marcha de los proyectos que se desarrollan en cada
asentamiento. La información está orientada a evaluar el cumplimiento de los objetivos y metas
formulados en la planificación inicial, según se expone a continuación:
•

Informe de desempeño por Región: Se realiza anualmente y sirve para orientar el
trabajo del personal regional;

•

Evaluación del gasto, control mensual de la ejecución del presupuesto directamente
asignado al programa;

•

Cumplimiento de las metas habitacionales en las líneas de los Servicios de Vivienda y
Urbanización regionales (SERVIU).

Existen además diversas evaluaciones, actividades y estudios externos e internos del
programa.

4.

Lecciones aprendidas

El Programa Chile Barrio constituye una propuesta innovadora en materia de política social,
con una riqueza y complejidad acorde con las complejidades y desafíos que plantea la pobreza. Se
propone incidir tanto en aspectos materiales (entrega de bienes o servicios, necesidades de
infraestructura, asistencia técnica como en aspectos de tipo inmaterial (la disposición de las
personas y la expansión de capacidades).
La articulación entre estas dimensiones diversas requiere entre otros aspectos, flexibilidad en
sus plazos, formas de intervención no estandarizadas, operadores capacitados en esta lógica no
tradicional y coordinación entre actores y niveles diferentes de acción. Esta concepción innovadora
entra en contradicción con la propuesta de operar exclusivamente sobre la base del universo
definido por el Catastro de 1997.
En la perspectiva que plantea Chile Barrio trata de crear condiciones desde las personas y
sus comunidades, es útil la noción de una “estrategia en construcción” como un proceso continuo
de ajuste y negociación para mejorar las condiciones de vida y la calidad residencial. De esta forma
se aprovecha y capitaliza mejor la experiencia haciendo un uso más efectivo de los recursos
invertidos como así también, plantear la posibilidad de abrir el Programa a otras situaciones de
pobreza y precariedad.

114

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

La realidad de la pobreza y precariedad habitacional en la cual viven todavía miles de
familias en distintos lugares del territorio chileno, parecen indicar que el Programa debería ser
redefinido al futuro antes que ponerle término al mismo. Asimismo se evidencia que la asignación
posible de continuidad de Chile Barrio al Ministerio de Vivienda y Urbanismo, podría significar la
consolidación exclusiva de las acciones hacia la esfera habitacional.
La fuerte presencia de la variable territorial en el Programa permite pensar en un mejor
aprovechamiento de las intervenciones para desatar procesos más contundentes de desarrollo local
y desarrollo urbano. El barrio, pensado como unidad base, puede articularse a una red mayor de
actores e iniciativas a distintas escalas para avanzar hacia una idea integrada de ciudad, por
ejemplo, pasando de “Chile Barrio” a una idea de “Chile Ciudad”.

115

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

XV. Conclusiones

A lo largo del presente documento se han podido conocer y
analizar distintas experiencias desarrolladas en distintos contextos
urbanos de América Latina y el Caribe. Estos contextos, iniciativas,
avances y logros permiten profundizar y dirigir el análisis hacia el
planteamiento y proposición de un conjunto de factores
condicionantes de diverso carácter. Este conjunto de condicionantes
permiten reconocer distintos aspectos y dinámicas “colaborativas”
con los fines de las experiencias y su realidad territorial en tanto que
otros, constituyen verdaderos “desafíos” dentro del proceso de análisis
y/o ejecución de las iniciativas.
La lectura interpretativa de las iniciativas junto a la experiencia
de la CEPAL en materia de gestión estratégica del desarrollo urbano
sostenible en los asentamientos humanos de la Región en contextos
diferentes a través de las actividades de cooperación técnica, posibilita
identificar, al menos en forma general, una batería de factores de
viabilidad para dicha gestión. En este sentido, los factores serían:
1. Ecuación de cogestión público – privada.
2. Mecanismos de sostenibilidad institucional, financiera y de
gobernabilidad.
3. Instrumentales.
4. Integralidad y operatividad.
5. Voluntad política y liderazgo colectivo.
6. Planificación y gestión como marco político: “Sistema
inteligente de intervenciones urbanas”.
117

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

A continuación se especificarán cada uno de estos factores de viabilidad incorporando en el
análisis, las implicancias mas destacadas en materia de la gestión urbano sostenible:
1. Identificación e involucramiento efectivo de los “sujetos” del desarrollo urbano con
potencialidades en materia de superación de la pobreza y precariedad urbana,
generando una Ecuación de Cogestión, basada en derechos y obligaciones de los
sujetos.
Este factor de viabilidad nos permitirá saber sobre quiénes se intervendrá, con quiénes se
podrá contar para un involucramiento de acuerdo a sus derechos y obligaciones y con quiénes se
deberá negociar para redirigir acciones, energías y recursos. Es aquí donde se definen los “sujetos
de desarrollo para la superación de la pobreza y precariedad urbana”. Es imprescindible identificar,
clasificar y diferenciar todos los tipos de sujetos ya sea sector público, sector privado empresarial,
sector ciudadano, organizaciones no gubernamentales, entre otros; incluso puede ser útil tener claro
este factor a nivel gráfico, por ejemplo a partir de un mapa conceptual o relacional.
Asimismo conviene tener claro características tales como:
•

los distintos niveles de capacidad que detentan estos sujetos o actores del desarrollo (a
nivel de recursos que manejan tangibles o intangibles);

•

las funciones de derecho y las que efectivamente ejercen en la realidad ciudadana;

•

las dinámicas que asumen y ejercen (capacidades, acciones, actitudes, negociaciones)
en los procesos y proyectos ligados a la superación de la pobreza y precariedad urbanas
advirtiendo prospectivamente, el “potencial de contribución a la superación de la
pobreza y la precariedad” que cada sujeto posee;

•

su grado de autonomía e independencia, o por el contrario, su grado de dependencia o
subordinación;

•

la percepción de los mismos sobre las acciones hasta el momento llevadas adelante en
el área urbana;

•

la percepción que existe entre ellos mismos respecto a su función dentro de la
“ecuación de cogestión” como asimismo el desempeño que han logrado en tal función
o rol, entre otras.

