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        <dcterms:issued>1995</dcterms:issued>
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        <dc:creator>Corden, W. Max</dc:creator>
        <dc:contributor>Corden, W. Max</dc:contributor>
        <dcterms:title>Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina</dcterms:title>
        <dcterms:isPartOf>En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40</dcterms:isPartOf>
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        <bibo:handle>hdl:11362/44602</bibo:handle>
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D
es
ar
ro
ll
o 
So
ci
al
Programas sociales, 
superación de  
la pobreza e 
inclusión laboral
Aprendizajes desde 
América Latina y el Caribe
LAÍS ABRAMO 
SIMONE CECCHINI 
BEATRIZ MORALES
155
Publicaciones 
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Programas sociales, 
superación de la pobreza 
e inclusión laboral
Aprendizajes desde América Latina 
y el Caribe
Laís Abramo 
Simone Cecchini 
Beatriz Morales
Libros de la CEPAL
Alicia Bárcena 
Secretaria Ejecutiva
Mario Cimoli  
Secretario Ejecutivo Adjunto 
Raúl García-Buchaca 
Secretario Ejecutivo Adjunto  
para Administración y Análisis de Programas
Laís Abramo 
Directora de la División de Desarrollo Social 
Ricardo Pérez  
Director de la División de Publicaciones y Servicios Web
155
Este libro ha sido preparado por Laís Abramo, Directora de la División de Desarrollo Social de la 
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Simone Cecchini, Oficial Superior 
de Asuntos Sociales, y Beatriz Morales, Asistente de Investigación de la misma División, en el 
marco de las actividades del proyecto sobre educación y capacitación técnico-profesional para una 
mayor igualdad en América Latina y el Caribe (Vocational education and training for greater equality in 
Latin America and the Caribbean) implementado por la CEPAL y el Gobierno de Noruega.
Se agradecen muy especialmente los valiosos comentarios de Olga Lucía Acosta, Bernardo Atuesta, 
Armando Barrientos, Tereza Campello, Ignacio Carrasco, Sonia Gontero, Raúl Holz, Carlos 
Maldonado, Marta Rangel, Claudia Robles, Cecilia Rossel, Humberto Soto, María Concepción 
Steta Gándara, Carlo Tassara, Varinia Tromben, Daniela Trucco, Heidi Ullmann, Jürgen Weller y 
Pablo Yanes. 
Asimismo, se agradecen los aportes de información y estadísticas de Bernardo Atuesta, Ernesto 
Espíndola, Fabiola Fernández y Minhee Lee, así como los aportes de Milena Lavigne y Luis Hernán 
Vargas a versiones preliminares de la investigación.
Las opiniones expresadas en este documento son de exclusiva responsabilidad de los autores y 
pueden no coincidir con las de la Organización.
Publicación de las Naciones Unidas 
ISBN: 978-92-1-122014-8 (versión impresa) 
ISBN: 978-92-1-058653-5 (versión pdf) 
ISBN: 978-92-1-358103-2 (versión ePub)  
Número de venta: S.19.II.G.8 
LC/PUB.2019/5-P  
Distribución: G 
Copyright © Naciones Unidas, 2019 
Todos los derechos reservados 
Impreso en Naciones Unidas, Santiago 
S.19-00005
Esta publicación debe citarse como: L. Abramo, S. Cecchini y B. Morales, Programas sociales, superación 
de la pobreza e inclusión laboral: aprendizajes desde América Latina y el Caribe, Libros de la CEPAL, N° 155 
(LC/PUB.2019/5-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2019.
La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica 
para América Latina y el Caribe (CEPAL), División de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones.
cepal@un.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden 
reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la 
CEPAL de tal reproducción.
Índice
Prólogo ................................................................................................................... 9
Introducción ........................................................................................................ 13
Capítulo I 
Hacia un círculo virtuoso de protección social e inclusión .......................... 17
Introducción ................................................................................................ 17
A. Inclusión social y laboral: el doble desafío de las políticas 
de superación de la pobreza .............................................................. 20
B. El trabajo decente como respuesta a los desafíos  
de pobreza y exclusión ....................................................................... 24
1. Trabajar no garantiza superar la pobreza ................................... 28
C. Percepciones en torno a la pobreza, sus causas  
y soluciones .......................................................................................... 32
1. Estudios de percepción de la población en general 
sobre la pobreza: entre “flojera”, injusticia y fallas 
de los programas sociales ............................................................. 33
2. Lo que dicen los pobres: definiciones, causas  
y soluciones a la pobreza .............................................................. 36
D. Protección social: del círculo vicioso al círculo virtuoso ............... 39
E. Fortalecer las políticas y los programas sociales ............................ 44
Bibliografía ................................................................................................... 47
4 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Capítulo II 
Programas de transferencias condicionadas e inclusión laboral ................. 51
Introducción ................................................................................................ 51
A. La trayectoria de los programas de transferencias 
condicionadas en América Latina y el Caribe ................................. 52
B. Efectos de los programas de transferencias condicionadas  
sobre la inclusión laboral .................................................................... 59
1. Efectos de largo plazo ................................................................... 60
2. Efectos de corto plazo ................................................................... 66
C. Efectos sobre el trabajo infantil  ......................................................... 88
D. De las reglas a las estrategias de salida ............................................ 95
E. Conclusiones ...................................................................................... 100
Bibliografía ................................................................................................. 103
Anexo II.A1 ................................................................................................ 116
Capítulo III 
Programas de inclusión laboral y productiva .............................................. 135
Introducción .............................................................................................. 135
A. Programas de apoyo a la oferta de trabajo .................................... 141
1. Capacitación técnica y profesional ............................................ 145
2. Nivelación de estudios y retención escolar .............................. 150
B. Programas de apoyo a la demanda de trabajo .............................. 153
1. Apoyo al trabajo independiente ................................................ 153
2. Generación directa de empleo ................................................... 161
3. Generación indirecta de empleo ................................................ 163
C. Servicios de intermediación laboral ............................................... 164
D. Programas de inclusión laboral para jóvenes ................................ 168
E. Inclusión laboral y productiva de personas  
con discapacidad ............................................................................... 172
F. Evaluaciones de impacto de los programas  
de inclusión laboral y productiva ................................................... 175
1. Evidencia a nivel mundial .......................................................... 175
2. Evidencia para América Latina y el Caribe ............................. 177
3. Programas de apoyo a la oferta de trabajo ............................... 184
4. Programas de apoyo a la demanda de trabajo ........................ 191
5. Servicios de intermediación laboral .......................................... 196
G. Conclusiones ...................................................................................... 197
Bibliografía  ................................................................................................ 203
Anexo III.A1 .............................................................................................. 211
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 5
Capítulo IV 
Pensiones sociales e inclusión laboral ........................................................... 245
Introducción .............................................................................................. 245
A. La trayectoria de las pensiones sociales en América Latina  
y el Caribe ........................................................................................... 246
B. Evaluaciones de impacto de las pensiones sociales ..................... 256
1. Oferta e inserción laboral de las personas mayores ............... 257
2. Oferta e inserción laboral de las personas en edad  
de trabajar y trabajo infantil ....................................................... 260
Bibliografía ................................................................................................. 262
Anexo IV.A1 ............................................................................................... 265
Publicaciones recientes de la CEPAL ............................................................. 277
Cuadros
II.1 América Latina y el Caribe (20 países): programas 
de transferencias condicionadas, según país, 2017 ....................... 55
II.2 América Latina y el Caribe (20 países): receptores de las 
transferencias monetarias de los programas de transferencias 
condicionadas en operación, según componentes, 2017 .............. 77
II.A1.1  América Latina (13 países): evaluaciones de los efectos 
a corto plazo de los programas de transferencias  
condicionadas que analizan la dimensión laboral ...................... 116
II.A1.2 América Latina y el Caribe (20 países): reglas de salida, 
recertificación y estrategias de salida de los programas de 
transferencias condicionadas (PTC) en funcionamiento, 2017 ....... 120
III.1 América Latina y el Caribe (8 países): evaluaciones  
de impacto de programas de inclusión laboral y productiva ...... 179
III.A1.1 América Latina y el Caribe (21 países): principales ámbitos 
de acción de los programas de inclusión laboral  
y productiva, diciembre de 2017 .................................................... 211
III.A1.2 América Latina y el Caribe (18 países): componentes  
de capacitación técnica y profesional de los programas  
de inclusión laboral y productiva, diciembre de 2017 ................ 215
III.A1.3 América Latina y el Caribe (10 países): componentes de 
nivelación de estudios y retención escolar de los programas  
de inclusión laboral y productiva, diciembre de 2017 ................ 223
III.A1.4 América Latina y el Caribe (14 países): componentes  
de apoyo al trabajo independiente de los programas 
de inclusión laboral y productiva, diciembre de 2017 ................ 226
III.A1.5 América Latina y el Caribe (10 países): componentes  
de creación directa de empleo de los programas  
de inclusión laboral y productiva, diciembre de 2017 ................ 231
6 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
III.A1.6 América Latina y el Caribe (6 países): componentes de creación 
indirecta de empleo de los programas de inclusión  
laboral y productiva, diciembre de 2017 ....................................... 232
III.A1.7 América Latina y el Caribe (21 países): entidades responsables 
y ejecutoras de los programas de inclusión laboral  
y productiva, diciembre de 2017 .................................................... 233
III.A1.8 América Latina (8 países): evaluaciones de impacto de los 
programas de inclusión laboral y productiva, 1998-2014 ........... 238
IV.1 América Latina y el Caribe (26 países): pensiones sociales,  
2017 ..................................................................................................... 247
IV.A1.1 América Latina y el Caribe (26 países): pensiones sociales  
en operación, 2017 ............................................................................ 265
IV.A1.2 América Latina y el Caribe (26 países): entidades responsables 
y ejecutoras de las pensiones sociales, 2017 ................................. 271
IV.A1.3 América Latina (8 países): evaluaciones de impacto  
de las pensiones sociales que analizan la dimensión laboral .... 273
Gráficos
I.1 América Latina y el Caribe (30 países): cantidad de programas 
de protección social no contributiva en ejecución, por año .............. 19
I.2 América Latina (17 países): hogares en situación de doble  
inclusión y doble exclusión social y laboral, 2002-2016 .................... 22
I.3 América Latina (17 países): hogares en situación de doble  
inclusión, según país, alrededor de 2002 y 2016 ................................ 23
I.4 América Latina: pobreza extrema, pobreza y coeficiente  
de Gini, 2002-2017 ................................................................................... 25
I.5 América Latina (18 países): condición de actividad y categoría 
ocupacional, según sexo y situación de pobreza  
y vulnerabilidad, alrededor de 2016 .................................................... 29
I.6 América Latina (18 países): ocupados urbanos en sectores  
de baja productividad, por sexo y quintiles de ingreso, 2016 .......... 31
II.1 América Latina y el Caribe (21 países): institucionalidad  
de los programas de transferencias condicionadas,  
entidades responsables y ejecutoras, 2017 .......................................... 54
II.2  América Latina y el Caribe (20 países): personas en hogares 
perceptores de programas de transferencias condicionadas  
(PTC) y gasto público en PTC, 1996-2017 ............................................ 56
II.3  América Latina y el Caribe (20 países): personas en hogares 
perceptores de programas de transferencias condicionadas,  
2002-2017 .................................................................................................. 57
II.4 América Latina (12 países): monto per cápita mensual de las 
transferencias condicionadas respecto del déficit de ingresos  
de la población en situación de pobreza, basado en encuestas  
de hogares, alrededor de 2017 .............................................................. 58
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 7
II.5 América Latina y el Caribe (12 países): resultados de los efectos  
de corto plazo de los programas de transferencias condicionadas  
sobre la oferta laboral de los adultos en edad de trabajar  
que viven en hogares perceptores, total, mujeres y hombres ........... 70
II.6 América Latina y el Caribe (6 países): resultados de los efectos  
de corto plazo de los programas de transferencias condicionadas  
sobre la formalización laboral de los adultos en edad de trabajar  
que viven en hogares perceptores, total, mujeres y hombres ........... 85
II.7 América Latina y el Caribe (11 países): resultados de los efectos  
de corto plazo de los programas de transferencias condicionadas 
sobre el trabajo infantil en hogares perceptores, total,  
mujeres y hombres .................................................................................. 90
II.8 América Latina y el Caribe (20 países): programas  
de transferencias condicionadas con componentes 
de acompañamiento familiar e inclusión laboral  
y productiva, 2000-2017 .......................................................................... 97
III.1 América Latina y el Caribe (21 países): componentes  
de los programas de inclusión laboral y productiva, 2017 ............. 138
III.2 América Latina y el Caribe (21 países): institucionalidad  
de los programas de inclusión laboral y productiva,  
entidades responsables y ejecutoras, 2000-2017 ............................... 140
III.3 América Latina y el Caribe (8 países): resultados de los indicadores  
de impacto de los programas de inclusión laboral y productiva  
en la oferta e inserción laboral de los participantes ......................... 181
III.4 América Latina y el Caribe (7 países): resultados de los indicadores  
de impacto de los programas de inclusión laboral y productiva  
en la formalización laboral de los participantes ......................................... 182
III.5 América Latina (8 países): evaluaciones de impacto de los  
programas de inclusión laboral y productiva, por componente ...... 183
III.6 América Latina y el Caribe (8 países): resultados de los  
indicadores de impacto de los componentes de capacitación  
técnica y profesional en la inclusión laboral de los participantes ........... 185
IV.1 América Latina y el Caribe (26 países): cobertura de las pensiones 
sociales en la población de 60 años y más y gasto público 
en pensiones sociales para personas mayores, 1995-2017 ............... 248
IV.2 América Latina y el Caribe (12 países): cobertura de las pensiones 
sociales entre las personas con discapacidad y gasto público en 
pensiones sociales para personas con discapacidad, 1995-2017 ....... 249
IV.3 América Latina y el Caribe (26 países): institucionalidad  
de las pensiones sociales en operación, según entidades 
responsables y ejecutoras, 2017........................................................... 249
IV.4 América Latina (12 países): monto per cápita mensual  
de las pensiones sociales con respecto al déficit de ingresos  
de la población en situación de pobreza, basado en encuestas  
de hogares, 2017 .................................................................................... 252
8 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
IV.5 América Latina (8 países): percepción de pensiones contributivas  
y no contributivas entre las personas de 65 años y más, según  
sexo, quintil de ingreso y área de residencia, alrededor de 2015 ........ 253
IV.6 América Latina y el Caribe (8 países): resultados de los  
indicadores de impacto de las pensiones sociales en la oferta  
e inserción laboral de las personas mayores, según sexo ............... 258
Recuadros
I.1 Metodología de medición de la doble inclusión social y laboral ..... 21
I.2 El concepto de pobreza y sus múltiples dimensiones ..................... 32
II.1 El aumento del consumo entre las familias que viven  
en situación de pobreza ....................................................................... 55
II.2 México: análisis cualitativo del impacto ocupacional  
del programa Oportunidades sobre la primera cohorte  
de niños y niñas participantes ............................................................ 64
II.3 Metodologías de evaluación de impacto de los programas ........... 67
II.4 Prevención y erradicación del trabajo infantil en América Latina  
y el Caribe .............................................................................................. 89
II.A1.1 América Latina (13 países): evaluaciones de impacto a corto  
plazo de los programas de transferencias condicionadas sobre 
la inclusión laboral y el trabajo infantil, según país y programa ...... 127
III.1 Asociación público-privada para la colocación laboral  
de la población en condiciones de pobreza y vulnerabilidad ...... 143
III.2 Medidas para la formalización de los trabajadores por cuenta 
propia y las microempresas y pequeñas empresas ........................ 156
III.3 Programas de compras públicas a la agricultura familiar ............ 159
III.4 Servicios públicos de empleo en América Latina .......................... 165
III.A1.1 América Latina (8 países): evaluaciones de impacto  
de los programas de inclusión laboral y productiva,  
según país y programa ...................................................................... 240
IV.A1.1 América Latina (6 países): evaluaciones de impacto  
sobre inclusión laboral y pensiones sociales,  
según país y programa ...................................................................... 274
Diagramas
I.1 El círculo virtuoso de la protección social no contributiva ............... 42
II.1 América Latina y el Caribe (13 países): inclusión laboral  
y trabajo infantil, revisión de las evaluaciones de impacto  
de corto plazo de los programas de transferencias condicionadas ......... 69
III.1 Tipología de programas de inclusión laboral y productiva ........... 138
III.2 América Latina y el Caribe (8 países): revisión de las evaluaciones  
de impacto de programas de inclusión laboral y productiva ........... 178
IV.1 América Latina y el Caribe (8 países): revisión de las evaluaciones  
de impacto de pensiones sociales ....................................................... 257
Prólogo
La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible expresa un consenso sobre 
la necesidad de avanzar hacia sociedades más inclusivas, solidarias y 
cohesionadas, haciendo un llamado a asegurar “que nadie se quede atrás” 
en la senda del desarrollo. Se trata de una agenda universal e integrada, que 
ubica a la igualdad basada en derechos en el centro del desarrollo sostenible.
Los países de América Latina y el Caribe han suscrito la Agenda 2030 
y se han comprometido con ella, y están emprendiendo acciones para 
avanzar en el desarrollo social inclusivo y la promoción de la igualdad, 
la dignidad y los derechos de todas las personas. En este libro se analiza 
la experiencia regional respecto de una serie de programas sociales 
que son claves para transformar los derechos en realidad y promover la 
inclusión social y laboral de la población que vive en situación de pobreza 
y vulnerabilidad. Se abordan en particular las transferencias monetarias 
para la superación de la pobreza destinadas a familias con niños, personas 
mayores y personas con discapacidad, así como los programas de inclusión 
laboral y productiva orientados a jóvenes y adultos en edad de trabajar. 
Estos programas son elementos fundamentales de las políticas públicas 
dirigidas a alcanzar varios de los Objetivos de Desarrollo Sostenible del 
pilar social, en particular el Objetivo 1, “poner fin a la pobreza en todas sus 
formas en todo el mundo”, el Objetivo 8, “promover el crecimiento económico 
sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo 
decente para todos”, y el Objetivo 10, “reducir la desigualdad en los países y 
entre ellos”. 
10 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
La pobreza y la desigualdad siguen siendo problemas estructurales de 
nuestra región. Según se detalla en el Panorama Social de América Latina, 20181, 
aun cuando se lograron importantes avances en la reducción de la pobreza 
y la pobreza extrema entre comienzos de la década pasada y mediados de 
la presente, desde 2015 se han registrado retrocesos, particularmente en 
lo que se refiere a la pobreza extrema. En 2017, el 10,2% de la población de 
América Latina se encontraba en situación de pobreza extrema y el 30,2% en 
situación de pobreza. Asimismo, si bien en los últimos 15 años se ha logrado 
reducir la desigualdad del ingreso, el ritmo de reducción se enlenteció en años 
recientes y América Latina y el Caribe sigue siendo la región más desigual 
del mundo. En 2017, el promedio simple de los índices de Gini de 18 países 
de América Latina era de 0,47.
Para enfrentar estos problemas y progresar hacia niveles crecientes de 
inclusión y participación en los beneficios del desarrollo y el ejercicio de los 
derechos, la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
en su más reciente Panorama Social así como en el documento Brechas, ejes 
y desafíos en el vínculo entre lo social y lo productivo2, presentado en octubre 
de 2017 en la Segunda Reunión de la Conferencia Regional sobre Desarrollo 
Social de América Latina y el Caribe, ha recomendado a los países avanzar 
simultáneamente en la inclusión social y laboral, y atender las desigualdades 
que enfrentan diversos grupos en el acceso tanto a servicios asociados 
a derechos fundamentales —como la salud, la educación, la vivienda y 
la infraestructura básica (agua, electricidad y saneamiento)—, como a la 
protección social y el trabajo decente. 
La desigualdad en nuestra región es un fenómeno complejo y 
multidimensional y está fuertemente asociada a la heterogeneidad de la 
estructura productiva de nuestras economías. A la desigualdad socioeconómica 
(cuya manifestación más clara es la desigualdad de ingresos y en la propiedad 
de activos físicos y financieros) se superponen las desigualdades de género, 
las desigualdades étnico-raciales, por edad y territoriales, y a ellas se suman 
aquellas derivadas de la situación de discapacidad, del estatus migratorio y la 
orientación sexual e identidad de género. Estas desigualdades se encadenan, 
entrecruzan y potencian a lo largo del ciclo de vida e inciden sobre múltiples 
ámbitos de derechos: los ingresos, el trabajo y el empleo, la protección social 
y los cuidados, la educación, la salud y la nutrición, los servicios básicos, 
la seguridad ciudadana y la vida libre de violencia, y la participación y la 
toma de decisiones.
1 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 
2018 (LC/PUB.2019/3-P), Santiago, 2019. 
2 CEPAL, Brechas, ejes y desafíos en el vínculo entre lo social y lo productivo (LC/CDS.2/3), Santiago, 2017.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 11
Como se destaca en el documento presentado en el trigésimo séptimo 
período de sesiones de la CEPAL, La ineficiencia de la desigualdad3, las 
instituciones y las políticas públicas deben promover la igualdad y el cierre 
de brechas no solo porque este es un compromiso ético ineludible, sino 
también porque las brechas y rezagos sociales tienen impactos negativos 
en la productividad, la fiscalidad, la sostenibilidad ambiental y la mayor o 
menor penetración de la sociedad del conocimiento. Dicho de otra manera, 
la desigualdad es ineficiente y constituye un obstáculo al crecimiento, el 
desarrollo y la sostenibilidad.
Pese a que persisten enfoques que ponen el acento en la necesidad de 
un Estado mínimo, en el principio de subsidiariedad, la preeminencia del 
mercado y el impulso de políticas sociales como un instrumento marginal, 
cada vez es más evidente que por esa ruta no se reducen las desigualdades 
ni se supera la pobreza, y que es necesario pensar una institucionalidad y 
políticas sociales que enfrenten los problemas del actual estilo de desarrollo 
y los desafíos que emanan de los cambios globales. En los últimos años han 
quedado cada vez más patentes los efectos beneficiosos a largo plazo de 
las políticas igualadoras y se ha reconsiderado la sinergia entre igualdad y 
crecimiento, en la medida en que muchas políticas sociales, por su impacto 
en las capacidades humanas, contribuyen al incremento de la productividad 
y constituyen un estímulo al crecimiento económico.
Este libro, con el que se busca aportar a la búsqueda de opciones efectivas 
para consolidar el diseño y la implementación de políticas sociales para la 
reducción de las desigualdades y la superación de la pobreza, se elaboró 
en el marco del programa de cooperación entre la CEPAL y el Gobierno de 
Noruega sobre educación técnico-profesional para una mayor igualdad en 
América Latina y el Caribe (Vocational Education and Training for Greater 
Equality in Latin America and the Caribbean). 
El documento representa, asimismo, una contribución al intercambio 
de experiencias y las deliberaciones de la Conferencia Regional sobre 
Desarrollo Social de América Latina y el Caribe, órgano subsidiario de 
la CEPAL que, en su resolución 1(I), alentó a la Comisión a que siguiera 
profundizando el análisis integrado de las políticas económicas, productivas 
y sociales y las políticas de protección del empleo y promoción del trabajo 
decente, y la instó a que su agenda de investigación y asistencia técnica en 
el área social se concentrara en las múltiples dimensiones de la desigualdad 
social, la pobreza y la vulnerabilidad, y la protección social, con especial 
énfasis en el pilar no contributivo, entre otros aspectos. Asimismo, en 
la resolución  2(II), los países participantes en la Segunda Reunión de la 
3 CEPAL, La ineficiencia de la desigualdad (LC/SES.37/3-P), Santiago, mayo de 2018. 
12 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe 
alentaron a la Comisión a profundizar en el análisis de la dimensión social de la 
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, su articulación con las dimensiones 
económica y ambiental, su aplicación a las políticas sociales de la región y 
su adaptación frente a los desafíos derivados de los cambios en el mundo 
del trabajo.
Mediante este libro se busca, en ese marco, contribuir a fortalecer las 
competencias institucionales y humanas requeridas para la superación de la 
pobreza y la reducción de las desigualdades, misión fundamental de todos 
los países comprometidos con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
Alicia Bárcena 
Secretaria Ejecutiva 
Comisión Económica para 
América Latina y el Caribe (CEPAL)
Introducción
En las dos últimas décadas, los países de América Latina y el Caribe han 
emprendido diversas estrategias, políticas públicas y programas sociales 
orientados a la superación de la pobreza y la reducción de las desigualdades 
a lo largo del ciclo de vida (CEPAL, 2016b). En particular, en la región ha 
aumentado el número de programas de protección social no contributiva 
—tradicionalmente conocida como “asistencia social”—, entre los que se 
destacan los programas de transferencias condicionadas de ingreso, los 
programas de inclusión laboral y productiva, y las pensiones sociales1. La 
recepción de las prestaciones de estos programas sociales no depende de 
la existencia de contribuciones previas sobre la base de descuentos de los 
salarios (las cotizaciones a la seguridad social) y participación en el mercado 
laboral formal2. Se trata de acciones financiadas mediante el presupuesto 
general, bajo el principio de solidaridad, con recursos provenientes de 
impuestos directos o indirectos, de las empresas públicas o de la cooperación 
internacional (en el caso de los países más pobres). 
1 La protección social no contributiva incluye también a otros tipos de programas, como los 
programas de atención a la primera infancia y de alimentación, las becas escolares o los subsidios 
a la compra de vivienda (Cecchini y Martínez, 2011). Sin embargo, los programas abordados en 
este libro son aquellos cuyo vínculo con el mundo del trabajo ha sido más debatido.
2 Por este motivo adoptamos la expresión “protección social no contributiva” para referirnos 
a esos programas. Sin embargo, no desconocemos que los receptores de estas prestaciones 
contribuyen a la sociedad y a la economía de diversas maneras, por ejemplo, mediante su 
trabajo no remunerado o mediante el pago de impuestos indirectos como el impuesto al valor 
agregado  (IVA). Al mismo tiempo, cabe recordar que las prestaciones “contributivas” son 
financiadas, en parte, con transferencias estatales provenientes de rentas generales.
14 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
A la luz de la fuerte expansión de los programas de protección social 
no contributiva en la región y de los desafíos actuales relacionados con un 
contexto de mayores restricciones fiscales y de estancamiento del proceso 
de reducción de la pobreza (CEPAL, 2019), así como de cambios políticos 
que pueden implicar modificaciones en la orientación y las características 
de la política social, en este libro se ofrece un análisis lo más actualizado y 
exhaustivo posible de estos programas y su relación con la inclusión laboral. 
En particular, se abordan los debates en curso sobre los posibles incentivos 
y desincentivos de la protección social no contributiva a la inclusión y la 
formalización laboral de la población destinataria, y se presentan algunas 
recomendaciones de política que, en función de una mirada integral y un 
enfoque de derechos, apuntan a mejorar las políticas de superación de la 
pobreza y reducción de las desigualdades, y a fomentar la inclusión social 
y laboral.
Uno de los principales objetivos de esta publicación es cuestionar la 
opinión —desafortunadamente bastante común entre analistas, autoridades y 
gestores públicos y la población en general— de que las personas se encuentran 
en condiciones de pobreza por falta de esfuerzo propio (personal o familiar) 
para superar esa situación. Esa opinión desconoce la existencia de grandes 
desigualdades de carácter estructural (según sexo, condición étnica y racial, 
territorio y otras variables) que se entrecruzan y superponen para limitar 
el acceso a los servicios (como educación, cuidado y salud) y a los empleos 
de calidad (CEPAL, 2016a). 
La gran mayoría de las personas en edad de trabajar que se encuentran 
en situación de pobreza en la región trabajan o buscan activamente un 
trabajo. No obstante, si trabajan, lo hacen sin remuneración o en formas y 
condiciones de trabajo remunerado que no solamente no son suficientes para 
la superación de la pobreza, sino que la reproducen. Esas condiciones pueden 
incluir bajos salarios, informalidad, precariedad, ausencia de contratos y de 
protección social, incumplimiento de los derechos laborales, discriminación 
de género, étnica y racial, y por situación de discapacidad, así como otras 
formas de trabajo inaceptable o degradante, como el trabajo infantil y el 
trabajo forzoso. Es decir que estas poblaciones presentan altos déficits de 
trabajo decente (Abramo, 2015).
Sobre la base de la consideración de que la pobreza es un problema 
estructural de las sociedades latinoamericanas, se argumenta que la tesis 
de la “flojera” como causa de la pobreza, además de expresar un alto grado 
de prejuicio y discriminación contra las personas en esa situación y una de 
las más significativas expresiones de la cultura del privilegio en la región 
(CEPAL, 2018), lleva a tomar malas decisiones de política pública. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 15
Las políticas de superación de la pobreza y reducción de las desigualdades 
que se pongan en práctica deben enfrentar y contribuir a superar de manera 
simultánea un doble desafío de inclusión: social y laboral. Por lo tanto, para 
avanzar hacia crecientes niveles de inclusión y participación en los beneficios 
del desarrollo y en el ejercicio de los derechos, es necesario al menos lograr 
niveles básicos de bienestar mediante la garantía de un ingreso básico y el 
acceso universal a servicios sociales de calidad y a oportunidades de trabajo 
decente (CEPAL, 2017 y 2019). 
En particular, tal como ha planteado la Comisión Económica para 
América Latina y el Caribe (CEPAL, 2010, 2012 y 2014), es necesario avanzar 
hacia el establecimiento de políticas públicas basadas en un enfoque de 
derechos, que se fundamenta en principios como la dignidad humana, la 
libertad, la igualdad y la solidaridad. Las políticas públicas basadas en este 
enfoque tienen mejores posibilidades de contribuir a la superación de la 
pobreza y a lograr mayores niveles de bienestar e igualdad en la sociedad, y 
reconocen que los excluidos son ciudadanos y ciudadanas titulares de derechos, 
no solamente personas con necesidades o riesgos. Los destinatarios de los 
programas sociales deberían entonces dejar de ser “beneficiarios” pasivos 
para convertirse en titulares de derechos y responsabilidades, legalmente 
vigentes y exigibles como garantías (Cecchini y Rico, 2015). 
En el capítulo I de este libro se destaca la importancia de crear 
sinergias positivas entre la protección social no contributiva, la inclusión 
laboral y los principios del trabajo decente para superar la pobreza y reducir 
la desigualdad en la región. A continuación, y a partir de la revisión de la 
evidencia empírica, se aborda en detalle el vínculo de tres tipos de programas 
de protección social no contributiva con la dimensión laboral: en el capítulo II 
se examina la experiencia de los programas de transferencias condicionadas, 
en el capítulo III se hace referencia a los programas de inclusión laboral y 
productiva, y en el capítulo IV se analizan las pensiones sociales.
16 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Bibliografía
Abramo, L. (2015), Uma década de promoção do trabalho decente no Brasil: uma stratégia de 
ação baseada no diálogo social, Brasilia, Organización Internacional del Trabajo (OIT).
Cecchini, S. y R. Martínez (2011), Protección social inclusiva en América latina: una 
mirada integral, un enfoque de derechos, Libros de la CEPAL, Nº 111 (LC/G.2488-P), 
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), marzo.
Cecchini, S. y M. N. Rico (2015), “El enfoque de derechos en la protección social”, 
Instrumentos de protección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización, 
Libros de la CEPAL, Nº 136 (LC/G.2644-P), S. Cecchini y otros (eds.), Santiago, 
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), julio.
CEPAL (Comisión Económica para América Latina y el Caribe) (2019), Panorama Social 
de América Latina, 2018 (LC/PUB.2019/3-P), Santiago, febrero.
 (2018), La ineficiencia de la desigualdad (LC/SES.37/3-P), Santiago.
 (2017), Brechas, ejes y desafíos en el vínculo entre lo social y lo productivo 
(LC/CDS.2/3), Santiago, octubre.
 (2016a), La matriz de la desigualdad social en América Latina (LC/G.2690(MDS.1/2), 
Santiago, octubre.
 (2016b), Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la 
pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe (LC.L/4056/Rev.1), 
Santiago, enero.
 (2014), Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible (LC/G.2586(SES.35/3)), 
Santiago, abril.
 (2012), Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo 
(LC/G.2524(SES.34/3)), Santiago, julio.
 (2010), La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir 
(LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago, mayo.
Capítulo I
Hacia un círculo virtuoso de protección 
social e inclusión
Introducción
Los programas de protección social no contributiva —dirigidos principalmente 
a quienes viven en situación de extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad— 
representan un elemento fundamental de las estrategias y políticas de superación 
de la pobreza en los países de la región. Con ellos se busca no solo contribuir 
a mejorar los ingresos de las familias participantes, sino también promover 
—de manera directa o indirecta, según el tipo de programa— el acceso a los 
servicios sociales y fomentar el trabajo decente. Estos tres elementos son clave 
para avanzar hacia niveles cada vez más altos de inclusión y participación 
en los beneficios del desarrollo y en el ejercicio de los derechos. 
En este libro, el análisis se concentra en tres tipos de programas de 
protección social no contributiva: los programas de transferencias condicionadas, 
los programas de inclusión laboral y productiva, y las pensiones sociales. 
Estos programas sociales tienen características y trayectorias específicas, 
pero por lo general todos se caracterizan por haber incorporado a amplios 
sectores de la sociedad (como los trabajadores informales, las mujeres 
pobres, las poblaciones rurales y los pueblos indígenas y afrodescendientes) 
que tradicionalmente habían quedado excluidos de las prestaciones de la 
protección social. 
Los programas de transferencias condicionadas consisten en la entrega 
de recursos monetarios y no monetarios a familias que viven en situación de 
pobreza o pobreza extrema y que tienen uno o más hijos menores de edad, 
18 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
con la condición de que estas cumplan con ciertas conductas asociadas al 
mejoramiento de sus capacidades humanas, principalmente en el campo de 
la salud y la educación1. Estos programas, que hoy suman 30 en 20 países de 
América Latina y el Caribe, surgieron en la región a mediados de la década 
de 1990: a nivel local en 1995 en las ciudades de Campinas y Ribeirão Preto 
y en el Distrito Federal del Brasil, y a nivel nacional en 1997 en México con 
el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) (Cecchini y 
Madariaga, 2011). 
Los programas de inclusión laboral y productiva, que se orientan a 
jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven en condición de pobreza 
o vulnerabilidad a la pobreza, ofrecen capacitación y formación laboral, 
nivelación de estudios, generación directa e indirecta de empleo, apoyo a 
microemprendimientos y servicios de intermediación laboral (CEPAL, 2016b). 
Si bien hay antecedentes en los años setenta y ochenta, estos programas se 
pusieron en marcha principalmente a partir de los años noventa y han tenido 
un fuerte crecimiento a lo largo de la década de 2000. 
Las pensiones sociales, por su parte, son transferencias monetarias, 
asociadas a la vejez o a la discapacidad, que el Estado provee a quienes no 
han estado insertos en el mercado formal de trabajo o no han realizado 
suficientes aportes contributivos durante su vida laboral. En la región, las 
primeras pensiones no contributivas surgieron en el Uruguay (1919) y la 
Argentina (1948), pero su expansión ocurrió sobre todo durante la década 
de 2000 (véase el gráfico I.1).
En la sección A de este capítulo se analiza el doble desafío de inclusión 
social y laboral que es necesario enfrentar para superar la pobreza y reducir 
las desigualdades en la región. En la sección B se destaca la centralidad de 
la promoción del trabajo decente, en tanto que en la sección C se examinan 
las percepciones de la población en torno al tema de la pobreza. En la 
sección D se abordan los debates en relación con los posibles desincentivos 
de las políticas y los programas de protección social no contributiva a la 
participación laboral y a la formalización del trabajo. Por último, en la 
sección E se hace un llamado a crear sinergias positivas entre la protección 
social no contributiva, el empleo y los principios del trabajo decente, lo que 
es clave para la observancia de los derechos de toda la ciudadanía y para su 
inclusión en los procesos de desarrollo.
1 En América Latina y el Caribe también existen casos de transferencias no condicionadas. En 
la República Bolivariana de Venezuela, por ejemplo, las asignaciones económicas de la Gran 
Misión Hogares de la Patria no son condicionadas. Además, en algunos países que cuentan con 
transferencias condicionadas existen componentes de transferencias no condicionadas, como en 
el caso del bono base familiar y la transferencia monetaria base por persona del subsistema Chile 
Seguridades y Oportunidades.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 19
Gráfico I.1 
América Latina y el Caribe (30 países): cantidad de programas de protección social 
no contributiva en ejecución, por añoa
1 2
4 4 6
10 12 10 10
20
25 24
27 28 27 29 31 30 30 30 30 30
0
10
20
30
40
50
60
70
80
A. Programas de transferencias condicionadas
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
B. Programas de inclusión laboral y productivab
1 1 1 1 2 2 3 3
6
8 10
14 14
18 22
27 31
38 40
49
54
59
68 69 69 72
0
10
20
30
40
50
60
70
80
19
92
19
93
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
C. Pensiones sociales
12 13 
15 15 15 
17 18 21 21 22 22 
23 24 
28 29 31 31 32 32 32 
33 34 
 0
 10
 20
 30
 40
 50
 60
 70
 80
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/.
a Los países son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bermudas, Bolivia (Estado 
Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, 
Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Saint Kitts 
y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
b Se consideran solamente los programas que siguen en ejecución en la actualidad.
20 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
A. Inclusión social y laboral: el doble desafío 
de las políticas de superación de la pobreza
Para superar la pobreza y reducir las desigualdades es necesario avanzar de 
manera simultánea tanto en la inclusión social como en la inclusión laboral 
de la población. Según se destaca en el Panorama Social de América Latina, 2018 
(CEPAL, 2019), el concepto de inclusión social es multidimensional y se 
refiere a la realización de los derechos, la participación en la vida social, 
el acceso a educación, salud y cuidado, así como a los servicios básicos de 
infraestructura y a la vivienda, y la disponibilidad de ingresos. Remite a un 
proceso de mejoramiento de las condiciones económicas, sociales, culturales 
y políticas para la plena participación de las personas en la sociedad (CEPAL, 
2008 y 2009; Naciones Unidas, 2016; Levitas y otros, 2007). El concepto de 
inclusión laboral, a su vez, se refiere al acceso y la participación en el mercado 
laboral en condiciones de trabajo decente, concepto elaborado en el seno a la 
Organización Internacional del Trabajo (OIT) e incorporado en el Objetivo 8 
de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible (“Promover el crecimiento 
económico sostenido, inclusivo y sostenible, el empleo pleno y productivo 
y el trabajo decente para todos”). 
La CEPAL (2017b y 2019) ha llevado a cabo ejercicios de medición de la 
doble inclusión —social y laboral— que apuntan al desafío que supone para 
los Estados garantizar simultáneamente el acceso universal a los servicios 
sociales de calidad y a la infraestructura básica, más allá del nivel de ingresos 
y otras características de los hogares, y a la participación de las personas en el 
trabajo remunerado en condiciones dignas, con trabajo decente que les otorgue 
acceso a la protección social y niveles de ingreso que les permitan salir de la 
pobreza (véase el recuadro I.1). Este análisis sirve de complemento a los que 
tradicionalmente ha realizado la CEPAL en materia de pobreza monetaria 
y permite tomar en cuenta los efectos de las acciones de política pública 
en los países, por ejemplo, respecto de la ampliación del acceso a servicios 
básicos, educación y protección social contributiva. No mide directamente 
la participación en los programas de protección social no contributiva ni el 
efecto de las transferencias monetarias para la superación de la pobreza, pero 
indirectamente incluye algunos de sus efectos (por ejemplo, en materia de 
asistencia y repitencia escolar).
Según el ejercicio realizado en CEPAL (2019), en 2016 solamente el 23,5% 
de los hogares de América Latina se encontraban en una situación de doble 
inclusión, es decir, lograban simultáneamente la inclusión social y laboral 
(véase el gráfico I.2). En el promedio de los países de la región, desde 2002 
la proporción de hogares en situación de doble inclusión ha aumentado de 
manera constante, en tanto que el porcentaje de hogares en doble exclusión 
ha bajado. Como resultado, la razón entre el porcentaje de hogares en doble 
exclusión y el de hogares en doble inclusión se ha reducido a la mitad: pasó 
de 3,9 en 2002 a 1,9 en 2016. Las tendencias de la doble inclusión se explican 
por un aumento continuo de la inclusión social y laboral entre 2002 y 2016, 
si bien los avances en la primera han sido mayores que en la segunda. En 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 21
términos absolutos, en 2016, 46,5 millones de hogares (en los que vivían 
132,9 millones de personas) habían alcanzado niveles de doble inclusión, 
mientras que 60,6 millones de hogares (238,5 millones de personas) estaban 
en condición de doble exclusión. 
Recuadro I.1 
Metodología de medición de la doble inclusión social y laboral
Las dos dimensiones para el ejercicio de medición de la doble inclusión son la 
inclusión laboral y la inclusión social. Cada una de ellas, como resultado de los 
indicadores que la componen, clasifica a los hogares en situación de inclusión 
o de exclusión. Los indicadores utilizados caracterizan a los hogares —que 
constituyen la unidad de análisis conforme a su función de principal unidad de 
intervención de muchas políticas de desarrollo social— ya sea directamente o 
a través de propiedades que caracterizan a algunos de sus miembros y que 
más adelante se utilizan para clasificar el hogar. 
En la dimensión de inclusión social, un hogar se considera en situación de 
inclusión cuando se dan simultáneamente todas las siguientes condiciones:
1. Educación: i) que todos los miembros en edad escolar, según la legislación 
nacional (por lo general de 6 a 17 años), estén asistiendo a la escuela, a 
menos que hayan completado la secundaria; ii) que no haya ningún miembro 
en edad escolar rezagado tres años o más respecto del grado educativo 
que corresponde a su edad; iii) que todos los miembros de 18 a 64 años 
tengan educación básica completa (primaria y secundaria baja); iv) que 
todas las personas de 65 años o más tengan educación primaria completa.
2. Equipamiento de servicios básicos en la vivienda: i) que tenga electricidad; 
ii) que tenga acceso adecuado a sistemas de saneamiento; iii) que tenga 
acceso adecuado a agua potable.
En la dimensión de inclusión laboral, un hogar se considera en situación 
de inclusión si:
1. Los ingresos laborales y de pensiones contributivas per cápita (suma de 
todos los ingresos laborales y las pensiones contributivas del hogar, dividida 
por el número total de miembros del hogar) son iguales o superiores a la 
línea de pobreza relativa utilizada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible 
(que corresponde al 50% del valor mediano del ingreso per cápita).
Y además se da al menos una de estas condiciones: 
2. Todas las personas de 15 años o más que trabajan cotizan (o están afiliadas) 
en algún sistema contributivo de seguridad social (pensiones o salud).
3. Todas las personas económicamente inactivas de 60 a 64 años y todas 
las personas de 65 años y más reciben pensión contributiva. 
Al combinar ambas dimensiones (inclusión social y laboral), los hogares 
se pueden clasificar en una de cuatro categorías: i) incluidos en la dimensión 
laboral y en la dimensión social (doble inclusión); ii) incluidos en la dimensión 
laboral, pero no en la dimensión social (solo inclusión laboral); iii) incluidos en la 
dimensión social, pero no en la dimensión laboral (solo inclusión social); y iv) no 
incluidos ni en la dimensión laboral ni en la dimensión social (doble exclusión).
Se reconoce aquí la limitación de medir la inclusión a través de un número 
restringido de indicadores. Por ejemplo, el concepto de inclusión social remite 
también al acceso a la salud y a temas más amplios de participación en la 
sociedad que en general no se captan en las encuestas de hogares. A su vez, 
la Organización Internacional del Trabajo (OIT) define el concepto de trabajo 
decente de manera mucho más amplia que los indicadores considerados en 
este ejercicio. Asimismo, la situación de doble inclusión puede ser condición 
necesaria, pero no necesariamente suficiente, para que, de manera subjetiva, 
las personas se sientan incluidas a nivel social, pues ello depende de procesos 
más complejos y específicos de cada contexto social e, incluso, individual.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y 
el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2018 (LC/PUB.2019/3-P), 
Santiago, 2019.
22 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gráfico I.2 
América Latina (17 países): hogares en situación de doble inclusión  
y doble exclusión social y laboral, 2002-2016a
(En porcentajes)
14,7 18,3 19,9
21,9 23,5
57,8
51,9 49,6 46,6
44,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2002 2008 2010 2013 2016
Doble inclusiónSolo inclusión laboralSolo inclusión socialDoble exclusión
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 
2018 (LC/PUB.2019/3-P), Santiago, 2019, sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de 
Hogares (BADEHOG).
a Promedios simples. Los países incluidos son: Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), 
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, 
Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). 
Los niveles de doble inclusión están asociados al grado de fortaleza del 
Estado de bienestar2. Los países con los niveles más altos de doble inclusión 
son los que tienen un desarrollo más avanzado del Estado de bienestar, 
mientras que, en los países con un Estado de bienestar menos avanzado, 
los niveles de doble inclusión no superan el 15%. En todos los países de la 
región, la doble inclusión ha aumentado en la última década y media (véase 
el gráfico I.3).
La tipología de doble inclusión de la CEPAL (2017b y 2019) se 
inspira tanto en el concepto de doble inclusión aplicado por Martínez y 
Sánchez-Ancochea (2013), quienes analizan el proceso de expansión de los servicios 
sociales y creación de empleo en el caso de Costa Rica, como en el ejercicio de 
operacionalización de la doble inclusión para Colombia en el período 2008-2012, 
llevado a cabo por Angulo y Gómez (2014), donde se cuantifica el acceso 
simultáneo de los hogares a empleos formales no precarios, junto con la 
ausencia de privación multidimensional, tanto a nivel nacional como entre la 
población que participa en el programa de trasferencias condicionadas Familias 
2 Definido según la tipología de los regímenes de bienestar, que considera factores como la 
capacidad del Estado para proporcionar sustento y protección a quienes carecen de ingresos o 
perciben ingresos insuficientes, y la capacidad de la sociedad para generar ingresos suficientes 
a través del mercado laboral. La tipología clasifica a los países en tres grupos según sus brechas 
de bienestar: i) extremas, ii) moderadas y iii) modestas (CEPAL, 2016b).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 23
en Acción. Al respecto, los autores argumentan que las trayectorias de doble 
inclusión reflejan el énfasis de la política social en Colombia, resultado del 
incremento de las coberturas de servicios sociales y la dificultad de mejorar 
el nivel de vida por medio de la creación de empleo formal. Sin embargo, 
al comparar la variación de los indicadores de doble inclusión entre el total 
nacional y la población que participa en Familias en Acción, observan que en 
todos los casos los destinatarios del programa tienen un mayor dinamismo 
frente a las trayectorias virtuosas. En particular, se destaca que en 2008 el 
mayor porcentaje de los participantes de Familias en Acción se encontraba en 
“exclusión”, mientras que en 2012 se concentraba en la categoría de “inclusión 
social no productiva”. Por lo tanto, Angulo y Gómez (2014) concluyen que, 
si Colombia quiere alcanzar la doble inclusión, es necesario realizar ajustes 
en el diseño de los programas, las condiciones de entrada y de salida, y la 
articulación con el resto de la oferta de promoción y protección social, pero, 
sobre todo, con el mercado laboral. En cuanto al programa Más Familias en 
Acción, sugieren articularlo con programas de empleabilidad, formalización, 
emprendimiento y generación de ingresos. Estos resultados representan una 
señal importante de los alcances y las limitaciones de la protección social no 
contributiva para colaborar con la inclusión social y laboral de la población 
que se encuentra en situación de pobreza y vulnerabilidad. 
Gráfico I.3 
América Latina (17 países): hogares en situación de doble inclusión,  
según país, alrededor de 2002 y 2016 
(En porcentajes)
23,7
7,5
16,6
42,1
12,9
20,4
13,9
11,1
5,1 5,6
14,7
4,1 5,4
12,2
9,4
36,3
11,3
37,0
13,7
29,2
51,2
31,7
23,6
20,8
13,5
6,7 7,2
25,4
7,4
14,6
23,7
26,4
44,9
20,4
0
10
20
30
40
50
60
A
rg
en
tin
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du
ra
s
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N
ic
ar
ag
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Pa
ra
gu
ay
Pe
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el
a
(R
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ol
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e)
2002 2016
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 
2018 (LC/PUB.2019/3-P), Santiago, 2019; sobre la base de Banco de Datos de Encuestas de 
Hogares (BADEHOG).
a Áreas urbanas.
A continuación se profundiza el análisis sobre el papel del trabajo 
decente en la superación de la pobreza y la reducción de las desigualdades.
24 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
B. El trabajo decente como respuesta a los desafíos 
de pobreza y exclusión
El trabajo, además de ser el principal motor para la superación de la pobreza 
y el ámbito más decisivo para la producción, exacerbación o mitigación de las 
desigualdades, es un mecanismo fundamental de construcción de autonomía, 
identidad, dignidad personal y ampliación de la ciudadanía, y el eje articulador 
de la integración social y económica (CEPAL, 2010, 2012a y 2014). Por una 
parte, la centralidad del trabajo se debe a que ahí se genera la mayor parte 
del ingreso de los hogares: según cálculos realizados por la CEPAL para 
18 países de América Latina, alrededor de 2017, el 72% del ingreso total de 
los hogares y el 64% del ingreso total de los hogares en el primer quintil de 
ingresos provenía del trabajo (CEPAL, 2019). De ahí que lo que ocurra en el 
ámbito del mercado de trabajo, y en especial de los ingresos laborales, tendrá 
fuerte incidencia en el ingreso total de las familias, y, por lo tanto, en sus 
condiciones de vida. Por otra parte, cabe destacar que en el mercado de trabajo 
se producen y exacerban desigualdades no solo relacionadas con el ingreso. 
Por ejemplo, las asimetrías de género, raza, etnia y área de residencia son 
muy significativas en relación con las posibilidades de acceso y permanencia 
en diferentes ocupaciones y puestos de trabajo (CEPAL, 2014 y 2016b). 
Tal como se plantea en el octavo Objetivo de Desarrollo Sostenible 
(ODS), no cualquier tipo de trabajo remunerado posibilita la superación de la 
pobreza y la reducción de las desigualdades. Para una parte significativa de 
la población de América Latina, trabajar de forma remunerada no es garantía 
de superación de la pobreza o la extrema pobreza, debido a las condiciones 
en que ese trabajo se ejerce. Según cálculos de la CEPAL (2018a), alrededor 
de 2016, el 21,8% de los ocupados en América Latina vivía en situación 
de pobreza y el 6,4% se encontraba en situación de extrema pobreza. Es 
necesario, por lo tanto, que se trate de un trabajo decente, o sea, un trabajo 
adecuadamente remunerado y ejercido en condiciones de libertad, equidad, 
seguridad y dignidad humanas. 
Con las políticas públicas de promoción del trabajo decente se busca 
generar empleos productivos y de calidad, realizar los derechos en el trabajo, 
extender la protección social y fortalecer el diálogo social, teniendo a la 
igualdad —y especialmente a la igualdad de género— como eje transversal. 
Se intenta no solo generar puestos de trabajo y enfrentar el desempleo, sino 
también superar formas de trabajo que generan ingresos insuficientes o que se 
basan en actividades insalubres, peligrosas, inseguras o degradantes, que no 
permiten a los individuos y sus familias superar la pobreza y, por ese motivo, 
contribuyen a la reproducción de la exclusión social y de la desigualdad. 
Esto significa que, al ir avanzando hacia una formalización progresiva, el 
empleo debe estar asociado a la protección social y a la plena observancia 
de los derechos en el trabajo, entre ellos los de representación, asociación, 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 25
organización sindical y negociación colectiva. Por lo tanto, hay formas de 
empleo y trabajo que son inaceptables y se deben abolir, como el trabajo infantil 
y todas las formas de trabajo forzoso, obligatorio o degradante (Abramo, 2015).
En América Latina, entre 2002 y 2014 se logró reducir la pobreza y la 
desigualdad del ingreso (véase el gráfico I.4). Esto fue el resultado no solo del 
crecimiento económico con creación de empleo —sustentado por el alza del 
precio de los productos básicos—, sino también de un contexto político en 
el cual los Gobiernos de los países de la región asignaron una alta prioridad 
a los objetivos de desarrollo social, expandiendo la inversión pública social 
(posible gracias a la mayor cantidad de ingresos públicos) y promoviendo 
políticas públicas dirigidas a la extensión de la protección social con un 
horizonte de universalidad, así como políticas activas en el ámbito social y 
del mercado de trabajo, de carácter redistributivo e incluyente. 
Gráfico I.4 
América Latina: pobreza extrema, pobreza y coeficiente de Gini, 2002-2017a
(En porcentajes)
44,5
33,6
28,8 27,8 29,1
30,2 30,2
11,2
9,1 8,1 7,8 8,7
9,9 10,2
0,543
0,466
0,42
0,44
0,46
0,48
0,50
0,52
0,54
0,56
0
10
20
30
40
50
2002 2008 2012 2014 2015 2016 2017
Pobreza Pobreza extrema Coeficiente de Gini
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 
2018 (LC/PUB.2019/3-P), Santiago, 2019.
a Sobre la base de los datos de los siguientes países: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, 
Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, 
Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). Pobreza 
extrema y pobreza (por ingresos, según estimaciones de la CEPAL): promedios ponderados. Coeficiente 
de Gini: promedio simple.
El mercado de trabajo también mostró una evolución positiva. Esto se 
expresa en diversos indicadores, entre los que se destacan: la reducción de la 
tasa de desempleo (aunque sin lograr eliminar las brechas que afectan, por 
ejemplo, a la población joven y a las mujeres), la disminución de la brecha en 
la tasa de participación laboral entre mujeres y hombres, el incremento en el 
porcentaje del empleo asalariado, el descenso en la proporción del empleo 
en sectores de baja productividad, los aumentos de los ingresos laborales 
26 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
en términos reales (especialmente para las mujeres) y la disminución en la 
dispersión de estos ingresos, y la expansión de la cobertura de los sistemas 
de protección social (Abramo, 2016)3. 
En el ámbito laboral, varias políticas contribuyeron al descenso de la 
pobreza y la desigualdad. Se impulsó la formalización del mercado de trabajo 
—incluido el servicio doméstico remunerado— mediante regímenes especiales 
simplificados, deducciones tributarias y, en algunos países, el fortalecimiento 
de la inspección laboral. Asimismo, se fortaleció la institucionalidad laboral, 
como la administración del trabajo en general (destacándose el papel de 
los ministerios de trabajo), el salario mínimo, la negociación colectiva y el 
diálogo social. Con el fin de promover la inclusión laboral de los jóvenes, 
se establecieron políticas de primer empleo y de formación y capacitación 
laboral. También se han puesto en marcha políticas e iniciativas de promoción 
del empleo y las condiciones de trabajo de las mujeres, de enfrentamiento 
de la discriminación de género y étnico-racial en el trabajo, y de inclusión 
laboral de las personas con discapacidad4. 
En lo que respecta a los derechos laborales y a la protección social, 
varios países fortalecieron la protección y promoción de los trabajadores de 
ambos sexos, lo que se tradujo en un incremento de la población con seguro 
de desempleo, seguro por enfermedad y accidentes, derecho a aguinaldo, 
licencias y derechos de despido. También son destacables los avances en lo 
que refiere a la extensión de las licencias por maternidad y el establecimiento 
o la extensión de las licencias por paternidad y parentales (CEPAL, 2016a, 
2016b y 2016d; CEPAL/OIT, 2016b; Filgueira, 2015). Asimismo, son dignos 
de destacar los avances en el campo educacional, con el acercamiento a la 
universalización de la educación primaria, la extensión de la matrícula en la 
educación secundaria y posterior, y la adopción, por parte de algunos países, 
de políticas de inclusión en la educación técnica, profesional y terciaria de 
segmentos tradicionalmente excluidos de esas oportunidades, como jóvenes y 
personas adultas provenientes de hogares con menores recursos, indígenas y 
afrodescendientes (Abramo, 2016). La formación de capacidades, en particular, 
es clave para lograr inserciones laborales de mejor calidad y asegurar que 
las nuevas generaciones adquieran las habilidades y competencias que va a 
requerir el mercado laboral del futuro (CEPAL, 2017a).
3 Si bien se registraron incrementos de los ingresos laborales en términos reales, los ingresos 
laborales medios de las mujeres (4,1 veces la línea de pobreza alrededor de 2013) siguen siendo 
significativamente menores que los de los hombres (5,6 veces alrededor de 2013) (CEPAL, 2016b). 
4 La Argentina (Ley núm. 25.698 de 2003), Chile (Ley núm. 21.015 de 2017), Costa Rica (Ley núm. 8862 
de 2010) y el Uruguay (Ley núm. 18.844 de 2010) han establecido leyes de cuotas obligatorias 
de reserva de puestos de trabajo para personas con discapacidad, ya sea en la Administración 
pública o en el sector privado.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 27
En los últimos años, no obstante, la pobreza y la extrema pobreza 
volvieron a aumentar. Esto se debió, sobre todo, a su incremento en el Brasil 
y Venezuela (República Bolivariana de), ya que en la mayoría de los países la 
pobreza y la extrema pobreza siguieron disminuyendo (CEPAL, 2018a). En 
el ámbito laboral, la región también sufrió un marcado deterioro, vinculado 
a la contracción del producto regional en 2015 y 2016. Por ejemplo, la tasa 
de desempleo urbano abierto a nivel regional subió del 6,9% en 2014 al 9,3% 
en 2017 y 2018. El mayor incremento de la tasa de desempleo ocurrió en 
el Brasil, donde para las 20 regiones metropolitanas pasó del 7,8% en 2014 
al 14,2% en 2018 (CEPAL, 2018b)5. Asimismo, el ritmo de reducción de la 
desigualdad del ingreso se ha desacelerado, por lo que los niveles registrados 
en 2017 son muy similares a los de 2014. 
La generación de trabajo decente sigue entonces constituyendo un 
gran desafío estructural para América Latina y el Caribe. A esto se suma 
que el contexto actual de bajo crecimiento (para 2018 se estima una tasa de 
crecimiento del PIB regional del 1,2%) (CEPAL, 2018b) dificulta el proceso de 
reducción de la pobreza y el mejoramiento de los indicadores del mercado 
laboral. Esta situación refuerza la preocupación respecto de la sostenibilidad 
de los avances registrados hasta mediados de la presente década y vuelca 
nuevamente la mirada en particular hacia los trabajadores y trabajadoras de 
baja productividad y aquellos que experimentan mayores barreras de acceso a 
un trabajo decente debido a las desigualdades estructurales que caracterizan 
al mercado de trabajo, como por ejemplo los jóvenes —especialmente 
mujeres— que no estudian ni están ocupados en el mercado laboral 
(CEPAL, 2019). 
Es necesario, por lo tanto, diseñar iniciativas y estrategias dirigidas 
a los sectores de la población que se encuentran en situación de mayor 
desventaja para garantizar su participación en las distintas políticas y 
programas sociales, y que estas sean capaces de dar cuenta de la diversidad 
que los caracteriza (según sexo, edad, condición étnico-racial, discapacidad y 
ubicación territorial, entre otras dimensiones) y simultáneamente incentivar su 
inserción en empleos formales. Esto es lo que —junto con la implementación 
de políticas macroeconómicas, productivas y sectoriales favorables a la 
generación de empleos de calidad (CEPAL, 2016a y 2016b)— garantizaría una 
trayectoria sostenible de salida de la pobreza y una reducción significativa 
de la desigualdad. Promover el trabajo decente, tanto para los desempleados 
como para los asalariados y los trabajadores por cuenta propia, hombres y 
mujeres, en las áreas urbanas y rurales, sigue siendo un mecanismo clave 
de salida de la pobreza y de disminución de la desigualdad (CEPAL, 2016d). 
5 En el Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe, 2017 (CEPAL, 2018b) no se 
dispone de la tasa de desempleo para la República Bolivariana de Venezuela.
28 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
1. Trabajar no garantiza superar la pobreza
Para el diseño y la implementación de políticas públicas de inclusión social y 
laboral es clave deconstruir la tesis de la “flojera” como causa principal de la 
pobreza. Ver a la pobreza como falta de esfuerzo personal o familiar lleva a 
estigmatizar a las personas que se encuentran en esa condición, sin considerar 
el contexto, las restricciones que enfrentan y la estructura económica y social 
de la cual son parte y que los excluye. Esto es particularmente relevante en el 
caso de las mujeres —en especial indígenas y afrodescendientes—, que tienen 
una alta carga de trabajo no remunerado en el hogar, debido a la persistencia 
de los papeles tradicionales de género en la asignación de tareas dentro 
del hogar (CEPAL, 2013) y a la ausencia de sistemas públicos de cuidado 
adecuados, y, por lo tanto, enfrentan dificultades aún más significativas que 
los hombres para insertarse en el mercado de trabajo.
Analizar la condición de actividad y la categoría ocupacional de 
mujeres y hombres latinoamericanos según su pertenencia a cuatro categorías 
de ingresos (extremadamente pobres, pobres no extremos, vulnerables a la 
pobreza y resto) (véase el gráfico I.5) permite comenzar a despejar la tesis 
de la “flojera” como causa de la pobreza. En primer lugar, se observa que 
la mayoría de los hombres extremadamente pobres y pobres se encuentran 
ocupados (un 60,6% y un 69,2%, respectivamente). Las mayores tasas de 
inactividad entre las personas que viven en condición de pobreza respecto 
del resto de la población se explican, en gran medida, por las altas tasas de 
inactividad de las mujeres. Como lo demuestran las encuestas de uso del 
tiempo, esto no significa que las mujeres no trabajen, sino que dedican muchas 
horas al trabajo doméstico no remunerado y de cuidado de niños, personas 
mayores y personas con discapacidad. Si bien dichas encuestas no siempre son 
comparables, en ellas se muestra que las mujeres de 15 años y más dedican 
entre 18,6 horas semanales (en el Brasil) y 48,4 horas semanales (en México) 
al trabajo no remunerado y que, en promedio, destinan aproximadamente el 
triple de tiempo que los hombres al trabajo no remunerado. Al desagregar los 
datos por quintiles de ingresos, se observa que las barreras para incorporarse al 
mercado laboral son aún más altas para las mujeres más pobres y vulnerables: 
mientras en los hogares del quintil más rico las mujeres dedican un promedio 
de casi 32 horas semanales al trabajo no remunerado, las que pertenecen al 
quintil más pobre le dedican alrededor de 46 horas semanales. Asimismo, 
la carga de trabajo no remunerado se relaciona de manera directa con la 
presencia de hijos menores, especialmente si no asisten a centros infantiles. 
