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        <dcterms:issued>1995</dcterms:issued>
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        <dc:creator>Corden, W. Max</dc:creator>
        <dc:contributor>Corden, W. Max</dc:contributor>
        <dcterms:title>Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina</dcterms:title>
        <dcterms:isPartOf>En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40</dcterms:isPartOf>
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Efectos de la minería 
en el desarrollo económico, social y ambiental
del Estado Plurinacional de Bolivia 
Fernando Rodríguez López 
Guillermo Guzmán Prudencio 
Bianca de Marchi Moyano 
Diego Escalante Pacheco
Publicaciones 
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Documentos de Proyectos
Efectos de la minería en el desarrollo  
económico, social y ambiental 
del Estado Plurinacional de Bolivia
Fernando Rodríguez López 
Guillermo Guzmán Prudencio 
Bianca de Marchi Moyano 
Diego Escalante Pacheco
Este documento fue preparado por Fernando Rodríguez López, Consultor de la División de Recursos 
Naturales de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Guillermo Guzmán 
Prudencio, Bianca de Marchi Moyano y Diego Escalante Pacheco, en el marco de las actividades de la 
División y de la fase II del programa Cooperación Regional para la Gestión Sustentable de los Recursos 
Mineros en los Países Andinos (MINSUS), implementado por la CEPAL y el Instituto Federal de Geociencias 
y Recursos Naturales (BGR) por encargo del Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) 
de Alemania.
Se agradecen los comentarios de Mauricio León, José Luis Lewinsohn, Rafael Poveda, Orlando Reyes y 
René Salgado, y se reconoce la colaboración prestada por el Ministerio de Minería y Metalurgia y por el 
Instituto Nacional de Estadística (INE) del Estado Plurinacional de Bolivia para la obtención de los datos 
necesarios para el análisis. 
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de 
exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas
LC/TS.2020/42
Distribución: L
Copyright © Naciones Unidas, 2020. 
Todos los derechos reservados
Impreso en Naciones Unidas, Santiago
S.20-00241
Esta publicación debe citarse como: F. Rodríguez López y otros, “Efectos de la minería en el desarrollo económico, social y 
ambiental del Estado Plurinacional de Bolivia”, Documentos de Proyectos, (LC/TS.2020/42), Santiago, Comisión Económica para 
América Latina y el Caribe (CEPAL), 2020.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina 
y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.cepal@un.org. Los Estados Miembros de las 
Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita 
que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 3
Índice
Acrónimos ......................................................................................................................................................5
Resumen .........................................................................................................................................................7
Introducción ...................................................................................................................................................9
I. Marco normativo y situación actual de la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia ....11
A. Marco normativo del sector minero .........................................................................................................11
B. Situación económica del sector minero en el Estado Plurinacional de Bolivia ..........................13
II. Evolución y distribución de las regalías mineras .................................................................... 21
III. Efectos de la renta minera en el desarrollo económico, social y ambiental 
en el Estado Plurinacional de Bolivia ......................................................................................... 27
A. Estado del arte ............................................................................................................................................... 27
B. El desarrollo y la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia ..................................................... 30
IV. Aproximación a los efectos del modelo minero boliviano en territorios locales .............. 41
A. Fuentes y delimitaciones del análisis .......................................................................................................41
B. Caracterización de actores mineros en tres municipios ...................................................................42
C. Captación y adjudicación de regalías mineras ....................................................................................44
D. Organización del empleo y efectos indirectos de la minería ......................................................... 48
E. Afectaciones y sostenibilidad medioambiental ................................................................................... 50
V. Conclusiones .................................................................................................................................... 55
Bibliografía .................................................................................................................................................. 57
Anexo 1 ........................................................................................................................................................ 60
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...4
Cuadros
Cuadro 1 Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre el precio  
de los minerales y las regalías mineras, 2000-2016 ..........................................................25
Cuadro 2 Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre desarrollo 
y minería por municipios ..........................................................................................................32
Cuadro 3 Estado Plurinacional de Bolivia: dependencia de la minería por departamento, 
2016 ..................................................................................................................................................33
Cuadro 4 Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre dependencia 
de la minería por producción y PIB pc, IDH, NBI, por departamento ........................34
Cuadro 5 Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre dependencia  
de la minería por mano de obra y PIB pc, IDH, NBI, por departamento ...................34
Cuadro 6 Variables independientes para el modelo de diferencias en diferencias ...................36
Cuadro 7 Estadísticas descriptivas de las variables utilizadas en el modelo 
de diferencias en diferencias ...................................................................................................37
Cuadro 8 Estado Plurinacional de Bolivia: estimaciones del modelo de diferencias 
en diferencias entre minería y desarrollo (NBI) ..................................................................38
Cuadro 9 Estado Plurinacional de Bolivia: estimaciones del modelo de diferencias  
en diferencias entre minería y desarrollo (NBI), por porcentajes de regalías ..............40
Gráficos
Gráfico 1 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la producción minera, 1980-2017 ....... 14
Gráfico 2 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la producción minera 
y su participación en el PIB, 1990-2017 ................................................................................. 14
Gráfico 3 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de las exportaciones mineras  
y su participación en las exportaciones totales, 1980-2017 ........................................... 15
Gráfico 4 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la producción minera por tipo 
de actor, 1980-2017 ..................................................................................................................... 16
Gráfico 5 Estado Plurinacional de Bolivia: producción minera por mineral y tipo 
de actor, 2017 ................................................................................................................................ 17
Gráfico 6 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución del número de trabajadores 
mineros, 1980-2017 ..................................................................................................................... 18
Gráfico 7 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la inversión en minería, 1985-2017 ........ 19
Gráfico 8 América Latina: distribución de la inversión extranjera directa (IED) en minería 
por países, 2003-2015  ............................................................................................................... 19
Gráfico 9 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de las regalías, impuestos y patentes 
mineras, 1980-2017...................................................................................................................... 21
Gráfico 10 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de las regalías mineras 
por departamentos, 2000-2017 ..............................................................................................22
Gráfico 11 Estado Plurinacional de Bolivia: regalías mineras por mineral de los departamentos 
de La Paz, Oruro y Potosí, 2017 ...............................................................................................23
Gráfico 12 Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de los precios de los minerales  
(oro, plata, zinc, estaño, plomo y cobre), 1990-2016  ......................................................24
Gráfico 13 Estado Plurinacional de Bolivia: los 13 mayores municipios receptores 
de regalías mineras, 2016 ..........................................................................................................26
Diagramas
Diagrama 1 Estado Plurinacional de Bolivia: captación y distribución de regalías mineras 
por municipio, 2019 ....................................................................................................................45
Diagrama 2 Estado Plurinacional de Bolivia: medidas de control para el inicio 
de la operación minera, 2019 ..................................................................................................53
Mapas
Mapa 1 Estado Plurinacional de Bolivia: índices de desarrollo humano (IDH) 
y de necesidades básicas insatisfechas (NBI) por municipios, 2012-2016 ................. 31
Mapa 2 Estado Plurinacional de Bolivia: dependencia de la minería por producción 
y por mano de obra por municipios, 2016 .......................................................................... 31
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 5
Acrónimos
AJAM: Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera 
BM: Banco Mundial
CEDLA: Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario 
CEPAL: Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas
COMERMIN: Central Integral de Comercialización de Minerales 
de Cooperativas Mineras Ltda. 
COMIBOL: Corporación Minera de Bolivia
DD: Diferencias en Diferencias
EBO: Empresa Boliviana del Oro 
EMHUANINI: Empresa Minera Huanuni
FECOMAN: Federación de Cooperativas Mineras Auríferas del Norte de La Paz 
FENCOMIN: Federación Nacional de Cooperativas Mineras
FERRECO: Federación Regional de Cooperativas Mineras Auríferas 
IDH: Índice de Desarrollo Humano 
IED: Inversión Extranjera Directa
IN: Impuestos Nacionales 
MMyM: Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia 
MSC: Minera San Cristóbal 
NBI: Necesidades Básicas Insatisfechas
PDTI: Planes de Desarrollo Territorial Integral 
PIB pc: Producto Interno Bruto per cápita
PIB: Producto Interno Bruto
POA: Planes Operativos Anuales 
SENARECOM: Servicio Nacional de Registro y Control de la Comercialización 
de Minerales y Metales 
SERGEOMIN: Servicio Geológico y Minería 
SPIE: Sistema Integral de Planificación del Estado 
YLB: Yacimientos de Litio Bolivianos 

CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 7
Resumen
La investigación analiza las relaciones entre la actividad minera y el desarrollo económico, social y 
ambiental en el Estado Plurinacional de Bolivia. A partir del estudio del marco normativo boliviano, la 
situación actual del sector y la evolución y distribución de las regalías mineras, se contrasta el papel 
de la minería como factor determinante para el desarrollo local, evaluando los diferentes niveles 
de dependencia existentes en el país y el papel de los distintos tipos de actores mineros: estatales, 
cooperativos y privados. Mediante un análisis estadístico descriptivo, un análisis de correlaciones, 
la aplicación de pruebas de independencia entre variables y de modelos econométricos de dobles 
diferencias (difference in differences) se encuentran interesantes resultados que apuntan al tamaño 
de las operaciones mineras, su naturaleza constitutiva y la capacidad institucional local como las 
variables más explicativas para la reducción de las Necesidades Básicas Insatisfechas a nivel municipal. 
Adicionalmente, una aproximación a los efectos del modelo minero boliviano desde los territorios 
locales coadyuva a la mejor comprensión de la relación entre la actividad y el desarrollo, apreciando 
algunas necesidades sociales, institucionales y ambientales desde una perspectiva más cercana. Los 
problemas identificados son el punto de partida para la generación de mejores políticas públicas 
que vigoricen el sector y propicien una relación efectiva y positiva con el desarrollo nacional. 

CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 9
Introducción
Al estudiar la historia latinoamericana, el caso del Estado Plurinacional de Bolivia resalta entre los de 
otros países de la región por su larga y manifiesta tradición minera. Este hecho se debe no sólo a 
que la minería ha formado, y forma, parte importante de la estructura económica del país, o al hecho 
de que una parte importante de su población se dedica a actividades mineras —casi desde tiempos 
ancestrales— sino, en cambio, se debe a que la propia existencia y la fundación de la República de 
Bolivia estuvo —y quizá sigue estando— determinada esencialmente por la actividad minera. Cuando 
Bolivia se funda en 1825 lo hace como heredera de la Audiencia de Charcas, antigua administración 
colonial de la corona española, que a su vez había sido creada para gestionar la riqueza generada 
por la extracción de plata del Cerro Rico de Potosí. Por lo que es razonable afirmar que el país entero 
se creó en torno a una actividad minera como centro de su propia existencia. 
De esta forma, la minería y sus diferentes ciclos han marcado los propios ciclos políticos del 
país hasta casi finales del siglo XX. La dependencia de la producción minera, primero en torno a 
la plata y luego al estaño, ha sido el tema económico por excelencia a lo largo de toda la historia 
nacional. Si bien la llegada del siglo XXI introdujo en la ecuación nuevos elementos, principalmente 
hidrocarburos y productos agroindustriales, el papel de la minería en el país sigue siendo muy 
importante. Aún más, si consideramos que en Bolivia buena parte de las formas de pensar y de actuar 
en lo económico están dominadas por el imaginario de la minería, con sus respectivas externalidades 
positivas y negativas. 
En este marco, resulta pertinente estudiar el papel que la actividad minera tiene sobre el 
desarrollo del Estado Plurinacional de Bolivia. Un análisis que busca comprender cómo se conjugan 
la tradición minera del país con los nuevos retos de desarrollo contemporáneos. El presente estudio 
plantea una aproximación completa para analizar los determinantes y políticas del modelo minero 
boliviano y su impacto sobre el desarrollo económico, social y ambiental del país. 
En el primer capítulo se realiza un doble análisis, en primer lugar, del marco normativo que 
ordena la producción minera en el Estado Plurinacional de Bolivia y, en segundo lugar, acerca 
de la situación económica actual del sector minero a partir de un estudio estadístico descriptivo 
(producción minera, participación minera en el PIB, inversiones mineras, exportaciones mineras, 
empleo en minería, entre otros). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...10
En el segundo capítulo se analiza la evolución de las rentas mineras (impuestos, regalías y 
patentes) como fuentes de ingreso fiscal y su distribución en los diferentes niveles de gobierno 
(nacional, departamental y municipal). Asimismo, se estudia la evolución de la renta minera por 
mineral, por actor productivo (estatal, cooperativo o privado) y por ubicación geográfica. La adecuada 
comprensión acerca de la generación y de la distribución de las rentas mineras nos ayudará a entender 
mejor uno de los posibles canales de desarrollo que existen en el Estado Plurinacional de Bolivia. 
En el tercer capítulo, en una primera instancia se expone un estado del arte sintético acerca 
de la literatura académica que estudia las posibles relaciones existentes entre actividad minera y el 
desarrollo económico y social y, en los últimos años, la sostenibilidad ambiental. En una segunda 
instancia, se evalúa mediante análisis de correlaciones y modelos econométricos el efecto de actividad 
minera sobre algunos indicadores de desarrollo por municipio.
En el cuarto capítulo se aborda casos de estudio paradigmáticos de la realidad minera boliviana. 
Concretamente, se trata del análisis de tres operaciones mineras, con actores mineros diferenciados 
(estatal, cooperativo y privado), en tres municipios de los principales Departamentos mineros del 
país (Potosí, La Paz y Oruro). Este abordaje busca comprender, de cerca, el proceso de captación 
y adjudicación de regalías mineras, la organización del empleo en torno a la minería y, por último, 
importantes temas más sobre afectaciones y sostenibilidad medioambiental. 
Finalmente, las conclusiones sintetizan los hallazgos más importantes de la investigación, al 
mismo tiempo que plantean importantes interrogantes sobre los caminos necesarios para abordar 
muchos de los problemas identificados. La presente investigación ha sido diseñada para servir de 
insumo para un segundo estudio capaz de plantear políticas públicas que, a su vez, fortalezcan 
el sector minero en el Estado Plurinacional de Bolivia y mejoren la relación entre la actividad y el 
desarrollo del país. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 11
I. Marco normativo y situación actual de la minería 
en el Estado Plurinacional de Bolivia
A. Marco normativo del sector minero
El sector minero en el Estado Plurinacional de Bolivia está normado, principalmente, por la propia 
Constitución Política del Estado (2009), por la Ley de Minería y Metalurgia (N°535) de 2014, y por 
algunas otras leyes, decretos y reglamentos complementarios. De forma bastante detallada, la 
Constitución Política del Estado ha establecido una serie de lineamientos para el ordenamiento y 
administración del sector, modificando de manera sustancial el régimen de propiedad y gestión 
de la actividad minera que regían en el país antes de su promulgación. La redefinición del derecho 
minero (concesiones, autorizaciones y contratos) y la reasignación de competencias productivas al 
Estado a través de empresas estatales (principalmente en torno a la Corporación Minera de Bolivia, 
COMIBOL) son, seguramente, los elementos más importantes.
Dentro de este nuevo marco normativo, el Estado tiene el deber de fomentar y controlar la 
producción minera mediante la dirección de una política minera y metalúrgica, diseñada para un 
sector considerado estratégico para la economía nacional. Asimismo, debe desarrollar y promover 
la investigación relativa al manejo, conservación y aprovechamiento de estos recursos, buscando 
siempre mantener un equilibrio con el medio ambiente. 
Entre los cambios normativos más significativos de la Constitución de 2009 destaca el tema de 
la propiedad de los recursos minerales, que es, según señala, del Pueblo Boliviano (siendo el Estado el 
encargado de su administración). Así, queda terminantemente prohibido vender, transferir o heredar 
reservas de minerales1 y en consecuencia, se restringe la utilización de las reservas de minerales como 
garantías para buscar financiamiento en el sistema bancario o en la bolsa de valores. De esta forma, el 
antiguo sistema de concesiones mineras que podían ser transferidas entre privados, fue sustituido por 
uno nuevo en el que rigen contratos mineros entre operadores privados y el Estado2, buscando, según 
señala la normativa, que las operaciones mineras cumplan, por sobre todo, una función económica social. 
1 Artículo 371, Constitución Política del Estado (2009).
2 En la práctica este proceso de migración de concesiones a contratos ha sido muy lento, lo que ha obligado al Ejecutivo 
a emitir el Decreto Supremo N° 726 de 2010 que migró, de forma automática, las antiguas concesiones a Autorizaciones 
Temporales Especiales. Lo que, de alguna manera, dio continuidad a la producción del sector. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...12
Por otro lado, la reasignación de competencias productivas al Estado ha devuelto a la COMIBOL 
un papel protagónico en la producción minera, rol que los procesos de privatización y liberalización 
de los mercados de los años ochenta y noventa del siglo pasado le habían quitado. De esta forma, el 
Estado es capaz de administrar reservas mineras y explotarlas de forma directa, al mismo tiempo que 
firma contratos con los otros dos actores mineros reconocidos: cooperativas y empresas privadas. 
Por su parte, la Ley de Minería y Metalurgia (N°535) de 20143 ha establecido una serie de 
reglamentaciones sectoriales mucho más específicas4. La ley norma importantes temas fiscales en 
torno a las rentas mineras (impuestos, regalías y patentes) y establece la forma en que estas deben 
ser distribuidas entre los distintos niveles de Gobierno (central, departamental y municipal). La Ley 
establece el marco mediante el cual el Estado define un territorio como reserva fiscal (es decir, un 
espacio sobre el que el Estado tiene todos los derechos) y la forma de revertir derechos mineros 
cuando no se cumple con un determinado interés económico y social (básicamente desarrollo y 
sostenibilidad de la actividad, junto con generación de empleo digno5). 
La Ley de Minería y Metalurgia (N°535) reglamenta el sistema de regalías como un mecanismo 
de compensación al territorio por la explotación de recursos no renovables. El Estado recauda por 
concepto de regalías el 5 % del valor del mineral en la mayor parte de los casos, el 6 % para la plata y 
el 2,5 % para el oro (salvo casos especiales), y lo destina directamente a las zonas productoras: 85 % 
al Departamento (región productora) y el 15 % restante al Municipio productor de donde provino 
el mineral. De esta forma, se pretende que la mayor parte de la renta minera que percibe el país se 
dirija al territorio donde se encuentran las operaciones mineras, propiciando, de alguna manera, que 
los recursos generados por la actividad minera permanezcan en la región que los generó. 
Por su parte, los gobiernos departamentales y municipales deben destinar del total de sus 
ingresos por regalías mineras al menos el 85 % a proyectos de inversión pública, incluidas actividades 
relacionadas a la producción minera, principalmente prospección, exploración y monitoreo ambiental. 
De esta forma, se busca garantizar la existencia de recursos económicos tendientes para generar 
sostenibilidad de las actividades mineras en el largo plazo y, no menos importante, una adecuada 
relación de las actividades mineras con la conservación del medio ambiente. 
De igual forma, se establece que todas las operaciones mineras deben pagar tributos de 
acuerdo al Régimen General de Impuestos, es decir, el Impuesto a las Transacciones (IT, 3 % por valor 
de la transacción), el Impuesto al Valor Agregado (IVA: 13 %, salvo las cooperativas), el Impuesto a 
las Utilidades de las Empresas (IUE, 37,5 % de las utilidades) y otros que correspondan. No obstante, 
en la aplicación de estos tributos se contemplan criterios que diferencian a las operaciones de 
acuerdo con su tamaño pero, también, de acuerdo al carácter constitutivo de sus actores, es decir, 
diferencias de tratamiento dependiendo del tipo de actor minero: estatal, privado o cooperativo. En 
la práctica, el sistema normativo genera asimetrías significativas entre los porcentajes de producción 
y sus correspondientes porcentajes de aporte tributario6. 
Todo este marco legal, ciertamente complejo, plantea una serie de retos importantes para 
el sector minero nacional. En primer lugar, la existencia de cierta confusión sobre los criterios de 
aplicación de un entramado de normas extenso, y no pocas veces, contradictorio. Un ejemplo claro 
puede verse en torno al tema sensible de las antiguas concesiones mineras que —de acuerdo 
a la Constitución y las Leyes vigentes— deben de ser migradas a contratos entre el Estado y los 
3 El Código Minero 1777 antecedió a la Ley N°535. Fue una normativa de carácter liberal que transfirió bajo diferentes figuras 
legales (contratos de arrendamiento, riesgo compartido y de servicios) los yacimientos de la COMIBOL a empresas privadas.