En otras palabras, conviene advertir fácilmente las actitudes que estos sujetos demuestran
pero a la vez –y lo más importante, por su potencialidad–, las aptitudes de los mismos, tanto para
su inserción, su consolidación (considerando todos los aportes que los mismos puedan hacer) y su
adaptabilidad de sus roles en los procesos y proyectos de la gestión estratégica dirigida a la
superación de la pobreza y la precariedad urbana. Esto último resulta clave para analizar el grado
de sostenibilidad que pudiese lograr la estrategia con este grupo de “sujetos del desarrollo” viendo
la posibilidad real de renegociar y de “atraer” nuevos socios sobre la base de distintas condiciones
o de redefinir roles que ya se desarrollaban dentro de los procesos y proyectos.
Esta identificación clara de sujetos y capacidades trae consigo un importante grupo de
ventajas, por ejemplo: trabajar sobre la base de un planteo realista que optimiza la potencialidad de
las funciones del conjunto de sujetos de desarrollo a través de una valorización de su funciones
puntuales; incorporar a la ciudadanía como verdadero sujeto plausible de generar compromiso y
hábitos respecto al sentido cívico en general y al mejoramiento del propio nivel de vida en
particular; engendrar un proceso que base su sostenibilidad en beneficios directos y concretos en la
calidad de vida del grupo poblacional y territorial tanto en lo tangible como en lo intangible como
también en la asunción de los costos y externalidades negativas que los procesos de desarrollos
generan, entre otros aspectos.
118

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

2. Implementación de mecanismos de gestión y regulación que aseguren sostenibilidad
institucional, financiera y en materia de gobernabilidad y participación
Estas condiciones están fuertemente vinculadas entre sí por la impronta que tienen respecto a
la sostenibilidad de procesos y proyectos públicos de impacto singular como los orientados a la
superación de la pobreza y la precariedad urbana. La necesidad de incorporar este tipo de
mecanismos que aseguren una “sostenibilidad integral” surge en parte por el compromiso que los
gestores urbanos mantienen respecto al sustrato poblacional-territorial sobre el cual se interviene y
que se caracteriza fundamentalmente por sus niveles agudos de vulnerabilidad social.
Aspectos como la composición multidisciplinaria y cualificada en la alta dirección de las
instituciones de gestión urbana, la evaluación por resultados, los espacios participativos son
algunos factores que contribuyen a la sostenibilidad integral. El nivel de articulación –al nivel de
accionar, facultades y recursos– de la institucionalidad diseñada para ejecutar los procesos para
aliviar la pobreza respecto a la institucionalidad local como la exigencia de eficiencia en el
desempeño que se le quiera otorgar, son aspectos que conviene no soslayar no sólo por sus
implicancias en los niveles de legitimidad ciudadana sino además fijan el grado de confiabilidad
institucional a la hora de acceder a líneas de crédito en instancias nacionales o internacionales.
Dentro de estas últimas instituciones conviene “recordar” permanentemente durante los procesos y
proyectos orientados a la superación de la pobreza y precariedad urbana, la atención privilegiada
que tienen organismos como el Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Banco Mundial,
UNESCO entre otras agencias, a los procesos mencionados. En efecto, precisamente el soporte y la
previsión financiera es clave en el desarrollo de procesos o proyectos que busquen superar la
pobreza y precariedad urbana en países como los de la Región.
En este sentido, una mayor sostenibilidad financiera vendrá dada cuanto mayor sea la
capacidad de las instituciones y sujetos intervinientes, en captar distintas fuentes de recursos, no
limitándose a unas pocas. Sería por ejemplo, provechoso y conveniente que el gobierno local
designe una instancia de identificación y captación de recursos para este fin: el de la superación de
la pobreza y precariedad urbana. Asimismo, el aporte de la ciudadanía –objeto y sujeto de los
procesos de desarrollo local para aliviar la pobreza– como bien se ha advertido en varias de las
experiencias analizadas, ya sea en recurso tiempo, trabajo o dinero, son contribuciones que generan
un segundo tipo capital a considerar y valorar. Por su lado, los aportes económicos difundidos
(publicados) y justos (proporcionales a la capacidad de inversión del sujeto de desarrollo) son
aspectos a tener en cuenta.
3. Incorporación efectiva de instrumentos específicos de gestión
Este instrumental alcanza principalmente cuatro tipos de determinadas herramientas de
perfeccionamiento de la gestión:
a. Indicadores de situación, de gestión y de desempeño,
b. Instrumentos específicos de gestión urbana,
c. Evaluaciones de impacto (humano, social, económico, ambiental),
d. Valoración e implementación de iniciativas territoriales físicas y no físicas –
intangibles (información, cultura ciudadana).
Esta batería de instrumental propuesta se inscribe dentro de la experiencia de países,
regiones y ciudades de América Latina y el Caribe que han detectado que las principales
debilidades y desafíos en sus iniciativas para superar la pobreza y la precariedad en el ámbito
urbano, radican en la escasa valoración, incorporación y utilización de herramientas como las
planteadas. Asimismo, la identificación de cinco ejes de intervención prioritarios a modo de
119

