1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/5010 E I R SEDE SUBREGIONAL DE LA CEPAL EN S E MÉXICO estudios y perspectivas R 83 egulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Judith Mariscal Eugenio Rivera Unidad de Comercio Internacional e Industria México, D. F., junio de 2007 Este documento fue preparado por Judith Mariscal, profesora e investigadora del CIDE y Directora del Programa de Investigación en Telecomunicaciones Telecom-CIDE, y Eugenio Rivera, profesor e investigador del CIDE y coordinador del Proyecto CEPAL/IDRC “Reforzando la competencia en el Istmo Centroamericano: Políticas e Instituciones Nacionales, Coordinación Regional y Participación en Negociaciones Internacionales”. Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización. Publicación de las Naciones Unidas ISSN versión impresa 1680-8800 ISSN versión electrónica 1684-0364 ISBN: 978-92-1-323091-6 LC/L.2758-P LC/MEX/L.780 N° de venta: S.07.II.G.95 Copyright © Naciones Unidas, junio de 2007. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, México, D. F. La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Sólo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproducción. CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Índice Resumen ........................................................................................5 I. Introducción..................................................................................7 II. Antecedentes históricos, legales e institucionales ......................9 1. Proceso de reforma .................................................................9 2. Marco regulatorio .................................................................11 3. La institucionalidad del sector..............................................14 4. Resultados de reforma: desempeño del sector......................15 5. Límites a la competencia en las telecomunicaciones en México .............................................................................24 6. Temas pendientes .................................................................27 7. Consideraciones finales ........................................................30 Bibliografía ......................................................................................33 Anexos ......................................................................................37 I La judicialización de la competencia....................................39 II Adquisiciones de operadores de telecomunicaciones por parte de Telmex-América Móvil ..........................................41 Serie Estudios y perspectivas: números publicados........................43 3 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Índice de cuadros Cuadro 3.1 México: Cuentas de acceso a internet por tipo de tecnología, 2000-2005 ..................17 Cuadro 3.2 México: Participación en el mercado por empresa: Telefonía fija, 1997-2004 ..........18 Cuadro 3.3 México: Participación en el mercado por empresa: Telefonía LD, 1997-2004 ..........19 Cuadro 3.4 México: Participación en el mercado por empresa: Telefonía móvil, 1997-2004 ......20 Cuadro 3.5 Presencia en países y participación de mercado: América Móvil vs. Telefónica Móviles, 2004..............................................................................................................24 Índice de recuadros Recuadro 4.1 México: Demora en la entrega de concesiones ...........................................................27 Recuadro 5.1 ¿Es necesario el acuerdo de convergencia?.................................................................29 Índice de gráficos Gráfico 2.1 Eventos relevantes en las telecomunicaciones en México, 1990-2005.......................15 Gráfico 3.1 México: Crecimiento del PIB nacional vs. crecimiento de las telecomunicaciones, 1990-2006 ...................................................................................................................16 Gráfico 3.2 México: Inversión en la industria de telecomunicaciones, 1990-2005 .......................16 Gráfico 3.4 Teledensidad fija y móvil en México, 1990-2006 ......................................................17 Gráfico 3.5 Eventos relevantes en el mercado de telefonía móvil en México, 1990-2005 ............20 Gráfico 3.6 México: Incremento promedio de las tarifas de la canasta básica de servicios básicos controlados, 1997-2006 ..................................................................................21 Gráfico 3.7 México: Tarifas del servicio de telefonía móvil de pospago y prepago, 1997-2005 ...................................................................................................................22 Gráfico 3.8 México: Canasta OECD de cargos telefónicos residenciales excluyendo llamadas internacionales y a teléfonos móviles .........................................................................22 Gráfico 3.9 Crecimiento de la red de fibra óptica en México, 1992-2003 .....................................23 4 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Resumen Después de más de una década desde que inició la primera generación de reformas en las telecomunicaciones mexicanas el sector ha crecido aceleradamente adoptando tecnología de punta, expandiendo el servicio y disminuyendo tarifas. Sin embargo, el modelo regulatorio adoptado todavía no ha logrado alcanzar cabalmente los objetivos planteados. Persisten barreras regulatorias de entrada al sector que no han permitido desarrollar la inversión en telecomunicaciones a su potencial y una falta de acceso a las tecnologías de información y comunicación (TICs) para los segmentos de la población con menores recursos. Este documento da cuenta del proceso de reforma de este sector en México e identifica los retos actuales frente a la convergencia tecnológica. Sugerimos que el proceso de reforma del sector tuvo problemas de origen que dieron lugar a que hoy un factor determinante de las características que muestra la competencia en las telecomunicaciones mexicanas es la precaria institucionalidad existente. 5 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 I. Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Introducción Ha pasado más de una década desde que el gobierno mexicano inició la primera generación de reformas dentro de su sector de las telecomunicaciones. Desde entonces el sector ha crecido aceleradamente adoptando tecnología de punta, expandiendo el servicio y disminuyendo tarifas. La empresa privatizada, Telmex, es ahora una de las más grandes en el mundo, ocupando el lugar 24 a nivel mundial. Sin embargo, el modelo regulatorio adoptado todavía no ha logrado alcanzar cabalmente los objetivos planteados durante este proceso. En especial persisten barreras regulatorias de entrada al sector que no han permitido desarrollar la inversión en telecomunicaciones a su potencial y continúa existiendo una falta de acceso a las tecnologías de información y comunicación (TICs) para los segmentos de la población con menores recursos. Más aún, si bien los objetivos más generales de desarrollo del sector continúan siendo los mismos, la innovación tecnológica y el contexto de mercado han modificado los escenarios sustancialmente. Estos cambios ponen a los modelos de regulación tradicionales bajo crecientes presiones y nuevos retos. En términos de estructura de mercado la región experimenta la consolidación de los mismos dos grandes actores que compiten entre sí en la mayor parte de los países de América Latina. Mientras que la empresa española Telefónica consolidó una fuerte posición en muchos países de la región desde mediados de los años noventa, la firma mexicana Telmex y su afiliada América Móvil han desarrollado recientemente una fuerte política de adquisiciones tanto en el sector de la telefonía local como en el sector de la telefonía móvil. Por su parte, 7 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas los actuales modelos de regulación aún se encuentran intentando ajustarse a las mejores prácticas de un esquema que considera que el sector puede funcionar acercándose a un grado cada vez mayor de competencia con un gran número de operadores. La realidad nos enfrenta a una situación distinta, no sólo a una concentración de mercado sino a la eminente presencia de un duopolio regional. Si bien los operadores ya se encuentran implementando estrategias de negocios en este nuevo contexto, los reguladores no parecen haber ajustado sus políticas regulatorias ante este escenario. Ello plantea límites al futuro de la competencia en la región. En este contexto, este documento explora el desarrollo del sector de telecomunicaciones en México a partir de la reforma que tuvo lugar en los inicios de los años noventa. Aquí se identifican las condiciones de competencia de origen, es decir, la naturaleza de la privatización y liberalización del sector de telecomunicaciones bajo la cual se ha desarrollado la industria en México. En gran medida la reforma estuvo orientada por la voluntad gubernamental de crear un “campeón nacional” con el fin de evitar la toma de control del sector por parte de empresas pertenecientes a su poderoso vecino del norte. La secuencia que siguió el proceso de reforma —primero la privatización y la concesión exclusiva por siete años y sólo después de cinco años la promulgación de la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) y la creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL)— dificultaron el desarrollo de la competencia en el sector, tal como lo sostiene Wallsten (2000 y 2002) la secuencia en los procesos de reforma es una variable significativa para el subsiguiente desarrollo del sector. El mercado mexicano de telecomunicaciones se constituyó en la plataforma a través de la cual la empresa comenzó su proceso de expansión a lo largo de la región. En la actualidad, la empresa tiene operaciones móviles en 14 países (incluyendo Estados Unidos y México) y desarrolla operaciones en telefonía fija y de larga distancia (LD) en ocho. En efecto, el proceso de reforma cumplió el objetivo de crear un campeón nacional (Mariscal y Rivera, 2005 a y 2005b). Más aún, las reglas diseñadas para regular al sector, específicamente las características de la agencia reguladora fueron poco propicias para el desarrollo de la competencia en la industria. La falta de una autonomía real y la limitación de sus poderes ha llevado a un proceso regulatorio lento e ineficaz pues la entidad no dispone de procedimientos flexibles ni tiene la autoridad suficiente para tomar acciones decisivas y oportunas. Los largos procesos legales entablados contra las decisiones del regulador y las quejas continuas de las empresas en relación con su actuación ponen de manifiesto uno de los límites más significativos al desarrollo del sector; la debilidad de las instituciones regulatorias. En este documento se analiza el desempeño de las telecomunicaciones en México, a la luz del entorno institucional, el modelo regulatorio y las condiciones bajo las cuales se desarrolló la competencia en las telecomunicaciones mexicanas. En la sección siguiente se revisa el proceso de reforma de la industria, su marco regulatorio y la supervisión de la competencia. En la tercera sección se analizan los resultados de esta reforma: el desarrollo de la competencia en los segmentos de telefonía fija y móvil, las tarifas y la digitalización de la red, así como la expansión de Telmex – América Móvil en Latinoamérica. En la cuarta sección se profundiza en los problemas que ha enfrentado la competencia en las telecomunicaciones mexicanas. El trabajo finaliza con algunas recomendaciones de política y las reflexiones finales. 