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        <dc:creator>Corden, W. Max</dc:creator>
        <dc:contributor>Corden, W. Max</dc:contributor>
        <dcterms:title>Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina</dcterms:title>
        <dcterms:isPartOf>En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40</dcterms:isPartOf>
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PROLOGO

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El Proyecto Regional de Capacitación en Planificación, Programación,
Proyectos Agrícolas y de Desarrollo Rural (PROCADES) patrocinado por la FAO,
CEPAL y PNUD, comenzó a operar el primer semestre de 1980. Desde esa fecha
hasta su término en diciembre de 1986 participó en la organización y realización
de 64 cursos y seminarios de capacitación a través de toda América Latina y el
Caribe, donde participaron 1905 profesionales vinculados a la problemática agrí­
cola y rural.
Para sustentar las actividades de capacitación el equipo técnico permanente
de PROCADES, especialistas y consultores internacionales, elaboraron más de 80
documentos, los cuales constituyeron un importante conjunto de material de apoyo
para las actividades docentes del PROCADES.
Dicha documentación recoje las más recientes experiencias y reflexiones
realizadas en la región en las áreas de Planificación Agroalimentaria y Proyectos
de Desarrollo Agrícolas y Rural.
Con el objetivo de facilitar el intercambio internacional de experiencias
y documentación entre instituciones nacionales de capacitación se realizó la
presente edición. En esta se presenta una selección de dichos documentos siendo
compilados en tres series: Serie Lecturas, Serie Talleres y Estudios de Caso; y,
Serie Documentos Docentes para las Actividades de Capacitación en los Paises del
Caribe Inglés.
Los conceptos vertidos en todos los estudios de este volumen son de
responsabilidad de sus autores y no comprometen a los organismos patrocinantes
del PROCADES ni a las instituciones en que estos trabajan.

PROYECTO REGIONAL
DE CAPACITACION EN PLANIFICACION,
PROGRAMACION, PROYECTOS AGRICOLAS
Y DE DESARROLLO RURAL
RLA/77/006
FAO-PNUD-CEPAL

»

1

PRESENTACION

La Serie Lecturas sobre Desarrollo Agrícola consta de cuatro tomos:

Teorías

Económicas y Análisis Histórico del Desarrollo Agrícola; Agricultura Compa­
rada;

Recursos Naturales en el Desarrollo Agropecuario v- ’
¿esarro i - n Rural
\

Integrado (DRI).
El tomo tres Recursos Naturales en el Desarrollo Agropecuario elaborado
por PROCADES con la colaboración de los consultores Ingenieros Agrónomos señores
Javier Herreros y Fernando Espinoza resume conocimientos sobre recursos natura­
les en América Latina, las metodologías más utilizadas en generar información,
las variables que prioritariamente deben investigarse para cada recurso, el pro­
cesamiento y estudios interpretativos de la

información recogida para satisfa­

cer los requerimientos de los diferentes tipos de usuarios y finalmente las proyec­
ciones previsibles de estos conocimientos y de la conservación de los recursos
mismos,.
Este tomo tres está dividido en dos partes.

La primera parte, titulada Las

investigaciones y los métodos de prospección de recursos naturales para el desa­
rrollo agropecuario, considerando tanto los recursos naturales como los factores de
trabajo, capital y tecnología.

Entrega una reseña sobre las diferentes activida­

des productivas basadas en los recursos naturales tanto del área agropecuaria como
de otras áreas directamente relacionadas (minera); analiza algunos de los factores
que estarían condicionando el desarrollo agropecuario y el desarrollo de la inves­
tigación en el área.
La segunda parte, titulada La información

sobre recursos naturales, genera­

ción, procesamiento, centros de información, usos y usuarios, presenta en forma
esquemática y resumida los contenidos; los parámetros básicos generados; y los gra­
dos de detalle y utilidad principal de los estudios e investigaciones sobre los
recursos naturales de suelo, agua, clima, vegetación natural y bosques.
La bibliografía consultada por los autores se presenta al final de cada una
de las partes en que está dividido el documento.

1

»

PRIMERA PARTE

LAS

I NV ES TIG AC ION ES
NA TURALES

Y LOS

METODOS DE PRO SPE CCI ON DE RECURSOS

PARA EL D E S A RR OL LO
PRO DU CT IV OS

AGR OPECUARIO.

DEL DES AR RO LL O

LOS FAC TORES

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* Las dos partes de este tomo han sido el aboradas por los
co nsu ltores señores Javier Herreros y Fernando Es pi no za
ara uso en las a c t iv id ad es docentes del PROCADES.

»

I

INDICE

PRIMERA

PARTE

PAGS.
1.

INTRODUCCION

1

2.

LOS FACTORES PRODUCTIVOS EN EL DESARROLLO AGROPECUARIO

5

2.1. Recursos Naturales y Desarrollo Agropecuario

6

2.1.1. Suelos

6

2.1.2. El Clima como Recurso Natural

9

2.1.3. Recursos Hidráulicos

12

El Agua en el Desarrollo Agropecuario
2.1.4. Vegetación Natural

13
16

2.2. El Capital en el Desarrollo Agropecuario

2.3. El Trabajo

3.

19

22

LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS BASADAS EN LOS RECURSOS
NATURALES

25

3.1. La Actividad Silvo Agropecuaria y los Recursos
Naturales

26

3.1.1. El Uso Actual de la Tierra

28

Generación y Objetivos de los Estudios de
la Tierra.

31

Escalas de Levantamiento de Uso Actual

34

3.1.2. Tecnología - Manejo e Insumos

36

Parámetros Básicos para Un Estudio de
Manejo.

3.2. Otras Actividades Basadas en Recursos Naturales

41.

45

3.2.1. Desarrollo Minero y Recursos Naturales

45

3.2.2. Actividad Pesquera y Recursos Naturales

52

PAGS.
4.

ALGUNOS FACTORES CONDICIONANTES DEL DESARROLLO

56

4.1. Propiedad y Tenencia del Recurso Natural

56

4.1.1. Propiedad y Tenencia de la Tierra
Formas de Tenencia

58
63

4.2.

Disponibilidades Tecnológicas

66

4.3.

La Comercialización

69

La Comercialización y el Desarrollo Económico

73

4.4.

77

4.5.

5.

Vías de Transporte y Comunicaciones

Recursos Energéticos

81

LA INVESTIGACION DE LOS RECURSOS NATURALES

84

5.1.

La Programación de las Investigaciones

84

5.2.

Escalas Alternativas y Utilidad de la Información

90

5.3. Casos de Estudios de Recursos Naturales en Améri­
ca Latina

92

5.4. Avances Tecnológicos en la Investigación de los
Recursos Naturales

96

5.4.1. Sensores Remotos y su Aplicación

96

5.4.2. La Fotografía Aerea - Alternativas Dispo­
nibles

BIBLIOGRAFIA DE PRIMERA PARTE

101

103

I

I N T R O D U C C I O N

El Desarrollo Económico basado en los Recursos Naturales
renovables, ha ido cobrando importancia en forma acelerada en muchos países du
rante los últimos años.

En un futuro cercano se presentará, a nivel mundial,

como económicamente más ventajoso que el de algunos rubros industriales que
hoy lo superan.

Desde que la tecnología industrial moderna ya no es un monopolio

de algunos pocos países, desarrollándose una fuerte competencia de -

sus productos a nivel mundial, desde que este mismo acelerado desarrollo indus^
trial presiona por más alimentos y materias primas de origen agrícola, se pue­
de decir que serán países primordialmente industriales los que quieran serlo
y se lo propongan y solamente serán países productores agropecuarios aquellos
que puedan serlo, por la potencialidad de los Recursos Naturales de que es tan dotados.

La mayoría de los países Latinoamericanos pertenecen a este segundo

grupo,cuyo desarrollo se verá favorecido por el

serio, aunque

-

reciente esfuerzo que hacen para investigar los Recursos Naturales y presiona­
dos además por el preocupante y agudo problema de la emigración

campo-ciudad.

Para asignar su justo valor a la importancia de los Re cursos Naturales en el desarrollo agropecuario, hay que pensar que el tipo

de

explotación agrícola que se ha ido formando en cada región, y que se reflejan
en los estudios de uso y manejo actual de la tierra, son sólo en parte el re sultado de la acción de factores ecológicos o naturales como suelos, clima, agua y vegetación.

1

.

Los cultivos y ganados que aparecen como una selección
real para cada zona, se deben, además al entorno económico de esas explota ciones y a la herencia cultural de la población establecida en los diferen tes países y regiones.

La potencialidad de los recursos naturales, la adapta­
ción de los cultivos al medio ecológico y las preferencias de la población y
los bajos riesgos de fracaso económico, son entonces los factores básicos
que han dado el carácter de dominante a ciertas producciones agropecuarias en cada zona.
%

La combinación o interacción de estos distintos recur­
sos naturales, expresados frecuentemente englobados en el nombre genérico de
tierra, es lo que determina él potencial agrícola de una región, pero, cual­
quiera de ellos

puede aparecer determinantemente como factor de mejoramiento

de la productividad o como factor restrictivo fundamental de la misma.

El uso potencial de las tierras reside en último
no en un ajuste entre las características fenológicas o requerimientos

térmi^
de

los cultivos y los atributos productivos que presenten los recursos natura les de zonas con condiciones homogéneas de suelo, agua y clima.

Tanto la adaptabilidad de los cultivos al medio, como
la aptitud productiva de las tierras presentan diversos niveles o grados

en

su manifestación, graduación que también deberán detectar los estudios pert_i
nentes.

■

La potencialidad de la tierra específicamente analizada

f

es dinámica, por estar enmarcada y condicionada por factores que evolucionan,
como los culturales, desarrollo económico, sociales, de mercado, etc.

í

2.

De aquí la necesidad de peri6dicas reactualizaciones de
las investigaciones y sus análisis e interpretaciones con fines productivos.Por otra lado la presión de esos factores va afectando la propensión del sue­
lo y agua ál deterioro, erosión o contaminación, lo que determina alteracio nes importante en fertilidad general y/o aptitudes específicas.

Los planes, programas y proyectos de desarrollo agrope­
cuarios requieren, con toda seguridad,de una real y apropiada evaluación de los recursos naturales.

Los otros factores productivos aludidos (económico -

sociales y culturales) y que enmarcan el uso efectivo que se da a la tierra, a_
fectan a la planificación del desarrollo en diferente forma y con distinta in
tensidad según sea el plazo contemplado.

Dan una mayor rigidez para el uso -

de la tierra en el corto plazo y van perdiendo importancia en la medida en que
los plazos van siendo más largos (1).

El estudio integrado
a través del criterio de identificar áreas

de los recursos naturales, permite,
con existencia y potencialidad ho­

mogénea de recursos, proporcionar valiosa y trascendente información, no sólo
para interpretar el desarrollo agropecuario pasado y sacar enseñanzas, sino
que también para diseñar los planes,políticas, programas y proyectos para el
mejoramiento de la producción y productividad agropecuarias.

La utilización de los conocimientos sobre recursos natu­
rales ya sea para diagnósticos o para generación de planes y políticas agrope­
cuarias, deben siempre y cada vez más, considerar los usos alternativos de e sos recursos con otros sectores económicos y/o sociales.

Estos destinos hacia

otros fines, tal como la utilización agropecuaria, irán también cambiando

en

la medida que tienen que responder a una evolución económica, social y cultu ral de las poblaciones que sirven y deberán reflejar condiciones tecnológicas
las que igualmente evolucionan con velocidad cada vez mayor.

Los inventarios e investigaciones sobre recursos, presen­
tan diversas exigencias para una real utilidad.

Algunos recursos necesitan

de

información acumulada por largo tiempo para ofrecer una seguridad mínima en su
aplicación y la vigencia de estos estudios es también prolongada, como los estu
dios de geología, meteorología e hidrografía.

Los inventarios de suelos, estu­

dios de vegetación, la conservación de los recursos
condiciones

y el conocimiento de las

económicas y tecnológicas que enmarcan el uso y sobre uso de

los

recursos, pueden ser generados en menor tiempo y necesitarán ser reactualizados
con mayor frecuencia.

El presente trabajo tiende a resumir el nivel de conoci mientos actuales sobre Recursos Naturales en América Latina, las metodologías más utilizadas en generar información, las variables que prioritariamente deben
investigarse para cada recurso, el procesamiento y estudios interpretativos de
la información recogida para satisfacer los requerimientos de los diferentes ti^
pos de usuarios y la proyección previsible de estos
la conservación de los recursos mismos.

conocimientos, así como

en

2-

LOS FACTORES PRODUCTIVOS EN EL DESARROLLO AGRUPECUARIO.

Sin desconocer el importante rol que desempeñan los facto
res culturales, sociales y de economía general en el desarrollo agropecuario de
los países, se deben considerar como directamente responsables del mismo, la
disponiblidad y utilización de los Recursos Naturales y los factores como traba
jo, capital y tecnología.

Será, por tanto, necesario para disponer de la informa
ci6n indispensable, abordar estudios como:

a) Disponibilidad de estos recursos productivos, situación actual y. pasada.

b) Uso efectivo actual y potencial de los recursos y balances entre disponibiljL
dad y su utilización actual y proyectada.

c) El conocimiento tecnológico o modalidades, formas y combinaciones en el uso
de los recursos y los resultados asociados obtenidos en cada caso.

Corresponde tratar con mayor profundidad los Recursos Na­
turales renovables, el uso actual y potencial de ellos en forma aislada e inte­
grada.

Los otros recursos productivos, como trabajo, capital y tecnología, se­

rán considerados en aquellos aspectos que se conjugen o impongan restricciones
al uso útil y permanente de esos Recursos Naturales.

2.1. Recursos Naturales y Desarrollo Agropecuario.-

En su acepción más amplia y profunda, la agricultura no
es otra cosa que la utilización racional de la energía solar mediante los ve­
getales con el fin de transformar y almacenar esa energía en formas suscepti­
bles de ser utilizadas por otros organismos, como los animales y el hombre.

La constitución genética de las plantas determina un po
tencial de producción, el que se expresa en mayor intensidad y velocidad, se­
gún se lo permitan las condiciones ambientales de suelo, clima y las varia
bles de manejo.

Las dos condiciones ambientales primeras, suelo y clima,
representan mayoritariamente en forma directa o derivada, a los Recursos Natiz
rales

básicos para la producción agrícola.

Los recursos naturales general -

mente considerados son: suelo, agua, clima y vegetación natural y bosques.
Conocer para cada uno de ellos, sus características intrínsicas, la estructu­
ra de sus manifestaciones, su localización, su uso actual, su racional manejo
y potencial, son los pre-requisitos para un desarrollo agropecuario económica
mente exitoso.

Se les llama Recursos Naturales Renovables, ya que su _
u
tilización no implica necesariamente su agotamiento.

Sin embargo, la explota

ción inapropiada de estos recursos, puede derivar en que la renovabilidad

se

vea seriamente limitada y si el daño causado es muy severo dejarán de ser re­
cursos utilizables.

2.1.1. Suelos:

Siguiendo la definición del Departamento de Agricultura
de los EE.UU., ampliamente aceptada (8), Suelo es la agrupación de cuerpos naturales en porciones de superficie de la tierra que permite el crecimiento
de las plantas y que tiene propiedades, debido al efecto integrado del clima
y de la materia viviente, sobre el material primario, condicionado por el re­
lieve a través del tiempo.

Esta definición edafológica asocia directamente al sue- lo con la producción agropecuaria, diferenciándola de la acepción de ingenie- ría civil que la vincula a los materiales, consolidados o no, que son estudia dos y usados en construcción.

Según ello, los factores que entran en consideración se mueven dentro de una gama amplia de concimientos, como: historia geológica

y

clase del material primario, etapa de la erosión geológica del suelo (relieve),
composición química y física de su estructura, intensidad y distribución de la
acción de los agentes meteorológicos (lluvia-temperatura), vegetación actual y
pasada y la acción de organismos animales que viven en el suelo.

Para precisar la disponibilidad, calidad y utilidad

de

los suelos en la producción agropecuaria, se requieren acabados estudios, los
que se dividen casi siempre en dos fases:

La primera etapa es clasificar los suelos según sus carac
terísticas o propiedades intrínsicas, llamados también parámetros edafológicos
o estudios básicos. Según la homogeneidad de estos parámetros (se estudian alre^
dedor de veinte) se forman grupos de suelos diferentes como fases, series o asc3
ciaciones de suelos.

Estos estudios son indispensables, pero no bastan para de^

terminar la aptitud para el uso de un suelo, ni su potencialidad para fines

de

producción agrícola.

La segunda etapa consiste en separar los suelos, en base
a estudios interpretativos de los parámetros edafológicos, en clases o grupos a
_
tendiendo a su aptitud o capacidad para usos más o menos específicos de culti vos dentro de un manejo determinado.

Esta clasificación es de gran utilidad pa^

ra un país, pues permite agrupar suelos según grandes clases de capacidad de uso, y si a ellas se agregan factores como clima y aún condiciones técnico-econo^
micas, se tiene una base sólida para evaluar el uso
en la producción agropecuaria.

potencial de las tierras -

En Soil Surveys as an aid to Economic Development (7),
encontramos

una descripción sintética de los principales objetivos y utilida­

des reales que se obtienen de los estudios o levantamiento de suelos.

El levantamiento moderno de suelos, que indique la ubica
ci6n de las diversas clases, puede utilizarse para determinar qué cultivos pu£
den ser desarrollados exitosamente y la adaptabilidad de nuevas tierras para colonización o irrigación.

También se pueden usar para determinar los riesgos

a la erosión o de medidas necesarias para rehabilitar suelos erosionados.

Su­

ministran valiosa información para llevar a cabo Reformas Agrarias Nacionales,
para establecer y/o ajustar una tributación equilibrada o para programas de cc3
Ionización.

Cuando los suelos han sido correctamente clasificados

y

mapeados, los conocimientos que la experiencia e investigación alcancen para un suelo, pueden ser aplicados en otros lugares con el mismo tipo de suelos. Ello permite, por tanto, predecir: aptitud a determinados cultivos o usos

al

que se adapten los suelos, los rendimientos a obtenerse en determinadas condi­
ciones de clima y manejo, su adaptabilidad a riego, drenaje, etc.

EL CLIMA COMO RECURSO NATURAL

El estudio del clima tiene una finalidad atvtrqpocéntrica, ya que
la influencia de sus elementos o manifestaciones inciden fundamentalmente en
las modalidades o intensidades de ocupación del espacio geográfico.

Aparte

de calor y humedad, en todas sus formas, posibilitan la existencia biológica.
En este sentido, se considera al clima como un Recurso Natural, cuyo inventa
rio y conocimiento permite determinar el grado de aprovechamiento de que

es

objeto, como también las limitaciones que impone para la utilización de otros
recursos.

Los elementos del clima actúan sobre la yida vegetal (y también sobre las formas de la tierra) según las condiciones atmosféricas imperante en una zona determinada.

sí en ambientes áridos o semiáridos de latitudes

subtropicales, el elemento climatológico determinante es la precipitación, en
tanto que en latitudes medias lo es el calor disponible o temperatura.

1 clima no sólo es entonces un factor de la actividad productiva,
sino un ecurso Natural, que al igual que el suelo, los minerales, el agua pues
de utilizarse tratoando de aprovechar al máximo su potencialidad, que aunque
variable en el tiempo, siempre oscila entre rangos cognocibles y por lo tanto,
previsibles.

Al clima se le ha estudiado y se le conoce menos profundamente que
a los demás recursos naturales como factor de producción, a pesar de que el
hombre puede manipulearlo o sustituirlo en escalas más pequeñas.

Las variables más antiguamente estudiadas lo han sido con la fina­
lidad óe da;r i ) s seguridad a la navegación aérea o marítima y predecir fenóme­
tá
nos atmosféricos que puedan amenazar o deteriorar la vida del hombre, y sólo en forma relativamente reciente se ha abocado al conocimiento e interpretación
de parámetros agroclimáticos.

EL

CLIMA EN LA PRODUCCION AGRICOLA

El problema básico que siempre

se presenta en la planificación de

la producción agrícola, es el de seleccionar un cultivo apropiado para una lo­
calidad determinada o encontrar el lugar que permita la producción agrícola de
seada.

Dado que el imperativo actual es maximizar el retorno económico de
la Explotación agropecuaria para condiciones ecológicas determinadas, no son suficientes el conocimiento de las temperaturas y precipitaciones medias men suales que son los parámetros comúnmente disponibles para gran número de loca­
lidades de Latinoamérica.

Una adecuada guía para introducción exitosa de cul­

tivos y para la planificación del uso del suelo con fines de producción agríco
la, exige otros parámetros climáticos, como la radiación diaria, evapotranspiración, balance hídrico vegetal, rango diario de temperaturas, días grado, hu­
medad ambiental, períodos libres de heladas o sin precipitaciones, cantidad

y

distribución del agua caída, entre las principales.

Además de su decisiva influencia en el crecimiento vegetal, y su producción, estos parámetros son también importantes para tomar decisiones de
manejo agronómico, como épocas y sistemas de siembra, plantación, distancias de siembra, riego; acertada selección de especies y variedades, oportunidad, frecuencia y dosos de aplicación de pesticidas y fertilizantes, entre otras.

De moderna aplicación y rápida expansión, son las técnicas de con­
trol ambiental de microclimas, por su gran rentabilidad al aumentar produccio­
nes y mejoras calidades y oportunidad de ellas.

Para ellas, como utilización

de túneles o invernaderos, control calórico de heladas, control de evaporación,
radiación y uso de mulches

reutilizaciones de agua, etc., es indispensable

conocer y predecir los parámetros climáticos aludidos.

Con el fin de seleccionar cultivos que se adapten y rindan en una
localidad determinada desde el putno de vista climático, se están utilizando
metodologías

para delimitar los llamados Distritos Agroclimáticos, que de­

marcan uan zona geográfica que reúne determinadas condiciones agroclimáticas
con homogeneidad.

Para aprovechar lo más íntegramente posible la potenciabilidad agroclimática, una vez definidos los cultivos óptimos para cada Distrito Agro
climático, deberán considerarse los otros recursos naturales y factores que
inciden en la producción, como suelos, riego, plagas, variedades, tecnologías
a usar, perspectivas de mercado, entre las principales a considerar en todo nuevo proyecto, ya que pueden constituir limitantes, a veces muy severas de e
^
sa potencialidad.

Como cada variable agroclimática tiene una acción definida e impo£
tante en la vida , desarrollo y producción vegetal, deben seleccionarse aque­
llas especies con alta capacidad fotosintetica, alta tasa de fijación del CO^
y adaptación a temperaturas de aire y suelo, eficiente relación entre agua
consumida y materia seca producida, resistencia

a enfermedades favorecidas -

por el clima, calidad de sus productos y otras características incluidas en su capital genético.

No obstante que el suelo es un factor de primer orden en la produ^
tividad agropecuaria, en muchas zonas (especialmente áridas, semiáridas y subhúmedas), el uso eficiente del clima y del agua que éste conlleva, son más de­
terminantes que aquel.

El conocimiento del clima, sus parámetros agro-determinantes, la información disponible y métodos de investigación del mismo, serán abordados con mayor detalle más adelante.

2.1.3.

RECURSOS HIDRAULICOS

La hidrología, ciencia que estudia la ocurrencia y distribución
de las aguas en el globo terrestre, clasifica el destino de este recurso n£
tural según las utilizaciones económicamente beneficiosas.

Uno de estos f i
_

nes es el del desarrollo agropecuario que preocupa a la presente recopila *
ción dé información, los otros son: abastecimiento de agua potable, genera­
ción de energía, navegación y los usos industriales y mineros.

La cantidad de agua que existe en el planeta permanece estable,
en cambio las necesidades van en continuo aumento por la creciente demanda
de una población en aumento, una agricultura en expansión y un complejo in­
dustrial en rápido desarrollo.

Para la mayoría de los países, el problema no es simplemente de
existencias, sino de control, distribución y conocimiento de sus recursos hidráulicos.

EL AGUA EN EL DESARROLLO AGROPECUARIO

Para determinar la capacidad productiva agrícola de un área, re­
gión o país, junto con considerar la aptitud del suelo y la potencialidad

y

limitaciones que impone el clima, es indispensable conocer la carencia o ex­
ceso, permanente o temporal de la humedad en todos sus estados.

Es frecuente que la disponibilidad de agua condicione también la
capacidad productiva de importantes regiones, gravitando incluso más que los
recursos suelo o clima aisladamente considerados.

Es el caso de las extensas

zonas áridas o semiáridas del continente latinoamericano, lo que ha ameritado
el desarrollo de tecnologías poco vulgarizadas, la mayoría, pero de buenas po
sibilidades para el uso y conservación del recurso en regiones áridas, algu ñas de tanta trascendencia futura como las precipitaciones artificiales, cap­
taciones atmosféricas y manejo de nieves, entre otras,

(12).

Las aguas susceptibles de aprovechamiento agrícola pueden clasifi^
carse en superficiales (incluyendo lluvias) y subterráneas.

Su importancia -

en la producción será diferente en cada región y en cada país, variando funda
mentalmente por condiciones climáticas, geológicas y de desarrollo económico.
(1 1 ) .

La disponibilidad global y estacional de las aguas superficiales
para un país, una región o una hoya hidrográfica, pueden determinarse a par tir del escurrimiento a través del año de los ríos y arroyos a lo largo de su
curso para conocer el recurso en distintas épocas de requerimientos diferen tes y en distintos lugares de su curso.

Así como el agua superficial ha sido y es más importante que el agua subterránea en América Latina, ésta última está cobrando aceleradamente una mayor atención, en la medida que se conoce mejor el recurso, se obtiene más
económicamente y provee vitales reemplazos temporales o complementos de la ca­
da vez más escasa dotación de agua superficial.

Para pesar la importancia del agua en la producción agrícola, debe
recordarse que para la gran mayoría de los cultivos, la producción de materia
seca es proporcional a la transpiración de la planta, y por lo tanto, no hay producción máxima sin disponibilidad de humedad suficiente para una máxima
transpiráción.

La variación en la eficiencia con que diferentes cultivos ha -

cen uso del agua (relación materia seca producida con agua consumida) proporcio
na una valiosa alternativa de mejoramiento productivo.

Por lo general las plan

tas con metabolismo C4 en su proceso fotosintético (como sorgo y maíz), tienen
mayor eficiencia que plantas con metabolismo C3 (como leguminosas y hortalizas).
(Acevedo, Henderson y Hsiao, 1971).

Otro recurso tecnológico de gran importancia actual en la mayoría
de los países Latinoamericanos es la eficiencia en la aplicación del agua de ri5
go.

Puede variar entre el 20% y el 90% de acuerdo al método de riego empleado

y al criterio de frecuencia de la aplicación (desde el sistema de riego por inun
dación permanente hasta el riego por goteo).

Debe además recordarse que existe una marcada interacción entre nu­
trición de las plantas y humedad disponible en el suelo.

Una inversión en fer­

tilizantes puede perderse en gran parte si no se maneja racionalmente el agua de riego.

Incluso hasta la eficiencia fotosintética es afectada por el agua

a

través del control que ésta ejerce en la abertura de los estomas y la consiguiera
te limitación a la difusión del C O (10).

Éstas y otras tecnologías disponibles para conocer el recurso, uti_
lizarlo eficiente y racionalmente y presevarlo, significa en muchos casos la gran posibilidad de aumentar y mejorar la producción agrícola en muchos paí

-

ses.

El conocimiento detallado de las posibilidades de riego de un país,
es un proceso prolongado, complejo y que está sujeto a reactualizaciones más o
menos frecuentes, según la demanda de nuevas poblaciones e industrias, la ex pansión agropecuaria a áreas donde el uso del agua está poco generalizado y se^
gún el avance de los conocimientos tecnológicos, como los aludidos más arriba.

Como se detallará más adelante, es aconsejable que todo país reco­
pile información hidrológica, obtenga nueva información generalizada a nivel de país, y vaya avanzando en los balances de disponibilidad y consumo de agua
en diversas regiones prioritarias, para llegar lo antes posible a hacerlo cuen
ca por cuenca.

2.1.4.

VEGETACION NATURAL

La mayor importancia agroeconómica de la vegetación natural de un
país, está representada por las praderas naturales sustentadoras de explota ciones pecuarias, en la mayoría de los países de América Latina, y por las
distintas especies que conforman los bosques nativos, en otros.

Los levantamientos de vegetación pueden tener dos finalidades
principales.

La primera es el valor de la vegetación por su valor intrínseco

como recurso de uso directo (praderas y áreas boscosas) o por la la utilidad
de la vegetación en la conservación del suelo y de las aguas.

La segunda fi­

nalidad es estudiarle^, como un valioso indicador de la potencialidad integrada
del medio ambiente.

Se estima que aunque, de lugar en lugar, cambien algunos

factores del medio ambiente o sus manifestaciones, los principios de toleran­
cia y reemplazabilidad citados por Wilsie (13) determinan que la suma e inte­
gración de ellos dé como resultado el aparecimiento de un mismo tipo de vege­
tación.

Habrá que tenerlo presente al utilizar el indicador vegetación en
el diagnóstico de potencialidad de los recursos.

Entre los conocimientos que deberán buscarse para apreciar el va
lor de las praderas naturales ganaderas, están:

- Disponibilidad del recurso en términos de cantidad, composición y calidad forrajera, anual y temporal de las especies, en especial de las dominantes
y/o de mayor valor económico (útiles o perjudiciales).

- La sensibilidad de la vegetación, y el medio que la sustenta, al deterioro
al sobretalajeo y a

destrucción por incéndios.

- El uso y manejo actual de estas praderas.

Con esta información, y su integración a las de clima y suelo,se
podrá estimar ajustadamente el valor productivo en unidades geográficas honro
géneas, cuya expresión final será la capacidad sustentadora sostenida.medida
en unidades animales, es decir su uso potencial.

Especial relevancia adquiere esta información en regiones donde
la aptitud racional de los recursos naturales es el uso ganadero, más aún si
se trata de secanos.

El manejo de ganados y praderas ha demostrado ser, en amplias re^
giones de Latinoamérica, un factor degradante de primera magnitud, no tan so
lo de la vegetación misma, sino que de los suelos que la sustentan.

La inva^

sión de malezas, en especial las perennes, el sobretalajeo presente en exteii
sas zonas semiáridas y aún sub-húmedas, lo que sumado a la destrucción arbus^
tiva y arbórea está llevando a acelerados procesos de desertificación, se a L
^
zan como problemas cada vez más graves para varios de los países de este cori
tinente.

Ajustar la explotación de las praderas a normas de manejo, que a
lo menos conserven la capacidad talajera en forma sostenida, solamente se
puede obtener con la información integrada de los recursos suelo, clima y ve
getación como base y con el conocimiento tecnológico que permita encontrar la mejor combinación de ellos y el más racional sistema de utilizarlos.

El

tipo, oportunidad y calidad de la producción pecuaria, deberá, además, acomo
darse a las condiciones económicas generales y a los valores culturales de la población.

En el caso del bosque nativo, su potencialidad como recurso n a t u ­
ral se podrá apreciar a partir de la delimitación de áreas homogéneas, donde
el valor productivo se reflejará en índices de volúmen, de calidad y de utili^
zación para cada especie nativa.

Nuevamente, el conocimiento que se tenga de los recursos natura les básicos (clima, suelo, agua y vegetación) posibilitarán al aprovechamien­
to racional de la madera, y por sobre ello,

propenderán a dar al suelo explo^

tado el uso que produzca la rentabilidad más alta y sostenida que permitan las
normas de conservación de los recursos.

2.2.

EL CAPITAL EN EL DESARROLLO AGROPECUARIO^-

Si aplicamos un criterio microeconómico, el término capital en rela­
ción con la empresa agropecuaria, tiene un sentido patrimonial y la tierra for­
ma parte de é l .

Puede ser clásificado en cuatro categorías, a saber:

1. Capital incorporado a la tierra o Mejoras Incorporadas, como ha_
bilitaciones de suelos, fijación de dunas y médanos, obras de ri(5
go y drenaje, destronques.

Suelen significar mayor inversión que

el valor de la tierra misma, especialmente donde este recurso na­
tural es abundante y las restricciones nacen de la limitación

de

agua o el aprovechamiento del recurso clima.

En este grupo deben contabilizarse las obras destinadas a preser­
var el valor de los recursos en producción, como protección de
cuencas hidrográficas.

2. Bienes duraderos adheridos al suelo y básicos en el mejoramiento
de la productividad, como instalaciones eléctricas, bodegas, co rrales, frutales y otros cultivos permanentes que necesitan de
ser amortizados ya que su vida útil es limitada, pero de mayor du
ración que el ciclo productivo.

3. Bienes duraderos móviles, al igual que el anterior conceptuando
como capital de inversión está constituido fundamentalmente por maquinarias y ganado reproductor.

También deben amortizarse ya que su duración es superior al ciclo
productivo.

19.

4. Bienes integrantes del proceso productivo y que se agotan en el
primer uso.

Entre ellos están los fertilizantes, pesticidas,se^

millas, alimento para el ganado y el mismo ganado en prepara
ción para la venta,entre los más representativos.

Constituyen

parte de los costos directos de producción, no siendo amortizables por lo tanto.

CAPITAL Y RECURSOS NATURALES.

Las inversiones de capital, como mejoras, son complementarias del
recurso tierra y potencializan su capacidad productiva.

En países donde el -

recurso suelo es abundante y se hace uso extensivo de él, como sucede en mu chos países en desarrollo, estas inversiones son relativamente menos importan
tes.

Las dos primeras categorías de capital, al aumentar la capacidad productiva de recursos como suelo, clima y agua, puede decirse que lo están sustituyendo en parte.

El tercer grupo de bienes duraderos móviles afectan también mejoran
do la productividad de la tierra y básicamente al factor trabajo, significando
su empleo una menor proporción de trabajo por cada unidad de producto obtenido

Por otro lado, el aumento de las cosechas significa, muchas veces un incremento de mano de obra en labores de recolección, acopio y selección
aún no mecanizadas.

Los bienes agrupados en la cuarta categorías, contribuyen directa mente a hacer más eficientes el uso de los otros recursos naturales y aún a me
jorar la utilización de las otras categorías de capital.

Es actualmente, el capital, el factor más dinámico en la producción
agropecuaria.

Todo avance en ella está asociado a inversiones, siendo las más

decisivas las asociadas a tecnología y, que se resuman principalmente en los insumos tecnológicos (semillas mejoradas, maquinaria, pesticidas, fertilizan tes) que han demostrado su determinante gravitación en aumentar la producción
a partir de la llamada revolución verde.

21 .

2.3. TRABAJO.-

En las naciones latinoamericanas, el trabajo o mano de obra como fac­
tor productivo del desarrollo agropecuario, asume una relativa mayor importancia
y debe ser analizada de manera más profunda.

Para muchos de estos países el in­

greso de origen agropecuario y el bienestar básico son primordiales, como tam

-

bien lo es atacar el problema de la migración campo-ciudad vigente en práctica mente todos los países, con distinta gravedad.

Las políticas laborales y agropecuarias apuntan con gran uniformidad
a generar un mayor número de jornadas y más puestos de trabajo en los predios

y

en las actividades asociadas a la producción agropecuaria y a vigilar los proce­
sos de modernización, mecanización, monetización de salarios, distribución esta­
cional de ocupaciones, capacitación de mano de obra campesina, y a

detener el em

peoramiento relativo de las condiciones del trabajo agropecuario, todas ellas ex
plican los acelerados éxodos de la población campesina.

El análisis debe fundarse en dos variables básicas:

la disponibili -

dad de mano de obra rural y los requerimientos demandados por el proceso produc­
tivo.

El balance de ambos resultados analizado para dada región y para el mo
mentó de desarrollo económico y tecnológico que vive el país, serán elementos pr_i
mordíales que generen políticas, planes o programas tendientes a alcanzar metas como las enunciadas.

No corresponde aquí, analizar metodologías tendientes a
nibilidades y necesidad de mano de obra.

estimar dispo­

RECURSOS NATURALES Y TRABAJO.-

Entre las características impuestas al medio rural por los recursos
naturales y que dicen relación con la población ocupada, tenemos:

La estacionalidad en las explotaciones agropecuarias determinadas mayoritariamente por el clima de cada región, y en menos grado por el ciclobio
lógico de la producción vegetal o animal, condiciona tanto el tipo de mano

de

obra o tarea a realizr como el volumen de trabajo que cada unidad de producción
requiere en cada época del año.

De aquí que casi todos los rubros de produc

ción agropecuaria requieran cierta dotación de mano de obra permanente y otra ~
en forma transitoria para cubrir los picksestacionales de trabajo.

Estos requerimientos transitorios o temporales de mano de obra han *
dado origen a un tipo especial de mano de obra en Latinoamérica, conocida como
zafrera, bracera, afuerinos o golondrina, según los países.

Los casos más típi^

eos son la esquila, vendimia, cosecha de algunos frutales, de tomates y aún

la

recolección de caña de azúcar y algodón en países deonde no se ha generalizado
la mecanización.

Este tipo de mano de obra da lugar a serios problemas sociales, de l£
gislación laboral, habitacionales, deserción escolar, deterioro en la vida fami­
liar, etc.

(2)

La discontinuidad de la labor es otra característica de la actividad
agropecuaria, inducida por la

dispersión y potencialidad de ciertos recursos na.

turales (suelo, agua) lo que asigna a una misma jornada, tareas y a veces luga res disti tos, haciendo difícil y más costosa la capacitación agrícola.

La baja especialización de la mano de obra es otra consecuencia de es
ta necesidad de desempeñar varias funciones por mismo trabajador para buscar ma­
yor estabilidad.

Aparte del menor rendimiento relativo del trabajador campesino

(que lo hace peor remunerado) queda también expuesto a rigores climáticos y de distancias.

La mayor dispersión de recursos en las grandes propiedades agrícolas
tienden a deteriorar mas el rendimiento por estas mismas razones y hacen onero­
so el control del trabajo.

Esto determina que las explotaciones agropecuarias

de gran extensión orienten su producción en nuestros países, hacia rubros exten^
sivos y por lo tanto con muy poco requerimiento de mano de obra, situación ya a
ludida como lesiva.

El agotamiento de los recursos naturales, generalmente por uso irra cional, produce acelerados éxodos hacia las ciudades o bien hacia otras regiones
donde el aumento de la presión antròpica

va a aumentar a su vez el riesgo de de

terioro de sus recursos.

Son patentes y dramáticos los casos de desertificación de regiones ex
tensas en la pampa Argentina, norte de Chile, sur del Perú, regiones Altipláni cas del cono sur, Méjico, entre las que más deterioradas se encuentran.

El mayor crecimiento vegetativo de la población rural se ve influen ciado indirectamente por las condiciones ambientales y sociales que el medio impo
ne y que determina menor acceso a la educación, cultura y asistencia social, en­
tre las que más afectan al sistema de vida general.

Las edades de mayor aptitud

y rendimiento laboral coinciden con las de mayor emigración.

3.

LAS ACTIVIDADES PRODUCTIVAS BASADAS EN LOS
RECURSOS NATURALES

El conocimiento de la ubicación, prospección y evaluación de los R 5

cursos Naturales, renovables o no renovables, es un prerequisito básico para
encarar con éxito el desarrollo económico en los países latinoamericanos.

Los distintos sectores productivos se ven afectados en su desarrolio en muy diverso grado por la calidad de esta información, desde la influen
cia decisiva y determinante en la producción y productividad silvoagropecua ria eficientes, incluyendo aquí las agroindustrias, al grado sensiblemente me
ñor con que se pueden beneficiar las actividades mineras y pesqueras, hasta la influencia circunstancial y muy limitada en el sector industrial tradicio­
nal.

No por ello debe olvidarse la íntima interdependencia de los recur
sos naturales, es decir el desarrollo,deterioro o sistema de aprovechamiento
de uno de ellos repercutirá en la calidad del resto.

Todo desarrollo, combi­

nación y uso de los recursos debe ser planificado íntegradamente.

La instalación de una presa hidroeléctrica va seguramente a dismi­
nuir la presión por otro tipo de recursos energéticos (carbón, leña, petró
leo), contribuirá a preservar vegetación, defender suelo contra la erosión, posibilitar más productividad agropecuaria por nuevos y/o mejores riegos, me­
jorar infraestructura para mecanización y hasta para desarrollo agpoindus
trial, etc.

3.1.

LA ACTIVIDAD SILVO AGROPECUARIA Y LOS RECURSOS NATURALES.-

Para planificar el desarrollo agropecuario de un país, el paso ini­
cial debe ser contar con un diagnostico ajustado de la disponibilidad de los distintos recuros

para la actividad del sector y también la forma y eficien -

cia con que se usan y se han estado usando y combinando.

El análisis del uso

de los recursos en la evolución de la producción nos puede llevar a conocer
sistemas que hayan deteriorado gravemente recursos naturales, aplicación de
tecnologías divorciadas de las posibilidades que brinda la dotación, potencialidad relativa de recursos en un país, ineficiente e inadecuado

U so de insu -

mos o bienes de capital en el pasado, y otros conocimientos indispensables pa­
ra programar un desarrollo armónico, acelerado y sostenido del sector silvoa gropecuario.

Las metas, las formulaciones de políticas y las estrategias de desa_
rrollo se basan en antecedentes sobre cantidad de recursos disponibles, su lo­
calización, calidad, potencialidad y estado de conservación de los mismos.

Estos conocimientos, más la forma como se usan y combinan los recur­
sos y la relación entre esos conocimientos y la producción de bienes y servi cios resultante (análisis de productividad) nos llevarán a conocer el modelo de funcionamiento de las actividades productivas agropecuarias (modelos de in­
sumo-producto) .

El uso eficiente de los recursos naturales en la producción agrope­
cuaria debe buscarse conjugando tres elementos básicos de análisis.

El primero de ellos es el conocimiento integrado de información su­
ficiente sobre recursos naturales.

Gráficamente expuesto, es la superposición

de diversos mapas de una localidad, expresando uno de ellos las aptitudes de suelos, el segundo la disponibilidad de agua para riego y otros usos agropecua
rios, las potencialidades y limitaciones que impone el clima en un tercero,
la dotación y utilidad de la vegetación natural, para nombrar los básicos.

y

Esto conforma la capacidad potencial de uso de la tierra,

la que para fines

de planificación y/o elaboración de proyectos se presenta habitualmente como
regiones con dotación semejante de recursos, es decir, son las regiones equi
potenciales o regiones homogéneas de recursos naturales.

El segundo elemento, está constituido por el conocimiento fenólógico, es decir, conocer las características requeridas por cada especie, va­
riedad o raza vegetal o animal, para prosperar y producir abundamente, info£
mación que emana de investigaciones agronómicas y de la experiencia acumula­
da en esa región.

Con estos dos primeros conocimientos se podrá predecir el

lugar apto para un determinado cultivo o raza, o bien, los cultivos que pros^
peren con mayor ventaja en un determinado lugar.

El tercer elemento de análisis lo conforman el conocer las condi­
ciones económicas, culturales e institucionales y su adaptación al tipo de a
^
gricultura existente o que se desea implantar.

La acción de este tercer ele^

mentó explica el porqué dos sitios geográficos homogéneos en recursos natura^
les suelen ser clasificados para distintos usos potenciales.

Causas especí­

ficas pueden encontrarse en distintos tamaños o de sistemas de tenencia de la
unidad productiva, en la importancia y distancia de los mercados de la región
o país, en la disponibilidad y precios

de insumos necesarios, en el nivel

tecnológico del manejo de la explotación, en políticas económicas nacionales,
etc.

Del análisis integrado de los tres elementos mencionados, se obten
drá el conocimiento no solamente de los rubros con ventajas y de lugares con
aptitud, sino que también el grado de esas aptitudes, es decir la mayor o me­
nor aptitud para un cultivo, para un grupo de ellos o para cierto ganado.
Estas gradaciones para un lugar se expresan como apta, moderadamente apta,
marginalmente apta y no apta, lo que indicará usos para distinta intensi­
dad de explotación y para diferentes rotaciones de cultivos.

Finalmente, es de utilidad también estudiar el uso (o combinaciones
de uso) que se le haya dado o se le esté dando a la tierra.

Permite comparar­

lo con el uso potencial estudiado y hacer un balance para determinar márgenes
de mejoramiento de uso actual de la tierra.

3.1.1.

EL USO ACTUAL DE LA TIERRA.-

Puede definirse como el uso concreto y efectivo que el hombre dá

o

permite a cada parte de la superficie de la tierra.

Los estudios de uso actual de la tierra son normalmente componentes
de investigaciones integradas para el desarrollo de los recursos naturales, ya
que se asíame con fundamento, que estos levantamientos, no solamente proveen una medida de cómo están siendo utilizados los recursos de la tierra, sino que
tambiefi, por experiencia acumulada, son muchas veces indicadores acertados y reales de aptitudes de recursos naturales.

La

clasificación

del uso actual de la tierra abordado , o

Leyendas de uso, más aceptada y generalizada es la leyenda básica de la Comi
sión Mundial para el Inventario del Uso de la Tierra de la Unión Geográfica In
ternacional (UGI).

-

Presenta amplias y numerosas ventajas, a saber:

Fue el fruto de estudio acucioso por un cuerpo de prestigio in ternacionalmente reconocido.

- La leyenda básica contempla la inclusión de tantas subcategorías
como necesite la complejidad agropecuaria de cada país.

- Las conclusiones de los estudios serán compatibles con los hechos
o en ejecución para otros países, aprovechando u ofreciendo la uti^
lización de valiosas experiencias.

Nueve son las categorías básicas que presenta el estudio de la UGI,
la que se incluye a continuación, complementándola, a título de ejemplo, con un
listado de las subcategorías utilizadas por el estudio de uso del suelo, en el
Proyecto Aerofotogrametrico OEA/CHILE.:

LEYENDA BASICA U.G.I.

SUBCATEGORIAS OEA/CHILE

1.

Centros Poblados y Tierras No

a.

Areas urbanas

Agrícolas

b.

Instalaciones gubernamentales y de
otras instituciones.
Hortaliza comercial de riego
Hortaliza comercial sin riego.

c.

Horticultura

a.
b.

2.

Hortaliza doméstica de riego

d. Hortaliza doméstica
3.

sin riego.

Arboles y otros cultivos pe­
rennes

a. Huertos frutales de riego.
b. Huertos frutales sin riego
c. Viñas de riego
d. Viñas sin riego
e . Parroñales
f. Uso múltiple (Huertos con cultivos
intercalados.

4.

Tierras de Cultivo.

Cultivos Extensivos:
a. Rotación: Chacra - cereal - pasto riego
b.


: Chacra

-cereal - pasto sin riego

c.


: Cereal

- pasto riego

d.


: Cereal

- pasto sin riego

e.


: Arroz - pasto.

f. Principalmente chacra de riego
g.
5.

Pastos mejorados Permanentes


chacra sin riego.

Sin subcategorías.

Praderas No Mejoradas

a.

(Praderas Naturales)
Pastos en terrenos semilimpios

b.

6.

Pastos con o sin matorral, terrenos
sin cultivo.

c.

Pastos con matorral, pastoreo muy e£
caso.

d. Pastos con matorral, cajas de río.

7.

Tierras boscosas.

a. Bosque natural (nativo)
b. Bosque plantado de riego
c. Bosque plantado sin riego
d. Bosque talado de riego
e. Bosque talado sin riego.
f . Renoval.
f . Matorral.

8.

Pantanos y ciénagas

(Terrenos húmedos)

9.

Tierras improductivas

a. Terrenos inundados
b. Terrenos usados antes con riego.

Las ampliaciones de la leyenda básica transcrita, dependen no sólo
de la complejidad de la actividad agropecuaria sino que a las escalas de las
fotografías o estudios.

Fotografías a escalas de 1:50(1000 a 1:100.000 permi­

ten mapear claramente las nueve categorías básicas y algunas subdivisiones en
partes más o menos amplias de los estudios.

Las subcategorías empleadas

el estudio OEA / CHILE , se mapearon en fotos a escala 1:20.000

en

GENERACION Y OBJETIVOS DE LOS ESTUDIOS DE LA TIERRA.-

Existen dos formas tradicionales de generación, tratamiento y presen­
tación de la información sobre el uso dado al recurso tierra.

La primera la constituyen los estudios de uso actual de la tierra, bel
sados en la obseryación del o de los investigadores, ya sea a través de senso­
res remotos (fotografías aéreas, imágenes de satélites} con variadas técnicas
y escalas, o bien aquella observación directa del terreno en estudio.

Una a-

daptada y hábil combinación de ambas ha demostrado tener claras ventajas para
la claridad, perfección y costo de los estudios.

La segunda fuente de información es la generada (y disponible) a tra­
vés de

los Censos Agropecuarios que cada país realiza periódicamente y que prc)

porcionan bastante más información que la relativa propiamente a uso de la tie^
rra.

Tanto la información generada por estudios de uso actual, como la cen
sal disponible podrán ser agregada o desagregada al nivel que sea necesario según país y objetivo, con la sola limitación para la primera del nivel de d2
talle de la información base.

La información censal entrega normalmente in -

formación a nivel de cultivos por especies y en muchas ocasiones por varieda­
des .

El objetivo inmediato y general de los estudios de uso de la tierra es la identificación, delimitación y cuantificación de las diferentes catego­
rías

y subcategorías de uso que se dá a la superficie agrícola de un país.

El mapeo del uso actual

de la tierra es uno de los estudios importan­

tes que deben efectuarse en investigaciones integradas sobre recursos natura­
les (9).

Comúnmente, la información recogida en un levantamiento del suelo,

pasa a complementar o ser base de otros estudios con objetivos de desarrollo
más específicos.

31 .

El objetivo mas frecuente de empleo de los mapas de uso de la tierra es
en la confección

de mapas de capacidad productiva de esa tierra.

Siendo una

de varias informaciones utilizadas, el uso real de la tierra es un indicador va
ledero para determinar capacidad productiva en aquellas zonas agrícolas explot£
das por largos años, porque representa la experiencia acumulada y las preferen­
cias económicas y/o culturales de los empresarios y consumidores.

OTRAS APLICACIONES DE LOS LEVANTAMNTOS DE USO ACTUAL DE LA TIERRA.-

Análisis comparativo entre uso actual y uso potencial para determinar márgenes, áreas o rubros de mejoramiento, además de servir como indica­
dor de experiencias para determinar capacidad productiva.

Estudios catastrales basados en uso actual, útil para determinar propie^
dad rural y sus relaciones entre uso y tamaño, uso, tamaño y tecnología
y otras.

Uso actual y estudios de suelos en algunas de sus características que in
diquen lo acertado de su clasificación.

Uso actual de la tierra y clima.

Aparecen correlaciones entre el mapa

de uso y los distritos agroclimáticos y el crecimiento de vegetales in­
dicadores de ciertas características del clima (heladas, duración de se^
quías, precipitación y su

distribución, etc.)

El uso actual es útil para planificación de nuevas áreas a regar o nue­
vos sistemas de riego y conducción del agua.

Uso actual e infraestructura.

Posibilita planificar la ubicación de

~

nuevas vías de comunicación, construcción de escuelas, hospitales en
función de las áreas con mayor potencial productivo y de mayor densidad
esperada de población o polos de futuro desarrollo.

Reforma tributaria o ajuste impositivo de la tierra.

Los programas de

reformas tributarias persiguen ampliar y/o hacer más justa la tributa­
ción agrícola e , indirectamente inducir un aumento de la producción agropecuaria.

La información sobre uso actual de la tierra, es un ele­

mento de gran valor para ese objetivo.

Uso actual de la tierra e investigaciones sobre manejo de los recursos
y nivel tecnológico actual de la actividad agropecuaria.

Los mapas de

uso actual, además de fotos bases de propiedades, son fundamentales pai
ra definir diseño, estratificación de muestras y tamaño de la misma pa
ra cualquier estudio de manejo y la recolección de información en te rreno.

Además de la utilidad én la ubicación , delimitación y acceso

de las explotaciones a encuestar.

En estudio de mercados proporciona tipo, localización y proyección de
producciones para análisis con precios, accesos y distancias a merca dos.

Uso de la tierra para programas de reforma agraria, de colonización, a
^
valúos

catastrales tienen una utilidad y relación directa.

ESCALAS DE LEVANTAMIENTO DE USO ACTUAL.-

1.-

Levantamiento de reconocimiento.-

En este tipo de estudios se utiliza mayormente interpretación de sensc
res remotos (fotos aéreas o imágenes de satélites)apoyados por recono­
cimiento en terreno para identificar padrones de fotointerpretación

o

para definir usos o límites en áreas de fotointerpretación inciertas o
dudosas.

Las escalas de estos levantamientos varían generalmente entre 1:50.000
y 1:100.000 según intensidad de uso del suelo, complejidad de la pro ducción agropecuaria y objetivo más específico del levantamiento.

Los levantamientos de reconocimiento se usan para seleccionar áreas que
ameriten una investigación más detallada y para obtener niveles genera­
les de información destinados a tomar decisiones en planes y políticas
nacionales y regionales.

Se mapean las 9 categorías de la UGI y algu -

ñas subcategorías gruesas.

2.-

Levantamientos semidetallados.-

Fluctúan entre escalas de 1:12.000 y

1:20.000.

Mapean todas las categorías señaladas por la UGI y prácticamente todas
las subcategorías que completen un cuadro general de la zona, llegando
a nivel de especies.

Los datos de levantamientos semidetallados ofrecen conocimientos para
decisiones de planificación, programación y campañas de control, ante­
cedentes valiosos para proyectos agroindustriales a nivel de prefactibilidad f
entre los más comunes.

Es el nivel que

mayores utilidades apojr

ta para las aplicaciones señaladas en párrafo anterior.

Levantamientos detallados.-

En este nivel, todos los límites de categorías y subcategorías debe­
rán quedar cartografiados (hasta nivel de variedades en cultivos per
manentes).

Para su exactitud se requiere escencialmente trabajo de

terreno en apoyo a la fotointerpretación.
son de 1:10.000

o mayores.

Las escalas utilizadas

Como sistema es de alto costo, ya que a

la gran cantidad de material fotográfico necesario, la información obtenida pierde vigencia rápidamente, en especial en países o regiones
en desarrollo con frecuentes cambios en tenencia, en tecnología aplica,
da, en estructura del uso del suelo entre los principales.

Su utilidad, por otro lado es amplia, y va desde su uso en análisis
de planes, vigilancia de políticas y controles y proyectos de inver­
sión agroindustrial hasta proyectos de mejoramiento y/o inversión pre^
dial.

La importante actividad de investigación en terreno que necesita este
nivel de levantamiento, hace factible obtener conjuntamente, anteceden
tes de rendimientos de producciones, uso de: insumos tecnológicos, prác^
ticas de manejo y otras tecnologías utilizadas, uso de semillas mejora
das, deterioro de recursos, etc. etc.

Con ello podrán deducirse tecnic

logias, prácticas de manejo y márgenes de mejoramiento para diferentes
rubros, predios y áreas homogéneas de recursos naturales, delimitadas
con esta misma información.

3.1.2. TECNOLOGIA -MANEJO E INSUMOS EN LA PRODUCCION AGROPECUARIA.-

La Tecnología aplicada a la agricultura ha ido cobrando una
importancia acelerada y decisiva, a partir de los explosivos logros en pro­
ductividad de la revolución verde, en especial en los países en desarro lio.

Está reemplazando en proporción cada vez más significativa a los res­

tantes grandes factores que determinan la producción agropecuaria, como son
los Recursos Naturales, el trabajo y el capital.

El desarrollo económico latinoamericano concede gran impor­
tancia al sector silvoagropecuario por el aporte de oportunidades de empleo
y generación de ingresos a través de la maximización del valor agregado del
sector, lo que supone un uso cada vez más eficiente de sus recursos, orien­
tando su producción hacia rubros que demuestren poseer ventajas conparati vas de productividad y comercialización.

ESTUDIOS DE MANEJO.-

Los estudios de Manejo Actual de la Tierra, son componentes
indispensables de las investigaciones sobre Recursos Naturales.

Este

tipo

de levantamientos permite conocer objetivamente como están siendo utiliza dos los Recursos Naturales en relación a su potencial productivo y la in
fluencia que este Manejo ejerce sobre dichos Recursos.

Su mayor utilidad reside en que

permite localizar y preci­

sar los distintos Sistemas Productivos o Tipos de Agricultura existentes, compararlos en términos de la eficiencia relativa con que hacen uso de re cursos similares, y establecer las asociaciones que se presenten entre el i
a
so de tecnologías, prácticas de manejo, etc., y el resultado obtenido.

Los antecedentes que puede aportar este tipo de estudio, res^
pecto a demandas de recursos, de mano de obra, capital, agua, etc., así como
lo relativo a la producción generada en determinadas áreas, son elementos in^
dispensables para la localización, dimensionamiento y estimación de la viabi^
lidad económica de proyectos asociados a la producción primaria silvo-agrope^
cuaria, y a la planificación sectorial o regional de políticas, programas

o

investigaciones para el desarrollo.

CONTENIDO DEL ESTUDIO.-

La utilización de los recursos naturales por las actividades
agropecuarias se efectúa al interior de la Explotación, en la cual el Produ£
tor adopta ion Sistema de Producción con el objeto de alcanzar determinados
objetivos.

Si el Sistema de Producción elegido, es el adecuado, los objeti­

vos perseguidos se lograrán y ello se manifestará en un cierto plazo en la tendencia creciente que observará el valor del Recurso Natural empleado, co­
mo consecuencia de un incremento sostenido de su productividad, por efecto tanto de la capitalización obtenida como de las tecnologías e insumos emplea
dos.

Por el contrario si el Sistema de Producción adoptado no es
el adecuado, ello impedirá alcanzar las metas perseguidas y esto se manifes­
tará en el tiempo, por el deterioro del recurso natural y pérdida de su po tencial productivo, por la reducción del valor de la tierra, la descapitali­
zación de la explotación en general, así como por las condiciones de vida ca
da vez más inadecuadas de esos productores.

Los estudios de Manejo de la Tierra permiten conocer y loca­
lizar

los Sistemas de Producción empleados por los productores de una Región,

entregando antecedentes respecto a la forma en que el Recurso Natural es utili
zado.

Uno de los objetivos de este tipo de estudio es entregar antecedentes

que permitan caracterizar los diversos Sistemas de Producción, mediante un con
junto de indicadores, que permita comparar la eficiencia con que los distintos
Sistemas utilizan Recursos semejantes.

Los antecedentes aportados por los estudios de Manejo al
describir los Sistemas de Producción, son de evidente utilidad para la e
_
laboración de diyersos tipos de proyectos, que requieren de información
sobre la estructura productiva de un área, la producción generada en ella,
los insumos y prácticas de: manejo empleadas en los diferentes rubros que
componen cada Sistema, así como los requerimientos que tienen de mano de
obra, de maquinarias, de construcciones, instalaciones, etc.

También es

importante, para la formulación de proyectos conocer cuál es la asocia ción entre rendimientos obtenidos

y las variables dependientes como el

uso de insumos, tecnologías y l^s demás ya señaladas.

Los estudios de Manejo también permiten conocer las rela^
ciones de complementariedad y de sustitución entre los rubros de produc­
ción, así como las inflexibilidades existentes para el reemplazo entre factores de producción, los cuales deben tenerse presentes en la formula_
ción de proyectos.

Las dificultades para sustituir un rubro de producción por otro, no dependen sólo de la aptitud de los recursos naturales, o de
las relaciones de precios previstas, sino también de la posibilidad real
de reemplazar o transformar factores de producción al interior de una ex
plotación en un cierto plazo.

Esto evidencia el hecho de que los produc^

tores no adoptan una combinación cualquiera de cultivos o rubros de pro­
ducción, sino que establecen un determinado Sistema de Producción,

con

un conjunto de interrelaciones entre sus elementos componentes.

Aún en el caso de los Sistemas más flexibles, en los cua
les los componentes pueden ser cultivos anuales, el productor que los ha^
ya adoptado, si desea cambiar su explotación a otros rubros anuales, como la producción hortícola, no sólo deberá contar con suelos y agua ap tos para ello y mercados accesibles, sino también con la dotación de ma­
quinaria suficiente para poder producir dos o tres cultivos en el año

y

con mano de obra altamente especializada en las prácticas de manejo de este
tipo de producciones.

Por ello, es importante conocer las restricciones

propias de cada Sistema, que determinan plazos mínimos para poder ser sobre^
pasadas.

Otra ventaja de utilizar Sistemas de Producción y no Rubros es_

pecíficos en estudios de manejo, es que a nivel de Areas o Regiones los

-

cambios se producen con relativa mayor lentitud, aún cuando se den condicio^
nes favorables, en la medida que las explotaciones pueden modificar sus Sis^
temas adoptados.

Ello será menos flexible en la medida en que los Sistemas

que se sustituyan sean más exigentes en tecnologías específicas, manejo y ^
capital ya sea en plantaciones, maquinarias, construcciones, instalaciones,
ganado, etc.

El hecho que los cambios en los Sistemas de Producción y en
el Uso del Suelo resultante sean relativamente lentos, hace que los estudios
de Manejo Actual mantengan validez en el tiempo y su actualización sea nece
saria sólo en períodos

de cinco o seis años.

Por lo señalado anteriormente, y por la dinámica
en el contexto en que se sitúa la ejqplotación

permanente

que la afecta, contexto

de

mercados, de infraestructura, etc., lo normal es encontrar diversos Siste mas de Producción en una misma área, los cuales usan recursos naturales con
distintas relaciones de eficiencia.

Aquel que mejor se adapte a las poten­

cialidades y restricciones de cada área será el que genere mejores resulta­
dos y tienda a permanecer y a expandirse.

El conocimiento de estas interrelaciones permite diseñar prc)
yecciones sobre el comportamiento futuro, más ajustadas a la realidad, en b 2
neficio de una mejor evaluación.

Los antecedentes que se han señalado, gen«5

rados por los Estudios de Manejo, son indispensables para la preparación de
diversos tipos de proyectos que necesitan en sus niveles primarios de elabo
ración, ajustar su localización, a fin de minimizar costos de transporte, -

establecer su dimensión en base al potencial del área, y conocer su viabiljL
dad económica.

Estos tres elementos del proyecto son los que definen el n i
_

vel de prefactibilidad cuyo propósito es permitir la toma de decisiones re^
pecto a proseguir a etapas más avanzadas en su elaboración.

El disponer de

los antecedentes requeridos en esta etapa agiliza el análisis de decisiones
de inversión y permite al inversionista una mejor priorización de sus pro yectos.

No sólo los proyectos de producción agropecuaria o aquellos
de tipo agroindustrial, requieren de los antecedentes señalados, incluso en
aquellos proyectos con objetivos ecológicos, el conocer el Manejo a que es­
tán sometidos los recursos en la actualidad, permite contar con una base so
bre la cual fundamentar medidas de políticas tendientes a conservar o incr£
mentar la disponibilidad del Recurso Natural.

Proyectos tales como los

de

Forestación, o de Protección de Cuencas Hidrográficas, los cuales además

-

presentan interés por su capacidad de generar empleos, requieren como punto
de partida la información señalada.

El estudio preliminar de proyectos de

riego, necesita conocer de estos mismos aspectos a fin de establecer una s i
_
tuación productiva a partir de la cual estimar ios beneficios increméntales
de posibles inversiones futuras, así como los cambios resultantes en las de_
mandas de recursos y factores de producción, que se generarán como conse
cuencia de ellos.

En general puede decirse que la información generada por es
te tipo de estudios sirve de base para diferentes tipos de proyectos de in­
versión o de generación sectorial o regional de políticas, o de investiga ciones, todos con un propósito común, cual es el acelerar el proceso de de­
sarrollo agropecuario.

PARAMETROS BASICOS PARA UN ESTUDIO DE MANEJO.-

El diseño de un instrumento eficaz y completo para recolec­
tar la información de terreno necesaria en un estudio de manejo, debe con tar con xina base esquemática que contenga aquellos parámetros que deben res
catarse o generarse.

La forma como se recolectará la información indicada corres
ponde a entrevistas en terreno a productores seleccionados a través de
sistema de muestreo confiable.

un

Las entrevistas se ciñen a un formulario e-

laborado exprofeso y cuyos temas principales son los siguientes:

I.

Antecedentes generales, como identificación, ubicación y otros.

II.

Tenencia de la tierra.

Forma de tenencia, fragmentación de la expío

tación y otros.
III.

Uso de la tierra, que incluye disponibilidad y calidad del recurso,estructura de la producción, tierras arables, ganaderas, forestales
y otras.

IV.

Cultivos y Plantaciones.

Superficies sembradas u ocupadas en tempo­

rada anterior y actual, producciones obtenidas por rubro (cereales,
charas, hortalizas, frutales, viñedos y forestales entre los princi­
pales) .
V.

Tecnología, insumos, manejo y destino de la producción por rubro a gropecuario, para especies y variedades agrícolas y especies y razas
animales.

VI.

Antecedentes sobre inversiones en construcciones, caminos, cercos, maquinarias y otros activos.

Por la importancia que reviste se incluye, almenos,
sumen de los

un re^

antecedentes técnicos necesarios para obtener losindicadores

de manejo de los recursos que expliquen los resultados de productividad ob
tenidos, se agrupan en agrícolas, pecuarios y silvícolas.

A.

1.

AGRICOLAS - CULTIVOS ANUALES Y PRADERAS.

Especie cultivada el período anterior y su rendimiento.

2.

Preparación del Suelo (Número, forma y profundidad de las labores).

3.

Siembra (épocas, sistemas, profundidad, grado mecanización) .

4.

Fertilización (fecha, dosis y producto usado, grado mecanización).

5.

Control malezas (manual, químico, N° veces, época, dosis, producto usado) .

6.

Control plagas e insectos (biológico y químico, dosis, veces, fechas,
equipo usado).

7.

Riegos,

(sistema, número, fechas, gasto agua por riego).

8.

Cosecha de productos (sistema mecanizado, manual, época,rendimiento y
calidad obtenida).

9.

Destino de la producción (consumos productor, animal, conservado para
semillas, lugar, fecha y condiciones venta, tipo de mercado).

10.

Labores culturales (conducción plantas, limpias, aporcas, etc.).

11.

Manejo de praderas (fertilizaciones, dosis, épocas, resiembra, riegos,
etc.).

B. AGRICOLAS - CULTIVOS PERMANENTES (FRUTALES Y VIÑAS)

1.

Plantación (fecha, sistema, distancias, densidad).

2.

Riegos,

3.

Conducción.

4.

Injertaciones (tipo de injerto, época, especie, variedad, origen patro

(sistema, número y fecha riego, gasto agua por riego).
(Sistema, podas de formación).

nes e injertos).

5.

Fertilizaciones (dosis, fechas, número y producto aplicado).

6.

Control malezas (químico, mecánico, ápoca, dosis y producto usado).

7.

Control pestes (fechas, dosis,

8.

Cosecha (manual, mecanizada, fecha inicio, rendimiento por árbol y por

forma de aplicación, producto usado).

há, estructura según calidades) .
9.

Destino de la producción (a consumo, ventas, condiciones de venta, tipo
mercado y lugar, precio productor).

C.

1.

EXPLOTACIONES PECUARIAS.

Existencia - especies y razas (grado mestizaje, inventarios inicial y
final, compras, ventas,
muertes y causas).

2.

Estructura masa (según edades y estado y tipo productivo).

3.

Alimentación.

(Carga en unidades animal/há, tipo talajeo, alimento o

suplementación confinada, ópoca, edad y tipo ganado suplementado).
4.

Manejo reproductivo - (Ópoca encaste, edad, porcentaje y salud machos,
cruzamiento libre, controlado, inseminación).

5.

Parición,

(época, condiciones, porcentaje, hembras no preñadas, viabili

dad crías).
6.

Manejo Sanitario ( vacunas, desinfecciones, baños, curaciones, mortali­
dad por edades, control veterinario).

7.

Crianza ganadera,

(natural, artificial, duración, peso al fin de crian­

za, destino de la cría).
8.

Otras prácticas de manejo,

(engorda, castración, señalada, selecciones

por edad, rendimiento y salud, destete, traslados, sistemas pastoreo).
9.

Producción ganadera,

(tipo ordeña, mecanización, número en producción

lechera, mecanización, peso vellón, calidad, selección en lana; medición
de la producción en ganado produciendo, ganado total, por hectárea).
10.

Destino de la producción (consumo, predio, venta a industrialización, pro
ducción, día, mes, año; localización comprador,
Tipo de mercado, precios y condiciones de venta).

D. EXPLOTACIONES FORESTALES.

1.

Manejo del bosque (sistemas plantación, riegos, podas, raleos, distan­
cias , densidad).

2.

Explotación del bosque (Sistema de tala, grado mecanización de tala

y

madereo, tipo tracción).
3.

Producción (volumen por tipo cosecha y por destino, calidades).

4.

Mano de obra (calificación, requerimientos por tipo,

ópocas).

5.

Equipos y construcciones (clase, antigüedad, estado,

energía y otros

insumos requeridos por equipos, tipo y antigüedad de

construcciones).

44.

3.2. OTRAS ACTIVIDADES BASADAS EN RECURSOS NATURALES.-

No obstante que la actividad silvoagropecuaria utiliza segu
ramente más del ochenta por ciento de la información generada y generable sobre Recursos Naturales, el desarrollo exitoso de otros dos sectores pro ductivos se ven también ampliamente beneficiados con esta información.

Son

los sectores Minero y Pesquero.

3.2.1. DESARROLLO MINERO Y RECURSOS NATURALES.-

Por definición, los recursos mineros de una nación y que
son parte de su riqueza o patrimonio, son recursos NO RENOVABLES y por lo tanto sujetos a extinguirse.

Desde otro punto de vista, son recursos sin u

tilidad, sino se les desarrolla y explota.

La planifiación a mediano y largo plazo del desarrollo min£
ro descansa en cuatro tipos básicos de conocimientos, a saber:

a) Evaluación de los Recursos naturales de la minería en un
país, lo que incluye, no solamente la existencia de de terminados yacimientos minerales, sino que principalmen­
te su ubicación geográfica y delimitación, la cantidad existente (cubicación de los yacimientos), y la calidad
de los minerales (análisis de pureza o ley de pureza).

b) Estudios de Reciclaje o

reuso del o de los mineral(es)

considerado (s).

c) Necesidades o demanda actual y proyectada del mineral, a
barcando en forma importante los mercados externos, en los países en desarrollo, por su baja demanda en indus tria derivada de la minería.

) Generar Y úar a conocer una política minera clara y ex
j
plícita en especial una legislación minera que junto con incentivar las riesgosas inversiones indispensa
bles, resguarde el patrimonio minero del país, median­
te adecuadas normas y control efectivo, para conserva­
ción de los recursos, evitar contaminaciones a otros sectores productivos o a la salud de la población, pr£
pender a la máxima recuperación de mierales asociados
y/o los de menor ley, normas de seguridad laboral.
Estas disposiciones deberán ser más claras y precisas
si la explotación de yacimientos se entrega a capita les privados y/o extranjeros, en cuyo caso también

se

dispondrán los subsidios y/o ventajas fiscales, garan­
tías razonables frente a nacionalizaciones, normas so­
bre repatriación de capitales y beneficios, etc.

3.2.2. EVALUACION DE LOS RECURSOS DE MINERALES.-

En su concepto moderno, la prospección minera comienza con
estudios generalizados de reconocimiento por sensores remotos y de levanta
mientos cartográficos a pequeña escala.

En la medida que los resultados -

exploratorios van resultando positivos, el proceso de investigación va exi^
giendo estudios cada vez más detallados y termina por concentrarse en com­
probaciones

deterreno y en prospecciones muy seleccionadas que en la prá£

tica pasan casi siempre a constituir la explotación minera en si.

Se pueden distinguir cinco tipos de estudios en una moder na prospección minera:

a) Estudios Geofísicos:

Obtienen información sobre estructura geológica a través de
la identificación de anomalías o irregularidades.

Utiliza,

en forma combinada o aislada métodos como el magnético,

el

electromagnético, gravimetrico, radioactivo y el Sísmico
(refracción y reflexión).

Los métodos geofísicos, que seguramente resultarán adecúa dos para exploraciones generales, son los levantamientos ae^
reos con contador Geiger para minerales radioactivos (ura nio, fosfatos), exploraciones aéreas con magnetómetro para
minerales magnéticos o yacimientos asociados (hierro - p e ­
tróleo) .

Su costo es habitualmente reducido, pero la’información ge­
nerada, constituye solamente una ayuda al geólogo que debe
comprobar y estudiar con métodos terrestres.

b) Estudios Geoquímicos:

Es el estudio de la composición química de la corteza te
rrestre.

Fué el método aliado de los antiguos buscadores -

de minerales y se ha seguido empleando con éxito en descu brimientos de ciertos minerales, como Niquel, Petróleo, y
tros.

Son aconsejables para países en desarrollo, un método deri­
vado que consiste en el análisis químico de aguas poco pro­
fundas.

Es de bajo costo y útil en desarrollo minero regio

nal pra ciertos yacimientos (como uranio) y para detectar existencias en zonas de difícil acceso.

Las investigaciones geoquímicas están demostrando una gran
utilidad ya que tienen el indudable valor acumulativo

de

la información de yacimientos o zonas mineralizadas para toda una nación.

»

En el largo plazo puede tener mayor im -

portancia práctica que investigaciones intensivas realiza­
das al azar.

c) Fotogeologia;

Se incluyen aquí las informaciones generadas por fotointei:
prefación de imágenes de satélites o fotos aéreas.

Al igual que los métodos anteriores, la fotointerpretación
en la prospección minera, es de utilidad, pero siempre ne­
cesita de trabajo y verificaciones de terreno.