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

“agenda urbana sostenible” para los países de la Región sumado a lo antes mencionado, justifica de
manera la consolidación de este instrumental en los procesos de desarrollo urbano de este tipo.
4. Integralidad y operatividad
Conviene que estas características “impregnen” los procesos y proyectos sobre los cuales se
focaliza nuestro análisis especialmente en tres niveles o dimensiones a saber:
− Institucional: entre distintos sectores y niveles del gobierno local o instituciones
gubernamentales involucradas (nacionales, provinciales/estaduales, locales,
metropolitanas);
− De objetivos de gestión: “intervenciones multipropósito”;
− Territorial: entre los demás proyectos y planes que se implementan en los distintos
sectores del territorio urbano orientados hacia distintos objetivos de desarrollo.
Respecto a la integración en el ámbito territorial, la experiencia ha señalado la importancia
que el gobierno local extienda los procesos, proyectos y planes que afectan a un área específica de
la ciudad, a los otros procesos, proyectos y planes que se desarrollan en áreas cercanas o
colindantes, e incluso a aquellas que por una determinada actividad, tenga una vinculación fuerte
con la que se está interviniendo. La efectiva integración territorial debe no sólo expresarse en los
planos si no –y principalmente– en la dinámica real de las actividades inherentes a los procesos y
proyectos. Por ejemplo, la importancia de consolidar esta cualidad en acciones tendientes a integrar
territorialmente zonas tugurizadas con el área urbana formal junto con el diseño del sistema de
transporte público local o la definición de las rutas de recolección de residuos por parte de las
empresas concesionarias de este servicio urbano.
Respecto a la integración en el ámbito de los objetivos de la gestión misma, conviene
considerar el nivel de articulación existente entre procesos, proyectos y planes que se aplican a la
superación de la pobreza y precariedad urbana. Indudablemente una política de generación y
recalificación del empleo con un proyecto de prefactibilidad de microempresas para el centro
histórico tienen mucha vinculación; o un proyecto de reubicación del comercio minorista está
fuertemente vinculado con uno de micro créditos para emprendedores urbanos o uno de
redefinición del uso del suelo en las periferias, o uno de renovación y habilitación de viviendas
con la política de transporte, y con medidas de peatonalización o de accesos a los servicios
públicos, por ejemplo. En virtud de ello, se ha comenzado a coincidir con las ventajas respecto a
las denominadas “intervenciones multipropósito” de las cuales existen ejemplos en la Región.
Estas apreciaciones implican verdaderos desafíos en materia de armonización e integración
no sólo de planes y proyectos sino de agencias y áreas de trabajo a nivel intramunicipal,
intermunicipal y con otras instancias que estén involucradas de manera efectiva en los proyectos:
otros niveles de gobiernos, empresas privadas concesionadas, fundaciones, organizaciones no
gubernamentales, instancias de crédito, sindicatos, entre otras. En este sentido, se privilegia una
integralidad programática u operativa ante que la estrictamente institucional o administrativa.
5.

Voluntad política y liderazgo colectivo para conducir procesos que tienen como
“población objetivo de compromiso” a sectores socialmente vulnerables. Previsión
del impacto de las intervenciones mediante acciones concretas.

Uno de los desafíos a los cuales se ha tenido que enfrentar la gestión urbana en general y
especialmente aquella que se orienta bajo la planificación estratégica, es la necesidad de superar la
cuasi natural “adhesión” de las iniciativas urbanas con el líder promotor de la estrategia mayor.
Este desafío no invalida la idea de un líder efectivo que oriente las acciones a escala urbana
siempre y cuando este liderazgo se “sostenga” en un apoyo mayor colectivo mediante acciones y
120

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

mecanismos de participación ciudadana oportunos y efectivos. Este último requerimiento se
vincula a la necesidad de catalizar procesos que activen el capital social ciudadano como
herramienta de involucramiento de sectores socialmente vulnerables en estos procesos.
Las condiciones propias de los grupos objetivo de las políticas de superación de la pobreza y
precariedad urbana muestran que la fijación de objetivos pero principalmente de metas de carácter
cuantitativas y cualitativas, justifican y demandan la implementación de evaluaciones de impacto,
especialmente en las dimensiones de la vulnerabilidad, la pobreza y la precariedad. Estas
evaluaciones permitirán advertir, junto a la batería de indicadores señalada antes, las brechas que
podrían darse respecto a lo prefijado y a lo logrado.
Sin embargo, surgen otros aspectos de relevancia: el primero, recuerda que se interviene
sobre un factor subjetivo (las personas) y sobre un factor objetivo (el territorio); el segundo, que es
posible lograr resultados en forma de activos tangibles e intangibles en las áreas urbanas con
deficiencias en materia de calidad de vida. Dos aspectos que obligan a considerar profundamente
los tipos de impactos que surgirán. En este sentido, las evaluaciones de impacto urbano y de
impacto económico serían condiciones necesarias pero quizás no suficientes a la hora de evaluar
en conjunto de resultados que se tienen por delante. Sería conveniente analizar la posibilidad de
diseñar y establecer indicadores que demuestren o evidencien impactos sociales y humanos que se
hayan logrado en los procesos y proyectos de superación a la pobreza y la precariedad urbana en la
Región. Para esta última necesidad, podrían utilizarse enfoques subjetivos de seguimiento y de
evaluación, considerando la utilización no sólo de mediciones (carácter cuantitativo) si no también
de percepciones (tipo cualitativo).
6.

Planificación y gestión como marco político para el desarrollo y viabilidad de
proyectos urbanos para distintos grupos territoriales y poblacionales en condición
de pobreza y precariedad urbana a través de un “sistema inteligente de
intervenciones urbanas”

La actual necesidad de orientar los procesos urbanos de las ciudades de la Región no sólo
hacia mejores estándares de habitabilidad, funcionalidad si no también hacia la productividad,
muestra que la “arquitectura” de gestión y de planificación de estas ciudades debe caracterizarse
por una combinación virtuosa entre consistencia y flexibilidad a nivel conceptual como
operativo.
Ahora bien, si la dinámica de gestión urbana se encuentra “sustentada” por un eficiente y
prospectivo instrumental de planificación urbana que le sirva en las distintas etapas de los
procesos y proyectos, una herramienta integral que incorpore los mencionados objetivos de gestión
urbana (habitabilidad, funcionalidad, productividad) junto al de superación a la pobreza y la
precariedad urbana, es la propuesta de un “sistema inteligente de intervenciones urbanas”. Un
mecanismo analítico–operativo que recoge y reconoce bajo la integralidad de la acción, los
anteriores factores de gravitación y viabilidad de la gestión, buscando mediante su quehacer, la
construcción y sostenimiento de una ciudad con mejores niveles de equidad en la totalidad de
grupos territoriales y ciudadanos.

121

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

XVI. Matriz de propuestas estratégicas
para la superación de la pobreza y la
precariedad urbana

123

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Matriz
Nombre

Estrategias

Lecciones aprendidas

MEXICO

Vivienda
Articular los programas de vivienda popular en una
perspectiva integral.
Empleo e ingresos
Reforzar el mejoramiento barrial como detonador de
desarrollo local en las áreas de concentración de
pobreza urbana.
Servicios públicos
Se debe garantizar su permanencia en los barrios
consolidados cercanos a las oportunidades de empleo
y a los servicios.
Gobernabilidad
Reforzar la visión integral del Programa, a través de la
elaboración del Plan de Desarrollo Comunitario que
permite avanzar en la elaboración de propuestas y
acciones integrales por lo menos en el momento de la
planeación. De este modo, es una necesidad al
elaborar un plan de Desarrollo Comunitario dotar a la
comunidad de un modelo de ciudad.
Crear un registro de las organizaciones sociales y
civiles que actúan en cada polígono de pobreza y en el
campo de las distintas modalidades es de suma
utilidad, tal como se observó en los municipios
analizados.