En México, en 2014, las mujeres que viven en hogares sin menores de 5 años 
dedican 22 horas semanales al cuidado de miembros del hogar, las que viven 
en hogares con menores de 5 años que asisten a un centro infantil destinan 
35,5 horas semanales y las que viven en hogares con menores de 5 años que 
no asisten a un centro infantil dedican 44,1 horas semanales (CEPAL, 2017b).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 29
Gráfico I.5 
América Latina (18 países): condición de actividad y categoría ocupacional, 
según sexo y situación de pobreza y vulnerabilidad, alrededor de 2016a
(En porcentajes)
60,6
69,2 72,7
77,3
12,8
6,8 4,7 2,7
26,5 24,0 22,6
20,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Pobres extremos Pobres no extremos Vulnerables Resto
OcupadosDesocupadosInactivos
A. Condición de actividad (hombres de 15 años y más)
Pobres extremos Pobres no extremos Vulnerables Resto
OcupadosDesocupadosInactivos
B. Condición de actividad (mujeres de 15 años y más)
30,1 36,1
43,2
56,4
7,6
6,0
4,5
2,5
62,2 58,0
52,3
41,1
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
C. Categoría ocupacional (hombres ocupados)
3,0 2,4 3,1 7,1
30,4
50,8
61,6
65,60,5
0,5
0,5
0,4
54,0
40,6
31,5
24,9
13,3 5,8 3,2 2,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Pobres extremos Pobres no extremos Vulnerables Resto
EmpleadoresAsalariadosEmpleados domésticosCuenta propiaFamiliar no remunerado
30 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
D. Categoría ocupacional (mujeres ocupadas)
Pobres extremos Pobres no extremos Vulnerables Resto
EmpleadoresAsalariadosEmpleados domésticosCuenta propiaFamiliar no remunerado
1,5 1,3 1,6 3,7
17,4
30,0
42,8
61,3
11,2
14,4
12,7
6,5
47,9
40,6
34,5
24,1
25,2 13,7
8,4 4,5
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones 
especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países.
a Personas clasificadas en cuatro categorías: PE = Pobres extremos, PNE = Pobres no extremos, 
V = Vulnerables no pobres (con ingresos situados entre 1,0 y 1,8 líneas de pobreza) y R = Resto 
(no pobres ni vulnerables). Promedios simples. 
En segundo término, se observa que el desempleo afecta en mayor 
proporción a las personas que viven en condiciones de pobreza: en 2016, 
mientras la tasa de desempleo para hombres y mujeres que no son pobres 
ni vulnerables era del 2,7% y el 2,5%, respectivamente, esta alcanzaba un 
7,6% entre las mujeres extremadamente pobres y un 12,8% entre los hombres 
extremadamente pobres. En consecuencia, existen grandes brechas y la tasa 
de desempleo de las personas extremadamente pobres en comparación con 
las no pobres ni vulnerables es 3,0 veces más elevada en el caso de las mujeres 
y 4,7 veces más elevada en el caso de los hombres (véase el gráfico I.5)6. 
En tercer lugar, una vez que logran ocuparse, una alta proporción de 
pobres y extremadamente pobres se desempeñan en ocupaciones de menor 
calidad y con altos déficits de protección social. En el caso de las mujeres 
extremadamente pobres, el 48% se inserta como trabajadora por cuenta propia, 
el 25% como trabajadora familiar no remunerada y el 11% en el servicio 
doméstico, mientras que el 17% son asalariadas. Entre las mujeres pobres, 
poco menos de un tercio son asalariadas y, en comparación con aquellas 
en situación de extrema pobreza, son más reducidas las proporciones de 
trabajadoras familiares no remuneradas y por cuenta propia; el servicio 
doméstico responde por el 14% de la ocupación. En el caso de los hombres, 
más de la mitad de los extremadamente pobres se inserta en el trabajo por 
cuenta propia y poco menos de un tercio se desempeña como asalariado. 
Entre los pobres no extremos aumenta significativamente la proporción de 
6 Esta observación no implica una relación causa-efecto o unidireccional, ya que se sabe que las 
personas con mayores niveles de desempleo tienen más probabilidades de vivir en la pobreza. 
Gráfico I.5 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 31
asalariados (que alcanza casi al 51% del total) y disminuye la proporción 
de trabajadores por cuenta propia. En ambos casos, el porcentaje de trabajo 
no remunerado es muy inferior y el servicio doméstico es casi inexistente. 
El problema para la inclusión laboral de las personas que viven en 
la pobreza y la extrema pobreza entonces no es exclusivamente la falta de 
empleo o que las horas de trabajo sean insuficientes; de hecho, muchos tienen 
más de una ocupación y trabajan durante largas jornadas7. Los hombres —y 
especialmente las mujeres— que viven en condiciones de pobreza no logran 
acceder al trabajo decente, ya que con frecuencia trabajan en sectores de baja 
productividad (véase el gráfico I.6), en condiciones a menudo inseguras, sin 
que se respeten sus derechos básicos ni ganar lo suficiente para garantizar 
condiciones de subsistencia y un futuro mejor para sí mismos y sus familias. 
Gráfico I.6 
América Latina (18 países): ocupados urbanos en sectores de baja productividad, 
por sexo y quintiles de ingreso, 2016a
(En porcentajes)
69,8
54,7
47,2
40,7
30,3
42,9
81,2
69,9
59,1
48,3
30,5
49,3
74,4
60,8
52,3
44,1
30,5
45,7
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Total
Hombre Mujer Ambos sexos
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Panorama Social de América Latina, 2015 (LC/G.2691-P), Santiago, 2016.
a Promedios simples. Los promedios regionales por año se construyeron sobre la base de la información 
de cada país para ese año con cobertura nacional. Cuando no se contó con dicha información, se 
utilizó el año más próximo o la cobertura urbana. La ocupación en sectores de baja productividad 
considera a microempresarios y trabajadores no calificados en microempresas, trabajadores en el 
servicio doméstico y trabajadores independientes no calificados.
7 En un análisis llevado a cabo por la CEPAL (2016b) en el Panorama Social de América Latina, 2015, 
se muestra que las tasas de desempleo de la población extremadamente pobre, pobre o vulnerable 
a la pobreza se elevan de manera inversamente proporcional al nivel de desarrollo y de bienestar 
de los países. En 2013, la tasa de desempleo en ese grupo poblacional promediaba tan solo el 4,6% 
en los países de “brechas extremas” de bienestar (con mínimos del 1,9% en Guatemala y del 3,2% 
en Bolivia (Estado Plurinacional de)), el 6,6% en los países de “brechas moderadas” de bienestar 
y el 13,8% en los países de “brechas modestas” de bienestar (con máximos del 18,3% en Chile 
y del 25% en las áreas urbanas de la Argentina). Cabe destacar que en los países con brechas 
modestas de bienestar las tasas de desempleo juvenil son altísimas y sobrepasan el 40% en el caso 
de los jóvenes de 18 a 24 años extremadamente pobres o muy vulnerables a la extrema pobreza. 
32 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Es así como acceder a cualquier tipo de empleo remunerado —ya sea 
asalariado o por cuenta propia— no es garantía de superación de la pobreza 
(CEPAL, 2013). A esto se suma el fenómeno del trabajo infantil, que según 
la OIT (2017) en 2016 afectaba en América Latina y el Caribe a 10,5 millones 
de niños y niñas de entre 5 y 17 años, la mayoría de los cuales realizaban 
actividades peligrosas.
A continuación se aborda el tema de las percepciones que existen en 
torno a la pobreza y sus principales causas y soluciones.
C. Percepciones en torno a la pobreza,  
sus causas y soluciones 
Para mejorar la toma de decisiones en relación con las políticas públicas 
de inclusión social y laboral, se necesita un profundo entendimiento del 
fenómeno de la pobreza —que no se refiere solo a la falta de ingresos (véase 
el recuadro I.2)—, así como de las percepciones y los debates que se dan en 
torno a ella, a sus causas y a las acciones para contribuir a su superación. 
Asimismo, desde un enfoque de derechos y de igualdad, es clave considerar la 
perspectiva de las personas que se encuentran en condición de pobreza, bajo el 
entendimiento de que las definiciones y percepciones de este fenómeno y sus 
causas varían en función de una serie de factores, que, entre otros, incluyen 
el género, la edad, la cultura, la posición socioeconómica y la ubicación de 
las personas (Narayan y otros, 2000).
Recuadro I.2 
El concepto de pobreza y sus múltiples dimensiones
A lo largo de las últimas décadas, el estudio de la pobreza ha evolucionado 
de manera decidida de un análisis unidimensional, enfocado en los ingresos, 
a uno multidimensional en el que también se considera una serie de otras 
dimensiones, tales como educación, salud, trabajo, vivienda, agua y saneamiento. 
Si bien el ingreso sigue siendo un indicador clave, se considera limitado usarlo 
como único indicador del bienestar, debido a que se excluyen otros elementos 
importantes para el desarrollo. Por lo tanto, en la actualidad hay consenso 
sobre el hecho de que la pobreza es un fenómeno en el que influyen múltiples 
factores, que puede abordarse desde diversas perspectivas y cuya superación 
significa más que cruzar un determinado umbral de ingreso. 
El trabajo de Amartya Sen (1985 y 1992) ha sido el que más influencia ha 
tenido en la definición de un marco multidimensional de la pobreza mediante 
el enfoque de funcionamientos y capacidades. Los funcionamientos están 
relacionados con el consumo de bienes y el acceso a ingresos, pero también 
con lo que una persona puede hacer o ser. Las capacidades se refieren a las 
combinaciones alternativas de funcionamientos que son factibles de conseguir. 
Desde este enfoque, la pobreza representa la incapacidad de lograr ciertos 
funcionamientos básicos (como nutrición, empleo, educación, vivienda, inclusión 
social y empoderamiento), que deberían alcanzar todas las personas, además 
de un conjunto de privaciones de capacidades. Por lo tanto, para reducir la 
pobreza es fundamental expandir las capacidades de las personas (Sen, 1985). 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 33
La multidimensionalidad de la pobreza y sus vínculos con el enfoque 
de derechos —que son indivisibles, abarcan diversas dimensiones y tienen 
igual importancia (CEPAL, 2013)— han sido reconocidos por la CEPAL (2016, 
pág. 12), que argumenta que la pobreza “pone en entredicho la sobrevivencia, 
la dignidad y el goce efectivo de derechos de las personas que se encuentran 
en esa situación, dimensiones que no se limitan a la carencia de un ingreso 
monetario suficiente para satisfacer los requerimientos mínimos”. La pobreza 
se considera así una situación de carencia o insuficiencia de recursos y 
oportunidades para acceder a derechos básicos y al reconocimiento de la 
ciudadanía (CEPAL, 2013). Esta perspectiva es particularmente relevante para 
tomar en cuenta a la hora de medir la pobreza infantil (Espíndola y otros, 2017). 
En la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de las Naciones Unidas 
se reconoce la multidimensionalidad de la pobreza y, por lo tanto, la reducción 
de la pobreza se vincula no solo a los ingresos, sino también a la protección 
social, la garantía de derechos a servicios básicos, la mitigación de riesgos 
asociados a eventos catastróficos y climáticos extremos, y la posibilidad de 
acceso al empleo y al trabajo decente. En la Agenda 2030 también se pone 
un énfasis explícito en las personas que están sobrerrepresentadas en las 
situaciones de discriminación, carencia, privación de derechos o vulnerabilidad, 
como es el caso de los niños y las niñas, los jóvenes, las mujeres, las personas 
de edad, las personas con discapacidad, las personas migrantes, los pueblos 
indígenas y las poblaciones afrodescendientes. 
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de A. Sen, Commodities and Capabilities, 
Amsterdam, North-Holland, 1985; Inequality Reexamined, Cambridge, Harvard 
University Press, 1992; Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL), Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar 
la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe (LC.L/4056/Rev.1), 
Santiago, 2016; “La medición multidimensional de la pobreza” (LC/L.3615(CE.12/5)), 
Santiago, 2013; E. Espíndola y otros, “Medición multidimensional de la pobreza 
infantil: una revisión de sus principales componentes teóricos, metodológicos y 
estadísticos”, Documentos de Proyectos (LC/TS.2017/31), Santiago, 2017.
1. Estudios de percepción de la población en general 
sobre la pobreza: entre “flojera”, injusticia y fallas 
de los programas sociales
Un rasgo frecuente —si bien no unívoco— de los resultados de los estudios 
de percepciones en materia de pobreza entre la población en general es 
que muchos de los consultados consideran que las personas se encuentran 
en condición de pobreza por “flojera”, es decir, porque les falta iniciativa 
y no tienen la voluntad de trabajar lo suficiente. Se argumenta también 
que los programas de transferencias (monetarias o en especie) incentivan 
estos comportamientos y se expresa una preferencia por que la solución 
se derive hacia programas que promuevan la creación de empleos y el 
mejoramiento de las capacidades (en particular, la educación y la capacitación 
para el trabajo). 
Al respecto, cabe preguntarse si lo que muestran los resultados de 
estas encuestas es un prejuicio, o sea, un rechazo a las personas pobres por 
el simple hecho de serlo, una realidad social cotidiana que Adela Cortina 
Recuadro I.2 (conclusión)
34 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
(2017, pág. 21) ha denominado “aporofobia”: una actitud “que lleva a rechazar 
a las personas, a las razas y a aquellas etnias que habitualmente no tienen 
recursos”. Este tipo de actitud coincide con el análisis de las sociedades 
latinoamericanas llevado a cabo por la CEPAL (2018c), donde se destaca la 
existencia de una cultura del privilegio arraigada que lleva a la negación del 
otro y a la reproducción y naturalización de las desigualdades. Asimismo, 
hay evidencia empírica que muestra que la resistencia a políticas de carácter 
redistributivo entre la población rica de América Latina es más elevada en 
aquellos países donde las diferencias entre ricos y pobres son muy marcadas 
en términos étnicos y geográficos (Zucco, 2014).
A continuación, se informan los resultados de diferentes encuestas 
de opinión realizadas en Chile, el Uruguay y México. En el estudio nacional 
de opinión pública de noviembre de 2015 del Centro de Estudios Públicos 
de Chile (CEP, 2015), el 41% de los encuestados considera que una de las 
causas más frecuentes para que las personas sean pobres es la flojera y la 
falta de iniciativa, y esa opinión está más extendida en las zonas rurales 
(49,2%) que en las urbanas (38,8%)8. Además, al analizar las respuestas 
según el segmento etario se observa que el 45% de las personas mayores de 
55 años piensa que la pobreza es causada por la falta de iniciativa, mientras 
que la cifra baja al 34,1% entre las personas de entre 18 y 24 años. Suárez y 
otros (2019) comparan las encuestas del CEP de 1996 y 2015, y encuentran 
que descendieron las atribuciones de pobreza de carácter estructural (como 
el desempleo y las políticas económicas) y aumentaron las respuestas 
asociadas a causas individuales (flojera o falta de iniciativa). Muestran, sin 
embargo, que predominan las atribuciones ambivalentes o de carácter mixto, 
es decir, una combinación de razones individuales, estructurales o fatalistas 
(la suerte). Por otra parte, según el CEP (2015), el 85,8% de los encuestados 
en 2015 consideran que la principal forma en que el Estado debería apoyar a 
las personas en situación de pobreza es a través de programas que mejoren 
sus capacidades (como educación o capacitación), frente a un 11,5% que 
afirma que debe hacerlo mediante transferencias monetarias. Respecto de 
las transferencias, el promedio esconde una gran varianza según estrato 
socioeconómico: un 16,9% del segmento socioeconómico “bajo” las favorece 
como solución principal, mientras que en el segmento “alto” solo un 1% se 
inclinó por esa respuesta.
8 Se entrevistaron 1.449 personas mayores de 18 años en zonas rurales y urbanas. A los efectos de 
la caracterización socioeconómica, se dividió a la población chilena en ocho grupos (A, B, C1, C2, 
C3, D, E y F) de acuerdo con sus ingresos, ciertas características cualitativas, lugares de residencia 
y hábitos de consumo. Los grupos ABC1 corresponden a la “clase alta” y el resto corresponde a 
la “clase baja”.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 35
En el Uruguay, una encuesta muestra resultados similares y se observa 
que, a lo largo del tiempo, ha aumentado la proporción de personas que creen 
que la flojera es causa de la pobreza (OPP, 2015, pág. 15)9. En 1996, la amplia 
mayoría de la población (77%) compartía la idea de que las personas “son 
pobres porque la sociedad los trata injustamente”, mientras que en 2011 esta 
respuesta se transformó en una postura minoritaria (34%). Por el contrario, 
los que en 1996 opinaban que los pobres “son pobres por flojos y falta de 
voluntad” eran solamente un 12%, y aumentaron al 26% en 2006 y al 45% 
en 2011. Según la opinión de la mayoría relativa de la población uruguaya, 
la responsabilidad por la permanencia en situaciones de pobreza se debe 
entonces a la actitud de las propias personas pobres. Es interesante notar 
que esta opinión, tanto en el Uruguay como en Chile, se da en un contexto 
de significativa reducción de la pobreza.
En México, a diferencia de Chile y el Uruguay, la opinión sobre la flojera 
como causa de la pobreza parece ser minoritaria respecto de otras10, pero se 
comparte la desconfianza con relación a los programas sociales. Según los 
resultados de la Encuesta Nacional de Pobreza (Cordera, 2015), el 24,8% de 
los encuestados consideran que hay pobres porque “el gobierno no funciona 
bien”, en tanto que otros creen que es porque “en el mundo siempre hay 
pobres y ricos” (19%), porque “los pobres no trabajan lo suficiente” (17,6%), 
porque “ninguna institución les ayuda” (12,7%), porque “han tenido mala 
suerte” (9,6%), porque “la sociedad es injusta” (8,5%) o porque “los pobres 
no se ayudan entre ellos” (2,4%)11. Entre las soluciones, se asigna un papel 
relevante a la creación de empleo bien remunerado (11,4%) y al aumento de 
los salarios (40,7%), mientras que los programas sociales no son percibidos 
como la principal solución al problema de la pobreza12, porque acostumbrarían 
a la gente a no trabajar lo suficiente13. Según los encuestados, la creación de 
empleos (29,5%) es el principal ámbito que debe atender el Gobierno, por 
encima de la educación (22,1%), la salud (21,2%), la alimentación (13,8%), el 
combate a la pobreza (9,3%) y el combate a la delincuencia (3,8%)14. 
9 En cada ronda se entrevistaron 1.000 personas mayores de 18 años en zonas urbanas y rurales. 
Los trabajos de campo de las tres rondas se realizaron en octubre de 1996, entre el 7 de octubre 
y el 21 de noviembre de 2006, y en noviembre de 2011, respectivamente.
10 Sin embargo, en la Encuesta Nacional sobre Discriminación de 2017, el 37% de las mujeres y el 42% 
de los hombres de 18 años y más declararon estar de acuerdo con la afirmación “los pobres se 
esfuerzan poco por salir de su pobreza” (INEGI, 2017).
11 En noviembre de 2014 se entrevistaron 1.200 personas mayores de 15 años en las diversas regiones 
del país.
12 Se mencionan “mejor educación” en el 9,8% de los casos y “que el gobierno dé apoyos” en el 5,6%.
13 El 57,3% “está de acuerdo” o “totalmente de acuerdo” con que los programas sociales acostumbran 
a la gente a no trabajar lo suficiente.
14 Entre las personas que le dan más peso al trabajo y a los mejores salarios como mecanismo para 
superar la pobreza se encuentran las personas sin empleo (52,5%) y con un nivel socioeconómico 
más bajo (un 54,7% frente a un 45,3% del nivel socioeconómico alto). Los niveles socioeconómicos 
son definidos por la Asociación Mexicana de Agencias de Investigación de Mercado y Opinión 
Pública (AMAI) y comprenden siete niveles de los cuales AB es el más alto y E es el más bajo.
36 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Por último, en el sondeo de la Corporación Latinobarómetro de 2015, 
que incluyó a 18 países de la región15, el 33,5% de los encuestados reconoce 
que las oportunidades para conseguir trabajo están poco garantizadas y 
un 37,3% considera que las políticas sociales son relevantes para el desarrollo 
de su país16. Este resultado preocupa, en la medida en que apunta a que las 
políticas sociales parecen carecer de la legitimidad necesaria.
2. Lo que dicen los pobres: definiciones, causas 
y soluciones a la pobreza
En las encuestas focalizadas en la población que vive en condición de 
pobreza, esta define la pobreza haciendo referencia a una variedad de 
factores, como no tener los recursos suficientes para alimentarse, carecer de 
acceso a salud y vivienda digna, y no contar con oportunidades laborales 
ni educación de calidad. 
El estudio “La voz de los pobres” (Narayan y otros, 2000 y 2002), que 
recoge las realidades de las personas que viven en situación de pobreza 
alrededor del mundo, ha sido una fuente importantísima de información 
cualitativa. Las diversas definiciones de pobreza utilizadas por los 
entrevistados en las 20 evaluaciones participativas de pobreza llevadas a 
cabo en 12 países de América Latina y el Caribe hacen referencia a una 
variedad de factores: la falta de alimentación, ropa y vivienda adecuadas, 
la necesidad de depender de la caridad, el alto costo de vida, la ausencia o 
el mal estado de la infraestructura básica, y la carencia de medicamentos17. 
En todos los países, los temas relacionados con el trabajo son centrales, y se 
menciona la falta de empleo, en particular de empleos asalariados estables, 
reforzada por la falta de formación e instrucción, los bajos salarios y la falta 
de tierras para cosechar. Entre los problemas que enfrentan al momento de 
buscar trabajo, los consultados identificaron problemas de discriminación 
basada en la raza (Brasil y Ecuador) y la estigmatización de zona o gueto 
por proceder de lugares con “mala reputación” (Brasil y Jamaica).
Asimismo, en algunas encuestas realizadas a personas que viven 
en condición de pobreza llevadas a cabo en países de la región es posible 
apreciar no solo su definición de la pobreza sino también sus percepciones 
en cuanto a las causas de la pobreza y las posibles soluciones.
15 Los 18 países de la región incluidos en el sondeo son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), 
Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, 
Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República 
Bolivariana de).
16 Otros factores relevantes para el desarrollo incluyen las políticas medioambientales (42,7%), la 
infraestructura (32,7%), las instituciones (26,9%) y la integración al mundo (24,2%).
17 Los 12 países de América Latina y el Caribe incluidos en el estudio son: Argentina, Bolivia (Estado 
Plurinacional de), Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Jamaica, México, Nicaragua, 
Panamá y Venezuela (República Bolivariana de).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 37
En México, la encuesta “Lo que dicen los pobres”, levantada por 
la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) en 2003 con el propósito de 
indagar sobre las percepciones de las personas en condición de pobreza 
con relación a diversos temas sociales, muestra que la mayoría relativa 
de los encuestados (34,6%) considera que ser pobre es no tener qué comer, 
un 34,2% dice que consiste en la falta de recursos para “salir adelante” y 
un 8,1% considera que ser pobre es no tener empleo. En la misma encuesta, 
un 19,4% responde que existen pobres porque las personas no trabajan lo 
suficiente; esta respuesta es más frecuente en zonas urbanas (21,4%) que en 
áreas rurales (16%). El 24,8% de los encuestados respondieron que lo que se 
necesita para acabar con la pobreza es más empleo y el 23,7% declara que lo 
que se requiere son mejores salarios. Aproximadamente un 28% opinó que la 
solución tiene que ver con políticas gubernamentales (apoyos del Gobierno, 
mejores planes de gobierno o mejor educación). Encuestados respecto de 
cuál sería la mejor manera para atender a la población de menos recursos, 
el 28,8% respondió “dar ayuda económica a la familia”, otros contestaron 
“apoyar la alimentación y salud de los niños” (27,9%), “generar más empleos” 
(25,7%) y “buscar que las familias tengan una vivienda” (13,1%). A su vez, en 
el estudio de Reyes, García y Martínez (2014), cuyo objetivo fue evaluar la 
percepción sobre la pobreza y los apoyos del programa Oportunidades en 
la Sierra Tarahumara (Chihuahua), se muestra que la pobreza es entendida 
como no tener nada, no tener comida, no tener trabajo y no tener dinero, y que 
entre el 79% y el 89% de los habitantes, según las comunidades, consideraron 
que la intervención del programa Oportunidades había sido positiva, ya 
que los apoyos les permitían vivir mejor18. No obstante, el 50% opina que el 
programa Oportunidades no va a solucionar la pobreza.
En El Salvador, de acuerdo con un estudio del Programa de las Naciones 
Unidas para el Desarrollo (PNUD, 2014), las personas consultadas describieron 
la pobreza en términos de las carencias más sentidas en sus vidas: tener 
grandes dificultades para alimentarse y comer casi siempre lo mismo, no 
contar con vivienda digna, no tener un trabajo fijo, carecer de acceso a servicios 
de salud y no tener oportunidad de acceder a una educación de calidad y a 
los niveles requeridos para poder conseguir un trabajo bueno y estable. A su 
vez, en Guatemala, la mayoría de los encuestados (89%) definió la pobreza 
como “no tener dinero para comer” e identificó entre las principales causas 
de la pobreza los bajos salarios (100%), la falta de trabajo (60%) y la falta de 
tierra para cultivos (63%); solo el 11% consideraba la “pereza” y el desinterés 
(Von Hoegen y Palma, 1995)19. 
18 Se entrevistaron 110 destinatarios del programa entre octubre de 2006 y agosto de 2009.
19 Se entrevistaron 627 personas en situación de pobreza, que podían escoger más de una respuesta.
38 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En Costa Rica (Sauma, Camacho y Barahona, 1997), el 50% de los 
entrevistados consideraba que la pobreza es un resultado mediado por 
aspectos vinculados a la dinámica económica y social20. El obstáculo más 
señalado por los entrevistados giraba en torno a los bajos ingresos y el alto 
costo de vida. En segundo lugar, consideraban la falta de oportunidades de 
trabajo (18%). Los entrevistados vinculaban las alternativas para mitigar y 
combatir la pobreza al mundo de trabajo, así como a programas de asistencia 
social, como los bonos de vivienda y los bonos alimentarios. Las personas 
en situación de pobreza en ámbitos rurales, en particular, ponían el énfasis 
en el acceso a la tierra y al crédito. Entre los resultados de la Encuesta de 
Percepciones de Desigualdad en Costa Rica (UCR/PNUD, 2015), se señala que 
no todas las personas tienen iguales oportunidades para salir de la pobreza, 
pero que es posible conseguirlo: un 57,9% de los encuestados considera que 
quien se lo proponga puede llegar a tener un salario digno21. Sin embargo, solo 
el 35,8% de los encuestados cree que hay oportunidades de trabajo disponible.
Los resultados para Colombia (Arboleda, Petesch y Blackburn, 2004) 
revelan un fuerte consenso entre las personas que viven en condición de pobreza 
respecto de que sus condiciones de vida se puedan mejorar a través de medidas 
que incrementen sus oportunidades laborales22. Según lo afirmado por los 
hombres y las mujeres participantes del estudio, “la condición primordial para 
el bienestar es un trabajo que ofrezca un ingreso digno y estable” (Arboleda, 
Petesch y Blackburn, 2004, pág. 11). En el estudio se solicitó a los participantes 
que elaboraran propuestas de políticas y programas que atiendan sus intereses 
prioritarios. Entre las propuestas para apoyar el empleo se encuentran: 
inversiones en empresas comunitarias, mayor cantidad de servicios de cuidado 
para la primera infancia (salas cuna), acceso a insumos productivos (tierras) 
y apoyo a la comercialización, así como la creación de nuevas empresas (por 
ejemplo, dedicadas al ecoturismo). Además, los participantes formularon 
propuestas específicas para la formación técnica y vocacional para el trabajo 
orientada a los jóvenes, especialmente en zonas urbanas. En las zonas rurales, 
en tanto, se propuso la capacitación para la formación de cooperativas. 
Por último, en el Estado Plurinacional de Bolivia, las cuestiones 
económicas ocuparon un lugar central entre las percepciones y opiniones 
de habitantes de ocho comunidades rurales y urbanas en torno a los temas 
de pobreza, calidad de vida y bienestar, específicamente en cuanto a la 
producción e infraestructura en el campo, y el empleo y los servicios básicos 
en las ciudades (Banco Mundial, 2000).
20 Se realizaron 262 entrevistas en localidades ubicadas dentro de las 16 zonas declaradas “prioritarias” 
en el marco de ejecución del Plan Nacional de Combate a la Pobreza de 1994.
21 Se entrevistaron 800 personas mayores de 18 años a nivel nacional, entre el 29 de mayo y el 12 de 
junio de 2015.
22 Entre junio y julio de 2002 se entrevistaron 942 participantes en 10 comunidades con un alto nivel 
de pobreza. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 39
De estos resultados es posible inferir que las personas que viven en 
condición de pobreza por lo general abogan por una doble inclusión —social 
y laboral—, ya que consideran que sus condiciones de vida podrían mejorar 
a partir del incremento de las oportunidades laborales, mejores salarios 
y acceso al mercado, al crédito, a tierras productivas. Al mismo tiempo, 
valoran positivamente el acceso a los servicios sociales y a los programas 
de asistencia social23. 
En la sección D se argumenta, por lo tanto, que es necesario construir 
un círculo virtuoso de protección social e inclusión laboral.
D. Protección social: del círculo vicioso 
al círculo virtuoso 
Los efectos de las políticas públicas de protección social no contributiva y su 
vínculo con el empleo son objeto de fuertes discusiones en todo el mundo, y 
América Latina y el Caribe no es la excepción. Existen sectores académicos y 
políticos que plantean que las transferencias monetarias de la protección social 
no contributiva —como las provistas por los programas de transferencias 
condicionadas o las pensiones sociales— son causa de incentivos perversos. 
Estos incentivos perversos consistirían, por una parte, en un desincentivo a 
la búsqueda de trabajo debido a las prestaciones recibidas “gratuitamente”, 
y, por la otra, en un incentivo a la informalidad, basándose en el supuesto 
de que con esos recursos las personas que trabajan preferirán hacerlo 
omitiendo los costos (mas no los beneficios) de un empleo formal, lo que a 
su vez promovería un círculo vicioso en la relación con el empleo y derivaría 
en un daño a la capacidad de crecimiento económico, la productividad y los 
niveles de participación laboral en los países de la región.
El desincentivo al empleo se explicaría por el hecho de que las familias 
destinatarias tienen asegurado un cierto nivel de ingresos, lo que derivaría 
en poca urgencia por insertarse en el mundo laboral. En consecuencia, las 
transferencias monetarias se ven como un desincentivo al esfuerzo individual 
de las familias por superar su condición de pobreza de forma autónoma. 
Más allá de la consideración de la teoría económica neoclásica según 
la cual las transferencias de ingreso disminuyen marginalmente la oferta 
laboral (OIT, 2010), con frecuencia este argumento está asociado a la visión 
de la pobreza como “flojera”, con lo que se convierte a la persona pobre en 
causante voluntaria de su condición desfavorecida. Sin embargo, difícilmente 
los adultos en edad de trabajar en las familias pobres destinatarias de 
23 Por ejemplo, en los estudios participativos de Narayan y otros (2000 y 2002) se da cuenta de que 
las personas en situación de pobreza valoran positivamente los programas gubernamentales, 
tales como los cupones de alimentación en Jamaica, los servicios de salud en la Argentina y los 
servicios de salud comunitaria y de distribución de alimentos en el Brasil.
40 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
transferencias monetarias no contributivas podrían quedarse “con los brazos 
cruzados”, pues en la región los montos de las transferencias son bajos y por 
lo general poseen una limitada capacidad de cubrir la falta de ingresos24. 
Aun recibiendo transferencias, las familias siguen dependiendo de su propio 
esfuerzo para salir de la condición de pobreza y mantenerse fuera de ella 
(CEPAL/OIT, 2014). De hecho, los resultados de evaluaciones de impacto tanto 
a nivel mundial como regional que se presentan en el capítulo II muestran 
que los programas de transferencias condicionadas no constituyen un 
desincentivo para la inclusión laboral de sus receptores, si bien se observan 
efectos diferenciados entre hombres y mujeres, que dependen de factores 
como la presencia y el diseño de las condicionalidades, las características de 
los mercados de trabajo y la disponibilidad de servicios de cuidado.
A su vez, el incentivo a la informalidad (véase información sobre el 
caso mexicano en Levy, 2010) se explicaría por el hecho de que los trabajadores 
que viven en familias que reciben transferencias no contributivas, para 
evitar los descuentos obligatorios por cotizaciones de salud y previsión, 
buscarían empleos de baja productividad, sin una relación formal que regule 
su participación en el mercado laboral. Esto puede ocurrir si los programas 
focalizan por condición laboral de los adultos en edad de trabajar, que al 
formalizarse perderían el derecho a participar en ellos. También se pueden 
crear incentivos a la informalidad en los programas donde el ingreso per 
cápita del hogar es un criterio importante para definir la participación en 
los programas de protección social no contributiva. Asimismo, las pensiones 
sociales pueden llegar a constituir un desincentivo a formalizarse para los 
trabajadores, que esperan un ingreso en la vejez, independientemente de 
haberse afiliado y cotizado a la seguridad social.
Sin embargo, la mayoría de los programas que entregan transferencias no 
contributivas no están destinados directamente a adultos en edad de trabajar, 
sino a niños o personas de edad, ni se focalizan por condición laboral25. Si los 
ingresos generados en el mercado de trabajo no tienen ningún impacto sobre 
las transferencias que pueden recibir las familias a través de los programas, 
no debería haber un incentivo a la informalización (CEPAL, 2017a). Asimismo, 
hay que considerar que los montos de las pensiones sociales son bajos y, por 
ende, difícilmente pueden constituir la única fuente de ingresos en la vejez26.
24 Véase información sobre la contribución de las transferencias monetarias de los programas de 
transferencias condicionadas a la reducción del déficit de ingresos de las familias pobres en el 
gráfico II.4.
25 En particular, la gran mayoría de los programas de transferencias condicionadas seleccionan a 
familias con menores de edad, que son consideradas pobres por la determinación indirecta de 
los medios de vida, construida sobre un conjunto de indicadores sociales.
26 Véase más información sobre los montos de las pensiones sociales en el capítulo IV y en particular 
en el cuadro IV.A.1.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 41
Si bien hay varios estudios en los que se muestra la existencia de 
desincentivos a la formalización (véase el capítulo II), los riesgos de dar beneficios 
sociales a los trabajadores informales parecen haber sido sobredimensionados. 
En la región, el autoempleo y el empleo informal no dependen solo de una 
decisión individual y plenamente racional, sino que, más bien, responden 
a la realidad de la estructura productiva y del mundo del trabajo. En la 
mayoría de los casos, los trabajadores en situación de pobreza no eligen, ni 
prefieren, la condición de informalidad, sino que es su única posibilidad 
de inserción laboral (CEPAL, 2012a), especialmente para mujeres pobres 
con hijos pequeños que carecen de servicios de cuidados. En gran medida, 
la heterogeneidad de la estructura productiva es la que genera y mantiene 
al sector informal, debido a la escasa capacidad de los sectores de mayor 
productividad de absorber fuerza de trabajo y a la tendencia a expulsarla 
hacia los sectores de menor productividad (Infante, 2011). Asimismo, la 
informalidad está correlacionada con la debilidad de las instituciones que 
tienen a su cargo la supervisión del cumplimiento de la regulación laboral, 
incluida la inspección laboral (CEPAL, 2017a).
Es así como, en vez de avalar la idea de un círculo vicioso de 
incentivos perversos de la protección social no contributiva que afectarían 
la productividad, el crecimiento y el empleo, aquí se argumenta que es 
posible crear sinergias positivas entre la protección social no contributiva, 
el empleo y el trabajo decente (CEPAL, 2012a; CEPAL/OIT, 2014). Como 
argumenta la CEPAL (2016d, pág. 9), si bien “lo social no se juega solo en 
lo social... Tampoco la diversificación productiva y el cambio estructural se 
deciden solo en el campo económico: el desarrollo social inclusivo y la mejora 
de las condiciones de vida de la población son un requisito necesario para 
asegurar la prosperidad económica”. La protección social no contributiva, en 
particular, puede ayudar a crear un círculo virtuoso de generación de ingresos 
autónomos, con importantes efectos multiplicadores (CEPAL, 2017a; Hanlon, 
Barrientos y Hulme, 2010; Samson, 2009). Cuando los programas sociales 
están garantizados, son constantes en el tiempo y entregan transferencias 
de montos suficientes, logran asegurar un nivel básico de bienestar y pueden 
permitir a las personas tomar mejores decisiones laborales, logrando efectos 
dinamizadores en la reducción de la pobreza, las economías locales y la 
economía en general (véase el diagrama I.1)27. 
Desde la mirada del círculo virtuoso, se destaca que al tener asegurados 
niveles mínimos de subsistencia, se evita el desaprovechamiento de capacidades 
humanas que se produce como consecuencia de estrategias de supervivencia 
(como es el caso del trabajo infantil, que, además de constituir en sí mismo 
27 Además de su monto, el tiempo durante el cual se reciben las transferencias permite a las familias 
superar ciertos umbrales de carencias y con ello estar en mejores condiciones para invertir en 
las capacidades de los niños, lograr una inserción laboral más digna, invertir en pequeños 
emprendimientos o actividades agrícolas, y así mejorar su inclusión económica (CEPAL, 2012a; 
Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010).
42 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
una grave violación de los derechos de niños, niñas y adolescentes, está 
estrechamente ligado a la deserción escolar) (CEPAL, 2017a). Las transferencias 
monetarias no contributivas también pueden tener efectos virtuosos a través 
del financiamiento del costo de oportunidad en que incurren las familias 
para la inserción laboral (ya sea el proceso de búsqueda de empleo, como 
de transporte desde sus domicilios hacia los lugares de trabajo). Asimismo, 
las transferencias contribuyen a la generación de ingresos a través de 
microemprendimientos o inversiones productivas (en el ámbito rural o 
urbano) y pueden brindar un mayor poder de negociación frente a salarios 
muy bajos y condiciones de trabajo muy precarias (CEPAL/OIT, 2014; OEA/
CEPAL/OIT, 2011; OIT, 2010). Esto, por supuesto, debe ir acompañado de 
políticas más amplias de promoción del trabajo decente y de acceso a los 
servicios sociales, con el fin de obtener los resultados deseados en el bienestar 
de las personas y las familias.
Diagrama I.1 
El círculo virtuoso de la protección social no contributiva
Transferencias
monetarias
“Efecto 
multiplicador” 
sobre economías 
locales y 
crecimiento
Niveles mínimos 
de subsistencia 
garantizados
Inversiones 
productivas 
(agricultura, 
microemprendimiento)
Recursos para 
cubrir costos de 
inversión laboral 
y mejorar la 
negociación 
salarial
Fuente: S. Cecchini y L. Vargas, “Los desafíos de las nuevas políticas de desarrollo social en América Latina”, 
Revista de Economía Crítica, N° 18, Valladolid, Asociación de Economía Crítica (AEC), 2014.
Los canales mediante los cuales la protección social no contributiva 
puede mejorar la productividad, el crecimiento y el empleo son diversos, están 
interconectados y se pueden dar a nivel micro (individual o de los hogares), 
meso (comunidades y economías locales) y macro (Alderman y Yemtsov, 2012). 
A nivel individual, la protección social no contributiva mejora los 
niveles de educación y salud (CEPAL, 2016d), así como la capacidad de generar 
ingresos laborales. Por ejemplo, en el caso del programa Bolsa Família del 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 43
Brasil, Lichand (2010) y Ribas (2014) muestran incrementos en la probabilidad 
de que los destinatarios del programa lleven a cabo actividades emprendedoras, 
lo que confirma la hipótesis de que un ingreso seguro, aunque sea de bajo 
monto, tiene efectos considerables en la decisión ocupacional28. En México, 
Gertler, Martínez y Rubio-Codina (2006) encontraron que los receptores 
del programa Oportunidades invirtieron 12 centavos de cada peso recibido 
mediante el programa en microemprendimientos o actividades agrícolas, 
con una tasa de retorno estimada del 17,6% en un período de cinco años. 
A nivel local y comunitario, las transferencias monetarias también 
tienen efectos multiplicadores sobre las economías locales, al aumentar el 
consumo y la demanda. Las economías locales recobran vitalidad al existir 
mayor poder adquisitivo entre la población residente que realiza compras, 
especialmente de alimentos. Los participantes de los programas de protección 
social no contributiva gastan gran parte de las transferencias monetarias 
recibidas de los programas a nivel local, sobre todo en alimentos (Cecchini, 2014; 
Ibarrarrán y otros, 2017), lo que genera externalidades positivas sobre los 
hogares no usuarios de los programas o los propietarios de negocios. Con 
respecto a las pensiones rurales en el Brasil, Schwarzer (2000) describe el 
efecto dinamizador del aumento del poder de compra de quienes reciben las 
transferencias monetarias en las economías de los municipios del estado de 
Paraná. El día de pago es cuando se “mueve la rueda de la economía” en las 
pequeñas localidades rurales y muchas empresas —entre las que se cuentan 
los bancos comerciales— obtienen ganancias gracias a esas transferencias. 
En el caso de Bolsa Família se han observado resultados similares. Luiz y 
otros (2008) encuentran que, en los cinco municipios de menor índice de 
desarrollo humano del Brasil en 2006, las transferencias monetarias del 
programa implicaban notables aumentos en las ganancias de las tiendas que 
vendían alimentos, y que, si no existiera el programa, el comercio perdería un 
40% de sus ingresos. Asimismo, Landim (2009) muestra, para 5.500 municipios 
brasileños, que un incremento de un 10% anual per cápita de las transferencias 
de Bolsa Família aumentaba el PIB municipal en un 0,6%, debido, en buena 
medida, al aumento de la actividad comercial. Además, se observa que el 
dinero invertido en el programa regresa a las arcas públicas municipales. Así, 
un aumento del 10% de la población destinataria incrementa en promedio 
la recaudación de impuestos municipal en un 1,05%, mientras que un alza 
del 10% en el valor de las transferencias eleva la recaudación en un 1,36%29. 
28 Los mayores efectos se encontraron en microemprendimientos en el área de los servicios (un 
incremento de 5 puntos porcentuales), lo cual es esperable debido a los bajos costos de los activos 
físicos en este tipo de negocios (que, por ejemplo, pueden operar desde el hogar), mientras que 
las actividades en ventas y manufacturas requieren una inversión inicial mayor en productos y 
activos físicos.
29 Al calcular, mediante modelos de equilibrio general basados en microdatos de encuestas de hogares, 
los multiplicadores de las transferencias monetarias de siete programas en África Subsahariana, 
Davis, Di Giuseppe y Zezza (2017) encuentran que todos generan efectos positivos en la economía 
local. Los multiplicadores de los ingresos reales oscilan entre 1,08 (Kenia) y 1,81 (Etiopía).
44 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
El efecto multiplicador de la protección social no actúa solamente a 
nivel local, sino también en el conjunto de la economía. A nivel agregado, 
el impacto de la protección social no contributiva puede darse a raíz de las 
variaciones en la demanda agregada y los cambios en la participación laboral 
agregada (Mathers y Slater, 2014; Alderman y Yemtsov, 2012), así como del 
fomento de la cohesión social y la reducción de la violencia, acciones que 
contribuyen a crear un entorno más propicio para el crecimiento. Asimismo, 
puede actuar como un estabilizador económico durante las crisis, sosteniendo 
la demanda interna (Videt, 2014)30. 
En los Estados Unidos, de acuerdo con un estudio de Zandi (2009), en 
el marco del paquete de estímulo fiscal del Gobierno de Barack Obama que se 
implementó para hacer frente a la crisis financiera de 2008, un incremento de un 
dólar en los cupones de alimentos tuvo un efecto multiplicador de 1,73 dólares 
del PIB. A su vez, en el caso del Brasil, Mostafa, Monteiro y Ferreira (2010) y 
Neri, Vaz y Ferreira de Souza (2013) estimaron los multiplicadores de corto 
plazo para transferencias monetarias gubernamentales. Los resultados 
muestran que Bolsa Família y el Beneficio de Prestación Continua (BPC) 
tienen un efecto mayor que las demás prestaciones sobre el crecimiento 
económico: cada real invertido en Bolsa Família en 2009 agregó 1,78 reales 
al PIB del país, mientras que el multiplicador del BPC fue 1,1931. Estos efectos 
multiplicadores pueden así ayudar a cerrar el círculo, contribuyendo a generar 
más recursos para sustentar el financiamiento de las propias transferencias 
monetarias y demás programas no contributivos.
E. Fortalecer las políticas y los programas sociales
Para que el círculo virtuoso de protección social no contributiva, productividad, 
crecimiento y empleo se haga realidad, se necesita una sólida institucionalidad 
y estrategias integradas de superación de la pobreza y de extensión de 
la protección social a lo largo del ciclo de vida, así como que estas se 
articulen con estrategias de promoción del trabajo decente y de desarrollo 
productivo, con enfoque de género y de promoción de la igualdad étnica y 
racial (CEPAL, 2016d). Todo ello es fundamental para evitar que las únicas 
alternativas de inserción laboral a disposición de los destinatarios de los 
programas de protección social no contributiva sean informales, precarias, 
inestables y desprotegidas, y para que se amplíen sus oportunidades de 
acceso a trabajos formales y de buena calidad (CEPAL, 2017b).
30 La magnitud del impacto de la protección social no contributiva en el crecimiento económico se 
ve claramente influida por el tamaño y la distribución del gasto público. Aunque la protección 
social no contributiva tenga efectos en la capacidad productiva a nivel individual o comunitario, 
es poco probable que su efecto directo sea significativo en el crecimiento agregado en países con 
bajos niveles de gasto público social y gran desigualdad (Mathers y Slater, 2014).
31 Las otras prestaciones analizadas fueron el seguro de desempleo, el abono salarial, el Régimen 
General de Previsión Social, el Régimen Propio de Previsión Social y el Fondo de Garantía de 
Tiempo de Servicio (FGTS).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 45
Además de las transferencias monetarias, desde la política pública es 
necesario proveer servicios universales de calidad y sensibles a las diferencias 
en materia de salud y educación, así como programas de inclusión laboral 
y productiva para que los jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven 
en condiciones de pobreza y vulnerabilidad tengan más oportunidades de 
generación de ingresos autónomos. Es necesario, entonces, que las estrategias 
de superación de la pobreza cuenten con tres pilares: i) garantía de ingresos, 
ii) acceso a educación, salud y cuidado, así como a los servicios básicos de 
infraestructura y a la vivienda, y iii) inclusión económica (laboral y productiva)32. 
Respecto del primer pilar de garantía de ingresos, la CEPAL (2016b) ha 
hecho un llamado a expandir la cobertura de las transferencias para llegar 
a toda la población en situación de pobreza y a ampliar los montos de modo 
que sean al menos suficientes para garantizar la superación de la extrema 
pobreza de todos los integrantes del hogar destinatario. Asimismo, en el 
mundo y en la región se discute cada vez con más fuerza la introducción de 
un ingreso básico, entendido como un pago universal regular en efectivo 
e incondicional del Estado a sus ciudadanas y ciudadanos (CEPAL, 2016c 
y 2018c). Según destaca la CEPAL (2018c, pág. 246), “al liberar a las personas 
de las más graves consecuencias de la dependencia material, el ingreso 
básico puede significar un proceso de reordenamiento de jerarquías sociales, 
aumentar el poder de negociación de las mujeres, los jóvenes y otros grupos 
en situación de discriminación y subordinación, y abrir espacios de mayor 
autonomía y libertad para todas las personas”. Sin embargo, considerando 
que un ingreso básico implica una fuerte movilización de recursos, en los 
países de América Latina y el Caribe este solo se puede implementar de 
manera gradual (por ejemplo, por grupos de edad, por territorios, por niveles 
de ingreso), progresiva y con una perspectiva de largo plazo. Asimismo, cabe 
destacar que el ingreso básico no es una medida para desmontar el Estado de 
bienestar, sino que representa un pilar adicional, que no remplaza los servicios 
ni las prestaciones a los que por derecho acceden las personas (CEPAL, 2018c). 
En relación con el segundo pilar, es necesario avanzar hacia la 
universalización de la educación y la salud de calidad, los servicios de cuidado, 
el acceso a la vivienda y a la infraestructura de agua, saneamiento, electricidad 
e Internet. Para ello, es crítico utilizar una lógica de universalismo sensible a 
las diferencias, lo que significa “romper las barreras de acceso a los servicios 
sociales y al bienestar que enfrentan las personas que se encuentran en 
condiciones de pobreza o vulnerabilidad, las mujeres, los afrodescendientes, 
los pueblos indígenas, las personas que residen en territorios rezagados, las 
32 Un ejemplo de ello fue la estrategia intersectorial Brasil Sin Miseria, que se centraba en: i) garantía 
de un ingreso mínimo por medio del programa Bolsa Família y el Beneficio de Prestación 
Continuada, ii) acceso a servicios públicos y iii) inclusión productiva rural y urbana por medio 
de programas que buscan promover los ingresos laborales y la generación de empleo (Robles y 
Mirosevic, 2013).
46 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
personas con discapacidad y los migrantes, así como los niños, los jóvenes” 
y las personas mayores (CEPAL, 2016c, pág.  81) utilizando políticas de 
acción positiva. Si bien los servicios públicos sociales principalmente buscan 
asegurar el cumplimiento de los derechos económicos, sociales y culturales 
de la población, es importante destacar que estos también representan una 
inversión en las capacidades humanas a lo largo del ciclo de vida. Al lograr 
mejores niveles de educación y salud en la población, por ejemplo, se estimula 
la innovación, el crecimiento y el desarrollo sostenible (CEPAL, 2018c).
En lo que se refiere al tercer pilar, cabe destacar que, si bien los problemas 
de inclusión productiva son estructurales —debido a la escasa capacidad de 
los sectores productivos modernos de mayor productividad para absorber 
fuerza de trabajo—, también hay debilidades por el lado de la oferta de 
trabajo, por lo que una mejora de los conocimientos y las habilidades de la 
fuerza de trabajo facilita el aprovechamiento de las oportunidades existentes 
(CEPAL, 2012a). Es así como para aumentar las posibilidades de inclusión 
laboral de personas que viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad 
es necesario fortalecer tanto la demanda de trabajo, mediante la generación 
directa e indirecta de empleo y el apoyo al trabajo independiente, como 
la oferta de trabajo, implementando programas de capacitación técnica y 
profesional y de nivelación de estudios, y facilitando la vinculación entre 
la oferta y la demanda mediante los servicios de intermediación laboral 
(CEPAL, 2016b) (véase el capítulo III). Para que estos esfuerzos sean exitosos, 
deben enmarcarse en el concepto de trabajo decente y complementarse con el 
fortalecimiento de los sistemas de cuidado, dado que la ausencia de apoyos 
públicos a las familias para el cuidado de niños, niñas, personas mayores 
y personas con discapacidad en situación de dependencia está incidiendo 
negativamente en la participación laboral de las mujeres, en especial de 
aquellas que viven en condición de pobreza (CEPAL/OIT, 2014). 
Por último, para fortalecer las políticas y los programas sociales es 
necesario proteger la inversión pública social, sobre todo en un contexto de 
estancamiento del proceso de reducción de la pobreza (CEPAL, 2019). Según 
destaca la CEPAL (2017a), los niveles insuficientes de tributación y gasto social 
no permiten impulsar adecuadamente un círculo virtuoso de desarrollo en 
América Latina y el Caribe, y sitúan a la región lejos de los niveles de los 
países desarrollados y sin tener los mismos efectos redistributivos. Proteger 
el gasto social y promover una institucionalidad sólida y una gestión efectiva 
de los programas sociales son elementos clave para alcanzar el desarrollo 
sostenible (CEPAL, 2018c).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 47
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Capítulo II
Programas de transferencias condicionadas 
e inclusión laboral
Introducción
Los programas de transferencias condicionadas (PTC) orientados a familias 
con niños surgieron a mediados de los años noventa en el Brasil y México 
con la idea de apuntar a dos objetivos de manera simultánea: i) reducir la 
pobreza a corto plazo, mediante el aumento del consumo de las familias 
que se encuentran en situación de pobreza, impulsado por las transferencias 
monetarias, y ii) reducir la pobreza a largo plazo, mediante el fortalecimiento 
de las capacidades humanas de niños, adolescentes y jóvenes, impulsado por 
las condicionalidades. La hipótesis era que la combinación de transferencias 
y condicionalidades contribuiría a superar la transmisión intergeneracional 
de la pobreza.
En el diseño original de estos programas no se incluían componentes 
de inclusión laboral y productiva que facilitaran de manera directa el 
acceso de los adultos en edad de trabajar al mercado laboral. Sin embargo, 
para contribuir a una mejor inclusión laboral de la población más pobre y 
vulnerable, en diferentes momentos muchos países de la región comenzaron 
a tomar medidas que se podrían enmarcar en una “segunda etapa” de los 
programas de superación de la pobreza, en la que se pone énfasis no solo 
en los efectos sobre la capacidad de consumo de las familias, o sobre las 
capacidades humanas de los niños y las niñas que participan en los programas, 
sino también en los efectos de estos programas sobre la vinculación con el 
mercado laboral de los jóvenes y adultos en edad de trabajar. 
52 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En este capítulo se analizan los vínculos entre los programas de 
transferencias condicionadas y la inclusión laboral. En la sección A se provee 
una breve descripción de la trayectoria de estos programas en la región. En 
la sección B se analizan los resultados disponibles sobre los efectos de corto 
y largo plazo de los programas de transferencias condicionadas sobre la 
inclusión laboral, en tanto que en la sección C se revisan sus efectos sobre 
el trabajo infantil. Por último, en la sección D se examina el creciente uso 
de componentes adicionales en el marco de estos programas (tales como el 
acompañamiento familiar y los programas complementarios de inclusión 
laboral y productiva) para promover la salida de las familias de la condición 
de pobreza.
A. La trayectoria de los programas de transferencias 
condicionadas en América Latina y el Caribe
La estructura básica común de los programas de transferencias condicionadas 
consiste en la entrega de recursos monetarios (y no monetarios) a familias con 
niños y adolescentes (y, en menor grado, también con jóvenes o personas de 
otros grupos etarios) que viven en situación de pobreza o pobreza extrema, 
con la condición de que estas cumplan ciertos compromisos en los ámbitos 
de educación (matrícula y asistencia escolar primaria y secundaria), salud 
(calendario de vacunaciones para infantes y controles prenatales y posnatales 
para las mujeres) y nutrición (Cecchini y Madariaga, 2011)1. Si bien tienen 
características comunes, los programas de transferencias condicionadas 
responden a las trayectorias institucionales propias de cada país en materia 
de política pública y de economía política de las reformas del sector social 
(Cecchini y Martínez, 2011). Por lo tanto, en América Latina y el Caribe estos 
programas difieren de manera considerable en parámetros clave como las 
prestaciones que ofrecen (transferencias monetarias y en especie, apoyo 
psicosocial y seguimiento a las familias, programas complementarios, 
entre otras), la modalidad con que se entregan, la presencia y severidad de 
las sanciones, la gestión operativa y las vinculaciones interinstitucionales 
(Cecchini y Madariaga, 2011). 
Frente a la gran variedad de programas, y en particular de 
condicionalidades, Cecchini y Martínez (2011) proponen una clasificación de 
los programas de transferencias condicionadas en tres tipos: i) programas 
de transferencias de ingreso con condicionalidad blanda, inspirados en 
1 Si bien las familias con niños constituyen la principal población objetivo, en algunos programas 
también se han incluido familias sin niños. Un ejemplo es el Programa de Educación, Salud y 
Alimentación (Progresa) de México, que desde que se puso en marcha en 1997 también incluyó a 
familias en condición de pobreza sin niños. En el Brasil, mediante el Bono para la superación de la 
extrema pobreza, Bolsa Família incorpora desde 2013 a familias extremadamente pobres sin niños 
(en 2017, con ingresos mensuales per cápita inferiores a 85 reales, lo que equivale a unos 27 dólares).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 53
Bolsa Família del Brasil; ii) programas de incentivo a la demanda (por 
servicios de salud y educación) con condicionalidad fuerte, inspirados en el 
programa Oportunidades (anteriormente Progresa) de México, y iii) sistemas 
o redes de coordinación programática con condicionalidades, inspirados en 
Chile Solidario. 
En los programas de transferencias de ingreso con condicionalidad 
blanda, la transferencia monetaria se entiende como un derecho de ciudadanía 
y las condiciones vinculadas a la salud y la educación se consideran parte 
del reforzamiento del acceso a ese derecho. Los programas de incentivo 
a la demanda con condicionalidad fuerte tienen como principal objetivo 
promover el desarrollo humano de la población que se encuentra en situación 
de pobreza, lo que en la práctica significa aumentar sus niveles de uso de 
la educación pública y los servicios de salud, eliminando las barreras de 
acceso. El tercer tipo de programas —los sistemas o redes de coordinación 
programática con condicionalidades— consiste en estructuras de articulación 
que pretenden garantizar el acceso a prestaciones ofrecidas por distintos 
programas específicos y así generar un piso de inclusión. 
Los Ministerios de Desarrollo Social o equivalentes son los principales 
entes responsables y ejecutores de los programas de transferencias condicionadas, 
y su participación ha aumentado a lo largo del tiempo. Otras instituciones con 
fuerte presencia son los ministerios sectoriales (como los Ministerios de Salud, 
de Educación o de Trabajo), las Presidencias o Vicepresidencias, los fondos 
de inversión social y las instituciones subnacionales (véase el gráfico II.1).
Desde su lanzamiento, los programas de transferencias condicionadas 
han representado una puerta de entrada a la protección social para millones 
de familias latinoamericanas y caribeñas que viven en condiciones de pobreza 
y pobreza extrema, y que, gracias a las transferencias monetarias, pueden 
sustentar niveles de consumo básicos (véase el recuadro II.1) y mejorar su 
acceso a los servicios sociales. La fase de mayor expansión de estos programas 
en la región ocurrió durante la primera mitad de la década de 2000. Entre 
2000 y 2005, los programas aumentaron de 6 a 20, y en la actualidad la región 
cuenta con 30 programas activos en 20 países (véase el cuadro II.1).
La cobertura de los programas de transferencias condicionadas 
aumentó de un 3,6% de la población regional en 2000 a un 14,6% en 2005, y 
alcanzó su nivel máximo en 2010, cuando las personas que vivían en hogares 
perceptores de programas de este tipo llegaron a representar el 22,6% de 
la población regional. Desde entonces, la cobertura ha bajado, y los datos a 
2017 muestran que estos programas alcanzan al 20,7% de la población total 
de la región, lo que corresponde a 133,5 millones de personas que viven en 
30,2 millones de hogares. A su vez, el gasto en estos programas en 2017 fue 
equivalente a alrededor del 0,37% del PIB regional, es decir, 148 dólares per 
cápita (véase el gráfico II.2).
54 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gráfico II.1 
América Latina y el Caribe (21 países): institucionalidad de los programas 
de transferencias condicionadas, entidades responsables y ejecutoras, 2017
(En porcentajes)
A. Entidad responsable
39
0
4 3
6
7
3
13
7
7
6
15 20
6
13 13
13
2
32
6
7 3
13
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Total En operación Concluido
43
B. Entidad ejecutora
Otra instancia Institución subnacional Fondo de inversión social
Interministerial/Interinstitucional Presidencia o Vicepresidencia 
de la República
Otro ministerio
Ministerio de salud o equivalente Ministerio de Educación
o equivalenteMinisterio de Trabajo o equivalente Ministerio de Desarrollo Social 
o equivalente
39 43
31
4
3
6
7 3
13
7 7 6
17 20 13
13
13
13
2
37
3
13
4 3 6
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Total En operación Concluído
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de S. Cecchini y B. Atuesta, “Programas de transferencias 
condicionadas en América Latina y el Caribe: tendencias de cobertura e inversión”, serie Políticas 
Sociales, N° 224 (LC/TS.2017/40), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL), 2017; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de Datos de 
Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://
dds.cepal.org/bdptc/.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 55
Recuadro II.1 
El aumento del consumo entre las familias que viven  
en situación de pobreza
Una de las críticas que suele hacerse a los programas de transferencias 
condicionadas es que lo que habrían propiciado, como máximo, es la “inclusión 
por el consumo”. Campello y Gentili (2017) ofrecen una interesante crítica a 
esa visión, a partir de la experiencia del Brasil en los últimos años. Para los 
autores, la posibilidad de adquirir bienes de consumo, como un refrigerador 
o una lavadora, o de tener acceso a infraestructura básica, como el agua 
potable, el saneamiento y la electricidad, debe ser vista como una expresión 
del acceso a derechos básicos y a un estándar mínimo de ciudadanía para 
amplios contingentes de la población. Según los autores, la posibilidad de 
acceder a esos bienes y servicios no constituye una dimensión periférica de la 
desigualdad. Lo que para buena parte de la población es un bien de consumo, 
para los más pobres es un “no derecho”, una limitación muchas veces estructural 
a sus oportunidades de desarrollo. Lo que para algunos es una forma más 
de acceso diversificado a una amplia oferta de confort y bienestar, para otros 
es la base de oportunidades elementales, cuya ausencia acaba por negar 
derechos fundamentales y hasta la posibilidad de una vida digna y segura. Por 
ejemplo, tener un refrigerador supone contar con la posibilidad de conservar 
adecuadamente los alimentos, planificar la compra de productos perecibles 
o disminuir las enfermedades debidas a la contaminación de alimentos y, 
por lo tanto, está relacionado con la mejora de la seguridad alimentaria de 
las familias y la posibilidad de ahorrar. A su vez, contar con una máquina de 
lavar ropa implica una liberación significativa del tiempo empleado en realizar 
tareas domésticas, en especial para las mujeres. 
Los datos del Brasil son muy elocuentes y están relacionados con la 
ampliación de las transferencias monetarias destinadas a los hogares en 
situación de pobreza: entre 2002 y 2015, el porcentaje de hogares del primer 
quintil de ingresos que contaba con un refrigerador o una máquina de lavar 
ropa aumentó, respectivamente, de un 44,1% a un 91,2% y de un 5,4% a un 
28,9%. Asimismo, en ese período, la brecha entre el primer y el quinto quintil 
relativa al acceso a un refrigerador o congelador disminuyó de 43,2 puntos 
porcentuales a 7 puntos porcentuales. 
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de T. Campello y P. Gentili, “As múltiplas faces 
da desigualdade”, Faces da desigualdade no Brasil: um olhar sobre os que ficam 
para trás, T. Campello (coord.), Brasilia, Facultad Latinoamericana de Ciencias 
Sociales (FLACSO)/Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO), 2017.