El mejor -

fotointérprete será sin duda el geólogo de terreno por

su

conocimiento práctico de características y padrones en ca­
da región y para cada tipo de mineral.

Los procedimientos fotogeológicos reducen el trabajo sobre
terreno en proporciones considerables, lo qüe redunda en u
na significativa reducción del costo del estudio.

El em -

pleo de la fotocolor y las bandas infrarrojas ha demostra­
do gran utilidad para identificar zonas mineralizadas, doii
de concentrar los estudios de geología de terreno.

En zo­

nas tropicales húmedas, la fotografía color tiene la impoi:

»

tancia de identificar tipo y grado de la cobertura vegetal
que muchas veces es un buen indicador.

*

48.

d) Geología de Terreno:

Toda exploración minera, para resultados satisfactorios,
debe contar con los conocimientos de un geólogo de terr£
no.

La fotointerpretación en los levantamientos explora

torios por sensores remotos, el realizador e intérprete
de los métodos geofísicos, el guía para recolección de muestras y estudio de los resultados de los análisis qu£
micos, son actividades que desempeñará con amplias vent£
jas el geólogo de terreno.

Todos los resultados de

los

tres métodos de prospección revisados, pasarán a ser só­
lo valiosos instrumentos de evaluación para el geólogo de terreno.

En la medida que la investigación explorato

ria avanza y el área a estudiar se va concentrando hasta
constituirse en el yacimiento a explotar, la importancia
de la geología de terreno va en acelerado aumento.

e) Perforaciones y Calicatas t

Las perforaciones de comprobación de estudios y/o explo­
ración mineras pueden realizarse en cualquier etapa de la prospección de minerales, pero la mayoría de estas a£
tividades tienen lugar después de realizados los estu
dios geofísicos, geoquímicos, fotogeolÓgicos y de geolo­
gía de terreno, es decir de las etapas propiamente geol£
gicas, conformando las perforaciones, una etapa en gran
parte minera.

Es el último paso geológico de un estudio de exploración,
para determinar la conveniencia económica de profundizar
las investigaciones y perforaciones mineras, que entre guen información sobre cantidad, calidad, pureza, locali^
zación precisa y profundidad del mineral, como también -

la información atingente que corresponde a los otros recur
sos naturales, como clima y agua, que pueden ser fuertemeii
te restrictivos para la explotación económica.

Dentro del análisis de prospecciones geológicas y mineras,
debe mencionarse la exploración de playas y fondos marinos
por las promisorias perspectivas demostradas y que esperan
condiciones económicas favorables para entrar en explota ción,

CLIMA Y AGUA EN EL DESARROLLO MINERO.-

No obstante que el estudio del recurso natural tierra, es
el que provee la casi totalidad de la información necesaria para el desa­
rrollo y explotación de yacimientos mineros, también los recursos clima y
agua

aportan información que muchas veces es decisiva por las restriccio

nes que imponen.

Los parámetros con cuyo conocimiento debe contar todo -

estudio minero, son:

Temperatura:

Máximas y mínimas por día y año.

Precipitaciones:Estado físico, máximas y mínimas por día mes y año, proba
bilidades,
Vientos:

Velocidades expremas por mes

Agua Superficial: Disponibilidad por mes, pótabilidad, contenido químico
y bacteriológico.
Agua subterránea: Profundidad, rendimiento y calidad química y bacterioló
gica de la napa (pruebas de agotamiento),

Por lo general, la exploración, prospección y el desarro­
llo de un yacimiento, hasta alcanzar su etapa de producción se prolonga por varios años (cinco o siete en promedio), suficientes para investigar

in situ información sobre clima, agua, uso actual del suelo y otras y no
recurrir a informaciones de centros nacionales o regionales.

Algunos pa

rámetros climáticos son más valiosos cuanto más años de acumulación de información tengan y éstos, como precipitaciones, serán requeridos de e^
tadísticas más antiguas.

LA MINERIA Y LA CONSERVACION DE LOS RECURSOS NATURALES.
Es patente el daño irreparable que la explotación minera
ha determinado en extensas regiones de paises latinoamericanos. La Tala
indiscriminada

de vegetación arbórea o arbustiva para servir de combus

tibie en fundaciones mineras en los primeros tiempos y la explotación ~
de vegetales para uso como energía hogareña en poblaciones mineras,
solo dos de las causales que ha dejado

son

el suelo sin cubierta protecto-

tora, afectándose con procesos de desertificación y/o erosión, que

en

regiones ya son irreversibles como en el Sur peruano, Norte chileno, y áreas bolivianas, entre otros.

Modernamente, explotaciones, plantas concentradoras y re_
finadoras en procesos mineros,son fuente de contaminación a suelos y
aguas en la producción agropecuaria, información

-

que debe ser detecta­

da en las investigaciones sobre Recursos Naturales.

3.2.2.

ACTIVIDAD PESQUERA

Y RECURSOS NATURALES

Los recursos marinos están constituidos por seres vivientes
que conforman verdaderas cadenas de transferencia alimentaria, donde los es­
labones están constituidos por los diversos organismos consumidores que se nutren y representan, a su vez el alimento de otros.

Cada etapa de transfe­

rencia recibe el nombre de Nivel tr@fico, y hay consenso en que los orga nismos acuáticos están encuadrados en niveles básicos, a saber (18).

a) Primer nivel,conformado por organismos vegetales produ£
tores: el fitoplancton, verdaderas praderas marinas que
elaboran sustancias orgánicas a partir de fotosíntesis de energía solar, sales minerales, agua y anhídrido car­
bónico.

b) Segundo nivel,

herbívoros o zoo plancton que se alimen­

ta de seres del primer nivel.

c) Tercer nivel, pequeños carnívoros, consumidores de orga­
nismos animales primarios (zooplanctón).

Son las espe -

cies más abundantes de peces, base de la explotación ma­
siva (sardinas, achoitas, arenques, anchovetas, etc.).

d) Grandes carnívoros, que en directa competencia con el
hombre viven del tercer nivel.

La transferencia de materia orgánica y energía de un nivel
trófico a otro, significa una fuerte pérdida: toda aquella sustancia y ener­
gía que es mantenimiento de

vida, o muertes en el ciclo biológico y no es

crecimiento de poblaciones.

Se estima que de 1.000 grs. de peso de fito -

plancton (primer nivel) solamente dos
grandes carnívoros.

grs. llegan a integrar organismos

de

Es interesante hacer resaltar que mientras más abajo se

encuentre el nivel trófico más abundantes son los organismos que lo componen

y es fundamental estudiar no solo la cantidad sino que también la eficiencia
alimentaria de un nivel a otro.

EVALUACION DE LOS RECURSOS PESQUEROS.-

En la práctica no existe un solo método de evaluación que sea satisfactoriamente exacto en determinar la biomasa marina y el sistema recomendado para un país o zona marina, es obtener estimaciones independien­
tes por diversos

métodos y analizar sus resultados.

En forma muy resumida -

se indican los principales métodos:

- Evaluación determinando la producción marina calculada
por el método del carbono 14 la posible producción poten­
cial de substancias orgánica en los mares (1er. nivel tró
fico). Se considera que el segundo nivel aprovecha un 20
% de la substancia transferida y solamente el 10% en cada
uno de los niveles 3o y 4°.

- Estudios biológicos o etapa previa básica de los otros me
todos.

Consiste en identificar las especies de seres ma­

rinos, conocer su distribución, ciclos reproductivos, eta
pas de desarrollo, sus necesidades nutricionales, modali­
dad de crecimiento, migraciones y movilidad y su comporta,
miento frente a estímulos y restricciones del medio am
biente natural o artificial.

-

Es, a juicio de los biólo -

gos marinos, el método de mayor trascendencia porque no solo es básico para otros sistemas de exploración del re­
curso pesquero sino porque constituye el fundamento de la
producción acuícola del futuro: el cultivo artificial de
las especies marinas y las de aguas interiores.

- Evaluación basada en rendimientos patrones.-

Se anali­

zan los rendimientos obtenidos por un determinado Siste
ma de pesca en áreas conocidas y medidas.

El rendimiento promedio obtenido de esas muestras,

más

un porcentaje pequeño que se agrega como cifra de pro ducción de las especies, todo ello expresado en cantida_
des por unidad de superficie (Kgs/Há, por ejemplo), pe£
mite calcular el rendimiento aproximado de áreas exten­
sas .

- Pesca exploratoria.-

Permite determinar la composición

de los recursos biológicos y a través del análisis tax£
nómico-estadístico de muestras obtenidas por un mismo sistema de pesca, se puede determinar aproximadamente la composición faunística cuantitativa de las poblacio­
nes.

- Análisis de registros obtenidos con ecosonda que acusa
registros de peces, ya sea individuales o de cardúmenes.

- Método del área barrida, que se basa en la suposición de que la población marina se encuentra uniformemente repartida.

Para éstos u otros métodos, sería ion valioso complemento
el delimitar áreas marinas inte racionalmente aceptadas para ir aprovechan^
do la experiencia acumulada y aplicar las correcciones de otros factores como migraciones, profundidades, temperaturas, corriente, cantidad de plan£
ton, etc.

54.

El conocimiento de los parámetros indicados y otros, es aún
más gravitante en la producción artificial de especies de alta producción ya
estudiados (locos, erizos, choritos, ostras) y especies en extinción poco es_
tudiadas (ostiones).

Otro tanto puede decirse de la producción de especies

dulceacuícolas.

Estas explotaciones artificiales cobran mayor importancia para los extensos litorales de zonas áridas de países latinoamericanos.

El favorable clima, las valiosas especies, el abundante fi­
toplancton derivado de activa fotosíntesis, prometen abundantes producciones
e importantes oportunidades de trabajo a una población empobrecida por los recursos agropecuarios pobres y dispersos.

Los abundantes y recientes estu­

dios sobre esta actividad ameritan profundizar el tema, en otro trabajo de a
nálisis y recopilación. (14)

4 . ALGUNOS FACTORES CONDICIONANTES DEL DESARROLLO..

4.1.

PROPIEDAD Y TENENCIA DEL RECURSO NATURAL.-

INTRODUCCION.-

Si bien el uso del recurso natural es funci6n de ciertas varia
bles económicas, como el interés, los precios relativos y el riesgo o incer_
tidumbre, estas variables están condicionadas por instituciones sociales co
mo la propiedad, la tenencia y el tamaño de las explotaciones.

El tipo de tenencia y propiedad, tiene sin duda efectos impor­
tantes sobre la forma de utilización del recurso.

Sin embargo, la Tenencia

y formas de propiedad pueden ser modificadas; así estas pueden ser instru mentos o obstáculos para determinados usos del recurso.

Las relaciones entre la propiedad y tenencia y el uso del re curso natural pueden sintetizarse en los siguientes aspectos:

Vaguedad en

esas relaciones; Inestabilidad de ellas y Desproporción de los derechos.

La vaguedad de los derechos se presenta en aquellos casos en que el usuario debe reducir a posesión el recurso.
sos fugitivos pues deben ser capturados.

Estos son los recur­

Tales son la Flora y la Fauna

en muchos países, pesquerías de alta mar, praderas situadas en terrenos

de

uso publico, el petróleo, gas y las aguas subterráneas en que los derechos
de propiedad de las tierras de la capa superficial pertenece a distintos
propietarios y en las que el control de los recursos situados en el subsue­
lo no corresponde a los propietarios de la superficie.

Así los derechos de^

finidos de propiedad pertenecen sólo a los que tienen la posesión, esto
a los primeros ocupantes.

es

Cada usuario trata de protegerse de los demás ad

quiriendo la propiedad lo más rápidamente posible.

El agotamiento ruinoso

qqe resulta de esto, es conocido, en especial en lo que a flora, fauna y
praderas se refiere.

56.

La Inestabilidad de los derechos, puede surgir de derechos
bien definidos pero no estables en el tiempo.

Tal es el caso de la con

tinuidad de contratos de arrendamiento, por ejemplo; incluso los propÍ£
tarios pueden actuar en similar forma a un arrendatario, si los intere­
ses y deudas que tiene o contribuciones son tan altas, que tema perder
su explotación en épocas de sequía o de desastres naturales, o si se ven
enfrentados a cambios de institucionalidad en la propiedad, casos de re­
forma agraria, por ejemplo.

Tanto como la Inestabilidad en los derechos, la Excesiva
Rigidez también afecta el uso que se hace del recurso natural.

Una ex­

cesiva rigidez muchas veces está en la raíz de los programas de Cambio
de Sistemas de Tenencia, que tienen como objeto modificar el Uso del
Suelo.

ha Desproporción de los Derechos de propiedad, entendiendo
por desproporción, si conducen

a una distribución tal de los Ingre­

sos y de los costos provenientes a la utilización del recurso, entre
los miembros de un grupo social, que el agente a cuyo cargo están las decisiones de uso del suelo no se interese en tomar en cuenta todos e sos ingresos y costos.

A quienes pertenecen los recursos naturales y a quién co rresponde el derecho a su explotación, cuáles son las formas mediante las cuales se tiene acceso a ella, con las limitaciones o restricciones
que ello plantea, son los principales aspectos a considerar en el análi_
sis de la Propiedad y Tenencia del Recurso Natural como factores condi­
cionantes del desarrollo.

La Tierra como recurso natural, se entiende el conjunto es­
pacio y elementos que la caracterizan en si misma, suelos, clima, agua y
otros asociados a esos elmentos tales como formas, vegetación, bosques nativos, fauna, etc.

Recursos Minerales, como el conjunto de yacimientos, reclama_
dos o no por particulares y caracterizados por el mineral, su ley y su vo
lumen.

4.1.1.

Propiedad y Tenencia de la Tierra.-

En América Latina, a partir de la Conquista Española, la ti^
rra aligual

que todos los recursos naturales, vienen a ser propiedad del

Estado, ya que se impuso la cultura de los conquistadores, con su propia
institucionalidad desconociendo la indígena preexistente.

Esta propiedad estatal, esto es de la Corona Española, se fué
privatizando voluntariamente o no, mediante las concesiones o mercedes,que
incluían grandes extensiones de Tierra con los yacimientos mineros, primer
objetivo de le® conquistadores colonos, a soldados y civiles principales,
o bien donaciones a soldados de menor rango con el objeto principal de con
solidar los territorios ocupados.

Estas mercedes darían origen, en forma general a los grandes latifundos, haciendas, etc., en cambio las donaciones fueron en parte ori gen del minifundio.

(CIDA 1966).

La empresa Merced-hacienda está asocia­

da a las encomiendas de indígenas que proveían mano de obra para la expío
tación minera y secundariamente para labores agrícolas destinada a la man tención de la población.

4.1.1.1.

La Propiedad;

En relación a la Propiedad propiamente tal se distinguen dos
grandes grupos.

La original estatal, que comprendía, prácticamente el to

tal de los recursos y la propiedad privada a la cual se han ido transfi riendo voluntariamente o no gran parte de ellos.

La situación actual a la cual se ha llegado después de múlt£
pies transformaciones, puede esquematizarse del siguiente modo:

I.-

PROPIEDAD ESTATAL.

A.

Tierras no productivas, o donde lo productivo no es lo
esencial.

En esta clase se pueden distinguir:

a) Por decisión en Función del Interés Nacional:
- Areas Estratégicas, territorios que por su interés
estratégico están generalmente bajo el control de organismos especializados (FF.AA.).

- Parques Nacionales,

Su objetivo es conservar algu­

nos sectores de especial interés faunístico o fio ral.

Su administración puede corresponder a orga -

nismos especializados.

- Campos experimentales, Por no ser sus beneficios
capturables por quien realiza la investigación,

su

función la asume el estado a través de organismos experimentales.

b) Tierras no Requeridas por particulares dada su baja productividad.

Corresponden a territorios que por su

clima, accesibilidad, o calidad de los recursos no
presentan interés para los particulares y se mantie nen en poder del Estado.

B.

Tierras productivas:

a) De transici6n: corresponden a terrenos que han pasado
a poder del Estado transitoriamente para ser devuel tas transcurrido cierto período a los particulares, como es el caso de las acciones de colonización o
Reforma Agraria.

de

Se encuentran bajo administración -

de organismos especializados.

b) Concesiones: Tierras entregadas en uso a particulares
con objetivos y limitaciones determinadas.

c) De excepción; Aquellos terrenos que por razones dive£
sas pueden mantenerse bajo algunas formas de propie dad estatal, administradas por organismos o institu ciones no especializadas, generalmente como un aporte
al financiamiento de dichas instituciones.

H . PROPIEDAD PRIVADA.

La propiedad privada se clasifica de acuerdo a la natura^
leza jurídica del propietario.

De acuerdo con eso,

se

pueden distinguir:

A.

Propiedad Individual, caracterizada por corresponder el
derecho a una persona natural.

B.

Propiedad de Sociedades, caracterizadas por corresponder
a una persona jurídica:
a) - Sociedades Anónimas
b) - Sociedades Limitadas
c) Cooperativas Prpietarias
d) Las Sucesiones.

60.

C.

Propiedad de Grupos, caracterizadas por corresponder el
derecho a un conjunto de personas naturales que no con£
tituyen una sociedad legal.

Se trata prácticamente de situaciones de hecho que plan
tean a menudo problemas deriyados de los derechos indi­
viduales de los propietarios,

a) Comunidades históricas
b) Sucesiones de hecho
c) Comunidades indígenas
d) Otras.

Generalmente están sujetas a legislación especial, plan
teando también problemas de individualizaciones de

los

miembros del grupo.

Las comunidades indígenas o reducciones, corresponden al
reconocimiento por parte del Estado, de los antiguos de­
rechos de los indígenas.

4.1.1.2.

La Tenencia;

El Comité Interamericano de Desarrollo Agrícola CIDA, definió
la tenencia de la tierra como: Las reglas legales y tradicionales que de­
terminan la distribución de los derechos al uso de la tierra, la obliga

-

ción de su administración y el beneficio derivado de su producto, así en­
tonces las formas de tenencia corresponde an los contratos legales o tra­
dicionalmente, bajo los cuales una persona o un grupo de personas mantie nen derechos al uso de la tierra, y al goce de su fruto y/o contrae obliga^
ciones en el proceso productivo.

Es así como cabe plantearse que pueden combinarse distintas
formas de tenencia para las diferentes formas de propiedad, según se a precia en el cuadro siguiente:

C U A D R O

N°

62

TENENCIA
i

1
!

MEDIERO

DE PROPOSITO
NO PRODUCTIVO

NUNCA

j

Si. especia
lizado

NO

NO

NO

;

NO

i

NO

i

NUNCA


NO

NO

NO

NO

I

NO

•Si, ocasional
•mente
~

•

E D A D

CONCESIONES

*3


M
m
O

NUNCA

:
:
;
:
:
:
■


w
M

OCUPA NT E

■ ajoTAT/^Ií


INQUILINO
(Aparcería)

•ARRENDATARIO

ADMINISTRADOR

*0
5
0
O
v
H
t
t!
‘

NO REQUERIDAS

P R O P I

*!
t
W
o
O

3
o
13
O
S
o

H
b

o

1

31

NO?

NO?

NO?

1

NO

i Si, ocasional
 mente

í
i

NO

NO?

\

SI

i

NO

i
■

DE TRANSICION
; PRIVADA
: INDIVIDUAL
PRIVADA DE
SOCIEDADES

NO

í

SI

NO

INDIVIDUAL

S!


SI

SI

Si
segÜn
tamaño

SI

í

NO

: Generalmente
i No

S i ■ en las pe •
quenas

SI

SI

■Si, segün
tamaño

SI

I

NO

: General.mente No
 S j.. ocasional
i
; mente

!
!
A

; Si. ocasional
¡ mente
:
:
no

•

 Si,

¡
j

DE TRANSICION
(S uc e s i o n e s )
SOCIEDADES
ANONIMiS
SOCIEDADES
LIMITADAS
COOPERATIVAS
p r o p i e t a r i a s ...

?«IV:.DAS
DE GRUPOS

COMUNIDADES
HISTORICAS

COMUNIDADES
INDIGENAS

nunca

Generalmente
No

:

SIEMPRE

;
i

SI

si

;

SI

sí

i

SI

i
i

Si. da otro
tipo

NO

neralmen
te No

SI

SI

;

NO

Generalmen
te No

SI

SI

j

NO

!

MO

NO

1
i

NO

Si, en casos
aislados

NO
Si. en ca
sos aisla
os

Generalmen
!
te No

NO
f
j

NO

. i..............
NO

Si, en casos
aislados

;
;

■
NO

Este cuadro ha sido confeccionado en base a los antecedentes o bt enidos en los estudios realizados por IREN

T

piseros

1

:
i
l

i
1

\

3
no?

FORMAS DE TENENCIA

a) Propietario Productor:

Corresponde a la gestión directa del propietario de la Tierra.
Se presenta en la propiedad individual, sucesiones, cooperativas, porpietarias, bajo dirección de una Directiva, Comunidades Históricas y comunidades
indígenas.

b) Administración:

Corresponde al arreglo legal o de hecho entre el propietario
y un Administrador que maneja la explotación.

Aparece normalmente en las -

propiedades de Sociedades Anónimas limitadas o propietarios individuales au
sentes.

c) Arriendos:

Corresponde al sistema normal de arriendo bajo algún canon con
vencional.

d) Inquilinaje o Aparcearía:

Se presenta en el área de grandes propiedades y corresponde a i
on

arreglo entre el propietario y un trabajador, mediante el cual el pro -

pietario provee, vivienda, goce (sitio) o ración de tierra y otras regalías
al inquilino o aparcero a cambio de lo cual este debe trabajar un cierto nú
mero de días en las labores de la explotación.

Esta forma de tenencia pre­

senta grandes variaciones regionales, locales y aún a nivel del predio.

e) Mediería:

Corresponde a una forma de sociedad en la que una de las par
tes aporta la tierra, parte de los insumos y dinero y la otra aborta
trabajo.

su

Las utilidades se reparten según lo pactado entre las partes.

f) Ocupación:

Corresponde a formas de tenencia estralegales, donde campesi_
nos sin tierra se instalan en tierras normalmente de baja productividad,o
difícel acceso.

4.1.1.3.

Tamaño:

Es finalmente el tamaño de las explotaciones lo que, además
de entregar los antecedentes de subdivisión de las tierras asociados a la
forma de tenencia a que están sometidas, les dará su carácter definitivo.
Este puede ser:

Minifundio:

Su característica principal es que el pro­

ducto de la explotación agropecuaria no logra satisfa cer un nivel de subsistencia mínimo ni a dar empleo pro
ductivo a la mano de obra familiar.

Explotación familiar:

corresponde a explotaciones de -

tamaño tal que el producto alcanza a satisfacer las ne­
cesidades de una familia generando excedentes de que se
den orientar mercado.

A la vez la mano de obra familiar

puede emplearse en forma productiva.

Explotación comercial:

Son aquellas cuya producción es­

tá orientada al mercado y frente a cuyo volumen el autoconsumo pasa a ser poco significativo.
obra remunerada en forma predominante.

Emplean mano de

Otra clasificación, de cierta semejanza a esta, es la plantea
da por el CIDA, basada en el número de activos que la explotación puede
mantener ocupados productivamente en forma permanente:

Subfamiliar:

Explbtaciones que ocupan menos de dos acti
vos.

Familiar

:

Ocupan entre dos y cuatro actiyos.

- Multifamiliar mediano;
Ocupan entre cuatro y doce activos,

- Multifamiliar grandes
Ocupan más de doce activos,

4.2.

DISPONIBILIDADES TECNOLOGICAS.-

Las disponibilidades tecnológicas, que se materializan en insumos
modernos, tecnología nueva, capacitación e información, constituyen un factor
condicionante del crecimiento económico que puede lograr el sector agrícola en un área poco desarrollada.

Quienes producen y ofrecen estos factores tienen la llave de ese
crecimiento.

Cuando se logra producir y ofrecer a costos reducidos esos fac­

tores, se crea la oportunidad para que los productores adopten esas técnicas
y aprendan su utilización.

Se posibilita además, un incentivo para el incre­

mento del ahorro y para el establecimiento de instituciones que otorguen cré­
dito y financien las inversiones en esos factores.

Los productores de insumos modernos, técnicas y capacitación son
aquellos que se dedican tanto a la investigación científica; como a las apli­
caciones técnicas y a generar información. 

En ellos se ha basado la agricultura moderna para el logro de
los principales aumentos conocidos de su productividad.

Sin embargo, son

muy pocos los factores agrícolas modernos que

son empleados en los países técnicamente avanzados, que pueden ser aplicados,
sin adaptaciones en las comunidades pobres.

Los factores naturales modernos,

no suelen estar hechos a medida para ellas.

Hay que adaptarlos previamente a

las condiciones propias de esta agricultura.

Existe, sin embargo, un conjunto de conocimientos útiles, que
han permitido a los países desarrollados producir para su propio uso, unos
factores o insumos que son técnicamente superiores a los empleados en otras partes.

Ese mismo conjunto de conocimientos sirve también para idear otros factores nuevos, análogos a los anteriores que se adaptan a las condi ciones existentes en los países menos desarrollados.

Estos conocimientos

consisten en teorías científicas relativas a las plantas, al suelo, a los animales, a la mecánica, química, etc.

Para producir los factores agrícolas modernos adaptados a las características de cada área, se debe comenzar por esos conocimientos técni­
cos y científicos.

Algunos de ellos serán más relevantes que otros según las carac
terísticas de cada área.
mientos

Así en las zonas Aridas y semiáridas, los conoci -

relativos a la hidrogeología y riego serán prioritarios.

A su vez

en las regiones tropicales, serán más importantes la edafología, la fitopato
logia o la química.

Existe una característica que se ha demostrado generalmente vá­
lida en la producción

de esos factores.

Es el requerimiento de la Acción -

del Estado o de Organizaciones sin fines de lucro para ello.
dos razones principales.
obtienen no puedan

Esto se debe a

Por una parte, el hecho que los beneficios que

ser capturados por quien produce esos factores.

se

Por o -

tra, su producción requiere de instalaciones y procesos costosos, a la vez de numerosos equipos humanos y materiales.

La distribución, por otra parte de estos insumos, tecnologías e
información, es llevada a cabo por oferentes, que pueden ser empresas priva­
das comerciales o organismos sin fines de lucro.

Ellos encuentran normalmente dificultades para cumplir sus fun­
ciones en esas regiones subdesarrolladas.
costos de acceso al mercado.

Dificultades relacionadas a los -

Estos costos dependen de los gastos de adaptación de las tecno­
logías a las

características de cada región; del esfuerzo para llevar

la in­

formación a los productores y de otras dificultades para entrar al mercado.
También dificulta la existencia de estos oferentes el tamaño del mercado, re^
ducido normalmente en términos de demanda solvente, por las características
de los productores.

En resumen, puede señalarse que tanto la producción como
tribución

la di£

de factores modernos son elementos condicionantes del desarrollo y

que su existencia es dificultada por las características intrínsecas de las
zonas subdesarrolladas, por lo cual requieren de inpulsos externos a la eco­
nomía, normalmente aportados por el Estado.

4.3.

LA COMERCIALIZACION.-

INTRODUCCION

Una característica importante de la época actual es la
existencia de grandes desequilibrios a nivel mundial, en la producción
de alimentos, a pesar de los extraordinarios avances de la técnica.

Algunas economías dotadas de abundantes recursos natura
les y tecnología, generan cada vez mayores excedentes, mientras que o
tras aún no pueden superar el problema del hambre y la desnutrición.

Al

mismo tiempo, en las primeras surgen dificultades para poder vender

los

productos mientras que no existe una demanda efectiva para adquirir ali­
mentos en esas últimas.

Estos desequilibrios constituyen algunos de los proble­
mas que las naciones tratan de resolver impulsando su desarrollo y mejo­
rando los sistemas de comercio internacional.

Sin embargo, al interior de los países también se pre sentan desequilibrios similares entre la producción y el consumo, produ£
to de la existencia de diferentes ambientes geográficos, de distintas
formas de concentración de la población, y de desfases en el tiempo entre
ambos eventos.

Coexisten zonas que generan excedentes con otras que
son deficitarias,,* épocas en que se requiere importar un producto y o

-

tras en que este mismo es exportado; períodos en que por su abundancia se pierden alimentos y otros en que sus precios son muy elevados.

Es este tipo de fenómeno que ocurren al interior de un
país lo que hace necesario el desarrollo de sistemas de comercialización
modernos y eficientes, cuya función son ofrecer a la población los pro ductos agrícolas en el lugar preciso, en el tiempo oportuno, en las canti
dades apropiadas y al precio adecuado, según la definición tradicional de la comercialización.

FUNCIONES Y SERVICIOS DE LA COMERCIALIZACION.-

Para responder a esta exigencia, la comercialización de
be cumplir ciertas funciones y prestar determinados servicios.

Las principales funciones que ella cumple son acopio, preparación para el consumo y distribución.

- Acopio;

La concentración del producto en puntos convenientes atrae a compradores que no dispondrían de tiempo para ha
cer compras reducidas en explotaciones diseminadas,

y

permite el uso de las facilidades de transporte y de elaboración en una escala más amplia y más económica.
La función de acopio puede incluir también cierta elabo^
ración o envases preliminares, para facilitar el trans­
porte a mercados más distantes.

- Preparación para el consumo:

La mayor parte de los productos agropecuarios experimen
tan cambios considerables hasta quedar listos para el comprador final.

Muchos artículos, no pueden consumir­

se sin previa elaboración.

Parte de esta elaboración se lleva a cabo, porque es nece
saria para que el producto conserve su calidad. Un factor
decisivo en este caso es la perecibilidad del producto.

- Distribución:
Es tarea del sistema distributivo igualar las disponibil£
dades con la demanda del consumidor. Las previsiones

que

se concentran en los puntos de acopio, en los almacenes y
en agroindustrias, fluctúan en cantidades y en calidad .
La demanda del consumidor puede también cambiar variando
el tipo y calidad del productor preferido, según el clima,
los ingresos, las costumbres y muchos otros factores.

Los distribuidores adaptan el suministro a estas variaci£
nes de la demanda, mediante su experiencia y la intercomu
nicación de mercados.

Los servicios que la comercialización presta en el cumplimiento de esas funciones, sepueden agrupar en dos tipos, servicios de manipulación fís£
ca,

que se emplean

para cambiar de forma o de lugar o de tiempo, un pro­

ducto y los servicios propios de su venta.

Entre los primeros servicios se encuentran los siguientes:

- Transporte:
Es uno de los servicios más importantes y esta presente en todas las fases del proceso hasta el consumo final.

- Almacenamiento:
La necesidad de extender una producción concentrada esta
cionalmente, a períodos de demanda
dispensable.

estable, lo hace

in

-

Clasificación y normalización:

El proposito de este servicio es permitir al comprador ele^
gir el producto más conveniente para el uso que se propone
hacer de el.

-

Envasado:
Permite la manipulación del producto de un modo convenien
te. Ayuda a impedir el deterioro,

evita adulteraciones,

mermas, mejora las condiciones sanitarias, etc.

Los servicios de la venta propiamente tal son:
-

Contacto entre compradores y vendedores:
Servicio que adquiere mayor importancia a medida que

los

mercados adquieren un mayor volumen.

-

Einanciamiento:
El almacenamiento, a cualquier nivel, implica usar el

céi

pital, lo cual impide a su dueño destinarlo a otros fines.
Esto significa un costo que debe ser financiado a travesdel proceso.

Asumir Riesgos:
En el proceso de comercialización existen muchos riesgos
que debe asumir quien lo lleva a cabo. Ellos contribuyen
al costo de comercialización, siendo los principales, b¡a
ja de precios, deterioro de productos, etc.

72.

IA COMERCIALIZACION Y EL DESARROLLO ECONOMICO.-

Existe una relación recíproca entre el desarrollo eco—
nómico y el proceso de comercialización.

Si bien este cobra importancia

sólo en la medida que se avanza en el desarrollo, a su vez puede contri­
buir a su aceleración.

La comercialización juega un papel muy reducido en aque
líos sectores

de escaso desarrollo, en que el destino principal de la co

mercialización es el autoconsumo.

Empieza a cobrar importancia a medida que el proceso de
desarrollo tiene
lización

lugar.

La generación de excedentes permite la

especia_

del hombre en tareas ajenas a la agricultura, generándose así

concentraciones de población urbana y la necesidad de intercambiar ali mentos por productos manufacturados.

Son los cereales los que se comer­

cializan inicialmente, por la simplicidad de su manejo y procesamiento.
Luego la producción agropecuaria, según las ventajas que la dan su ubica
ción con respecto a estos mercados, los recursos naturales, el capital y
la tecnología disponible, comienza a producir para satisfacer una deman­
da creciente y cambiante por alimentos y materias primas.

Los cambios que se van produciendo durante este proceso,
son importantes para el crecimiento y evolución de los sistemas de corner^
cialización.

Por una parte aumenta la proporción y el volumen de la pro

ducción que se orienta al mercado, por otra,los aumentos de población

y

de ingresos generan una mayor demanda por alimentos y en especial por
cierto tipo de alimentos, aquellos que llevan incorporados un mayor núrne
ro de servicios.

El proceso de comercialización

no sólo puede contribuir al

desarrollo, generando riqueza y empleo a través de los servicios que aporta
sinotambién por

la repercursión que ello tiene

en la producción primaria.

Un servicio eficiente que reduzca el monto de las pérdidas,
puede traducirse en mayoreres retornos para el productor, alentando así au mentos en la producción.

Por otra parte la introducción de ciertos procesos

de elaboración, que mejoran la calidad y presentación de un producto, puede
lograr expandir un mercado, aumentando el valor económico de éste.

En general puede decirse que un sistema de comercialización
moderno, posibilita aumentos de producción al mejorar el precio del produc to,

disminuir los costos del proceso y reducir los precios al consumidor,

dentro de los márgenes que la elasticidad de la oferta de productos agrope cuarios lo permite.

LOS ESTUDIOS DE COMERCIALIZACION■-

Todos los factores señalados tienen incidencia sobre los
llamados márgenes de comercialización.

Esto es sobre la diferencia entre el

precio recibido por el productor primario y el precio al consumidor final.

Este márgen incluye tanto los costos de servicios incorpo­
rados por los agentes que intervienen en el proceso como también las utili­
dades que estos reciben.

Es una crítica frecuente a la comercialización en zonas
escaso desarrollo, que sus márgenes son muy altos.

de

Entre otras causas, ello

se atribuye a la existencia de muchos intermediarios y a las utilidades exce
sivas que estos cobrarían por sus servicios.

Sin duda que existen situacio­

nes en que esto ocurre, pero es necesario considerar también algunas de

las

características de la comercialización que se desarrolla allí.

Entre ellas es importante señalar el alto riesgo a que se
encuentra sometida, lo que eleva los costos del proceso.

A la vez, cuando la producción primaria proviene de expío
taciones muy dispersas, de volúmenes reducidos, sin estandarizar, los cos­
tos en transporte, mano de obra, financiamiento^ etc. pueden llegar a
muy importantes.

ser

Así la existencia de intermediarios que reúnen la produc:

cción a diversos niveles territoriales, labor que realizan complementaria­
mente con otras actividades, puede llegar a ser una forma eficiente, en esas circunstancias.

Otra crítica que se hace a los sistemas de comercializa ción, en etapas más avanzadas de desarrollo, es que por el tamaño de los mercados, se suelen generar imperfecciones, que afectan la eficiencia y
los excedentes que genera el proceso.

Al constituirse las empresas de co­

mercialización en centros de poder, pueden alimentar sus márgenes en perjui
ció del productor y del consumidor.

La modernización del sistema de comercialización requiere
de una infraestructura física y la organización para el procesamiento de los productos.

Estas instalaciones necesitan de capacidades mínimas y

grandes capitales para operar con eficiencia.

de

Ello facilita la formación

de ’carteles que intervienen en el juego del mercado.
’

Situación que se a
_

gudiza al estar el productor dedicado a las labores propias de su predio,
desconectado del mercado.

No obstante, en economías de reducida magnitud, la única
posibilidad de operar con eficiencia procesos que requieren de altas inver
siones es la existencia de una o pocas empresas de ese tipo, por lo que de_
ben buscarse las fórmulas más adecuadas para controlar las distorsiones.

Cualquiera sea la característica del sistema de comercia­
lización, resulta

indispensable analizarla en detalle, conocer los canales

y los precios, determinando los márgenes reales, sus costos y excedentes,de modo de proponer modificaciones, o innovaciones que puedan efectuarse a
fin de mejorar su eficiencia y acentuar la contribución que el sistema de
comercialización puede hacer al proceso de desarrollo.

4.4.

VIAS DE TRANSPORTE Y COMUNICACIONES.-

Dentro de los factores condicionantes para el desarrollo
de una región, se pueden reconocer algunos servicios como la provisión de
agua potable, el riego de zonas agrícolas, la provisión de energía elec trica y el transporte.

Aunque en algunos casos estos servicios satisfa -

cen una demanda final de la población (especialmente cuando se trate de a
gua potable y energía eléctrica), en general estos son insumos para las actividades productivas de la región.

Como tales son sólo un medio para

lograr los objetivos de otros sectores y la demanda por estos servicios es una demanda derivada de los niveles de actividad de esos sectores.

Una característica importante de los servicios menciona­
dos es que tienen asociados elementos de infraestructura, sin los cuales,
normalmente estos servicios no pueden llevarse a cabo.

Ejemplos de éstos

son las aducciones de agua, los embalses, canales y otras obras de rega dio, las centrales de generación y las líneas de tendido eléctrico, las carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, etc.

Estos elementos

de

infraestructura requieren grandes inversiones y por su carácter de obras
públicas generalmente deben ser afrontados por el gobierno central o re gional.

La infraestructura impone restricciones al desarrollo r£
gional en la medida que el nivel y la calidad de los servicios que permi­
te no estén de acuerdo a los requerimientos de las otras actividades de la región.

Sin embargo, particularmente en el caso del transporte, exis­

ten otros elementos (los equipos de transporte) que son necesarios para la provisión del servicio y que comparten el carácter restrictivo con
infraestructura.

la

Un programa de desarrollo regional puede tener muchos ob
jetivos entre los que se pueden contar:

1 Crecimiento del ingreso regional agregado, acompañado de una redistri­
)
bución

equitativa entre los distintos grupos que componen la región.

2) Aumentos en la cantidad y calidad de los bienes finales y servicios
disponbiles a los consumidores, la industrial y el gobierno regional.

3) Lograr y mantener un alto nivel de empleo.

4) Mantener bajo control un cierto proceso de desequilibrio ecológico, co
mo es el caso del proceso de desertificación, por ejemplo.

Por supuesto, no todas estas metas pueden lograrse plena_
mente en forma simultánea, de modo que alcanzan algunas de ellas requiere
el sacrificio de otras.

El transporte tiene varias funciones en el logro de los
objetivos de desarrollo regional.

Por una parte actúa como un factor pro

ductivo al permitir la transferencia de bienes entre los distintos cen
tros de producción y de consumo.

De este modo puede facilitar la conexión

entre las zonas rurales y los mercados urbanos al interior de la región, y
el acceso de la producción regional a mercados fuera de ella.

Por otra parte, el transporte puede ampliar las posibiLi
dades de producción al alterar los precios relativos de los factores. Las
mejores en transporte inciden en menores tiempos de viaje que producen
ahorros de horas-hombre de mano de obra y permiten una reducción en los costos de capital por mantener inventarios inmovilizados.

Por supuesto -

estas mejoras pueden significar tambián una baja en los costos de trans -

porte para los usuarios haciendo posible algunas producciones de bienes
que antes no eran rentables.

Un caso extremo de esto se encuentra

en

la provisión de infraestructura vial para el acceso a zonas ricas en r£
cursos naturales (por ejemplo, recursos minerales) no explotados ante riormente.

Además, un aumento en la extensión de la red de trans­
porte tiene efectos beneficiosos sobre la movilidad de los factores, peí:
mitiendo la transferencia de los recursos humanos y materiales a luga res donde pueden ser empleados en forma más productiva.

En consecuen -

cia, el transporte ayuda a alcanzar una mejor distribución regional

de

la población, la industria y los ingresos.

En

adición al papel que juega dentro de los objetivos

económicos, el transporte puede servir otros objetivos regionales o na­
cionales, de carácter no económico, como por ejemplo promover la cohe sión política y administrativa, lograr ciertos patrones de localización
socialmente deseables, reforzar las defensas del país, etc.

No obstante las consideraciones anteriores, en reía

-

ción a la importancia del transporte como medio para alcanzar objetivos
económicos, sus beneficios no deben ser sobreestimados.

Por supuesto,-

antes que se puedan establecer actividades en un área determinada puede
ser indispensable realizar algunas inversiones en transporte que permi­
tan el acceso a ella.

Asimismo, una vez que se establece una vía de

transporte y es usada productivamente, esta tendrá una atracción loca cional importante para otras actividades económicas.

Pero el mejora

miento de un sistema de transporte por si solo no asegura que se creará
una nueva actividad agrícola, industrial o minera.

Para esto se requi£

re la existencia de recursos físicos y humanos potencialmente aprovecha
bles, un plan de desarrollo regional basado en la utilización de estos

recursus, y la existencia de mercados para la colocación de los productos
que resultarán de la utilización de los recursos.
pansión de la capacidad de transporte es permisiva:
rrollo y refuerza las motivaciones que ya existen.

Por esta razón la ex abre camino al desa­

4.5.

RECURSOS ENERGETICOS.-

El desarrollo económico de los pueblos, reducido a su esencia
es siirplmente una medida de la habilidad del hombre para controlar la natu
raleza alrededor de él.

Mientras el individuo sólo dispone de su propio -

esfuerzo, apenas alcanza a producir para las necesidades más primordiales
y las relaciones entre el hombre y su ambiente se transforman en una mera
lucha de supervivencia, desapareciendo todo esfuerzo a largo plazo que sig
nifique un mejoramiento futuro de las condiciones de vida.

La alimenta

ción es sin duda la necesidad básica de la vida; si es necesario, todo
trabajo humano será consumido en obtenerla.

el

Mientras menos esfuerzo se

gaste en conseguir esta alimentación, más tiempo tendrá disponible la po blación para producir otros bienes que puedan formar una civilización prós^
pera y progresista.

Por tanto, sólo al introducir el campesino el uso de la ener­
gía animal es cuando su capacidad de producción se encuentra por primera vez ampliada en una proporción adecuada para iniciar el progreso.

Y este

hecho transcendental se produjo apenas diez mil años, a las puertas mismas
de la Historia.

Sólo entonces el ritmo del avance cultural cambia y en po

eos siglos la humanidad realiza progresos muchas veces superiores a los a 1
.
canzados en el millón de años precedente, pues por primera vez el hombre disponde fuentes de energía otras que su propio esfuerzo y está en condi ciones de realizar un trabajo suficiente que le permita modificar el ambien
te en que vive.

A partir de este momento, el avance de la
rial sigue un desarrollo paralelo al de las fuentes de
El Agua, el Vineto,

civilización mate energía.

La Leña,

el Carbón y el Petróleo son otros tantos recursos que

el hombre ha introducido como palancas esenciales que han impulsado
gresos de la economía y la producción.

los pro

Hoy día vivimos la era del maquinismo, pero este no es conce­
bible a la escala que ha alcanzado sin el desarrollo del uso intensivo de
la Energía Exterior, es decir de aquella que es independiente de la fuerza
humana.

El volumen de la producción se ha multiplicado muchas veces en el

curso de los últimos doscientos años, a partir de la invención de la máqu£
na a vapor, precisamente por el perfeccionamiento en la producción y el l ­
i
so de Energía Exterior.

La energía en si no constituye en general

na fracción pequeña del

sino u-

valor de la producción así como el agua en

laagr£

cultura no es sino una fracción insignificante del costo del producto agr£
cola, pero ambos son elementos indispensables.

Hoy día no

existe ninguna actividad humana en

la cual

gía en especial bajo suforma más moderna de la electricidad, no este

laene£
ad -

quiriendo más y más importancia como único medio de economizar esfuerzos y
de aumentar la producción per cápita.

Un solo ejemplo aclarará mejor esta

importancia de la energía en la producción.

El trabajo físico de un hom -

bre en 300 jornadas de 8 horas, paleando, cargando pesos, operando una bom
ba, subiendo cargas en una polea, empujando carretillas, etc., equivale apenas a 100 KWH.

Ahora bien, por habitante activo y sólo en forma de electrici_
dad en Chile se consumen 1.200 KWH al año, es decir, por cada habitante
que trabaja hay disponible en esta forma, la energía equivalente al traba­
jo físico de doce hombres.

Este solo ejemplo revela la importancia que

tiene hoy en día la energía en el progreso y riqueza de los países y así como en la antigüedad la riqueza de los individuos y de los pueblos se me­
día por el número de esclavos o siervos que podían realizar los trabajos necesarios a la producción, hoy día el índice más claro del progreso mate­
rial de las naciones es el número de esclavos energéticos de que puede dis_
poner un país por cada habitante.

La energía es la justificación de esta

verdadera paradoja económica que sorprendió a los economistas y soció­
logos de principios de este siglo, al constatar que gracias a los perfe£
cionamientos introducidos en la producción, era posible fabricar produc­
tos más baratos, con materias primas más caras, con salrios más elevados,
menos horas de trabajo y mayores beneficios para la colectividad.

De ahí también el hecho constatado de que mientras mayor es
el consumo de energía por habitante en un país, mayor es su producción per
cápita y por lo tanto más elevada su renta y su standard de vida.

Por ello

es también que los organismos internaciones preocupados del desarrollo de
los países atrasados dan especial importancia a los programas referentes al
transporte y a la energía como servicios básicos, sin los cuales estos paí­
ses no pueden producir el capital necesario precisamente para continuar
desarrollo que se persigue.

el

5.

5.1.

LA INVESTIGACION DE LOS RECURSOS NATURALES

LA PROGRAMACION DE LAS INVESTIGACIONES.-

Prácticamente no hay programa, ni proyecto de desarrollo en los
países latinoamericanos que no estén basados en mayor o menor grado en el d£
sarrollo de alguna clase de sus recursos naturales.

Ehtre ellos se destacan

los más frecuentemente abordados: ubicación y explotación de nuevos yacimien
tos de minerales, planeamiento y construcción de plantas de energía hidroe lectricas, exploraciones para perforaciones petroleras, embalse para riego,navegación, energía y/o control de inundaciones, desarrollo e industrializa­
ción forestal, estudios de áreas de colonización, programas de intensifica ción de la producción agrícola y su industrialización entre los más frecuen­
tes e importantes.

Hasta son necesarios en el planeamiento vial, de infrae£

tructura educacional y sanitaria con proyecciones a un mejor servicio futuro •

Por otro lado al usuario de esta información no le interesan c£
nocimientos técnicos ni metodológicos sobre cada recurso en sí, solamente r£
quieren saber específicamente qué recursos son aprovechables, en qué medida,
donde están ubicados y en qué cantidad y calidad existen, todo ello en infor
mación elaborada y ilista para tomar decisiones.

Para una programación racional de investigaciones sobre recur sos naturales deben considerarse requisitos básicos, siendo los principales,
el definir claramente los objetivos, fijar las áreas o tipos de recursos a investigar, recopilar la información disponible y determinar las necesidades
de numero y

calificación del personal que intervendrá en la investigación.

5.1.1.

Definición de Objetivos de un levantamiento sobre recursos
Naturales.-

La definición clara de objetivos es primordial para poder de­
terminar no sólo qué tipo de recursos se investigaré, sino también el tiem
po que demorará el estudio, clase, el nivel de detalle necesario,de profe­
sionales que integrarán el equipo y el costo del proyecto de investigación.

Al definir objetivos, es esencial considerar las condiciones
políticas, administrativas y económicas de la nación, para que aquellos
sean factibles y realmente útiles.

Entre los objetivos más comúnmente perseguidos en los países
en desarrollo, están:

- Objetivo general de carácter acumulativo, cual es el de un
catastro Nacional de Recursos naturlaes para su desarrollo
armónico y sostenido.

- Ubicación de zonas mineralizadas y yacimientos mineros.

- Formulación de planes y políticas nacionales y regionales,
para desarrollo de sectores y/o conservación de los recur­
sos naturales.

- Identificación y evaluación de proyectos de desarrollo re gional.

- Elaboración de sistemas impositivos que castigue el mal uso
de la tierra a través de tributación discriminada.

- Programas o proyectos areales de mejoramiento de la produc­
ción agropecuaria, conociendo la capacidad productiva o uso
potencial de los recursos y su uso actual.

- Programas de forestación con fines industriales o para de

t

fensa de cuencas hidrográficas vulnerables,

- Determinación del uso que se le dan a los recursos en zonas
determinadas.

- Determinación de la capacidad tecnológica para acceder a mo
dernizaciones en el desarrollo silvoagropecuario.

5.1.2.

Determinación de tipos de estudios necesarios.-

Atendiendo al objetivo determinado, será necesario fijar el t L
:
po de levantamiento y el nivel de detallé del mismo, condición esta última,
que se detallará más adelante.

Los estudios tradicionales hasta hoy en

-

los países latinoamericanos, son:

a)

Levantamientos geológicos y geomorfológicos y determina ción de zonas mineralizadas,

b)

Estudios de hidrología nacional, regional o de cuencas.

c)

Estudios climáticos, agroclimáticos y edafoclimáticos.
(integración de suelo y clima en un mismo distrito).

d)

Levantamientos de suelos, y estructura fisico-químico de
los mismos e interpretación de la capacidad productiva de
la tierra,

e)

Levantamientos y evaluación de recursos forestales.

f)

Levantamientos vegetacionales y de

praderas para el de

sarrollo pecuario.

g)

Levantamientos del uso actual de la tierra y su utiliza^
ción directa o como apoyo valioso para otros estudios de
recursos naturales y productivos.

h)
5.1,3.

Levantamientos

de Manejo,Tecnologías e insumos planteados.

Recopilación de la Información Disponible.-

Es uno de los pilares fundamentales, cuando se trata de pro
gramar una investigación de recursos naturales.

t-

Los elementos más impor -

tantes que deben ser recopilados, analizados, verificados, compatibiliza dos unos con otros y quedar prestos para la implementación del estudio,son:

a)

Analizar fotografía aárea e imágenes de satélites disponi­
bles

apreciando su utilidad segün el año y estación en -

que fueron tomadas,

la escala, la calidad de las imáge -

nes y características de color y espectro entre otras, La
disponibilidad de fotos apropiadas significa una apreciable economía de tiempo y costo en el estudio.

Segün las

características indicadas se debe tomar la importante de­
cisión de utilizar las fotos disponibles o tomar nuevas.
Ayuda mucho en esta decisión considerar el grado de aisla_
miento y accesibilidad de la región, el clima que favorez^
ca o dificulte los vuelos, tipo y cobertura de la vegeta­
ción y topografía.
puede

Hay áreas donde obtener nuevas fotos

demorar años.

Para otras regiones será preferible

utilizar las fotos existentes, aün cuando antiguas o im perfectas, supliendo estas limitaciones con una intensify
cación del trabajo de terreno.

87.

b)

Información existente sobre recursos naturales para el
area a estudiar.-

En los países latinoamericanos existen abundantes infor
mes parciales o generales (exploratorios) a menudo de r
buena calidad, de donde se puede rescatar valiosa infor_
mación tras un análisis hecho por un equipo idóneo de
profesionales.

Datos de estaciones meteorológicas

que

procesadas computacionalmente pueden ser importante, es
tudios de suelos en áreas menores, censos de uso actual,
informes de prefactibilidad o factibilidad en estudios
de represas, áreas de riego, de colonización, programas
regionales de desarrollo rural, estudios de yacimientos
mineros, son algunos ejemplos de la gran variedad de in
formación que deben ser recopiladas, verificadas y ana­
lizadas .

c)

Material cartográfico; Mapas base con información como
infraestructura vial, propiedad, fisiografía, ubicación
agroindustrial, redes de transporte y hasta concentración
/o distribución poblacional, son antecedentes de gran

ut

tilidad en el planeamiento e implementación de la inves­
tigación a realizar.

d)

Metodologías usadas con áxito y aplicables al área;

En párrafo aparte se citarán investigaciones sobre recur
sos naturales realizadas en latinoamórica con contenido
metodológico utilizables en nuevas áreas de parecidas ca
racterísticas ecológicas y ambientales.

88.

e)

Experiencia de profesionales,

en informes escritos o

en consultas personales ayudará significativamente

a

tomar buenas decisiones en la programación del estu dio.Si se complementa con un reconocimiento del área,
aunque sea una visita en avión(o mucho mejor en heli­
cóptero) se tendrá una mayor seguridad y presteza

en

las decisiones que se adopten.

f)

Apoyo institucional, Obtener la colaboración de agen­
cias internacionales o de instituciones de gobierno o
de carácter privado,

aJfines a los estudios,

junto con una programación más realista,

les dará
difusión

y mayor utilidad a la información a generar.

89.

5.2.

ESCALAS ALTERNATIVAS Y UTILIDAD DE LA INFORMACION.-

Modernamente se persigue obtener un levantamiento integrado
de los recursos y el o los niveles de cada uno de los componentes estará
supeditado a los objetivos de los usuarios de la información a generar,a
la información existente disponible y su nivel de detalle, así como tam­
bién al tiempo disponible para realizar la investigación, el financiamien
to asignado y al personal capacitado disponible.

Generalmente se reconocen cuatro niveles de levantamientos
con contenido distinto en cuanto a detalle y a la utilidad que prestará
la información, a saber:

a)

Nivel exploratorio en los Levantamientos:

Incluyen una revisión de la información general exis­
tente, como estudios geológicos, geomorfológicos, bo­
tánicos, fisiografía

topografía general y otros tr¿

bajos descriptivos de la región.

En grueso, identiti

car el tipo y la naturaleza de los recursos naturales
existentes y cuales y con que prioridad necesitarán de levantamientos a un nivel de reconocimiento o más
detallado aún.

Junto con identificar uno o más recu£

sos naturales, se identificarán áreas que ameriten es^
tudios más profundos y detallados.

b)

El nivel de reconocimiento:

En términos generales se centran en un área o en un recurso previamente identificado y conforman un proce^
so de aproximaciones sucesivas que utiliza métodos me
nos intensos y menos costosos en las áreas extensas, para seleccionar aquellas concentraciones de recursos
que parezcan justificar investigaciones más intensas

y de mayor costo.

Se utiliza este nivel en regiones po

co conocidas en cuanto a contenido y potencialidad de sus recursos y/o relativamente remotas y que cuenten
con estudios o aproximación exploratorias.

c)

Levantamiento semidetallado.-

Cuando en el nivel de reconocimiento se identifica un recurso natural con posible potencial para ser desarro­
llado económicamente, se precisa de un levantamiento más
intenso y con suficiente detalle como para realizar es­
tudios de prefactibilidad.

Los elementos que caracteri

zan el nivel de prefactibilidad son la localización don
de se desarrollará el proyecto, la viabilidad económica
y el costo del estudio tan aproximadamente que permita
decidir la conveniencia de efectuar el correspondiente
estudio de factibilidad.

También, antes de iniciar es­

ta última etapa, es necesario compatibilizar el proyec­
to de desarrollo o investigación de recursos naturales,
con la política económica del país, y el nivel tecnoló­
gico de los sectores productivos a beneficiarse para or_
denar los proyectos alternativos según su prioridad.

d)

Levantamientos detallados.-

se ejecutan en áreas previamente seleccionadas por los
estudios anteriores y son proyectos prioritarios según
las metas nacionales d regionales de desarrollo económi­
co, presentan una mejor relación costo -beneficio ( o más alta tasa interna de retorno) y comprenden la reco­
lección y generación de información con el detalle sufi
ciente para alimentar los estudios de factibilidad eco­
nómica de proyectos alternativos y permitir una acerta­
da decisión de la inversión.

El levantamiento además debe proporcionar la información
básica que permita calcular en forma preliminar los dise
ños de estructuras, costos estimados de construcción y de operación del proyecto,

como

manera

tar la disponibilidades de tiempo y

a de ajus -

fondos,asegurando -

la terminación del proyecto.

Las escalas del material cartográfico, mapas, fotos aé reas, imágnes de satélites, números muestras por unidad
de superficie, etc. para cada nivel de levantamiento

se

describirán al tratar las investigaciones para cada re curso por separado en la segunda parte de este trabajo.

5.3.

Casos de estudios de recursos Naturales en America Latina.-

La Organización de Estados Americanos O.E.A., ha contribuido
en forma preponderante en la realización de inventarios, diagnósticos e in
vestigaciones del potencial de los recursos naturales en America Latina.

Entre los estudios abordados se encuentran los más variados objetivos, desde un estudio de carácter nacional para determinas cárgas
tributarias a las tierras con producción muy por debajo de su potencial, hasta larecopilación de algunas informaciones de recursos para fundamen

-

tar estudios de proyectos de desarrollo rural en extensiones más limitadas.
Varían también en los recursos incluidos y el nivel de los levantamientos,
desde aquellos de reconocimiento en los estudios catastrales de nivel na cional, hasta estudios de áreas circunscritas a un proyecto de desarrollo
con un nivel detallado en la investigación.

Las metodologías empleadas han sido semejantes por el padrón
general dado por O.E.A. donde ha primado la fotointerpretación de diver sos tipos de fotos aéreas con apoyo de terreno diferente según el grado
de detalle y la disponibilidad de material cartográfico y fotográfico dis_
ponible.

Las más importantes investigaciones han tenido lugar en los
siguientes países, nominados por orden alfabético.

1 .

O

l i l e

.

Realizado en 1960-62 para toda el área regada del país
a nivel de reconocimiento con fines impositivos.

2.

Colombia.

Data de 1970-71

y es un estudio de los factores del me^

dio físico, en general, para identificar aquellos recua:
sos naturales con .mayores perspectivas de desarrollo y/
o mayores problemas de conservación.
Se redujo al Depto. del Meta.

3.- El Salvador.

La finalidad fué de avanzar en la creación de un Sist£
ma de Información”

con componentes como: fuentes de in

formación, preparación, codificación, almacenaje de da­
tos, su procesamiento y la manipulación por parte de los
usuarios.

El ordenamiento geográfico fué a través del

sistema de cuadrículas.

Se abarcaron los campos de es­

tudios, cinco de ellos recursos físicos naturales.

Es­

tá publicado en 1977.

4.- Ecuador.

Realizado a partir de 1962 abarcando la cuenca del Río
Guayas como piloto.

Constó de una integración de estu­

dios de Geología, Geomorfología, Ecología, Suelos, Vege^
tación, Uso Actual de la Tierra, Agua y Población.

5.- Haití.

Publicado por O.E.A. en 1972.

Los recursos naturales -

se investigan para obtener i n diagnostico de apoyo a un
o
plan nacional de desarrollo económico.

6.- Panamá.

Consistió en un estudio catastral de la tierra y recur­
sos naturales para impulsar un programa de reforma agra.
ria especialmente en

siete millones de has (el 90% de

la tierra) de propiedad fiscal.

El inventario compren­

dió mapas de uso de la tierra, de propiedades, de Geolo
gía, Geomorfología, drenaje, suelos, capacidad producti
va de la tierra, vegetación y aproximación al potencial
de agua subterránea.

7.- Paraguay.

Consistió en un levantamiento a nivel de reconocimiento
en 51.000 Km

2

en el sur este del país, en un triángulo

con vórtices en Asunción, Encarnación y Puerto Presider^
te Stoessner.

A partir de 1964 se desarrolló en tres e
^

tapas.

8.- República Dominicana.

2
La reducida área del país (48.442 Km ) determi^

nó encarar un levantamiento integrado de los recursos naturales para recolectar, a nivel de reconocimiento es
tudios de ecología, geología económica, geomorfología,
suelos, uso actual, vegetación, levantamiento hidrológi^
co, como bases para un plan de desarrollo económico, po
lítico y social del país.

9. Venezuela.

Se realiza entre 1964 y 1966.

En 1975 fue publicado el Estudio Recursos Naturales en la Región Zuliana.

Contiene información de recursos

naturales y productivos para apoyar un Plan de Desarro­
llo Regional con programas y proyectos a nivel de Pre factibilidad.

94.

Esta, casi sola enumeración de las investigaciones realiza­
das, deja de manifiesto la conveniencia de realizar un análisis compara­
tivo de metodologías, escalas, recursos estudiados, finalidades y resul­
tados, obteniendo una experiencia acumulada escrita, para usuarios gubeir
namentales o instituciones privadas que requieran una orientación más acabada sobre el tema.

5.4.

5.4.1.

AVANCES TECNOLOGICOS EN LA INVESTIGACION DE LOS RECURSOS NATURALES.-

Sensores remotos y su aplicación en la investigación de Recursos Na­
turales .-

En la medida en que se perfeccionan las técnicas de obtención
de material fotográfico, de equipos para interpretarlos, capacidad profesic)
nal para utilizarlos y conocimientos de los recursos en sí, la percepción remota está cobrando una acelerada importancia en la investigación de todos
los recursos naturales.

En los países latinoamericanos la principal limi -

tante reside en el escaso número de profesionales capaces de generar, proce^
sar, interpretar y utilizar los elementos de la percepción remota, en espe­
cial si se trata de fotografías más sofisticadas (multibandas, IR. COLOR etc.)
y de imágnenes de satélites.

Dada la realidad tecnológica de la mayoría de los países latinóa_
mericanos, sus características fisiográficas y climáticas y según la biblio­
gráfica consultada, los perceptores que más se adaptan son:

la cámara multi^

banda en regiones visibles y cercano infrarrojo, el barredor multiespectral
en el rango visible y lejano infrarrojo y el radar en la zona de microondas.

La cámara multibanda es de gran utilidad en la detección de pía
gas, pérdidas

de vigor, estudios de suelos, estudios hídricos, identifica -

ción de muchas especies y el mapeo ajustado del uso actual de la tierra.

El

barredor térmico ayudaría en hidrología en general y prospección de aguas
subterráneas en particular, detección de contaminaciones, estudios de océano
grafía, geología como el vulcanismo y geotermia entre otros.

El radas es de

gran utilidad en zonas donde los problemas climáticos significan restriccio­
nes fuertes a la obtención de fotografías aéreas.

También entrega informa -

ción sobre geología, geomorfología y cubierta vegetal.

Reseña Metodológica general (29)

La metodología general se basa en analizar los registros pará­
metros variables y controlados (u observados en sitios controles).

Este co

nocimiento adquirido se trata de extrapolar sectores más o menos cercanos.
El método implica ir construyendo patrones de fotointerpretación basados en
observaciones de terreno.

Por tanto, dichos patrones serán más exactos y ú

tiles, cuanto mayor sea el conocimiento que se tenga de las Variables que puedán influir en la fotointerpretación posterior.

Es difícil delinear una metodología modelo por la gran varié dad de objetivos, de técnicas y de elementos bases, sin embargo hay pasos secuenciales lógicos aplicables a la gran mayoría de los casos, a saber:

- Recopilación de antecedentes básicos sobre el área o sitio control.
- Interpretación de fotos convencionales que cubran el área.
- Vaciado de la interpretación a carta preliminar o base foto­
gráfica.
- Definición de información adicional eventual según objetivos.
- Elección de escalas de trabajo en función

de la información -

existente y de la capacidad de generar nueva información.
- Definición de la oportunidad en que debe obtenerse la nueva información.
- Obtención de la información en terreno.
- Vaciado de

esa información en carta base

si corresponde.

- Fotointerpretación de los registros en los sitios controles para evaluar la capacidad del sensor en detectar o resolver las variables controladas ya en el terreno.
- Delimitación de unidades y chequeo en terreno de la fotointer^
jyetación efectuada en sitios controles.

- Delimitación de unidades separadas, o sea, definición de patro
nes de fotointerpretación.
- Extrapolación de patrones a áreas similares.
- Verificación de Campo
- Vaciado a carta base
- Informe preliminar
- Ajuste y correcciones
- Informe final.

Campos de Aplicación de sensores remotos en investigación de Recursos Naturales.-

Para los países latinoamericanos se pueden apreciar dos objetivos
o tipo de utilidad.

El primero, de mayor alcance y mayor plazo, incluiría proyectos de capacitación profesional para disminuir las distancias tecnológicas que ac­
tualmente separan de los países avanzados en esta ciencia y técnica, para instrumentalizar políticas dirigidas a un aprovechamiento más armónico y completo
de esta información y para imprimir mayor velocidad a la transferencia tecnoló
gica, haciendo posible utilizar los avances científico-técnicos de mundo indu£
trializado en los sectores productivos que más dependen del desarrollo de

los

recursos naturales del país, relativamente más abundante en América Latina.

Como un segundo tipo de objetivos, esta vez a un menor plazo y
con apoyo de terreno no significativo en cuanto a tiempo y costos necesarios,
cabrían proyectos como:

- Detectar variables que determinan producción agropecuaria, como
tipos, clases de suelos, niveles de vigor de las plantas, esta­
do de fertilización, sistemas y eficiencia dej riego, aspectos
fitosanitarios, estado de madurez, pronósticos de cosecha, etc.

- Empleo en Uso Actual de la tierra, evaluando las escalas men£
res suficientes para cada uso de la tierra, construir patro nes de uso que permitan discriminar entre especies y varieda­
des, siendo suficiente para reactualizaciones de uso con nada
o un mínimo de apoyo de terreno.
1

I

*

- Detectar sectores que estén bajo influencia de factores conta_
minantes y poder cuantificar el impacto ambiental.

- Detectar unidades homogéneas de uso y (con mayor apoyo de te­
rreno ) unidades de potencialidad homogénea.

- Establecer una metodología, basada en perceptores remotos,que
permita prospectar las especies de algas marinas deinterés económico, analizando su crecimiento, movilidad y cuantificando su existencia.

- Ajustar y mejorar metodologías para prospección de recursos forestales y estructura de bosques y su utilización a través
4

de fotos color, IR color y barridos termales.

- Analizar imágenes de satélite y fotos aéreas color o multiban
das para detectar grados de sedimentación en grandes embalses,
ríos y costas marinas.

*
»

- Evaluación de fotos e imágenes para estudios geológicos mi
diendo su potencia para definir y delimitar áreas probables de mineralización a nivel de detalle.

4

- Buscar la caracterización de sistemas hidrológicos, determinan
do redes naturales de drenaje, áreas de descarga o de recarga,
probable curso de corrientes subterráneas, etc.

99.

- Definir padrones para evaluar las potencialidades pastorales
y silvopastorales.

- Detectar áreas vulnerables a erosión a través de comparación
repetitiva de un mismo padrón, y avance de zonas ya erosiona
das.

- Evaluar daños, alcance en superficie y en tiempo de zonas de
inundaciones.

- Detectar y precisar indicadores que reflejan el nivel de marnejo en explotaciones agropecuarias, para evaluar avances

o

retrocesos en prácticas y tecnologías usadas y detectadas
por medios terrestres.

Quedando sin nombrar muchas posibilidades de aplicación directa
similares a alguna de las enumeradas.

■
é

100.

5.4.2. La Fotografía Aérea - Alternativas Disponibles.-

Es sin duda el sensor remoto de mayor uso y desarrollo, aplica
do a varias fases de la investigación en sectores silvoagropecuarios pesque^
ro y minero.

La fotografía aérea con que se inicié esta técnica fué la blan
co y negro, mejorando su utilidad con fotografías pancromáticas, de color,infrarrojo color y recientemente la técnica multiespectral que en síntesis
es obtener fotografías usando luz no visible, es decir, aquellas regiones

t

del espectro electromagnético que no son percibidas por los sensores huma nos.

En la elección del sistema de percepción remota influyen facto
res entre los cuales los de mayor ponderación, son:

- Definición de los requerimientos de información,, tipo, grado
de detalle y complejidad para los usuarios prioritarios.

- Estado de desarrollo económico y científico del país, lo que
determinara su capacidad para financiar la adquisición de

-

tecnología, su posterior procesamiento y utilización.

- Análisis de factibilidad técnica para determinar qué sensor
se adapta mejor a las necesidades segón sus características
funcionales, capacidad de interpretación de imágenes y capa­
cidad operacional, como limitaciones en aprovechar capacidad
instalada de sensores por falta de personal capacitado.

- Evaluación económica para cada caso, tomando muy en cuenta en
el análisis costo-beneficio, todas las ventajas, beneficios sociales que siempre están presentes en estos proyectos, crean
do algunos tipos de sensores más y/o mejor información utilizable.

Al analizar las alternativas de fotos deseables, resalta por
su mayor utilidad la fotografía fultibanda que en la región
de 0.73 a 0.95 micrones se ha demostrado como un excelente medio para detectar indicadores de gran valor para el desa rrollo silvoagropecuario, como:
- Perdidas de vigor interpretables (suelos poco aptos, falta
de agua, fertilización inadecuada, deficiencias de manejo,
ataques patógenos) a través del grado de pérdida de re  flexión identificable en las fotos.

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i

107,

I

?

\

t

SE G U N D A PARTE

LA

INFORMACION

SOBRE

PROCESAMIENTO,

RECURSOS NATURALES,

CENTROS DE
USUARIOS

INFORMACION,

GENERACION,
USOS Y

INDICE

SEGUNDA PARTE

PAGS.
LA INFORMACION GENERADA POR LAS INVESTIGACIONES SOBRE RECURSOS
NATURALES

1

1.1. Suelos

1

1.1.1. Levantamiento de Suelos, escalas empleadas e Información
resultante
1.1.2. Estudios básicos de suelos - Los Parámetros Edafológicos
1.1.3. Estudios Interpretativos
1.1.3.1. Clases de Capacidad de Uso
1.1.3.2. Aptitud de los Suelos para cultivos

1.2. Hidrología
1.2.1. Niveles Alternativos de Investigación

1
5
21
23
27

29
29

1.2.2. Principales tipos de Proyectos que requieren Información
Hidrológica

32

1.2.3. Información Hidrológica - Requerida

32

1.2.4. Análisis de la Información Requerida

33

1.3. Climatología

44

1.3.1. Introducción

44

1.3.2. Escalas Alternativas de Investigación

46

1.3.3. Variables estudiadas

48

1.3.4. Metodología de Trabajo

53

1.3.5. Distritos Agroclimáticos

55

1.4. Vegetación Natural
1.4.1.

Escalas Alternativas

71
71

1.5.

Recursos Forestales

73

1.5.1. Escalas Alternativas de Levantamientos

73

1.5.2. Variables Investigadas

75

2.- PRESENTACION Y PROCESAMIENTO DE LA INFORMACION SOBRE RECURSOS NATURALES

77

2.1.

La Situación Actual

77

2.2.

Teorías y Conceptos sobre Banco de Datos y Sistemas de Información

2.3.

Estructura de un Sistema de Información

83

2.4.

Construcción de un Banco de Datos

86

2.5.

Utilización del Sistema

1

80

95

3.- DEMANDA Y OFERTA DE INFORMACION
3.1.

Centros de Información de Recursos Naturales

103

3.2.

Los Usuarios y Características de la Demandade Información

107

4.- EL FUTURO DE LOS RECURSOS NATURALES
4.1.

110

4.1.1.

Sobrepoblación y deterioro

110

4.1.2.

4.2.

Sobrepoblación y medio ambiente

Políticas de Uso y Conservación de R.Naturales

113

Incrementos de la Capacidad Productiva

117

4.2.1.

Intensificación del Uso de losRecursos

117

4.2.2.

Las Tecnologías del Futuro

120

BIBLIOGRAFIA DE PARTE II

125

1.- LA INFORMACION GENERADA POR LAS INVESTIGACIONES SOBRE RECURSOS NATU­
RALES. -

Este capítulo está referido al contenido, metodologías, co
múnmente usadas, clasificaciones más importantes, parámetros básicos genera^
dos, grados de detalle y utilidad principal de los estudios e investigacio­
nes sobre los recursos naturales de suelo, agua, clima, vegetación natural
y bosques, presentados en forma esquemática y resumida.

1.1. SUELOS.-

1.1.1. LEVANTAMIENTOS DE SUELOS, ESCALAS EMPLEADAS E INFORMACION RESULTANTE.-

La mayoría de los levantamientos de suelos realizados en America Latina han utilizado las clasificaciones definidas en el U.S. Soil
Survey Manual, en fases, tipos y series de suelos.

La cantidad de detalles, el tiempo disponible y los fondos
asignados definen por lo general la clase de mapa o levantamiento de suelos,
a saber:

(9)

a) Levantamientos y mapas esquemáticos o e m i g r a t o r i o s :

Es un mapa muy generalizado y muestra las diferencias más
importantes de los suelos de una zona

de cierta extensión,

como antecedente fisiográficos, topográficos, geológicos,de
clima y vegetación.

Por lo general se utilizan escalas de 1:1.000.000 o más pe­
queñas .

Se basan en interpretaciones de fotografías aereas en pe —
queñas escalas y/o de imágenes de satélites, con muy peque^
ño apoyo de terreno.

Generalmente basta con la asesoría -

de un edafólogo conocedor de la zona en estudio.

Se trata de zonas muy extensas y su uso principal está

en

seleccionar áreas que ameriten estudios más intensivos

de

suelos.

b) Levantamientos y mapas de suelos a nivel de Reconoci
miento:

La gran mayoría de los levantamientos de reconocimiento se
presentan en mapas a escalas de 1:100.000 ( raras
1:250.000) a escalas de 1:30.000.

veces -

Se aplican a áreas

aún

extensas donde mapas exploratorios indican que el uso ex tensivo puede o debe ser cambiado a intensivo.

Identifi -

can suelos de aptitud forestal, ganadero, cultivos anuales
y cultivos permanentes. De utilidad en planificación regio
nal y generación de políticas agropecuarias, al identifi car áreas con problemas de manejo, vulnerabilidad a ero
sión, ubicación a estaciones experimentales, agroindus
trias importantes y otros.