La idea principal que sustenta
las propuestas estratégicas es
que fortalecer la participación de
la ciudadanía en las decisiones
públicas del Programa Hábitat
supone realizar un doble
esfuerzo, de diseño institucional
participativo y de voluntad
política para implementarlo.

La estrategia apunta a un enfoque integral de
mejoramiento urbano en Managua, entendiéndolo
desde el punto de vista físico ambiental, social y
económico.
Vivienda, Espacios públicos, Servicios públicos
Generar el mejoramiento físico-ambiental del
asentamiento o sector urbano y su entorno, reduciendo
o eliminando los riesgos físicos de origen natural o
antrópico.
Gobernabilidad
Dirigida a la transformación de patrones culturales, el
desarrollo social de la población y fortalecimiento de
sus condiciones sociales como grupo, en función de
fomentar una formación educacional ambiental y la
dotación de capacidades organizativas.
Empleo e ingresos
Promoción de incentivos y apoyo a las actividades
económicas para la supervivencia, vinculados a labores
económicas de la pequeña empresa, como soporte de
las actividades que se han desarrollado en el lugar. Se
trata de elevar la calidad de vida de la población
marginal o precaria de los asentamientos, con la
participación de la población como sujetos de su propio
desarrollo.

Desde el punto de vista físico al
actuar en determinado
asentamiento, conviene integrar
a todos aquellos asentamientos
y barrios precarios que
constituyen la zona homogénea
a la cual pertenece, integrando
los barrios aledaños.
El proceso de mejoramiento
urbano es un proceso que
supone acciones para propiciar
un desarrollo armónico en
tramas urbanas deterioradas
física y socialmente, que las
integran al resto de la ciudad.

La participación
social en barrios
con intervención
del programa
Hábitat de México

NICARAGUA
Estrategia
municipal para la
intervención
integral de
asentamientos
humanos
espontáneos de
Managua,
Nicaragua

(continúa)

124

CEPAL – SERIE Manuales

Nombre

NICARAGUA
Estrategia
municipal para la
participación
comunitaria en el
mejoramiento del
hábitat

COLOMBIA
Laboratorio de
gestión urbana
sostenible. Plan
parcial de
renovación urbana
sector de La
Galería Manizales,
Colombia

COLOMBIA
Laboratorio de
gestión urbana
plan parcial de
expansión
macroproyecto
Ciudadela Gonzalo
Vallejo Restrepo
Pereira

Nº 49

Estrategias

Lecciones aprendidas

Institucionalidad
La estrategia propone un marco jurídico para la
participación comunitaria en el mejoramiento del
Hábitat y un marco conceptual para la Participación
Comunitaria en el Mejoramiento del Hábitat.
Gobernabilidad
Busca crear un modelo de participación ciudadana que
permita a la población organizada, jóvenes,
adolescentes y adultos de ambos sexos, discutir,
proponer, ejecutar, dar seguimiento y evaluar acciones,
tendientes a superar la situación de precariedad urbana
persistente en los barrios de la ciudad de Managua.

Se propone la activación del
capital social construido en las
comunidades precarias, por las
prácticas organizativas tejidas
en lo cotidiano, para superar las
graves carencias de bienes y
servicios básicos. Lo sectorial y
lo territorial son espacios para
especializar una acción
comunitaria integrada con un
carácter inclusivo, que implica
actuar deliberadamente para
reducir diferencias por género,
edad, etnia, o creencias
políticas religiosas.

Suelo
La aplicación de un Plan Parcial como instrumento de
planificación, en la zona de la Galería en Manizales
constituye la opción de mayor viabilidad en la gestión
de suelo.
Financiamiento e institucionalidad
Se está efectuando un convenio entre el Instituto de
Financiamiento, Promoción y Desarrollo de Manizales
y la Alcaldía, para que sea a través de esta entidad de
carácter descentralizado y con autonomía de gestión y
acción que se direccione la formulación y desarrollo del
Plan Parcial. De manera paralela, la secretaría de
planeación, espera conformar los términos de
referencia en un lapso de tiempo inmediato para iniciar
procesos de licitación o concurso en el primer trimestre
del año 2005.
Sin embargo, no existen compromisos presupuestales
en ejecución que se deriven de este acuerdo hasta el
momento.

La sostenibilidad desde el punto
de vista de funcionalidad de los
espacios públicos y privados,
requiere una responsabilidad
continua y constante en el
proceso de aplicación de los
instrumentos de gestión.

Vivienda, servicios y espacios públicos
En el Plan Parcial de Expansión con énfasis en
Vivienda de Interés Social, los diferentes componentes
que integran el Plan, constituyen infraestructuras y/o
espacios considerados como de utilidad pública o
interés social, en los términos establecidos en la Ley de
Desarrollo Territorial.
Suelo y financiamiento
Los instrumentos de gestión pública del suelo, el
avalúo de los predios debe ser considerado en el
primer nivel de importancia sin restarle alcance y valor
a los demás-, por su carácter definitorio de las
condiciones en que deben operar los demás
instrumentos.

Conviene que las estrategias
para erradicar la pobreza sean
multidimensionales y basadas
en territorios específicos con
unidad e identificación y que
respondan a la experiencia y no
tanto a iniciativas de
instituciones sectoriales
aisladas y descontextualizadas.
La pobreza y precariedad
urbana se transforma en una de
las piedras angulares de la
política urbana con objetivos
variados e interrelacionados.
El avalúo de los predios,
constituye información básica y
determinante que actúa de
manera transversal a los demás
instrumentos de gestión pública
del suelo. No es posible hacer
uso de los demás instrumentos,
sin establecer el precio que
puede atribuirse a un predio en
un momento determinado.
(continúa)

125

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Nombre

Estrategias

Lecciones aprendidas

BRASIL

Vivienda
Promover un efectivo seguimiento y evaluación de las
condiciones de vivienda incluyendo las condiciones de
los sin casa y de las viviendas inadecuadas, mediante
consultas y participación de la población en la
formulación y adopción de políticas habitacionales.
Gobernabilidad
Los estudios, análisis e informaciones producidas por
el Observatorio Habitacional deben ser divulgados de
forma amplia y periódica y para que sean accesibles a
cualquier persona. Los mecanismos de comunicación y
divulgación de los trabajos del Observatorio deben
contener un lenguaje que posibilite su comprensión por
cualquier persona interesada en los asuntos
habitacionales.
Institucionalidad
El Observatorio Habitacional debe poseer un Consejo
Gestor formado por representantes del Gobierno
Municipal y de distintos segmentos de la sociedad.
importante prever un representante del Observatorio
Urbano de la ciudad de São Paulo. Del Gobierno
Municipal los representantes deben ser de la Secretaría
Municipal de Vivienda y Desarrollo Urbano, siendo
necesario una representación de la Superintendencia
de Vivienda Popular y una representación de la
Compañía Metropolitana de Vivienda.