8 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas II. Antecedentes históricos, legales e institucionales 1. Proceso de reforma La reforma de las telecomunicaciones en México fue parte de una reforma mayor que buscaba transitar desde una economía cerrada hacia una abierta y desde una fuerte intervención gubernamental hacia un papel público reducido. Desde mediados de los ochenta, la política económica se alineó estrechamente con las políticas de lo que posteriormente sería denominado como el Consenso de Washington. En 1986 la reestructuración económica se radicalizó, México suscribió el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (GATT) e implementó una radical reducción unilateral de las barreras comerciales. El cambio hacia una economía orientada hacia el exterior implicó una transformación de las relaciones con el sector privado; los segmentos del empresariado que ganaron en importancia fueron los exportadores y los grupos financieros. La economía mexicana y la transición política requerían el apoyo de grupos clave, el cambio hacia una economía abierta a la competencia internacional y a la propiedad privada dependía crucialmente del apoyo del sector privado. La reforma económica en sí misma se constituyó en el medio para la construcción de una nueva coalición social y política y el mecanismo básico de recuperación económica. Esta evolución constituyó el contexto de política en que tuvo lugar la reforma de las telecomunicaciones. Así, la privatización 9 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas de Telmex, una de las empresas públicas más grandes y más rentables del país, fue la política clave de la estrategia gubernamental. El proceso de privatización siguió una serie de pasos con este gran objetivo (Mariscal, 2002). El primero fue la reestructuración financiera, la cual tuvo tres componentes principales: reducción de los impuestos, elevación de las tarifas y reducción de la deuda. En relación con lo primero, el impuesto especial que Telmex debía pagar al gobierno por cada uno de sus servicios se incorporó a los precios y se transformó en parte de los ingresos de la compañía. Se creó un nuevo impuesto equivalente al 29% de los ingresos de Telmex y se autorizó a la compañía cumplir con un 65% de estas obligaciones fiscales en cuanto el monto total de las inversiones excedieran dichas obligaciones. Esta reforma tributaria permitió a los compradores de Telmex incrementar sustancialmente su tasa de retorno y consecuentemente adelantar los pagos comprometidos en la compra de la empresa. Por otra parte, antes y después de la privatización, las tarifas se incrementaron. La tarifa del servicio local creció en 186% en 1988 y 620% en enero de 1990, en el contexto del rebalanceo tarifario, mientras que las tarifas internacionales se redujeron varios puntos. Estas medidas generaron un incremento de un 125% de las ganancias de la empresa en 1990 (Petrazzini, 1995). Adicionalmente, a través de un mecanismo debt swap, la deuda de Telmex se transformó para incrementar su liquidez. El gobierno federal asumió la deuda externa de la empresa para renegociarla con los acreedores. Subsecuentemente, la empresa cambió dichas obligaciones por títulos de deuda pública en el mercado secundario. Esta operación resultó en una reducción sustantiva de la deuda y permitió obtener ganancias por 200 millones de dólares. El segundo paso apuntó a resolver la oposición inicial de los trabajadores. En efecto, en un primer momento, el sindicato de telefonistas desarrolló una fuerte oposición a la privatización. Ello indujo al Presidente Salinas de Gortari (1988–1994) a involucrarse personalmente en las negociaciones con los dirigentes sindicales para asegurar un proceso de privatización sin fricciones. El Presidente se comprometió con los trabajadores a romper con la tradición de despidos masivos que había plagado la industria internacional de telecomunicaciones al privatizarse así como a permitirles adquirir acciones de la empresa privatizada. Sobre estas bases, el sindicato apoyó el proceso y los trabajadores adquirieron un 4,4% de las acciones mediante un crédito blando otorgado por Nacional Financiera (NAFINSA), un banco de desarrollo. A cambio de ello, el sindicato estuvo de acuerdo con permitir a la dirección de la empresa introducir nuevas tecnologías y aceptar la reasignación de los trabajadores a nuevas ocupaciones. (Sánchez, y otros, 1993). En un gesto simbólico, Salinas anunció la privatización de Telmex en la convención anual del sindicato el 18 de septiembre de 1989. Más aún, la empresa privatizada se comprometió a llevar a cabo un profundo proceso de modernización y desarrollo de recursos humanos a través de la creación de Instituto Tecnológico de Teléfonos de México (INTTELMEX). La inversión en capital humano se llevo a cabo a través de dos caminos, el primero fue el entrenamiento de todos los empleados de la empresa en proyectos de nueva tecnología, cambios de procesos y sistemas de información. El segundo fue la creación de nueva materia de trabajo con la eliminación de puestos de trabajo obsoletos conjuntamente con la transferencia de más del 40% de empleados de posiciones obsoletas a nuevos puestos de trabajo. El resultado 16 años después es que INTTELMEX ha entrenado a más de un millón de trabajadores; la escolaridad promedio pasó de 6 años en 1990 a 15 en 2006. Los trabajadores obtuvieron nuevas especialidades y con ello sueldos más altos. De acuerdo con funcionarios de Telmex, el contrato colectivo de trabajo actual continúa representando el gasto más alto para la empresa. Por ejemplo, la cláusula de jubilación permite a los trabajadores hombres jubilarse a los 53 años y a los 48 años a las mujeres cuando su expectativa de vida es de casi 80 años. El tercer componente fue la reestructuración institucional orientada a separar las funciones del Estado como regulador de las de proveedor de servicios. Por un lado, la privatización de Telmex implicó que el gobierno, a través de la Secretaría de Comunicaciones y Transporte (SCT), debía 10 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas realizar funciones de regulador sectorial desconocidas en ese momento para ese organismo gubernamental. Además, se creó la Entidad Pública de Telecomunicaciones, resultado de la fusión de la Agencia de Telégrafos y la Dirección General de Telecomunicaciones. Esta entidad debía proveer servicios como los de fax, teles, telégrafos y por virtud de un mandato constitucional debía supervisar los servicios satelitales y tomar bajo su control el Sistema Federal de Microondas, esto último con el objetivo de crear cierta competencia a Telmex. Sin embargo, este objetivo no se cumplió ya que los compradores de Telmex establecieron la condición de mantener el sistema bajo su control, por lo que procedieron a su compra en diciembre de 1990. Se discutieron varias posibilidades sobre cómo debía venderse la empresa, sin embargo para la administración del Presidente Salinas el objetivo primordial era privatizar la empresa lo más pronto posible y así transitar hacía una economía más abierta a la inversión privada. El gobierno consideró que la división de la empresa haría más largo su proceso de venta, lo que contradecía el objetivo de dar una clara señal de que la política de apertura y de incorporación al TLC con Estados Unidos y Canadá era una decisión sin retorno. Además los actores centrales que incluían al sindicato, a los compradores potenciales y funcionarios estaban en contra de la separación de las diferentes partes de la empresa y a favor de la creación de un “campeón nacional” (Mariscal, 2002). Finalmente, Telmex fue privatizada como una firma verticalmente integrada el 13 de diciembre de 1990, sólo un mes después del cierre de la licitación. El grupo comprador estuvo constituido por el Grupo Carso y dos operadores telefónicos extranjeros, Southwestern Bell y France Cable et Radio (una subsidiaria de France Telecom). El consorcio superó las ofertas de otros tres grupos, Acciones y Valores (una empresa de inversiones mexicana), GTE Corp. y Telefónica de España. El precio de compra por el 51% de las acciones con derecho a voto fue de 1.700 millones de dólares. La venta tuvo que apegarse a la Ley de Inversión Extranjera, que establecía un máximo de 49% de participación extranjera. Con el fin de cumplir con este requisito se crearon acciones de control que significaron el 10,4% del total y fueron adquiridas por el Grupo Carso.1 2. Marco regulatorio El principal documento que reguló a la industria de las telecomunicaciones durante los primeros cinco años después de la privatización fue el Título de Concesión de Telmex (TC).2 Dicho documento señala que la empresa Telmex, por medio de la red pública telefónica, deberá prestar el servicio público de conducción de señales de voz, sonidos, datos, textos e imágenes, a nivel local y de LD nacional e internacional, así como el servicio público de telefonía básica. El TC autoriza a la empresa a prestar el servicio de telefonía móvil en todo el país con la única condición de que exista otro operador. Con respecto de los servicios complementarios y de valor agregado, el documento señala que éstos se prestarían en régimen de competencia donde Telmex no debería realizar actividades que impidieran una competencia equitativa con otras empresas que prestaran o solicitaran prestar estos servicios. Esto le abría a Telmex la posibilidad de prestar estos servicios directamente, pero con contabilidad separada o mediante una filial. 1 2 Antes de la privatización, Telmex tenía dos tipos de valores- acciones “AA” de propiedad exclusiva del gobierno y acciones “A” abiertas a la propiedad privada. Mediante una reestructuración financiera, diseñada por el ministerio de Hacienda, el 55,9% de las acciones “AA” fueron divididas y los derechos de voto reasignados y el 4,9% de las acciones “AA” fueron convertidas en acciones “A”. La compañía quedó bajo control de los accionistas “AA” y “A”, que constituían el 40% del total de las acciones. Esto hizo posible el control de la empresa por accionistas que poseyeran el 40.4% de las acciones “AA”, que a su vez representaban el 10.4% del total. El gobierno decretó que un grupo mexicano debía poseer el 51% de las acciones “AA” o 10.4 del total y que tales accionistas “AA” únicamente podrían votar juntos (Mariscal, 2002). Uno de los elementos constituyentes del modelo mexicano es que el elemento estructurante del marco regulatorio es un contrato entre el gobierno y la empresa Telmex y no una ley general del sector. Mientras que la ley derivada de la soberanía popular puede ser modificada ulteriormente, el título de concesión requiere del acuerdo específico de la empresa para su modificación. 11 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas La empresa también fue autorizada para rentar su red y distribuir señales de televisión de empresas autorizadas para prestar servicios de televisión al público. No obstante, se enunciaba explícitamente que Telmex no podría explotar, directa o indirectamente ninguna concesión de servicios de televisión al público en el país. Aun cuando la SCT se reservaba el derecho de otorgar otra o más concesiones a favor de terceras personas para que explotaran servicios idénticos o similares a los que eran materia de la concesión, durante los seis años siguientes a la fecha de firma del TC se comprometía a no otorgar otras concesiones para redes de servicio público de telefonía básica de LD nacional e internacional a menos que la empresa no cumpliera con las condiciones de expansión y eficiencia determinadas en el título de concesión. En materia de competencia, el TC dispuso que Telmex en ningún caso podría aplicar prácticas monopólicas que impidieran una competencia equitativa con otras empresas en las actividades que desarrollara directa o indirectamente a través de sus filiales y le prohibía la realización de actos, convenios, acuerdos o combinaciones que tuviesen por objeto constituir ventaja exclusiva indebida a favor suyo o de otras personas, o que tendieran al monopolio de mercados complementarios a los servicios concesionados. Del mismo modo, se prohibía a la empresa otorgar subsidios en forma cruzada a través de sus empresas subsidiarias o filiales.3 El documento establecía asimismo compromisos en materia de modernización, expansión y mantenimiento de la red, todos los cuales se cumplieron en forma y tiempo.4 En materia tarifaria, el Titulo de Concesión determina una modalidad de “control tarifario autorizado” esto es, que la SCT autorizaría las tarifas con objeto de que exista el incentivo necesario para expandir cada servicio y establecer bases justas para una competencia equitativa. La estructura tarifaria buscaba inducir a Telmex a lograr un continuo mejoramiento en su productividad y le permitiría aumentar su rentabilidad, lo que a su vez debía traducirse gradualmente en menores tarifas para el usuario.5 El 7 de junio de 1995 fue promulgada la Ley Federal de Telecomunicaciones (LFT) la cual tiene como objetivos básicos promover un desarrollo eficiente de las telecomunicaciones; ejercer la rectoría del Estado en la materia para garantizar la soberanía nacional; fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones a fin de que estos se presten con mejores precios, diversidad y calidad en beneficio de los usuarios, y promover una adecuada cobertura social. La LFT establece que se requerirá una concesión otorgada por la SCT para operar redes de telecomunicaciones públicas y que el espectro radioeléctrico se asignará mediante licitaciones. Los proveedores de servicios de valor agregado únicamente deben registrarse. Retomando lo señalado por el TC de Telmex, la LFT insiste en que las concesiones sólo se otorgarán a personas físicas o 3 4 5 Se entiende que existe un subsidio cruzado cuando una empresa presta un servicio con una tarifa insuficiente para cubrir los costos incrementales promedio de largo plazo, y simultáneamente presta otro servicio con una tarifa superior a sus costos incrementales promedio de largo plazo. La condición anterior se aplicará siempre y cuando la diferencia sea sustancial. Las principales obligaciones consistían en: Telmex debía expandir su número de líneas de servicio telefónico básico en operación a una tasa promedio mínima de 12% anual, salvo caso fortuito o de fuerza mayor. Antes del 31 de diciembre de 1994, Telmex debía ofrecer servicio telefónico básico con conmutación automática en todas las poblaciones del país de más de 5000 habitantes. En las ciudades con servicio telefónico conmutado, Telmex debía, atender cualquier solicitud formal de líneas de servicio telefónico básico, en un plazo máximo de 6 meses y a disminuir en un mes el plazo máximo mencionado por cada año sucesivo, hasta el año 2000. Telmex debía lograr que todas las poblaciones del país con más de 500 habitantes, tuvieran acceso al servicio telefónico. Telmex debía aumentar la densidad de 0,5 a 2 caseta públicas por cada mil habitantes y a cinco por cada mil habitantes a más tardar el 31 de diciembre de 1998. Telmex debía modernizar la Red. Para el detalle de la forma en que el Título de Concesión detalla el sistema de precios tope (Price cap) ver capítulo VI de dicho Título. 