Permite identificar y delimi -

tar las áreas que necesiten estudios más detallados de sue^
los,indicando objetivos específicos y escalas más adecúa das.

Los suelos son estudiados ya a nivel de series, sobrepasan
do el nivel de asociaciones característico de estudios ex­
ploratorios .

c) Levantamientos y mapas a Nivel Semidetallado y Detallado

Mapean suelos delimitando claramente fases o tipos.

Las es

calas utilizadas son de 1:20.000 o mayores utilizando fotos
aéreas de esa escala con intensivo apoyo de terreno en c a U
catas y descripción de los parámetros y estructura del Sue­
lo.

Se utilizan para planificación final de proyectos de inver­
sión, para determinar aptitudes a nivel de predios o peque­
ñas áreas, para proyectos de

mejoramiento o ampliación

de

regadío y/o drenaje como casos en general.

Se incluye un listado de la utilización más frecuente que se le ha dado a este tipo de estudios:

- Adaptación de nuevas especies o variedades en cultivos.
- Introducción o mejoramiento de tecnologías y manejo más a
vanzado.
- Programas de extensión o difusión de nuevas técnicas.
- Experimentación e investigación agropecuarias sobre tipos
precisos de suelos para poder ser extendidos a suelos se­
mejantes.
- Clasificación y determinación de capacidad de uso con fi­
nes tributarios y de mejoramiento de la productividad.

- Proyectos de colonización agrícola.
- Hacer más diáfano el mercado de la tierra para fines pro­
ductivos .
- Contribuir hasta el nivel de factibilidad en proyectos de
instalación de nuevas agroindustrias y/o ampliación de
las existentes.

Proyectos de control de inundaciones, drenaje, Sistema
de Riego, erosión y su evaluación.
Equivalencia en suelos de diversas regiones y países,para transferencia tecnológica eficiente.
Estudios para fertilizaciones ajustadas.
Determinación de distritos edafoclimáticos.
Estudios de aptitudes de suelos para rubros y para á
reas determinadas.
etc.

1.1.2. ESTUDIOS BASICOS DE SUELOS - LOS PARAMETROS EDAFOLOGICOS.-

El número de propiedades edafológicas o parámetros nece^
sarios para ajustados diagnósticos de calidades y aptitudes de suelos, son
aproximadamente veinte. La descripción más aceptada por las diferentes es­
cuelas nacionales, es la contenida en el Manual de Levantamiento de Sue los del Departamento de Agricultura - USA.

Lo anterior no quiere decir que para cada caso de diag­
nóstico de potencialidad o para estudios interpretativos determinados, sea
necesario el conocimiento de todos ellos.

Muchas veces, para áreas res

tringidas o aptitudes específicas, bastará saber las características de cin
co o seis parámetros para lograr objetivos prácticos de aplicación.

Con mayor razón aún, si los parámetros estudiados son incorporados en memorias de computador, donde constituirán la base para

-

gran número de interpretaciones que se irán requiriendo y que, lógicamente
trascenderán al conocimiento del recurso suelo, enriqueciendo el diagnósti^
co con información de clima, agua y de otros recursos productivos.

Para una cabal utilidad, los parámetros edafológicés de^
ben indicar rangos de variación para cada característica estudiada y no s 5
í
lo la presencia o ausencia de ella.

Habitualmente ello se expresa por sím

bolos convencionales para las escalas de rangos.

A continuación se resumen las características y rangos
de los parámetros fundamentales.

1.1.2.1.

PROFUNDIDAD EFECTIVA DEL SUELO.-

La profundidad efectiva o disponible es la sección donde
las raices de las plantas pueden penetrar efectivamente y donde se almacena
el agua y nutrientes para la vida vegetal.

Se mide en función de la existencia de un cuerpo o cajas
que mecánicamente impide o limita el desarrollo radicular, como: cualquier
tipo de roca, tosca, hardfan, fragipan, duripan, ripio, horizontes petrocál^
cico, de fierrillo, arcilloso o mal estructurado, entre los más frecuentes.
Es conveniente indicar el tipo de material que impide el arraigamiento

por

su influencia en los atributos del suelo.

La clasificación más usual de la profundidad del suelo,
es la siguiente:
Suelo muy delgado

de 0

a

0,25 m

Suelo delgado

de 0.25

a

0.50 m

Suelo Mediano o moderado

de 0.50

a

0.90 m

Suelo Profundo

de 0.90

a

1.50 m

Suelo Muy Profundo

más de 1 ,50 m

1.1.2.2.

TEXTURAS DEL PERFIL.-

Es la proporción en que se encuentran las diferentes paj:
tículas que conforman el suelo en los horizontes del perfil.

La textura su

perficial se refiere a los primeros viente centímetros del suelo.

La textura de los horizontes de un suelo es determinada
a partir de observaciones de campo y revisada en laboratorio mediante anál_i
sis físico-mecánico.

Las partículas básicas, cuya proporción determina una
textura son: arena, limo y arcilla.

La textura se expresa en rangos que agrupan dos o más
combinaciones y proporciones en que entran las partículas, nombrándose en primer término aquellas partículas presentes en mayor proporción, así tene­
mos:

Textura muy fina

= Arcilla densa o arcillosa pura.

Textura fina

= Arcillo-limosa y arcillo-arenosa.

Textura moderadamente

fina

= Franco-arcillo-limosa; Franco arcillosa y
Franco arcillo-arenosa.

Textura media

= Franco-limosa; Franco y Franco-arenosa fina.

Textura moderadamente

gruesa = Franco-arenosa-fina; Franco arenosa y Franco
arenosa gruesa.

Textura gruesa

= Areno-franco muy fina; Areno-franco fina; Are^
no francosa; Areno-francosa gruesa; Arenoso fina o muy fina.

Textura muy gruesa

= Arenosa media y arenosa gruesa.

A la clasifiación anterior se suele agregar una textura orgánica, donde prime este tipo de materia.

1. 1.2.3.

PERMEABILIDAD.-

Es la capacidad del suelo de transmitir agua o aire y
se mide en volocidad de infiltración del agua, en centímetros por hora.
En observaciones de campo, puede ser apreciado por ciertas característi­
cas físicas del suelo, como textura, estructura, porosidad y horizontes
compactados.

Las denominaciones de los distintos grados de permea­
bilidad se expresan segón la velocidad de infiltración del agua.

A con­

tinuación se indica un resumen de la escala generalmente aceptada:

GRADOS DE PERMEABILIDAD

VELOCIDAD DE INFILTRACION
________ cm/hora__________

Muy lenta

Menor de 0.127

Lenta

de 0,127 a 0.5

Moderadamente lenta

de 0.5

a 2.-

Moderada

de 2

a 6.35

Moderadamente rápida

de 6.35

a 12,7

Rápida

de 12,7

a 25.—

Muy rápida

Mayor de 25

1.1.2.4.

CAPACIDAD DE HUMEDAD APROVECHABLE.-

Es la capacidad del suelo para almacenar agua utilizable por las plantas, es decir, es la diferencia existente para un suelo,
entre la capacidad de campo y el porcentaje de marchitez permanente. Se diferencia el concepto del de suelo mojado que se aplica al suelo que contiene más agua que su capacidad de campo y por tanto percola o de
ja escurrir agua.

1.1.2.5.

REACCION DEL SUELO.-

Indica la intensidad de acidez o alcalinidad de un sue­
lo, lo que es importante no solamente porque diferentes cultivos se adap tan y producen más en determinados rangos de acidez o alcalinidad, sino
porque otras cualidades del suelo pueden ser inferidas de ella.

Normalmente se expresa en P.H., que es el logaritmo de­
cimal con signo negativo de la concentración del ion hidrógeno.

El P.H. 7 es neutro y la siguiente es la pauta para in­
terpretar el P.H. de un suelo:

REACCION DEL SUELO

P.H.

Fuertemente ácido

Menor de

5,0

Moderadamente ácido

de 5,1 a

6,5

Neutro

de 6,6 a

7,3

Moderadamente alcalino

de 7,4 a

8,5

Fuertemente

Mayor de

8,5

alcalino

Por lo general, los horizontes superficiales de ion sue­
lo son más ácidos que el subsuelo en razón a los ácidos orgánicos de la ma
teria orgánica que se incorpora al suelo.

1.1.2.6. DRENAJE NATURAL.-

Se refiere al tiempo que demora un suelo en eliminar el
exceso de agua.

Está íntimamente relacionada con la permeabilidad y el e£

currimiento superficial.

Generalmente se separan seis clases de drenajes en las descripciones de perfiles de suelos, las que se listan a continuación, in cluyendo su principal característica distintiva:

CLASE DE DRENAJE
Drenaje Excesivo

CARACTERISTICAS
El agua es muy rápidamente eliminada del per
fil.

Bien Drenado

Los suelos retienen insuficiente hume-

El agua se elimina con facilidad, pero no rá
pidamente.

Mantiene una humedad óptima para

el crecimiento de las plantas.
Moderadamente Drenados.

El agua se elimina del suelo con cierta len­
titud.

Generalmente se encuentra un horizon

te de lenta permeabilidad o un nivel freáti­
co que mantiene saturado el suelo por perío­
dos algo prolongados.
Drenaje Imperfecto

El agua es eliminada lentamente y permanecen
mojados por apreciables períodos de tiempo.
Por lo general hay un horizonte de muy lenta
permeabilidad en el perfil y/o un alto nivel
freático.

Pobremente Drenados

El agua es removida tan lentamente que el
suelo permanece mojado gran parte del año. Son suelos grises con moteados superficiel y
en subsuelo.

Muy pobremente drenados

Suelos con sobresaturación casi permanente en todo su perfil.
deras

Solamente aptos para pra

con especies resistentes o bien solo

en Primavera y/o Verano.

1.1.2.7.

CONTENIDO EN NUTRIENTES.-

Se expresa en general centrándose en el contenido de Ni
trógeno, Fósforo y Potasio en el suelo.

Se investiga el contenido para cada -

serie de suelo y son de importancia para determinar fertilidad.

Los nutrien -

tes se expresan como contenido total o como contenido en N, P y K asimilable.

El análisis de suelos para determinar dosis y tipo de fertilizaciones ha ido perdiendo importancia con el perfeccionamiento del meto
do de análisis foliar que determina carencia de nutrientes en la planta.

1.1.2 .8.

MATERIA ORGANICA.-

El porcentaje de materia orgánica de un suelo varía am­
pliamente, así como tambiÓn el tipo, la calidad y estado de la misma.

Depende

básicamente de clase de suelo, del uso dado anteriormente y del clima predomi­
nante en el lugar.

Normalmente la mayor cantidad de materia orgánica se en
cuentra en el horizonte superficial y va decreciendo hacia los horizontes

más

profundos.

No es fácil y exacto determinar el contenido de materia
orgánica a simple observación, pero se puede emplear como criterio para distiii
guirla, el color del suelo, esponjosidad del mismo, la mayor o menor tendencia
a formar costras superficiales, la existencia y/o abundancia de macrofauna,etc.

1.1.2.9.

PEDREGOSIDAD.-

Se refiere a la presencia de gravas y piedras en la su­
perficie, denominándose gravas a los clastos de 2 a 7,5 cm y piedras a las
de 7,5 a 15 cm de diámetro.

La mayor o menor cantidad de ellas puede limitar en for
ma grave el empleo de maquinarias, afectar la fertilidad y reducir la capaci dad de retención del agua aprovechable en los suelos.

Los grados de pedregosidad se determinan por porcentaje
de clastos entre 2 y 15 cms. de diámetro, aunque las clases de pedregosidad abundante o muy abundante pueden incluir clastos mayores de 15 cms.

% DE PEDREGOSIDAD

CLASES
Sin pedregosidad

Menos de 5%

Ligera pedregosidad

No interfiere las labores, pero rebaja la aptitud del suelo entre 5 y 15%.

Moderada pedregosidad

Limitante para cultivos escardados y riego
por surcos.

Abundante pedregosidad

Entre 15 y 35%.

Seria limitante para cultivos en general.
Entre 35 a 50%.

Muy abundante pedregosidad

Impide cultivo del suelo.

Sobre 50%.

1.1.2.10.

PENDIENTE.-

La pendiente tiene diferente significación para el uso
y manejo de un suelo, según sea la susceptibilidad de éste a la erosión.

Así

en suelos estables o poco susceptibles, los márgenes considerados son más am­
plios que en suelos erosionables.

Un suelo altamente arcilloso puede incluso

beneficiarse con una pendiente suavemente ondulada, ya que ello contribuye
un mejor drenaje.

a

En suelos planos las arcillas aumentan de volúmen con la -

llegada de las lluvias e impiden el paso del agua a través del perfil, mante­
niéndose gran parte del invierno anegados con serio resentimiento de su pro ductividad.

Según la susceptibilidad o erosionarse de los suelos,se pueden distinguir dos clases en las pendientes simples, medidas estas per­
pendicularmente a las curvas de nivel:

CLASE DE PENDIENTE

SUELOS NO EROSIONABLES
PORCENTAJE

SUELOS EROSIONA
BLES.PORCENTAJE

Casi plano

0 - 2

0 -

1

Ligeramente inclinado

0 - 2

1 -

3

Suavemente ondulado

2 - 8

1 -

4

Moderadamente ondulado

8-15

4 -

8

Fuertemente ondulado

15-30

8 - 15

Escarpado

30 - 50

15 - 30

Muy escarpado

Más de 50

Más de

1.1.2.11.

EXPOSICION DE LA PENDIENTE.-

Es un factor cuya influencia en la aptitud y potencia­
lidad de los suelos tiende a subestimarse.

Tiene muy marcada validez con

la

propensión a la erosión, ya que determinadas exposiciones presentan en cada región una evolución diferente de los suelos, distinta composición y grado de
cobertura de la vegetación, el contenido en humedad y de materia orgánica tam
bien varía ampliamente, y todo ello determina suelos más o menos delgados, in
temperizados y erosionables.

Las laderas más asoleadas, por lo general con exposi ción poniente, son casi siempre más secas, desprovistas de vegetación protec­
tora, más afectadas por lluvias y escurrimientos que las laderas sombrías que
guardan mayor humedad y vegetación por el rocío nocturno y su menor exposi
ción a la radiación solar intensa.
diferencias entre exposiciones.

Según las regiones, hay también marcadas

Las que miran al norte en el hemisferio bo -

real y las pendientes que dan al sur en el austral, son más sombreadas, húme­
das y con más vegetación y suelos más profundos.

1.1.2.12.

EROSION.-

Es el movimiento y arrastre de las partículas del sue­
lo por los agentes naturales, como viento, agua, hielo, favorecidos o no
la acción del hombre.

por

La observación de la erosión inducida o favorecida por

el hombre, que es una erosión acelerada, puede dar una estimación aproximada
de los cambios y daños que se han producido o se están operando en el suelo,
indica daños predecibles para el futuro y revela aproximadamente como va apa­
reciendo el suelo original.

Como es difícil comparar un suelo erosionado con

un suelo equivalente virgen, se estima la erosión a través de pérdida de fer­
tilidad, estructura de la cubierta, cambios de color y la cantidad, frecuen cia y magnitud de indicadores directos de erosión, como el arrastre superfi cial y las zanjas.

14.

Las categorías generalmente usadas son:

EROSION DE MANTO:
- Erosión No aparente:

Circunscrita a regiones planas o casi planas. Es im
posible determinar el proceso erosivo con exactitud.
El porcentaje de suelo perdido es inferior al 20%.

- Erosión Ligera:

Se aprecian y a algunos pedestales de erosión, prer
sencia de piedras en la superficie, cambios en el

t
-

color, diferencias en composición y desarrollo de *
la cubierta vegetal.

El suelo perdido puede ir del

20 al 40%,

- Erosión Moderada:

A la acentuación de las características señaladas,
se agrega la aparicicLón del subsuelo en ciertas á «
reas,

- Erosión Severa:

Se puede indicar que sólo pequeñas áreas presentan
el horizonte superior ya erosionado y el subsuelo es
visible, la vegetación muy afectada y todos los indi^
cadores de erosión de manto están presentes.

Pérdi­

da del 60 al 80% del suelo.

- Erosión Muy Severa:

Sólo restan retazos que demuestran la existencia an­
terior de suelo.
algunas

Sólo se presenta el subsuelo y

en

áreas ya está visible el material de origen

El porcentaje de suelo perdido es más del 80%,

B. EROSION DE ZANJAS:

Zanjas Ocasionales no profundas:
Se producen en forma esporádica en ciertas zonas por ca
nalización y concentración de flujo de aguas.

Actúan -

como drenes muy efectivos en áreas ganaderas, desecando
las muy rápidamente.

Se podría considerar como zanjas

ocasionales a no más de una o dos zanjas no profundas por hectárea.

Zanjas frecuentes y profundas:
Area de zanjas frecuentes se estima cuando se las en
cuentra cada 10 ó 20 metros.

Debe observarse si se en­

cuentran en actividad y si son cruzables por implemen tos de labranza para ajustar un diagnóstico y su poste­
rior control.

Zanjas muy frecuentes:
Es tm área totalmente cubierta de zanjas.

En la mayoría de los casos se van a encontrar erosión de manto y de zanjas en el mismo suelo.

Para apreciar

el grado de actividad de la erosión, el indicador prin­
cipal es la mayor o menor cobertura vegetal y el vigor
de su desarrollo.

1.1.2.13.

MOJADURA.-

Para diferenciar el concepto de mojadura del de humedad,
se dice que mojado es el suelo que contiene más agua que su capacidad de campo,
húmedo corresponde más bien al agua que las plántas utilizan.

El suelo mojado

percola, y al apartarlo con la mano, deja escurrir agua.

GRADOS

CARACTERISTICAS

Ligeramente mojado

El crecimiento de cultivos se afecta débilmente.
El período de siembra se retrasa en una semana.

Moderadamente mojado

Crecimiento algo más afectado y el retraso se esti­
ma de una semana a un mes.

Muy mojado:

Cosechas seriamente afectadas y retraso de siembra
en más de un m e s .

Extremadamente mojado:

Pantanos, ñadis, puquios, sualves, vegas húmedas
otros nombres en diferentes países.

y

No prosperan -

cultivos ni pastos mejorados.

1.1.2.14

SALINIDAD.-

Es la acumulación de sales en el perfil del suelo.

Ge­

neralmente predominan las sales de calcio, en especial cloruros y sulfatos (ál^
calis blancos).

Se resume a continuación una dosificación de grados
salinidad y características predominantes).

de

Salinidad ligera

Ligeras limitaciones en rendimientos y en posibili­
dades de rotación de cultivos.

Salinidad moderada

:

Cosechas y rotaciones afectadas moderadamente.

Salinidad severa

: Rendimientos y posibilidad de rotaciones severamen­
te limitadas.

Escasos cultivos resisten y con esca

sa producción.

Salinidad muy severa

: Solamente prosperan plantas tolerantes casi siempre
no útiles.

1.1.2.15.

ALCALINIDAD.-

Algunos edafólogos
los salinos.

unen su clasificación con los sue -

En los alcalinos el complejo de absorción está saturado con elio

(álcalis negro) y daña profundamente la estructura del suelo.

Los grados de alcalinidad: ligera, moderada y severa in
dican que las propiedades del suelo están afectadas en forma débil, media o se^
riamente.

Las plantas que crecen en suelos salinos se ven afecta^
das en su sistema radicular y reducen absorción y transpiración.

La planta

mantiene una concentración osmótica similar o inferior a la del agua que dispo
ne.

Por eso los suelos salinos se consideranfisiológicamente secos aunque -

estén mojados.

Para tratar suelos salinos y alcalinos se debe conocer
no sólo el contenido en sales sino el tipo de éstas, ya que procesos de lava dos sin esta información puede empeorar la situación al lavar sales de calcio
dejando al ion sodio que comande, con grave deterioro del suelo y cultivos.

1.1.2.16,

INUNDACIONES,-

Corresponde al período de tiempo en que el agua perma­
nece sobre el suelo.

La falta de estabilidad en el régimen de las aguas de -

los ríos y esteros produce, en grandes sectores, inundaciones de suelos bajos
y terrazas aluviales.

Se reconocen tres clases:

- Ocasionales y/o de corta duración

Atrasa época de siembras y labo
res y daña ocasionalmente los cultivos.

- Frecuentes y/o de baja duración

Limitación fuerte de rotaciones
y considerable daño a cosechas.

- Muy frecuente y/o de muy larga duración

1.1.2.17.

No apta para cultivos.

CLASE DE MATERIAL SUBYACENTE.-

Diversas clases de materiales, consolidados, o no, com
ponentes de origen del suelo o no, y que estén colocados a menos de 1.20 m de
profundidad, frecuentemente afectan las características básicas del suelo, c£
mo fertilidad, características hídricas, permeabilidad, profundidad, etc.

Se clasifican según el material subyacente y debe ind_i
carse la profundidad en que se les encuentra.

Entre estos materiales tenemos

Rocas cristalinas, trumaos - rocas metamórficas, areniscas, rocas sedimenta rias, materiales glaciares, turbas, toscas (hard pan), terrazas marinas o la­
custres, clay-pan, gravas y piedras.

1.1.2.18.

POSICION GEOMORFOLOGICA.-

Dice relación con el material de origen del suelo y de
las condiciones y duración de la evolución geológica y pedológica.

Las formas más generalmente reconocidas son:

- Terrazas aluviales

- Terrazas bajas formadas por ríos o esteros.

- Terrazas Remanentes

- Terrazas altas con suelos generalmente desa.
rrollados.

- Lacustrinos

- Originados por sedimentación muy lenta

de

texturas finas o muy finas.
- Terrazas fluvioglaciales

- Origen en materiales fluvioglaciales.

- Terrazas Aluvio-coluviales

- Suelos de plano inclinado con depósitos
transportados por agua.

Presentan gravas y

piedras.
- Terrazas Marinas

- Distintos grados y texturas que cubren mat£
riales u origen marino.

- Piedmont

- Suelos inclinados al pie de laderas montaño
sas formadas por sedimentos de posiciones más altas.

- Lomaje

- Originadas a partir de planicies en posición
alta, afectadas y erosionadas por el agua.

- Cerros

- Topografía fuertemente ondulada sean de ce­
rros, islas o de cordilleras.

- Altiplano

- Suelos de planicies altiplánicas.

- Dunas

- Acumulaciones de arenas por el viento, con texturas moderadamente gruesas o gruesas.

ESTUDIOS INTERPRETATIVOS

1.1.3

Son clasificaciones tecnológicas hechas para objetivos específi­
cos en base a los reconocimientos de suelos, interpretando sus característi­
cas o parámetros edafológicos y de cualidades inferidas de ellos.
mente tienen

No sela -

una finalidad específica sino que también una clara limitación

ya que están supeditados a calidades de otros recursos, a determinadas cond_i
ciones económico-sociales y a la tecnología aplicada en ese momento.

Si hay

cambios significativos en estas condiciones, deberán reinterpretarse los es­
tudios

básicos y sus parámetros edafológicos para ajustar él o los estudios

interpretativos.

La permanencia de los estudios básicos es pues, bastante -

mayor.

Los estudios interpretativos pueden estar adaptados a varias fi­
nalidades, siendo la principal y con mucho, la más usada, el estudio de capa­
cidad productiva de la tierra que determina su uso potencial.

Se efectúan -

también para determinar aptitud de la tierra o adaptación de determinados cul
tivos que está siendo cada vez más solicitado, estudios que determinan grado
de productividad, proponsión a la erosión, factibilidad para riego y/o drena­
je, riesgos a inundaciones y otros fines aún más específicos.

Los estudios interpretativos son de valor más limitado en la medi^
da que las regiones donde se aplican difieren en condiciones generales y eco­
nómico-sociales y en niveles tecnológicos de su agricultura de donde provie nen los estudios básicos.

Además están más o menos influenciados por crite -

rios técnicos de los profesionales que lo realizan.

El sistema de clasificación de la capacidad productiva de la tie­
rra o estudio decapacidad de uso

más extensamente aplicado en Latinoaméri­

ca, siendo este amplio uso una ventaja adicional a su valor intrínseco y meto^
dológico, es el propuesto por el Soil Conservation Service de los Estados Uni^
dos.

21.

Agrupa los suelos en ocho clases, siendo
mas

la primera la que tiene

usosposibles y la ocho donde menos usos son factibles.

De igual modo

las limitaciones y riesgos para uso agrícola se hacen progresivamente mayo res de la primera a la octava clase.

Atendiendo a los mayores riesgos de cadaclase, éstas se dividen
en cuatro subclases, a saber: con símbolo e riesgo

de erosión por agua y -

viento; w limitaciones por drenaje pobre o inundaciones; s deficiencias
intrínsicas del suelo, como: suelo delgado, pedregosidad, salinidad, baja ca_
pacidad de retención del agua, etc.; y c limitaciones impuestas por el cli^

ma.

Las subclases se encuentran a su vez divididas en unidades de capacidad de uso.

Las características de clases, subclases y unidades de capacidad
productiva o de uso se resumen a continuación:

CLASES DE CAPACIDAD I® USO

1.1.3.1

GRUPO DE TERRENOS ARABLES (CLASES I A IV).

DEFINICIONES SINTETICAS

CLASE I.-

APTA PARA TODO CULTIVO.-

SIN RESTRICCIONES.-

Suelos planos o casi planos (menos de 5% de pendiente), más de 1,20
metros de profundidad, alta fertilidad, drenaje bueno, sin peligro de inundacio
nes y no erosionables.

Pueden ser cultivados sin riesgos con sistemas corrien­

tes, produciendo cosechas altas o muy altas en la región.

Aptos para todo cul­

tivo en suelos bajo riego y para todo cultivo escardado y cereales en condicio­
nes de secano por no tener períodos de sequía mayores de un mes.

CLASE II.-

APTA PARA TODO CULTIVO CON CIERTAS RESTRICCIONES.-

Suelos de pendientes suaves, profundidad mediana, fertilidad mode­
rada o buena.

Pueden ser cultivados con métodos de protección de fácil aplica,

ción y sujetos a moderados riesgos y limitaciones para su uso.

Las caracterís^

ticas restrictivas más comúnmente consideradas son:
Pendientes suaves (hasta un 8%); moderado riesgo a erosión; profundiadd de 0,6
a 1 m . , alcalinidad y/o salinidad moderada; Texturas favorables o débilmente 1
fectadas; inundaciones ocasionales y/o de muy corta duración; drenajes de fá cil económica aplicación; moderados cuidados en el manjeo, riego y fertiliza ciones.
Aptas para cereales y con moderadas limitaciones para chacras en secano por efecto de heladas o sequías algo prolongadas.

Cosechas moderadas o buenas.

CIASE III.
Suelos que producen rendimientos moderadamente buenos mediante ad£
cuada rotación y tratamientos intensivos de manejo a causa de severas restric­
ciones de uso y/o de severos riesgos de daños por limitaciones permanentes.
Las restricciones más frecuentemente encontradas son:
Suelos delgados (menos de 0,6 m ) , muy secantes (arenosos o gravo sos que descansan en material similar), pendientes relativamente pronunciadas
(moderada ondulado), muy erosionables, excesiva humedad y/o riesgos de inunda­
ciones frecuentes o prolongadas, fertilidad inherente baja (necesitan uso con­
tinuo de fertilizantes para asegurar rendimientos medios), permeabilidad de
lenta a muy lenta, afectos a sequías y/o heladas que afectan seriamente el cul^
tivo de chacras y moderadamente el de cereales.

En resumen, necesitan métodos intensivos de manjeo, de uso de agua
de riego, empleo de fertilizantes y frecuentemente trabajos de habilitación de
suelos como despedregamientos y drenajes.

CIASE IV.-

En general no aptos para cultivos escardados, ocasionalmente para
cereales con manejo cuidadoso.

Sus limitaciones más frecuentes son:

Fuertemente inclinados, muy erosionables en cultivos normales, fer_
tilidad baja, rendimientos bajos, aptos para forrajeras o para cereales en ro­
taciones amplias y cuidadoso manejo, nivel freático muy alto, mala textura
(muy arenosos o muy arcillosos), frecuentes riesgos de inundaciones y/o larga
duración de ellas, suelos muy delgados (menos de 0.25 m ) .

GRUPO DE SUELOS NO ARABLES

CLASE V .-

Sin otra limitación para uso de praderas o forestales que un buen manejo.

Suelos con poca pendiente pero con severas restricciones de clima. Su­

jetos a inundaciones frecuentes y prolongadas, excesiva salinidad, demasiado hü
medos o pedregosos para ser cultivados.

CLASE V I .-

Tierras solamente aptas para praderas o forestales en razón a su a^
ta pendiente (más de 15%) , susceptibilidad a erosión, alta salinidad - alcalina^
dad, suelos delgados, limitaciones climáticas u otras características desfavora^
bles que impiden su cultivo en forma permanente.

En climas lluviosos, son hab_i

tualmente más rentables en producción de madera aserrable que en ganadería.

Su

riesgo a la erosión obliga a estrictas prácticas de manejo.

CLASE V I I .

Suelos igualmente aptos para praderas o forestales, pero con mayo res limitaciones o riesgos, habitúa.lmente por: suelos muy delgados, pendientes
escarpadas, secantes, ya con erosión severa o condiciones de alta alcalinidad.
Requieren muy cuidadoso manejo.

En zonas semiáridas y aún subhúmedas su uso ga

nadero es temporal y la forestación se restringe a las áreas más favorecidas.

CLASE VIII.-

Suelos sin uso agrícola.

Solamente utilizables para resguardo de

la vida silvestre, recreación y/o protección de hoyas hidrográficas.

Limita­

das permanentemente en su uso por clima, pendientes escarpadas, dunas estéri­
les, suelos en avanzada etapa de destrucción por erosión, etc.

Como quedó expreso, cada clase puede dividirse en las cuatro sub­
clase definidas y cada una de éstas en unidades de capacidad de producción.

Estas últimas son divisiones más específicas y detalladas, sola mente útiles en estudios detallados de suelos y de aplicabilidad en predios o
fincas determinados.

Son agrupaciones de suelos de características intrínsi-

cas muy similares, con aptitudes muy semejantes para desarrollo de cultivos y
con respuestas casi iguales a las mismas prácticas de manejo.

1.1 .3.2.

Aptitud de los suelos para Cultivos.
-

Consiste en correlacionar las exigencias establecidas por es­
tudios fenológicos para determinados cultivos en lo correspondiente a sue­
los y las características descritas en los levantamientos de suelos a ni vel de detalle o semidetálle.

Los diferentes cultivos tendrán necesidad de hacer este balan
ce en base a diferentes parámetros, balance que es efectivo y rápido si es_
tos parámetros están en memorias de computadores apropiados.

Este tipo de estudio es altamente interpretativo y exige una
base agronómica generalmente de gran especialización.

De mucha utilidad para proyectos de factibilidad en instala ción, ampliación de líneas de procesamiento de agroindustrias agropecua
rias, en proyectos de reasignación de recursos naturales y productivos

a

nivel de predios o de áreas de programas de créditos, extensión y capacita
ción, estudios de pronóstico de producciones, etc. etc.

1.1.3.3.

Estudios de Adaptación a Riego y Drenaje.-

Siendo el riego uno de los principales medios para elevar

la

producción agropecuaria en los países, los estudios interpretativos de sue^
los de adaptabilidad a riego, son uno de los más frecuentemente realizados.

Los estudios de riego y drenaje tratan de superar la limita ción de uso del suelo por contener exceso y carencia de humedad.

Ambos se

basan por lo general, en estudios interpretativos de capacidad de uso de los suelos, profundizando ználisis y estudios de las clases de suelos I, II y III, en el caso de riego y de la clase V para drenaje, si la limita ción determinante de esta última es el exceso de humedad.

En ambos casos

la clasificación referida es la explicada en párrafo 1.1.3.1.
diente al sistema del Depto. de Agricultura de los EE.UU.).

(correspon -

Hay también estudios de factibilidad para riego y drenaje,
en que por el nivel de gran detalle en las características hídricas y/o
topográficas necesarias y que no se encuentran en levantamientos norma­
les de suelos,

usan metodologías especiales.

La más utilizada es la -

del Bureau of Reclamation de los EE.UU.

1.1.3.4.

Grados de Productividad.-

No es sino una profundización de los estudios sobre capacjL
dad productiva de la tierra normalmente efectuados, estableciendo gra dos comparativos de productividad para cada clase de suelo contenido en
un levantamiento.

Son estudios interpretativos que necesitan de sólidos

conocimientos en agronomía, pedología y economía agraria, para ponderar
debidamente el peso de factores como tipos de cultivos con aptitud, y
grado de aptitud, niveles de manejo por clase de suelo, adaptación a mer
cados y otras razones de costo-beneficio.

1.1.3.5.

Estudios de Erosión.-

Se realizan dos tipos de estudios referentes a deterioro

-

del suelo por erosión, aquellos levantamientos que reflejan los grados de erosión ya sufrida en diferentes unidades de suelos, y el estudio ver
daderamente interpretativo que refleja la vulnerabilidad o propensión de
unidades de suelos a la erosión.

Esta última se basa en la interpreta -

ción de la estructura física del suelo y una evaluación del grado en que
pueden ser afectados por los agentes erosivos.

No son estudios frecuen­

tes y su uso más socorrido es para base de planes de defensa de hoyas hi_
drográficas o para evitar avances de procesos erosivos.

1.2.

HIDROLOGIA.-

1.2.1. Niveles alternativos de Investigación.-

En general, al igual que en otras investigaciones,se reconocen tres
niveles de investigación que van de un estudio general de una cuenca o sub
cuenca hidrográfica, al estudio detallado correspondiente al punto específico
en que se planifica y luego se diseña la obra de aprovechamiento de los recur
sos hidráulicos.

1.2.1.1. Etapa de Reconocimiento o Evaluación global de las Posibilidades

de

Desarrollo.-

El prjmer paso, en muchos casos, corresponde a la ubicación y reco­
pilación de la información estadística preexistente, así como el material car
tográfico del área en estudio.

La siguiente tarea, se trata de ubicar en una cuenca hidrográfica las concentraciones potencialmente más favorables de los recursos hidráulicos
disponibles.

Para este efecto, es suficiente, como primera aproximación, ope^

rar con la red básica de controles fluviométricos y con la red de estaciones
meteorológicas.

De no existir información hidrológica, deben emplearse in -

formación hidrometeorológicas de largo registro.

En esta situación se emplea el año como unidad de tiempo, y la re presentación cartográfica se hace en mapas 1:250.000 a 1:500.000 con curvas de nivel de 50 a 100 metros.Con base en esos antecedentes se realiza una eva­
luación espacial de las condiciones hidrológicas por medio de las siguientes
cartas:

1.

Mapa de isotermas medias anuales

2.

Mapa de isoyetas medias

3.

Mapa de isolíneas medias anuales

anuales
de escorrentía.

La escorrentía

inedia anual se obtiene a través de la expresión ge^

neral del balance hidrológico,

esto es la diferencia entre la precipitación

media anual y las pérdidas en igual período por evapotación.

Las pérdidas -

por infiltración en un período anual se compensan con los afloramientos.

1.2.1.2. Etapa de Prefactibilidad.-

En esta etapa, además de hacer una evaluación local muy aproximada
de la relación beneficio-costo, que implica un desarrollo específico de

los

recursos hidráulicos, se establecen las bases para la etapa siguiente.

Generalmente se recurre a este nivel en las investigaciones cuando
se cuenta sólo con datos hidrometeorológicos, principalmente pluviométricos,
y escasa y esporádica información fluviométrica.

En estas circunstancias, es aconsejable tomar precauciones muy con
servadoras durante la estimación de las disponibilidades de agua, condicio nes de estiaje y crecientes.

Ello se logra mediante la aplicación de coefi­

cientes bajos de escurrimiento a las precipitaciones cuando se evalúan dispo
nibilidades y sequías y fijación de condiciones extraordinariamente críticas
para las crecientes.

En esta etapa y con la información disponible, los cálculos sólo permitirán sacar conclusiones muy preliminares, que servirán para definir la
conveniencia de entrar o no a la etapa siguiente durante la cual se necesita
obtener una estimación más realista de las condiciones hidrológicas imperantes.

En esta etapa se definen las recomendaciones respecto a ubicación y
número de estaciones pluviométricas y pluviográficas, complementadas con re gistros hidrométricos, y a proporcionar información básica sobre las condicio
nes bacteriológicas, químicas y de sedimentación.
cia y característica de las observaciones.

Se fija también la frecuen

Lo usual es contar con registros de al menos cinto o siete años de
duración, lo cual permite obtener valores normales representativos y estable
con suficientes fluctuaciones estacionales como para poder correlacionarlos
y ampliarlos con otra estadística de mayor longitud.

También se recomienda

preparar un catastro de derechos de agua y llevarlo actualizado.

Por último

se señala el área para la cual se requiere contar con material aerofotograma^
trico, escala nó inferior a 1:30.000 y topografía con escala no inferior a
1:50.000 con curvas de nivel de 10 a 20 metros de intervalo.

1.2.1.3. Etapa de Factibilidad y Diseño.-

Las operaciones de esta fase se inician con la recolección y eva luación del material disponible y el preparado en la etapa anterior.

Los mosaicos aerofotogramátricos, sirven de base para la localiza­
ción de las principales concentraciones de agua freática ylos canales que componen el sistema de riego existente.

En esta etapa los estudios deben centrarse en el área de localiza_
ción de la obra hidráulica, captación o acumulador.

Las unidades de tiempo

se reducen, según la obra, a estimaciones semanales, diarias y horarias, en
zonas urbanas.
del proyecto

En esta etapa corresponde efectuar el diseño de ingeniería
y su evaluación económica detallada.

1 -2.2. Principales tipos de Proyectos que requieren información hidrológica.-

1.2.2.1. Uso del Agua para Fines Utiles:

- Abastecimiento de Agua Potable
- Regadío
- Generación de Energía hidroeléctrica
- Navegación.

1.2.2.2. Control o Regulación de las Aguas: •

- Control de Avenidas
- Drenaje de terrenos
- Puentes y alcantarillas en obras viales
- Redes de alcantarillados para la evacuación de aguas servidas.

1.2.2.3. Control de Contaminación:

1.2.3.

Información Hidrológica requerida.-

Para abordar estos proyectos es necesaria la siguiente información
hidrológica:

1) Demandas totales y temporales de Agua
2) Disponibilidades promedio de Agua
3) Disponibilidades mínimas de Agua
4) Determinación de los caudales máximos de las crecientes.
5) Determinación de los volúmenes de las crecientes.
6) Disponibilidades de Aguas Subterráneas
7) Evaluación de derechos de agua
8) Condiciones bacteriológicas del Agua
9) Condiciones Químicas del Agua
10) Análisis del sedimento en suspensión y de arrastre.

1.2.4. Análisis de la Información Hidrológica requerida en función de los
Proyectos de Abastecimiento de Agua Potable y de Regadío.-________

1.2.4.1.

Demanda Total y Temporal de Agua.-

La evaluación de la cantidad de agua que se requiere para un de^
terminado desarrollo se afina sucesivamente a medida que el estudio pasa
a través de etapas de prefactibilidad o etapas estimativas, o de factibi­
lidad, esto es etapas tendientes a demostrar si las obras se justifican o
no, hasta las etapas de proyecto definitivo, en la cual se diseñan las obras.

Sin embargo, los antecedentes que se requieren, difieren también -

según el tipo de proyecto de que se trate.

- Abastecimiento de Agua Potable.-

En sus etapas de prefactibilidad o estimativas, es necesario e^
tablecer la cantidad de agua que se necesita a lo largo de la vida útil del proyecto.

En esta etapa es suficiente expresar -

la demanda de agua en miles de litros diarios como consumo de un día promedio, tomando como base el crecimiento de la pobla ción y el aumento del consumo diario per cápita.

En estos últ_i

mos valores se debe ser realista, considerando el nivel de vida
de la población a beneficiar.

En etapas más avanzadas de diseño, en especial tratafidose de aducción y distribución, es necesario detallar más los cálculos.
Por ello se estima la demanda horaria para un día típico y para
el día de máximo consumo.

Para ello se distribuye en porcenta­

jes el valor de la demanda de un día promedio a lo largo del día
Será

necesario agregar a los valores de consumo una cierta can

tidad que compense las pérdidas en el Sistema de Aducción y dis^
tribución y en algunos casos una compensación de agua para qui£
nes habitan en la zona comprendida entre el lugar de captación

y la o las areas de distribución.

Por último, deben calcularse már

genes para afrontar emergencias como incendios, etc.

- Regadío.-

La función del regadío es suplir una cantidad tal de agua que pernú
ta compensar el déficit de las precipitaciones y mantener en el sue
lo un contenido de humedad que asegure un rendimiento óptimo a

las

cosechas de cada uno de los cultivos que se encuentran en el área del proyecto.

La demanda de agua para un proyecto de regadío se

compone de:

1. Del agua consumida en forma beneficiosa por los cultivos, mien tras pasan por las distintas etapas de crecimiento, para compen­
sar las pérdidas por transpiración y evaporación de las superfi­
cies del área de cultivo.

2. De los aprovechamientos no beneficiosos, y en las pérdidas que incluyen el derrame superficial y las percolaciones que se produ
cen en el área regada.

3. A la cantidad de agua que se pierde en el camino de aducción de^
de el lugar de captación hasta la entrada a los terrenos por re­
garse .

Para una investigación a nivel de Reconocimiento o Pfefactibilidad,
la demanda de agua para una determinada área de riego puede estimarse por com
paración con la precipitación, y el aprovechamiento del agua con algún proyec:
to de irrigación de alguna zona cercana.

Sin embargo en las etapas siguientes,

y en ausencia de estadística confiables de irrigación, es necesario evaluar los componentes antes señalados.

El primer componente se llama consumo neto de agua y corresponde
a las pérdidas por la evapotranspiración.

En aquellas zonas en que hay esca­

sa información, lo usual es estimar este componente a partir de las informa ciones climatológicas para cada uno de los cultivos existentes o previstos. U
no de los métodos que ha sido más aplicado últimamente es el de Blaney Crid dle, modificado por el U.S.D.A. Soil Conservation Service.

El segundo componente, o eficiencia de riego, depende fundamen talmente del sistema de riego que se recomienda adoptar y de la recuperación
de las aguas remanentes.

Una eficiencia de un 50 por ciento para una irriga­

ción superficial es un buen promedio.

El tercer componente, o eficiencia de conducción, se compone de
las pérdidas por infiltración en el canal y en las compuertas y por las pérdjl
das de regulación del sistema.

Sus valores dependen del tipo de revestimien­

to del acueducto, la longitud de éste, el tipo de compuertas y se expresan ge_
neralmente en porcentaje de la cantidad de agua por derivarse.

1.2.4.2. Disponibilidad Promedio de Agua.-

Este concepto incluye el análisis hidrológico de las disponibiljL
dades de agua medias anuales, medias mensuales y medias diarias con que puede
contarse, ya sea por medio de los escurrimientos superficiales o subsuperfi ciales o a través de las precipitaciones, a fin de permitir la comparación de
dichos valores con los resultados de los estudios de demanda.

Por tanto,

es

necesario ordenar los antecedentes hidrológicos en forma tal que se facilite
su comparación.

Cuando la información sobre caudales es limitada, o cuando el
tiempo disponible es escaso, en etapas preliminares de análisis, se recomien­
da efectuar una estimación regional o puntual del caudal anual disponible ocu
pando como base las estadísticas anuales de precipitaciones.

A partir de esta información,los valores de la escorrentía media
anual, se obtienen, mediante un balance hidrológico simple del tipo E=P-D,don
de E = escorrentía media anual; P= precipitación media anual y D= déficit
escorrentía o pérdidas.

de

Este último se compone principalmente de las pérdi -

das por evaporación y evapotranspiración, fenómeno que depende básicamente de
la temperatura del aire.

Cuando existe estadística limitada de caudales, puede ampliarse
esta información a base de las precipitaciones anuales, mediante una correla­
ción simple del tipo Q= a P + b.

El análisis de las disponibilidades de los caudales mensuales se
realiza,cuando

se cuenta con una buena estadística en caudales,

con base a u

na correlación múltiple, entre los caudales y los valores de la precipitación
del períódo (t) y de algunos períodos anteriores al vigente (t-1; t-2; etc.),
del tipo: Q = at1 + b (t-1) + ... + c.

Si no se cuenta con estadística algu­

na, de los caudales mensuales, en el área en estudio, sólo pueden hacerse es­
timaciones de escasa precisión, aplicando relaciones obtenidas en áreas veci­
nas, de condiciones climáticas, topográficas y geológicas similares.

La información obtenida de caudales, se gráfica en hidrogramas.
Estos hidrogramas se comparan con la demanda, del período analizado, anual

o

mensual, y es posible definir a simple vista la ubicación de los subperíodos
deficitarios y los excedentarios de agua.

En el caso de Proyectos de Regadío, debe definirse primero si la
demanda de

agua de los diferentes cultivos es satisfecha por las

precipitado

nes, por lo tanto, el análisis preliminar comprende dos fases:

En la primera fase, se determina si las precipitaciones medias
regionales anuales y mensuales son iguales o superiores a la demanda.
así, en principio, no se necesita el riego.

De ser

En caso contrario se entra en la

segunda fase en la que se definen los meses deficitarios y se analizan las
disponibilidades de los caudales promedios mensuales correspondientes a

-

los escurrimientos superficiales y subterráneos.’ A continuación se efec túa un análisis más detallado con base en las disponibilidades mínimas

de

agua.

De existir una fuente adicional de abastecimiento de agua,

si

un estudio económico indica la ventaja de ocuparla durante ciertos meses,
es necesario enfocar

un estudio de frecuencia o probabilidades de ocurren­

cia.

Cuando se trata de definir el efecto de operar una regulación
del agua o embalse, o cuando se efectúa un estudio de alternativas entre dos
o más fuentes de abastecimiento, se recurre generalmente a las curvas de du
ración general que muestran el porcentaje del tiempo en que un determinado
caudal o volumen correspondiente a una cierta unidad de tiempo es igualado
o superado, independientemente de la secuencia del tiempo en que se produ­
ce este hecho.

Si se estudia un embalse de regulación estacional o de tem

porada, tales curvas pueden prepararse con los valores medios mensuales.

Por último, para un proyecto de regulación diaria, o de capta­
ción con almacenamiento es necesario analizar la disponibilidad media dia ria.

Debido a la gran cantidad de valores que deben ser examinados, por lo

general se utiliza directamente la estadística de caudales medios diarios
conjuntamente con las curvas de duración general, preparadas para dichos va.
lores.

1.2.4.3. Disponibilidades Mínimas de Agua.-

Las investigaciones sobre las disponibilidades de las cantida­
des mínimas

de agua o el análisis de los períodos de estiaje o sequías son

necesarias para los proyectos de regadío y de regulación o de captación con
almacenamiento.

Para hacer el análisis de frecuencia de los gastos de estiaje,
es recomendable usar años climatológicos cuyo comienzo se fija en pleno in­
vierno o período lluvioso.

Se determina para cada año climatológico el va­

lor del caudal mínimo medio diario.

fcuego se promedian los caudales medios

diarios agrupados en grupos de 7, 30, 60, 120 y 183 días, Separando para ca^
da año el promedio mínimo.
intervalos de retorno Tr.

Para cada uno de estos valores se definen los
Los valoresTr = f (Qm) obtenidos se llevan a un

Papel Log-Prob.

La aplicación de estos gráficos es sumamente amplia.

Para

un

proyecto de abastecimiento de agua o un sistema de alcantarillado, para la
evacuación de aguas servidas o en el control de la contaminación de los
ríos, por lo general se diseñan las obras admitiendo un cierto riesgo debi­
do a un déficit temporal en las disponibilidades del elemento líquido.

Tra

tándose de una obra de abastecimiento de agua potable, es usual tener una fuente de abastecimiento auxiliar que durante una emergencia pueda ser ocu­
pada.

De igual manera existe cierta tolerancia en determinados cultivos peí

ra resistir una corta sequía, etc.

El mismo análisis indicado, se sigue también para un proyecto
de riego con el fin de estudiar las frecuencias de las sequías a esperarse
en función de las precipitaciones, para poder definir los período de riego
para una determinada zona durante el ciclo de crecimiento.

Para ello se se

lecciohan las precipitaciones mínimas que se presentan en períodos de diver
sas longitudes durante dichos ciclos.

Durante el estudio a nivel
mediante las curvas acumulativas de las

de prefactibilidad,es usual operar
aportaciones netas,esto e s , ya a -

justadas por las pérdidas de evaporación y los volúmenes comprometidos

por

los derechos de agua.

Ya en la etapa del diseño definitivo es necesario sustituir es
ta estimación gráfica mediante un detallado cálculo numérico afinando los factores que inciden en el balance hidrológico total: caudal afluente, pre­
cipitación, demandas de agua, pérdidas por evaporación, pérdidas por infil­
tración, derechos de agua comprometidos, etc.

1.2.4.4. Estudio de las Crecientes o Avenidas.-

En la hidrología, las crecientes, ocupan un sitio especial por
las incidencias que tienen tanto en la definición de las obras que se cons­
truyen o en las precauciones que deberán tomarse para el control de las i nundaciones, como en el diseño de determinadas obras hidráulicas que pueden
quedar afectadas por sus consecuencias o las que son necesarias para su ñor
mal evacuación.

Se define una creciente como el incremento del caudal que trae
consigo unalza del nivel de agua en un

lugar específico de un curso pluvial

hasta culminar en un peak máximo para en segunda bajar según una curva de ba.
jada o de recesión.-

El estudio de las crecientes comprende la determinación de la
magnitud del caudal máximo a esperarse en un sector fluvial y el consecuente
nivel máximo de agua, la frecuencia con que pueden esperarse en el futüro d .
i
chos caudales o niveles máximos y la determinación de sus volúmenes.
:

El cálculo de los caudales o niveles máximos y la frecuencia
con que se anticipan las crecientes es de interés para la totalidad de los
estudios que se relacionan con la utilización del agua para fines benefi ciosos y las investigaciones referentes al control y regulación de las a guas, exceptuando las redes de alcantarillado para la evacuación de aguas
servidas.

En cambio, la determinación del volumen de las máximas crecien­

tes probables es esencial en un estudio de control de avenidas o en proye£
tos de drenaje de terrenos.

En la etapa de reconocimiento o prefactibilidad, o cuando se
carece de información básica en el lugar de investigación, las estimaciones
del caudal máximo pueden basarse en las curvas envolventes de las crecien tes máximas registradas, en áreas vecinas a la zona bajo estudio, aplicando
les adecuados factores de seguridad o por falta aún de estas informaciones,
recurriendo a las expresiones empíricas del tipo Q= CAn en que A= Superficie
del Area de Drenaje y C y n constantes que involucran características clima
ticas y topográficas.

Para estudios más detallados

se utiliza, al margen de los pro^

cedimientos ya señalados, el hidrograma unitario sintético a base de los
coeficientes de Snyder o el Método de Bureau of Reclamation u otro similar,
reservando otros procedimientos más laboriosos, como el método del hidrogra
ma unitario propiamente dicho o correlaciones múltiples, para la etapa del
diseño final.

Ya en la etapa de prefactibilidad, qn un estudio específico, generalmente se determinan tres valores en crecientes cuyas definiciones se
aclaran a continuación, adoptando normas y conceptos actualmente aceptados
por las Naciones Unidas (Manual Of Standards and Criteria for Planning Wa ter Resource Proyects) y otros organismos internacionales.

La Creciente Máxima Posible: se considera como la creciente
máxima que teóricamente puéde presentarse en un lugar determinado duran­
te nuestra actual era geológica y climatológica.

La Creciente Máxima Probable: es la creciente más grande que
razonablemente puede esperarse que se produzca en u n lugar específico.

La Creciente de Diseño: es la creciente mediante la cual se
diseñan las obras hidráulicas o se planifica el proyecto.

1.2.4,5, Disponibilidad de Aguas Subterráneas.t
-

El estudio de las aguas subterráneas es de primordial impor tancia en proyectos de drenaje, redes de alcantarillado para aguas servidas,
riego, abastecimiénto de agua potable y en el control de la contaminación
de las aguas.

Mientras que para los primeros tres proyectos señalados inte­
resa conocer el nivel freático respecto de la superficie, en los proyectos
de abastecimiento, las subterráneas pueden constituir una fuente adicional
y por lo tanto será necesario investigar adicionalmente el rendimiento de
las zonas perforadas.

Durante la etapa de reconocimiento o de un estudio semidetalla
do, las investigaciones se limitan a definir en forma aproximada las áreas
en que existe la posibilidad de efectuar un aprovechamiento de este recurso
señalando su extensión, espesor y características, y estimando su rendimien
to económico en base a estadísticas e información provenientes de pozos

ya

existentes complementados con una pequeña cantidad de pozos adicionales

de

exploraciones.

En la etapa siguiente es necesario investigar y registrar esta,
dísticamente las fluctuaciones de nivel durante las pruebas de bombeo o del
caudal para pozos artesanos, a fin de poder sacar conclusiones más defiñiti
vas sobre el rendimiento de los pozos y sobre la seguridad hidrológica

de

que se pueda contar en el futuro con estas fuentes de abastecimiento.

Es

deseable un control de recarga que experimentan estos pozos con las aguas sobrantes y con la precipitación.

1.2.4.6.

Derechos de Agua:

Al analizar una estadística de caudales medios diarios hay que
tener encuenta
dad deagua

que dicha información señala solo el registro de la canti -

que ha pasado frente a una determinada sección y que no refleja

la cantidad de agua disponible para ser ocupada para algunos proyectos. Por
ello debe realizarse un catastro de los derechos de agua que debe contener
básicamente las siguientes informaciones:

1. Nombre de los usuarios.
2. Acequias que se aprovechan
3. Uso del agua
4. Caudal medio
5. Caudal máximo que pueden conducir las acequias
6. Caudal a que tenga derecho el usuario de acuerdo con las
concesiones otorgadas.
7. Balance de requerimientos y dotación ocupada.
8. Plano de límites de las tierras regadas y regables y ubica_
ción de los recursos aprovechables.

1.2.4.7.

Condiciones Bacteriológicas.-

El análisis de las condiciones bacteriológicas se basa en el r£
sultado de muestras obtenidas diariamente o semanalmente, las cuales se ex traen en conjunto con los controles fluviometricos.

La información es necesaria en las etapas de diseño de las o bras, ya sea de redes de alcantarillado, de abastecimiento de agua, de rie­
go, o de control en la contaminación.

1.2.4.8. Condiciones Químicas.-

Su obtención es similar a la del análisis bacteriológico, me diante muestras.

Los análisis incluyen informaciones sobre pH, alcalinidad,

dureza y la temperatura.

La determinación de las condiciones químicas es de

gran importancia para los mismos estudios del punto anterior.

Existen sales

que son toleradas por un cierto cultivo o por el consumidor hasta un cierto
límite.

1.2.4.9.

Análisis del Sedimento en Suspensión y de Arrastre por el Fondo.-

El gasto sólido se compone del sedimento en suspensión, del arrastre por el fondo o acarreo y del sedimento de lavado.

Para algunos pro

blemas interesa conocer la carga total del sedimento, vida ütil de embalses,
pendiente mínima de canal, etc.

La información se obtiene mediante muestras extraídas diariamen
te.

43.

1.3. CLIMATOLOGIA.-

1.3.1. Introducción.-

El clima es uno de los recursos naturales básicos que tiene ma­
yor influencia en las actividades desarrolladas por el hombre, por lo cual su conocimiento es necesario para una buena adaptación a las condiciones que
presenta o para buscar las formas de corregir o moderar su influencia.

En la actividad agrícola, se busca implantar aquellos cultivos
que se adaptan a las condiciones climáticas locales, analizando factores co­
mo resistencia a las sequías, intervalos de temperaturas para un desarrollo
adecuado influencia de las heladas, etc.

El riego es la forma más usada pa­

ra corregir una deficiencia climática, que es la falta de precipitación en alguna época del año.

Otras formas de corregir la acción de algunos elemen­

tos climáticos son por ejemplo el uso de invernaderos, implantación de corta_
vientos, métodos de protección contra heladas, etc.

La influencia del clima también es importante en otros sectores
de la economía.

La construcción de viviendas debe adecuarse al clima exis -

tente en cada área, adecuando pendientes de techos, desagües, aislación tér­
mica; orientación según vientos predominantes; asoleamiento, efecto de la hu
medad, etc.

En este sector, un diseño apropiado al clima del entorno puede

producir importantes ahorros.

La influencia del clima en las actividades desarrolladas al ai­
re libre es obvia; por ello es importante su conocimiento para el desarrollo
del turismo, deportes, recreación, etc.
nas industriales o de construcción.

También debe considerársele en fae­

En el sector energético, el clima influye en varias formas.
La producción de energía hidroeléctrica está basada en las precipitaciones.
La energía solar puede ser un recurso energético importante en algunas loca_
lidades apartadas.

El consumo de energía está afectado por factores meteo­

rológicos .

El transporte es una de las actividades que se ve más afectada
por el clima en todas sus formas, terrestre, aéreo y marítimo.

En otros

sectores de la actividad económica también se pueden identificar influencias
climáticas.

El objetivo de los estudios de clima no debe ser dar una res
puesta a todas sus aplicaciones posibles, sino entregar análisis de los fac­
tores climáticos que son de mayor relevancia para determinadas actividades que lo requieran.

En este caso el análisis estará orientado hacia la actividad agropecuaria y la hidrología con lo cual se dará énfasis al análisis de preci^
pitaciones y temperaturas y también análisis de la humedad, nubosidad, horas
de sol y radiación solar.

Uno de los aportes importantes que la climatología puede hacer
a la actividad agropecuaria es la definición de distritos agroclimáticos, de
los cuales también se indicarán antecedentes para su delimitación.

Algunas situaciones en que los estudios de clima son especial mente útiles para la actividad agropecuaria son los siguientes:

a) Colonización racional de áreas no dedicadas a la agricultura.
b) Selección de zonas climáticamente aptas para la implantación
de cultivos o especies ganaderas exóticas.
c) Areas recomendables para la producción de nuevas variedades
producidas en estaciones experimentales.

d) Establecer equivalencias climáticas con áreas del exterior,
para importar especies, cultivos, forrajeras, forestales, etc., que mejoren el potencial productivo de un área local.

e) Conocer las limitantes climáticas más importantes para de terminados cultivos, con el objeto de sobrepasarlas, median
te selección de variedades; labores culturales, y épocas de
cultivo adecuadas; uso de invernaderos, táñeles, mulches, calefactores, riego, etc.

fl Proyectar obras hidráulicas o de regadío.

gl Aplicar o incentivar la aplicación de prácticas de conserva
ción para disminuir el deterioro causado por las limitantes
de clima.

1.3.2.

Escalas Alternativas de Investigación. ^

El clima, se define como el ambiente atmosférico constituido por una serie de estados de la atmósfera en un lugar determinado en su suce
sión habitual.

El clima de un lugar no se define por su temperatura, o por

las precipitaciones, o los vientos de esa área, sino por las combinaciones
complejas de esos fenómenos.

Sin embargo, para caracterizar el clima, habitualmente se hace
a través del registro de los valores que toman algunos de esos fenómenos
climáticos, en las llamadas estaciones meteorológicas.

Cada estación reúne uno o más instrumentos de medición.

Nor­

malmente estas estaciones son de responsabilidad de una o varias Institu ciones que tienen como función llevar estos registros regularmente a través
del tiempo.

La ubicación y densidad de las estaciones es sumamente variable
de región en región.

Su ubicación ha dependido del uso u objetivo que

han

tenido los registros, así como de la posibilidad iñaterial de atender cada es
tación.

Así el estudio del clima a nivel de una zona determinada, se ve an­

te el problema de contar con escasas estaciones que provean información, por
contraste con el enorme volumen con que cuentan los principales centros urba.
nos, generalmente.

En la práctica también se aprecia el hecho de que las estaciones
urbanas o centrales” los componentes del clima han sido observados por lar­
gos períodos, en cambio las estaciones locales son de períodos cortos o

con

intermitencias.

De ahí q u e , por las razones señaladas, al realizar análisis cli^
matológicos, en que el problema fundamental es el de poder asignar probabil_i
dades a un valor observado, el número de variables, el nivel de precisión

y

la escala en que puedan ser representadas, dependerá de la cantidad y cali dad de la información obtenible de las estaciones meteorológicas existentes
y de la densidad de ellas.

Existen sin embargo, formas de atenuar las dificultades origina
das en la escasez

de información, mediante procesamientos estadísticos de -

correlación entre varias estaciones, lo cual es la base de las metodologías
de uso normal en estas situaciones.

Sin embargo, pueden señalarse algunas escalas de trabajo para los diferentes niveles de detalle.

En la etapa de Reconocimiento, es suficiente como primera aproxd^
mación, se puede emplear el año como unidad de tiempo, para los principales
parámetros y el uso de escalas 1:500.000 para las cartas de isolíneas con cur
vas denivel cada 100 metros.

En la etapa o nivel de prefactibilidad, puedeemplearse el mes
comounidad de tiempo y se

requeriría un período mínimo de

observación en -

las estaciones, para poder signar probabilidad, plazo no inferior a cinco o
siete años.

La escala de la cartografía de isolíneas deberá ser no menor -

de1:250.000

con curvas de nivel cada 50 metros.

Las variables medidas de cada fenómeno climatológico también se relaciona con el nivel de detalle empleado, siendo suficientes aquellas
más generales en el nivel de reconocimiento y aspectos más detallados a ni­
vel de prefactibilidad.

1.3.3.

Variables Estudiadas.-

La selección de variables que se expone a continuación ha sido
basada en las demandas que surgen principalmente del Sector Agropecuario y
del hidrológico.

En general, ellas dicen relación con la Precipitación, Tempera_
tura, Humedad Relativa, Nubosidad, Evapotranspiración Potencial, Insolación,
Radiáción y Viento.

A. Precipitación.

A.1. Precipitación Total (mensual y anual).

Esta variable es de interés fundamental y puede expresar­
se mediante trece cartas de isoyetas de valores promedios.

A.2. Precipitación Total que exceda varios niveles de p r o b a b i M
dad (mensual y anual).

Normalmente se seleccionañ los niveles 5, 20, 50, 80 y 95%.
Pueden ser representados en cartas.

A.3. Número de días de precipitación que igualen o excedan
ciertos valores (mensual y anual).

Los valores normalmente seleccionados son 0.1, 1.0 y 10.0
mm.

Pueden también representarse en cartas los valores c
i

nuales sobre cada umbral.

A.4. Número de días con tormenta (mensual y anual).

Se define una tormenta con una agrupación de días consecu
tivos de precipitación, entre dos días sin lluvia.

La i i
i

formación de lluvia diaria es imprescindible para la de terminacién de este parámetro.

A.5. Cantidad promedio de precipitación por tormenta (mensual y
anual).-

Para la determinación de este parámetro también se requie­
re información de precipitación diaria.

A.6. Duración promedio del período seco

entre dos tormentas,

(anual y mensual).-

Este parámetro también requiere la información diaria de
precipitaciones.

A .7. Fecha promedio entre el primer y el último día de precip^
taciones (Anual).

A.8. Duración promedio del período lluvioso (anual).-

Este período se define como el número de días entre la pre^
cipitación ocurrida a medio verano y la última precipita ción anterior a la mitad del verano.

Requiere de informa­

ción diaria.

49.

A.9. Promedio Anual de Precipitación Util.-

Este antecedente

se obtiene por la sumatoria de los exce­

dentes mensuales, positivos, entre la precipitación mensual
y la evapotranspiración del mes.

Para estos efectos la e-

vapotranspiración se estima como 0,5 de la evapotranspira­
ción potencial.

B.

Temperatura.-

B.1. Temperatura Media (Mensual y Anual).-

Este antecedente se obtiene a partir de los registros his­
tóricos y se representa en 13 cartas de isotermas.

B.2. Promedio de Temperaturas Máximas y Mínimas diarias (Ménsual
y Anual).-

Estos parámetros pueden representarse en cartas para los me^
ses de mayor interés o para el total.

B.3. Amplitud media de la Temperatura (Mensual y Anual.-

Corresponde al promedio de las diferencias entre temperatu
ras máximas y mínimas diarias.

B.4. Numero de días con temperaturas mínimas, iguales o menores
a 0 o C (Mensual y Anual).-

B.5. Numero medio de días con Temperaturas Mínimas, iguales o menores que 5 o C (Mensual y Anual).-

50.

B.6. Número de días con Temperaturas Máximas iguales o inferió
res a 25 ° C. (Mensual y Anual).-

B.7. Fecha de la Primera y Ultima Helada con probabilidad del
20% y 50%.-

B.8. Duración media del Período libre de Heladas.-

B.9. Grados días acumulados (Mensual solamente).-

C .-

Humedad Relativa.-

C.1. Humedad Relativa media diaria.-

D.-

(Mensual y Anual).

Nubosidad.-

D.1. Promedio diario de cielo cubierto (Mensual y Anual).

D.2. Promedio de días despejados o con nubosidad (Mensual y Anual).

D.3. Promedio de días con neblina (Mensual y Anual).

E.

Evapotranspiración Potencial.-

E.1. Promedio acumulado de Evapotranspiración (Mensual y Anual).

F.

Insolación y Radiación.-

F .1. Media diaria de Horas de Sol (mensual y anual).

F .2. Media diaria de Radiación Solar (mensual y anual).

G .-

Viento.-

G.1. Rosa de Vientos (mensual y anual):

Esta información se representa para cada uno de los puntos
del compás e incluye la frecuencia que el viento sopla de£
de una dirección y el promedio de su rapidez.

Está basado en tres observaciones diarias.

G.2. Promedio de Rapidez (Mensual y Anual).-

G.3. Promedio de días con vientos superiores o iguales a 20 nu­
dos (Mensual y Anual)

52.

1.3.4.

Metodología de Trabajo.-

Se identifican 5 etapas básicas para el ingreso de la informa­
ción requerida.

A. Entrada de Datos Básicos.-

Esta etapa se relaciona con la localización y registro de
todos los datos climatológicos disponibles y necesarios.

Se reconocen en ella, las siguientes subetapas:

A . 1. Definición de los Datos Necesarios.
A.2. Catastro de Estaciones.
Este catastro considera la evaluación del período de re gistro de cada variable.
A.3. Recolección de Datos
A.4. Grabación de los Datos.
A.5. Creación del Archivo Maestro de Estaciones.

B . Ajuste de los Datos.-

Esta etapa se relaciona con la éliminación o minimización
de las inconsistencias en los datos como producto de los
diferentes períodos de registro.

B.1. Selección de Estaciones en normalización
B.2. Normalización de los Datos:
Determinación de la serie patrón, construida sobre la base
de las estaciones seleccionadas.

B.3. Depuración de los Resultados de Normalización.
B.4. Selección de la Estadística de Datos Bases.
B.5 . Ajuste de los

Datos a Funciones Empíricas.

B.6. Depuración de los Resultados del Ajuste.

C. Cálculo y Control de Calidad de los Parámetros.-

El propósito de esta tarea es realizar aquellos cálculos
necesarios para definir los promedios mensuales y anua les de los diversos parámetros.

Se emplean para ello

-

los datos brutos o normalizados u otros.

D.

Almacenamiento de Datos.

Esta etapa requiere especiál atención al tratarse de ar­
chivos computarizados.

E. Generación de Mapas de isolíneas.

Distritos Agroclimáticos.-

1.3.5.

Introducción;

La agricultura,]uno de los componentes del desarrollo regio­
nal, moviliza una serie de recursos sobre los cuales el hombre posee l a tecnología para influir en mayor o menor grado.

Dentro de estos recursos

está el clima, que constituye el menos manejable desde un punto de vista
tecnológico.

Debido a esto último, existe la necesidad de contar con una

afinada evaluación cuantitativa del recurso, especialmente de aquellas ca_
racterísticas de importancia para la adaptación y productividad de los cul^
tivos.

Los estudios climáticos normalmente tienen carácter general
y descriptivo, por lo que no entregan información suficiente para su uti­
lización en la interpretación agroclimática de sus potencial idadés.;

Este

hecho ha conducido a la elaboración de metodologías cuantitativas de zonjL
ficación agroclimática basada en doce aspectos de relevancia agrícola del
clima.

Los doce parámetros elegidos se condensan en una nomenclatura o -

fórmula agroclimática, de fácil interpretación, que entrega antecedentes
sobre las principales características térmicas e hídricas del verano e in
vierno para cada localidad.

La información contenida en la fórmula agroclimática, incluye
aspectos de interés hidrológicos como los déficits y excedentes estaciona­
les de agua, lo que constituye una primera aproximación para la determina­
ción de necesidades de riego de los cultivos y de regulación hidrológica.

Los doce parámetros que integran la fórmula agroclimática de
una localidad, son directa e indirectamente confrontables con los requerí^
mientos climáticos de los cultivos.

Con este objetivo se ha establecido

i n código numérico donde a cada parámetro se le asigna una cifra de acuer
o
do al grado de favorabilidad o limitación que imponga el desarrollo de ca^
da cultivo particular.

De este modo el conjunto de códigos agroclimáticos entregan una primera aproximación sobre las potencialidades agrícolas de cada loca­
lidad.

La determinación de la fórmula agroclimática y los códigos de
los cultivos es puntual ppr cuanto la información climática tiene esta ca­
racterística.

La información puntual es de uso limitado teniendo en cuen­

ta el alto grado de indeterminación espacial que la caracteriza.

?or esta

razón se zonifica la Región mediente un método cartográfico en Distritos Agrocllmátfeos, los que representan áreas de características agpoclimáticas
homogéneas.

La Carta Agroclimática elaborada permite superponer para cada

área geográfica las características de suelo y clima de donde podrán ema nar pautas para el uso eficiente de estos recursos.

METODOLOGIA

A.

CARACTERISTICAS GENERALES DEL METODO USADO.-

La potencialidad del clima de una región para el desarrollo
de las plantas está basada fundamentalmente en dos aspectos: las disponi^
bilidades energéticas y las disponibilidades hídricas.

El aprovechamiento de la energía disponible por las plantas
depende de diversos factores ambientales, entre los cuales cabe destacar
las condiciones térmicas,, la duración del día, la intensidad de la radi£
ción solar incidente, etc.

La temperatura del aire y otros parámetros d£

rivados de ella han sido usados profusamente para estudios de potenciali­
dad del clima.

La existencia de datos de temperatura para diversas loca­

lidades es una razón adicional para usarlos en los estudios de potencial_i
dad agroclimática.

Las disponibilidades de agua en una región son determinantes
para’ el crecimiento de las plantas.

El déficit hídrico que puede produ i
-

cirse en algunos meses es un factor limitante de los rendimientos si no se cuenta con riego.

Es por ello fundamental establecer la relación entre

la demanda potencial de agua por las plantas y la cantidad aportada por las precipitaciones.

En esta Metodología se han definido las condiciones térmicas
e hídricas de las estaciones extremas del año (verano e invierno) y con e
^
lias se

propone una división de las regiones en distritos agroelimáticos

que presentan características homogéneas.

Tanto las condiciones térmicas como hídricas de verano e in­
vierno se caracterizan por su duración, su efecto acumulado y los valores
extremos alcanzados durante el período.

En la Tabla N° 1 se indican los

parámetros usados para caracterizar las condiciones térmicas e hídricas.

TABLA N° 1
C A R A C T E R I C T I C A S T E R M I C A S E H J D R IC A S D E V E R A N O E I N V I E R N O
D U R A C IO N

EFECTO A CU M U LAD O

V A L O R EX TR EM O

Características térm icas
estivales

P eríodo libre de heladas

Días-grado sobre 10OC
entre septiembre y fe­
brero

T . m áxim a del mes más
cálido.

Características térm icas
invernales

P eríodo de receso vege­
tativo

Horas de frío bajo 7tC
(acum ulad o)

T . m ín im a del mes más
frío

P eriod o seco
( l h  0 .5 )

D éficit h íd ric o estival.

Indice de hum edad de
los 3 meses más cálidos.

P eríod o h ú m ed o
Oh  1 .0 )

Exceso
nal.

Indice de hum edad de
los 3 meses más fríos.

(T 
Características
estivales

h íd ricas

Características híd rica s
invernales

lO o c )

h íd ric o

inver­

Ih: Indice de h u m e d a d , razón entre precipitación mensual y evapotranspiración potencial mensual.

2

58,

La descripción del método de cálculo de cada uno de los pará_
metros usados se incluyen a continuación.

Se incluyen precipitaciones, -

temperaturas, período libre de heladas, período de receso vegetativo, días
-grado, horas de frío, evapotranspiración potencial, índice de humedad, períodos! húmedos y secos y déficit y exceso de agua.

i

f

A.1. Precipitaciones.-

El análisis de las precipitaciones mensuales y anuales está
basado en valores registrados en estadiones locales y su

entorno.

El pro

cedimiento detallado de la validación de datos, homogenización, confección
de patrones para

corregir las series y cálculo de valores anuales, no se -

expone, y sólo se incluye

aquí un resumen de algunos de los aspectos más -

relevantes.

Las Regiones se dividen en sectores y en cada uno de ellos se
construye una serie patrón para un período

de 30 a 50 años.

Con la serie

patrón se amplían y normalizan las series de las estaciones al período con
siderado, calculándose un promedio normalizado para cada estación con más
de 20 años de datos.

Se obtienen promedios mensuales normalizados repar -

tiendo el promedio anual según el porcentaje de precipitación que se reci­
be en cada mes.

Con

el apoyo, de una base cartográfica a escala 1:250.000

relieve realzado

con

a color, se trazan las isoyetas anuales de la Región.