Para que el Observatorio
Habitacional pueda apoyar el
proceso de planificación y
gestión urbana de la ciudad de
São Paulo será necesario
realizar el seguimiento de las
actividades, programas y
proyectos de las instancias
encargadas del desarrollo de la
vivienda de la ciudad; construir y
analizar indicadores sobre
condiciones de vivienda
adecuada; suministrar
informaciones, conocimientos y
experiencias positivas de
acceso a la vivienda para
generar informaciones sobre los
temas y problemas de vivienda
de la ciudad de São Paulo.

Observatorio
habitacional en la
ciudad de São
Paulo, instrumento
de gestión y
operación

Institucional
La complejidad del municipio, en su configuración
Observatorio de la
social, económica y territorial, así como las condiciones
vivienda en la
político-institucionales, apuntan a que el Observatorio
ciudad de São Paulo de la Habitación sea un instrumento de gestión y
control social. La consecuencia de esa idea es de que
caracterización,
el Observatorio debe producir informaciones y análisis
procesos y
situaciones críticas que deben ser pautadas y priorizadas por la Secretaría
de direccionamiento y Consejo de Vivienda.
Vivienda
En la producción de estudios, análisis, evaluaciones
sobre los procesos, resultados e impactos de las
acciones del área de habitación, deben ser
privilegiadas las evaluaciones de resultados e
impactos, pues son esas las que permitirán, tanto al
gestor como al Consejo de Vivienda, replanificar las
acciones y controlar la política pública.

Es evidente la importancia de
construcción de un sistema de
seguimiento y evaluación, que
organice y produzca
informaciones sobre la política,
programas y acciones de la
Secretaría de Vivienda,
auxiliando los proceso de toma
de decisiones, por los gestores,
como también por el Consejo
Municipal de Vivienda, y, que
también entregue las
informaciones para la sociedad
en general, y articule la acción
de los diversos agentes y
órganos públicos.

Institucional
Se requiere fortalecer la infraestructura institucional por
lo que la estrategia propuesta consiste en la
implementación de metodologías y procedimientos
para fortalecer capacidades municipales en materia de
identificación, formulación y gestión de proyectos de
mejoramiento barrial, así como también fortalecer las
capacidades de las organizaciones sociales y
empresariado.

El diseño de políticas y
programas debe formularse en
base a las prioridades
identificadas por los
beneficiarios, con el apoyo de
profesionales, técnicos y no por
ellos, para no caer en el
pragmatismo tecnocrático que
no conoce la pobreza, en su
verdadera dimensión y efecto.
Por lo tanto, se debe fortalecer
la relación entre los
beneficiarios y los profesionales
que trabajan el tema.

BRASIL

PERÚ
Desarrollo de una
base metodológica
para fortalecer
capacidades
municipales en
materia de
identificación,
formulación y
gestión de
proyectos de
mejoramiento
barrial

(continúa)

126

CEPAL – SERIE Manuales

Nombre

PERÚ
Propuesta de una
metodología de
seguimiento y
monitoreo de los
programas y
proyectos de
mejoramiento
barrial

URUGUAY
Hacia la
resignificación del
barrio Casavalle en
Montevideo:
lineamientos físicos
– territoriales

Nº 49

Estrategias

Lecciones aprendidas

Gobernabilidad
Con relación al Gobierno Local y la Organización
Comunitaria, se busca estimular los procesos de
organización social y el desarrollo comunitario que
aseguren la participación activa de la comunidad, e
incentivar, inducir y fortalecer las capacidades locales
de los gobiernos municipales apoyando la
modernización de sus instrumentos y mecanismos de
gestión de desarrollo urbano.
Financiamiento
La finalidad del programa de mejoramiento barrial
(PMIB) es mejorar las condiciones de vida de la
población pobre residente en las zonas marginales de
las ciudades; los instrumentos estratégicos para lograr
esta finalidad es el financiamiento compartido y la
participación conjunta del Gobierno Nacional, el
Gobierno Local y la Comunidad Barrial.
Institucional
El Ministerio de Vivienda Construcción y Saneamiento,
es la unidad ejecutora a través del Viceministerio de
Vivienda y Urbanismo en asistencia técnica, promoción
y difusión y seguimiento de todas las actividades del
PMIB. Por otro lado El Banco de Materiales, es una
empresa de servicios que tiene como finalidad
colaborar al desarrollo integral de la comunidad urbana
y rural, realizando actividades de promoción, ejecución
y/o aprovisionamiento de recursos, bienes y servicios
realizara la edificación y mejoramiento de la vivienda
básica mínima, de las habilitaciones urbanas, de la
infraestructura urbana y rural, de la infraestructura
productiva y de servicios, así como del equipamiento
de la microempresa de todos los sectores productivos.
Las Municipalidades, y las Organizaciones Comunales
Vecinales cuya preocupación central es la problemática
de la vivienda, sus servicios y la habilitación urbana.

Es indudable que el
mejoramiento de las
condiciones de vida de la
población que se ha logrado a
través de la ejecución de los
Proyectos piloto del PMIB. Sin
embargo, es necesario precisar
que se trata de una acción
puntual que a pesar del
esfuerzo de las instituciones
involucradas no tiene un
impacto en la situación de la
población como debería
corresponder a una política de
vivienda. En este sentido ha
causado desaliento para
aquellos que están ocupando
áreas vecinas a los proyectos
hace muchos años pero que no
han recibido sus beneficios.
La existencia de un capital
social expresado en modos de
actuar y relacionarse de manera
solidaria y participativa facilita y
la ejecución del Programa en
términos de eficacia y tiempo.