Cuadro II.1 
América Latina y el Caribe (20 países): programas de transferencias 
condicionadas, según país, 2017
País Nombre Año de inicioa
Argentina Asignación Universal por Hijo (AUH) para protección social 2009
Ciudadanía Porteña 2005
Belice Building Opportunities for Our Social Transformation (BOOST) 2011
Bolivia (Estado 
Plurinacional de)
Bono Juancito Pinto 2006
Bono Madre Niño-Niña “Juana Azurduy” 2009
Brasil Bolsa Família 2003
Bolsa Verde 2011
Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) 1996
Chile Chile Solidariob 2002
Subsistema Seguridades y Oportunidades (Ingreso Ético Familiar) 2012
Colombia Más Familias en Acción 2001
Red Unidos 2007
Costa Rica Avancemos 2006
Ecuador Bono de Desarrollo Humano (BDH) 2003
Desnutrición Cero 2011
56 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
País Nombre Año de inicioa
El Salvador Programa de Apoyo a Comunidades Solidarias en El Salvador (PACSES) 2005
Guatemala Mi Bono Seguro 2012
Haití Ti Manman Cheri 2012
Honduras Bono Vida Mejor 2010
Jamaica Programme of Advancement through Health and Education (PATH) 2001
México Prospera (anteriormente Progresa y Oportunidades) 2014
Panamá Red de Oportunidades 2006
Bonos Familiares para la Compra de Alimentos 2005
Paraguay Tekoporâ 2005
Abrazo 2005
Perú Programa Nacional de Apoyo Directo a los más Pobres (Juntos) 2005
República 
Dominicana
Progresando con Solidaridad 2012
Trinidad y Tabago Targeted Conditional Cash Transfer Programme (TCCTP) 2005
Uruguay Asignaciones Familiares–Plan de Equidad 2008
Tarjeta Uruguay Social 2006
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/.
a La fecha de inicio se refiere al programa vigente. No obstante, en varios casos hubo programas de 
transferencias condicionadas que antecedieron a los actuales. Véase un listado de programas 
concluidos en Cecchini y Atuesta (2017).
b Si bien a partir de 2012 el principal programa en Chile es el subsistema Seguridades y Oportunidades (Ingreso 
Ético Familiar), en 2017 algunas familias todavía seguían participando en el programa Chile Solidario.
Gráfico II.2  
América Latina y el Caribe (20 países): personas en hogares perceptores de 
programas de transferencias condicionadas (PTC) y gasto público en PTC, 1996-2017
(En porcentajes de la población total y en porcentajes del PIB)
0 0,3
2,8
3,4 3,6
8,7
11,6 11,1
12,4
14,6
17,2
18,1 18,5
22,2 22,6 22,0 21,6 21,8 21,3 20,8 20,6 20,7
0 0 0,03
0,05
0,06
0,08
0,18
0,25
0,27 0,28
0,28 0,27 0,28
0,32
0,30
0,34
0,32
0,33
0,37
0,32
0,33
0,37
0
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0,35
0,40
0
5
10
15
20
25
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Po
rc
en
ta
je
 d
el
 P
IB
Po
rc
en
ta
je
 d
e 
la
 p
ob
la
ci
ón
Cobertura de personas de los PTC como porcentaje de la población total
Gasto en PTC como porcentaje del PIB
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de S. Cecchini y B. Atuesta, “Programas de transferencias 
condicionadas en América Latina y el Caribe: tendencias de cobertura e inversión”, serie Políticas 
Sociales, N° 224 (LC/TS.2017/40), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL), 2017; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de Datos de 
Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://
dds.cepal.org/bdptc/.
Cuadro II.1 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 57
Pese a la amplia cobertura de los programas de transferencias 
condicionadas, aún existe una parte de la población que vive en situación de 
pobreza y no alcanza a ser atendida, y esa proporción ha ido aumentando en 
los últimos años. Al comparar el número de personas que viven en hogares 
perceptores de estos programas con la población que vive en condiciones de 
pobreza monetaria, se observa que la cobertura de la población en situación 
de pobreza a nivel regional aumentó entre 2002 y 2014, y después bajó como 
resultado de dos situaciones que se dieron en simultáneo: la disminución 
del número de perceptores de los programas (que entre 2014 y 2017 ha 
ocurrido principalmente en el Brasil, Colombia y Guatemala) y el aumento 
del número de personas pobres (véase el gráfico II.3). Asimismo, en 2015, 
si bien en 4 de 18 países analizados el número de personas que vivían en 
hogares perceptores de los programas de transferencias condicionadas era 
igual o superior a la totalidad de la población en situación de pobreza, en 
los 14 países restantes era menor, con proporciones que variaban entre el 
7,5% (Haití) y el 84,2% (República Dominicana) (Cecchini y Atuesta, 2017). 
Gráfico II.3  
América Latina y el Caribe (20 países): personas en hogares perceptores 
de programas de transferencias condicionadas, 2002-2017a
(En porcentajes de la población en situación de pobreza)
26,9
57,6
78,2 79,4
74,0
71,1 71,3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2002 2008 2012 2014 2015 2016 2017
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe [en 
línea] http://dds.cepal.org/bdptc/; Panorama Social de América Latina, 2017 (LC/PUB.2018/1-P), 
Santiago, 2018.
a Sin tomar en cuenta los errores de inclusión (familias no pobres que reciben las prestaciones) y de 
exclusión (familias pobres que no reciben las prestaciones).
En muchos países, los montos de las prestaciones monetarias provistas 
por los programas de transferencias condicionadas son bajos en relación 
con el valor tanto de la línea de pobreza como del déficit de ingresos de la 
población en situación de pobreza (la distancia entre sus ingresos autónomos 
y la línea de pobreza), lo que significa que los hogares no podrán salir de 
esa situación por el solo hecho de recibir la transferencia. En el gráfico II.4 se 
58 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
muestra, por ejemplo, que el monto per cápita mensual de las transferencias 
monetarias condicionadas recibidas por los hogares pobres varía entre un 
2,9% (en el Estado Plurinacional de Bolivia) y un 38,6% (en el Uruguay) de su 
déficit de ingresos. Esto tiene como consecuencia que generalmente los logros 
son mayores en la reducción de la severidad y la profundidad de la pobreza 
(medidas más sensibles a cambios en la parte más baja de la distribución 
del ingreso) que en la disminución de la incidencia de la pobreza total. Los 
mayores logros se dan en los países donde el alcance de los programas es 
más amplio y los montos de las transferencias son más significativos, como 
la Argentina, el Brasil y el Uruguay (Cecchini, Villatoro y Mancero, 2019). 
Allí donde tanto la cobertura como los montos son modestos, no se aprecian 
mayores efectos, por lo menos sobre la incidencia de la pobreza monetaria 
(Cecchini y Madariaga, 2011; Cruces y Gasparini, 2013; Veras, 2009). 
Gráfico II.4 
América Latina (12 países): monto per cápita mensual de las transferencias 
condicionadas respecto del déficit de ingresos de la población en situación 
de pobreza, basado en encuestas de hogares, alrededor de 2017a
(En porcentajes del déficit de ingresos)
2,9
25,8
11,4
13,5
33,9
8,8
18,4 17,9
24,3 22,9
19,6
38,6
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
B
ol
iv
ia
 (E
st
. P
lu
r. 
de
),
20
15
B
ra
si
l,
20
17
C
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le
,
20
17
C
ol
om
bi
a,
20
17
Ec
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do
r,
20
17
El
 S
al
va
do
r,
20
17
M
éx
ic
o,
20
16
Pa
na
m
á,
20
17
Pe
rú
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20
17
Pa
ra
gu
ay
,
20
17
R
ep
.
D
om
in
ic
an
a,
20
17
U
ru
gu
ay
,
20
17
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de S. Cecchini, P. Villatoro y X. Mancero, “El impacto de las 
transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina y el Caribe”, 
2019, inédito.
a El indicador relaciona el monto de la transferencia monetaria media per cápita recibida por los hogares 
con el déficit de ingresos per cápita promedio que afecta a los pobres respecto del umbral de pobreza 
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), y considerando el ingreso de los 
hogares antes de transferencias. 
Más allá de los efectos sobre la pobreza monetaria, también es 
importante recalcar que los programas de transferencias condicionadas han 
tenido efectos positivos en el acceso de la población más pobre a las escuelas 
y los servicios de salud. En educación, los efectos en general se observan en 
incrementos de la matrícula y la asistencia escolar, en tanto que en salud se 
constatan en aumentos de cobertura de controles de crecimiento para niños, 
controles médicos preventivos y vacunaciones. También se registran resultados 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 59
positivos en el aprendizaje, el estado de salud y la situación nutricional de 
los niños y las niñas participantes, que dependen, en gran medida, de la 
cantidad y calidad de la oferta de servicios públicos (CEPAL, 2016d). 
A manera de ejemplo, en Colombia, la participación en el programa 
Familias en Acción aumenta entre 4 y 8 puntos porcentuales las probabilidades 
de terminar la secundaria (Báez y Camacho, 2011) y eleva las puntuaciones 
en las pruebas estandarizadas de matemáticas (García y otros, 2012). En 
México, el programa Oportunidades ha contribuido a reducir las brechas 
de género en la matriculación en estudios secundarios, sobre todo en zonas 
rurales (Parker, 2003), y a incrementar la matrícula y las tasas de promoción 
de los estudiantes indígenas (Escobar y González, 2002b y 2009). Asimismo, 
Rasella y otros (2013) indican que el programa Bolsa Família del Brasil ha 
contribuido a disminuir un 17% la mortalidad de los niños menores de 5 años 
entre 2004 y 2009, gracias a su efecto sobre las causas de muerte relacionadas 
con la pobreza, como la malnutrición y la disentería.
B. Efectos de los programas de transferencias 
condicionadas sobre la inclusión laboral
Según la teoría del cambio de los programas de transferencias condicionadas, 
el mejoramiento de las capacidades humanas de los niños y las niñas que 
participan en los programas debería conducir a una mejora en su inclusión 
laboral en el futuro, ya que las personas más educadas y saludables tienen 
mayores niveles de productividad. Sin embargo, como se vio en el capítulo I, 
la población más pobre y vulnerable de la región enfrenta grandes problemas 
de desempleo, informalidad, subocupación y déficit de trabajo decente, y 
no es realista pedir que los programas de protección social no contributiva 
resuelvan todas estas situaciones. Como destaca la CEPAL (2016b), para cerrar 
las brechas existentes en el mercado laboral y mejorar la inclusión laboral de la 
población más pobre y vulnerable, es necesario lograr un cambio estructural 
que conlleve mayores niveles de crecimiento, productividad y trabajo decente, 
y una mejor articulación entre la política económica, productiva y laboral y 
la política social. Asimismo, si se considera la matriz de desigualdad social 
y la cultura del privilegio que caracterizan a la región, tampoco se puede 
responsabilizar al conjunto de la población que vive en la pobreza por su 
condición y por sus altos niveles de exclusión laboral (CEPAL, 2016a y 2018a).
Frente a los problemas estructurales de los mercados laborales, que 
inciden de manera desproporcionada sobre las mujeres y los jóvenes, así 
como sobre otros grupos poblacionales que sufren desigualdades y diversas 
formas de discriminación y exclusión (como las poblaciones rurales, indígenas 
y afrodescendientes, las personas con discapacidad y los migrantes), queda 
abierta la pregunta de si el aumento de los ingresos y el fortalecimiento 
de las capacidades humanas entre los participantes de los programas de 
60 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
transferencias condicionadas efectivamente han contribuido a una mejor 
inclusión laboral, a la movilidad ocupacional y a la ruptura de la reproducción 
intergeneracional de la pobreza. 
A continuación, se analizan los datos disponibles acerca de los efectos 
de largo y corto plazo de las transferencias condicionadas sobre la inclusión 
laboral de sus destinatarios2.
1. Efectos de largo plazo
Los resultados de los estudios internacionales son variados respecto de los 
efectos de largo plazo de las transferencias monetarias para la superación 
de la pobreza sobre los indicadores de inclusión laboral de las personas que 
vivían en familias receptoras mientras eran niños. Molina y otros (2018) 
analizan alrededor de 13 evaluaciones de impacto sobre ocho programas de 
transferencias condicionadas en Camboya, Colombia, el Ecuador, Honduras, 
Malawi, México, Nicaragua y Pakistán, enfocándose en niños y niñas que 
participaron en dichos programas y que han alcanzado la edad de trabajar. 
Los autores encuentran resultados mixtos sobre el empleo y los ingresos, 
y estiman que es difícil corroborar si las ganancias a corto plazo se han 
traducido en efectos sostenibles a largo plazo. Esto se explicaría, por una parte, 
porque los exparticipantes aún son demasiado jóvenes y no han completado 
su transición hacia el mercado laboral, y, por la otra, porque el aumento de la 
escolaridad por sí solo no será suficiente para mejorar de manera sostenible 
los medios de vida en contextos donde muchos otros factores limitan las 
oportunidades económicas. Asimismo, destacan que la interpretación de los 
efectos de largo plazo sobre la inclusión laboral se complica por la interacción 
entre la escolarización adicional, las opciones disponibles en el mercado 
laboral y la poca experiencia laboral, sumado a las decisiones familiares, 
como matrimonio y reproducción. Para los autores es demasiado pronto, 
por lo tanto, para llegar a conclusiones acerca de los efectos de largo plazo 
sobre las trayectorias laborales de los exparticipantes de los programas de 
transferencias condicionadas y la ruptura intergeneracional de la pobreza. 
Sin embargo, en dos estudios recientes en los que se usan diseños 
cuasiexperimentales para medir los efectos de largo plazo del programa 
Oportunidades de México sobre niños y niñas participantes que cumplieron 
la mayoría de edad, se registran efectos positivos de largo plazo sobre la 
inclusión laboral, si bien con diferencias entre hombres y mujeres. Parker y 
Vogl (2018) estiman los efectos de largo plazo a dos décadas del lanzamiento 
del programa Progresa y encuentran que la exposición temprana (antes de los 
12 años) mejora significativamente los indicadores de inclusión laboral en la 
vida adulta. En particular, detectan que el hecho de haber participado en el 
programa aumenta entre 6 y 11 puntos porcentuales la tasa de participación 
2 Los efectos de largo plazo hacen referencia a los efectos sobre los niños y jóvenes que participaron 
en los programas y que, siendo mayores de edad, ya salieron de ellos.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 61
laboral de las mujeres y entre 30 y 40 dólares sus ingresos laborales mensuales. 
Para los hombres, los autores constatan efectos algo menores: aumentan 
en tres las horas trabajadas semanalmente, se mueven desde actividades 
agrícolas hacia actividades no agrícolas y desde el sector informal hacia el 
formal, pero el aumento en sus ingresos laborales no es estadísticamente 
significativo. Parker y Vogl (2018) concluyen así que Progresa (después llamado 
Oportunidades y actualmente Prospera), gracias a su impacto sobre las 
capacidades humanas de los participantes, ha implicado grandes ganancias 
económicas después de una generación, especialmente para las mujeres. 
Kugler y Rojas (2018), que estudian los efectos del programa 
Oportunidades a 17 años de su implementación, también estiman efectos 
positivos sobre los indicadores de participación laboral y sobre los ingresos 
laborales, pero encuentran que estos han sido mayores para los hombres que 
para las mujeres. En particular, estiman que las personas que participaron 
durante tres años en el programa aumentan 13,7 puntos porcentuales 
la probabilidad de estar ocupadas, trabajan 2,9  horas semanales más y 
ganan 1,4 pesos más por hora, con respecto a una población comparable de 
personas que nunca participaron del programa. Además, constatan que, a 
mayor cantidad de años en el programa, mayor es el impacto positivo en los 
indicadores de inclusión laboral: por cada año adicional de participación, 
aumenta 4,6 puntos porcentuales la probabilidad de estar ocupado, 3,1 las 
horas semanales trabajadas y 1,2 pesos los ingresos laborales por hora. 
Para las mujeres y los hijos de mujeres analfabetas no se encuentran efectos 
significativos sobre el aumento de los ingresos laborales, lo que refleja que 
estas enfrentan más barreras para ingresar al mercado de trabajo. A su 
vez, en un análisis que se podría definir como de medio plazo, Behrman, 
Parker y Todd (2011) analizan los cambios a 5,5 años de la implementación 
del programa Progresa. Uno de los grupos estudiados fue el conformado 
por los jóvenes que tenían entre 13 y 15 años en 1997 y entre 19 y 21 años 
en 2003, una buena proporción de los cuales se esperaría que hubiesen 
ingresado al mercado laboral. Al desagregar los resultados por sexo, los 
autores encontraron que el programa no tenía efectos significativos para los 
hombres, posiblemente porque aún se encontraban culminado sus estudios, 
si bien se constató evidencia de una cierta sustitución del trabajo agrícola 
por el trabajo no agrícola. En el caso de las mujeres, se registró un aumento 
importante y significativo de la participación laboral (6 puntos porcentuales, que 
corresponde a un aumento del 20%) y un cambio hacia el trabajo no agrícola, 
pero no se apreció un incremento significativo de la tasa de escolarización. 
Los autores estiman que las jóvenes sustituyeron en el mercado de trabajo a 
sus hermanos menores de entre 15 y 16 años, para quienes los resultados de 
corto plazo sí mostraban aumentos en los estudios y reducciones en el trabajo.
Algunas evaluaciones de largo plazo también están disponibles en 
otros países de la región. En Colombia, García y otros (2012) analizan, a diez 
años de su puesta en marcha, los efectos del programa Familias en Acción en 
la población de entre 18 y 26 años de los hogares participantes. Con relación 
62 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
al mercado laboral se encuentran pocos efectos significativos, entre los que 
se incluye el aumento de 2,5 puntos porcentuales en la probabilidad de 
empleo formal entre las mujeres de las zonas rurales. En cuanto a ocupación 
y categoría ocupacional de los hombres, no se evidencian grandes efectos. En 
el Ecuador, Araújo, Bosch y Schady (2017) analizan los efectos de largo plazo 
en la situación laboral de los niños de 9 a 15 años que participaron en los 
inicios del programa Bono de Desarrollo Humano (BDH) y que tenían entre 
19 y 25 años en 2013 y 2014. Si bien las transferencias recibidas contribuyeron 
a aumentar la proporción de mujeres jóvenes que completaron la secundaria 
(evitando su deserción escolar), no se encuentran efectos significativos en 
la participación laboral, ni para hombres ni para mujeres. En Honduras, los 
resultados del estudio de Ham y Michelson (2018) sobre la segunda fase del 
Programa de Asignación Familiar (PRAF) son mixtos y limitados, por no 
tener en cuenta los efectos de la migración. Por último, Barham, Marcous 
y Maluccio (2017) estiman los efectos de la Red de Protección Social (RPS) 
de Nicaragua en los indicadores de inclusión laboral para los hombres que 
tenían entre 9 y 12 años en 2000 y entre 18 y 21 años durante la encuesta de 
seguimiento realizada en 2010, y encuentran que las mejoras evidenciadas 
a corto plazo en la escolarización y el aprendizaje coinciden con resultados 
positivos en el mercado laboral, ya que es más probable que quienes ahora 
son hombres jóvenes realicen trabajos asalariados, emigren temporalmente 
para obtener mejores empleos y tengan ingresos más altos3. 
Cuando se analizan los efectos sobre la movilidad ocupacional 
intergeneracional, para ver si los hijos de familias en situación de pobreza 
perceptores de los programas de transferencias condicionadas mejoran 
su inclusión laboral respecto de los padres, los resultados disponibles son 
positivos, pero de pequeña magnitud. En algunos estudios cuantitativos sobre 
el impacto de Oportunidades en la movilidad ocupacional intergeneracional 
en zonas rurales, por ejemplo, se muestra que el programa tuvo una incidencia 
limitada. A diez años de implementación del programa, Rodríguez-Oreggia 
y Freije (2012) analizan la movilidad ocupacional de los jóvenes que en 2007 
tenían entre 14 y 24 años. Estiman que el 60,4% de los jóvenes varones y el 27% 
de las jóvenes mujeres permanecían en la misma categoría ocupacional que 
sus padres en términos de salarios, formalidad y calificación (frente a un 54,4% 
de los varones y un 26% de las mujeres no receptoras con características 
sociodemográficas comparables). Entre los hombres, la movilidad hacia abajo 
era del 13,7% para los usuarios de Oportunidades y del 17,3% para quienes 
no participaban del programa, mientras que para las mujeres era del 13,2% 
para las participantes y del 17,6% para las no participantes. Los autores 
concluyen que, si bien el programa incrementó la probabilidad de que los 
participantes tuvieran más años de escolaridad, no tuvo grandes efectos 
sobre el ámbito laboral. Aunque los niños destinatarios están más educados 
y saludables que sus padres después de participar por un largo período en 
3 Los autores no llevan a cabo el análisis para las mujeres.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 63
los programas, la estructura y las dinámicas del mercado de trabajo y el 
contexto macroeconómico son los que al final condicionan fuertemente la 
inclusión laboral de los jóvenes (Rodríguez-Oreggia y Freije, 2008). Por su 
parte, Yaschine, Vargas y Huffman (2018) analizan la movilidad ocupacional 
intergeneracional de jóvenes rurales de 18 a 35 años que participaron en 
Oportunidades a 20 años del inicio del programa. Los resultados muestran 
un panorama de claroscuros: la mitad de los jóvenes lograron ascender 
respecto de su ocupación de origen, pero tienen una alta probabilidad de 
tener ocupaciones en el estrato de menor jerarquía y experimentan una 
fuerte herencia ocupacional (es decir, la tendencia a mantenerse en las 
mismas ocupaciones que sus padres o madres) y barreras para el ascenso 
social. Las mujeres y los migrantes presentan tasas más altas de movilidad 
ascendente y mayor igualdad de oportunidades laborales que los hombres 
y los no migrantes, respectivamente. Los autores no encuentran diferencias 
según condición étnica.
Los resultados de Rodríguez-Oreggia y Freije (2008) y Yaschine, Vargas 
y Huffman (2018) convergen con los encontrados por el estudio cualitativo 
de González de la Rocha (2008), donde se analizan las trayectorias de los 
destinatarios de Oportunidades en las zonas rurales de México diez años 
después de su ingreso al programa en 1997, cuando eran niños, y se busca 
medir el impacto sobre su educación e inserción laboral, para analizar si el 
programa cumplió con el objetivo de romper la transmisión intergeneracional de 
la pobreza (véase el recuadro II.2). Del estudio de González de la Rocha (2008) 
se puede concluir que, a diez años de su implementación, Oportunidades 
tuvo un impacto muy limitado y poco significativo sobre la movilidad 
ocupacional intergeneracional. Su impacto opera a través del aumento del 
nivel educativo y el mejoramiento en las posiciones ocupacionales de los 
destinatarios, reduciendo la desigualdad en las dimensiones de género y 
étnica (entre los no participantes, dichas desigualdades persisten). Pese a 
las mejoras descritas, el programa no ha tenido un impacto ocupacional 
tan fuerte como se esperaba, debido a las escasas opciones laborales y 
la extrema precariedad de las estructuras de oportunidades locales. En 
las regiones con un fuerte flujo migratorio internacional, muchos de los 
exbecarios más escolarizados migran hacia otras regiones del país o hacia los 
Estados Unidos. Según González de la Rocha (2008), además de la provisión 
de servicios de mayor calidad en salud y educación, el principal desafío 
para obtener mejores resultados en el impacto ocupacional es la creación 
de oportunidades productivas y laborales que ofrezcan estabilidad a los 
trabajadores y respondan a las demandas de las áreas rurales. En particular, 
en el estudio se destaca que es esencial rescatar la actividad agrícola y 
mejorar la articulación y la difusión del conjunto de subsidios y apoyos a 
la agricultura que existen en México para que los productores rurales se 
beneficien de ellos.
64 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro II.2 
México: análisis cualitativo del impacto ocupacional  
del programa Oportunidades sobre la primera cohorte  
de niños y niñas participantes 
González de la Rocha (2008) ha dirigido uno de los mayores estudios etnográficos 
sobre el impacto de los programas de transferencias condicionadas en la situación 
socioeconómica de sus destinatarios. Para el estudio del programa Oportunidades 
(anteriormente Progresa) de México se eligieron 12 microrregiones rurales distribuidas 
proporcionalmente en cuatro estados del país: dos del norte (Sonora y Chihuahua) 
y dos del sur (Oaxaca y Chiapas). En esos estados, indígenas y no indígenas están 
en aparente igualdad de condiciones de acceso potencial a los servicios. En el 
trabajo etnográfico de campo se incluyeron observaciones directas en centros 
proveedores de servicios (escuelas, clínicas, centros y casas de salud), sitios 
laborales, eventos públicos (entregas de apoyos, asambleas ejidales y municipales, 
días de mercado) y viviendas.
Los criterios para la selección de los hogares participantes y no participantes 
fueron: i) hogares que al ingresar al programa Progresa entre 1997 y 1998 tuvieran por 
lo menos un niño o niña cursando tercero o cuarto grado de primaria, y ii) participantes 
de la misma edad y condiciones socioeconómicas que nunca recibieron los apoyos. 
Una de las preguntas centrales del estudio es: “¿La exposición prolongada de los 
hijos de los hogares incorporados tempranamente al programa cambia las opciones 
de los jóvenes en términos de su desempeño ocupacional, o forzosamente se 
mantienen en ocupaciones tradicionales (jornaleros agrícolas, campesinos)?”. Si 
bien no se analiza el acto de elegir entre una ocupación u otra, se considera si los 
jóvenes incursionan en ocupaciones distintas a las que comúnmente desempeñan 
los hombres y las mujeres de la localidad que no estuvieron expuestos al programa. 
Para estudiar el impacto del programa sobre la ocupación de los niños y 
adolescentes destinatarios se elaboró una escala ocupacional del 1 al 9 basada en la 
calificación requerida, su regularidad de realización, las prestaciones y el negocio al 
cual se inscribe. La clasificación abarca desde la ocupación tradicional rural menos 
calificada (peones o jornaleros agrícolas y pizcadores) (escala/nivel 1) hasta la propiedad 
de pequeños negocios establecidos y el desempeño de profesiones técnicas (por 
ejemplo, maestros) (escala/nivel 7). Debido a la presencia de exparticipantes en la 
universidad, se reservó un nivel a estos futuros profesionales (escala/nivel 8). Como 
era de suponer, no hay funcionarios de alto nivel ni directores de negocios formales.
A partir de esta clasificación, los investigadores construyeron tres grupos 
ocupacionales: i) uno que agrupa las escalas ocupacionales de 1 a 3 (peones agrícolas, 
pizcadores, fumigadores, fertilizadores, ayudantes de albañil, ayudantes en la venta 
de comida, empleadas domésticas, empleados en puestos de mercado, jardineros, 
empleados de tortillerías, niñeras y obreros no calificados); ii) otro que agrupa las 
escalas ocupacionales 4 y 5 (campesinos con tierras propias, empleados en comercios 
informales con salario, vendedoras de comida que ellas mismas preparan, propietarios 
de tiendas en su casa, albañiles, mecánicos y joyeros), y iii) un tercer grupo que 
incluye las escalas 6 y 7 (maestros albañiles, contratistas de plomería, encargados 
de comercios con empleados, supervisores de trabajadores, dueños de negocios 
establecidos y personas que desempeñan profesiones técnicas, como maestros). 
Los resultados muestran como principal impacto positivo que la mayoría de 
los jóvenes de entre 15 y 25 años becarios del programa declaran ocuparse como 
estudiantes. Además, el 8,3% de estos jóvenes exparticipantes cursaba estudios 
superiores en el momento de la evaluación (en especial mujeres, tanto indígenas 
como no indígenas), lo que genera la expectativa de un futuro acceso a mejores 
ocupaciones de las que hubiesen tenido sin dicho nivel de escolaridad.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 65
Cuadro 1 
México (12 microrregiones seleccionadas): jóvenes de 15 a 25 años que declaran 
el estudio como su principal ocupación, por sexo, etnia y estatus  
en el programa Oportunidades, 2008a
(En porcentajes)
Condición en el programa Sexo Etnicidad Porcentaje
Participantes Hombres Indígenas 26,6
No participantes Hombres Indígenas 12,1
Participantes Hombres No indígenas 22,9
No participantes Hombres No indígenas 23,7
Participantes Mujeres Indígenas 28,0
No participantes Mujeres Indígenas 7,4
Participantes Mujeres No indígenas 32,7
No participantes Mujeres No indígenas 10,7
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de M. González de la Rocha, “La vida después de 
Oportunidades: impacto del programa a diez años de su creación”, Evaluación externa del 
programa Oportunidades 2008: a diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007), 
Ciudad de México, Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), 2008.
a Sobre la base de una muestra de 793 personas que pertenecen a 183 hogares.
En relación con los resultados en términos ocupacionales, el programa tiene 
un impacto positivo, aunque limitado, sobre el cambio en la jerarquía ocupacional 
de los participantes indígenas. En el caso de los participantes no indígenas, tanto 
hombres como mujeres se concentran en el grupo más bajo (1-3) de manera similar 
a los no participantes. Sin embargo, mientras que no hay mujeres no indígenas 
no participantes en el estrato ocupacional 6-7, un 18,8% de las participantes se 
encuentran en dicho nivel.
Cuadro 2 
México (12 microrregiones seleccionadas): ocupaciones de jóvenes de 15 a 25 años, 
según estatus en el programa Oportunidades, sexo, etnia  
y grupos ocupacionales, 2008a
(En porcentajes)
Estrato 
ocupacional
Hombres 
indígenas 
participantes 
Hombres 
indígenas no 
participantes
 Hombres 
no indígenas 
participantes
Hombres no 
indígenas no 
participantes
Mujeres 
indígenas 
participantes
Mujeres 
indígenas no 
participantes 
Mujeres no 
indígenas 
participantes
Mujeres no 
indígenas no 
participantes
1-3 57,1 83,6 74,0 72,0 46,4 80,7 50,0 50,0
4-5 35,8 14,0 22,2 16,0 39,2 15,4 31,3 50,0
6-7 7,2 2,3 3,7 12,0 14,3 3,8 18,8 0,0
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de M. González de la Rocha, “La vida después de 
Oportunidades: impacto del programa a diez años de su creación”, Evaluación externa del 
programa Oportunidades 2008: a diez años de intervención en zonas rurales (1997-2007), 
Ciudad de México, Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), 2008.
a Sobre la base de una muestra de 793 personas que pertenecen a 183 hogares.
Según el estudio, estos jóvenes probablemente estén desempeñando el papel 
de pioneros en los nichos o estratos ocupacionales en los que se encuentran, 
por lo que es posible que en el futuro actúen como modelos y enlaces para sus 
hermanos y coterráneos más jóvenes (las redes sociales para acceder a empleos 
más formales, no manuales y que requieran cierto nivel de escolaridad son escasas 
o aún no existen en estas zonas). En su calidad de pioneros, entonces, enfrentan 
obstáculos para la movilidad porque las cohortes previas no contaban con los 
niveles de escolaridad requeridos para los empleos en estratos más altos de la 
jerarquía ocupacional.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de M. González de la Rocha, “La vida después 
de Oportunidades: impacto del programa a diez años de su creación”, Evaluación 
externa del programa Oportunidades 2008: a diez años de intervención en zonas rurales  
(1997-2007), Ciudad de México, Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), 2008.
Recuadro II.2 (conclusión)
66 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En resumen, las pruebas del impacto de los programas de transferencias 
condicionadas a largo plazo en la inserción laboral de los miembros en 
edad de trabajar de las familias participantes tienden a ser mixtas, ya que 
prevalecen las condiciones estructurales de escasas oportunidades laborales 
y productivas para la población, en especial para aquella que se encuentra 
en situación de pobreza. 
Además de las preguntas acerca de los efectos a largo plazo de los 
programas de transferencias condicionadas sobre la inclusión laboral, también 
existe un debate en torno al efecto a corto plazo de estos programas sobre 
la inserción laboral de los jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven 
en los hogares participantes. Este debate se relaciona principalmente con la 
potencial dependencia de los programas y la existencia de desincentivos a la 
participación laboral (“efecto pereza”) y a la formalización. A continuación 
se analizan los datos disponibles sobre el impacto de los programas de 
transferencias condicionadas en materia de inclusión laboral a corto plazo 
y sobre el trabajo infantil.
2. Efectos de corto plazo 
Para contribuir con datos empíricos a los debates en torno a los efectos de 
los programas de transferencias condicionadas sobre la inclusión laboral, 
aquí se informa acerca de los resultados de la revisión de 87 estudios 
cuantitativos de corto plazo en los que se evaluaron 21 programas en 13 países 
de América Latina y el Caribe en el período 1995-2013, lo que incluye tanto 
programas actualmente en operación como programas cuyas operaciones 
han cesado (véase el cuadro II.A1.1 y el recuadro II.A1.1 del anexo II.A1). Los 
estudios miden los efectos de los programas de transferencias condicionadas 
—en particular de aquellos de más larga duración, como Oportunidades 
de México (12 evaluaciones), Bolsa Família del Brasil (14 evaluaciones) y 
Familias en Acción de Colombia (10 evaluaciones)— sobre una gran cantidad 
de variables, como el ingreso laboral, las horas trabajadas, la probabilidad 
de estar ocupado o el tipo de ocupación desempeñada (por ejemplo, cuenta 
propia, trabajo asalariado o trabajo informal). Las evaluaciones de impacto 
revisadas se efectuaron utilizando diferentes períodos de análisis y sobre 
la base de una variedad de fuentes de datos, incluidos datos de encuestas 
continuas de hogares (54%), levantamientos de encuestas propias (39%), 
registros administrativos (22%) y censos (4%)4. En su mayoría, se trata de 
evaluaciones cuasiexperimentales (70%), y las metodologías más utilizadas son 
diferencias en diferencias (48%) y emparejamiento por puntaje de propensión 
(propensity score matching) (26%) (véase el recuadro II.3). 
4 Debido a que en las evaluaciones se puede utilizar una combinación de fuentes de datos, las 
cifras mencionadas entre paréntesis superan al 100%. Además, en algunos estudios se utiliza una 
combinación de fuentes primarias y secundarias.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 67
Recuadro II.3 
Metodologías de evaluación de impacto de los programas
Realizar una evaluación de impacto de un programa implica construir un 
escenario contrafactual (lo que hubiese ocurrido a los participantes de no 
haber existido el programa) y compararlo con el resultado real que se observa 
en los datos recopilados (lo que ocurrió a los participantes como resultado de 
la ejecución del programa). Un elemento clave en la evaluación de los efectos 
de cualquier programa es el diseño y tamaño de la muestra utilizada, ya que su 
adecuada definición es fundamental para minimizar los errores de estimación. 
Otro elemento esencial para la confiabilidad de los resultados es el momento 
de la evaluación y su relación con los tiempos de actuación de un programa. 
Las metodologías más utilizadas en la evaluación de impacto de los 
programas parten del modelo experimental clásico y sus variaciones de tipo 
cuasiexperimental:
• Diseño experimental clásico: este método permite estimar los efectos 
alcanzados entre los destinatarios, analizando su situación en dos 
momentos (línea de base y línea de comparación), y comparándola con 
otra similar de un grupo de control, que no participa en el programa. 
Las muestras de ambos grupos se seleccionan aleatoriamente antes del 
lanzamiento del programa. La selección de quienes participan de uno u 
otro grupo es central, dado que, para poder analizar adecuadamente las 
diferencias observadas, se requiere que entre ambos grupos no existan 
diferencias significativas en las variables consideradas relevantes para 
los posibles resultados. 
• Diseños cuasiexperimentales: son similares al diseño experimental 
clásico, con la restricción de que los grupos no se seleccionan en forma 
aleatoria. Su uso aumenta la viabilidad de la evaluación, puesto que hacer 
aleatorios todos los pasos del muestreo suele ser complejo por la propia 
dinámica de las intervenciones sociales, en particular si se consideran 
instrumentos de focalización que, justamente, tienden a seleccionar 
los participantes por características diferenciadoras definidas en los 
objetivos. Mientras más variables se utilicen para la conformación de 
los grupos, mayor será la confiabilidad de la estimación, aunque esto 
no resuelve el problema de la selección inicial. Dada esta restricción, 
lo correcto en estos casos sería no referirse a estos grupos como de 
control, sino como de comparación. 
Pueden distinguirse varios tipos de diseños cuasiexperimentales, tales como:
i) Los diseños de regresión discontinua, que son estrategias de estimación 
que aprovechan la regla de asignación del programa (por ejemplo, la edad 
o un índice de bienestar), según la cual la probabilidad de participación 
difiere considerablemente entre personas que de cualquier otra forma 
son comparables. Cualquier diferencia que se observe en las variables 
analizadas entre las personas que quedan por encima y por debajo del 
umbral fijado por la regla de asignación del programa se podrá asociar 
a las diferencias en la probabilidad de participación de cada grupo.
ii) Las técnicas de variables instrumentales, que presuponen que en 
determinadas circunstancias existe una fuerte correlación entre la 
probabilidad de participación y un factor exógeno (el instrumento) que, 
de otro modo, no tendría relación con los resultados del programa. En 
tales casos, las diferencias en los resultados de una variable de interés 
se pueden asociar a las diferencias en el valor del instrumento, pero 
únicamente por su relación con la participación en el programa, cuando 
se trate de personas que son, por lo demás, comparables.
68 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
iii) El método diferencias en diferencias, que asume la existencia de una 
heterogeneidad no observable, que no varía con el tiempo y utiliza 
información sobre los participantes y los no participantes, tanto previa 
como posterior a su participación en el programa. Si estos dos grupos 
muestran una tendencia similar en la variable estudiada, por ejemplo, en 
sus ingresos antes de la puesta en marcha del programa, las diferencias 
que se observen en las tendencias una vez finalizado el programa podrán 
atribuirse a su participación.
iv) El emparejamiento de casos, donde se busca que los participantes 
tengan un caso semejante (gemelo) en el grupo de comparación. No 
solo son semejantes a nivel grupal, sino también a nivel individual. Una 
técnica bastante difundida es la de emparejamiento por puntaje de 
propensión (propensity score matching), que permite emparejar caso 
a caso ambos grupos poblacionales, en la línea de base, a partir de un 
índice multivariado con el que se seleccionan casos de comparación 
(uno a uno) entre quienes no participan.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de R. Martínez, “Monitoreo y evaluación de las 
políticas y programas de protección social”, Instrumentos de protección social: 
caminos latinoamericanos hacia la universalización, Libros de la CEPAL, Nº 136 
(LC/G.2644-P), S. Cecchini y otros (eds.), Santiago, Comisión Económica para 
América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, y Organización Internacional del Trabajo 
(OIT), Soluciones eficaces: políticas activas del mercado de trabajo en América 
Latina y el Caribe, Ginebra, 2016.
En la revisión se encontraron 922 resultados relativos a diversos 
indicadores del mercado de trabajo, referentes tanto a aspectos de colocación 
laboral como de formalización y de trabajo infantil. En la mayoría de los 
casos (79%), los resultados son desagregados por sexo, mientras que es 
menos frecuente encontrar resultados desagregados por territorio (43%), 
edad (39%) y, sobre todo, raza o etnia (2%) (véase el diagrama II.1). Estas 
desagregaciones son relevantes, pues permiten observar las heterogeneidades 
en los resultados para un mismo indicador, desde la óptica de la matriz de 
desigualdad social (CEPAL, 2016a). 
En total, se encontró que el 45,8% de los indicadores muestran resultados 
estadísticamente significativos. Los 422 indicadores estadísticamente 
significativos, que son los que se consideran en esta revisión, muestran 
efectos mayoritariamente deseados en materia de trabajo infantil, efectos 
heterogéneos sobre la oferta laboral y efectos en su mayoría no deseados 
en materia de informalidad5. Sin embargo, los resultados varían no solo 
según el país y el programa analizado, sino también según la encuesta y la 
metodología utilizada, el año y el período de referencia, las zonas geográficas 
y las características sociodemográficas de los participantes en los programas 
analizados por los investigadores.
5 Respecto de este último resultado, cabe destacar que los 18 estudios que tocan el tema de la 
informalidad (en 5 de los cuales, los resultados no son estadísticamente significativos) solo 
cubren seis países y ocho programas. Debido a la limitada cantidad de estudios sobre el tema, es 
necesario —además de ampliarlos y profundizarlos— evitar extraer conclusiones apresuradas 
sobre los estímulos a la informalidad por parte de los PTC.
Recuadro II.3 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 69
Diagrama II.1 
América Latina y el Caribe (13 países): inclusión laboral y trabajo infantil, 
revisión de las evaluaciones de impacto de corto plazo de los programas 
de transferencias condicionadasa
13
países
Desagregaciones
Sexo (79%)
Territorio (43%)
Edad (39%)
Etnia/raza (2%)
Por ejemplo, tasa de participación, 
tasa de ocupación (desocupación), 
tasa de actividad (inactividad), 
horas trabajadas, ingresos 
laborales.
Por ejemplo, tasa de empleo 
formal (informal), probabilidad 
de empleo formal (informal), horas 
semanales trabajadas en el sector 
formal (informal).
Por ejemplo, tasa de participación 
laboral infantil, probabilidad de 
trabajo infantil, horas de trabajo 
infantil (remunerado, doméstico 
y en negocios familiares).
21
programas
87
evaluaciones de impacto
922
indicadores evaluados (100%)
Oferta/inserción laboral
195 indicadores significativos 
(46%)
Formalización laboral
67 indicadores significativos 
(16%)
Trabajo infantil
160 indicadores significativos 
(38%)
Efectos (12 países)
103 positivos (53%)
92 negativos (47%)
Efectos (6 países)
6 positivos (9%)
61 negativos (91%)
Efectos (11 países)b
30 positivos (19%)
120 negativos (75%)
10 mixtos (6%)c
422
indicadores con significación 
estadística (46%)
Fuente: Elaboración propia.
a Los países son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, 
Paraguay, Perú, República Dominicana y Uruguay. Los indicadores de impacto sobre la formalización 
laboral se refieren a la Argentina, el Brasil, Colombia, el Ecuador, México y el Uruguay. En el caso de 
Jamaica no se encontraron indicadores de impacto sobre la oferta laboral, en tanto que para Chile y la 
República Dominicana no se encontraron indicadores de impacto sobre el trabajo infantil. 
b En el caso del trabajo infantil, un impacto negativo sobre los indicadores implica que el programa 
disminuye el trabajo infantil, lo que es deseable.
c Los efectos se consideran mixtos en casos de indicadores que miden el aumento simultáneo del tiempo 
dedicado al estudio y al trabajo.
A continuación se analizan, a partir de las diversas evaluaciones 
disponibles, los efectos específicos de la participación en los programas de 
transferencias condicionadas sobre la oferta de trabajo, la formalización y la 
erradicación del trabajo infantil entre las personas que viven en condiciones 
de pobreza.
a) Oferta laboral 
La revisión de estudios llevados a cabo en 12 países de América Latina 
y el Caribe indica que los programas de transferencias condicionadas no 
constituyen un desincentivo para la inclusión laboral para la mayoría de 
los destinatarios. Como se puede apreciar en el gráfico II.5, en el 59% de los 
casos, el impacto de corto plazo de estos programas sobre la oferta laboral 
de los adultos en edad de trabajar que viven en hogares receptores no es 
estadísticamente significativo, en el 22% de los casos es positivo (contribuye 
70 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
a aumentar la oferta laboral o a mejorar las condiciones de inserción laboral) 
y en el 19% de los casos es negativo (disminuye la oferta laboral o empeora 
las condiciones de inserción laboral). Al tomar en cuenta solo los resultados 
estadísticamente significativos, el impacto de los programas sobre la inclusión 
laboral de los destinatarios fue positivo en el 53% de los casos y negativo 
en el 47% (véase el diagrama II.1). Sin embargo, al desagregar por sexo, se 
observa que entre las mujeres los efectos negativos superan los positivos, 
situación contraria a la que se registra entre los hombres. Más adelante se 
analizan las posibles razones de las diferencias según sexo.
Gráfico II.5 
América Latina y el Caribe (12 países): resultados de los efectos de corto plazo de los 
programas de transferencias condicionadas sobre la oferta laboral de los adultos en 
edad de trabajar que viven en hogares perceptores, total, mujeres y hombresa
(En números y porcentajes) 
Efecto positivo
103
(22%)
Efecto negativo
92
(19%)
No significativo
284
(59%)
A. Total
Efecto positivo
31
(43%)
Efecto negativo
41
(57%)
B. Mujeresb
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 71
Efecto positivo
39
(59%)
Efecto negativo
27
(41%)
C. Hombresb
Fuente: Elaboración propia.
a Los países son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay, 
Perú, República Dominicana y Uruguay. Los principales indicadores analizados son la tasa de 
participación, la tasa de ocupación (desocupación), la tasa de actividad (inactividad), las horas trabajadas 
y los ingresos laborales. Tratándose de diferentes indicadores, relativos a diferentes programas y países, 
los efectos que se informan se refieren a un resumen de los estudios revisados, indicativo de efectos 
deseados (positivos) o no deseados (negativos) en relación con la inclusión laboral. Véanse los efectos 
sobre indicadores específicos de los diferentes programas en las evaluaciones de impacto informadas 
según país en el recuadro II.A1.1.
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
En línea con lo encontrado en la revisión, en algunos estudios 
realizados a nivel internacional se constata que, para el total de la población, 
la oferta laboral de los adultos en edad de trabajar no baja por participar en 
programas de transferencias monetarias6. Sobre la base de pruebas controladas 
aleatorizadas efectuadas en tres países de América Latina (Honduras, México 
y Nicaragua), dos de Asia (Filipinas e Indonesia) y uno de África (Marruecos), 
Banerjee y otros (2017) muestran que los programas de transferencias 
monetarias, con o sin condicionalidades, no desincentivan la participación 
laboral de los adultos en edad de trabajar. En una revisión sistemática de 
80 evaluaciones de impacto a nivel mundial sobre transferencias monetarias, 
con o sin condicionalidades, Bastagli y otros (2016) también encuentran que 
la oferta laboral no disminuye por participar en programas de transferencias 
monetarias. En más de la mitad de los estudios revisados, los autores no 
advierten efectos estadísticamente significativos sobre la participación 
laboral y su intensidad (por lo general medida en horas trabajadas) entre 
los adultos en edad de trabajar. En la mayoría de los estudios con efectos 
significativos se hallan efectos positivos. Bastagli y otros (2016), sin embargo, 
destacan que los resultados son mixtos en cuanto al reacomodo entre trabajo 
remunerado y no remunerado. A su vez, el estudio realizado por Kabeer, 
Piza y Taylor (2012) para 11 programas de transferencias condicionadas 
6 En las revisiones sistemáticas a nivel internacional también se incluyen las evaluaciones de 
impacto llevadas a cabo en América Latina y el Caribe, por lo que se toman en cuenta algunos 
de los estudios revisados por los autores del presente libro (véase el cuadro II.A1.1).
Gráfico II.5 (conclusión)
72 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
en nueve países (Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Honduras, México, 
Nicaragua, Pakistán y Uruguay) da cuenta de efectos mixtos (que varían 
según el sexo del perceptor, la duración y el monto de las transferencias, y 
el tipo de empleo) y sin significación estadística sobre la oferta laboral de 
los adultos. Según los autores, si bien las transferencias incrementan los 
ingresos, los aumentos no son lo suficientemente grandes como para permitir 
que los hogares en condición de pobreza disminuyan las horas trabajadas. 
Asimismo, en una revisión de los efectos de los programas de asistencia 
social a nivel mundial, que incluye el análisis de transferencias monetarias 
condicionadas y no condicionadas, el Grupo de Evaluación Independiente 
del Banco Mundial (GEI, 2011) no encuentra efectos negativos sobre la oferta 
laboral de hombres y mujeres en la mayoría de los países. Por último, en 
un estudio que abarca varios países de América Latina y el Caribe, Alzúa, 
Cruces y Ripani (2010) no detectan efectos significativos sobre el empleo y 
el trabajo realizado en la agricultura por parte de los adultos participantes 
en el Programa de Educación, Salud y Alimentación (Progresa) en México, el 
Programa de Asignación Familiar (PRAF) en Honduras y la Red de Protección 
Social (RPS) en Nicaragua.
En varias evaluaciones de impacto se encuentran efectos positivos 
de los programas de transferencias condicionadas sobre la participación 
laboral de los adultos en edad de trabajar. En el Brasil, Ferro, Kassouf y 
Levison (2010) destacan que el programa Bolsa Escola, que operó entre 2001 
y 2003, incrementaba en alrededor de 3 puntos porcentuales la participación 
laboral de las madres y los padres de los destinatarios del programa. Para 
Bolsa Família, Camilo de Oliveira y otros (2007) encontraron que la proporción 
de personas que busca trabajo es significativamente mayor en los hogares 
usuarios, en comparación con los que no participan del programa. En particular, 
constataron que las mujeres que participan en Bolsa Família tienen mayores 
tasas de ocupación y búsqueda de empleo que las mujeres no destinatarias. 
Asimismo, Medeiros, Britto y Veras-Soares (2008) encontraron que las tasas 
de participación laboral en los tres deciles inferiores de la distribución del 
ingreso son más elevadas para las personas que viven en hogares participantes 
de Bolsa Família (un 73% en el primer decil, un 74% en el segundo y un 76% 
en el tercero) en comparación con las personas en hogares no destinatarios 
(un 67%, un 68% y un 71%, respectivamente). A su vez, para las zonas 
metropolitanas del Brasil, Ribas y Soares (2011) advierten una reducción 
de aproximadamente 3 puntos porcentuales en la tasa de desempleo de los 
destinatarios de Bolsa Família en edad de trabajar. Finalmente, Oliveira y 
Soares (2013) recopilan varias evaluaciones de impacto sobre el empleo y la 
informalidad, y llegan a la conclusión de que los efectos sobre el mercado 
de trabajo son muy limitados. No obstante, notan algunos efectos positivos, 
como el aumento de probabilidades de trabajo para mujeres. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 73
En Chile, en una evaluación de los primeros dos años de funcionamiento 
del programa Chile Solidario, Galasso (2011) constató un incremento de 
la participación laboral en los hogares rurales, aunque no en los urbanos. 
Larrañaga, Contreras y Ruiz (2009) también obtienen resultados positivos, pero 
de reducida magnitud, en el empleo, así como un aumento no significativo 
en la generación de ingresos autónomos en las áreas rurales. Además, 
encuentran que los hogares con jefa mujer presentan mayores incrementos 
absolutos en el ingreso y en el empleo respecto de los hogares con jefes 
hombres. Galasso y Carneiro (2007) también notan mejoras significativas 
en el ingreso por trabajo y la participación laboral en áreas rurales, y un 
efecto positivo en áreas urbanas en cuanto al aumento de la posibilidad de 
que los miembros de la familia estén inscriptos en la Oficina Municipal de 
Intermediación Laboral (OMIL), una de las condiciones mínimas previstas 
por el programa Chile Solidario para los miembros sin empleo. 
En Colombia, Núñez (2011) informa de que el programa Familias en 
Acción tiene un impacto positivo y significativo sobre la tasa de ocupación 
en los hogares urbanos. Barrientos y Villa (2013 y 2015) muestran que la 
recepción de la transferencia de Familias en Acción no origina efectos 
laborales adversos. Aunque hay efectos heterogéneos según la composición 
del hogar y el sexo de los perceptores, en general los resultados sugieren 
que el programa puede tener efectos positivos en el incremento de las tasas 
de participación entre los hogares participantes. Asimismo, Attanasio y 
Gómez (2004) encuentran que Familias en Acción tiene efectos positivos en 
la oferta laboral femenina, lo que se traduce en la probabilidad de obtener un 
ingreso laboral, especialmente en las áreas urbanas. El efecto sobre la oferta 
de trabajo de las mujeres parece ser un resultado indirecto, es decir que, 
gracias al programa, disminuye el trabajo infantil, en tanto que las madres y 
mujeres mayores aumentarían su oferta de trabajo para compensar la pérdida 
de ingreso representada por la retirada de los niños del mercado de trabajo. 
En Honduras, Galiani y McEwan (2013) presentan evidencia, respecto 
del Programa de Asignación Familiar (PRAF), de un incremento en la 
probabilidad de trabajar para la población de entre 21 y 65 años perteneciente 
al primer quintil de ingresos. A su vez, Behrman y Parker (2011) muestran 
efectos positivos sobre la oferta laboral de las mujeres, sobre todo entre los 
50 y 69 años, de las áreas rurales, que, de acuerdo con los autores, son imputables 
a las mejoras en salud que conlleva el programa. Por su parte, Bianchi y 
Bobba (2013) encuentran evidencia de que el programa Oportunidades de 
México ha sido eficaz en la promoción de la microempresa, al incrementar 
la liquidez de los hogares. Destacan que, si bien en octubre de 1997 (línea de 
base) el 25% de los destinatarios se encontraba desempleado, a lo largo del 
período de estudio (hasta 1999) un 4% lograron convertirse en emprendedores. 
74 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Otros estudios, no obstante, muestran efectos neutros o negativos. 
En la Argentina, la evaluación de impacto de la Asignación Universal por 
Hijo (AUH) realizada por Maurizio y Vázquez (2012 y 2014) concluye que la 
obtención de la transferencia monetaria no ha generado un desincentivo al 
trabajo para los adultos miembros de los hogares destinatarios, ni en términos 
de incidencia sobre la inactividad ni de la reducción en la intensidad de horas 
de trabajo o de la oferta laboral de las mujeres. 
En el Brasil, Ferro y Nicolella (2007) sugieren que Bolsa Escola no 
habría generado incentivos para que los adultos abandonaran el mercado de 
trabajo, pero que sí se registraron algunas modificaciones en la cantidad de 
horas de trabajo remunerado de las mujeres (con reducciones en las zonas 
rurales y aumentos en las zonas urbanas)7. Respecto de Bolsa Família, los 
resultados de la evaluación de Foguel y Paes de Barros (2010) muestran 
que no hay cambios significativos en la participación laboral femenina. 
En cuanto a las horas trabajadas, los autores observan un pequeño efecto 
negativo para las mujeres y un impacto significativo para aquellas que viven 
con ingresos por debajo del promedio, mientras que para los hombres no se 
encuentran efectos significativos. De Brauw y otros (2013 y 2015) encuentran 
efectos diferentes para hombres y mujeres participantes en Bolsa Família en 
áreas rurales y urbanas. En zonas rurales, las horas semanales trabajadas 
por los hombres aumentan 4,6, mientras que la proporción de mujeres que 
trabajan de forma remunerada disminuye 13 puntos porcentuales. Por otra 
parte, en las áreas urbanas hay más probabilidades de que las mujeres 
busquen un empleo. Según los autores, estos diferenciales entre mujeres 
destinatarias urbanas y rurales podrían reflejar las diferencias salariales, 
así como los costos de tiempo que implica cumplir las condicionalidades en 
cada localidad. Teixeira (2010) y Tavares (2010) también encontraron que se 
producían disminuciones de las horas de trabajo remunerado de las mujeres 
que participaban en el programa, del orden del 4% y el 10%, respectivamente. 
Según Teixera (2010), los efectos heterogéneos de Bolsa Família sobre hombres 
y mujeres dependen de la ubicación en el sector formal o informal, agrícola 
o no agrícola, y de los niveles salariales. Por último, tanto Pedrozo (2010) 
como Firpo y otros (2014) encuentran que las madres solteras o divorciadas 
que participan en Bolsa Família redujeron su oferta laboral. 
En Chile, Carneiro, Galasso y Ginja (2015) no registran efectos 
estadísticamente significativos en indicadores ocupacionales8. En una 
evaluación de impacto del programa Ingreso Ético Familiar de Chile realizada 
7 Los autores suponen que las madres rurales reducen el tiempo que destinan al trabajo remunerado 
porque necesitan pasar más tiempo cuidando a sus hijos como consecuencia de las condicionalidades 
del programa o porque deben cubrir algunas actividades domésticas antes realizadas por ellos.
8 Para mejorar la participación laboral, especialmente de las mujeres, los autores llaman a buscar 
una mayor coordinación e integración del programa Chile Solidario con otros programas de 
apoyo al empleo, así como a expandir el acceso a servicios de cuidado.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 75
por la Universidad del Desarrollo (UDD, 2014), no se encuentra evidencia 
estadística de que el programa, en promedio, genere un efecto negativo sobre 
la participación de trabajadores activos. No obstante, las mujeres participantes 
reducen su participación entre 8 y 9 puntos porcentuales en comparación 
con lo observado en los hogares no destinatarios. 
En el caso de Colombia, Attanasio y Gómez (2004) no detectaron efectos 
estadísticamente significativos de la participación en Familias en Acción 
sobre la oferta de trabajo femenino o la cantidad de horas trabajadas. Sin 
embargo, Farné, Rodríguez y Ríos (2016) encuentran un efecto significativo y 
negativo del programa de transferencias condicionadas sobre la participación 
laboral de jefes de hogar y cónyuges destinatarios del programa en áreas 
urbanas. Por su parte, Ospina (2010) señala que los hombres incrementan su 
participación en el empleo asalariado al reducir su participación en actividades 
domésticas, mientras que las mujeres incrementan su participación en dichas 
actividades. En la misma línea, los resultados de la evaluación realizada 
por el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2008) indican que las 
transferencias no tuvieron el efecto indeseable de reducir la participación 
laboral de los adultos, aunque tampoco registraron un efecto muy significativo 
de aumentarla. En zonas urbanas se observan efectos estadísticamente 
significativos del programa sobre los ingresos laborales del hogar, que se 
ubican un 9,6% por encima de los que habrían obtenido los miembros del 
hogar sin el programa. 
En el Ecuador, González-Rozada y Llerena (2011) encontraron que 
los trabajadores que viven en un hogar que recibe el Bono de Desarrollo 
Humano tienen una menor probabilidad de dejar el desempleo respecto de 
quienes viven en hogares que no perciben la transferencia, que las madres 
receptoras permanecerían desempleadas tres meses más que las madres 
no receptoras, y que tendrían una mayor probabilidad de desvincularse de 
un empleo formal. En Honduras, Benedetti, Ibarrarán y McEwan (2016) no 
observan efectos en la participación laboral de los adultos ni en el ingreso 
laboral de los destinatarios del Bono Vida Mejor. 
En México, dos años después de que los hogares comenzaran a recibir 
las transferencias y los servicios de Progresa, Parker y Skoufias (2000) no 
encontraron indicios de que disminuyeran las tasas de participación en 
el mercado laboral. Tampoco Skoufias y Di Maro (2008) hallaron pruebas 
suficientes para afirmar que se producía un aumento de la inactividad laboral 
entre los usuarios de Progresa gracias a las transferencias, pero observaron 
entre ellos (tanto hombres como mujeres) una menor probabilidad de 
autoempleo o emprendimiento. Bosch, Stampini y Bedoya (2012) concluyen 
que la expansión del programa Oportunidades no se correlaciona claramente 
con cambios en la participación de la fuerza laboral y la proporción del 
empleo asalariado formal, ni con la transición de un empleo informal al 
76 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
empleo por cuenta propia. En esa misma línea, Rubio-Codina (2010) muestra 
que el programa no parece alterar sustancialmente la asignación de tiempo 
en el mercado laboral de los adultos ni el uso del tiempo de los adultos. Sin 
embargo, Alzúa, Cruces y Ripani (2010) encuentran que Oportunidades 
reduce 2,1 puntos porcentuales la participación laboral de las mujeres, al 
tiempo que contribuye a aumentar entre un 5% y un 7% el salario pagado 
por hora de los hombres pertenecientes a hogares participantes.
Por último, es importante destacar que en algunos casos, gracias a la 
recepción de las transferencias, se encuentran señales de un mayor poder 
de negociación ante bajos salarios u otras condiciones de trabajo demasiado 
precarias o desfavorables. En las zonas metropolitanas del Brasil, Ribas 
y Soares (2011) observan que los trabajadores principales de los hogares 
destinatarios de Bolsa Família se tornan más exigentes al momento de 
buscar empleo, justamente porque pueden contar con los ingresos recibidos 
a través de las transferencias. Asimismo, en el Ecuador, González-Rozada y 
Llerena (2011) notan que, con el objetivo de encontrar un mejor trabajo, las 
personas desempleadas que reciben la transferencia del Bono de Desarrollo 
Humano aumentan el tiempo dedicado a cambiar su estado ocupacional o 
permanecen en situación de desempleo durante un período más prolongado.
i) Consideraciones sobre los efectos diferenciados en la ocupación laboral 
de mujeres y hombres
Como se puede observar en el gráfico II.5, mientras que, para los 
hombres en edad de trabajar, los efectos de vivir en un hogar receptor de 
transferencias condicionadas son mayoritariamente positivos (en el 59% de 
los casos, los indicadores de impacto estadísticamente significativos señalan 
un aumento de la oferta laboral), para las mujeres, en la mayoría de los casos 
(57%) disminuye la participación en el mercado laboral. 
Los efectos diferenciados de los programas de transferencias 
condicionadas sobre la inclusión laboral de hombres y mujeres se deben a varias 
razones, que pueden actuar en cada caso con un peso diferente, dependiendo 
de factores como el diseño de las condicionalidades, las características de 
los mercados de trabajo locales, la disponibilidad de servicios y prestaciones 
relacionadas con el cuidado (tales como centros de cuidado infantil, para 
personas mayores, personas con discapacidad o enfermos crónicos) y los 
componentes de los sistemas educativos (como la educación preescolar y la 
jornada escolar completa). 
Una primera razón es el tiempo requerido para dar cumplimiento a las 
condicionalidades de los programas (asistir a los controles de salud, llevar 
a los niños y las niñas a la escuela, tramitar los certificados de asistencia, 
asistir a programas o sesiones de capacitación y a reuniones comunitarias) y 
la carga de responsabilidad que ello representa, asignada primordialmente 
a las mujeres, por razones culturales que estarían siendo reforzadas por el 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 77
diseño de los programas (CEPAL, 2013, 2016c y 2017; Martínez Franzoni y 
Voorend, 2008; Molyneux, 2006). 
En el cuadro II.2, puede observarse la manera en que se definen, en 
el diseño de los programas de transferencias condicionadas, tanto quiénes 
deben estar a cargo del cumplimiento de las condicionalidades como quiénes 
son los receptores de la transferencia monetaria. En relación con el primer 
aspecto (quién está a cargo del cumplimiento de las corresponsabilidades), 
en el cuadro II.2 se muestra que, en 6 casos, esa tarea se asigna a las madres 
o jefas de familia, mientras que, en 12 casos, se establece que puede ser 
cumplida indistintamente por padres y madres, jefas o jefes de hogar o 
por “la familia”, lo que brinda a las familias la posibilidad de elegir al 
corresponsable y, por lo tanto, deja abierta la organización de los roles en el 
ámbito doméstico. En 10 casos no se dispone de información. En relación con 
el segundo aspecto, las reglas de operación de los 28 programas analizados 
definen como receptor o receptora de las transferencias a la madre (15 casos), 
a la madre preferiblemente (3 casos), al padre o jefe de hogar o a la madre 
o jefa de hogar, con preferencia por la madre (3 casos)9 e indistintamente al 
padre o jefe de hogar o a la madre o jefa de hogar (6 casos). En el caso del 
Bono Juancito Pinto del Estado Plurinacional de Bolivia, la transferencia se 
entrega directamente al estudiante. 
Cuadro II.2 
América Latina y el Caribe (20 países): receptores de las transferencias 
monetarias de los programas de transferencias condicionadas en operación, 
según componentes, 2017 
País Programa  (año de inicio) Componente
Receptor de la 
transferencia
A cargo del 
cumplimiento de las 
corresponsabilidades
Argentina Asignación 
Universal por 
Hijo (AUH) para 
protección social 
(2009) 
Asignación 
por hijo para 
protección social
Padre o madre, 
tutor o pariente por 
consanguinidad 
hasta el 
tercer grado, 
privilegiando 
a la madre
Padre o madre, tutor 
o pariente
Ciudadanía 
Porteña (2005) 
Subsidio a 
los hogares
Madre 
preferiblemente
…
Belice  Building 
Opportunities 
for Our Social 
Transformation, 
(BOOST) (2011) 
Transferencia 
monetaria
Madre 
preferiblemente
…
9 En el caso de Bolsa Família, del Brasil, por ejemplo, se señala que la transferencia debe ser 
entregada “preferiblemente” a la mujer (Bartholo, 2016) y, en 2007, el 87,5% de los destinatarios 
eran mujeres (Costa, 2008).