12 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas morales de nacionalidad mexicana. La LFT determina además que la concesión se otorgará para usos determinados teniendo el gobierno federal derecho a una contraprestación económica. En materia de competencia, la LFT señala que perderán la concesión las empresas que ejecuten actos que impidan la actuación de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello y que se nieguen a interconectar a otros concesionarios o permisionarios de servicios de telecomunicaciones, sin causa justificada.6 Una similar preocupación por un ambiente competitivo queda en evidencia en materias de interconexión.7 La LFT permite a las propias empresas determinar los acuerdos de interconexión en un plazo máximo de 60 días después de su solicitud. En caso de no llegar a un acuerdo en el plazo indicado la SCT determinaría la tarifa de interconexión.8 Para los que no cumplan con estas obligaciones, la LFT contempla multas de entre 10.000 y 100.000 salarios mínimos y entre 4.000 y 40.000 para otras conductas anticompetitivas.9 La LFT incluye entre sus objetivos fomentar una sana competencia entre los diferentes prestadores de servicios de telecomunicaciones, pero no asigna dicha función genérica a institución alguna. En efecto, entre las funciones de la SCT no aparece una mención específica al respecto. Tampoco aparece la Ley Federal de Competencia (LFC) entre las leyes que se aplicarán en caso de que no aparezca disposición expresa en la LFT respecto de algún tema. No obstante, en el caso de las licitaciones, se señala que las bases de licitación deberán incluir la opinión favorable de la Comisión Federal de Competencia (CFC). En materia de tarifas, la LFT dispone que los concesionarios puedan fijar libremente las tarifas de los servicios de telecomunicaciones, debiendo ser éstas no discriminatorias. Estas tarifas deberán registrarse ante la SCT previamente a su puesta en vigor. La LFT prohíbe la aplicación de subsidios cruzados a los servicios que proporcione una empresa, ya sea ella misma o a través de sus empresas subsidiarias o filiales. Sólo en caso que una empresa tenga poder sustancial en el mercado relevante de acuerdo a la LFC, la SCT podrá establecer obligaciones específicas relacionadas con tarifas, calidad de servicio e información (Artículo 63). La regulación tarifaria que se aplique buscará que las tarifas de cada servicio, capacidad o función, incluyendo las de interconexión, permitan recuperar, al menos, el costo incremental promedio de largo plazo. En términos generales es posible afirmar que la naturaleza de la LFT es pro-competencia. Sin embargo la LFT tenía una debilidad significativa: no contenía las funciones de la agencia reguladora. Buscando cubrir esta deficiencia y fortalecerla en general en el año 2000 se intentó una reforma a la LFT; sin embargo este esfuerzo no fue exitoso ante la falta de un liderazgo político que lograra consensuar las diferentes posiciones de los actores centrales. En marzo de 2001 se constituyó la Comisión Interparlamentaria conformada por las comisiones de telecomunicaciones del Senado y la Cámara de Diputados que invitó a las empresas, a las organizaciones gremiales, a 6 7 8 9 Sólo cuando la SCT haya sancionado al concesionario al menos tres veces antes. En su artículo 41, se obliga a los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones a adoptar diseños de arquitectura abierta de red para permitir la interconexión e interoperabilidad de sus redes. Para ello, se ordena a la SCT elaborar y administrar los planes técnicos fundamentales de numeración, conmutación, señalización, transmisión, tarificación y sincronización, entre otros, a los que deberán sujetarse los concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones. Las tarifas de interconexión para los años comprendidos el período entre 1997 y 2001 fueron fijadas primero por la SCT y posteriormente por la COFETEL ante la imposibilidad acuerdos entre las empresas. Finalmente en 2002 las empresas alcanzaron un acuerdo sobre los cargos de interconexión, sin embargo a decir de algunas empresas dichos acuerdos reflejan tanto el poder de negociación de Telmex como la inacción del regulador. Desde 2002 hasta 2005 se han mantenido las mismas tarifas (0,0097 de dólares). (García – Murillo y Pick, 2002; Ramírez, 2005). Específicamente por no cumplir con las obligaciones en materia de operación e interconexión de redes públicas de telecomunicaciones; ejecutar actos que impidan la actuación de otros concesionarios o permisionarios con derecho a ello; no llevar contabilidad separada por servicios de acuerdo a las disposiciones de esta ley o sus reglamentos (LFT, 1995). En particular por interrumpir, sin causa justificada o sin autorización de la SCT, la prestación total de servicios en poblaciones en que el concesionario sea el único prestador de ellos (LFT, 1995). 13 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas los especialistas en la materia y a la sociedad civil a debatir una reforma integral del marco regulatorio (Conferencia Interparlamentaria en Materia de Telecomunicaciones y SCT, 2002 a y 2002b). Como resultado de dicho diálogo, en mayo de 2002 se elaboró una propuesta de reforma pero las diferencias entre empresas y la inexistencia de una propuesta del Ejecutivo que evidenciara la voluntad política de impulsar la reforma propiciaron su fracaso (Mariscal y Orozco, 2002). 3. La institucionalidad del sector Para el logro de los objetivos de la LFT, la norma asigna a la SCT el diseño de la política sectorial así como su seguimiento normativo y administrativo. Tal como lo establecía la LFT, en agosto de 1996 el Presidente Zedillo dictó un decreto para crear la Comisión Federal de Telecomunicaciones (COFETEL) como órgano administrativo desconcentrado de la SCT, con autonomía técnica y operativa. Sus atribuciones incluyen: emitir disposiciones administrativas en materia de telecomunicaciones; expedir los informes técnicos fundamentales, las normas oficiales mexicanas y demás disposiciones administrativas en materia de telecomunicaciones; y, opinar sobre los anteproyectos de adecuación, modificación y actualización de las disposiciones reglamentarias. La COFETEL era dirigida por cuatro comisionados designados por el Presidente de la República a través del Secretario de Comunicaciones y Transportes. En su decreto de creación no se estableció el período de duración de los comisionados en su cargo ni las causas para su remoción. La inexistencia de un período fijo de permanencia en el cargo hacía a los comisionados en extremo dependientes de las autoridades de la SCT. Por ello, la reforma de la LFT publicada en el Diario Oficial de la Federación (DOF) el 26 de marzo de 2006 trató de modificar tal situación. De acuerdo con esta reforma, el pleno de la comisión debe integrarse por cinco comisionados, incluido su presidente, quienes ocuparán sus cargos por períodos de ocho años, renovables por un único período, y sólo podrán ser removidos por causa grave debidamente justificada. Los comisionados serán nombrados por el Ejecutivo Federal aunque tales nombramientos podrán ser objetados por el Senado de la República.10 El origen de la institución en un decreto presidencial es otro problema que afecta al regulador. Al no ser creada por una ley, la acción administrativa de este organismo presenta una gran debilidad. La discusión con respecto de las atribuciones de la entidad ha sido un tema continuamente abordado en los distintos recursos judiciales presentados. En temas cruciales, entre los que destacan la generación de normas, los planes técnicos y la licitación del espectro radioeléctrico, la función de la COFETEL se limita a emitir una opinión y enviarla a la SCT, quien finalmente toma las decisiones. La falta de una real autonomía y la limitación de sus poderes ha llevado a un proceso regulatorio lento e ineficaz pues la entidad no dispone de procedimientos flexibles ni tiene la autoridad suficiente para tomar acciones decisivas y oportunas. En efecto, al crearse la COFETEL como órgano desconcentrado de la SCT no se le otorgó ni representatividad ni autonomía, tampoco se le otorgaron facultades para emitir reglamentos en materia de telecomunicaciones. Además al reservar a la SCT las facultades para el otorgamiento de concesiones y la imposición de sanciones se han abierto dos ventanillas de negociación que producen incertidumbre jurídica, el debilitamiento de ambas instancias, la complicación de procesos y trámites y el encarecimiento de estructuras administrativas. La reforma de abril de 2006 incluyó las funciones de la COFETEL en la LFT mediante la incorporación del artículo 9-A, según el cual 10 Luego de ser objetados por la Comisión Permanente como comisionados de la COFETEL, en junio del año pasado Gonzalo Martínez Pous y Rafael del Villar Alrich comenzaron un proceso legal para echar abajo esa decisión. Ambos señalan que cumplen con el perfil establecido en la LFT y que el Congreso no tiene facultades para impedir que ocuparan el cargo porque designarlos es una función sólo del Ejecutivo. En su lugar fueron nombrados Eduardo Ruiz Vega y Gerardo González Abarca quienes a su vez han presentado demandas penales contra Del Villar y Martínez Pous. 14 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas COFETEL continúa siendo un órgano administrativo desconcentrado de la SCT pero con plena autonomía para dictar sus resoluciones. Asimismo el artículo 13 de la LFT señala que los servicios de telecomunicaciones que se presten a través de las bandas de frecuencias atribuidas a los servicios de radiodifusión se regirán por lo dispuesto en la LFT. Indudablemente la inserción de COFETEL en la LFT es un gran avance, sin embargo algunas de sus facultades no sufrieron modificación alguna, por ejemplo, en materia de concesiones y permisos así como en cuestión de sanciones y multas sólo seguirá emitiendo opiniones. El gráfico 2.1 muestra los acontecimientos más importantes descritos en esta sección. Gráfico 2.1 EVENTOS RELEVANTES EN LAS TELECOMUNICACIONES EN MÉXICO, 1990-2005 Inicia actividades Comisión Interparlamenta ria (CI) OECD critica competencia en México Privatización TELMEX Creación CFC 1990 1991 1992 1993 1994 Inicia expansión TELMEX a AL Inicia competencia en LD 1995 Ley Federal de Telecomunicaciones 1996 1997 1998 1999 Se inicia gobierno de Fox 2000 2001 CFC declara dominante a TELMEX Creación COFETEL Aparece TEM - Finaliza CI sin éxito 2002 2003 2004 2005 Se constituye América Móvil Fuente: Telecom CIDE. 4. Resultados de reforma: desempeño del sector a) Desarrollo del sector telecomunicaciones en los últimos Las reformas en el sector han propiciado importantes resultados en distintas áreas, han contribuido al crecimiento de la economía nacional, a la penetración de servicios y a la adopción de nuevas tecnologías. Por ejemplo, entre 1990 y 2004, las telecomunicaciones crecieron 3 veces más rápido que la economía total y en 2005 contribuyeron con alrededor de 4% del PIB mientras que en 1990 lo hacían con 1,1%. El gráfico 3.1 muestra que a partir de las reformas el PIB del sector de las telecomunicaciones ha sido más dinámico que el PIB nacional. 15 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Gráfico 3.1 MÉXICO: CRECIMIENTO DEL PIB NACIONAL VS. CRECIMIENTO DE LAS TELECOMUNICACIONES, 1990-2006 30 25 PIB Nac 20 Telecom 15 10 5 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 -5 1990 0 -10 Fuente: Telecom CIDE. Durante el período 1990-2005 se invirtieron 27.819 millones de dólares para la expansión y modernización de la industria de las telecomunicaciones, tal como lo muestra el gráfico 3.2. Gráfico 3.2 MÉXICO: INVERSIÓN EN LA INDUSTRIA DE TELECOMUNICACIONES, 1990-2005 (Millones de dólares) 7000 6000 5000 4000 3000 2000 1000 0 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 Fuente: COFETEL. En términos de penetración, para 2005 se contaban con alrededor de 19 millones líneas fijas, lo que significa una teledensidad de 18,2 por cada cien habitantes; mientras que se tenía una tasa de penetración de telefonía móvil de 44,4 por cada cien habitantes tal como lo muestra el gráfico 3.4. Entre 1990 y 2004, las poblaciones con servicio telefónico pasaron de 10.621 a 26.782 y según datos de Telmex, de los 106 millones de habitantes, 86 millones cuentan con acceso al servicio telefónico, es decir, un 45% adicional con respecto a 1990. A su vez, el número de líneas telefónicas públicas pasó de 92.073 en 1990 a 725.483 en 2005 (COFETEL y Telmex, 2005). 