4 El largo debate previo a la promulgación de la Ley N°535, de cerca de siete años, llevó a que se promulgaran algunas 
normas complementarias necesarias. Concretamente, la Ley N° 376 contra los avallasamientos ilegales y la ley N° 403 que 
norma la reversión de áreas mineras improductivas, ambas de 2013. 
5 Ley N° 845 de 2016. 
6 En 2017, los actores mineros pagaron impuestos al Estado por un total de USD 157,1 millones, siguiendo la siguiente 
distribución: privado (96,92 %), estatal (1,61 %) y cooperativo (1,47 %). Proporciones bastante alejadas de sus respectivos 
aportes productivos: privado (57,2 %), estatal (7,2 %) y cooperativo (35,6 %). Datos del Ministerio de Minería y Metalurgia 
de Bolivia (2019). Véase también Fundación Jubileo (2015a).
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 13
operadores. La imposibilidad de gestionar este proceso de migración en un plazo razonable ha 
llevado al Estado a crear la figura de las Autorizaciones Temporales Especiales que, en la práctica y 
de cara a las relaciones entre el Estado y los operadores mineros funcionan de forma muy similar 
a las antiguas concesiones. El proceso, en definitiva, ha supuesto un enorme esfuerzo burocrático 
tanto para el Estado como para los operadores, sin que se haya logrado generar un ordenamiento 
más claro del sector ni un funcionamiento más eficiente. 
Este tema se relaciona con la dificultad que enfrentan todos los actores para planificar y financiar 
nuevas operaciones productivas o la modernización de las existentes. Aunque se ha señalado esta 
problemática hasta la saciedad, la constante generación de modificaciones en las normativas que 
rigen el sector (2009, 2013, 2014 y 2016, por citar las principales) no ayuda a la correcta planificación 
de las actividades mineras, esencial para todos los proyectos independientemente de su escala. 
Asimismo, la imposibilidad de transferir —bajo ninguna figura— las reservas mineras, hacen que el 
principal activo con el que contaban los operadores no sea tal, disminuyendo de forma sensible su 
capacidad para buscar financiamiento. 
Otro tema sensible en la búsqueda de un correcto funcionamiento normativo del sector es 
el referido a los tratos diferenciados aplicados a los actores mineros de acuerdo a su tipo (estatal, 
privado o cooperativo). Estas diferencias fueron ideadas para adaptar la normativa a las distintas 
realidades que enfrentan los actores, unos intensivos en capital (privados) y otros en mano de obra 
(cooperativos) u otros, como los estatales, con características ciertamente especiales. No obstante, 
más allá de las circunstancias particulares que enfrentan los diferentes actores, los mecanismos de 
diferenciación pueden estar generando asimetrías, cuanto menos, difíciles de justificar. 
Por último, si bien el marco normativo establece desde la propia Constitución la búsqueda de 
un adecuado equilibrio entre la actividad minera y la sostenibilidad ambiental, la realidad sobre la 
efectividad en la aplicación de las normas es incierta. Esta incertidumbre se hace más preocupante 
si, nuevamente, se analiza al sector por tipo de actores, ya que la normativa ambiental aplicada 
al sector cooperativo es incapaz de hacer un correcto seguimiento sobre el cumplimiento de sus 
responsabilidades ambientales, es laxa para el sector estatal y severa para los privados.  
B. Situación económica del sector minero  
en el Estado Plurinacional de Bolivia 
La evolución de la producción minera en el Estado Plurinacional de Bolivia, al igual que en el resto 
de países productores de Sudamérica, estuvo marcada en los últimos años por el súper ciclo de 
las materias primas. Este fenómeno, caracterizado por la subida sostenida de los precios de las 
principales commodities —entre ellos también los minerales— se explica por el fuerte crecimiento 
de algunos países asiáticos, sobre todo de China. El incremento de los precios desde el año 2003 
hasta el año 2012, aumentó sustancialmente el valor de la producción y de las exportaciones, y en 
muchos casos, supuso también fuertes incrementos en la cantidad de minerales explotados.
El gráfico 1 muestra que para el caso de la minería boliviana los efectos positivos del súper ciclo 
de precios no comienzan sino el 2006 y siguen en franco incremento hasta la actualidad (2017, último 
dato disponible), no obstante, se observan algunas reducciones significativas en 2015. De esta forma, el 
valor de la producción minera boliviana paso de USD 631 millones (2005) a USD 4169 millones (2017), 
es decir, un incremento del 560,9 % en 13 años, dato por demás remarcable. De igual forma, la 
producción minera medida en cantidad (el volumen total bruto), pasó de 288,9 mil toneladas (2005) 
a 1,038 millones de toneladas (2017), un incremento del 259,6 %, aunque mucho menor que el 
incremento en valor. Estos datos muestran que la producción minera boliviana aumentó notablemente 
para aprovechar el ciclo de precios favorables, pero también está claro que lo hizo a una velocidad 
menor a la de los precios.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...14
Gráfico 1 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la producción minera, 1980-2017
(Valor en dólares y cantidad en toneladas)
0
200 000
400 000
600 000
800 000
1 000 000
1 200 000
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
4 000
4 500
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
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14
20
15
20
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20
17
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To
ne
la
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s
M
ill
on
es
 d
e 
dó
la
re
s
Valor Cantidad (eje derecho)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
a Provisional.
Como ya se señaló, el Estado Plurinacional de Bolivia es un país históricamente minero. No 
obstante, los incrementos de producción asociados al súper ciclo (2006-2017) no significaron para 
la minería un incremento sostenido de su participación minera en el PIB. Si bien se observó un pico 
significativo en 2009 (véase el gráfico 2), cuando la minería representó el 7,6 % del PIB nacional, esta 
situación fue revirtiéndose de modo paulatino hasta llegar al 5,7 % de 2017. Este fenómeno se explica 
debido a que el súper ciclo de precios también catapultó la producción de otras materias primas como 
los hidrocarburos (principalmente gas) y algunos productos agroindustriales; lo que, en definitiva, hizo 
que el peso de la minería sobre el total del PIB no se incremente, y es más, a partir de 2010, disminuya. 
Asimismo, es importante tomar en cuenta el incremento del consumo interno asociado a la expansión 
de las clases medias del país, y su consecuente mayor peso relativo en el PIB (PNUD, 2018).
Gráfico 2 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la producción minera y su participación en el PIB, 1990-2017
(PIB en millones de bolivianos de 1990)
6,8
6,7 6,6
6,9
6,6
6,9
6,3
6,0
5,7
5,4 5,3
5,1 5,0 4,9
4,4
4,64,7
4,9
7,2
7,6
7,0 6,9
6,3
6,1
6,2
5,8 5,9
5,7
4,0
4,5
5,0
5,5
6,0
6,5
7,0
7,5
8,0
0
5 000
10 000
15 000
20 000
25 000
30 000
35 000
40 000
45 000
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19
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95
19
96
19
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19
98
19
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01
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20
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20
08
20
09
20
10
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11
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no
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19
90
PIB de la mineríaPIBPorcentaje del PIB de la minería/PIB (eje derecho)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 15
Sin embargo, aunque el peso de la minería en el PIB boliviano no es tan significativo como hace 
algunos años atrás, sí lo es su peso sobre el total de las exportaciones nacionales, y lo es de forma 
creciente. El gráfico 3 nos muestra que desde su punto más bajo en 2005, cuando las exportaciones 
mineras sumaban USD 547,3 millones y representaban tan sólo el 16,7 % del total de exportaciones; 
el panorama ha cambiado drásticamente hasta la actualidad, en 2017 el valor de las exportaciones 
mineras fue de USD 3898,8 millones que representaron nada menos que el 40,9 % del total exportado 
por Bolivia. Estos datos ponen de manifiesto la alta dependencia que tiene la economía nacional de 
la minería y, consecuentemente, la gran importancia del sector para el país en el largo plazo. 
Gráfico 3 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de las exportaciones mineras  
y su participación en las exportaciones totales, 1980-2017
(En millones de dólares y en porcentajes)
62
55
46
40
45
37
30
32
41
47
42
39
49
41
35
39
34
34
32
31 29
22 22
19
18 17
25
28
28
3436
38
31
24
28
29
37
41
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
3 500
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4 500
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 30
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 50
 60
 70
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81
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82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
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19
97
19
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01
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20
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s
Exportaciones mineras/exportaciones totales (eje izquierdo) Exportaciones mineras (eje derecho)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019) y Banco Mundial (https://
datacatalog.worldbank.org).
La estructura productiva de la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia tiene algunas 
particularidades bastante acentuadas, sobre todo en lo referido a sus actores productivos. En 
Bolivia es posible clasificar a los actores productivos en tres categorías principales: minería estatal, 
minería privada y minería cooperativa. La primera, la minería estatal tuvo un rol fundamental en 
la generación de excedentes por más de treinta años, desde 1952 (año de nacionalización de las 
minas) hasta 1985 (año de las reformas liberales y la subsecuente privatización de las operaciones 
mineras). Como puede verse en el gráfico 4, la minería estatal era la más importante a principios 
de los años ochenta y quedó relegada a una actividad casi marginal en los años noventa, dando 
paso a la minería privada y la minería cooperativa como los actores más importantes. En 2017 la 
minería estatal produjo un total de USD 301,2 millones, lo que representaba tan sólo el 7,2 % de 
la producción nacional. Por su parte, la minería privada y la minería cooperativa fueron ganando 
terreno desde mediados de los años noventa hasta la actualidad. La minería privada lidera en 2017 
el valor de producción, con USD 2384 millones (57,2 % de la producción nacional) seguida por la 
minería cooperativa con USD 1483,5 millones (35,6 % de la producción nacional). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...16
Gráfico 4 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la producción minera por tipo de actor, 1980-2017
(En millones de dólares)
0
500
1 000
1 500
2 000
2 500
3 000
19
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19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
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90
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91
19
92
19
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94
19
95
19
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19
97
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98
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99
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20
01
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02
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06
20
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20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
 a
20
17
 a
Estatal Privada Cooperativa
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019).
a Provisional.
Esta estructura productiva se explica en gran parte por las reformas liberales de los años 
ochenta, antes señaladas. La desaparición o marginalización de la minería estatal (COMIBOL) facilitó 
que grandes capitales privados explotaran algunos de los yacimientos más interesantes y que, de 
forma paralela, muchos de los ex trabajadores mineros estatales formaran cooperativas para continuar 
en la actividad minera. Con posterioridad, el nuevo ciclo político estatista (2006-2019), en torno a 
la nueva constitución política del Estado (2009), repotenciaron la actividad estatal y promovieron 
sustancialmente la minería cooperativa. Como resultado de estos fenómenos, los diferentes actores 
se fueron especializando en la extracción de distintos minerales, respondiendo principalmente a 
la accesibilidad a los yacimientos y la necesidad de capital para su explotación. Es así que en la 
actualidad la minería estatal (véase el gráfico 5) se concentra en la práctica en la producción de 
estaño (81,1 % de su producción) tal como lo hizo a lo largo de su historia, seguida por la producción 
de zinc (14,7 %), muy por detrás. La minería privada presenta una producción algo más diversificada, 
principalmente: zinc (51,6 %), plata (24,3 %), oro (9,7 %) y plomo (9,5 %). Mientras que la minería 
cooperativa, siguiendo el comportamiento típico de la minería pequeña y artesanal a lo largo del 
mundo, se concentra en la producción de oro (64,9 %) que no requiere grandes capitales, y en mucha 
menor medida, en la producción de zinc (16,7 %), estaño (8 %) y plata (6,2 %). 
La estructura productiva boliviana responde al patrón tradicional en cuanto a actores productivos 
(estatal, privado o cooperativo) y a la especialización de minerales que desarrollan estos. No obstante, 
resulta muy peculiar cuando se analiza la magnitud o la participación de los actores, especialmente 
en la generación de empleo. El gráfico 6, sobre la evolución del número de trabajadores mineros 
por tipo de actor, muestra también los dos ciclos de reformas políticas anteriormente descritos, el 
primero, la privatización de mediados de los ochenta y, el segundo, la estatización7 y promoción de 
la minería cooperativa. Si a principios de los años ochenta se dedicaban a la minería alrededor de 
70 mil personas, estas se distribuían de forma casi paritaria entre los tres tipos de actores mineros, 
aunque con una leve preponderancia de la minería estatal. 
7 El termino estatización se refiere a la mayor presencia del Estado en la actividad minera, tanto desde la perspectiva normativa 
como desde la productiva. Esto se pudo evidenciar a través de la suscripción de contratos de explotación entre COMIBOL y 
empresas privadas o mediante la nacionalización de determinadas operaciones para que sea COMIBOL el directo operador. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 17
Este panorama cambió drásticamente con las reformas liberales, eliminando casi en su 
totalidad a los cerca de 27 mil mineros estatales (1985) que pasaron a ser apenas 117 a principios 
de siglo XX (2000). Algunos de estos mineros buscaron trabajo en las empresas privadas y otros 
formaron cooperativas, pero la gran mayoría fueron relocalizados fuera del sector. La situación se 
mantuvo estable hasta el 2006, cuando la promoción de la actividad minera cooperativa junto con el 
paulatino incremento de los precios de algunos minerales provocó un incremento muy significativo 
de la cantidad de cooperativistas mineros. Para el año 2017, la producción minera de cooperativas 
representaba cerca del 35,6 % (véase el gráfico 4) de la producción minera nacional, empleando, en 
contraste, al 90,1 % de los trabajadores mineros (véase el gráfico 6). 
Gráfico 5 
Estado Plurinacional de Bolivia: producción minera por mineral y tipo de actor, 2017
(En porcentajes)
Zinc
(51,6)
Plata
(24,3)
Plomo
(9,5)
Cobre
(1,4)
Otros
(3,4)
Oro
(9,7)
Estaño
(8,0)
Zinc
(16,7)
Oro
(64,9)
Plata
(6,2)
Plomo
(2,4)
Otros
(1,8)
A. Cooperativa B. Privada
C. Estatal
Zinc
(14,7)
Otros
(4,2)
Estaño
(81,1)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...18
Gráfico 6 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución del número de trabajadores mineros, 1980-2017
0
20 000
40 000
60 000
80 000
100 000
120 000
140 000
160 000
19
80
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
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99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
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20
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20
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20
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10
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11
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12
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13
20
14
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15
20
16
20
17
 a
N
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de
 tr
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aj
ad
or
es
EstatalCooperativasPrivada
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
a Provisional.
Este escenario denota, por un lado, la alta intensidad de mano de obra en la minería cooperativa 
junto con la baja productividad del actor y, por otro lado, su elevadísima capacidad de movilización 
social (muchísimas familias dependen de la minería cooperativa) y su consecuente peso político. Es 
pues, bajo este entendido de que la minería cooperativa en el Estado Plurinacional de Bolivia genera 
mucho empleo y que esto puede ser leído como un componente de intervención social, que el 
gobierno ha ido generando una legislación mucho más laxa para el sector, tanto a nivel impositivo 
como a nivel ambiental (Ley de Minería y Metalurgia N°535). Esto último podría explicar, a su vez, 
el enorme crecimiento del subsector.  
Finalmente, con respecto a la inversión minera (véase el gráfico 7), el Estado Plurinacional 
de Bolivia no ha tenido un desempeño tan halagüeño. Con la excepción del periodo 2003-2008 
(explicado principalmente por la instalación del proyecto minero San Cristóbal), el resto de los años 
la inversión privada ha sido volátil y débil. Esta situación ha intentado palearse con una tendencia 
creciente de la inversión pública, no obstante, muy por debajo de los potenciales montos que el 
país necesita para desarrollar sus yacimientos de forma plena.
El mal desempeño de la inversión minera en el Estado Plurinacional de Bolivia también puede 
comprobarse al comparar el país con otros de la región, similares en cuanto a la gran dotación de 
yacimientos mineros, pero en cambio, aparentemente más atractivos en cuanto a la atracción de 
inversión extranjera para minería (véase el gráfico 8). 
Según los datos de CEPAL (2016), en el periodo 2003-2015 se invirtieron cerca de USD 150 mil 
millones en alrededor de 510 proyectos mineros en toda Latinoamérica. Del monto total de inversión 
extrajera directa destinada a la minería tan sólo el 1,4 % tuvo como destino el Estado Plurinacional 
de Bolivia, siendo los principales destinatarios Chile (32,3 %), Perú (22,8) y Brasil (20,5 %). Llama la 
atención que países sin gran tradición minera o con recursos mineros relativamente escasos, como 
República Dominicana o Panamá, hayan superado en alrededor de tres veces a Bolivia en los montos 
de inversión extrajera captados.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 19
Gráfico 7 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de la inversión en minería, 1985-2017
(En millones de dólares)
0
50
100
150
200
250
300
350
400
450
500
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20
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20
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17
 a
Inversión públicaInversión privada
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
a Provisional.
Gráfico 8 
América Latina: distribución de la inversión extranjera directa (IED) en minería por países, 2003-2015 
(En porcentajes)
; 
Panamá
(4,6)
Rep. Dominicana
(3,5)
Argentina
(1,8)
Bolivia (Est. Plur. de)
(1,4) Guyana
(1,2) Otros países(7,0)
Brasil
(20,5)
México
(5,0)
Chile
(32,3)
Perú
(22,8)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos de CEPAL (2016).
Resulta muy razonable pensar que algunos de los temas antes desarrollados sobre el marco 
normativo de la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia puedan explicar, al menos parcialmente, 
este comportamiento. La inestabilidad normativa del país junto con las dificultades internas para el 
financiamiento de proyectos son algunas de las variables que posiblemente están detrás de la baja 
capacidad del Estado Plurinacional de Bolivia para captar inversión extrajera dirigida a minería. De no 
revertirse esta situación, el desarrollo de nuevos proyectos en el país estará seriamente comprometido. 

CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 21
II. Evolución y distribución de las regalías mineras
La evolución de las rentas mineras del país (regalías, impuestos y patentes) ha seguido una 
trayectoria muy similar a la de la producción minera (véase el gráfico 4), resultado predecible pero 
no necesariamente directo. La tendencia creciente que se mantiene hasta el presente (véase el 
gráfico 9), no sin importantes oscilaciones, ha sido resultado del ciclo de precios favorables y de las 
normativas nacionales que propiciaron la captación de recursos principalmente mediante impuestos 
y regalías. La importancia de estos dos elementos de generación de recursos fiscales es también 
oscilante, siendo los impuestos más importantes que las regalías durante varias gestiones con las 
excepciones notables de los años 2008, 2009, 2014, 2015 y 2017. 
Gráfico 9 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de las regalías, impuestos y patentes mineras, 1980-2017
(En millones de dólares)
0
50
100
150
200
250
300
19
80
19
82
19
84
19
86
19
88
19
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92
19
94
19
96
19
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20
00
20
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20
04
20
06
20
08
20
10
20
12
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16
RegalíasImpuestosa Patentes
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
a Incluye IVA (Impuesto al Valor Agregado), IT (Impuesto a las Transacciones), IUE (Impuesto a la Utilidad de las Empresas), Alícuota 
Adicional del IUE, Beneficiarios al Exterior, Conceptos Varios y Facilidades de Pago. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...22
Nuestro análisis se centrará únicamente en las regalías mineras, dejando de lado las patentes 
mineras (por su escasa importancia sobre el total de rentas mineras) y los impuestos generados por las 
actividades mineras. Esto último debido a una razón fundamental, los impuestos mineros son captados 
y administrados por el Gobierno Central, por lo que, más allá de su importancia indiscutible, se trata de 
recursos que van al Tesoro General del Estado y son utilizados para todos los gastos de Gobierno Central. 
Por esta razón, no es posible rastrear la utilización de estos recursos fiscales (impuestos) y su efecto en el 
desarrollo de las regiones mineras. Por el contrario, en el caso de las regalías mineras (como ya se señaló 
en el capítulo I), se trata de recursos fiscales que se destinan directamente a las regiones productoras 
(como ya se ha dicho, 85% para la Gobernación como gobierno Departamental y 15 % para el Municipio), 
por lo tanto, es posible buscar relaciones entre las actividades mineras, el pago de regalías y el desarrollo 
de las regiones productoras. En el desarrollo del presente capítulo se analizan las características de las 
regalías mineras para comprender su composición por mineral, actor productivo y ubicación geográfica. 
Respecto a la procedencia geográfica de las regalías mineras, a partir del gráfico 10 se puede ver 
que son tres (Potosí, La Paz y Oruro) de los nueve Departamentos del Estado Plurinacional de Bolivia los 
que concentran la inmensa mayoría de la producción minera y de las consiguientes regalías generadas 
(90,03 % del total de regalías en 2017). Observando los últimos datos de 2017, de los USD 176 millones 
generados por concepto de regalías (la mayor recaudación desde que tenemos datos), el 64,89 % vino 
de Potosí, una cifra cuatro veces superior a La Paz (16,96 %) y ocho veces superior a Oruro (8,18 %). 