78 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
País Programa  (año de inicio) Componente
Receptor de la 
transferencia
A cargo del 
cumplimiento de las 
corresponsabilidades
Bolivia (Estado 
Plurinacional de)
Bono Juancito 
Pinto (2006)
Bono Estudiante (el 
padre, la madre 
o el tutor o tutora 
firma la planilla de 
entrega del bono)
…
Bono Madre 
Niño-Niña “Juana 
Azurduy” (2009)
Bono por controles 
bimestrales 
integrales de salud
Madre Padres y madres
Brasil Programa de 
Erradicación del 
Trabajo Infantil 
(PETI) (1996)
Bolsa criança 
cidadã
Madre Padres y madres
Bolsa Família 
(2003)
Bono básico, 
bono variable, 
bono variable 
adolescente, 
bono variable 
embarazadas, 
bono variable niños 
lactantes, bono para 
la superación de la 
pobreza extrema
Madre 
preferiblemente
Familia
Chile Subsistema 
Seguridades y 
Oportunidades 
(Ingreso Ético 
Familiar) (2012)
Bono de protección, 
bono base familiar, 
bono control de 
niño sano al día, 
bono por asistencia 
escolar, bono por 
logro escolar, 
aporte familiar 
permanente
Madre …
Colombia Más Familias 
en Acción (2001)
Bono de educación, 
Bono de nutrición
Madre Madre
Red Unidos 
(2007)
Ingreso para la 
Prosperidad Social 
Jefe o jefa 
de hogar
…
Costa Rica Avancemos 
(2006)
Transferencia 
monetaria 
condicionada
Jefe o jefa 
de hogar
Familia
Ecuador Bono de 
Desarrollo 
Humano (BDH) 
(2003)
Transferencia Madre …
Desnutrición Cero 
(2011)
Incentivo 
económico
Madre Madre
El Salvador Programa 
de Apoyo a 
Comunidades 
Solidarias en 
El Salvador 
(PACSES) (2005)
Bono de educación, 
bono de salud
Madre Familia
Guatemala Mi Bono Seguro 
(2012)
Bono de salud, 
bono de educación
Madre Familia
Haití Ti Manman Cheri 
(2012)
Componente 
escolar
Madre Madre
Cuadro II.2 (continuación)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 79
País Programa  (año de inicio) Componente
Receptor de la 
transferencia
A cargo del 
cumplimiento de las 
corresponsabilidades
Honduras Bono Vida Mejor 
(2010)
Bono de nutrición, 
bono de salud y 
bono de educación
Jefe o jefa 
de hogar, con 
preferencia 
a las mujeres
Jefe o jefa de hogar
Jamaica Programme of 
Advancement 
Through Health 
and Education 
(PATH) (2001) 
Bono de salud, 
bono de educación, 
bono de educación 
posterior a la 
secundaria, 
beneficio de base
Representante 
de la familia
Familia
México Prospera, 
programa de 
inclusión social 
(anteriormente 
Progresa y 
Oportunidades, 
1997)
Apoyo alimentario, 
apoyo para útiles 
escolares, apoyo 
para educación, 
apoyo energético, 
apoyo alimentario 
“vivir mejor”, apoyo 
infantil “vivir mejor” 
Madre Madre
Panamá Red de 
Oportunidades 
(2006)
Transferencia 
monetaria 
condicionada
Madre Madre
Bonos Familiares 
para la Compra de 
Alimentos (2005)
Transferencia 
monetaria 
condicionada
Madre …
Paraguay Tekoporâ (2005) Soporte alimentario, 
apoyo en educación 
y salud
Madre Jefa de familia 
Abrazo (2005) Bono solidario fijo Madre Familia
Perú Programa 
Nacional de 
Apoyo Directo a 
los más Pobres 
(Juntos) (2005)
Bono Jefe o jefa 
de hogar
Representante del 
hogar (padre, madre 
u otro miembro del 
hogar de entre  
18 y 80 años)
República 
Dominicana
Progresando con 
Solidaridad (2012)
Incentivo a 
la Asistencia 
Escolar, Comer 
es Primero, Bono 
Escolar Estudiando 
Progreso
Jefe o jefa 
de hogar
Familia
Trinidad y 
Tabago
Targeted 
Conditional 
Cash Transfer 
Programme 
(TCCTP) (2005)
Bono Jefe o jefa 
de hogar
…
Uruguay Tarjeta Uruguay 
Social (2006)
Transferencia Madre …
Asignaciones 
Familiares–Plan 
de Equidad (2008)
Transferencia 
monetaria 
condicionada
Jefe o jefa 
de hogar, con 
preferencia  
a la madre
…
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] http://dds.cepal.org/bdptc/.
Nota: … Información no disponible.
Cuadro II.2 (conclusión)
80 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En la gran mayoría de los casos, por lo tanto, la titularidad de la 
prestación es de la mujer, y se considera que ello ha contribuido de manera 
significativa al empoderamiento y a una mayor autonomía relativa de las 
mujeres, en comparación con la situación que se daba antes de la existencia 
del programa (Escobar y González, 2002a y 2009; Veras y Silva, 2010). En una 
investigación sobre el impacto de Bolsa Família sobre las mujeres de zonas 
rurales del Brasil con una alta concentración de pobreza, Rego y Pinzani (2014) 
subrayan la importancia de que las mujeres reciban un ingreso regular a 
su nombre —que, en la mayoría de las familias, constituye el único ingreso 
monetario y, en muchos casos, la primera experiencia de percepción de un 
ingreso regular— para el inicio de su proceso de autonomización. Según 
los autores, uno de los temas más presentes en el relato de esas mujeres es el 
hecho de que, por primera vez en sus vidas, experimentan un sentimiento 
de mayor “libertad personal” y de ser más respetadas en sus comunidades 
—incluso por parte de los comerciantes locales, que pasan a confiar en su 
capacidad de pago—, y tienen la capacidad de realizar aunque sea una mínima 
programación de sus gastos en áreas tan básicas como la alimentación y 
el vestuario10.
Si bien la evidencia es limitada, en algunos estudios se mide cómo el 
cumplimiento de las condicionalidades afecta la carga de trabajo total y el 
uso del tiempo de las mujeres en términos de distribución entre el trabajo 
doméstico no remunerado y el trabajo remunerado. Teniendo en cuenta 
que, sobre la base de la información disponible acerca del diseño de los 
programas, solo en 6 de los 28 casos analizados la responsabilidad por el 
cumplimiento de las condicionalidades es exclusivamente de la madre o jefa 
de hogar, el hecho de que esa responsabilidad recaiga sobre las mujeres en 
la práctica está relacionado, más que con el diseño de los programas, con 
la persistencia de una división sexual del trabajo tradicional que atribuye a 
las mujeres el cuidado de los hijos, y probablemente también con el hecho 
de que, en el caso de un porcentaje importante de las familias con hijos en 
situación de pobreza, la madre no cuenta con una pareja. 
En el caso de México, en la evaluación de Progresa realizada por 
Parker y Skoufias (2000), con datos a un año del lanzamiento del programa, 
se encuentran indicios de que el tiempo que las mujeres dedican a cumplir 
sus requisitos es significativo (aunque los resultados no pueden tomarse como 
definitivos debido al corto período de referencia utilizado). Las mujeres son 
más propensas a informar de que invierten tiempo tanto en llevar a otros 
miembros del hogar a los centros educativos y de salud (aproximadamente 
10 Es importante señalar que, en otros programas y políticas sociales, como los programas de vivienda 
o la reforma agraria, otorgar la titularidad preferencial (de la vivienda o de la tierra) a las mujeres 
se considera un elemento relevante para su empoderamiento y para la defensa y afirmación de 
sus derechos (véase, por ejemplo, para el caso del Brasil, Abramo, 2007). 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 81
1,6 horas diarias, lo que equivale a entre 8 y 11 horas semanales), como en 
tener una mayor participación en las actividades comunitarias (alrededor 
de 2,8 horas diarias, equivalentes a entre 14 y 18 horas semanales). Además, 
los autores detectaron que el tiempo dedicado al cumplimiento de las 
condicionalidades depende de la composición demográfica del hogar y de 
la distancia a la que este se encuentra de los sitios donde se proporcionan 
los servicios. En particular, Parker y Skoufias (2000) constataron un notable 
aumento entre las mujeres de 18 a 24 años, posiblemente asociado al hecho 
de que este grupo es el que tiene mayor número de hijos menores de 5 años 
que necesitan más revisiones preventivas de salud y nutrición. Escobar y 
González (2002b) detectan casos de mujeres que no asisten a sus empleos 
remunerados por acudir a las juntas del programa. Sin embargo, las mujeres 
reconocen que están dispuestas a asumir estas cargas extra a fin de brindar 
mejores oportunidades a sus hijos. A su vez, los hallazgos de Espinosa (2006) 
muestran que Oportunidades es valorado por las destinatarias porque, además 
de cubrir sus necesidades, mejora su calidad de vida. Las participantes identifican 
el cumplimiento de las condicionalidades como parte de “su trabajo”, que 
combina cuidado del hogar y diversas actividades económicas. Gammage y 
Orozco (2008), a partir de la Encuesta Nacional sobre Uso del Tiempo (ENUT) 
de 2002, estiman que los hogares invierten, en promedio, 18,24 horas anuales 
(o 1,6 horas mensuales) en el cumplimiento de condicionalidades asociadas a 
la salud y a la alimentación (incluidos tiempos de consulta, espera y traslado, 
y asistencia a talleres de medicina preventiva), y que el 92% de ese tiempo 
(aproximadamente 17 horas anuales, o 1,4 horas mensuales) es proporcionado 
por las mujeres. Además, las mujeres destinan 13,42 horas anuales (1,1 horas 
mensuales) a la recepción de la transferencia monetaria. 
En el caso de Guatemala, con respecto a la participación en Mi Familia 
Progresa, Gammage (2010) estima el valor del tiempo extra que las mujeres 
deben destinar a las labores domésticas no remuneradas como resultado 
de la disminución del trabajo infantil. Toma como referencia los resultados 
obtenidos por Parker y Skoufias (2000) en México, donde se señala que, en 
promedio, el trabajo infantil se reduce 10 horas semanales. Si se calcula 
que esta reducción es equivalente a una transferencia de tiempo de trabajo 
doméstico para un adulto de 8 horas semanales, el monto de la transferencia 
del programa no logra compensar del todo el costo extra del uso del tiempo 
(dado el aumento del trabajo no remunerado) que asumen principalmente 
las mujeres.
Asimismo, un estudio realizado por la CEPAL (2013) sobre el Bono de 
Desarrollo Humano del Ecuador muestra que, al comparar a las mujeres que 
reciben transferencias con las mujeres en situación de pobreza que no son 
receptoras, los dos grupos dedican el mismo número de horas al trabajo en 
el mercado laboral (12 horas semanales). Sin embargo, las receptoras de las 
82 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
transferencias destinan más tiempo al trabajo doméstico y de cuidado no 
remunerado (38 horas semanales frente a 33 horas semanales dedicadas por 
las mujeres no participantes). Vale la pena destacar que en esta comparación 
las mujeres participantes tienen diferentes perfiles (además de su condición 
de pobreza) con relación a las no participantes (por ejemplo, puede ocurrir 
que las mujeres participantes tengan más hijos y que, por lo tanto, dediquen 
más tiempo al trabajo de cuidado, independientemente de la participación 
en el programa). 
Por otra parte, en Colombia, Canavire-Bacarreza y Ospina (2015) analizan 
cómo los participantes del programa Más Familias en Acción mayores de 
10 años distribuyen el tiempo desempeñando actividades en el mercado de 
trabajo, el trabajo doméstico y la educación. Los resultados indican que los 
hombres mayores de 18 años incrementan su participación en el empleo 
asalariado a expensas del trabajo doméstico y las mujeres mayores de 18 años 
aumentan el trabajo doméstico 0,38 horas diarias más en comparación con el 
grupo de control. Las mujeres menores de 18 años del grupo de tratamiento 
experimentan un incremento de 1,09 horas diarias de trabajo doméstico en 
relación con las menores de edad en el grupo de control. 
Los efectos del aumento de la carga de trabajo no remunerado para las 
mujeres podrían corregirse considerando en el diseño de los programas la 
corresponsabilidad de hombres y mujeres en el cuidado (Rico y Robles, 2016), 
fomentando una cultura de corresponsabilidad dentro del hogar en el 
cumplimiento de las condicionalidades y fortaleciendo los sistemas y 
servicios de cuidado y otros mecanismos que pueden contribuir a reducir la 
carga de trabajo doméstico no remunerado (por ejemplo, la jornada escolar 
completa o los restaurantes populares). Esto sería importante sobre todo en 
los sectores pobres, donde las familias no están en condiciones de acceder a 
soluciones de mercado para resolver los problemas que conlleva el cuidado 
de niños, ancianos, enfermos y personas con discapacidad. Asimismo, se 
ha notado que la carga por el cumplimiento de las condicionalidades es 
más fuerte para las madres solteras o divorciadas, puesto que, al no tener 
apoyo en el hogar, optarían por salir del mercado de trabajo para atender 
las obligaciones del programa. 
Por otro lado, se argumenta que los programas de transferencias 
condicionadas pueden contribuir a reducir la carga de trabajo de cuidado 
no remunerado debido a los mayores niveles de asistencia escolar de niños y 
niñas, y a sus mejores condiciones de salud (CEPAL/OIT, 2014). Para el caso 
de Progresa de México, Parker y Skoufias (2000) encuentran que algunas 
mujeres tuvieron la oportunidad de destinar más horas semanales a trabajar 
de forma remunerada debido al mayor tiempo disponible ante el incremento 
de la asistencia escolar de sus hijos. Asimismo, para Bolsa Família, Camilo 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 83
de Oliveira y otros (2007) constatan que las mujeres que participaban en el 
programa tenían mayores tasas de ocupación y búsqueda de empleo que las 
que no eran destinatarias. Chitolina, Foguel y Menezes-Filho (2013 y 2016) 
analizan los efectos del Beneficio Variable Joven (Benefício Variável Jovem), 
incluido en 2007 como parte de las prestaciones otorgadas por Bolsa 
Família, y encuentran un impacto positivo en la probabilidad de empleo de 
las madres (incremento de 4,5 puntos porcentuales), que es especialmente 
significativo en el caso de las madres en hogares rurales (9,2 puntos 
porcentuales). Al respecto, argumentan que es posible que el incremento 
de la oferta laboral de las mujeres ocurra para compensar la reducción del 
ingreso familiar debido a la disminución de trabajo de los adolescentes o 
por el mayor tiempo disponible con que cuentan gracias a su participación 
en el programa. En el caso del Bono de Desarrollo Humano del Ecuador, 
Buser y otros (2014) observan que las madres participantes en el programa 
destinan cinco horas más al trabajo remunerado en comparación con el grupo 
de control.
Una segunda razón de los efectos diferenciados de los programas de 
transferencias condicionadas sobre la inclusión laboral de hombres y mujeres 
es que recibir regularmente la transferencia, aunque sea de un monto reducido, 
permite —en especial a las mujeres, que en la región están insertas en el 
mercado de trabajo en peores condiciones que los hombres (CEPAL, 2016b)— 
no someterse a condiciones de trabajo demasiado desfavorables, ya sea por 
los bajos ingresos o por las extensas jornadas de trabajo, el largo tiempo de 
desplazamiento entre la casa y el trabajo, y la exposición a abusos (como 
ocurre con frecuencia en el caso de las trabajadoras domésticas). En la 
Argentina se ha observado un retiro del mercado laboral de las mujeres 
cónyuges que tienen ocupaciones de muy bajos ingresos (unos 50 dólares 
mensuales), principalmente en el servicio doméstico, el comercio y los 
servicios sociales, a partir de la recepción de la Asignación Universal por 
Hijo (AUH) para protección social (Bustos y Villafañe, 2011; Bustos, Giglio 
y Villafañe, 2012). En el Brasil, un estudio sobre el impacto del programa 
Bolsa Família en la autonomía de las mujeres y las relaciones de género 
parece reforzar esa hipótesis (Bartholo, Passos y Fontoura, 2017). A partir 
de una amplia revisión de la literatura y de los estudios cuantitativos y 
cualitativos sobre el tema, Bartholo, Passos y Fontoura (2017) observan, entre 
las participantes del programa, un leve aumento de la cantidad de horas 
dedicadas al trabajo no remunerado y un pequeño descenso del número de 
horas dedicadas al trabajo remunerado. Señalan, asimismo, que en todos 
los estudios cualitativos analizados en esa revisión se considera que esa 
tendencia no está relacionada con el tiempo exigido por el cumplimiento 
de las condicionalidades asociadas al programa, sino con que el hecho de 
poder contar con un ingreso regular, aunque sea de bajo monto, ofrece a 
84 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
esas mujeres la posibilidad de disminuir jornadas de trabajo muy largas 
o incluso liberarse de trabajos considerados humillantes o degradantes. 
A su vez, Medeiros, Britto y Veras-Soares (2008), que encuentran que 
en el caso de Bolsa Família existe menor probabilidad de participación 
laboral de las mujeres destinatarias jefas de hogar (en comparación con 
el grupo similar de mujeres que no reciben la transferencia), argumentan 
que en estos casos el descenso en la participación laboral femenina puede 
verse de manera positiva, puesto que salen de ocupaciones precarias y 
mal remuneradas.
Por último, una tercera razón del impacto diferenciado sobre el trabajo 
remunerado según sexo, en el caso de los hogares biparentales, podría ser el 
hecho de que en el mercado de trabajo existen marcadas brechas de ingresos 
entre hombres y mujeres, por lo que los hogares prefieren aumentar las horas 
de trabajo remunerado mejor pagadas (las de los hombres) y disminuir 
las peor pagadas (las de las mujeres). Por ejemplo, Novella y otros (2012) 
analizan en el caso de Progresa de México cómo la oferta laboral se modifica 
según la diferencia de años de estudio entre madres y padres en el hogar y 
encuentran que el incremento del número de horas trabajadas por los padres 
está concentrado en hogares donde las madres tienen menos o igual años 
de estudio. Por lo tanto, Progresa incide en la oferta laboral de las parejas 
de la muestra, reduciendo en 2,5 puntos porcentuales la probabilidad de las 
madres de estar empleadas e incrementando la oferta laboral de los padres 
(traducido en un mayor número de horas). 
Las tres razones expuestas muestran cómo el impacto diferencial de 
los programas de transferencias condicionadas para hombres y mujeres está 
conectado con dinámicas sociales y económicas subyacentes más profundas 
que deben considerarse a la hora de diseñar e implementar los programas. En 
este sentido, además de diseñar los programas sociales tomando en cuenta 
la perspectiva de género y lograr cambios culturales y el fortalecimiento 
de los sistemas de cuidado, es necesario avanzar para tratar de eliminar la 
discriminación de género en el mercado laboral.
b) Formalización
Las evaluaciones de impacto que miden el efecto de los programas 
de transferencias condicionadas sobre la inclusión en el mercado laboral 
formal de los participantes en edad de trabajar son menos frecuentes que 
las que examinan el impacto sobre la ocupación y el trabajo infantil, y se 
han realizado en la Argentina, el Brasil, Colombia, el Ecuador, México y el 
Uruguay. De las 87 evaluaciones revisadas, tan solo en 18 se analizan los 
efectos sobre la formalización laboral de los participantes y en ellas los 
resultados son preponderadamente negativos, tanto para las mujeres como 
para los hombres (véase el gráfico II.6).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 85
Gráfico II.6 
América Latina y el Caribe (6 países): resultados de los efectos de corto plazo de los 
programas de transferencias condicionadas sobre la formalización laboral de los adultos en 
edad de trabajar que viven en hogares perceptores, total, mujeres y hombresa
(En números y porcentajes) 
Efecto positivo
6
(6%)
Efecto negativo
61
(58%)
No significativo
38
(36%)
A. Total
Efecto positivo
2
(12%)
Efecto negativo
14
(88%)
B. Mujeresb
Efecto positivo
1
(8%)
Efecto negativo
11
(92%)
C. Hombresb
Fuente: Elaboración propia.
a Los países son: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, México y Uruguay. Los principales indicadores analizados son 
la tasa de empleo formal (informal), la probabilidad de empleo formal (informal) y las horas semanales trabajadas en el 
sector formal (informal). Tratándose de diferentes indicadores, relativos a diferentes programas y países, los efectos 
que se informan se refieren a un resumen de los estudios revisados, indicativo de efectos deseados (positivos) o no 
deseados (negativos) en relación con la inclusión laboral. Para conocer los efectos sobre indicadores específicos 
de los diferentes programas, véanse las evaluaciones de impacto informadas según país en el recuadro II.A1.1.
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
86 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Si bien en unos pocos casos los efectos son mixtos o incluso positivos, en 
la mayoría de los estudios se encuentran efectos no deseados de los programas 
de transferencias condicionadas sobre la formalización laboral de los adultos 
en edad de trabajar. En la Argentina se observan efectos no deseados del Plan 
Jefas y Jefes de Hogar Desocupados y la Asignación Universal por Hijo (AUH) 
sobre el empleo asalariado no registrado. En el caso del primer programa, 
Gasparini, Haimovich y Olivieri (2007) destacan que el diseño, destinado 
exclusivamente a desempleados, constituye un incentivo a la informalidad, 
dado que encontrar un trabajo formal conducía, de facto, a la exclusión del 
programa. Los datos indican que los destinatarios del Plan Jefas y Jefes de 
Hogar Desocupados pasaron a trabajos formales a tasas más bajas que los 
no participantes, por lo menos en un estado temprano de la implementación 
del programa11. A su vez, la AUH parece influir negativamente sobre la 
formalización de sus destinatarios, en particular los desempleados, los 
trabajadores por cuenta propia no registrados y los asalariados informales. 
Según Garganta y Gasparini (2012), este desincentivo es significativo tanto 
para los hombres como para las mujeres que tienen una condición laboral 
inicial de informalidad. 
En el Brasil, los resultados de distintas evaluaciones del impacto 
de Bolsa Família sobre la informalidad ocupacional de sus destinatarios 
son heterogéneos. Ribas (2014) presenta evidencia de un incremento del 
10% en la probabilidad de que los destinatarios lleven a cabo actividades 
emprendedoras y que a los efectos en el emprendimiento les siga una reducción 
significativa de la participación en el sector informal. A partir de allí se 
podría suponer que el programa ha dado una oportunidad financiera para 
que las personas desempleadas o subempleadas abran sus propios negocios. 
De Brauw y otros (2013 y 2015) muestran que el programa tiene distintos 
efectos dependiendo del área de residencia de los hogares destinatarios. 
Los autores informan de un cambio significativo en el número de horas 
de trabajo de las familias fuera del sector formal en las áreas urbanas, 
mientras que este tipo de cambio no se observa en las familias rurales. Sin 
embargo, Ribas y Soares (2011) constatan una significativa transición del 
sector formal al informal no solo en las áreas metropolitanas, sino también 
en las áreas rurales y más pobres, lo que se explica por la necesidad de los 
participantes de aprobar la verificación de ingresos y, de esta manera, no 
perder su elegibilidad para el programa. Barbosa y Corseuil (2013), por su 
parte, no encuentran efectos estadísticamente significativos del programa 
 
11 Para el panel 2004-2005, los autores encontraron que el 3,9% de los participantes se movieron del 
programa a un empleo formal (frente a un 5,7% en el grupo de control).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 87
sobre la probabilidad de la elección de informalidad entre los destinatarios 
del programa que trabajan ni en la cantidad de horas que dedican al trabajo 
formal o informal. 
En Colombia, Farné, Rodríguez y Ríos (2016) encuentran que debido 
a que la elegibilidad para el programa se pierde al aceptar un empleo 
formal, los participantes de Familias en Acción prefieren trabajar en la 
informalidad. A su vez, Barrientos y Villa (2013 y 2015) estiman el impacto 
en la formalidad por parte del programa Familias en Acción en las áreas 
urbanas. Los autores observan un efecto positivo y significativo en una 
mayor proporción de madres destinatarias que declaran tener acceso a un 
empleo formal (medido por el acceso a seguro de salud, utilizado como un 
indicador de formalidad). El impacto marginal del programa es de 3,2 puntos 
porcentuales en el incremento del trabajo formal, frente a las madres adultas 
no participantes. Esto se debe, según los autores, a que la disminución del 
trabajo infantil implica una reasignación del trabajo entre los miembros del 
hogar para compensar la pérdida de ingreso. Sin embargo, para las mujeres 
que conforman hogares con dos adultos y niños menores de 6 años los efectos 
son negativos, pero no es posible identificar los canales específicos mediante 
los cuales estos efectos operan. 
En el Ecuador, González-Rozada y Llerena (2011) encuentran que el 
Bono de Desarrollo Humano incrementa la probabilidad de que las madres 
desempleadas se vinculen a un trabajo informal o transiten de la formalidad 
a la informalidad, en comparación con las madres que no reciben dicho 
bono. En México, Bosch, Stampini y Bedoya (2012) no detectan una clara 
asociación del programa Oportunidades con el nivel de participación de la 
fuerza laboral y la formalidad. 
En el Uruguay, las evaluaciones del Plan de Asistencia Nacional a la 
Emergencia Social (PANES) (Amarante y otros, 2008, 2009 y 2011; Amarante 
y Vigorito, 2012) dan cuenta de un efecto negativo sobre la probabilidad 
de ser ocupado formal de aproximadamente 6 puntos porcentuales, una 
reducción del ingreso proveniente del trabajo formal de entre el 20% y el 
25% en los hogares destinatarios registrados en la primera encuesta de 
seguimiento, y cambios negativos en los niveles de cotización a la seguridad 
social, que son más marcados en el caso de los hombres jóvenes residentes 
en el interior del país. Bérgolo y otros (2014) también muestran un impacto 
potencialmente negativo del programa de Asignaciones Familiares del Plan 
de Equidad sobre la formalización de sus destinatarios, especialmente de las 
mujeres. La evaluación apunta a que esto se debe al diseño del programa, 
en el que el Banco de Previsión Social (BPS) —que gestiona las asignaciones 
88 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
tanto contributivas como no contributivas— realiza una reevaluación 
frecuente (cada dos meses) de los ingresos formales de los usuarios para 
definir si continúan siendo elegibles para recibir los beneficios del pilar 
no contributivo. El hecho de que los hogares que superen el umbral sean 
suspendidos durante seis meses del programa se convierte en un fuerte 
incentivo para no declarar un aumento de ingreso y permanecer en la 
informalidad o informalidad parcial. 
A la luz de estos resultados, es importante destacar que, para evitar los 
posibles desincentivos a la formalización laboral, hay que cuidar el diseño y la 
forma de operar de los programas, y que estos deberían proveer los incentivos 
correctos (CEPAL, 2017a). Para este fin, es fundamental que no se adopten 
reglas que excluyan de los programas de transferencias condicionadas a las 
familias en las que alguno de los miembros consiga un trabajo formal. La 
inserción laboral formal en el caso de los trabajadores con las características 
de la población destinataria de estos programas suele ser inestable y de corta 
duración, y estar asociada a bajos ingresos, por lo que no siempre conduce 
a superar la pobreza. En este sentido, destaca la experiencia del subsistema 
Seguridades y Oportunidades de Chile, que, con el Bono al Trabajo de la 
Mujer, premia la consecución de un trabajo formal por parte de trabajadoras 
que tienen entre 25 y 60 años, en vez de castigarlas mediante la expulsión 
del programa (CEPAL, 2017a). 
C. Efectos sobre el trabajo infantil 
Los programas de transferencias condicionadas se consideran un instrumento 
importante para combatir la infantilización de la pobreza y reducir las 
desigualdades durante las primeras etapas del ciclo de vida, que, de lo 
contrario, se reproducen y profundizan en etapas posteriores. En particular, 
se reconoce que son un dispositivo importante para erradicar el trabajo 
infantil (véase el recuadro II.4), si bien no son muchos los programas en los 
que se incorpora explícitamente este objetivo12. 
12 Dos ejemplos de programas que incluyen objetivos de este tipo son: el Programa de Erradicación 
del Trabajo Infantil (PETI) del Brasil, cuyo objetivo es sacar de la situación de trabajo a todos los 
menores de 16 años, y el programa Abrazo del Paraguay, que está dirigido a niños de hasta 14 años 
que están en situación de calle o trabajan en la vía pública, y busca contribuir a garantizar sus 
derechos a la salud, la educación y la protección social. En otros programas, el trabajo infantil ha 
sido tomado en cuenta de manera implícita, utilizando las transferencias monetarias para cubrir 
el costo de oportunidad —además del costo directo— que implica para las familias que viven en 
condición de pobreza enviar a los niños a la escuela en lugar de obligarlos a trabajar (Cecchini y 
Madariaga, 2011).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 89
Recuadro II.4 
Prevención y erradicación del trabajo infantil en América Latina y el Caribe
A partir de mediados de los años noventa, en América Latina y el Caribe se observa un importante 
esfuerzo de prevención y erradicación del trabajo infantil, a través de diversas políticas y 
estrategias innovadoras, con el apoyo significativo de la Organización Internacional del Trabajo 
(OIT) y de otros organismos y programas de las Naciones Unidas. La experiencia regional 
indica que la prevención y erradicación del trabajo infantil exige, en primer lugar, considerar 
que este constituye una grave violación de los derechos de niños, niñas y adolescentes, tal 
como se define en los convenios de la OIT, que impide el goce de otros derechos consignados 
en la Convención sobre los Derechos del Niño. 
La disminución del trabajo infantil en décadas recientes se puede atribuir a los avances 
legislativos, particularmente a la ratificación del Convenio sobre la Edad Mínima, 1973 (núm. 138) 
y del Convenio sobre las Peores Formas de Trabajo Infantil, 1999 (núm. 182) de la OIT y a la 
adecuación de las normativas nacionales para reflejar los compromisos asumidos en virtud de 
estos convenios (CEPAL, 2017). El Convenio núm. 138 de 1973 establece la necesidad de que 
los países definan una edad mínima para la admisión al trabajo que, en ningún caso, deberá ser 
inferior a la edad en que cese la escolaridad obligatoria o, en todo caso, a los 15 años, aunque 
se considera la posibilidad de que un Estado miembro “cuya economía y medios de educación 
estén insuficientemente desarrollados” pueda, previa consulta con las organizaciones de 
empleadores y trabajadores interesadas, especificar inicialmente una edad mínima de 14 años. 
Asimismo, el Convenio núm. 182 de 1999 define como peores formas de trabajo infantil todas 
las formas de esclavitud o las prácticas análogas a la esclavitud (como la venta y la trata de 
niños, la servidumbre por deudas y el trabajo forzoso u obligatorio, incluido el reclutamiento 
forzoso de niños para utilizarlos en conflictos armados), las actividades ilícitas (como el tráfico de 
drogas), la explotación sexual y el trabajo en actividades peligrosas, insalubres y degradantes. 
En América Latina, dos países (Argentina y Brasil) fijaron la edad mínima para la admisión al 
trabajo en 16 años, seis países optaron por los 15 años (Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, 
México y Uruguay) y el resto de los países se ha acogido a la excepción del Convenio núm. 138.
La prevención y erradicación del trabajo infantil exige, además, una estrategia integrada e 
intersectorial de políticas públicas en diversos ámbitos y una participación activa de la sociedad 
civil, en la que adquiere un papel muy relevante la labor de los Ministerios de Desarrollo Social, 
además de otras instancias gubernamentales, como los ministerios o las secretarías responsables 
de las áreas de educación, trabajo, salud, derechos humanos, derechos de las mujeres e 
igualdad de género, igualdad racial o defensa de los derechos de los pueblos indígenas. Entre 
los elementos centrales de esa estrategia se encuentran el fortalecimiento de la legislación 
y la inspección laboral; la oferta de una educación de calidad; la formulación de políticas y 
programas dirigidos a la superación de la pobreza y a la reducción de la vulnerabilidad de las 
familias, que permitan mejorar sus ingresos y el acceso a los servicios fundamentales, como 
los de salud y educación, y la mejora de la información y los instrumentos de identificación 
de las personas más vulnerables al trabajo infantil (OIT/CEPAL, 2018; CEPAL, 2016 y 2017; 
Abramo, 2015). La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible incorpora este tema en la 
meta 8.7, que define la necesidad de adoptar medidas inmediatas y eficaces para eliminar las 
peores formas de trabajo infantil y, a más tardar en 2025, poner fin al trabajo infantil en todas 
sus formas. Si bien las últimas mediciones globales (OIT, 2017) indican que se ha logrado 
reducir significativamente el trabajo infantil a nivel mundial, también evidencian que, a 2016, 
ni el mundo ni América Latina y el Caribe habían logrado la meta de eliminar las peores formas 
de trabajo infantil. Eso significa que hay que intensificar los esfuerzos para alcanzar esta y 
otras metas relacionadas con la erradicación del trabajo infantil.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de L. Abramo, Uma década de promoção do trabalho decente 
no Brasil: uma estratégia de ação baseada no diálogo social, Ginebra, Organización Internacional 
del Trabajo (OIT), 2015; Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Brechas, 
ejes y desafíos en el vínculo entre lo social y lo productivo (LC/CDS.2/3), Santiago, 2017; CEPAL, 
Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir 
la desigualdad en América Latina y el Caribe (LC.L/4056(CDS.1/3), Santiago, 2016; Organización 
Internacional del Trabajo (OIT), Global Estimates of Child Labour: Results and Trends 2012-2016, 
Ginebra, 2017; OIT/CEPAL, Modelo de identificación del riesgo de trabajo infantil: etodología para 
diseñar estrategias preventivas a nivel local; Lima, 2018.
90 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
La reducción del trabajo infantil entre los niños, niñas y adolescentes de 
los hogares que participan en los programas de transferencias condicionadas 
se puede lograr mediante dos canales: i) el efecto ingreso, que reduce la 
probabilidad de que las familias dependan del trabajo de los niños, niñas y 
adolescentes (para lo cual la transferencia debe percibirse como permanente 
y debe ser de un monto lo suficientemente alto), y ii) las condicionalidades, 
que concientizan a los padres sobre la importancia de la educación, y, gracias 
a la asistencia regular a la escuela, disminuyen el tiempo del que disponen 
los niños, niñas y adolescentes para participar en el mercado laboral (Fiszbein 
y Schady, 2009; Edmonds y Schady, 2012). 
Aunque los resultados de las evaluaciones de impacto varían de un 
país a otro, la revisión de 43 estudios sobre 19 programas en 11 países muestra 
que los programas de transferencias condicionadas han logrado tener el 
efecto deseable de desincentivar el trabajo infantil. Como se puede observar 
en el gráfico II.7, si bien para la mayoría de los indicadores no se encuentran 
resultados estadísticamente significativos de los programas sobre el trabajo 
infantil, en los casos estadísticamente significativos se registran sobre todo 
efectos de reducción del trabajo de niñas y niños. Por lo general, se observa que 
los niños experimentan una fuerte reducción en las actividades remuneradas, 
mientras que las niñas registran un descenso en las actividades domésticas 
no remuneradas (como limpiar, cocinar, coser o cuidar a un miembro del 
hogar). Los efectos mixtos (un 3% del total) apuntan a que educación y trabajo 
infantil no son necesariamente sustitutos, y a que, en algunos casos, los 
programas promueven la asistencia escolar, pero no evitan que los menores 
combinen el tiempo dedicado a la escuela con el que dedican al trabajo.
Gráfico II.7 
América Latina y el Caribe (11 países): resultados de los efectos de corto plazo 
de los programas de transferencias condicionadas sobre el trabajo infantil 
en hogares perceptores, total, mujeres y hombresa
(En números y porcentajes)
Efecto positivo
30
(9%)
Efecto negativo
120
(35%)
No significativo
178
(53%)
Efecto mixto
10
(3%)
A. Total
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 91
Efecto mixto
1
(3%)
Efecto positivo
7
(21%)
Efecto negativo
26
(76%)
B. Mujeresb
Efecto mixto
1
(2%)
Efecto positivo
9
(19%)
Efecto negativo
37
(79%)
C. Hombresb
Fuente: Elaboración propia.
a Un efecto negativo sobre los indicadores implica que el programa disminuye el trabajo infantil, lo que es 
deseable. Los efectos se consideran mixtos en casos de indicadores que miden el aumento simultáneo 
del tiempo dedicado al estudio y al trabajo. Los países son: Argentina, Brasil, Colombia, Ecuador, 
Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Paraguay, Perú y Uruguay. Los principales indicadores 
analizados son la tasa de participación laboral infantil, la probabilidad de trabajo infantil y las horas de 
trabajo infantil (remunerado, doméstico y en negocios familiares). Tratándose de diferentes indicadores, 
relativos a diferentes programas y países, los efectos que se informan se refieren a un resumen de los 
estudios revisados, indicativo de efectos deseados (negativos) o no deseados (positivos) en relación con 
el trabajo infantil. Para conocer los efectos sobre indicadores específicos de los diferentes programas, 
véanse las evaluaciones de impacto informadas según país en el recuadro II.A1.1.
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
Estos resultados coinciden con la revisión realizada por De Hoop y 
Rosati (2014), que incluye 23 evaluaciones de programas en América Latina 
y el Caribe y muestra que los programas de transferencias condicionadas 
disminuyen la participación en el trabajo infantil, así como las horas 
trabajadas, tanto en actividades remuneradas como no remuneradas. De Hoop 
y Rosati (2014) encuentran diferencias por sexo y descubren que los niños 
tienden a reducir su participación en actividades económicas, mientras que 
Gráfico II.7 (conclusión)
92 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
en el caso de las niñas desciende la participación en las tareas domésticas. 
Concluyen que los programas de transferencias condicionadas son un 
instrumento de política que logra mejorar el bienestar de los niños, niñas y 
adolescentes y que su impacto dependerá, en parte, de su integración con 
otras intervenciones (como la provisión de salud, educación o actividades 
antes o después del horario escolar)13. 
En la Argentina, Jiménez y Jiménez (2015) encuentran que la AUH 
disminuyó la deserción escolar y el trabajo infantil entre los adolescentes de 
14 a 17 años, sobre todo entre los jóvenes de 16 y 17 años (una reducción de 
9 puntos porcentuales), cuya actividad laboral está permitida legalmente. En 
el Brasil, tanto Pianto y Soares (2004) como Yap, Sedlacek y Orazem (2009) 
advierten que el Programa de Erradicación del Trabajo Infantil (PETI) cumple 
con su objetivo al incrementar la escolaridad y reducir en forma sustancial 
el trabajo infantil. Chitolina, Foguel y Menezes-Filho (2013 y 2016) concluyen 
que el Beneficio Variable Joven (Benefício Variável Jovem), componente de 
Bolsa Família, cumplió con el propósito de incrementar la asistencia escolar. 
No obstante, los adolescentes de entre 15 y 16 años pertenecientes al 20% de 
los hogares más pobres no abandonaron sus trabajos e incrementaron sus 
probabilidades de realizar las dos actividades al mismo tiempo. Asimismo, 
como efecto de Bolsa Escola, que estuvo vigente entre 2001 y 2003, se estima 
que, tanto en las zonas urbanas como en las rurales, disminuyó la probabilidad 
del trabajo infantil de las niñas de 6 a 15 años (Ferro, Kassouf y Levison, 2010; 
Ferro y Nicolella, 2007). No obstante, algunas evaluaciones del programa Bolsa 
Escola muestran que las transferencias no lograban compensar completamente 
a las familias por los ingresos generados a partir del trabajo infantil (Ferro y 
Nicolella, 2007; Cardoso y Souza, 2004), dado que la contribución al ingreso 
familiar de los niños trabajadores de entre 5 y 14 años representa más del 
40% del ingreso del hogar para el 17% de los hogares rurales. Según Cardoso 
y Souza (2004), Bolsa Escola incrementaba la asistencia escolar de niños y 
niñas de entre 10 y 15 años, pero no los desvinculaba del mercado laboral. 
De esta manera, lo que el programa hacía era crear una redistribución del 
tiempo del adolescente entre trabajo y escuela. 
En el caso de Colombia, el Departamento Nacional de Planeación 
(DNP, 2008) da cuenta de que Familias en Acción ha llevado a una disminución 
significativa en las tasas de participación laboral de niñas y adolescentes de 
10 a 17 años (con una reducción del 36% en áreas rurales y del 29% en áreas 
urbanas) y de niños y adolescentes en la misma franja etaria (con un descenso 
del 19% en zonas rurales14). A su vez, Ospina (2010) halla que los hogares 
13 Además, los autores encuentran que los programas de transferencias condicionadas amortiguan 
el efecto de las crisis económicas, que, cuando se presentan, pueden llevar a los hogares a utilizar 
el trabajo infantil como un mecanismo de respuesta.
14 En el caso de los niños y adolescentes de entre 10 y 17 años en zonas urbanas, en DNP (2008) se 
señala un incremento del 1,7%, pero este resultado no es estadísticamente significativo.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 93
rurales en Colombia no retiran a los niños, niñas y adolescentes de entre 
7 y 17 años de la escuela con el fin de hacerlos trabajar para enfrentar 
situaciones de crisis (desempleo de los padres, enfermedad de un miembro 
del hogar, pérdida de la cosecha y otras), pero que el trabajo infantil se lleva 
a cabo mediante la reducción del tiempo de descanso o diversión. Attanasio 
y otros (2006 y 2010) no encuentran que Familias en Acción haya tenido 
un impacto significativo en el trabajo remunerado de los niños y niñas 
participantes de entre 10 y 13 años y de los adolescentes de 14 a 17 años en 
las zonas rurales, mientras que el trabajo doméstico no remunerado se redujo 
entre 10 y 13 puntos porcentuales en las zonas urbanas. Canavire-Bacarreza 
y Ospina (2015) muestran que Familias en Acción está alcanzando su objetivo 
de reducir el trabajo infantil e incrementar la asistencia escolar; no obstante, 
las niñas aumentan el tiempo destinado al trabajo doméstico no remunerado. 
Barrera-Osorio y otros (2008), por su parte, analizaron si el programa de 
Subsidios Condicionados a la Asistencia Escolar, llevado a cabo en Bogotá 
entre 2005 y 2012, tuvo algún efecto sobre el trabajo infantil, y descubrieron 
que, dentro de la misma familia, un estudiante de 11º grado (nivel en el cual 
muchos transitan de la escuela al trabajo) seleccionado para el programa tiene 
2 puntos porcentuales más de probabilidad de asistir al colegio y trabajar 
una hora menos que un hermano que no haya sido seleccionado15. 
En el Ecuador, Edmonds y Schady (2012) muestran que el Bono 
de Desarrollo Humano causa mayores efectos de reducción en el trabajo 
infantil, especialmente entre los niños y adolescentes de ambos sexos de 
entre 11 y 16 años, tanto en las actividades económicas remuneradas como 
en las no remuneradas. En Honduras, Glewwe y Olinto (2004) no hallaron 
efectos significativos del Programa de Asignación Familiar (PRAF) sobre 
el trabajo infantil. 
En México, Skoufias y Parker (2001) identificaron un descenso de la 
incidencia del trabajo infantil entre niños, niñas y adolescentes usuarios 
de Progresa y una mayor probabilidad de que pasaran más tiempo en la 
escuela. En particular, se redujo el tiempo que las niñas destinaban a labores 
domésticas no remuneradas. Aunque se aprecian reducciones tanto en su 
participación laboral como en actividades domésticas no remuneradas, no 
hay indicios de que el programa reduzca el tiempo que los niños dedican a 
realizar actividades agrícolas, tales como el trabajo de la tierra y la cría de 
animales. En consecuencia, al considerar una visión más amplia de trabajo 
se observa que un número considerable de niños destinatarios continúan 
combinando trabajo y escuela. Los autores también observaron que el tiempo 
promedio dedicado a trabajar se incrementa con la edad de los niños, lo que 
se suma a que en edades tempranas la participación laboral por lo general 
15 Este programa se asignó en forma aleatoria y los niños se seleccionaron de manera individual y 
no familiar, por lo que en una misma familia podía haber niños participantes y no participantes. 
Además, las transferencias se efectuaron directamente a los estudiantes y no a los padres.
94 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
se concentra en trabajos no asalariados (principalmente por cuenta propia o 
como familiares no remunerados). El porcentaje de niños y adolescentes en 
trabajos remunerados comienza a exceder el porcentaje de niños y adolescentes 
en otro tipo de trabajos a partir de los 14 años y, a los 16 años, la mayoría de 
los adolescentes afirman estar trabajando y percibiendo un salario por su 
trabajo. De manera similar, en Nicaragua, Maluccio y Flores (2005) estimaron 
que, como resultado de la Red de Protección Social, la proporción de niños 
de 7 a 13 años que trabajaban cayó aproximadamente 6 puntos porcentuales 
entre 2000 y 2002. Además, la fracción de niños que solo estudiaban (frente 
a los que estudiaban y trabajaban, solo trabajaban o ninguno de los dos) 
aumentó en forma significativa (del 59% al 84%) como resultado de la Red 
de Protección Social. Dammert y otros (2017) constatan, también para 
este programa, una reducción del trabajo infantil en las zonas rurales, 
especialmente para los niños y adolescentes (hombres) y en hogares de ingresos 
más bajos. 
En el Paraguay solo es posible identificar un impacto significativo en 
la reducción del trabajo infantil por parte del programa Tekoporâ para el 
grupo de niños de entre 4 y 9 años, mientras que se constata que los niños 
y las niñas de entre 9 y 14 años combinan trabajo y escolaridad, en lugar 
de abandonar por completo la primera de estas actividades. Al observar 
los resultados del grupo de comparación, no obstante, es posible afirmar 
que sin la participación en el programa Tekoporâ, la incidencia del trabajo 
infantil entre niños y niñas usuarios hubiese sido mayor. Además, se valora 
el efecto positivo del programa en la asistencia escolar de aquellos grupos 
en los que es más probable la deserción escolar (Veras, Perez e Issamu, 2008). 
En un estudio de impacto del programa Juntos del Perú, realizado cinco 
años después de su inicio, Perova y Vakis (2012) observan una disminución 
del trabajo infantil y un incremento de la asistencia escolar en el caso de 
los niños, niñas y adolescentes de 6 a 14 años. Por último, en el Uruguay, 
Amarante y otros (2008 y 2009) encontraron que la participación en el PANES 
no ocasionó una disminución significativa del trabajo infantil para los niños, 
las niñas y los adolescentes de entre 6 y 17 años.
En resumen, se puede afirmar que, por sus demostrados efectos, los 
programas de transferencias condicionadas constituyen una pieza importante 
de las estrategias nacionales de prevención y erradicación del trabajo infantil, 
junto con otros instrumentos, como la legislación y fiscalización laboral, y el 
aumento de la cobertura educativa, ya que permiten contribuir a eliminar esta 
grave vulneración de los derechos de los niños, las niñas y los adolescentes, 
que genera efectos negativos profundos y perdurables a lo largo de la vida 
(CEPAL, 2016d y 2017a).
Tras esta panorámica de los efectos a largo y corto plazo de los 
programas de transferencias condicionadas sobre la inclusión laboral y el 
trabajo infantil, a continuación se discute cómo, en la “segunda etapa” de los 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 95
programas de transferencias monetarias para la superación de la pobreza, 
están adquiriendo mayor importancia las acciones complementarias de 
inclusión laboral y productiva de los jóvenes y adultos en edad de trabajar, 
así como las acciones de acompañamiento familiar, que, en conjunto, forman 
parte de las nuevas “estrategias de salida” de estos programas. 
D. De las reglas a las estrategias de salida
En la literatura reciente sobre programas de superación de la pobreza, es 
común encontrarse con el concepto de “graduación” (Tassara, 2016; Veras y 
Orton, 2017), que se refiere a la salida de las familias participantes de dichos 
programas una vez que logran generar ingresos suficientes de manera 
autónoma. Particularmente conocido es el modelo de graduación de la 
extrema pobreza de BRAC —una organización no gubernamental (ONG) 
internacional que comenzó sus operaciones en Bangladesh—, que consiste 
en una serie de intervenciones para el mejoramiento del bienestar (entre las 
que se incluyen transferencias monetarias, capacitación y acompañamiento 
de los participantes)16. 
En lugar de “graduación”, aquí se prefiere utilizar el término “estrategia 
de salida” de los programas, ya que es sabido que la pobreza es una 
situación dinámica, en la que se puede entrar y salir, mientras que el término 
“graduación” hace pensar en el logro de una condición permanente, como en 
el caso de la obtención de un título académico. Si una persona se gradúa de 
la escuela o la universidad, obtiene un título y, a menos que lo haya obtenido 
ilegalmente, lo va a mantener a futuro, mientras que al “graduarse” de la 
pobreza no es posible garantizar que no se regrese a esa situación. De hecho, 
la generación de ingresos autónomos debe ser sostenible en el tiempo e ir 
acompañada del acceso a los servicios sociales y a la protección social. De lo 
contrario, las familias que salen de los programas regresarán rápidamente 
a la condición de pobreza. 
Si bien no todos los programas de transferencias condicionadas cuentan 
con estrategias de salida, sí cuentan con reglas de salida, en las que se detalla 
el modo en que las familias destinatarias dejarán de recibir las prestaciones. 
Esto puede ocurrir en distintas situaciones: por ejemplo, cuando sus integrantes 
pierden las condiciones de elegibilidad (como cuando los hijos superan las 
edades definidas para participar), cuando no cumplen de manera reiterada 
las condicionalidades, cuando han alcanzado el número máximo de años de 
permanencia establecido por el programa, cuando proveen información falsa 
o cuando superan el umbral de ingresos o puntaje relativo a las condiciones 
de vida establecido (véase el cuadro II.A1.2) (Cecchini y Madariaga, 2011). Para 
16 En la actualidad, el enfoque de graduación es promovido por el Banco Mundial mediante su 
Partnership for Economic Inclusion (Arévalo, Kaffenberger y de Montesquiou, 2018). Véase la guía 
técnica sobre enfoque de graduación preparada por De Montesquiou, Sheldon y Hashemi (2018). 
96 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
averiguar si las familias han superado un determinado nivel de ingresos o de 
condiciones de vida, alrededor de un tercio de los programas de la región han 
implementado procesos de “recertificación”, esto es, de reevaluación periódica 
del estado de pobreza de los hogares participantes, para lo que se necesita 
contar con registros administrativos dinámicos sobre los participantes. La 
recertificación puede ocurrir de dos formas: i) mediante la administración del 
programa, que realiza periódicamente procesos de revisión de la información 
de los participantes (por ejemplo, por medio de barridos censales de las 
comunidades), o ii) mediante los mismos participantes, que notifican a los 
oficiales del programa sobre los cambios en su elegibilidad (condiciones 
de vida, nacimiento o muerte de un miembro del hogar). La frecuencia de 
la recertificación varía de un país a otro. Por ejemplo, en Bolsa Família del 
Brasil ocurre cada dos años y en Prospera de México, cada ocho años. Si las 
familias no logran superar el umbral de pobreza, se actualiza su condición 
de destinatarias17.
Las “estrategias de salida” difieren de las simples reglas de salida de los 
programas de transferencias condicionadas, ya que las primeras se basan en 
intervenciones dirigidas a promover la salida de las familias de la condición 
de pobreza a través de una mayor capacidad de generación de ingresos 
(Paes-Sousa, Regalia y Stampini, 2013), mientras que las segundas implican 
una variedad de situaciones ya discutidas. Las estrategias de salida adoptadas 
por los programas de transferencias condicionadas en América Latina y 
el Caribe —a veces llamadas mecanismos de transición— cuentan con dos 
pilares clave: i) el acompañamiento familiar y ii) el acceso a programas de 
inclusión laboral y productiva. Según se puede apreciar en el cuadro II.A1.2, 
en lo que respecta a los programas de transferencias condicionadas de la 
región, 18 de 30 (el 60%) incluyen acciones de acompañamiento familiar y 
26 de 30 (el 86,7%) incluyen o se complementan con acciones encaminadas 
a la inclusión laboral y productiva, con una tendencia al alza en el 
período 2000-2017 (véase el gráfico II.8). 
En la lógica de los esfuerzos de acompañamiento familiar se debería 
considerar que las vulnerabilidades sociales no resultan solo de la falta de 
ingresos, sino también de múltiples formas de exclusión social a las que son 
sometidas las personas, familias y comunidades que se encuentran en una 
situación de pobreza, tales como las dificultades de acceso a servicios sociales 
o a la información, que se vinculan con los distintos ejes de la matriz de 
desigualdad social (a las desigualdades socioeconómicas se suman también 
las desigualdades de género, raciales y étnicas, territoriales y derivadas de 
la edad) (CEPAL, 2016a). 
17 Cabe destacar que en Colombia y México se adopta un puntaje diferencial para la entrada y 
salida del programa, es decir, los participantes dejan el programa si su nivel socioeconómico 
aproximado supera un umbral que es más alto que el establecido para ingresar al programa 
(Medellín y otros, 2015).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 97
Gráfico II.8 
América Latina y el Caribe (20 países): programas de transferencias 
condicionadas con componentes de acompañamiento familiar  
e inclusión laboral y productiva, 2000-2017
(En porcentajes)
33,3
42,9
55,6
78,9
86,7
0
19,0
25,9
25,0
60,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
2000 2005 2010 2012 2017
Inclusión laboral y productiva Acompañamiento familiar
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe [en 
línea] http://dds.cepal.org/bdptc/; C. Tassara (ed.), “Protección social y lucha contra la pobreza en 
Brasil, Colombia y Chile. ¿graduarse de los PTC o salir de la pobreza?”, Investigación y Desarrollo, 
vol. 24, N° 1, Barranquilla, Universidad del Norte, 2016.
Chile Solidario, hoy convertido en el programa Ingreso Ético Familiar, 
constituye una experiencia pionera en la región y fue un instrumento con el 
que se buscó superar la fragmentación de la institucionalidad social y lograr 
una acción intersectorial coordinada con el objetivo de promover la conexión 
de las familias con la variedad de prestaciones y servicios ofrecidos por el 
Estado. Esta conexión se efectuaba mediante el acompañamiento familiar 
por parte de trabajadores sociales (“apoyo psicosocial”) en el marco del 
programa Puente (Cecchini y Martínez, 2011). El acompañamiento familiar 
contó con un buen nivel de aprobación por parte de las familias, que lo veían 
como un acercamiento de un Estado que hasta entonces percibían como poco 
interesado en ellos y poco adecuado a su realidad (Larrañaga y Contreras, 2015; 
Nun y Trucco, 2008). No obstante, se ha observado que los efectos positivos 
alcanzados por quienes cumplían exitosamente el período de acompañamiento 
coincidían con que se trataba de familias que se encontraban en una mejor 
situación al comienzo de la intervención, mientras que las familias más 
vulnerables a menudo no lograban cumplir o abandonaban el programa 
antes de la finalización del período de acompañamiento (Nun y Trucco, 2008). 
Países como Colombia y Costa Rica se han inspirado en la experiencia 
chilena en materia de acompañamiento familiar. En Colombia, mediante 
la estrategia Red Unidos se busca proveer una intervención integral y 
98 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
coordinada, brindando acompañamiento permanente a las familias en 
situación de pobreza extrema y desplazamiento, y facilitando el acceso a la 
oferta de servicios sociales estatales para la consecución de 45 logros básicos 
incluidos en nueve dimensiones de desarrollo humano (ingresos y trabajo, 
habitabilidad, bancarización y ahorro, nutrición, dinámica familiar, salud, 
identificación, acceso a la justicia y educación). En Costa Rica, el programa 
Puente al Desarrollo es un mecanismo de articulación de programas y acciones 
que buscan garantizar el acceso a la oferta de bienes y servicios públicos, y 
brindar oportunidades de independencia económica a las familias que se 
encuentran en situación de pobreza; los trabajadores sociales (“cogestores”) 
se encargan de dar seguimiento y monitoreo al avance de las familias.
A su vez, mediante el acceso de los adultos en edad de trabajar a 
programas de inclusión laboral y productiva, en varios países se busca 
fomentar una salida de la pobreza que sea sostenida en el tiempo. A dos 
décadas de la implementación de los primeros programas de transferencias 
condicionadas, se ha hecho evidente la falta de mecanismos para fomentar 
la inclusión laboral y la generación autónoma de ingresos tanto de los 
jóvenes recién egresados de los programas como de los adultos en edad 
de trabajar que integran las familias receptoras de las transferencias. Es 
así como actualmente una preocupación común en los países la región es 
combinar las transferencias monetarias destinadas a asegurar determinados 
niveles de vida a corto plazo y las condicionalidades orientadas a favorecer 
el aumento de las capacidades humanas a largo plazo, con programas 
tendientes a mejorar las condiciones de inclusión laboral y generación de 
ingresos actuales y futuras de sus destinatarios. Esto ha contribuido al gran 
crecimiento de los programas de inclusión laboral y productiva en la región 
(véase el capítulo III).
Las intervenciones orientadas a mejorar la inclusión laboral y productiva 
de los participantes de los programas de transferencias condicionadas 
pueden ser de dos tipos: i) directas, o sea, llevadas a cabo por las propias 
instituciones que ejecutan los programas (Ministerios de Desarrollo Social 
u otras autoridades sociales), o ii) complementarias, facilitando el acceso 
a programas interinstitucionales o llevados a cabo por otras instituciones 
del Estado (como los Ministerios de Trabajo)18. El programa Ingreso Ético 
Familiar de Chile, por ejemplo, busca favorecer el acceso de los usuarios 
a programas sociolaborales que consisten en: i) sesiones de habilitación 
orientadas a superar las barreras de entrada que enfrentan las personas 
destinatarias al querer ingresar al mercado laboral; ii) sesiones de apresto 
orientadas a la generación de competencias blandas; iii) reforzamiento y 
creación de competencias técnicas a través de sesiones de capacitación, y 
18 El programa Prospera de México, por ejemplo, tiene una serie de acuerdos y convenios con otras 
instituciones del Estado que permiten a sus destinatarios tener acceso prioritario a programas de 
capacitación laboral y programas productivos.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 99
iv) intermediación laboral que acerque la oferta y la demanda de trabajo 
(Cecchini, Robles y Vargas, 2012). En el Paraguay, el programa Tenonderã 
provee asistencia financiera para emprendimientos productivos, priorizando 
a las familias que se encuentran en las últimas etapas del programa Tekoporâ. 
En el Perú, el programa productivo Vamos a Crecer (llamado Haku Wiñay 
en la sierra y Noa Jayatai en la selva), vinculado al programa Juntos, está 
orientado a los hogares rurales en situación de pobreza y extrema pobreza 
con niños, niñas, adolescentes de hasta 19 años y gestantes. En la República 
Dominicana, mediante el programa Progresando con Solidaridad se instalan 
Centros de Capacitación y Producción Progresando (CCPP) y Centros 
Tecnológicos Comunitarios (CTC) en donde se ofrece acceso y capacitación en 
tecnologías de la información. A su vez, a los destinatarios del programa de 
transferencias monetarias condicionadas focalizadas (Targeted Conditional 
Cash Transfer Programme (TCCTP)) de Trinidad y Tabago se les ofrece acceso 
a programas de capacitación técnica y profesional, microemprendimiento 
y planificación financiera. Además, los usuarios elegibles deben registrarse 
en las agencias de empleo.
Pese a la existencia de todas estas acciones, la implementación de 
estrategias sostenibles de salida constituye un gran desafío para los programas 
de transferencias condicionadas porque no es simple evaluar de manera 
precisa cómo y cuándo los participantes que están logrando generar suficientes 
ingresos laborales autónomos pueden salir de los programas sin volver a caer 
en la pobreza. Uno de los principales retos es establecer una estrategia de 
salida apropiada que no interrumpa arbitrariamente el apoyo a las familias 
participantes, especialmente cuando aún tienen niños en edad escolar, ni 
aumente los costos administrativos debido a las excesivas reevaluaciones 
(Stachowski, 2011). En Chile Solidario, por ejemplo, la participación en el 
programa estaba regulada por un mecanismo de transición que incluía 
una disminución progresiva de las visitas de los apoyos familiares y las 
transferencias monetarias, y la prolongación de algunas prestaciones 
más allá del tiempo que duraba el acompañamiento familiar (Cecchini y 
Madariaga, 2011).
También es importante recalcar que la eventual salida de un programa no 
tiene que significar de ninguna manera la salida de los sistemas de protección 
social. Este es un punto clave, porque en muchos casos los programas de 
transferencias condicionadas han representado una verdadera puerta de 
entrada a la protección social al permitir a millones de familias que viven en 
condición de extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad recibir transferencias 
monetarias del Estado para satisfacer sus necesidades básicas. Desde un 
enfoque de derechos, es necesario asegurar que las familias que salgan 
de esos programas sigan incluyéndose en otros programas contributivos 
o no contributivos de protección social para evitar volver a un “vacío” de 
protección (Cecchini y Martínez, 2011; Huda, 2012).
100 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Por último, cabe destacar que, si bien los programas de transferencias 
condicionadas pueden tener efectos positivos sobre la satisfacción de las 
necesidades básicas, el fortalecimiento de las capacidades humanas y el 
mejoramiento de la inclusión laboral de las personas que viven en condición 
de pobreza, así como sobre la reducción del trabajo infantil, no tienen la 
capacidad de incidir en las dimensiones estructurales y en las dinámicas de 
los mercados laborales —ni es ese su objetivo—. Los bajos niveles de inclusión 
laboral y productiva derivan de la dinámica económica y de un estilo de 
desarrollo concentrador, excluyente y precarizador, que no genera suficiente 
empleo y que muchas veces no cumple con los requisitos del trabajo decente. 
Cabe entonces llamar la atención sobre la necesidad de estrechar los 
vínculos entre política social y política económica y productiva, tanto a 
nivel nacional como de los diferentes territorios, y de repensar el estilo de 
desarrollo para que se logre una efectiva doble inclusión (social y laboral). 
Para erradicar la pobreza en los países de la región, es necesario tanto lograr 
un crecimiento económico inclusivo, con creación de trabajo decente, como 
implementar políticas públicas redistributivas, entre las que se incluyen la 
universalización del acceso a los servicios sociales (como salud y educación), 
así como a la vivienda y la infraestructura básica, y el fortalecimiento de 
sistemas integrales de protección social. Los programas de transferencias 
condicionadas son una pieza importante de las políticas públicas de superación 
de la pobreza, pero no se puede pretender que ese gran objetivo se logre solo 
mediante este instrumento.