Espacio público
Promover el proceso de reconstrucción y reapropiación
del espacio público, generando un soporte físico
adecuado para favorecer la interacción social y
construir una nueva identidad urbana en contraposición
a la imagen estigmatizada imperante. En otras palabras
la “recuperación de la condición de ciudadanía”.
Suelo
La formulación de una política de tierras deberá
promover el uso más racional del suelo donde la
densificación de la ciudad consolidada sea una
alternativa frente a la compra de terrenos en las áreas
periféricas.
Vivienda
Fortalecer el sistema participativo y descentralizado
para que potencie la estructura de oportunidades de
acceso a la vivienda.
Empleo e ingresos
Integrar el potencial de la auto–construcción de
viviendas por esfuerzo propio, ya que constituye una
alternativa de gran interés social frente a las
necesidades de relocalización de población y al
crecimiento de los asentamientos irregulares.

La ampliación del mercado de
empleo productivo junto con la
articulación sistémica de las
políticas sociales, sí pueden
iniciar un proceso auto–
sostenido de reducción efectiva
de la pobreza.
Dados los altos niveles de
delincuencia de Casavalle es
que cualquier propuesta que se
realice, desde una perspectiva
integradora, deberá tener como
objetivo, además de bajar los
niveles de delincuencia; a nivel
simbólico, lograr su
resignificación en el imaginario
colectivo.
Se evidencia la realidad y la
necesidad de revisar los
criterios técnicos de la política
de vivienda promoviendo
distintas alternativas que
incluyan el capital de activos
locales.
(continúa)

127

Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

Nombre

URUGUAY
Hacia la
resignificación de
Casavalle. Línea de
trabajo: redes
sociales

ARGENTINA
Situación actual y
tendencias
previsibles del
parque
habitacional de
vivienda social
adjudicada y su
población
residente en la
ciudad de Rosario

Estrategias

Lecciones aprendidas

Empleo e ingresos
La estrategia productiva central es la creación de un
vivero, instrumento que reúne las características
prioritarias de: capitalización de las experiencias y
recursos del territorio, resignificación del barrio,
estructuración en torno a un proyecto productivo
cooperativo que permita ser sustentable en términos de
trabajo para la población local y articulación con el
resto de la ciudad.
Espacios públicos
Revalorización de espacios públicos locales mediante
el acondicionamiento y equipamiento junto a la
realización actividades que promuevan el uso y cuidado
de los mismos por parte de la población local.
Institucionalidad
Se quiere lograr el fortalecimiento de una red interinstitucional local para lo cual la propuesta incluye la
construcción de al menos una institución en el área. Ya
que en Casavalle se realizan cursos que capacitan
para la realización de determinados oficios, por otro
lado la propuesta prioriza las vinculaciones entre
Casavalle y el resto de la ciudad por medio del
fortalecimiento de una red inter-institucional local con
otros agentes, actores e instituciones públicos y
privados pertenecientes a la “ciudad integrada”.

Se advierte que la
concentración registrada de
transferencias de recursos de la
sociedad al área, el número de
organizaciones no
gubernamentales trabajando, la
cantidad de programas sociales
que funcionan allí, los subsidios
más o menos velados con que
cuenta la población residente,
son sistemáticamente
insuficientes como así también
ineficientes en revertir la
situación de partida.

Financiamiento
Conviene el diseño de algún mecanismo de
financiamiento constituyendo un fondo de
rehabilitación, mantenimiento y recalificación de los
espacios de uso colectivo. El mismo podría
constituirse, inicialmente, con los recuperos de las
operatorias vinculándolos con criterios de sostenibilidad
de la inversión pública y con la mejora de la calidad de
vida cotidiana de los habitantes, para incentivar
mayores recuperos.
Vivienda
Se parte del supuesto que el actual modelo de
intervención estatal, hacia el futuro, promueve la
existencia de un parque habitacional obsoleto, inserto
en la trama urbana. Prevenir este proceso, supone
adoptar acciones para la rehabilitación y mejoramiento
de los conjuntos habitacionales y valorizando este tipo
de actuación urbana. Los gastos involucrados en el
mantenimiento y la rehabilitación, debieran ser
considerados inversión social, valorizando el esfuerzo
público desarrollado en cada período en la producción
del patrimonio habitacional.

Se advierte la necesidad que las
políticas de intervención
contemplen en su diseño, el
involucramiento y participación
de los usuarios, posibilitando un
proceso virtuoso de relación
entre la apropiación y
mantenimiento de las viviendas
y los espacios de uso colectivo.
Los lineamientos políticos en los
cuales se enmarcan las
intervenciones deben prever un
conjunto de medidas
complementarias vinculadas
con la etapa del habitar y la vida
posterior de los edificios y las
comunidades.

(continúa)

128

CEPAL – SERIE Manuales

Nombre

ARGENTINA
Situación del
hábitat de los
municipios del
área metropolitana
de Rosario en
materia de suelo y
vivienda

CHILE
El programa Chile
Barrio: lecciones y
desafíos para la
superación de la
pobreza y la
precariedad
habitacional

Nº 49

Estrategias

Lecciones aprendidas

Gobernabilidad, institucionalidad
Para profundizar el proceso de gobernabilidad y
fortalecer la institucionalidad se ha implementado el
Plan Estratégico Rosario (PER). Este plan propone
para su “eje metropolitano” y su aspiración de la
“ciudad de la integración”, dos proyectos: el Ente de
Coordinación Metropolitana y la Agencia Regional de
Desarrollo.
La primera institución busca consolidar un espacio
metropolitano, dinámico e innovador, que siente las
bases de una gestión conjunta de los asuntos
metropolitanos. Sus funciones centrales son entre
otras, las de consensuar entre los municipios y
comunas de la región metropolitana del Gran Rosario, y
entre estos y el gobierno provincial, la necesidad de
conformar un espacio de gestión metropolitano.
La Agencia Regional de Desarrollo se plantea como
instrumento de gestión y promoción del desarrollo
territorial y empresarial de la región metropolitana del
Gran Rosario, con la misión de crear un “ambiente
favorable” para el desarrollo territorial y sentar las
bases de una nueva cultura empresarial, basada en la
colaboración público-privada y en la capacidad de
innovación local.