Los mapas pluviométricos se leen punto a punto en una malla regular trazada cada 15 minutos de latitud y longitud.

A.2. Temperatura Media, Máxima y Minima.

Se usan observaciones de temperatura de estaciones locales y
su entorno.

Los datos diarios se perforan y procesan en computador para

obtener promedios, desviaciones standard, valores extremos, intervalos, etc., además de otros parámetros derivados como, número de heladas, fechas
de ocurrencia y grados-día acumulado sobre y bajo determinados umbrales. Para calcular temperaturas medias diarias se usa el promedio de las tempe­
raturas observadas a las 8 horas, 20 horas, máxima y mínima del día.

Además de estos datos se usan como referencia adicional

los

valores mensuales y anuales entregados por otros autores.

Se trazan cartas de temperaturas medias mensuales mázimas y mínimas para la región y su entorno, usando como base un mapa a escala
1:1.000.000, con el relieve realzado.

En e3 trazado se tiende a suavizar -

las isotermas respetando las configuraciones que tengan cierta extensión y
dejando de lado las singularidades que presentan algunas estaciones, las que podrían deberse a un fenómeno real de pequeña escala (microclima) 6

a

efecto de sus observaciones.

A.3. Periodo Libre de Heladas.-

Para la determinación del período libre de heladas se usa
definición de helada en que se considera como

la

tal a todos los días en que

la temperatura mínima registrada en el cobertizo meteorológico haya sido i
^
gual o inferior a 0°C.

Esta definición tiene limitaciones por cuanto no -

considera las diferencias de temperatura que se producen entre el coberti­
zo, ubicado a 1,5 metros de altura y el nivel del suelo.

Durante la noche

la temperatura del aire en los primeros 20 centímetros puede ser varios
grados más baja que la registrada a 1,5 metros.

Por otra parte, la definí^

ción aludida no dá ninguna referencia sobre la intensidad de las heladas.
A pesar de estas limitaciones se adopta esta definición por ser de uso ge­
neralizado.

El procesamiento de datos de temperatura permite obtener las
fechas de la primera y ultima helada de cada año, definiendo año helado la observación de temperatura mínima menor o igual a 0°C
meteorológico.

en el cobertizo

A partir de las series formadas por las fechas, se puede

obtener valores con determinada probabilidad de excedencia.

El periodo -

con heladas, se puede definir de la diferencia entre la fecha probable de
la última helada menos la fecha probable de la primera helada, en que
nivel de probabilidad se fija, por ejemplo, en 50%, 80%, etc.

el

El período

libre de heladas es el complemento anual del período con heladas y ha si­
do calculado con un nivel de probabilidad para la primera y última helada
de 50%.

Los valores obtenidos para las estaciones se complementan con
información preexistente y se llevan a una carta a escala 1:1.000.000.

El

método de trazado es similar al de las temperaturas, las variaciones punto
a punto de este parámetro, son influenciadas fuertemente por la topografía,
puesto que el aire frío tiende a deslizarse pendiente abajo y acumularse en las concavidades del terreno o contra

resaltos de la superficie.

Es -

por ellos que los centros de heladas a escala regional, deben entenderse como tendencias generales, sobre las cuales se superponen las variaciones
locales que pueden llegar a ser muy importantes.

A.4. Temperaturas Acumuladas en el Período de Crecimiento Ve­
getativo (Días-grado).-

A partir de las temperaturas medias diarias se calculan

los

días-grado mes a mes sumando los excesos de la temperatura diaria sobre la
temperatura umbral (los días con temperatura media igual o menor a la tem­
peratura umbral no se consideran).

El calculo se hace para todas las esta^

ciones que se procesan y para varias temperaturas umbral.

Con el fin de representar las disponibilidades térmicas que
existen en las regiones para el crecimiento de las plantas, se considera
el período correspondiente a la época de mayor desarrollo vegetativo. La
temperatura umbral seleccionada es de 10°C.

Cabe destacar que el umbral de 10°C representa bien la tempe^
ratura mínima de crecimiento para los cultivos de verano, mientras que los cultivos de invierno poseen umbrales más bien cercanos a 5°C.

(Caso

chileno).

Se traza una carta de días-grado sobre 10°C para el período
(septiembre-febrero), usando la técnica descrita para las temperaturas.

A .5.

Horas de Frío Acumuladas Bajo 7°C.-

Las horas de frío acumuladas durante el invierno bajo 7o

C

han sido calculadas en la siguiente forma.

Se emplea una regresión lineal entre el valor de temperatura
mínima observada y el número de horas en que la temperatura ha estado
debajo de 7°C.

por

A partir de la distribución estadística de temperaturas mí

nimas (promedio y desviación standard), se obtiene el número de horas
frío acumuladas mes a mes.

de

El método se aplica mes a mes a todas las esta,

ciones para las cuales hay calculados promedios y desviaciones standard de
la temperatura mínima.

Se traza xana carta de horas de frío acumuladas

en

el año, a escala 1:1.000.000, siguiendo la técnica descrita para las tempe^
raturas.

A.6. Período de Receso Vegetativo.-

Se determina el período de receso vegetativo como el numero
de meses en que la temperatura media mensual es menor que 10°C.

El cálculo se hace a partir de valores sacados de las cartas de
temperatura media mensual, que se leen en puntos de una malla regular cada 15 minutos de longitud y latitud.

Para cada punto de la malla se determina

el número de meses en que la temperatura es menor que 10°C.

A.7.

Evapotranspiración Potencial.-

La ETP se estima mediante una formula empírica corregida por
los valores de evaporación de estanque según un método explicado más adelan­
te.

Existen numerosas fórmulas empíricas para estimar a ETP, basa­
das en parámetros o combinación de parámetros, tales como temperatura, hum£
dad del aire, radicación solar, viento, etc.

Donde las mediciones meteoro­

lógicas son escasos el uso de fórmulas empíricas está limitado a aquellas más simples basadas en parámetros tales como temperatura (en primer lugar)y
humedad.

La aplicación de fórmulas m á s  complejas está restringida a sólo

aquellas estaciones en que se miden simultáneamente varios parámetros, por lo que se ha dejado de lado su aplicación en esta metodología.

Entre varias fórmulas basadas en la temperatura y humedad,

se

eligió la de Ivanov (1954) por presentar mejores ajustes a las mediciones de evaporación con tanque standard existentes en la Región.

La fórmula usa.

da es:
Eo = 0.0018 (T + 25) 2

(100 - HR)

63.

en que Eo: Evapotranspiración potencial mensual, en mm/mes.
T

: temperatura media mensual(C)

HR

: humedad relativa (%)
Para aplicar la formula se construyen cartas mensuales de tem

peraturas medias y humedades relativas, las cuales se leen punto a punto en
ima malla regular espaciada cada 15 minutos de latitud y longitud.

En cada punto de la malla se calcula

la ETP mediante la fórmu

la anterior, trazándose a prtir de esos valores campos tentativos de ETP
mensual usando como base un mapa con relieve realzado a color.

Con el fin de aumentar la confiabilidad de estas cartas prelimi
nares de ETP, se usan las mediciones de evaporación de tanque standard, co rregidas por un factor que toma en cuenta al clima el tipo de tanque vaporimótrico, la velocidad del viento y el entorno del lugar de medición.

La eva

potranspiración potencial se obtiene de la evaporación medida mediante la
fórmula.

ETP = Kp.

Ev

en que ETP: evapotranspiración potencial (mm/mes).

Kp + coeficientes del evaporímetros; Ev: evaporación medida (evaporimetro cía
se A)

(mm/mes).

A.8. Indice de Humedad.-

Se define un índice de humedad mensual como la razón entre la

-

precipitación mensual y la evapotranspiración potencial del mes :

Ih=

PREC

ETP

El índice de humedad mide en forma porcentual el exceso o defi cit de las precipitaciones con respecto al requerimiento potencial de agua de
las plantas.

Si el Ih

1, las precipitaciones cubren el total de las deman­

das hídricas y podemos hablar de un mes húmedo, si Ih está comprendido entre
o,5 y 1 (0,5

Ih

1,0) hablamos de un mes con satisfacción parcial de los -

requerimientos hídricos y si Ih

0,5, las precipitaciones cubren menos del

50% de la demanda de agua por evapotranspiración y podemos definir un mes seco.

Se calculan índices de humedad mes a mes para cada uno de los
puntos de una malla regular trazada cada 10°de latitud y longitud.

A .9.

Período Húmedo.-

Se define el período húmedo como el número de meses en que el
índice de humedad es Ih

1.0,

es decir, los meses en que las precipita -

ciones superan a la evapotranspiración potencial.

Se calcula el período húmedo en cada punto de la malla regular.

El período húmedo permite definir la duración de la estación lluviosa en el año.

A . 10.

Período Seco.-

Se define como período seco al número de meses en que las pre­
cipitaciones no alcanzan a satisfacer el 50% de la demanda de agua por eva­
potranspiración potencial (Ih

0.5).

Esta definición de período seco, per­

mite caracterizar la duración de la estación con deficiencia marcada de pre_
cipitaciones.

Se calcula el período seco en cada punto de la malla regular definida.

A.11.

Déficit y Exceso de Agua.-

Se denomina déficit hídrico al total acumulado de los défi­
cits mensuales de precipitaciones ( con respecto a la evapotranspiración
potencial ) que se producen en los meses más cálidos del año.

Por otra parte, se denomina exceso hídrico a la suma de los
excesos mensuales de precipitaciones ( con respecto a la evapotranspira­
ción potencial de cada mes ) que se producen en los meses de invierno.

Se calcula el déficit hídrico estival y el exceso hídrico invernal en cada punto de la malla regular, usada.

A .12.

Otros Parámetros Climatológicos.-

Se usan también otros parámetros meteorológicos como hume dad relativa, nubosidad y radiación solar en la caracterización agroclimática de las regiones.

A . 13.

Fórmula Agroclimática.-

Con el fin de presentar en forma sintética las condiciones
térmicas e hídricas de verano e invierno, se vierte a una fórmula simbó­
lica los valores de los parámetros que caracterizan las cuatro condicio­
nes estacionales definidas en la metodología.

La ffomula está dividida en cuatro sectores, usándose el su
perior izquierdo para las condiciones térmicas invernales y los sectores
inferiores izquierdo y derecho para las condiciones hídricas estivales e
invernales respectivamente.
de la fórmula simbólica.

La Fig. 2 muestra un ejemplo de utilización

Se emplea la siguiente codificación:

- La duración está caracterizada por una letra minúscula que
corresponde al número de meses (a = 1 mes, L = 12 meses) y de acuerdo con
la clave incluida en la Fig. 1.

- El efecto acumulado (días-grado, horas de frío, déficit o
exceso de precipitaciones) está representado por la cifra de las centenas
(ej.: 800 a 899 se representa por 8).

- El valor extremo va entre paréntesis.

La fórmula agroclimática se construye en cada punto de la ma
lia regular usada.

F l« . i

DUS G ADO :1 0
R
00

k

I«
O*
t r . * *c

i

IKVim tALCS

68.

Interpretación de la fórmula del ejemplo (Fig. 1).

Condiciones términcas estivales (o categoría térmica estival):
i:

Período libre de heladas dura entre 8 y 9 meses.

10:

Acumulación térmica

(27):

Temperaturas máxima

estival entre 1000 y 1099 días-grado.
del mes más calido entre 27 y 27,9°C.

Condiciones térmicas invernales (o categoría térmica invernal)
c:

Período de receso vegetativo dura: 3 meses.

7:

Acumulación de frío invernal entre 700 y 799 horas defrío.

(5):

Temperatura mínima del mes

más frío entre 5 y 5°C.

Condiciones hídricas estivales (O categoría hídrica estival).
f:

Período seco dura entre 5 y 6 meses.

0:

Déficit hídrico acumulado durante el

período seco entre 600 y

699 mm.
(0):

Indice de humedad de los 3 meses más cálidos inferior a 0.1

(la

precipitación cubre menos del 10% de las demandas de evapotrans^
piración).
Condiciones hídricas invernales (o categoría hídrica invernal):
e:

Período húmedo dura

entre 5 y 6 meses.

5:

Excedente hídrico acumulado durante el período húmedo entre 500
y 599 mm.

(6)

índice de humedad de los 3 meses más fríos entre 6 y 6,9°C.

A.14.

Trazado de Distritos Agroclimáticos.-

Con el fin de definir unidades espaciales (distritos) de cara£
terísticas homogéneas, se vierten las fórmulas agroclimáticas calculadas
en cada punto de la malla regular a una carta a escala 1:250.000.

Usando

como base un mapa con relieve realzado, se trazan en forma tentativa los
límites de los distritos usando para ello los accidentes orográficos más
destacados (cadenas montañosas, valles encerrados, etc.).

Para efectuar el primer trazado de zonas se jerarquiza la in­
formación contenida en las fórmulas, dando primera importancia a la cat£
goría térmica estival.

Las subdivisiones posteriores se hacen tomando -

en cuenta las categorías térmicas invernales y las categorías hídricas de verano e invierno.

Este primer trazado se corrige y afina usando como base foto­
grafías de las Regiones tomadas por un satélite Landsat en bandas espec­
trales que realzan la configuración (pattern) de cultivos y vegetación
natural.

Posteriormente, la carta se amplia a escala 1:100.000 para

-

realizar comparaciones con resultados de otros estudios (suelos, etc.).
En esa escala, se afina la delimitación de los distritos en base al ma yor detalle topográfico que se obtiene.
t

Los límites, a pesar de aparecer como líneas en el trazado, en realidad representan variaciones continuas de los parámetros agrocli­
máticos, por lo que en su interpretación sólo deben tomarse como una re­
ferencia tentativa.

1.4.

LA VEGETACION NATURAL.-

1.4.1.

Escalas Alternativas.-

Los niveles, usualmente eirypleados, de intensidad en los levanta
mientos de vegetación natural son: exploratorio, de reconocimiento, semideta_
liado y detallado.

El nivel exploratorio, se usa generalmente en zonas extensas en las
cuales no existe ningún tipo de información cuantitativa respecto de la vege^
tación.

Las clasificaciones empleadas en este nivel son amplias, tales como:

bosques, pastos, matorrales desérticos, etc.

El nivel de reconocimiento subdiyide estas categorías amplias, emplea,
das en el nivel anterior, en varias unidades menores.

En este nivel comienza

a insinuarse el criterio de utilidad final que orienta estas clasificaciones.

El es el de individualizar en planos, las posibles unidades de explo­
tación, esto es zonas de una homogeneidad tal de vegetación que sea posible a
_
plicar en ellas medidas uniformes de manejo, a las cuales la vegetación dará
respuestas.

A nivel semidetallado, las unidades de explotación, individualizadas
en levantamientos de reconocimiento, se definen más precisamente, identifican
do los diversos tipos de vegetación comprendidos, trazando sus límites definí^
tivos, y reuniendo información sobre los tipos de vegetación natural o artif_i
cial, con el fin de llegar a una primera aproximación del manejo de la vegeta
ción que pueda hacer aumentar sus posibilidades productivas.

El levantamiento semidetallado, debe propojrcionar variables ta­
les como condición de los pastos naturales, y predecirse la respuesta ecoló­
gica de las especies a las prácticas de manejo, especies forrajeras componen
tes, especies tóxicas y nocivas, especies indicadoras, etc.

El levantamiento detallado, corresponde a la planificación de la explotación misma.

En este nivel, ya reconocido los tipos básicos de ve­

getación, de cada unidad de explotación, debe mapearse su actual estado y ten
dencia de modo de poder recomendar prácticas de manejo que garanticen su con
servación o mejoramiento.

Se deben evaluar mejoras tales como pozos, cercos

o caminos de acceso y evaluar económicamente el beneficio que acarrearía es­
te tipo de inversiones.

Se debe determinar la carga talajera, y recomendar

las áreas de muestreo para medir la vegetación.

1.5.

RECURSOS FORESTALES.-

1.5.1. Escalas Alternativas de Levantamientos, Objetivos y Usos.-

Los niveles de intensidad de investigación para los levantamien
tos Forestales son los tradicionales, Exploratorio, Reconocimiento, Semideta
liado y Detallado.

En el levantamiento de tipo Exploratorio, el objetivo es la i dentificación y delimitación de las áreas cubiertas de bosques potencialmen­
te comerciales.

Este tipo de levantamiento será empleado en la elaboración de po
líticas de conservación y de desarrollo forestal, y para definir áreas que d£
ben ser inventariadas en más detalle.

Tantoien puede servir como punto de par

tida para un censo agrícola o para levantamientos de pastos.

En el levantamiento a nivel de Reconocimiento, el objetivo es
examinar las áreas forestales delimitadas previamente para confirmar la posi­
bilidad de una oportunidad comercial de explotación.

Se determina la composi^

ción en especies, volumen bruto del bosque y productividad o incremento anual
de volumen para el area de estudio.

El levantamiento de Reconocimiento recoge información suficiente
para permitir la definición de los bosques en unidades de manejo, basadas

en

la mejor utilización de los varios tipos de bosques.

Los datos que se tienen en este nivel, pueden usarse para el de­
sarrollo de presupuestos de producción forestal regional, prácticas de conse£
vación para zonas críticas, o para definir ne-esidades de investigación a los
efectos de la reforestación o del desarrollo industrial.

El nivel Semidetallado de levantamientos, corresponde a investí^
gaciones más intensivas destinadas a obtener una estimación preliminar de
los costos y beneficios de la explotación.

Se centra en aquellas unidades -

de manejo ya definidas que parezcan téner el mejor potencial para el desarro
lio económico, a fin de determinar el uso al cual se dedicarán, así como

la

prioridad de utilización.

La información de este levantamiento permitirá la evaluaciciñ económica de los rodales con fines de tasación, o para la compra y venta de la madera o de la tierra.

Este tipo de levantamientos puede ser usado para diseñar, local_i
zar y dimensionar la planta de industrialización de la madera.

Pueden tam :-

bién establecerse las necesidades de investigación para el uso, prácticas

de

reforestación y de manejo.

Por último el nivel Detallado de levantamiento completa la fase
de recolección de información y provee la información necesaria para llegar a
la factibilidad económica de la utilización del recurso forestal.

Este nivel de investigación provee de información para justifi car la inversión forestal en comunas y plantas industriales y los beneficios
que se generarán.

La información permite preparar planes de manejo.

1.5.2.

Variables Investigadas.-

Normalmente, los datos coleccionados para propósitos de levanta
I
miento forestal son los siguientes:

- Tipos de bosques:
Clasificación en asociaciones homogéneas basadas en tamaño, densidad, especies, utilización, etc.

- Localización:
Ubicación geográfica de los bosques y de los varios tipos de
bosques.

- Extensión:
Areas de los varios tipos de bosques.

- Composición:
Especies que componen los rodales, y su relativo porcentaje ex
presado en área basal, volumen bruto, o frecuencia de la ocu rrencia de árboles.

- Cantidad:
Volumen del bosque expresado como volumen bruto en pie y como
volumen neto comerciable por especie.

Ello dependerá de:
- Medida del diámetro de dos árboles
- Medida de la altura de árboles
- Tablas de volumen por especie o por árbol dentro de
las clases.
- Estimación de la densidad de los rodales por especie.
- Estimación de los factores de defecto y de recupera^
ción, por especie.

Productividad:
Incremento anual de los rodales, generalmente expresado como el
volumen por unidad de superficie, por especie, por edad o por tamaño.

La productividad de las especies se basa en el suelo,

clima y factores ecológicos que determinan un sitio forestal.

Evaluación forestal:
Calidad, cantidad y valor de los productos forestales que pueden
ser cosechados del bosque bajo condiciones de mercado dadas,

2.

PRESENTACION Y PROCESAMIENTO DE LA INFORMACION
SOBRE RECURSOS NATURALES

2.1.

LA SITUACION ACTUAL.-

El sistema actual de información, no es el más adecuado para
los pronósticos de orientación de las decisiones que deben tomarse con re^
lación al desarrollo.

Así,por ejempló, las formas tradicionales de producir y pre­
sentar las estadísticas en cuadros múltiples son un proceso largo e inef_i
ciente, y deberían ser reeemplazadas por métodos más modernos de recolec­
ción, almacenamiento y uso de estos datosj métodos que además deben estar
ajustados a las necesidades específicas del planificador y de los posi
bles usuarios.

Otra consideración que debe tenerse en cuenta, desde el pun­
to de vista de la planificación del desarrollo regional, es que tanto los
censos como las encuestas estadísticas tienen enormes limitaciones en cuan
to a sus posibilidades de desagregación espacial, y más aún, sufren de ine^
ficiencia en cuanto a la descripción de flujos interregionales e interloca_
les.

Aún la información en mapas, que es por naturaleza más desagregada,

precisa de gran cantidad de elaboración para transformar sus patrones fí­
sicos en aspectos estadísticos.

Aparece entonces como un gran adelanto, en cuanto a eficiencia
y economía, el que se introduzca un esquema que considere entre otros facto
res la normalización de los datos regionales.

De ese modo, varios obstácu­

los podrían eliminarse entre los grupos de flujos de información, podrían desaparecer las brechas de tiempo, y lo que es más importante, en las cita­
das observaciones el componente espacial recibiría tanta atención como la dimensión tiempo.

2.1.1.

El Sistema de Información Necesario.-

El desarrollo regional, como ya se ha dicho, es en gran parte
consecuencia de lamovilizagión o traslado de información de todo tipo ha cia sectores socio-económicos y políticos donde pueda usarse eficientemen­
te.

Lograr esto es en parte el producto de establecer un constante flujo

y acceso a la información por parte de los gobernantes nacionales, las or­
ganizaciones y las empresas privadas.

A este acceso hay que suwiar un cono

cimiento del contenido y potencial de esa información.

Obviamente, el pr3

pósito final es tratar de mantener una familiarización con el sistema, y promover su uso constante en la planificación del desarrollo regional.

El Sistema que se ha considerado necesario sería entonces a quel que esté íntimamente relacionado, y que tienda al mejoramiento de

la

capacidad de discernir sobre el impacto que pueda ocasionar una decisión,
con relación a observaciones tales como:

- Estimación del alcance de los problemas estructurales de la
región, en particular de aquellos que se originan endógena­
mente .

- Determinación del potencial de desarrollo de una estructura
regional.

- Evaluación del efecto de los planes alternativos que puedan
ser ejecutados por los sectores públicos o privados.

Para lograr estas observaciones, el Sistema debe tener la ca­
pacidad estadística de describir la estructura regional, y de suministrar
las bases sobre las cuales evaluar y comparar la estructura económica a
través del tiempo (mediante un sistema de actualización) y de los varios sectores que la componen.

La mecánica para lograr un Sistema cono el descrito, y más
aun, la teoría que la respalda, ha sido desarrollada a un punto tal que
ha ya sido probada como factible y eficiente.

Los avances y adelantos

tanto en la tecnolqgía como en el conocimiento de los procesos de reco­
lección, procesamiento, almacenaje y utilización de datos han sido tales
que han permitido la elaboración de sistemas que complementen y reempla­
cen a los tradicionalmente usados.

El tipo de Sistema que se presenta se enmarca dentro del concepto de Bancos Regionales de Datos como los establecidos en Sue cia, Francia y Checoeslovaquia (*).

La teoría que respalda estos conce£

tos se describe a continuación, y se conoce como Teoría de Sistema
Teoría de Sistemas de Información.

o

Estas definen y analizan los proc^

sos de información como procesos (auxiliares), en los cuales hay compo nentes que recogen, transmiten, almacenan, procesan y presentan datos i i
i
formativos (**).

(*) Ver: Cerniansky, V. y Mikulas V., Data Requeriments for Industrial
Location (Czechoslovakia), documento presentado en el Seminario sobre
Localización Industrial y Desarrollo Regional, UNIDO, Minsk,1968. Ver:
Trystam, J.P., Data Archives and Regional Planning in France, Social
Sicence Information 1966, No. 3, Ver:Hermansen, T .Requirements and Prcj
vision of Information for Regional Planning in Sweden, UNESCO 169/c.56
Ginebra. 1969.
(**) El carácter de auxiliar proviene del hecho que su existencia está con
dicionada a la provisión e intercambio de información con un sistema más grande, que es el sistema del mundo real.

2.2. TEORIAS Y CONCEPTOS SOBRE BANCOS DE DATOS Y SISTEMAS DE INFORMACION.-

Las grandes organizaciones empresariales y las organizaciones
sociales eficientes fueron las primeras en identificar y desarrollar la
teoría de sistemas de información, que posteriormente se han extendido a o
tras áreas, como en este caso, a la planificación regional.

La evolución de esas teorías ha permitido tener un claro con­
cepto de loque son los Sistemas

de Información. Si se entiende por Siste­

ma un conjunto de elementos (con sus respectivos atributos), enlazados

en

un todo a través de ciertas relaciones (entre los elementos y entre sus atributos), se tiene la abstracción inicial de lo que se pretende describir*

El concepto de Sistema de Información abarcaría entonces a
un conjunto de elementos o partes componentes que son: recolección, trans^
misión, almacenaje, procesamiento y presentación de datos, que se enlazan
(o que se relacionan) en cuanto al propósito con que fueran creados, o

al

uso que se les quiera dar.

Su estructura se puede entonces describir con relación a:

- Las propiedades y los propósitos del esquema al que sirven,
que permite tener el tipo de información que se requiere.

- Las fuentes de información.

- Los canales a través de los cuales la información es obteni^
da y transmitida.

- Las formas de procesar y almacenar esa información.

- Los receptores del producto-información.
*

Los sistemas a su vez se subdividen en subsistemas, que pueden ser enlaces
de elementos y relaciones más elementales. Esto implica que cualquier si£
tema puede entonces ser subclasificado en subsistemas, de acuerdo al propó
sito de esa subdivisión.

Dentro de esa estructura hay elementos que abarcan o que con­
forman lo que se conoce como Bancos de Datos, y hay otros elementos que
transforman esos Bancos de Datos en verdaderos Sistemas de Información. La
diferenciación entre estos conceptos es interesante y se presenta a ren
glón seguido.

2.2.1.

Diferencia entre un Banco de Datos y un Sistema de Información

El Concepto de Banco de Datos es frecuentemente interpretado como la acumulación de una gran cantidad de información estadística locali­
zada de manera centralizada y con fácil acceso y manipulación.

Desde este punto de vista, la estructuración de un Banco de Da^
tos tendría como problema fundamental el tipo de información que debería
ser recogida.

-

Pero un esfuerzo en este sentido no tiene gran validez cien­

tífica (excepto

desde el punto de vista emientemente técnico),puesto que -

el concepto enque se basa un Sistema va más allá de

la simple recolección

de datos, llegando a involucrar un sistema en el cual:

a)

Se conoce qué tipo de información está disponible y cómo
se usa la misma para transmitirla a los sitios o a las personas que deben ser sus usuarios.

b)

La información, además de acumularse, es normalizada, si£
tematizada, y unificada en términos de sus definiciones y
conceptos, de la validez de sus datos, y de los métodos de recolección.

c)

Se atiende a los requerimientos de los usuarios potencia­
les, es decir, se diseña y se usa un sistema que sea efe£
tivo y fácilmente utilizable.

Para poder transformar esas necesidades en métodos, es nece­
sario hacer una serie de evaluaciones, definiciones y modelos de lo que
se quiere, o de lo que se puede obtener de esos datos.

Ese paso nos lle­

varía, del concepto de Banco de Datos (definido como un subsistema aut£
matico de información, diseñado para ayudar a hacer operativos esos mode­
los o ideas preconcebidas), al concepto más amplio de Sistema de Informa
ción definido anteriormente, y que abarca toda la gama de relaciones en­
tre el Banco de Datos, su propósito, y el carácter de sus usuarios.

2.2.2.

Relación con otros Sistemas de Información a Nivel Regional.

Los conceptos expresados anteriormente son, obviamente, muy generales, y precisan de mayor definición para servir de guía para la cons
trucción de un Sistema específico.

La incorporación del concepto espacial

o regional provee a esos conceptos justamente del tipo de definición que se
necesita, puesto que se identifica tanto el tipo de datos necesarios para
el análisis regional, como las fuentes de esa información, y la identifica
ción de los usuarios potenciales del Sistema.

Este esquema y el proceso que se ha descrito hasta el momento
no son en realidad pioneros en su campo.
fuerzos han sido realizados muchas veces.

Este tipo de observaciones

y es_

Lo que es interesante anotar es

que los esfuerzos previos han dado énfasis, generalmente, al suministro de
información adecuada sobre el uso de la tierra, o a la elaboración de

un

sistema de cuentas regionales, similar a las series estadísticas macroeconómicas que se encuentran a nivel nacional.

Los sistemas descritos peuden dar una visioón de la interdepe£
dencia entre varios sectores económicos, el sector poblacional, y los aspe£
tos ecológicos.
ninguno

Sin embargo, todos tienen limitaciones en cuanto no hay

que pueda dar una visión más o menos completa de la gran variedad

de relaciones que existen entre todos los elementos que componen o que de terminan la estructura productiva de una región.

Por otra parte, la gran mayoría de los sistemas propuestos se
basan en datos estadísticos existentes, y que en consecuencia obedecen

a

censos c encuestas de una estructura espacial que ha sido determinada adird
nistrativamente.

Esa característica hace difícil obtener un nivel de desa_

gregación espacial que permita hacer análisis de sub-regiones escogidas de
acuerdo a un criterio no administrativo, así como difícilmente permiten te^
ner una visión más o menos detallada de la manera como las varias caracte­
rísticas observadas están distribuidas espacialmente a lo largo y ancho de
la región.

2.3.

2.3.1.

ESTRUCTURA DE UN SISTEMA DE INFORMACION.-

Descripción.-

El Sistema consiste en un Banco de Datos, en el que se inclu­
yen los datos codificados geográficamente y contienen una serie de progra­
mas de computadora que los almacenan, recuperan y los manejan.

Bajo ese esquema teórico y conceptual, se pueden describir a
continuación los elementos que integran ese sistema.

Esos elementos son:

- Las fuentes de información.
- Preparación, codificación y almacenaje de datos.
- Su procesamiento.
- Presentación de información (datos procesados) en forma utilizable.
- Su manipulación por parte de los usuarios.

En la estructura propuesta hay dos procesos fundamentales:
a) establecimiento del Banco de DAtos y b) manipulación y uso del siste^
ma.

El primero incluye todo lo referente a identificación de las fuen­

tes, procesamiento, análisis, etc. de los datos a utilizarse.

El segun^

do constituye la estructuración de modelos que permiten asociar ese Ban
co de I?atos al esquema político administrativo que va dirigido.

2.3.2.

Proceso de Establecimiento del Banco de Datos.-

El Banco de Datos consta básicamente de tres tareas ejecu­
tadas en forma simultánea: a) Recolección de datos, b) Diseño y escritu
ra de programas de computadora, y c) Estructuración del Banco.

La estructura podría resumirse como se indica en la figura
que se muestra a continuación:

TAREA I

TAREA II

TAREA III

Recolección de Datos:

Diseño y escritura de

Estructuración del

programas

Banco.

Definición de Varia­

Edición y estructuración

Dispositivos de al

bles

de archivos

macenaje.

Códigos , rangos, lími­

Diseño de Informes, lis­

Recuperación de da

tes , valores.

tas , etc.

tos

Formularios de codi­

Proceso de análisis

ficación

específicos

En la etapa de recolección de datos se establecen metodolo­
gías para efectuar la preparación, cálculo y codificación de datos en
forma ordenada, uniforme y eficiente.

Tanibiefi se seleccionan a ser alma

cenadas y las fuentes de información.

En la etapa de diseño y escritura de programas, se definen
los formatos de los archivos de datos, las especificaciones y funciones
de cada programa, los dispositivos de almacenamiento y los lenguajes apro
piados para cada tipo de proceso.

Mediante una descripción gráfica, se -

detallan los pasos lógicos y transformaciones que sufren los datos inici£
les hasta llegar a obtener una estructura integrada de datos.

En la últi_

ma etapa se define la naturaleza del Banco de Datos, su posible utiliza ción, y sus características técnicas.

2.4.

CONSTRUCCION DEL BANCO DE DATOS.-

El proceso de construcción del Banco de DAtos, de acuerdo

a

las bases conceptuales expresadas anteriormente, involucra la secuencia tanto teórica como práctica de: recoleccción de datos, codificación, alm¿
cenamiento y actualización; esta última fase es en realidad posterior al
establecimiento del Sistema.

Cada uno de estos procesos se describen

a

continuación.

2.4.1.

Recolección de Datos.

2.4.1.1.

Variables incluidas:

Las variables que van a ser estudiadas, analizadas, procesa­
das y almacenadas, necesitan de una definición que debe ser el producto de la evaluación técnica que haen los usuarios potenciales y los expertos
en cada campoespecífico.
cionessobre las

Así,

mediante una serie de ese tipo de evalua­

necesidades de información, en cada uno de los elementos

de estudio antes mencionados, se procede a especificar las variables que
se deberían incluir, y que son las siguientes:

1.

Uso Actual de la Tierra

Superficie en hectáreas; centros de población y tierras
no agrícolas; áreas urbanas, centros poblados con huer­
tos familiares, zonas industriales y áreas urbanas aso­
ciadas.

Hortaliza comercial; cultivos permanentes; Tie^

rras de cultivos anuales; pastos cultivados, pastos natu
rales, tierras con vegetación natural; terrenos húmedos;
tierras improductivas.

2.

Suelos:

Posición geomorfológica, profundidad efectiva del suelo,
limitantes de desarrollo reticular, pendiente, erosión,
pedregosidad, drenaje natural (drenaje relativo), peli gro de inundación, textura, reacción del suelo (pH), sa­
linidad, materia orgánica, nitrógeno, fósforo y potasio,
etc.

3.

Vegetación:

Localización, tipo o especie de vegetación:
en hectáreas de la especie.

Superficie

Altura de la especie: 0-3

metros, 3-10 metros, 10-15 metros, 15-20 metros, y más
de 20 metros.

Densidad, grado de cobertura forestal por

unidad de superficie: 21% a 40%, 41% a 60%, 61% a 80%,
81% a 95%, y más del 95%.

Función, ejercicio o acción -

que cumple la vegetación:

producción de maderas, prote£

ción , etc.

Sanidad, estado o condición en que se en

cuentra la vegetación respecto a la contaminación.

Uso,

rendimiento y cantidad, etc.

4. y 5.

Hidrología y Meteorología:

Rendimiento, áreas inundadas, agua subterránea, Precipita^
ción media

mensual, temperatura, humedad relativa, núme­

ros de días con lluvia, evapotranspiración potencial, ve­
locidad del viento a 2 metros de altura, etc.

6.

Tenencia de la Tierra:

Propietario, predio, parcela, extensión de 1 a propiedad
por propietario, etc.

87.

7.

Infraestructura:

Económica: salineras, ingenios, moliendas o trapiches,
beneficios de cafó, puertos pesqueros (muelles), fábri_
cas, silos, establos, centros de acopio, pistas de at£
rrizaje y rastros.

Servicios: pozos, plantas de bom -

beo, carreteras pavimentadas, carreteras revestidas, ca
rreteras de tierra, caminos vecinales o senderos, vías
férreas, puentes, rutas de buses, gasolineras, energía
eléctrica, oficinas de correso.

Social: escuelas, hos­

pitales, validades de salud, puestos de salud, centros de recreación, parques nacionales, campos de deprotes,
iglesias, mercados, puestes de seguridad, centros pena­
les y alcaldías.

8.

Distribución de la población.

Localización de viviendas.

9.

Economía agrícola y Manejo de la tierra:

Número de explotaciones que emplearon personal agrícola
permanente; total de trabajadorea agrícolas permanentes;
toda edad y sexo; total de explotaciones con productores
y familiares sin remuneración; total de productores y f a

miliares sin remuneración que trabajaron permanentemente,
toda edad y sexo; total de explotaciones con crédito; mon
to total de los créditos; monto total de créditos según
sistemas de tenencia; número de explotaciones según trac­
tores empleados y procedencia; número de explotaciones con
vehículo automotor de propiedad de productores por número
de validades; número de explotaciones que emplearon abono

88

orgánico; cantidad de abono orgánico empleado en kilogrja
m o s ; número de explotaciones que emplearon abono inorgá­
nico; cantidad de abono inorgánico empleado en kilogra mos; número de explotaciones que usan riego; superficie
bajo riego en hectáreas; número de propietarios de expíes
taciones agrícolas; número de arrendatarios con promesa
de venta; húmero dearrendatarios simples; número de pro
pietarios-arrendatarios simples; número de colonos; núme
ro de tenedores de la tierra bajo otra forma; superficie
total trabajada en propiead; superficie trabajada en a rrendamiento con promesa de venta; Superficie trabajada
en propiedad y arrendamiento sinple; superficie trabaja­
da en arrendamientos simples; superficie trabajada por colonos; superficie trabajada en otras formas de tenen cia; número de parcelas

(tenencia) fraccionada) por ca­

da explotación (promedio); superficie total cultivada;
superficie cultivada en forma de tierra de labranza; su­
perficie cultivada en forma de cultivos permanente; su perficie cultivada en forma de pastos sembrados; superfi^
cié cultivada en forma de otras tierras; superficie cultij/
vada en forma de montes o bosques, superficie en descanso,
número de explotaciones con ganado vacuno, superficie to­
tal con ganado vacuno; superficie de pastos naturales con
ganado vacuno; superficie de pastos sembrados con ganado
vacuno; superficie de montes y bosques con ganado vacuno
superficie

de

otras tierras, con ganado vacuno; número

total de vacas; número total de vacas en ordeño; número to
tal de cabezas de ganado vacuno; número de cabézas de gana_
do porcino; número total de gallos, gallinas y pollos; nú­
mero total de gallinas ponedoras; número de explotaciones
que producen principalmente para el consumo domestico; nú­
mero de explotaciones cuyo ingreso depende principalmente
de venta de cosechas, de animales y otros productos; núme­
ro de explotaciones que venden sus cosechas; número de ex­
plotaciones que venden ganado y aves de corral; número de
explotaciones con ingresos por la venta de otros productos
89,

número total de explotaciones; número de explotaciones
que transportan su producción al mercado a pie o en
bestia; número de explotaciones que utilizan en sus operaciones solamente energía humana.

2.4.1.2.

Tipo de Variables incorporadas .-

De la lista anterior se puede apreciar como se trgta de in­
corporar en el Banco de Datos dos clases de variables

a)

Las variables Contables, que determinan la magnitud con
que esa variable se presenta.

b)

Las Variables Nominales, en las cuales es necesario e£
pecificar una de sus varias características posibles en
determinadas observaciones; por ejemplo, si un predio está bajo cultivo, en pastos, urbanizado, etc.

2.4.2.

Fuentes de Información.-

Existen cuatro fuentes de las que pueden provenir los datos.
A travás de diferentes

procesos, esos datos se convierten o traspasan a

los diferentes archivos que integran el Banco de Datos, procesos que grá­
ficamente se presentan en el Gráfico 1.1.

i.

La Fotografía aerea:

La fotografía aérea se utiliza como fuente de informa­
ción para los estudios de Uso

Actual de la Tierra, Su£

los, Vegetación Natural, Infraestructura y Distribución
de la Población.

Mediante la aplicación de la técnica de

fotointerpretación se detectan las características del
suelo y/o su cobertura, se analiza la topografía del terre

no y se identifican sus características, o se observan
los patrones, que pueden representar un cultivo o uso
específico de la tierra.

Otras variables se detectan -

más fácilmente mediante simple observación, por ejem p í o : una carretera o una vía ferrea.

En el Anexo I se

podrá encontrar, en la sección correspondiente a cada
uno de los estudios aquí mencionados, una descripción
más detallada acerca del proceso de fotointerpretación.

ii.

Mapas de isolíneas.-

En los estudios de Hidrología y Meteorología se tomaron
como punto de partida los mapas en los cuales se presen
ta la información ecológica y la referente al recurso de agua.

En estos dos estudios la recolección de datos

se llevó a cabo de manera más ágil, ya que algunos mapas
habían sido preparados previamente.

Sin embargo, en va­

rios casos necesitaban actualización, de acuerdo con los
últimos datos, y ústos requieren una extensa tarea de cál^
culo previo al proceso de codificación.

iii. Instituciones Públicas de Estudios Geográficos.

Las instituciones de referencia, dependientes del Gobier­
no, facilitan la información de complemento necesaria.

iv.

La Oficina Nacional de Estadística y Censos.

Puede proporcionar información consignada en los Censos
de Población, Vivienda y Agropecuario realizados recien­
temente .

GRAFICO 1.1

ESTRUCTURA DEL BANCO DE DATOS
(Para l a in te rp re t a c ió n de lo s símbolos, ver el Gr áf ic o 1.2)

%

6

92.

G ráfico 1.2
INTERPRETACION DE SIMBOLOS
DE DIAGRAMAS DE FLUJO DE SISTEMA

11
o
( )
1J

11
O
0
W
U

1
=

T arje tas Perforadas

=

C inta Magnética

*

D isco Magnético

=
=

A ctivid ad
Función con una Activid ad

1

=

Programa

=

Pregunta

*

T ran sfere n cia de
Control

*

Funciones Manuales

-

Listad o de Sal ida

93.

2.4.3.

Codificación y Almacenamiento de Datos.-

i.

Codificación.

La naturaleza del Banco de Datos requiere que los datos
sean almacenados en forma ordenada para facilitar su proceso, recuperación
y análisis.

La codificación de datos consiste en traspasar la infor­
mación plasmada en ortofotos, foto-grafías aéreas, inapas, etc, a formula rios especialmente diseñados.

Los datos contenidos en estos formularios -

son copiados o perforados en tarjetas de procesamiento electrónico para al^
macenarlos posteriormente en la computadora.

La unidad de información o -

nivel de almacenamiento debe ser tal que permita, mediante una técnica de
agrupamiento, obtener un conocimiento de las características físicas y so­
cio-económicas de un Cantón, Municipio, Departamento, Cuenca Hidrográfica
o una zona o región específica del país,

ii.

Almacenamiento de Datos,

En el Gráfico 1.1. se presentó la serie de pasos a seguir
en forma de diagramas de flujo para el almacenamiento de datos en dispositi
vos magnéticos y su procesamiento electrónico posterior, para efectuar las
tareas de estructuración de los registros y archivos que integralmente lle­
gan a constituir el Banco de Datos.

Los diagramas de flujo representan

la

ejecución lógica de los pasos seguidos tanto para almacenar y recuperar co­
mo para utilizar los datos en diferentes tipos de análisis.

No necesaria -

mente esta forma gráfica de representación da una idea clara acerca del pro
cesamiento de los datos.

A continuación se hacen algunas aclaraciones.

El primer paso consiste en cargar una cinta magnética con los
datos perforados en tarjetas de procesamiento electrónico.

Luego se efectúan

diferentes tipos de comprobación para que no haya datos que sobren o que fal­
ten por codificar en una determinada sub-zona,

Posteriormente, se lleva a ca

bo un proceso para estructurar archivos y por último, se efectúan difereii
tes tipos de procesamiento encaminados a resolver diversos análisis y cál^
culos de acuerdo a las necesidades de información de los técnicos en cada
estudio o del usuario en general.

Los archivos almacenados en cintas magnéticas son procesados
por medio de un programa que estructura un solo conjunto en forma de ma triz bidimensional que constituye, en definitiva, el Banco de Datos.

El Banco de Datos es un archivo secuencial escalonado en índi^
ces, y residente en discos magnéticos, que facilitan la obtención rápida
de las cifras de todas las variables mencionadas, y cualquier otro dato in
cluído.

2.5.

UTILIZACION DEL SISTEMA.-

Recuperación de los Datos.-

El Banco contiene datos de naturaleza variada, es decir, es una
fuente integral de información, suficientemente detallada como para descri bir las características físicas y socio-económicas del área, en su total, no
en una o varias partes de la zona.

El Banco de Datos cumple o puede cumplir

con la función de abastecer información detallada o información agregada.

Después de que el usuario entiende claramente lo que es el Banco
de Datos, que información contiene, como está estructurado el archivo maestro,
que zona del país cubre, cuál es el detalle de los datos, se puede pasar a la
fase de cómo obtener esos datos o cómo utilizarlos para satisfacer sus neces_i
dades.

El lapso transcurrido entre el momento en que el usuario presenta la

solicitur de información, hasta el momento en que recibe la información, pue­
de variar de uno a varios días, dependiendo principalmente de la necesidad de
diseño y escritura de nuevos programas, tiempo que tomará la computadora, prio
ridad del usuario y otros problemas ajenos al programa que pudieran presentar­
se .

95.

Se puede presentar la necesidad de escribir nuevos programas,
ya que los preparados no siempre van a satisfacer las necesidades del usua_
rio.

Por ejemplo, el listado normal muestra una serie de variables a ni -

vel de unidad básica, pero un usuario puede solicitar datos a nivel de can
ton o bien la sumatoria de una variable específica para una determinada re^
gión.

Es de importancia mencionar que, las consideraciones que se a
_
caban de presentar, se aplican a la mayor parte de los servicios cuya acti^
vidad es primordialmente la deproporcionar información, como en el caso de
organizaciones que operan Bancos de Datos.

La manera de c6mo, operativamente se hace la recuperación y ma
nipulación de los datos para un uso específico, se presenta en

el cuadro

1.1. en el cual se ha tomado, amodo de ejemplo, los pasos que en la compu­
tadora deberían seguirse para aumentar la producción de frijol en el área.

2.5.1.

Ejemplos de análisis realizados.-

A continaución se muestran algunos ejemplos de los varios aná­
lisis que se pueden desarrollar para diferentes estudios, en los cuales

se

utilizan datos almacenados en el Banco.

i.

Clasificación de suelos.

Por medio de un programa de computadora se evalúa a nivel
de unidad de suelo, cada una de las características físi­
cas del mismo de acuerdo con un cuadro que contiene
requerimientos de cada uno de sus componentes.

Luego

lo clasifican dentro de una de las 8 clases de acuerdo
su capacidad de uso.

los
se
a

Cuadro 1.1
ACTIVIDADES DEL BANCO DE DATOS

Formulación y Evaluación
de Proyectos
Deseo del MAG para
aumentar la producción
del f r i j o l (un ejemplo):

C r it e r io s para el proyecto
U tiliz a n d o matriz Necesidades E co ló gica s de 30
C u lt iv o s  que está almacenada en el Banco de Da­
t o s , determ inar lo s factore s de la se le c c ió n f í ­
s ic a del s it io .
E n tra r al Banco de Datos, para que entregue todos
lo s s i t i o s que reúnen lo s c r i t e r io s req ueridos.
La computadora re visa el cuadro, lo c a liz a s i t i o s
(áreas en km2).
U t iliz a n d o lo s c r it e r io s del MAG y o tra s fu entes,
r e v is a r lo s s i t i o s p ote n ciale s, según lo s fa c to ­
re s s o c ia le s y económicos. Esto s c r i t e r io s po­
nen lím it e s a la s v a ria b le s s o c ia le s y económicas
para tomar decisio ne s de conformidad socio-econó­
mica (c a r a c t e r ís t ic a s de población, educación, ni^
ve le s de alfabetism o, in fra e s t ru c tu ra , e stra to s de
tenencia, e tc .).

S i se e sp e cificaro n
c r it e r io s de tamaño,
buscar áreas de con
formidad a éstos.

S e le c cio n a r un número lim itad o d e s i t i o s potencia­
le s.

Id e n t if ic a r un p o sib le pro­
yecto para e ste s i t i o (o s i ­
t io s ) considerando la forma
de e xp lota ció n, ganancia so ­
bre la in v e rs ió n , etc.
Formular un proyecto (o pro­
yectos a lt e r n a t iv o s ) para el
s it io .

Usar la computadora para e valu acio ne s, todo lo
p o sib le . A ctivid ad de Sim ulación: s i se re a liz a
este proyecto, cuál es el efecto sobre el patrón
del uso de la t ie r r a , empleo, granos b á sic o s, cu2.
t iv o s para exportación ( s i un nuevo c u lt iv o reem­
plazó a l algodón, por ejemplo, e t c . ).

Evaluar el proyecto, según
lo s c r it e r io s económicos,
s o c ia le s y p o lít ic o s .

La técnica de programación para este caso involucro el
uso de varias tablas monodimensionales, siendo una

de

ellas la tabla de texturas, que contiene cientos de com
binaciones.

Una de las principales ventajas de la cla­

sificación de los suelos realizada por la computadora es la objetividad y exactitud del resultado, sobre todo
si se toma en cuenta que se trata de analizar o tener en cuenta todas las combinaciones de textura, para detej:
minar la clase de suelos que pertenecen a la unidad que
se analiza.

Otra de las ventajas es la rapidez con que

elabora la computadora.

Por ejemplo, el tiempo utiliza^

do para clasificar 185.000 hectáreas de suelos es de 45
minutos, mientras que si eso mismo lo realizara un técni^
co tomaría varios meses, considerando el grado de deta lie utilizado en el trabajo.

ii.

Cartografía de suelos por computadora.

Otro tipo de análisis efectuado con los datos de suelos
consiste en tomar la unidad de suelos para luego produ­
cir un mapa dibujado por la computadora.

El mapa muestra la clase de suelo predominante, diferen
ciando cada clase por la densidad de tono (blanco y negro),
variando de suelo clase I (más oscuro) hasta suelo clase
8 (más claro).

En los casos donde se encuentra una predomi^

nancia de no-suelo como, por ejemplo, áreas urbanas o agua,
se utilizó el código representado por el tono más claro en
el mapa.

Esta muestra cartográfica sólo constituye un ejemplo de una
de las formas de representar gráficamente parte de los da tos almacenados en el Banco.

Dentro del estudio de suelos

se pueden citar aquellos que presentan diferentes tipos de

98

problema a nivel de unidades básicas, tales como, erosión,
drenaje, inundación, etc.

De esta manera se identifican

rápidamente áreas potenciales para diferentes tipos de pro
yectos.

iii. Areas adecuadas para el Desarrollo de Especies Forestales.

Por medio de este programa se analiza las características
de las diferentes unidades de suelos, y junto con los reque^
rimientos ecológicos óptimos de 30 especies forestales se
podrán hallar los sitios adecuados para el desarrollo de t£
les especies.

El programa produce un resultado en el cual se señala la clase de suelo, la superficie y las especies forestales

-

que allí se pueden desarrollar bajo condiciones de rendi miento óptimo.

iv.

Inventario de Infraestructura.-

Este programa, aunque no implica un alto grado de sofisti­
cación, es de gran beneficio, pues permite conocer dentro
de una región o zona específica, el nCimero de los diferen­
tes tipos de infraestructuras, entre otras,, carreteras, puentes, hospitales, alcaldías, mercados, fábricas, plan tas eléctricas, escuelas, etc.

Este tipo de información -

es generalmente muy útil, sobre todo si se trata de lograr
un conocimiento rápido de la distribución de las infraes tructuras de una región en estudio.

v.

Representación gráfica de la densidad de la población.

Uno de los archivos qeu forman parte del Banco de Datos es
el que contiene información referente a las características
poblacionales de la zona.

99

Entre las variables del estudio se cuenta con el número
de habitantes.

Con el sistema cartográfico por computadora, diseñado y
desarrollado en el Proyecto, se puede representar gráfi
camente la densidad de poblaciún.

Este gráfico consis­

te en un mapa en el cual se representan 10 rangos dife­
rentes de densidad por medio de una variación en el tono
de oscuridad, cada tono identificando un rango diferente.

v1,

Propietario menor y propietario mayor.

En el estudio de tenencia de la tierra se asignó un có­
digo de identificación a cada uno de los propietarios de
las diferentes parcelas.

De esta manera, agrupando todas

las parcelas de un mismo propietario, se puede determinar
la superficie de tierra perteneciente tanto al propieta­
rio mayor como al propietario menor, designando así al
propietario que posee la mayor extensión de tierra y vice
versa.

También se logra saber si se trata de extensiones

grandes, pequeñas (minifundios1,
dio.

o si son de un tamaño me

Naturalmente que la misma información puede lograrse

para las subzonas o áreas definidas.

vii. Valor de la producción actual.

Con los datos provenientes del estudio de Uso Actual, los
datos de Suelos y la información recopilada por los tácn_i
eos en Economía Agrícola, se diseña un programa el cual computa el valor de la producción agrícola actual.

Para

encontrar este valor de producción es necesario obtener previamente para cada cultivo los respectivos precios y rendimientos.

100

El programa está diseñado para obtener el valor de la
producción, a nivel de cultivo y a nivel de la zona de
tudio.

viii. Estimación de lamano de obra actual y potencial.

Este programa utiliza los datos correspondientes al Uso Actual de la Tierra, y aplica una serie de coeficientes de
mano de obra actual en lo referente a requerimientos

de

días-hombre para el desarrollo de los diferentes cultivos
en el área del Proyecto.

Esos coeficientes fueron formula

dos en la sección de Economía Agrícola.

Por otra parte,

se aplican coeficientes de mano de obra potencial (tecnolo
gía más avanzada), y se calcula la diferencia de empleo a£
tual y potencial por trimestre y anual.

ix.

Cálculo de áreas aptas.

Con la utilización de los datos referentes a las unidades
de suelos y sus características, lo mismo que los datos de
meteorología y la información suministrada por el experto
de suelos, referente a los requerimientos mínimos de estos
para el desarrollo de los diferentes cultivos, se diseña un programa que analiza cada unidad de suelo y encuentra dentro de diferentes estratos de altura sobre el nivel del
mar, las áreas aptas para cada cultivo.

Esto permite ubicar dentro del área comprendida por el Prc)
yecto, el total de áreas aptas que reúnan los requerimientos
ecológicos indicados para cada uno de 30 cultivos diferentes.
El programa produce un resultado en el que se detalla el có­
digo del cultivo y el área apta total para ese cultivo en las
8 clases de suelos.

103.

Programación Lineal.

Otro de los análisis efectuados por el grupo de Economía
Agrícola implicó la utilización de la técnica de progra­
mación lineal.

Por medio del método simplex se maximiza

el ingreso bruto, sujeto a la disponibilidad de suelos aptos para los diferentes cultivos, y a las restricciones
de mercado, reguladas por la demanda interna y externa de
cada producto.

El resultado de este proceso permite cal^

cular los distintos valores de producción potencial, para
establecer las diferentes brechas entre el valor de la

-

producción actual y potencial, lo mismo que las brechas de empleo.

Los diferentes tipos de análisis que se acaban de exponer
son a manera de ejemplo, con el objeto de dar una idea al
lector de la flexibilidad que ofrece el Banco de Datos en
lo que se refiere a la utilización de información de mane^
ra integrada.

3.1.

CENTROS DE INFORMACION DE RECURSOS NATURALES.-

Contenidos y Objetivos

Necesidad de Información:

En los últimos años se ha observado en muchos países un marcado
aumento de interés y de demanda por las estadísticas y otras informacio­
nes referentes a áreas geográficas a nivel subnacional.

Esta creciente

demanda ha sido generada básicamente por tres categorías mayores de act_i
vidades que utilizan información, a saber:

planificación urbana y regio^

nal, investigación geográfica y socioecológica y planificación para el desarrollo económico regional e interregional.

Todas estas actividades

se han caracterizado por un veloz surgimiento en la aplicación de méto dos y técnicas cuantitativas y en el uso de computadoras para el manejo
de gran cantidad de información detallada.

La planificación regional para el desarrollo económico y social
requiere información, cuanto mejor y más fácil es el acceso y la manipu­
lación de la misma, tendrá mayor probabilidad de producir mejores proyec^
tos o programas para el desarrollo en la región.

Al considerarse regiones que son esencialmente agrícolas se nece
sita una amplia y variada información.

Gran parte de los aspectos agrí­

colas están relacionados con los elementos físicos, como por ejemplo, aquellos que tienen influencia en el crecimiento de las plantas, lo cual
obliga a conocer la tierra, el agua, los recursos naturales vegetativos y
los elementos climáticos que inciden en la región.

Sin embargo, con el objeto de sugerir cambios de productividad se hace necesario también saber acerca del hombre, su cantidad y caracte^
rísticas, como así también sobre el uso que ha hecho de los recursos. As^
pectos tales como Uso Actual de la Tierra y el Agua, Infraestructura, Te^
nencia de la Tierra, Manejo y Economía Agrícola, etc. son indispensables
de conocer.

103.

El desarrollo implica cambios y estos tienen lugar en forma varia­
da.

Adopción de nuevas técnicas, siembras de nuevos cultivos, construccio

nes de obras, etc.
cambios es variada.

La forma a través de la cual inducir o producir estos
Ella depende de la estrategia que aplique cada gobie£

no,y delrqlquese haya definido para las instituciones publicas y para el sector privado.

Sin embargo, para cualesquiera sea la estrategia definida, es siem
pre papel del Estado, mejorar la información básica que posea, a través de
adecuados sistemas de información y estadísticas, sobre las cuales se po drán fundamentar proyectos y planes.

Un buen nivel de información logra -

no solo agilizar la inversión sino que a la vez, contribuye al desarrollo
y formulación de medidas complementarias de política, que tengan por obje­
to incrementar la eficiencia en la asignación de los recursos productivos
y la utilización de las tecnologías más adecuadas.

SISTEMAS DE INFORMACION GEOGRAFICA■-

El factor espacial tiene carácter fundamental en la planificación
de desarrollo regional.

Los Sistemas de Información Geográfica tienen en

común una ubicación espacial para el registro de información.

El sistema

de coordenadas puede ser parte de la red geográfica del mundo, o como suele
ocurrir frecuentemente, puede pertenecer a otra clase de reticulado nació nal o local configurado dentro del sistema mundial.

Mientras que la coordenada es por característica un punto en el espacio referido, en esta clase de Sistemas de Información, generalmente
se relaciona con otros objetos de dos dimensiones, por ejemplo: construc­
ciones, urbanizaciones, predios, tipo de suelos, etc.

El desarrollo de -

estos sistemas ha tenido algunas variantes alternativas.

Un sistema de -

información sobre áreas regulares se ha usado como unidades de registro.

Tal es el caso de Estado de Nueva York que usa como unidad de registro una
cuadrícula de una milla cuadrada.

El kilómetro cuadrado, se ha usado tam­

bién en Europa, México y por O.E.A. en El Salvador.

Por otra parte se ha diseñado un sistema cuyas unidades de registro
son irregulares, tal es el caso del sistema DIME de la Oficina del Censo de
los Estados Uniddos.

Cualquier cantidad de información puede ser referida a alguna de es^
tas áreas, siempre y cuando la ubicación geográfica respectiva pueda ser asignada a esta información.

Algunos Bancos de Datos contienen categorías limitadas de informac 
ción, otros contienen gran cantidad de datos en una variedad de campos.

El propósito de un Banco de Datos es aquello que normalmente guía su contenido.

Algunos propósitos considerados al establecer ion Centro de Informa ción, pueden ser entre otros a) La estimación de los problemas estructurales
de cada región; b) La determinación del potencial de desarrollo; c) La eva luación del impacto de programas de desarrollo; di Proveer información

que

sirva de base para la formulación de proyectos; etc.

Los propósitos primeros enunciados implican el combinar un Sistema
de información” con un

Sistema de Análisis de la información, lo cual

no

sería necesario en el último objetivo ya que el análisis quedaría en manos *
■
de los usuarios mismos en

ese Centro.

Un Sistema de Información o Centro de Información, es en esencia bas^
tante simple.

Consiste en un juego de cintas magnéticas conteniendo informa_

ción ordenada y programas de computación que dirigen las operaciones del ins^
trumental computacional, permitiendo la construcción de un Banco de Datos

y

el Manejo de su contenido para una variedad de propósitos.

105.

El Sistema es ilimitadamente abierto con referencia a sus datos, co^
bertura geográfica y a los programas de computación, o sea, se pueden agre­
gar nuevos programas y puede ir cubriendo nuevas áreas o sectores y nuevas
materias.

El Sistema desarrolla un número importante de funciones en relación
a la información.
te.

Primero almacena

Segundo, recobra datos.

los datos en forma ordenada y consisten^

Tercero, manipula los datos de distintas for -

mas proveyendo combinaciones, sobreposiciones, selecciona áreas de caracte rísticas restringidas, y puede, si los Sistemas de Análisis están adosados,
hacer proyecciones, proveer soluciones alternativas y una amplia gama de anjá
lisis matemático-estadísticos, útiles para los planificadores y proyectistas.

El proceso de construcción del Banco de Datos, es una secuencia que
involucra las siguientes funciones.

Recolección de datos, codificación y a l
_

macenamiento y actualización.

La selección de las variables a adoptarse es el resultado de un pro­
ceso de discusión y análisis, teniendo presente los objetivos u propósitos del centro, esto es definidos los usuarios potenciales de este

y sus neces_i

dades.

Los datos una vez seleccionados y recolectados deben ser codificados,
proceso que consiste en traspasar la información a formularios especialmente
diseñados que son perforados luego en tarjetas o cintas de procesamiento elec^
tronico, para luego ser almacenados en la computadora.

El almacenamiento se hace en archivos de tamaño prefijado, por medio
de programas que estructuran un conjunto en forma de matriz bidimensional que
constituye en definitiva, el Banco de Datos y en el cual se almacena la infor^
mación.

La disponibilidad de los datos archivados permite hacer una serie
de estudios y análisis diversos y en condiciones de detalle y tiempo que
sería imposible de no contarse con todos los elementos descritos.

3.2.

LOS USUARIOS DE INFORMACION, Y CARACTERISTICAS DE LA DEMANDA DE IN­
FORMACION .-

La extensión que un Centro de Información tenga, tanto en lo que
respecta a la superficie del área que abarque, como al nivel de detalle con
que se recoja la información y la diversidad de recursos o aspectos de e
líos que cubra, incidirán directamente en el costo de recopilación y de ac­
tualización de esa información.

Sin embargo, para el análisis que se hace a continuación, respecto de la demanda de información que puede tener un Centro de Información de Re­
cursos Naturales, se hace

abstracción de esta materia, la cual es sin duda

fundamental para decidir sus características.

La información sobre Recursos Naturales, su localización, caracterís^
ticas productivas, su potencialidad, su actual utilización y la tecnología que se aplica en su explotación, es un requisito para alcanzar un desarrollo
alto y sostenido.

Los sectores productivos que precisan de esta ifnormación, son entre
otros, aquellos cuya actividad se basa principalmente en la explotación de los recursos naturales renovables o no renovables, tanto en el nivel de pro­
ducción primaria como secundaria o industrial, tal como agricultura, ganade­
ría, forestal, minería, pesca y turismo.

A la vez, esta información es nece^

saria para el desarrollo de los sectores de infraestructura complementaria,
que apoyan a las actividades productivas, como transporte, energía y comuni-

caciones, agua y para otros sectores que proveen servicios sociales básicos
que satisfacen necesidades de la población que participa en esas activida des como salud, educación y vivienda.

Pero en especial, esta información es requerida por un sector com puesto por un conjunto de instituciones nacionales o regionales cuyas fun t
ciones son cautelar el interós nacional o activar el proceso de desarrollo
a través de la generación de políticas, programas, planes y normas en las á
_
reas de fiscalización, investigación, crédito y asistencia técnica.

En consecuencia, un Centro de Información debiera disponer de la in
formación sobre Recursos Naturales que estos diversos sectores requieren pa.
ra el mejor desempeño de sus actividades.

El cumplimiento de esta tarea, exige definir con la mayor precisión
posible cuál es el tipo de información que requieren los servicios o bienes
que estos diversos agentes producen.

Ello implica establecer cuáles son e-

sas variables y cuál es el grado de detalle en que ellas deben estar dispo­
nibles .

Con el objeto de identificar esas variables y su grado de detalle, debe enfrentarse cada uno de los sectores señalados a distintos niveles
exigencia de información.

de

Estos niveles de exigencia se relacionan a pasos

precisos que deben dar todas aquellas intenciones de incrementar la produc­
ción de bienen o servicios, originadas en los diversos agentes integrantes
de alguno de los sectores señalados.

Los pasos referidos constituyen una secuencia de actividades a tra­
vés de las cuales se recopilan, analizan y compatibilizan un conjunto de an
tecedentes con el objeto esencial de decidir la conveniencia de emprender
na determinada acción.

%
108.

Los pasos o etapas que se requieren desde el momento en que nace
una iniciativa hasta la operación de la actividad resultante pueden cla­
sificarse del siguiente modo: a) Identificación de Idea de Proyecto;
b) Informe Preliminar o Prefactibilidad; c) Estudio de Factibilidad; d)
Diseño Final y e) Construcción y operación del Proyecto.

El grado de detalle de la información archivada, en

un centro -

de información, debe ser tal que satisfaga las necesidades de la evalua­
ción en las dos primeras etapas y en algunos casos para la de Factibili­
dad.

Ello implica que debe permitir fundamentar algunos aspectos esen -

ciales de una evaluación en esas etapas, tales como precisar la Dimen
sión de un proyecto, su Localización y su

-

Viabilidad Económica.

Un mayor detalle de la información recopilada, podría no ser de­
mandado,ya que la información básica en proyectos de la naturaleza seña­
lada trae consigo riesgos para las entidades inversoras y que son respoii
sabilidad que un proyectista no puede delegar.

Así la información detallada requerida en las etapas

de Factibi­

lidad o Diseño Final de un proyecto es obtenida específicamente

para ca­

da estudio, por los proyectistas por lo cual ella no constituiría deman­
da para el Centro.

4.

EL FUTURO DE LOS RECURSOS NATURALES

4.1.

SOBREPOBLACION

Y MEDIO AMBIENTE.-

4.1.1.

La sobrepoblación y el deterioro.-

Hacia el final de la década de los sesenta, surge como preocupación
iirportante en la literatura mundial y en los foros internacionales, el pro­
blema del medio ambiente, la contaminación y el eventual agotamiento de los
recursos naturales.

Análisis catastrofistas han indicado que, de continuar

el proceso de deforestación y destrucción del suelo a la velocidad que ad quirió a partir de la segunda guerra, en la primera veintena del próximo si^
glo el oxígeno, indispensable para la vida animal, será insuficiente.

En

este sentido, nuevos estudios alertan contra la contaminación de las aguas
de los mares, donde el fitoplancton proporciona la mayor cantidad del oxíge^
no atmosférico.

De todas maneras,
bladas

el efecto antropico en países

o regiones más po

-

ha hecho sentir su destructora presión en distinta formasegún el re^

curso natural que se analice.

Así tenemos, en orden decreciente, atendien­

do a la intensidad y/o velocidad que ha adquirido el proceso de deterioro,el siguiente resumen:

a) Recursos Vegetacionales y de Bosques.-

Ha sido el más visible e importante de los daños ocasionados por el
hombre al medio ecológico.

Entre los agentes más activos del deterioro

de

la vegetación, se encuentran:

110.

- Tala de árboles y arbustos, para la industria y fundición de mi^
nerales en los primeros tiempos, y para industrias rurales y energía hogareña, posteriormente, sin una equilibrada reposición
de estos vegetales.

Son varias decenas de millones de hectá

reas en America Latina la superficie totalmente talada y deser­
tificada en el último siglo. ‘

- La urbanización acelerada de extensos y por lo general fértiles
suelos, para el crecimiento de grandes ciudades.

- El Inapropiado manejo de praderas o sobretalajeo, es un respon­
sable asociado frecuentemente con la tala de árboles.

Particu­

larmente grave es este proceso en extensas zonas áridas o semiáridas de Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Haití, México, Pe­
rú, Puerto Rico,

República Dominicana y Venezuela.

- Roce a Fuego de la vegetación, para abrir tierras a la labranza
y pastoreo, calcinando el laboratorio de vida que es la capa

ve_

getal, afectando por años la fertilidad y estructura del suelo.

b)

El Recurso Suelo:

Los grandes daños al recurso se llaman pérdida de fertilidad y de
textura, compactación y erosión.

Entre ellos llevan a la desert_i

ficación en cualquiera de sus grados, y sus causas deben buscarse
en la pérdida de cubierta protectora vegetal y vulnerabilidad in­
trínseca del suelo.

La importancia del deterioro del recurso pue^

de apreciarse al saber que más del 50% del suelo de América Lati­
na está afectado por erosión en cualquiera de sus grados.

111.

c) Recursos Hídricos:

La pérdida de calidad y/o cantidad del agua para uso agropecuario,
va siempre asociada a alguno de los procesos de deterioro de algún
recurso.

Así el suelo desprotegido por desforestación contamina -

las corrientes de agua al arrastrar suelo en el proceso erosivo,em
nanea y hace innavegalbes ríos que antes los fueron, aumenta la ve
locidad del escurrimiento superficial autoacelerando el proceso de
erosión y disminuye la proporción de agua infiltrada que alimentan
los cauces subterráneos.

d) Clima.-

Como recurso es difícil se vea afectado en áreas rurales, salvo i i
r
convenientes derivados de caída fuera del área conveniente de llu­
vias artificíales.

4.1.2.

Políticas de Uso y Conservación de Recursos Naturales.-

Las políticas relativas a recursos naturales tratan de influir a
través de los ppocesos mas determinantes en la eficiencia del uso de los
recursps, ellas pon: Procesos de Colonización, de Regadío y Drenaje,
Conservación

de

Recursos

Naturales

y

las

de

de Investigación  In -

formación sobre Recursos Naturales.

Políticas de Colonización: Las actividades en este proceso se
pueden adoptar bajo tres criterios:

1)

Colonización espontánea en la

que el gobierno se abstiene y

solo permite que el proceso se lleve, lo que es difícilmente
concebible en un estado moderno.

2)

Colonización Dirigida, donde el gobierno apoya con informaciones sobre potencialidad de

recursos naturales y sus locji

lizaciones, otorga facilidades crediticias y de comerciali­
zación entre otras.

3)

Colonización realizada por el

estado, donde desde la elección

del tipo de colonos hasta las organizaciones finales (coopera_
tivas u otras) pasando por instalación de agroindustrias, ser
vicios, créditos, capacitación, etc.

Es la más cara pero

la

que asegura en mayor proporción un resultado exitoso.

Existe un cuarto sistema, en el fondo parecido al primero,don
de las tierras las licita el estado y la selección de colonos
se basa solamente en su capacidad económica.

113.

Políticas de Riego y Drenaje; Deben distinguirse dos situacionesLa primera donde por el riego se incorporan nuevas tierras de secano o se
drenan tierras anegadas o inundables.

En un segundo caso se trata de me­

jorar y modernizar los sistemas de riego, buscando la mayor eficiencia peí
ra el agua disponible.

En el primer caso el estado puede construir las grandes obras extraprediales y otorgar incentivos a los usuarios para pequeñas obras pre­
diales complementarias a través de franquicias tributarias, créditos, asis
tencia iécnicaf efitre otrs^s.

En algunos países latinoamericanos el riego y drenaje sólo tiene
significación en áreas reducidas y pequeños proyectos, mientras que en otros son de gran importancia actual y potencial.

En éstos se debe propen

der o atacar el problema a través del desarrollo integral de cuencas hi drográficas y conformando una cartera de proyectos de riego localizados y
jerarquizados según su urgencia.

En varios países, la principal limitante es escasez de agua y en
ellos la política de riego deberá ampliarse a una política general de uso
y manejo del agua, asignando prioridades de su uso entre los distintos
sectores productivos (agricultura,minería) de servicios (uso urbano y sa­
nitario rural).

Como el riego y drenaje sólo crean condiciones para mejorar la prc
ducción, pero no obligan a los tenedores a hacer un uso más intensivo y eficiente, es necesario que las políticas y los proyectos de regadío estén
insertos en proyectos integrados de desarrollo agropecuario.

Por ello, las políticas de riego y drenaje deben ser definidas en
estrecha concordancia con las políticas de tributación, creación y difusión
de nuevas técnicas,

capacitación agropecuaria, comercialización, crédito,

abastecimiento de insumos y apoyo institucional (1).

Políticas de Conservación de Recursos Naturales;

Como la producción

agropecuaria se basa mayoritariámente en el uso de recursos naturales renova^
bles, la capacidad productiva de estos puede verse parcial o totalmente des­
truida si se utilizan en forma esquilmante, excesiva o descuidad#.

Muchas -

veces el deterioro de un recurso en una determinada localidad, afecta

i otro

u otros ep regiones a veces apartadas (la erosión de un sector provoca forma
ción de dunas en litorales apartados, por el arrastre de ríos).

Las medidas generalícente propuestas son tanto preventivas como de re
cuperación.

En #mbos casos se recurre a acciones como:

a) Dar otro uso al recurso (cambio de cultivos erosionables por ejem
pío) .
b) Cambiar las técnicas de explotación, modificar intensidad del uso,
período u época (manejo de praderas, como ejemplo).
c) Inversiones físicas para controlar los agentes destructivos (refo
restación de cuencas hidrográficas, terrazas, etc.).

La conservación de los recursos renovables debe ser uno de los obj£
tivos

o

restricciones prioritarias del desarrollo agropecuario. La estrate­

gia seleccionada deberá ser acompañada de una política activa de conserva
ción dedicada fundamentalmente a labores o acciones preventivas.

Si esta po

lítica no existe no será posible intensificar en gran medida el uso de los recursos (1).

Las políticas de recuperación de recursos deteriorados (presentes en
todos los países latinoamericanos) deben atacar los procesos de destrucción
para cada recurso en particular.

En general las políticas se implementarán a través de la acción pú blica y privada.

De los recursos de uso público la primera (cuencas hidro -

gráficas, áreas de dunas, planes sanitarios) y la acción de los empresarios
privados en complementarlas mediante medias intraprediales.