Resulta llamativa la paulatina pérdida de importancia que sufrió Oruro, explicada por el desplazamiento 
que sufrió el estaño (principal mineral de exportación a lo largo del siglo XX)8 frente al cada vez más 
importante zinc producido masivamente en Potosí y al oro producido en La Paz. De hecho, aunque 
existen minerales que se producen en los tres Departamentos, existe asimismo una tendencia a cierta 
especialización departamental (véase el gráfico 11) y, por lo tanto, la consiguiente asociación entre 
minerales producidos, actores productivos, regalías generadas y Departamentos productores. 
Gráfico 10 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de las regalías mineras por departamentos, 2000-2017
(En porcentajes)
17,0
8,2
64,9
0
10
20
30
40
50
60
70
80
20
00
20
01
20
02
20
03
20
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20
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20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
La PazOruroPotosí Otrosa
10,0
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
a Incluye a los Departamentos de Chuquisaca, Cochabamba, Tarija, Santa Cruz, Beni y Pando. 
8 La caída de los niveles de producción está vinculada a problemas técnicos ligados a la gestión de las empresas estatales, 
este tema se desarrollará más adelante. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 23
Gráfico 11 
Estado Plurinacional de Bolivia: regalías mineras por mineral de los departamentos 
 de La Paz, Oruro y Potosí, 2017
(En porcentajes)
Oro
(72,4)
Estaño
(13,8)
Zinc
(9,5)Otros(4,4)
A. La Paz
Zinc
(24,2)
Estaño
(53,1)
Plata
(16,4)
Otros
(6,3)
B. Oruro
; 
C. Potosí
Zinc
(57,3)
Otros
(5,9)
Plomo
(10,5)
Plata
(26,3)
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
De esta forma, aunque es cierto que existen todos los tipos de actores productivos (privados, 
cooperativos y estatales) en los tres Departamentos productores, la relativa mayor abundancia de 
determinados minerales junto con cuestiones históricas9 de organización del sistema han llevado 
a que ciertos actores sean característicos de cada Departamento. Esto es quizá uno de los factores 
9 La nacionalización de las minas en 1952 posicionó a la COMIBOL (empresa estatal) como la principal empresa minera de Bolivia 
hasta 1985. La falta de inversión en prospección y desarrollo, junto con la propia acción de la producción minera, provocaron el 
paulatino empobrecimiento de los yacimientos estatales (principalmente de estaño). El proceso de liberalización de mediados 
de los ochenta transfirió los yacimientos más apetecibles de COMIBOL a capitales privados y dejó aquellos menos atractivos 
en manos de algunas cooperativas mineras creadas por ex trabajadores de la propia COMIBOL. Algunos otros trabajadores 
mineros formaron cooperativas para explotar el oro del norte de La Paz (yacimientos fluviales en los contrafuertes de la 
cordillera de los andes, zona semi-tropical donde nace la Amazonía), cuya explotación requería de capitales pequeños, dando 
lugar a la especialización del Departamento de La Paz en la producción de oro a través de cooperativas mineras. Por su parte, 
el proceso de liberalización de los años ochenta propició que muchas empresas privadas realizaran importantes inversiones 
en exploración y prospección, fruto de ellas es que se concretaron algunos de los proyectos mineros más importantes de la 
actualidad, delineando, a su vez, la paulatina especialización de Potosí en la producción de Zinc a través de empresas privadas. 
Por último, el último gran ciclo político (2006-2019) de retorno del Estado a la actividad productiva —incluida la minería—
provocó que COMIBOL recuperará algunas de sus antiguas explotaciones, típicamente dedicadas al estaño, lo que restableció 
la especialización del Estado en su producción. El Departamento de Oruro vivió todas estas transformaciones y, de alguna 
manera, amalgamó todas las formas de producción, presentado su actual estructura, definida como mixta.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...24
principales —sino el principal— para explicar la mayor o menor generación de regalías mineras y 
sus consecuentes potenciales efectos sobre el desarrollo de las regiones. Así, Oruro presenta una 
composición mixta (estatal, privada y cooperativa), mientras que La Paz tiene un predominio de 
cooperativas mineras y Potosí de actores privados.
Por otra parte, parece existir una estrecha relación entre el precio de los minerales y la generación 
de regalías mineras. Es evidente que frente a un auge sostenido de precios —como el vivido durante 
la primera década del siglo XXI y que se mantiene hasta la actualidad— las regalías mineras hayan 
experimentado un incremento notable, como el que hemos observado. De hecho, las regalías crecieron 
un notabilísimo 2106 % del año 2000 (USD 8 millones) al año 2017 (USD 176 millones).
El grafico 12 muestra que existió un incremento en los precios de todos los principales minerales 
producidos en el Estado Plurinacional de Bolivia, no obstante, con importantes diferencias entre ellos. 
En este sentido, si medimos la variación de precios en el periodo 2000-2016, podemos observar que 
el auge de precios del oro (345 %), la plata (242 %), el estaño (225 %) y el plomo (300 %) fue mucho 
más importante que el que vivieron el zinc (79 %) y el cobre (167 %).
Gráfico 12 
Estado Plurinacional de Bolivia: evolución de los precios de los minerales  
(oro, plata, zinc, estaño, plomo y cobre), 1990-2016 
(En dólares)
0
200
400
600
800
1 000
1 200
1 400
1 600
1 800
0
5
10
15
20
25
30
35
40
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
   Plata Onzas Troy    Oro Onzas Troy (eje derecho)
0
2
4
6
8
10
12
14
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
   Estaño Libra Fina    Zinc Libra Fina    Plomo Libra Fina   Cobre Libra Fina
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Institutito Nacional de Estadística (2019). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 25
Si analizamos las correlaciones y las relaciones de dependencia entre las regalías generadas y 
el precio de los minerales (véase el cuadro 1), encontramos relaciones positivas y muy significativas 
para todos los casos. Sin embargo, resulta llamativa la existencia de al menos tres niveles de 
intensidad de estas relaciones. En primer lugar están la plata y el estaño, con correlaciones muy 
cercanas a 1; es decir, que tanto su producción como la consiguiente generación de regalías están 
estrechamente ligadas a la cotización de los minerales. En un segundo plano figuran el plomo y el 
zinc, con correlaciones muy altas pero algo menores; es decir, que aunque las regalías dependen 
mucho del precio de los minerales es posible que existan otros factores adicionales que explican su 
evolución. Finalmente, en un tercer plano aparecen el oro y el cobre, con correlaciones positivas y 
muy significativas pero en torno al 0,7, bastante menores al del resto; esto último no descarta que 
las regalías estén determinadas por las cotizaciones de los minerales, sino que indica que existe una 
combinación de otros factores más amplia.
Cuadro 1 
Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre el precio de los minerales 
y las regalías mineras, 2000-2016
Regalías
Oro Plata Zinc Estaño Plomo Cobre
Precio Corr P-value Corr P-value Corr P-value Corr P-value Corr P-value Corr P-value
Oro 
(Onza Troy)
0,706 0,002 ***
Plata 
(Onza Troy)
0,993 0,000 ***
Zinc 
(Libra Fina)
0,852 0,000 ***
Estaño 
(Libra Fina)
0,980 0,000 ***
Plomo 
(Libra Fina)
0,852 0,000 ***
Cobre 
(Libra Fina)
0,743 0,001 ***
n 17 17 17 17 17 17
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Institutito Nacional de Estadística (2019) y Ministerio de Minería y Metalurgia de 
Bolivia (2019).  
Nota: *p0,01, **p0,05, ***p0,001. 
Es posible que el tipo de actor productivo asociado a cada mineral explique de alguna manera 
este comportamiento. De esta forma, si planteamos la hipótesis de que la producción minera 
cooperativa de oro es difícil de fiscalizar, ya sea por su naturaleza, número u otros factores, entonces 
es razonable pensar que, en un momento de auge en la cotización del oro, una parte importante de 
la producción cooperativista no se declara, no genera regalías y, por lo tanto, presenta una correlación 
significativamente menor a la esperada. 
Finalmente, cuando analizamos la distribución de las regalías mineras a nivel municipal 
existen varios elementos que merecen nuestra atención. En primer lugar, con datos de 2016, cerca 
del 50 % de los municipios del Estado Plurinacional de Bolivia reciben regalías mineras (169 de los 
341 municipios de Bolivia), lo que nos da un indicio sobre la importancia de la actividad minera en 
la generación de recursos fiscales.
Sin embargo, cuando analizamos la concentración de las regalías el resultado es sumamente 
llamativo (véase el gráfico 13), ya que dos municipios (Colcha K y Potosí) concentran más de la mitad 
(52,8 %) de las regalías municipales de todo el país; y con apenas 13 municipios se alcanza el 81 %. 
Existen al menos tres realidades muy diferentes con respecto a las regalías mineras en el Estado 
Plurinacional de Bolivia; la primera, la de los municipios súper receptores (nuevamente Colcha K y 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...26
Potosí); una segunda realidad referida a municipios con regalías importantes (Atocha, Porco, Colquiri, 
Huanuni, Antequera, San José de Chiquitos, Riberalta, Guayaramerín, Tupiza, Guanay y Sorata); y 
una tercera realidad, la de aquellos municipios que reciben regalías mineras en cuantías bajas o muy 
bajas, en este tercer grupo tenemos a los restantes 156 municipios mineros que, entre todos, reciben 
apenas el 19,01 % del total de regalías mineras municipales del Estado Plurinacional de Bolivia. 
Gráfico 13 
Estado Plurinacional de Bolivia: los 13 mayores municipios receptores de regalías mineras, 2016
(En millones de bolivianos)
0
10
20
30
40
50
60
Co
lch
a 
K

Po
to
sí
At
oc
ha
Po
rc
o
Co
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Gu
an
ay
So
ra
ta
Fuente: Elaboración propia a partir de datos del Ministerio de Minería y Metalurgia de Bolivia (2019). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 27
III. Efectos de la renta minera en el desarrollo 
económico, social y ambiental en el Estado 
Plurinacional de Bolivia
A. Estado del arte
Existe abundante literatura económica que intenta explicar la relación existente entre actividad minera 
y el desarrollo económico y social y, más actualmente, sostenibilidad ambiental. El debate académico 
más amplio —en el que se encuadra nuestro tema— nos remite a las teorías desarrolladas sobre las 
posibles relaciones existentes entre la tenencia (dependencia o explotación) de recursos naturales 
y el desarrollo de determinados países, regiones o incluso continentes. 
Son muchísimos los estudios a lo largo del mundo que, presentando abundantes evidencias 
estadísticas, buscan demostrar que aquellos países con economías sujetas a una alta dependencia 
de los recursos naturales presentan, sistemáticamente, tasas de crecimiento menores a aquellas 
de países con escasos recursos naturales o con la directa carencia de los mismos. En torno a 
estos estudios se ha acuñado el concepto de la maldición de los recursos naturales. Esta paradoja 
ya fue evidenciada a lo largo de la historia, por ejemplo observando el crecimiento de Holanda 
frente a España en el siglo XVII, a pesar de —o quizá gracias a— que la Corona Española mantuvo 
un constante flujo de oro y plata extraído de sus colonias (Sachs y Warner, 1995). Sin embargo, 
siglos después, fue paradójicamente Holanda el país que acabaría sufriendo de un mal similar, a 
raíz de los descubrimientos de reservas gasíferas en Groningen en 1959, y que le dio nombre a 
la enfermedad holandesa. 
Si bien, significativos estudios se dirigieron a responder esta incógnita, no fue hasta las influyentes 
investigaciones de Sachs y Warner (1995, 1997, 1999 y 2001) que se encontró evidencia suficiente 
para plantear la existencia de un fenómeno mundial a partir de un análisis histórico comparado. En 
la actualidad, a pesar de que la literatura no es concluyente, existe cierto consenso sobre los canales 
por los que opera la maldición de los recursos naturales, básicamente cinco (Badeeb et al., 2017). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...28
El primer canal se refiere a la enfermedad holandesa propiamente dicha, analizada por primera 
vez gracias a los estudios de Corden y Neary (1982) y Corden (1984). La enfermedad holandesa 
se produce cuando un incremento repentino en la explotación de un recurso natural (sea por el 
aumento de los precios internacionales o por el descubrimientos de nuevos yacimientos) genera, a 
su vez, una entrada repentina de divisas y un incremento en el ingreso doméstico, lo que se traduce 
en una mayor demanda de bienes; en efecto, esta mayor demanda aumenta la inflación y tiende a 
la apreciación del tipo de cambio, encareciendo, en definitiva, los términos de intercambio. Como 
resultado las importaciones son relativamente más baratas que los bienes producidos en la economía 
local, lo que disminuye la competitividad de productos ajenos al boom del recurso natural. Por otro 
lado, la expansión en la producción del recurso natural demanda una gran cantidad de mano de 
obra, capital y otros factores de producción, generando un incremento en los precios de éstos en 
la economía local. Estos factores de producción se redireccionan desde otros sectores, tales como 
de la manufactura o la agricultura, lo que afecta la capacidad productiva de estos últimos. Ambos 
efectos pueden aminorarse si el crecimiento del recurso natural sobrepasa las reducciones de otros 
sectores (Bulte et al., 2005) o si los sectores no asociados al recurso, como la manufactura, crecen 
y generan un efecto spillover, o de desbordamiento, mayor que el del recurso (Badeeb et al., 2017).
El segundo canal se refiere a la volatilidad de los precios de los recursos naturales en cuestión 
o commodities. Los precios de los recursos naturales tienen una naturaleza volátil, lo que genera 
incertidumbre y hace difícil adelantarse a sus fluctuaciones. Uno de sus impactos se ve directamente 
en los efectos de la disminución del crecimiento de la industria alrededor del recurso cuando caen los 
precios. Como muchos de los recursos de la economía están concentrados en torno al sector productor 
del recurso natural, los otros sectores no pueden palear la caída. Por otro lado, cuando existe un 
incremento de los precios, se produce un incremento repentino de regalías fiscales y de los gastos de 
gobierno. De esta forma, los recursos naturales moldean, habitualmente, la política fiscal de manera 
pro-cíclica (Davis y Tilton, 2005), exactamente al revés de lo que se quisiera. Por último, el mayor flujo 
de ingresos fiscales de los países los hace más solventes, produciendo que la política pro-cíclica se vea 
amplifica por el —también habitual— aumento del endeudamiento externo (Humphreys et al., 2007). 
Un tercer canal se refiere a la mala gestión económica. El mayor incremento de rentas puede 
generar un exceso de seguridad a los hacedores de política respecto al manejo fiscal, alivianándolos 
de decisiones socialmente dificultosas (Iimi, 2007). Las regalías reducen la necesidad de recolección 
de impuestos y de disciplina fiscal entre la población, medidas nada populares habitualmente y con 
alto costo político. Por otro lado, hay mucha evidencia que muestra que en países de producción 
petrolera, el precio del consumo doméstico de gasolina 0se reduce de modo sustancial mediante 
subsidios financiados por las propias ganancias extraordinarias del commodity (Bacon, 2001). Por 
supuesto que, dependiendo de la decisión del gasto, las ganancias extraordinarias pueden servir 
para facilitar el financiamiento de infraestructura necesaria, considerada como un determinante 
en el crecimiento de largo plazo (Badeeb et al., 2017). Aunque estudios como el de Ross (2007) 
presentan evidencia sobre el destino del gasto fiscal que puede y suele alejarse significativamente 
de la inversión necesaria.
El cuarto canal especificado es el referido al rentismo. Siguiendo a Badeeb et al. (2017), este 
canal explica cómo élites o grupos de poder, al utilizar su influencia política, se apropian de ganancias 
extraordinarias de recursos, beneficiándose ellos mismos y a su entorno más cercano. Los modelos 
de rentismo, asumen que cuando es relativamente fácil apropiarse de rentas, se generan sobornos 
y distorsiones que alejan la mano de obra de otros sectores en la búsqueda de favores públicos 
(Torvik, 2002). El efecto produce una profundización de las desigualdades, al tiempo que el gasto 
público se aleja de la inversión para el desarrollo a largo plazo (Badeeb et al., 2017). 
El quinto y último canal se enfoca en la calidad institucional y el efecto perverso de la corrupción. 
Si bien es ampliamente aceptado que la institucionalidad juega un rol importante al momento de 
definir el manejo de los recursos fiscales provenientes de la explotación de recursos naturales, no 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 29
existe un consenso tan claro sobre cómo opera el canal, y al menos existen tres líneas diferentes que 
pueden correr en paralelo. La primera de ellas menciona directamente que los recursos naturales 
traen conflicto, corrupción y dañan las instituciones (Iimi, 2007); en este sentido, se ha encontrado que 
en países de producción petrolera la probabilidad de corrupción y de riesgo político se incrementan 
de modo significativo si, además, el Estado mantiene alta participación en su producción (Arezki y 
Brückner, 2011). La segunda línea defiende el carácter exógeno de la calidad institucional (potencialmente 
dependiente de la cultura política de un país, de sus tradiciones institucionales, etc.). Por último, la 
tercera línea no encuentra una relación significativa de la calidad institucional como mecanismo de 
transmisión (Sachs y Warner, 1995; 1997).
Al estudiar los efectos de los recursos naturales sobre el crecimiento económico y el desarrollo, 
la literatura tiene dos niveles. El primero consiste en analizar los efectos tomando una muestra de 
países. En este caso, algunas variables pueden caracterizarse para explicar las diferencias, entre ellas 
la ubicación (la latitud, o la tenencia de costa) o que exista variabilidad generalizada respecto a la 
calidad institucional (regida principalmente por sistemas de gobierno). Un segundo enfoque se ubica 
a un nivel local, donde se analiza el impacto dentro del país. En este caso, las variables son más 
específicas y elementos generales del país como tener mar o no tenerlo no son tomados en cuenta. 
Si bien la literatura acerca del impacto de los recursos naturales se enfoca principalmente sobre 
sus efectos en el crecimiento, esto no quiere decir que la relación sea similar cuando se toman en 
cuenta variables que buscan acercarse a conceptos de bienestar. El PIB, así como su crecimiento, 
pueden esconder o reflejar erróneamente la situación de bienestar de los individuos. En este sentido, 
Gylfason (2000) encontró que, en los países dependientes de recursos naturales, existe una relación 
negativa entre el gasto público en educación (como porcentaje del producto) y la propia educación 
mediada en años esperados de escolaridad para mujeres y en las tasas netas de matriculación en 
secundaria. Este llamativo resultado puede explicarse debido a que la industria de recursos naturales 
no es intensiva en mano de obra calificada y tampoco es intensiva en capital de alta calidad, lo que 
impide el desarrollo tecnológico, además del proceso de learning by doing. De esta manera, existen 
pocos incentivos para mejorar el capital humano y aunque el gasto se incremente esto no se traduce 
en mejores resultados educativos. La importancia de la educación se estudia no sólo como logro 
por sí mismo, sino que es una de las principales variables que explican el crecimiento a largo plazo 
(Sala-i-Martin, Doppelhofer y Miller, 2004).
Weber (2012) encuentra para estados de Estados Unidos que importantes incrementos en el 
valor del gas generan incrementos modestos en el empleo, salario y la media del ingreso del hogar. 
El incremento modesto puede explicarse porque las inversiones de gas y petróleo traen mano de 
obra capacitada pero transitoria, por lo que el incremento se genera pero se captura en estadística 
de otros Estados. Por otro lado, Hajkowicz et al. (2011) y Chapman et al. (2015) encuentran para 
localidades mineras en Australia que la producción de minería disminuye el desempleo. Los dos 
autores no se detienen solo en el análisis del impacto de la minería en el empleo, sino que también 
estudian el impacto en otras variables de bienestar. Hajkowicz et al. (2011) no encuentra evidencia de 
que la producción de minerales tenga impactos negativos en el bienestar, más bien, está asociada 
positivamente con los ingresos, la accesibilidad de los hogares a los bienes en términos de precio y 
el acceso a educación; sin embargo, sí está correlacionada negativamente con la esperanza de vida. 
Por su parte, Chapman et al. (2015) identifican un resultado positivo en la reducción del porcentaje de 
hogares con ingresos bajos, pero no encuentran un impacto en la reducción en el gasto en bienestar 
per cápita (gasto en ayuda social). 