Existe todavía la necesidad de
avanzar sustantivamente en la
generación de una política de
suelo y vivienda como forma
concreta de contribuir al
tratamiento metropolitano del
hábitat ya que no ha existido
una política orientada a
enfrentar de manera global y
sistemática la problemática de
provisión de tierras urbanas.

Vivienda, Servicios públicos
Con el programa las familias acceden a una estructura
urbana que cuenta con vivienda, servicios básicos
(agua, luz, solución sanitaria) y equipamiento
comunitario.
Espacios públicos
Mejorar la calidad del entorno y el acceso de los
habitantes al equipamiento comunitario y a los servicios
urbanos.
Suelo
Resolver la inestabilidad jurídica de los asentamientos
precarios a través de la regularización predial y del
acceso a terrenos cuando corresponda.
Empleo e ingresos
Ofrecer a los habitantes de los asentamientos mejores
oportunidades para generar ingresos a través de
acciones de capacitación laboral vinculadas a
alternativas de empleo y autoempleo y del apoyo a
iniciativas asociativas de trabajo independiente o
microempresariales.
Institucionalidad
Las principales instituciones responsables son: MINVU
(vivienda y urbanización); Bienes Nacionales
(regularización de títulos); SUBDERE (programa de
mejoramiento de barrios, urbanización y dotación de
infraestructura social); Chile Barrio complementa los
instrumentos sectoriales con apoyos específicos.
En cuanto al desarrollo comunitario y la inserción
social: Las familias mejoran su capital social por medio
del fortalecimiento de su sistema institucional
comunitario y/o su red social grupal. La principal
institución que actúa en este aspecto es el Fondo de
Inversión Social (FOSIS), aparte de la labor que
desarrolla el propio Chile Barrio.

El Programa Chile Barrio
constituye una propuesta
innovadora en materia de
política social, con una riqueza y
complejidad acorde con las
complejidades y desafíos que
plantea la pobreza. Se propone
incidir tanto en aspectos
materiales (entrega de bienes o
servicios, necesidades de
infraestructura, asistencia
técnica la disposición de las
personas y la expansión de
capacidades).
En la perspectiva que plantea
Chile Barrio trata de crear
condiciones desde las personas
y sus comunidades, es útil la
noción de una “estrategia en
construcción” como un proceso
continuo de ajuste y
negociación para mejorar las
condiciones de vida y la calidad
residencial. De esta forma se
aprovecharía mejor la
experiencia haciendo un uso
más efectivo de los recursos
invertidos como así también,
plantear la posibilidad de abrir el
programa a otras situaciones de
pobreza y precariedad.

Fuente: Elaboración del compilador.

129

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Bibliografía

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Espai Grafic, Barcelona.

131

CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Serie

manuales
Números publicados
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América Latina: Aspectos conceptuales de los censos del 2000 (LC/L.1204-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00),
1999.
Manual de identificación, formulación y evaluación de proyectos de desarrollo rural (LC/L.1267-P; LC/IP/L.163),
NÛ GH YHQWD 6,,.G.56 (US$ 10.00), 1999.
Control de gestión y evaluación de resultados en la gerencia pública (LC/L.1242-P; LC/IP/L.164), N de venta:
S.99.II.G.25 (US$ 10.00), 1999.
Metodología de evaluación de proyectos de viviendas sociales (LC/L.1266-P; LC/IP/L.166), NÛ GH YHQWD
S.99.II.G.42 (US$ 10.00), 1999.
Política fiscal y entorno macroeconómico (LC/L.1269-P; LC/IP/L.168), en prensa. NÛ GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2000.
Manual para la preparación del cuestionario sobre medidas que afectan al comercio de servicios en el hemisferio
(LC/L.1296-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 1999.
Material docente sobre gestión y control de proyectos (LC/L.1321-P; LC/IP/L.174), NÛ GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2000.
Curso a distancia sobre formulación de proyectos de información (LC/L.1310-P), NÛ GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2000.
Manual de cuentas trimestrales, Oficina de Estadísticas de la Unión Europea (EUROSESTAT) (LC/L.1379-P, NÛ GH
venta: S.99.II.G.52 (US$ 10.00), 2000.
Procedimientos de gestión para el desarrollo sustentable (LC/L.1413-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00),
2000.
Manual de cuentas nacionales bajo condiciones de alta inflación (LC/L.1489-P), NÛ GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2001.
Marco conceptual y operativo del banco de proyectos exitosos (LC/L.1461-P; LC/IP/L.184), NÛ GH YHQWD
S.00.II.G.142 (US$ 10.00), 2000.
Glosario de títulos y términos utilizados en documentos recientes de la CEPAL (LC/L.1508-P), NÛ GH YHQWD
S.01.II.G.43 (US$ 10.00), 2001.
El papel de la legislación y la regulación en las políticas de uso eficiente de la energía en la Unión Europea y sus
Estados Miembros, Wolfgang F. Lutz (LC/L.1531-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2001.
El uso de indicadores socioeconómicos en la formulación y evaluación de proyectos sociales, en prensa (US$ 10.00),
1999.
Indicadores de sostenibilidad ambiental y de desarrollo sostenible: estado del arte y perspectivas (LC/L.1607-), NÛ GH
venta: S.01.II.G.149 (US$ 10.00), 2001.
Retirado de circulación.
Desafíos y propuestas para la implementación más efectiva de instrumentos económicos en la gestión ambiental de
América Latina y el Caribe (LC/L.1690-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2002.
International trade and transport profiles of Latin American Countries, year 2000 (LC/L.1711-P), Sales NÛ
E.02.II.G.19, (US$ 10.00), 2002.
Diseño de un sistema de medición de desempeño para evaluar la gestión municipal: una propuesta metodológica,
Ricardo Arriagada (LC/L.1753-P; LC/IP/L.206), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2002.
Manual de licitaciones públicas, Isabel Correa (LC/L.1818-P; LC/IP/L.212) NÛ GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2002.
Introducción a la gestión del conocimiento y su aplicación al sector público, Marta Beatriz Peluffo y Edith Catalán
(LC/L.1829-P; LC/IP/L.215), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2002.
La modernización de los sistemas nacionales de inversión pública: Análisis crítico y perspectivas (LC/L.1830-P;
LC/IP/L.216), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2002. www
Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas (LC/L.1883-P; LC/IP/L.224), NÛ
de venta: S.03.II.G.48, (US$ 10.00), 2003.