Los instrumentos son: el convencimiento de la acci6n privada me­
diante campañas de conservación de recursos, divulgación y capacitación;
los estímulos ecpnómicos bonificando el costo de medidas de conservación,
franquipias tributarias, políticas especiales de créditos y abasteciniento de ijisumos dirigidos al mismo fin y, las medidas

punitivas, castigan­

do aquellas actividades que contribuyan al deterioro de los recursos y obligando a practivüar las acciones de conservación por parte de los produ£
tores, aplicando sanciones tributarias u otro tipo  e penas económicas


a

los infractores.

Políticas de Generación e Información de Conocimientos sobre Re­
cursos Naturales.-

La primera definición de este tipo de políticas, debe ser si la in
vestigación de recursos naturales será función del gobierno, será implemeii
tada por empresas privadas con financiamiento total o parcial del estado y
si quedará como acción que el sector privado realizará a la medida de sus
necesidades y conveniencias.

El hecho de que la investigación de recursos naturales produzca b £
neficios a plazos relativamente largos, que es difícil que el agente que genere la información sea su propietario para venderla, que beneficia a

-

distintos sectores de productores y que precisan de estudios costosos y co
muñes a todos los recursos (fotos aéreas), parece indicar al estado como el ejecutor más apropiado.

Ha sido la pauta general en casi todos los pa£

ses de Latinoamérica.

Debe propender esta misma política a la recolección de datos,

in­

formación, almacenamiento, actualización y creación de sistemas de exten sión y divulgación.

116

4.2.

Incrementos en la Capacidad Productiva de los Recursos Naturales.-

4.2.1.

Intensificación del uso de los Recursos.-

El primer paso que el hombre dió para utilizar con mayor efi­
ciencia la potencialidad de los recursos que la naturaleza disponía, fué
el reemplazo de la caza y recolección de frutos silvestres por una ganade­
ría y agricultura sedentaria.

Con posterioridad y en la medida en que fui necesitando más superfi
cié fértil para reemplazar las áreas agotadas, inició una primitiva coloni­
zación o expansión de fronteras agropecuarias,

En el presente son relativa^

mente menos los países quep pueden aportar un significativo aumento de la
producción a través de este medio.

-

Aquellas naciones que inician procesos

de colonización, necesitan imperiosamente conocer donde tienen recursos na­
turales económicamente aprovechables, qué potencialidad tiene cada uno de e
^
líos y cuáles son las técnicas más apropiadas para explotarlos con rendi

-

mientos altos y sostenidos.

Un plan de colonización debe ser objeto de ion complejo y profundo estudio, no solamente de recursos naturales, sino que debe ser analizado en
sus perspectivas económicas, de mercados, sociales, culturales e instituci£
nales para esperar un resultado exitoso.

Son bastantes los fracasos comple­

tos o parciales,aunque de áreas más bien reducidas, de planes llevados en forma espontánea y sin una planificación y política gubernamental previa.

El regadío fué, y aún lo es, un eficaz medio de mejorar la producti­
vidad de las tierras, acercándose, con este paso, bastante a la meta de al canzar el uso de la capacidad potencial de los recursos.

Con esta técnica -

no solamente se multiplicó en varias veces los rendimientos de muchas áreas
explotadas como suelos de secano, sino que permitió la introducción de nue vas y cada vez más productivas especies, razas y variedades.

Tan importante o más que lo anterior fuá que estos nuevos rendimien
tos posibilitaron el uso económico de técnias avanzadas.

El uso de técnicas avanzadas

es en la actualidad y seguramente en

el futuro próximo,el mejor medio de utilizar los recursos naturales cerca ^
de su máximo potencial sin degradarlos o disminuirlos.

El despertar de los países del tercep mundo a esta queya y gran posi
bilidad, se produjo con los logros espctaculares obtenidos por la Revolución
Verde a mediados del presente siglo.

Son tres los tipos básicos de tecnologías que aplicadas a la produ£
ción agropecuaria
con menor deterioro

concurren

a utilizar cada vez más eficientemente y

los recursos naturales involucrados, a saber:

a) Prácticas de Manejo; en cada una de las etapas del proceso de pr£
ducción agropecuaria, cornos preparación del suelo, plantación o siem
bra, cuidados culturales, riegos, fertilizaciones, desinfecciones, recolección de la producción^entre las principales.

El conocimiento

acabado de las disponibilidades de recursos como clima (precipitacio
p

r

-

nes, temperaturas por ejemplo) agua (disponibilidad, calidad, etc.Jy
suelo (aptitud, potencialidad y otras características} van a permi

t

tir tomar decisiones en el manejo, determinando para preparación del
suelo, la época más oportuna, profundidad, número de labores, mecani_
zación más conveniente, humedad del suelo, etc.

Para siembra resala-

tan decisiones como calidad de semilla a emplear, número de plantas
por há; profundidad de la siembra, época en que se efectúa, tipo

de

maquinaria a usar, fertilización y aplicación de pesticidas asociada
a la siembra, etc, etc.

Así cada una de las labores enumeradas

más

arriba necesitará de decisiones en cuanto a sistemas, épocas, formas,
combinaciones de labores u otras, lo que no corresponde aquí tratar
en profundidad.

118.

b) Los instarnos tecnológicos,

Toman este nombre aquellos insumos

agropecuarios que llevan en sí avances tecnológicos en continuo
mejoramiento, lo que determina también un aumento en la eficiencia
de aquellos.

Los más influyentes en la producción y productividad agropecuaria
so n :
Maquinaria agrícola

que ha revolucionado técnicas, rapidez y ef£

ciencia en muchas labores o prácticas productivas.

Semillas mejoradas

con una potencialidad genética capaz de elevar

espectacularmente los rendimientos si cuentan con recursos natura­
les y prácticas de manejo apropiados, más fertilidad (o fertiliza­
ción) y protección contra pestes.

Fertilizantes

apropiados y asimilables para cada tipo de cultivo

y para cada etapa de la vida vegetal.

Pesticidas

que, bien aplicados (épocas, dosis, número de aplica -

ciones, máquina que los aplica) evitarán competencias de plantas no deseables o organismos patógenos que afectan la producción del
cultivo.

c) Mejoramientos Biológicos y Genéticos;

Se manifiesta en especial,

en la obtención de nuevas especies, razas o variedades de mayor po tencialidad productiva, más resistentes a enfermedades y a agentes
climáticos^por un lado, y en la aplicación de avanzadas tecnologías
bio-genéticas para perpetuar

esta mayor potencialidad, para obte -

ner más y mejores ejemplares de cada vez con más alta productividad
que sean capaces de obtener ventajas básicas en el proceso producto^
vo.

Estos tres últimos logros se trata a continuación como:

4.2.2.

Las Tecnologías del Futuro.-

Existen y están en uso numerosas tecnologías avanzadas cuya proye£
ción, perfeccionamiento, en un futuro no lejano incidirán determininternente en aumentar la producción y la productividad agropecuarias muy signifi­
cativamente .

Estas tecnologías transcendentes se pueden clasificar en tres gran
des grupos, a saber;

a)

Técnicas que permitirán un uso más intensivo y un aprovecha miento más completo de los recursos naturales existentes, ali_
viando la presión antrópica sobre recursos en agotamiento.

A

título de ejemplo se anotan los más próximos-a cumplirse.

Aprovechamiento de la pluviometría y del agua;
- Técnicas de infiltración, acumulación y manejo de aguas llu
vias en napas subterráneas para ser bombeadas donde y cuan­
do se necesiten.

- Técnicas económicas en el manejo de nieves, transformando el
macizo andino en un gigantesco acumulador de agua.

- Producción económica de lluvias artificiales y dominio más
exacto del área a beneficiar.

- Técnicas para captar neblinas en amplias zonas costeras de Latinoamérica.

- Técnicas económicas para la desalinización del agua para usos
agropecuarios.

- Manejo integral del agua por cuencas y reciclaje en áreas y
circunstancias apropiadas.

- Manejo eficiente de técnicas de riego, vulgarizando y hacien
dp económicos sistemas como el riego por goteo, aspersión

u

otros más avanzados.

- Generación y o reproducción de especies vegetales m^s eficien
tes en el uso del agu^, o cultivos qjue se adapten a condicio­
nes de aridez.

- Cubiertas artificiales o naturales (mulches) que impidan una
evaporación intensa del suelo.

Su uso tiende a extenderse en

la medida en que las cibuertas son de menor costo.

Aprovechamiento de otros factores climáticos como irradiación solar,
vientos, temperatura:

- Utilización y/o producción de plantas más eficientes en la a£
tividad fotosintética.

Hay especies más eficientes como el -

maiz, el sorgo y la caña de azúcar que producen más del doble
que otras menos eficiente, como el frijol y algunos cereales
donde el proceso de fotorespiración consume gran parte de los
azúcares alimenticios.

Se está adaptando a estas últimas es­

pecies la estructura foliar y sistema enzimàtico desarrollado
por el maiz.

Se cree que se llegará a la producción totalmen

te artificial de azúcares simples perfeccionando estos siste­
mas.

Hay máquinas en prueba para estos fines.

- Técnica para utilizar la energía solar en procesos agrícolas
o agroindustriales que eliminen pérdidas y conservan los pr£
ductos y alimentos.

121.

- Aprovechamiento de la energía eólica en proporciones impor
tantes, etc.

Aprovechamiento del recurso suelo:

- Todo aumento en la productividad de un cultivo supone un reemplazo del recurso suelo por otro recurso (agua), por capital (construcciones, mecanización) o por técnicas (insumos tecnológicos).

Desde este punto de vista todos

los

nuevos procesos analizándose en este capítulo propenden

a

preservar el suelo.

- Los adelantes en fertilización foliar están permitiendo utilizar suelos por sobre su clase de capacidad de uso.

- Los cultivos hidropónicos economizarán este recurso.

Técnicas bio-genéticas que están ya produciendo especies cada
vez más eficientes en la utilización de los recursos.-

- Producción de nuevas especies mediante la irradiación nu clear a plantas o semillas, dando amplias posibilidades a
nuevas constituciones genéticas, con nuevas cualidades de
las plantas así generadas.

- Reproducción natural por cl?nes que es común a ciertas es­
pecies, se está aplicando a otras y en i n futuro, a cualqui£
o
ra.

De aquí que podrá capturarse el valiosísimo vigor hí -

brido para siempre sin nuevos cruzamientos.

- Estas técnicas de reproducción por clones y por cultivo de
tejidos ya comienza a abrirse paso en la investigación ani
mal.

- La reproducción partenogenética ha obtenido resultados en gallinas y pavos.

- Producción de especies de gramíneas que producirán su pro­
pio fertilizante, semejante al bacillus radicicola de

las

leguminosas, con lo que se abaratará enormemente la produ£
ción de alimentos y no se afectará la estructura del suelo
como sucede con fertilizantes salinos.

- Producción de alimentos aprovechando la increíble velocidad
de multiplicación de organismos unicelulares,

c)

Técnicas que hagan disponible, actual

etc. etc.

localizada, completa

@ integrada la información relativa a recursos naturales y
productivos.-

- El perfeccionamiento y el costo económicamente posible de las imágenes de satélites posibilitará el conocer en forma
totalmente oportuna y actualizada la marcha de la produc
ción agropecuaria de los países, hacer pronósticos de cose chas, vigilar estado de las comunicaciones, etc.

- La Técnica computacional permitirá, en corto plazo, entre gar a cada centro productor de cierta importancia con la agregación que se necesite, toda la información de los recur_
sos naturales.

123.

Las nuevas tecnologías en desarrollo acotadas, son seguramente
una parte pequeña del número de estudios y experiméntos que los cientí^
ficos están realizando para posibilitar una agricultura mucho más pro­
ductiva en un futuro no

lejano.

124.

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17.

Sneyers R. - World Meteorological Organization

1968

0

On the Climatological Analysis of Local Series of Observations

18.

Santis, Hernán - Aranda, M. Cristina
Chile

Instituto Geográfico Militar

de

1973.

Introducción a la Climatología.

126.

19.-

Lôpez B. Carmen

IREN - CORFO - CHILE

1979

Evaluación de las Veranadas de la Provincia de Elqui
- Región de Coquimbo - Chile.

1
20.-

Contreras, David.

CIFCA-IKEN-CORFO

1978

Vegetación

n-

O.E.A.

1977

Sistema de Información para el Desarrollo Económico - El Salvador.

«
•
2 2 .-

Hermansen, F.

Information Systems for Regional Development,

A. Seminar - Lund


1971

Information System for Regional Planning, Issues And Problems

23.-

Roig, Virgilio

PNUP/RLA/74/018

1978

Creación de un Banco de Datos - istema de Información de Carácter Re­
gional para el Desarrollo de las onas Aridas y Semiáridas de Latino
América y Comtabir los Procesos de Desertificación.

24.-

Grandtner, Miroslav

(Seminario Regional).

Quebec

1968

Conseil DOrentation Economique OU QUEBEC
Les Inventaires Bio-Physiques.

á

25.-

Watlsius, Allen. H.

Servicio Geodésico Interamericano

1979

EL Centro de Datos EROS

26.-

*

J. Hurubia - Sánchez - Sejenuvich y Szekely

PNUMA

1979

Hacia vina Conceptualizaciôn del Ecodesarrollo”

4

27.-

Elgueta, Manuel

Instituto de Investigaciones Agrícolas Chile

1979

La Investigación Agrícola en Chile.

127.

28.-

Valenzuela, A.

Revista del Ingeniero Agrónomo - Chile N° 13

1979

Predicción de la Utilización del Agua de Riego en la Agricultura.

*
29.-

Revista El Surco

Volumen 86 N° 6

Obre

1979

No se debe Engañar a la Madre Naturaleza... ¿o si se debe? 

30.-

Rafael Elizalde

Ministerio de Agricultura - Chile

■*
i
1970


La Sobrevivencia de Chile.

i
31.-

Conferencia de N.U. Sobre Desertificación

Nairobi

1977

Proyecto de Estudio de Viabilidad de la Vigilancia de Los Procesos

4

de la Desertificación.

»

A
*

*

128.

Tomo 1: Teorías Económicas y Aeálbis ttistértco del Desarrollo Agrícola.

f
ít

Tomo 2: Agricultura Comparada.

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Tomo 3: Recursos Naturales en el Desarrollo Agropecuario.
Tomo4:Dessrrotio Rural Integrado. DRI

«

Tomo ti
Tomo 2:

ios Agrícolas.

Tomo 1:

Tomo 2; Programación del Abastecimiento Alimentario; Algunas Experiencias en América Latina.

! ..

I.

Tomo i: Introducción a la Informática.

»


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* I
:

Tomo l: Concepto» sobre Capacitación y Otiemaciones Metodológicas.

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Tom» 2
:

Tomo 3: Proyectos Agroindustriales.

■


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-

A

PROGRAMACION,

FAO

\V Í

PROLOGO

v o., r c
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v

yj

* :

El Proyecto Regional de Capacitación en Planificación, Programación,
Proyectos Agrícolas y de Desarrollo Rural (PROCADES) patrocinado por la FAO,
CEPAL y PNUD, comenzó a operar el primer semestre de 1980. Desde esa fecha
hasta su termino en diciembre de 1986 participó en la organización y realización
de 64 cursos y seminarios de capacitación a través de toda América Latina y el
Caribe, donde participaron 1905 profesionales vinculados a la problemática agrí­
cola y rural.
Para sustentar las actividades de capacitación el equipo técnico permanente
de PROCADES, especialistas y consultores internacionales, elaboraron más de 80
documentos, los cuales constituyeron un importante conjunto de material de apoyo
para las actividades docentes del PROCADES.
Dicha documentación recoje las más recientes experiencias y reflexiones
realizadas en la región en las áreas de Planificación Agroalimentaria y Proyectos
de Desarrollo Agrícolas y Rural.
Con el objetivo de facilitar el intercambio internacional de experiencias
y documentación entre instituciones nacionales de capacitación se realizó la
presente edición. En esta se presenta una selección de dichos documentos siendo
compilados en tres series: Serie Lecturas, Serie Talleres y Estudios de Caso; y,
Serie Documentos Docentes para las Actividades de Capacitación en los Paises del
Caribe Inglés.
Los conceptos vertidos en todos los estudios de este volumen son de
responsabilidad de sus autores y no comprometen a los organismos patrocinantes
del PROCADES ni a las instituciones en que estos trabajan.

PROYECTO REGIONAL
DE CAPACITACION EN PLANIFICACION,
PROGRAMACION, PROYECTOS AGRICOLAS
Y DE DESARROLLO RURAL
RLA/77/006
FAO-PNUD-CEPAL

?

P RE SEN TAC IO N

La

Serie Lectur as

tomos:

Teorías

Agrícola,

sobre D es arr ol lo

Eco nó mi c a s

A gr i c u l t u r a

El tomo

y Análisis

Comparada;

sarrollo A g ro pe cu ar io 

dos A g r i c u l t u r a
del

ta, hace rel ación al

desarrollo

y países

A g r i c ul tu r a
rrollo

de

la A g r i c u l t u r a

Sistema Ali men tar io

gración Europe a
Si bien,

esquema

similar

histórico

uno

del

desarrollo

y presenta,

de la

documentos,

p ro bl e má ti c a

pa rativos

que

Para

tratada,

en una

las que

se en cu en t r a n

Notas

gran

de economí a

Desarrollo

de No rt ea mé ri ca ;

de

El D e s a ­

Popul ar

del

La A g r i c u l ­

China

e Inte­

la Comunidad.
entre

el autor

sí y
utili za

un

se inicia
introduce

con un análisis
después

finalmente,

al

lector,

las p e r s p e c t i v a s

de los

contenidos,

al usuario

facilitando

similar

para

una mejor

com pre nsi ón

los po si bl es

análisis

com­

realizar.

la e la b o r a c i ó n

se basó

economis­

en el país o región pertinente.

permite

se deseen

por PROCADES

temático.

agrícola,

El orden de pr e s e n t a c i ó n
los cuatro

(DRI).

documentos:

es indepen die nte

de los do cum ent os

ag rícola

en el D e ­

Santos,

en países

en la Repú bl ica

su desarro llo

actual

Eduardo

cada país o región,

de sar rol lo

en la situación
del

es

del D es arr oll o

-elaborado

cuatro

y la P o l í t i ca Agraria

e s p e c í f i c a me n te

cuatro

capitalistas.

Unidos

cada documento

de

Integrado

en la Unión Soviética;

Rural

analiza

Cada

señor

compila

de Estados

tura y el D es ar rol lo

Rural

agrícola

o regiones

Co m p a ra da

Hi stórico

Com parada

consultor

consta

Recursos N a t u r a l e s

y Desarrollo

con la col abo ra c ió n

pl an if ic ada

Agr íc ol a

de los di ferentes

cantidad
citadas

y en la Bibliografía.

de

fuentes

al final

d oc um en to s

sec un dar ia s
de

cada

de

el

autor

información,

documento

en

las

¿
i

CONTENIDO

PRESENTACION
DOCUMENTO 1

:

DESARROLLO DE LA AGRICULTURA EN LA UNION SOVIETICA

PAGS.

1.

INTRODUCCION

1

2.

LA AGRICULTURA EN EL PERIODO ANTERIOR A LA REVOLUCION

2

DE 1917
3 . COMUNISMO DE GUERRA Y AGRICULTURA

5

4.

4

COLECTIVIZACION DE LA AGRICULTURA SOVIETICA -1928-1933

5 . LA ESTRUCTURA INSTITUCIONAL Y ORGANIZACION DE LA

12

AGRICULTURA EN LA UNION SOVIETICA
5.1.

Las Granjas Colectivas

13

5.2.

Parcelas Personales Auxiliares

17

3-3*

Las Estaciones de Máquinas y

18

5.4.

Granjas Estatales

20

5-5*

Los Mecanismos de Planificación

22

Tractores

6 . LA AGRICULTURA SOVIETICA EN PERSPECTIVA

6.1.

30

Las Contribuciones durante el Período de

30

Colectivización
6.2.

Agricultura Soviética en Transición:

el Períodod de

33

Krushchev (1953-3964)
6.3*

La A g r i c u l t u r a S o v i é t i c a M o d e r n a

1 9 65 -1 98 2

6.4.

Las Perspectivas de la Agricultura Soviética

44

en la

54

Década del 80

NOTAS
BIBLIOGRAFIA

60

70

*

À

tf

DOCUMENTO 2

:

DESARROLLO DEL SISTEMA ALIMENTARIO
DE LOS ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA
EDUARDO SANTOS

PAGS,
1.

INTRODUCCION

1

2.

LA AGRICULTURA NORTEAMERICANA EN UNA PERSPECTIVA

2

HISTORICA
2.1.

Los Primeros Años del Siglo XX

1900-1920

2.2.

El Surgimiento de la Crisis Agraria 1920-1933

2.3.

2

Intervención Federal en la Agricultura Norteamericana

4

1933-1973
2.4.

9

Los Esfuerzos para reactivar la Agricultura Nortea­
mericana 1972/1973-1980 s
2.5*1 •

15

Los Intentos para abrir el Mercado Agrícola
Mundial a las Exportaciones Norteamericanas

2.5.2.

Los Intentos para Reestructurar la División
Internacional del Trabajo en Agricultura

2.5*3*

Promoción de Exportaciones
a)

en busca de Estabilidad en el Mercado
Mundial de Granos y Cereales

b)

3.

Mercados Comerciales y Ayuda Alimentaria

PRINCIPALES TENDENCIAS EN LA PRODUCCION AGRICOLA Y EN LAS
EXPORTACIONES
3*1*

Tendencias de Producción

31

3*2.

4.

30

La Evolución de las Exportaciones Agrícolas

32

CAMBIOS EN LAS ESTRUCTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS

36

4.1.

Población Agrícola y Empleo

40

4.2.

Cambios en la Estructura de la Tierra

41

4.3*

Concentración Económica

43

4.4.

El Surgimiento de las Corporaciones Agrícolas

45

PAGS.

5

^*

LA INTERNACIONALIZACION DEL COMPLEJO AGRO-ALIMENTARIO DE
LOS ESTADOS UNIDOS:

,

4

9

PERSPECTIVAS FUTURAS

NOTAS

55

BIBLIOGRAFIA

»

DOCUMENTO 3

:

%

LA AGRICULTURA Y EL DESARROLLO RURAL EN LA
REPUBLICA POPULAR CHINA

1.

INTRODUCCION

1

2.

LA AGRICULTURA Y EL MEDIO RURAL ANTES DE LA REPUBLICA

3

POPULAR

3.

EL PROCESO DE COLECTIVIZACION DE LA AGRICULTURA CHINA

6

3.1.

La Reforma Agraria 19^9-1952

7

3*2.

Los Equipos de Ayuda Mutua

10

3-3.

Las Cooperativas Primarias o Elementarlas

12

3.1+.

Cooperativas Avanzadas

13

3 .5 .

Las Comunas Populares

17

 a) Origen y Evolución de las Comunas
b) Características de las Comunas:

Organización

17
20

y funciones
c) Problemas Principales:
en el Sistema

Las Primeras Modificaciones

28

PAGS.

A. POLITICAS AGRARIAS EN UNA PERSPECTIVA HISTORICA Y LA
TRANSFORMACION DE LA AGRICULTURA CHINA

OO
4.1.

El Modelo Soviético y su Aplicación a la Agricultura
China

A.2.

El Gran Salto Adelante

33

A .3 .

Primero la Agricultura

36

A.A.

La Agricultura durante Las Cuatro Modernizaciones

38

A.5.

Adiós Comunas?:

43

Notas Finales

NOTAS

45

BIBLIOGRAFIA

50

DOCUMENTO A:

INTEGRACION EUROPEA Y LA POLITICA AGRARIA
DE LA COMUNIDAD

1.

INTRODUCCION

1

2.

EL ORIGEN DE LA COMUNIDAD EUROPEA Y SUS INSTITUCIONES

2

PRINCIPALES
3.

¿PORQUE UNA POLITICA AGRARIA COMUN?

8

A.

IMPLEMENTACION DE LA POLITICA DE PRECIOS

12

3.

LA POLITICA ESTRUCTURAL

21

6.

LA POLITICA AGRICOLA DE LA COMUNIDAD Y LAS RELACIONES

26

ECONOMICAS INTERNACIONALES
7.

PERSPECTIVAS FUTURAS

30

NOTAS

36

BIBLIOGRAFIA

^3

APENDICE ESTADISTICO

49

DOCUMENTO 1

EL DESARROLLO DE L A AGRICULTURA EN LA UNION SOVIETICA */

Todos los documentos de este tomo han sido elaborados por el consultor
señor Eduardo Santos para uso de las actividades docentes del PROCADES.

1

EL DESARROLLO DE LA AGRICULTURA EN LA UNION SOVIETICA.

EDUARDO
1.

SANTOS

Introducción.

El estudio de la problemática asociada con el desarrollo de los
países
aun

de

economía

continúa siendo,

planificada de Europa del Este ha sido, y
fuente de permanentes disputas teóricas y

políticas.

Este

agricultura

soviética.

no

parece

ser,

en

Ademas,

particular,

su análisis no es tarea fácil,

solo por la complejidad misma del tema,

tal

vez

para

en

particular),

acceder

termino

de

a

fuentes

el caso de la

sino que también

(y

debido a las dificultades existentes
historicas

y

datos primarios.

El

la guerra f r í a 1 a comienzos de la decada del 70 y

la creciente integración de la economía de los países de Europa
del

Este

mayor

en el mercado mundial, han terminado por producir un

flujo

países.

de

Sin embargo,

oficiales

así

como

occidentales)
para

realidad.

mas

Aun
de

abajo,

esta informacloh (proveniente de fuentes
aquella

continúa

presentar

contexto

información que facilita el estudio de dichos

una

siendo

visión

cuando

publicada

medianamente

insuficiente

completa

de

dicha

es una tarea difícil de realizar en el

dentro

perspectiva

histórica

del

sovietico,

que

en

toma

observadores

comparativamente

este breve documento,
intenta

por

de

lo

el análisis que se presenta
posible,

desarrollo
consideración

del

incorporar
sistema

las

socio-economicas y políticas que le han dado origen.

una

agrario

estructuras

2

2.

La

Agricultura

en

el Período Anterior a la Revolución de

1917.

Aún

cuando

la

servidumbre1

Rusia en el año 1861,
virtual
pesar

feudalismo
de

Zarista

las

hasta

los

este

período,

por

bajos

gran

La legislación de
proceso

que

vivían

a

pesar

proceso

bajo

el

haber

del

al

caracterizadas,

grados

extremos de

que culminaron en las

al menos teóricamente,

servidubre

a

propiedad

en

de

sometida

a

Rusia,

la

tierra.

innumerables

No es sorprendente,

liberado1
los

a

millones

haya

puesto

por tanto, que

de campesinos,

en una situación de enorme desventaja

de

y
la

muy

fraccionados.

tierra,

mas

sector implicaron que,

campesinado

no

cambiara

estado anterior de servidumbre.

el

en terminos de su
[1].

del campesinado recibió la tierra mas pobre,

pequeños

distribución
impuso

el derecho

emancipación

masa

predios

la

tendieron a proteger a los terratenientes y a los

de

gran

de

sin embargo fue

bienestar económico,
La

estado

mas acomodados.

de

y

de liberación de decenas de millones de campesinos

que

campesinos

A

1897 y 1901.

e m a n c i p a c i ó n 1 inicio,

legislación,

cambios

agricultura

siendo

niveles de producción,

otorgandoles de paso,
Dicha

la

s u b d e sa rro llo ,

desastrosas hambrunas de 1891,

un

primero años del Siglo XX.

del campesinado continuaron

y

abolida en

la agricultura permanecióen un estado de

todo

principalmente,
pobreza

oficialmente

reformas liberales introducidas por el Gobierno

durante

situación

fuera

Esta

forma

en
de

las tributaciones que se le
en la practica,

radicalmente

con

la situación
respecto al

3

La

tierra

no

el

control

bajo
Dichas
los

fue

la

comunidad

de las aldeas campesinas.

integradas por los jefes de familia, eran

mir.

familia

las

de

comunidades,

llamados

de

entregada en títulos individuales sino que

Estas comunas y su organización de jefes

(para algunos autores este constituye el germen de

granjas colectivas organizadas después de la revolución de

1917)

jugo

un papel muy importante en la vida del campesinado

ruso

durante

XX.

Ademas del control que ejercían sobre el uso de la tierra

y

en

gran parte del Siglo XIX y a comienzos del Siglo

las prácticas de cultivo,

político-administrativas,
pagos

por

como

ser:

el uso de la tierra,

caminos,

y

sobre

personas

fuera

todo,

de

desempeñaban también funciones
recolección de impuestos,

administración y mantención de

el control sobre el movimiento de las

los

límites

comunales

(otorgamiento

de

1pasaportes 1) [2].

El

rol

jugado

campesinas
rusa

en

y

el

una

Europeos

y

por

la

trabajo

situación
a

comunidad

a

agrícola,
muy

nivel

de

las villas

colocaba a la agricultura

diferente

a

la de los Estados Unidos,

la de otros países

en la que los valores

individuales respecto a la propiedad de la tierra (resultado de
la

rápida

rural.

expansión

Para

actividad

del capitalismo)

dominaban ya el trabajo

muchos, principalmente autores socialistas,

co-operativa

constituía

la

organización socialista de la producción.
por el contrario
formas

de

constituían

(incluyendo a los

organización
sino

agricultura rusa.

comunal

base

de

Para

una

esta

futura

muchos otros

socia l- dem óc rat as), estas
del

trabajo

agrícola

no

una clara demostración del gran atraso de la

4

Según

Jasny

(JASNY,

restricciones
tierra

1949)

establecidas

algunas
por la

de

propiedad

(rotacion compulsiva de cultivos,

barbechos1,
lotes

por

asignados

través

de

ejemplo)
a

cada

mas

el

practicas
comunal

de

modo,

familia (fragmentados y esparcidos a

significativamente

franjas de producción),

a retardar el progreso de la

los

primeros

permanecido
se

torno

fallido

para

años del Siglo XX,

sumiso

en

Ínteres

que habia

violento y paso a jugar un papel muy

revolucion de 1 9 0 5 ’ [4].
de

levantamiento,

el

Después de este

Gobierno Zarista tomo

en la cuestión agraria, y su Primer Ministro

Stolypin jugo un rol central en las reformas introducidas
modernizar

centrales del

el sector agrícola.

Plan Stolypin

organizaciones comunales
consolidación

de

las

individuales mayores)

agrícola,

franjas

de

producción

en

lotes

en propiedad a cada familia de la comuna.

De hecho,

el

tierra beneficio mayoritariamente
(kulaks)

los objetivos

(mir) y distribuir la tierra (previa

pero al mismo tiempo,

del campesinado.

Claramente,

eran terminar con el poder de las

El resultado del plan fue aumentar

pero

el campesinado

durante gran parte de las deñadas pasadas,

la

intento

especial
P.A.

[3].

crecientemente

importante

De

la situacion del sector deterioro rápidamente y con

ella la del campesinado

En

la

y el uso de tierra de

agricultura rusa durante las últimas decadas del Siglo XIX.
este

y

tamaño muy pequeño de los

la comuna en las llamadas

contribuyeron

las

temporalmente la producción

acentuó la polarización dentro
proceso
a

los

de distribucion de la
campesinos mas ricos

creando una nueva base de apoyo al Gobierno Zarista,

marginalizando

al

mismo

tiempo,a

la

gran

masa

del

5

ruso que continuo radicalizándose.

campesinado

Al comienzo del

levantamiento en 1917, el campesinado jugo un papel importante,
pero irónicamente,
Plan Stolypin,

la Revolución de Octubre no solo puso fin al

sino que ademas,

termino

con

las

demandas

y

aspiraciones del campesinado ruso sobre la propiedad y derechos
individuales sobre la tierra.

3. Comunismo de Guerra y Agricultura.

Al

triunfo de la Revolución de Octubre,

se

encontraron

grave

estado

escasez

los líderes soviéticos

con un país aislado internacionalmente y en un
de destrucción.

En ese contexto de aislamiento,

de alimentos y de recursos econoínlcos (la industria se

encontraba en un nivel de desarrollo mucho menor que en la gran
mayoría

de

los

otros países E u r o p e o s ) , el potencial agrícola

estaba

destinado

país.

De

ese

necesidad

de

económico

y

Soviética,
que

a

jugar

modo,
que

a

la

la

sino

no

un

papel central en el futuro del

hubo

agricultura

construcción

que

mucha discusión respecto a la
contribuyera al desarrollo
del

Soviético

en la Union

esta se centro en el grado y en la forma

dicha contribución debería adoptar.

haciéndose

socialismo

Este debate continuó

presente por muchos años en los planes del Gobierno
y

solo tendió a disciparse hacia fines de la decada

del 20, cuando Stalin asumió la dirección del Partido Comunista
de

la

Union

Sovietica

argumentos

no

fuerza,

impuestos

e

fueron

millones de campesinos.

(PCUS) .

En

ultima instancia,

resueltos teóricamente,
con enorme sufrimiento

estos

sino que por la
sobre decenas de

6

E3ta

contribución

contexto

la

ha

efectuado,

en lo fundamental,

en el

de una economía centralmente planificada basada en la

propiedad
en

se

colectiva y/o estatal de los medios de producción,

apropiación

párrafos

centralizada del excedente agrícola.

siguentes

principales

examinan

medidas

en

y

Los

forma resumida los cambios y

implementadas en los años que siguieron a

la Revolución de Octubre.
t

Para

empezar,

Agrario
contra
con

es necesario destacar que aun cuando el

(Octubre/Noviembre

de 1917),

Decreto

dirigido principalmente

la aristocracia terrateniente y la Iglesia [5], termino

los

tierra,

derechos
recursos

colectivización

de

propiedad privada de la tierra (toda la

minerales y aguas

fueron nac ion al iza do s), la

masiva del trabajo agrícola no se efectuó sino

hasta varios años

mas tarde

solo

que los campesinos habian

legalizo lo

práctica:

[6].

De

hecho,

el Decreto Agrario

realizado

en

la

tomar control sobre el uso de la tierra y producción

agrícola.

Sin

embargo,

1917,

el

el

casi

caos creado por la guerra
total

económicas

en

producción

agrícola

kulaks1,
llamado
hasta

de

agraria,

alimentaria,
áreas

a

fue

manos

las

comunismo

política

de

las áreas rurales,

crearon

fines

colapso

1920
y

mas el sabotaje masivo de la

de

guerra.
y

de

las estructuras sociales y

los

condiciones

de

y la Revolución

terratenientes

para

la

y

imposición

los
del

Durante este período que duro

comienzos

de 1921, el énfasis de la

principalmente en lo relativo a política

puesto en la recolección de alimentos en las

rurales y su posterior distribucion en las ciudades y al

•

7

Ejercito

R o j o 1,

mas

que

en

los

aspectos

de

produccion

propiamente tales. Dado que el excedente puesto voluntariamente
a

disposición

Gobierno

de las autoridades

Soviético

se

vio

en

centrales
la

requisiciones forzosas para evitar
En una primera instancia,

distribución

en

requisiciones
campesinado
niveles

las

áreas

aumentaron
que

una

de

de

alimentos
Sin

explotación
en

y

1921,

(NPE)

se

con

embargo,

la

el largo plazo,

reduciendo los

para satisfacer solamente a un nivel de

introducción de la Nueva Política Económica

produjo

un importante vuelco en la actitud y en las

las

requisiciones

que

»

decada

En términos

estos cambios significaron la abolición de

posteriormente

la

[7].

la

agricultura

comunes.

las

de la gran masa del

políticas implementadas por la direccion del P C U S .
de

imponer

su eventual

subsistencia sus necesidades directas de alimentación

En

el

hambruna generalizada.

urbanas.

la

respondió

de producción,

necesidad

mínimo,

estas medidas permitieron aumentar en

forma substancial la recolección
i

era

y su reemplazo por impuestos en especies1,

Mas aún,

se

transformaron

en impuestos monetarios

a pesar de que durante los primeros años de

del 20 el gobierno ya habla iniciado esfuerzos para

colectivizar la producción agrícola mediante la organización de
granjas

estatales

(kolkhozes),
Esta

vuelta

el

(sovkhozes)

y

granjas

colectivas

énfasis fue puesto en las granjas familiares.

atrás

en

términos

de

producción y distribución de alimentos,

organización
aún

cuando

de

la

mas tarde

produjo importantes incrementos en las áreas sembradas y en las
requisiciones

de

hambruna de 1921.

granos,

no

pudo

evitar

la

catastrófica

8

Estos

cambios

Sovietico,

de

política introducidos

iniciaron un período

dirección del PCUS.

de

aguda

En síntesis,

la

d e r e c h a 1 (encabezada por Bukharin)
política agraria,
familiar
esencial
Por

y

por una mayor

de

la llamada

Trotsky

Preobrazhensky,

la

oposición

en

participación

de

lo referente a
de

la

prósperos,

granja

como

y

oposición de izquierda,

con

la influyente

base

bajo el

participación de

argumentaba que esta posición,

con el Plan Stolypin,
en

abogaba

en la

aumentar la producción y el excedente agrícola.

el contrario,

liderazgo

el Gobierno

controversia

llamada

el apoyo a los campesinos

para

por

por su similitud

solo acentuaría el desarrollo capitalista

agricultura.

Uno

de

los objetivos centrales de esta

ultima posición era el aumentar las contribuciones obligatorias
del

campesinado

requisiciones
industria

ruso

de

(mediante

mayores

productos agrícolas)

pesada,

y

de

ese

modo

impuestos

aldesarrollo

al

progreso

y

de la

de la Unión

Soviética [8].

Es

necesario

se

extendió

fines

señalar aquí, que aun cuando la NPE oficialmente
hasta

1932,

en la practica dejo de operar hacia

de 1928 y comienzos de 1929,

acercaba

paulatinamente

a

su

cuando esta controversia se

fin

debido

influencia de Stalin en la dirección
período que Stalin toma la decisión
colectivización
haberse

y eliminación de

alineado

del gobierno y la

a

del PCUS.
de

los

hasta ese momento,

la

creciente

Es durante ese

imponer la política de
kulaks,
con la

oposición de derecha.

a

pesar

de

posición centrista

9

4. Colectivización de la Agricultura Soviética:

Tal

como señaláramos anteriormente,

proceso

de

colectivizacion

de

1928-1933.

el período que precedió al

la

agricultura

sovietica se

caracterizo por el debate ideologlco y teorico sobre el rol que
le

correspondía

socialista
aun

mas

aún

en

relativos
de

jugar

del

país.

sector

agrario

en

oscuridad.

y una parte importante de el permanece
Al perecer,

hay una serie de factores

al desarrollo del sector agrícola y a las relaciones

este con el resto de la economía

que

se

combinaron

imponer la colectivización de la agricultura.
que desencadena definitivamente

el

que las requisiciones de granos

y

las metas establecidas.

el

por

excesivamente

bajos

privados,

y

privadas.

el
Este

Gobierno
la

de

ofrecidos

Por

ejemplo,

muchos

campesinos,

por

red

del

la

consumo

simple
precios

de intermediarios

como resultado de la partición de las

en las granjas

de producción y el aumento del número de las
El hecho fundamental es, sin embargo, que

vio obligado a intervenir para evitar una vez

mas la hambruna generalizada,

parecer,

muy debajo de

último,

familiares.
se

1928

excedente

aumento

granjas

Al

en

del

rápido

unidades

gobierno

lo

Diferentes motivos han sido entregados

parte

grandes

el

Sin embargo,

volumen

explicar la calda del excedente.

acaparamiento

para

proceso es la evidencia de

agrícola destinado al mercado, estaría

para

el desarrollo

El proceso mismo de colectivización es

controvertido
la

al

especialmente

tal como ocurriera en 1921

en

los

[9].

comienzos del proceso,

el

no contemplaba la colectivización masiva y forzosa de

agricultura.

De hecho,

las primeras medidas implementadas

10

para

combatir los problemas que resultarían con la disminución

del

excedente comerciable,

las

requisiciones

los

excedente.
de

la

parte

alimentos,

en particular,

mas

prósperos

(kulaks),

los

producción
los

amenazados)

en el caso de
que

eran

que estaban en condiciones de producir ese

Es solamente,

de

a re-introducir

de

campesinos

efectivamente,

fueron destinadas

de

como resultado de las quemas masivas

cereales y el sabotaje generalizado por

kulaks (que vieron una vez mas sus

privilegios

que Stalin inicia la campaña de represión masiva de

estos últimos y el proceso de colectivización.

Dunman

hace notar, que cuando el proceso se inicio a comienzos

de 1929, este no era en absoluto una campaña universal.
contrario,

se contemplaba que al menos un 40*-45* del excedente

comerciable
familiares

resultaría
[10].

presumiblemente
ofrecida

por

bajo el lema de
pausa

tiende
en

a

a

solo

número
100*,

de

la producción generada por granjas

embargo,

parte de

para
de

los

acelerada

y

fines del mismo año, y

la

kulaks,

creciente resistencia
Stalin ordeno

de 1930,

Con solo

en la que el ritmo del proceso

el grueso de la colectivización se efectuó

pocos

1969),

la

masiva de la producción agrícola

exterminio de los kulaks como clase.
mediados

unos

años.

desde

Según cifras citadas por Strauss

mediados

de 1928 a fines de 1929, el

granjas colectivizadas creció aproximadamente en un

alcanzando

rápidamente
3iguente,

Sin

declinar,

(STRAUSS,

de

como resultado

colectivización

una

Por el

de
la

casi

a los 5 millones.

El proceso acelero

ahí en adelante, y para fines de Marzo del año
colectivización se habla extendido a mas del 59*

11

de

las

Para
el

granjas

(aproximadamente unos 15 millones de granjas).

fines de 1930 el proceso tiende a declinar, pero en 1932,
numero

14.7

de

granjas colectivizadas alcanzo nuevamente a los

millones.

primeros

años

alcanzaba
proceso,

Para 1937 creció a mas de 18 millones y en los
de

casi
el

la Segunda Guerra Mundial

a

los

19

porcentage

millones.

de

su número

Como resultado de este

tierra

’in di vid uos 1 declino de 96* en 1928

(1940),

agrícola
a

menos

en
de

manos

10*

de

en 1940

[1 1 ] •

De

acuerdo a

cifras

colectivización
Según

proporcionadas por Nove

parece

haber

ocurrido

aún

(NOVE,

1984),

la

mas rápidamente.

este autor, para mediados de la decada del 30, cerca del

90*

de

las

así

como

granjas familiares ya hablan sido colectivizadas,

mas del 94* de la tierra de cultivos

caso,

para

fines

habla

sido

oficialmente completado,

parte

muy

y

un

canalizar

80*

ya se habia efectuado una

proceso

alrededor
de

En todo

cuando el Primer Plan Quinquenal

del

soviética

cole ctivizados),
para

1932,

substancial

agricultura
familiares

de

[12].

la

de
del

tierra

transformación de la
62*

de

las

granjas

de cultivos hablan sido

y

se hablan establecido firmemente las bases

las

’contr ib uci one s’ de la agricultura para el

desarrollo de la industria pesada en la Union Soviética.

Según Hedlund (HEDLUND,
surge
la

del

la conclusion mas importante que

análisis de estos primeros años en el desarrollo de

agricultura

tendieron

1984),

a

’demandantes

soviética,

reducir

al

es que las políticas lmplementadas
campesinado

r e s i d u a l e s ’.

Es

a

decir,

un
las

mero

estado

de

políticas

y

12

estructuras

que

obligaba

recibir

a

resultaba

de

agrario.

Este

productiva

las

e

le
y

al

campesinado ruso,

los

absorver la gran parte del impacto que

fluctuaciones

autor

señala

institucional

en

la producción del sector

además,

estableció

sector;

que

estableció

estructura

En

colectivas/estatales
el

se

la

ese

(i)

que

que

durante

esencial:

sobre

Impusieron

pasa a jugar un rol muy importante en el proceso.

período
lo

se

un

permitía

sistema

de

granjas

e l control efectivo

ejercer

(ii) estableció la maquinaria administrativa

para extraer el excedente agrícola a precios fijos, dado que el
Estado

controlaba

campesinado; y
efectivo,

los

‘términos

(iii) estableció

de

el

que el campesinado volviera

‘agricultura de subsistencia.

sigue a continuación,

con

un control político partidario

evitando en la práctica,

al estado de

i ntercambio1

examina los

mas importantes de las estructras

elementos

La

a

que

y características

productiva

establecidas en el sector agrícola

sección

partir

e

institucional

de la campaña de

co lectivización.

5. La Estructura Institucional y Organización de la Agricultura
en la Union Sovietica.

En

lo esencial,

centra

alrededor

(kolkhoz),
lotes

la organlzacion de la agricultura soviética se

las

de

de

actividad de las granjas colectivas

granjas estatales

individuales

“Estaciones

la

o

‘lotes

( ‘s o v k h o z 1) y los llamados

a u x i l i a r e s 1.

Maquinaria y Tractores

Ademas,

las

(EMT), que hasta fines

de la decada del 50 jugaron un papel central en la organización
y desarrollo de la agricultura sovietica.

13

5.1 Las Granjas Colectivas
Según
en

Gregory y Stuart

teoría,

una

[13].

(GREGORY y S T U A R T , 1981)

organización

co-operativa

agrupación voluntaria de campesinos
la

tierra.

El

colectivo

contribuidos,

inicialmente,

co-operativa,

y luego,

de

usa

con
los

el kolkhoz es

formada

por

la

el objeto de cultivar
medios

de

producción

por los campesinos fundadores de la

estos pasan a ser propiedad co-operativa

los miembros del kolkhoz

[14].

La mayoría de los autores

señalan que el origen del kolkoz se encuentra en los diferentes
tipos de granjas colectivas que emergieron en forma mas o menos
espontanea

durante

agricultura

rusa.

los primeros años de re-organizacion de la
Estos

eran

el

toz,

el

’artel*

y la

1k o m m u n a 1

[15]. Por su parte, Helund

(HEDLUND 1984) hace notar

que

fines

las

para

dirigentes
’a r t e l 1,

los

soviéticos
y

que

establecido
en

de

1935

’Estatuto

años

20,

de los

estaban claramente identificadas con el

durante

la

decada

en la practica como el

el

preferencias

’Congreso

de

siguente,

este se habría

’k o l k h o z ’ [16].

De hecho,

Agricultores C o l e c t i v o s ’ adopto el

Modelo del Artel A g r í c o l a ’ que estableció- las reglas


fundamentales

y

la

organización basica que han sustentado el

desarrollo de los colectivos durante los últimos 50 años.

Aun

cuando un

los

’Nuevo Estatuto M o d e l o ’ fue

elementos fundamentales del kolkhoz

aprobado
han

sufrido

en

1969,

solo ligeras

mo di f i c a c i o n e s .

(a) Propiedad y Distribución de los Medios de Producción.
Los kolkhozes son granjas colectivas formadas por la agrupacion
voluntaria

de

campesinos que contribuyeron originalmente a la

formación de unidades de producción de mayor tamaño:

(i) con su

trabajo;

(ii)

edificios
agrícola

y/o

(iii) el derecho

nacionalizada

por

colectiva

contribuidos

los

a usar la t i e r r a 1

el

Gobierno.

por

los

miembros

constituyen el llamado

a

la

continua
Los

formación

fondo d i s t r i b u i b l e 1.

del

Durante

las contribuciones hechas

campesinos llegaron a constituir

aproximadamente

una

proporción

de

el 50 % al 7535 del capital a disposición de los

colectivos.

En

fondo

común

son devueltas a los campesinos,

estos

decidan abandonar el kolkhoz

embargo,

Los

de los miembros de la granja.

el período de colectivización masiva,
por

agrícolas,

así como el producto del trabajo conjunto,

propiedad

kolkhoz,

implementos

no constituyen empresas estatales pues los medios de

producción,

bienes

de producción:

animales; y

previamente

kolkhozes

como

medios

teoría,

las

contribuciones

[17].

individuales al
en el caso de que

En la practica,

sin

dado

que las las contribuciones centrales de capital

han

aumentado

significativamente con el transcurso del tiempo

los

campesinos

no

di st r i b u i b l e s .

tienen

acceso

a

Las contribuciones

inversiones en equipos y maquinarias,
n o -di stribulbles} constituían a
60s, mas del 99% del total

los

llamados

estatales,

fondos

en te’
rminos de

e infraestructura (fondos

fines de la decada de los años

[18].

(b)

Incentivos Económicos y Remuneraciones al Trabajo.

Los

miembros

del

colectivo

no

reciben un salario,

participación en las utilidades que se
de
de

producción,
capital,

una

en

vez deducidos los impuestos,

depreciaciones,

infraestructura

genera

social.

Las

el

sino una
proceso

inversiones

y fondos para el desarrollo de la
implicaciones practicas de este

sistema (en términos de administracion financiera,

organización

del

trabajo,

ejemplo)

e implementacioñ de las directivas centrales,

son

enormes,

dado

por

el gran tamaño alcanzado por las

granjas colectivas a lo largo de los años.

En

primer

lugar,

los

canalizados

atravels

importante

esta

ingresos

generados colectivamente son

de diferentes fuentes.

constituida

por

las

De estas,

requisiciones

ventas

al gobierno central y sus agencias.

opera

gran

con

producción
mercado.
ambos
las

similitud

a

los

en uso creciente en

Las

diferencias

países

fundamentales

o

Esta variante

llamados

los

la mas

contratos

de

economía

de

de

que existirían entre

tipos de contratos,

estaría en el grado de libertad y en
o

reales
de negociación en la formulación de

posibilidades

dichos

contratos

productos,
insumos,

en

fechas
por

restricciones
planificado

de

calidad

y lugares de entrega,

ejemplo.
que
(a

introducidas,

términos

La

impone

tecnica

precios,

y

de

los

uso

de

evidencia parece señalar, que las
este sistema económico centralmente

pesar de la delegacloñ de funciones y reformas

especialmente

a

partir

de

la

muerte

de

Stalin--Ver Sección 6) tiende a restringir las posibilidades de
negociación y capacidad individual

de

accion

de

cada unidad

productiva.

Las

otras fuentes de ingreso resultan

genera

una

del

excedente

ser

vendido.
agencias

se

vez cumplidas las obligaciones establecidas en los

contratos firmados con los organismos centrales.
puede

que

distribuido
A

su

vez,

oficiales

y

entre
estas

los
ventas

miembros
pueden

Este excedente

del

colectivo o

efectuarse

(i) a

a precios especiales, por encima de los

16

precios de los contratos;

(ii) directamente a las co-operativas

de

o (iii) en los mercados especialmente

consumo

del kolkhoz;

acondiconado3

para

el

uso

de

los colectivos,

en ciudades o

✓

pueblos

vecinos.

libres)

opera

sujetos

a

Es

en condiciones de productos

leyes

importante

las

mercados

y

de

oferta

demanda

de los mercados

[19].

representan
de

(los llamados

en lo fundamental,

las

no-regulados

Este ultimo mecanismo

hacer

una

notar

aquí que aún cuando los kolkhozes

forma de propiedad y remuneraciones al estilo

co-operativas occidentales,

ellos son percibidos en la

Union Soviética como un paso importante hacia formas superiores
de

propiedad

serían,

socialista

por ejemplo,

de

los

medios

de

las empresas estatales

las dificultades para determinar

cantidad

avances

cada

sobre

colectivo.

vez mayor,

la

Esta

sea

que

han

pagada

participación

situación

[20].

como

Sin embargo

con anticipación el excedente

anual y los ingresos netos del colectivo,
una

producion,

final

determinado que

mensualmente

como

de cada miembro del

de por si genera una demanda

administrativa de grandes dimensiones en cada kolkhoz se agrava
aún mas al tratar de determinar las contribuciones individuales
al
son

proceso colectivo de produccion.
calculadas

fundamentalmente

realizado

(creando

tienden

entrar

a

de

paso

Estas contribuciones que

sobre

incentivos

la

base del
a

la

trabajo

producción )

en conflicto con el tiempo que los miembros

del kolkhoz dedican a las

parcelas a u x i l i a r e s [21].

17

5.2.

Parcelas Personales Auxiliares.

Aun

cuando

de

la producción social constituye la forma principal

producción

agrícola,

las parcelas personales auxiliares

juegan un papel de singular importancia en la agricultura de la
Union Sovietica.
auxiliares

A comienzos de la decada del 80,

sumaban

aproximadamente
millones

en

empleados

alrededor

de

35

millones.

las parcelas
De estas,

13 millones se encuentran en los kolkhozes,

las
y

granjas

estatales,

trabajadores

estatales

localizadas en areas rurales o pequeñas localidades

[22]. Estas

ocupan

hectáreas

(aproximadamente

otras

el resto pertenece a
empresas

parcelas

de

y

10

un área escasamente mayor a los 8 millones de
3*

del total de la tierra agrícola

del país) pero hacen una contribución económica muy importante,
incrementando no solo la produccioln. del sector,
elevando
Unio^n

sino que ademas

los niveles de vida de los trabajadores rurales de la

Soviética

[23]. Ademas,

aun cuando su contribución a la

produccion agrícola bruta total del país ha declinado de 37* en
1940

(2 8 %

contribuyen

a

mediados
con

en la actualidad

al rededor de un cuarto del producto agrícola

de la Unión Soviética

Las

de la decada pasada),

[24].

condiciones para la operación de las

parcelas auxiliares

han sido claramente estipuladas en el Estatulo Modelo.

En lo

✓

fundamental,
parcela,

este

establece

un

límite

de 0.5 hectáreas por

asi como un tope máximo en el número de animales,

/
en consideración a los
/
Estatutos y condiciones imperantes en cada area.
Las parcelas
en

la

/
practica

pero

estos

son

ajustados

no pueden ser transferidas a otros individuos,

y tampoco pueden

hacar

uso

de

intensivo.

trabajo

La

asalariado

o

técnicas

de

capital

principal actividad es la crianza y engorde de

ganado,

asi
como
la avicultura.
En termino de cultivos, la
/

producción
de granos y cereales esta prácticamente excluida, y
estas
Esta

se concentran en la producción de hortalizas y frutales.
practica

parcela

se

privada

explica en parte,
ha

jugado

en

por el rol crucial que la

el

subsistencia de la familia campesina,
deseo casi obsesivo del Gobierno
cereales

Hedlund

y

granos,

(HEDLUND,

del sector socializado,
importancia.
condiciones
colectivo,
un

elemento

El
de

como

fuente

y al mismo tiempo,

de

por el

de controlar la producción de

como base de

1984)

pasado

la

agricultura

Soviética.

sugiere que con el avance y desarrollo
la parcela privada continuara perdiendo

aumento de los ingresos reales, y las mejores
vida

que

han

resultado a partir del trabajo

tenderán hacer en el futuro a la parcela auxiliar
accesorio

como

generador

de ingresos y base de

t

subsistencia del campesinado soviético

[25].

5.3. Las Estaciones de Maquinas y Tractores

Esta
de

(EMT).

discusión del proceso de colectivización seria incompleta
no incluir al menos una breve referencia acerca de las EMT.

Estas

fueron

empresas

estatales

creadas

por

Soviético durante la campaña de colectivización
con el doble objetivo de:

(i) asegurar

de la escasa maquinaria agrícola
Soviético y al Partido Comunista

y

el

el

Gobierno

(Junio de 1929)

uso mas

eficiente

(ii) proporcionar al Estado

(PCUS) un mecanismo de control

19

en la organización del trabajo agrícola

y en la implementacion

/
de los planes de producción [26].

Las

EMT

eran

colectivos

agrícolas

organización
Es

empresas

del

organizadas independientemente de los
y

uso

sus

funciones

anuales

que

funciones

agrícola)

tales como entrenamiento

(ademas

de

las

planes

para

relativas

organización

la distribución
f

kolkhoz.

En primer lugar,

Mas importante aun,

al

de

los

ingresos

y

prestados

por

agregaba

papas,

EMT

ejemplo)
se

Finalmente,

productos)

control

de

de

sobre

la

organizativa,

pues en el

azúcar,

algodón,

los pagos por los servicios
en

especies1.
Esto
/
(administración, transporte y

pero aseguraba al Estado un grado
transferencia

es necesario recalcar

mediante el uso de

(granos,

efectuaban

nuevas tareas a las EMT

distribución
mayor

las

por

del

las EMT jugaron un papel central

de los cultivos mas importantes

maravilla

trabajo

de la mano de

en el proceso de apropiación del excedente agrícola,
caso

los

y capacitación de personal,

preparación de planes financieros,
y

de

se firmaban con las granjas colectivas

incluían

obra,

las

de la maquinaria y producción agrícola.

importante destacar aquí dos puntos.

contratos

excedían

departamentos

del

excedente.

también que las EMT jugaron,
políticos

un papel muy importante

en su estructura
/
en la implementacion del

control político sobre el campesinado soviético

[27].

El

requerido

enorme

aparato adminlstrativo-burocratico

para

manejar
operaciones
de
esa magnitud,
a s í como la capacidad
/
económica desarrollada por los colectivos para mantener equipos
propios,

✓
/
determino la desaparición de las EMT durante la decada

del

50.

cuando

En

la

fueron

T é c n i c a 1(CMT).

practica

las EMT dejaron da existir en 1958

transformadas
En ese año,

en

Centros

las EMT sumaban

de

Mantención

alrededor de 8000,

poseían mas de 600.000 tractores y 321.000 maquinas trilladoras
de
sus

granos

[28]. A su vez,

trabajadores

estatales

los CMT fueron disueltos en 1961, y

incorporados

a

las

granjas

colectivas

[29].

5.4.

Granjas

Por

sobre

Estatales.

todo,

el

sovkhoz

es

una empresa del estado que

adopta la forma estatal de propiedad socialista.
de la granja colectiva,
emplean

en

pertenecen

el
al

Igualmente,
superior

todos los

sovkhoz asi como la
colectivo

mientras

de

A diferencia
t

medios

de producción que se

producción

agrícola,

y
en las granjas colectivas el organo

que

de administración es la Asamblea General,

/
concepción

no

trabajadores sino que al Estado.

estatales son administradas por una sola persona

La

y


soviética

de

desarrollo

las granjas

[30].

socializado

de

la

agricultura

le asigna a las granjas estatales un papel de gran

importancia

dentro

sovkhozes

del

organizados

sector.
a

De esta forma,

los primeros

/
partir de la Revolución de Octubre y

durante los primeros anos de la decada del 20, se enfrentaron a
/
dos
tareas
centrales:
(i) elevar los niveles de producción y
del

excedente

agrícola

comerciable;
y
(ii)
demostrar
las
/
producción
agrícola
socializada en gran

ventajas

de

la

escala,

de

esa

y

organización

de

los

forma,

motivar

colectivos.

a

los campesinos para la

Como

tal,

las

granjas

21

estatales

han

sido

favorecidas

por

el

Gobierno


en termino de inversiones.

especialmente,

Central,

/
_
_
Su numero y tamaño

/

han

crecido

sobre

rápidamente,

y en la actualidad ellas ocupan por

el 509é de la tierra bajo cultivo.

proceso

de

colectivización,

En los comienzos del

las granjas estatales tenían,

en

/

promedio,

alrededor

mediados

de

la

de

decada

800

hectáreas.

embargo para

del 70, este promedio habla alcanzado

/
aproximadamente a las 20.000 hectáreas,
a la vez,

Sin

/
habiéndose transformado

en empresas altamente mecanizadas.

Al mismo tiempo,

f

el

grado de especializacion ha aumentado

partir

de

/
decada

la

resultado

final

/
especializacion,

ha

a

/
/
del 60, concentrándose su producción en

particular,
en cereales,
/
algodón y papas.

El

considerablemente

de

ganadería,

este

sido

la

/
rápido

avicultura,

proceso

creciente

frutales,

de expansión y

/
participación de los

sovkhozes

en la producción del excedente agrícola comerciable.
/
cuando
en
la decada
del
setenta
el porcentaje de las

Aun

granjas

estatales

al rededor

de

un

en la producción agrícola bruta fue solo de
/
tercio,
su participación
en el total del

excedente agrícola sobrepaso el 40

Un

interesante

ultimas

y

de

es la creciente

autonomía financiera de los

asi como el mayor uso de mecanismos administrativos

financieros

(por

desarrollo que se ha venido produciendo en las

decadas,

sovkhozes,

[31].

ejemplo,
ganancias

en

uso en empresas en las economías de mercado

/
crédito bancario,
financieras,

/


mayor énfasis en la obtención

mecanismos

de

precios,

etc).

f

Igualmente,

es importante destacar

la declinación relativa del

22

presupuesto Gubernamental en el financiamiento de los sovkhozes
y en la expansión de las inversiones de capital.

5.5.

Los Mecanismos de Planificación.

Según

Morozov

constituye
r

(MOROZOV,

una

de

las

1977),

la

planificación

principales

ventajas

económica

del desarrollo

*

*

agrícola,

tal como es concebido en la Union Soviética.

economía

socialista

En una
/

autor,

evitar

agrícolas,
de

en

✓
publico

situación

les

en

descontrolada

en la producción,
alimentos,
opera

los

que

asi

de

según

este

los mercados

la excesiva acumulación

como

el medio competitivo

la producción agrícola en los países

granjeros

se

posible,

al menos en teoría,


con anticipación la

conocen

encuentran.

tanto

En principio,

los granjeros

reciben

gratuitamente la tierra agrícola, y operan
/
un marco de precios estables.
Ademas, el Gobierno

de

asegura

precios

seria

En la Union Soviética,
como

soviéticos
dentro

de
que

occidentales.
el

naturaleza

anarquía

excedentes

inestable

la

planificada

la compra de la producción agricola socializada a

cubren los gastos básicos de producción,
✓

que

f

a la vez
/

que garantiza al publico el abastecimiento de productos básicos
a precios estables

La

/

operación

de

[32].

este

estructura

de

productos

agrícolas

sistema es

producción,

el

garantizada

mediante

una

distribución y comercialización de

altamente

integrada

/
Gobierno Soviético.

centralmente

por

occidentales

(JONHSON

1983;

1981,

ejemplo)

la

y

co-ordinada

/
Según observadores

HEDLUND 1984, y GREGORY  STUART
/

por

administración

del

sistema

23

agro-alimentario

de

la

Union

Soviética

centralizada

en Moscú, y las decisiones

tomadas

y/o

influenciadas

anuales

y

espacio

para

quinquenales.

Estos dejarían,

decisiones
r

unidades de producción.

centralmente

a

nivel

(MOROZOV,

mas
a

altamente

importantes
través

son

de planes

en la practica,

regional,

Por su parte,

desde la Unicín Soviética

esta

local

poco

o de las

/
la visión que se presenta

1977, por ejemplo)

es una en

la que el Estado determina las necesidades de la sociedad en su
conjunto,
mediante

asi

como

la

forma
e

la

co-ordinacion

mas

efectiva de satisfacerlas

de las actividades de las empresas

s o c i a lis ta s.

En

el

caso

asegurar

de

que

la

agricultura,

esas tareas

kolkhozes y sovkhozes,
su vez,

sean

actividad

de

asignadas adecuadamente a los

sean implementadas en forma efectiva y a

las empresas reciban

cumplimiento

se trata en lo principal,

los

de

sus tareas.
/
de co-ordinacion

recursos necesarios

Sin

embargo,

a

para

el

de

la

pesar

centralizada impuesta

por

el

Gobierno,
papel

lasunidades de producción y sus miembros tendrían un
✓
importante
que cumplir en
la
implementacion
de
este

proceso.
i

*

En

la

practica,

hay

varias instituciones
que
/
/
participan en el proceso de planificación
e
implementacion de
los planes del sistema agro-alimentario
Los principales organismos son:

de

Planificación):

(ü)

/
/
en la Union Soviética.

(i) GOSPLAN (Comision Estatal

Ministerio

Agricultura,

con

responsabilidad

administrativos

del

sector,

de

directa
sobre
aspectos
/
investigación y
entrenamiento

Ministerio

de

Abastecimiento,

de

responsable

personal;
de

las

(iii)
compras

estatales de productos agrícolas y alimentos; y (iv) Comisiones

24

Estatales responsables del abastecimiento de insumos requeridos
por

el

sector

aquellas

a

Agrícolas

agro-alimentario.

cargo de
[33].

paralelamente
organismos

Maquinarias

Hedlund

a

Las

mas

y la de

(HEDLUND,

las instituciones

importantes

Productos Químicos

1984)

del

son

hace

que

operan

Gobierno

notar

los

del P C U S , con el objetivo específico de asegurar la

conducción y el cumplimiento de los planes

[34].

Las decisiones de carácter político importantes son tomadas por
la

dirección

del

administrativo

PCUS,

del

y

de ahí en adelante,

Estado

Soviético,

regionales
y
locales
(pero
en
✓
dirección del PCUS) el que se hace

es el aparato

con sus ramificaciones

contacto

estrecho

responsable

con

la

del desarrollo
/

del

sector agro-alimentario.

GOSPLAN
cargo

prepara
de

las

los

planes

decisiones

de

Bajo

la

dirección

del

de largo plazo,

los que se hacen
/
carácter estratégico (como ser,

planes de inversión,

apertura de nuevas areas agrícolas,

de

especializacion,

desarrollo tecnológico,

de

cinco

a

Quinquenal,
el

26o.

Congreso

los

central.

etc.) por períodos

del

el Décimo Primero,

PCUS

planes

en 1981

[35],

op era c i o n a l e s 

y trimestrales. A su vez,

diferentes
de

en

planes

años. El mas conocido de estos es el Plan

de los cuales,

desagregados
anuales

veinte

PCUS,

fue aprobado por
Estos planes son

que

cubren períodos

estos son transferidos a las

Repúblicas y regiones de la Union Soviética atraves

ministerios

y

ramas

A partir de ahí,

los

administrativas
planes

del

gobierno

son descentralizados a

nivel de las diversas unidades de producción.

25

En

el

caso

aspectos

de

los

colectivos,

los planes especifican tres

básicos:

(i) el volumen mínimo de productos agrícola
^
entregado
al
estado.
Según
3e
indicara
con
/

que

sera

anterioridad,

los contratos especifican

volumen, precios y las

condiciones de entrega de los productos;
kolkhozes,

por

parte

de

correspondientes,

de

implementacion

de

los planes

fertilizantes,

por

credito.

grado

las

El

los

y
de

/
practica,

esta

negociación

en la formulación de los

este

aun

planes

cuando

/
producción

de

/

en
es

de

por

en

la

semillas,

cada

de

unidad

la capacidad de

contratos de ventas.

teoría,
decidida

los

disponibilidades

libertad

productiva,

modo,

requeridos

(iii)

a

Estatales

(maquinaria y equipos,

efectivo
la

entrega

Comisiones

insumos

ejemplo);

dado en

(ii)

De

la forma que adoptan los
en

cada colectivo,

en la

✓

practica,

estos

están

determinados

por

las

obligaciones

contractuales establecidas con el Ministero de Abastecimiento y
t
por los recursos puestos a su disposición
por
las Comisiones
Estatales.

Sin embargo, una vez

cumplidos los contratos,

los

f

colectivos están en libertad para

utilizar

excedente de acuerdo a sus intereses

En

el

caso

de los s o v k h o z e s , dado

o comercializar el

[36].

que

estos

son

empresas

estatales,

las directivas centrales son mucho mas detalladas, y
»
restringen aun mas la capacidad individual de maniobra.
Según
t
Morozov
(MOROZOV, 1977) estos incluyen, ademas de los factores
mencionados

en

el

caso

directivas:

de
los
colectivos,
las
siguentes
/
(i) determinación de las variables financieras mas

importantes

de

la

empresa,

sueldos

y

salarlos,

volumen

es decir,
de

las

fondo total destinado a
ganancias,

subsidios

26

estatales,

inversiones de capital,

insumos recibidos; y

(ii)

y pagos por concepto de los

los planes

y

el

capital

requerido

para el desarrollo y/o introducción
de nueva tecnología [37].
/
El énfasis de los planes, al igual
que en los colectivos, esta
dado en el volumen bruto total de
entregado al Gobierno.

la

sovkhozes,

organismos y comisiones estatales
directo

sobre

la

forma

en

producción
sin

embargo,

tienen
los

no

los diversos

solo

el control

anuales
son
/
operacion ale s, sino que ademas en la

planes

sub-divididos

en


asignación

utilización de los recursos productivos,

El

f

y

apropiación

planes

que

que debe ser

y en la

final del excedente que se genera en este proceso.

análisis de la agricultura soviética muestra que este es un

sistema

que

practica

ha

los

estado

en

colectivos

permanente evolución,

y que en la

(aun cuando fueron considerados en el
»

pasado

formas

constituyen

un

inferiores
paso

de

organización

productiva)

hacia formas mas avanzadas de producción
✓

socialista.

De

esta

forma,

terminado incorporando el mayor

la

agricultura

grado

de libertad

este se encuentra en manos del colectivo
los

kolkhozes

centrales.

poseen

en

la

soviética

en

implementacion

su

(aun cuando

conjunto)
de

ha

los

que

planes

La practica ha ido introduciendo también cambios en

la

operación de los sovkhozes y en las relaciones de estos con

el

aparato

/

proceso
Por

de

una

central

planificación,

/

produciéndose asi, un

convergencia de los elementos básicos del sistema.

parte,

paulatinamente
tanto

de

las

granjas

un elemento

de

estatales han ido incorporando
participación cada vez mayor,

en la formulación de las directivas generales como en la

implementacion

de los planes anuales de producción.
Esto las
✓
acerca al sistema de operación de las asambleas g e n e r a l e s 1 y a
la organización productiva de los kolkhozes.
su

vez,

continúan

viendo

en

la

Estos últimos,

practica,

su

a

capacidad

individual de acción severamente limitada por los contratos de
/
producción acordados con el Ministerio de Abastecimiento [38].

Por otra parte,
en

a pesar de que los kolkhozes son organizaciones

la que sus miembros reciben un porcentaje de las utilidades

anuales del colectivo,
que

reciben

sus

/

en la practica,
miembros

se

los

adelantos mensuales

han

paulatinamente en sueldos y salarios.

ido

transformando

Estos son complementados

f

a

fin

de

año con la participación que les corresponde en las

ganancias,

una

vez

cumplidas

tanto

establecidas en los contratos de ventas,
inversión.

Este

sistema

de

las

obligaciones

así como los planes de

adelantos

salariales

los

diferencia cada vez menos de los

trabajadores

de

estatales,

los

y salarios,

pues estos,

ido incorporando

ademas de

sueldos

bonos de productividad

como

las granjas

parte

de

han
los

/
incentivos en la campana de producción.

Otro

aspecto

convergencia
especial,
de

importante
se

refiere

de
a

destacar
los

asuntos

en

este

proceso

financieros,

y

de
en

a las disponibilidades de fondos para las inversiones

capital.

En lo

fundamental,

esta covergencia se reduce a

la

creciente
dependencia de los colectivos en fondos externos
✓
*
✓
(prestamos
estatales)
para
financiar los gastos de operación

así como las inversiones de capital.

Esta tendencia se acelero

a partir de la decada de los anos 60.
f

1984),

Según Hedlund

/

durante la Administración

de

Krushchev,

los prestamos
e
y su participación

estatales a los kolkhozes se quintuplicaron
en la inversión bruta creció de
1980,

esta

(H E D L U N D ,

un

cuarto a un tercio.

había alcanzado aproximadamente al 50%.

proviene

derecursos

generados

Sección

5 . 1 . a . ) [39],

parecen

estar

Morozov

(M0R0Z0V,

planes

de

por

el

moviéndose

en

la

El resto

colectivo

Las granjas estatales,
direccio^

Para

(Ver

por el contrario,
opuesta.

Según

1977) por un largo tiempo las operaciones y

inversión

de

los

sovkhozes

dependieron

de

financiamiento estatal que era entregado en forma de subsidios.
En

la

casi

totalidad de los casos,

establecidos por
estuvieron
motivo
por

por

los

el

los

organismos

sovkhozes

fue

precios

compradores

agrícolas
centrales

debajo de los costos de produccioln, y por este
operaban a perdida, que eran absorbidas

presupesto estatal.

subsidios

los

A partir de 1954, este sistema de

paulatinamente abandonado,

en la medida que los

precios de algunos productos agrícolas fueron aumentados.
cambios

permitieron

perdidas.
muy

financiadas
partir
proceso

de

las

en

de

profundo
de

dado que el nivel de ganancias era aún

inversiones

forma

fines

mas

financiera
uso

que algunos sovkhozes pudieran operar sin

Sin embargo,

limitado,

substancial
la
de

decada

los

rol

por el Estado.

Es solo a

del sesenta que se Inicio un

✓
/
liberalizacion de la administración

las granjas estatales, y que presupone un mayor

sovkhozes

han

estado

financiera en la que los fondos
un

de capital continuaron siendo

de los mecanismos de mercado.

1975,

Estos

auxiliar.

En este nuevo

En particular,
operando

sobre

a partir de
una

base

estatales tienden a jugar solo
contexto,

la

capacidad

de

29

generar

utilidades

financiamiento

se transforma en el principal mecanismo de

de las actividades productivas,

inversiones de capital

Aun

cuando

soviética
se

las
y

bases

de la

organizacion de la agricultura

integración al sistema de economía planificada
_
_
^ .
S
durante los anos de la campana de colectivización

los

sucesivos

cambios

de

la

experimentados en la política

/

z

económica

[40] .

su

sentaron

masiva,

(VerSección 5,4.)

así como de las

/

Administración

Soviética

seguido

Segunda

y del PCÜS

en las

f

decadas

que

terminado
sistema

por

introducir

agro-alimentario.

modernizado
partir

han

de

mercado

a

la

importantes

en

el

La

se

ha

considerablemente
los

mundial.

anos

modificaciones
/
agricultura
soviética
en

lo

planes

ultimas

t

decadas,

embargo,

a

pesar

de

introducidas

la

creciente

(por ejemplo,

relativo a la determinación

e

implementación

de

a

utilizar,

producción,

cultivos,

tecnología

organización

administración

financiera)

agro-alimentario
unidades

de

fuentes

de

cambios

y

del

soviético

producción,

trabajo,

de

así

como
del

en

la

su conjunto y el tamaño de las

constituyen

perspectivas

de

sistema

una

de las principales

critica para los obsevadores occidentales.
las

los

rotacio’
n

rigidez

la
en

y a

ha acelerado su integración al

/
/
descentralización y liberalizacion
en

(

las

/

70s, se

Sin

Guerra M u n d i a l , han

para

examinados en las secciones restantes.

la

decada

del

Estos
80,

son

30

6.