Por último, estudios como los de Bulte et al. (2005) y Daniele (2011) estudian directamente el 
impacto de los recursos naturales sobre el índice de desarrollo humano (IDH). Ambos utilizan un 
análisis de corte transversal para un conjunto de países. Bulte et al. (2005) encuentran que dado 
un nivel inicial de ingresos, los países intensivos en recursos tienen menores niveles de desarrollo 
humano, sin embargo, encuentran que el efecto es significativo cuando se controla por el nivel de 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...30
calidad institucional. Daniele (2011), por otro lado, encuentra que existe una correlación negativa 
entre la producción minera y el IDH para aquellos países dependientes de los minerales en sus 
exportaciones, el efecto es significativo cuando se controla de nuevo por la calidad institucional.
B. El desarrollo y la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia
Las interpretaciones sobre la posible relación entre el desarrollo y la actividad minera en el país han 
sido bastante diversas y muchas veces contrapuestas. Por un lado, existió y existe una percepción 
posiblemente mayoritaria sobre la importancia de los recursos naturales —entre ellos, los mineros— 
para la generación de crecimiento económico y desarrollo. Esta posición está cimentada en la tradición 
minera del Estado Plurinacional de Bolivia y en un espíritu político nacionalista que concibe la tenencia 
de los recursos naturales como la clave del progreso nacional. Por otro lado, existe otra interpretación 
que entiende que la vocación de explotación de recursos naturales en el país no ha convertido al 
Estado Plurinacional de Bolivia en un país desarrollado, sino todo lo contrario. Por lo tanto, las claves 
del desarrollo no están en la tenencia ni en la explotación intensiva de los recursos naturales. Estas 
dos concepciones se acomodan, de alguna manera, a las corrientes teóricas mundiales, la primera, 
que ve a la explotación de los recursos naturales como variable importante para conseguir desarrollo 
y, por otro lado, la segunda, que ve la dependencia de los recursos naturales como una maldición. 
Si bien este debate es crucial para entender el desarrollo en el Estado Plurinacional de Bolivia, 
para el presente estudio es necesario reducirlo únicamente al ámbito minero y, en específico, al 
desarrollo de la actividad en las últimas décadas, sobre las cuales tenemos datos. En este sentido, 
en primera instancia se analizó la relación entre el desarrollo y la actividad minera. En concreto, se 
relacionaron ciertas variables que miden diferentes conceptos de crecimiento y desarrollo10: Índice de 
Desarrollo Humano (IDH) (2016), Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) (2012)11 y PIB per cápita (2016); 
con otras que nos aproximan a la intensidad de la actividad minería, específicamente, la dependencia 
por producción12 y la dependencia por mano obra13. Todo esto, medido a nivel municipal14, lo que 
representó un importantísimo reto para la obtención de datos pero también un importante potencial 
de interpretación analítica a nivel local. 
De esta forma, el mapa 1 muestra los diferentes grados de avance del IDH y de las NBI a nivel 
municipal para todo el país, es decir para sus 339 municipios. De forma general, es posible observar 
que los mejores niveles de desarrollo (mayores niveles de IDH y menores de NBI) se concentran en 
los principales centros urbanos, en las áreas orientales y del sur del país, es decir en las tierras bajas 
con vocación agrícola y en aquellas que se benefician de actividades hidrocarburíferas. 
En cambio, si observamos el mapa 2, nos muestra que los municipios mineros, ya sea a partir de 
su dependencia productiva o de su dependencia por mano de obra se concentran en el occidente del 
país, o en las tierras altas históricamente dedicadas a la actividad minera, aunque también destacan 
algunos municipios de tierras bajas asociados a la extracción fluvial de oro. 
10 La elección de los indicadores de desarrollo se basó, ante todo, en su disponibilidad. En este sentido, los datos del PIB 
per cápita está disponibles por primera vez, a nivel municipal, para 2016 (Análisis Real-Latinoamérica, 2018); los datos de 
NBI se pudieron calcular a nivel municipal a partir de los censos de 2001 y 2012 (INE 2001 y 2012); por último, los datos de 
IDH sólo existen a nivel municipal para el año 2016 (Análisis Real-Latinoamérica, 2018). 
11 Las NBI municipales fueron calculadas a partir de los datos del Censo de Población de 2012 (INE, 2012), lo que supuso 
un esfuerzo significativo de procesamiento de datos ya que se trabajó con los microdatos, es decir con los algo más de 
10 millones de individuos bolivianos contemplados en el censo. 
12 La variable dependencia por producción se calcula como la razón entre el valor bruto de producción de minería y el valor 
bruto de producción total, por municipio. 
13 La variable dependencia por mano de obra (LQir), es algo más compleja, y se la calcula siguiendo el trabajo de Stimson, 
Stough y Roberts (2006). Es una medida que aproxima la importancia de la mano de obra de los sectores de la industria de 
una economía local, en relación a su importancia relativa a una referencia de una economía más grande, como un estado 
o una nación. , donde Eir Empleo en el sector i en la región r; Er Empleo total en la región r; EiN Empleo en el 
sector i en el área referencial (N=área de referencia nacional) y EN Empleo total en el área de referencia nacional. 
14 En Bolivia existen 339 municipios. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 31
En cualquier caso, la simple observación de los indicadores de desarrollo y de actividad minera 
de los mapas 1 y 2, respectivamente, nos permite percibir una posible relación negativa entre la 
minería y el desarrollo15, indicando que, de manera general, los municipios que presentan mayores 
niveles de desarrollo no coinciden con aquellos municipios caracterizados por la actividad minera.
Mapa 1 
Estado Plurinacional de Bolivia: índices de desarrollo humano (IDH) y de necesidades 
 básicas insatisfechas (NBI) por municipios, 2012-2016
B. NBIA. IDH
Fuente: Elaboración propia a partir de datos INE (2012) y Análisis Real-Latinoamérica (2018).
Nota: Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.
Mapa 2 
Estado Plurinacional de Bolivia: dependencia de la minería por producción 
y por mano de obra por municipios, 2016
B. Dependencia por mano de obra relativaA. Dependencia por producción
Fuente: Elaboración propia a partir de datos Análisis Real-Latinoamérica (2018). 
Nota: Los límites y los nombres que figuran en este mapa no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas.
15 El mapa 1 muestra los Índices de Desarrollo Humano (IDH) para 2016 y de Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) para 
2012, por municipios. La mayor intensidad del color, en el primer caso, indica un mayor nivel de IDH; de forma análoga, 
la mayor intensidad del color en el segundo caso indica mayores NBI. Lo propio sucede con el grafico 15 que mide 
dependencia de la minería por producción y por mano de obra. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...32
Un análisis más detallado a partir del cálculo de las correlaciones (Spearman) y la aplicación 
de pruebas de independencia entre variables asociadas al desarrollo (PIB per cápita, NBI e IDH) y la 
actividad minera por municipios (mediada a partir de su dependencia por producción o por mano 
de obra) nos puede aportar evidencia más sólida acerca de estas posibles relaciones.
Los resultados (véase el cuadro 2) muestran que existe una relación positiva (algo significativa) 
entre la actividad minera (medida por dependencia de la producción) y el PIB per cápita promedio 
de cada municipio, resultado bastante previsible toda vez que la actividad minera está contabilizada 
dentro del PIB municipal. No obstante, no es posible observar esta relación cuando se mide la 
actividad minera por dependencia de mano de obra. 
Cuadro 2 
Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre desarrollo y minería por municipios
Dependencia minera por producción Dependencia minera por mano de obra
 Corr P-value N Corr P-value N
PIB pc 0,102 0,062* 339 0,041 0,449 339
NBI 0,016 0,771 339 0,024 0,666 339
IDH -0,092 0,098* 327 -0,097 0,081* 327
Fuente: Elaboración propia a partir de datos INE (2012) y Análisis Real-Latinoamérica (2018). 
Nota: PIB pc (2016), NBI (2012), IDH (2016), Dependencia minera por producción (2016) y Dependencia minera por mano de obra (2016). 
Los asteriscos indican la significancia estadística del coeficiente: *p0,1, **p0,05, ***p0,01.
Por su parte, cuando observamos la correlación entre la actividad minera y las NBI municipales, 
tenemos únicamente datos cercanos a cero y sin ninguna significancia (para los dos tipos de 
dependencia), lo que sugeriría falta de evidencia sobre si la actividad minera se traduce directamente 
en la reducción de las necesidades básicas insatisfechas a nivel municipal. 
Finalmente, la correlación entre la actividad minera y el IDH resulta negativa y significativa 
(aunque de forma débil), tanto por dependencia de producción como por mano de obra, aunque 
con valores todavía cercanos a cero. Es decir, existe cierta evidencia de que aquellos municipios con 
actividad minera son, asimismo, los municipios con menor nivel de desarrollo, medido a través del 
Índice de Desarrollo Humano (IDH). Ello no necesariamente quiere decir que la minería reduzca el 
desarrollo, que lógicamente depende de muchos otros factores, pero en cualquier caso no existe 
evidencia para señalar que lo genere. 
Si bien estos resultados de correlaciones nos dan algunas luces sobre las posibles relaciones 
existentes entre el desarrollo y la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia, este primer análisis 
puede estar sesgado debido a las profundas diferencias territoriales en materia de desarrollo que 
existen en el país. De esta forma, al estar los municipios más desarrollados en el oriente y en el sur 
del país (véase el mapa 1) y al ser estas zonas espacios no mineros (véase el mapa 2) se podría estar 
subestimando el efecto de la minería sobre el desarrollo o incluso mal interpretándolo. En este sentido, 
el hecho de que los municipios más desarrollados del país sean municipios no mineros no implica que 
la minería no contribuya al desarrollo de los municipios; más bien, puede deducirse que, comparada 
con las otras actividades económicas del país, la minería no destaca como el principal generador de 
desarrollo, sino que lo hacen otras actividades (previsiblemente agrícolas e hidrocarburíferas). En 
todo caso, es necesario evaluar el papel de la minería en el desarrollo de los municipios desde una 
perspectiva Departamental (es decir, comparando municipios mineros con municipios no mineros 
del mismo Departamento), y evaluar estas posibles relaciones a la luz del grado de vocación minera 
de cada Departamento. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 33
En esta línea, el cuadro 3 nos muestra de forma ordenada el grado de dependencia de la 
minería por Departamento, en donde destacan Potosí —medida su dependencia por producción— 
y Oruro —por mano obra—. El tercer lugar lo ocupa La Paz, y luego los que podemos denominar 
Departamentos no mineros (aquellos con porcentajes de dependencia menores al 5%). Por otra parte, 
si analizamos el PIB per cápita promedio de cada Departamento, es posible observar que tanto Potosí 
como Oruro no destacan por tener elevados niveles de PIB per cápita, comparados con el resto de 
Departamentos, y tan sólo La Paz ocupa el segundo lugar nacional (situación que se explica más por 
su cualidad de sede de Gobierno (el municipio de La Paz) que por la vocación parcialmente minera 
del Departamento). En todo caso, queda claro que existen realidades diametralmente distintas de 
dependencia de la minería por Departamentos y que esta actividad no ha convertido a sus principales 
protagonistas en los agentes económicos más exitosos (a menos si lo vemos a nivel nacional). 
Cuadro 3 
Estado Plurinacional de Bolivia: dependencia de la minería por departamento, 2016
Departamento Dependencia por producción (en porcentajes)
Dependencia por mano de obra
 (en porcentajes)
PIB per cápita
 (en dólares)
Potosí 41,05 5,66 2 410
Oruro 17,62 6,42 3 178
La Paz 6,02 4,49 3 349
Beni 3,34 3,78 2 069
Pando 1,57 1,52 2 317
Cochabamba 0,38 0,51 2 760
Santa Cruz 0,32 0,89 3 214
Chuquisaca 0,15 0,26 2 783
Tarija 0,05 0,04 5 051
Fuente: Elaboración propia a partir de datos Análisis Real-Latinoamérica (2018).
Los cuadros 4 y 5 replican el ejercicio presentado en el cuadro 2, pero agrupando a los 
municipios de acuerdo al Departamento al que pertenecen y, por lo tanto, viendo las relaciones 
entre desarrollo y minería a la luz de los diferentes niveles de dependencia que cada Departamento 
presenta. La interpretación de los resultados es ahora diferente. Por una parte, se replican las 
correlaciones positivas —ahora muy significativas— entre el PIB per cápita y la dependencia por 
minería, en aquellos Departamentos con alta dependencia (Potosí, Oruro y La Paz), resultado 
bastante esperado. Asimismo, la correlación no existente entre NBI y dependencia por minería a 
nivel nacional (ver cuadro 2) se torna negativa (lo que cabría esperar) y muy significativa para los 
Departamentos de Potosí y Oruro, no así para La Paz16. Finalmente, hay una relación significativa y 
positiva entre el IDH y la dependencia por producción en el caso de Potosí; y por otro lado, entre 
el IDH y la dependencia por mano de obra en el caso de Oruro; para La Paz en ambos casos las 
correlaciones son negativas y significativas. 
16 Hay algunos datos potencialmente interesantes para los casos de los Departamentos de Beni y Pando, donde se reportan 
algunos (muy pocos) municipios con actividades mineras. Sin embargo, estos datos deben ser tratados de forma particular 
por varias razones. En primer lugar, por ser Departamentos con pocos municipios y, por tanto, con pocas observaciones; 
en segundo lugar, debido a que existe la sospecha de que actividades mineras auríferas de cooperativas mineras figuran 
(sólo en papel) en los Departamentos citados con el fin de segmentar su producción y, de esta forma, presentar varias 
actividades productivas menores en lugar de una mucho mayor. Esta actividad tendría la finalidad de atenerse a menores 
niveles de imposición tributaría aplicados sobre actividades mineras de menor escala. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...34
Cuadro 4 
Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre dependencia de la minería 
por producción y PIB pc, IDH, NBI, por departamento
 
 
 
Dependencia por producción con:  
PIB pc NBI IDH
Corr p-value Corr p-value Corr p-value No. Obs.
Potosí 0,576 0,000*** -0,474 0,002*** 0,377 0,020** 40
Oruro 0,597 0,000*** -0,563 0,000*** 0,268 0,120 35
La Paz 0,451 0,000*** -0,085 0,432 -0,252 0,024** 87
Beni -0,014 0,956 -0,555 0,014** 0,362 0,128 19
Pando -0,200 0,476 0,520 0,047** -0,810 0,000*** 15
Cochabamba -0,173 0,244 0,171 0,250 -0,260 0,085* 47
Santa Cruz -0,101 0,459 0,033 0,808 0,189 0,164 56
Chuquisaca -0,051 0,793 0,067 0,729 0,087 0,659 29
Tarija 0,324 0,331 -0,173 0,610 0,214 0,527 11
Fuente: Elaboración propia a partir de datos INE (2012) y Análisis Real-Latinoamérica (2018). 
Nota: PIB pc (2016), NBI (2012), IDH (2016), Dependencia minera por producción (2016) y Dependencia minera por mano de obra (2016). 
Los asteriscos indican la significancia estadística del coeficiente: *p0,1, **p0,05, ***p0,01.
Cuadro 5 
Estado Plurinacional de Bolivia: correlaciones (spearman) entre dependencia de la minería 
por mano de obra y PIB pc, IDH, NBI, por departamento
 
 
Dependencia por mano de obra con:  
PIB pc NBI IDH
 Corr p-value Corr p-value Corr p-value No. Obs. 
Potosí 0,552 0,001*** -0,515 0,002*** 0,262 0,129 35
Oruro 0,497 0,001*** -0,471 0,002*** 0,369 0,023** 40
La Paz 0,378 0,000*** -0,064 0,557 -0,310 0,005*** 87
Beni -0,628 0,647 -0,628 0,004*** 0,460 0,047 19
Pando -0,291 0,292 0,631 0,012** -0,832 0,000*** 15
Cochabamba -0,158 0,244 0,139 0,306 0,096 0,481 56
Santa Cruz -0,035 0,817 0,015 0,920 -0,106 0,489 47
Chuquisaca -0,049 0,802 -0,088 0,651 0,214 0,275 29
Tarija 0,324 0,331 -0,173 0,610 0,214 0,527 11
Fuente: Elaboración propia a partir de datos INE (2012) y Análisis Real-Latinoamérica (2018). 
Nota: PIB pc (2016), NBI (2012), IDH (2016), Dependencia minera por producción (2016) y Dependencia minera por mano de obra (2016). 
Los asteriscos indican la significancia estadística del coeficiente: *p0,1, **p0,05, ***p0,01.
Estos resultados son compatibles con la hipótesis de que, contrario a los resultados nacionales, 
en aquellos Departamentos con alta dependencia de la minería (básicamente Potosí y Oruro) la 
actividad minera sí contribuye de forma positiva al desarrollo, mientras que no ocurre lo mismo con 
el Departamento de La Paz. En este sentido, es posible afirmar que aunque no existe evidencia de 
que la minería se constituya en un factor de desarrollo cuando comparamos todos los municipios 
del país, posiblemente sí lo es en aquellas regiones muy dependientes de esta actividad. En otras 
palabras, allá donde no existe diversificación económica y gran parte de la actividad se concentra 
en torno a la minería, allá, la minería puede constituirse en un factor de desarrollo determinante, 
aunque para comprender de forma más completa las posibles relaciones entre desarrollo y minería 
sería necesario evaluar las asociaciones estadísticas a partir de modelos econométricos. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 35
Una breve revisión bibliográfica de las aproximaciones econométricas nos muestra que existen 
distintos caminos para poder evaluar el impacto de la actividad minera sobre el desarrollo (a nivel 
municipal). Bulte et al. (2005) y Daniele (2011) analizan el impacto de la dependencia de recursos 
naturales en el largo plazo sobre indicadores de desarrollo para una sección transversal de países. La 
definición sobre el desarrollo se fija entorno a variables como el Índice de Desarrollo Humano (IDH), 
la población desnutrida, la ausencia de agua y la esperanza de vida. Por otro lado, autores como 
Chapman et al. (2015) enfocan su análisis (para estados de Australia) sobre el gasto de subvención 
en bienestar, el porcentaje de personas con ingresos bajos y la tasa de desempleo. En este caso, el 
análisis se hace para un tiempo más corto en un periodo de auge de los precios de minerales. Tanto su 
especificación como sus variables dependientes están construidas en base a disponibilidad de datos.
Una de las mayores dificultades para este tipo de evaluación es que no hay una especificación 
econométrica única o tradicionalmente utilizada. De nuevo, Bulte et al. (2005) utilizan una especificación 
en base a modelos de crecimiento basados en Subramanian y Sala-i-Martin (2003), mientras que 
Chapman et al. (2015) utilizan una estrategia de modelos iterativos hasta encontrar aquella especificación 
donde las variables explicativas tengan la mayor significancia estadística. 
En el presente estudio, planteamos una especificación cuantitativa a partir de un modelo 
econométrico de dobles diferencias (difference in differences), idóneo para generar estimadores capaces 
de evaluar asociaciones estadísticas intertemporales. El modelo de diferencias en diferencias (DD) 
permite comparar grupos de tratamiento y control sobre variables de resultado que cambian en el 
tiempo a partir de una línea base antes de una intervención (Khandker et al., 2010). Esta técnica es 
utilizada principalmente en modelos de evaluación de impacto de políticas públicas, donde hay un grupo 
tratado y otro no tratado, propiciando la comparación de un factual y su contrafactual. La aplicación 
de esta técnica ha sido utilizada también para medir shocks externos (que pueden ser entendidos de 
forma similar a la aplicación de una determinada política pública). Por ejemplo, Weber (2011) utiliza esta 
especificación para evaluar el impacto de incrementos en el precio del gas en condados de Estados 
Unidos sobre el empleo, antes y después de un shock positivo en el incremento de precios.
Para el caso boliviano, la especificación de un modelo de DD asume como shock externo el 
auge de la cotización de los minerales observada a partir de 2006, lo cual puede entenderse como 
un cambio de tendencia que marca un antes y un después. Además, existe un número definido de 
municipios que tienen actividad minera, que pueden ser vistos como municipios con tratamiento, y 
otro conjunto de municipios que no, especificados como grupo de control. 
El modelo tiene la siguiente forma (Angrist y Pischke, 2008):
Donde:
 : es la variable dependiente.
 : es una variable dicotómica que toma el valor de uno para aquellos municipios que 
tienen actividad minera de acuerdo a diferentes medidas.
Dt : es una variable dicotómica que toma el valor de uno para el tiempo posterior al tratamiento.
 : es la variable de interacción.
 : es el término de error.