E. Conclusiones
A partir de la revisión de los estudios disponibles acerca de los efectos a 
corto y largo plazo de los programas de transferencias condicionadas sobre 
la inclusión laboral de los miembros en edad de trabajar de las familias que 
participan en dichos programas, así como sobre el trabajo infantil, es posible 
formular las siguientes reflexiones:
a) Como se afirma en el capítulo I, no se debe pedir a los programas 
de transferencias condicionadas más de lo que estos pueden 
ofrecer. Los objetivos centrales para los cuales han sido diseñados 
e implementados son sustentar el consumo de las familias en 
situación de pobreza o extrema pobreza y contribuir al desarrollo 
de las capacidades de sus miembros, en especial de los niños, 
niñas, adolescentes y jóvenes. 
b) La inclusión laboral y productiva de las personas en situación 
de pobreza, sin duda un objetivo muy importante para superar 
dicha condición y lograr la autonomía económica, depende de la 
dinámica de la estructura productiva y, en especial, de los mercados 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 101
de trabajo locales, que suelen ser el ámbito principal de inserción 
económica de este contingente de la población. En general, esos 
mercados de trabajo se caracterizan por ofrecer escasas opciones 
y oportunidades laborales y productivas, y difieren de manera 
significativa en función de si su ámbito es el rural o el urbano, y 
según el país en que se localizan y las distintas coyunturas que 
se presentan a lo largo del período analizado. 
c) Para contribuir efectivamente a la superación de la pobreza, 
los programas de transferencias condicionadas deben estar 
articulados con otros programas y estrategias dirigidos a la 
creación de oportunidades productivas y laborales en el ámbito 
rural y el urbano (como las estrategias de desarrollo productivo, 
la formalización laboral o la mejora de las condiciones de trabajo), 
es decir, con políticas orientadas a aumentar la generación de 
empleo y mejorar su calidad.
d) El impacto de los programas de transferencias condicionadas en 
términos de inclusión laboral o aumento de los ingresos laborales 
tiende a ser mixto, a causa de las condiciones estructurales y de 
aspectos relacionados con su diseño y gestión, ya que, si bien 
tienen elementos comunes, también presentan diferencias. En 
particular, se observan efectos diferenciados entre hombres y 
mujeres. En general, los efectos son más positivos en el caso de 
los hombres, pero también se registran algunos ejemplos en que 
han sido iguales o incluso superiores en el caso de las mujeres. 
e) En el caso de las mujeres, el impacto de los programas de 
transferencias condicionadas en la ampliación de sus oportunidades 
de inserción laboral (sobre todo en empleos formales) depende 
significativamente de la disponibilidad de servicios y sistemas 
de cuidado, imprescindibles para disminuir la elevada carga de 
trabajo doméstico y de cuidados no remunerado que soportan, 
especialmente aquellas que forman parte de familias de menos 
recursos (CEPAL, 2017b).
f) A pesar de las limitaciones apuntadas por los estudios en lo que se 
refiere al impacto de los programas de transferencias condicionadas 
en la movilidad ocupacional intergeneracional —un elemento 
fundamental para la ruptura del ciclo intergeneracional de la 
pobreza—, debido a los mismos condicionantes estructurales de 
los mercados de trabajo, algunos estudios —como el realizado 
por González de la Rocha (2008) en el caso de México— indican 
que estos repercuten de manera significativa en la reducción de 
las desigualdades étnicas y de género. Se registra un aumento de 
la presencia en nichos o estratos ocupacionales más calificados de 
las mujeres que participan en dichos programas —en especial de 
las mujeres indígenas—, que desempeñan el papel de “pioneras” 
en relación con sus familias o grupos de origen.
102 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
g) Contar con las transferencias aumenta el poder de negociación y la 
capacidad de los participantes de los programas de no someterse 
a condiciones de trabajo demasiado desfavorables. En algunas 
situaciones, esto incluso puede significar retirarse de situaciones 
de trabajo con esas características y volver de manera temporal 
a una situación de “inactividad” o de desempleo o búsqueda 
de empleo. 
h) A pesar de la heterogeneidad de las situaciones encontradas y de 
la necesidad de seguir realizando estudios y evaluaciones sobre 
los efectos de los programas de transferencias condicionadas en 
diversos aspectos de la inclusión laboral, los datos empíricos no 
corroboran el argumento del “efecto flojera”, es decir, de que los 
programas tendrían el efecto de desincentivar la participación 
laboral de las personas y su esfuerzo por insertarse en el mercado 
de trabajo.
i) Con relación al argumento de que los programas de transferencias 
condicionadas estarían incentivando la informalidad, los datos 
son insuficientes, debido al pequeño número de evaluaciones 
realizadas y a la falta de representatividad estadística de varias 
de ellas. Sin embargo, se reconoce que es válida la preocupación 
de que eso pueda ocurrir. Para evitar los posibles desincentivos 
a la formalización, es necesario cuidar el diseño y la forma de 
operar de los programas, que deberían proporcionar los incentivos 
correctos (CEPAL, 2017a). Para este fin, es fundamental que no se 
adopten reglas que excluyan de los programas de transferencias 
condicionadas a las familias en las que alguno de los miembros 
consiga un trabajo formal. La inserción laboral formal en el 
caso de los trabajadores con las características de la población 
destinataria de los programas de transferencias condicionadas es 
frecuentemente inestable y de corta duración, y está asociada a 
bajos ingresos, por lo que no siempre conduce a superar la pobreza.
j) Por último, es posible afirmar que los programas de transferencias 
condicionadas constituyen una pieza importante de las estrategias 
nacionales de prevención y erradicación del trabajo infantil, junto 
con otros instrumentos, como la legislación y fiscalización laboral 
y el aumento de la cobertura educativa. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 103
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Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 127
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Recuadro II.A1.1 (continuación)
132 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
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Recuadro II.A1.1 (continuación)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 133
República Dominicana
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Fuente: Elaboración propia.
a Entre paréntesis se indican los años de operación de los programas.
Recuadro II.A1.1 (conclusión)

Capítulo III
Programas de inclusión laboral y productiva
Introducción
La exclusión del mercado laboral y la ocupación en sectores de baja 
productividad —en trabajos mal pagados y desprotegidos— constituyen 
un núcleo especialmente preocupante en la cadena de reproducción de la 
pobreza y las desigualdades. En años recientes, habida cuenta de que las 
transferencias monetarias a las familias con niños y a las personas mayores 
por sí solas no pueden romper el círculo vicioso de reproducción de la pobreza 
y de que no todos los adultos en edad de trabajar son igualmente vulnerables 
al desempleo ni cuentan con las mismas posibilidades de acceso al trabajo 
decente, incluso en fases de crecimiento (Rossel y Filgueira, 2015), en los 
países de la región se han implementado de manera creciente programas 
públicos de inclusión laboral y productiva1.
En este capítulo se analizan los programas sociales en curso que tienen 
el objetivo de fomentar la inclusión laboral y productiva de jóvenes y adultos 
en edad de trabajar que viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, 
facilitando su vinculación con el mercado laboral y promoviendo la generación 
1 Si bien se reconoce también la existencia de programas llevados a cabo por organizaciones no 
gubernamentales y fundaciones privadas (véase el recuadro III.1), así como la importancia de 
las políticas de apoyo a la agricultura familiar (véase el recuadro III.3) y a la economía solidaria, 
la recopilación sistemática de esas experiencias sobrepasa los límites de este libro. Asimismo, 
pese a que, en el período considerado, algunos países de la región han desarrollado estrategias 
integradas de inclusión laboral y productiva en el ámbito rural o urbano, como el Plan Brasil sin 
Miseria (Campello, Falcão y Da Costa, 2015), el análisis se centra en el nivel de los programas, 
ya que estos son más generalizados y cuentan con evaluaciones de impacto.
136 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
de ingresos autónomos y el desarrollo de actividades productivas2. La 
finalidad principal de estos programas, generalmente implementados por 
los Ministerios de Trabajo y de Desarrollo Social o realizados de manera 
intersectorial (por ejemplo, en articulación con los Ministerios de Educación 
o institutos y servicios nacionales de capacitación) (CEPAL/OIT, 2014), es 
proporcionar acceso a mecanismos de inserción en el mercado laboral y 
asegurar la sostenibilidad de este acceso, mediante acciones que conduzcan 
a la mejora de las condiciones de trabajo y al aumento de los ingresos 
laborales. El reto no es menor, vistos los déficits educacionales y de formación 
técnico-profesional, la escasez de oportunidades laborales —en especial en 
determinados territorios— y las brechas y barreras de género y étnico-raciales 
(CEPAL/OEA/OIT, 2011; CEPAL, 2016a).
Los programas de inclusión laboral y productiva responden de manera 
explícita al objetivo de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible de “que 
nadie se quede atrás” y, en particular, a la meta 8.3 del octavo Objetivo de 
Desarrollo Sostenible (“Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo 
y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”), 
que invita a considerar el trabajo decente como una puerta privilegiada 
hacia la salida de la pobreza3. En consecuencia, los programas deberían 
orientarse a fomentar el acceso de las personas al mercado de trabajo formal, 
con protección social, y a la generación de ingresos adecuados, actuales y 
futuros (CEPAL, 2016b).
Según la información recogida en el cuadro III.A1.1 y proveniente 
de la Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en 
América Latina y el Caribe, en diciembre de 2017 se estaban implementando 
2 En algunos casos existen superposiciones con los programas analizados en el capítulo II, porque, 
además de realizar transferencias monetarias, algunos programas de superación de la pobreza 
prestan servicios de inclusión laboral y productiva directamente a sus destinatarios, como en 
el caso de Prospera en México, Comunidades Solidarias en El Salvador o Progresando con 
Solidaridad en la República Dominicana. Otros programas de transferencias condicionadas (PTC) 
brindan acceso a iniciativas de inclusión laboral y productiva de manera complementaria (véase 
el anexo III.A1). 
3 Meta 8.3: “Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, 
la creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, 
y fomentar la formalización y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas 
empresas, incluso mediante el acceso a servicios financieros”. Es importante notar que la promoción 
del trabajo decente como un elemento central para la superación de la pobreza no era una idea 
establecida claramente en la Declaración del Milenio, que dio origen a los Objetivos de Desarrollo 
del Milenio (ODM) en el año 2000. En 2003, el Director General de la Organización Internacional 
del Trabajo (OIT) presentó a la 91a Reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (CIT) el 
documento “Superar la pobreza mediante el trabajo” (OIT, 2003). En la Reunión Plenaria de Alto 
Nivel del sexagésimo período de sesiones de la Asamblea General (Cumbre Mundial 2005), esa 
formulación se recogió en el Documento Final de la Cumbre Mundial 2005 y, en 2008, se incorporó 
al Objetivo 1 de los ODM (“Erradicar la pobreza extrema y el hambre”) una nueva meta (meta 1B: 
“Lograr empleo pleno y productivo, y trabajo decente para todos, incluyendo mujeres y jóvenes”), 
expresando el reconocimiento internacional de que el trabajo decente es un factor esencial para 
la erradicación de la pobreza (Abramo, 2015; CEPAL, 2009).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 137
72 programas de inclusión laboral y productiva en 21 países de la región4. A 
diferencia del caso de los programas de transferencias condicionadas y de 
las pensiones sociales, no es posible estimar la cantidad de participantes y 
el gasto anual de los programas de inclusión laboral y productiva debido a 
la escasa disponibilidad de datos5. 
Las acciones de estos programas se pueden clasificar según la 
tipología presentada en el diagrama III.1, en la que se consideran, por una 
parte, los programas de mejoramiento de la oferta de trabajo y, por otra, los 
programas que buscan ampliar la demanda laboral. Los primeros fomentan 
la capacitación técnica y profesional y la nivelación de estudios de educación 
primaria y, especialmente, secundaria de personas adultas que viven en 
condiciones de pobreza o vulnerabilidad. Los segundos consisten en el apoyo 
al trabajo independiente con componentes de microcrédito, autoempleo y 
emprendimiento y generación directa e indirecta de empleo6. A su vez, la 
vinculación entre oferta y demanda se realiza mediante los servicios de 
intermediación laboral (CEPAL/OEA/OIT, 2011)7.
De los 72 programas analizados, 30 tienen exclusivamente un ámbito 
de intervención, mientras los restantes 42 comprenden de dos a cinco tipos de 
acciones. Ningún programa cubre la totalidad de los seis ámbitos señalados 
en la tipología (véase el gráfico III.1). La mayoría de los programas (47) se 
concentra en acciones de capacitación técnica y profesional, seguidas por el 
apoyo al trabajo independiente, presente en 33 de los programas analizados 
(véase el cuadro III.A1.1)8. Asimismo, en la mayoría de los países de la región 
 
4 Si bien la base de datos (véase [en línea] http://dds.cepal.org/bdilp/) busca ser lo más exhaustiva 
posible, puede haber más programas que aún no hayan sido registrados, como los de nivel 
subnacional. En este capítulo se incluye la información disponible a diciembre de 2017; por lo tanto, 
no se incorporan los cambios ocurridos después de esa fecha, ni en el ámbito de los programas 
ni en el de las instituciones a cargo.
5 En un trabajo reciente de la CEPAL (2019) sobre seis países de la región (Argentina, Chile, Colombia, 
Costa Rica, México y Uruguay), se estima que el gasto público promedio destinado a políticas del 
mercado de trabajo —no necesariamente orientadas a la población que se encuentra en situación 
de pobreza y vulnerabilidad y que incluyen también políticas denominadas “pasivas”, como el 
seguro de desempleo— alcanzó un 0,45% del producto interno bruto (PIB) en 2016.
6 En el apoyo al trabajo independiente se pueden incluir también los programas de apoyo a la 
agricultura familiar mediante crédito (por ejemplo, el Programa Nacional de Fortalecimiento de 
la Agricultura Familiar (PRONAF) del Brasil) o compras públicas (por ejemplo, el Programa de 
Adquisición de Alimentos del Brasil), que son relevantes por su contribución a la generación de 
ingresos y al desarrollo del sector productivo rural.
7 Entre los servicios de intermediación laboral, se incluyen los sistemas de información sobre el 
mercado laboral. Sin embargo, esto no ocurre siempre en la práctica, debido a la existencia de una 
multiplicidad de proveedores y a la falta de sistemas de información laboral integrados (Gontero 
y Zambrano, 2018).
8 Ante el escaso dinamismo de la demanda laboral en el sector formal de la economía, los cursos 
de capacitación no solo se concentran en las capacidades para el trabajo dependiente, sino que a 
menudo ofrecen formación para el trabajo independiente, como opción para que los participantes 
se incorporen en actividades productivas.
138 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
hay iniciativas para proporcionar una oferta de programas que responda 
a las necesidades específicas de grupos poblacionales que enfrentan 
diversas barreras de acceso al mercado laboral: mujeres y madres jefas de 
hogar, poblaciones rurales y urbanas, jóvenes y personas con discapacidad, 
entre otros.
Diagrama III.1 
Tipología de programas de inclusión laboral y productiva
Inclusión laboral y productiva
Apoyo a la oferta Apoyo a la demanda
Capacitación 
técnica y 
profesional
Nivelación
de estudios
Servicios de 
intermediación
laboral
Apoyo
al trabajo 
independientea
Generación 
directa
de empleo
Generación 
indirecta
de empleo
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe/Organización Internacional del Trabajo 
(CEPAL/OIT), “Los programas de transferencias condicionadas y el mercado laboral”, Coyuntura 
Laboral en América Latina y el Caribe, N° 10 (LC/L.3815), Santiago, 2014.
a Los componentes de apoyo al trabajo independiente a menudo incorporan medidas de capacitación, 
que son de apoyo a la oferta.
Gráfico III.1 
América Latina y el Caribe (21 países): componentes de los programas  
de inclusión laboral y productiva, 2017a
(En número y porcentaje de programas)
10 (13,9%)
11 (15,3%)
16 (22,2%)
21 (29,2%)
33 (45,8%)
47 (65,3%)
72 (100%)
Generación indirecta de empleo
Generación directa de empleo
Nivelación de estudios
y retención escolar
Servicios de intermediación laboral
Apoyo al trabajo independiente
Capacitación técnica y profesional
Total de programas analizados
A. Número de programas que contienen cada componente
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 139
B. Número de componentes por programa
72 (100%)
30 (41,7%)
26 (36,1%)
9 (12,5%)
6 (8,3%)
1 (1,4%)
0
Total de programas analizados
1
2
3
4
5
6
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] http://dds.cepal.org/bdilp/.
a Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, 
Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, 
Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
Con respecto a la institucionalidad de los programas de inclusión 
laboral y productiva (véase el gráfico III.2), si bien los Ministerios de Trabajo 
son las principales entidades responsables y ejecutoras, la participación de 
los Ministerios de Desarrollo Social ha aumentado. En la actualidad, los 
Ministerios o Secretarías de Trabajo son las entidades responsables del 31% 
de los programas en operación y ejecutoras del 32% de ellos: algunos ejemplos 
son los programas Jóvenes con Más y Mejor Trabajo de la Argentina y el 
Programa de Apoyo al Empleo de México.
A su vez, los Ministerios de Desarrollo Social son responsables del 19% 
de los programas de inclusión laboral y productiva —como el Crédito de 
Desarrollo Humano del Ecuador, Jóvenes con Prospera de México o Uruguay 
Trabaja—, mientras el 11% es responsabilidad de los fondos de inversión 
social —como el Fondo de Asistencia Económica y Social (FAES) de Haití 
o el Fondo de Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) en Chile, que está a 
cargo de cuatro programas— y el 8% de otras instancias —por ejemplo, 
la Fundación para la Promoción y Desarrollo de la Mujer (PRODEMU) en 
Chile o el Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA) en Colombia. Por otra 
parte, la Presidencia o la Vicepresidencia de la República son responsables 
del 10% de los programas en operación, como el programa Jóvenes con Todo 
de El Salvador o la Gran Misión Saber y Trabajo de la República Bolivariana 
de Venezuela.
Gráfico III.1 (conclusión)
140 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gráfico III.2 
América Latina y el Caribe (21 países): institucionalidad de los programas de 
inclusión laboral y productiva, entidades responsables y ejecutoras, 2000-2017a
(En porcentajes)
A. Entidad responsable
18 19
10
33 31 50
6 4
20
7 8
10 10
10
9 8
10
10 11
7 8
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Total En operación Concluido
B. Entidad ejecutora
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Total En operación Concluido
18 21
33 32
40
1
10
4 4
2 1
10
21 19
30
11 13
2 1
107 8
Otra instancia Institución  subnacional Fondo de inversión social
Interministerial/interinstitucional Presidencia o Vicepresidencia
de la República
Otro ministerio
Ministerio de Educación
Ministerio de Trabajo o equivalente
Ministerio de Desarrollo
Social o equivalente
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] http://dds.cepal.org/bdilp/.
a Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, 
Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, 
Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de).
Los Ministerios de Desarrollo Social o equivalentes también desempeñan 
un papel importante en la ejecución de los programas de inclusión laboral 
y productiva, pues están a cargo del 21% de ellos. Es el caso del Programa 
de Promoción del Acceso al Mundo del Trabajo (Acessuas Trabalho) y el 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 141
Programa Nacional de Inclusión de Jóvenes (ProJovem) del Brasil y de 
Tenonderã del Paraguay. La ejecución del 19% de los programas se realiza 
mediante sinergias interinstitucionales o interministeriales, como en el caso 
del Programa Nacional de Enseñanza Técnica y Empleo (PRONATEC) del 
Brasil, el programa Padrino Empresario de Panamá y la Misión Ribas de la 
República Bolivariana de Venezuela. Los fondos de inversión social ejecutan 
el 13% de los programas, como en el caso de Comunidades Solidarias de 
El Salvador, ejecutado por el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local 
(FISDL), y del programa Vamos a Crecer “Haku Wiñay/Noa Jayatai”, a cargo 
del Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (FONCODES) del Perú9.
A continuación, se presentan las acciones de los programas de apoyo 
a la oferta laboral (sección A), los programas de apoyo a la demanda de 
trabajo (sección B), los programas de intermediación laboral (sección C), los 
programas para jóvenes en situación de pobreza y vulnerabilidad (sección D) 
y para personas con discapacidad (sección E). Sucesivamente, se discuten los 
resultados de las evaluaciones de impacto de estos programas en relación 
con distintos indicadores del mercado laboral (sección F) y se presentan las 
conclusiones (sección G).
A. Programas de apoyo a la oferta de trabajo
Las acciones para fortalecer la calidad de la oferta de trabajo remunerado 
en edades activas son la capacitación y formación técnica y profesional 
y la nivelación de estudios y retención escolar, programas actualmente 
presentes en 18 países de América Latina y el Caribe. En algunos programas 
se combinan ambas acciones y, además, se procura conectar a las personas 
capacitadas con el mercado laboral mediante la intermediación o la promoción 
del emprendimiento.
La falta de escolaridad y capacitación para ampliar las posibilidades 
de acceso al mercado de trabajo es un factor de riesgo en la etapa activa 
y reproductiva del ciclo de vida (Rossel y Filgueira, 2015), por lo que se 
necesitan inversiones orientadas a la ampliación del acceso y la conclusión 
de la educación primaria y secundaria, así como de la educación técnica 
profesional, y a la capacitación para adecuar mejor las habilidades de los 
trabajadores a las demandas del mercado laboral y facilitar la inclusión laboral 
de quienes enfrentan mayores obstáculos (CEPAL, 2017a y 2017c). Mediante 
el aumento de los conocimientos y las capacidades de las personas que 
viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad, estas acciones deberían 
favorecer tanto su inclusión como su capacidad de construir trayectorias más 
continuas de trabajo, así como el incremento de su salario.
9 Véase información más detallada sobre las entidades responsables y ejecutoras de los programas 
de inclusión laboral y productiva en operación y concluidos en el cuadro III.A1.7 del anexo.
142 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Los jóvenes y las mujeres son ejemplos de grupos que enfrentan fuertes 
barreras de ingreso al mercado laboral. En América Latina, la inclusión 
laboral de los jóvenes no solo es difícil porque la economía no logra generar 
suficientes nuevos puestos de trabajo sino también porque muchos de ellos 
no poseen las competencias laborales requeridas por el mercado laboral 
(CEPAL/OIT, 2014 y 2017; Gontero y Weller, 2015). En el caso de las mujeres 
que viven en condiciones de pobreza y vulnerabilidad, se superponen y 
entrecruzan problemas de bajos niveles educativos, alta carga de trabajo 
doméstico no remunerado y barreras que delimitan su inserción laboral en 
diversos sectores de la economía tradicionalmente reservados a los hombres 
(Espino, 2018; Vaca-Trigo, 2019).
En varios países, los programas orientados al fortalecimiento de la 
oferta de trabajo se articulan de manera explícita con los PTC, con el fin de 
brindar una atención integral a sus usuarios. Este es el caso del Ingreso para 
la Prosperidad Social de Colombia, implementado en 2011, que forma parte 
del programa Red Unidos (ex Red Juntos) y busca fortalecer las capacidades 
y competencias de las familias que viven en condiciones de pobreza para la 
generación de ingresos y el desarrollo de hábitos laborales para avanzar en 
el cumplimiento del logro 6 de la Red Unidos, a saber: “todas las personas 
del hogar en edad de trabajar alcanzan un nivel de capacidades que facilita 
su vinculación a una ocupación remunerada o mejora las condiciones de la 
actividad que desarrolla”.
En el Perú, el programa Vamos a Crecer “Haku Wiñay/Noa Jayatai” 
(antes, Mi Chacra Emprendedora), articulado con el PTC Juntos, comprende 
tanto cursos de capacitación como instrumentos para fomentar el empleo 
independiente. Las prestaciones comprenden: i) asistencia técnica, 
capacitación y dotación de activos productivos para la adopción de tecnologías 
productivas orientadas al fortalecimiento y la consolidación de los sistemas 
de producción familiar rural; ii) capacitación y asistencia técnica para la 
mejora de la vivienda saludable (cocina mejorada, agua segura y manejo de 
residuos sólidos) para que los participantes puedan desarrollar actividades 
productivas; iii)  promoción de iniciativas de negocios rurales mediante 
fondos concursables; y, iv) fomento de capacidades financieras, que supone 
la provisión de información y conocimientos básicos acerca del sistema 
financiero y el uso de sus instrumentos (cuentas de ahorro y tarjetas, entre 
otros). En 2017, el programa atendió a alrededor de 50.000 hogares.
Otro ejemplo es el programa Steps to Work de Jamaica, que ofrece 
oportunidades de capacitación para mejorar la vinculación laboral y las 
habilidades microempresariales a los usuarios en edad de trabajar del 
Programme for Advancement through Health and Education (PATH).
La implementación de los programas de apoyo a la oferta laboral 
puede realizarse mediante la coordinación entre el Estado, la sociedad 
civil y el sector privado (véase el recuadro III.1). Un ejemplo de ello son los 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 143
programas de capacitación para jóvenes, en los que a menudo el Estado asume 
la responsabilidad del diseño, la supervisión, el seguimiento técnico y el 
financiamiento completo o parcial, mientras la implementación está a cargo 
tanto de agencias estatales como privadas, ya sean estas organizaciones no 
gubernamentales (ONG) o empresas. A su vez, el sector privado puede proveer 
cupos para prácticas laborales, contribuyendo a que la capacitación ofrecida 
responda a las necesidades del mercado laboral (Betcherman, Olivas y Dar, 2004).
Recuadro III.1 
Asociación público-privada para la colocación laboral de la población 
en condiciones de pobreza y vulnerabilidad
La asociación público-privada es un proceso que abarca diversos mecanismos 
de colaboración intersectorial y cooperación en capacidades y recursos entre 
los sectores público y privado, mediante los cuales se busca alcanzar objetivos 
comunes o complementarios de manera efectiva (CEPAL, 2017). Las asociaciones 
público-privadas que se constituyen con el fin de contribuir a la inclusión laboral 
de la población que vive en condiciones de pobreza y vulnerabilidad pueden 
incluir acciones directas con las mismas personas o de fortalecimiento de la 
capacidad  institucional. En el primer caso, las asociaciones público-privadas 
proporcionan capacitación y formación técnica y profesional, ya sea en la empresa 
o en organismos públicos que ofrecen estos servicios. Proporcionan asimismo 
prácticas laborales en las empresas y ponen a disposición vacantes para un 
determinado número de participantes de los cursos (Fundación CODESPA, 2013). 
También existen alianzas entre universidades y organizaciones no gubernamentales.
Una de las ventajas de la implementación de estas alianzas es que el sector 
privado suele tener un mejor conocimiento de la evolución de los mercados 
laborales y por lo tanto de las tendencias de la demanda de capacitación que 
podrían promoverse desde el sector público, permitiendo una mejor alineación. La 
certificación de competencias y la intermediación laboral suelen ser más eficaces 
con la cooperación de ambos sectores (Weller, 2009).
Colombia es un caso ejemplar de alianzas público-privadas en materia 
de inclusión laboral y productiva. En ese país, los arreglos institucionales para 
la prestación de servicios de empleo se basan en un modelo de asociación 
público-privada, en el cual participan agencias públicas, privadas y sin fines 
de lucro, con el fin de conectar a los trabajadores activos y a los buscadores 
de empleo con las oportunidades laborales  (OIT, 2015). Entre las acciones 
más destacadas se encuentra el Modelo de Empleo Inclusivo en Colombia, 
implementado desde 2016 mediante una alianza encabezada por la Fundación 
Corona, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) y el 
Programa para Afrodescendientes e Indígenas de la Agencia de los Estados 
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Además, en 2017 se firmaron 
convenios con las alcaldías municipales de Cali, Medellín y Bucaramanga. El 
modelo procura articular la labor de los diferentes actores involucrados en 
materia de empleo inclusivo, desde los ámbitos privado y público, para guiar el 
diseño de nuevas iniciativas y fortalecer las ya existentes para el acceso laboral 
de las poblaciones vulnerables a nivel nacional. En el modelo se definen como 
grupos más vulnerables a las comunidades afrodescendientes e indígenas, las 
personas en proceso de reintegración, las víctimas del conflicto armado, las 
personas con discapacidad, los jóvenes y las mujeres, con énfasis en las madres 
adolescentes. Uno de los objetivos de esta asociación es alcanzar mayores 
niveles de coordinación interinstitucional para generar resultados positivos a 
mediano y largo plazo, reduciendo los obstáculos a la inclusión laboral de estos 
sectores de la población, organizando los elementos necesarios para mejorar su 
empleabilidad e incrementar la capacidad de emplear de manera adecuada a la 
población en condiciones de vulnerabilidad (ANDI y otros, 2016). A fines de 2016, 
el programa había permitido la colocación de alrededor de 11.000 personas, 
principalmente en los sectores de marroquinería, turismo y salud. Asimismo, 
84 empresas habían incorporado los lineamientos del modelo en sus procesosa. 
144 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En Colombia también se ha utilizado el modelo de los Bonos de Impacto 
Social (BIS), que permite canalizar los recursos de inversionistas del sector privado 
para la financiación inicial de proyectos públicos de interés social (trasladando de 
esta manera el riesgo al sector privado), que serán ejecutados por un operador 
contratado directamente por el inversionista privado. El Gobierno y la cooperación 
internacional, actuando como pagadores, devuelven el capital al sector privado 
más un rendimiento en función de los resultados obtenidos, que serán verificados 
de manera independiente por un tercero. En marzo de 2017 se lanzó el primer 
BIS, con miras a mejorar la empleabilidad de las personas desempleadas o en 
situación vulnerable y contribuir a su integración al mercado laboral formal. Este 
programa piloto tiene una meta de 514 participantes, a quienes se ofrecen cursos de 
capacitación mediante una inversión de 2.200 millones de pesos (aproximadamente 
700.000 dólares)b. Este primer BIS estará sujeto a una evaluación según indicadores 
de desempeño, como colocación laboral y retención en el mercado laboral por tres 
y seis meses de los participantes, con el fin de determinar el logro de los objetivos 
del programa. De acuerdo con el convenio firmado en 2016, la Fundación Corona, 
la Fundación Bolívar Davivienda y la Fundación Mario Santo Domingo actúan 
como inversionistas privados o intermediarios, mientras la Fundación Carvajal, 
Kuepa, la Corporación Volver a la Gente y Colombia Incluyente se desempeñan 
como operadores. Por su parte, el Gobierno, representado por el Departamento 
para la Prosperidad Social (DPS), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y 
el Fondo Multilateral de Inversiones (FOMIN) desembolsan el costo del proyecto. 
La verificación del cumplimiento de los indicadores y los objetivos del impacto es 
realizada por Deloitte e Instiglio (Fundación Corona y otros, 2017).
Otro ejemplo de alianza público-privada es el Programa Jóvenes con Futuro, 
que operó hasta 2012 en la Argentina. El programa consistía en una cooperación 
entre empresas, el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social y la Red 
de Servicios de Empleo. Las empresas, con el apoyo del Ministerio, ofrecían 
cursos de formación a jóvenes de 18 a 24 años de edad procedentes de sectores 
vulnerables y con dificultades para acceder a un empleo por no haber completado 
sus estudios secundarios y carecer de una formación profesional acreditada o por 
no contar con experiencia laboral significativa. Las oficinas de empleo ayudaban 
a los participantes a prepararse para acceder al empleo formal mediante talleres 
de orientación. Entre 2007 y 2011 esta asociación brindó oportunidades de 
capacitación en lugares de trabajo a 1.500 personas, el 68% de las cuales logró 
insertarse en un empleo formal. A su vez, el 49% de estas permaneció en la misma 
empresa que había patrocinado su formación (OIT, 2015).
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina 
y el Caribe (CEPAL), “Asociaciones público-privadas como instrumento para 
fortalecer los objetivos del Proyecto Mesoamérica” (LC/MEX/TS.2017/9), Ciudad de 
México, 2017; Fundación CODESPA, Alianzas público-privadas para el desarrollo: 
modelos para llevar a la práctica la innovación social empresarial, Madrid, 2013 
[en línea] http://www.mas-business.com/docs/alianzas-publico-privadas.pdf; 
Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) y otros, Modelo de 
empleo inclusivo para la población vulnerable, Bogotá, 2016 [en línea] http://www.
andi.com.co/Uploads/Documento%20del%20Modelo%20de%20Empleo%20
Inclusivo.pdf; Fundación Corona, “Informe Anual 2017: modelo de empleo 
inclusivo para población vulnerable”, Bogotá, 2017 [en línea] http://informe2017.
fundacioncorona.org/PDF/empleo_inclusivo.pdf; Fundación Corona y otros, 
Esquema legal del primer bono de impacto social en Colombia, Bogotá, 2017; 
Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Servicios públicos de empleo en 
Colombia”, Notas sobre Servicios Públicos de Empleo, Santiago, 2015; J. Weller, 
“El fomento de la inserción laboral de grupos vulnerables: consideraciones a partir 
de cinco estudios de caso nacionales”, Documentos de Proyectos (LC/W.306), 
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2009.
a Véase El País, “Cali, pieza clave para la generación de empleo a población vulnerable”, 
Cali, 22 de octubre de 2016 [en línea] http://www.elpais.com.co/economia/cali-pieza-
clave-para-la-generacion-de-empleo-a-poblacion-vulnerable.html. 
b Uno de los indicadores de este BIS es que las personas capacitadas logren emplearse 
y mantenerse en el mercado laboral al menos durante tres meses. Véase Banco 
Interamericano de Desarrollo (BID), “El BID-FOMIN apoya a Colombia como pionero 
de la innovación social”, Comunicados de Prensa, Washington, D.C., 29 de marzo 
de 2017 [en línea] http://www.iadb.org/es/noticias/comunicados-de-prensa/2017-03-29/
bono-de-impacto-social-en-colombia,11761.html. 
Recuadro III.1 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 145
 1. Capacitación técnica y profesional
La capacitación es una de las formas de intervención más comunes de los 
programas de inclusión laboral y productiva, así como de las más costosas 
por participante (Kluve, 2016; McKenzie, 2017; Urzúa y Puentes, 2010)10. La 
mayoría de estos programas se encuentra a cargo de los Ministerios de 
Trabajo (34%), los Ministerios de Desarrollo Social (21%) y la Presidencia o 
Vicepresidencia (13%). Mediante la capacitación se busca que los destinatarios 
alcancen un determinado nivel de calificación en sectores específicos del 
mercado del trabajo en los que hay una gran demanda de mano de obra.
Los programas pueden ser de capacitación tradicional, que apunta 
al desarrollo y aprendizaje de conocimientos para realizar un oficio, y de 
capacitación por competencias, que consiste en el desarrollo de habilidades 
aplicables a distintas circunstancias y adaptables al cambio, como la 
comunicación o el trabajo en equipo (CEPAL/OEA/OIT, 2011). La duración 
de los cursos de capacitación —que pueden estar a cargo de instituciones 
públicas o privadas— varía entre 40 y 360 horas.
Hasta 2015, el Programa Nacional de Acceso a la Educación Técnica y al 
Empleo (PRONATEC) del Brasil, que sucedió al Plan Sectorial de Calificación 
Profesional (PlanSeq), era el más grande de la región, pero su inversión y 
cobertura se han reducido en los últimos años11. El PRONATEC ofrece cursos 
en tres niveles: formación inicial y continua para la inserción en el mercado 
laboral, cursos técnicos y profesionalizantes de nivel secundario y cursos 
tecnológicos de nivel superior. Representa un esfuerzo de acción integrada 
de varios ministerios para ampliar y expandir territorialmente12 la oferta 
de capacitación y formación profesional y técnica, estimular la articulación 
entre esa oferta y las políticas de inclusión laboral y aumentar la capacidad 
productiva del país (Mercadante, 2019). Entre 2011 y 2014 se ofrecieron más 
de 600 cursos, en los que se matricularon aproximadamente 8,1 millones de 
personas en más de 4.300 municipios (el 28% en cursos técnicos y el 72% en 
cursos de formación inicial y continua).
El PRONATEC se destacó también por acciones orientadas específicamente 
al público del Plan Brasil sin Miseria13 (denominadas PRONATEC/BSM), 
al llevar a cabo cursos con una duración mínima de 160 horas enfocados 
10 McKenzie (2017) señala que los programas de intermediación laboral tienden a ser más baratos 
que los programas de capacitación o de creación indirecta de empleo (como los subsidios de 
empleo). El costo promedio por participante de los cursos de capacitación y formación laboral 
en los países en desarrollo varía entre 420 y 1.700 dólares, mientras que en los programas de 
intermediación laboral generalmente no se superan los 25 dólares por persona.
11 Las matrículas anuales disminuyeron de 3 millones en 2014 a 1,3 millones en 2015.
12 Entre 2011 y 2014, los cursos ofrecidos en el ámbito del PRONATEC alcanzaron a 4.000 municipios 
(de un total de 5.570) y 551 microrregiones (de un total de 559) del Brasil (Mercadante, 2019). 
13 El Plan Brasil sin Miseria fue una estrategia de erradicación de la pobreza que articuló diferentes 
iniciativas en torno a tres ejes: garantía de ingresos, acceso a servicios públicos e inclusión 
productiva urbana y rural (Campello, Falcão y Da Costa, 2015).
146 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
en grupos vulnerables con ingresos de hasta medio salario mínimo per 
cápita, así como con otras políticas de inclusión productiva y empleo. Las 
acciones PRONATEC/BSM registraron 1,74 millones de matrículas entre 
2011 y 2014. El rango etario con mayor concentración de inscritos fue el 
de 18-29 años (47%), seguido por el de 30-39 años (25%). En relación con la 
distribución étnico-racial de los participantes, la mayoría declaró pertenecer 
a la categoría pardos (45%), seguida por las categorías blancos (26%) y pretos 
(8%)14. Por lo tanto, los afrodescendientes (pretos y pardos) representan el 53% 
de los matriculados en dicho período, mientras un 0,4% se declaró indígena. 
Con respecto al nivel de escolaridad, el 51% de los participantes contaba 
con educación media completa y el 23% con educación media incompleta. 
Además, el 34% de los inscritos estaba constituido por hombres y el 66% por 
mujeres (Müller y otros, 2015). Las mujeres participantes se caracterizaban 
por ser jefas de hogar y tener hijos e hijas en edad escolar. Por lo general, 
buscaban formación con el fin de trabajar de manera independiente y así 
aumentar los ingresos familiares (Barreto y Ermida, 2015).
En Chile, el mayor programa de capacitación técnica y profesional ha 
sido +Capaz, puesto en marcha en 2014 y reformado en 2018. El programa 
está dirigido a mujeres de 18 a 64 años de edad (que en promedio representan 
el 80% de los participantes cada año), hombres jóvenes de 18 a 29 años 
de edad, personas privadas de libertad y personas con discapacidad que 
se encuentran en situación de vulnerabilidad social. Ofrece capacitación 
técnica, habilidades transversales e intermediación laboral, para mejorar su 
empleabilidad y sus condiciones de vida (Figueroa, 2015). El propósito del 
programa es que sus participantes (26.741 en 2017) se inserten en empleos 
de calidad, ya sea mediante el empleo dependiente o la puesta en marcha 
de emprendimientos.
A su vez, el Programa de Apoyo al Empleo (PAE) de México es ilustrativo 
de distintas modalidades de capacitación: i) capacitación mixta, en la que el 
programa ofrece un instructor a partir de la petición de los empleadores que 
requieren personal capacitado y están dispuestos a facilitar las instalaciones 
para que se lleve a cabo la capacitación; ii) capacitación que se desarrolla 
directamente en los puestos de trabajo, orientada principalmente a jóvenes, 
para que adquieran experiencia laboral y las competencias necesarias para 
la incorporación a un puesto de trabajo; iii) capacitación para el autoempleo; 
iv) capacitación para técnicos y profesionales, presencial o en línea, mediante 
la cual los participantes actualizan y refuerzan los conocimientos adquiridos 
en su formación escolar y pueden ser enviados a una empresa para realizar 
14 En el Brasil, la autoidentificación de los afrodescendientes en los censos y encuestas de hogares 
se hace a través de dos de las cinco categorías relacionadas con el color de la piel establecidas en 
esos instrumentos: “preto” (negro) y “pardo” (mestizo). La suma de esas dos categorías compone 
la categoría “afrodescendiente” (CEPAL, 2017c).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 147
prácticas orientadas a su formación; y, v) capacitación para la certificación 
de competencias laborales, con la finalidad de facilitar el acceso de los 
participantes a un puesto de trabajo.
a) Componentes y servicios complementarios
Los programas de capacitación técnica y profesional pueden incluir 
diversos componentes, como pasantías, apoyo al emprendimiento, transferencias 
monetarias y servicios de cuidado.
De los programas de capacitación técnica y profesional analizados, 
22  incluyen un componente de pasantía laboral en empresas (véase el 
cuadro III.A1.2 del anexo). El componente de práctica o experiencia laboral 
permite que los participantes tengan un período de adaptación y acercamiento 
al mundo laboral, que es relevante para quienes han estado desvinculados 
laboralmente (ClioDinámica Consulting, 2015). Las empresas asumen un papel 
de tutoría bajo la supervisión y la responsabilidad de la unidad ejecutora 
del programa. Si bien no están obligadas a remunerar a los practicantes ni a 
emplearlos tras la finalización de la pasantía, con frecuencia contratan a los 
pasantes que han tenido un buen desempeño. Según J-PAL (2013), además 
de mejorar la productividad mediante la capacitación, las pasantías podrían 
revelar información útil sobre la efectividad de la capacitación para responder 
a las necesidades del mercado laboral. Esto se debe a que la oferta de cursos 
no necesariamente se relaciona con los perfiles requeridos por el mercado, 
lo que a veces dificulta la misma colocación de los participantes en una 
pasantía. Algunos ejemplos de programas que ofrecen prácticas de trabajo 
son: Jóvenes con Más y Mejor Trabajo en la Argentina, Jovem Aprendiz de 
PRONATEC en el Brasil y Mi Primer Empleo Digno en el Estado Plurinacional 
de Bolivia15. La capacitación y la práctica profesional duran generalmente 
hasta seis meses (entre 200 y 400 horas de capacitación y de dos a tres meses 
de práctica). En el caso del título técnico ofrecido por el Servicio Nacional 
de Aprendizaje (SENA) mediante el programa Más Jóvenes en Acción de 
Colombia, la duración es de 36 meses (Medellín y otros, 2015).
Ante el escaso dinamismo de la demanda laboral en el sector 
formal de las economías de la región, los cursos de capacitación también 
ofrecen formación para el trabajo independiente, como opción para que 
los participantes se incorporen en actividades productivas. Entre los casos 
15 En el Brasil, la Ley núm. 10.097 (Ley del Aprendizaje), aprobada en 2000 e implementada a partir 
de 2005, establece que las grandes y medianas empresas deben destinar del 5% al 15% de sus empleos 
a aprendices de oficio, otorgándoles un contrato especial de trabajo por tiempo determinado, 
con duración máxima de dos años y cuyas funciones demanden formación profesional. Debido 
a que los participantes también son matriculados en cursos de formación técnico-profesional 
relacionados con la actividad desempeñada en el lugar de trabajo, la carga horaria establecida 
en el contrato debe considerar el tiempo de las prácticas laborales en la empresa y el tiempo 
dedicado al aprendizaje.
148 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
analizados, se encontró que, a modo de complemento de los cursos de 
capacitación, en 25 programas de 13 países se ofrecen acciones de apoyo 
al microemprendimiento, mientras en 6 programas de 4 países se brinda 
apoyo para la elaboración de planes de actividades o proyectos laborales. 
Por ejemplo, el programa Mi Primer Empleo Digno, del Estado Plurinacional 
de Bolivia, promueve emprendimientos productivos para que los jóvenes 
formen sus propias microempresas y logren generar y mejorar sus ingresos 
económicos (véase el cuadro III.A1.2). 
Otra prestación complementaria, ofrecida por 21 programas, consiste 
en una transferencia monetaria condicionada a la asistencia, con el fin de 
incentivar la permanencia escolar. Por ejemplo, el programa Jóvenes en 
Acción de Colombia otorga un incentivo monetario mensual de 200.000 pesos 
colombianos (65 dólares) durante el proceso de formación y, además, los jóvenes 
pueden acceder a un incentivo del mismo monto por excelencia académica.
Siete programas (entre ellos Mi Primer Empleo Digno del Estado 
Plurinacional de Bolivia y el programa Con Chamba Vivís Mejor de Honduras) 
proveen un subsidio de transporte y alimentación y 13 programas proveen 
cobertura de seguros de accidentes y atención de salud durante la capacitación 
(como en el caso del Programa de Apoyo a la Inserción Laboral (PAIL) de 
Panamá y el Plan Argentina Trabaja16).
Por último, en varios países se ofrece acceso a servicios de cuidado para 
los hijos de las y los participantes en los cursos, para asegurar que asistan a 
la formación laboral y la concluyan. El Programa de Respaldo a Estudiantes 
de Argentina (PROGRESAR), por ejemplo, prevé que los destinatarios 
puedan solicitar la intervención del Ministerio de Salud y Desarrollo Social 
para ayudarles a encontrar un jardín infantil para el cuidado de sus hijos 
mientras transcurren las sesiones de capacitación. En Chile, los programas 
+Capaz y Mujeres Jefas de Hogar ofrecen acceso preferente a salas cuna y 
jardines infantiles públicos para los hijos de las participantes mientras estas 
se capacitan17. En el Brasil, los participantes de ProJovem tienen acceso a salas 
cuna para sus hijos e hijas de entre cero y ocho años (salas de acolhimento).
b) Grupos de población atendida
El 62% de los 47 programas de capacitación técnica y profesional analizados 
está destinado a los mayores de 15 años y el 38% restante específicamente a 
la población joven (de 16 a 29 años). Asimismo, cinco programas promueven 
16 Desde febrero de 2018 el programa se llama Hacemos Futuro, a cargo del Ministerio de Salud y 
Desarrollo Social.
17 El programa +Capaz de Chile permite que los niños y las niñas de 2 a 6 años de edad permanezcan 
en el mismo recinto donde se imparten los cursos de capacitación, mientras los participantes con 
hijos e hijas menores de 2 años reciben un subsidio infantil equivalente a 4.000 pesos chilenos 
(aproximadamente 6 dólares) por cada sesión (CEPAL, 2016a).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 149
la inclusión de personas con discapacidad (como en el caso de +Capaz de 
Chile o Empléate de Costa Rica), cuatro programas promueven la inclusión 
de la población indígena (como Jóvenes en Acción de Colombia o el programa 
Yo Trabajo de Chile) y dos incorporan a las personas privadas de libertad 
(ProJovem del Brasil y +Capaz de Chile) (véase el cuadro III.A1.2). 
En la región, también hay cuatro programas específicos para áreas 
urbanas y cinco programas rurales. En las áreas urbanas del Perú, el programa 
Jóvenes Productivos (antes, Jóvenes a la Obra) se centra en la promoción del 
empleo asalariado, mientras que en las áreas rurales se da prioridad a la 
formación para trabajos por cuenta propia y la promoción e implementación 
de actividades de desarrollo económico y productivo. En las zonas urbanas de 
El Salvador, el Programa de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) busca atender las 
demandas de ingreso y empleabilidad de la población que vive en condiciones 
de pobreza y mayor vulnerabilidad, dando prioridad a las mujeres jefas de 
hogar y a los jóvenes de 16 a 30 años de edad. El programa comprende tres 
intervenciones principales: participación en proyectos comunitarios, cursos 
de formación vocacional y fortalecimiento de las instituciones participantes. 
Mediante los cursos se promueve la participación de las mujeres en oficios 
no tradicionalmente femeninos a fin de generar cambios y modificar los 
estereotipos sobre las capacidades laborales de mujeres y hombres. Por su 
parte, el programa Padrino Empresario de Panamá se orienta a los jóvenes 
de 15 a 17 años de edad en situación de riesgo social de las zonas urbanas.
Para las zonas rurales de Guatemala, el Ministerio de Desarrollo 
Social implementa el programa Beca Mi Primer Empleo, de una duración 
total de ocho meses, que proporciona a los jóvenes de 16 a 25 años de edad 
una fase de capacitación y otra de pasantía, y el programa Beca Artesano, 
que además de la capacitación ofrece asistencia técnica a sus participantes 
con la finalidad de que las familias establezcan sus propios negocios.
Tres de los programas de capacitación técnica y profesional analizados 
se dirigen específicamente a las mujeres en situación de vulnerabilidad. Estos 
son: el subcomponente Ellas Hacen del Plan Argentina Trabaja, orientado a 
mujeres con tres o más hijos a cargo (menores de 18 años o en condición de 
discapacidad) o que sufran violencia de género, el Programa de Desarrollo 
de Competencias Laborales, para las mujeres pertenecientes al subsistema 
Seguridades y Oportunidades (Ingreso Ético Familiar), y el programa Mujeres 
Jefas de Hogar, dirigido a mujeres pertenecientes a los tres primeros quintiles 
de ingreso y que proveen sustento económico al hogar, ambos en Chile.
Además, hay programas que se concentran en la población desempleada 
con el fin de apoyar su colocación laboral o el desarrollo de una actividad 
productiva por cuenta propia. Específicamente, 23 programas con componentes 
de capacitación laboral (es decir, el 49% de los programas revisados) están 
150 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
dirigidos a esta población. El Programa de Apoyo al Empleo (PAE) de México, 
por ejemplo, ofrece capacitación laboral a mayores de 18 años desempleados 
o buscadores de empleo para facilitar su colocación laboral o la generación 
de sus propios emprendimientos. Mediante el subprograma Bécate, el PAE 
proporciona cursos de capacitación de hasta tres meses y con una duración 
de seis horas diarias, según el contenido del programa de formación, y otorga 
una beca por un valor entre uno y tres salarios mínimos. Otro ejemplo es el 
Programa Nacional para la Promoción de Oportunidades Laborales (Impulsa 
Perú, ex Vamos Perú), destinado a desempleados, subempleados y personas 
en riesgo de perder su empleo, que tiene líneas de capacitación para la 
inserción laboral como trabajador asalariado y para el empleo independiente. 
El programa cuenta con tres componentes: capacitación para la inserción 
laboral, certificación de competencias laborales y capacitación y asistencia 
técnica para el autoempleo (Weller y Gontero, 2016).
2. Nivelación de estudios y retención escolar
De los programas de inclusión laboral y productiva vigentes en la región, 
16 (el 22,2%) ofrecen medidas específicas para la nivelación de estudios y la 
retención escolar, para que los adolescentes, jóvenes y adultos de bajos recursos 
económicos y con una débil o nula vinculación con el sistema educativo 
formal accedan a la educación, permanezcan en el sistema y completen sus 
estudios. El componente de nivelación de estudios cubre principalmente la 
educación primaria y secundaria, pero en algunos casos también comprende 
el nivel terciario, como en la Misión Ribas en la República Bolivariana de 
Venezuela o las becas de educación superior de Prospera en México18. A su 
vez, el componente de retención se concentra en la educación media básica 
y media superior.
Mediante estos programas, se busca responder a una situación 
regional en la cual la mayor parte de la población de 15 años y más que se 
encuentra en situación de extrema pobreza, pobreza y vulnerabilidad a la 
pobreza cuenta con muy pocos años de instrucción. El 32,7% de las personas 
extremadamente pobres, pobres o vulnerables a la pobreza en América Latina 
ha completado de 0 a 5 años de instrucción; el 36%, de 6 a 9 años; el 24,3%, entre 
10 y 12 años, y solamente un 7,1% de las personas extremadamente pobres, 
pobres o vulnerables a la pobreza cuenta con 13 años y más de instrucción. 
Asimismo, los rezagos en el nivel educativo son levemente superiores entre 
los hombres que entre las mujeres y mucho más elevados en las zonas rurales 
que en las áreas urbanas (CEPAL, 2016b).
18 De los 16 programas, 15 (el 94%) cubren educación secundaria; 12 (el 75%), educación básica, y 6 
(el 37,5%), educación terciaria. No se cuenta con esta información en el caso de Ñamba’apo Paraguay.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 151
La implementación de este tipo de programas recae, en el 37% de los casos, 
en los Ministerios de Trabajo y, en el 31%, en iniciativas interinstitucionales 
o interministeriales, seguidas por los Ministerios de Desarrollo Social 
(19%) (véase el cuadro III.A1.3). El programa Compromiso Educativo del 
Uruguay destaca por ser una iniciativa interinstitucional que involucra al 
Ministerio de Educación y Cultura, el Ministerio de Desarrollo Social y al 
Instituto Nacional de la Juventud (CEPAL/OIJ/IMJUVE, 2014). Otros casos 
de articulación institucional son PROGRESAR, de la Argentina (Ministerio 
de Hacienda, Jefatura de Gabinete de Ministros y Administración Nacional 
de la Seguridad Social (ANSES)), y ProJovem, del Brasil, que a diciembre 
de 2017 era ejecutado en forma conjunta por el Ministerio de Educación, el 
Ministerio del Trabajo y el Ministerio de Desarrollo Social y Agrario.
En México, el programa Jóvenes con Prospera (antes, Jóvenes con 
Oportunidades) busca prevenir la deserción escolar e incentivar a los 
jóvenes de familias en condiciones de pobreza extrema a que continúen 
sus estudios medios y superiores hasta concluir el bachillerato19. Jóvenes 
con Prospera ofrece a los becarios que cursan el tercer año de secundaria 
y educación media superior un beneficio económico diferido, que se 
acumula gradualmente en forma de puntos si los becarios permanecen en 
la escuela. Los puntos acumulados se convierten en dinero que se deposita 
en una cuenta de ahorro administrada por una institución financiera, que 
le corresponderá al becario bajo la condición de culminar los estudios de 
educación media superior antes de cumplir 22 años. A través de Prospera, 
los becarios pueden utilizar los recursos: i) para continuar con sus estudios 
de educación superior; ii) como anticipo para un crédito del programa de 
adquisición, construcción o mejoramiento de la vivienda; iii) para adquirir 
un seguro del sistema público de salud o iv) como fondo de garantía para 
un crédito de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular. El capital les 
permite continuar con su formación académica (secundaria o superior) o 
establecer pequeños negocios. Además, cuando los jóvenes participantes 
buscan un empleo, tienen prioridad en el Servicio Nacional de Empleo y en 
el subprograma Bécate, que brinda capacitación laboral.
a) Componentes y servicios complementarios
El 69% de los programas de la región que promueven la retención 
escolar de los jóvenes ofrecen incentivos económicos como mecanismo para 
evitar la deserción escolar e incentivar la culminación de los estudios, en la 
mayoría de los casos en forma de transferencias monetarias condicionadas 
a la asistencia y el logro escolar (por ejemplo, en Jóvenes con Más y Mejor 
19 Si bien el programa no ofrece becas en educación superior, realiza gestiones para que la Coordinación 
Nacional de Becas de Educación Superior (CNBES) asigne con prioridad apoyo a los jóvenes que 
participaron en el programa (SHCP y otros, 2015).
152 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Trabajo de la Argentina, ProJovem del Brasil y la Misión Ribas de la República 
Bolivariana de Venezuela), becas (en el programa Compromiso Educativo 
del Uruguay) o subsidios al transporte (en +Capaz de Chile).
Dado que el acceso a la escuela primaria se ha vuelto casi universal en 
la región, los programas de alfabetización constituyen un instrumento muy 
minoritario en el marco de las políticas de inclusión laboral. Sin embargo, 
considerando el hecho de que aún hay adultos analfabetos en la región20, 
algunos programas ofrecen estas instancias para las personas mayores 
de 15 años. Por ejemplo, Enseña y Aprende (componente del Plan Argentina 
Trabaja) permite que los participantes aprendan a leer y a escribir, aunque 
no certifiquen sus estudios secundarios. Del mismo modo, el programa 
Ñamba’apo Paraguay incluye acciones de alfabetización para adultos.
En la región existen, asimismo, diversos programas públicos con 
intervenciones dirigidas tanto a la alfabetización como a la nivelación y la 
retención escolar de sus participantes, pero que no persiguen explícitamente 
contribuir a una mejor empleabilidad de sus participantes. Brasil Alfabetizado 
(complementario al Bolsa Família) y el Programa Nacional de Movilización 
por la Alfabetización (PRONAMA) del Perú (complementario al Programa 
Nacional de Apoyo Directo a los Más Pobres (Juntos)) son dos ejemplos de 
programas de alfabetización. En cuanto a nivelación y retención escolar, 
el Plan de Finalización de Estudios Primarios y Secundarios (Plan FinEs), 
implementado en la Argentina, es un programa semipresencial del Ministerio 
de Educación, Cultura, Ciencia y Tecnología orientado a mayores de 18 años 
que necesiten terminar los estudios primarios, la secundaria completa o 
acreditar las materias pendientes de los estudios secundarios. En Chile, el 
Programa de Apoyo a la Retención Escolar de la Junta Nacional de Auxilio 
Escolar y Becas (JUNAEB) del Ministerio de Educación busca contribuir a 
la permanencia y continuidad en el sistema educativo de padres, madres y 
adolescentes embarazadas en condición de vulnerabilidad, entregándoles 
una Beca de Apoyo a la Retención Escolar (BARE). En el Brasil, el Programa 
Universidad para Todos (ProUni) del Ministerio de Educación, instituido 
en 2005 en virtud de la Ley núm. 11096, otorga becas de estudio completas 
y parciales en instituciones de enseñanza superior privadas a personas 
cuyas familias se encuentran en situación de pobreza, e incluye una 
acción afirmativa de carácter étnico-racial, que consiste en la reserva de 
un porcentaje de esas becas para personas indígenas y afrodescendientes 
(CEPAL, 2017b).
20 Según datos de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura 
(UNESCO), en 2016, 1,8 millones de jóvenes de entre 15 y 24 años y 30,9 millones de personas 
mayores de 15 años eran analfabetas en América Latina y el Caribe (véase [en línea] http://data.
uis.unesco.org/). 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 153
b) Grupos de población atendida
Estos programas se dirigen principalmente a los jóvenes mayores de 
15 o 18 años. Algunos programas tienen un enfoque territorial y otros se 
orientan a las mujeres. Algunos ejemplos de programas con enfoque territorial 
son los siguientes componentes del ProJovem del Brasil: el ProJovem Urbano, 
que provee a los jóvenes no solo capacitación profesional y técnica, sino 
también formación para la participación ciudadana y acompañamiento de un 
orientador social, y el ProJovem Campo, que se dirige a jóvenes agricultores 
que no terminaron la escuela secundaria y, además de los cursos de formación, 
cuenta con un componente de trabajo para la comunidad. En cuanto a 
programas orientados a las mujeres, en Chile, el programa Mujeres Jefas de 
Hogar ofrece acciones para la nivelación de estudios primarios y secundarios 
exclusivamente para mujeres, a partir de tres modalidades: programas de 
educación de adultos desarrollados por los Centros de Educación Integrada 
de Adultos (CEIA), exámenes libres y una modalidad flexible. Asimismo, 
como ocurre con la capacitación, algunos de estos programas incorporan 
la oferta de servicios de cuidado (PROGRESAR de la Argentina y +Capaz 
de Chile). La Misión Ribas de la República Bolivariana de Venezuela incorpora 
una modalidad de educación a distancia para responder a la escasez de 
tiempo de los destinatarios para asistir a las clases, ya sea por compromisos 
laborales o domésticos.
B. Programas de apoyo a la demanda de trabajo
Los instrumentos destinados a activar la demanda laboral son los programas 
de apoyo al trabajo independiente y a la generación directa e indirecta de 
empleo. En la región, se están implementando programas con uno o más 
de estos componentes en 18 países. Entre ellos, la acción más común es el 
apoyo al trabajo independiente, que se encuentra en 33 de los 49 programas 
examinados (véase el cuadro III.A1.1).
1. Apoyo al trabajo independiente
Ante el déficit estructural en la generación de empleo asalariado, en varios 
países de la región se implementan programas que promueven el trabajo 
independiente, proveyendo apoyo para comenzar o expandir actividades por 
cuenta propia y microemprendimientos (Medellín y otros, 2015; Keifman 
y Maurizio, 2012). Estos programas buscan aumentar los activos de los 
destinatarios mediante apoyo financiero (capital semilla), microcréditos 
(presentes en 29 de los programas analizados) y transferencias de activos 
productivos (en 5 programas). Además, con frecuencia incluyen programas 
154 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
de capacitación en temas de ahorro y finanzas, microemprendimiento y 
planificación económica. Algunos ofrecen asistencia técnica y apoyan el 
vínculo con redes productivas o de comercialización (véase el cuadro III.A1.4). 
En México, el programa Jóvenes con Prospera cuenta con un sistema de 
crédito de las entidades de ahorro y crédito popular. A su vez, el programa 
Mujeres Ahorradoras en Acción, de Colombia, que se ejecutó entre 2007 y 2014, 
permitía el acceso al sistema microfinanciero y a incentivos que fomentan 
el ahorro y el desarrollo de emprendimientos productivos entre las mujeres 
en situación de vulnerabilidad o desplazamiento.
Varios programas de apoyo al trabajo independiente son complementarios 
a los PTC. En el Ecuador, el programa de Crédito de Desarrollo Humano consiste 
en la oportunidad de recibir como crédito las transferencias anticipadas del 
Bono de Desarrollo Humano, la Pensión para Adultos Mayores y la Pensión 
para Personas con Discapacidad. En el Perú, el programa Vamos a Crecer 
“Haku Wiñay/Noa Jayatai”, articulado con el PTC Juntos, busca desarrollar 
capacidades productivas y de emprendimientos que contribuyan a la generación 
y diversificación de ingresos, mediante asistencia técnica, capacitación y 
dotación de activos productivos. Asimismo, el programa piloto Promoción 
del Ahorro en Familias incentiva el ahorro y la inclusión financiera entre las 
familias de Juntos, para que cuenten con el capital necesario para realizar 
actividades de emprendimiento.
a) Componentes y servicios complementarios
Mediante el apoyo financiero (capital semilla) y el microcrédito se busca 
facilitar el acceso a recursos monetarios, de manera que las personas que 
pertenecen a grupos vulnerables y tienen un acceso limitado a los servicios 
de crédito y demás instrumentos financieros puedan poner en marcha nuevos 
emprendimientos o mejorar sus pequeños negocios y así generar ingresos.
Entre los requisitos para acceder al financiamiento, algunos programas 
prevén que los participantes completen un mínimo de horas de capacitación 
y cuenten con un microemprendimiento en marcha o con una idea de 
negocio. El objetivo de la capacitación es que los destinatarios mejoren sus 
habilidades administrativas y de gestión, aumenten sus conocimientos en 
materia financiera (planificación económica, ahorro, crédito, inversión y 
otros) y aprendan a negociar y comercializar sus productos (CEPAL, 2016b). 
Específicamente, 26 de los programas analizados (79%) incluyen acciones de 
capacitación en temas de ahorro, finanzas, microemprendimiento, planificación 
económica y liderazgo.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 155
En la mayoría de los casos, el apoyo monetario corresponde a una cantidad 
de dinero definida, mientras que en otros cubre el valor total solicitado en 
virtud de un plan de actividades. En los programas Vamos a Crecer “Haku 
Wiñay/Noa Jayatai” en el Perú y Generación de Microemprendimiento 
Indígena Urbano en Chile, los fondos se otorgan mediante concurso público 
tras la presentación de proyectos de negocios. En el caso del Perú, los perfiles 
y planes de actividades, que deben estar articulados con las necesidades 
del mercado local, son evaluados por Comités Locales de Asignación de 
Recursos (CLAR) y los ganadores reciben financiamiento para asistencia 
técnica específica y compra de insumos y equipos (Trivelli y Clausen, 2015). 