La Agricultura Soviética en Perspectiva.

6.1. Las Contribuciones Durante el Período de Colectivización.
Es una tarea casi imposible resumir
de

la

agricultura

/
Administración
señalar

los

soviética

de
que

Stalin.
parecen

a
los

los

durante

el

período

de

la

/
Esta sección se limita por tanto,
ser

importantes durante esos años.
coinciden

la historia del desarrollo

algunos

de

los hechos

a

mas

La gran mayoría de los autores

(independientemente de sus apreciaciones con respecto

objetivos,

siguentes

métodos e implicaciones del proceso)

hechos son de singular importancia [41]:

(i) Se crean las bases para el desarrollo
socializada

en que

a

partir

de

la

de

una

colectivización

agricultura

masiva

de

la

producción agrícola y su organizacion en kolkhozes y sovkhozes.
En

lo

político,
/

eliminación

de

(reminiscente
eliminación

la
del

proceso

propiedad

permitió^
privada

capitalismo

/

en

agrario),

casi
la

la

completa

agricultura
/
disolución

(y

) de los sectores
mas
conservadores
del
/
y a su vez permitió al PCUS establecer un control

muy

estrecho

sobre

un

sector

importancia para el desarrollo del país.
económico,

la

física

campesinado,
político

este

creo

los

económico

de vital

Por otra parte,

en lo

mecanismos necesarios para que el Estado
t

Soviético

pudiera jugar un papel central en la apropiación del

excedente

agrícola

sectores económicos.

y

su

posterior transferencia hacia otros

31

(ii)
de

Durante este período se produjo también un proceso masivo
transferencia

las

areas

de

población activa en la agricultura hacia

urbanas y ocupaciones industriales.
en

el

Según Strauss

(STRAUSS,

1969),

período que va desde 1929 a 1939,

población

rural

agrícola)

declino de 124.7 millones a 114.4 millones.

la

(que es solo una aproximación a la población
Durante

r

la

Segunda

Guerra

estabilizarse
millones

esta

continuo

(con ligeras fluctuaciones)

en

la

cifras
bajas,

pero

se

declinando,

por

Jasny

refieren

(JASNY,

solo

a

Por su parte,

1949)

la

para

alrededor de los

decada del cincuenta [42].

entregadas

incluyen

Mundial

109
las

son un poco mas

población

agrícola e

✓
campesinos/agricultores, y población activa en pesca,
/

caza

y

el

sector

forestal.

ocupaciones

habría

declinado

los

años

millones

1926-28
a

y

1939,

alrededor

de

La

población activa en dichas

entre un 12.5% y un 15.0% entre
es

92-97

decir,

de aproximadamente 114

millones

[43].

/

{iii)

Otro

proceso

de

importancia

que ocurrió durante este

período

es la transferencia masiva de recursos desde el sector
/
/
agrícola hacia otras areas de la economía soviética. Aun cuando

hay
esta

autores

que disputan algunos de estos hechos, al parecer,
/
f
exacción
de
la agricultura
soviética adopto
en lo

fundamental,

dos formas principales.

Por una parte,

están los

aumentos de la producción agrícola y la transferencia masiva de
/
alimentos
y materias primas desde el campo a las areas urbanas
e industrias. Al respecto,

basta recordar que el sector,

/
ademas

de

continuar

la

enorme tarea de proveer a la población urbana que creció de

solo

alimentando al campesinado se vio enfrentado con

29 millones en 1929 a

alrededor de 80 millones para 1953

32

[44].

Por

otra

parte,

como

masiva de productos agrícolas

resultado de esta transferencia
(vía requisiciones,

contratos y/o

/

ventas

voluntarias)

tranferencia
1984
lo

se

una

de capital hacia las areas urbanas.

largo

de

importante
Nove

(NOVE,

varios años a pesar de las grandes fluctuaciones

afectaron

a la producción agrícola,

la Segunda Guerra Mundial

en particular durante

[45].

/
✓
análisis
de
la agricultura soviética, Dunman (DUNMAN,
_
/
señala que
a mediados
de la decada del 30, el sector

su

1975)

agrícola
del

también

) hace notar que la transferencia de recursos se produjo a

que

En

produjo

proporcionaba

una parte substancial de los ingresos

/
Soviético

Estado

(aproximadamente un 399» del Presupuesto
s
Estatal provenían de recursos del sector).
Señala, ademas, que

es en ese contexto

que ocurrió la ’acumulación p r i m i t i v a 1 en la

Union Soviética,

mediante la cual,

capital
país

para

crear

las

la agricultura contribuyo^

bases del crecimiento industrial del

[46].

Tal como se señalara con anterioridad,
tuvo

lugar durante el período de la ’Nueva Política E c o n ó m i c a ’

(NPE),
el

el debate ideológico que

con respecto al rol que la agricultura debería jugar en

proceso de desarrollo económico,

sector

agrario.

efectuó
impuestos

durante

El proceso de transferencia del excedente se
este

directos

rural.

Sin

compras

estatales

fue decidido en contra del

a

embargo,
de

período

mediante

una

combinacion

de

la producción agrícola y a la población
el

medio

productos

requisiciones forzosas o

mas importante fue el de las
/
agrícolas
(combinación de

ventas efectuadas mediante contratos)

33

los
a

que
los

posteriormente eran vendidos
consumidores

precios

urbanos y/o empresas gubernamentales.

excesivamente bajos pagados por el gobierno en

transacciones
de

sometieron

durante

períodos

significaban

de

a

los

f

subsistencia.

Ademas,

extremadamente

pobres),

parte,

a

requisiciones

al

estado

/
términos

de

intercambio

los

desfavorables

las

campesinos

para

la

/
considerablemente el progreso técnico.

gran

estas

pues en la practica (en especial

cosechas

reducir

Los

a los trabajadores rurales a niveles

vida extremadamente bajos,

en

a precios mas elevados

de

agricultura retardaron
Este se vio subordinado,

los recursos entregados por los organismos

centrales de Gobierno.

Strauss
1953,

(STRAUSS,
la

1969) hace notar que a la muerte de Stalin en

agricultura soviética,

importantes

/
(especialmente en términos de niveles alimentarios)

experimentaba

crecientes

aumentos
contexto

de

dificultades

/
en la producción.

demandaba

a pesar de haber hecho logros

rápido
mayor

alimenticios,

y

para seguir obteniendo

crecimiento
variedad

y

de

la

Agricultura

en un

población urbana que

diversidad

de

productos

un campesinado altamente desilucionado por la

falta de incentivos para producir e invertir

6.2.

/
ademas,

Todo ello ocurriendo,

Soviética

en

[47].

Transición:

El

Período

de

Krushchev (1953-1964).

La

gran mayoría de los autores consultados

durante

N.Krushchev,

coinciden
se

en

que

la

Administracio^n

de

introdujeron

importantes

modificaciones

en la política agraria de la Union

34
/
Soviética.

A

importante

de

los

planes

siguieron
proceso

muerte

se hablan logrado parte
*
objetivos que ocuparan un lugar central en

los

del

de

Stalin,

/
Soviético

Gobierno

de

colectivización

masivo

/
las decadas que

durante

/
la Revolución de Octubre.

a

permitido
para

la

En lo fundamental,

de

la

el

agricultura habia

generar los recursos de capital y humanos requeridos

desarrollar

la base industrial de la Unión Soviética,

mismo tiempo que mantener niveles
alimentar,

en

población

de

forma medianamente

urbana del país.

al

producción agrícola para

adecuada,

Todo ello,

a

la

creciente

sin embargo,

habia sido

logrado con costos altísimos para la agricultura soviética, y en
especial

para

el

/
Administración

parecer,

a

iniciar

sobre

sistema,

/
dirección

y

la

base

en especial,

trabajadores

un

En

del

ese

PCUS

proceso

contexto,

estuvo

la nueva

dispuesta,

al

que permitiera mantener esas

/
/
al desarrollo socialista de la Union Soviética,

contribuciones
pero

campesinado.

de

de elevar las condiciones de vida de los

rurales.
la

cambios económicos y políticos en el

Parte

importante

cambios

en

creciente

identificación y participación del campesinado en el
de

desarrollo

política

agraria

seguida

socialista.

que

estos

consistía

proceso

creación de incentivos

de

En

durante

este

permitieran

lo

la

fundamental,

período

tendió^

la
a

enfatizar el aumento de la producción y productividad agrícola,
en

contraste con la estrategia

anterior,

la requisición y control del excedente
efectos se introdujeron importantes
procedencia de las inversiones de
incentivos,
del sector

y en las estructuras
[48].

que dio prioridad a

agrícola.

cambios
capital,

en

Para
el

esos

volumen y

sistema de precios,

productivas y administrativas

35

En el contexto del progreso alcanzado por la agricultura en las
decadas

pasadas,

caminos

posibles

sector.
que

Por

agrícola.

los
La

enfrento

a

dos

acelerar la modernización tecnológica

intensificar

de maquinarias,

reorganizar

se

para lograr incrementos en la producción del

una parte,

permitiría

masivo

la nueva administración

la

producción

mediante

equipos y fertilizantes,

patrones

de

cultivo

Administración

de

/
claramente por el ultimo curso de

el uso

y por la otra,

y expandir la frontera

Krushchev
/
acción

se

comprometió

a la espera de poder

introducir las reformas económicas y administrativas que harían
posible intensificar las inversiones de capital.

Esta

política

punto

de

se

partida

Vírgenes

o

implemento en tres diferentes frentes.
fue

la

llamada

Tierras Nuevas.

Campaña

de

El

las Tierras

La superficie de tierra que se

/

incorporo
y

a la agricultura durante la campaña fue considerable

permitió

aumentar

significativamente

los

cultivos

(

la

superficie de cultivos creció* de solo 157 millones de hectáreas
*
en
1953
a casi 196 millones para 1958) a sí como la producción
cerealera,

que

aumento de 82.5 millones de toneladas en 1953 a

141.2

millones

de las

tierras vírgenes

de
esta

cereales)
política

proceso
cultivos,

en 1958.

permitió*
de

creciente
en

considerable

el

Mas importante aún,

(destinadas principalmente al cultivo
implementar

expansion.
de

Por

los otros dos aspectos de
una

especializacion

cual,

importancia

la incorporación

las
en

tierras
la

consumo directo por la población.

parte,
en

los

nuevas

producción

se inicioun
patrones

de

tomaron

una

de cereales para

Por otra parte,

se lanzo* la

36

campaña destinada a aumentar la

crianza

de

ganado

a

fin de

satisfacer la creciente demanda de productos lácteos y carne en
las areas urbanas.

Esta se inicio^mediante la transferencia de

las areas usadas tradicionalmente en la producción de trigo, al
cultivo del maíz y otros productos forrajeros

[49].

Es

estrategia

importante

claramente
sistema
el

destacar

al

aquí,

descubierto

que

esta

algunas

de

agro-alimentario Sovietico.

corto

plazo

permitió

ganar

plazo,

puso al sistema en su conjunto,

cerealera
se

Para

mas

substanciales,

de

por

poco

immediato

fue

para

aumento

la

medida

de

la

el

no

practica

uso de la tierra,

la rotación de cultivos,
cereales

que

El resultado

producción,
variables

fue acompañada por la

excesivamente

tierras vírgenes,

agricultura.

rendimientos muy bajos y altamente
esta

en una posición muy

ser de un clima muy riguroso y variable,

aptas
el

en el largo

parte importante de la producción

tendió a concentrarse en las

caracterizan

ademas

empezar,

del

tiempo para iniciar reformas

y

vulnerable.

debilidades

Si bien es cierto que en

económicas
se

administrativas

las

ponía

eliminar

pero

[50].
de

con

Ademas,

intensificar

(en muchos casos)

y por la introducción de variedades de

adecuadas

a

las

condiciones

climáticas

y

tecnologicas de la agricultura sovietica [51].

Esta

política

de

expansion

el

contexto

desarrollo

en

mecanismos

económicos

termino
señalara

de

inversiones

de

de
de

la

producción

cambios

agrícola,

importantes

en

control del sector, en especial,
y

precios

agrícolas.

se
los
en

Tal como se

en la Sección 5, las inversiones de capital tienen su

37

origen en dos fuentes principales:

el presupuesto estatal y los

fondos de inversión generados por

las

unidades de producción.

Durante la Administración de Krushchev

se producen dos cambios

importantes.

En primer lugar hay un aumento substancial de las

inversiones de capital en el sector,
fondos

totales

destinados

a

la

tanto

agricultura,

relación a otros sectores económicos.
indicador,

la participación del

en términos de los
asi

como

en

En cuanto a este ultimo

sector agrícola en el total de

la inversión bruta a comienzos de

la

decada del 50, alcanzo a

un promedio ligeramente superior al 14,%. Para 1962 y 1963 habia
crecido,
tiempo,

respectivamente,

a 16.535

y

las inversiones de capital

18.035

aumentaron para 1951

a

9.000 millones de rublos para 1964

1.940

inversiones,

produjo

participación
estatal,

una

los

[53].

por

el

en

la

presupuesto

que en su conjunto contribuían

participación menor al 2035 a comienzo de los años 40,

y

por

sobre

alrededor del 4535 para el final de
el

5035

del

inversion, durante el período 1962-64

fueron

a casi

valor total de las
importante

aportados

Los fondos estatales,

decada

Otro

y

en el financiamiento de los colectivos

alcanzaron a un promedio de
la

del

crecimiento

fondos

en particular,

agrícolas.
con

de

millones,

(precios comparables)

junto con el aumento
un

mismo

alrededor de 700 millones

En segundo lugar,
se

Al

productivo en el sector que

promediaron durante la década del 40
de rublos,

[52].

cambio
los

entregados

significativo
aumentos
al

Estado.

de

[54].

introducido
precios

Estos,

de

total de los fondos de

durante

este período

los productos agrícolas

que formaban parte del conjunto

de incentivos monetarios propuestos por el gobierno para lograr

aumentos

en

la

mejoramiento

producción

de la situacion financiera

sovkhozes,

los

que

importante

los

gastos

(STRAüSS,
1958,
en

agrícola,

1969),

de

hicieron
de

el

kolkhozes

los

posible

y

esta forma pasaron a cubrir,
de

producción

[55].

en parte

Según Strauss

los precios promedios pagados por el Estado en

eran aproximadamente el triple de los precios existentes

1952

trigo,
mas.

[56].

Sin embargo,

papas y carne,
Sus

en el caso de productos tales como

los precios aumentaron considerablemente

aumentos promediaron,

respectivamente,

500% entre 1952 y 1956

(GREGORY y S T U A R T , 1981),

810% y

[57].

Según Gregory y Stuart

630%,

de

precios mas otros incentivos monetarios introducidos por el

Gobierno

(reducción de los impuestos rurales asi como la rapida

difusión

de

colectivos)
ingresos

los

avances

resultaron

rurales.

reducir

las

migratorios

aun

a los miembros de los

el rápido aumento del nivel de los
la política de

en el campo habría estado destinada a
urbano

las ciudades,

rurales,

limitar los flujos

y motivar una mayor participación

el desarrollo de la agricultura socializada.
cuando

monetarios
de

en

diferencias
a

salariales

De acuerdo a estos autores,

elevar el nivel de vida

en

estos aumentos

la

debido

Strauss

1969)

los

(aproximadamente en un 300%),

incrementos

experimentados

agrícolas durante esos mismos años,
ingresos

acepta que los ingresos

habrían aumentado substancialmente durante los años

decada del 50
a

(STRAÜSS,

Sin embargo,

netos del sector,

públicamente aceptado

[58].

habría

el
sido

por

sugiere que
los

lnsumos

efecto final sobre los
mucho

menor

que

el

Los

cambios

introducidos

sector

agrario

suelo,

incentivos,

de

las

en

(expansión

granjas

etc)

la estrategia de producción del

de

la

frontera agrícola, uso del

fueron acompañados del rápido aumento

estatales,

declinación

del

número

kolkhozes, y el aumento del tamaño de estos últimos
proceso de

El

consolidación

de

los

(el llamado

o proceso de f u s ión ).

número total de sovkhozes y su importancia económica habian

venido creciendo lentamente a partir del período inmediato a la
post-guerra.

Esta

significativos

a

mediados
en

el

de

de

la muerte de Stalin.

Sin

sin

cambios

embargo,

de las granjas estatales,

desde

área sembrada bajo su

y en los recursos puestos a su disposición.

sovkhozes

10.000

continuo

la decada del 50 se produjo un importante aumento

número

control,

tendencia

para

El número

creció” de 4957 en 1953 a 5098 en 1956 y a mas de
”
1964.

Igualmente,

el area de siembras controlada

por ellos se expandió de solo 15.2 millones de hectáreas a 87.3
millones

de

hectáreas

durante el mismo período

[59],

Estos

aumentos se explican en parte por el rol que jugaron durante la
llamada

campaña de las tierras vírgenes.

proceso

es resultado tambien de la reorganizacion y conversión

de

kolkhozes

declinaron
(1953)
Dado

a

de

en

sovkhozes.

aproximadamente

De hecho,
91,200

Sin embargo,

este

las granjas colectivas
a

la muerte de Stalin

un número ligeramente inferior a las 38,000 en 1964.

que el area sembrada total bajo control de los colectivos

declino

solo

promedio

de

en
los

un

16%

durante el mismo período,

kolkhozes se duplico y llego a

el tamaño

alrededor de

las 2,950 hectáreas para mediados de la decada del 60 [60].

Es

difícil

motivaron

conocer
este

probablemente
carácter
de

precisión
de

debió

a

una

esta

forma

causas

políticos,

que

ello

muy

de

factores

firmemente
en

comprometida

de

y algunos de ellos

puramente burocrático y administrativo.

En todo

la dirección del PCÜS

con

la

idea

de

seguir

el proceso de socialización de la agricultura, y

perspectiva,

las

granjas

estatales constituían una

superior de organización productiva.

el punto de vista del tamaño
la especializacion

aparato

reales

pero

combinación

desde el punto de vista ideologico,

avanzando

a

las

reorganización,

tecnologico-economico,

continuaba

en

proceso
se

carácter

caso,

con

[61],

Igualmente,

desde

gran escala y la tendencia

proporcionaban

(según las creencias del

burocrático del gobierno) ventajas en la asignación de

recursos,

así

como

en

producción agrícola.

la

organizacio’
n

En muchos

casos,

fusión de los kolkhozes se efectuó

a

y
la

control

de

la

re-organizacion y

fin de rescatar unidades

de producción ineficientes y/o para transformarlas en complejos
agro-industriales
adyacentes.
simplemente

En

destinados
otras

permitía

a

servir

ocaciones,

el

acceso

a

las

áreas

esta
fondos

urbanas

transformación
estatales

que en

condiciones normales no habría sido posible alcanzar.

Finalmente,

estos cambios están

también

re-organizacion administrativa efectuada
y

con

la

integración

de

este,

planificación centralizada.
sido citados con anterioridad,
período
esfuerzo

Los

al

concuerdan

por

descentralizar

la

con

la

en el sector agrario,
aparato

diferentes

(especialmente en los primeros
real

relacionados

en
años)

económico

autores

de

que han

que durante este
se

realizo

administración

un

y para

41

reducir

la

interferencia

organización
produjo
PCUS

de

los

de la agricultura.

en

Marzo

señalando

de

que

organismos centrales en la

El primer paso importante,

1955 con un Decreto de la dirección del
en el futuro las autoridades centrales se

limitarían a determinar el volumen de las
agrícolas,

se

cuotas

de productos

dando así, mayor autonomía a las granjas estatales y

colectivos en la organización de sus tareas productivas.
devolución de poder

implicaba

que,

establecidos por las requisiciones,
estaban en libertad de planificar
producción

en

la

iniciativa

fue

forma

seguida

que
muy

dentro

de

los kolkhozes
e

implementar

estimaran
pronto

los
y
.

Esta
límites

sovkhozes

sus planes de

conveniente.

Esta

(Mayo 1957) por un nuevo

Decreto descentralizando parte importante de las administración
económica hacia las regiones.

El proceso parece culminar en 1958

(Marzo)

las

y

Estaciones

de

Maquinarias

con la disolución de

Tractores

transferencia de sus equipos a los colectivos.

(EMT),

y

la

Esta medida que

estaba orientada a terminar con una forma importante de control
externo sobre las unidades de producción,
serios problemas de carácter técnico,
de tranferir en el corto plazo,

termino por producir

debido a la imposibilidad

la enorme tarea que habla sido

desempeñada por las EMT en décadas

pasadas

(Ver Sección 5.3.)

[62].

A

partir

de

fines de la década del 50, el Gobierno Soviético

implemento una serie de medidas y contra-medidas que terminaron
por

dar

apariencia

al

proceso
de

mucha

de

re-organización

administrativa

confusión y falta de continuidad,

una

que no

hizo

sino

medidas

agravar
mas

importantes

desmembramiento
perdió

la

lor problemas productivos del sector.

del

casi

segunda

totalidad

de

Forestación

de

sus

el

excepto las de

investigación y entrenamiento

título

y

Agricultura,

Granjas

Estatales,

el de Abastecimiento Agrícola,

de

Agricultura

otros organismos:
cumplir

las

las

(en 1953

agrícolas,

por

requisic iones
pasaron
[63].

a

de

ejemplo),

manos

Las funciones

fueron transferidas a

el

abastecimiento
equipos,

mientras

adquisiciones
de los

Finalmente,

en uno solo bajo

y A ba ste ci m i e n t o ) .

(repuestos,

y/o

Algodón,

Asociaciones Tecnicas Agrícolas

tareas

colectivo-estatal

y

Administraciones

pasaron

del

productos

sector
químicos

que

las

actividades

las

de comercialización,

de

Comités Estatales de Aba s t e c i m i e n t o 1

control y co-ordinacióh de los aspectos

productivos a los niveles regionales y locales,
la3

es

En 1961 este

funciones,

técnicas que este desempeñara desde 1953,

a

fase

asumido poderes muy importantes cuando se fucionaron los

Ministerios

el

esta

Ministerio de Agricultura.

carácter administrativo,
habla

de

La

Territoriales

de

fue encargado a

Producción,

que

se

constituyeron en los encargados de transferir a los kolkhozes y
sovkhozes

las

directivas de producción

Gobierno Central

A

modo

determinadas

por

el

[64].

de conclusión,

es necesario destacar aquí, que durante

la Administración de Krushchev hubo un intento real de impulsar
el

desarrollo

política

de

del

sector

exacción

que

agrario,

caracterizara

administración

anterior,

de

al menos parcial,

devolución,

no

solo
gran

revirtiendo la
parte

de

la

sino que también mediante un esfuerzo
del poder de decisiones a los

43

niveles regionales y locales.
mayor
en

libertad

la

Este,

que estaba destinado a dar

de acción a los colectivos y granjas estatales

utilización

de

sus recursos,

se vio bloqueado

por la

rigidez del aparato administrativo desarrollado por el Estado y
la

dirección

optimismo

del

en

planificación,

PCUS en decadas pasadas.

las

campañas

abusos

de

de

Ademas,

producción,

carácter

excesivo

errores

político,

de

deficiencias
i

técnicas, y por cierto,

las cambiantes

condiciones climaticas,

(todo ello en un contexto de permanentes
ajustes administrativos),

conspiraron

estructurales y la obtención de

las

vacilaciones

en

los

para limitar los cambios
metas

de

expansión

del

sistema agro-alimentario.

En lo fundamental,

este período

marco

las relaciones del sector agrícola

con

claramente un cambio en
la economía soviética.

Así como en el período que le precediera

se sentaron las bases

de la agricultura colectiva y de los mecanismos que permitieron
la

transferencia

urbano/industrial,

masiva

de

durante los años

crearon las condiciones para la
gran escala,

recursos
cincuenta

modernización

y la creciente integración

economía soviética, y con ello el
economía mundial.

al
y

sector

sesenta,

se

tecnológica

en

de la agricultura a la

proceso

de integración a la

44

6.3. Agricultura Soviética Moderna:

Tal

como

agraria
las

señaláramos
diseñada

bases

para

en

el

dirigidos

rápido

anterior,

la política

modernización

Este

incremento
y

proceso
de

por

del
baso,

se

sistema
por una

los recursos económicos

otra,

en

las

reformas

destinadas a facilitar el flujo de esos nuevos

Se
y

rapida

sector,

administrativas

regional

la

sección

la Administración de Krushchev creo

soviético.

al

recursos.

la

durante

agro-alimentario
parte,

en

1965-1982.

intento
local

también,

en

la

introducir

organización

de

mayor
las

autonomía
actividades

productivas.

Con

el

cambio

Soviética
Por

el

contrario,

tambien

la
de

intentado

profundizar
los

el

y

del

se

produjo

proveer

sector

proceso.

niveles

progresivamente

urbanas)

productos

de

en

la Union

de

discutidos

también

a OECD

(1977);

CLARK

la
mas

sino

que

Al mismo tiempo, se ha

vida de la población rural

el

país con una mayor variedad de
Algunos de los aspectos mas

agricultura soviética durante este período
abajo.

(1983a)
(1977);

(varios a ñ o s ) .

agrícola,

las diferencias existentes con las

agrícolas y alimentos.

importantes

PRESS

que

ha existido un esfuerzo genuino no solo de

modernización

elevar

(eliminado

son

dirigentes

en 1964, no se introdujeron cambios en esa política.

continuar

areas

de

y
NOVE

Los

lectores

(1983b);

PASKAR

pueden

referirse

(1983); MOROZOV

(1984); SHAFFER (1977) y NOVOSTY

45

La

política

años

60s

reunión

y
del

política

seguida
70s

por Brezhnev durante las decadas de los

fue

expuesta

en

Marzo de 1965 durante una

Pleno del Comité* Central del C P U S .

presentada

por

El eje de la

Brezhnev fue aumentar masivamente el

flujo de capital destinado al complejo agro-alimentario.
practica,
desde

la inversión en la agricultura habia venido creciendo

los

años

1961-1965

a

1950s,

un

habiendo alcanzado durante el período

promedio

anual

de

9.700 millones de rublos

(equivalente al 19,6516 de la inversión total).
promedio

de

total)

durante

crecimiento
partir

de

de

creciendo

la

[65].

1976

34.000

Aun

la

de

la

decada pasada,

de
del

inversión

alcanzado

proporción

concentrado

rublos
2795

en

y

Unas

esta ha continuado

en

a

una

estimada

participación

Para

la cifra record de 50.000 millones de rublos

mas
la

cifras

significativa

de

mecanización

del

serón

principales

tendencias.

maquinarias

agrícola

últimas decadas.

de

en el complejo agro-alimentario

ha

se

producción

ha
y

mejoramiento de tierras, y en

primer

aumentado

Por ejemplo,

inversión

sector,

agro-industriales

suficientes
En

[66].

esta

organización de grandes complejos
pocas

Durante el

el total de la inversión.

abastecimiento de fertilizantes,
la

cuando la tasa de

a 1980 alcanzo a un promedio anual de mas de

(equivalente a un 339» de la inversión total)
La

(26.296

inversion agrícola ha tendido a declinar a

millones

aproximadamente

(23,2 %

promedio anual

mas rapidamente que la inversión total.
de

habría

1971-1975

mediados

período

1984,

Esta creció a un

16.440 millones durante los años 1966-1970

del total) y a 26.300 millones de rublos,
del

En la

el

para
lugar,

ilustrar
el

de

las

parque

considerablemente
numero

[67].

tractores

de

en las
en

46

existencia
para

creció de 850,000 en 1955 a

fines

de

1980.

alrededor de 2,560,000

Igualmente,

trilladoras-cosechadores creció*

el

durante

el

numero
mismo

solo 338,000 a aproximadamente 722,000

[68].

estas

la

inversiones

promedio

de

caballos

cada

de

(1966--1980)
Soviética

[69].

según

6.4.

trabajador

fuerza)

espera

pues

significaron

mas

se

que
rural

Al parecer,

período de

En la practica,

capacidad

(medida

triplicara

en

en

solo

sin embargo,

de

mecánica

terminos de
quince

años

la Administración

intensificar aun mas la producción agrícola,

los términos del Programa Alimentario
abajo)

(Ver Sección

en el período que se extiende hasta 1990, el

parque total de tractores esta destinado a aumentar a 3,700,000
unidades y el de trilladoras-cosechadoras a 1,200,000

[70].

El progreso hecho en la produccion de fertilizantes minerales y
mejoramiento de tierras agrícolas es igualmente importante.
ejemplo,

Por

la entrega de fertilizantes se triplico desde mediados

de los años 1960 a 1980,

alcanzando

año a 25 millones de toneladas
contenido n u t r i t i v o ) .

(unidades

Se espera

26.5 millones en 1985 y

la producción total en ese

que

medidas

el

en

100%

de

total se eleve a los

alrededor de 30-32 millones para fines

de la decada [71].

Igualmente,

la

mejoramiento
durante

el

superficie

(irrigación
período

area

socializada

31.6

millones

tierra

de

agrícola)

de tierras
y

drenaje)

de 1966 a 1980.

de

la agricultura,

hectareas
pero

se

bajo

el

de

aumento en casi un 170%
En la actualidad,

en el

estas tierras alcanzan a

(aproximadamente
estima

programa

que

bajo

a un 10% de la
el

Programa

47

Alimentario estas se expandirían
de hectáreas

[72].

El

masivo

por encima de los 40 millones

aumento

agrícola

ha

capacidad
anuales
clima

de

tenido,

los

indudablemente,

productiva,
(como

que

a

Union Soviética [73]
producción

de

millones

principalmente,

gran

de la severidad del

parte de las zonas agrícolas de la

) la producción agrícola,

cereales

constantemente

un impacto positivo en su

pues a pesar de las grandes variaciones

resultado

afecta

recursos a disposición del sector

y

granos,

en las últimas decadas

de toneladas,

millones en 1975-80).

ha

y en especial la

venido

aumentado

(esta creció de solo 130

promedio anual,

en 1961-65 a mas de 200

Cabe destacar aquí que este aumento de la

producción ha determinado un aumento importante del consumo per
capita

de

alimentos en la casi totalidad de los productos que

constituyen

el

soviética.

Entre

los años 1966-1980, por ejemplo,

a pesar de

población

del país aumento en 35 millones,

el consumo

que

la

per

capita

verduras

grueso

de

y

carne

de la dieta alimenticia de la población

creció

hortalizas

35%,

en

41%,

aceite

leche 25%, huevos 99%,

vegetal 24% y azúcar 30%

[74] .

Sin

embargo,

aumentos

en

a

pesar

el consumo,

de

la expansión del sector y de estos

el sistema agro-alimentario Soviético

continua siendo objeto de gran controversia.
sintetiza

algunas

el sistema [75]:

Nove

(NOVE,

1984)

de los desajustes principales observados en

48

i)

La

producción

rápidamente
mas

agrícola en la Union Soviética ha aumentado

en las ultimas decadas, y este crecimiento ha sido

rápido que en el caso

industrializados.

De

de

hecho,

la

gran

mayoría de los países

mientras que la producciolri en la

Union Soviética aumento en un 50* durante el período 1965-1980,
el

incremento registrado en los Estados Unidos fue solo de 29*

y en la Comunidad Europea de 31* [76].
(NOVE,
de

1984)

que

los

originales

muy

han

bajos,

de

los

y

sido
en

El

crecimiento

decadas,

una

del

la práctica,

la productividad y

niveles internacionales

sector,

para la economía,

ingresos

[77].

especialmente en las ultimas

dado que ningún otro país de niveles

comparables

proporción

sector

a partir de niveles

se ha logrado sobre la base de un costo excesivamente

elevado
de

medidos

cultivos en la agricultura sovietica son

insuficiente comparados con los

ii)

según Nove

estas tendencias son distorcionadas por el hecho
aumentos

rendimientos

Sin embargo,

tan

agrícola.

a los de la Union Soviética, utiliza

importante
Además,

el

actualmente alcanzado constituye

de

la

alto
una

inversión total en el
nivel

seria

de

inversiones

limitación,

pues

dificulta la búsqueda de soluciones

a los problemas del sector

via el incremento de las inversiones

[78].

inversiones
muy

las

realizadas en equipos y maquinarias no parecen ser

eficientes,

problemas

Por otra parte,

en

debido

el

proceso

principalmente,

a

la

existencia de

de asignación de los recursos,

baja

calidad de los equipos mecánicos e ineficiencia en los sistemas
de mantención

[79].

49

iii)
ha

La declinación de la población empleada en la agricultura
sido muy lenta.

fuerza

de

trabajo

alrededor
todavía
países
los

se

redujo

de la Comunidad Europea

costos

de

adicional

Unidos

inmediatas

en

el

iv)

El

los

precios

este

agrícola

a

los

en

1960 a

[80], esta es

4%)

[82].

fenómeno,

(y

Una de las

son los elevados

consecuentemente,

estatal)

[81] y a

presión

debido a los aumentos

trabajadores de los colectivos y

[83].

de

las

los alimentos básicos

los

contexto,

sueldos y salarios se han duplicados
la

demanda

mas

sistema

agro-alimentario,

producirse,

(precios al consumidor)

últimas decadas, en circunstancias que durante el

crecido

reales,

A2%

Gobierno Soviético ha mantenido prácticamente estables

período

ese

de

presupuesto

otorgados

granjas estatales

mismo

de

(aproximadamente 8.5SS)

(aproximadamente

produccion

salariales

durante

cerca

alta en comparación al conjunto de I0 3

extremadamente

Estados

buen

de

de 25 % a mediados de la decada pasada

implicaciones

En

Aun cuando su proporcion en el total de la

rápidamente

que
a

de
la
la

como resultado de los

productos
capacidad

vez

que

incrementos

alimenticios ha
de expansión del
han

tendido

última decada.

es

a

en los ingresos

cambios en la composición del consumo y de la dieta.

ejemplo

[84].

Un

el de la producción y consumo de carne en la

Aun cuando su producción aumento de un promedio

de

solo 9.3 millones de toneladas a comienzos de la decada del

60

a

alrededor

de 15 millones en 1981

[85], contribuyendo a

incrementar el consumo per cápita de 45 kg.
el mismo período,

los problemas

a 58kg.

durante

de abastecimiento de carne han

tendido a acentuarse desde fines de los años 1970s [86].

50

v)

La

creciente

sistema

brecha

entre

agro-alimentario

generada

por

el

en

aumento

la

la

y

capacidad

productiva del

Union Soviética y la demanda

distribución

del

ingreso,

conduciendo a la rapida integración del sistema
mundial.
de

Las importaciones de cereales,

los

años

60

habían

en el mercado

que durante la decada

promediado 3.7 millones de toneladas

métricas,

aumentaron rápidamente durante la decada pasada,

alcanzar

en

segunda

mitad

1973 a los 24 millones de toneladas.
de

los

promediaron

19.4

durante

período

el

millones
otros

de

productos

experimentado

años

millones,

setentas,
pero

1980-83,

toneladas

como

aumentos

las

para

Durante la
importaciones

estas aumentaron nuevamente

alcanzando

métricas.

tales

esta^

a un promedio de 37

Igualmente,

soja,

carne

y

importaciones de
mantequilla han

substanciales durante la ultima década

[87] .

Es

importante

observadores
sistema

occidentales

en

fundamentales,
centrales

en

la

aquí

agro-alimentario,

presentada

remiten

destacar

de

la
sin
esas

que

esta

respecto

a

visioli
los

de

los

desajustes

del

tiende a coincidir con la evaluación

Unidh
embargo,

Soviética.

Las

diferencias

emergen al referirse a las causas

deficiencias.

Los autores occidentales se

invariablemente al carácter de la economía planificada
UnicJh Soviética,

excesivo optimismo en las metas de los

planes de producción,

interferencia de los organismos centrales

en

de

la

organizacion

la

producción

distribución y comercialización

de

falta de incentivos adecuados para

los

agrícola

y

en

la

productos del sector,

motivar

incrementos

en la

51
productividad,
operación
rol

de

de los

gigantismo
falta

interferencia de
funciones técnicas,
lotes

las

desajustes
mercado

propuestas

refieren

1mercados
1

para

para racionalizar el uso de

su parte,

respecto

a

la

posición

y

académicos

[89].

de

partir

A

numerosas

mecanismos

la

Por lo

de

los

mecanismos

de

enormes

recursos

autoridades

las

soviéticas

en publicaciones originadas en medios

medidas

económicos,

de
han

mediados
sido

financieros

tales

como

el

agrícolas,

económicos,

y

la

sistema

de

administrativos

y

los
que

Estas

al

cubren

requisiciones

de

embargo,

del trabajo en las

unidades

de

setentas,

las medidas mas importantes en esta área han sido las

que

Sin

medidas

trabajo e incentivos

re-organizacion interna

producción.

decada del
en

de precios,

remuneraciones

la

implementadas

regulan el complejo agro-alimentario.

productos

causado por

estas deficiencias ha sido claramente expresada en
oficiales

áreas

l i b r e s 1,


[88].

documentos

sesenta,

la

 r e s o l v e r ’ dichos
’

a la introducción

a disposición del sector

Por

en

en la organización del sector.

medidas

se

y los

y caos administrativo

continuidad

general,

políticos

ambivalencia con relaciofi al

auxiliares1


económico,

de

organismos

a partir de los años

se refieren a la creciente integración de las

agro-industriales
colaboración

y

entre

la

consolidación

kolkhozes

medidas no son del todo nuevas,

de

y sovkhozes.

los

actividades

programas

de

Aun cuando estas

es solo a partir de mediados de

la década pasada que ellas adquiren una nueva dimensión [90].

Las

bases

de

esta

política

se encuentran en un decreto del

52

Comité

Central

del

PCUS

de Junio de 1976,

llamado Sobre la

Mayor Especializacion y Concentración de la Producción Agrícola
a

Partir

de

Integración
(MOROSOV,
métodos

Programas
de

de

Complejos

1977)

política

de

producción

modernos

transformación
en

la

administrativos
granjas

el

sobre

(i i )

el

el

complejo

(i) la creciente

(estos ultipios

fortalecimiento

económicos
y

(programas
estatales;

mecanización

ocupan

y

de
(iii)

de

vínculos

colaboración)
la

aplicación

creciente

de

métodos

en la producción agrícola y de alimentos; y,
de

una

kolkhozes,
la

en

de las mitad de la tierra arable en la

colectivas

desarrollo

integra

industrial

[91].

mas

y

automatización,
industriales

representa la introducción de

de kolkhozes en sovkhozes

Soviética);

entre

Según Morozov

esta política ha significado:

actualidad

Unión

Granjas y la

en su proceso de evolución hacia una forma de

socialismo mas avanzado

la práctica,

entre

Agro-Industriales.

esta

agro-alimentario,

En

Colaboración

base

de

(iv)

red de complejos agro-industriales que

sovkhozes

y

otras

empresas industriales

avanzada y altas inversiones de

tecnología

capital.

El

objetivo

largo
la

central

plazo,

producción

de estas medidas ha sido acelerar,

el proceso de especializacion y concentración de
en

el

resolver principalmente,
como
que

en el

complejo

agro-alimentario,

a

fin

de

los problemas del sector ganadero,

asi

las deficiencias que afectan a las industrias y servicios
atienden

alimentos

a

este

concentrados

sector
y

(como por ejemplo,
estaciones

de

produccion de
inseminación

53
*
Otras areas que han progresado en el contexto de

artificial).
esta
el

política,
sector

Décimo

han sido la de productos lácteos,

procesador

de alimentos.

Plan Quinquenal

(1976-1980)

avicultura y

Todo ello,

a partir del

que no solo puso énfasis en

el

continuo incremento de la produccion, sino que en especial,

en

el

mejoramiento

de

la

calidad

y

variedad de productos

entregados por el sistema [92].

En
se

lo relativo a remuneraciones,
tendió

a

completar

las

Administracion de Khrushchev.
los

trabajadores

durante

el

de

durante la decada del setenta

reformas

Por unaparte,

entre

período

estos

1965-1975.

trabajadores
Igualmente,
en

la

en

su

Por

salarios
mayorfa

es

salariales
posible,

de

concedidas

por

también
salarios.

de

[94] .
ha

jugado

los
las

se

redujeron

salarios
granjas

colectivos,

a

señalar

los

como

de

los

estatales.

que

en

fueron

Khrushchev,

las

los

los

trabajadores
de

a

bonos

de

[93].

que

resultado

Gobierno

Estas,

Administración
siguentes

el

y

de

los

importante

parte,

agrícolas.

y

otra,

y pagos en especies

otorgados
en

el salario real de

monetarios han terminado por reemplazar,

produccion, anticipos,

Finalmente,

la

existentes entre colectivos,

conjunto,

industriales

gran

por

las granjas colectivas aumento en un 69*

considerablemente las diferencias
y

iniciadas

incrementos

rurales

han

sido

las alzas de precios
compras

substanciales
continuaron

de

productos

durante

durante

la

los años

El aumento del credito y prestamos estatales
un

rol importante

En muchas ocasiones,

en el incremento de los

especialmente en el caso de las

granjas

mas

pobres,

el

gubernamentales

es

subsidio estatal

credito

facilitado

organismos

[95].

6.4.

Las

transformado

por

Perspectivas

directamente en una forma de

de la

Agricultura

Soviética

Programa

Alimentario

de

en

la

Decada del 80.

En

su

análisis

(JOHNSON

y

del

BR00KS,

1983)

sugiere

Johnson

el

que

1982,

sistema

agro-alimentario Soviético ha sufrido un rápido deterioro de su
eficiencia,
decadas
la

a pesar de las enormes inversiones realizadas en

p a s a d a s . Su argumento se centra mas que en la caída de

tasa

de

crecimiento

del

sector

dificultad del sistema para satisfacer

[96]

en

la

aparente

el aumento de la demada

de alimentos y productos agrícolas en la Union Soviética,
la

base

de la producción interna

Johnson
poner

sugiere
fin

alimentos
37

al

que

millones

país.

En

síntesis,

el objetivo principal del programa sería

rápido

(las

del

sobre

crecimiento

de

las

importaciones

de

importaciones de cereales y granos promediaron

de toneladas métricas en el período 1980-83) y de

esa forma limitar la integración de la agricultura soviética al
mercado mundial

Cabe
en

[97].

preguntarse
el

contexto

soviética
mercado

y

si las medidas propuestas en dicho Programa,
de

(ii)

mundial

(i) el desarrollo actual de la agricultura
de

de

las

condiciones que han imperado en el

alimentos

desde

la

permitirían un desarrollo en esa dirección.

década

pasada,

Nuestra conclusión

55

preliminar es que la dinámica de
el

desarrollo

reformas

tendencias dominantes en

del sistema agro-alimentario

que

integración

las

se intenta introducir,
a

la

economía

En

lo

que

mundial,

resta

de

y

*as

no haran sino acentuar su
siguiendo

similares a la evolución de la agricultura
Europea.

sovietico

este

pasos

Norteamericana
artículo

se

muy
y

examina

brevemente este argumento.

El
del

Programa
Comité

extiende

Central

del PCÜS

(Mayo de 1982).

El programa se

hasta 1990, y agrupa una serie de medidas de carácter

comprensivo
del

Alimentario se remonta a una resolución del Pleno

sector.

y

de

largo plazo, que exceden los límites mismos

Según

Paskar

(PASKAR,

1983)

sus

principales

lineamientos cubren los siguentes aspectos:

(i)

desarrollo

proporcional

y

balanceado

del

complejo

ag r o-i nd u3t ria l, asi como el mejoramiento de la administración,
sistema

de

planificación y

de incentivos económicos en todas

las ramas del complejo.

(ii) mejoramiento de las tasas de crecimiento agrícola sobre la
base de intensificación de la producción.

(iii) Uso mas eficiente del potencial
complejo
importante

agro-industrial,
aumento

en

asi

como

técnico y productivo del
la

obtención

de

un

los rendimientos de las Inversiones de

capital y otros recursos materiales.

56
(IV)
el

Introducción
proceso

productos

El

de

producción,

asi como mejorar la calidad de los

[98].

análisis

ademas,

de medidas destinadas a prevenir perdidas en

de

que

fuentes

aun

cuando

cierto la necesidad)
productiva,

oficiales
hay

evidentemente

[99], muestra

un de seo ( y por

de mejorar considerablemente la eficiencia

financiera

agro-alimentario,

soviéticas

el

y

administrativa

objetivo

niveles

de

con

anterioridad,

aun cuando los

alimentarlos promedio en la Union Soviética pueden ser

considerados
consumo

señalado

la

estructura

y en el consumo de alimentos en la Unión Soviética.
ha

en

es

producción

se

plazo

programa

cambios

como

largo

del

complejo

introducir

Tal

de

central

del

muy

satisfactorios

en

términos

calóricos

per capita excede las 3400 calorías diarias

[100]),

(el
la

composición de la dieta es altamente dependiente del consumo de
carbohidratos,

dado

que

la proporción de proteínas animales,

frutas y verduras es aun limitada.
incrementar
productos
per

el

consumo

alimenticios,

capita

En este contexto,
tareas

la

pero

en 1990) , verduras

y en términos

es

(de

(de 58 Kg.
97 Kg.

a

a

elevar

de metas de producción, una de

la que

se

enfrenta

substancialmente

productiva y la eficiencia del sector
producción de alimentos para la
practica,

de los principales

(de 38 Kg. a 66-70 K g . ) [101].

principales

agro-alimentario

totalidad

el Programa espera

en especial de carne

en 1980 a 70 kg.

126-135 Kg.) y frutas

las

de

De hecho,

esto implica introducir

la

ganadero,

engorda
cambios

de

el

complejo
capacidad

asi como

ganado.
importantes

En
en

la
la
la

57
composición y organización de la producción cerealera,
la Unión Soviética en la actualidad

es

producción

por

para

altamente

consumo

deficitaria

animal.

Tal

agricultura
ganadero

como

auto-suficiente
la

población,

lo

señala

en

1979

producción

y

(OECD,

1983),

la producción del sector

considerablemente desde los años 1960s, pero

1980

alcanzo

seriamente

experimentadas

para

restringida

expandir

la

ha visto su capacidad de
por

tarea

de

fundamentales
administración
entre
asi

los
como

economía

estas
en

las

técnicas

sin duda,

de producción,

de las unidades de producción,

en

las

relaciones

soviética.

Sin

de

este

embargo,

semillas

cambios

organización y

inter-relaciones

durante la

la

base

de

en

este

de

la

continuar

la expansión

proceso

la

de gran magnitud.
incorporación

Administración

se ha hecho paulatinamente difícil
sobre

con el conjunto de la

problemas

especialmente a partir

las tierras nuevas

la

de

diferentes elementos del complejo agro-alimentario,

Para empezar,

agrícola,

dificultades

[102].

dimensiones requerirá,

Administración Soviética enfrenta

producción

las

producción

forrajeras y alimentos para la ganadería

Una

Esta,

a aproximadamente al 55$ de la

total del sector agrícola,

crecimiento

pero

la OECD en su informe sobre la

ha tendido a estabilizarse al final de la decada pasada.
que

en su

en la producción de granos para consumo

soviética

aumento

directo

dado que

de

de Khrushchev,
incrementando la
de

la

frontera

dado que en la actualidad una parte muy importante de

producción ya se encuentra localizada en areas consideradas

58
de

condiciones

agricultura
años 1963,

climáticas inestables y de alto riesgo para la

(por ejemplo,
1966,

1967,

1972 y 1975

Parece

evidente,

sector

agro-alimentario

partir

de

un

producción.

destinada

por

pues
al

que el futuro crecimiento en el

deberá

resultar

alternativa
la

es

imposible

al

tampoco

proporcion

sector

prácticamente
sacrificio

tanto,

[103]).

fundamentalmente,

a

nuevo y mayor esfuerzo de intensificación de la
Esta

alcanzable,

afectada por sequías como las de los

resto

de

ya

de

la inversión total bruta

extremadamente elevada y se hace

seguir
la

parece ser fácilmente

imponiendo

economía,

por

ese
un

nivel

de

período

muy

proporción

muy

pr o l o n g a d o .

Ademas,

es

importante

significativa
Soviética

de

recordar

que

la producción

una

agrícola

de

(alrededor

del 2 5 % — Ver Sección 5.2.)

las contribuciones de

las parcelas auxiliares.

la

Union

depende

de

Mas aún, esta

no es solo importante en el total de la producciorx, sino que en
particular,
verduras,
del

en

rubros

tales

como

total

[104].

Nuevamente,

aumentos

de

intensificar

de

por

con un tercio

la producción en la parcelas auxiliares,

que

tárminos

relativos como absolutos,
población

y

en la produccion de esos rubros a partir

si altamente explotadas.
su

huevos

parece dáficil poder predecir

probable

la

carne,

en los que contribuyen aproximadamente,

importantes

de

leche,

importancia

rural

(y

Muy por el contrario,

continué

declinando,

ya

es muy

tanto en

dados el numero decreciente

consecuentemente,

parcela1 y del área cultivada no-socializada)

del

número de

y la declinacioh

59

de

la

importancia

de

la

parcela

subsistencia y generador de ingresos

En

síntesis,

durante

los

enfrentada
mejorar
la

para

próximos
a

las

dieta

y

una

finalizar,
arios,

tarea

de

privada

como

medio de

[105].

parece

posible estimar que

la agricultura sovie’
tica se vera
gran

magnitud

en su intento de

disponibilidades de alimentos y la composicicíh de

alimenticia,

sobre la base,

fundamentalmente,

utilización de los recursos productivos internos del país.
tarea
las
el

de esas características,
medidas

de la
Una

no solo tendrá que centrarse en

de intensificación y racionalizacion descritas en

programa,

sino

que

muy

probablemente

especializacidn

de

funciones

agro-alimentario,

a s í como de este

que muy probablemente tenderán a

dentro

en

la

creciente

del

sistema

en su conjunto,

desarrollos

acentuar la integración de la

agricultura soviética en el mercado mundial.

60

NOTAS:

1.

Para

mayor

detalles,

Capítulos I-X; JASNY,
1975, pp .89-94;
2.

Ver JASNY,

3.

Ver tambie”
n

y

ver

por

ejemplo,

1949, Capítulos

H E D L U N D , 1984;

1939,

VII y VIII;

DUNMAN,

34-39.

1949, p p . 136-139 y HUBBARD,
HEDLUND,

HUBBARD,

1939, Capítulo VI.

1984, p p . 34-39 y DUNMAN,

1975,

pp.

89-93.
4.

Ver HEDLUND,

1984, pp .36-37.

5.

S T R A U S S , 1969, p.13.

6.

Ver

también:

pp.93-98;

HEDLUND,

1984,

1949,

Capítulo

JASNY,

p p . 39-51;
VIII

y

DUNMAN,

1975,

HUBBARD,

1939,

Capítulo X I .
7.

Para

detalles

HEDLUND,

sobre

estos

1984, p p . 39-43;

1969, p p . 67-71; y JASNY,
8.

Ver,

por

1984,

ejemplo,

DUNMAN,

5

ver,

por ejemplo,

1975, p p . 94-97;

1969,
y

6;

Capítulo

V.4-5; NOVE,

PREOB RA ZHE NSK Y,

especialmente Clase N o .6; GREGORY y S T U A R T , 1981,
3 y LELCHUK,
9.

Ver
pp.

por

p p . 148-159;
10. Ver DUNMAN,
11. Ver STRAUSS,
12. Ver NOVE,

1962,
Capítulo

et. a l . , 1971, Capítulos III y IV.

ejemplo,

51-61;

STRAUSS,

1949, Capítulo X.

STRAUSS,

Capítulos

aspectos

DUNMAN,

STRAUSS,

1975,

pp .98-102; HEDLUND,

1969, Capítulo

GREGORY y STUART

V I .1;

NOVE,

,1981, Capítulo 4.

1975, p p . 99-100.
1969, pp.99-100.

1984,

Capítulo 7, especialmente p. 174.

1984,
1984,

61

Un

estudio

muy

kolkhozes es
adicional
3

a

presentado

NOVE,

Capítulo

7;

1984,

por

las

granjas colectivas

STUART,

p p . 173-187;

HEDLUND,

1972.

1984,

1977, Capítulos

4a

toz

(1981), p.224.

1981,

6; y DUNMAN

Traducción nuestra.

es descrito por Dunman como Asociación para el

Cultivo Conjunto de la Tierra en los que la
de

Información

GREGORY y STUART,

Capítulos

los

factores

períodos

de

de

produccioli ocurre

cultivos.

Respecto

a

socialización

solamente durante
la kommuna señala

que eran formas muy extremas de socialización derivadas
las

o

p p . 102-119.

14 . GREGORY y STUART
15. El

de

puede ser encontrada en M0R0Z0V,

9;

1975,

detallado

comunas medievales.

DUNMAN,

16 . Ver HEDLUND,

1977, p p . 51-53.

18 . Ver MOROZOV,

op.cit,

p.103.

1984, p p. 94-95.

17 . Ver M0R0Z0V,

1975,

de

19 . Ver,

por ejemplo,

20 . Ver MOROZOV,
21 . Ver DUNMAN,
22

p. 52.

HEDLUND,

1984, Capítulo 4.

1977, Capítulo 3.
1975, p p . 104-105.

. Ver HEDLUND, 1984, p p . 103-104.

23 . Ver, por ejemplo, MOROZOV,
pp.

103-109 y DUNMAN,

1977, Capítulo 5; HEDLUND,

1984,

1975, p p . 104-107.

24. Ver

MOROZOV, 1977, Capítulo 5, y HEDLUND, 1984, p p . 103-109.

25 . Ver

HEDLUND, 1984, p.105.

26 . Ver DUNMAN,
pp.

1975, p p . 109-115;

224-227; NOVE,

Capítulo XII.

1984,

GREGORY
p p . 181-184,

y
y

STUART,
JASNY,

1981,
1949,

62

27. El

rol del

departamento

duración

de

diversos

los

autores

político

mismos

no es

de

las

EMT

totalmente

y la

clara pues

presentan evidencias contradictorias al

respecto.
Es claro

sin embargo,

mecanismos

destinados

campesinado
agrícola.

que
a

utilizado diversos

asegurar

la

lealtad del

a los planes de socialización de la producción

Al

respecto,

113-117; H E D L U N D , 1984,
28. Ver M0R0Z0V,
29. Ver DUNMAN,

el PCUS ha

1977,
1975,

ver por ejemplo,

DUNMAN,

p p . 109-115; y NOVE,

1984,

1975,

pp.

181-184.

p p . 70-72.
p.

115.

30. Ver M0R0Z0V,

1977, p. 69. Traducción nuestra.

31. Ver MOROZOV,

op.cit.,

32.

Ver

MOROZOV,

continuación

p p . 72-77.

1977, p p .
92-93.

La

seccitín que

sigue a

esta basada en información de MOROZOV, op.cit.

Capítulos 6 y 9.
33. Ver HEDLUND,

1984, p p . 17-23.

34.

Ver

HEDLUND, op.cit.,

35.

Ver

HEDLUND, op.cit.,

p.19.
p.20; y MOROZOV,

36. Ver MOROZOV,

op.cit.,

p p . 106-107.

37. Ver MOROZOV,

op.cit.,

1977, p.108.

p p . 107-108.

38. Ver DUNMAN,

1975, p p . 118-119.

39. Ver HEDLUND,

1984,

40. Ver MOROZOV,

1977, p p . 78-79.

41. Ver,

por

pp .298-313,
CLARK,
85-126;

p p . 101-102.

ejemplo,

NOVE,

y p p.329-341;

1977,

en

McCAULEY,

1984,
JASNY,

p p . 160-188, p p . 239-247,
1949,

SHAFFER,

1977,

1976,

Capítulos

Capítulos 1 y 2; y STRAUSS,

1969,

Partes

pp.1-30;
2-4;

III y

IV;

DUNMAN,

1975,

KARCZ,

1967,

Capítulos V-VIII.

63
42. S T R A U S S , 1969, p p . 53-54.
43. Ver JASNY,

1949,

44. Ver STRAUSS,
45. Ver NOVE,

1984, p p . 239-260 y p p . 298-341.
1975,

47. Ver STRAUSS,

p p . 122-123.

1969, p p . 192-194, y especialmente p.195.

por ejemplo,

especialmente
p p .231-142;
KARCZ,

NOVE,

capítulos
VOLIN,

op.cit.;

STRAUSS,

Notas A, p p . 709-714.

1969, p p. 54-55.

46. Ver DUNMAN,

48. Ver,

Appendix Notes,

1984, p p. 329-370; M c C A U L E Y , 1976,
5

a

1967,

CLARK,

8;

GREGORY y STUART,

en K A R C Z , 1967; LAIRD,

1977, en SHAFFER,

1981,

1967, en

1977, p p . 16-31; y

1969, Capítulo VIII.

49. Para detalles de esta discusión
1969, Capítulo VIII.

, ver por ejemplo,

STRAUSS,

Las cifras citadas en esta seccion son

de p p . 170-172.
50. Ver,

por ejemplo,

McCAULEY,
51. Vér,

CLARK,

1977,

en SHAFFER,

1977, p p . 19-20;

1976.

GREGORYj y STUART,

1981, p p . 233-234.

52. Ver STRAUSS,

op.cit.,

54. Ver STRAUSS,

op.cit.

1

1969, Cuadro N o . 46, p.196.

53. Ver STRAUSS,

.

55. Ver,
pp.

por

ejemplo,

NOVE,

1984, p p . 329-341;

STRAUSS,

59. Ver STRAUSS,
60. Ver NOVE,

STRAUSS,

1969,

1981, p p . 238-241.

1969, p.201.

57. Ver GREGORY y STUART,
Ver

p p . 196-197.

200-209; y GREGORY y STUART,

56. Ver STRAUSS,

58.

Cuadro N o . 47, p.196.

1969,

1981, p p . 238-239.

194-201.

op.cit.,

p p . 178-188.

1984, p p .335-341;

GREGORY

y

STUART,

1981,

p p . 234-236.

Las cifras del texto fueron calculadas a partir

de STRAUSS,

1969, p p . 179-182.

64

61. Sobre

el

ejemplo,
62. Para

problema
VOLIN,

1967,

detalles,

STRAUSS,

del

en KARCZ,

ver

1969,

gigantismo

ver,

por

1967, p p . 15-21

por ejemplo,

p p . 210-221;

económico

NOVE,

GREGORY

1984, pp .361-364;
y

STÜART,

1981,

p p .234-238.
63. Ver, por ejemplo,

CLARK,

1977, en SHAFFER,

64. Para detalles ver L A I R D , 1967,
65. Ver

NOVE,

incluye

1984, p.372.

tambien,
de

Ver,

CLARK

SHAFFER
66. Ver,

Según Nove,

1967, p p . 29-50.

la inversión agrícola

inversiones en talleres,

procesamiento
también,

en KARCZ,

1977, p p . 29-30.

productos

agrícolas,

(1977)

y

SHAFFER

investigación,
irrigación,
(1977),

etc.

ambos

en

(1977), p p . 31-32 y 75-77.

N0V0STI PRESS,

p p . 63-64.

1984,

USSR-100 Questlons and A n s w e r s  ,

De acuerdo al XIIo. Plan Quinquenal,

la inversión

total de capital en el complejo agro-alimentario a l c a n z a r í a
al

33-35* del total

muy

detallado

(PASKAR,

da

las

agricultura

soviética

presentado

por DOVRING

1983, pp. 25-26) .
inversiones

en

los

años

Un analisis

de capital en la

1960s

y

1970s

(1980) en FRANCISCO et al.

es

(1980),

capítulo I .
67. Ver,

por ejemplo,

CLARK,

1977, en SHAFFER,

DOVRING,

1980,

en

FRANCISCO

SHAFFER,

1977,

en SHAFFER,

et. al.,

1977, p p . 32-41;

1980, Capítulo I;
V

pp.

1984,

371-374.

68. O E C D ,

1983,

1Prospects for Soviet Agricultural Producción

and T r a d e 1, Cuadro XV
III. Ver,

DOVRING,

Appendix;

1980,

12-13.
69. Ver

1977, pp.74-81; y NOVE,

P A S K A R , 1983, p.ll.

en

y

ver también Capítulo

FRANCISCO

et.al.,

1980, pp.

65

70. Ver PASKAR,
La

1983, p p . 10-11.

Union

Sovietica

es

hoy

en día el mayor productor de

maquinaria

agrícola del mundo.

decada

produccion

la

total

sobrepasaba

la

productores

occidentales:

Italia

y

producción

A comienzos de la presente
de

combinada
Gran

Alemania.

tractores,

Ver:

de

por ejemplo,

los principales

Bretaña, Estados Unidos,
N0V0STI

PRESS,

1983,

USSR-Facts and Figures, pp.8-9.
71. Ver

PASKAR,

1983,

1983,

p p . 10-11 y p p . 26-29.

Prospecta

Trade,

for

Capítulo

V;

Soviet
y

Ver también,

OECD,

Agricultural Production and

CLARK,

1977,

en

SHAFFER,

1977,

p p .34-35.
72. Ver

PASKAR,

1983, p p . 10-11 y p p . 29-31.

1983, op.cit.,
73. Por

Capítulo IV.

ejemplo,

cereales

y

753»

problemas

esta

de

usada

situada

en

en

la producción de

una zona de humedad

erosioh, y los períodos libres de heladas

extremadamente

por

ejemplo,

74. Ver PASKAR,

area

Otros 50 :mil,lonés dé hectateas están sujetos

son
,

del

granos

insuficientes.
a

Ver también OECD,

cortos

PASKAR,

1983,

1983,

en la totalidad del país.

Ver,

pp.5-61
.

6-7.
;
í

75. Ver NOVE,
76. Cifras

1984, p p . 372-374.

de

N0V0STI

PRESS,

1983,

USSR-100 Questions and

A n s w e r s , p .59.
77. Ver también,
78. Ver

SHAFFER,

tambien,

1977, en SHAFFER,

D 0 V R I N G , 1980,

1977, Capítulo II.

en FRANCISCO et.

al.,

1980,

Capítulo I .
79. Ver también,

CLARK,

1977, en SHAFFER,

1977, Capítulo I.

66
80. Ver U.S.

CENTRAL INTELLIGENCE AGENCY,

Statistics 1976, Washington,
81 . Ver

COMMISSION

Common
82 . U.S.

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The

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Economic Report of the President,

Government Printing Office, Washington,

1982,

1977,
U.S.

T.B.96.

Estas

cifras corresponden a la población que vive en granjas.
83 . Según Morozov
de

la

en

a

y

sovkhozes

temas

el ingreso real

1983,

período

p.ll).

presentado

este

y

100,

respectivamente

interesante análisis de estos

por SCHROEDER,

tema,

ver

1983,

por ejemplo,

100 Questions and Answers,

NOVOSTI PRESS,

8 6 . Ver también,

OECD,

Production

en

BERGSON y

1983,

and Trade,

toneladas
métricas

en
en

toneladas

en

métricas

1970
el

mantequilla

p p . 56-58.

de
a

Capítulo II.
carne

aumentaron

un promedio

a

de

de solo 143.000

882.000

un promedio de 1,423,000

1981-83,

y

durante

toneladas

Soja aumento de 252.000

las

1981-83.

toneladas

importaciones

de solo 2,200 toneladas en 1970,

toneladas

1983,

Prospects for Soviet Agricultural

período 1981-83.

1972

durante

NOVOSTI PRESS,

1983, o p .c i t .p p .57-58.

importaciones

189,400

los

miembros de los kolkhozes y

1303S
Un

aumento 4.5 veces desde

que va de 1965 a 1980,

de los
en

(resultado de

1983, Capítulo 10.

84 . Sobre
USSR:

el

sueldos

es

LEVINE,

En

aumentaron

(PASKAR,

87 . Las

135-136.)

dinero y en especies)

1960.

salarios

85 . Ver,

1977, pp.

población rural en la Union Soviética

salarios
1913

(MOROZOV,

de

a un promedio

Las cifras usadas en

67
esta

sección fueron calculadas con datos de FAO TRADE YEAR

BOOK, varios números.
88. Para

detalles

especialmente,
y

BROOKS,

1983,

ejemplo,

especialmente

Estoy

agrícola

es

convencido

mantenido

de

sin

en JOHNSON
Ver

4.

Este

que si el actual

modificaciones,

exhibiendo

d i f i c u l t a d e s ... parece

agricultura

1983,

1969,

Capítulos 1, 4 y 8.

agricultura soviética continuara
crecientes

STRAUSS,

en BERGSON y L E V I N E , 1983, Cap.

argumenta:

sistema

por

Capítulos X y XI; JOHNSON,

también JONHSON,
autor

ver,

la

importantes y

raaonable

que

una

socializada y co-operativa pueda funcionar con

algún grado de e f i c i e n c i a ...yo sostengo que una agricultura
socializada puede ser eficiente

pero

aproxime a un sistema de precios
de precios que de las señales
que

deben

insumos,

tomar

las

ello requiere que se

que funcione.

apropiadas

granjas,

el

Un sistema

a las decisiones

sector

productor

de

y las agencias de comercializac;ipn. . .se requiéren

cambios

importantes

planificacion

en

el

rol ! y

centralizada.

naturaleza

JOHNSON,

de

lá

o p .c i t .,p .139

(Nuestra t rad uc e i o n ) .
Ver también,

SHAFFER,

1977,

en

SHAFFER,

1984, especialmente Capítulo 7.
presentan

una

crítica

muy

1977,

y HEDLUND,

Estos dos últimos autores
interesante

del

sistema

soviético.
89. Ver,
y

por ejemplo, MOROZOV,

13;

PASKAR,

Capitulo

1983,

1977,

pp.

III; N0V0STI PRESS,

A n s w e r s 1,

p p .56-63;

Questions

and

N0V0STI

A n s w e r s 1,

especialmente Capítulos 1

6-12

y 39-40; NAZAROV,

1983,

USSR-IOO Questions and

PRESS,
p p . 62-69;

1984,

1985,

USSR-100

ANDROPOV,

1983;

CHERNENKO,
Central

1984;

TIKHONOV,

del PCUS sobre

Mejoramiento
Octubre,

de

1984;

1984;

Resolución del Comité

El Programa de Largo Plazo para el

Tierras,

publicado

por

SOVIET WEEKLY,

G O R B A C H Y O V , 1985.

90. Ver, por ejemplo,

GREGORY y S T U A R T , 1981, p p . 241-242.

91.

Ver M0R0Z0V, 1977, p p .186-187.

92.

Ver M0R0Z0V, op.cit.,
BREUS,

93. Ver,

7-8 y 12-13;

PASKAR,

1983;

1983.
por ejemplo,

y M0R0Z0V,
En

Capítulos

1977,

CLARK,

1977, en SHAFFER,

Capítulo 9.

una perspectiva de mas largo plazo,

los

ingresos

reales

habrían multiplicado
1980, NAZAROV,
94. Ver,

por

NAZAROV señala que

de los miembros de los colectivos,

casi

7

veces

su valor entre 1940 y

1985, p.74.

ejemplo,

p p . 68-67.

SHAFFER,

1977,

en

Particularmente importante

experimentadas por la carne y leche.
a 1974-76,

1977, p p.36-39;

los precios pagados

por

SHAFFER,

fueron

1977,

las

alzas

En el período 1964-66
el Gobierno alimentaron

de 90 a 103 rublos por tonelada

en

442 a 583 rublos

en el caso de

algodón,

rublos en el caso

de carne,

148 a 212 rublos en el caso

de

el

caso de granos, de
de

994

de leche, y de 79 a 92 rublos en el caso de huevos
unidades).

JOHNSON,

1983, en

JOHNSON

y

a

1512

(por mil

BR00KS,

1983,

p p . 47-53, ver Cuadro 4.2.
95. Ver PASKAR,
96. La

producción agrícola creció en un 13* durante el período

1971-75,
PRESS,
97. Ver,

1983, pp .37-38.

9* durante 1976-80, y 3* durante 1981-83.

1984,

JOHNSON,

N0V0STI

USSR-100 Questions and A n s w e r s  , p p. 63-64.
en JOHNSON y B R 0 0 K S , 1983, Capítulo III.

98. Ver,

PASKAR,

1983, p p . 12-13.

99. Ver referencias en Nota 89.
100. NOVOSTI

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1984,

USSR-100 Questions and Answers,

p p .62-63.
101. PASKAR,

1983, p.13.

102.

Ver, OECD

OBSERVER,

103.

Ver Nota

No. 73; MOROZOV, 1977,

pp.

1983, N o . 125, p p . 22-24.
p p . 18-20

y PASKAR,

6-7.

104.

Ver, por ejemplo,

105.

Ver, OECD

PASKAR,

OBSERVER,

op.cit., p p . 18-20.

1983, N o . 125, p p . 22-25.

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m

T

♦

DOCUMENTO 2

DESARROLLO DEL SISTEMA ALIMENTARIO DE
ESTADOS UNIDOS DE NORTEAMERICA

1

EL

DESARROLLO

DEL SISTEMA AGRO-ALIMENTARIO NORTEAMERICANO.

Eduardo Santos
1.

INTRODUCCION.

Mxicho

se

ha

escrito en relación al proceso de transformación

que

ha

estado

ocurriendo en la agricultura Norteamericana en

las

últimas decadas,

1liberalizacion
comienzo
que

de

estos

y en particular,

que

los

se

ha

acerca de las medidas de

intentado

años setenta.

introducir

desde

el

Este documento intenta mostrar

cambios son la culminación del acelerado proceso de

desarrollo capitalista que ha ocurrido en el sector agrícola de
los Estados Unidos desde fines del siglo pasado.
3in

embargo,

contexto
mundial.

de
De

se
la

ha

desarrollado

crisis

esta

económica

forma,

para

que

últimos

Estados

la

años en el

afecta al capitalismo

entender

recientes de la agricultura de los
ser estudiada en el contexto de

estos

Este proceso,

los

cambios

Unidos,

mas

esta debe

economía/Norteamérica y de

su creciente integración en la cambiante economía mundial.

La evolución de la agricultura en los Estados Unidos durante el
Siglo XX se ha caracterizado por ciclos periódicos de expansión
y rccesion que han introducido cambios muy profundos no solo en
las estructuras sociales y económicas del sector rural sino que
también,

en las relaciones entre

economía Norteamericana.

Diferentes

alianzas de clase han predominado
I0 3 últimos 80 años

.

agricultura

y el resto de la

intereses

sobre

económicos

y

el sector agrícola en

Han existido también cambios frecuentes

2

en

políticas

gubernamentales

y

en las alianzas establecidas

dentro del sector, y en sus relaciones con el Gobierno Federal.
Sin

embargo,

a

aparentemente

pesar

de

contradictorias

agricultura Norteamericana,
las

todas

tendencias

y

estas

tendencias y fuerzas

operando

es posible

características

al

interior

establecer

de

la

algunas

de

principales

que

han

caracterizado su desarrollo durante el Siglo XX.

2. LA AGRICULTURA NORTEAMERICANA EN UNA PERSPECTIVA HISTORICA.

La

granja

familiar

agricultura
pero

de

los

sido

un

rasgo

permanente

de

la

Estados Unidos en los dos últimos siglos,

sus características principales y rol han sufrido cambios

importantes

en

disposicion
divididos
los

de

ciclos

explicar
la

x
últimos

los
las

durante

granjas

económicos,

o

familiares

Los recursos a

nunca

estuvieron

y

la

intervención gubernamental han
Para

esos cambios debemos estudiar el desarrollo histórico

rural.
el

principales

Siglo

y

la

penetracion

XX

puede

divirse

capitalismo en la

en

cuatro

períodos

[1].

Los Primeros Años del Siglo XX:

Este

primer
desde

del

La historia de la agricultura Norteamericana

2.1.

cubre

50 años.

por introducir diferencias aún mas profundas.

agricultura

economía

40

en forma igualitaria, pero la revolucion a g r í c o l a 1,

terminado

de

ha

período

1900-1920.

de la agricultura Norteamericana moderna

fines del Siglo XIX hasta comienzos de la crisis

3

agraria

de

1920.

principalmente,

agrícolas,

puede

ser

caracterizado,

como un periodo de relativa prosperidad para la

poblacidn rural.
importantes

Este

Esta prosperidad

alzas
que

de

fue

precios de

tendieron

a

el

los

crecer

resultado

principales
mas

de las

productos

rápidamente que los

costos de producción.

Benedict

y

Fite

(BENEDICT,

economía

Norteamericana

1966 y FITE,

de

fines

predominantemente agraria,
una

y a

economía en t r a n s i d o ” .
!!1

1870 hasta el final
producción

se

del

del

siglo

comienzos

del

pasado

como

Siglo XX como

Durante el período que va desde

Siglo XIX,

expandieron

1964) han descrito la

la frontera agrícola y

rápidamente.

Sin embargo,

la

en los

primeros

años

pero

demanda de productos agrícolas continuo creciendo muy

la

rápidamente,

de este siglo su crecimiento tendióa declinar,

como

resultado

aumento de la poblacion urbana.
demanda,
Guerra
las

que

tendió” a

Mundial,

condiciones

agricultura:
introducción

de la expansio” industrial y del
n
El crecimiento explosivo de la

acelerarse aun mas durante la Primera

acentuó” el alza de precios, pero también creo
para

el

surgimiento

de

la

crisis en la

al acelerar substancialmente la mecanización y la
de

nueva

tecnología,

endeudamiento del sector agrícola,

sobre

la

base

del

la expansión de comienzos de

siglo puso a los granjeros en una situación de vulnerabilidad y
riesgo no experimentada anteriormente.