16 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Gráfico 3.4 Lineas por 100/hab. TELEDENSIDAD FIJA Y MÓVIL EN MÉXICO, 1990–2006 60 50 Fijo 40 Móvil 30 20 10 2006 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 1997 1996 1995 1994 1993 1992 1991 1990 0 Fuente: Cofetel. Con respecto al acceso a Internet, en particular banda ancha, éste todavía es precario. Sin embargo, según el cuadro 3.1 en 2005 se transitó rápidamente de cuentas de acceso de tecnología dial up a cuentas con tecnología de banda ancha. Por otra parte, según el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) únicamente una tercera parte de las empresas mexicanas y la mitad de las escuelas cuentan con computadoras; el 11% de las viviendas tiene equipo informático y de éstas sólo el 53% tiene conexión a Internet. En términos de mercado es posible decir que del total de cuentas de Internet que existen en el país, alrededor del 40% son proporcionadas por Telmex. Cuadro 3.1 MÉXICO: CUENTAS DE ACCESO A INTERNET POR TIPO DE TECNOLOGÍA, 2000-2005 Tipo de cuenta XDSL Cable Coaxial Total 2005 a 2001 2002 2003 2004 1 023 024 1 772 568 1 864 929 2 015 996 2 129 448 1 671 871 0 Dial Up Otras 2000 5 300 78 120 213 494 695 050 1 606 563 662 957 8 622 64 479 124 052 180 753 309 114 103 341 41 291 29 314 34 131 33 291 31 534 1 134 987 b 1 883 638 2 096 415 2 444 374 3 166 903 3 972 925 Fuente: Telecom CIDE sobre datos de COFETEL. a Cifras estimadas. b Incluye las cuentas por tecnología ISDN, enlaces dedicados y otros. b) La competencia en telefonía fija Coincidiendo con el inicio de la competencia, el ritmo de crecimiento de la teledensidad fija se aceleró incrementándose el ritmo de ampliación de la cobertura en los últimos años, pasando de 6 líneas por cada cien habitantes en 1990 a 19 en 2006. Esto contrasta con casos como los de Argentina y Chile que han visto estancarse el crecimiento de la teledensidad fija como efecto de la competencia que ha generado la telefonía móvil. En este mercado aun cuando las nuevas empresas han incrementado lenta pero sostenidamente su participación, siete años después de la apertura del segmento a la competencia, Telmex mantiene una participación de mercado equivalente al 95%. El Índice de Herfindahl– Hirschman (IHH), método más común para medir la concentración de una industria, ha disminuido 17 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas paulatinamente desde la apertura del mercado de telefonía local a la competencia, no obstante la concentración en este mercado todavía es muy elevada tal como lo muestra el cuadro 3.2.11 Cuadro 3.2 MÉXICO: PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO POR EMPRESA: TELEFONÍA FIJA, 1997-2004 Participación del mercado (%) 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Telmex 100,0 98,6 99,5 97,9 97,1 96,5 96,0 95,0 0,0 0,0 0,5 2,1 2,9 3,5 4,0 5,0 Otros Total 100,0 98,6 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 IHH 10 000 9 730 9 910 9 583 9 433 9 319 9 239 9 053 Fuente: Elaboración propia sobre reportes anuales de las empresas y página web del Regulador. Por otra parte, en enero de 1997, siete empresas entraron en el mercado de LD, pudiendo los usuarios preseleccionar los operadores en 60 ciudades.12 Entre los concesionarios aparecieron grupos industriales y financieros mexicanos asociados con operadores de telecomunicaciones estadounidenses. En la actualidad tres operadores dominan este mercado: Telmex, que estableció un joint venture con US Sprint para proveer servicios internacionales entre México y Estados Unidos; Avantel (Banamex y MCI) y Alestra (Alfa y ATT) que se fusionó con Unicom (Bancomer, GTE, and Telefónica). Los avances de la competencia en telefonía de LD en comparación con la telefonía local han sido sustancialmente mayores. No obstante, luego de que los entrantes alcanzaran una participación de 30% en los años 1999–2001, estos avances se han revertido hasta una participación ligeramente superior al 20%. Para este mercado la concentración, medida por el IHH, disminuyó rápidamente con la entrada de las nuevas empresas, sin embargo en el período entre 2000 y 2004 la concentración del mercado aumento nuevamente. El cuadro 3.3 muestra que Telmex ha recuperado terreno en este mercado. c) La competencia en telefonía móvil En 1987 al iniciarse el mercado móvil, el país fue dividido en nueve regiones entregándose dos licencias en cada una. Telcel recibió una licencia en cada una de las regiones. La única restricción establecida fue que la empresa mencionada no podía ser el único proveedor en ninguna de esas regiones. Los principales operadores del segmento junto a Telcel hacia fines de la década pasada eran Iusacell operando desde finales de los años 80, Pegaso (adquirida por Telefónica en 2001) que ingresó en el año 1999 y Unefón que inició operaciones a principios del año 2000. Aun cuando la innovación tecnológica en el segmento móvil es constante y, probablemente, una característica central, en México fue el cambio regulatorio un elemento decisivo para su crecimiento. La introducción de la modalidad “el que llama paga” a mediados de 1997 (véase el gráfico 3.5) ha tenido un inmenso impacto en la industria (Mariscal y otros, 2006). De manera inédita, el número de suscriptores empezó a casi duplicarse cada año, entre 2001 y 2004 este sector creció a una tasa mayor al 20% anual. Para el año 2000 la penetración móvil superaba a la fija y para el año 2004 ya la duplicaba tal como lo muestra el gráfico 3.4. El período se caracteriza, además, por un alto crecimiento económico que complementa los incentivos positivos que generó el que los usuarios de la telefonía móvil dejaran de pagar las llamadas que recibían. 11 12 El índice Herfindahl-Hirschman (IHH) se calcula sumando los cuadrados de las participaciones de mercado de cada firma. El máximo valor que puede alcanzar el IHH es 10.000 e indica que una sola empresa tiene el 100 % de la participación del mercado. Junto a Telmex que tenía licencia desde diciembre de 1990, la obtuvieron Avantel el 6 de octubre del 1995; Iusatell el 12 de febrero de 1996; Marcatel el 26 del mismo mes; Investcom el 4 de abril; Bestel el 10 de abril; Miditel el 26 del mismo mes, Alestra el 30 de abril y Telinor el 23 de julio. 18 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Cuadro 3.3 MÉXICO: PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO POR EMPRESA: TELEFONÍA LD, 1997-2004 Participación del mercado (%) 1997 1998-2000 2000-2004 Alestra 4,94 9,29 8,79 Avantel 5,96 13,56 9,89 Iusacel 0,60 1,55 1,50 Marcatel 0,17 0,48 0,95 Protel 0,09 0,41 0,20 Telmex 85,20 71,89 73,35 Telnor 3,04 2,32 2,70 Bestel 0,00 0,17 1,06 Maxcom 0,00 0,00 0,01 TeleReunión 0,00 0,00 0,88 Axtel 0,00 0,00 0,63 GTM 0,00 0,00 0,02 Total IHH 100,00 100,00 100 7 328,10 5 454,85 5 580,34 Fuente: Elaboración propia sobre reportes anuales de las empresas y página web del regulador. Durante este período la aparición de competidores de talla internacional fue un impulso para que el regulador tomará importantes medidas, en particular la interconexión entre redes de operadores para envío de mensajes cortos (SMS, Short Message Service) en 2003.13 Hasta antes de esa resolución, el tráfico de mensajes cortos era de 3,3 millones por día, una vez dictada la resolución el tráfico se incrementó, en 2005, hasta una cifra de 38 millones de mensajes diarios.14 No obstante, en un contexto de crecimiento del número de suscriptores, el mercado está concentrado.15 Telcel da servicio a 75 ciento de los usuarios de este servicio, mientras que el resto de los participantes del mercado compiten por una demanda residual, formando una franja de operadores de nicho entre los que podemos destacar a Telefónica, Iusacell, Unefón y Nextel. El cuadro 3.4 muestra la evolución de IHH, el aumento del mismo refleja la mayor participación de mercado de Telcel. d) Otros indicadores: tarifas y calidad de servicio En México, como ya fue comentado anteriormente, de acuerdo con la LFT existe libertad para la fijación de las tarifas por parte de los operadores, siempre que las mismas permitan la prestación de los servicios en condiciones satisfactorias de calidad, competitividad, seguridad y permanencia (artículos 7, 60, 61 y 5 transitorio de la LFT). Asimismo, para la aplicación efectiva de las tarifas, la ley establece como único requisito que deberán ser registradas ante la COFETEL antes de su implementación. 13 14 15 La COFETEL ordenó la interconexión de las redes a efecto de que los usuarios de distintas empresas puedan completar dichos mensajes en un plazo que no exceda 60 días, también determinó que este servicio conduce tráfico público conmutado por lo que le aplica el artículo 42 de la LFT y propuso a las empresas el esquema bill and keep. En enero de 2006 la COFETEL autorizó el intercambio de mensajes SMS entre Nextel y las compañías celulares (Telcel, Movistar, Iusacell y Unefón). Pero únicamente Movistar ha firmado un acuerdo de interconexión con Nextel para dar ese servicio. El principal argumento de las otras empresas para negar la interconexión a Nextel es que dicha empresa no es una operadora de telefonía celular, para serlo, argumentan, tendría que obtener una concesión y pagar por la misma tal como lo hicieron ellas. Cuando el mercado de telefonía celular inició en México (1989-1990) las cuotas de mercado de Iusacell y Telcel eran muy similares 45% y 55%, respectivamente. Sin embargo mientras que Telcel tenía licencias en las nueve regiones, Iusacell sólo contaba con licencias en cuatro regiones, ello explica en algo la diferencia actual entre ambas empresas. 19 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Gráfico 3.5 EVENTOS RELEVANTES EN EL MERCADO DE TELEFONÍA MÓVIL EN MÉXICO, 1990-2005 Telcel lanza Amigo Kit Se introduce CPP “El que llama paga” Privatización TELMEX 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Ley Federal de Telecomunicaciones 1996 Aparición de teléfonos con cámara Telcel lanza servicio GSM 1997 1998 1999 2000 2001 2002 Aparece Unefón Aparece Pegaso PCS Interconexión entre operadores para SMS Exención del IEPS Entra en funcionamiento SMS 2003 2004 2005 TEM lanza servicio GSM Aparece TEM Fuente: Telecom CIDE sobre datos de COFETEL. Cuadro 3.4 MÉXICO: PARTICIPACIÓN EN EL MERCADO POR EMPRESA: TELEFONÍA MÓVIL, 1997-2004 Participación de mercado (%) Telcel 1997 63,7 1998 62,7 1999 2000 2001 2002 2003 2004 67,9 73,1 78,1 78,1 79,8 77,2 TEMs Movistar 11,4 12,9 12,5 9,0 5,6 9,4 11,7 15,1 Iusacell 22,9 22,4 17,0 11,7 9,0 8,3 4,3 3,9 Unefon 0,0 0,0 0,0 1,1 3,8 4,2 4,2 3,8 Pegaso 0,0 0,0 1,4 4,0 3,6 0,0 0,0 0,0 Portatel 1,9 1,9 1,1 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 Total 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 IHH 4 717 4 606 5 058 5 579 6 235 6 277 6 534 6 221 Fuente: Elaboración propia sobre reportes anuales de las empresas y COFETEL. Por otra parte, existen disposiciones en la Ley para aplicar una regulación específica en materia de tarifas a aquellos operadores que sean declarados como “operador con poder sustancial en mercados relevantes” por la CFC (artículo 63 de la LFT). En este marco, se podrán imponer obligaciones específicas relacionadas con las tarifas, buscando como principio que las tarifas de cada servicio, capacidad o función, incluyendo las de interconexión, permitan recuperar, al menos, el costo incremental promedio de largo plazo. Bajo este contexto, el operador incumbente Telmex está sujeto en la actualidad y desde su privatización en 1990, a un control tarifario de precios tope. Los servicios que están sujetos de este control se enmarcan en la denominada “canasta de servicios básicos”, que incluye los siguientes componentes: cargos de instalación, renta básica, servicio local medido, larga distancia nacional y larga distancia internacional. 20 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Según datos de la COFETEL en los últimos años, las tarifas de servicios de telefonía básica así como telefonía móvil, se han reducido en términos reales. Los gráficos 3.6 y 3.7 realizados con datos tomados de dicho organismo ilustran tal afirmación. Gráfico 3.6 MÉXICO: INCREMENTO PROMEDIO DE LAS TARIFAS DE LA CANASTA BÁSICA a DE SERVICIOS BÁSICOS CONTROLADOS, 1997-2006 50 Inflación 40 Incremento de las tarifas 30 20 10 2006e 2005 2004 2003 2002 2001 2000 1999 1998 -10 1997 0 Fuente: COFETEL. a Incluye gastos de instalación renta básica y servicio local medido. Sin embargo, aun cuando la reducción de las tarifas ha sido importante en los segmentos analizados, México aún presenta valores más elevados que otros países. En el caso de los servicios de llamadas locales, en 2004 México se ubicó como el octavo país más caro dentro del grupo de la OECD16 (véase el gráfico 3.8). En el caso de la telefonía móvil las tarifas de interconexión por terminación de llamadas son elevadas, lo que provoca diferencias en precios, con lo cual se inhibe la competencia entre los operadores móviles.17 De acuerdo Rafael del Villar, Subsecretario de Economía, “las tarifas de interconexión que cobran las empresas de telefonía móvil son 12 veces superiores a las que cobran los operadores de telefonía fija. De hecho la tarifa de interconexión de los operadores móviles es tan elevada que genera importantes distorsiones no sólo entre el tráfico fijo y móvil sino también entre el tráfico de los operadores móviles” (Mares, 2007). 16 17 La comparación se realizó teniendo en cuenta los precios de las canastas medidos en dólares en paridad de poder adquisitivo (PPP), por ser una medida aunque imperfecta, la que mejor se aproximada a la posición relativa de un país en términos de su capacidad de compra. Si se toman en cuenta los valores en dólares corrientes, México se ubica entre los cinco países con los cargos telefónicos residenciales locales más baratos dentro del grupo de países de la OECD. Para el subsecretario de Comunicaciones, Rafael del Villar, es necesario reducir las restricciones a la inversión extranjera en el negocio de la telefonía fija y reducir las tarifas de interconexión que cobran las los operadores móviles para que se puedan materializar los beneficios para el usuario derivados de la convergencia de la telefonía fija y telefonía móvil. La elevada tarifa de interconexión móvil eleva los costos de los operadores móviles de menor tamaño más que los costos del principal operador lo que permite al operador de mayor tamaño ofrecer tarifas, que aún a pesar de elevadas para los usuarios, no permiten a los otros operadores ofrecer tarifas más bajas. (Citado por M. Mares, 2007). 