De manera similar, en Chile los ganadores reciben un subsidio para la 
implementación de un proyecto (que puede incluir la compra o inversión 
en capital de trabajo, máquinas y herramientas, entre otros) y capacitación 
para apoyar la puesta en marcha de su negocio.
Algunos programas proveen activos productivos como semillas, 
fertilizantes y ganado, entre otros. El subprograma de fomento al autoempleo 
del PAE y el Programa de Fomento a la Economía Social de México, el 
Programa Productivo Alimentario (Hambre Cero) de Nicaragua y el Kore 
Peyizan de Haití son algunos ejemplos. Otros ofrecen asistencia técnica y 
acompañamiento (presente en diez programas) y apoyan el vínculo con redes 
productivas o de comercialización (Medellín y otros, 2015; CEPAL, 2012; 
CEPAL/OIT, 2014; CEPAL/OEA/OIT, 2011). Mediante el acompañamiento 
de tutores se brinda asesoría para la elaboración de planes de actividades, 
el pago de impuestos en el caso de creación de nuevas empresas y la 
búsqueda de financiamiento, como ocurre con el Plan Argentina Trabaja y 
Jóvenes Rurales Emprendedores de Colombia. Entre las medidas del Plan 
Argentina Trabaja se encuentra asimismo el fortalecimiento de alianzas con 
empresas y organismos públicos y la promoción de la participación en ferias 
y exposiciones, entre otros eventos.
b) Promoción de la formalización laboral
Debido a la fuerte correlación que existe entre informalidad y 
empleo por cuenta propia, los programas de apoyo al trabajo independiente 
enfrentan el desafío de evitar la generación de incentivos a insertarse en 
actividades informales. Si bien en la región se ha implementado una serie 
de medidas para promover la formalización del empleo, su vinculación con 
los programas de inclusión laboral y productiva es todavía débil, pues solo 
7 de 33 programas se complementan con acciones encaminadas a incentivar 
la formalización laboral. Algunos programas fomentan la formalización de 
los microemprendedores y trabajadores por cuenta propia mediante el acceso 
a regímenes simplificados de tributación (véase el recuadro III.2).
156 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro III.2 
Medidas para la formalización de los trabajadores por cuenta propia 
y las microempresas y pequeñas empresas
Ante el contexto de alta informalidad laboral, en América Latina se han establecido 
regímenes simplificados de tributación para pequeños contribuyentes, conocidos 
como monotributos, que, además de favorecer la formalización económica de 
los trabajadores independientes, brindan acceso al componente contributivo 
de la protección social, permitiéndoles contar con las mismas prestaciones de 
seguridad social que los trabajadores asalariados, sobre todo en lo referente a 
la cobertura de salud y la jubilación. Los regímenes de simplificación tributaria 
incluyen medidas especiales para gravar a los pequeños contribuyentes (personas 
físicas o empresas), eximiéndolos de las normas generales del impuesto sobre 
el valor agregado (IVA) o del impuesto sobre la renta, y otorgándoles tasas 
más reducidas (Cetrángolo y otros, 2014). Además de por reducir los costos 
laborales, estos regímenes se caracterizan por proporcionar más facilidades 
para cumplir con los trámites administrativos y regulatorios. En los países donde 
se han implementado, se espera un aumento del número de contribuyentes 
y una reducción de la evasión fiscal. A continuación, se presentan algunos 
ejemplos de estas medidas en la región.
En 1996, el Brasil fue el primer país de América Latina en crear e implementar 
un régimen de tributación simplificada para los pequeños contribuyentes, 
denominado Sistema Integrado de Pago de Impuestos y Contribuciones de las 
Microempresas y Pequeñas Empresas (SIMPLES). En 2006 se creó el régimen 
SIMPLES Nacional, que reemplazó e integró los regímenes simplificados que 
existían en los distintos niveles de gobierno. En 2008 se creó el Sistema de 
Tributación del Microemprendedor Individual (SIMEI), un nuevo marco legal 
para la formalización y la extensión de la protección social contributiva para 
microemprendedores y trabajadores autónomos. Hasta marzo de 2016, 5,9 millones 
de ocupados se habían formalizado y contaban con beneficios previsionales. 
El 52% estaba constituido por hombres, el 48% por mujeres y el 26% tenía 
entre 16 y 30 años. A su vez, 500.000 de los microemprendedores formalizados 
participaban en Bolsa Família y el 63% de estos era afrodescendiente.
En la Argentina, el régimen de monotributo se creó en 1998 con el fin de 
promover la formalización y ampliar la cobertura de la protección social de 
los trabajadores autónomos, por medio de subsidios a las contribuciones 
a la seguridad social de los trabajadores independientes individuales y las 
microempresas. Se complementa con el régimen simplificado para efectores de 
desarrollo local y economía social (monotributo social), destinado a trabajadores 
en condiciones de vulnerabilidad social, es decir, “aquellos hogares e individuos 
que por su menor disponibilidad de activos materiales y no materiales quedan 
expuestos a sufrir alteraciones bruscas y significativas en sus niveles de 
vida” (Cetrángolo y otros, 2014, pág. 36), y subsidia el 100% del pago de los 
componentes impositivo y previsional. Además, el monotributista no pierde el 
acceso a la Asignación Universal por Hijo ni a otros programas sociales y en 
materia pensional tiene derecho a la Prestación Básica Universal. Hasta 2018, 
el monotributo social formó parte del Plan Argentina Trabaja, reflejando el 
esfuerzo por articular las políticas sociales dirigidas a las personas en situación 
de vulnerabilidad. En diciembre de 2018, había 1,6 millones de trabajadores 
independientes registrados como monotributistas y 361.000 trabajadores 
independientes registrados como monotributistas sociales (Ministerio de 
Producción y Trabajo, 2018). 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 157
En el Uruguay, a partir de la reforma tributaria de 2007, que estaba 
destinada, entre otras cosas, a dar un tratamiento diferenciado a los pequeños 
contribuyentes (trabajadores por cuenta propia o pequeñas empresas), se puso 
en marcha el régimen Monotributo, dirigido a quienes realizan actividades 
económicas de reducida dimensión: i) las empresas unipersonales, incluso 
aquellas conformadas por matrimonios, con un trabajador empleado como 
máximo, y ii) las sociedades integradas por hasta un máximo de dos socios 
y sin trabajadores en relación de dependencia (el límite será de tres socios 
en el caso de estar integradas exclusivamente por familiares). En 2012 entró 
en vigor el Monotributo Social MIDES, que es un régimen especial para 
emprendimientos personales o asociativos (integrados por hasta cuatro socios 
o cinco si trata exclusivamente de familiares), al cual pueden acceder las 
personas que integran hogares con ingresos inferiores a la línea de pobreza o 
se hallan en situación de vulnerabilidad socioeconómica, según la calificación 
establecida por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). De manera similar 
al Monotributo, este instrumento permite la cobertura previsional de sus 
integrantes. Los contribuyentes tienen la posibilidad de optar por la cobertura 
médica a través del Fondo Nacional de Salud (FONASA), haciéndose cargo 
del pago adicional, beneficio que alcanza al emprendedor y los familiares sin 
cobertura dentro del sistema.
En el Ecuador, mediante el Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano 
(RISE) para personas naturales, activo desde 2008, se pretende incorporar 
a los trabajadores del sector informal a prestaciones como el microcrédito, 
la capacitación mediante asistencia técnica especializada y la integración de 
aportes de la seguridad social para el acceso a la salud y la jubilación. Uno de 
los beneficios que ofrece el RISE es que por cada nuevo trabajador incorporado 
a la nómina y afiliado al Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), se 
otorga un descuento del 5% en las contribuciones hasta alcanzar un máximo 
del 50% de descuento. Según datos del Servicio de Rentas Internas (SRI), en 
diciembre de 2016 el RISE contaba con 679.873 contribuyentes.
En 2014, se aprobó en México el programa federal Crezcamos Juntos, 
orientado a microempresas y pequeñas empresas, con el objetivo de facilitar 
el tránsito de la informalidad a la formalidad mediante la eliminación de 
los requisitos para la formalización. En el marco del programa se creó un 
nuevo Régimen de Incorporación Fiscal con la opción de acceder al régimen 
simplificado. Algunos de los beneficios que otorga el programa son los 
descuentos al impuesto sobre la renta, que ascienden al 100% en el primer 
año de inscripción, al 90% en el segundo año y así sucesivamente hasta 
el décimo año. Si la empresa no expide facturas y tiene ingresos anuales 
inferiores a 100.000 pesos mexicanos, está exenta del pago del impuesto 
sobre el valor agregado (IVA) y del impuesto especial sobre productos y 
servicios. Además, aquellos trabajadores que no han cotizado en los últimos 
24 meses pueden afiliarse al Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) con 
un subsidio del 50% (OIT, 2014).
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de O. Cetrángolo y otros, Monotributo en 
América Latina: los casos de Argentina, Brasil y Uruguay, Lima, Organización 
Internacional del Trabajo (OIT), 2014; Organización Internacional del Trabajo 
(OIT), Panorama Laboral Temático: transición a la formalidad en América Latina 
y el Caribe, Lima, 2014; Servicio de Rentas Internas (SRI) [en línea] http://www.
sri.gob.ec/web/guest/home; Ministerio de Producción y Trabajo, Situación y 
evolución del total de trabajadores registrados. Anexo estadístico, Observatorio 
del Empleo y Dinámica Empresarial, Buenos Aires, diciembre de 2018. 
Recuadro III.2 (conclusión)
158 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
c) Grupos de población atendida
La población destinataria es aquella en edad de trabajar (mayores de 15 o 
18 años). Seis programas (Mi Primer Empleo Digno del Estado Plurinacional 
de Bolivia, Jóvenes Productivos del Perú, Jóvenes Rurales Emprendedores de 
Colombia, Jóvenes con Más y Mejor Trabajo y Agroemprende de la Argentina 
y Jóvenes con Todo de El Salvador) se orientan específicamente a la población 
joven y tienen la meta de desarrollar el aspecto productivo y de empleo 
independiente mediante la educación para el emprendimiento, el acceso a 
mercados financieros en condiciones especiales y el acompañamiento (que 
va desde la identificación del negocio, el desarrollo de la idea y los trámites 
administrativos y técnicos hasta la consolidación de la empresa).
A su vez, siete de los programas analizados promueven el emprendimiento 
exclusivamente en las áreas rurales (donde la oferta de trabajo asalariado es 
más escasa), buscando no solo la generación de ingresos autónomos, sino 
también el fomento de la producción para el autoconsumo y el mejoramiento 
de la seguridad alimentaria21. En las áreas rurales, los programas promueven la 
acumulación de activos productivos entre los hogares que viven en condiciones 
de pobreza, con miras a incrementar sus oportunidades de generación de 
ingresos autónomos (por ejemplo, mediante el acceso al crédito), y mejoras 
en la infraestructura social y económica básica (educación, salud, agua, 
saneamiento, telecomunicaciones, carreteras o articulación con el mercado, 
entre otras). Los siete programas enfocados en áreas rurales son: Agroemprende 
de la Argentina, el Programa de Inclusión Económica para Familias y 
Comunidades Rurales (ACCESOS) en el territorio del Estado Plurinacional 
de Bolivia, el Programa de Fomento a las Actividades Productivas Rurales 
del Brasil, Jóvenes Rurales Emprendedores de Colombia, Kore Peyizan de 
Haití, el Programa Productivo Alimentario (Hambre Cero) de Nicaragua y 
Vamos a Crecer “Haku Wiñay/Noa Jayatai” del Perú22.
En el ámbito rural, existen además otras medidas relevantes que 
contribuyen a la reducción de la pobreza y la promoción del empleo, como 
el fomento de la agricultura familiar mediante las compras públicas (véase 
el recuadro III.3) o el crédito23. Entre las experiencias relacionadas con el 
acceso de la agricultura familiar al mercado, destacan los casos del Brasil 
y el Uruguay, en donde existen leyes de compras públicas a la agricultura 
familiar, mientras que otros países, como el Ecuador y el Paraguay, cuentan 
21 Es importante reconocer que, en América Latina y el Caribe, además de los programas aquí 
mencionados, existe un gran número de políticas públicas y programas para el apoyo productivo 
del sector campesino y, en particular, de la agricultura familiar (véase, por ejemplo, FAO, 2014). 
22 ACCESOS, en el Estado Plurinacional de Bolivia, fomenta el desarrollo de iniciativas productivas 
y emprendimientos económicos comunitarios para fortalecer la seguridad alimentaria.
23 En el Brasil, por ejemplo, el Programa Nacional de Fortalecimiento de la Agricultura Familiar 
(PRONAF) financia, desde 1995, proyectos individuales o colectivos de los agricultores familiares 
(Bianchini, 2015).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 159
con decretos que regulan estas adquisiciones (FAO, 2015; SELA, 2015). En 
el Brasil, la Ley núm. 11947 de 2009 establece que un mínimo del 30% de 
los recursos traspasados por el gobierno federal a los estados y municipios 
para la adquisición de productos alimentarios debe destinarse a compras 
de productos provenientes de la agricultura familiar.
Recuadro III.3 
Programas de compras públicas a la agricultura familiar
Las compras públicas, como herramienta de desarrollo nacional, pueden 
contribuir a mejorar la situación de los sectores sociales vulnerables  
—especialmente en las áreas rurales— y representan una actividad estratégica 
para el Estado, en la cual se relacionan elementos ambientales, tecnológicos, 
sociales y comerciales (SELA, 2015). El Estado se constituye como un gran 
comprador de bienes y servicios, incluida la compra de alimentos destinados 
a otros sectores de la sociedad (hospitales, guarderías, escuelas, entre otros).
Los programas de compras públicas de alimentos y productos a la 
agricultura familiar ocupan un lugar importante en la agenda de la región, no 
solo por sus repercusiones en la alimentación escolar y familiar, sino también 
por su contribución al fomento de la producción entre las familias rurales, 
la transformación y apertura de los mercados internos y la búsqueda de un 
desarrollo sostenible. Responder a la demanda de alimentos por parte del 
Estado con la oferta basada en la agricultura familiar constituye una herramienta 
para la redistribución de recursos y el fortalecimiento socioeconómico de las 
comunidades rurales (FAO, 2015). Algunos beneficios adicionales de las compras 
públicas a la agricultura familiar son la provisión de productos frescos y poco 
procesados, como frutas y verduras, para los programas de asistencia social 
y alimentación escolar u hospitalaria y la reducción de los efectos negativos 
sobre el medio ambiente que conlleva el transporte de alimentos.
A partir de la experiencia acumulada en materia de compras públicas, se 
aprecia que la agricultura familiar es un sector productivo, social y económico 
relevante, debido a que los agricultores familiares son capaces de producir, 
obtener ingresos y, en algunos casos, generar empleos, contribuyendo a la 
reducción de la pobreza rural (FAO, 2015). Los resultados de las experiencias 
presentadas en Sabourin, Samper y Sotomayor (2014) muestran que, en 
América Latina y el Caribe, la agricultura familiar totaliza cerca de 17 millones 
de unidades productivas, que representan cerca del 75% de las unidades 
productivas de la región. En algunos países, la agricultura familiar tiene una 
participación contundente en la producción agropecuaria y, más importante aún, 
en el empleo rural. Por ejemplo, la agricultura familiar colombiana contribuye 
con poco más de la mitad de la producción agrícola del país, cerca del 80% de 
la producción cafetera y un 30% del valor de la producción pecuaria. En el 
Ecuador, la agricultura familiar está compuesta por 250.000 productores (30% 
del total) y emplea cerca del 70% de la población ocupada en el sector rural. 
En México, las unidades productivas pequeñas generan el 74% del empleo 
agropecuario, mientras las unidades productivas mayores solo contratan al 
8% de los trabajadores agrícolas (Sabourin, Samper y Sotomayor, 2014).
En los últimos años se aprecia una participación más activa de los gobiernos 
frente al compromiso de universalizar la alimentación escolar mediante la 
asignación de recursos del presupuesto general y su vinculación con el 
proceso de adquisición y distribución de la alimentación escolar (Sanches, 
Veloso y Ramírez, 2014). Una de las formas de vinculación entre las compras 
160 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
públicas y la agricultura familiar tiene lugar por medio de los programas de 
alimentación escolar, como el Programa Nacional de Alimentación Escolar 
(PNAE) del Brasil, los Programas de Alimentación Escolar (PAE) de Colombia 
y Chile, el Programa de Merienda Escolar (PME) de Honduras y el Programa 
Integral de Nutrición Escolar (PINE) de Nicaragua.
Entre otras iniciativas de compras públicas a la agricultura familiar que 
han cobrado importancia en los países de la región y permiten el acceso de 
pequeños productores como proveedores del Estado se encuentran el Programa 
de Adquisición de Alimentos (PAA) del Brasil, que fue un componente clave 
de la estrategia Hambre Cero y del Plan Brasil sin Miseria, el Subprograma 
de Contratación Pública para el Desarrollo de Productores Agropecuarios del 
Uruguay y el Programa de Provisión de Alimentos (PPA) del Ecuador. Estos 
abastecen principalmente a los programas de alimentación escolar, además 
de a los centros de atención de las poblaciones vulnerables, como hospitales 
y prisiones.
Los desafíos para llevar a cabo este tipo de intervenciones incluyen: 
i) el establecimiento de una institucionalidad adecuada que permita ejecutar 
proyectos de compras locales que atiendan a los pequeños y medianos 
productores; ii) la implementación de marcos legales y normativos para las 
compras públicas que permitan y faciliten la inserción de este segmento 
productivo en las compras del Estado, por ejemplo fijando porcentajes 
mínimos garantizados de compra para los pequeños productores rurales y 
protegiéndolos de la competencia de proveedores más grandes (Sanches, 
Veloso y Ramírez,  2014); iii) la organización de la agricultura familiar, por 
ejemplo mediante sistemas cooperativos, para canalizar la oferta ordenada 
de productos de calidad hacia las compras públicas institucionales; iv)  la 
integración de las compras con otras políticas públicas de apoyo a los 
agricultores (que se ocupen del acceso a insumos y créditos, asistencia 
técnica, procedimientos posteriores a la cosecha y de comercialización) para 
facilitar la inclusión productiva (FAO, 2015); v) la búsqueda de otros mercados; 
y vi) el dimensionamiento de la demanda y la oferta con respecto a los tipos 
de productos, volúmenes y frecuencias, puesto que la agricultura familiar no 
siempre está preparada para atender consumos elevados.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Organización de las Naciones Unidas para la 
Alimentación y la Agricultura (FAO), Las compras públicas a la agricultura familiar 
y la seguridad alimentaria y nutricional en América Latina y el Caribe: lecciones 
aprendidas y experiencias, Santiago, 2015; E. Sabourin, M. Samper y O. Sotomayor 
(coords.), “Políticas públicas y agriculturas familiares en América Latina y el Caribe: 
balance, desafíos y perspectivas”, Documentos de Proyectos (LC/W.629), 
Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014; 
Sistema Económico Latinoamericano y del Caribe (SELA), Las compras públicas 
como herramienta de desarrollo en América Latina y el Caribe, Caracas, 2015; 
A. Sanches, N. Veloso y A. Ramírez, “Agricultura familiar y compras públicas: 
innovaciones en la agenda de la seguridad alimentaria y nutricional”, Agricultura 
familiar en América Latina y el Caribe: recomendaciones de política, S. Salcedo 
y L. Guzmán (eds.), Santiago, Organización de las Naciones Unidas para la 
Alimentación y la Agricultura (FAO), 2014.
Por último, 5 de los 33 programas de apoyo al trabajo independiente 
se orientan a la promoción del emprendimiento femenino y 3 de ellos 
proporcionan servicios de cuidado. Algunos ejemplos de programas orientados 
a las mujeres son: la versión rural de Comunidades Solidarias de El Salvador, 
+Capaz de Chile (que cuenta con el componente Mujer Emprendedora, que 
Recuadro III.3 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 161
ofrece capacitación en la generación de habilidades para el desarrollo de 
negocios a mujeres que desarrollan o desean desarrollar un emprendimiento 
o que trabajan en forma independiente) y el Plan Argentina Trabaja, que 
promueve el trabajo asociativo y el cooperativismo (véase el cuadro III.A1.4). 
2. Generación directa de empleo
Los programas de generación directa de empleo incrementan la demanda de 
trabajo mediante planes de empleos públicos a nivel estatal, departamental, 
provincial, regional o municipal. Estos programas ofrecen empleos temporales 
de emergencia o como parte de planes de desarrollo, por lo general en servicios 
de mano de obra no calificada, obras públicas y proyectos de infraestructura 
local y comunitaria.
Están orientados a los adultos de hogares pobres con bajos niveles de 
estudios formales y, por lo general, se han difundido en la región en contextos 
de crisis y marcadas contracciones de la demanda. No obstante, también se 
han puesto en marcha para enfrentar problemas de largo plazo, como los 
déficits de infraestructura y servicios y la escasa creación de empleo del 
sector privado, y se considera que pueden contribuir a establecer un piso 
de protección social y a reducir la pobreza (Farné, 2016)24. Se espera que, 
al mantener a los participantes en contacto con el mercado laboral, estos 
programas puedan evitar la pérdida de capacidades humanas durante un 
período de desempleo (Kluve, 2016).
Mediante los programas de generación directa de empleo se ofrece 
empleo temporal a cambio de una remuneración similar al salario mínimo. 
La baja remuneración funciona como un mecanismo de autoselección de los 
participantes (Keifman y Maurizio, 2012). Las tareas que se llevan a cabo como 
parte de los programas de creación directa de empleo incluyen limpieza, 
construcción e instalación de cableado eléctrico, entre otras.
Si bien los programas de generación directa de empleo con frecuencia 
se han implementado para hacer frente a situaciones de crisis económica, 
como ocurrió en la Argentina con el plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados 
(2002-2005) y en el Uruguay con el Plan de Asistencia Nacional a la Emergencia 
Social (PANES) (2005-2007), en algunos casos continúan en operación incluso 
después de concluidas las crisis, principalmente debido a que los participantes 
no logran conseguir un empleo. Pese a que en años recientes los programas 
de empleo temporal no han constituido un instrumento central en las 
24 Los sistemas de garantía de empleo como la Ley Nacional de Garantía del Empleo Rural Mahatma 
Gandhi (Mahatma Gandhi National Rural Employment Guarantee Act, MGNREGA) de la India y 
el Programa Red de Seguridad Productiva (Productive Safety Net Programme, PSNP) de Etiopía 
son programas de empleo temporal que la Organización Internacional del Trabajo (OIT) resalta 
como ejemplos de construcción de un piso nacional de protección social (Farné, 2016).
162 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
políticas laborales y de inserción productiva para la población que vive en 
condiciones de pobreza o vulnerabilidad en América Latina y el Caribe, esto 
podría cambiar frente a nuevas situaciones de crisis.
En la actualidad, 11 de los programas estudiados en la región incluyen 
componentes de creación directa de empleo, como el Plan Argentina Trabaja, 
el programa presidencial Con Chamba Vivís Mejor de Honduras, el Programa 
para la Generación de Empleo Social Inclusivo “Trabaja Perú”, Ñamba’apo 
Paraguay, el Unemployment Relief Programme (URP) de Trinidad y Tabago o 
el Uruguay Trabaja. Estos programas se destinan principalmente a personas 
desempleadas o trabajadores informales y tienen una duración promedio 
de seis meses. En general, los programas de creación directa de empleo 
están a cargo de los Ministerios de Desarrollo Social (36,4%), seguidos por 
los Ministerios de Trabajo (27,3%) y por articulaciones interinstitucionales 
o interministeriales (18,2%) (véase el cuadro III.A1.5). 
El programa Comunidades Solidarias de El Salvador tiene un 
componente de promoción del empleo intensivo en obras públicas, con el 
objetivo de promover el acceso de las personas que viven en asentamientos 
urbanos precarios al trabajo decente generado por la inversión en proyectos 
y obras públicas. Pone en marcha mecanismos para que las microempresas 
accedan a las licitaciones de instituciones públicas como el Ministerio de 
Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano y el Fondo de 
Conservación Vial.
En Honduras, el componente Chamba Comunitaria del programa 
Con Chamba Vivís Mejor proporciona apoyo a las personas en situación 
de desempleo e informalidad, mediante la ejecución de proyectos de obras 
sociales, conservación forestal o de mejora agrícola, desarrollados para 
favorecer a las comunidades.
El programa Uruguay Trabaja se orienta a la inserción laboral de 
personas de 18 a 64 años que se encuentren desocupadas por períodos mayores 
de dos años, pertenecientes a hogares en situaciones de vulnerabilidad 
socioeconómica. Los participantes realizan trabajos transitorios  de valor 
público por 30 horas semanales y por un período de hasta nueve meses, 
durante los cuales perciben una transferencia monetaria denominada “apoyo 
a la inserción laboral” y reciben acompañamiento social y formativo para el 
desarrollo de procesos de integración al mercado laboral.
Estos programas pueden complementarse con otras intervenciones, 
con el fin de facilitar la inserción laboral de sus participantes y mejorar su 
calidad de vida. Por ejemplo, el Unemployment Relief Programme (URP) 
de Trinidad y Tabago ofrece capacitación laboral, mientras el Ñamba’apo 
Paraguay vincula a los participantes con el Sistema de alfabetización de 
jóvenes y adultos para su nivelación escolar y les ofrece acceso a los servicios 
del Sistema Nacional de Salud.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 163
Si bien en el Brasil no hay programas de empleo directo a nivel nacional, 
la Secretaría de Empleo y Relaciones Laborales del estado de São Paulo 
implementa desde 1999 el Programa Emergencial de Auxílio-Desemprego, 
también conocido como Frente de Trabalho, mediante el cual se proporciona 
capacitación e ingresos a los ciudadanos mayores de 17 años en situación de 
alta vulnerabilidad social y desempleo (mínimo un año)25. Los destinatarios 
permanecen en el programa hasta por nueve meses, con una jornada de 
actividades de hasta seis horas de actividades diarias (por ejemplo, en limpieza, 
conservación y mantenimiento de las instituciones públicas estaduales y 
municipales) por cuatro días a la semana y en el quinto día realizan un 
curso de calificación profesional o alfabetización.
3. Generación indirecta de empleo
Los programas de generación indirecta de empleo consisten en subsidios 
económicos públicos —generalmente por un tiempo definido— otorgados 
a las empresas privadas que contratan a jóvenes y adultos pertenecientes a 
grupos considerados vulnerables (Keifman y Maurizio, 2012). Estos subsidios 
operan como un incentivo a la contratación, pues reducen los costos laborales 
al cubrir parte del salario o parte de las contribuciones a la seguridad social 
realizadas por el empleador. De acuerdo con J-PAL (2013), los subsidios 
pueden tener varios efectos: i) compensan a las empresas por la potencial 
baja productividad de los trabajadores contratados mediante el programa; 
ii) permiten el acceso a un empleo a personas con pocas posibilidades de 
emplearse; y iii) generan ganancias de productividad a mediano plazo, ya 
sea gracias a la experiencia laboral acumulada o a la capacitación.
La proporción de programas de inclusión laboral y productiva con este 
componente de generación indirecta de empleo (14%) es baja en relación con 
aquellos dirigidos a brindar capacitación o apoyar el trabajo independiente 
(véase el cuadro III.A1.1 del anexo). Esto explica también la escasez de 
evaluaciones de impacto disponibles de este tipo de programas. De los 
diez programas con componente de generación indirecta de empleo que 
operan en la región, cuatro se dirigen exclusivamente a la población joven, 
uno a las mujeres y uno a los residentes en zonas urbanas. Con respecto a 
la institucionalidad, el 70% de estos programas son responsabilidad de los 
Ministerios de Trabajo (véase el cuadro III.A1.6). 
En la Argentina, el PROEMPLEAR del Ministerio de Trabajo, Empleo 
y Seguridad Social, promueve la inserción laboral de los trabajadores 
desocupados, otorgando incentivos económicos a las empresas que decidan 
incrementar su planta de personal. A su vez, el programa Jóvenes con Más 
y Mejor Trabajo promueve la contratación de jóvenes mediante incentivos 
25 Véase Secretaría de Empleo y Relaciones Laborales, “Frente de Trabalho” [en línea] http://www.
emprego.sp.gov.br/emprego/frente-de-trabalho/.
164 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
financieros (por un plazo máximo de seis meses) a las microempresas y las 
pequeñas y medianas empresas que los incorporen como trabajadores en 
relación de dependencia.
En Chile, el Subsidio al Empleo Joven y el Bono al Trabajo de la 
Mujer apoyan, respectivamente, a los jóvenes de 18 a 25 años que perciban 
una remuneración igual o menor a 1,5 sueldos mínimos y a las mujeres de 
25 a 59 años y se ofrecen a los participantes del subsistema Seguridades 
y Oportunidades (Ingreso Ético Familiar). Ambos programas prevén un 
aporte al empleador para incentivar la contratación de jóvenes y mujeres 
vulnerables y una transferencia a los trabajadores y las trabajadoras, ya sean 
dependientes o independientes26.
En Panamá, el programa Padrino Empresario ofrece a los jóvenes 
de 15 a 17 años capacitación laboral en forma de pasantías en una empresa 
patrocinadora, con el objetivo de que una vez finalizados los estudios puedan 
acceder a una plaza laboral. Las empresas ofrecen una beca mensual a los 
jóvenes para facilitar su asistencia a la empresa durante cinco días a la semana, 
en jornadas de cuatro a seis horas. A cambio, las empresas participantes 
reciben beneficios tributarios en el impuesto sobre la renta.
C. Servicios de intermediación laboral
Los servicios de intermediación laboral promueven el encuentro entre la 
demanda y la oferta de trabajo, facilitando el contacto entre trabajadores y 
empleadores en virtud de los perfiles profesionales demandados y ofrecidos. 
Aunque por lo general estos servicios son provistos por agencias públicas de 
empleo (véase el recuadro III.4), también pueden ser provistos por privados27.
Los servicios de intermediación laboral se proporcionan en 21 de los 
72 programas de inclusión laboral y productiva analizados (el 29% de los 
casos). Estos servicios brindan información sobre plazas vacantes en empresas 
privadas y organismos públicos y proporcionan acceso prioritario a las 
ofertas laborales de las agencias u oficinas municipales de empleo. Además, 
incluyen asistencia en la búsqueda laboral y la elaboración de estrategias de 
inserción laboral (preparación del curriculum vitae, técnicas de entrevistas, 
entre otras), colocación laboral (bolsas de trabajo, análisis y preselección 
de candidatos), ferias laborales y apoyo económico (Medellín y otros, 2015; 
26 El Bono al Trabajo de la Mujer se dirige a las trabajadoras pertenecientes al 30% de hogares más 
pobres. Consiste en un subsidio que equivale, como máximo, al 30% del salario, dividido en un 
20% para la mujer y un 10% para el empleador. La duración máxima es de cuatro años para la 
mujer y de dos años para el empleador (Cecchini, Robles y Vargas, 2012).
27 Los servicios de intermediación laboral orientados a la población pobre y vulnerable analizados 
en este libro son de carácter público.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 165
CEPAL, 2012). El acompañamiento asociado a la intermediación laboral es 
clave para la población más pobre y cada vez se proveen más servicios de 
orientación y apoyo en la elaboración de estrategias y planes individuales 
para la inserción laboral (CEPAL/OIT, 2014).
Recuadro III.4 
Servicios públicos de empleo en América Latina
Los servicios públicos de empleo son instituciones del mercado laboral que 
vinculan a los buscadores de empleo con las empresas que necesitan contratar 
personal. Estas entidades gubernamentales, que por lo general dependen de 
los Ministerios de Trabajo o sus equivalentes (por lo tanto, son financiadas por 
el presupuesto nacional), planean y ejecutan una serie de medidas orientadas a 
promover el empleo, a proteger a los trabajadores durante ajustes del mercado 
de trabajo y transiciones económicas (OIT, 2016) y a contribuir al proceso inicial 
de inserción en el mercado de trabajo, en especial de aquellos grupos que 
enfrentan más obstáculos a dicha inserción, como los jóvenes y las mujeres. 
Se espera que, a corto plazo, los servicios públicos de empleo acerquen a 
los destinatarios a ocupaciones y a distintos tipos de programas de inclusión 
laboral y que, a largo plazo, contribuyan a reducir la duración del desempleo. 
Los servicios que prestan son gratuitos y pueden ofrecerse en modalidad 
presencial (en las oficinas o en ferias de empleo, por ejemplo) o virtual, a través 
de sus portales o bolsas electrónicas de empleo. Gracias a convenios entre 
gobiernos o con empresarios privados extranjeros, la intermediación laboral 
también puede realizarse con el mercado de trabajo exterior (Weller, 2009). 
Aunque estos servicios son de carácter universal, puesto que no están dirigidos 
exclusivamente a la población vulnerable, los destinatarios se concentran sobre 
todo en la población económicamente activa desempleada y subempleada y 
la conectan con empresas y empleadores de los sectores privado, público y 
sin fines de lucro. La experiencia reciente en la región muestra que se están 
desarrollando gradualmente áreas de servicios especializados para vincular 
laboralmente a las personas con discapacidad, así como a otros segmentos 
de la población que requieren atención diferenciadaa. 
Como se aprecia en el cuadro, la mayoría de los países de América Latina 
cuentan con estas instituciones. Sin embargo, no están tan fuertemente 
institucionalizadas como en los países desarrollados, especialmente en la Unión 
Europea, donde constituyen uno de los principales instrumentos de apoyo al 
empleo. Las cifras disponibles para América Latina y el Caribe muestran que 
la cobertura de los servicios públicos de empleo suele ser baja y no llega a 
muchas localidades, especialmente rurales. En ninguno de los países de la 
región sobre los que se dispone de información, la cobertura supera el 10% 
de los empleadores (BID/AMSPE/OCDE, 2015).
Si bien los servicios prestados difieren de acuerdo con la capacidad 
institucional y las particularidades de cada mercado de trabajo, comparten 
ciertas características. En el caso de los solicitantes de empleo, los servicios 
incluyen: i) asistencia en la búsqueda de empleo (plan personalizado de 
búsqueda, revisión de vacantes, elaboración del curriculum vitae, preparación 
para la entrevista); ii) provisión de información sobre otras prestaciones 
(seguros de desempleo, bonificaciones) y programas activos del mercado de 
trabajo que permitan mejorar la empleabilidad (capacitación, pasantías, cursos 
de idiomas); iii) asesoría y apoyo para el emprendimiento; y, iv) información 
sobre el mercado de trabajo. La evaluación inicial de las necesidades de cada 
participante indica la combinación de servicios que requiere.
166 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
 
América Latina (16 países): servicios públicos de empleo
País Programa (año de inicio)
Argentina Red Federal de Servicios de Empleo (2005)
Bolivia (Estado 
Plurinacional de) Servicio Plurinacional de Empleo (2007)
Brasil
Sistema Nacional de Empleo (SINE) (1975)
Portal Emprega Brasil (2016)
Chile Oficinas Municipales de Intermediación Laboral (OMIL) (1997) y Bolsa Nacional de Empleo (2009)
Colombia Agencia Pública de Empleo y Servicio Público de Empleo (2013)
Costa Rica Sistema Nacional de Intermediación, Orientación e Información de Empleo (SIOIE) (2009)
Ecuador Red Socio Empleo (2009)
El Salvador Sistema Nacional de Empleo (2015)
Honduras Portal Empléate 
México
Servicio Nacional de Empleo (1978) 
Portal del Empleo
Nicaragua Servicio Público de Empleo (SEPEM) (1982)
Panamá Servicio Público de Empleo
Paraguay Oficina Nacional de Empleo (ONE) (2014)
Perú
Red CIL-Proempleo (1996)
Ventanilla Única de Promoción del Empleo (VUPE) (2012)
República Dominicana Servicio Nacional de Empleo (SENAE) (2007)
Uruguay Dirección Nacional de Empleo (DINAE) (1992) y Centros Públicos de Empleo (CEPE) (2005)
Fuente: Elaboración propia.
En el caso de los empleadores, los servicios son: i) recepción de las 
solicitudes de empleo de candidatos; ii) preselección de candidatos disponibles; 
iii) organización de ferias de empleo o eventos de contratación; iv) asesoría 
en cuestiones jurídicas (modalidades de contratación); v) asesoría sobre la 
oferta formativa y académica (de corta duración y de mejora de calificaciones) 
para cubrir brechas de formación y ajustar los perfiles de los candidatos a sus 
requisitos; vi) vinculación de las empresas con los graduados de los programas 
de formación; y, vii) información sobre el mercado de trabajo.
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Banco Interamericano de Desarrollo (BID)/
Asociación Mundial de los Servicios Públicos de Empleo (AMSPE)/Organización de 
Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), El mundo de los servicios públicos 
de empleo, 2015 [en línea] https://publications.iadb.org/es/publicacion/17393/
el-mundo-de-los-servicios-publicos-de-empleo; Organización Internacional del 
Trabajo (OIT), Soluciones eficaces: políticas activas del trabajo en América Latina 
y el Caribe, Ginebra, 2016; “Notas sobre Servicios Públicos de Empleo”, 2015 [en 
línea] http://www.ilo.org/santiago/publicaciones/servicios-publicos-empleo/lang--
es/index.htm; J. Weller, “El fomento de la inserción laboral de grupos vulnerables: 
consideraciones a partir de cinco estudios de caso nacionales”, Documentos 
de Proyectos (LC/W.306), Santiago, Comisión Económica para América Latina 
y el Caribe (CEPAL), 2009.
a Por ejemplo, de acuerdo con las cifras del Servicio Público de Empleo de Colombia, 
desde su creación se ha atendido a alrededor de 232.000 víctimas del conflicto armado, 
16.929 de las cuales han conseguido empleo, principalmente en los sectores petrolero, de 
construcción y ventas (el 57,8% conformado por hombres y el 42,2% por mujeres) (véase 
S. Castaño, “De víctimas a trabajadores formales”, El Espectador, 5 de abril de 2017 [en 
línea] https://colombia2020.elespectador.com/pais/de-victimas-trabajadores-formales).
Recuadro III.4 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 167
En el marco de algunos programas, se llevan a cabo actividades de 
promoción del empleo, como ferias y talleres informativos, o se promueven 
la creación y el fortalecimiento de bases de datos para ofrecer orientación 
e información a los buscadores de empleo. Este es el caso del Programa de 
Apoyo al Empleo del Estado Plurinacional de Bolivia y Empléate de Costa Rica.
Varios de los programas analizados articulan los servicios de 
intermediación laboral con los cursos de formación técnica y profesional. 
Además de una transferencia mensual, el Seguro de Capacitación y Empleo 
y el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, de la Argentina, ofrecen 
apoyo a la búsqueda de empleo en las oficinas municipales de empleo, 
acceso a servicios de orientación laboral, vinculación con cursos gratuitos 
de formación profesional (mediante PROGRESAR), programas de empleo, 
talleres para la búsqueda de empleo y orientación sobre el mercado de 
trabajo local, así como asistencia técnica a microemprendedores. En el Brasil, 
el programa Acessuas Trabalho, complementario al Bolsa Família, busca 
fomentar la autonomía de las familias destinatarias por medio de incentivos 
y de movilización e integración al mundo del trabajo. Este programa propone 
acciones y actividades de carácter educativo, informativo o de orientación 
social para proveer información sobre los cursos ofrecidos por el Programa 
Nacional de Enseñanza Técnica y Empleo (PRONATEC) y las iniciativas de 
inclusión productiva de los municipios, con el objetivo de expandir el acceso 
a los derechos, promover la autonomía y la mejora de la calidad de vida de 
las poblaciones destinatarias. A su vez, en 2011, gracias a un convenio entre 
el Ministerio del Trabajo y Empleo y el Ministerio de Desarrollo Social y 
Lucha contra el Hambre, el portal laboral Mais Emprego busca facilitar la 
colocación en el mercado laboral de los destinatarios de Bolsa Família en los 
estados de la región nordeste y el estado de Minas Gerais, encaminándolos 
al Sistema Nacional de Empleo (SINE) (Gregol de Farias, 2014).
El programa Comunidades Solidarias, de El Salvador, cuenta con un 
componente de intermediación laboral cuyo objetivo es facilitar la búsqueda de 
empleo y el desarrollo de las habilidades, capacidades y destrezas necesarias 
para que las personas residentes en asentamientos urbanos precarios ingresen 
a los mercados de trabajo. Esto se realiza a través de “bolsas de empleo”, 
que ofrecen servicios de: i) inducción laboral a las personas que demandan 
empleo, que incluye la elaboración del historial laboral de las personas 
y el incremento de habilidades personales para la búsqueda de empleo; 
ii) intermediación, vinculación con pasantías y colocación en empresas de 
los sectores público y privado, acciones complementadas con actividades 
de formación vocacional de acuerdo con la demanda efectiva local, regional 
y nacional; y iii) inventario de la inversión pública del municipio para 
vincular las oportunidades de empleo generadas por la inversión pública en 
el territorio con la oferta existente en los asentamientos urbanos precarios 
objeto de intervención.
168 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Por último, cabe destacar que, entre otras condiciones, el PTC de 
Trinidad y Tabago (Targeted Conditional Cash Transfer Programme (TCCTP)) 
exige que sus usuarios estén inscritos en una bolsa de empleo y no dejen 
de buscar trabajo.
A continuación, antes de analizar las evaluaciones de impacto de los 
programas de inclusión laboral y productiva en la región, se destacan los 
programas enfocados en dos grupos de la población que enfrentan grandes 
dificultades en el acceso al mercado laboral: los jóvenes que viven en situación 
de pobreza y vulnerabilidad y las personas con discapacidad28.
D. Programas de inclusión laboral para jóvenes
La quinta parte de los 163 millones de jóvenes de América Latina no está 
estudiando ni está ocupada en el mercado de trabajo. Esto significa que, 
en total, casi 30 millones de jóvenes se encuentran excluidos de dos de los 
factores clave de la inclusión social y económica: el sistema educativo y el 
mercado laboral (OCDE/CEPAL/CAF, 2016; CEPAL, 2019). 
El 83% de las mujeres jóvenes y el 76% de los hombres jóvenes que no 
estudian ni están ocupados en el mercado de trabajo proceden de hogares 
pobres o vulnerables. Asimismo, es necesario tener en cuenta que el 70% de las 
mujeres jóvenes que no estudian ni están ocupadas en el mercado de trabajo 
en realidad están trabajando de forma no remunerada, es decir, soportan una 
elevada carga de trabajo doméstico y de cuidado no remunerado (dirigido 
a niños y niñas, personas mayores, enfermos y personas con discapacidad) 
en sus hogares (OCDE/CEPAL/CAF, 2016). En 2016, el porcentaje de mujeres 
jóvenes de 15 a 29 años que se encontraban en esa situación (31,2%) era el 
triple del de los jóvenes del sexo masculino (11,5%). También era superior 
en las zonas rurales (25%) en comparación con las urbanas (20%) y entre los 
jóvenes indígenas y afrodescendientes (CEPAL, 2019)29.
Asimismo, es importante señalar que la transición del sistema educativo 
al mundo laboral es un paso fundamental en el proceso de emancipación y 
construcción de la autonomía de las personas, y que la inserción en el primer 
28 Este énfasis en determinados grupos de población no supone desconocer que existen iniciativas 
cuyo objetivo es promover la inclusión laboral y productiva de otros grupos, como las personas 
afrodescendientes. En el Brasil, por ejemplo, la Agenda Bahía del Trabajo Decente incluye un 
proyecto integrado de acción afirmativa, cursos de preparación para concursos públicos y 
cualificación socio-profesional para trabajadores afrodescendientes.
29 En 2016, en el promedio simple de cinco países de América Latina (Brasil, Ecuador, Panamá, 
Perú y Uruguay) sobre los cuales se cuenta con datos de las encuestas de hogares desagregados 
según condición racial, el porcentaje de hombres de entre 15 y 29 años no afrodescendientes ni 
indígenas que no estaban estudiando ni ocupados en el mercado de trabajo era del 13%; ese 
porcentaje aumentaba al 15% en el caso de los jóvenes afrodescendientes de sexo masculino, al 
26% en el caso de las jóvenes mujeres no afrodescendientes ni indígenas y al 34% en el caso de 
las jóvenes mujeres afrodescendientes (CEPAL, 2019).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 169
empleo prenuncia muchas veces las características de la futura trayectoria 
laboral. En la región, esas trayectorias y transiciones son particularmente 
difíciles, diversas e irregulares, y están marcadas por entradas y salidas tanto 
del sistema educativo como del mercado laboral, o por la simultaneidad de 
esas inserciones. La transición del sistema educativo al mercado laboral, en 
particular, es menos lineal que en el pasado, debido, entre otros factores, a 
que la demanda de los sectores productivos se ha vuelto más dinámica y 
global —lo que requiere procesos de capacitación permanentes— y a que la 
postergación de la maternidad y la paternidad han pospuesto las exigencias 
de autonomía económica de los jóvenes (CEPAL, 2017a y 2019).
Cuando logran acceder a una ocupación remunerada, los jóvenes se 
insertan en sectores de menor productividad, en trabajos más inseguros y con 
remuneraciones más bajas y jornadas más largas en comparación con otros 
grupos etarios. En 2016, en 18 países de América Latina, solamente el 39% 
de los jóvenes de entre 15 y 29 años pertenecía a la categoría de trabajadores 
formales, mientras que  las tasas de desempleo eran tres veces mayores 
entre los jóvenes (11,3%) que entre los adultos (3,7%) en todos los países de 
la región. El 43,9% de los jóvenes de la región trabajaba en sectores de baja 
productividad (microempresas con menos de cinco empleados, trabajadores 
independientes autónomos o trabajadores familiares no remunerados 
sin calificación profesional y trabajadores domésticos), sin afiliación a los 
sistemas de pensiones o salud, algo que afecta principalmente a los jóvenes 
procedentes de los niveles socioeconómicos más bajos (OCDE/CEPAL/
CAF, 2016; CEPAL, 2014; Gontero y Weller, 2015). Por otro lado, el 47,5% de 
los jóvenes de 15 a 29 años recibía ingresos laborales inferiores a los salarios 
mínimos nacionales; en el caso de las mujeres del mismo tramo de edad, ese 
porcentaje se elevaba al 52,1%.
Estas características tienen consecuencias negativas a largo plazo. A 
partir de un análisis realizado en zonas urbanas de la Argentina, el Brasil, 
México y el Perú, se estima que alrededor del 60% de los jóvenes de entre 15 y 
29 años que trabajan en un empleo informal seguirán desempeñándose en ese 
sector un año después, mientras que menos del 30% cambiará a uno formal. 
De manera similar, más del 70% de quienes trabajan en un empleo formal 
seguirán en ese sector un año después y solo alrededor del 5% cambiará a 
un empleo informal. Por lo tanto, el comienzo de la vida laboral en el sector 
informal o formal puede llevar a resultados muy distintos y hace que la 
transición de la escuela al trabajo sea una etapa de gran importancia (OCDE/
CEPAL/CAF, 2016).
Dado que las mejores oportunidades laborales están vinculadas 
con una educación de calidad e intervenciones de formación e inserción 
laboral, en un gran número de países de América Latina y el Caribe se han 
puesto en marcha programas específicos para la inserción laboral juvenil, 
170 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
por lo general, centrados en jóvenes de 15-29 años con estudios secundarios 
incompletos, poca (o ninguna) experiencia laboral y en situación de pobreza 
o vulnerabilidad, conocidos como “programas jóvenes”. Estos programas 
incluyen generalmente un componente teórico, impartido por instituciones 
de capacitación, y un componente práctico, que se desarrolla en empresas 
vinculadas (Weller y Gontero, 2016). Si bien estas medidas no solucionan 
los problemas más estructurales del mercado laboral, pueden transformar 
la trayectoria laboral de los participantes a corto plazo (González-Velosa, 
Ripani y Rosas-Shady, 2012)30.
Estos programas, varios de los cuales se han mencionado en las secciones 
anteriores, se caracterizan por combinar servicios orientados a incrementar 
las capacidades humanas de los participantes (por ejemplo, capacidades 
cognitivas, socioemocionales y experiencia laboral) y a reducir los costos de la 
búsqueda de empleo. Así, la gran mayoría de las intervenciones corresponde 
a alguna de las siguientes categorías: nivelación de estudios (escolaridad 
formal), capacitación y formación de habilidades, talleres de orientación sobre 
el mundo del trabajo y cursos de introducción al trabajo, promoción de la 
iniciativa empresarial y del empleo independiente, servicios o programas 
públicos de empleo y asistencia a la búsqueda de trabajo, subsidios a la 
creación de empleo, y políticas de primer empleo y promoción del trabajo.
En América Latina, Chile ha sido pionero, y algunos de sus programas 
han sido reproducidos en otros países de la región. El programa Chile 
Joven, implementado entre 1991 y 1998, fue emblemático del enfoque de 
“educación-producción” para el trabajo independiente, en microempresas o 
en cooperativas (Durston, 2001). Desde 2007, se implementa el programa Yo 
Trabajo Jóvenes, cuyo propósito es el desarrollo de competencias laborales 
mediante talleres, acompañamiento en trámites o intermediación laboral. 
A partir de 2014 y hasta su reforma en 2018, el programa +Capaz tuvo el 
objetivo de apoyar el acceso de las personas en situación de vulnerabilidad 
social al mercado de trabajo y su permanencia en este, mediante capacitación 
técnica, habilidades transversales e intermediación laboral que favorecieran su 
empleabilidad. Se propuso como meta que el 33% de los participantes fueran 
mujeres y hombres jóvenes. Asimismo, mediante algunos de los programas 
del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) de Chile, se han 
realizado acciones para la reintegración sociolaboral de las personas privadas 
de libertad, entre las que se encuentran: participación en ferias de inserción 
juvenil con el objetivo de acercar la oferta de capacitación disponible a los 
30 Desde una perspectiva integral, Romero-Abreu y Weller (2006) señalan que es necesario desarrollar 
estrategias para responder de manera adecuada a los retos específicos que enfrentan distintos 
grupos de jóvenes, mediante una mejor coordinación y cooperación entre los actores públicos 
y privados, tanto a nivel nacional como local. Además, con el fin de fomentar la empleabilidad 
de los jóvenes, los autores instan a mejorar la conexión entre el sistema escolar y el mundo del 
trabajo, y a desarrollar sistemas de formación para el trabajo diferenciados y flexibles.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 171
jóvenes que están próximos a recuperar su libertad y desarrollo de cursos de 
capacitación a partir de convenios con diversas instituciones públicas para 
potenciar las condiciones de empleabilidad y la inserción laboral31.
En Colombia, el programa Más Jóvenes en Acción, creado en 2001 
y orientado a los jóvenes de 16 a 24 años, otorga un incentivo mensual 
durante el proceso de formación y busca proveer a los jóvenes con mayores 
herramientas para su futura inserción laboral y aumentar sus posibilidades 
de movilidad e inclusión social (Rossel y Filgueira, 2015)32.
A su vez, el ProJovem del Brasil, creado en 2005, está destinado a jóvenes 
de 18 a 29 años, de áreas tanto urbanas como rurales. El programa tiene 
varios componentes, entre los cuales se encuentra el ProJovem Trabalhador, 
que ofrece cursos de formación profesional y sobre actividades alternativas 
de generación de ingresos, así como cursos de formación de habilidades y 
competencias sociales, y se dirige a jóvenes en situación de desempleo y con 
ingresos inferiores al 50% del salario mínimo. La cobertura del componente 
educativo del ProJovem, que en 2011 pasó a ser gestionado por el Ministerio 
de Educación (MEC), se ha ampliado para incluir a los jóvenes privados de 
libertad (Duer y D’Alessandre, 2016), gracias a un acuerdo entre el MEC y el 
Ministerio de Justicia que da prioridad a la población carcelaria femenina.
En la Argentina, el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, 
implementado en 2008 y destinado a jóvenes de 18 a 24 años, tiene como 
principal objetivo generar oportunidades de inclusión social y laboral mediante 
las siguientes acciones: i) permitir que los jóvenes identifiquen el perfil 
profesional en el cual deseen desempeñarse mediante talleres de cuatro meses 
de duración; ii) apoyar la finalización del colegio; iii) ofrecer experiencias de 
capacitación y prácticas en ambientes de trabajo, así como capacitación para 
que inicien una actividad productiva de manera independiente o se inserten 
en un empleo. Por otra parte, el Programa de Respaldo a Estudiantes de 
Argentina (PROGRESAR), creado en 2014, ayuda a los jóvenes de 18 a 24 años 
a terminar la educación primaria, la educación secundaria, estudiar un oficio 
o carrera y, mediante prácticas laborales de un máximo de seis meses, a 
mejorar su empleabilidad y contribuir al fortalecimiento de la productividad 
y competitividad de las empresas a partir de la posibilidad de incorporar 
trabajadores capacitados de acuerdo con sus necesidades.
31 La capacitación a reclusos se ha brindado principalmente por medio del programa Transferencias al 
Sector Público. No obstante, otros programas que han ofrecido sus servicios son: Becas Laborales, 
Capacitación en Oficios y +Capaz. Los convenios se han firmado con el Servicio Nacional de 
Menores (SENAME), las Fuerzas Armadas, el Instituto de Desarrollo Agropecuario (INDAP), la 
Gendarmería de Chile y la Cámara Chilena de la Construcción.
32 De acuerdo con algunas evaluaciones de impacto, se evidencia un efecto positivo para los 
destinatarios de Más Jóvenes en Acción en la probabilidad de ser empleados (véase la sección F.3.a 
de este capítulo).
172 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En Costa Rica, el programa Empléate, creado en 2011, busca vincular 
laboralmente a jóvenes de 17 a 24 años. El programa se divide en dos 
componentes: Avancemos Más y Por Mí. Avancemos Más es un programa de 
capacitación para jóvenes bachilleres que viven en comunidades vulnerables y 
que no accedieron a estudios superiores. El programa ofrece a los destinatarios 
una transferencia mensual que varía entre 160.000 y 200.000 colones (270 y 
340 dólares), condicionada a su asistencia a los cursos. Consiste en dos años 
de capacitación técnica en el área de las tecnologías de la información y las 
comunicaciones y el aprendizaje del inglés básico. Por Mí tiene una duración 
de seis meses y ofrece cursos de formación en áreas donde se señala una 
demanda ocupacional insatisfecha.
En México, el componente de inclusión laboral de Prospera, que se 
puso en marcha en 2014, busca facilitar la transición al trabajo de los jóvenes 
que ya concluyeron la educación media superior, por medio de acciones de 
coordinación y articulación institucional con los programas existentes de 
inserción laboral y capacitación para el trabajo. Así, los jóvenes participantes 
de Prospera tienen prioridad en el Servicio Nacional de Empleo para obtener 
servicios gratuitos de vinculación productiva, que incluyen asesoría, 
orientación y canalización a vacantes de empleo, y pueden obtener las becas 
del subprograma Bécate (CONEVAL, 2018)33.
Por último, el programa Jóvenes Productivos (antes, Jóvenes a la Obra), 
implementado en 2011 en el Perú, se dirige a jóvenes de 15 a 29 años que 
están desempleados o viven en situación de pobreza y extrema pobreza. 
El objetivo del programa es mejorar la formación de estos jóvenes en áreas 
específicas de trabajo que correspondan a la demanda del mercado laboral. 
Más específicamente, se centra en los sectores de agronomía, comercio, 
construcción, industria, pesca, servicios, transporte y comunicaciones. 
También ofrece cursos de gestión del empleo por cuenta propia.
E. Inclusión laboral y productiva de personas 
con discapacidad
En América Latina y el Caribe, las personas con discapacidad se encuentran 
afectadas por la falta de acceso a diferentes dimensiones del bienestar, entre 
ellas la educación y las oportunidades laborales (CEPAL, 2016b). En promedio, 
las personas con discapacidad alcanzan solamente tres años de estudio y 
el porcentaje de personas de 15 años y más económicamente activas con al 
menos una discapacidad es mucho más bajo que el porcentaje de personas 
33 Además de Prospera, en México existen 12 programas y acciones a nivel federal cuyos objetivos 
se relacionan con la atención de las principales causas de la baja inserción laboral de los jóvenes 
(CONEVAL, 2018).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 173
sin discapacidad, al igual que las tasas de empleo. Las cifras pueden ser 
aún más reducidas en el caso de las mujeres con discapacidades (CEPAL, 
2013). Si bien los bajos niveles educativos y la formación profesional son 
aspectos primordiales, la inserción laboral de las personas con discapacidad 
enfrenta múltiples barreras: desinformación, prejuicios y discriminación, 
falta de experiencia de las empresas en inclusión laboral de personas con 
discapacidad, ausencia de una cultura y una política inclusivas y precariedad 
en la infraestructura, entre otras.
En respuesta a esta situación, en los países de la región se han puesto en 
marcha diversos mecanismos —leyes, normas y programas— para fomentar 
el empleo de las personas con discapacidad. De acuerdo con Zúñiga (2015), 
las políticas de inclusión laboral para personas con discapacidad, en general, 
han sido diseñadas e implementadas después de la Convención sobre los 
Derechos de las Personas con Discapacidad (CDPD) de las Naciones Unidas 
de 200634. Sin embargo, estas políticas enfrentan una serie de retos debido 
a la alta segmentación que presenta el mercado laboral para esta población, 
las dificultades para acceder a un trabajo y, especialmente, para lograr su 
permanencia en este a largo plazo.
Entre las medidas implementadas se encuentran las siguientes 
(OISS, 2014):
i) Capacitación y formación ocupacional. En la mayoría de los países 
de la región se ha incorporado a las personas con discapacidad en 
los sistemas de formación profesional. Los tipos de capacitación 
ofrecidos corresponden principalmente a habilidades para el 
trabajo (presentación personal, preparación del currículo y de las 
entrevistas, puntualidad e interacción con compañeros o clientes) 
y oficios (conocimientos y competencias básicas). Algunos centros 
de formación profesional tienen convenios con empresas para la 
realización de prácticas. Uno de los principales desafíos a nivel 
de implementación es adaptar los programas de formación a las 
necesidades del mercado y al mismo tiempo ofrecer cursos útiles 
para esta población heterogénea (STATCOM, 2015).
ii) Empleo independiente y creación de empresas. Diversas instituciones 
en la región ofrecen programas para la promoción y el apoyo 
del financiamiento de proyectos empresariales de trabajadores 
34 En el artículo 27 de la Convención, sobre trabajo y empleo, se pide a los Estados partes que 
empleen a personas con discapacidad en el sector público y que adopten medidas proactivas para 
fomentar el empleo en el sector privado. Asimismo, se reconoce el derecho de las personas con 
discapacidad a trabajar en las mismas condiciones que el resto de la población. Por otra parte, la 
Convención prohíbe cualquier forma de discriminación en materia de empleo, promueve el acceso 
a la formación profesional y las oportunidades para el empleo por cuenta propia y pide que se 
realicen adaptaciones razonables en el lugar de trabajo para las personas con discapacidad. Véase 
Naciones Unidas, Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (A/RES/61/106), 
Nueva York, 2007 [en línea] https://undocs.org/es/A/RES/61/106.
174 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
con discapacidad, que prevén, entre otras cosas, la concesión de 
créditos en condiciones favorables y el asesoramiento para la 
puesta en marcha de los emprendimientos.
iii) Cuotas de reserva de puestos de trabajo en las empresas públicas y 
privadas. Varios países de la región cuentan con cuotas de empleo 
(obligatorias o no) para personas con discapacidad, que oscilan 
entre el 1% y el 5% de la plantilla del personal. Entre estos países 
se encuentran la Argentina, el Estado Plurinacional de Bolivia, 
el Brasil, Chile, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Honduras, 
Panamá, el Paraguay, el Perú, el Uruguay y la República Bolivariana 
de Venezuela. El principal reto en este ámbito es fomentar el 
cumplimiento de las cuotas establecidas.
iv) Cláusulas sociales en la contratación pública. En esta modalidad se 
prioriza a las empresas que contraten personas con discapacidad 
para la adquisición de bienes o la contratación de servicios que 
realiza la administración pública. Las cláusulas sociales pueden 
establecerse como requisito previo (criterio de admisión), como 
elemento de valoración (puntuación) o como obligación (exigencia 
de ejecución). Este mecanismo se ha implementado en la Argentina, 
el Estado Plurinacional de Bolivia, Chile, Colombia, México, 
el Perú y la República Dominicana.
v) Servicios públicos de empleo y orientación laboral. Estos servicios 
brindan apoyo en la búsqueda de empleo, orientación profesional, 
derivación a programas de capacitación y otras acciones para 
mejorar la empleabilidad de la población objetivo, así como 
asesoramiento a los empleadores sobre los beneficios obtenidos por 
contratar trabajadores con discapacidad. El acceso a estos servicios 
mediante portales de empleo en línea (sitios web) dirigidos a las 
personas con discapacidad busca responder a las limitaciones de 
movilidad de las personas con discapacidad física35. No obstante, 
persiste el reto de acceso a estos portales por parte de la población 
con discapacidades visuales.
vi) Incentivos a las empresas privadas. En la Argentina, Chile, 
Colombia, Costa Rica, el Ecuador, Honduras, México, Panamá, 
el Paraguay, el Perú, la República Dominicana y el Uruguay se 
ofrecen incentivos a las empresas que contraten personas con 
discapacidad. Los incentivos comprenden desde alivios fiscales y 
bonificaciones en las cuotas a la seguridad social hasta subvenciones 
por cada persona con discapacidad contratada.
vii) Empleo selectivo y programas de mantenimiento del empleo. Es 
el derecho a la reincorporación en la empresa de los trabajadores 
con discapacidad sobrevenida al mismo puesto que ocupaban o 
35 Por ejemplo, véanse Consejo Mexicano de Negocios (CMN), “Éntrale” [en línea] http://entrale.
org.mx; IncluyEmpleo [en línea] http://www.incluyempleo.cl/.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 175
en un puesto de trabajo adecuado según se haya visto afectado 
o no su rendimiento normal. En el Uruguay, la Ley de Protección 
Integral de Personas con Discapacidad otorga este derecho.
viii) Empleo con apoyo. Esta modalidad se caracteriza por la existencia 
de una figura mediadora o tutor, que ofrece el apoyo necesario 
para la búsqueda de empleo, la adaptación al puesto de trabajo 
y la permanencia en este. El acompañamiento puede disminuir 
progresivamente o mantenerse a lo largo de la vida laboral, según 
sea el caso. Por ejemplo, en esta modalidad, la línea de personas 
con discapacidad del programa +Capaz de Chile ofrece 90 horas 
de acompañamiento durante la práctica laboral en una empresa 
o institución pública y seguimiento por un máximo de seis meses 
en el proceso de colocación laboral (STATCOM, 2015).
ix) Empleo protegido o talleres laborales protegidos. Mediante el trabajo 
protegido se da empleo a las personas con discapacidad que no 
pueden incorporarse al trabajo común u ordinario debido a que 
no cubren los requisitos de productividad. Entre sus principales 
actividades productivas están la subcontratación industrial, 
la producción de bienes y la prestación de servicios múltiples 
(jardinería, limpieza). En la Argentina, el Brasil, Colombia, el 
Ecuador, Honduras, México y la República Dominicana existen 
regulaciones de talleres protegidos. Si bien en el Estado Plurinacional 
de Bolivia, Chile, el Paraguay y el Uruguay se hace referencia al 
empleo protegido en la legislación, no hay una regulación concreta. 