Fite

(FITE,

1964) hace notar que,

a pesar de las relativamente

buenas condiciones imperantes en el sector en esas dos primeras
decadas

del

Siglo XX,

los granjeros empezaron a experiementar

4
crecientes

problemas

productos.

Uno de los principales problemas era el control que

ya

establecido

habían

sistema

de

para

precios

establecer

las
y

grandes

la

precios

y

vender sus

corporaciones

comercialización

sobre

de

el

productos

agrícolas.

2.2.

La

El Surgimiento de la Crisis Agraria:

bonanza

de

Norteamericana
generada

la

llamada

(1900-1914)

externamente

época
y

por

la

la

verano

de

1920

de la agricultura

expansión

de

la

Guerra,

demanda

terminaron

El período de recesion que se

inicio ahí contrasta radicalmente
crecientes y prosperidad que le

de oro

Gran

abruptamente a mediados de 1920.

1920-1933.

con

los

años

precedieron.

De hecho,

pronunciada caida en la demanda y en los precios agrícolas,

que

del

sector

durante

las

importante
pequeños

rural

en las estructuras sociales y económicas

de

los

decadas
proceso

granjeros,

causada

en el
la

cambios

crisis

ingresos

por

precipitaron

se inicio una larga

de

de
de

Estados
los

años

Unidos.
20s

y

Así por ejemplo,
30s,

se inicio un

concentración de la tierra,

como

resultado

de

la

cuando los

brusca caida del

ingreso debieron abandonar la agricultura.

Este período marca un vuelco en el desarrollo de la agricultura
de

los

profundas
también
Gobierno

Estados

Unidos,

contradicciones

no
al

solo

porque

interior

del

empezaron a surgir
sector,

sino que

por primera vez los granjeros empezaron a presionar al
Federal para que interviniera en la agricultura.

La

5

caida

generalizada

extendió
rural,

durante

hizo

interior

en
esos

posible

del

los niveles de vida y la crisis que se
años
la

sector

a todos los aspectos del trabajo

organización de un grupo de poder al

agrícola,

el

que empezóla presionar al

Congreso para obtener ayuda del Gobierno Federal.
los

granjeros

la

sola

de

en

debido

Presidencia,
Hoover,

no hicieron mayor progreso en sus demandas

excepción

aprobada

Sin embargo,

1929)

la

Ley
a

de

Comercialización Agrícola

la

fuerte

especialmente durante

a fines de la decada del

(con

oposición

de

la

la Administración de Hebert
20

y

comienzos de la decada

del 30.

Con

el empeoramiento generalizado de la situación económica en

1929/30,

la

crisis agraria

se agudizo rápidamente y se hizo

evidente

de que las reformas en el proceso de comercialización

eran insuficientes para resolver los problemas que se orginaban
a

partir

de los continuos aumentos de la producción,

de la caida en la demanda y en los precios.
este

período

no

se

implementaron

los

base en la agricultura se vincularon
el

Congreso

y

en

la

establecidas

las

precios

de

paridad

dominado

las

legales

que

grupos de poder con

con sus representantes en

Presidencia,

ideas

Aun cuando durante

reformas

permitieran resolver estos problemas,

asi como

dejando

firmemente

de la intervención federal y de los
para

operaciones

los
del

productos agrícolas,
sector

en

las

que han

últimas cinco

deseadas.

Según
presión

Fite

(FITE,

agrarios

1964),
era

el

elevar

..
los

.objetivo de los grupos de
precios

de

los productos

6

agrícolas

hasta un punto en el que tendrían un poder de compra

(considerado

justo)

equivalente

al del período 1909-1914....

Esta equivalencia son los llamados

Como

puede

respuesta

explicarse
parece

el

precios de paridad

surgimiento

encontrarse

en

de

esta

[2].

crisis?

La

cambios introducidos por el

avance del capitalismo en las estructuras económicas y sociales
del

sector

agrícola,

modernizacion

los

tecnologica

que

se

han

articulado

y la creciente

con

integración

agricultura al resto de la economía Norteamericana.

la

de

la

El origen

de este proceso se encuentra en

los importantes incrementos de

la producción que se originaron

a partir de la expansión de la

frontera agrícola (en particular,
así

como

también

resultaron

de

en

la

los

hacia

aumentos

modernización

fines
de

del sector,

Este proceso

de transformación se produjo

desde comienzos del

fuerte demanda domestica y externa.

y

los

granjeros

reducido

pero

producción,

se

vez

y

la

presente

que

rapida
siglo.

durante un período de

Sin embargo,

a partir del

esta ultima empezóa declinar

enfrentaron

la

a

productividad

tecnológica

mecanización

fin de la Primera Guerra Mundial,

del Siglo XIX)

con un mercado cada vez mas

imposibilitados

pues durante el período

limitar

expansion

de

de

se

la

hablan

endeudado para acelerar el proceso de tranformacion tecnolo’
gica
y

la

mecanización

bruscamente,
produccion
contrarestar

los
(o

al
la

del

sector.

granjeros
menos

a

declinacion

niveles

de

ingresos

período

de

expansión. Para

se

Cuando

los precios cayeron

vieron forzados a aumentar la

mantener los mismos niveles) para
de

los

precios,

y pagar las deudas
entonces,

sostener

sus

contraídas durante el
algunas

de

las

7

principales características que

han marcado el desarrollodo de

la agricultura Norteamericana en
XX

ya

se

habia

sobre producción,

hecho

las decadas finales del Siglo

presentes:

creciente

tendencia

a

la

dependencia del mercado externo y

la existencia de ciclos económicos.

Esta situación resulta a partir de la necesidad de cada familia
de sostener sus niveles de ingresos y por lo tanto,
con

los

otros

demanda
la

creciente,

Primera

fueron

capaces

de

los mercados externos y domésticos

1a b s o r v e r 1

fenómeno,

empezó

los

continuos

a

para

siendo

motivado

del sector.

declinar,

aumentar

ios

Sin

los

de

salida1
’,
cada

esa

forma

de

embargo, cuando

los

la

continuaron

sus
y así

pero acentuando al mismo

precios

naturaleza
a

creciente

decrecientes

y

de

competitiva del capitalismo

granjeros

en

un callejón sin

pues para sobrevivir ellos debían competir y competir

vez mas intensamente.

la competencia
areas

La

la

la productividad y producción,

problemas

sobre-producción.
atrapo

aumentos de la

por

granjeros

poder sostener sus niveles de ingreso,
tiempo,

En una situación de

como ocurriera durante la época de o r o 1 y


competencia al interior

esfuerzos

sistema1.

que resultaron de los incrementos de productividad.

último

demanda

del

Guerra Mundial,

producción
Este

miembros

de competir

de

(por ejemplo,

cultivo,

introducción

de

hacían

agravar

sino

acumulación

de

Pero irónicamente,

mediante la introducción de nuevas

explotación

nueva tecnología
los

excedentes,

al intensificar

del
y

problemas

trabajo

familiar

mecanización)

o

la

ellos

no

de sobre-producción y de

y consecuentemente,

acentuaban aun

8

mas

la

caída

de

los

presión

sobre

los

precios.

ingresos,

Esto a su vez, agregaba nueva

que inevitablemente

llevaba

a

acentuar la competencia una vez mas.

Esto fue, claramente,

lo que sucedió

Estados Unidos durante las decadas
partir de ahí,

en
de

la agricultura de los
los años 20s y 3 0 s .

A

los granjeros se vieron forzados por la dinámica

del sistema a continuar incrementando

la

productividad,

pues

solamente los mas eficientes podrían sobrevivir esta carrera en
contra de la continua caída de los
los costos de producción.
este estudio,

Tai

precios

los aumentos en

veremos

como

y

mas adelante en

la intervención del Gobierno Federal contribuyo a

acentuar esas contradicciones,

y

de

esa

forma, a acelerar la

transformación de la agricultura Norteamericana.

Las fluctuaciones cíclicas que han
agricultura de los Estados Unidos
y

hasta

cierto

también

se

punto,

hicieron

características
siguentes
medida
expandía

(e

que

se

eficientes,

su dependencia

presentes
acentuaron

desarrollo

rápidamente

la
pero

Estados Unidos.

del

mercado

mundial,

durante este período.
aun

mas

a

capitalista

través

desplazando

transformando

durante los últimos 100 años

durante

Estas

las décadas

igualmente la tendencia a la sobre-produccion) a

el

Norteamérica,

afectado la expansión de la

agricultura
a

la

de

a

de
las

granjeros
en

una

de

la agricultura se
áreas

rurales

marginales

de
y

las industrias mas

vez mas riesgosas e inestables de los

9

2.3.

Intervención

Federal

en la Agricultura Norteamericana:

1933-1973.

El

nuevo

gobierno,

introdujo,

bajo

la dirección

F.D.

Roosvelt

a comienzos de 1933, cambios de enorme significancia

en las políticas agrícolas federales.
un período
solo

de

Por sobre todo,

de intervención gubernamental, que

parcialmente

durante

Presidentes Nixon y Ford,

las

nuevos cambios en las políticas

se interrumpió

Administraciones

cuando

inaguro

de

los

el Gobierno Federal introdujo
y

se intento el regreso a una

agricultura gobernada por los mecanismos de mercado.

La

política

Roosvelt

intervencionista iniciada

fue

creciente

impuesta

presión

agricultura

podido

el

(A A A )
para

intervenir
en

intervención
agrícolas,

ios

actuando

Norteamericana

poder

Federal
con

base

por

la

en

la

[3].

Esta

aprobo

agraria,
solamente

que el gobierno no
al

nivel

de

la

los días del liberalismo en
se terminaron en Mayo de 1933,

el

Agricultural Adjustment Act

poderes especiales al Ministro de Agricultura
en

el sector agrícola y tratar de introducir

niveles

federal
pero

crisis

De esa forma,

Congreso

otorgando

ajustes

la

resolver

agricultura

cuando

de

Presidente

de la depresión económica generalizada y

de

comercialización.
la

Gobierno

el

y de sus representantes en el Congreso

empeoramiento

habia

el

de los grupos

fue resultado también,
del

sobre

por

era

de

producción.

en lo immediato,

El objetivo de la
elevar los precios

intentando restaurar los niveles de paridad

de los precios en el largo plazo

[4],

10

A

partir

el

de la introducción del Agricultural Adjustment Act

Gobierno

Federal

actividades

del

considerable

de

la

actividad
el

tiempo

reducir

sido

vio

sector

envuelto

agrícola,

cada

y

vez

una

mas en las

cantidad

Esta intentaba, principalmente,

nivel de los ingresos en la agricultura,
la

del

muy

leyes y decretos fueron aprobados en apoyo de

gubernamental.

elevar

productos

se

creciente

sector.

utilizados

desde

acumulacion

de

y al mismo

excedentes

de

Dos tipos principales de programas han
la

introducción

del

AAA

en

1933:

 programas de apoyo a los p r e c i o s 1 y M medidas de control de la


producción.

Otros programas de menor importancia introducidos

tambieh para reducir la acumulación

de

excedentes

Food Stamp Plan y el Schooi Lunch P r o g r a m m e  .
en

Julio

de

1954

un

fueron

el

Sin embargo,

programa de gran significancia para la

expansión de las exportaciones Norteamericanas fue aprobado por
el

Congreso:

la Ley Pública 480

(P.L.

480), que mas tarde

paso a llamarse Programa de Alimentos para la Paz

En

los

comienzos,

produccion

fueron

limitado

de

algodón,

arroz,

la

Segunda

estos programas de precios y control de la
dirigidos

productos

solamente

(productos

tabaco y maní.

Guerra

[5].

estos

incluir

nuevos

nombres

fueron

agregados

De
a

la

un

básicos):

Sin embargo,

programas

productos.

hacia

se

hecho,
lista

número muy

trigo,

maíz,

hacia el final de

habían ampliado para
unos

15

original,

productos lácteos y soja, que hoy en día juega un
en la economía agraria de los Estados Unidos

[6]

o 17 nuevos
incluyendo
papel central

Una

característica

común

a

todos estos programas durante el

periodo que va desde 1933 a 1972/73,
Gobierno

Federal

domésticos
palabras,

de

la

se

tomar
del

del
en

dirigida

la

la

crisis

otras

a g r a r i a 1,


y

de

control de la produccio^,

pero sin

mayor consideración el desarrollo de las operaciones

del

tiempo,

internacionales,

exportaciones
cincuenta,

Con precios domésticos que estaban,
muy

ninguna

comerciales.

el

por

encima

era prácticamente

consistente

para

a

En

en la implementacion de medidas de apoyo a los

sector

parte

forma

Norteamericana.

solución

mercado internacional.

gran

principalmente a los aspectos

agricultura

busco

principalmente,
precios

fue

es que la intervención del

de

imposible

política

de

Desde

los

precios

desarrollar

expansión

mediados

de

de
los

en
las
años

mercado

internacional fue usado principalmente
/
los excedentes que continuaban acumulándose en

descargar

forma creciente.

Esto se efectuó mediante el uso del P.L.

480

en donaciones de ayuda alimantaria o ventas subsidiadas.

De

hecho,
de

aproximadamente 6 9 % y 7 0 % del total de las exportaciones

trigo

durante

los

períodos

1955-59

y 1060-1964,

fueron

realizadas como ayuda al i m e n t a r i a 1 [7].


Sin

embargo,

ningún

intento

Estados

Unidos

internacional,
compañías
con

durante

los

consistente
hacia

años 1960s, a pesar de que no hubo
de orientar la agricultura de los

operaciones

el capital privado

comerciales

comerciales
Norteamericano

y exportadoras,

intereses en la agricultura)

del

mercado

(granjeros,

y empresas industriales

asi como el Gobierno Federal,

empezaron a adoptar una actitud mas positiva hacia los mercados
comerciales extranjeros.

A comienzos de los años sesenta,

como

resultado del rápido crecimiento poblacional en el Tercer Mundo
y

la

promocion de exportaciones realizada mediante el uso del

F.L.480,

empezó a surgir una creciente demanda internacional de

productos
la

agrícolas Norteamericanos

década,

el

P.L.

480

[8].

constituyo

Durante el resto de
uno de ios principales

intrumentos para el desarrollo de mercados comerciales

Al

mismo

tiempo,

aun

[9].

cuando no hubo una clara determinación

para hacer mas competivos a los productos Norteamericanos en el
mercado internacional,
Act

of 1962)

con

el

algodón

la Ley Agrícola de 1962

introdujo no solo ciertos cambios que terminaron

subsidio

a

las

en

y

1965,

1963

contribuyo
trigoras

(Agricultural

exportaciones de granos forrajeros y
respectivamente,

sino que también

a la reducción en los subsidios a las exportaciones

en

1964

[10].

En resumen,

durante estos años no se

introdujeron cambios importantes en los programas de apoyo a la
agricultura,
años

y

sesenta

precios

muy

los granjeros continuaron operando durante los
sobre

la base de un sistema que les garantizaba

por

encima

de

los

niveles del

mercado

internacional.

Sin

embargo,

ingresos

las

dificultades para resolver los problemas de

decrecientes

y de la acumulación de excedentes en el

sector agrícola, hicieron que tanto el Gobierno como los grupos
de

Ínteres

con

paulatinamente
mercados
ocurrieron
necesidad

hacia

base
una

internacionales.

en

la

agricultura, se

posición cada vez mas
Mas

aún,

establecer

relaciones

cercana a los

una serie de hechos que

a partir de fines de la decada del 60,
de

movieran

estrechas

indicaron la
entre

las

13

operaciones

domesticas

Norteamericana,
atentamente

y

las

e internacionales

por

sobre

todo,

implicaciones

del

de

la

agricultura

la necesidad de estudiar
comercio

agrícola en las

relaciones económicas internacionales de los Estados Unidos.

La pobre actuacioh del sector externo de la agricultura durante
los

últimos

años

(principalmente,
1966

y

1970,

de la deseada del

las

y

de

su

negociaciones

Round)

para

agrícola
de

la

desde

participacion

[11]

en

el

) asi como el progreso

comerciales

reducir las tarifas

Política
CEE,

del

70

total

muy limitado

multilaterales
aduaneras

en

de las

el

(Kennedy
comercio

Agraria

(CAP)

de

la

Comunidad Económica

sobre las exportaciones agrícolas de los Estados

Las exportaciones a la CEE que habian venido creciendo
fines

record

comienzos

[12], dejaron ver claramente las serias implicaciones

Europea,
Unidos.

y

la caída del valor de las exportaciones entre

exportaciones del país
de

60

de

de

los

años cinquenta y que habían alcanzado un

2.200 millones de dolares en 1966, declinaron hasta

1971 cuando empezaron a recuperar los niveles pasados

[13].

El

factor principal en el desarrollo de esas tendencias fue el uso
de los llamados impuestos variables

(variable levies)

sobre

las

los

[14].

importaciones

Estos
granos

provenientes

se aplicaron
y

semillas

de

principalmente,
forrajeras,

y de

a

Estados Unidos
las

trigo,

importaciones

de

los que en 1966

contribuía con mas del 359£ de las exportaciones Norteamericanas
a

la CEE

Julio
1966.

[15].

de 1962,

Estas normas fueron introducidas por la CEE en
pero

solo

se hicieron efectivas a partir

de

14

Las

implicaciones

claramente
aquellos

al

de

estas

estudiar

la

tarifas

aduaneras

aparecen

evolución de las exportaciones de

productos sujetos a ese tratamiento.

Por ejemplo,

a

partir del nivel record de 1966 estas empezaron a,declinar, y en
1969

y 1972 eran,

1966,

mientras

impuestos

respectivamente,

que

aquellos

variables

solo 52% y 85% del nivel de

productos

continuaron

no

creciendo,

valor en casi 55% durante el período 1966-1972

A

comienzos

de

la

decada del 70,

sujetos

a estos

aumentando

su

[16].

la Administración percibió

claramente el impacto que tendría la aplicacion de la CAP de la
CEE

sobre

la

dificultades
las

exportaciones

exportaciones
por

implicaciones
sobre

preocupo
excedentes

y

de

cereales.

Richard

La

Nixon,

nueva

también

especial,

las

Administracion,
considero

las

indirectas que tendría la política agraria de la

la

agricultura

particularmente
que

se

Norteamericana.
al

Gobierno

produciría

en

necesidad de iniciar un programa

Un problema que

fue

la acumulación de

Europa

proteccionista de la Comunidad Economica,

subsidios,

en

que se experimentarían para continuar expandiendo

encabezada

CEE

agrícolas,

masivo

con
por

y

la

política

lo tanto,

la

de exportaciones y de

que amenazarían seriamente los mercados bajo control

norteamericano.

La Administracion

estaba también preocupada

con las barreras comerciales que tenderían a surgir en el resto
de

los mercados agrícolas mundiales

subsidios Europeos.
a

afectar

las

resultado final,

para

protegerse

Estas barreras tenderían,

los

inevitablemente,

exportaciones de los Estados Unidos
se argumento,

de

[17].

El

sería la creciente presión en el

15

mercado
En

norteamericano y la acumulación de mayores excedentes.

esas

condiciones,

seria muy difícil desarrollar el enorme

potencial de la agricultura Americana.

Sin

embargo,

durante los primeros años de la Administración de

Richard Nixon se introdujeron solo cambios muy limitados en las
políticas

agrícolas

(Administraciones
pues
el

implementadas

de

en los períodos anteriores

los Presidentes Kennedy y Johnson)

[18],

el tipo de problemas que era necesario resolver demandaba
diseño

de

soluciones

estructurales

en

la

agricultura

Norteamericana y en el comercio internacional.

2.4.

Los

Esfuerzos

para

Norteamericana:

Los

esfuerzos

para

Reactivar

la

Agricultura

1 9 7 2 / 7 3 -1980s.

reactivar

la

agricultura Norteamericana

durante la Administración del Presidente Nixon se centraron,
lo

fundamental,

reducir
ello,

en el desarrollo de una estrategia destinada a

a un mínimo la intervención Federal en el sector.
el

condiciones

Gobierno

a

hacer

de

eficiente

Norteamericano

intentaba

crear

Con
las

básicas para iniciar negociaciones internacionales

destinadas
uso

en

M liberal iz ar
los

mediante

el

comercio agrícola y así poder

recursos agrícolas mundiales en forma  mas
la

ventajas comparat ivas n.

aplicación

del

principio

de

las

16

(a).

Los

Intentos

para

Abrir el Mercado Agrícola Mundial a

las Exportaciones Norteamericanas.

Los

primeros

destinada

pasos en la implementacioñ

a

reactivar

la

de

agricultura

esta

estrategia

Norteamericana

se

orientaron hacia el inicio de negociaciones internacionales que
tenían como objetivo principal abrir el mercado mundial a las
exportaciones

agrícolas

Administración

Norteamericana

del

comercio

agrícolas.
(sin

En

agrícola,
su

las

Estados

esperaba

la

La

que la liberalizacion

expansión

conducir

Unidos.

de

las exportaciones

la producción tendería a crecer
a la acumulación de excedentes)

condiciones para elevar los ingresos del sector

y al mismo tiempo, beneficiar a la economía Americana

conjunto,

podría

los

este contexto,

necesariamente

creándose

en

permitiría

de

dado

que

de esta forma,

el sector agrícola

hacer uso eficiente* de su enorme potencial productivo

[193 •

Según algunos autores
BURBACH y FLYNN,

(ver por ejmplo,

1980)

las bases

el

En nuestra opinioñ,

Informe Flanigan

movilizar

la

Administración
comercio

opinión
del

caracterizarse

por

jugaron

pública

Presidente

internacional,
una

durante
actitud

sectores industriales Americanos,
obrero organizado.

de

la

Comisión Williams

el informe de esta Comisión,

[21],

1977; y

de esta campaña internacional

3e encuentran en las recomendaciones
[20].

LAPPE y COLLINS,

en

un

papel

apoyo

Nixon
un

para

asi como

importante

en

de los planes de la
l ib er a l i z a r 1


período

proteccionista

que
de

tendió

el
a

diversos

del Congreso y del movimiento

17

En

lo

relativo a comercio internacional,

centro

sus

recomendaciones

Norteamericano-Europeas.

En

la Comisión Williams

en

las

particular,

relaciones

se

refirió

a

los

problemas del comercio agrícola y enfatizoaquellas á r e a s , como
por

ejemplo,

la producción de granos y cereales,

donde Estados

Unidos parece tener ventajas con respecto a sus competidores en
el

mercado

mundial.

La

Comision

estableció

necesidad de realizar negociaciones
las

que

deberían

aduaneras

tanto

agrícolas,

incluir

estos

en

anteriormente

problemas

las

últimos
ruedas

habian
de

por la Administración del
para

Tokyo

en

Presidente

de

sido

las

barreras

discutidos solo

negociaciones

Williams

Presidente

fueron

Nixon y

el inicio de las negociaciones de
1973.

incorporadas

comprensivo,

realizadas

[22].

Las recomendaciones de la Comisión

bases

carácter

la

en el área de los productos industriales como

pues

parcialmente

los

de

también

en

Estas

Cárter

[23].

usadas como
la

recomendaciones fueron

los planes de la
Los

adoptadas

Administración

Rueda

las
de

igualmente
Ford

y

el

r e p r e s e n t a n t e s de esta última

Administracion condujeron de hecho las negociaciones finales de
la

Rueda

en

la obtención de mayor acceso a los mercados agrícolas de la

CEE

y

en

Europeas

de Tokyo en 1978 y 1979, poniendo especial énfasis

la
[24].

Administración
planes

reduccion
Sin

embargo,

Americana

de’
’liberalizacion

particular

en

el

de los subsidios a las exportaciones

área

durante estas negociaciones la

no logro hacer mayor progreso en sus
del

comercio

de la agricultura.

internacional,

en

Aun cuando se ha

18

logrado
del

avanzar hacia una forma relativamente mas  o r g a n i z a d a 1


comercio

agrícola

(especialmente

entre los países de la

O E C D ) , los primeros años de esta decada se han caracterizado en
forma

casi

relaciones

permanente,

por

un

estado

de

tensión

en

las

comerciales entre los Estados Unidos y la Comunidad

Europea (la llamada guerra c o m e r c i a l 1) [25].


Un

contratiempo

importante

sufrido

Americana durante este período,

por

la

Administracion

fue la imposibilidad de llegar

a acuerdo sobre un nuevo Convenio Internacional del Trigo.
de

los objetivos principales de

negociaciones

era

disponibilidades

controlar

la

Administracion

en

Uno
estas

las fluctuaciones bruscas en las
que

intentar

controlar en forma directa las variaciones de precio.

Al mismo

tiempo,

se

mundiales

intentaba

alimentaria1


a

de

obtener

nivel

trigo,

grados

mas

mínimos

internacional.

de seguridad

El Gobierno Americano

buscaba también promover las exportaciones comerciales de trigo
a

precios tales que permitieran elevar los ingresos agrícolas,

sin

necesidad

Federales
primeros

de

de

hacer

apoyo

años

a

uso
la

de subsidios y de los programas

agricultura.

Sin embargo,

en los

de la presente decada los miembros del Convenio

Internacional

del

Trigo,

han

solo

convenido

a extender el

Convenio de 1971.

(b) .

Los Intentos para Reestructurar la Division Internacional
del Trabajo en Agricultura.

Hay

una

agrícola

serie
de

los

de

hechos que parecen señalar que la política
Estados

Unidos,

especialmente

a partir de

comienzos

de

la

decada

de

los

años

intentando implementar una estrategia
producción,

siguiendo

c o m p ara tiv as 1.


el

setenta,

del

de

cuales

hacer uso mas

eficiente1 de sus

mecanización

intensiva

también

deja

(Ver

en

la

ventajas

producción

Estados

recursos

Sección

las

sector agrícola muestra

una clara tendencia a la especializacion
exportación de productos en los

Unidos

naturales

4.}.

producción

el

soja y otros productos forrajeros,
de

particulares

ciertos

frutales.

Las

puede
de la

análisis

Esto parece
tales como

asi como en la
características

de la estructura agraria en los Estados Unidos, y

costo relativamente mas bajo del capital

costo del trabajo)

Las

y

ver los intento deliberados de la Administración

ser particularmente cierto en cultivos de extensión,
maíz,

y

Este

Norteamericana de acentuar dichas características.

trigo,

estado

de especializacion en la

* principio


Nuestro análisis

ha

(en comparación al

tienden a favorecer este tipo de cultivos.

implicaciones de esta estrategia de largo plazo exceden el

marco de la agricultura norteamericana,

puesto que ella intenta

transferir hacia otras áreas o países la producción de aquellos
cultivos
Estados

o

productos

Unidos

condiciones

de

obra,

los

presenta

climáticas

tropicales)

en

cuales

 d e s v e n t a j a s 1,

(por

ejemplo

la

agricultura de los
ya

sea

ciertos

debido

a

productos

o por que ellos requieren el uso intensivo de mano
como

en

el

caso

de

ciertas hortalizas,

flores o

alimentos sem i-procesados.

Es
eran

necesario
a

destacar

aquí,

que aun cuando estas tendencias

comienzos de la decada pasada ya una parte integral de

20

la

agricultura Americana,

[26]

hicieron

prácticas
del

presentes

domesticas

comercio

mundial.

los Informes Williams y Flanigan
una vez mas las relaciones entre las

de

la agricultura y la evolución,

internacional

como

de

la

tanto

agricultura a nivel

Estos informes dejaban ver claramente las crecientes

dificultades

con

que

se

enfrentarían

los

políticos

Norteamericanos
para resolver la crisis a g r a r i a ’ a no ser que

/
„
se
implementaran
medidas
de
carácter
estructural
que
permitieran
hacer

un

incorporar

el

contexto

internacional,

asi como

uso mas eficiente de los recursos agrícolas de los

Estados Unidos.

El

Informe

los

Williams, por ejemplo,

cultivos

en

extension

en

enfatizo la producción de

los

que Estados Unidos sería

comparativamente mas e f i c i e n t e 1. Puso especial énfasis en soja

y

granos

en

forrajeros,

forma menos prioritaria.

los

problemas

que

comprendía

ganadería.
negociar
de

asi como también trigo, pero este ultimo

los

El Informe recalco que el ’
eje1 de

comerciales
la

Señalo
eran

agrícolas se centraba en el sector

producción
ademas,

de alimentos para ganados y la

que

una

de las prioridades para

precios internos mas bajos en la CEE

subsidios)

especlalizacion,

la

para
que

facilitar

al

final

notar

productos

la
en

competitiva

necesidad
los

cuales

de

Este informe también

de liberalizar las importaciones de
la

agricultura Americana es menos

(por ejemplo, productos lácteos,

de la carne), y que ademas,

estrategia

de cuentas benificiaria

tanto a Europa como a los Estados Unidos.
hizo

la

(reducción

carne y derivados

constituyen areas consideradas como

21

’ e n s iti va s para los intereses comerciales de otros países,
’s
especial,

la CEE [27].

El Informe Flanigan adopto una posición similar,
la

en

 liberalizacion1


selectiva.
política

Este

del

infome

comercial

comparativas,

comercio agrícola,

pero en forma mas

hizo notar que en el contexto de una

basada

Estados

recomendando

en

el

Unidos

principio de las ventajas

debería

intentar

la

maxima

integración en el mercado mundial, pero centrando sus esfuerzos
en

el

sector

que

comprende cereales,

granos

forrajeros

y

ganadería.

La conclusión general del Informe Flanigan era que
/
beneficios potenciales de la estrategia de liberalizacion,

los
sobre

la base de enfatizar la producción cerealera y de granos

forrajeros,

eran tan importantes que ello debería constituir la

base de cualquier negociación comercial futura [28].

Al

parecer,

influenciar

son
en

estos
forma

informes

los

definitiva

el

que
curso

terminaron
de

la

política

agrícola durante la Administración del Presidente Nixon,
a

partir de 1972/73,

agricultura
al

Americana

sobre la base de una fuerte orientación

con

un

concentrando

los

esfuerzos

siguió

soja

muy

agricultura

de

y

quien,

se decidió a impulsar el desarrollo de la

mercado,

cerealero,

por

mínimo

de
en

interferencia
la

expansión

estos

mismo

y

sector
✓
La Administración Ford

granos forrajeros.

cerca

Federal,

lineamientos

del

para

la

Americana.

La importancia
de
esta
estrategia
/
dirigida a fortalecer la posición competitiva de la agricultura

/
Norteamericana en la producción y exportación de esos productos
se

hizo

evidente

también

durante

la

Administración

del

Presidente Cárter,

quien,

tal como

tuvo la responsabilidad mayor en
internacionales

mencionáramos anteriormente
las negociaciones comerciales

conducidas en el

contexto

a

basta

de

la

Rueda

de

Tokyo.

Con

respecto

representantes
estuvieron

este

punto,

Norteamericanos

dipuestos,

al

en

parecer,

recordar
dichas

a

que

los

negociaciones

hacer M concesiones * en


/
/
aquellas areas donde Estados Unidos no tiene una clara posición
competitiva

(por

ejemplo,

en

 v i nos  y productos l á c t e o s 1)

/
mientras que al mismo tiempo, postularon una posición muy firme

en defensa de la estrategia Americana para el sector cerealero,
durante las negociaciones del Convenio Internacional del Trigo.
t

Ademas,
al

el Presidente Cárter estuvo presionando permanentemente
/
Congreso
para reducir el proteccionismo Americano en areas

tales como importaciones de carne y derivados,

y azúcar

En

a pesar de haber

la

misma forma,

la actual Administración,

[29].

sido forzada por el Congreso a hacer importantes concesiones en
el

liberalismo

posicio^

de

de

extrema

internacionales

política
firmeza

destinadas

 especialización
comercio

su

en

agrícola.

el
De

a

en

modo,

ha mantenido una

las

implementar

contexto
este

agraria,

la

negociaciones
estrategia

de

de la *l iberalización del
el Presidente Reagan y el

Secretario de Agricultura Block se han caracterizado por el uso
de una retorica marcada fuertemente por una tendencia liberal
con
en

respecto a las operaciones del sector agrícola,
la

severas

practica
medidas

ellos

se

han

visto

intervencionistas

en

aun cuando

obligados a introducir
la

política agrícola.

23

Estas

han

resultado

programas

de

intervención

no

apoyo
Federal

/
implementacion

de

solo

mas
en

en

/
implementacion

la

costosos
el

en la

historia

sector,

sino

a

subsidios

exportaciones

las

en particular,

Es

sin

tener presente,

proteccionista
distingue
parte

del

de

la

Congreso
posicioVi

el resultado

Parece posible,

embargo,

Americano

y

de

la

que también en la

exasperado a otros exportadores,

necesario

de los

que

han

la CEE [30].

que esta actitud

que

claramente lo

 a p e r t u r i s t a  del Ejecutivo,

es en

del proteccionismo practicado por la CEE.

por tanto,

sugerir que a pesar de esta posición

aparentemente ambivalente del Gobierno Americano,

este esta aun

comprometido en la dirección de la liberalización parcial del
comercio

agrícola,

a fin de hacer posible la implementacion de

su estrategia de especializacion sobre la base del principio de
las

ventajas

comparativas.

Tal

como lo

dejara

ver

el

Secretario de Agricultura John Block

en la reciente reunión del

World

Junio de 1985 en Paris,

Food

Council,

Administración

celebrada en

la

Americana esta aun embarcada en dicha política.

Según

un artículo

publicado

Times

de Londres,

John Block habría criticado severamente la

intervención
/
culpándola

recientemente

gubernamental en la agricultura y en el comercio,
de

ser el agente principal de las distorsiones que

afectan al sistema alimentario mundial:
excedentes
en

por el Financial

acumulación excesiva de

en los países desarrollados y hambruna generalizada

gran

parte del Tercer Mundo.
En su discurso en apoyo a la
/
,
liberalización
del comercio agrícola, John Block r e c a l c o ...La

búsqueda
puede

de

la

auto-suficiencia

en los países en desarrollo

ser perjudicial para ellos y para la economía mundial en

su

c o n j u n t o ... los esfuerzos para diversificar la producción de

cultivos

agrícolas

en

los

países

en

importantes y nosotros los apoyamos,
ser

diseñados

principio

de

cuidadosamente
las

ventajas

son

muy

pero esos esfuerzos deben

para

mantener

presente

c o m p ar ati vas ... el

principio motivara a los países

desarrollados

comercio con los países en desarrollo

(c).

desarrollo

uso
a

el

de

este

aumentar

el

[31].

Promoción de Exportaciones.

Dadas

las

demanda
del

limitadas

perspectivas

en el mercado interno,

sector

agrícola,

en

para

la

expansión

de la

se ha intentado la reactivación

lo

fundamental,

mediante

una

significante y continua expansión de las exportaciones.

El

supuesto

mundial
Tercer

de
Mundo

planificada,

básico
cereales
y

de

detras
y

de esta medida,

granos,

los

países

tendera a crecer mas

capacidad productiva.

Existen

es que la demanda

especialmente en el caso del
de

economía

rápidamente
muchos

que

estudios

determinar la demanda mundial en dichos productos,
sus proyecciones para el futuro son muy diferentes,
tienden a coincidir en que ambos

En síntesis,

su

propia

que intentan
y aun cuando
todos ellos

grupos de países continuaran,

al menos en el corto y mediano plazo,
importante de sus importaciones

centralmente

dependiendo en forma muy

[32].

de acuerdo a la opinion

mayoritaria

interior de la Administración Norteamericana

expresada al

durante

los años

25

de la decada del 70, el crecimiento

de

las

exportaciones

no

solo constituía una condición esencial para la resolución de la
crisis que experimentaba el sector
las perspectivas de una creciente
hacían posible,
en

las

Unidos.

promocicTn

sino que ademas,

demanda mundial de alimentos

la expansión de las exportaciones

aVeas mas  c o m p e t i t i v a s 1


Estados
la

precisamente,

agrícola,

de

la

agricultura

de

los

De esta forma,

de

a partir de los años setenta,

exportaciones

pasof a constituir un elemento

central en la política agraria Norteamericana.

Sin

embargo,

pasada,

la experiencia de los primeros años de la decada

mostraron que el rápido incremento de las exportaciones

comerciales
interno,

puede introducir serias alteraciones en el mercado

como

fueran

las

explosivas

consecuente aumento de la inflación.
implicaciones
hablan

sido

subsidiadas

en

el

frente

donaciones

de

abandonados

sorpresivamente,

comerciales

(por

1973/74).

Por

ejemplo,
lo

tanto,

de precios y el

Esta política también tuvo

internacional,

tradicionalmente
o

alzas

atendidos
ayuda

a

pues mercados que
través

de ventas

alimentaria,

fueron

para atender los nuevos mercados
ventas

a

la

Union

Soviética en

la Administración Norteamericana se

vio

en la necesidad de diseñar algunas medidas complementarias

que

facilitarían la promoción de las exportaciones,

pero que a

la vez intentarían minimizar las posibilidades de repetición de
dichos problemas.

(c.l.)

En Busca de Estabilidad en el Mercado Mundial de Granos
y Cereales.

El

Gobierno de los Estados Unidos ha buscado la estabilidad en

el

mercado

mundial

principales

de

de

granos

medidas:

por

y cereales mediante dos tipos
una

organizar un sistema internacional
la implementacion de acuerdos o

parte,

los

de reservas,

convenios

intentos

de

y por la otra,

comerciales con los

principales importadores de productos agrícolas americanos.

Con

respecto

a

Norteamericana
reservas

las

primeras medidas,

esperaba

propuesto

que

por

el

el

*
Administración

la

sistema

internacional

Presidente

Ford

en

de
1974

(aproximadamente 25 millones de toneladas de trigo y 5 millones
de toneladas de arroz)

se constituyera

Convenio Internacional del Trigo.
con ese proposito

En la actualidad esta aún vigente
extendido

conducidas
Trigo

hasta

1986,

de

por

1979,

las

cuando

se

Naciones Unidas.

el Convenio de 1971, el cual

mediante

bajo los auspicios del

la base del nuevo

Las negociaciones conducidas

duraron hasta Febrero

suspendió la Conferencia organizada

fuera

como

Consejo

las

negociaciones

Internacional

del

[33].

El otro conjunto de medidas implementadas por la Administración
Americana

durante

acuerdos

comerciales

estos

convenios

volúmenes

de

los

años setenta,

se refiere a la firma de

bilaterales de largo plazo.

Mediante

se trataba de estimar en forma anticipada los

ventas, y asi poder minimizar los efectos de las
/
fluctuaciones de precio en el mercado domestico y mundial.
Los

27

principales convenios firmados durante la decada pasada,

fueron

/
/
aquellos acordados con la Union Soviética,

/
la República Popular

de China,

[34].

1980

Polonia,

(con

Union

la

Japón, Rumania e Israel

Rep.

Soviética)

En Octubre de

Popular de China) y Julio de 1983

Estados

Unidos

firmo’

nuevos

(con la

contratos

comprometiéndose a vender anualmente,

un

mínimo de 6 millones

de

de

estos

toneladas de cereales a cada

duración

de

estos

respectivamente

(c.2.)

Otro

convenios

uno
es

de

cuatro

países.
y

cinco

La
años,

[35].

Mercados Comerciales y Ayuda Alimentaria.

de

los

cambios

importantes

operados

en

relacio’
n

al

comercio agrícola Norteamericano ha sido la rapida caída de las
exportaciones de ayuda alimentaria.
(desde mediados de la de’
cada del

Despue’ de casi 20 años
s

50 a mediado de la decada del

70) durante los cuales Estados Unidos entrego un promedio anual
aproximado

a

alimentaria,

los

13

millones

para mediados de la

de

toneladas

decada

de

hayuda

de los años

setenta

estas exportaciones habian declinado a menos
En términos del valor total de las
participación
promedio

de

de

la

ayuda

de la mitad [36].

exportaciones agrícolas,

alimentaria”

declino

desde

la
un

aproximadamente 39% a fines de los años 50s, a un

promedio de solo 9.3% a comienzos de la decada pasada, y a solo
3.6% en 1980

[37].

La declinación del programa de ayuda alimentaria de los Estados
Unidos

se

ha

disponibilidad:

debido

al

es

decir,

uso

del

llamado

los productos

principio

agrícolas

de

estaran

disponibles

para

so la m e n t e ...si
tanto

la

los

el

programas

Secretario

de

de

ayuda

alimentaria

Agricultura

determina que

demanda domestica como las exportaciones comerciales

han

sido satisfechas en forma adecuada

[38].

con

la

la

mayor

prioridad

asignada

exportaciones comerciales,

el programa

sido reducido a un mínimo, y los
dependían

de

satisfacer

dichas

sus

comerciales.
desarrollo,

en

hecho,
el

Norteamericanas

la

total

ha

de

promocío^n

que

deben, en

la

importación

crecido

las

actualidad,

en

los mercados

de

los países en

exportaciones

de

las

tradicionalmente

participación

de

de

de ayuda alimentaria ha

países

donaciones

necesidades
De

a

De esta forma,

solo

16%

agrícolas

en

1966,

a

aproximadamente 27%-28% a fines de la década pasada [39].

Paralelamente

a la rápida reducción

alimentaria,

el

Gobierno

actvidades de dicho programa,

alimentaria
Unidos

Estados

25%

Americanas

Unidos
y

ha

a

la

ayuda

realizado

responsabilidad

de

un
las

decadas

atras,

la

ayuda

casi exclusivamente en los Estados

96%

en

1963), pero

empezaron
Por

ha

de

otros productores y organismos

tres

originaba

tendencias.

actualidad,
de

se

o

(aproximadamente

donaciones
nuevas

Dos

programa

Norteamericano

esfuerzo para transferir parte de

internacionales.

del

una

a

declinar,

parte,

desde

que las

han surgido dos

la participación de los

declinado a aproximadamente solo 50% en la

por la otra,

la proporción distribuida a través

agencias multilaterales ha aumentado de solo 1% en 1965 a
en

países,

1979 [40].
así

multilaterales

como

De esta forma,
el

trabajo

las contribuciones de otros

realizado

(el Programa Mundial

por

de Alimentos,

las

agencias

por ejemplo)

29

han tendido a 
liberar una parte importante
Americanos,

ios

desarrollo

En

de

resumen,

privado

que
ios

pueden

mercados

parece

asi

una

años

y

sesenta
e

(

Básicamente,
han centrado,
y

recursos

concentrados

en

posible concluir

que

tanto

el

capital

los que se

creciente crisis agraria desde fines de los
comienzos

introducir

de la decada del 70, han intentado
diferentes

productiva

*

a partir de la decada
por una parte,
asi

intentar

en

medidas

pasada

destinadas

forrajeros,
las

a

de la agricultura.
estos esfuerzos se

la campaña para liberalizar el

explotar

las

ventajas

de

agricultura Norteamericana en la producción de cereales,
granos

el

comerciales.

explotar al máximo la capacidad

comercio

ser

ios

como la Administración Norteamericana,

enfrentaran a

desarrollar

ahora

de

la

soja y

y por la otra, en una política agresiva de

promoción

de

exportaciones

mercados,

particularmente,

destinada

a  abrir nuevos

en el Tercer Mundo y en los países

de economía centralmente planificada.

El

Gobierno

Norteamericano

progreso

substancial

comercio

agrícola.

mantener

la

en su

no

ha

logrado hacer hasta ahora

estrategia para liberalizar

Sin embargo,

posición

central

mundiales de alimentos durante los

Estados Unidos
alcanzada

años setenta,

creciente competencia de la Comunidad
otros productores.

Por ejemplo,

participación en las exportaciones
trigo y harina de trigo) de solo

en

Económica

los

el

ha podido
mercados

a pesar de la
Europea

y de

después de haber aumentado su
de

trigo

(volumen total de

36 en la segunda mitad de la

30

decada

de

los

años

1970/71 1973/74,
1980 1984

sesenta

estas

a

42%

durante

el

período

han alcanzado a 43% durante el período

[41]. En el caso de arroz y maíz,

Estados Unidos

es también el principal exportador de las economías de mercado,
y

en

1982,

su

respectivamente

3.

PRINCIPALES

participación

alcanzo

a

28%

y

71%,

[42].

TENDENCIAS EN

LA PRODUCCION AGRICOLA Y EN LAS

EXPORTACIONES.

La agricultura Norteamericana se

ha

caracterizado siempre por

la gran riqueza de sus recursos naturales y la gran variedad de
cultivos

que

es capaz de producir.

particularmente

importante

pequeño

de

productos,

algodcín,

tabaco y soja.

continuación

rol

Durante

los

discuten

brevemente

ha
sido
*
por un numero muy

granos
últimos

aproximadamente,

(Ver Cuadro I ) .

embargo,

jugado

principalmente,

cultivos han contribuido,
superficie cosechada

el

Sin

con

y

cereales,

50 anos,

estos

un

de la

70%

La secciones que siguen a
estas

tendencias

y

sus

relaciones con las exportaciones agrícolas.

t

31

CUADRO I
DISTRIBUCION DEL AREA COSECHADA

SEGUN TIPOS DE CULTIVOS.

(PORCENTAJES)

C U L T I V O S

PERIODO

P R I N C I P A L E S

Granos

Granos/Cereales

Forrajero

Consumo Humano

(A)

Algodón Tabaco

Soja

TOTAL

(B)

1935 30

42 .4

18.4

8.2

0.5

0.9

70.3

1955 59

42 .3

16.0

7.0

0.4

6.5

72 .2

1975 79

30.9

20.2

3.4

0.3

17.3

72 .1

Fuente :

Preparado

con

cifras

de

Agricultural

U.S.D.A:

Statistics , Ediciones de 1962 y 1981.
(A):

Incluye maíz,

cebada,

(B): Incluye trigo,

3.1.

Aun
de

arroz,

sorgo,

avena.

centeno.

Tendencias en la Producción.

cuando
la

las características fundamentales y la composición

produccion

en

sufrido

cambios

algunas

la

modificaciones

y

sobre

Norteamericana

radicales durante este siglo,

estructuras productivas,
cultivo,

agricultura

todo,

a

partir

no han

se ha producido
f

de la transformación de las

la introduccion de nuevas practicas de
como

resultado de la mecanización e

32

intensificación del capital

(Ver Seccio^ 4.)*

Para empezar,

a

partir de la decada del 30,

la agricultura Americana ha tendido
/
a especializarse en forma creciente en la producción (medida en

términos

de

superficie

forrajeros y soja,
de

algodón

cosechada)

de

cereales,

granos

mientras que la importancia de la producción

y tabaco ha tendido a

declinar.

Aun

cuando

es

importante hacer notar el crecimiento de la producción de soja,
y

la

declinación

característica
la

ventajas

semillas

especializacion en
los

que

intensiva,

cebada,

sorgo y avena,

la

mas importante que surge en estas tendencias es

creciente

extensión 1,

relativa de maíz,

que

se

presentan

asi

como

han
para

de

los

llamados

cultivos

en

expandido como resultado de las
hacer

uso

de

la mecanización

fertilizantes y nuevas variedades de

(Ver Cuadro I).

3.2.

La Evolución de las Exportaciones Agrícolas.

Uno

de

los

resultados

mas inmediatos

del

proceso

de

transformación de la agricultura en las últimas dúcadas ha sido
su creciente dependencia del mercado externo, y en especial,
las

exportaciones

de

granos

forrajero,

cereales y soja.

de
Aun

cuando en los últimos 30 o 40 años se han producido importantes
cambios

en

la composición de las exportaciones,

las ventas de

granos y cereales han jugado siempre un papel importante en los
ingresos

de

los

granjeros

Americanos,

los que han pasado a

depender en forma significante de sus operaciones en el mercado
internacional.

De hecho,

la participación de las exportaciones

agrícolas en el valor de los

ingresos en efectivo

del sector,

se ha

casi triplicado en los últimos cuarenta años

II).

Se

puede

superficie
promedio,
solo

16

comienzos
fines

de
la

(Ver Cuadro

observar la misma tendencia en términos de la
cultivos

destinada

superficie

usada

millones de acres

a

las exportaciones.

En

por esos productos aumento de

(4.6% de la superficie cosechada)

de la decada del cuarenta,

a

a 110 millones de acres a

de la decada pasada (32%) y a 138 millones en 1980 (37%)

[43] .

CUADRO II
EL ROL DE LAS EXPORTACIONES AGRICOLAS

E X P O R T

PERIODO

A G R I C O L A S

A C I O N E S

Valor(a)

Como % de las

($ millones)

Exportaciones

Promedio

Totales

Como % de los
Ingresos en Efectivo
del Sector

1930 39

800

30.6%

10.5%

1950-59

3.600

22.3%

11.4%

1970 79

19.700

20. 5%

22 .1%

1980(b )

40.500

19.3%

29.1%

Fuente:

Preparado
Report,

con

cifras

de

U.S.

PRESIDENT,

1981, Cuadro 12.

(a) Valor corriente.

(b) Estimado.

Economic

34

Es

importante

tendido
maíz,

a

a

trigo

embargo,

que esta expansión ha

y

soja.

Estos, que a fines de la decada del 50,

solo con el 32$ de las exportaciones agrícolas,

actualidad dominan las ventas del sector,
una

posición

tabaco,
fines
con

sin

concentrarse en un número muy limitado de cultivos:

contribuían
la

destacar,

que
de

mas

secundaria

en

los

el

a

habiendo relegado

productos tales como algodón y

pasado jugaron un rol muy importante.

años setenta,

en

maíz,

A

trigo, y soja, participaban

del 57% del total de las exportaciones agrícolas

(Ver

Cuadro I I I ) .

Tal como señaláramos mas arriba,
la

dependencia

exportaciones,
cultivos:
el

y

maíz,

bienestar

especial

de

al

la

en

agricultura

particular,

trigo y soja.

de

estas tendencias han acentuado

los

granjeros

Americana

de

las

de un grupo muy reducido de

Mas aun,

los niveles de vida y

que se han dedicado en forma

cultivo de estos productos,

dependen en forma aun

mas extrema de la evolución del mercado internacional.
primeros años de la decada del cuarenta,

En los

se exportaba menos del

1% de la producción de maíz, para comienzos de la decada del 60
esta proporción habia aumentado
de”
cada

pasada esta alcanzaba a casi

experimentados
de

a casi 12%, y para fines de la

trigo

40% [44].

y

durante
soja son,

el

30%.

Los

aumentos

el mismo período por las exportaciones
respectivamente,

de 4% a 57%, y de 1% a

CUADRO

III

COMPOSICION DE LAS EXPORTACIONES AGRICOLAS

P E R I O D O
PRODUCTOS
1955 59

1975-79

1965-69

17.4%

6.4%

5.5%

5.9%

12 .3%

20.0%

18.3%

18.3%

17.4%

1.8%

3.6%

2.4%

Arroz

2.8%

4.7%

3.2%

Soja y productos

8.0%

14.6%

19.9%

Tabaco

8.6%

7.8%

4.2%

37.2%

32.3%

27.4%

100.0%

100.0%

100.0%

Algodón
Maíz y productos
Trigo y harina
Sorgo

(granos)

Otros Productos

TOTAL

(EXPORTACIONES)

Fuente:

Preparado

con

cifras

de

U.S.D.A. ;

Statistics , Ediciones de 1962,

1970,

Agricultural

1972 y 1981.

36

4.

CAMBIOS EN LAS ESTRUCTURAS SOCIALES Y ECONOMICAS.

La

modernización tecnológica ha sido un rasgo permanente de la

agricultura

Norteamericana

durante

En los períodos de prosperidad,
de

los

años 40,

de

mecanización

efectiva

a

la

de

la

agricultura

expansión

rápida

de

en particular durante la década

los granjeros tendieron a acelerar el proceso

del

competencia dentro del sector.
contraccion

gran parte de este siglo.

la

demanda

modernizacion

del

para

mercado

y

Igualmente,
los

responder en forma
a

la

creciente

durante períodos de

granjeros continuaron con la

sector para poder sobrevivir dentro

del sistema. Aquellos que se vieron imposibilitados de competir
en

forma efectiva fueron inexorablemente empujados fuera de la

agricultura.

De este modo,

la articulacio’ del proceso de intensificación de
n

capital con la tendencia a la especializacion,
de

creciente

integración

en

el

mercado

en

un contexto

internacional,

permitieron aumentar la producción

y productividad del sector,

que crecieron respectivamente,

y

1960 1981

[45].

43%

36%

durante

el período

Esto ha asegurado sin duda un importante lugar

a ios granjeros Norteamericanos en el mercado internacional
valor

de

período)

las
pero

exportaciones creció mas de 8 veces durante ese
también

acelero

la

transí ormac ion

estructuras sociales y economicas de la agricultura.
de

las

granjas

(el

y granjeros ha declinado

de

las

El ndmero

rápidamente,

y

el

37

tamaño
del

promedio

doble

de

las granjas

(superficie)

en los últimos 30 años,

ha crecido a mas

acelerando la concentracioh

económica en el sector.

El

crecimiento

internacional
setentas

y

especial,

explosivo

de

los

precios

(el llamado ’
’commodity
la

apertura de nuevos

boom)

en

el

durante

mercados

mercado
los años

comerciales

(en

el comienzo de la exportaciones masivas a los países

socialistas)

alivio,

al

menos

en parte,

los problemas de la

gran masa de pequeños granjeros que estaban siendo aprisionados
entre

los

crecientes

ingreso.

costos

Sin

embargo,

internacionales

tendieron

producir

la

acumulación

de

tan
a

producción

pronto

y

como

los

estabilizarse

de

excedentes,

Norteamericana empezó a sufrir una

vez

la caída del

y

se

la

mas,

mercados
volvio

a

agricultura

el

efecto de la

gran fluctuación y declinación de los ingresos.

En resumen,

aun cuando la agricultura

demostrado de que es capaz de inundar
sus productos,

ha dejado ver al

de los Estados Unidos ha
el

mismo

mercado

tiempo,

debilidades y contradicciones internas.

La

mundial con

algunas de sus
tendencia

a

la

espccializacion así como la creciente integración en el mercado
internacional pueden,
y

aumento

mejorar

de

los

bajo condiciones de expansión del mercado
precios,

contribuir

la actuación del sector externo,

agrícola,
granjeros.

ayudando
Sin

significativamente

a

y a elevar el ingreso

asi a aliviar la situación de los pequeños

embargo,

estas mismas tendencias exponen

a

los granjeros a los efectos de grandes fluctuaciones de precios
(y

consecuentemente

de

los

i ngresos), debilitan su posición

financiera,

y

economicas
(capital

y

ios

hace mucho mas vulnerables a las presiones

políticas de los grupos de intereses no-agrarios

financiero,

alimenticia,

empresas

comercializadoras

por ejemplo).

Esta situación afecta especialmente
nuevos

propietarios,

operaciones
medida
de

a

los

asi como aquellos

durante

el  b o o m ’ de


pequeños

que

y

a los

expandieron

los años setenta.

sus
En la

que la caída de ios ingresos y el aumento de los costos

producción

poniendo

a

han

continuado presionando al sector agrícola,

una parte muy importante de ios granjeros al borde

del desastre económico,
en

e industria

forma

creciente

no- a g r í c o l a s .

estos se han visto obligados a depender
de capital

En particular,

y

fuentes

parece

de

ingresos

ser el costo de la deuda

el que esta afectando a los granjeros

mas

débiles.

La deuda

total del sector se duplico’ desde 1978

(alcanzando un record de
/

aproximadamente 215.000 millones
debido

a que los granjeros han sido

primero

para

innovar

del

sector),

sus

operaciones.

informaba
encontraban
entre
la

de

y

no

empujados

a

endeudarse,

(y así permanecer competitivos y dentro

posteriormente para sobrevir y poder mantener
En Marzo de 1983, el semanario Business Week

solo
en

dolares en Enero de 1983)

que el

peligro

5%

de

inminente

los granjeros del país se
de quiebra financiera,

que

un 10% y 15% estaban seriamente afectados por el peso de

deuda,

sino

endeudamiento,

que

además,

como

resultado

del

creciente

la posición financiera del sector en su conjunto

se habia debilitado

a partir de la decada pasada [46],

39

Los granjeros Americanos han llegado a ser muy vulnerables a la
caida

en

aumento
olios

los
de

precios

las

son

muy

de ios productos agrícolas así como al

tasas

de Ínteres.

dependientes

internacional

(mas

de

de

Dado que en la actualidad

las

ventas

en

el

mercado

un tercio de la tierra bajo cultivos a

comienzos de la presente decada estaba ocupada por productos de
exportación — Ver Sección

3.2.)

la caida ya sea en los precios

o en el volumen de las exportaciones tiene un efecto devastador
en

la

economía

operación

del

consumen

efectivo

del

sector
una

sector

agrícola,

parte

pues

los

gastos

de

substancial de los ingresos en

(aproximadamente un 80% a diferencia del

30% en decadas pasadas)

[47].

Esta

financiera

débil

particular
nuevas

situación
a

los

mas

operaciones)

pone

pequeños

en

y

a

los

granjeros

(en

a los que están iniciando

una posición imposible:

la innovación

tecnológica

es prácticamente una tarea irrealizable

(el riesgo

de

financiera

dentro del

quiebra

sector)

pero

al

competitividad
dado

que

últimos

mismo

los

su

tiempo,

la

susbsistencia
falta

de

innovación

obliga a dejar la agricultura.

y

Ademas, y

el

alza de los precios de la tierra agrícola en los

años

ha ido creando un barrera muy dificil de superar

para acceder al sector,
un

amenaza

resultado

integración

la concentración económica tiende a ser

inevitable
en

el

de

mercado

la

creciente

especializacióñ e

internacional.

propiedad de la tierra, producción,
llegando a un grado muy avanzado

ventas

Al
e

final,

ingreso,

la

estan

de concentración en las manos

de aquellos empresarios que están mas preparados para innovar y
para

resistir

las presiones del

riesgo

creciente

y

de

la

40

interferencia
cadena

económica

del

sistema

que

ocurre en los dos extremos de la

agro-alimentario:

industrias productoras de insumos
financiero,

y

por

la otra,

y

por

una

servicios,

la industria

parte,
y

las

el capital

alimenticia

y

las

empresas com ercializadoras.

En

esta

un

rol

han

nueva1 agricultura,


central, pero las estructuras económica y sociales que

apoyado su desarrollo en el pasado han sufrido importantes

cambios

en

surgiendo
una

la granja familiar todavía juega

decadas
como

unidad

producción

capital intensiva,
Al

importantes

granja familiar que esta

mucho

mas grande,

mismo

tiempo,

están

en las estructuras sociales
de

la

importancia

creciente

mas eficiente y

y que se apoya en forma creciente en trabajo

consolidación

rápido

La

resultado de este proceso de transformación es

de

asalariado.

recientes.

ocurriendo
con

la

cambios

aparición

y

un sector empresarial agrícola considerable,

crecimiento

de

del proletariado rural, asi como el

una comunidad rural que se dedica solo

parcialmente al trabajo agrícola.

Estos cambios son discutidos

en detalle a continuación.

4.1.

Población Agrícola y Empleo.

La población agrícola
declinando

en

{población que vive en granjas)

forma permanente durante la mayor parte de este

siglo,

y en particular a partir de la decada del 30.

redujo

de

un

ha venido

nivel

aproximado

a

Esta se

los 30.5 millones en 1940

41

(23.1%

de la población total)

fines de los años 1960s
en 1979

La

masiva

rapida

mecanización

empleo

agrícola.

los

decada
4

alrededor de 10 millones para

(5.1% del total), y a solo 7.5 millones

(3.4% del t o t a l ) [48].

emigración

la

a

del

hacia
del

Este,

las

areas

sector,

han

urbanas,

asi como la

acelerado la caida del

se redujo de mas de 10 millones durante

cuarenta a una cantidad ligeramente superior a

millones

a

los años setentas.
Es aún mas
✓
importante destacar el proceso de ’ r o l e t a ri za cio n que se esta
’p

produciendo

en

fuerza

trabajo

de

la

fines

de

agricultura Norteamericana pues la llamada
f ami l i a r 1


ha

venido

rápidamente que el trabajo asalariado.
de trabajadores

familiares se

8.5

comienzos de la década

millones

millones

en

declinaron
1.2

a

de
a

declinación
reducción

en la

El

reducido de un promedio de
del

40

a

solo

2.4

de

los

años

sesenta,

para aumentar

millones en 1980 [49].

de la Tierra.

de la población agrícola ha sido acompañada de
en el número de

granjas,

asi como de cambios

tenencia de la tierra.

número total de granjas ha venido declinando paulatinamente

desde
ha

fines

Cambios en la Estructura

una

la categoría

2.5 millones a comienzos de los años cuarenta a

nuevamente a 1.3

La

De hecho,

mas

1980, mientras que los trabajadores contratados

millones

4.2.

ha

declinado

ido

la

década del 20, a medida que la creciente competencia
forzando a los granjeros menos eficientes a dejar la

agricultura.
mas

o

Dado

que

menos estable

la superficie agrícola ha permanecido

alrededor de los 1050 millones de acres,

se

ha tendido a producir un proceso acelerado de concentración

de

la tierra:

174

acres

el tamaño promedio de las granjas creció de solo

en

1940 a 297 acres en 1960, y a casi 430 acres en

1980 [50].

Sin

embargo,

esas cifras promedio ocultan el hecho de que son,

principalmente,

las granjas de tamaño pequeño y mediano las que

han tendido a desaparecer, mientras que las granjas mas grandes
han

aumentado

cantidad
(menos

y

en numero.

A s í por ejemplo,

granjas

de

mas
la

durante
de

tierra
granjas

la

sino

500

acres

superficie

de

Al mismo tiempo,

extensión

tierra

bajo

han

las

aumentado

su control:

a mas de 750 millones

En la practica,

grandes

que

de

.

esta

el mismo período de solo 478 millones de acres

tierra agrícola)

aproximadamente
1978),

de

agrícola).
mas

(entre 100 y 499

alrededor de 587 millones de acres en 1940

279 millones de acres en 1978

rápidamente
creció

la

total de tierra en las categorías de granjas pequeñas

disminuyo de

solo

(45%

tamaño

de 100 acres) y en las de tamaño medio

acres)
a

de

no

150.000
además

solo
a

(73% de la

esto ha significado que las

han

comienzos

aumentado
de

en

siglo

han aumentado de tamaño.

número

(de

a 378.000 en
El tamaño

promedio

de esta categoría creció de solo 1788 acres en 1900 a

alrededor

 de 1985 acres en 1978

[51].

43

4.3.

Concentración Económica.

Para ilustrar este punto basta enumerar aqui unos pocos hechos,
relativos a la concentración de las ventas y del ingreso,
han

tendido

a

producirse

paralelamente

al

y que

proceso

de

concentración de la tierra.
«
1

Para empezar,
las

ventas

tamaño.
que
de

hay una tendencia creciente a la concentración de
de

productos

agrícolas

en

las granjas de mayor

Información publicada por la Oficina del Censo señala

en 1969 existían aproximadamente 52.000 granjas con ventas
100.000

dolares

o

xas.

Aun

cuando ellas representaban

solamente un 3% del total de las granjas comerciales

(es decir,

granjas

o

con

ventas

controlaban,
ellas

anuales

de

aproximadamente,

2.500

dólares

mas)

y

18.7% de la tierra en granjas

participaban con casi 35% del total de las ventas de las

granjas

comerciales.

granjas

en

esta

Sin

clase

embargo,

para

1978

el numero de

e c o n ó m i c a 1 habia aumentado a 223.000


(representando 12% del total de las granjas y mas del 40% de la
tierra)
total

y su proporción de las ventas alcanzaba a casi 63% del

[52].

t

§

Se

puede

ver

entonces,

distorcionadas

por

que a pesar de que estas cifras están

los aumentos ocurridos en los precios

(los

precios

recibidos por los granjeros durante el período 1968-79
»
/
crecieron
aproximadamente
56%) la actividad económica se esta

concentrando rápidamente en las unidades mayores, pues el valor
de

las

ventas

cuatro veces,

de

esta categoría económica aumento en mas de

en el mismo período

[53].

44

El

resultado

de

este

proceso

es

la

polarización

de

la

/
estructura económica del sector y el empobrecimiento de la gran
masa de lo granjeros.
las granjas
hasta

(49.2% del total del país -- categoría de ventas de

10.000 doblares anuales),

solo
por

En 1980, un numero cercano a la mitad de

6.4%
el

total,

una

del ingreso bruto del sector.

contrario,

dolares

recibieron

las

granjas

proporción

de

En el otro extremo,

que sobrepasaron los 100.000

de ventas anuales, y que constituían solo el 11.6% del
concentraron el 65% de los ingresos

familias incluidas en el primero
ventas

menores

a

los

10.000

de

[54].

Mas aun,

estos grupos

dólares

las

(granjas con

anuales)

son

casi

completamente dependientes de ingresos provenientes de trabajos
desarrollados

fuera

de

la

agricultura.

categoría no debería ser considerada

Una proporción adicional

(granjas

con

granjeros

superiores

a

se

de

originan

mas

acomodados,

los 40.000 dólares,

de sus ingresos a partir

de

esta

23%

de

fuera del

las

ventas de entre 10.000 y 39.999 dólares)

dependientes de ingresos no-agrícolas
los

hecho,

como de  g r a n j e r o s 1, pues


aproximadamente el 90% de sus ingresos
sector.

De

familias
son muy

(entre 50% y 75%), y solo

aquellos

con

ventas anuales

reciben un parte substancial

actividades

del

sector agrícola

[55] .

Irónicamente,
y
los
el
sus

que

los programas Federales de apoyo a la agricultura

estaban destinados a elevar el nivel de los ingresos de

sectores

mas pobres,

parecen haber contribuido a acentuar

proceso de concentración al dirigir parte muy importante de
recursos

hacia

los

granjeros mas acomodados.

Así, por

45

ejemplo,
40.000
del

en

1980

dolares

las

granjas con ventas anuales de al menos

o mas, y que representaban solamente un cuarto

número total del país,

gubernamentales
aquellos
ventas

recibieron mas del 60% de los pagos

destinados

realmente
anuales

al

sector.

afectados por
menores

a

los

la

Finalmente,
proceso
la

el

1 crisis
1

10.000

representaban casi el 50% de las familias,
un 12% de la ayuda federal

Por

(granjas

dolares)

que aún cuando el

de concentración es una característica generalizada de

las

Norteamericana,

este no ha avanzado a la misma

diferentes actividades del sector.

ni a través

En síntesis,

diferencias se explican por una combinación de varios
como

regiones
para
a

las

condiciones físicas

agrícolas,

las

y

estas

factores

geográficas

de

las

 e c o n om ías de e s c a l a  mas apropiadas
•

las diferentes operaciones productivas en las que tienden

especializarse las diferentes regiones,

de

que

[56].

velocidad a través de todos los Estados o regiones,

tales

y

con

recibieron solamente

es necesario hacer notar también,

agricultura

de

contrario,

expansión de la frontera agrícola,

grado

de

penetración

capital

industrial

el proceso histórico

asi como también,

por el

de las actividades agropecuarias por el
y

financiero

(expansion

del

agro bu s i n e s s  ).

4.4.

Un

El Surgimiento de las Corporaciones Agrícolas.

aspecto

moderna

es

muy
el

debatido

de

surgimiento y

laagricultura
avance

de

Norteamericana
las

llamadas

■corporaciones
ligado
Este

agrícolas


muy de cerca al desarrollo
ultimo

década

termino,

usado

del 50 por Goldberg,

agrícola

asi

distribución,

del

sector

alcance
sección

y

algunos

de

del

que

agro-business *


esta/
[57].

por primera vez a mediados de la
engloba las actividades del sector

Un

estudio de este sistema esta fuera del

este trabajo,
en

ya sea para obtener i n s umo s, o para

comercialización y procesamiento de productos

[58].

de

farming),

como el conjunto de las industrias y servicios a

las cuales este se vincula,
la

(corporate

la

los

por lo que nos referiremos,

siguente,
aspectos

solamente

mas

en

relevantes

en esta

forma muy breve a
para el proceso de

transformación de la agricultura.

Para empezar,

es necesario hacer

notar

que las corporaciones

agrícolas parecen estar haciendo un progreso muy rápido en los
Estados

Unidos,

pues su numero creció de solo 22.000 en 1969 a

mas

51.000

unidades

de

corporaciones
bajo

su

Dado

que

agrarias

control
el

rápidamente

en

1978.

Mas

aumentaron

la

de

estas

relativamente

formación

mas

superficie de tierra

corporaciones

que la superficie total
la

las

de solo 8.8% a 13% durante el mismo período.

numero

produciendo

importante aun,

de

que

aumento

controlan,

corporaciones

se

mas
esta

agrarias

pequeñas pero altamente eficientes:

en 1978

estas unidades de producción representaban solamente el 2.7% de
todas

las

granjas

del

país,

pero

sus

ventas

aproximadamente al 22% del valor total

[59].

Es

granjas

alcanzaron

importante

mayoritaria

destacar

corporaciones

que
de

estas

propiedad

son

en

forma

familiar.

Las

47

corporaciones

agrarias

no-familiares 

insignificantes en número, alcanzando
Sin embargo,
por

de

en

cantidad

grandes
enorme

controlar
número

empresas,
de

de

muy

y

que

se

ellas tienen a su disposición una

pequeño

[60].
de

en la practica,

De esta forma, un

unidades de producción

un volumen desproporcionadamente grande de las ventas

sector:

de

hecho,
tenían

controlado

el

por

estas
en

5.852 corporaciones agrícolas

1978 solamente el 12% de la tierra

conjunto

de

las

participaban con el 30% de sus ventas,
de las ventas totales del sector

Estados Unidos

estas corporaciones agrícolas se
las granjas mayores,

y con

Office),

produce

de

la

granjas pequeñas

de

las unidades de producción

controlaban

[62].

prácticamente

principalmente entre

Estas corporaciones que

tierra de estas granjas.

corporaciones1 son
’

sobre la base del

aquellas que tienen ventas

anuales de al menos 200.000 dolares.

esa categoría económica,

.alrededor del 7%

que el proceso de formación de

en particular,

llegaban solo al 21% del número

pero

la Contraloría General de los

(General Accounting

Censo Agrícola de 1974, muestra

corporaciones,

[61].

Un estudio publicado en 1978 por

tercio

capital

industriales y comerciales

operaciones de gran tamaño

no familiares,

en

n o - f ami li are s1 son
’

recursos que les permite,

relativamente

controla
del

dado que estas corporaciones

estructuras financieras,

otras

relativamente

a menos de 6.000 en 1978.

lo general operaciones intensivas

apoyan

son

en

1974

de

un

Al mismo tiempo,

las

inexistentes

mas

entre

las

48

En síntesis,

aun cuando durante

la decada pasada,

las corporaciones a g r í c o l a s 1 ha

todavía producen ventas que,
grandes

que

las

ventas

términos de superficie,

tendido

en

a

promedio,

de las granjas

disminuir,
son

10

veces

la granja familiar promedio,

Mas¿»un, el considerable tamaño de
por las corporaciones a g r í c o l a s 1,

de sus actividades en los Estados

ellas

familiares.

quinto del tamaño de las unidades corporativas

Hawai!,

el tamaño de

Y,

mas
en

es solo un

[63].

las operaciones

controladas

y la aparente concentración
de

Florida,

asi como en la Región Montañosa,

California,

están

y

determinando

un patrón de concentración económica muy acentuado en productos
tales como avicultura’ verduras
1,
ganadería,

y fr utas [64].

No

y

hortalizas,

algodón1
,

sorprendente,

por tanto,

es

que este tipo de productos constituya

el objetivo principal de

la integración vertical por parte de la industria procesadora
/

de

alimentos

luchan

y de las grandes cadenas

contra

Ironicamente,
agricultura

estas
la

por

integración
empresarios

significativamente,
corporaciones

estructuras

de

sino

distribución,

carácter

vertical

que

concentración económica en el sector.

de

esta

el

en

la

acentuando

formación

también,

que

ol i g o p o ^ i c o .

practicada

no-agrícolas

no solo el proceso

agrarias

de

de estas

proceso

de

49

5.

LA

INTERNACIONALIZACION

LOS ESTADOS UNIDOS:

DEL COMPLEJO AGRO-ALIMENTARIO DE

PERSPECTIVAS FUTURAS.

Es posible sugerir que, hasta mediados de la decada de los años
sesenta,

los diferentes intereses económicos y políticos que se

vinculaban,

ya

del

complejo

ser

sea directa o indirectamente a las actividades
agro alimentario

acomodados

sin

Norteamericana
el

frente

precios
a

mayores

de los Estados Unidos pudieron
contradicciones por una economía

que se encontraba en proceso de expansión.

domestico,

las

políticas

En

federales resultaron en

agrícolas relativamente estables

(al menos en relacioh

los precios industriales), constituyéndose de esta forma,

un apoyo importante a los programas ant i-inflacionarios.
programas

también

excedentes
embargo,

de

cereales

los

y

excedentes

Administración
las

contribuyeron

Americana

relaciones

a

otros

en

Estos

la acumulación de grandes
productos

agrícolas

agrícolas.

Sin

fueron convertidos por la

en una poderosa arma en el manejo de

internacionales

de

los Estados Unidos al ser

exportados como a yuda alimentaria.

Mas

aun,

los

constituido
caida

de

programas de apoyo a la agricultura no solo han

un
los

instrumento esencial para prevenir la continua
ingresos

del

sector,

sino

transformado

en

otras

de la industria Norteamericana,

areas

industria
químicos
la

una fuerza muy importante en el desarrollo de

de maquinaria agrícola,
para la agricultura.

agricultura

que adema” se han
s

y

el

continuo

en particular,

la

de fertilizantes y productos

La modernizacion tecnológica de
proceso de intensificación de

50

capital

que ha estado ocurriendo desde comienzos de siglo,

creado

asi

las

han

condiciones básicas para la expansión de esos

importantes sectores de la economía Americana.