El valor estimador βo, en solitario, refleja el valor de la variable independiente cuando se trata del grupo de control (municipios no mineros) antes del shock, es decir, cuando  β1 y β2 toman 
el valor de cero y, por ende, β3 también. Por su parte, la suma de los estimadores β0+β1  refleja 
el efecto del grupo tratado (municipios mineros) antes del shock, es decir cuando β2 es cero. De 
forma similar, β0+β2 es el efecto del grupo de control (municipios no mineros) después del shock. 
Finalmente, la variable de mayor interés es el término de interacción β3, que es el efecto de aquellos 
municipios que tienen actividad minera después del shock, es decir, luego de la evolución favorable 
de los precios de la minería.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...36
La estrategia de estimación que se utiliza para el modelo de DD es de Mínimos Cuadrados 
Ordinarios (MCO), de forma robusta, con lo que se busca la mayor consistencia heterocedastica en los 
errores estándar. Asimismo, asumimos que las variables utilizadas responden la mejor especificación 
posible, dada la disponibilidad de datos, buscando reducir la posibilidad de que otras variables no 
contempladas puedan generar potenciales sesgos en la estimación de los parámetros. La especificación 
de un modelo de DD, bajo el supuesto de que no existen diferencias estructurales (ex ante) en la 
variable independiente entre las observaciones, tiene la virtud de generar estimadores consistentes, 
permitiéndonos asilar los efectos temporales de los espaciales.
Por otra parte, la variable dependiente y es el Índice de Necesidades Básicas Insatisfechas 
(NBI), concretamente, el porcentaje de personas que presentan carencias. A partir de los censos que 
realiza el Instituto Nacional de Estadística se construyó una base de datos para ser utilizada en este 
modelo. El censo de 2001, previo al incremento de precios, y el censo de 2012, posterior, fueron las 
dos observaciones principales. Se utiliza su cálculo para tener datos homogéneos que puedan ser 
comparables luego del shock de precios.
Para el cálculo de la variable  se toman diferentes alternativas que puedan guiar a una 
compresión de cuál fue el impacto en el aumento o reducción de las personas con carencias. Se 
plantean varios modelos, donde las variables de tratamiento y de interacción se construyen en base 
a diferentes criterios que permitan entender los efectos17. Para una primera línea de modelos se 
construyen las siguientes variables18:
Cuadro 6 
Variables independientes para el modelo de diferencias en diferencias
Variable Definición Fuente
Actividad Minera Toma el valor de 1 si el municipio tiene actividad minera. Análisis Real-Latinoamérica (2018)
Regalías Mineras Toma el valor de 1 si el municipio reporta regalías 
mineras.
Ministerio de Minería y Metalurgia 
(2019)
Regalías Mineras top (80%) Toma el valor de 1 para aquellos municipios que  
aporten un monto alto de regalías, son 13 los municipios 
que aportan el 80% del monto total de regalías.
Ministerio de Minería y Metalurgia 
(2019)
Minería privada Toma el valor de 1 si el municipio tiene presencia 
de minería privada.
Ministerio de Minería y Metalurgia 
(2019)
Cooperativas Toma el valor de 1 si el municipio tiene presencia 
de cooperativas.
Viceministerio de Cooperativas 
Mineras (2019)
Dependencia minera 
por producción
Toma el valor de 1 si el municipio tiene una participación 
de la minería en su producto mayor o igual al 25%.
Análisis Real-Latinoamérica (2018)
Dependencia minera 
por mano de obra.
Toma el valor de 1 si el municipio tiene una alta 
participación de mano de obra respecto al índice de 
Location Quotient. Se fija mayor al 2,5.
Análisis Real-Latinoamérica (2018)
Buen ejecutor 
presupuestario
Toma el valor de 1 si el municipio tiene un porcentaje 
de ejecución mayor al promedio nacional.
Ministerio de Economía 
y Finanzas (2016)
Buena ejecución 
presupuestaria y regalías.
Toma el valor de 1 si el municipio tiene un porcentaje 
de ejecución mayor al promedio y presenta 
regalías mineras
Ministerio de Economía y 
Finanzas (2016) y Ministerio de 
Minería y Metalurgia (2019)
Fuente: Elaboración propia. 
17 Un tema importante a considerar en el planteamiento del modelo es el referente a los potenciales problemas de endogeneidad. 
Al respecto, asumimos que las variables independientes son exógenas y que, por lo tanto, el valor esperado de los errores  , 
dadas las variables explicativas, es cero, es decir que  ; de otra forma el modelo estadístico planteado podría 
resultar tautológico (Verbeek, 2004). Dado que nuestro modelo se limita a la estimación y comprobación, sólo se requiere un 
grado de exogeneidad débil (en caso de hacer predicciones sería necesario un grado de exogeneidad fuerte). En este marco, 
no hay mayores razones para pensar que las variables independientes no sean exógenas, ya que las mismas buscan medir —de 
distintas formas— la actividad minera, misma que está determinada —en última instancia y siempre— por las dotaciones de 
recursos mineros. Es decir, no se puede afirmar que la variable dependiente yimt (que mide NBI) explique la existencia de las 
variables independientes, y por lo tanto, es suficiente para suponer que las variables independientes son débilmente exógenas. 
18 En el anexo 1 se discuten los alcances del modelo en función de las restricciones de información estadística existentes. 
Concretamente, se analiza la factibilidad para estimar cuantitativamente un modelo causal.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 37
Cuadro 7 
Estadísticas descriptivas de las variables utilizadas en el modelo de diferencias en diferencias
Variable Media Des. Std. Min Max Obs
NBI (2001) 84,28 17,88 18,94 100 339
NBI (2012) 70,37 18,95 14,32 97,93 339
Actividad Minera 0,38 0,49 0 1 339
Regalías Mineras 0,50 0,50 0 1 339
Regalías Mineras top (80%) 0,04 0,19 0 1 339
Minería privada 0,14 0,35 0 1 339
Cooperativas 0,30 0,46 0 1 339
Dependencia minera por producción 0,09 0,29 0 1 339
Dependencia minera por mano de obra 0,16 0,36 0 1 339
Buen ejecutor presupuestario 0,54 0,50 0 1 339
Buena ejecución presupuestaria y regalías 0,27 0,44 0 1 339
Fuente: Elaboración propia a partir de Análisis Real-Latinoamérica (2018), Ministerio de Minería y Metalurgia (2019), Viceministerio 
de Cooperativas Mineras (2019) y Ministerio de Economía y Finanzas (2016). 
Con respecto a las variables empleadas en el modelo, es posible observar una mejora en los 
datos de la variable dependiente (NBI) entre 2001 y 2012, es decir que en promedio se redujeron las 
necesidades básicas insatisfechas en los municipios bolivianos en el lapso propuesto, aunque no deja 
de ser llamativo su amplio rango de variación entre valores máximos y mínimos. De todas maneras, 
los datos son consistentes con el ejercicio econométrico planteado, toda vez que se cuenta con una 
evolución positiva —de un indicador de desarrollo— que será evaluada la luz de la actividad minera, 
controlando su efecto a partir de los dos grupos de municipios identificados (minero y no minero). 
Por otra parte, las variables independientes están todas planteadas como variables dicotómicas 
(de acuerdo a los requerimientos del modelo de DD); de esta forma, la media de las variables coincide 
con su frecuencia acumulada. Es posible observar que los valores de la variable Actividad Minera no 
concuerdan con los de Regalías Mineras (como cabría esperar si todas las actividades mineras pagasen 
sus correspondientes regalías) y, de forma contraria a lo que propone la intuición, la primera tiene una 
frecuencia menor que la segunda. Esta inconsistencia de los datos puede deberse a que provienen 
de fuentes distintas (como puede verse en el cuadro 6). De todas formas, el ejercicio econométrico 
propuesto toma en cuenta las dos variables y lejos de generar problemas de especificación, evalúa 
los resultados con dos fuentes de datos alternativas, como se verá más adelante. La variable Regalías 
Mineras top (80%) presenta una media mucho menor que Regalías Mineras ya que, como se señaló 
anteriormente, se concentra sólo en los 13 los principales municipios que aportan el 80% del monto 
total de regalías. Por su parte, las variables Minería privada y Cooperativas nos muestran la frecuencia 
con que estos dos actores mineros se presentan en los municipios del Estado Plurinacional de Bolivia, 
con claro predominio de las cooperativas. La variables de Dependencia minera nos expresan que 
aunque la mitad de los municipios del país tienen actividad minera (mediada por la variable Regalías 
Mineras), sólo el 9% tiene una Dependencia minera por producción (es decir que la participación de la 
minería en su producto es mayor o igual al 25 %), valor que sube al 16 % si medimos la Dependencia 
minera por mano de obra, resultado muy consistente con el predominio de la actividad minera 
cooperativista, intensiva en mano de obra. Finalmente, la variable Buen ejecutor presupuestario que 
se presenta en alrededor de la mitad de los municipios del país, se recude significativamente si se 
la cruza con la existencia de regalías, es decir la variable Buena ejecución presupuestaria y regalías. 
Los resultados de las diferentes regresiones del modelo planteado, presentados en el cuadro 8, 
nos muestran varios elementos destacables sobre la relación entre actividad minera y desarrollo (en 
nuestro caso, medido por el porcentaje de personas con necesidades básicas insatisfechas). En primer 
lugar, la actividad minera per se no tiene un efecto estadísticamente significativo en la reducción 
de las NBI (modelo 1) y, por ende, en el incremento del desarrollo de los municipios mineros. En 
este sentido, aunque cerca de la mitad de los municipios bolivianos presentan actividad minera, no 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...38
hay evidencia de que esta actividad haya tenido un efecto sobre la reducción de la pobreza en el 
periodo 2001-2012. Este resultado, se replica en el modelo (2), que mide el efecto de la existencia de 
regalías mineras sobre las NBI, donde, de nuevo, no hay una relación estadísticamente significativa. 
Cuadro 8 
Estado Plurinacional de Bolivia: estimaciones del modelo de diferencias en diferencias 
entre minería y desarrollo (NBI)
Variables
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
NBI NBI NBI NBI NBI NBI NBI NBI NBI
Tiempo -13,54*** -13,48*** -13,52*** -13,53*** -13,38*** -13,45*** -13,26*** -14,26*** -13,90***
(1,724) (1,926) (1,422) (1,514) (1,603) (1,490) (1,565) (1,639) (1,525)
Actividad 
Minera
-0.00196
(2,031)
inter1 -0.995
(2,990)
Regalías 
Mineras
0.263
(1,946)
inter2 -0.878
(2,836)
Regalías 
Mineras_top 
(80%)
-12,89***
(3,939)
inter3 -10.5
(6,556)
Privados -2.247
(2,638)
inter4 -2.775
(4,204)
Cooperativas -1.158
(2,226)
inter5 -1.796
(3,295)
Dependencia 
minera 
producción 0,25
1.859
(2,772)
inter6 -5.117
(4,783)
Dependencia 
minera mano 
de obra 2,5
1.775
(2,236)
inter7 -4.208
(3,621)
Buen ejecutor 
presupuestario
-8,398***
(1,840)
inter8 0.635
(2,705)
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 39
Variables
(1) (2) (3) (4) (5) (6) (7) (8) (9)
NBI NBI NBI NBI NBI NBI NBI NBI NBI
Buen ejecutor 
presup* Regalías 
Mineras
-5,605**
(2,423)
inter9 -0.0529
(3,523)
Constante 84,29*** 84,15*** 84,78*** 84,60*** 84,63*** 84,11*** 84,01*** 88,79*** 85,79***
(1,207) (1,339) (0,990) (1,060) (1,119) (1,038) (1,094) (1,049) (1,044)
n 678 678 678 678 678 678 678 678 678
R2 0.126 0.125 0.159 0.13 0.128 0.127 0.127 0.167 0.141
Fuente: Elaboración propia. 
Nota: Los errores estándares robustos se indican entre paréntesis. *** p0,01, ** p0,05, * p0,1.
Sin embargo, cuando pasamos al modelo (3) y solamente consideramos aquellos municipios 
con grandes regalías mineras, el 80% de las cuales se concentran en tan sólo 13 municipios, el 
resultado es diferente, encontrándonos con evidencia de que las regalías mineras (en realidad las 
grandes regalías mineras) sí parecen tener un efecto significativo en la reducción de las necesidades 
básicas insatisfechas. Por otra parte, cuando analizamos la actividad minera de acuerdo con el tipo 
de actor, privados (modelo 4) o cooperativistas (modelo 5)19, no hay evidencia de que este factor 
característico incida de forma alguna en la reducción de las necesidades básica insatisfechas. Los 
mismos resultados poco esclarecedores son encontrados cuando analizamos la dependencia minera, 
sea por producción (modelo 6) o por mano de obra (modelo 7). 
Finalmente, cuando analizamos la variable de Buen ejecutor presupuestario como determinante 
de la reducción de las necesidades básicas insatisfechas, es decir aquellos municipios con un porcentaje 
de ejecución mayor al promedio nacional, los resultados son sorprendentemente significativos 
(modelo 8). De la misma manera, la variable Regalías mineras, que no era explicativa, se torna significativa 
si se la cruza con la variable de buena ejecución presupuestaria (modelo 9). 
Estos resultados sugieren que la actividad minera por sí sola no reduce las necesidades básicas 
insatisfechas ni genera desarrollo, sin importar el grado de dependencia (visto a nivel nacional) ni el 
tipo de actor minero (sea privado o cooperativo). No obstante, la actividad minera sí parece reducir 
las NBI cuando se trata de grandes operaciones mineras (Regalías Mineras top 80%) o cuando se logra 
la conjunción virtuosa de la capacidad institucional (medida por una alta ejecución presupuestaria) y 
la existencia de recursos provenientes de regalías mineras. De todas maneras, nótese que en ninguna 
de las regresiones se encuentra significancia en el término de interacción, la variable de mayor interés 
y que mide en definitiva el efecto de nuestras variables dependientes sobre el desarrollo a lo largo 
del tiempo. No obstante, estos resultados nos señalan algunas de las tendencias más importantes.
En esta línea y siguiendo los resultados encontrados en torno a la variable Regalías Mineras 
top 80%, el cuadro 9 nos muestra el efecto de las regalías mineras por porcentajes acumulados. 
Es decir, el efecto sobre el desarrollo de los principales municipios que reciben regalías mineras, 
concentrados desde el 60 % (4 municipios) hasta el 95 % (34 municipios).
19  No fue posible analizar a la producción estatal por tener tan sólo 3 observaciones.
Cuadro 8 (conclusión) 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...40
Cuadro 9 
Estado Plurinacional de Bolivia: estimaciones del modelo de diferencias en diferencias 
entre minería y desarrollo (NBI) /por porcentajes de regalías
Variables 
(10) (11) (12) (13) (14)
NBI NBI NBI NBI NBI
Tiempo -13,70*** -13,60*** -13,52*** -13,37*** -13,37***
(1,410) (1,412) (1,422) (1,442) (1,467)
Regalías Mineras (60%) -16,19**
(6,704)
inter_60 -18,92*
(10,01)
Regalías Mineras (70%) -13,94***
(5,049)
inter_70 -15,47*
(8,756)
Regalías Mineras (80%) -12,89***
(3,939)
inter_80 -10,50
(6,556)
Regalías Mineras (90%) -7,146**
(3,566)
inter_90 -8,515
(5,878)
Regalías Mineras (90%) -4,134
(3,153)
inter_95 -5,420
(5,081)
Constante 84,48*** 84,57*** 84,78*** 84,75*** 84,70***
(0,976) (0,982) (0,990) (1,008) (1,026)
n 678 678 678 678 678
R2 0.148 0.153 0.159 0.148 0.138
Fuente: Elaboración propia. 
Nota: Los errores estándares robustos se indican entre paréntesis. *** p0,01, ** p0,05, * p0,1.
El modelo (10) (Regalías Mineras 60%) muestra unos coeficientes significativos tanto para la 
variable independiente como para el término de interacción, lo que nos estaría mostrando evidencia de 
que las más grandes regalías mineras –concentradas en apenas cuatro municipios– sí tienen un efecto 
en la reducción de las NBI entre 2001 y 2012. El efecto se replica, con valores muy similares si llegamos 
al 70 % del total de regalías (modelo 11), nuevamente muy concentradas en apenas siete municipios. 
Sin embargo, los resultados cambian con los modelos 12 y 13, muy similares entre sí, existiendo 
significancia en la variable dependiente (regalías mineras) pero no en el término de interacción 
que determina la relación estadística en el tiempo. Finalmente, cuando evaluamos el modelo (14) 
—correspondiente al 95 % del total de regalías repartidas en 34 municipios— se pierde toda significancia 
y las regalías mineras no explican la reducción de las NBI. 
Este ejercicio reafirma los resultados del modelo 3, en concreto, que la actividad minera sí reduce 
las NBI cuando se trata de grandes operaciones mineras, es decir en los siete principales municipios 
mineros que concentran el 70 % de las regalías totales, mientras que no existe evidencia sobre este 
efecto en los restantes 162 municipios mineros (cuyas regalías corresponden al 30 % restante).
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 41
IV. Aproximación a los efectos del modelo minero 
boliviano en territorios locales 
A. Fuentes y delimitaciones del análisis
Este cuarto capítulo contrasta y complementa los contenidos antes expuestos y referidos a las 
tendencias generales de los tres tipos de minería reconocidos en el Estado Plurinacional de Bolivia. A 
partir de eso, indaga algunas particularidades de su relación con la creación de desarrollo económico 
y social sostenible. Se prioriza un enfoque local y, para eso, se profundizan casos que permiten 
sugerir precisiones sobre el impacto de la actividad minera en la diversidad del territorio boliviano. 
Para ese fin, se propone la revisión crítica de diversas fuentes documentales y de algunas 
entrevistas a actores clave. En lo referido a los documentos analizados, se tomó una selección 
de textos publicados y accesibles desde 2014 hasta 2019. Esta cohorte temporal se justifica tanto 
por la cantidad de documentos encontrados sobre minería boliviana en ese periodo, como por la 
aplicación de una serie de transformaciones legislativas importantes principalmente: la Ley 535, ya 
comentada en el capítulo 1– que marca cambios trascendentales para el sector. Los documentos 
corresponden a cuatro categorías. La primera es analítica, con una selección de 16 textos20 que 
son resultado de procesos investigativos auspiciados por diferentes entidades: Organizaciones No 
Gubernamentales, iniciativas académicas, gubernamentales o privadas. La segunda categoría es 
estatal y toma en cuenta 8 documentos21 que registran el andamiaje institucional de planificación 
de política pública en el sector. La tercera se refiere a los contenidos, principalmente de sitios de 
internet oficiales22, producidos por los mismos operadores mineros tomados como caso de estudio: 
20 Varios de ellos son textos de muchos autores y otros tienen una adscripción. Las referencias son: Aguilar, 2018; Arze, 2014; Arze, 
2017 y 2019; Bascopé, 2017; Bouitilier y Thomson, 2019; Canaviri, 2015; CEDIB, 2015; Elizalde y Córdova, 2015; Espinoza, 2015; 
Fundación Jubileo, 2015b; Madrid, 2014a y 2014b; Molina y Pouilly, 2014; Nogales, 2015; Jemio, 2015; Porrez, 2014; Poveda, 
2014a, 2014b, 2015 y 2017; Quiroga, 2014; Sandi, 2014; UDAPE, 2015; Zaconeta, 2015 y 2017; Zamora y otros, 2017; Zapata, 2017. 
21 Los textos, en la bibliografía, corresponden a: Gobierno Autónomo Municipal de Cocha K, 2019; Gobierno Autónomo 
Municipal de Huanuni-Concejo Municipal de Huanuni, 2012; Gobierno Autónomo Municipal de Guanay, 2015; Gobierno 
Autónomo Departamental de La Paz, 2015; Gobierno Autónomo Departamental de Oruro, 2015; Gobierno Autónomo 
Departamental de Potosí, 2015; Ministerio de Minería y Metalurgia, 2015 y 2018b.