Aunque el empleo protegido se mantiene como una vía de inserción 
laboral para muchos trabajadores con discapacidad, es necesario 
favorecer la transición del empleo protegido al empleo ordinario 
y superar la segmentación que supone separar a las personas con 
discapacidad en talleres o empresas protegidas.
F. Evaluaciones de impacto de los programas 
de inclusión laboral y productiva
1. Evidencia a nivel mundial
De acuerdo con los hallazgos de las revisiones sistemáticas llevadas a cabo en 
el ámbito internacional sobre las evaluaciones de impacto de las políticas y 
los programas de inclusión laboral y productiva, si bien estas intervenciones 
no son necesariamente efectivas a nivel macro (por ejemplo, para reducir la 
tasa de desempleo), pueden ser particularmente importantes para mejorar la 
inclusión laboral de personas pertenecientes a los grupos poblacionales más 
desaventajados, especialmente cuando logran integrar los diversos ámbitos 
de acción mencionados en el diagrama III.1. 
176 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Tras revisar más de 100 estudios de evaluaciones de impacto de los 
programas activos de mercado laboral, en especial de países de la Organización 
de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Dar y Tzannatos (1999) 
llegaron a las siguientes conclusiones sobre su efectividad a nivel macro: 
i) los programas como los subsidios salariales al empleo o a la capacitación 
no son instrumentos efectivos para reducir el desempleo y los programas de 
empleo temporal solo tienen un efecto a corto plazo; ii) los programas como 
la asistencia en la búsqueda de empleo pueden tener efectos significativos, 
especialmente si la economía está en expansión; y iii) el impacto y la relación 
costo-efectividad de los programas no solo dependen del diseño sino también 
del punto en el ciclo económico y laboral en el que son diseñados. Según Dar 
y Tzannatos (1999), entonces, los efectos sostenidos en la inclusión laboral y 
productiva no solo dependen de los programas, sino también del contexto 
macroeconómico, la dinámica de generación de nuevos puestos de trabajo 
y la coordinación de las diferentes acciones que se realizan desde el ámbito 
público, entre otros factores.
Card, Kluve y Weber (2015) llevaron a cabo un metaanálisis de 
207 evaluaciones de impacto de programas activos de mercado laboral alrededor 
del mundo y concluyeron que la magnitud de los efectos ocupacionales 
de estos programas es mayor para las participantes mujeres. Los autores 
diferencian entre impacto a corto, mediano (de uno a dos años después de 
haber participado en un programa) y largo plazo (dos o más años después 
de haber participado en un programa) y encuentran que, si bien el promedio 
de los resultados a corto plazo en lo referente a la probabilidad de obtener un 
empleo es cercano a cero, los efectos a mediano y largo plazo son positivos 
y crecientes en el tiempo. A diferencia de Dar y Tzannatos (1999), Card, 
Kluve y Weber (2015) señalan que estos programas tienen mayor impacto 
en los períodos de recesión económica y que pueden así desempeñar un 
importante papel anticíclico.
Smedslund y otros (2006) realizaron un metaanálisis de estudios 
que examinan el impacto de los programas de apoyo al empleo para los 
destinatarios de la asistencia social (welfare-to-work programmes) utilizando la 
metodología de las pruebas controladas aleatorizadas (randomized controlled 
trials). Sobre la base de datos proveniente de 46 programas, principalmente 
de los Estados Unidos, encontraron que los efectos en la ocupación y los 
ingresos laborales son positivos, pero pequeños.
A su vez, Olenik y Fawcett (2013) analizaron 54 estudios publicados 
entre 2001 y 2012 sobre programas de inclusión laboral juvenil en alrededor 
de 50 países. Encontraron que en los países en desarrollo los programas 
dirigidos a los jóvenes tienen un impacto positivo en el empleo y los ingresos 
y que este impacto es mayor para las mujeres de bajos ingresos y poca 
escolaridad formal, especialmente en América Latina. Entre los componentes 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 177
de los programas, las prácticas profesionales y la capacitación vocacional y 
en habilidades para la vida son los que tienen mayores efectos positivos. 
Sin embargo, son los programas que combinan diversos componentes 
—como capacitación en el trabajo, capacitación de habilidades para la vida 
(o habilidades socioemocionales) y consejerías— los que tienden a ser más 
efectivos. También se encontró que, por lo general, la capacitación tiene 
mejores efectos a mediano o largo plazo, mientras que los servicios de 
intermediación laboral suelen tener efectos a corto plazo.
Kluve y otros (2016) revisaron 113 evaluaciones de impacto de 87 programas 
de empleo juvenil realizadas entre 2006 y 2016 en 31 países desarrollados y 
en vías de desarrollo. Los autores observaron que tan solo un tercio de las 
evaluaciones mostraban un impacto positivo y significativo sobre indicadores 
del mercado laboral como las tasas de empleo y los ingresos laborales. No 
obstante, señalan que los programas de empleo juvenil —en particular los de 
formación profesional y de apoyo al trabajo independiente— han sido más 
exitosos en países de ingresos medianos y bajos, y especialmente útiles para 
los grupos más vulnerables de la población. Encuentran, asimismo, claros 
indicios de que los programas que integran múltiples componentes tienen 
más probabilidades de éxito, debido a su mayor capacidad de responder a 
las diferentes necesidades de los participantes. 
Por último, el trabajo del Banco Mundial realizado por McKenzie (2017), 
que revisa 24 evaluaciones de impacto de programas de capacitación, 
generación indirecta de empleo e intermediación laboral, muestra que solo 
2 de cada 100 personas que participan en alguno de estos programas obtienen 
un trabajo como respuesta al programa.
2. Evidencia para América Latina y el Caribe
En América Latina y el Caribe, el crecimiento de los programas de inclusión 
laboral y productiva en los últimos años ha incentivado las evaluaciones en lo 
que refiere a sus efectos a nivel micro, sobre los participantes (Bucheli, 2005), 
pero aún no se cuenta con una amplia base de información, especialmente 
en comparación con otros programas sociales, como los programas de 
transferencias condicionadas36. En este sentido, cabe recordar la advertencia 
de la OIT (2016) sobre la importancia de llevar a cabo evaluaciones rigurosas 
antes de masificar los programas de inclusión laboral y productiva, para 
conocer en mayor profundidad su alcance y sus limitaciones.
En esta sección se aborda la revisión de 37 estudios cuantitativos 
(véase el recuadro III.A1.1) que evalúan los resultados de 22 programas de 
inclusión laboral y productiva (aún en curso o finalizados) en la región en el 
36 Hay también algunas evaluaciones macro sobre el impacto neto en el empleo y el desempleo 
agregado y unas pocas sobre el análisis costo-beneficio de las distintas alternativas de línea de 
acción (Bucheli, 2005), que no se incluyen en la revisión hecha en esta sección.
178 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
período 1998-201437. En 32 de los estudios examinados se analizan diversos 
indicadores de oferta e inserción laboral de los participantes; por ejemplo, la 
probabilidad de empleo, desempleo y subempleo, las horas trabajadas y los 
ingresos laborales. En 23 estudios se evalúan los efectos de los programas 
en la calidad del empleo, es decir, se muestran los efectos en la probabilidad 
de obtener un empleo formal, tener contratos escritos y contribuciones 
destinadas a la cobertura de pensiones y servicios de salud, entre otros38.
Poco más de la mitad de los 645 indicadores revisados (58%) presenta 
algún grado de significación estadística. En el 73% de los casos significativos 
(269 indicadores) se evalúa el impacto en la oferta e inserción laboral de los 
adultos que participan en los programas de inclusión laboral y productiva y se 
encuentran efectos positivos para el 71% de los indicadores (190 indicadores). 
El restante 27% de los indicadores estadísticamente significativos evalúa la 
formalización laboral de los participantes, con efectos positivos en el 69% de 
los casos (70 indicadores) (véanse el diagrama III.2 y el cuadro III.1).
Diagrama III.2 
América Latina y el Caribe (8 países): revisión de las evaluaciones de impacto 
de programas de inclusión laboral y productivaa
8
países
Desagregaciones
Sexo (62%)
Territorio (41%)
Edad (51%)
Por ejemplo, participación laboral, ingresos 
laborales, horas trabajadas, ocupación, desempleo, 
inactividad, tipo de colocación laboral 
Por ejemplo, empleo formal (informal), contrato 
escrito, seguro de salud, prestaciones
22
programas
17
evaluaciones de impacto
645
indicadores evaluados (100%)
Oferta/inserción laboral 
269 indicadores significativos (73%)
Efectos (8 países)
190 positivos (71%)
70 negativos (26%)
9 mixtos (3%)b
Efectos (7 países)
70 positivos (69%)
30 negativos (29%)
2 mixtos (2%)b
371
indicadores con significación 
estadística (58%)
Formalización laboral
102 indicadores significativos (27%)
Fuente: Elaboración propia.
a Los países son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, El Salvador (solamente oferta e inserción laboral), 
México, Perú y República Dominicana.
b Los resultados se consideran mixtos en caso de efectos diferenciados según, por ejemplo, el momento 
de la estimación de un mismo indicador.
37 Se trata de una actualización y profundización del trabajo presentado en CEPAL (2017a).
38 En algunas evaluaciones se presentan los dos efectos, es decir, no son mutuamente excluyentes.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 179
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180 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En 32 de los 37 estudios revisados se desagregan los efectos por grupos 
específicos de la población. Esto es muy importante, pues permite observar 
las heterogeneidades en los resultados según distintos ejes de la matriz de 
desigualdad social (CEPAL, 2016a). Los criterios de desagregación utilizados 
son: sexo (en 19 estudios), edad (en 16 estudios) y territorio de residencia 
(en 19 estudios, 8 de los cuales se concentran exclusivamente en zonas urbanas 
y 2 en zonas rurales). En ninguno de los estudios revisados se desagrega 
según etnia y raza, que la CEPAL (2016a) ha identificado como dimensiones 
que influyen notablemente en las posibilidades de acceso al trabajo39.
Las evaluaciones de impacto revisadas se basan en datos de encuestas 
continuas de hogares (13 evaluaciones), censos (1), encuestas propias (19) o 
registros administrativos (15)40. Se utilizan diferentes metodologías y períodos 
de análisis. En su mayoría son evaluaciones cuasiexperimentales (78%), 
mientras que las metodologías más utilizadas son el emparejamiento por 
puntaje de propensión (propensity score matching) y diferencias en diferencias 
(véase el cuadro III.A1.8). 
El resumen de los resultados de las diversas evaluaciones evidencia 
que los efectos en los indicadores de inclusión laboral son mayoritariamente 
positivos, en especial para las mujeres en el caso de los indicadores de oferta 
e inserción laboral (véase el gráfico III.3) y para los hombres en el caso de 
los indicadores de formalización (véase el gráfico III.4).
Sin embargo, cabe destacar que las evaluaciones de impacto de los 
programas de inclusión laboral y productiva en América Latina y el Caribe 
pueden tener una serie de limitaciones metodológicas. Entre las limitaciones 
más importantes, González-Velosa, Ripani y Rosas-Shady (2012) señalan 
que rara vez en los estudios se determina en forma aislada el impacto de 
cada una de las intervenciones ofrecidas por un mismo programa y, como 
se vio anteriormente, la mayoría de los programas ofrece una combinación 
de intervenciones. La evaluación de un programa en su totalidad limita las 
posibilidades de conocer el componente o la combinación de componentes 
más eficaz, algo muy relevante para los responsables de la toma de decisiones. 
Asimismo, no siempre se señala en qué circunstancias y contextos los 
programas son más efectivos y en pocas ocasiones se incorpora un análisis 
39 La falta de desagregación de datos según esas variables no depende necesariamente de la falta 
de interés por parte de los investigadores, sino que está influenciada por el hecho de que, por un 
lado, en muchos casos, esa desagregación no está contemplada en los registros administrativos de 
los programas y, por otro lado, pocas encuestas de hogares en la región incluyen esas variables y, 
aun si las incluyen, no siempre se puede realizar el análisis por razones de significación estadística. 
Véase una discusión de los desafíos en materia de calidad y cobertura de la información estadística 
sobre la población afrodescendiente en CEPAL (2017b y 2017c).
40 En algunos estudios se utiliza una combinación de fuentes primarias y secundarias. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 181
de la relación costo-eficacia41. A su vez, McKenzie (2017) destaca que también 
las evaluaciones de impacto en materia de programas de inclusión laboral y 
productiva presentan problemas, como baja representatividad de las muestras 
y poca medición de los efectos a largo plazo. Las diferencias metodológicas 
de cada evaluación y la disponibilidad y calidad de los datos utilizados 
en las evaluaciones también limitan la comparación entre países y entre 
programas (Urzúa y Puentes, 2010).
Gráfico III.3 
América Latina y el Caribe (8 países): resultados de los indicadores de impacto  
de los programas de inclusión laboral y productiva en la oferta  
e inserción laboral de los participantes
(En números y porcentajes)
Efecto positivo
190
(41%)
Efecto negativo
70
(15%)
No significativo
196
(42%)
Efecto mixto
9
(2%)
A. Totala
Efecto positivo
53
(84%)
Efecto negativo
9
(14%)
Efecto mixto
1
(2%)
B. Mujeresa b
41 De acuerdo con McKenzie (2017), desde una perspectiva de costo-beneficio, los participantes de 
los programas de capacitación tardarían por lo menos entre tres y cuatro años en recuperar el 
costo (de mínimo 500 dólares mensuales) con sus ganancias salariales. Sin embargo, el costo por 
participante de los programas de intermediación laboral es bajo (25 dólares por participante), de 
manera que un impacto de apenas el 2% en la probabilidad de empleo (efecto de una intervención 
típica) sería suficiente para justificar su implementación.
182 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Efecto positivo
20
(61%)
Efecto negativo
10
(30%)
Efecto mixto
3
(9%)
C. Hombresa b
Fuente: Elaboración propia.
a Los resultados se consideran mixtos en caso de efectos diferenciados según, por ejemplo, el momento 
de la estimación de un mismo indicador.
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
Gráfico III.4 
América Latina y el Caribe (7 países): resultados de los indicadores de impacto de los 
programas de inclusión laboral y productiva en la formalización laboral de los participantes
(En números y porcentajes) 
Efecto positivo
70
(39%)
Efecto negativo
30
(17%)
Efecto mixto
2
(1%)
A. Totala
No significativo
78
(43%)
Efecto positivo
16
(73%)
Efecto negativo
4
(18%)
Efecto mixto
2
(9%)
B. Mujeresa b
Gráfico III.3 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 183
Efecto positivo
14
(78%)
Efecto negativo
4
(22%)
C. Hombresa b
Fuente: Elaboración propia.
a Los resultados se consideran mixtos en caso de efectos diferenciados según, por ejemplo, el momento 
de la estimación de un mismo indicador.
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
Pese a las limitaciones mencionadas, a continuación se presentan los 
resultados de las evaluaciones según el ámbito de acción. En los casos en 
que los estudios no especifican el componente evaluado (probablemente 
porque se evalúa el programa en su totalidad), la clasificación se realizó 
considerando el enfoque principal de las conclusiones de los autores o, 
de contar con la información, dando prioridad al componente con mayor 
cantidad de participantes. Se encuentra que la mayoría de las evaluaciones 
corresponden al ámbito de capacitación técnica y profesional, seguido por 
la generación directa de empleo (véase el gráfico III.5).
Gráfico III.5 
América Latina (8 países): evaluaciones de impacto de los programas 
de inclusión laboral y productiva, por componente
(En número y porcentaje de evaluaciones)
37 (100%)
26 (70,3%)
4 (10,8%)
2 (5,4%)
2 (5,4%)
2 (5,4%)
1 (2,7%)
Total de estudios
Capacitación técnica y profesional
Generación directa de empleo
Nivelación de estudios
y retención escolar
Servicios de intermediación laboral
Generación indirecta de empleo
Apoyo al trabajo independiente
Fuente: Elaboración propia.
Gráfico III.4 (conclusión)
184 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
3. Programas de apoyo a la oferta de trabajo
a) Capacitación técnica y profesional
El principal resultado que se espera lograr mediante los programas 
de capacitación técnica y profesional es aumentar las habilidades de los 
usuarios y, con ello, mejorar sus condiciones de empleabilidad. Esto se puede 
medir en términos de rapidez de la inserción laboral, calidad del trabajo 
obtenido después de la capacitación según diversos aspectos (incluidas las 
remuneraciones), estabilidad en el trabajo y oportunidades de crecimiento 
profesional (Kugler, 2004)42.
Los resultados de estudios internacionales (Betcherman, Olivas y 
Dar, 2004; Betcherman y otros, 2007; Card, Kluve y Weber, 2015; Heckman, 
Lalonde y Smith, 1999; Kluve y otros, 2007) no son concluyentes sobre los 
efectos de los programas de capacitación en un conjunto de indicadores de 
inclusión laboral —como la ocupación y los ingresos laborales— para quienes 
participan en estos programas. En general, se encuentran efectos moderados 
y heterogéneos. Las mujeres y los jóvenes son los que más se benefician, a 
menudo porque son los que pasan de la inactividad económica al trabajo 43.
Kluve (2016) argumenta que se necesita tiempo para apreciar los 
resultados de la capacitación y que es posible que a corto plazo se aprecien 
efectos negativos en la probabilidad de participación laboral, porque las 
personas capacitadas se vuelven más exigentes con respecto al tipo de trabajo 
en el cual se van a desempeñar. Los resultados a largo plazo dependerán 
de, entre otros factores, las características de la capacitación, la institución 
ejecutora, el área geográfica y su cobertura y el vínculo existente con los 
empleadores, así como del ciclo económico y la dinámica y estructura de 
los mercados de trabajo.
A partir de las evaluaciones realizadas en América Latina y el Caribe 
analizadas en este documento, se observa que el 56% de los resultados tienen 
algún grado de significación estadística y que el 72% de los 246 resultados con 
significación estadística tiene un efecto positivo (en comparación con el 26% 
con efecto negativo) (véase el gráfico III.6). Los efectos positivos se presentan 
particularmente en la probabilidad de estar ocupado (en 8 estudios) y en las 
remuneraciones laborales (en 16 estudios). Los principales efectos negativos 
se observan en indicadores como la antigüedad o permanencia en el trabajo 
(en 3 estudios) y en la probabilidad de inactividad (en 3 estudios). 
42 No obstante, existen externalidades positivas que son difíciles de cuantificar, pero que también 
son importantes, como la mejora de la autoestima, el desarrollo de competencias sociales o la 
generación de capital social.
43 El concepto de inactividad en este documento y en las evaluaciones de impacto se restringe al 
campo de las actividades laborales remuneradas, sin considerar otros tipos de actividades de alto 
valor para la sociedad, como el estudio o el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 185
Gráfico III.6 
América Latina y el Caribe (8 países): resultados de los indicadores de impacto de los  
componentes de capacitación técnica y profesional en la inclusión laboral de los participantes
(En números y porcentajes) 
Efecto positivo
178
(40%)
No significativo
193
(44%)
Efecto negativo
65
(15%)
Efecto mixto
3
(1%)
A. Totala
Efecto positivo
45
(83%)
Efecto negativo
8
(15%)
Efecto mixto
1
(2%)
B. Mujeresa b
Efecto positivo
29
(85%)
Efecto negativo
5
(15%)
C. Hombresa b
Fuente: Elaboración propia.
a Los resultados se consideran mixtos en caso de efectos diferenciados según, por ejemplo, el momento 
de la estimación de un mismo indicador.
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
186 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
A continuación se detallan algunos de los resultados de los estudios. 
En la Argentina, la evaluación realizada por López y Escudero (2016) para 
el programa Seguro de Capacitación y Empleo muestra que la intervención 
afecta positivamente la calidad del empleo de los participantes a corto plazo, 
al reducir la probabilidad de tener un empleo informal (en un 2,1% para los 
participantes con edades comprendidas entre 18 y 65 años), de trabajar un 
excesivo número de horas y de estar subempleado. Asimismo, se aprecia un 
incremento de los ingresos laborales por hora. Sin embargo, la participación en 
el programa también está asociada con un incremento en la probabilidad de 
inactividad. Según los autores, esto podría obedecer a que, en algún momento 
de la transición del mercado laboral informal al formal, los participantes 
podrían estar inactivos. López y Escudero (2017) confirman estos resultados 
y encuentran además que los efectos no son homogéneos en todos los grupos 
de participantes: mientras el programa muestra mejores resultados entre los 
participantes jóvenes (se observa una menor probabilidad de inactividad y 
una probabilidad más alta de desempeñarse en un empleo formal y ganar 
un mejor salario), no parece contribuir a mejorar las condiciones laborales 
de las mujeres destinatarias de 18 a 65 años44, que constituyen la mayoría 
de participantes del programa (70%). Este resultado implica que el diseño 
del programa debería modificarse para responder efectivamente a las 
necesidades de las mujeres, por ejemplo, adecuando la oferta de los cursos 
a sus preferencias y proveyendo servicios de cuidado para sus hijos.
En el Brasil, un estudio realizado por el Ministerio de Desarrollo 
Social y Lucha contra el Hambre (MDS, 2015) muestra una diferencia 
relevante en la inclusión laboral de las personas que frecuentaban los cursos 
ofrecidos mediante el PRONATEC/Bolsa Formação en el período 2011-2014 
en comparación con los no participantes45. Se evidenció un incremento de 
la tasa de formalización de los participantes, ya sea a través del acceso a un 
empleo asalariado formal o de la formalización de un trabajo independiente 
por medio del programa Microemprendedor Individual (MEI). Los efectos 
del PRONATEC para los usuarios del programa Bolsa Família fueron aún 
más intensos. Estos resultados son corroborados por Araújo y Gomes (2016), 
quienes encuentran que, al final del período de observación (2014), la tasa de 
formalización aumentaba 11,8 puntos porcentuales en el grupo de tratamiento, 
en contraste con 4,9 puntos porcentuales en el grupo de control.
Resultados similares se encuentran en el estudio de Sousa, Silva y Jannuzzi 
(2015), quienes destacan que, además de las destrezas y habilidades adquiridas 
durante los cursos, el acceso a la información sobre vacantes disponibles y 
la intermediación laboral prestada por el PRONATEC marcan la diferencia 
44 El análisis de López y Escudero (2017) no logra explicar el porqué de este resultado. Los autores 
estiman que se debe tanto a los desafíos que enfrentan las mujeres en el mercado laboral argentino 
como a aspectos de diseño e implementación del programa.
45 El universo del estudio incluyó 2,5 millones de personas (entre participantes y no participantes). 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 187
en la trayectoria ocupacional de participantes y no participantes. Asimismo, 
concluyen que el PRONATEC no solo ha contribuido a la formalización de 
los vínculos laborales ya existentes, sino también al ingreso de participantes 
inactivos o desempleados en puestos de trabajo, ya sean formales o no.
En cuanto al programa antecesor del PRONATEC, el PlanSeq del Brasil, 
el estudio de Petterini (2011) sobre la ciudad de Fortaleza muestra que las 
probabilidades de encontrar empleo son entre un 11,1% (según datos de la 
Encuesta de Empleo y Desempleo) y un 19,6% (según datos de la Encuesta 
Nacional de Hogares) mayores para las personas de 15 a 56 años que 
participaron en el programa con respecto a los no participantes. El autor 
lleva a cabo, asimismo, un análisis de costo-beneficio, y encuentra que la 
inversión de 1,1 millones de reales en Fortaleza (en valores de 2009) generó 
5,1 millones de reales de retorno para la sociedad.
En el caso de Más Jóvenes en Acción de Colombia, los resultados de la 
evaluación de impacto realizada por DNP (2008) sugieren que la capacitación 
provista: i) aumenta la empleabilidad en términos de días trabajados y 
probabilidad de trabajar; ii) aumenta las posibilidades de conseguir un trabajo 
con contrato escrito y en el sector formal, aunque este último resultado no 
siempre es significativo; y iii) aumenta los ingresos tanto para los trabajadores 
asalariados como para los independientes. Attanasio, Kugler y Meghir 
(2009 y 2011) también destacan que el programa incrementa los ingresos y 
el empleo para las mujeres participantes, quienes ganan entre un 18% y un 
20% más y tienen una probabilidad mayor de empleo, principalmente en el 
sector formal, que las mujeres del grupo de control. La participación en el 
programa se relacionó con cierto incremento en los ingresos laborales de los 
jóvenes en situación de extrema pobreza, a la vez que permitió que muchos 
de ellos accedieran a un trabajo decente en las mismas empresas en donde 
realizaron su práctica laboral (Duer y D’Alessandre, 2016).
Asimismo, en las evaluaciones del programa Jóvenes Rurales 
Emprendedores —también de Colombia, dirigido a personas que pertenecen 
a los segmentos más vulnerables de la población rural— realizadas por 
Castañeda, González y Rojas (2010) y Steiner (2010) se encuentran efectos 
positivos en las condiciones laborales de sus destinatarios: la participación 
en los cursos ofrecidos por el programa tiene efectos positivos en el ingreso 
laboral por hora de los egresados y en la mayor probabilidad de conseguir 
un empleo, en comparación con el grupo de control. Además, se encontró 
una mayor propensión a la creación de empresas.
De acuerdo con Beneke de Sanfeliú (2014), el Programa de Apoyo 
Temporal al Ingreso (PATI) de El Salvador aumenta la participación en el 
mercado laboral y la tasa de ocupación de los participantes. El impacto en 
los ingresos laborales es positivo pero limitado, probablemente porque la 
inserción en el mercado laboral continúa siendo precaria. Sin embargo, el 
188 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
PATI parece haber cumplido su propósito de proteger temporalmente los 
ingresos de la población pobre y vulnerable en áreas urbanas. Los resultados 
señalan que el programa atrajo a los individuos que más necesitaban este 
tipo de apoyo, de manera que el mecanismo de focalización geográfica con 
autoselección funcionó como se esperaba. Los resultados también indican 
que el PATI permitió disminuir la pobreza extrema entre los participantes, 
incluso hasta un año después de haber participado en el programa, sobre 
todo entre los hogares con participantes hombres y con menor educación.
En México, el Programa de Apoyo al Empleo (PAE), que incluye el 
subprograma Bécate, también tiene resultados positivos en cuanto al ingreso 
laboral mensual y la tasa de ocupación laboral, que son más altos entre 
los participantes en comparación con personas que comparten similares 
características pero que no participaron (Van Gameren, 2010). Analítica 
Consultores (2012) muestra que Bécate ha logrado la inserción laboral de 
sus participantes y, al analizar el impacto en el ingreso por sexo, se observa 
que tanto hombres como mujeres se benefician a corto plazo de participar en 
alguna de las modalidades. En particular, los efectos más positivos de Bécate 
se observaron para las modalidades de capacitación mixta y capacitación 
en la práctica laboral, que combinan aspectos de capacitación y subsidio 
laboral46. Al analizar el PAE en su conjunto, CONEVAL (2010) también 
concluye que el programa facilita el acceso de sus participantes a un empleo 
u ocupación productiva.
En el Perú, el Programa de Capacitación Laboral Juvenil (ProJoven), 
implementado hasta 2008, tuvo resultados positivos para los participantes 
respecto de los ingresos laborales y la inserción laboral (Ñopo y Robles, 2002). 
Asimismo, según el estudio de impacto de Burga (2003), el programa tuvo 
efectos en la empleabilidad y las horas trabajadas, que explican el mayor ingreso 
laboral de los jóvenes47. Además, se considera que el programa tuvo efectos 
positivos en cuanto al subempleo por horas trabajadas, pues los participantes 
trabajaban en promedio 6 horas más a la semana. El programa aumentó el 
empleo de los jóvenes en empresas medianas y grandes, mientras se redujo 
el trabajo en microempresas. Así, pese al contexto de alta informalidad del 
Perú, el programa aumenta las probabilidades de que los participantes logren 
insertarse en un empleo formal, con acceso a prestaciones como salud y 
pensiones (Díaz y Rosas, 2016). Además, el programa contribuyó a reducir 
la segregación ocupacional entre hombres y mujeres un 13% en el grupo de 
destinatarios, en comparación con la segregación que hubiese existido en ese 
46 Tomando los tres semestres evaluados en conjunto (todo 2008 y primer semestre de 2009), el 
impacto atribuible a Bécate es un incremento del 43% en la colocación laboral de los participantes 
13 semanas después de la capacitación (comparado con el 32% del grupo de control) (Van 
Gameren, 2010).
47 Los mayores efectos en el ingreso promedio mensual se observan a los 12 meses de finalizada la 
fase práctica (véase Ñopo y Robles, 2002).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 189
grupo de no haber participado en ProJoven48. Es decir, el programa contribuyó 
a aumentar la participación de las mujeres en actividades tradicionalmente 
masculinas y la participación de los hombres en actividades típicamente 
femeninas (Ñopo y Robles, 2002; Ñopo, Robles y Saavedra, 2002).
Con respecto al programa Juventud y Empleo, de la República 
Dominicana, Card y otros (2011) encuentran indicios de un bajo impacto 
(no significativo) en el empleo y un modesto impacto en las remuneraciones 
mensuales. Si bien los ingresos laborales son similares en el caso de hombres, 
mujeres, trabajadores jóvenes y adultos, se aprecian variaciones según las 
características educativas (a mayor educación, mayor remuneración) y el 
lugar de residencia (amplios efectos positivos para los residentes en Santo 
Domingo). De acuerdo con Vezza y otros (2014), el programa Juventud y 
Empleo ha contribuido a un aumento en la probabilidad de empleo a corto 
plazo, mientras que a mediano plazo parece haber tenido más éxito en el 
aumento de las expectativas y habilidades básicas que en el cambio de los 
resultados de inclusión laboral. Por ejemplo, las mujeres ocupadas que han 
participado en el programa presentan niveles de satisfacción laboral más altos 
en comparación con las mujeres del grupo de control, que se manifiestan en 
su menor deseo de cambiar de trabajo (5,2 puntos porcentuales por debajo 
de las del grupo de control) y su mayor propensión a rechazar ofertas 
de trabajo.
En una evaluación más reciente de Ibarrarán y otros (2015) se evidencian 
efectos significativos del programa Juventud y Empleo en términos de 
empleo formal medido por la característica “empleado con seguro de salud” 
y por la probabilidad de tener un contrato de trabajo, sobre todo para los 
hombres. Los autores también encuentran efectos positivos en el ingreso de 
los hombres y las mujeres en Santo Domingo49. En particular, el análisis a 
largo plazo (seis años después de su participación) realizado por Ibarrarán y 
otros (2015) muestra que el programa tiene un efecto importante para ayudar 
a los hombres jóvenes a conseguir y conservar buenos empleos (en el sector 
formal) y para que las mujeres urbanas mejoren sus ingresos. Los autores 
48 Para medir el impacto se utiliza el índice de Duncan, que mide las diferencias en la participación 
relativa de hombres y mujeres en las ocupaciones: en una economía completamente segregada 
el índice de segregación tendrá un valor de 1, mientras que una economía en la que hombres y 
mujeres se distribuyen equitativamente en las diferentes ocupaciones se obtendrá un valor de 0. 
Antes del programa, los niveles de segregación ocupacional se ubicaban alrededor de 0,6 (Ñopo 
y Robles, 2002; Ñopo, Robles y Saavedra, 2002).
49 Además de Santo Domingo, los autores analizan los efectos en otras tres regiones: Norte (Cibao), 
Sur y Este (excluido Santo Domingo). Los resultados para la región Este coinciden con los de la 
subpoblación de Santo Domingo: en esta región que rodea la capital el programa se aprovecha 
más que en las regiones Norte y Sur. En la región Norte se observan efectos negativos en la 
probabilidad de participación laboral y empleo, principalmente afectados por los resultados 
negativos de las mujeres jóvenes de la muestra. Con respecto a la región Sur, el único impacto 
positivo y estadísticamente significativo se aprecia en la probabilidad de tener un empleo formal 
de los hombres.
190 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
concluyen que los programas de capacitación funcionan particularmente 
bien en contextos locales dinámicos, donde hay una demanda real de las 
habilidades que ofrece el programa.
Además de ofrecer oportunidades para la inserción laboral de los 
destinatarios mediante los cursos de capacitación, estos programas podrían 
tener resultados positivos para mejorar las condiciones de vida en otros ámbitos 
(OIT, 2016). Por ejemplo, para el programa Juventud y Empleo, se encuentra 
evidencia de una reducción de la pertenencia a pandillas y de la violencia 
entre los participantes jóvenes en situación de riesgo (Banco Mundial, 2012).
b) Nivelación de estudios y retención escolar
Los datos sobre el impacto de los programas de nivelación de estudios 
en la región provienen de dos estudios realizados en Chile, sobre programas 
que han dejado de implementarse. Debido a la pequeña muestra de estudios 
y a la heterogeneidad de los efectos encontrados en los diferentes grupos de 
población, no es posible generalizar los resultados encontrados.
En la evaluación de impacto del programa Chile Califica, implementado 
entre 2002 y 2009, se encuentran efectos diferenciados para las nueve 
submuestras de participantes analizadas50. En el caso de los mayores de 
40 años, los residentes de la Región Metropolitana y quienes recibieron 
tanto capacitación como certificación de competencias, se aprecia un efecto 
positivo en los ingresos laborales mensuales en comparación con el grupo 
de control. El incremento en la probabilidad de obtener un contrato se 
observa especialmente entre las mujeres y los mayores de 40 años. Los 
participantes con certificación de competencias son el único grupo en que 
se evidencian efectos en la probabilidad de estar ocupado. Según los autores 
de la evaluación (Santiago Consultores, 2009), estos resultados muestran que 
la capacitación basada en competencias debe estar ligada a un proceso de 
certificación de estas para lograr efectos en los participantes. Esta es una 
herramienta especialmente útil para los trabajadores de mediana edad, 
cercanos al punto de estancamiento de la productividad en su ciclo vital 
de ingresos laborales.
Con respecto al programa Nivelación de Competencias Laborales, 
implementado en Chile desde 1999 a 2008, Bravo (2003) encuentra que el 
impacto del programa equivale a un aumento de entre un 13% y un 20% 
en el nivel de empleo, especialmente para las mujeres. Sin embargo, no se 
evidencian efectos en los salarios ni en la formalización de quienes están 
ocupados. Según los resultados de la evaluación cualitativa sobre las 
50 i) Todos, ii) mujeres, iii) hombres, iv) menores de 40 años, v) 40 años o más, vi) residentes en la 
Región Metropolitana, vii) residentes en otras regiones, viii) con certificación de competencias y, 
ix) sin certificación de competencias.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 191
percepciones de impacto, el 50% de los participantes de nivelación básica 
y media considera que el programa contribuyó a mejorar sus opciones de 
empleo, mientras un tercio considera que su participación se tradujo en una 
mejora de sus condiciones de trabajo.
4. Programas de apoyo a la demanda de trabajo
En la región se han realizado pocas evaluaciones de impacto de los programas 
de apoyo al trabajo independiente y de generación directa e indirecta de 
empleo. A su vez, cuando estos componentes forman parte de un programa 
que ofrece otras intervenciones (como capacitación), las evaluaciones tienden 
a concentrarse en estas últimas. El impacto de los programas de apoyo a la 
demanda de trabajo se analiza solo en siete de las evaluaciones revisadas 
(19% del total), que abordan el trabajo independiente (una evaluación), la 
generación directa de empleo (cuatro evaluaciones) y la generación indirecta 
de empleo (dos evaluaciones).
a) Apoyo al trabajo independiente
Los programas de apoyo al trabajo independiente giran en torno a dos 
objetivos principales: capacitación para el microemprendimiento y acceso al 
capital. Con estas dos herramientas, los adultos en edad de trabajar que viven en 
situación de pobreza deberían ser capaces de establecer negocios más exitosos, 
que les permitan mejorar su situación (Martínez, Puentes y Ruiz-Tagle, 2013). 
Sin embargo, las personas que participan en los programas de apoyo al 
trabajo independiente enfrentan varias dificultades, especialmente desde el 
punto de vista de la generación sostenible de ingresos. Se ha recalcado, en 
particular, que los programas de fomento del microemprendimiento tienden 
a ser efectivos solo para la minoría de trabajadores que están interesados en 
empezar un negocio propio y, sobre todo, dan mejores resultados cuando 
los usuarios son personas motivadas y con un nivel educativo relativamente 
alto (Farné, 2009). Los principales efectos positivos se aprecian en la 
probabilidad de empleo y de empleo independiente, así como en el número de 
horas trabajadas.
En el caso del Brasil, Serpa y otros (2008) evalúan la experiencia 
de Crediamigo, un programa de microcrédito complementario de Bolsa 
Família ejecutado principalmente en el noreste del país, con una marcada 
presencia de mujeres como clientes activas. Los autores muestran que 
este programa actuaba mediante el fortalecimiento de experiencias de 
microemprendimiento previas. En el 82% de los casos, el crédito otorgado 
se utilizó para la ampliación de negocios ya existentes, mientras el 16% de 
los receptores destinó los recursos a iniciar un negocio propio. Esto parece 
indicar que las acciones de microemprendimiento funcionan mejor para 
192 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
reforzar capacidades instaladas que para promover nuevas alternativas de 
generación de ingresos51.
En Chile, la evaluación de impacto del Programa de Apoyo al 
Microemprendimiento (PAME) (en la actualidad Yo Emprendo Semilla) 
realizada por Martínez, Puentes y Ruiz-Tagle (2013) muestra que, después de 
un año en el programa, el empleo —en particular el empleo independiente— y 
el ingreso laboral se incrementan un 18% y un 32%, respectivamente (aunque 
los resultados no son significativos desde el punto de vista estadístico), y 
mejoran las habilidades de los participantes en materia de negocios. Asimismo, 
se evidencia que el programa parece ser más efectivo para los destinatarios 
que en la línea de base se encontraban desempleados que para aquellos 
con negocios propios, mientras que para los participantes asalariados el 
programa tiene efectos si su salario es bajo. Los autores concluyen que, como 
alternativa a los microcréditos, las transferencias monetarias (por ejemplo, en 
forma de capital semilla) aumentarían las acciones de microemprendimiento 
entre las personas en situación de pobreza y vulnerabilidad, pues reducen 
su aversión al riesgo.
Entre los principales problemas que surgieron en relación con el apoyo 
al trabajo independiente otorgado a los participantes de Chile Solidario se 
encuentran la inexperiencia en materia de negocios, la poca pertinencia de 
algunos proyectos y la imposibilidad de proyectar una inversión en el presente 
para la obtención de ingresos en el futuro en contextos de emergencia económica 
(Ministerio de Desarrollo Social, 2006). Además, a menudo los proyectos 
terminan funcionando en la informalidad o sencillamente fracasan. Incluso 
se registran situaciones en que los usuarios optan por vender los bienes de 
capital adquiridos como estrategia para generar ingresos inmediatos o los 
entregan para disposición y uso de otros ante la incapacidad de utilizarlos 
productivamente para sí mismos (Ministerio de Desarrollo Social, 2006 y 
2009). Asimismo, si los jefes de hogar acceden a empleos percibidos como 
bien remunerados y en un ambiente laboral valorado, el desarrollo de un 
microemprendimiento no se considera un proyecto atractivo (Ministerio de 
Desarrollo Social, 2009).
En el Perú, donde están en marcha diversas intervenciones que 
proveen asistencia técnica y transferencias de activos productivos a los 
hogares rurales que participan en el PTC Juntos, los resultados de las 
evaluaciones cuantitativas y cualitativas son generalmente positivos. Escobal 
y Ponce (2015) encontraron que, después de dos años de participación en el 
programa Vamos a Crecer “Haku Wiñay/Noa Jayatai”, los usuarios recibían 
ingresos significativamente mayores que los no participantes y tenían una 
51 La muestra del estudio comprende 99 destinatarios del Bolsa Família que participaron en el 
proyecto piloto en cinco municipios (Ceará, Itaitinga, Maranguape, Pacajus y Paracuru) en 2007.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 193
mejor percepción cualitativa de su bienestar52. Las principales fuentes 
de ingreso provienen de la producción agrícola, la cría de animales y, en 
menor medida, de la fabricación y comercialización de productos animales 
o procesados agrícolas.
Asimismo, Del Pozo (2014) analiza si los hogares rurales en situación 
de pobreza participantes en Juntos realizan inversiones al tener acceso a 
créditos agrícolas. Los resultados empíricos sugieren que la articulación 
entre el programa Juntos y el crédito productivo permite incrementar la 
cantidad de tierra cultivada y las existencias de aves de corral y ganado. 
Sin embargo, el estudio muestra que los efectos son heterogéneos según 
el sexo del jefe del hogar, pues son significativos y positivos cuando este 
es hombre. En una evaluación cualitativa, Segovia (2011) reconoce que el 
programa ayudó a mejorar la economía de las comunidades, mediante el 
desarrollo de ferias de venta de productos y tiendas, y que las transferencias 
recibidas pueden utilizarse para generar pequeños negocios. Los usuarios del 
programa son los principales motores de la economía local. Asimismo, las 
entrevistas permitieron reconocer un incipiente desarrollo en la formación 
de asociaciones de carácter comercial por parte de las madres participantes, 
quienes recaudan dinero para iniciar sus propios negocios, como la crianza 
de animales menores, la producción de biohuertos y la compra de semillas 
para una mejor producción agrícola, entre otras. Segovia (2011) también 
encontró que las mujeres participantes en Juntos están aprendiendo a ahorrar 
y a trabajar con préstamos de las diferentes instituciones financieras. En 
contraste, debido a información errónea proporcionada por algunos gestores 
locales, algunas familias no optan por el ahorro por temor a ser excluidas 
del programa.
Por último, según Trivelli y Clausen (2015), que analizaron el impacto 
del programa piloto Promoción del Ahorro en Familias Juntos, en julio de 2012, 
luego de dos años de implementado el programa, el 21% de las usuarias del 
PTC Juntos utilizaban las cuentas de ahorro (en comparación con el 1% del 
grupo de control) y ahorraban el 5,7% de la transferencia mensual.
b) Generación directa de empleo
En cuanto a la generación directa de empleo, los datos de los programas 
públicos que ofrecen empleos temporales en Colombia y el Perú muestran 
efectos positivos durante la ejecución de los programas, pero no más allá de 
ello. Si bien se aprecian resultados positivos en los indicadores a corto plazo 
en términos de participación laboral, horas trabajadas e ingresos laborales, 
52 Mientras el 65% de los participantes de Vamos a Crecer “Haku Wiñay/Noa Jayatai” reconoce 
una mejora en su ingreso en los dos últimos años, solo un 51% de los no participantes declara 
tales mejoras (Escobal y Ponce, 2015).
194 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
estos desaparecen al cerrarse los programas. En cuanto a la probabilidad 
de empleo formal y de desempeñarse como trabajadores asalariados, los 
resultados no son concluyentes. Nuevamente, debido a la limitada cantidad 
de estudios, los resultados no son generalizables.
 La evaluación de impacto del programa Empleo en Acción de Colombia, 
implementado entre 2002 y 2004 para generar empleos transitorios en obras 
de infraestructura, evidencia que el programa tuvo un impacto significativo 
en los ingresos laborales de los participantes a mediano plazo (es decir, nueve 
meses después de terminadas las obras), aumentó las horas trabajadas y 
redujo su exposición al desempleo. Los resultados positivos y significativos 
en los ingresos podrían asociarse a una mejora marginal en la calidad del 
empleo. Asimismo, se destaca que el impacto del programa se extendió a 
los integrantes del hogar de los destinatarios. Específicamente, entre 6 y 
12 meses después de terminadas las obras se evidenció que otros miembros 
del hogar trabajaron 4,7 horas adicionales por semana y tuvieron un ingreso 
laboral mensual mayor. Durante la ejecución de las obras (es decir, a corto 
plazo), se encontró que las mujeres, en especial las mujeres jefas de hogar 
(que representaron cerca del 35% de los participantes) y los jóvenes de 18 a 
25 años se beneficiaron particularmente del programa, tanto en términos 
de aumento de horas trabajadas como de ingresos laborales53. Las mujeres, 
tradicionalmente excluidas de los empleos en la construcción, posiblemente 
aprovecharon la oportunidad de realizar trabajo de medio tiempo y cerca 
de sus hogares.
Por último, aunque con la evaluación de impacto se confirmó que 
una de las ventajas de los programas coyunturales de empleo público con 
respecto a otras opciones de política es la posibilidad de lograr una buena 
focalización en poblaciones en situación de pobreza y vulnerabilidad, no 
se encontraron fundamentos suficientes para considerar que los efectos 
puedan sostenerse en el tiempo. De hecho, después de terminadas las obras, 
la mayoría de los participantes regresó a trabajos asalariados en el sector 
informal urbano (69%) (algunos de ellos a trabajos ocasionales asalariados, 
pero sin prestaciones de la seguridad social), el 24,3% consiguió empleo en 
actividades agropecuarias y solo el 6,7% consiguió empleo en el sector formal 
urbano, mejor remunerado y con prestaciones y seguridad social (DNP, 2007).
Los hallazgos del programa Construyendo Perú, implementado entre 
2006 y 2011 y antecesor del actual “Trabaja Perú”, muestran efectos positivos 
a corto plazo en la participación laboral, las probabilidades de empleo y el 
ingreso de los participantes con menores oportunidades laborales, a saber: 
las mujeres, las personas con bajo nivel educativo y los trabajadores que 
53 Se comprobó que, a mediano plazo, las mujeres jefas de hogar obtuvieron los mismos beneficios 
que el resto de la población.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 195
viven fuera de Lima (Macroconsult, 2012; Escudero, 2016)54. Sin embargo, 
las probabilidades de desempeñarse en el sector informal, trabajar largas 
jornadas y ser trabajadores pobres se mantuvieron altas en los grupos de 
población analizados. Asimismo, los efectos tras culminar la participación en 
el programa resultaron débiles: no se verificaron diferencias entre participantes 
y no participantes con respecto a los ingresos, la probabilidad de encontrar 
trabajo o, incluso, la percepción de un nivel de vida mejor. Es decir, los efectos 
conseguidos a corto plazo se desvanecen con el paso del tiempo.
De acuerdo con Chacaltana (2003 y 2005), el Programa de Emergencia 
Social Productivo Urbano “A Trabajar Urbano”, aplicado entre 2002 y 2007, 
logró incrementar los ingresos de los participantes casi un 40% en comparación 
con lo que hubieran recibido de no participar en el programa. Con respecto 
al efecto diferenciado de la capacitación laboral, el autor encuentra que las 
repercusiones en los ingresos son mayores entre quienes recibieron algún 
tipo de capacitación que entre quienes no la recibieron. Al desagregar estos 
efectos, se encuentra además que no son homogéneos entre los participantes, 
sino que son mayores en el caso de las mujeres, los pobres extremos y los 
habitantes de las provincias.
c) Generación indirecta de empleo
Solo se encontraron dos evaluaciones de impacto de programas de 
generación indirecta de empleo, ambas relativas al caso chileno. Para el Subsidio 
al Empleo Joven, se evidencia un considerable efecto en la probabilidad de 
estar participando en el mercado de trabajo a medida que se implementa el 
subsidio y se observa un impacto levemente mayor entre los hombres que 
entre las mujeres en relación con el grupo de control. Si bien el impacto se 
tradujo en un aumento del empleo entre quienes antes no participaban en 
el mercado laboral formal, no se encontraron efectos significativos en la 
densidad de las cotizaciones previsionales (Centro de Microdatos, 2012).
A su vez, en la evaluación del programa Bonificación a la Contratación 
de Mano de Obra (tanto en su componente regular como en el componente 
Chile Solidario), implementado entre 2001 y 2010, no se encontraron efectos 
estadísticamente significativos de la participación en el programa en la 
probabilidad de estar trabajando, formal o informalmente, o de aumentar 
las remuneraciones para los participantes de 2004, 2005 y 2006, tanto a 
corto plazo como a los 6, 12 o 18 meses de finalizada su participación en el 
programa. Esta situación se explicaría por los siguientes motivos: i) el diseño 
del programa permite que el empleador seleccione a los trabajadores y, por 
lo tanto, el programa no incide en la población de trabajadores vulnerables 
54 Muchos de los participantes en el programa pertenecían a pueblos indígenas: en promedio, los 
participantes de lengua materna indígena eran cercanos al 30%, mientras que en el promedio 
urbano representaban alrededor del 12% (Macroconsult, 2012).
196 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
y, en cambio, permite que las empresas reduzcan los costos de mano de obra 
de las contrataciones que lleva a cabo; ii) aproximadamente el 50% de los 
participantes trabajó en empresas de sectores con actividades temporales, 
como el silvoagropecuario y la construcción, que se crean anualmente sin 
depender de la existencia del subsidio para la contratación; y iii) la falta de 
impacto en las remuneraciones se debe a que la gran mayoría de los trabajadores 
es contratada por el salario mínimo mensual (Fundación Agro-UC, 2009).
5. Servicios de intermediación laboral
En los países desarrollados se ha encontrado que, en comparación con otros 
programas, los servicios de intermediación laboral reducen los períodos de 
desempleo y son eficaces en función del costo (Rossel y Filgueira, 2015). Sin 
embargo, los resultados de las evaluaciones en América Latina y el Caribe 
evidencian la debilidad de los servicios públicos de intermediación laboral para 
cumplir con su fin de colocación laboral en empleos de calidad, especialmente 
en relación con las personas más pobres y vulnerables. Asimismo, los 
servicios de intermediación laboral parecen ser más efectivos a corto plazo 
(J-PAL, 2013) y pierden efectividad en los períodos de recesión, cuando las 
empresas no están dispuestas a realizar nuevas contrataciones (Farné, 2009).
En el Brasil, Silva, Almeida y Strokova (2015) destacan la baja calidad 
y la escasa efectividad del Sistema Nacional de Empleo (SINE), sobre todo 
en lo que se refiere a la atención de las personas que viven en condiciones 
de pobreza que, en general, cuentan con menos información y necesitan más 
orientación para incorporarse al mercado laboral.
En el caso de Chile, se considera que las Oficinas Municipales de 
Intermediación Laboral (OMIL) se encuentran en una situación precaria (en 
cuanto a condiciones materiales de trabajo y recursos humanos) y sus niveles 
de colocación laboral y satisfacción de los usuarios son bajos. En particular, 
se destaca que existen deficiencias en la intermediación laboral para orientar 
a los trabajadores poco calificados. Esto se debe a las mayores exigencias que 
plantea la intermediación laboral con trabajadores no calificados, que suelen 
tener empleos informales, no cuentan con información sobre los servicios 
de intermediación laboral y no confían plenamente en ellos (solamente el 
3% de los participantes en Chile Solidario estaba inscrito en una OMIL) 
(Brandt, 2012).
En Colombia, la evaluación de la Agencia Pública de Empleo realizada 
por Pignatti (2016) muestra que sus servicios incrementan la probabilidad 
de tener un empleo formal, debido principalmente a que los usuarios logran 
insertarse en empresas grandes. El efecto de la participación en los servicios 
de la Agencia Pública de Empleo en la formalidad laboral es superior en el 
caso de las mujeres y de los solicitantes de empleo menos calificados que 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 197
en el de los hombres y los individuos altamente calificados. Los resultados 
también evidencian que encontrar un empleo a través de la Agencia tiene un 
efecto significativo y positivo en los ingresos laborales de los participantes 
menos calificados. No obstante, se evidencian efectos negativos en los ingresos 
laborales por hora cuando se compara a los participantes con personas del 
grupo de control que encontraron empleo mediante anuncios clasificados, 
agencias privadas de empleo y contacto directo con el empleador, mientras 
el efecto es positivo al compararlos con aquellos que encontraron empleo 
mediante amigos y conocidos, probablemente en el sector informal. El estudio 
destaca que se encontraron más efectos positivos cuando los servicios de la 
Agencia se proporcionan en persona y no vía Internet.
En México, la evaluación del subprograma de empleo formal (componente 
del Programa de Apoyo al Empleo, implementado entre 2002 y 2008) indica 
que el apoyo monetario ofrecido permitió a los usuarios encontrar un empleo 
mejor remunerado y con mejores prestaciones, además de disminuir el tiempo 
para reincorporarse al sector formal (Van Gameren, 2010)55.
Por último, la evaluación de Dammert, Galdo y Galdo (2015) de los 
servicios públicos de empleo del Uruguay y el Perú muestra que, si bien los 
servicios de intermediación tienden a acelerar el proceso de encontrar un 
trabajo, con efectos significativos en el empleo después del primer mes, el 
grupo de control tiende a igualarse al tercer mes (McKenzie, 2017).
G. Conclusiones
Los programas de inclusión laboral y productiva constituyen un pilar 
importante de las estrategias de superación de la pobreza en América Latina 
y el Caribe, junto con la provisión de transferencias monetarias y el acceso a 
servicios sociales de calidad y que tengan en cuenta las diferencias, es decir, 
las características, naturaleza y dificultades específicas experimentadas 
por los distintos grupos que conforman la población destinataria de esos 
programas. De las evaluaciones revisadas se desprende que los programas de 
inclusión laboral y productiva pueden tener efectos importantes en la mejora 
de indicadores laborales para los grupos más desaventajados, ya sean ellos 
jóvenes, mujeres, personas que viven en condiciones de pobreza extrema, 
personas con bajos niveles educativos y personas con discapacidad. Llama 
la atención, sin embargo, el reducido número de evaluaciones que considera 
la dimensión étnico-racial, es decir, las especificidades, características y 
realidades de los pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes que 
55 El subcomponente consistía en la entrega de un apoyo económico a la población desempleada y 
expulsada del sector formal, con el fin de apoyar su vinculación a un empleo, incentivando a los 
destinatarios a realizar acciones permanentes de búsqueda de empleo y prestando orientación 
laboral y asesoría mediante el Servicio Nacional de Empleo.
198 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
se encuentran entre los destinatarios de esos programas. Esto está relacionado, 
en parte, con el hecho de que el número de programas destinados a estas 
poblaciones o que explícitamente consideran esa dimensión en su diseño, 
estrategia de implementación o monitoreo es todavía limitado, pero también 
puede tener que ver con la escasa prioridad que conceden los analistas y 
evaluadores a la consideración de ese tema, a pesar de los numerosos estudios 
que demuestran que estos grupos se encuentran sobrerrepresentados en las 
situaciones de pobreza, extrema pobreza y exclusión social y laboral (CEPAL, 
2019, 2017b y 2017c).
A su vez, el mejoramiento de la inclusión laboral depende de factores 
exógenos y endógenos a la operación de los programas de inclusión laboral 
y productiva. Los factores exógenos incluyen el crecimiento económico, la 
naturaleza de la estructura productiva, la calidad de la educación obligatoria 
y de las instituciones de formación profesional, los sistemas de protección 
social y la regulación y características de los mercados laborales, entre 
otros (Gontero y Weller, 2015). En particular, según Romero-Abreu y Weller 
(2006), todo programa que intervenga en algún aspecto de la inserción 
laboral requiere de una demanda laboral dinámica, producto de un entorno 
macroeconómico favorable que permita la creación de empleos productivos, 
ya sea mediante la contratación de más personal o del trabajo independiente. 
En el caso del Brasil, Sousa, Silva y Jannuzzi (2015) destacan, por ejemplo, que 
los resultados positivos del PRONATEC fueron sustentados por un contexto 
económico favorable. En el período en que se diseñó y puso en marcha el 
programa (2011-2014), los indicadores del mercado de trabajo brasileño eran 
bastante favorables, incluso entre la población más pobre. Aumentaba la 
inserción laboral formal, crecían los ingresos laborales, las actividades de los 
trabajadores autónomos se incrementaban y el desempleo se reducía. Esta 
combinación de factores contribuyó así a crear un mercado laboral a favor 
de los pobres y a reducir la pobreza y las desigualdades en el país (Silva, 
Almeida y Strokova, 2015).
Los factores endógenos se relacionan principalmente con el diseño y 
la ejecución de los programas, así como con la capacidad de articulación y 
coordinación de los distintos componentes, pero también con otros elementos, 
como la duración adecuada de los programas, su vinculación con el sector 
privado generador de empleo, la incorporación de una perspectiva de género 
(Gontero y Weller, 2015) y la sensibilidad a la dimensión étnico-racial. Por 
ejemplo, en un análisis de la estrategia de reducción de la pobreza del Plan 
Brasil sin Miseria en áreas rurales entre 2011 y 2015, Mello (2018) encuentra 
que la combinación de dos o más políticas de inclusión productiva rural 
fue la que presentó resultados más positivos en términos de incremento 
de los ingresos de las familias participantes, demostrando la relevancia de 
la articulación entre diversas acciones de apoyo a la producción rural y el 
acceso a bienes e insumos.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 199
La capacitación técnica y profesional es el componente más frecuente en 
los programas de inclusión laboral y productiva y tiene un papel fundamental 
en el desarrollo de habilidades y el logro de mejores trayectorias laborales 
(Weller, 2009). Los elementos que pueden limitar la efectividad de las acciones 
de capacitación técnica y profesional son múltiples.
En primer lugar, la duración de los programas debe ser adecuada, 
visto que las deficiencias en ciertas competencias no pueden superarse 
con un par de semanas o pocos meses de capacitación56. Los estudios 
realizados a nivel internacional sugieren que por un año más de educación 
formal se obtiene aproximadamente un incremento del 10% en los salarios 
(Urzúa y Puentes, 2010; McKenzie, 2017). Por lo tanto, no se pueden esperar 
rendimientos mayores en términos de mejoramiento de la empleabilidad y 
disminución de las desventajas educativas de los participantes de programas 
de capacitación breves y es importante promover acciones simultáneas de 
nivelación de estudios y certificación de competencias. En segundo lugar, 
es importante desarrollar apropiadamente la focalización de los programas, 
pues es probable que aquellos diseñados específicamente para mejorar las 
condiciones de empleabilidad de determinados grupos sean más exitosos 
que aquellos más generales, así como entender a fondo las necesidades de 
la población pobre y vulnerable para adecuar los contenidos de los cursos, 
el material didáctico y los horarios de las clases. En tercer lugar, se requiere 
que la formación sea de calidad, que cuente con técnicas pedagógicas 
adecuadas y que incluya una fase de capacitación práctica en empresas. En 
cuarto lugar, los programas deben diseñarse con la participación del sector 
privado y de instituciones que conozcan las realidades locales, para formar 
en destrezas que respondan a las necesidades del mercado laboral y asegurar 
que la capacitación sea atractiva y valorada por los potenciales destinatarios. 
Por último, es deseable que los programas formen parte de un sistema de 
capacitación integrado, que permita a los destinatarios progresar a niveles 
más avanzados y a una variedad de servicios enfocados en capacidades 
específicas (Urzúa y Puentes, 2010; Samaniego, 2004; Weller y Gontero, 2016).
Asimismo, es imprescindible que las jornadas de capacitación se adapten 
a las necesidades de la población objetivo (especialmente las mujeres), para 
favorecer su participación en los cursos y disminuir los niveles de deserción 
e inasistencia (ClioDinámica Consulting, 2015). Debido a que la mayoría de 
los destinatarios no cuentan con los recursos suficientes para asistir a las 
56 Con respecto a la duración de los cursos de capacitación, una evaluación cuantitativa y cualitativa 
del piloto del programa +Capaz de Chile revela que cerca de un tercio de los usuarios considera 
que la capacitación fue más breve de lo necesario y que, para sentirse más preparados, estarían 
dispuestos a capacitarse por un período de tiempo mayor (ClioDinámica Consulting, 2015). No 
obstante, entre los proveedores de capacitación en los Organismos Técnicos de Capacitación y 
los Liceos Técnicos Profesionales, hay quienes consideran que la duración de la fase lectiva es 
adecuada, pues su carácter limitado disminuye la deserción de los participantes y permite que 
entren rápidamente a trabajar y, por lo tanto, comiencen a percibir ingresos.
200 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
clases o a los lugares de las prácticas de trabajo, los subsidios al transporte 
y a la alimentación constituyen un incentivo a la participación e incluso en 
algunos casos se transforman en un aporte al ingreso familiar. Asimismo, un 
factor clave que incentivaría la participación de las mujeres en los programas 
de inclusión laboral y productiva, y más en general en la fuerza laboral, es 
el acceso a servicios de cuidados y otras formas de apoyo que contribuyan 
a la reducción del tiempo destinado a estas labores.
Otro reto que enfrenta la oferta formativa es evitar la reproducción 
de la segregación de género en las ocupaciones y las ramas de actividad 
económica. Muñoz (2017) y Espino (2018) recomiendan emprender acciones 
articuladas con el sector privado para promover la inserción de las mujeres 
en áreas no tradicionales o “típicamente masculinas”, implementar medidas 
para mejorar la productividad de los sectores “feminizados” y diversificar 
la oferta de la capacitación laboral, y organizar actividades, como talleres, 
que contribuyan a derrumbar los estereotipos de género en el mercado de 
trabajo, que pueden observarse tanto entre los empleadores como entre las 
mismas mujeres participantes.
Después de la capacitación técnica y profesional, las acciones de 
apoyo al trabajo independiente son las más comunes en los programas de 
inclusión laboral y productiva de la región. Pese a que el fomento del trabajo 
independiente aparezca como una forma de inclusión de los más pobres 
en el mundo productivo, este no necesariamente garantiza la generación 
de ingresos sostenibles y condiciones de trabajo decentes. Asimismo, un 
gran número de microempresas no consiguen salir adelante y acaban 
desapareciendo poco después de su creación. El riesgo es aún mayor en 
el caso de emprendedores cuyo nivel educativo es bajo (Weller, 2009). Por 
lo tanto, no todas las familias destinatarias de los programas de apoyo al 
trabajo independiente tienen la misma capacidad de insertarse en el mercado 
laboral y aprovechar las posibilidades ofrecidas por programas como los de 
microcrédito y microemprendimiento (Cecchini y Madariaga, 2011). Por ese 
motivo, Silva, Almeida y Strokova (2015) sugieren implementar programas de 
formación y emprendimiento adaptados a las competencias y experiencias 
de los participantes, así como intervenciones para diversificar el apoyo 
para ampliar su acceso a los mercados, promover asociaciones con el sector 
privado y el acceso a los servicios financieros y la tecnología. Asimismo, es 
necesario definir mecanismos que incentiven procesos de formalización para 
los trabajadores por cuenta propia, como la simplificación administrativa 
e impositiva.
Los programas de generación directa de empleo pueden ser útiles para 
enfrentar una situación transitoria de baja demanda laboral y son efectivos 
para solventar la carencia de ingresos a corto plazo, debido a que logran una 
mejor focalización en las personas que se encuentran en situación de pobreza 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 201
o vulnerabilidad. Sin embargo, no constituyen por sí solos una solución 
para los problemas de inserción laboral, pues no necesariamente producen 
mejores condiciones de empleabilidad (Weller y Gontero, 2016). Desde una 
perspectiva de derechos, es deseable que, además de mitigar contextos de 
emergencia y permitir niveles de subsistencia, estos programas posibiliten 
el acceso a un empleo de calidad (Cecchini y Madariaga, 2011).