21 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Gráfico 3.7 MÉXICO: TARIFAS DEL SERVICIO DE TELEFONÍA MÓVIL DE POSPAGO Y PREPAGO, 1997-2005 (Pesos por minuto, a precios de diciembre de 2005) 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0 1997 1998 1999 2000 2001 POSTPAGO MIN.INCL. 2002 2003 2004 2005 PREPAGO SALIDA Fuente: COFETEL. Gráfico 3.8 MÉXICO: CANASTA OECD DE CARGOS TELEFÓNICOS RESIDENCIALES EXCLUYENDO LLAMADAS INTERNACIONALES Y A TELÉFONOS MÓVILES 900 Por uso 800 Fijo 700 USD PPP 600 500 400 300 200 100 Corea Islandia Suiza Suecia Japón Dinamarca Reino Unido Luxemburgo Noruega Austria Canadá Alemania Países Bajos Italia Grecia Irlanda Finlandia Francia OECD España Bélgica Estados Unidos México N. Zelanda Australia Portugal Rep. Eslovaca Turquía Rep. Checa Polonia Hungría 0 Fuente: OECD y Teligen. Por otra parte, es posible señalar que la inminente entrada de nuevas tecnologías tales como los servicios de voz por Internet (VoIP) en un futuro no lejano, podría hacer pensar en un escenario con tarifas cada vez más bajas en México. Un ejemplo en este sentido se concentra en la reciente oferta de paquetes de servicio residencial que están ofreciendo los principales operadores de telefonía fija para usuarios, en una creciente competencia por atraer clientes que consumen un volumen medio o alto de servicios de voz y datos. En el caso del mercado de telefonía móvil, en la pelea de los operadores por obtener una mayor parte del mercado, la reducción de las tarifas mediante la promoción de atractivos planes tarifarios, juega también a favor de la reducción de precios en este mercado. 22 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas En el tema de adopción de tecnología, México se encuentra bien posicionado. En los últimos 10 años, las empresas del sector han invertido en conjunto alrededor de 30 mil millones de dólares que se han reflejado en la construcción de una red que para 2005 sumaba poco más de 120 mil kilómetros tal como se puede apreciar en el gráfico 3.9. El resultado de las inversiones en infraestructura también se ha reflejado en la digitalización del 100% de la planta telefónica a partir de 2001 y en incrementos en la productividad del sector. Por ejemplo, la productividad de Telmex, aproximada por la cantidad de líneas por empleado, pasó de 107 en 1990 a 319 en 2003.18 e) La transformación de Telmex–América Móvil en operador regional La presencia de Telmex en las telecomunicaciones latinoamericanas se inició con la segunda ola de privatizaciones en la segunda mitad de los noventas. Su expansión siguió dos caminos diferentes: i) la adquisición de compañías fijas en Guatemala, El Salvador y Nicaragua y; ii) el más importante, la expansión de sus operaciones móviles en varios países de América del Sur, mediante su subsidiaria América Móvil. En un claro contraste con Telefónica que construyó su posición competitiva dentro de América Latina mediante la adquisición de empresas de telefonía fija en diferentes países y luego o paralelamente ingresó en los otros segmentos, Telmex y América Móvil han penetrado en esos mercados a través de la adquisición, principalmente, de servicios móviles y de LD. Como se observa en el cuadro número 3.5, la competencia entre las dos empresas en el segmento móvil se despliega en casi todos los países de la región. Llama la atención que en la mayoría de los países, la participación de mercado conjunta de ambas empresas supera con creces el 50%. Se configuran así tendencias fuertes a la constitución de una mercado duopólico y de carácter regional (Mariscal y Rivera, 2005 a y 2005b). Grafico 3.9 45 140 40 120 100 80 20,7 9,3 23,6 13,6 54,6 62,1 68,2 72 74 75 51,6 1998 1999 2000 2001 2002 2003 1996 46,8 1995 1993 1992 5,5 15,8 1997 37,5 40 0 29,9 42,8 60 20 34,3 Otros Telmex 1994 Miles de kilometros CRECIMIENTO DE LA RED DE FIBRA ÓPTICA EN MÉXICO, 1992-2003 Fuente: COFETEL y Telmex. 18 “La digitalización de una red de telecomunicaciones es la introducción de transmisión digital y de componentes de conmutación digitales dentro de dicha red. Las razones son básicamente económicas, pero también hay otras razones, tales como, mejora y ampliación de servicios a los abonados, mejor calidad de transmisión, mejores facilidades de mantenimiento y operación.” (H. Leijon). 23 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Cuadro 3.5 PRESENCIA EN PAÍSES Y PARTICIPACIÓN DE MERCADO: AMÉRICA MÓVIL VS TELEFÓNICA MÓVILES, 2004 País/segmento AMX TEM AMX+TMX (%) (%) (%) Densidad móvil del país Argentina 27,8 26,1 53,8 Brasil 25,6 49,8 75,5 37 Chile* -- 35,1 35,1 61 57,5 32,6 90,1 23 Colombia 34 Ecuador 63,9 30,8 94,7 28 El Salvador 32,2 23,9 56,1 23 Guatemala 45,6 26,2 71,8 23 Honduras 28,3 -- 28,3 10 México 75,6 14,8 90,4 36 Nicaragua 58,1 40,4 98,4 13 -- 73,1 73,1 12 15 Panamá Perú Uruguay Venezuela -- 51,9 52,0 1,0 35,6 36,7 16 -- 45,7 45,7 30 Fuente: Telecom-CIDE con base en información de las empresas y páginas de los reguladores. Nota: La densidad móvil del país se refiere al número de suscriptores por cada 100 habitantes. Cabe mencionar que se omitieron los decimales. AMX: América Móvil, TEM: Telefónica Móviles. * En el cuadro no aparece la compra de Smartcom a Endesa España pues ésta se realizó en el 2005. El cuadro número 3.5 también muestra que el grupo mexicano está realizando esfuerzos significativos para proyectar la competencia en telefonía móvil a todos los segmentos. En efecto, es claro el esfuerzo por fortalecer su posicionamiento en telefonía de LD con la adquisición de Embratel en Brasil. En la misma dirección apunta la adquisición de ATT Latinoamérica, Echtel y Chilesat, empresas que operan también en LD y la compra del mayor operador de TV cable del Brasil. Como se sabe, en virtud del proceso de convergencia, las redes de televisión por cable están ofreciendo en varios países los servicios de telefonía fija, Internet de banda ancha y televisión representando la principal alternativa competitiva a las redes tradicionales de telefonía fija. Resulta interesante distinguir la estructura organizacional de cada una de éstas empresas. Mientras que el predominio de inversionistas institucionales en Telefónica España resulta en un proceso de toma de decisiones lento; la naturaleza familiar del Grupo Carso, implica que los altos funcionarios tienen mayor autonomía de decisión y cuando resulta necesario algunas decisiones pueden llevarse a cabo con una simple llamada a la cabeza del grupo. La alta capacidad de gestión del grupo se ha visto reflejada en que empresas que al ser adquiridas se encuentran quebradas rápidamente empiezan a generar utilidades. En dicha estrategia, lo más importante han sido las economías derivadas de la exportación de las mejores prácticas de operación a los distintos países (Mariscal y Rivera, 2005b). 5. Límites a la competencia en las telecomunicaciones en México Existen diversas aristas desde las cuales se pueden explicar los límites tanto a la competencia como al desarrollo del sector de las telecomunicaciones en México. Cada una de ellas ofrece diversas perspectivas con diferentes grados de impacto. En la primera sección se planteó que la naturaleza de la reforma limitó el desarrollo de la competencia. La privatización de un monopolio vertical y horizontalmente integrado tuvo como consecuencia que al terminar el período de exclusividad y 24 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas abrirse el mercado a la competencia, existía un solo operador de tamaño significativo lo que introdujo costos significativos a la regulación. Por otra parte, la secuencia de la reforma no otorgó certidumbre institucional al proceso de regulación. Se inició con la privatización, se siguió con un período de exclusividad y cinco años más tarde se promulgó la LFT creando un año después una agencia reguladora débil. En esta sección se exploran dos temas adicionales que a nuestro parecer han limitado el desarrollo de la industria de telecomunicaciones en el país, el primero la judicialización de la competencia y el segundo la persistencia de barreras de entrada al sector, ambas asociadas a la debilidad institucional del sector. a) La judicialización de la competencia La aplicación de la ley y el contexto jurídico institucional en torno al cual se regula una industria son decisivos para su eficacia. El sector de las telecomunicaciones en México se ha desarrollado en medio de una gran cantidad de contiendas judiciales que en efecto han paralizado el ejercicio regulatorio en el país (Torre, 2000). Por ejemplo, tan sólo en 2002 el número de amparos contra las decisiones de la COFETEL fue de 200 a lo cual habría que agregar los litigios entre las empresas. En el anexo número 1, se presenta una reseña de las contiendas judiciales que se desarrollan entre los operadores y los resultados de las intervenciones del regulador sectorial, así como del supervisor de la competencia. La principal característica de dichos procesos legales es lo lento que resulta llegar a una decisión definitiva.19 El ejemplo de la resolución de la CFC en torno a la dominancia de Telmex es muy ilustrativo de lo largo que puede resultar acudir a los tribunales para darle solución a un caso en este sector (CFC, 2000 y 2001). En diciembre de 1997 la CFC “emitió una resolución preeliminar en la que señalaban que Telmex era un agente económico con poder sustancial en los mercados relevantes de: telefonía básica local, acceso, larga distancia nacional, transporte interurbano y larga distancia internacional” (Núñez 2003). Tal resolución resolvió aplicar una regulación más estricta a Telmex. En septiembre de 2000, la COFETEL emitió su Resolución Final de Dominancia, en la que se imponían a Telmex obligaciones en materia de tarifas, calidad del servicio y relacionadas con la información que le soliciten las autoridades. Sin embargo, Telmex promovió y obtuvo un amparo contra la resolución de CFC y por tanto, la resolución de la COFETEL se invalido automáticamente. Posteriormente, en mayo de 2001, la CFC procedió a reponer el procedimiento contra Telmex, ante lo cual la empresa interpuso un recurso de reconsideración que fue calificado por la CFC como inatendible y ratificó su resolución. La empresa promovió un nuevo juicio por lo que en abril de 2004 se le otorgó un amparo que obliga a la CFC a emitir una nueva resolución que deberá enfocarse al tema de la clasificación de los mercados y la determinación de poder sustancial que a su vez será la base legal para que la COFETEL también emita una nueva resolución con respecto a la dominancia de Telmex. Finalmente el 12 de octubre de 2006 mediante un comunicado Telmex señalo: “El pasado 4 de octubre un juzgado federal emitió sentencia favorable a Telmex, en la que se establece que la declaratoria de poder sustancial realizada por la Comisión Federal de Competencia carece de sustento probatorio” (Cardoso, 2006). Así entre la declaración de dominancia original en 1997 y la decisión final en octubre de 2006 transcurrieron casi 9 años. 19 El primer amparo en esta historia fue interpuesto por Avantel y es considerado un punto de quiebre pues evidenció las problemas y debilidades regulatorios e institucionales del sector. 25 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Sobre el resultado del juicio es importante mencionar que un argumento central en la defensa de Telmex era que las autoridades no habían actualizado los datos que utilizaron para armar el caso en su contra, tal opinión tuvo un impacto importante en la resolución judicial. Conviene sin embargo resaltar que a pesar del resultado favorable para Telmex, la corte en ningún momento afirmó que la empresa careciera de poder de mercado sino que las pruebas presentadas para probar tal acusación eran insuficientes. b) Barreras de entrada i) Asignación de espectro y licencias En Latinoamérica como región, la asignación de espectro ha sido menor que en otras áreas del mundo tales como Asia y la Unión Europea. En promedio, los países latinoamericanos asignan 100 MHz a operadores de telefonía móvil, mientras que en la Unión Europea se asignan 250 MHz. En México la asignación de espectro es aún menor, considerando las banda de frecuencias de 850 y 1.900 MHz la cantidad de espectro asignada a Telcel es de alrededor de 55 MHz y la de Movistar de 50MHz (García, 2005). En México, uno de los mayores problemas en la asignación del espectro ha sido el período transcurrido entre las licitaciones: entre la licitación de espectro realizada en 2005 y la anterior, transcurrieron cerca de 10 años.20 Según la OECD (2005), mientras que en la mayoría de los países que pertenecen a esa organización, la asignación del espectro se usa como un poderoso instrumento para incrementar la competencia, en México la asignación de espectro ha fungido como una barrera artificial de entrada y al mismo tiempo como un obstáculo para el desarrollo del mercado.21 Otro aspecto que limita el uso más eficiente del espectro son las condiciones que se incorporan en las concesiones éstas resultan en distintos beneficios y obligaciones para empresas que prestan un mismo servicio. 22 En este mismo sentido, el uso del espectro se ve limitado a una actividad específica aun cuando la empresa en cuestión cuente con las condiciones tecnológicas necesarias para prestar varios servicios, lo que se constituye como un obstáculo al uso de nuevas tecnologías o aplicaciones como el VoIP. Hazlett y Muñoz (2004) han demostrado que es posible lograr grandes beneficios sociales al permitir un uso más liberal del espectro, entre otros precios más competitivos y tarifas más bajas de telefonía celular y más competitividad.23 ii) Licencias En México, la exigencia de que los concesionarios pidan autorización para ofrecer un nuevo servicio aun cuando es técnicamente factible, implica trámites largos y costosos que se convierten en una barrera para entrar a otros mercados de la industria y que además van en contra de la neutralidad tecnológica de la LFT, por ejemplo, para comercializar servicios de voz es necesaria una concesión, lo que restringe el uso de nuevas tecnologías tales como el uso de voz por el protocolo IP generando pérdidas a los consumidores. 