22 Para el primer caso mencionado, se revisa: https://www.minerasancristobal.com/v3/es/, en el segundo: http://www.
emhuanuni.gob.bo/ y para el tercero: http://ferrecolapaz.blogspot.com/ (el último es un blog poco actualizado, pero que 
refleja de forma adecuada el tipo de actor minero con el que se trabaja). Para completar la información se consultó también 
el trabajo disponible en la web de Cumbre del Sajama S.A.: http://www.cumbredelsajama.com/.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...42
la Minera San Cristóbal (MSC), Empresa Minera Huanuni (EMHUANINI) y la Federación Regional de 
Cooperativas Mineras Auríferas (FERRECO). Finalmente se recuperaron los documentos normativos 
oficiales que regulan la minería en el Estado Plurinacional de Bolivia y que se compilan en el 
Compendio Normativo Minero Metalúrgico desarrollado por el Ministerio de Minería y Metalurgia 
(2018a). Ese material escrito ha sido complementado con entrevistas a responsables de entidades 
gubernamentales, académicas y privadas vinculadas a la minería23. Tanto las guías de entrevista 
como el análisis documental se enfocaron en comprender las relaciones entre desarrollo local y 
actividad minera. Para eso, se priorizaron tres aspectos: la generación de empleo, la regalía minera 
y las afectaciones medioambientales de las operaciones mineras. 
Precisamente, los siguientes subtítulos dan cuenta de esas temáticas. En el primer apartado se 
revisa el contexto general de los casos analizados; en el segundo subtítulo se abordan sus dinámicas 
laborales y organizacionales de las operaciones mineras; en el tercero se revisan aspectos asociados a 
las regalías que se generan y destinan a los gobiernos locales; y el cuarto subtítulo observa cuestiones 
asociadas al medioambiente.
B. Caracterización de actores mineros en tres municipios
El Estado Plurinacional de Bolivia, a partir de su sistema normativo y constitucional, reconoce los 
tres tipos de actores productivos mineros cuyo comportamiento general ya se ha analizado en este 
documento: la minería estatal, la minería privada y las cooperativas mineras. Aunque los casos que 
se van a abordar en este capítulo caracterizan esos sectores, cada uno de ellos supone variaciones 
que es importante señalar, a fin de contextualizar la relación entre minería y desarrollo local. 
En la acción estatal directa sobre las actividades mineras, se puede señalar que la Corporación 
Minera de Bolivia (COMIBOL) actúa con más intensidad como administrador de cuadrículas mineras, 
que como ente prospector o industrializador (Arze, 2019 y Bascopé, 2017), en la medida que gestiona 
el arriendo de las explotaciones mineras a su cargo y a favor de entidades privadas y cooperativas. 
Aun así, en términos de industrialización, la COMIBOL cuenta con cuatro principales empresas 
estatales, nacionalizadas en los últimos 14 años (todas ellas ante situaciones de conflicto generadas 
por actores mineros privados y cooperativos): la Empresa Minera Huanuni, la Empresa Minera Colquiri, 
la Empresa Minera Corocoro y la Empresa Metalúrgica Vinto. Existen otros esfuerzos estatales, pero 
que tienen claras dificultades de funcionamiento: la Empresa Metalúrgica de Karachipampa o la 
Empresa Boliviana del Oro (EBO), por ejemplo. También se ha registrado intenciones de instalar una 
planta estatal de zinc que permita la refinación del producto en el país, pero hasta el momento esto 
no ha logrado concretarse (Zaconeta, 2017; Zapata, 2017). Algo similar sucede con las expectativas 
de explotación, en asociación con actores privados, del litio del salar de Uyuni y el hierro del Mutún24 
(Poveda, 2014a). Otro esfuerzo es el de Bolívar, que se encuentra bajo la modalidad de Contrato 
de Riesgo Compartido entre COMIBOL y la Sociedad Illapa (Zaconeta, 2015). Los documentos que 
analizan estos esfuerzos muestran que existen muchas dificultades en su desarrollo exitoso (Arze, 2019).
En lo referido a los operadores mineros privados existen cuando menos tres categorías, de 
acuerdo a la escala de inversiones, la capacidad tecnológica y organizacional: grandes25, medianos 
23 Se realizaron entrevistas a personal del Servicio Nacional de Registro y Control de la Comercialización de Minerales y 
Metales (SENARECOM), la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM), la Secretaria Departamental de Minería 
Metalurgia e Hidrocarburos de La Paz, el Centro de Estudios para el Desarrollo Laboral y Agrario (CEDLA), la Corporación 
Minera de Bolivia (COMIBOL), la Federación Regional de Cooperativas Mineras Aeríferas (FERRECO) y Cumbre del Sajama 
S.A. Todas las entrevistas se realizaron en la ciudad de La Paz, entre octubre y diciembre 2019.
24 En el caso del litio, dado que este elemento está asociado a la fabricación de baterías eléctricas, su explotación y desarrollo 
está a cargo de la empresa Yacimientos de Litio Bolivianos (YLB) y depende del Ministerio de Energía. Por su parte, en el 
caso del hierro, su explotación está a cargo de la Empresa Siderúrgica del Mutún, empresa minera estatal que, no obstante, 
no depende de COMIBOL. 
25 No obstante, la Asociación de Mineros Medianos de Bolivia (AMMB) aglutina a las empresas mineras más grandes e 
importantes del país. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 43
y pequeños. En el caso de las industrias mineras pequeñas, se reconoce la categoría de empresas 
unipersonales. De acuerdo a su tipo de actividad y a sus posibilidades, tienen más en común con los 
cooperativistas mineros que con una empresa mediana o grande (Nogales, 2015). De hecho, hasta 
antes de 2014 la minería chica y cooperativa se mostraba agregada en los datos oficiales (Sandi, 2014). 
Al respecto, es interesante revisar el caso de la minería aurífera desarrollada en la cuenca amazónica 
del Río Madre de Dios, entre los Departamentos de Pando, La Paz y Beni. Se trata de una actividad 
de iniciativa privada y que utiliza dragas fluviales. Su primer desarrollo fue individual e informal, pero 
luego pasó a legalizarse a través del sistema cooperativo con la creación de Asociación del Balseros 
de Pando (ASOBAL) (CEDIB, 2015).
Gran parte de los documentos revisados coincide en que “el sector cooperativo tiene una 
legislación especial que le permite beneficios como menor tributación, exenciones a las cargas 
laborales y fácil acceso a los yacimientos” (Poveda, 2015: 56). Efectivamente, las cooperativas mineras 
son el tipo de operadores más extendido en el país y muestran una amplia diversidad de formas de 
organización, niveles tecnológicos, tipos de productos mineros explotados e impactos sociales. De 
hecho, existen cooperativas de diversos tamaños por la cantidad de autorizaciones que explotan, 
de asociados y de personal que movilizan e incluso porque algunas se asocian a empresas y/o a 
inversionistas privados (Nogales, 2015). Una parte de los autores consultados informan sobre la 
proximidad de este tipo de minería con la explotación denominada comunitaria e incluso indígena, 
dado que muchas veces se localiza y organiza en Territorios Indígena Originario Campesinos ya 
titulados (Nogales, 2015 y CEDIB, 2015).
En ese sentido, los tres casos que se toman en cuenta en adelante no permiten atender la 
complejidad de esa diversidad de operadores mineros. Su selección responde a la posibilidad de 
explicar el contexto de los departamentos y municipios con mayor actividad minera del Estado 
Plurinacional de Bolivia. Así, dan cuenta de los debates pendientes en términos de aporte de los 
actores mineros al desarrollo de los territorios y a la construcción de mejores políticas públicas que lo 
beneficien. Se trata de la Empresa Minera Huanuni, operador estatal localizado en el departamento 
de Oruro y el municipio de Huanuni; de la Minera San Cristóbal, operador privado, localizado en el 
departamento de Potosí y en el municipio Colcha K; y de la Federación Regional de Cooperativas 
Mineras Auríferas (FERRECO), gremio de cooperativas mineras que trabajan en el departamento de 
La Paz y, entre otros, en el municipio de Guanay.
En el caso de la Empresa Minera Huanuni, cabe recordar que se trata de una explotación de 
estaño y plata en el Altiplano orureño, en el cerro Poso Koni. La actividad minera en la zona data del 
siglo XVIII, pero llegará a su mayor explotación empresarial cuando es adquirida por Simón I. Patiño 
y cuando su producción alimenta a la Patiño Mines. Luego de la Revolución Nacional de 1952, con 
la nacionalización de las minas y la creación de COMIBOL, su historia correría un destino común al 
de la minería pública: el agotamiento en términos de reservas, la falta de previsión ante los vaivenes 
de la cotización internacional de los minerales, la injerencia sindical y el incremento anormal de 
personal, entre otros (Arze, 2019). Finalmente, luego de las reformas estructurales de mediados de 
los ochenta en el país, se procede al despido masivo de trabajadores, a la descentralización de su 
administración y al arriendo parcial de sus actividades y yacimientos (Poveda, 2014a). En 2006, a 
partir de un conflicto entre arrendatarios de la explotación, cooperativistas mineros y la empresa 
Allied Deals, el gobierno boliviano propone su nacionalización (Zaconeta, 2015 y Arze, 2017).
En ese marco, cabe señalar que el Municipio de Huanuni está fuertemente asociado a su 
cualidad minera y a la lógica de la explotación que atravesó su historia en el siglo XX. Actualmente, y 
de acuerdo a datos de INE, sus más de 24 mil habitantes constituyen la segunda ciudad más poblada 
del departamento de Oruro (Gobierno Autónomo Municipal de Huanuni-Concejo Municipal de 
Huanuni, 2012), con una tradición altamente arraigada a la cultura sindical minera, aunque también 
cuenta con asentamientos agropecuarios e indígenas de baja densidad poblacional. Como se verá 
más adelante, hoy en día la Empresa Minera Huanuni se considera una de las principales productoras 
de empleo minero en el Estado Plurinacional de Bolivia. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...44
Por su parte, la Minera San Cristóbal (MSC) es el esfuerzo empresarial más importante desarrollado 
en los últimos 30 años. Se trata de una mina a cielo abierto, subsidiaria de la japonesa Sumitomo 
Corporation, que explota principalmente zinc y, en menor medida, plata. Su funcionamiento data 
de 2006 (Zaconeta, 2017), pero los antecedentes de su exploración y del inicio intervenciones se 
desarrollan desde 1995 (Elizalde y Córdova, 2015), aplicando una actividad tecnológica sin precedentes 
en el país. Sin embargo, la explotación de las características mineras en la zona tiene antecedentes 
coloniales, incluso más antiguos que los reseñados en el anterior caso (se remontan al siglo XVII), 
Desde entonces en el lugar se instaló un campamento minero, que con el tiempo funcionó como 
un centro comercial y administrativo vinculado al Salar de Uyuni y cuya población iría decreciendo 
hasta casi desaparecer a lo largo del siglo XX (Boutilier y Thomson, 2019). 
Hoy en día, la Minera San Cristóbal desarrolla sus actividades en el Municipio de Colcha K, en el 
Departamento de Potosí. Este Municipio cuenta con 13 mil habitantes de acuerdo al INE, distribuidos 
principalmente en cuatro asentamientos rurales: San Cristóbal, Culpina K, Vila Vila y Río Grande. Una 
parte de esa población hoy en día desarrolla actividades relacionadas directa o indirectamente con 
la empresa minera, pero también se mantienen actividades agropecuarias y de servicios al turismo 
y al comercio.
El último caso que se propone analizar es el del cooperativismo minero, principalmente 
vinculado a la explotación de oro en el norte del Departamento de La Paz. Las primeras actividades 
que se registraron en esa zona las desarrolló la Aramayo Mines en la década de 1930, en la región 
del río Tipuani y luego en los ríos Mapiri y Kaka (Molina y Pouilly, 2015). Ante el abandono de 
esos yacimientos, luego de la Revolución Nacional de 1952, los trabajadores de la empresa se 
organizaron en cooperativas para mantener su actividad (Poveda, 2014). Sin embargo, cabe señalar 
que el cooperativismo minero ya existía en otras partes el país desde inicios del siglo XX e incluso 
antes, a partir del arriendo de vetas por parte de los trabajadores de minas abandonadas (Poveda, 
2014a). Precisamente, esas formas de explotación se incrementaron luego de la relocalización de los 
trabajadores de la COMIBOL, en la década de 1980, dando paso a un incremento cooperativismo 
en todo el país. Los reportes sugieren que en el Departamento de La Paz existen aproximadamente 
1200 cooperativas con más de 14 mil socios (Fundación Jubileo, 2015b), pero su poca formalidad y 
su capacidad de dilatarse o contraerse —de acuerdo al alza de precios del oro— impide establecer 
con claridad cuáles y cuántas cooperativas se instalan en qué municipios de la región. Existen tres 
federaciones que agrupan a estas cooperativas y a sus centrales: FEDECOMIN (con 8 centrales), 
FECOMAN (con 13 centrales) y FERRECO (también con 13) (Ibíd.). 
Ahora bien, en el Municipio de Guanay, con cerca de 15 mil habitantes, la minería es la segunda 
actividad principal, luego de la agricultura. De hecho, no sólo existen cooperativas concentradas en 
la cuenca Tipuani-Mapiri dedicadas a la explotación aurífera, sino también existen otras dedicadas al 
estaño principalmente en la parte andina del municipio. Así, las zonas más importantes de explotación 
de oro son aluviales y en ellas se aplican tecnologías tanto artesanales como mecanizadas. También 
existen sistemas de minería subterránea en laderas de valle, que requieren un trabajo en cuadrillas 
de perforación (Nogales, 2015).
C. Captación y adjudicación de regalías mineras
En el Estado Plurinacional de Bolivia, la regalía es un tipo de cobro a través del cual se espera que 
la actividad minera aporte al desarrollo de servicios y equipamientos públicos locales. Se trata de 
porcentajes de la ganancia por la explotación que, a partir de la comercialización de productos, 
ingresan a los presupuestos de Municipios y Departamentos que alojan operaciones de este tipo. 
De hecho, existen antecedentes importantes que muestran la relación entre distritos con actividades 
mineras y la instalación de infraestructura y servicios. En la historia boliviana, los auges de empresas de 
minería argentífera (a fines de siglo XIX) y estañífera (a inicios de XX) permiten mostrar la combinación 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 45
entre una élite empresarial activa, un sistema estatal favorable y una demanda exterior de materias 
primas produjeron una importante oferta de infraestructura, equipamientos y servicios en la zona 
andina del país (Just, 2017). 
En la actualidad, la regalía es el sistema institucionalizado principal para instalar este círculo 
virtuoso entre desarrollo local y explotación minera. Aunque no es “propiamente un impuesto, se 
considera […] como un derecho y una compensación que recibe el Estado por el aprovechamiento y 
explotación de los recursos minerales no renovables” (Sandi, 2014: 36). El siguiente esquema muestra 
cómo se procede para facilitar ese proceso de captación de recursos.
Como muestra el diagrama 1, para que la actividad minera genere el cobro de las regalías, el 
producto pasa primero por su acopio y fundido que, generalmente, no es realizado por el mismo 
actor minero sino por una red de actores. En ese proceso, es durante la venta del producto a un 
comercializador, con el registro correspondiente del Servicio Nacional de Registro y Control de la 
Comercialización de Minerales y Metales (SENARECOM) para el mercado interno o la exportación, 
que se procede a captar la retención de los porcentajes del valor de la regalía. El SENARECOM se 
encarga del cálculo y la adscripción correcta por el tipo de metal y el lugar de origen del mismo. Con 
el registro de esa información, el servicio de Impuestos Nacionales (IN) procede a la recaudación del 
porcentaje de la regalía y a su distribución de acuerdo al Departamento (en 85 %) y al Municipio (en 
15 %) de origen del producto comercializado. El ingreso de estas recaudaciones, en la institucionalidad 
gubernamental de municipios y gobernaciones departamentales, se da a través de las Secretarías y 
Direcciones que permiten su inclusión como recursos en diversos programas y planes de desarrollo.
Diagrama 1 
Estado Plurinacional de Bolivia: captación y distribución de regalías mineras por municipio, 2019
Operador
minero
Intermediario Fundidor
Cuadricula 
minera
Producto minero
Comercializador
Servicio Nacional 
de Registro
 y control de la 
comercialización de 
minerales y metales Impuestos 
nacionales
Secretaría
Departamental
de Minería 
y Metalurgia Tesorería y
presupuesto
Exportación: 60% Mercado interno: 40% Dirección
Municipal 
Económico
Financiera
Dirección 
Municipal de 
Planificación
Planes 
Operativos 
Anuales
Dirección 
Departamental 
de Planificación
Formularios 02/03
Regalía
85%
15%Retención
Fuente: Elaboración propia a partir entrevistas y revisión documental.
Aunque en los últimos años, este sistema de cobro ha mejorado (particularmente a partir 
de la creación del SENARECOM en 2007 (UDAPE, 2015)), existen muchas dificultades para que este 
proceso se desarrolle de forma transparente, de acuerdo a la literatura revisada y a las entrevistas 
realizadas. Algunas de esas observaciones son transversales a todos los casos tomados en este 
capítulo. Una de ellas se refiere a la participación de Impuestos Nacionales como la entidad encargada 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...46
del cobro de la regalía, ya que presta un servicio pagado por los municipios y gobernaciones (0,96 
% de los montos de regalía asignados). Se prevé que los mismos gobiernos locales logren producir, 
en el mediano plazo, entidades capaces de gestionar este cobro de forma autónoma, pero aún 
no existe ningún caso implementado en el país. Otro aspecto observado es que el control de este 
proceso está atribuido al SENARECOM como entidad nacional, pese a que son los gobiernos locales, 
particularmente los municipios, los que conocen mejor qué actividades mineras se desarrollan en su 
territorio. Una consecuencia de esto es el registro comercial incorrecto del municipio de origen del 
producto minero, lo que impide que la regalía favorezca al lugar que sufre la explotación minera. 
Asimismo, existen particularidades referidas al cobro de regalías que se vinculan a los casos 
de estudio priorizados en este capítulo. Inicialmente, es importante destacar que, a partir de la 
acción de la Minera San Cristóbal, el Departamento de Potosí y el Municipio de Colcha K cuentan 
con una importante recaudación de fondos por regalía minera. La escala y la tecnología de esa 
intervención permiten que el cobro y el control sean fáciles. En ese contexto es posible subrayar 
que, en la rendición de cuentas del Municipio de Colcha K de 2018, se puede observar cómo el 
80 % de sus ingresos totales corresponden a regalías mineras (Gobierno Municipal Autónomo de 
Colcha K, 2019). La relevancia (y dependencia) de ese ingreso les ha llevado a buscar la diversificación 
de las actividades económicas de la población local y de las fuentes de recaudación para fondos 
propios municipales. Sin embargo, esto también se da en coordinación con la Minera San Cristóbal, 
quien colabora al desarrollo mediante comités de desarrollo económico para: a) medio ambiente y 
turismo, b) educación, salud y deporte, c) monitoreo regulatorio, d) fortalecimiento institucional y 
e) planificación del uso de la tierra (Elizalde y Córdova, 2015). 
En el otro caso revisado, el cobro de regalías sobre la producción de las empresas estatales 
también es fácilmente cobrado y atribuido a los municipios y gobernaciones productores. Esto 
es evidente en el caso de la Empresa Minera Huanuni, ya que se trata de la operadora minera 
más grande administrada por la COMIBOL (Arze, 2019) y que su producción es comercializada de 
forma casi exclusiva a través de la Empresa Metalúrgica Vinto para su exportación, también bajo 
control de la misma entidad estatal. De esa manera, el Municipio de Huanuni y el Departamento 
de Oruro cuentan con importantes beneficios en sus ingresos a partir de las regalías que se logran 
con la comercialización de esta producción. Lo que parece preocupante del caso es la carencia de 
transparencia en las ganancias, pagos y gastos dentro de la misma empresa (y en la COMIBOL, en 
general), que redundan en una falta de inversión en sus capacidades extractivas y, en consecuencia, 
en la diminución de las ganancias y de las regalías para los gobiernos locales (Arze, 2019).
El caso de las cooperativas mineras, principalmente auríferas, y de su beneficio por regalías 
al Municipio de Guanay y al Departamento de La Paz, parece ser mucho más complejo. Varios 
aspectos permiten sostener esta afirmación. Algunos de ellos —los más formales— tienen que ver 
con que el cobro sobre el oro establecido por la legislación boliviana es menor al aplicado en otros 
minerales. A eso se suma que “la regalía es diferenciada en función del tipo de depósito, así, para 
buenos yacimientos, la regalía que se debe pagar es 7 % del valor bruto de ventas; en cambio, si 
el yacimiento es marginal, la regalía que se tiene que pagar es sólo de 2,5 %” (Fundación Jubileo, 
2015b: 12). Este tipo de diferenciaciones no siempre se mostraría de forma transparente ni en las 
transacciones comerciales ni en las cifras oficiales del país de los últimos siete años (CEDIB, 2015).