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Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el Caribe

25. Guía conceptual y metodológica para el desarrollo y la planificación del sector turismo, Silke Shulte (LC/L.1884-P;
LC/IP/L.225), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2003.
26. Sistema de información bibliográfica de la CEPAL: manual de referencia, Carmen Vera (LC/L.1963-P), NÛ GH Yenta:
S.03.II.G.122, (US$ 10.00), 2003.
27. Guía de gestión urbana (LC/L.1957-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2003.
28. The gender dimension of economic globalization: an annotated bibliography, María Thorin (LC/L.1972-P), NÛ GH
venta: E.03.II.G.131, (US$ 10.00), 2003.
29. Principales aportes de la CEPAL al desarrollo social 1948-1998, levantamiento bibliográfico: período 1948-1992,
Rolando Franco y José Besa (LC/L.1998-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2003.
30. Técnicas de análisis regional, Luis Lira y Bolívar Quiroga (LC/L.1999-P; LC/IP/L.235), NÛ GH YHQWD 6,,*
(US$ 10.00), 2003.
31. A methodological approach to gender analysis in natural disaster assessment: a guide for the Caribbean, Fredericka
Deare (LC/L.2123-P), NÛ de venta: E.04.II.G.52, (US$ 10.00), 2004.
32. Socio-economic impacts of natural disasters: a gender analysis, Sarah Bradshaw (LC/L.2128-P), NÛ GH YHQWD
E.04.II.G.56, (US$ 10.00), 2004.
33. Análisis de género en la evaluación de los efectos socioeconómicos de los desastres naturales, Sarah Bradshaw y
Ángeles Arenas (LC/L.2129-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 86 10.00), 2004.
34. Los sistemas nacionales de inversión pública en Centroamérica: marco teórico y análisis comparativo multivariado,
Edgar Ortegón y Juan Francisco Pacheco (LC/L.2160-P); (LC/IP/L.246), N° de venta: S.04.II.G.88 (US$10.00),
2004.
35. Políticas de precios de combustibles en América del Sur y México: implicancias económicas y ambientales, Hugo
Altomonte y Jorge Rogat (LC/L.2171-P), N° de venta: S.04.II.G.100 (US$ 15.00), 2004.
36. Lineamientos de acción para el diseño de programas de superación de la pobreza desde el enfoque del capital social.
Guía conceptual y metodológica, Irma Arriagada, Francisca Miranda y Thaís Pávez (LC/L. 2179-P), N° de venta:
S.04.II.G.106, 2004.
37. Evaluación social de inversiones públicas: enfoques alternativos y su aplicabilidad para Latinoamérica, Eduardo
Contreras (LC/L.2210-P), N° de venta: S.04.II.G.133 (US$ 10.00), 2004.
38. Pobreza y precariedad del hábitat en ciudades de América Latina y el Caribe, Joan Mac Donald y Marinella Mazzei
(LC/L. 2214-P), N° de venta: S.04.II.G.136 (US$ 15.00), 2004.
39. Metodología general de identificación, preparación y evaluación de proyectos de inversión pública, Edgar Ortegón
Juan Francisco Pacheco Horacio Roura (LC/L.2326-P), N° de venta: S.05.II.G.69, 2005.
40. Los sistemas nacionales de inversion pública en Argentina, Brasil, México, Venezuela, y España como caso de
referencia (cuadros comparativos), Edgar Ortegón; Juan Francisco Pacheco (LC/L.2277-P), N° de venta:
S.05.II.G.53, 2005.
41. Manual para la evaluación de impacto de proyectos y programas de lucha contra la pobreza, Hugo Navarro
(LC/L.2288-P), N° de venta: S.05.II.G.41, 2005.
42. Metodología del marco lógico para la planificación, el seguimiento y la evaluación de proyectos y programas, Edgar
Ortegón Juan Francisco Pacheco Adriana Prieto (LC/L.2288-P), N° de venta: S.05.II.G.89, 2005.
43. Estadísticas del medio ambiente en América Latina y el Caribe: avances y perspectivas, Rayén Quiroga Martínez
(LC/L. 2348-P), NÛ GH YHQWD 6,,* 
44. El sistema de inversiones públicas en la provincia de San Juan, República de Argentina, Edgar Ortegón, Juan
Francisco Pacheco y Ana Carolina Cámpora Rudolff (LC/L.2387-P; LC/IP/L.261). N° de venta: S.05.II.G.130, 2005.

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45. Indicadores de desempeño en el sector público, Juan Cristóbal Bonnefoy y Marianela Armijo (LC/L.2416-P;
LC/IP/L.263), N° de venta: S.05.II.G.163, 2005.
46. Los sistemas nacionales de inversión pública en Barbados, Guyana, Jamaica y Trinidad y Tabajo, Edgar Ortegón y
Diego Dorado (LC/L.2436-P; LC/IP/L.265). N° de venta: S.05.II.G.182, 2006.
46. National public investment systems in Barbados, Guyana, Jamaica and Trinidad and Tobago, Edgar Ortegón and
Diego Dorado (LC/L.2436-P; LC/IP/L.265), Sales number: E.05.II.G.182, 2006.
47. Evaluación del impacto, Cristián Aedo (LC/L.2442-P), N° de venta: S.05.II.G.189, 2005.
48. Pauta metodológica de evaluación de impacto ex-ante y ex-post de programas sociales de lucha contra la pobrezaAplicación metodológica-, Hugo Navarro, Katiuska King, Edgar Ortegón y Juan Francisco Pacheco (LC/L.2449-P;
LC/IP/L.266), N° de venta: S.06.II.G.18, 2006.
49. Opciones y propuestas estratégicas para la superación de la pobreza y precariedad urbana en América Latina y el
Caribe, Ricardo Jordán (LC/L.2473-P), N° de venta: S.05.II.G.219, 2005.

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CEPAL – SERIE Manuales

Nº 49

Algunos títulos de años anteriores se encuentran disponibles

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El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribución, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrónico: publications@cepal.org.
Readers wishing to obtain the listed sigues can do so by writing to: Distribution Unit, ECLAC, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax
(562) 210 2069, E-mail: publicacions@eclac.cl

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Disponible también en Internet: http://www.cepal.org/ o http://www.eclac.org
These publications are also available on the Internet: http://www.eclac.org/ and http://www.CEPAL.org

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