Uno de los desafíos es por lo tanto establecer mecanismos de salida 
productiva de los programas de empleo de emergencia. Según Weller y Gontero 
(2016), la capacitación constituye un instrumento clave a este respecto57. Si 
los programas de empleo temporal no incluyen componentes para mejorar 
las capacidades de sus participantes, difícilmente lograrán garantizarles 
una mayor empleabilidad o mayores probabilidades de encontrar empleos 
de calidad (Weller, 2009).
Asimismo, es importante tener en cuenta las lecciones en materia 
de diseño e institucionalidad que dejaron los programas de empleo de 
emergencia implementados durante la crisis de la deuda de los años ochenta. 
Destacan, entre otras, las siguientes: i) se necesitan carteras de proyectos 
que permitan justificar la generación de empleo de emergencia mediante 
fundamentos económicos y no solo sociales; ii) se necesita una base de 
datos de empleo y protección social integrada, que reúna los antecedentes 
de las personas, sus familias y sus derechos adquiridos en programa 
sociales; iii) se debe disponer de mecanismos institucionales con entidades 
capaces de acceder en forma flexible e inmediata a los recursos necesarios 
y que cuenten con el más alto apoyo político de los poderes ejecutivo y 
legislativo, con capacidad de vincularse con las instancias descentralizadas 
territorialmente; y iv) es necesario disponer de marcos estatutarios capaces 
de facilitar la subcontratación de pequeñas y medianas empresas (pymes); 
lograr la combinación del financiamiento para la generación del empleo de 
emergencia y la adquisición de maquinaria, insumos y personal calificado, 
de modo que sea productivo; pagar salarios decentes, con acceso a servicios 
de salud para el trabajador y su familia; y de priorizar aquellos proyectos 
que tengan efectos permanentes en el empleo (como programas de riego, 
mejoramiento de tierras, infraestructura urbana, viviendas y capacitación 
y apoyo a pymes) (OIT, 1998).
Con respecto a los programas de generación indirecta de empleo, los 
subsidios a la contratación de jóvenes y mujeres pueden abrir las puertas del 
mercado laboral a grupos desfavorecidos y que tienen mayores dificultades 
para ingresar en este. Asimismo, entre los efectos positivos de estos programas 
se encuentra que incentivan a los empleadores a pasar del sector informal 
57 Un ejemplo de ello es lo que se hizo en la Argentina a partir de 2004, cuando se estableció un 
sistema de salida del plan Jefas y Jefes de Hogar Desocupados mediante el Plan Integral de 
Empleo “Más y Mejor Trabajo”.
202 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
al formal, registrar a sus empleados y, en consecuencia, incrementar el 
empleo formal (J-PAL, 2013). Sin embargo, es necesario tener en cuenta que 
el incremento en la contratación de la población objetivo debido a estos 
programas no necesariamente se refleja en ganancias del empleo general. 
Es decir, más que a la creación de nuevos empleos, los subsidios salariales 
podrían inducir a una sustitución y llevar a la contratación de empleados 
que también hubiesen sido contratados sin la presencia del programa.
A su vez, los principales retos respecto de los servicios de intermediación 
laboral consisten en abrirlos y adaptarlos a las necesidades de los adultos en 
edad de trabajar que viven en situación de pobreza y vulnerabilidad, mejorar 
el diagnóstico de los requisitos del sector privado generador de empleo y 
articular los empleos ofrecidos con el perfil e historial laboral de los que 
buscan una colocación. A esto hay que sumar que una gran proporción de 
las contrataciones continúa realizándose por medios informales —contactos 
y recomendaciones personales—, lo que debilita la eficiencia de los servicios 
de intermediación laboral y contribuye a profundizar las brechas en el 
mercado de trabajo (CEPAL, 2012).
Se requeriría por lo tanto que estos servicios pasaran gradualmente 
de la mera intermediación a la conformación de centros que apoyen la 
inclusión laboral y productiva, incluyendo diversos tipos de intervenciones 
de manera más integral (Weller, 2009). Al respecto, Farné (2009) propone 
que estos servicios se transformen en una especie de “ventanilla única”, que 
permita el acceso de los trabajadores vulnerables a las demás intervenciones 
(generación de empleo, formación y capacitación y microemprendimiento, 
entre otras), según las necesidades específicas de quienes acuden a solicitar 
los servicios.
Por último, se reitera la importancia de que, tanto en el diseño 
como en la implementación, monitoreo y evaluación de los programas de 
inclusión laboral y productiva, se lleve a cabo un análisis adecuado de las 
características, necesidades y potencialidades de la población destinataria. En 
ese análisis, además de los niveles de escolaridad, capacitación, competencias 
y habilidades laborales, deben considerarse también las dimensiones de 
edad (y las características y necesidades propias de, por ejemplo, los y las 
jóvenes) y género, así como la dimensión étnico-racial, a fin de aumentar 
las posibilidades de los programas de actuar de manera efectiva sobre las 
múltiples dimensiones de la desigualdad y la exclusión social y laboral y de 
ayudar a romper las barreras de acceso al mercado de trabajo que enfrentan 
esas poblaciones. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 203
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 II
I.A
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240 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro III.A1.1 
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Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 241
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Recuadro III.A1.1 (continuación)
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Recuadro III.A1.1 (continuación)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 243
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Fuente: Elaboración propia.
a Entre paréntesis se indican los años de operación de los programas.
Recuadro III.A1.1 (conclusión)

Capítulo IV
Pensiones sociales e inclusión laboral
Introducción
Las pensiones sociales son transferencias monetarias provistas por el Estado 
a las personas mayores o a las personas con discapacidad, así como a otras 
personas que no han estado insertas en el mercado formal de trabajo o no 
han realizado suficientes aportes contributivos durante su vida laboral. Con 
ellas se busca garantizar la cobertura de las necesidades básicas mediante la 
transferencia de ingresos y, en algunos casos, facilitar el acceso a servicios 
de salud y alimentación. Se otorgan conforme requisitos de edad, grado de 
discapacidad y condición de pobreza1.
En una región caracterizada por elevados niveles de informalidad y 
un proceso avanzado de envejecimiento poblacional, las pensiones sociales 
desempeñan un papel clave para proporcionar seguridad básica del ingreso 
a las personas mayores y las personas con discapacidad, pues compensan la 
limitada cobertura de las pensiones contributivas y coadyuvan al fortalecimiento 
de los pisos de protección social (CEPAL, 2018). En otras palabras, las pensiones 
sociales permiten garantizar una fuente de ingresos a las personas que no 
logran una plena inclusión laboral durante su vida activa, ya sea por haber 
trabajado en el sector informal de la economía, tener trayectorias laborales 
inestables o interrumpidas, enfrentar barreras a la inserción laboral por tener 
una discapacidad, padecer un grado de discapacidad que no les permite 
trabajar o por otros motivos.
1 En algunos casos, los destinatarios de las pensiones sociales no se seleccionan según la condición 
de pobreza, sino que se sigue una lógica más universal (si bien con restricciones basadas en la 
residencia o la nacionalidad). La Renta Dignidad del Estado Plurinacional de Bolivia y la pensión 
alimentaria de la Ciudad de México son dos ejemplos de programas de orientación universal.
246 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En este capítulo se describe brevemente la trayectoria de estos 
programas en la región y se analizan los datos disponibles sobre los efectos 
de las pensiones sociales en la inclusión laboral de sus destinatarios y de 
los familiares que viven con ellos. Estos programas de protección social no 
contributiva pueden tener efectos en las decisiones de inserción en el mercado 
laboral y, por lo tanto, es necesario examinar la información disponible sobre 
los posibles incentivos o desincentivos a la inclusión laboral, tanto de las 
personas que reciben las transferencias como de sus familiares.
A. La trayectoria de las pensiones sociales 
en América Latina y el Caribe
Desde el comienzo del milenio se ha registrado un gran crecimiento de las 
pensiones sociales, cuyo número se ha duplicado con creces, al pasar de 
15 en 2000 a 34 en 2017 (véanse el gráfico I.1 y el cuadro IV.1). Esto no se debe 
solamente a la mayor disponibilidad de recursos fiscales generados en un 
período de crecimiento económico —que permitió hacer frente a la escasa 
cobertura de los sistemas contributivos y al rápido proceso de envejecimiento 
de la población—, sino también a las presiones sociales que demandaban 
mayor protección para las poblaciones vulnerables y a un contexto político en 
el cual los Gobiernos de la región priorizaron los objetivos de desarrollo social 
y la consolidación de una agenda de derechos (Abramo, 2016; CEPAL, 2018; 
Oliveri, 2016; Rofman, Apella y Vezza, 2013).
Sin embargo, las pensiones sociales no son una novedad a nivel 
regional. En América Latina, las primeras pensiones no contributivas por 
vejez e invalidez se implementaron en el Uruguay en 1919 y sucesivamente 
se crearon pensiones no contributivas en la Argentina (1948), el Brasil (1971), 
Costa Rica (1974) y Chile (1975) (Bertranou, Solorio y van Ginneken, 2002). 
Entre las pensiones sociales actualmente en ejecución en el Caribe, la de 
Guyana data de 1944 y las de las Bahamas y las Bermudas de los años setenta.
Según los datos de registros administrativos inventariados en la Base de 
Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina 
y el Caribe de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe 
(CEPAL)2, la cobertura de las pensiones sociales en la región se incrementó 
del 11,7% de las personas de 60 años y más en 2000 (correspondiente a 
5 millones de personas) al 25,1% en 2017 (19,3 millones de personas)3. No 
obstante, cabe destacar que la tendencia creciente se invirtió a partir de 2015, 
2 Véase Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de Datos de Programas de 
Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] https://dds.cepal.org/bpsnc/ps.
3 Según datos provenientes de encuestas de hogares de ocho países de la región (Bolivia (Estado 
Plurinacional de), Chile, Costa Rica, Ecuador, México, Panamá, Paraguay y Perú), el promedio ponderado 
de cobertura de las personas mayores de 65 años alrededor de 2015 fue del 40,4% (CEPAL, 2017).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 247
cuando la cobertura comenzó a disminuir. En 2017, el promedio regional del 
gasto público social en pensiones para personas mayores fue del 0,65% del 
producto interno bruto (PIB) (véase el gráfico IV.1).
Cuadro IV.1 
América Latina y el Caribe (26 países): pensiones sociales, 2017
País Nombre Año de inicio
Antigua y Barbuda Old-age Assistance Programme 1993
People’s Benefit Programme 2009
Argentina Programa de Pensiones no Contributivas 1948
Pensión Universal para el Adulto Mayor 2016
Bahamas Old-age Non-contributory Pension 1972
Invalidity Assistance 1972
Barbados Non-contributory Old-age Pension 1982
Belice Non-contributory Pension Program 2003
Bermudas Non-contributory Pension 1970
Bolivia (Estado 
Plurinacional de)
Renta Universal de Vejez “Renta Dignidad” 2008
Renta Solidaria 2013
Brasil Benefício de Prestação Continuada 1996
Previdência Rural 1993
Chile Pensión Básica Solidaria 2008
Colombia Programa Colombia Mayor 2012
Costa Rica Régimen no contributivo de pensiones por monto básico 1974
Cuba Régimen de Asistencia Social 1979
Ecuador Pensión para Adultos Mayores y Pensión para Personas 
con Discapacidad (Bono de Desarrollo Humano)
2003
El Salvador Nuestros Mayores Derechos 2011
Guatemala Programa de Aporte Económico del Adulto Mayor 2005
Guyana Old Age Pension 1944
Jamaica Programme of Advancement through Health and Education (PATH)a 2002
México Pensión para Adultos Mayores 2007
Pensión alimentaria para personas mayores de 68 años 
que residen en la Ciudad de México
2001
Panamá Programa Ángel Guardián 2013
Programa Especial de Transferencia Económica a los Adultos 
Mayores (120 a los 65)
2009
Paraguay Pensión alimentaria para adultos mayores en situación de pobreza 2009
Perú Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” 2011
Programa Nacional de Entrega de la Pensión no Contributiva 
a Personas con Discapacidad Severa en Situación  
de Pobreza (CONTIGO)
2017
Saint Kitts y Nevis Non-contributory Assistance Pension 1998
San Vicente  
y las Granadinas
Non-contributory Assistance Age Pension 1998
Trinidad y Tabago Senior Citizens’ Pension 2001
Uruguay Pensiones no contributivas por vejez e invalidez 1919
Venezuela (República 
Bolivariana de)
Gran Misión en Amor Mayor Venezuela 2011
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] https://dds.cepal.org/bpsnc/ps.
a Las personas mayores y las personas con discapacidad pueden acceder a dos de las cuatro transferencias 
del PATH: el bono de salud y el beneficio base.
248 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gráfico IV.1 
América Latina y el Caribe (26 países): cobertura de las pensiones sociales en la población 
de 60 años y más y gasto público en pensiones sociales para personas mayores, 1995-2017a
(En porcentajes de la población de 60 años y más y porcentajes del PIB)
10,1
9,9 10,8
11,0 11,4 11,7
12,4 12,9
13,9 14,5 14,7
14,9
17,1
20,1
20,8
21,9
22,9
24,5
26,7
27,6 27,4
26,2
25,1
0,28 0,26
0,23 0,24
0,20 0,21 0,21
0,23
0,27 0,29
0,33
0,37
0,41
0,44
0,51
0,55 0,53 0,54 0,54 0,55
0,47
0,52
0,65
0
0,1
0,2
0,3
0,4
0,5
0,6
0,7
0,8
0
5
10
15
20
25
30
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Cobertura de la población de 60 años y más Gasto como porcentaje del PIB (eje derecho)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] https://dds.cepal.org/bpsnc/ps.
a Los países son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bermudas, Bolivia (Estado 
Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, 
Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Trinidad 
y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 
A su vez, la cobertura de las personas con discapacidad de las pensiones 
sociales ha crecido de manera constante, pues aumentó del 2,1% en 2000 
(correspondiente a 1,5 millones de personas) al 6,4% en 2017 (4,5 millones 
de personas). Ese último año, el promedio regional del gasto público social 
en pensiones para personas con discapacidad fue del 0,28% del PIB (véase 
el gráfico IV.2). En los países de la región existe una gran heterogeneidad en 
cuanto a cobertura y gasto público, tanto en el caso de las pensiones para las 
personas mayores como en el de aquellas para las personas con discapacidad 
(véase el cuadro IV.A1.1 del anexo IV.A1).
En 2017, las pensiones sociales con mayor cobertura absoluta eran la 
Previdência Rural (Previsión Rural) y el Benefício de Prestação Continuada 
(Beneficio de Prestación Continuada) del Brasil, que juntos alcanzaban a 
11,4 millones de personas mayores o con discapacidad, y la Pensión para 
Adultos Mayores de México, creada en 2007, que beneficiaba a 5,1 millones 
de personas mayores de 65 años. A estos les seguían el programa Colombia 
Mayor, con 1,5 millones de perceptores, la Renta Universal de Vejez “Renta 
Dignidad” del Estado Plurinacional de Bolivia y el Programa de Pensiones no 
Contributivas de la Argentina, con alrededor de 1 millón de perceptores cada uno.
Con respecto a la institucionalidad de las pensiones sociales actualmente 
en operación, si bien los Ministerios de Desarrollo Social son las principales 
entidades responsables, la ejecución recae principalmente en los institutos 
de previsión y seguridad social (véase el gráfico IV.3).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 249
Gráfico IV.2 
América Latina y el Caribe (12 países): cobertura de las pensiones sociales 
entre las personas con discapacidad y gasto público en pensiones sociales 
para personas con discapacidad, 1995-2017a
(En millones de personas y porcentajes del PIB)
0,7 
0,9 
1,2 1,3 1,4 
1,5 1,5 1,6 
1,7 1,8 
1,9 2,1 
2,2 
2,6 
2,8 
3,1 
3,4 
3,7 
3,9 
4,2 4,3 
4,4 4,5 
0,05 0,05
0,06 0,07 0,06 0,06 0,06 0,06
0,07 0,08
0,09
0,11
0,12
0,13
0,16
0,18
0,19
0,21
0,22 0,22
0,21
0,20
0,28
0
0,05
0,10
0,15
0,20
0,25
0,30
0
1
2
3
4
5
6
7
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
20
09
20
10
20
11
20
12
20
13
20
14
20
15
20
16
20
17
Millones de personas Gasto como porcentaje del PIB (eje derecho)
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] https://dds.cepal.org/bpsnc/ps.
a Los países son: Argentina, Barbados, Bermudas, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba, Ecuador, Panamá, 
Perú, Saint Kitts y Nevis y Uruguay. 
Gráfico IV.3 
América Latina y el Caribe (26 países): institucionalidad de las pensiones sociales 
en operación, según entidades responsables y ejecutoras, 2017a
(En porcentajes)
32
21
18
12
15
3
12
44
6
6
9
3
3
9
3
3 3
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
100
Entidad responsable Entidad ejecutora
Institución  subnacional Fondo de inversión social Interministerial o interinstitucional
Presidencia o Vicepresidencia 
de la República
Otro ministerio Instituto de previsión y seguridad 
social o equivalente
Ministerio de Economía 
o equivalente
Ministerio de Trabajo 
o equivalente
Ministerio de Desarrollo 
Social o equivalente
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Base de Datos de Programas de Protección Social no Contributiva en América Latina y el Caribe 
[en línea] https://dds.cepal.org/bpsnc/ps.
a Los países son: Antigua y Barbuda, Argentina, Bahamas, Barbados, Belice, Bermudas, Bolivia (Estado 
Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Guyana, 
Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, Saint Kitts y Nevis, San Vicente y las Granadinas, Trinidad 
y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 
250 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Los Ministerios de Desarrollo Social son la entidad responsable del 
32% de las pensiones sociales analizadas. Un ejemplo de ello es la Pensión 
para Adultos Mayores del Ecuador, una transferencia de 50 dólares mensuales 
cuya institución responsable es el Ministerio de Inclusión Económica y Social 
(MIES). A su vez, los Ministerios de Trabajo son responsables del 18% de los 
programas en ejecución (programa Colombia Mayor, Old Age Pension de 
Guyana y Non-contributory Assistance Pension de Saint Kitts y Nevis, entre 
otros) y los Ministerios de Economía del 15% (Non-contributory Pension de 
las Bermudas y Non-contributory Assistance Age Pension de San Vicente y 
las Granadinas, entre otros).
En cuanto a la entidad ejecutora, el 44% de las pensiones sociales 
está a cargo de los institutos de previsión y seguridad social, por ejemplo, 
la Renta Dignidad del Estado Plurinacional de Bolivia y el Benefício de 
Prestação Continuada y la Previdência Rural del Brasil. Los Ministerios 
de Desarrollo Social ejecutan el 21% de las pensiones sociales, como en el 
caso del Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” del Perú 
y el Programa de Pensiones no Contributivas de la Argentina (véase el 
cuadro IV.A1.2 del anexo IV.A1).
De las 34 pensiones sociales por concepto de vejez, discapacidad o 
ambas que existen actualmente en 26 países de la región, 15 (44%) ofrecen 
prestaciones por vejez y discapacidad, 14 (41%) solo prestaciones por vejez 
y 5 (15%) solo prestaciones por discapacidad (véase el cuadro IV.A1.1 del 
anexo IV.A1).
Las pensiones sociales también pueden destinarse a otros grupos de 
la población. Por ejemplo, el Programa de Pensiones no Contributivas de la 
Argentina incluye a las mujeres con un mínimo de siete hijos y a las personas 
beneficiadas por leyes especiales, mientras que el Régimen de Asistencia 
Social de Cuba ofrece cobertura a madres en licencia no retribuida por el 
cuidado de hijos con enfermedad o discapacidad, huérfanos de 17 años que se 
encuentren estudiando, familias dependientes económicamente de un trabajador 
fallecido, familias de jóvenes llamados al servicio militar que constituyan 
el único o parte del sostén familiar, trabajadores sujetos a tratamientos 
de larga duración y pensionados con familiares que dependen de ellos.
Si bien la edad más común para acceder a una pensión social para 
personas mayores es 65 años, la edad de elegibilidad varía entre 54 años 
(para las mujeres del programa Colombia Mayor) y 75 años (en el caso de la 
Non-contributory Assistance Age Pension de San Vicente y las Granadinas). 
La edad de elegibilidad para recibir la pensión en caso de discapacidad es 
generalmente menor que la edad para acceder a la prestación por vejez. En 
el Programa Nacional de Entrega de la Pensión no Contributiva a Personas 
Cuadro II.1 (conclusión)
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 251
con Discapacidad Severa en Situación de Pobreza (CONTIGO) del Perú, las 
prestaciones son accesibles a los menores de 65 años, incluidos niños y niñas. 
La edad de elegibilidad en las Bahamas y Saint Kitts y Nevis es de 16 años 
y en Barbados y las Bermudas de 18 años. En la Pensión Básica Solidaria de 
Chile, la edad de elegibilidad para la pensión por vejez es de 65 años, mientras 
que se puede acceder a la pensión por discapacidad desde los 18 años. En el 
Benefício de Prestação Continuada del Brasil, la edad de elegibilidad es de 
65 años por concepto de vejez, en tanto que no hay límites de edad para las 
personas con discapacidad. Entre otras condiciones de elegibilidad comunes 
a las pensiones para personas mayores y para personas con discapacidad, 
la condición de pobreza o vulnerabilidad (medida por pruebas de medios 
indirectas o por ingreso) y el lugar de residencia son las más comunes 
(véase el cuadro IV.A1.1 del anexo IV.A1). Es deseable que las pensiones 
para personas con discapacidad no tengan límites de edad y que permitan 
en particular garantizar el bienestar de niños y niñas con discapacidad. Las 
transferencias monetarias son necesarias, por ejemplo, para cubrir los costos 
de oportunidad del cuidado provisto por familiares en edad de trabajar, 
quienes deben renunciar total o parcialmente al trabajo remunerado para 
asistir a la persona con discapacidad.
Por lo general, los montos mensuales transferidos en las pensiones 
sociales para personas mayores son los mismos que en aquellas para 
personas con discapacidad. Entre las excepciones se encuentra el régimen 
no contributivo de pensiones por monto básico de Costa Rica, donde los 
montos transferidos por concepto de pensión por discapacidad son superiores 
a aquellos por vejez. Además de las transferencias monetarias, en algunos 
casos —como en los programas Nuestros Mayores Derechos de El Salvador 
y 120 a los 65 de Panamá— los perceptores acceden a servicios de promoción 
de salud y nutrición, alfabetización, y actividades culturales y recreativas. 
El Régimen de Asistencia Social de Cuba incluye prestaciones en especie, 
en forma de alimentos y medicamentos.
Según se destaca en el Panorama Social de América Latina, 2017 
(CEPAL, 2018), los montos de las prestaciones de las pensiones sociales son 
muy inferiores a los de las pensiones contributivas. A modo de ejemplo, 
alrededor de 2015, los montos de las pensiones sociales representaban entre 
el 12,1% y el 38,5% de los salarios mínimos nacionales y menos de un cuarto 
del monto de las prestaciones contributivas en Bolivia (Estado Plurinacional 
de), el Ecuador, México, Panamá, el Paraguay y el Perú y eran inferiores al 
40% en Chile y Costa Rica. Sin embargo, a menudo los montos transferidos 
son superiores a los de los programas de transferencias condicionadas y en 
varios países igualan o superan el déficit de ingresos de la población pobre 
(Cecchini, Villatoro y Mancero, 2019) (véase el gráfico IV.4).
252 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gráfico IV.4 
América Latina (12 países): monto per cápita mensual de las pensiones sociales 
con respecto al déficit de ingresos de la población en situación de pobreza, 
basado en encuestas de hogares, 2017a
(En porcentajes del déficit de ingresos)
37,7
182,3
116,5
23,3
63,2
47,9
21,5
87,0
66,6
102,0
7,9
237,4
0
50
100
150
200
250
B
ol
iv
ia
(E
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de
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Pa
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gu
ay
R
ep
.
D
om
in
ic
an
a
U
ru
gu
ay
Fuente: Elaboración propia, sobre la base de S. Cecchini, P. Villatoro y X. Mancero, “El impacto de las 
transferencias monetarias no contributivas sobre la pobreza en América Latina y el Caribe”, 
2019, inédito.
a El indicador relaciona el monto de la transferencia monetaria media per cápita recibida por los hogares 
con el déficit de ingreso per cápita promedio que afecta a los pobres con respecto al umbral de pobreza 
de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) y tiene en cuenta el ingreso de los 
hogares antes de transferencias.
b Datos de 2015.
c Datos de 2016.
Si bien los montos transferidos no siempre son suficientes, las pensiones 
sociales han sido particularmente importantes para proveer algún grado 
de seguridad del ingreso a los grupos sociales más desaventajados4. Al 
contrario de lo que ocurre con las pensiones contributivas, la cobertura de 
las pensiones sociales es mayor entre las mujeres que entre los hombres, 
entre los más pobres que entre las personas con mayores recursos y entre las 
personas que viven en áreas rurales con respecto a las que viven en zonas 
urbanas (véase el gráfico IV.5).
Considerando la alta participación femenina en el mercado laboral 
informal y en el trabajo doméstico y de cuidados no remunerado, la expansión 
de las pensiones sociales ha sido particularmente importante para aumentar 
la cobertura de las mujeres, que tienen menos probabilidades que los hombres 
de contar con una pensión contributiva al alcanzar una edad avanzada y 
suelen ser más vulnerables a la pobreza (CEPAL, 2012, 2013 y 2018). Por 
4 En el caso del programa Colombia Mayor, el 76% de los receptores afirma que la pensión cubre 
algunas de sus necesidades, mientras que aproximadamente el 10% declara que cubre la mayoría 
(DNP, 2016).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 253
ejemplo, el 56% de los 1,5 millones de personas mayores atendidas por el 
programa Colombia Mayor está constituido por mujeres (Fedesarrollo/
Fundación Saldarriaga Concha, 2015).
Gráfico IV.5 
América Latina (8 países): percepción de pensiones contributivas y no contributivas 
entre las personas de 65 años y más, según sexo, quintil de ingreso  
y área de residencia, alrededor de 2015a
(En porcentajes)
63,0
39,3
57,5
21,8
43,9
36,2
11,9
32,5
6,2
55,3
24,5
41,0
0 10 20 30 40 50 60 70
Área rural
Área urbana
Quintil I
Quintil V
Mujeres
Hombres
Pensiones contributivas Pensiones sociales
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 
2017 (LC/PUB.2018/1-P), Santiago, 2018.
a Promedio ponderado para Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Costa Rica, el Ecuador, México, 
Panamá, el Paraguay y el Perú.
Asimismo, las pensiones sociales han permitido ampliar la cobertura 
de la protección social a la vejez en las áreas rurales y entre los pueblos 
indígenas. Por ejemplo, la Previdência Rural en el Brasil cubre a alrededor 
del 90% de la población rural, no obstante apenas el 5% de la población rural 
empleada contribuye a la previsión social (Bosch, Melguizo y Pagés, 2013). 
En el Paraguay, la pensión alimentaria para adultos mayores en situación 
de pobreza se extendió en 2012 a todas las personas mayores pertenecientes 
a un pueblo indígena sin necesidad de justificar su situación de pobreza.
En cuanto al impacto en el bienestar y las condiciones de vida, se ha 
encontrado que el aumento de los ingresos al recibir una pensión social se 
traduce en un aumento del gasto y el consumo, especialmente en alimentos. 
De acuerdo con Galiani, Gertler y Bando (2017), el consumo de los perceptores 
de la Pensión 65 del Perú aumentó aproximadamente un 40% y se concentró 
sobre todo en alimentos (67%). Por otra parte, Galiani, Gertler y Bando (2014) 
encontraron que los perceptores de la Pensión para Adultos Mayores de 
México utilizaron el 71% de la transferencia para financiar un aumento en el 
consumo del hogar (el 54% del cual corresponde al consumo de alimentos). 
254 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
En el caso de la pensión universal Bonosol “Bono Solidario” (antecesora 
de la Renta Dignidad) del Estado Plurinacional de Bolivia, Martinez (2004) 
encontró un efecto de aumento del consumo superior a 1,5 veces el monto de 
la transferencia en las áreas rurales, sustentado por aumentos en la compra 
de insumos agrícolas y animales.
Los efectos positivos de las pensiones sociales en el bienestar también 
pueden extenderse a todo el grupo familiar, que a menudo incluye personas 
en edad de trabajar y niños5. Muchas personas mayores destinan los ingresos 
de sus pensiones sociales a ayudar a otros miembros de la familia y sostener 
el consumo. Esto les genera un sentimiento de autonomía y “utilidad”, pues 
al volverse fuente de recursos dejan de sentirse como una “carga” para los 
demás miembros de la familia.
La información disponible muestra asimismo una contribución 
importante, si bien heterogénea según los países, de las pensiones sociales a 
la reducción de la pobreza entre las personas de edad y sus familiares (Rossel 
y Filgueira, 2015; CEPAL, 2018)6. En el caso de Chile, Joubert y Todd (2011) 
encuentran por ejemplo que la introducción de la Pensión Básica Solidaria 
llevó a una reducción de la pobreza en la vejez y a una mejora en el ahorro 
pensional y los niveles de ingresos de las mujeres, que disminuyeron la 
brecha de género en los beneficios de pensión. En algunos casos, las pensiones 
sociales también contribuyeron a la reducción de la desigualdad a nivel 
nacional. Esto ocurrió en el Brasil, donde Medeiros, Britto y Veras-Soares 
(2008) encuentran que el Benefício de Prestação Continuada fue responsable 
de una disminución del 7% del coeficiente de Gini entre 1995 y 2004.
Además, las pensiones no contributivas pueden beneficiar a las 
personas mayores en el ámbito de la salud. Por ejemplo, se ha encontrado 
que la Pensión 65 del Perú y la Pensión para Adultos Mayores de México 
llevan a mejoras tanto en la salud mental, como se evidencia en la reducción 
en la puntuación global de la Escala de Depresión Geriátrica (Galiani y 
Gertler, 2016; Galiani, Gertler y Bando, 2017), como en la salud física y en 
la composición de la canasta de consumo, ya sea por cantidad o variedad 
de productos (Escaffi, Andrade y Maguiña, 2014). Borrella-Mas, Bosch y 
Sartarelli (2016) encontraron asimismo un incremento en la probabilidad de 
gastar en medicamentos cuando se recibe la Renta Dignidad. Behrman y 
5 Galiani, Gertler y Bando (2014) hallaron que casi la totalidad de los mayores de 70 años en las 
áreas rurales de México viven con sus hijos y otros parientes.
6 Véanse Bertranou y Grushka (2002) (Argentina); Martínez (2004), Escobar, Martínez y Mendizábal 
(2013), Hernani-Limarino y Mena (2015) y Borrella-Mas, Bosch y Sartarelli (2016) (Estado 
Plurinacional de Bolivia); Schwarzer y Querino (2002), Medeiros, Britto y Veras-Soares (2008) y 
Barrientos (2003) (Brasil); Behrman y otros (2011), Joubert y Todd (2011), Ministerio de Desarrollo 
Social (2017) (Chile); Durán-Valverde (2002) (Costa Rica); Martínez, Pérez y Tejerina (2015) (El 
Salvador); Galiani y Gertler (2016) (Perú); Bertranou, Solorio y van Ginneken (2002) (Uruguay); 
Dethier, Pestieau y Ali (2010) (18 países de América Latina).
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 255
otros (2011) sugieren que entre 2006 y 2009 las transferencias de la Pensión 
Básica Solidaria de Chile también llevaron a un aumento en los gastos en 
salud de los hogares y a mejoras en las condiciones de salud declaradas por 
los participantes, en comparación con el grupo de control, con reducciones 
en el consumo de alcohol.
Sin embargo, la posibilidad de que la implementación de las pensiones no 
contributivas afecte el comportamiento laboral y de ahorro de la población en 
edad de trabajar ante la expectativa de recibir una pensión social en el futuro 
constituye un motivo de preocupación. Esto significa que los trabajadores 
podrían decidir reducir sus contribuciones a los sistemas de seguridad social 
y valerse de los esquemas no contributivos para financiar su etapa de vejez 
(Bosch, Melguizo y Pagés, 2013; Rofman y Oliveri, 2011). Si bien este debate 
aún no ha concluido y no hay evidencia suficiente al respecto, cabe destacar 
que el riesgo de informalización sería especialmente elevado si el monto 
recibido mediante las pensiones no contributivas fuera igual o muy parecido 
al que se recibiría de una pensión contributiva, que —como se mencionó 
anteriormente— no es el caso en los países de la región (CEPAL, 2018)7.
De todas formas, es importante que mediante el diseño de los programas 
se prevengan los potenciales incentivos a la informalidad y a reducir la 
cotización en los pilares contributivos. Los sistemas de pensiones deberían 
diseñarse de modo de crear incentivos para aumentar la participación de 
aquellos que cuentan con capacidad contributiva y al mismo tiempo ofrecer 
alternativas de protección social para aquellos que no la tienen (CEPAL, 2017). 
Además, es deseable que la provisión de pensiones sociales se complemente 
con la creación y expansión de los servicios de cuidado y acompañamiento 
de las personas mayores y las personas con discapacidad. Dicha política 
contribuiría a la redistribución del trabajo no remunerado, incrementando 
la participación laboral femenina y contribuyendo a reducir la pobreza y la 
desigualdad (CEPAL, 2012).
A continuación, se examina la información empírica disponible sobre 
la relación entre las pensiones sociales y los siguientes dos factores: i) la 
inclusión laboral y productiva de las personas mayores y de las personas 
en edad de trabajar que viven con ellas y ii) el trabajo infantil.
7 En el caso del Brasil, Medeiros, Britto y Veras-Soares (2008) no encuentran evidencia de que el 
Benefício de Prestação Continuada haya redundado en menores cotizaciones a la seguridad 
social. A partir de datos de la encuesta nacional de hogares (Pesquisa Nacional por Amostra 
de Domicílios, PNAD), observan que entre 1992 y 2005 la proporción de empleados informales 
que contribuyen a la seguridad social se incrementó del 6% al 11% y la contribución de los 
trabajadores independientes que viven en hogares que se encuentran por debajo de la línea de 
la pobreza aumentó del 2% al 4,5%. Cabe señalar que, por disposición constitucional, el valor de 
la prestación del Benefício de Prestação Continuada corresponde al valor del salario mínimo.
256 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
B. Evaluaciones de impacto de las pensiones sociales 
Según la teoría económica, se espera que el impacto de las pensiones sociales 
en las decisiones laborales de las personas mayores sea directo: gracias 
al efecto ingreso, los perceptores deberían trabajar menos horas o salir 
completamente de la fuerza laboral. Sin embargo, es probable que debido a 
los bajos montos obtenidos mediante las pensiones sociales (que en varios 
casos no permiten por sí solos superar la pobreza), los perceptores continúen 
desarrollando actividades económicas. Los mayores recursos a disposición 
al recibir una pensión social pueden utilizarse, por ejemplo, para invertir 
en actividades por cuenta propia o para negociar mejores retribuciones en 
el empleo asalariado.
Desde una perspectiva de derechos, la disminución de la participación 
laboral de las personas mayores podría considerarse deseable, en la medida 
en que dicha participación sea involuntaria y constituya una estrategia de 
supervivencia. Sin embargo, hay también argumentos para considerar positivo 
el aumento de la participación laboral de las personas mayores, por ejemplo, 
por razones ligadas a la realización personal, a los beneficios de mantenerse 
activos y a la posibilidad de sentirse útiles para la sociedad (Paz, 2010). En 
el caso de las personas en edad de trabajar que viven con receptores de 
una pensión social, el efecto deseado es una mejor inclusión laboral, tanto 
en términos de aumento de la participación como del mejoramiento de las 
condiciones de trabajo. Al proporcionar un ingreso seguro, las pensiones 
sociales pueden efectivamente contribuir a que otros miembros de los hogares 
donde viven personas mayores fortalezcan sus capacidades humanas y realicen 
inversiones productivas, comerciales y agrícolas (Devereux, 2001). Asimismo, 
se espera que parte del ingreso adicional del hogar proporcionado por las 
pensiones sociales aporte a la prevención y erradicación del trabajo infantil 
y se destine a la educación y cuidado de los niños, niñas y adolescentes.
Para aseverar de manera empírica los posibles incentivos y desincentivos 
de las pensiones sociales a la inclusión laboral, se examina una serie de 
evaluaciones de impacto en los países de la región. De las 17 evaluaciones 
de impacto revisadas sobre 10 programas de 8 países, 15 se basan en datos 
de encuestas continuas de hogares, 1 en información correspondiente a un 
censo y 1 en datos obtenidos mediante una encuesta específica. Se utilizan 
diferentes metodologías y períodos de análisis. Todas las evaluaciones revisadas 
son cuasiexperimentales y en el 52% de ellas se utiliza la metodología de 
diferencias en diferencias (véase el cuadro IV.A1.3 del anexo IV.A1). En el 
76,5% de los estudios revisados se realiza algún tipo de desagregación de 
los indicadores utilizados, ya sea por sexo (en siete estudios), edad (en ocho 
estudios) o lugar de residencia (en ocho estudios, de los cuales dos se concentran 
exclusivamente en zonas urbanas y cinco en zonas rurales). En ninguno de 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 257
los estudios se desagrega según etnia o raza (véase el diagrama IV.1). No se 
encontraron estudios que analizaran los efectos de las pensiones sociales 
en la inclusión laboral de las personas con discapacidad8.
Diagrama IV.1 
América Latina y el Caribe (8 países): revisión de las evaluaciones de impacto 
de pensiones socialesa
8
países
Desagregaciones
Sexo (41%)
Edad (47%)
Territorio (47%)
Etnia/raza (0%)
Por ejemplo, participación laboral, 
horas trabajadas, trabajo 
asalariado, trabajo no asalariado, 
trabajo independiente, 
ingresos laborales
Por ejemplo, participación laboral, 
horas trabajadas, trabajo asalariado, 
trabajo no asalariado, trabajo 
independiente, empleo formal 
(informal), ingresos laborales
Por ejemplo, probabilidad 
de trabajo infantil
10
programas
17
evaluaciones de impacto
195
indicadores evaluados (100%)
Oferta/inserción laboral 
de las personas mayores 
75 indicadores significativos (79%)
Oferta /inserción laboral de las 
personas en edad de trabajar
16 indicadores significativos (17%)
Trabajo infantilb
4 indicadores 
significativos (4%)
Efectos (8 países)
 23 positivos (31%)
52 negativos (69%)
Efectos (5 países)
7 positivos (44%)
9 negativos (56%)
Efectos (5 países)
1 positivo (25%)
3 negativos (75%)
95
indicadores con significación 
estadística (48,7%)
Fuente: Elaboración propia.
a Los países son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México 
y Perú.
b En el caso del trabajo infantil, un efecto negativo en los indicadores implica que el programa disminuye 
el trabajo infantil, lo que es deseable.
1. Oferta e inserción laboral de las personas mayores
En los 17 estudios revisados, el 69% de los indicadores estadísticamente 
significativos sobre oferta e inserción laboral muestran que las pensiones 
sociales reducen la oferta de trabajo de las personas mayores (véase el 
diagrama IV.1). En particular, se observa que dicha reducción es mayor entre 
las mujeres que entre los hombres (véase el gráfico IV.6).
8 Véase una discusión sobre los retos de inclusión laboral para las personas con discapacidad y las 
políticas públicas que contribuyen a su mejoramiento en la sección E del capítulo III y en CEPAL 
(2019), recuadro IV.5.
258 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Gráfico IV.6 
América Latina y el Caribe (8 países): resultados de los indicadores de impacto 
de las pensiones sociales en la oferta e inserción laboral  
de las personas mayores, según sexoa
(En números y porcentajes)
Efecto positivo
23
(16%)
Efecto negativo
52
(35%)
No significativo
73
(49%)
A. Ambos sexos
Efecto positivo
4
(21%)
Efecto negativo
15
(79%)
B. Mujeresb
Efecto positivo
9
(37%)
Efecto negativo
15
(63%)
C. Hombresb
Fuente: Elaboración propia.
a Los países son: Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, El Salvador, México 
y Perú. 
b Se consideran solo los resultados estadísticamente significativos.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 259
Con respecto a los resultados de las pensiones sociales en los diferentes 
países de la región, en la Argentina, Bosch y Guajardo (2012) encuentran 
que entre 2003 y 2010 la pensión no contributiva disminuyó la oferta laboral 
de hombres y mujeres mayores alrededor de 5 puntos porcentuales, si bien 
muchos continuaron trabajando en el sector informal.
De acuerdo con Hernani-Limarino y Mena (2015), la Renta Dignidad 
del Estado Plurinacional de Bolivia lleva a una reducción de la participación 
laboral de las personas mayores, explicada principalmente por la disminución 
de 10 puntos porcentuales observada entre las mujeres de 60 a 65 años. En 
particular, Borrella-Mas, Bosch y Sartarelli (2016) estimaron una reducción 
de 26,5 puntos porcentuales en la oferta laboral femenina cuando el esposo 
recibe la pensión y de 36 puntos porcentuales cuando tanto la mujer como 
el hombre la reciben.
En el caso del Brasil, Kassouf y de Oliveira (2012) estudian los posibles 
efectos del Benefício de Prestação Continuada en los destinatarios mayores 
de 65 años y los demás integrantes del grupo familiar entre 2006 y 2007. 
Los autores encuentran que el Benefício de Prestação Continuada permite 
que las personas mayores se retiren de la fuerza laboral y que esto no sería 
posible a falta de este. Asimismo, Carvalho Filho (2008) encuentra que, en 
las áreas rurales, el acceso a las prestaciones por vejez de la Previdência 
Rural incrementa la probabilidad de no trabajar en alrededor 38 puntos 
porcentuales y reduce el total de horas trabajadas a la semana en 22,5 horas 
para los hombres de 60 a 64 años.
Según Pfutze y Rodríguez-Castelán (2015), si bien el programa Colombia 
Mayor permitió que los hombres de 60 a 70 años de edad incrementaran su 
participación en actividades laborales remuneradas (en particular, trabajo 
independiente y actividades agrícolas), este efecto no se observa en el caso de 
las mujeres y los hombres mayores de 70 años. A su vez, Farné, Rodríguez y 
Ríos (2016) encuentran evidencia de que el programa Colombia Mayor reduce 
en 14 puntos porcentuales la probabilidad de informalidad de los titulares 
jefes de hogar y sus cónyuges en áreas urbanas.
El DNP (2016) estudia la trayectoria laboral de los participantes del 
programa Colombia Mayor, quienes declaran que tuvieron una vida laboral 
inestable, que se inició en la infancia, y se ocuparon en actividades agrícolas 
—en las que enfrentaron situaciones difíciles relacionadas con la violencia, el 
clima y los bajos ingresos recibidos por los productos— o como empleadas 
domésticas, sin haber cotizado a la seguridad social durante sus años de 
trabajo. No obstante, varios entrevistados manifestaron su interés en seguir 
trabajando en la vejez porque, además de obtener recursos, consideran que 
desempeñar una actividad económica puede ser relevante para ocupar el 
260 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
tiempo libre. Sin embargo, se sienten discriminados por su edad y declaran que 
ganan menos dinero con respecto a los trabajadores más jóvenes (DNP, 2016)9.
Para México, Galiani, Gertler y Bando (2014) proveen evidencia de que la 
Pensión para Adultos Mayores tiene un efecto positivo en el bienestar material 
y reduce en un 20% el trabajo remunerado de las personas mayores, que se 
vuelcan hacia actividades no remuneradas. Galiani y Gertler (2009) habían 
encontrado un efecto sustitución entre el trabajo remunerado y el trabajo 
familiar no remunerado en el caso del programa antecesor, llamado “70 y Más”.
Con respecto al Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” 
del Perú, se encuentra que recibir la pensión disminuye el trabajo asalariado 
de las personas mayores de 65 años un 8,9% (4 puntos porcentuales) y que el 
ingreso laboral se reduce un 20,3% (4,7 dólares semanales) (Galiani, Gertler 
y Bando, 2017; Galiani y Gertler, 2016).
2. Oferta e inserción laboral de las personas en edad 
de trabajar y trabajo infantil
Conforme las evaluaciones de impacto revisadas, nueve indicadores 
estadísticamente significativos (el 56% del total) muestran un efecto negativo 
de las pensiones sociales en la oferta e inserción laboral de las personas en 
edad de trabajar que residen con un perceptor, mientras que los restantes 
siete indicadores (44%) muestran un efecto positivo. En cinco estudios se 
aborda asimismo el impacto en el trabajo infantil y tres de los cuatro con 
resultados estadísticamente significativos muestran una disminución de 
este tipo de trabajo (véase el diagrama IV.1)10.
En la Argentina, Bosch y Guajardo (2012) encuentran que, al recibir la 
pensión no contributiva, las mujeres que contaban con un trabajo formal y 
estaban cerca de la edad de jubilación (55 a 59 años) se retiraron de manera 
anticipada del mercado laboral, aun cuando podían seguir contribuyendo 
al sistema y, por lo tanto, acceder a una pensión mayor.
En el caso de la Renta Dignidad del Estado Plurinacional de Bolivia, 
Hernani-Limarino y Mena (2015) no encuentran efectos significativos en 
la participación laboral de los otros miembros del hogar con edades entre 
25 y 45 años que viven con una persona mayor participante en el programa 
(en comparación con aquellos en el mismo grupo de edad que viven en 
hogares sin una persona mayor participante).
9 El 90% de los participantes del programa Colombia Mayor consultados acerca de su goce efectivo 
de los derechos para tener una vida digna menciona los ámbitos de la salud, la familia y la 
protección y el cuidado. La proporción más baja de goce de derechos se observa respecto de la 
seguridad económica (38%) y la vivienda (57%) (DNP, 2016).
10 El aumento del trabajo infantil observado en el caso de la Renta Dignidad del Estado Plurinacional 
de Bolivia se refiere al amplio grupo de edad de 7 a 19 años (Hernani-Limarino y Mena, 2015), 
que incluye edades para las cuales el trabajo remunerado no es considerado una violación de los 
derechos humanos.
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 261
En el Brasil, según Kassouf y de Oliveira (2012), los corresidentes de 
un receptor del Benefício de Prestação Continuada serían más propensos 
a abandonar el mercado laboral en aquellas situaciones en que hasta ese 
momento eran los únicos proveedores del hogar y no tenían un buen trabajo. 
Los ingresos adicionales en el hogar les permitirían buscar un trabajo mejor o 
dedicarse a estudiar. Los autores analizan dos grupos de edad: corresidentes 
de 18 a 29 años y corresidentes de 18 a 49 años. Mientras en el primer grupo 
no se observan efectos significativos, en el segundo se aprecia una reducción 
en la probabilidad de trabajar o de buscar un empleo.
En Colombia, Pfutze y Rodríguez-Castelán (2015) evidencian un 
incremento en la participación laboral de las mujeres y los hombres en edad de 
trabajar pertenecientes al hogar del perceptor del programa Colombia Mayor.
Para México, Galiani, Gertler y Bando (2014) proveen evidencia de que 
la Pensión para Adultos Mayores no produce efectos negativos significativos 
en la oferta laboral de los miembros del hogar en edad de trabajar. Si bien 
el ingreso adicional incrementa su consumo, no se retiran del mercado 
laboral. Asimismo, para la pensión alimentaria para personas mayores de 
68 años que residen en la Ciudad de México, Juárez (2010) encuentra que 
tanto hombres como mujeres de 18 a 59 años de edad aumentan su oferta 
laboral si viven con un hombre participante, pero la disminuyen cuando 
quien recibe la pensión es una mujer. Según los autores, esto obedece a que 
las mujeres de edades avanzadas comparten en mayor medida sus ingresos 
con los miembros más jóvenes de la familia.
Algunas evaluaciones muestran que las transferencias monetarias de 
las pensiones sociales se traducen en una disminución del trabajo infantil. 
Por ejemplo, Kassouf y de Oliveira (2012) encuentran que la probabilidad de 
trabajar de las niñas, los niños y los adolescentes de 10 a 15 años residentes 
en un hogar con un receptor del Benefício de Prestação Continuada se reduce 
22,5 puntos porcentuales. Asimismo, en el caso de la Pensión para Adultos 
Mayores de México, Juárez y Pfutze (2015) encuentran una disminución 
del trabajo remunerado infantil de 4,8 puntos porcentuales para todos los 
niños y adolescentes de sexo masculino entre 12 y 17 años corresidentes y de 
6,5 puntos porcentuales para los niños y adolescentes de sexo masculino en 
hogares pertenecientes a los tres primeros quintiles de ingresos. Los efectos 
para las niñas del mismo rango de edad también muestran una reducción, 
pero no son estadísticamente significativos11.
En conclusión, si bien es relevante analizar la relación entre las 
pensiones sociales y la inclusión laboral, se recalca que, desde una perspectiva 
de derechos, el objetivo principal de estos programas sociales es proveer un 
11 Juárez y Pfutze (2015) explican las diferencias por sexo por las diferentes probabilidades de participar 
en el trabajo remunerado (mayor para niños y adolescentes de sexo masculino que para niñas y 
adolescentes de sexo femenino). Los autores no miden el trabajo doméstico no remunerado.
262 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
piso básico de ingresos para enfrentar la vejez o la discapacidad. Desde una 
perspectiva de protección social a lo largo del ciclo de vida, las pensiones 
sociales son un instrumento clave, junto con los programas de transferencias 
condicionadas examinados en el capítulo II, concentrados particularmente en 
las familias con niños, y de los programas de inclusión laboral y productiva 
examinados en el capítulo III, con los que se busca contribuir de manera 
directa a una mejor inclusión laboral de jóvenes y adultos en edad de trabajar 
que viven en condiciones de pobreza o vulnerabilidad.
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266 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
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o.
274 Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro IV.A1.1 
América Latina (6 países): evaluaciones de impacto sobre inclusión 
laboral y pensiones sociales, según país y programaa
Argentina
Programa de Pensiones no Contributivas (desde 1948)
Bosch, M. y J. Guajardo (2012), “Labor market impacts of non-contributory 
pensions: the case of Argentina’s moratorium”, IDB Working Paper, N° 366, 
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 
Bolivia (Estado Plurinacional de)
Renta Universal de Vejez “Renta Dignidad” (desde 2008) 
Borrella-Mas, M., M. Bosch y M. Sartarelli (2016), “Non-contributory pensions 
number-gender effects on poverty and household decisions”, Documento 
de Trabajo, N° 2016-02, Valencia, Instituto Valenciano de Investigaciones 
Económicas (IVIE), marzo. 
Hernani-Limarino, W. y G. Mena (2015), “Intended and unintended effects 
of unconditional cash transfers: the case of Bolivia’s Renta Dignidad”, 
IDB Working Paper, N° 631, Washington, D.C., Banco Interamericano de 
Desarrollo (BID).  
Brasil 
Previdência Rural (desde 1993)
Carvalho Filho, I. (2008), “Old-age benefits and retirement decisions of 
rural elderly in Brazil”, Journal of Development Economics, vol. 86, N° 1, 
Nueva York, Elsevier, abril. 
Benefício de Prestação Continuada (desde 1996) 
Kassouf, A. y P. de Oliveira (2012), “Impact evaluation of the Brazilian non-
contributory pension program Benefício de Prestação Continuada (BPC) 
on family welfare”, Working Paper, N° 2012-12, Nairobi, Asociación para la 
Política Económica (PEP).
Chile 
Pensión Básica Solidaria (desde 2008) 
Behrman, J. y otros (2011), “First-round impacts of the 2008 Chilean pension 
system reform”, PARC Working Paper, N° 33, Filadelfia, Universidad 
de Pensilvania. 
Colombia 
Programa Colombia Mayor (desde 2013) 
Farné, S., D. Rodríguez y P. Ríos (2016), “Impacto de los subsidios estatales 
sobre el mercado laboral en Colombia”, Cuaderno de Trabajo, N° 17, Bogotá, 
Universidad Externado de Colombia.
Pfutze, T. y C. Rodríguez-Castelán (2015), “Can a small social pension promote 
labor force participation? Evidence from the Colombia Mayor Program”, 
Policy Research Working Paper, N° 7516, Washington, D.C., Banco Mundial.
El Salvador 
Nuestros Mayores Derechos (desde 2011)
Martínez, S., M. Pérez y L. Tejerina (2015), “Atacando la vulnerabilidad en los 
adultos mayores: evaluación de impacto de la Pensión Básica Universal, 
Programa Nuestros Mayores Derechos en El Salvador”, Nota Técnica, N° 883, 
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID), octubre. 
Programas sociales, superación de la pobreza e inclusión laboral... 275
México 
Pensión alimentaria para personas mayores de 68 años que residen en 
la Ciudad de México (desde 2001)
Juárez, L. (2010), “The effect of an old-age demogrant on the labor supply 
and time use of the elderly and non-elderly in Mexico”, The B.E. Journal of 
Economic Analysis and Policy, vol. 10, N° 1, Berlín, De Gruyter. 
Pensión para Adultos Mayores (desde 2007) 
Ávila-Parra, C. y D. Escamilla-Guerrero (2017), “What are the effects of expanding 
a social pension program on extreme poverty and labor supply? Evidence 
from Mexico’s pension program for the elderly”, Policy Research Working 
Paper, N° 8229, Washington, D.C., Banco Mundial. 
Galiani, S. y P. Gertler (2009), “Primer seguimiento a la evaluación de impacto 
del Programa de Atención a Adultos Mayores de 70 Años y Más en Zonas 
Rurales (programa 70 y Más): informe final sobre los cambios del programa 
70 y Más”, Ciudad de México, Secretaría de Bienestar/Instituto Nacional 
de Salud Pública [en línea] http://www.normateca.sedesol.gob.mx/work/
models/SEDESOL/EvaluacionProgramasSociales/Evaluacion_Impacto/
EI_70YM_2008_2009/21Inform_Final_de_Impacto_parte1.pdf. 
Galiani, S., P. Gertler y R. Bando (2014), “Non-contributory pensions”, IDB 
Working Paper, N° 517, Washington, D.C., Banco Interamericano de 
Desarrollo (BID), junio. 
Juárez, L. y T. Pfutze (2015), “The effects of a noncontributory pension program 
on labor force participation: the case of 70 y Más in Mexico”, Economic 
Development and Cultural Change, vol. 63, N° 4, Chicago, University of 
Chicago Press. 
Perú
Programa Nacional de Asistencia Solidaria “Pensión 65” (desde 2011)
Galiani, S. y P. Gertler (2016), “Evaluación de Impacto del Programa Pensión 
65: nueva evidencia causal de las pensiones no contributivas en Perú”, 
Lima, Ministerio de Economía y Finanzas [en línea] http://www.midis.gob.
pe/dmdocuments/Evaluacion_de_Impacto_Pension_65.pdf. 
Galiani, S., P. Gertler y R. Bando (2017), “The effects of non-contributory 
pensions on material and subjective well being”, IDB Working Paper, N° 840, 
Washington, D.C., Banco Interamericano de Desarrollo (BID). 
Torres, J. y C. Salinas (2016), “Impacto laboral potencial del acceso a Pensión 
65: un primer análisis”, Lima, Universidad del Pacífico [en línea] http://cies.
org.pe/sites/default/files/investigaciones/informe_final_impacto_laboral_
pension_65_up_2016.pdf. 
Fuente: Elaboración propia. 
a Entre paréntesis se indican los años de operación de los programas.
Recuadro IV.A1.1 (conclusión)

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Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2018
Balance Preliminar de las Economías de América Latina  
y el Caribe 2018
Preliminary Overview of the Economies of Latin America 
and the Caribbean 2018
Panorama Social de América Latina 2018
Social Panorama of Latin America 2018
La Inversión Extranjera Directa en América Latina  
y el Caribe 2018
Foreign Direct Investment in Latin America  
and the Caribbean 2018
Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2018
Statistical Yearbook for Latin America  
and the Caribbean 2018
Perspectivas del Comercio Internacional  
de América Latina y el Caribe 2018
International Trade Outlook for Latin America  
and the Caribbean 2018
Hacia una agenda regional  
de desarrollo social inclusivo
Bases y propuesta inicial
Segunda Reunión de la Mesa Directiva  
de la Conferencia Regional  
sobre Desarrollo Social 
de América Latina y el Caribe
Panamá, 12 de septiembre de 2018
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Logros y desafíos 
de la integración 
centroamericana
Aportes de la CEPAL
JORGE MARIO MARTÍNEZ
Editor
Textos seleccionados 2007-2018
Páginas SELECTAS DE LA CEPAL
Los cuidados en  
América Latina y el Caribe
Nicole Bidegain y Coral Calderón (compiladoras)
POR UN DESARROLLO
SOSTENIBLE CON IGUALDAD
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Desarrollo e igualdad:
el pensamiento de la CEPAL
en su séptimo decenio
Textos seleccionados del período 2008-2018
Ricardo Bielschowsky - Miguel Torres      compiladores
COLECCIÓN 70 AÑOS
El Pensamiento de la CEPAL/ECLAC Thinking
Libros y Documentos Institucionales/Institutional Books and Documents
Desarrollo e igualdad: el pensamiento de la CEPAL en su séptimo decenio.  
Textos seleccionados del período 2008-2018
La ineficiencia de la desigualdad
The Inefficiency of Inequality
Horizontes 2030: la igualdad en el centro del desarrollo sostenible
Horizons 2030: Equality at the centre of sustainable development
Horizontes 2030: a igualdade no centro do desenvolvimento sustentável
Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública  
y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe
Regional Agreement on Access to Information, Public Participation and Justice  
in Environmental Matters in Latin America and the Caribbean
Hacia una agenda regional de desarrollo social inclusivo: bases y propuesta inicial
ATowards a regional agenda for inclusive social development: bases and initial proposal
Libros de la CEPAL/ECLAC Books
Logros y desafíos de la integración centroamericana: aportes de la CEPAL
Envejecimiento, personas mayores y Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible: 
perspectiva regional y de derechos humanos
La inclusión financiera para la inserción productiva y el papel de la banca de desarrollo
Páginas Selectas de la CEPAL/ECLAC Select Pages
Los cuidados en América Latina y el Caribe. Textos seleccionados 2007-2018
Empleo en América Latina y el Caribe. Textos seleccionados 2006-2017 
Desarrollo inclusivo en América Latina. Textos seleccionados 2009-2016
a 30 años de  
la aprobación de  
la Convención sobre 
los Derechos del Niño
América Latina y el Caribe 
Mujeres afrodescendientes 
en América Latina y el Caribe
Deudas de igualdad
OBSERVATORIO
DEMOGRÁFICO
América Latina
y el Caribe
DEMOGRAPHIC
OBSERVATORY
Latin America  
and the Caribbean
ISSN 1990-424X
2 0 1 8
Proyecciones 
de Población
Population 
projections
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Medición de la 
pobreza por ingresos
Actualización 
metodológica 
y resultados
Metodologías de la CEPAL
Población
Nº 107
ISSN 0303-1829
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)
División de Población de la CEPAL
julio-diciembre 
2018
AÑO XLV
La emigración española en tiempos de 
crisis (2008-2017): análisis comparado  
de los flujos a América Latina y Europa
Antía Pérez-Caramés
Enrique Ortega-Rivera
Diego López de Lera 
Josefina Domínguez-Mujica
Patrones de corresidencia con familiares 
en el Brasil, 1960-2010
Mariana de Araújo Cunha
Simone Wajnman
Cassio M. Turra
Brecha de participación económica  
entre hombres y mujeres y dividendo 
de género: factores determinantes  
no tradicionales captados en  
una muestra de países
Jorge A. Paz
Demanda demográfica de viviendas: 
proyección de los arreglos residenciales  
hasta 2030 a partir de la población 
destinataria de un programa de vivienda  
social de la Compañía de Desarrollo 
Habitacional y Urbano (CDHU)  
en el estado de São Paulo
Cimar Alejandro Prieto Aparicio
Gustavo Pedroso de Lima Brusse
Trayectorias conyugales y reproductivas 
después de disolverse la primera unión: 
un estudio sobre las mujeres  
de Montevideo
Mariana Fernández Soto
Mortalidad diferencial por accidentes 
de transporte terrestre en la  
República Bolivariana de Venezuela 
(1950-2017)
Gustavo Alejandro Páez Silva
Revisión de los niveles de fecundidad 
estimados mediante la técnica  
P/F de Brass en el Brasil y sus 
macrorregiones, 1980, 1991 y 2000
Denise Helena França Marques
José Alberto Magno de Carvalho
Análisis de la calidad de la edad 
declarada en los censos de población 
del Uruguay
Mathías Nathan
Martín Koolhaas
La organización social de la movilidad 
poblacional Sur-Sur en el espacio  
urbano: ensayo sobre la franja  
de frontera amazónica
Juliana Mota de Siqueira
Linajes maternos en el Uruguay 
vulnerado: procesos demográficos 
y su correlato biográfico
Mateo Berri
notas de
ISSN 1564
-4170
SERIE
266
FINANCIAMIE
NTO PARA 
EL DESARROL
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Financiamie
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para el 
desarrollo e
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América Lat
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y el Caribe
La movilizac
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de recursos
 para 
el desarrollo
 
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Georgina Cip
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Adriana Mat
os
Derechos 
de acceso 
en asuntos 
ambientales 
en el Ecuador
Hacia el desarrollo de 
una actividad minera 
respetuosa del entorno 
y las comunidades
Daniel Barragán
ISSN 1564-4170
SERIE
165MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO
La innovación exportadora en las pequeñas y medianas empresas 
Programas de apoyo y financiamiento en América Latina 
Nanno Mulder Andrea Pellandra
ISSN 1564-4170
SERIE
138
COMERCIO INTERNACIONAL
 Revista CEPAL/CEPAL Review
 Coediciones/Co-editions  Copublicaciones/Co-publications
Documentos de Proyectos  
Project Documents
 Series de la CEPAL/ECLAC Series
Observatorio Demográfico   
Demographic Observatory
 Notas de Población
 Metodologías de la CEPAL
En América Latina y el Caribe se están 
implementando diversos programas 
sociales para superar la pobreza y 
reducir las desigualdades a lo largo del 
ciclo de vida, como los programas de transferencias condicionadas, los 
programas de inclusión laboral y productiva, y las pensiones sociales. 
En este libro se ofrece un análisis actualizado de estos programas y su 
relación con la inclusión laboral, y se abordan los debates en curso sobre 
sus posibles incentivos y desincentivos a la oferta laboral, formalización 
y trabajo infantil entre la población destinataria. Considerando que la 
pobreza es un problema estructural de sociedades muy desiguales, se 
argumenta que la tesis de que las personas se encuentran en condiciones 
de pobreza por falta de esfuerzo propio es la expresión de un alto grado 
de prejuicio contra las personas en esa situación, quienes en su gran 
mayoría trabajan o buscan activamente un trabajo, pero presentan altos 
déficits de trabajo decente.
Desde una mirada integral y un enfoque de derechos, las políticas 
públicas deben contribuir a superar de manera simultánea un doble 
desafío de inclusión, social y laboral, logrando niveles básicos de bienestar 
mediante la garantía de ingresos, el acceso universal a servicios sociales 
de calidad y a oportunidades de trabajo decente.
COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ECLAC)
LIBROS www.cepal.org
155

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