A eso se suman algunas características del oro como mineral y de su mercado, como su alta 
valoración, la volatilidad de los precios internacionales y el incremento de su demanda de las últimas 
décadas. Esos factores fomentan el tráfico ilegal que —aún en pequeñas cantidades— permite 
ganancias significativas para los diferentes actores involucrados en la cadena de su extracción, 
trasformación y comercialización. Las entrevistas y los documentos analizados permiten señalar la 
presencia de actores intermediarios, que compran la producción en el mercado local de Guanay y 
de otras poblaciones del norte paceño y que no siempre son conducidos por vías legales. De hecho, 
la documentación revisada señala que estos intermediarios funcionarían facilitando préstamos “o 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 47
habilito para las operaciones de los mineros […] como pago adelantado por su producción. De esta 
manera se aseguran la compra del producto” (Nogales, 2015: 225). Al mismo tiempo, estos actores 
se vincularían con los mercados urbanos del Estado Plurinacional de Bolivia, principalmente en la 
ciudad de La Paz, pero también en Cobija y Riberalta (Canaviri, 2015 y CEDIB, 2015). En esos centros 
se generaría tanto una comercialización ilegal de oro boliviano no registrado, como la legalización 
del tráfico del producto proveniente de países vecinos de forma ilegal: Perú y Brasil, principalmente 
(Fundación Jubileo, 2015b). Este último fenómeno se explicaría porque los montos de tributaciones 
peruana y brasilera aplicadas al comercio del oro son mayores a los del Estado Plurinacional de 
Bolivia (Espinoza, 2015). Finalmente, en esos centros urbanos también se procedería a la elaboración 
de manufacturas con el oro de exportación sólo para lograr la disminución de los cobros sobre el 
producto, aunque el procesamiento efectivo del mineral sea mínimo (Jemio, 2015).
Frente a este tipo de dificultades, tanto el Estado como las federaciones de cooperativas 
mineras han tratado de tomar medidas que mejoren el control y reduzcan pérdidas y las tensiones 
asociadas a la ilegalidad. En el caso gubernamental se muestra la creación de Empresa Boliviana 
del Oro (EBO), en 2010, como canal oficial que ha intentado concentrar la comercialización de los 
productos auríferos, pero sin un éxito destacable en la mejora de las recaudaciones (CEDIB, 2015). Por 
su parte, las cooperativas desarrollan mineras han propuesto la Central Integral de Comercialización 
de Minerales de Cooperativas Mineras Ltda. (COMERMIN) que trata de agremiar los comercializadores, 
aprovechar la producción de ciertas cooperativas y de mantener las ganancias en el mismo entramado 
social, evitando el monopolio tanto de intereses privados y como estatales.
Tomando en cuenta esas dificultades en el cobro de las regalías, particularmente en la dinámica 
aurífera, cabe preguntar ¿cómo el marco institucional nacional, departamental y municipal, logra 
incorporar esas recaudaciones a sus prioridades de inversión? Formalmente, ese marco de la acción 
gubernamental se asienta en el Sistema Integral de Planificación del Estado (SPIE), aplicado por 
primera vez en 2016 en todos los sectores y niveles de gobierno, para coordinar el logro pilares 
de desarrollo comunes a todo el país. En ese sentido, un primer referente del sector para conducir 
sus políticas, programas y proyectos es el Plan Sectorial de Desarrollo Integral Minero Metalúrgico 
2016-2020 propuesto desde el Ministerio de Minería y Metalurgia (2016). En ese documento, como 
visión, se plantea un “sector minero-metalúrgico-industrial [que] se define como estratégico, en 
cuanto a generación de excedentes, pero también de empleo. Ambos objetivos dependen de la 
articulación del sector con los mercados internos y externos” (Ministerio de Minería y Metalurgia, 
2015: 5). Ese énfasis en la articulación con el mercado alude justamente al incremento de la regalía 
minera y trata de potenciar su recaudación para fortalecer los niveles subnacionales de gobierno y 
a los territorios locales.
Ahora bien, a nivel de los Gobiernos Departamentales y Municipales, el SPIE se relaciona en 
el mediano plazo con los Planes de Desarrollo Territorial Integral (PDTI). En referencia a los casos de 
estudio priorizados, se ha logrado revisar este tipo de documentos para los Departamentos de La 
Paz, Oruro y Potosí, así como para el Municipio de Guanay. Cabe destacar que estos documentos 
departamentales permiten observar un ejercicio de identificación de la minería en tanto problema 
ambiental y social a resolver, pero también se plantea la intención de mejorar su desarrollo, ejecutando 
esfuerzos de prospección coordinados con el Estado central, así como de intensificación de las 
formas de recaudación de regalías mineras. En el corto plazo, el SPIE se debería articular a los Planes 
Operativos Anuales (POA) de Municipios y Gobernaciones. Así, son las direcciones y secretarías 
presupuestarias y de planificación las que, al recibir constantemente los montos de recaudación por 
regalías, asignan recursos de acuerdo a los requerimientos de su POA.
Cabe subrayar que no existe una clara previsión de los montos que se pueden obtener en cada 
gestión por regalías mineras, dada su dependencia de los precios internacionales y de los sistemas 
de control estatales antes descritos, por lo que su asignación a la ejecución se da en función de 
los requerimientos de avance del POA y de sus diversas actividades. Esto, a su vez impide que se 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...48
cumplan ciertas previsiones de la legislación, por ejemplo: la priorización de su uso en “prospección 
y exploración, reactivación productiva y monitoreo ambiental”; o que del “quince por ciento (15 %) 
que el Municipio reciba, al menos el ochenta y cinco por ciento (85 %) se destinará a proyectos 
de inversión pública. De este monto, se priorizará un cincuenta por ciento (50 %) en proyectos a 
localizarse en el área de impacto de la operación minera” (Decreto Supremo 29577 de 2008 art. 27). 
En cambio, los recursos normalmente se adjudican de acuerdo al POA de cada entidad y gestión, sin 
que eso enfatice la acción en áreas minera ni en prospecciones de nuevas fuentes de explotación.
D. Organización del empleo y efectos indirectos de la minería
Aunque la extensión y la diversidad del cooperativismo minero aurífero, en los municipios amazónicos 
(como de Guanay) y el norte del Departamento de La Paz, tienden a dificultar la recaudación formal 
de regalías, también generan dinámicas importantes de empleo para un amplio grupo poblacional. 
Las cooperativas permiten una importante oferta de trabajo, cuya flexibilidad facilita su combinación 
con otros tipos de actividades, agropecuarias y comerciales, y/o con la migración temporal a otros 
lugares (Poveda, 2014a). Sin embargo, no se trata de una organización horizontal ni igualitaria 
sino jerarquizada. Incluso, algunos autores se refieren a los cooperativistas constituyen “una nueva 
burguesía de origen popular que se ha empoderado económica y políticamente en los últimos 
años” (Quiroga, 2014: 25) y que tiene la capacidad de ofrecer oportunidades específicas de empleo.
Las cooperativas más tradicionales, generalmente asociadas a la explotación subterránea de 
oro, muestran una evidente jerarquización de roles y tareas al interior de su organización. En primer 
lugar, existe una diferenciación que se da a partir del pago de acciones de la organización cooperativa 
distingue a socios y al resto del personal. En segundo lugar, la organización del trabajo de explotación 
subterránea se organiza por cuadrillas, con equipos que combinan la forma manual y la utilización 
de perforadoras y de otras herramientas, generalmente de propiedad individual. En esas cuadrillas, 
los socios cooperativistas pueden trabajar directamente en la extracción del mineral o contar con un 
“representante” (Porrez, 2014; Poveda, 2014a; Canaviri, 2015). Esa capacidad de contratar personal no 
sólo implica a los representantes, que reemplazan las labores del socio, sino además a otro tipo de 
personal que colabora con el trabajo de la cooperativa: jornaleros, voluntarios, coopes, volantes, cuenta 
casas, contratistas, peones, serenos, apoyo técnico, segundas manos y dependientes, entre otros, son 
los tipos de puestos que se mencionan, de acuerdo al tamaño de la cooperativa y tipo de explotación. 
Cabe subrayar que las actividades de la minería cooperativista se asumen bajo la Ley 356 de 
Cooperativas (Porrez, 2014), de acuerdo a la cual los socios son beneficiarios de las ganancias, la 
seguridad social y laboral, a partir de sus aportes y de la actividad económica compartida. En ese 
marco, la contratación de los trabajadores por parte de los socios y de la misma cooperativa no está 
formalmente regulada (Poveda, 2014b). De ahí que sea flexible pero inconstante y con pocas garantías 
de seguridad salarial, social y de salubridad. De hecho, el empleo generado por las cooperativas ha 
sido señalado como precario y semi informal por varios investigadores (Porrez, 2014 y Canaviri, 2015). Al 
mismo tiempo, en las cooperativas más tradicionales y estables, los nexos familiares son en gran parte 
la clave para el acceso al trabajo y el ascenso en las jerarquías de roles internos y en la acumulación 
de capital, que le permite al minero pagar un aporte para convertirse en socio (Canaviri, 2015). Así, 
aunque muchas veces los cooperativistas consideran “que sus hijos no deben optar por trabajar en 
la actividad minera” (Canaviri, 2015: 280), tampoco generan espacios abiertos, que permitan a otros 
sujetos, ajenos a las redes de proximidad, ingresar en sus filas con oportunidades y beneficios similares. 
Esas limitaciones, evidentes para trabajadores externos a una red de relaciones, se hacen más agudas 
cuando se toma en cuenta que las cooperativas mineras impiden que sus contratados “desarrollen una 
actividad sindical” (Quiroga, 2014: 25). En ese sentido, varios de los conflictos experimentados entre 
las cooperativas mineras y el Estado han sido consecuencia de intentos gubernamentales por aplicar 
la legislación laboral vigente a todo el personal minero cooperativista. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 49
Estos no son los únicos tipos de tensión que las cooperativas mineras enfrentan en torno a 
sus actividades. También se identifican conflictos por la gestión de ciertos yacimientos entre distintas 
cooperativas o con otras iniciativas privadas (Quiroga, 2014), así como con las comunidades locales 
por el uso de los recursos, principalmente tierra y agua (Fundación Jubileo, 2015b) o, incluso, por el 
avasallamiento de las comunidades locales a las explotaciones de algunas cooperativas mineras. Esa 
dinámica conflictiva también parece estar alimentada por una tradición contestataria, de larga data 
en la minería boliviana, y por otra étnica que se ha potenciado en los últimos años (Sandi, 2014 y 
Arze, 2014). En contraste a esas dificultades, en otros casos se registra a cooperativas que intentan 
consolidar espacios de colaboración con las comunidades aledañas a los yacimientos explotados, 
apoyándolas con el desarrollo de infraestructura vial, la construcción de servicios educativos, de 
salud y otros (Canaviri, 2015) en una suerte de responsabilidad social con el territorio contiguo a 
sus espacios de trabajo.
A diferencia de lo observado en las cooperativas, los tipos asalariados formales de trabajo 
minero, que se toman para los casos de las empresas estatal y privada, parecen ofrecer mejores 
condiciones de empleo. Aun así, en ninguna de ellas se diluye cierta concepción contestataria en 
sus organizaciones sindicales de trabajadores. Ejemplo de ello es que la retoma desde el Estado de 
la Empresa Minera Huanuni, como ya se mencionó, está directamente relacionada con situaciones 
de enfrentamiento en ese municipio y en sus yacimientos mineros por parte de cooperativistas y 
trabajadores mineros formales. De acuerdo a Porrez (2014), desde la resolución de ese conflicto, a 
través de la nacionalización de Huanuni, el número de trabajadores mineros asalariados se incrementó 
de 800 en 2006 a más de 5 mil en 2007. En la actualidad, parte de las críticas que la empresa enfrenta 
señalan su poca productividad por la gran cantidad de empleados que sostiene. Para las autoridades 
de COMIBOL y gubernamentales “la responsabilidad de los trabajadores y de sus sindicatos en la 
crisis de la empresa [es evidente; mientras] los trabajadores apuntan a la falta de una política minera, 
a la mala administración de los ejecutivos de la empresa y al incumplimiento de su obligación de 
dotar de las condiciones de trabajo adecuadas” (Arze, 2019: 10).
Es interesante observar que los obreros de Huanuni en general tienen familias con tradición 
laboral minera y que viven en la misma ciudad, en la capital de Oruro o Llallagua, ciudad minera 
del Departamento de Potosí (Aguilar, 2018). Así, parece existir una herencia que relaciona a los 
trabajadores con cierta identidad territorial minera y sindicalizada de larga data en la región andina. 
Sin embargo, los trabajadores de la COMIBOL, pese a su carácter supernumerario, cuentan con un 
amplio “marco legal en Bolivia que sienta la base normativa para la política” de seguridad social y 
obrera (Ministerio de Minería, 2019: 25). Se trata de una población minera con beneficios importantes 
de seguridad en el empleo, más si se compara estas ventajas con las condiciones que experimentan 
los empleados contratados en el cooperativismo minero.
Finalmente, en lo que se refiere a las características del empleo en la Minera San Cristóbal, 
es interesante subrayar que el personal más calificado y mejor pagado de la empresa no es de la 
zona (Sandi, 2014). Sin embargo, existe una importante cantidad de empleados que sí son de las 
comunidades aledañas. Se trata de asalariados que se autoidentifican como “operadores” y no como 
mineros ni obreros (Aguilar, 2018). Esta diferencia sutil se relaciona con el estatus distintivo que 
supone el uso de tecnología avanzada en su trabajo cotidiano, la capacitación para manipularla y la 
distinción que eso permite respecto a las labores en otros tipos de actividades mineras del país. Así, 
aunque se trata de personas que tienen antecedentes en las labores agrarias en las comunidades 
aledañas, se identifican con la superioridad tecnológica que caracteriza a la empresa.
Ahora bien, el ingreso a las filas de la Minera San Cristóbal se considera complicado, al 
igual que mantener su ritmo de trabajo intensivo, la presión de un potencial despido y/o el temor 
de no encontrar otro trabajo similar (Aguilar, 2018). Paradójicamente, esas condiciones laborales, 
tanto valoradas como tensas, parecen no ser suficientes para las aspiraciones de ingresos de los 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...50
trabajadores. De ahí que el sindicato de trabajadores haya protagonizado, hace pocos meses, un 
enfrentamiento con la empresa sobre sus beneficios salariales26.
Cabe destacar que el contar con empleados de las localidades vecinas es un indicador interesante 
de la forma en que se han desarrollado las relaciones entre la empresa y las comunidades aledañas. 
Se trata de una historia de espacios de negociación constantes que han convertido el “situaciones 
de conflicto en oportunidades mutuamente beneficiosas” (Elizalde y Córdova, 2015: 5). El optimismo 
en los análisis sobre esta relación es compartido por varios de autores. Algunos mencionan un 
exitoso programa de responsabilidad social empresarial, que incide en mecanismos de integración 
con los planes de desarrollo del municipio y de otros comités locales (Sandi, 2014). Así, los reclamos 
de las comunidades vecinas, por el monopolio de fuentes de agua o por la demanda de servicios 
hospitalarios comprometidos, se han resuelto de forma exitosa (Elizalde y Córdova, 2015). En ese 
marco, una publicación reciente sobre el tema, propone este ejemplo como un prototipo de “licencia 
social”, en la medida que supone un proyecto con negociación continua entre comunidad local y 
empresa, donde se constituyen stakeholders (partes interesadas) en la resolución constructiva de los 
conflictos (Boutilier y Thomson, 2019).
Sin embargo, no es indiferente subrayar que, para el desarrollo de esta mina, como se conoce 
al día de hoy, se tuvo que trasladar todo el pueblo de San Cristóbal, incluso su iglesia datada en 
el siglo XVIII. Aunque los informes celebren la inclusión de referentes locales en ese proceso, en la 
medida que chamanes (Yatiris) y deidades (Tío de la mina) fueron consultadas para ese traslado 
(Elizalde y Córdova, 2015: 8), no deja de ser una evidencia de la capacidad de los actores globales 
para transformar radicalmente los paisajes locales.
E. Afectaciones y sostenibilidad medioambiental
Para analizar la relación entre minería y desarrollo sostenible es importante tomar en cuenta los 
impactos ambientales que producen las operaciones analizadas en este capítulo en los territorios 
locales. Pero también es central observar las previsiones que supone la inevitable finitud de las 
actividades mineras por el agotamiento de los recursos no renovables que explota. El cierre de las 
minas, la gestión de los residuos ambientales perennes, más allá del término de su funcionamiento, 
pero también el reemplazo de sus actividades económicas en el entorno, son importantes fuentes 
de análisis sobre la relación entre desarrollo local y minería. 
De los casos que tomamos, la Empresa Minera San Cristóbal es la que más realiza tareas de 
gestión ambiental de sus residuos mineros y de su gestión en el tiempo. La empresa remarca su orgullo 
por haber obtenido varias certificaciones de alcance global. De hecho, una de estas certificaciones 
internacionales con las que opera está directamente relacionada con el tema ambiental: ISO 14001 
For Environmental Management (Elizalde y Córdova, 2015). Por ejemplo, aún en temas tensos como 
la gestión del agua, la minera ha tratado de garantizar el acceso de todas las comunidades, a través 
de la perforación de pozos y en garantía de que el agua que consume la población no está en 
contacto con residuos de la actividad minera (Elizalde y Córdoba, 2015). Pero, al mismo tiempo, el 
caso del agua muestra cómo la empresa ha tomado bajo su responsabilidad tareas del Municipio 
de Colcha K, que debió invertir las regalías mineras para abordar las preocupaciones de gestión del 
agua (Elizalde y Córdoba, 2015). Esta situación quizá muestra cierto paternalismo presente en las 
relaciones entre la comunidad y la Minera San Cristóbal, para atenuar los potenciales conflictos. A 
esto se debe sumar que la mayor parte de las vías en la zona, incluso la única vía férrea concluida 
en el siglo XXI en el país, han sido construidas directamente por la Minera San Cristóbal.
26 Al respecto, revisar: https://www.minerasancristobal.com/v3/es/2019/09/09/minera-san-cristobal-reanuda-sus-operaciones-
y-cierra-todo-conflicto-con-sus-trabajadores/. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 51
Lo explicado pone en evidencia que en el mediano plazo el cierre de la mina va suponer 
importantes desafíos para las comunidades locales y para sus instituciones. De acuerdo a la literatura 
consultada, “aquellos municipios que hubiesen desarrollado capacidades institucionales y productivas 
locales a partir de la minería, o en forma paralela a la misma, tendrán mayor probabilidad de generar 
procesos de desarrollo sustentable”. (Sandi, 2014: 43). Bajo ese enfoque, la Minera San Cristóbal 
ejecuta programas de análisis sobre la resiliencia local y ejecuta acciones que intentan diversificar 
las actividades económicas de las comunidades, a fin de prever que su cierre no signifique el 
decrecimiento violento de las condiciones de desarrollo alcanzadas hasta la actualidad. Sin embargo, 
si se toma en cuenta la importancia de regalía minera que se dejaría de percibir en la Gobernación 
Departamental de Potosí y en el Municipio de Colcha K con la finalización de las operaciones, el 
problema parece ser más complejo. 
Ahora bien, de acuerdo a la dimensión y a los tipos residuos mineros que restan luego del 
cierre de una operación de gran magnitud, es posible proyectar sistemas de explotación diferentes, 
de menor escala y sobre otros materiales, pero capaces de mantener cierta actividad económica 
local. Precisamente la minería andina, desde su tradición, ofrece muchas experiencias de este tipo. 
Por ejemplo, los cálculos mineralógicos presentados en la página web oficial de COMIBOL sobre los 
yacimientos explotados por la Empresa Minera Huanuni calculan una vida útil de poco más de 17 
años para la mina. Los trabajadores reconocen ese paulatino agotamiento del yacimiento (Aguilar, 
2018) y, en ese sentido, reclaman la falta de inversión estatal, pues sin ella sólo se podría explotar las 
reservas accesibles, que se agotarían en poco más de la mitad del tiempo señalado. Sin embargo, la 
ciudad de Huanuni, dados su tamaño y población, cuenta con una economía más diversificada que 
permite suponer mejores capacidades para enfrentar el cierre minero o, finalmente, de sobrellevarlo 
por su intensa relación con otros esfuerzos de explotación, cooperativistas y estatales, capaces captar 
la mano de obra desempleada en la región.
Sin embargo, también es importante subrayar que existen varios precedentes sobre las 
dificultades de aplicar acciones preventivas y de control desde las entidades estatales mineras. 