20 21 22 23 En Chile, Reino Unido y Estados Unidos las licitaciones son periódicas y existe una planeación al respecto de dos o tres años. En 2005 se decidió licitar espectro en la frecuencia de 1900 MHz por región para PCS. Como lo señala la LFT, la CFC emitió su opinión mediante la cual determinó que a fin de garantizar la igualdad de condiciones para las empresas que ya participaban en el mercado y facilitar la entrada de nuevas, las primeras únicamente podrían acumular un máximo de ancho de banda de 35 MHz por región. Por su parte la COFETEL manifestó su desacuerdo con tal resolución pues había establecido un tope máximo de acumulación de 65 MHz por región considerando tanto la banda de 1900 MHz como la de 800 MHz. Tal situación reflejó la inexistente coordinación para la elaboración de las bases de licitación entre ambos organismos. Un ejemplo de tal situación es la experiencia de Nextel que a fin de incrementar su cobertura y disponibilidad de espectro compró espectro a empresas más pequeñas a precios muy por encima de lo que ellos habían pagado al gobierno. Un caso similar sucedió entre Telcel y Unefón. Según estos autores, en México se requeriría de un aumento en la asignación de espectro a 158 MHz para lograr el mismo índice de concentración que en Guatemala, lo que se traduciría en un aumento de 1.786 millones de dólares en el beneficio al consumidor. 26 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Recuadro 4.1 MÉXICO: DEMORA EN LA ENTREGA DE CONCESIONES El artículo 25 de la LFT señala que la SCT analizará y evaluará la información correspondiente en un plazo no mayor 120 y que una vez cumplidos los requisitos de información se otorgará la concesión. Sin embargo existen ejemplos concretos del incumplimiento de la LFT. La empresa Nextel opera en México como prestadora de servicios de trunking, no es una red de acceso local como lo son empresas de telefonía local fija o bien las empresas de telefonía móvil. Eso implica, entre otras cosas, que la numeración que utiliza se la rentan otras empresas. En virtud de tal situación, Nextel solicitó a la COFETEL una licencia para brindar el servicio de telefonía de local. Luego de tres años de iniciado el trámite no recibió respuesta alguna. Por ello, en 2005 la empresa decidió presentar una queja contra la COFETEL ante la Secretaría de la Función Pública por ineficiencia e incumplimiento de sus responsabilidades a fin de que dicha Secretaría analice porque no han sido atendidas las peticiones de la empresa y si existe alguna responsabilidad por parte de los funcionarios de la COFETEL. Un caso similar es el de Telefónica Movistar quien después de casi dos años de hecha su solicitud para prestar servicios de telefonía local no ha recibido una respuesta. Con respecto a la lentitud de la de la COFETEL para emitir sus opiniones sobre el otorgamiento de una concesión o permiso para distintos servicios, la Auditoria Superior de la Federación (2002, 2003, 2004) encontró que en 2002 el retraso en opiniones sobre concesiones fue de hasta 1986 días y en permisos de 238, incumpliendo los artículos 25 y 32 de la LFT. (ASF, 2003: 101) A pesar de que la LFT está diseñada para regular las redes y no los servicios que se prestan por medio de ellas (Farah, 1995), la realidad muestra que la obligación de contar con una concesión para brindar un determinado servicio y la necesidad de una nueva autorización para servicios específicos, retrasa o incluso detiene la entrada de nuevas empresas al mercado. Más aún el problema principal no radica en el trámite mismo sino en la lentitud del regulador para dar respuestas a las solicitudes de las empresas interesadas en prestar un nuevo servicio, así como en todos los procesos administrativos y legales que de ello se desprenden. Finalmente, el tema de las licencias también está estrechamente ligado al uso de nuevas tecnologías. Por ejemplo, mientras que operadores de otros países como France Telecom, British Telecom y Vodafon han introducido ofertas de servicios mediante las tecnologías VoIP, el uso de esta tecnología todavía no está claramente definido en el marco regulatorio mexicano (OECD, 2006). Lo que es más este tipo de servicios en muchos casos se prestan en el país de manera ilegal pues los proveedores de los mismos (por ejemplo, Skype Vonage) no cuentan con una licencia que los acredite como operadores de telefonía básica. 6. Temas pendientes A lo largo del documento se señalaron los problemas del sector a nivel institucional y regulatorio más importantes. La solución a varios de ellos está en adicionar o por lo menos reforzar algunas facultades de la COFETEL, así como eliminar la “doble ventanilla” entre ésta y la SCT. Con estos fines sería necesario: capacidad para otorgar, administrar y revocar concesiones, asignaciones, permisos y registros; administrar el espectro radioeléctrico, actualizar el cuadro nacional de atribución de frecuencias, definir el uso del espectro y publicar el programa de licitaciones; resolver desacuerdos entre concesionarios y permisionarios con respecto al cumplimiento de la ley en la materia. Es importante establecer obligaciones específicas a los operadores que hayan sido 27 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas declarados por CFC con poder sustancial en el mercado relevante incluyendo, las condiciones en que deberán hacer disponibles los recursos esenciales y sancionar violaciones a la LFT, reglamentos y demás disposiciones administrativas en materia de telecomunicaciones y radiodifusión. Uno de los grandes retos que enfrenta la industria de las telecomunicaciones en México es la convergencia. En México la discusión sobre la convergencia se desató principalmente a raíz de la intención de las empresas de televisión por cable de ofrecer los servicios de telefonía. En octubre de 2005 la CFC determinó que deberían evitarse las barreras de entrada regulatorias y administrativas innecesarias en el proceso de concesión de redes públicas de telecomunicaciones. Para lo cual deben evitarse medidas administrativas y regulaciones que condicionen la tecnología a utilizar por los concesionarios, encarezcan artificialmente la participación de nuevos operadores y tengan el efecto de obstaculizar innecesariamente la concurrencia en una misma área geográfica de dos o más concesionarios de telecomunicaciones independientes entre sí (CFC, 2005). Con el objetivo de avanzar en el tema de la convergencia, en abril de 2006 la SCT envío a la Comisión Federal de Mejora Regulatoria (COFEMER) el anteproyecto del Acuerdo de Convergencia de Servicios Fijos de Telefonía Local y Televisión y Audio Restringidos que se proporcionan a través de Redes Públicas de Telecomunicaciones Alámbricas e Inalámbricas. El Acuerdo de Convergencia de servicios fijos de telefonía local y televisión y/o audio restringidos que se proporcionan a través de redes públicas alámbricas e inalámbricas fue publicado en el DOF el 3 de octubre de 2006. Dos temas vitales para el éxito de nuevos competidores están reflejados en el acuerdo, la interconexión y la portabilidad. El acuerdo obliga a la creación de un Comité Consultivo que deberá encargarse de elaborar un Convenio Marco de Interconexión, en él se deberán establecer las condiciones para la interconexión de las redes de concesionarios de telefonía local con las redes de concesionarios de televisión y/o audio restringido (Arts. 4 y 5 AC). Asimismo en su artículo 6 indica que “La COFETEL, conforme a las atribuciones que establecen los artículos 9-A, fracción I de la Ley y 37 Bis, fracción I del Reglamento Interior, en un plazo máximo de 75 (setenta y cinco) días naturales contados a partir de la entrada en vigor del presente Acuerdo, observando lo señalado en el acuerdo Cuarto que antecede con respecto al Comité Consultivo, deberá emitir y publicar en el DOF la resolución relativa a la portabilidad de números que asegure su implementación efectiva, entendida ésta como el cumplimiento de la obligación legal de los concesionarios de telefonía local de proporcionar dicha portabilidad, asegurando las condiciones técnicas y operativas para ofrecerla regularmente a los usuarios que la soliciten…” A decir de la propia SCT este acuerdo “propicia la convergencia de redes y servicios de telecomunicaciones, así como la sana competencia entre concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que proporcionan el servicio de televisión y audio restringidos, y concesionarios de redes públicas de telecomunicaciones que proporcionan el servicio fijo de telefonía local, mediante la interconexión e interoperabilidad eficiente de sus redes, sobre bases de tarifas no discriminatorias” (SCT, 2006). La SCT también señala que el Acuerdo simplifica el trámite de autorización de servicios adicionales a los títulos de concesión de las redes públicas de telecomunicaciones de los servicios fijo de telefonía local y de televisión y audio restringidos. En contraste, para CANITEC (González, 2006), el acuerdo es favorable a Telmex pues modifica su título de concesión y le permite ofrecer servicios de video sin restricción a pesar de su dominancia en telefonía local y además no se atiende la recomendación de la COFECO de otorgar 28 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas un plazo de dos años a las empresas de cable.24 La empresa Nextel (2006) por su parte señala que la convergencia debe darse de manera general y no referirse a determinados servicios, por lo tanto el acuerdo: no es necesario pues la LFT ya permite la convergencia en base al principio de neutralidad tecnológica de la Ley; limita la neutralidad tecnológica; no contempla las resolución de la COFECO sobre la convergencia; y es contrario al Plan Sectorial de Comunicaciones y Transporte; además crea barreras de entrada al aumentar la carga administrativa y dificulta la competencia entre las redes de los distintos servicios y empresas.25 Recuadro 5.1 ¿ES NECESARIO EL ACUERDO DE CONVERGENCIA? La LFT contempla la neutralidad tecnológica y regula redes y no los servicios que se prestan mediante las mismas. Es entendible que se busquen los medios para hacer operativa tal normatividad, pero eso era posible mediante la atención a las indicaciones que contienen los títulos de concesión, por ejemplo para los operadores de telefonía inalámbrica el numeral tercero en su segundo párrafo señala: “…(nombre o razón social del concesionario) podrá prestar servicios adicionales a los comprendidos en el (los) anexo(s) de este título, previa autorización resolución favorable de la secretaría. Al efecto, el concesionario deberá presentar solicitud a satisfacción de la secretaría, que cumpla con los requisitos del artículo 24 de la ley y demás disposiciones que resulten aplicables, sin perjuicio de que, de requerir concesiones sobre bandas de frecuencias del espectro radioeléctrico, éstas se otorgasen mediante el procedimiento de licitación pública previsto por el artículo 14, así como por los demás artículos aplicables de la ley. Para obtener la autorización mencionada en el párrafo anterior, el concesionario deberá estar al corriente en el cumplimiento de las obligaciones derivadas de la presente concesión. En los términos del artículo 33 de la ley (nombre o razón social del concesionario) podrá prestar servicios de valor agregado, bastando que previamente los registre previo registro ante la comisión”. http://www.cofetel.gob.mx/cofetel/cft2/public_html/html/inalambrico/inaredpublica.shtml La convergencia de redes y servicios implica retos concretos para la COFETEL y el marco institucional mexicano en materia de telecomunicaciones. Por ello es conveniente considerar la experiencia de otros países o regiones donde los avances en el tema son notables. Por ejemplo, en Europa, el marco regulatorio data de la Revisión del 1999 y se ha venido actualizando para incluir temas referentes a interconexión y portabilidad, regulación con normas derivadas del poder significativo de mercado e incluso iniciativas para disminuir la brecha digital y facilitar el acceso a TICs en general y en especial de personas mayores de edad o con discapacidades físicas. Otro ejemplo es Japón donde se realiza una continua revisión del marco normativo para mantenerlo actualizado y además se ha dado prioridad a los temas de interoperabilidad, interconexión y conectividad (Murillo, 2006). La regulación no debe convertirse en un obstáculo para la rápida evolución y adopción de nuevas tecnologías, por el contrario debe actuar como un catalizador de los beneficios de los avances tecnológicos y permitir el mayor aprovechamiento de los mismos. 24 25 En algunas zonas del país se han formado alianzas entre empresas de cable y de telefonía para proporcionar el Triple Play: Megacable y Bestel (Guadalajara), Maxcom y Telemedia (Querétaro) Maxcom y Cablenet (Toluca) y Axtel y Cablemas (Tijuana). El Acuerdo parece apoyar un modelo de negocios que si bien es el más conocido no necesariamente corresponde a lo que todas las empresas pueden o desean ofertar. Existe una serie de combinaciones de servicios que no se consideran en el Acuerdo creando inequidad entre los operadores (Nextel, 2006). 29 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 7. Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Consideraciones finales Las reformas económicas impulsadas en México y en la mayoría de los países de América Latina prometían construir un modelo competitivo. Desde esta perspectiva, parecía que la liberalización de la industria, la privatización de la empresa incumbente, la promulgación de una ley sectorial y la creación de una agencia formalmente independiente asegurarían una industria en competencia. Esto, sin embargo, no ocurrió. El proceso de reforma del sector enfrentó problemas de origen. Entre ellos cabe destacar, la secuencia de la reforma, que comenzó con la privatización y un período de exclusividad, para cinco años después promulgar la LFT y un año más tarde crear la agencia reguladora. En gran medida tal secuencia se debió a que según la percepción de los formuladores de política cuando se iniciara la competencia, la empresa nacional iba a ser atacada desde múltiples direcciones por parte de las grandes empresas estadounidenses. En este sentido, el gran reto que enfrentaba la política pública era el de la subsistencia del operador nacional y la estrategia fue la creación de un campeón nacional. Más aún, los formuladores de política se enfrentaban a la necesidad de llevar a cabo la privatización lo más pronto posible. La decisión fue crear un a empresa vertical y horizontalmente integrada. Ello plantea dificultades a la regulación. El análisis del marco regulatorio mostró limitaciones serias entre la que destaca el precario fundamento jurídico de la COFETEL y su carácter eminentemente consultivo. La debilidad del regulador le ha impedido el cumplimiento de las tareas propias de cualquier agencia reguladora. La participación central de SCT en la regulación cotidiana ha creado una “doble ventanilla” que ha vuelto ineficaz el proceso regulatorio. Más aún, la SCT por ser un ente dependiente del ejecutivo ha sido más permeable a las presiones políticas. El sector de las telecomunicaciones en México se ha desarrollado en medio de una gran cantidad de contiendas judiciales que han paralizado el ejercicio regulatorio en el país. La principal característica de dichos procesos legales es lo lento que resulta llegar a una decisión definitiva. El ejemplo más claro de esto es la resolución de la CFC en torno a la dominancia de Telmex, desde la declaración de dominancia original hasta el año 2006 han transcurrido nueve años y la decisión final de los tribunales aún está pendiente. Con respecto de las regulaciones e instrumentos relacionados destaca que las concesiones se otorgan por línea de negocios. Aunque la LFT está diseñada para servicios, la obligación de solicitar una concesión para brindar un determinado servicio retrasa y en algunas ocasiones detiene el ingreso de nuevas empresas al mercado ya que las condiciones de tales licencias son impuestas por la COFETEL y pueden ser utilizadas como un mecanismo de regulación de la industria, lo que en la práctica genera un proceso de negociación, que alarga los procedimientos, si los planes de negocio del solicitante no coinciden con los de la COFETEL. El problema principal no radica en dicho requisito sino la discrecionalidad y lentitud tanto de la COFETEL para emitir su opinión como de la SCT para emitir su resolución sobre las solicitudes de concesiones o permisos. Tal situación no sólo impide la entrada de empresas al mercado, también el uso de nuevas tecnologías como el VoIP. Por otra parte, la estructura regulatoria para poner en marcha la convergencia existe y se ha estado construyendo desde hace tiempo, simplemente basta con la correcta aplicación de los principios legales contenidos en los distintos reglamentos, reglas, títulos de concesión y la propia LFT. Muchos de los temas que se discuten a la luz de la convergencia (interconexión, interoperabilidad y portabilidad, por ejemplo) ya están contemplados en la LFT; es necesario únicamente utilizar los mecanismos legales disponibles y necesarios para hacerlos operativos. La aplicación más estricta de la LFT por parte de la COFETEL parece ser el camino más eficiente para darle un impulso al crecimiento de la industria de telecomunicaciones. 30 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Para avanzar en este tema es indispensable dar el mismo trato a los concesionarios que presten los mismos servicios, independientemente de si su título de concesión original fue para servicios de radiodifusión o red pública de telecomunicaciones, especialmente ante la reforma de las leyes de Telecomunicaciones y de Radio y Televisión. Además, se debe permitir que todos los concesionarios de redes públicas que no requieran espectro radioeléctrico puedan prestar cualquier servicio de telecomunicación que sea factible a través de su red y que los concesionarios de espectro tengan mayor flexibilidad en la prestación de cualquier tipo de servicios, a condición de no causar interferencia perjudicial a los demás concesionarios autorizados del espectro. En concreto, estas propuestas apuntan al uso de uso de autorizaciones generales o bien licencias únicas, mediante las cuales sea posible prestar todos los servicios que la tecnología permite y que el operador decida. Por otra parte, para eliminar los rezagos en materias de liberalización y asignación de espectro el primer paso sería revisar los esquemas se asignación de este recurso. Ante el crecimiento de los mercados de telecomunicaciones es importante asignar espectro de manera más frecuente y liberalizar partes de éste, inclusive en las frecuencias de mayor capacidad así como permitir la reventa de licencias flexibles del espectro. Para ello simplemente se tienen que publicar en el DOF la normatividad para el mercado secundario de reventa de concesiones de bandas de espectro y, establecer un mínimo de calidad en las tecnologías que se utilizan en el espectro libre. Además, como ya señalamos, es necesario incentivar la convergencia tecnológica, para ello la experiencia de otros países en nuestra propia región, como Argentina y Perú, muestra la conveniencia y beneficios de otorgar licencias únicas. En resumen, un factor determinante de las características que muestra la competencia en las telecomunicaciones mexicanas es la precaria institucionalidad existente. El análisis de la aplicación de la LFT y su relación con la LFCE es muy claro al respecto. La institucionalidad no funcionó. Las diversas demandas interpuestas por los diferentes competidores demoraron un largo tiempo en ser resueltas perdiendo toda eficacia. Ello alude a problemas de la institucionalidad jurídica que superan con creces el ámbito de la política regulatoria y de protección de la competencia. La eficacia de la política regulatoria, sin embargo, podría mejorarse significativamente con el fortalecimiento de sus instituciones. Una agencia reguladora eficiente podría generar certidumbre, disminuir y otros los conflictos e incentivar la inversión. 31 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Bibliografía Bello, Alberto (2003), Axtel. Lección aprendida, en Expansión 23 de julio. Briceño, A. (2003), Fixed-mobile interconnection the case of Mexico www.itu.int/osg/spu/ni/fmi/casestudies/mexico_final.pdf Cardoso, V. 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(2000), “Las Disputas en el Mercado de Larga Distancia en México: ¿Evidencia de Captura Regulatoria?”, Centro de Análisis y Difusión Económica (CADE). Tovar Landa, Ramiro (2004), Política de competencia y regulación en el sector de telecomunicaciones, en, Comisión Federal de Competencia (2004), La Competencia en México, Porrúa. Wallsten, Scott (2000), Telecommunications Privatization in Developing Countries: The Real Effects of Exclusivity Periods, http://www.isnie.org/ISNIE01/Papers01/wallsten.pdf Wallsten, Scott (2002), Does Sequencing Matter? Regulation and Privatization in Telecommunications Reforms, http://econ.worldbank.org/files/13266_wps2817.pdf Zedillo Ponce de León, Ernesto (1996) Decreto Presidencia de la Creación de la Comisión Federal de Telecomunicaciones, agosto, http://www.cofetel.gob.mx/wb2/COFETEL/ COFE_Decretos_ 35 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Anexos 37 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Anexo I La judicialización de la competencia Años/ temas 1997 1998 Problema de la dominancia Conflictos en LD Conflictos en telefonía local CFC emite resolución que declara a Telmex con poder sustancial en telefonía local, acceso, transporte interurbano y LDN y LDI (Diciembre) Pleno CFC ratifica (febrero) Telmex interpone recurso de reconsideración (Abril) CFC rechaza recurso (17 de julio) Avantel contra Telmex: prácticas monopólicas en la prestación del servicio de LDN de cobro revertido a través de números 800 desde teléfonos públicos, condicionada a la adquisición de tarjeta prepagada Ladatel. (11 de mayo) Telmex denuncia Avantel frente a PROFECO por publicidad engañosa (junio) Alestra vs Telmex (octubre) 1999 Telmex obtiene la suspensión definitiva para evitar que CFC y COFETEL emitan regulación adicional (Junio) COFETEL no autorizó el aumento de tarifas telefónicas propuesto por Telmex (Octubre) Se otorga amparo a Telmex en contra del artículo 52 del Reglamento de la LFCE (Diciembre) Avantel vs. Telmex: doble cobro por la prestación de servicio de transporte interurbano conmutado a través del plan Lada operadores; trato discriminatorio en precio en comparación clientes comerciales, en restricciones a uso de enlaces, incremento de tarifas de instalación y renta de los enlaces denominados Lada. (Febrero) PROFECO Multa a Avantel por publicidad engañosa (mayo). Nueva demanda Avantel a Telmex por prácticas monopólicas (26 de mayo) 2000 CFC inicia de oficio investigación por presuntas prácticas monopólicas (enero) Pleno COFETEL impone a Telmex obligaciones específicas relacionadas con tarifas, calidad de servicios e información en virtud de la declaratoria de poder sustancial (marzo) Telmex presenta recurso de amparo; el Juez Séptimo de distrito negó la suspensión provisional de los actos reclamados solicitada por Telmex (abril) Pleno COFETEL impone a Telmex obligaciones específicas relacionadas con tarifas, calidad de servicios e información en virtud de la declaratoria de poder sustancial (12 de septiembre) Miditel versus Telmex: por rescisión de contratos de suministro de servicio de telecomunicaciones y conducción de señales para la prestación de servicios de tráfico de reventa (29 marzo) Avantel denuncia Telmex ante COFETEL, por prácticas anticompetitivas solicita revocación título de concesión (agosto) Telmex interpone recurso de reconsideración por la demanda de Avantel de mayo de 1998 (septiembre) Telmex interpone recurso de Amparo contra la resolución de COFETEL del 12 de septiembre (4 de octubre) Telmex presenta recurso de amparo contra de las obligaciones específicas del 12 de septiembre (5 de octubre) Avantel denuncia ante la CFC a Telmex por negación o retraso injustificado para proporcionar troncales digitales que forman parte de la red de telefonía local, insumo necesario para servicio de Internet, así como por discriminación al entregar ventajas exclusivas a su filial Prodigy Communications Corporation (29 de mayo) CFC inicia investigaciones por prácticas monopólicas en los mercados de interconexión entre redes públicas de telecomunicaciones (15 de noviembre) CFC ordena la supresión inmediata de las prácticas monopólicas denunciadas (13 de diciembre) /Continúa 39 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Anexo I (Conclusión) Años/ temas 2001 Problema de la dominancia Conflictos en LD Conflictos en telefonía local Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa del Primer circuito resuelve juicio de amparo a favor de Telmex dejando insubsistente la Resolución de la CFC del 17 de julio de1998. Avantel denuncia ante CFC a Telmex por ofrecer a usuarios con consumos mínimos de 10 minutos mensuales de LD la promoción “Lada directo) 1 de agosto) Telmex impuso recurso de reconsideración en contra de resolución del 13 de diciembre 2000 (15 de mayo) Pleno CFC declara a Telmex responsable de prácticas monopólicas violatorias Art. 10, fracción VII de la LFCE y art. 7, fracción V del reglamento de la LFCE e impone 3 multas por entregar información falsa sobre números existentes en su base de datos, no realizar cambios de operador de LD y seguir cobrando el servicio a clientes que habían solicitado a otras empresas de LD, todo lo cual habría tenido como objeto incrementar los costos de sus competidores y reducir la demanda afectando los mercados de telefonía local y LDN y LDI (4 de octubre) Pleno CFC declara a Telmex responsable de prácticas monopólicas violatorias Art. 10, fracción VII de la LFCE y art. 7, fracción V del reglamento de la LFCE (26 de octubre) Pleno CFC declara a Telmex responsable de prácticas monopólicas denunciada por Avantel el 29 de mayo del 2000, por discriminación en la asignación de troncales digitales y ordena la supresión de la práctica (27 de septiembre) Pleno CFC resolvió que no se logró acreditar denuncias de Miditel de 29 de marzo del 2000 (31 de octubre) Telmex interpone recurso de reconsideración contra la resolución de la CFC respecto de la denuncia interpuesta por Avantel el 26 de mayo de 1999. (23 de noviembre) Telmex interpone recurso de reconsideración contra resolución de CFC del 27 de septiembre (15 de noviembre) El Pleno de la CFC resolvió decretar parcialmente fundado el recurso interpuesto por Telmex el 13 de septiembre del 2000 reduciendo la multa (7 de diciembre) 2002 El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito considera procedente la inconformidad de TELMEX en la que solicita dejar sin efecto todos los actos que hubiesen emitido la CFC, la COFETEL, y la SCT como consecuencia de la resolución de la CFC con fecha 17 de Julio de 1998 (27 de mayo) La declaratoria de la CFC sobre dominancia de Telmex en 5 mercados es ratificada como válida por un Juzgado Federal (28 de mayo) El Primer Tribunal Colegiado en materia administrativa de primer circuito resolvió dejar sin validez la declaratoria que la CFC hizo sobre dominancia de Telmex en 5 mercados (11 de junio) Pleno CFC declara responsable a Telmex de prácticas monopólicas relativas (4 de Julio) Anula COFETEL medidas regulatorias contra Telmex debido al amparo concedido por un tribunal federal (15 de julio) Telmex interpuso recurso de reconsideración contra resolución del Pleno de la CFC del 26 de octubre. (9 de enero) Miditel interpuso recurso de reconsideración contra resolución del 31 de octubre (23 de Enero) Pleno de la CFC declara infundado recurso de reconsideración interpuesto por Telmex el 23 de noviembre del 2001 (28 de febrero) CFC por mayoría resuelve que Telmex es responsable de prácticas monopólicas (19 de marzo) Pleno CFC acoge recurso de Telmex del 9 de enero, y ordena reponer el procedimiento por lo que hace a la falta de admisión y valoración de la prueba superveniente presentada por Telmex (3 de abril) CFC rechaza recurso de Miditel (11 de abril) Telmex presenta recurso de reconsideración por resolución del 19 de marzo 2002 (16 de mayo) CFC rechaza recurso de reconsideración de Telmex del 16 de mayo (28 de noviembre) Fuente: Elaborado sobre la base de Tovar Landa (2004). 40 Pleno de la CFC declara infundado recurso de reconsideración interpuesto por Telmex el 15 de noviembre de 2001 (20 de febrero) CFC afirma que recurso de Telmex es inatendible y ratifica su condición de monopolio señalada en su resolución del 4 de octubre del 2001 (8 de marzo) CFC determinó que Telmex si realiza prácticas monopólicas en el mercado de telefonía local básica como lo había sostenido Avantel el 20 de mayo 2002y se decide aplicar multa (10 de abril) CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Anexo II Adquisiciones de operadores de telecomunicaciones por parte de Telmex–América Móvil Operación Fecha País Segmento Adquisición del 18,9% de las acciones de Prodigy Communications Corporation y contrato de asociación con Luca Corporation de Guatemala para adquirir 49% TELGUA 1998 – 2000 Guatemala Adquisición de Comm South Companies y el 55,5% de Topp Telecom, Inc. 1999 Estados Unidos Conexión cable submarines CableMaya 1 2000 América del Sur, Centroamérica y Norteamérica. 4524 KM Cable Submarino. Comunicación Celular S.A. (COMCEL) y su subsidiaria Occidente y Caribe Celular S.A. Colombia Telefonía móvil Consorcio Ecuatoriano de Telecomunicaciones Ecuador Telefonía móvil ATL-Algar Telecom Leste S.A. Estados de Rio de Janeiro y Espírito Santo in Brazil. Banda B telefonía móvil. Genesis Telecom, C.A. Venezuela Monto de la operación (dólares) Telefonía fija y móvil. Datos, Internet y voz a través de LMDS Creación de América Móvil 2000-2001 Telefonía móvil Compra de Bell Canada International’s (BCI) 39,1% interest in Telecom Americas Junio 2002 Mantenía intereses relevantes en 4 compañías en la banda B con más de 4 millones y medio de clientes en regiones con una población aproximada de 60 millones. Telefonía móvil Compañía Inalámbrica Colombiana SA Diciembre 2002 Colombia Telefonía móvil BellSouth Corporation’s y Verbier’s empresa controladora de Brazilian wireless company BSE, S.A. Mayo 2003 Brasil (Río Grande do Norte, Piauí, Paraíba, Ceará, Alagoas and Pernambuco, cubriendo una población de 29,5 millones de personas) Telefonía móvil 366 millones de dólares 180 millones de dólares /Continúa 41 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas Anexo II (Conclusión) Operación Fecha País Segmento Monto de la operación (dólares) Brazilian Wireless Company BCP S.A.(América Móvil) Agosto 2003 (América Móvil anuncia que ha alcanzado un acuerdo con Telemar Norte Leste sobre una opción de compra de una participación en BCP, S.A) Brazil (Zona Metropolitana de Sao Paulo) Telefonía móvil 625 millones de dólares Compañía de Telecomunicaciones de El Salvador (AMERICA MOVIL) Septiembre 2003 El Salvador Telefonía fija y móvil 417 millones de dólares (51% de las acciones) Adquisición de ATT Latin American Corporation (Telmex) Febrero 2004 Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Perú. Larga distancia, comunicaciones corporativas e Internet Adquisición de TECHTEL Abril 2004 Argentina y Uruguay Larga distancia, comunicaciones corporativas e Internet Adquisición de CHILESAT Corporation Junio 2004 Chile Larga distancia, comunicaciones corporativas e Internet Inicio de las negociaciones para adquirir de Globo Comunicações e Participações S.A. (Globopar), acciones controladoras en Net Serviços de Comunicação S.A. (Net), el mayor operador de TV cable en Brasil. Junio 2004 Brasil TV Cable Empresa Nicaragüense de Telecomunicaciones, S.A. (ENITEL) y MEGATEL, Honduras Junio 2004 Nicaragua y Honduras Servicios fijos y móviles en Nicaragua y telefonía móvil en Honduras Worldcom Inc. vende Telmex su participación en EMBRATEL (19,26 Capital and 51,79% control shares Julio 2004 Brasil Larga distancia Compra de Smartcom 2005 Chile Telefonía móvil Fuente: Elaboración propia sobre la base información oficial de TELMEX y AMÉRICA MÓVIL. 42 400 millones CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas OFICINA SUBREGIONAL DE LA CEPAL EN Serie MÉXICO Estudios y perspectivas Números publicados El listado completo de esta colección, así como las versiones electrónicas en pdf están disponibles en nuestro sitio web: http://www.eclac.cl/mexico/ 83. Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas, Judith Mariscal y Eugenio Rivera (LC/L.2758-P) (LC/MEX/L.780)) N° de venta: S.07.II.G.95, 2007. 82. Condiciones generales de competencia en Honduras, Marlon R. Tábora (LC/L.2753-P) (LC/MEX/L.778)) N° de venta: S.07.II.G.93, 2007. 81. Apertura comercial y cambio tecnológico en el Istmo Centroamericano, Ramón Padilla y Jorge Mario Martínez (LC/L.2750-P) (LC/MEX/L.777)) N° de venta: S.07.II.G.87, 2007. 80. Liberalización comercial en el marco del DR-CAFTA: Efectos en el crecimiento, la pobreza y la desigualdad en Costa Rica, Marco V. Sánchez (LC/L.2698-P) (LC/MEX/L.771)) N° de venta: S.07.II.G.48, 2007. 79. Trading up: The prospect of greater regulatory convergence in North America, Michael Hart (LC/L.2697-P) (LC/MEX/L.770)) N° de venta: S.07.II.G.47, 2007. 78. Evolución reciente y perspectivas del empleo en el Istmo Centroamericano, Carlos Guerrero de Lizardi (LC/L.2696P) (LC/MEX/L.768)) N° de venta: S.07.II.G.46, 2007. 77. Norms, regulations, and labor standards in Central America, Andrew Schrank y Michael Piore (LC/L.2693-P) (LC/MEX/L.766)) N° de venta: E.07.II.G.44, 2007. 76. DR-CAFTA: Aspectos relevantes seleccionados del tratado y reformas legales que deben realizar a su entrada en vigor los países de Centroamérica y la República Dominicana, Amparo Pacheco y Federico Valerio (LC/L.2692-P) (LC/MEX/L.765)) N° de venta: S.07.II.G.43, 2007. 75. Competencia y regulación en las telecomunicaciones: El caso de Guatemala, Carmen Urízar (LC/L.2691-P) (LC/MEX/L.729/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.42, 2007. 74. Competencia y regulación en las telecomunicaciones: El caso de Panamá, Ricardo González (LC/L.2681-P) (LC/MEX/L.721/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.31, 2007. 73. Competencia y regulación en las telecomunicaciones: El caso de El Salvador, Pedro Argumedo (LC/L.2680-P) (LC/MEX/L.723/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.30, 2007. 72. Mejores prácticas en materia de defensa de la competencia en Argentina y Brasil: Aspectos útiles para Centroamérica, Diego Petrecolla (LC/L.2677-P) (LC/MEX/L.726/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.26, 2007. 71. Competencia y regulación en la banca de Centroamérica y México. Un estudio comparativo, Eugenio Rivera y Adolfo Rodríguez (LC/L.2676-P) (LC/MEX/L.725/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.25, 2007. 70. Honduras: Tendencias, desafíos y temas estratégicos de desarrollo agropecuario, Braulio Serna (LC/L.2675-P) (LC/MEX/L.761/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.24, 2007. 69. Ventajas y limitaciones de la experiencia de Costa Rica en materia de políticas de competencia: Un punto de referencia para la región centroamericana, Pamela Sittenfeld (LC/L.2666-P) (LC/MEX/L.763)) N° de venta: S.07.II.G.17, 2007. 68. Competencia y regulación en la banca: El caso de El Salvador, Mauricio Herrera (LC/L.2665-P) (LC/MEX/L.727/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.16, 2007. 67. Condiciones generales de competencia en países centroamericanos: El caso de El Salvador, Francisco Molina (LC/L.2664-P) (LC/MEX/L.720/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.15, 2007. 66. Modelos de privatización y desarrollo de la competencia en las telecomunicaciones de Centroamérica y México, Eugenio Rivera (LC/L.2663-P) (LC/MEX/L.724/Rev.1)) N° de venta: S.07.II.G.14, 2007. 65. Integración regional y políticas públicas. Evaluación de la experiencia europea y posibles implicaciones para la integración latinoamericana, Juan Tugores (LC/L.2647-P) (LC/MEX/L.760)) N° de venta: S.06.II.G.173, 2006. 64. Retos de la política fiscal en Centroamérica, Juan Alberto Fuentes K. (LC/L.2646-P) (LC/MEX/L.719/Rev.2)) N° de venta: S.06.II.G.172, 2006. 63. El seguro agropecuario en México: Experiencias recientes, Erasto Díaz Tapia (LC/L.2633-P) (LC/MEX/L.758)) N° de venta: S.06.II.G.157, 2006. 62. Competencia bancaria en México, Marcos Avalos y Fausto Hernández Trillo (LC/L.2630–P) (LC/MEX/L.722/Rev.2)) N° de venta: S.06.II.G.155, 2006. 43 CEPAL - Serie Estudios y perspectivas No 83 Regulación y competencia en las telecomunicaciones mexicanas 61. La sosteniblidad de la deuda pública y la postura fiscal en el ciclo económico: El Istmo Centroamericano, Edna ºArmendáriz (LC/L.2629–P) (LC/MEX/L.757)) N° de venta: S.06.II.G.154, 2006. 60. The effectiveness of technical assistance, socio-economic development, and the absorptive capacity of competition authorities, Simon J. Evenett (LC/L.2626–P) (LC/MEX/L.755)) N° de venta: E.06.II.G.150, 2006. 59. Los instrumentos económicos en la gestión del agua. El caso de Costa Rica, Liudmila Ortega Ponce (LC/L.2625–P) (LC/MEX/L.754)) N° de venta: S.06.II.G.149, 2006. 58. The political economy of Mexico’s dollarization debate, Juan Carlos Moreno-Brid and Paul Bowles (LC/L.2623–P) (LC/MEX/L.753)) N° de venta: E.06.II.G.147, 2006. 57. DR-CAFTA: ¿Panacea o fatalidad para el desarrollo económico y social en Nicaragua?, Marco Vinicio Sánchez y Rob Vos (LC/L.2622–P) (LC/MEX/L.752)) N° de venta: S.06.II.G.146, 2006. 56. Valuing damage and losses in cultural assets after a disaster: Concept paper and research options, Kaspars Vecvagars (LC/L.2610–P (LC/MEX/L.731)) N° de venta: E.06.II.G.135, 2006. 55. Estado de bienestar, desarrollo económico y ciudadanía: Algunas lecciones de la literatura contemporánea, Sonia Draibe y Manuel Riesco (LC/L.2601–P (LC/MEX/L.742)) N° de venta: S.06.II.G.112, 2006. 54. Los efectos de los desastres en 2004 y 2005: La necesidad de adaptación de largo plazo, Ricardo Zapata (LC/L.2594-P (LC/MEX/L.733)) N° de venta: S.06.II.G.123, 2006. 53. Opciones de financiamiento para universalizar la cobertura del sistema de pensiones de Costa Rica, Fabio Durán (LC/L.2593-P (LC/MEX/L.732)) N° de venta: S.06.II.G.122, 2006. 52. Condiciones generales de competencia en Guatemala, Antonio Romero y Carlos E. González (LC/L.2550–P (LC/MEX/L.718)) N° de venta: S.06.II.G.77, 2006. 51. Health benefits guarantees in Latin America: Equity and quasi-market restructuring at the beginning of the Millennium, Ana Sojo (LC/L.2546-P (LC/MEX/L.717)) N° de venta: E.06.II.G.74, 2006. 50. ¿Se erosiona la competitividad de los países del DR-CAFTA con el fin del acuerdo de textiles y vestuario?, René A. Hernández, Indira Romero y Martha Cordero (LC/L.2545–P (LC/MEX/L.691/Rev.2)) N° de venta: S.06.II.G.73, 2006. 49. Efectos de la capacitación de la competitividad de la industria manufacturera, Ramón Padilla y Miriam Juárez (LC/L.2536–P (LC/MEX/L.690/Rev.1)) N° de venta: S.06.II.G.63, 2006. 48. Condiciones generales de competencia: el caso de México, Marcos Avalos (LC/L.2535–P (LC/MEX/L.711/Rev.1)) N° de venta: S.06.II.G.62, 2006. 47. Matriz de contabilidad social (MCS) 2002 de Costa Rica, y los fundamentos metodológicos de su construcción, Marco Vinicio Sánchez (LC/L.2514–P (LC/MEX/L.712)) N° de venta: S.06.II.G.40, 2006. 46. El Istmo Centroamericano durante el período 1990-2002: Los efectos de la volatilidad del crecimiento en el empleo, los salarios reales, el gasto público social, la pobreza y la distribución del ingreso, Pablo Sauma (LC/L.2500–P (LC/MEX/L.710)) N° de venta: S.06.II.G.32, 2006. 45. Características de los hogares y de su principal perceptor de ingresos en Centroamérica, México y la República Dominicana: su papel en la desigualdad del ingreso, Matthew Hammill (LC/L.2499–P (LC/MEX/L.709)) N° de venta: S.06.II.G.31, 2006. 44. La garantía de prestaciones en salud en América Latina. Equidad y reorganización de los cuasimercados a inicios del milenio, Ana Sojo (LC/L.2484–P (LC/MEX/L.708)) N° de venta: S.06.II.G.9, 2006. 43. Income inequality in Central America, Dominican Republic and Mexico: Assessing the importance of individual and household characteristics, Matthew Hammill (LC/L.2480-P (LC/MEX/L.701)) N° de venta: E.06.II.G.7, 2005. 42. Mexico: Economic growth, exports and industrial performance after NAFTA, Juan Carlos Moreno-Brid, Juan Carlos Rivas Valdivia y Jesús Santamaría (LC/L.2479-P (LC/MEX/L.700)) N° de venta: E.06.II.G.6, 2005. • El lector interesado en adquirir números anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Biblioteca de la Sede Subregional de la CEPAL en México, Presidente Masaryk No. 29 – 4º piso, 11570 México, D. F., Fax (52) 55-31-11-51, biblioteca.cepal@un.org.mx Nombre:................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Dirección: ................................................................................................................................ 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