Un precedente al respecto es la construcción del dique de colas Willa Khollu, proyectado a partir 
de la emergencia que se estableció por Decreto Supremo 335 de 2009 ante la contaminación, 
provocada en gran medida por la actividad minera de Huanuni, cuya “afectación ambiental en 
la Sub-Cuenca Huanuni del Departamento de Oruro [genera] efectos negativos en la salud de la 
población local y un grave impacto a los recursos hídricos y ecosistemas, […] principalmente de 
los municipios de Huanuni, Machacamarca, El Choro y Poopó” (Ibíd.). Sin embargo, el proyecto 
recién comenzó a ejecutarse en 2016 y, hasta la actualidad, a más de 10 años de esa declaratoria 
de emergencia, no está en funcionamiento27 (Arze, 2019). Así, pese a la intención de COMIBOL 
de aplicar una estrategia ambiental, conducida por su Dirección dedicada al área, los indicios de 
su efectividad son pocos.
Como confirma un estudio reciente en la zona, los “pueblos más afectados en cuanto a la 
calidad de aguas de uso potable son los que obtienen agua de acuíferos de profundidad y no los 
que se encuentran próximos a actividades mineras. […Mientras que, el] agua de Toledo y Challacollo 
utilizada para el riego no es apta. Los ríos de Machacamarca y Sora Sora están también contaminados” 
(Zamora y otros, 2017: 35). Igualmente, existen varias denuncias sobre la forma en que líquidos 
ácidos, metales pesados y otros pasivos ambientales han contaminado históricamente el río San 
Miguel, así como la cuenca del Pilcomayo y del Desaguadero, entre otros, cuyos causes atraviesan 
el altiplano boliviano; se trata de una afectación en zonas rurales, caracterizadas por la presencia 
de pueblos indígenas y de comunidades agrícolas que padecen directamente los efectos nocivos 
de la minería (Arze, 2014).
27 Al respecto se puede consultar: https://www.lapatriaenlinea.com/?nota=352331.
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...52
En ese contexto de contaminación, acumulada en décadas e incluso siglos de historia minera, 
los conflictos no se dan necesariamente por el impacto ambiental como tal, sino por su incidencia en 
las “condiciones y la calidad de vida de la población” (Madrid, 2014a: 171). Eso se observa, igualmente, 
en el caso de la explotación del cooperativismo aurífero. Uno de los contaminantes que más incide 
en la región amazónica es el mercurio, utilizado con mayor intensidad y menor control en las 
explotaciones poco tecnificadas. Particularmente cuando estas son aluviales, desechan residuos en 
los ríos que son absorbidos por la masa biótica fluvial y luego afectan a las poblaciones ribereñas 
consumidoras de pescado (Molina y Pouilli, 2015). Al mismo tiempo, las explotaciones auríferas 
producen el deslizamiento de las orillas de los ríos afectando áreas de cultivo o, en el caso del dragado 
de los lechos fluviales, se genera una incidencia directa sobre la fauna y la flora del río (CEDIB, 2015). 
Para paliar ese tipo de impactos, algunas iniciativas buscan promover una minería de baja escala, 
pero responsable a través de certificaciones internacionales, que fomenten su desarrollo transparente 
y velen por el cumplimiento de convenios internacionales de control de la contaminación minera 
(como el de Minamata sobre mercurio). Así, Cumbre del Sajama S.A. (2017) ha logrado que tres 
cooperativas mineras auríferas alcancen una certificación semejante, aunque su sostenibilidad no ha 
sido evidente. Esta dificultad de mantener estándares ambientales aceptables se justifica tanto por la 
presión de los mercados asociados al oro, como por sus consecuencias no sólo en las cooperativas 
mineras sino en las comunidades aledañas. Aunque ellas son víctimas de la contaminación minera 
y de la falta de control sobre sus impactos ambientales, los conflictos que generan muchas veces 
mezclan las demandas de mitigación con otras de explotación del mismo yacimiento (Arze, 2014).
Muchas descripciones de la actividad minera cooperativista exponen su capacidad de moverse 
entre diferentes vetas y de renovar sus zonas de explotación. Eso justificaría, en parte, cierta falta 
de compromiso con los territorios que los alojan: “una vez culminado el ciclo de extracción de una 
mina en una comunidad [los cooperativistas] decidirán migrar a otros lugares para buscar nuevos 
espacios de extracción de vetas de oro” (Caniviri, 2015: 248). Así, la idea del agotamiento del recurso 
explotable parece una obviedad que no implica mayor coordinación, menos una planificación de 
impactos, con las comunidades locales. Algo similar, en términos de informalidad y de poco control 
gubernamental, ha sucedido respecto a la búsqueda de nuevos yacimientos para su explotación.
Sin embargo, la firma de contratos mineros es donde el Estado, a través del ministerio de 
Minería y Metalurgia ha tratado de incidir de forma más clara, como muestra el diagrama 2. Desde 
el nuevo régimen minero de 2014, la Autoridad Jurisdiccional Administrativa Minera (AJAM) “además 
de tener la atribución de otorgar Contratos Administrativos Mineros, asume otras específicas para 
el control y fiscalización de la actividad” (Bascopé, 2017: 177). El trabajo de esta entidad debería 
coordinarse con la información de prospección y exploración desarrollada a la cabeza del Servicio 
Geológico y Minería (SERGEOMIN). Esta entidad, en coordinación con las gobernaciones, debería 
favorecer trabajos prospectivos. Sin embargo, actualmente estas labores logran concretarse de forma 
limitada, dadas la “demora en firma de convenios con gobernaciones, demora en desembolsos, falta 
de recursos humanos, o burocracia de procedimientos [,] que inciden negativamente en la ejecución 
presupuestaria, las tareas de coordinación y el cumplimiento de las actividades planificadas” (Ministerio 
de Minería y Metalurgia, 2018b: 55). 
Los operadores mineros, a partir de la información sobre las cuadrículas explotables facilitada 
por el SERGEOMIN, deben desarrollar un Plan de Trabajo e Inversión para presentar a la AJAM. Este 
documento obliga al actor minero a diseñar la implementación, gestión y cierre de su actividad 
y supone, entre otros requisitos, la solicitud de una Licencia Ambiental en el Ministerio de Medio 
Ambiente y Agua. Una crítica a este último procedimiento señala que su enfoque técnico formal 
reduce la evaluación del “desempeño ambiental únicamente en función del cumplimiento […] de las 
formalidades legales” (Madrid, 2014a: 171). 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 53
Diagrama 2 
Estado Plurinacional de Bolivia: medidas de control para el inicio de la operación minera, 2019
Plan de Trabajo 
Minero con Licencia 
Ambiental
Consulta previa 
sobre el Plan de 
Trabajo Minero
Resolución de 
aprobación para 
el Contrato
Administrativo Minero
Minuta de contrato 
aprobado y 
publicado en la 
Gaceta Minera
Patente minera
Autoridad 
Jurisdiccional 
Administrativa 
Minera
Asamblea 
Legislativa 
Plurinacional
Autoridad 
Jurisdiccional 
Administrativa 
Minera
Sistema de 
Fortalecimiento 
Democrático
Ministerio de 
Medio Ambiente
y Agua
Operador minero
(con persona 
jurídica)
Trámite de solicitud de explotación de cuadrícula minera Explotación de cuadrícula minera
Fuente: Elaboración propia a partir entrevistas y revisión documental.
Algo similar se menciona respecto a la Consulta Previa, proceso requerido cuando se quiere 
intervenir en lugares con comunidades próximas y antes de dar paso a la aprobación del Contrato 
Administrativo Minero y una vez que el Plan de Trabajo no tiene mayores observaciones. La Consulta 
Previa inicia con la identificación de sujetos sociales interesados (Bascopé, 2017) y luego con el 
desarrollo de un mínimo de tres sesiones públicas de información y consenso con las comunidades 
locales y bajo el seguimiento del Sistema de Fortalecimiento Democrático. Se trata de procesos 
cuestionados por su tendencia a compartir con las comunidades información incompleta o interesada, 
así como por la incorporación parcial y selectiva de la población y de sus procedimientos de toma 
de decisiones (Bascopé, 2017 y Madrid, 2014b).
Como se puede observar, se trata de una articulación compleja de actores y procedimientos 
que, de acuerdo a la AJAM, puede tomar entre uno y dos años hasta llegar a su aprobación en 
la Asamblea Legislativa Plurinacional (Órgano Legislativo) y a concretar la firma de la minuta 
que otorga el derecho de explotación. Es un trámite con muchos procedimientos que, al tratar 
de generar más pasos de control, disuade la formalización de los actores mineros con baja 
capacidad de inversión. En ese contexto, el Ministerio de Minería y Metalurgia se plantea como 
políticas sectoriales: “1. Ampliación de reservas mineras en el país; 2. Promoción de inversiones 
e implementación de nuevos proyectos mineros; 3. Mejora de la productividad y eficiencia; 
4. Industrialización y diversificación de la producción; 5. Formalización de operadores y control 
de la comercialización; 6. Desarrollo de áreas mineras en armonía con la Madre Tierra; 7. Mejora 
de la calidad de vida de trabajadores y trabajadoras mineras y sus familias; 8. Gestión integral de 
la información; 9. Coordinación de Políticas Intersectoriales e interinstitucionales” (Ministerio de 
Minería, 2016: 10). Sin embargo, las cargas burocráticas generadas por el mismo Estado parecen 
poco eficaces ante el universo heterogéneo de actores mineros que se ha mostrado y sus diferentes 
formas de impacto en las sociedades y su medioambiente.

CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 55
V. Conclusiones
El desarrollo de la presente investigación ha dado lugar a interesantes hallazgos sobre los posibles 
efectos de la minera en el desarrollo económico, social y ambiental del Estado Plurinacional de Bolivia. 
La minería es un sector estratégico para el país —y lo ha sido a lo largo de toda su historia— tal como 
lo demuestran su aporte al PIB (5,7 % en 2017) y su importante participación en las exportaciones 
nacionales (40,9 % en 2017) (véase el capítulo I). Los resultados encontrados en el estudio denotan 
ciertas fortalezas del sector, pero también, y no menos importantes, varios problemas que plantean 
interrogantes de difícil respuesta. En cualquier caso, el correcto abordaje de estos problemas y la 
búsqueda de soluciones serán claves para la continuidad del sector y para el propio desarrollo del 
Estado Plurinacional de Bolivia.
En primer lugar, es importante señalar lo complejo y enrevesado del marco legal que regula al 
sector minero del país. Este panorama pudo evidenciarse tanto desde una perspectiva de normativas 
generales (capítulo I) como en el análisis de los problemas locales (capítulo IV). El análisis de la 
constitución, de las leyes y de los decretos sectoriales plantea la necesidad de una revisión profunda 
de su concordancia, a fin de que los mismos se conviertan en herramientas de ordenamiento y 
promoción del sector, y no en complejas trabas burocráticas que limitan su crecimiento. 
Desde una visión general, el reto más significativo para el sector minero boliviano es, probablemente, 
la captación de inversión, ya sea para buscar la continuidad de las operaciones existentes o para la 
prospección de nuevas. En este sentido, es necesario encontrar los mecanismos jurídicos y administrativos 
para que el ordenamiento legal actual permita —de alguna manera— que las reservas mineras figuren 
como activos de los operadores mineros y, de esta forma, se constituyan en garantías para la búsqueda 
de financiamiento. Al mismo tiempo, e incluso más importante, es necesario preservar cierta estabilidad 
normativa para atraer inversión extrajera y nacional. Resulta preocupante el bajo porcentaje de captación 
de IED minera que logró el Estado Plurinacional de Bolivia con respecto a Latinoamérica, apenas el 
1,4 % del total para el periodo 2003-2015 (véase el capítulo I). 
Asimismo, el actual diseño del sistema minero boliviano que reconoce diferentes actores 
(estatales, privados y cooperativos) y aplica normativas diferenciadas provoca una serie de 
distorsiones significativas. En primer lugar, la normativa laxa que se aplica a las cooperativas ha 
provocado un crecimiento casi descontrolado de este subsector, con los consiguientes daños 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico...56
ambientales y sociales, y con pocos beneficios muy cuestionables (empleo precario sin ninguna 
seguridad laboral). La normativa diferenciada provoca, además, que muchos operadores privados 
camuflen su naturaleza para figurar como cooperativas y, de esta forma, eludir sus responsabilidades 
fiscales, laborales y ambientales. 
Por otra parte, no existe, en ninguno de los actores, una reflexión completa sobre las 
consecuencias del inicio ni del cierre de las minas (con excepciones muy puntuales de grandes 
operaciones privadas). Es una suerte de ausencia de perspectiva integral sobre el ciclo de la actividad 
minera. No obstante, el problema es más agudo si vemos el caso de las cooperativas, el análisis de 
los problemas locales (capítulo IV) ha verificado que prácticamente no existen medidas de cuidado 
ambiental en la gran mayoría de sus operaciones mineras, que el control estatal es ineficiente y 
que, posiblemente, sea difícil articular voluntades políticas para revertir esta situación. De hecho, el 
inmenso número de trabajadores de la minería cooperativa (122 mil socios en 2017 y otros tantos 
miles de dependientes) ha convertido al sector en un actor político ineludible, colocándolo en 
posición de modelar la normativa sectorial y hacer complicada su reforma, al menos en todo lo 
que ataña a sus intereses. 
Con respecto a las regalías mineras y su distribución a nivel departamental y municipal, es 
interesante observar cómo se ha desarrollado cierto grado de especialización de los Departamentos 
en torno a determinados minerales y, consecuentemente, alrededor de diferentes actores mineros 
predominantes. Esta especialización, con Potosí abocado a la producción de zinc, La Paz de oro y 
Oruro principalmente de estaño, resulta positiva desde una perspectiva nacional, toda vez que denota 
cierto de grado de diversificación entre varios commodities y, consecuentemente, mayor capacidad 
de afrontar escenarios internacionales de precios adversos. 
No obstante, la especialización departamental también conlleva diferentes grados de dependencia 
de la actividad minera que en el caso de Potosí y Oruro son ciertamente altos (41,05 % y 17,62 %, 
respectivamente). Es justamente en torno a esta dependencia que se llevaron a cabo algunas de los 
análisis más relevantes de la investigación. Los resultados nos muestran que no existe un correlación 
significativa entre la actividad minera y el desarrollo cuando comparamos todos los municipios del 
país, sin embargo, sí existe cuando lo hacemos solamente entre los municipios de los Departamentos 
más dependientes de la minería (Potosí y Oruro), lo que apoya la hipótesis de que la minería es 
un factor de desarrollo en aquellos lugares donde se constituye como principal o única actividad 
económica. Nótese que este fenómeno no se da en La Paz, donde la actividad minera principal está 
organizada en torno a la explotación de oro por parte de cooperativas. 
En la misma línea, los modelos econométricos de dobles diferencias (difference in differences) 
(véase el capítulo III) han aportado importante evidencia para afirmar que la actividad minera, por 
sí sola, no incrementa el desarrollo (medido a través de las necesidades básicas insatisfechas). No 
obstante, existen resultados que sugieren que este panorama negativo se torna positivo si se combinan 
la actividad minera —generadora de regalías— con una adecuada capacidad institucional a nivel 
municipal. Los resultados muestran impactos muy positivos en la reducción de las NBI cuando se 
trata de grandes operaciones mineras, principalmente privadas. En este escenario, la promoción del 
desarrollo y la reducción de las NBI dependerán de la generación de políticas públicas que fomenten 
la actividad minera —que genera grandes regalías— junto con el incremento de las capacidades 
institucionales a nivel local. Es posible que la solución pase por la implementación de un proceso 
de descentralización y redistribución de competencias de los procesos gubernamentales de control 
sobre la minería y captación de regalías a gobernaciones y municipios, buscando la simplificación 
de los trámites y el fortalecimiento de las capacidades institucionales locales. 
CEPAL Efectos de la minería en el desarrollo económico... 57
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Anexo 1 
Análisis de factibilidad para estimar cuantitativamente un modelo 
causal en el Estado Plurinacional de Bolivia
El principal problema identificado para la adecuada especificación de un modelo cuantitativo causal en 
El Estado Plurinacional de Bolivia  —utilizando una especificación econométrica de dobles diferencias 
(difference in differences)— es la escasez o la directa inexistencia de los datos estadísticos necesarios. 
Datos que deben cumplir, además, con ciertos criterios de desagregación y alcance temporal a fin 
de poner establecer relaciones causales consistentes y coherentes. 
Con respecto a la elección de las variables dependientes, en nuestro caso concreto aquellas 
variables que contengan información acerca del desarrollo a nivel municipal y que puedan ser evaluadas 
en distintos momentos del tiempo, lamentablemente, la disponibilidad de datos estadísticos sobre ellas 
es muy limitada. En este marco, si bien a lo largo de la presente investigación se utilizaron distintas 
variables para acercarnos a los diferentes conceptos de desarrollo: PIB per papita (PIB pc), Índice 
de Desarrollo Humano (IDH) y Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI), sólo existen observaciones 
intertemporales para la variable NBI (construida a partir de los microdatos de los censos de 2001 
y 2012). En cambio, para los casos de las variables PIB pc e IDH, existe una única observación 
correspondiente al año 2016 (nótese, además, que se trata de cálculos generados por una fuente 
independiente: Análisis Real-Latinoamérica (2018) y que no existen en el país datos oficiales sobre 
estas variables a nivel municipal).
Esta carencia de variables dependientes —que miden conceptos de desarrollo diferentes, pero 
complementarios— no permite que se pueda avaluar la consistencia de diferentes estimaciones sobre 
distintas aproximaciones al desarrollo. De la misma forma, la ausencia de datos municipales tampoco 
permite el adecuado control de las condiciones iniciales. A modo de ejemplo, la carencia de datos 
sobre el PIB pc nos niega la posibilidad de incluir una variable que mida las condiciones iniciales de 
la actividad productiva de las economías locales antes de la exposición al shock externo, y también, 
por supuesto, nos niega la posibilidad de evaluar su variación relativa intertemporal. 
Con referencia a las variables independientes, la mencionada y sistemática carencia de datos 
también limita el potencial del análisis econométrico, restringiendo el posible uso de variables de 
control, ya sea porque no existen o, en caso de existir, son variables con observaciones temporales 
dispersas. Esta realidad estadística impide la evaluación de factores no observables que potencialmente 
afectan los resultados. 
Por todo lo expuesto, y a fin de poder plantear un modelo capaz de establecer relaciones 
causales entre la actividad minera y el desarrollo en El Estado Plurinacional de Bolivia, es necesaria 
la generación de una base de datos integrada. Base de datos con observaciones a nivel municipal 
y de frecuencia anual que, en primer lugar, cuente con información intertemporal sólida sobre 
indicadores de desarrollo (económico, social y ambiental) y, en segundo lugar, cuente con datos 
desagregados sobre las distintas medidas de actividad minera y que sea capaz de discriminar estos 
datos de acuerdo a los distintos actores mineros (cooperativas, privados y estatales) y a los diferentes 
minerales producidos. La correcta recopilación y sistematización de datos nos permitirá plantear 
modelos cuasi experimentales más sólidos que, a su vez, sean capaces de generar resultados sobre los 
cuales poder evaluar efectos causales. De esta forma, será factible determinar, con mayor precisión, 
el verdadero impacto de la actividad minera sobre el desarrollo en el país.
En este documento se analizan las relaciones entre la minería y el desarrollo 
económico, social y ambiental en el Estado Plurinacional de Bolivia. A partir 
del estudio del marco normativo, la situación actual del sector y la evolución 
y distribución de las regalías mineras, se examina el papel de la minería como 
factor determinante para el desarrollo local y se evalúan los diferentes niveles de 
dependencia existentes en el país, así como el papel de los distintos tipos de actores 
mineros: estatales, cooperativos y privados. Mediante la aplicación de estadística 
descriptiva, correlaciones y modelos econométricos se observa que el tamaño de 
las operaciones mineras, su naturaleza constitutiva y la capacidad institucional 
local son las variables que más explican la reducción de las necesidades básicas 
insatisfechas a nivel municipal. Además, una aproximación cualitativa a los 
efectos del modelo minero boliviano desde los territorios locales contribuye a 
la mejor comprensión de la relación entre la actividad minera y el desarrollo, 
analizándose algunas necesidades sociales, institucionales y ambientales desde 
una perspectiva más cercana. Los problemas identificados son el punto de partida 
para la generación de mejores políticas públicas que propicien una relación 
efectiva y positiva entre el sector de la minería y el desarrollo nacional.

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