El

sostenimiento de los ingresos del sector es el objetivo que

ha dominado la formulación de las políticas agrícolas desde los
años treinta,

pero esta situación

tendió

a cambiar

en

la

decada pasada a medida que la transformación de las estructuras
sociales

y económicas de la agricultura,

asi como la creciente

penetración de esta ultima por el capital industrial,
y

financiero,

dentro
de

ido

modificando

y fuera del sector.

intereses

interior
los

han

que

del

años

se

De esta forma,

habia

mantenido

relaciones de poder
el delicado balance
anteriormente

al

sector agrícola empezó a desmoronarse a fines de

sesenta.

resultado

de

creciente

disputa

sobre

la

Este

economía

la

las

comercial

proceso

tendió

a

acentuarse como

presión que la crisis económica mundial y la
por

el

mercado internacional han aplicado

Norteamericana.

En

este

contexto,

la

importancia económica de la granja familiar típica ha tendido
a

declinar,

mientras que la influencia de las nuevas fuerzasl

políticas y económicas del sistema agro-alimentario han tendido
a

aumentar

en

forma

creciente.

Estas nuevas fuerzas que

operan ai interior del sistema están intentando cambiar no solo
la

posición

ademas

la

operaciones
mundial.

de la agricultura en ios Estados Unidos,
posición

del

internacionales

capital
en

el

Norteamericano
sistema

sino que
en

sus

agro-alimentario

Estas operaciones en el sistema agro-aiimentario mundial no son
nuevas,

puesto que inversores Norteamericanos

actividades en plantaciones a g r í c o l a s ”
ciento cincuenta anos,
procesamiento
primeros

de

y desdo

alimentos

México,

America

Central

por,

al menos,

cien o

alrededor de 1900 en el area de

(carne

años del Siglo XX,

han desarrollado

en

Argentina).

En

los

las actividades se concentraron en

y el Caribe,

en especial,

Cuba [65].

Sin embargo,

es necesario destacar que se han producido cambios

importantes

no

inversión

solo

en

Norteamericana

particular,

la composición y en el volumen de la
en

el

extranjero,

en el carácter de dichas

primera mitad de este siglo,
concentrarse

en

(plantaciones

bananeras,

operaciones.

de

de

comienzos de la decada del 50,

y

de exportación.

(37%)
era

en

[66].
para

A

y

agrícola,

la inversión

a

de

alimentos

directa

pero la

cambiar.

de hecho,

Las

estaban

a comienzos

en la agricultura

dólares, y la inversión en la

industria de alimentos a los $436 millones.

localizaba

el

empezado

empezando a jugar un rol mas importante:

America Latina

en

producción

inversiones en la industria prosesadora

se

agrícola

operaciones todavía tendían

composición y estructura ya hablan

alcanzaba a los $545 millones de

azúcar)

mercados

las

a concentrarse en actividades de

agrícolas

en

Durante la

produccion

caucho

procesamiento de carne, para los

actividades

que

el capital Norteamericano tendió a

actividades

de los años cincuenta,

sino

concentraban

En este período las
casi

totalmente

en

(87%), mientras que la industria de alimentos se
Cañada
Sin

consumo

(43%)

embargo,
en

y en los países Latinoamericanos
solo una fracción de la producción

los mercados locales,

y el grueso de la

52

producción
asi

de

como

bananas,

una

azúcar y caucho

(aproximadamente 30%)

parte substancial de los productos de la carne,

eran todavía para el mercado de exportación.

A

partir

de

siguiendo

los años sesenta estas tendencias se aceleraron,

muy

agricultura

de

en

^ corporaciones
proceso
Es

Estados

c c i 3 3 i « 3 ,
ifr.r..

rápida

transformación

de

Unidos,

el

de las

 em p r e s a s

de

procesadora

agrobusiness,

y el

de alimentos en las dos ultimas decadas

inversion directa Americana en 1970 alcanzaba a los $7.300

millones
directa
total

de dolares)

y la declinación relativa de la inversion

en la agricultura
de

$618

creciente

establecido

de esta ultima al capital industrial,

del sistema agro-alimentario al interior de

Unidos.
no

solo

Para
como

entonces,
una

Estados Unidos se habia

potencia

expandiendo rápidamente sus exportaciones,
sistema agro-alimentario en su conjunto,
i n ternacional.

décadas

comerciales,

pasadas se

habían

agrícola
sino

mundial,

que además el

habia alcanzado status

Los lazos y vinculaciones

los capitales agrarios,
las

[67], asi como la

solo cuando se habia llegado a un grado avanzado en

transformación
Estados

(ésta alcanzaba aproximadamente a un

millones de dolares en 1979)

subordinación

ocurrieron

en

surgimiento

la

posible sugerir que la rápida expansion internacional de la

(la

los

los

la

de internacionalizacion de la economía Norteamericana.

industria

la

cerca

establecidas

entre

industriales y financieros
consolidado

y

crecido,

transformando a las nuevas corporaciones agrarias y empresas
de

agrobusiness

producción,

(con

intereses

procesamiento

y/o

centrados
distribución

ya
de

sea

en

la

productos

53

agrícolas

y

alimentos)

competir en los mercados

Igualmente,

la

en

hacia

empresas

capaces

de

internacionales.

fracción

principalmente,

poderosas

de capital con intereses orientados,
la

agricultura

también

tiene

la

oportunidad de participar en el proceso de i n t e r n a c i o n a l i z a r o n
del

sistema agro-alimontario Norteamericano.

éxito

depende

hasta

en

cierto

forma creciente de su asociación cercana,

punto,

de

económicos industriales,
el
los

sistema.

tamaño
y
las

su

subordinación

también

relativo, y por lo tanto,

presiones

operaciones

los

y

intereses

el acceso del capital agrario a

internacionales

modernización

a

su

comerciales y financieros que integran

En este contexto,

mercados

Sin embargo,

con que opera,
financieras

a depender de su

de los grado de concentración
los que le permitirán soportar

externas,

internacionales,

pasa

el riesgo asociado a las

asi como alcanzar los niveles de

eficiencia y productividad requeridos para operar en el mercado
mundial.

Irónicamente,

la

agricultura,

las

agrobusiness*

concentración
1 corporaciones
1
1

que

son

intensificación

de

agricultura

el

en

en

si

capital,
sistema

del

poder

económico

en

la

agrarias y las empresas de
mismas
(ii)

el resultado de
la

integración

agro-alimentario,

integración de este último en la economía mundial,

y

(i) la
de

la

(iii)

la

son de hecho

los elementos principales en la aceleración de dichos procesos.
De
del

este modo,
proceso

en la presente situación de continua aceleración
de

transformación

del

sistema agro-alimentario

54

Norteamericano,
economía

cabe

esperarse

internacional,

su creciente integración a la

y de ese modo, una influencia cada vez

mayor en la evolucidh de la agricultura mundial.

55

NOTAS :

1.

Para

diferentes

agricultura
FOR

1964;

DEVELOPMENT,
PAALBERG,

SCHNITTKER,1974 ;
GILMORE,

sobre

Norteamericana,

ECONOMIC

FITE,

visiones

ver

desarrollo

por ejemplo,

y

ROTHSCHILD,

1977;
1976;

de

la

COMMITTEE

1962 y 1974; HATHAWAY,

1964

1982 y SANDERSON,

el

1963;

B E N E D I C T ,1966 ;

DESTLER,

1978;

1983.

2.

FITE,

1964, p . 10.

3.

SCHNITTKER,

4.

FITE,

1964, p p . 15-17.

5.

Para

un interesante análisis del P.L.

cambios
1979,

1974,

pp.6-7.

introducidos
Food

for

480 y de los

en esta Ley, ver:

Peace,

U.S.

1954-1978--Major

CONGRESS,
Changes

in

L e gi sl ati on .
6.

PAALBERG,

7.

U.S.

1964, Capítulo 3.

CONGRESS,

1977,

Use

Diplomatic Purposes,
8.

of

U.S.

p p . 76-77.

Sobre esta discusion ver por ejemplo:
Foreign 202; U.S.D.A.,
Report N o. 98; U.S.
P.L.

480,

Food Resources for

U .S .D .A . ,1967 , ERS-

1974, Foreign Agricultural Economic

SPECIAL TASK FORCE ON THE OPERATION OF

1978; y U.S.

C O N G R E S S ,1979,

Food

for Peace,

1954 1978.
9.

Ver, por ejemplo,
U.S. CONGRESS,

10. SCHNITTKER,

GILMORE,

1982, Capítulos 5 y 6, tambien

1979, Op.cit.

1974, p p.8-9.

El valor de las exportaciones agrícolas declino del nivel
record

de

6.300

y 6.000 en 1967,

forma

6.900

similar,

agrícolas

millones

la

de

ddlares

196S y 1969,

p a r t icipacioh

en 1966 a 6.400,

respectivamente.

de

las

En

exportaciones

en el valor total de las exportaciones,

declino

de un promedio de 24 en la primera parte de la deseada del
60

a

solo 1 1 % en 1970. Cifras de: U.S.

Economic Report of the President,
Ver,

por ejemplo,

Agricultural

Trade

Trade

Statistics,

levies

and

the

TRADE

CONGRESS,

Proposed

Round

of

p p . 1-2.

1973,

p p . 106-117;

U.S. Foreign Agricultural
y

Ediciones de 1973

(T.774) y 1981
Los

CONGRESS,

Policy,

T.B-98.

1971, p p . 143-145; y U.S.

Multilateral Negotiations,
Cifras de: U.S.

1982,

U.S. COMMISSION ON INTERNATIONAL

AND INVESTMENT POLICY,
1973,

PRESIDENT,

U.S.D.A.

(T.816),

Agricultural

1975

(T.784),

1977

(T.781).

son mecanismos

usados

para

proteger

los

precios internos de la C E E :
Esto se hace aplicando un sistema de impuestos variables
al abastecimiento de productos
fuentes

externas

maquinaria

se

agrícolas

a la Comunidad.
establece

un

Como

precio

que proviene de
parte

del

Aprecio umbral,

comercialización

a

un

entraran

a

los

transporte.

Comunidad al
centros

de

los

costos

Si las importaciones cruzan las fronteras

por

debajo del precio umbral,

que

es

igual

Las

precio igual al establecido para

dichos centros, una vez que hayan incorporado
de

esta

umbral.

importaciones que cruzan las fronteras de la
nivel

de

a

la

diferencia

se les aplica un impuesto
entre

el

precio en la

57

frontera

y

los

precios establecidos

de comercialización.
Ver

también

Productos

carne,

SWANN,

a

variable,

SWANN,

los

son

por

Capítulo

se

les

ejemplo,

productos lácteos,

15 .

U.S.D.A.

6,

p p . 160-191.

aplica este  impuesto

granos

forrajeros,

trigo,

carne de cerdo y huevos.

Fuente: ver Nota 13.

16 .

centros

1978, p.164.

1978,

cuales

para los

1969,

Agricultural

1970,

1973,

17 .

Mediante

1975,

Ver, por ejemplo,

18 .

la

Statistics,
1977,

BERGMANN,

aplicación

Ediciones de 1967,

1980 y 1982.

1977.

de

la

Ley

Agrícola de 1970

(Agricultural Act of 1970) Nixon termino con el control
gubernamental

que

Administración
habían

venido

limitaba

también

las areas de producción.

La

redujo los precios de apoyo que

creciendo

desde

suspendió los subsidios a las

los

años

exportaciones

sesenta,
de

y

trigo

y

granos forrajeros.
Ver DESTLER,
19 .

Ver,

1978, p.521.

por ejemplo,

AND

INVESTMENT

1973,

U.S. COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE

POLICY,

Agricultural

1971,

Trade

Multilateral Negotiations,
En
rol

el

p p . 11-17; U.S.

and

the

Proposed

CONGRESS,
Round

of

p p . 10-38.

desarrollo de esta estrategia también ha jugado un

importante

ADVISORY

el

COMMITTEE,

Informe

de

1967,

The

U.S. P R E S I D E N T ’S SCIENCE
World

Food

Problem,

p p . 137-190 y 405-470.
20 .

Ver, U.S.
POLICY,

COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE AND INVESTMENT

1971, p p . 154-157.

U.S. CONGRESS,

1973,

Agr¿cultural Trade and the Proposed

Round of Multilateral Negotiations.
El

informe

debido
de

a

los

de la Comisión Williams propuso este enfoque
la estructura de la balanza comercial agrícola

Estados

importadores

Unidos.

Dado

de productos

industriales

los

agrícolas

exportadores importantes
Estados Unidos,

que

de

principales

Americanos

estos

no son

productos

a los

una negociación limitada a los productos

dificultaba

el

avance

en

el

proceso

de 1 iberalizacion.
Ver

por

ejemplo,

U.S.

PRESIDENT,

Economic Report of the President,
FINANCIAL TIMES,

23 Nov.

Ver por ejemplo,

FINANCIAL TIMES,

1978, p . 4; 11 Abril,
Ver también,

STRAUSS,

Estados

Comisión

1983,

comercial,

ver por

 The Outlook for
(Secretario

World

de Agricultura

(Miembro

CEE) y Arthur Dunkel

de

la

(Director

GATT).

Ver: U.S.
POLICY,

1979.

U n i d o s ) , Poul Dalsager

de Agricultura,

General,

6 D i e . 1978, p .5; 13 Die.

1979 y BERGLAND,

FINANCIAL TIMES,

los

p p . 30-33.

1979, p . 18.

Grains, Informes de John Block
de

International

de 1978, p . 18.

Para información sobre la * guerra

ejemplo,

1975,

COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE AND INVESTMENT

1971; y

U.S. CONGRESS,

1973,

Agricultural

Trade

and the Proposed Round of Multilateral Negotiations.
Ver:

U.S. COMMISSION ON INTERNATIONAL TRADE AND INVESTMENT

POLICY,

1971,

señalar

que

en
esta

especial
sección

pp.
del

151-152.
Informe

Es interesante
Williams

fue

59

preparada por Dale Hathaway,

quien ocupara

durante la Administración Cárter,

posteriormente

el cargo

de Secretario

Asistente de Agricultura.
28.

Ver: Declaración de Wiliiam Eberle, Representante Especial
para las Negociaciones Comerciales,
1973,

en

: U.S.

Foreign Agricultura! Trade Policy, pp.

Ver también,
the

U.S.

Proposed

CONGRESS,

1973,

CONGRESS,
312-344.

Agricultural Trade and

Round of Trade N e g o t ia tio ns , especialmente

pp.20-40.
29.

En

Octubre

de

1978,

per ejemplo,

el Presidente Cárter

veto una ley aprobada por el Congreso imponiendo límites a
las importaciones de carne.
existió
y

el

los

durante ese perído

también un importante debate entre la Presidencia

Congreso

Azúcar,

Igualmente,

con relación al Acuerdo Internacional del

y con respecto al precio interno de esta última en

Estados

FINANCIAL

Unidos.

TIMES,

Al

respecto,

16 de Nov.1978,

ver

p.4;

por

ejemplo,

29 de Marzo 1979,

p .39; y 26/27 Abril 1979, p.39. Ver también,

STRAUSS,

1979

y B E R G L A N D , 1979.
30.

En

1983 el Gobierno Federal

pago

un

mínimo

de

19.000

millones de dólares en subsidios

destinados

producción (el llamado programa

de

pagos en especies).

5

Mayo 1983, p.38 y 31

Ver por ejemplo,
Enero

FINANCIAL TIMES,

1985, p.12.

Secretaria
subsidio

de

Igualmente,

Agricultura

Junio

estableció^

a las exportaciones

2.000 millones de dolares.

en

Ver,

por

FINANCIAL TIMES,

13 de Junio,

de

1985,

la

programa

de

un valor estimado de

FINANCIAL TIMES,

1985, p .3; y 24 Junio 1985, p.16.
31.

un

a reducir la

1985, p.38.

10 Junio

60

32.

Ver, por ejemplo,

U.S. DEPARTMENT

The World Food
Naciones Unidas,
33.

Situation
1981,

Ver, por ejemplo,
for

an

34.

Grain

Policy:

CONGRESS,

1976,

and Eighties,

Prospects

U.S. CONGRESS,

1975,

and

p . 608;

Reserves

1976,

Para

U.S.

The U.S.

Oversight

p p . 150-152; y U.S.
an International

ver,

por ejemplo,

1984, p p .52-53.

37.

U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE,

Future of Food Aid, p . 117.

1967,

1969,

38.

U.S. CONGRESS,

39.

U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE,

Agricultural Statistics,
1974,

1976,

1978 y 1980.

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O.E.C.D.,

1976,

for

convenios,

U.S. CONGRESS,

40.

U.S.

p . 7.

36.

1977,

International

p p . 14-16;

CONGRESS,

INTERNATIONAL WHEAT COUNCIL,

Ediciones de 1966,

y

Choices for the Seventies

Proposal

detalles sobre estos

1977,

y

Proposal

System,

U.S.

Management,

Foreign Policy

Grain Reserves System,
35.

1985,

The U.S.

Hearings on U.S. Foreign Trade Policy,
CONGRESS,

for

1974,

1983.

U.S. CONGRESS,

Sales

1975,

Grain

WHEAT COUNCIL,

Ver, por ejemplo:

AGRICULTURE,

Agriculture— Toward 2000.

International

INTERNATIONAL

and

OF

U.S. Foreign Agricultural

Ediciones de 1969 a 1977.

Development Co-operation,

Ediciones

de

1974,

1981 y 1982.
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1982, Vol.II.

1984.
of

International

Trade

61

43 .

U.S.

DEPARTMENT OF AGRICULTURE,

Ediciones 1962,
44.

1970 y 1981.

U.S.

DEPARTMENT OF AGRICULTURE,

1970,
45 .

Agricultural Statistics,

1981.

U.S. PRESIDENT,

1982,

op.cit.,

Ediciones 1962,

Economic Report of the President,

Table B-95.
46 .

Ver, por ejemplo,

47

Ver

21 de Marzo,

1983.

comentarios de D.Paarlberg publicados por FORTUNE,

de Octubre,
48

BUSINESS WEEK,

19

1981.

U.S. PRESIDENT,

1982,

Economic Report of the President,

Table B-96.
40

U.S. PRESIDENT,

50

U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE,

1982, op.cit.,

Ediciones de 1962,
51

BUREAU OF THE CENSUS,

the United States,
52

1975, Part I, Series K162-173 y
1981,

Statistical Abstract of

Table 1167.

U.S. BUREAU OF THE CENSUS,
the United States,

Agriculturai Statistics,

1975 y 1981.

U.S. BUREAU OF THE CENSUS,
U.S.

Table B-96.

1981,

Statistical Abstract of

Table 1172.

53

U.S.

BUREAU OF THE

CENSUS,

1981, op.cit., Table

1172.

54

U.S.

BUREAU OF THE

CENSUS,

1981, op.cit., Table

1193.

55

U.S.

BUREAU OF THE

CENSUS,

1981, op.cit., Table

1195.

U.S.

BUREAU OF THE

CENSUS,

1981, op.cit., Tables 1193-94.

Con respecto al tema de la expansion de las corporaciones
agrarias

y el  agr o-b usi ne ss v e r , por ejemplo:

1981;

LEDOGAR,

FLYNN,

1980;

1975;

LAPPE y COLLINS,

HIGHTOWER,

1973;

1977;

U.S.

VOGELER,

BURBACH Y

DEPARTMENT

OF

62

AGRICULTURE,
U.S.

1971,

Corporations with Farming Operations;

DEPARTMENT

OF

AGRICULTURE,

1975,

Farming

and

Agribusiness Activities of Large Multi-Unit Firms;
CONGRESS,

1973,

The

Role

of

American and World Economies,

Giant

1973.

KREPS,

Para informacioli

de las principales

comerciales

envueltas

por ejemplo,
58.

CORPORATE DATA EXCHANGE,

Ver, por ejemplo,
GOLDBERG,

59.

1972;

1973,

corporaciones

las

industriales

y

1979.

GOLDBERG,

1966;

1975.

Statistical Abstract of

Table 1168.
1981, p p . 124-134.

p p . 171-174.

Hightower

tales como TENNECO,

acres en California y

arrienda

otras regiones de los Estados
propiedad

1973;

sobre

1957; GOLDBERG,

y

1981,

Ver, por ejemplo, VOGELER,
HIGHTOWER,

in

el área de agrobusiness1, ver

U.S. BUREAU OF THE CENSUS,
the United States,

60.

empresas

DAVIS y GOLDBERG,

1968; GOLDBERG,

1976; RAUP,

detallada

operaciones

en

Corporations

Part 3A and 3B, Appendixes,

Corporate Secrecy: Agribusiness;
y RODEFELD,

U.S.

que

otros

informa

700.000
los

de

DEL

acres

en

5000 acres de

en el Valle de

en California, y los 32.000 acres

sobre

posee 1 millón de

Unidos,

del Bank of America

Ver también,

San Joaquin

MONTE

en

el

mismo Estado.
61.

U.S. BUREAU OF THE CENSUS,
the United States,

62.

Ver,

1981,

Statistical Abstract of

Table 1169.

U.S. GENERAL ACCOUNTING OFFICE,

son de VOGELER,

1981, p.

126.

1978. Cifras citadas

63

63 .

U.S.

BUREAU OF THE CENSUS,

the United States,

1981,

Table 1168.

64 .

U.S. BUREAU OF THE CENSUS,

65 .

En

1919,

la

extranjero
de

inversion directa

La

($600

participación

millones)

($800 millones),

pequeña

en

la

industria

y

de

en

el

la agricultura era de

procesadora de alimentos.

de la

inversion

Los

(excluyendo la region del Caribe

frances) concentraban una proporcitín

del 50% de la inversidh
83%

Norteamericana

pero con solo una proporción muy

de America Latina

ingles

Table 1173.

y la de la industria manufacturera

de 20.5%

países

1981, op.cit.

alcanzaba aproximadamente a los 3.900 millones

dolares.

15.4%

Statistical Abstract of

Americana

de

mas

total y alírededor del

en agricultura.

Survey of Current Business,

Enero,

1951.

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Survey of Current Business,

Diciembre,

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Fuentes:

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1980.

La inversion en agricultura ha sido estimada sobre labase
de una p a r t icipacioh del 24% de los
total

de

2.600

sector en el

millones

de

Estados Unidos en

un

dolares invertidos en este

Tercer Mundo, por los países de la 0ECD.

64

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Sub committe

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Senate,

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Congress,

U.S.G.P.O.

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Representatives,

Committee

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Congress,

Washington,
54.

U.S.

Management,

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U.S.

on

U.S.G.P.O.,
U.S.

Congress,

International

94th.
56.

Washington,

CONGRESS:

Policy” ,

U.S.

Staff

House

of

Relations,

Study, U.S.G.P.O.,

House

Representatives,

Relations,

Sub-committee on
94th.

Congress,

1976.

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Senate,

Committee

U.S.G.P.O., Washington,

CONGRESS:

Sales and

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Food and Energy,

Congress,

Congress,

U.S.

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International Resources,

55.

on

Congress,

1975.

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Committee

U.S.

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✓
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Committee

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Banking,

Committee

on

International

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U.S.

Congress,

Senate,

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Sub

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Congress,

Congress,

Senate,

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70

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Congress,

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President,

U.S.G.P.O., Washington,
68.

U.S.

PRESIDENT:

Transmited

U.S.G.P.O.,

Washington,

U.S.

PRESIDENT:

U.S.G.P.O.,

An

Overview,

1978.

to

Economic

the

Report of

Congress,

March

the
1975,

1975.

International

President,

69.

Agriculture:

International

Transmited

Changing Character and

to

Economic

the

Report of

Congress,

March

the
1976,

1976.

Economic

Washington,

Report

Varios

of

the

Informes,

President,
especialmente

1981 y 1982.
70.

U.S.

PRESIDENTS SCIENCE

Food Problem,
71.

U.S.

The White

House,

Washington,

The World
1967.

SPECIAL TASK FORCE ON THE OPERATION OF P.L.

Directions
Special

for U.S.

Task

Food Assistance:

Force

VOGELER,

Ingolf:

Agribusiness
Press,

A

480:

New

of

the

Report

on the Operation of Public Law 480,

U.S.G.P.O., Washington,
72.

ADVISORY COMMITTEE:

The

Dominance

1978.
Myth

of

of U.S.

Colorado 1981.

-0000000------

the

Family

Agriculture,

Farm:
Westview

DOCUMENTO 3

LA AGRICULTURA Y EL DESARROLLO RURAL EN
LA REPUBLICA POPULAR CHINA

L

1
AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL EN LA REPUBLICA POPULAR DE CHINA

Eduardo Santos
1.

INTRODUCCION.

Ya

hemos

comentado

encontradas

en

el

con

anterioridad

estudio

las

dificultades

de la problemática agraria de los

paises de economía planificada de Europa del Este
se acentúan aun más en el caso de China debido,

[1].

Estas,

principalmente,

al aislamiento que rodeó al desarrollo político y económico del
país en las ultimas decadas.

Esta

modificarse

setenta,

desde

los

años

situación

ha

cuando

empezado
los

a

cambios

efectuados en la dirección política del Partido Comunista Chino
(PCCH)

permitieron

el

restablecimiento

de

algunos

de

los

vínculos económicos y culturales que China tuviera en el pasado
con los paises industriales occidentales.

Desde mediados de la decada pasada se ha empezado a producir un
flujo

importante

entendimiento
ocurriendo

de

del

rápido

desde

la

Popular,

en

1949,

variedad

de

los

enfrentarse,

y

información
proceso

constitución
Sin

a

velocidad

lmplementando los cambios durante

sin

duda

facilita el

de cambio que ha venido
de

la

la

embargo,

problemas
la

que

magnitud

los

cuales

con

la

todos

República de China

ha

cual
estos

del pais,

la

sido necesario
se

han

venido

anos, permiten

sólo una mirada superficial del proceso.

En

el

estudio

de la agricultura china surge una complicación

adicional, pues el proceso de transformación excede el campo de

2

las

actividades

productivas,

para abarcar también el conjunto

de las estructuras sociales, políticas y administrativas de las
comunidades rurales.
las

unidades

agricultura
3.5.)
e

Mas aún,

básicas

los lectores podrán observar que

disecadas

china (las

para la transformación de la

comunas populares rurales-Ver Sección

sobrepasan la esfera del desarrollo rural,

influenciar

profundamente

otros

para penetrar

aspectos de la economía y

sociedad China.

Finalmente,
han

unas palabras de advertencia.

ocurrido

los

cambios,

asi

La velocidad con que

como los sucesivos ajustes y

reajustes efectuados en el sector agrícola, hacen prácticamente
imposible

poder

instituciones
del proceso.
grado
lo
las

referirse con gran precisión a las diferentes

que han emergido a lo largo de las varias etapas
Un estudio de tales características requeriría un

de detalle fuera del alcance de este breve artículo, por

que

en esta ocasión hemos intentado referirnos solamente a

etapas,

proceso

instituciones

de

aspectos
problemas

transformación

y

rasgos

del

mas

significativos del

sector rural en China.

Para

mas específicos no discutidos a quí (como por ejemplo,
de

la transformación tecnológica de la agricultura,

mecanización,

granjas estatales, operación del sistema nacional

de

planificación,

agrícolas,

comercio

industrialización

requisiciones

internacional

de

productos

de las áreas rurales,

y compras estatales,

entre otros)

sistema de

los lectores

pueden referirse a los autores consultados en este estudio

[2].

3

2.

LA

AGRICULTURA

Y

EL

MEDIO

RURAL

ANTES DE LA REPUBLICA

POPULAR.

Aguí solo intentamos presentar algunos antecedentes básicos que
permitan

situar,

introducimos
necesario
agrícola
total

en

en las

señalar
en

de

un

secciones
que

aun

a

adecuado,

el análisis que

siguentes.

Para

empezar,es

cuando el estudio de la situación

China se hace sumamente difícil por la falta casi

información

respecto

contexto

la

prácticamente

y estadísticas confiables

estructura
la

y

tenencia

totalidad

de

los

(en especial,

autores

de

la

tie rra ),
consultados

concuerdan en el atraso y estancamiento de la agricultura y del
sector rural, durante la primera mitad de este siglo

Según Cheng (CHENG,
Guerra Mundial,

1964), en el

período anterior a la Segunda

China tenía una ..

mayoritartamente

a g r a r i a . ..(en

[3].

.economía libre, atrasada y

esta)...la

mayor

parte

del

ingreso nacional era derivado del sector agrícola. En 1936, por
ejemplo,
ingreso

la

producción

nacional.

construcción

El

alcanzo

agrícola

contribuyo

porcentaje
a

11.49%

de minería,
del

y

administración

respectivamente.
restante

[4].

economía

China

capital

Varios
Además,
estaba

extranjero,

el

pública
otros

sectores

mientras

con

con

64.5%

del

manufacturas y

total,

transportes y comunicaciones contribuyeron
comercio

con

otro

9.95%

que

4.04%, y
y

aportaban

3.89%,
el 6.13%

el

pequeño

sector industrial de la

bajo

control

(casi

que

para

capital industrial total del país

exclusivo)

del

1936 constituía el 74% del

[5].

4

Con respecto al estado de la agricultura,

es

notar que, aun cuando China es el

país

mundo,

y

en

agrícola,
relación

sus
al

condiciones
ejemplo,

la

actualidad,

recursos
tamaño

cuando

y
la

o

hacer

mas grande del

segundo

productor

relativamente limitados tanto en

su población,

climáticas

aun

el primer

son

de

tercer

necesario

airea

como en términos de las

total

de cultivos

superficie

geográfica

[6].

Por

de

China

(incluyendo los territorios de Tibet y Mongolia Interior) cubre
aproximadamente
cuadrados,

un

área

de

9.6

millones

su superficie de cultivos

de

corresponde

proporcion muy pequeña, de aljírededor

de

11*

kilómetros
solo

a

una

(entre 100 y 130

millones de hectáreas) . Esta airea ademas, esta sujeta a grandes
restricciones climáticas pues de

hecho, menos de un cuarto del

áirea de cultivos recibe precipitaciones

en forma consistente o

tiene humedad suficiente para garantizar
Otra proporcion similar sufre los
inundaciones,

efectos

relativamente

cual

opera

la

pobre

crecimiento

cuarenta,

la

millones,

pero

para

prácticamente

china,

poblacional.

poblacion

total

del

duplicado.

a

se
A
país

ve

agravada

fines

de

que

gran

parte

los

el
años

esta se

Esta situacion conduce a una
(la proporción de tierra

solo 0.10 hectáreas per capita) que pone

gran presion sobre el uso de los recursos del sector.
dado

por

fue estimada en 542

comienzos de la presente decada

densidad de población muy desfavorable
alcanza

[7].

base de recursos naturales sobre la

agricultura

explosivo

cultivada

casi permanentes de

excesos de agua y problemas de drenaje

Esta

había

los cultivos anuales.

Mas aún,

de la población china vive en las áreas

5
rurales,

esta

trabajo

pasa

a

depender

en

forma casi exclusiva del

agrícola para su subsistencia.

Larsen (LARSEN,

estimo

que

para fines de los años sesenta,

80%

85%

de

o

la

población

sector agropecuario

1968)

aproximadamente el

aun dependía de actividades del

[8]).

Cuando

el

PCCH tomoel poder al termino de la güera civil, el

sector

rural estaba caracterizado por una economía agrícola de

subsistencia,
tierra
muy

de

la

predios

bajo

la

un

del

aspectos

redes

de

tecnológico

uso

terrateniente,

del

desarrollo

relaciones

ejemplo)

PCCH

económicas,

disputan

las

sociales y políticas.
(BUCK,

relaciones

la

consideraba

como

de

aproximadamente

explotaban

brutalmente

propiedad.

trabajadores
constituían

entre

Por

poder

la tierra,
de

Aun
1970,

de

esta

la dirección

feudalismo

y

terratenientes y campesinos
10%

70%

de
y

la
80%

población rural,
de

la

tierra

y

a los ca^esinos mediante el control de
su

agrícolas,
el

1982 y DAWSON,
de

una

ricos, que constituían menos del

su

Existía

en el medio rural, mediante sus

explotación en la que ...... los

poseían

casi

la que tendía a dominar todos

estructura de propiedad y tenencia
del

dependiente,

intensivo de mano de obra.

cuando algunos autores occidentales
por

y

complejo sistema de clases sociales encabezado por

aristocracia

los

extremadamente pequeños y fragmentados, de

desarrollo

exclusivamente,
ademas,

que se basaba en una estructura de uso de la

parte,
campesinos

los

campesinos

pobres,

medianos y otros, quienes

90% de la población rural poseían solo del 20%

al 30% de la tierra

[9].

6

3.

EL PROCESO DE COLECTIVIZACION DE LA AGRICULTURA CHINA.

Tal

como

hemos

señalado anteriormente,

población

china

así

de la

parte muy substancial

de la

del

agrícola.

En la primera mitad de este siglo esa dependencia era

aun

estrecha,

agricultura

y

campesinado

han

aun

una

gran masa

economía

mas

país

como

de

el

dependen

tal

de

la

actividades

del sector

forma que la transformación de la

mejoramiento de las condiciones de vida del
constituido

desde

los

años

20,

esencial de la política del Partido Comunista Chino
hecho,

Chao

(CHAO,

adopta

una

posición

Comisión
con

el

una parte
(PCCH).

De

1977) señala que es desde 1927 que el PCCH
decididamente

pro-campesina,

cuando la

Política envia a Mao Tse-Tung a la provincia de Hunan
objetivo

levantamiento

de

organizar

campesino.

la

Estos

se

revolucidn a g r a r i a ’ y el

constituyen

adelante,

en la base de la

definitiva

del poder en 1949, al término

de

ahí

en

 re vol uc ión 1 que permitiría la toma

de la

guerra

civil

[10 ] .

Durante

todos

estos

años

el

PCCH

implemento

innumerables

medidas en las areas ’
’libe ra das . Una característica importante
de

estas

medidas

participación
fue
areas

del

(las

que

intentaban

campesinado

la

incorporación

y

en la guerra revolucionaria)

la implementacion de reformas sociales y económicas en las
controladas

ejercicios

de

por

reforma

el

PCCH.

Se

tributaria

redistribución de la tierra, organización
grupos de ayuda mutua.

efectuaron

numerosos

reforma

agraria,

y
de

cooperativas

y

Estas medidas buscaban la transformación

7

de las organizaciones semi-feudales
la sociedad china [11].

que todavía

subsistían en

De esta forma, cuando el PCCH asume el

control del Gobierno en 1949 al término de la guerra civil,

las

autoridades del Partido hablan acumulado una experiencia de mas
de 20 años en la transformación y organización socialista de la
agricultura.

El período que sigue, y que cubre aproximadamente

10 años, creo las bases para la modernización de la agricultura
y

la transformación de la sociedad

efectos

de

este

documento,

rural

china.

Para

los

es posible dividir este períodoen

cinco etapas principales.

3.1.

La Reforma Agraria:

Los

elementos

1949-1952.

principales

de

la

Reforma

Agraria

que

se

implemento en China entre los años 1949 y 1952 se encuentran en
los

siguentes

Gobierno

y

documentos

del

(Borrador);
Junio

de

Julio

de

(ii)

1950;

Organizacion

PCCH:

de

1950;

las

Agraria

estructuras

de

direccion

del

promulgada en

Las Reglas Generales que Gobiernan
Asociaciones

(iv)

1947

Campesinas,

Decisiones
(Sociales)

adoptada en Agosto del mismo año

Ley

la

La Ley de Reforma Agraria,

Diferenciación de las Clases

La

por

(i) La Ley Agraria de Octubre de 1947

(iii)

y

aprobados

había

adoptadas

Concernientes

a

la
en
la

en las Areas Rurales,

[12].

proclamado el termino de las

feudales y establecido el derecho a propiedad de

la tierra para los campesinos que la cultivaban, pero de hecho,
estas

medidas

no

pudieron

ser

aplicadas

sino

hasta 1949,

8
después de la constitución de la República Popular de China, El
objetivo

central de la reforma agraria que se aplico de ahí en

adelante,

fue

social

la total transformación de la estructura tradicional

de

y

la

propiedad

de

eliminación

la

tierra

del sistema de estratificación

en

que

se

apoyaba,

a

fin de

modernizar la agricultura e industrializar el país.

El

proceso de transformación de las bases de la sociedad rural

en

China se realizo en forma acelerada y tomo escasamente tres

años. Este,

se efectuó a partir de la organización voluntaria

de

asociaciones

ca m p e s i n a s  y de la redistribución masiva de


la

tierra, animales,

población

campesina.

mediante:

(i)

implementos y equipos agrícolas,

grupos

agrícolas

el proceso se implemento

la clasificación de la población rural en cinco

sociales

campesinos

En la practica,

(terratenientes,

medianos,

campesinos

sin tierra);

a n t i - feu da les 

(las

campesinos
pobres

tres últimas categorías)

las que pasaron a constituir las

ejecutivas

del

proceso

de

reforma

educación y motivación de las
efectuar

agricultura
tierra,

las
china

reformas
(por

organización

de

económicas

ejemplo,
las

subsidiarias,

y la reforma

(13].

y

ricos,

trabajadores
elementos

asociaciones

unidades básicas
y

(iii)

campesinas
sociales

la

a fin
de

la

toma y redistribución de la

actividades

cooperativas rurales,

en

agraria;

asociaciones

formación de

ricos)

y

(ii) la organización de los

campesinas,

de

entre la

de

producción,

organización de actividades

de los terratenientes y campesinos

9
Para

fines

de

1952,

(aproximadamente
expropiadas

a

el

mas

de

46.6

millones

los

terratenientes

sin tierra y campesinos pobres,

y

campesinos

Estas

reformas

campesinos
un

de

39 millones de implementos
alimentos

a

reforma agraria

animales

por

también,

los terratenientes,

La

agrícolas,

acumulados

eliminaron

y

los que recibieron en promedio,

distribuyo también unos 30 millones

de

ricos,

de trabajadores agrícolas

lotes de aproximadamente 0.15 hectáreas.

excedentes

hectáreas

44* del área total cultivada) hablan sido

distribuidas entre unos 300 millones

agrícola,

de

para trabajo
viviendas

y

los terratenientes.

la renta1 pagada por los

la que alcanzaba cada año, a

volumen aproximado a los 35 millones de toneladas de granos

[14].

Según

Kuo (K00,

éxito

indudable

fundamental,

1976)

la reforma agraria también constituyo un

desde

el

el

punto

de

vista político.

proceso aseguro el apoyo del campesinado a la

constitución de la República

Popular

China,

terratenientes como clase, e igualmente,

se eliminoa los

se destruyo el sistema

tradicional de tenencia y propiedad de la tierra.
proceso

contribuyo

relaciones

En lo

en

feudales

forma
de

importante

p r o d u c c i ó n 1,


a

Como tal, el

terminar con las

consideradas entonces,

como un elemento retardador del progreso y transformación de la
agricultura.

Además,

colectivización
China.

Desde

y
el

creo las bases para Iniciar el proceso de

desarrollo
punto

de

socialista de la agricultura en
vista

productivo,

los

autores

consultados estiman que es imposible indicar con algún grado de
exactitud

el

impacto

económico

que tuvieron estas reformas,

pues parte importante de los recursos puestos a disposicion del

10

sector

agrícola tuvieron que ser utilizados para establecer un

mínimo

de orden y estabilidad,

que

se

encontraba

la

debido al estado de abandono en

agricultura

al

termino

de la Guerra

Chino-Japonesa y Guerra Civil.

Finalmente,

es

importante

mencionar

inevitable violencia que acompaño
la implementacion de la reforma

a

que,

Una

vez

de

de

el

[15].

M u t u a 1.


la agricultura china,

colectivización,

al parecer,

violenta que el proceso que

destruidas las bases económicas

feudales

la

de la agricultura china,

ocurriera en la Union Soviética 30 anos ante

Ayuda

de

agraria y la transformación de

se efectuaron en forma mucho menos

Los Equipos de

pesar

este proceso,

las estructuras sociales y económicas

3.2.

a

que

de

las

estructuras

se inicio un rápido proceso

culminó

en

1958

con

el

establecimiento masivo de las comunas rurales.

En

la

forma

practica,
paralela

llamados

el

proceso

a

la

reforma agraria con la formación de los

equipos

de

ayuda

equipos fueron agrupaciones
eran
o

de colectivización se inicio en

mutua.
temporales

y voluntarias,

las que

establecidas solamente con el objeto de realizar trabajos

tareas

cosechas).

específicas
Estaban,

(por

ejemplo,

equipos

se

durante

ademas, constituidos

muy pequeño de familias, y no mayor
estos

En un comienzo, estos

fueron

de

transformando

5

la

época

de

solo

por un numero

o 6.

Sin embargo,

paulatinamente,

en

11
organizaciones
10

a

20

familias.

agrícolas

Estos
de

de

de

agrupaban,

1952,

los animales y los implementos

permanecieron

como

propiedad

se habian organizado unos 8 millones de

aproximadamente,

aun cuando representaban una forma embrionaria

socialismo en
pocos

los

la

recursos

equipos

conflicto

agricultura,

eran

de reducido tamaño,

a su disposición, y por lo tanto, solo

de

la

se

enfrentaban

en

forma

Los miembros
permanente

la

la

Del mismo

mantención del sistema de propiedad privada asi como

apropiación individual

permitían

el

de

comparativo

la

producción

enriquecimiento

agrícola,

este sentido,

aun cuando los

equipos de ayuda mutua

la

y elapoyo

campesinado,

atención

pasado.
formas

las
Esta

del

aun

de los campesinos

mas capaces o aquellos con mas recursos a su disposición.

reproducir

al

asignación de su tiempo de trabajo entre las

tareas conjuntas y la atención de su propia parcela.
modo,

los que

a un 40% del campesinado del pais.

podían dedicarse a trabajos de pequeña magnitud.
de

privada

ayuda m u t u a 1 (temporales y/o permanentes)

equipos,

tenían

incorporando de

al igual que el producto del trabajo realizado.

fines

equipos

y de mayor tamaño,

La tierra,

utilizados,

individual,

Para

permanentes

ellos

En

atrajeron

tendían a

diferencias de clase que habian existido en el
situación

mas avanzadas

determino su reemplazo paulatino por

de cooperación [16].

12
3.3.

Las

’
’Cooperativas Primarias* o Elementarlas1
.

Esta

forma

de organización es la que tendió a caracterizar la

transformación
1953-55.

la

Estas

durante
mano

de

agricultura

durante

cooperativas fueron establecidas masivamente

obra,

y

de

los

escasos

disposición del sector agrícola.
cooperativas

organizadas
primarias
fueron

en

el

de

credito

período

y

las de
y

las

como asociaciones

de

tierra
que

luego

en forma colectiva.

cooperativas

productores.

esta permanecía de propiedad individual)
para

trabajar

privada

(aún

a la formación

Otra característica importante era
cooperativa se

distribuía en forma individual a cada familia y de acuerdo:

y

(ii)

a

animales

la

e

fines

de

campesinas

se

cooperativas
ellas

contribución efectuada
al

momento

(en una proporciona
1955,

alúrededor
habian
primarias.

de

en términos de tierra,
de

ingresar

[17].

a

la

aproximada

de

1/3).

un

tercio

de

las

familias

en

mas

de

630.000

organizado

Sin embargo,

Para

en ese año muchas de

ya habian sido fusionadas en las llamadas

avanzadas

(i)

(en una proporción de aproximadamente 2/3)

implementos,

cooperativa

En

el conjunto de la

el ingreso que resultaba del trabajo de la

al trabajo realizado

a

de 1953, es que estas ultimas

cuando

cooperativa,

capital

comercialización

los campesinos contribuían con su parcela

la

de

La diferencia principal entre

anterior,

establecidas a partir

constituidas

recursos

estas,

de

el período

esos años en un intento para racionalizar el uso de la

de

las

china

cooperativas

13
3.4.

Cooperativas A v a n z a d a s 1.


Estas organizaciones constituían,
una forma

mas avanzada

de

y

la

concepción del PCCH,

cooperación,

de tareas a las que se abocaron,
formas de operación,

en

sino

no

solo por el tipo

también por su tamaño y

porque representaban un paso mas hacia

la propiedad colectiva de los medios de producción.

Estas,

formaron

dentro de

por

la fusión de

cooperativas primarias

se

un mismo villorio, y con un tamaño que fluctuaba entre los 1000
y

los

3000 miembros,

dependiendo

Estas

del

área

organizaciones

tierra,

y entre 300 y 800 hectáreas de cultivos,
geográfica

fueron

que

abarcaran.

constituidas sobre la base de la

implementos agrícolas, y animales,

contribuidos por los

campesinos que se unían a la cooperativa.
cooperativas anteriores,
de

en las de tipo avanzado

los medios de producción pasaron

cooperativa,

la

que

en

organizacion

del

equipos

su

produceion .

de

autorizados

a

pequeña

la

Otra
el

de

trabajo,

retener
tierra

diferencia
hecho

miembros

de
de

A diferencia de las

en
para

a

ser

conjunto

haciendo
Sin

la totalidad

propiedad

decidía

uso

embargo,

de sus
sus

cada

deducían

año,
los

la

sobre

la

brigadas1 y

miembros

eran

forma individual, u n a fracción muy
el cultivo de hortalizas.

importante con la etapa que le precediera,

que

los

ingresos

eran

es

distribuidos entre los

la cooperativa tomando en consideración solamente

las contribuciones realizadas en términos de trabajo.
de

de

una

Al final

vez establecido el ingreso bruto total,

gastos de producción,

administración,

se

impuestos.

14
fondos

de

reserva,

bienestar social,
era

fondos

para

desarrollo

servicios y

a fin de establecer el ingreso neto

finalmente distribuido en forma

realizado

de

durante

el

año

proporcional

al

.

Este,
trabajo

por cada familia y/o miembro de la

cooperativa.

Dado
del

que

los

trabajo

intentaba

Este
la
como

realizado,

eliminar

interior
el

ingresos eran distribuidos solamente en función
esta

nueva

las diferencias

del campesinado,

organización
de

clase

sino que ademas,

no

existentes

solo
al

trato de incentivar

esfuerzo individual y colectivo a la campaña de produccicíh.
mayor grado de colectivizacion permitía también,

asegurar

formación de un fondo de desarrollo y bienestar social, asi
la mayor coordinación en el desarrollo de las actividades

productivas.

Aziz

organizacioli

de

(AZIZ,

1978) señala que esta nueva forma de

la agricultura tuvo un efecto positivo en los

primeros

años,

y

que

para

mejorado

considerablemente,

1955 y 1956,
aun

cuando

las cosechas habian
en

1957, nuevamente

tendieron a declinar [18].

Las
de

cooperativas
impuestos

agrícolas

aproximadamente,
Ademas,

se

estatales
generados

a v a n z a d a s 1 implementaron también un sistema
que

requería

el 10$ de la produccion

puso

en

practica

el

la
total

sistema

de

entrega
al

de,

Gobierno.

adquisiciones

que estableció la venta de los excedentes agrícolas
por

las

cooperativas,

una

determinado sus necesidades de semillas,

vez

que

estas habian

alimentos de animales,

y para consumo directo de los miembros [19].

15
El proceso de colectivización avanzo rápidamente desde mediados
de

la

decada

del

50.

Para 1955, a l r e d e d o r del 65% de las

familias campesinas se habian integrado a algunas de las formas
existentes:
formas

equipos

primaria o

1956,

y

Reglas

en

para

en

ayuda

m u t u a 1, o cooperativas en sus

avanzada. Sin embargo,

particular

Modelo

Agríc ola s” ,

de

como resultado de la adopción de Las

las Cooperativas Avanzadas de Productores

Junio

de

ese año, el proceso de formación de

cooperativas se acelero aun mas.
de

las

familias

cooperativo

(la

desde comienzos de

campesinas
gran

mayoría

A fines de 1956, mas del 96%

se habian
de

ellas

unido

al

movimiento

integrándose

a las

cooperativas avanzadas). De esta forma, el proceso habia sido
prácticamente concluido dos años antes de la fecha prevista por
Mao,

según

Cuestión

de

los
la

planes

publicados

Cooperación

en

Agrícola

su discurso Sobre la
[20].

El número de

familias y las organizaciones a las que se unieron durante este
proceso, pueden verse en el Cuadro I.

16

CUADRO I
AVANCE DEL PROCESO DE FORMACION DE COOPERATIVAS:

1950-1956.

(Millones de Familias en Cooperativas--* del Total de Familias)

F A M I L I A S
ANO

En Equipo de
Ayuda Mutua.

En

C A M P E S

Coopérât ivas :

Primarias

I N A S
TOTAL

Avanzadas

11.31

11.31

10.7*

1950

10.7*

0.06

45.42

0 .1*

40.0*

68.48

2.28

58.3*

1954

45.36
39.9*

1952

2 .0*

0.01

70.77
60.3*

Fuente: KUO,

10.41

107.42

117.83

8.5*

1956

87.8*

96.3*

1976, Cuadros 2.1.

y

2.2.

17

3.5.

Las Comunas P o p u l a r e s 1.

(a).

Origen y Evolución de las Comunas.

Los

motivos que determinaron la fusión y transformación de las

cooperativas avanzadas
del

todo

adopción

claros,
de

y

las

en

en

comunas populares
especial,

directivas

del

si

se

toma en cuenta la

Comité

Central

(Septiembre de 1957) determinando

la

las cooperativas a un promedio de

al¿rededor

el que debía mantenerse por los

reducción

próximos

varios autores consultados se refieren
motivos sociales,

a

de colectivización;

del

PCCH

del tamaño de

de 100 familias,

10

años [21].

una

económicos y políticos

éxito logrado por la movilización

en 1958, no son

Los

combinación

tales

como:

(i)

de
el

política en apoyo al proceso

(ii) el proceso

espontaneo

de

fusión

de

cooperativas a v a n z a d a s 1 que estaba ocurriendo en ciertas areas
(por ejemplo,
emprender
utilizar

en la provincia de

proyectos
en

forma

de

gran

envergadura

en la agricultura;

desarrollo

de

desarrollo

industrial;

que

los

eficiente

existentes

H o n a n ) ; (i i i ) la necesidad de

recursos

enormes

permitieran
humanos

(iv) la necesidad de integrar el

la agricultura a proyectos de infraestructura y
y

(v) la necesidad de crear una unidad

de desarrollo agrícola-rural que permitiera combinar las tareas
de

administración

social,

económica,

y

política

en

forma

adecuada [22].

Las cooperativas habian hecho una
desarrollo del socialismo en la
desde

formas

de

propiedad

contribución
agricultura

privada

a

importante

China,

formas

al

al avanzar

comunales

o

18
colectivas
embargo,

de

propiedad

y organización

del

trabajo.

Sin

aun cuando al parecer los miembros de las cooperativas

se encontraban preparados ideológicamente para seguir avanzando
en

el

proceso

disponían
la

de

transformación,

estas

organizaciones

no

de los recursos para enfrentarse a dicha tarea.

opinión

de

instituciones
coordinar

la

dirección

del

PCCH,

En

se requerían nuevas

que permitieran dar el impulso inicial, así como

los

recursos

que

empresa

de esas dimensiones.

Central

(a

sería necesario movilizar en una
Es al parecer así, que el Comité

instancias de Mao Tse-Tung, quien habia visitado a

comienzos de año los primeros experimentos de comunas en Honan,
Shantung

y

otras

provincias)

Resolución

sobre

el Establecimiento de las Comunas Populares

en

las

Areas

comunas

[23].

adoptado

por

Rurales
A
el

fines
Comité

adopto,

en Agosto de 1958,

e inaguro oficialmente,
del

mismo

Central

año,

del PCCH

el sistema de

un nuevo documento
(Resolución sobre

Algunas Cuestiones Concernientes a las Comunas Populares
expandió
La

[24])

y clarifico los objetivos de esta nueva organización.

comuna,

definitiva
agricultura

indudablemente

con

el

(Ver

modelo
Sección

no

solo

transformación
a

socialista

significo

Soviético
4.),

de

sino
un

pues

ruptura
de la

también,

ella

gran

de China,

la

desarrollo

que

representaba en terminos políticos,

tendía

la

salto en
su

la

implementacióh

penetrar e impregnar todas las estructuras sociales,

económicas y políticas del país.

Para
estaba
unos

fines

de 1958, el proceso de organización de las comunas

prácticamente
pocos

meses

concluido.

Ellas hablan reemplazado en

a las casi 750.000

cooperativas que habian

19
conducido

el

desarrollo de la agricultura hasta ese año [25].

Aproximadamente
representaban
26.000

122
un

millones

98*

del

de familias

campesinas,

que

total, habian sido re-agrupadas en

comunas populares r u r a l e s 1. Mas tarde,

en Septiembre de

1959, un nuevo proceso de consolidación y re-organización habia
reducido

el

número

de comunas a solo 24.000

promedio aproximado de 5000 familias)

Tal

como

la

[26].

se destaca en la sección siguente, uno de los rasgos

principales
de

(cada una con un

que han caracterizado la conducción del desarrollo

agricultura en China en las últimas decadas,

pragmatismo

ha sido el

de las políticas que se han aplicado en el sector.

Esto ha introducido cambios constantes en la organización de la
agricultura,

asi como en el tamaño,

características y formas de

operación de sus unidades económicas y administrativas básicas:
las

comunas

características
años
Sin

sesenta,
embargo,

dirección

populares
principales

como

política

poder

parecer,

sus

mantuvieron a lo largo de los

de

resultado

de

del

a

PCCH

los cambios ocurridos en la
fines

de

los

años setenta

sectores de izquierda y destrucción de la
la Pandilla de los Cuatro),

se inicio un

proceso importante de modificación de las comunas.

A partir de

ahí,

de

se

Al

así como durante gran parte de la decada pasada.

(eliminación de los
base

r u r a l e s ’.

se introdujo el llamado

Igualmente
empezado

(en
a

los

primeros

re-establecer

sistema de responsabilidades,
anos de la decada actual)

a los municipio

básicas administrativas y de desarrollo.

e

se ha

como las unidades

Es importante destacar

aquí, que aun cuando estas medidas mantienen a las comunas como
unidades de organización económica, no solo tienden a privarlas

de

gran parte de su rol en la administración social y política

de

las

áreas

rurales,

sino

que además, han significado una

vuelta atrás en el proceso de colectivización.

Los

párrafos

siguentes

características

de

discuten,
comunas

las

brevemente,
en

existencia, y la seccion que le
los

cambios

operados

implicaciones

en

sigue

en la política

términos

de

las

sus

las principales

primeros

anos

de

(Ver Sección 4.) examina
agraria

asi

sus

básicas

unidades

como

de

d es a r r o l l o .

(b).

Características de las Comunas: Organización y Funciones.

Aqui

solo

intentamos

características
los

autores

presentar una

principales

consultados

breve

revisión

de las comunas.

concuerdan

en

la

imposibilidad de

un

la

de información adecuada para su estudio,

ademas,
gran

su

forma

los

análisis comprensivo de las comunas, no solo por

variedad de condiciones locales que han ido adaptando
de operación a lo largo de los años.

seccion
rasgos

partir
lectores

sino porque

toda generalización sería altamente inadecuada debido a

la

esta

las

La totalidad de

presentar
falta

de

de

cumple

De este modo,

solo el proposito de ilustrar algunos de

principales

de las

comunas populares rurales,

su introducción en 1958.

Para mayor detalles,

a

los

pueden referirse a los autores y documentos oficiales

citados en este texto [27].

Según

Kuo

avanzadas
públicas.

(KUO,
de

1976)...Comparadas

producción,

con

las

cooperativas

las comunas eran mas grandes y mas

Dado que las comunas agrupaban mas tierra, mas gente,

y mas fondos, se decía que ellas eran capaces de usar la fuerza
de

trabajo y otros medios de producción en forma mas racional,

y diversificar la economía en forma mas eficiente.
eran

consideradas

sobre

la

base

cooperativas
economía

de

públicas

un

rural
en
de

y

colectiva
el campo.

mejoramiento

experimentar

con

debido

a que ellas operaban

grado mayor de propiedad común que las

avanzadas,

socialismo
adecuado

mas

Las comunas

por lo tanto, p o d í a n fortalecer la
y acelerar así,

la construcción del

Ellas podían efectuar un trabajo mas
en

gran

escala

métodos científicos

de

en

agricultura,

la

la

defenderse de los desastres naturales en mejor forma.
economico

mucho

conservación
técnica

mayor haría posible acelerar

de aguas y en otros aspectos de

de

la

a g r i c u l t u r a . ..[la

y

Su poder

el progreso en la

la

comuna

tierra,

transformación
fue

designada

a d e m a s ]...como una forma de organización transicional desde una
forma

de

(propiedad

propiedad
del

organización

colectiva

pueblo

para

gradualmente hacia

en

su

desarrollar

otra

de propiedad estatal

conjunto)
el

o

una

socialismo

y

forma

de

moverse

el c o m u n i s m o ...[la c o m u n a ] ... intentaba

una area de experimentación para
colectivo...

a

ser

un sistema de vida totalmente

[28].

Mas específicamente,

en sus primeros

años

de

comunas tenían las siguentes características:

existencia,

las

b .1.

Tamaño.
Tal como se señalara anteriormente,

las comunas

fueron

planificadas como organizaciones de

mucho

tamaño

que las cooperativas avanzadas.

Aun

mayor

cuando

su

número

y

tamaño ha variado considerablemente a lo largo de los años y de
región a región,

este último ha

fluctuado

4.000 hectáreas,

agrupando de 2.500

entre las 800 y las

a 10.000 familias.

cifras ciertamente no son uniformes,

Estas

y hay muchas ocasiones en

que las comunas han excedido claramente esos limites.

Dado que

por lo g e n e r a l , las comunas fueron organizadas sobre la base de
regiones

o micro-regiones

naturales,

serían capaces de sumar recursos
una unidad basica de desarrollo

de

se

estimo

que ellas

diverso tipo, creando a sí

rural

tiempo que diversificada y poderosa,

mas eficiente,
desde

el

al mismo

punto de vista

eco n ó m i c o .

b.2.

La

Comuna

Central
La

Popular

y

comuna

carácter

Esta

unidades

suficientes,
búsicos
asegurar

cooperativas
y

militar

con las
de

los

altamente

auto-

y que tendieron a transformarse en los organismos

no

desarrollo.

tareas

avanzadas,

económico-administrativas,

de poder del Estado.

planes

político

las

fusion dio como resultado la formación de

solo

la

y

Mediante ellos,

movilización

ideológico del campesinado,
los

con el Gobierno

fue creada mediante la fusioín de

administrativo,

municipios.
grandes

Relaciones

y el Estado.

económicas y sociales de las
de

sus

lineamientos

sino

que

centrales

el PCCH trato de

política
también,
de

y

el

control

la ejecución de

las

Dado que se intento, aparentemente,

políticas

de

introducir un

23
alto

grado de autonomía en la operación

control

se

nivel

local,

los

entre

tiempo,
planes

locales,

las

comunas,

el

implemento mediante una integración muy estrecha a
las

político-administrativo
mismo

de

las

de

actividades

carácter

productivas.

Al

se intento asegurar una relación estrecha entre

y

y

y

actividades

objetivos de desarrollo nacional,

los

recursos

disponibles

los intereses

y/o al alcance de cada

comuna.

Esta coordinación se efectuó mediante la elaboración de

planes

de

desarrollo

local,

que

tendían

necesidades y posibilidades determinadas

por

a

reflejar

las

las

brigadas1 y

equipos de produceion de cada

comuna, así como las metas del

Plan

la

Nacional

producido

Planificación.

por

Comisión

Este Plan, determina

Estatal

de

las metas de producción

para los principales productos y las cuotas que debe entregar
cada provincia.
discutidos

Los planes, metas, y recursos disponibles,

y

compatibilizados

político-administrativo

en

intermedios

de

los
las

son

niveles
provincias

y

departamentos [29].

b.3.

Diversidad y Alcance de las Actividades.
La

comuna fue diseñada como

una

rural comprensiva, y que como tal,
de

actividades

artesanal,

económicas

comercio,

(educación,

cultura y

población,

recolección

la

implementación

Central,
chino),

asi
y

como

unidad de desarrollo
incorpora

un conjunto

(producción agrícola,

industrial y

distribución
salud),

y

credito) , sociales

administrativas

de impuestos),

(movimiento de

políticas

(supervisar

de las políticas del Partido y del Gobierno
educar

ideológicamente

al

actividades de entrenamiento militar.

campesinado
Ademas,

la

24
comuna

operaba

como

Infraestructura
regadío,

la

base

física, tales

mejoramiento

y

para el desarrollo de obras de
como caminos,

puentes, obras de

reclamación de tierras,

forestación,

etc.

Según Aziz

(AZIZ,

claramente,

el

cooperativas,
desarrollo
económicas,

1978), el rol asignado a las comunas
límite

pues
que

sociales,

eran

unidades

de

conjunto

administrativas

En ellas,

gobierno

de

y

las

y

0

funciones

políticas

de

una

el proposito esencial es organizar

movilizar a la población rural, para desarrollar la tierra y

otros

recursos,

sobre

la base del

reducir,

desarrollo

principio de

dado

extendieron

tendieron

a fin de satisfacer sus necesidades esenciales

al mismo tiempo,

Igualmente,
se

ellas

.

las funciones desempeñadas por las

comprendían el

comunidad rural.
y

de

excedía

a

a u t o - s u f i c i e n c i a 1, intentando

las desigualdades sociales...

que las actividades productivas de la comuna
mas

jugar

alia
un

de

papel

industrial.

la

agricultura,

significativo

En este sentido,

importante con el

modelo Soviético:

lo

fines

menos

hasta

industrialización

[30].

de

intento

los

años

evitar,

ellas también

en los planes de

surge una diferencia

al parecer,
setenta)
mediante

en China (por
la política

de

incentivos

al

desarrollo de la pequeña y mediana industria en las comunas,
acentuación de las diferencias urbano-rurales
ingreso y niveles de vida) y la

concentración

(en

la

términos de

de la inversion

en grandes complejos industriales en las areas urbanas.


25
b.4. Organización de la Comuna.

*

t

La

planificación,

las

comunas

comuna

en

fue
su

i

organización e implementacion del trabajo de
establecido

conjunto,

a

las

tres

niveles diferentes:

brigadas

y

los

la

equipos de

producción.

%

^

De la misma forma en que el tamaño de las comunas
*
fue adaptado para incorporar las condiciones locales, el numero
de

brigadas

dentro
para

de

y

cada comuna,

adaptarse

población.
24.000

equipos

a

Según

comunas

asi

como sus respectivos tamaños

fueron modificados de región a región,

las condiciones geográficas y densidades de
cifras

publicadas por Kuo

existentes

a

comienzos

(KUO,

1976),

las

de los años sesenta,

estaban organizadas en, aproximadamente,

500.000

brigadas y 3

millones

(a

promedio de 20

de

equipos

brigadas y 125

Los

equipos

de

producción

equipos por comuna)

de produceio^n

elementales de las comunas.

un

[31].

fueron diseñado como las unidades

Estos, estaban organizados sobre la

base de aldeas o villorrios campesinos

(aproximadamente de 20 a

^

40
t

cultivos.

Aun

cuando

los

equipos de producción

autonomía en la planificación,
•

sus

actividades

producción,
del

/

fami l i a s ) , y cubrían un área no mayor a las 40 hectáreas de

ingreso,

(asignación

administración,

gozaban de

organización e implementacion de
de

la

mano

de obra,

planes de inversión,

tareas de

distribución

etc) estos debían guiarse mediante las directivas

generales establecidas por la comuna y las

brigadas.

26
Las
a

brigadas1, a su vez, debían coordinar las tareas asignadas
los

equipos

principales

de

eran

producción,

prodúcelo^.

Sin

embargo,

desarrollo

de

las

el

administración y control

capacidad o los recursos de los

actividades

político,

equipos

sus funciones
de

que excedían la

de producción.

Estas

tareas incluían la producción y distribución de insumos, planes
de inversión de largo plazo, y provisión
de

servicios

sociales.

Es en este

de

nivel

infraestructura y
que

los

cuadros

po l í t i c o s 1 tendían a ejercer su influencia y control.

El

próximo

Esta,

nivel

tenía

el

corresponde al de la comuna en su conjunto.
deber

asegurar

que

Gobierno

Central

en

forma

las

las

fundamental

políticas
y el PCCH,

apropiada.

comunas

generales

1ComitéAdministrativo.

los

miembros

otros

grupos

la

profesionales,
culturales,
se

constituía

comuna,

y

a

tareas

Ínteres

el

cargo

el

pr o d u cci ó n  .

etc.)
trabajo

de

las

brigadas y de

ancianos,

mujeres,

trabajadores industriales,

grupos

C o m i t é Administrativo que

central de administración de la

agrícola,
nivel
las

Paralelamente

cuerpo

Congreso de la Comuna

(juventud,

deasignar las

de

un

(elegido por todos
/
era su cuerpo directivo máximo y

organo

a

de

Congreso

Este, elegía al

(producción

administración,
coordinar

en

base

representantes

comerciantes,

etc.).

El

comuna)

por
de

la

integrado por el

y el

integrado

establecidas por el

Para el cumplimiento de estas funciones,

legislativo-directivo

estaba

conducir y

fueran observadas e implementadas

operaban sobre

de

de supervisar,

de

diferentes
industrial,
la

comuna,

brigadas
a

este

funciones y

y

sistema

servicios,
así

como de

equipos

de

administrativo

operaba
a

la estructura del PCCH.

coincidir,

por
de

y

En muchos casos,

ambos tendían

los puestos de responsabilidad eran ocupados,

lo general, por cuadros superiores del Partido,
ese

modo, el

control

en

la

asegurando

ejecución de las directivas

políticas centrales.

Según

Aziz

grupos

(AZIZ,

este sistema permitía que pequeños

auto-suficientes1

participaran
de

1978),

reteniendo

Al

suplementarios,

mismo

así,

elementos

tiempo,

se

este

podía

de

niveles superiores de colectivización
sistema

y

permitía también,

cada

objetivos

y

comuna,

así

un

metas de desarrollo nacional

Las

incentivos

generar

liderazgo

a

Gobierno Central

de

recursos

la comuna, mediante los

autonomía

b.5.

y

ejecutar proyectos mayores, y proveer servicios

esenciales para todos los miembros

parecer,

administraran

en la producción agrícola a través de los equipos

producción,

materiales.

planificaran,

[32],

alto

grado

Al
de

como la implementacióh de los
establecidos por el

[33].

Sistema de Propiedad y Distribución del Ingreso.

comunas

representan

colectivización
organización

en

la etapa mas avanzada del proceso de

China,

adoptadas

no

solo

por

en la producción

las

agrícola,

formas
sino

de
que

a d e m á s , por el esfuerzo realizado para eliminar las diferencias
de clases al interior del campesinado chino.
que

la

totalidad

de

los

medios

implementos agrícolas, y animales
propiedad comunal,

los ingresos

de

En síntesis,

producción

dado

(tierra,

de trabajo) pasaron a ser de
generados

colectivamente eran

28
distribuidos en forma de salarios,
salarios monetarios constituían

bienes

una

y

parte

servicios.
importante

Los
de los

ingresos percibidos por los miembros de la comuna, y ellos eran
complementados
servicios

con

la

entrega de

alimentos,

(tales como educación y salud)

ropa

y

otros

en una proporción

de

aproximadamente 30$.

Los salarios eran calculados,
contribuciones

realizadas al trabajo

también era posible acumular
en

otro

tipo

determinado,
de

la

(15$);

a su vez,

(iii)

esta

primeros

de

el

de

a partir de las

productivo,

aun

cuando

puntos mediante la participacion

actividades.

El

fondo

de salarios

era

a partir de los ingresos brutos totales

los cuales

(aproximadamente

al^rededor

De

de

comuna,

impuestos

principalmente,

fondo

de

se

10$);

deducían:

(i) los pagos de

(i i ) el fondo de inversiones

bienestar

social

20$ para gastos de operaciones

(5$);

y

(iv)

[34].

forma, el esfuerzo principal desarrollado durante los
años

agricultura

de

las

colectiva,

comunas
con

se

el

centro en el impulso a la

objetivo

produceion, pero intentando igualmente,

de

aumentar

la

el mejoramiento de las

condiciones de vida del campesinado en su conjunto.

(c).

Problemas Principales:

Las Primeras Modificaciones en el

Sistema.

La

velocidad

e

improvisación con

comunas a partir de 1958,

que

se

resultaron en caos,

introdujeron

las

arbitrariedades y

confusión,

que condujeron no solo a la casi total paralización

de las actividades de producción agrícola en muchas áreas,
que ademas,

al descontento del campesinado.

esta crisis motivo rápidos cambios
proceso.
de

en

la

sino

El surgimiento de
implementacion

del

A su vez, estos cambios introdujeron un nuevo factor

confusión,

existentes,

y

no

dado

hicieron

que

cuadros del PCCH

en

Partido)

tendían a imponer sus propias ideas e interpretación,

respecto

directivas

emitidas

(ante la falta de

claridad

con

las

los

sino acentuar los problemas ya

por

el

Gobierno y el

a las formas que debía adoptar la organización y

funcionamiento de las comunas.

Además

de

las

dirección

del

enfrentarse

a

organizativo
seriamente
agrícolas,

dificultades
proceso,
una

en
el

encontradas

las

autoridades

serie de problemas

las

en

tareas

chinas,

de

productivas,

abastecimiento

y

asi como la motivación

Estos problemas eran, por ejemplo,

la conducción y

tipo
los

distribución

debieron

operativo

y

que afectaron
de

productos

e Ínteres de los campesinos.
la

excesiva centralización

en la organización y asignación de la mano de obra a las tareas
productivas,

las dificultades administrativas

establecer las contribuciones laborales
comunas,

la

falta

implementacion
asignación
agrícola,

y

de

de

mano

ciertas

distribución

de

obra

tareas

y contables para

de los miembros de las
especializada

claves,

en

la

dificultades en la

de insumos básicos para el trabajo

disputas de poder entre las

brigadas1 y los

de prod u c c i ó n  , y perdidas de cosechas.

equipos

30
Los

problemas

vieron

de motivación y desinterés en el campesinado se

agravados

aumentar

la

igualdad

por la

producción,

y

falta
y

de

por

colectivismo,

incentivos
los

excesivos

que

prácticamente todos los aspectos

se

del

reales
grados

introdujeron

trabajo

vida diaria en las comunas

para
de
en

productivo y de

[35].

^

Poco después de un año de haberse iniciado elproceso masivo de
implementacion del sistema de comunas,
se

vieron

adoptados
modo,

en la necesidad de
en

para

1958
fines

que

del Comité Central

(Reglas

esta

revisar

1959 ya

liberalizacion,

de

fue

cambios

y

el proceso de

(Borrador) que Gobiernan el Trabajo
en Mayo de 1961.

A su vez,

revisada y confirmada por el Partido,

1976),

en

los

en

[36].

estas nuevas resoluciones

especificaron

responsabilidades

De este

fue reafirmado por una nueva resolución

Septiembre del año siguente

Según Kuo (KÜO,

las medidas y decretos

habia comenzado

las Comunas Populares Rurales)
resolución

las autoridades del PCCH

(ver Sección 3 . 5 (a), mas arriba).
de

^

con

mayor

introdujeron

claridad

las

diferentes niveles de organización y

dirección

de las comunas. Kuo ha resumido esos

siguentes

puntos:

^

cambios en los
(

producción
los

pasaron

(i)
a

las

administración

de

en las actividades de

ser responsabilidad,

equipos de produción,

de intervención de

decisiones

casi exclusiva,

limitando de ese modo,

de

la capacidad

las brigadas y de los niveles centrales de
la comuna,

que habian conducido a abusos y

cambios frecuentes en los planes;

(ii) se permitió nuevamente a

los

mantener

miembros

de

las

comunas

pequeñas

parcelas

privadas,

en las cuales podían cultivar

emprender

la

domésticos,

crianza
así

productivas.
de

de

cerdos,

el

hortalizas,

desarrollo

como

ovejas
de

comunas

otros

otras

y

animales

actividades

Los ingresos generados por estas actividades eran

exclusivo control de las familias;

desarrollo

y

frutas

(iii)

se

permitió^

el

de ferias rurales en las cuales los miembros de las

podían

distribución

vender

y/o

comprar dichos productos;

(iv) la

de los ingresos se basaría casi exclusivamente en

las contribuciones laborales realizadas por los miembros; y (v)
se aumento la proporción de los ingresos destinada al
salarios,
últimos,

Para

al

igual

que

la

proporción

fondo de

monetaria

en estos

y que se distribuía directamente a las familias [37],

1963,

los equipos de producción

se hablan transformado

en la unidad basica fundamental, en términos de organización de
la producción, administración y contabilidad.
rol

de

las

brigadas

cooperación

entre

los

habla

sido

diferentes

Por su parte, el

reducido

a coordinar la

equipos, a la vez que la

comuna se limitaba al desarrollo de grandes projectos agrícolas
y

a

la

promoción

Paralelamente,
tamaño

de

se

de

las

inicio

actividades

un

proceso

inter-comunales.

tendiente a reducir el

las unidades en estos tres niveles,

comunas

llegaron

acercaban

al

nuevamente,

a

tamaño de las antiguas

tener

de modo que las

dimensiones

que se

cooperativas avanzadas.

Para fines de ese año, el número de las comunas habia aumentado
a aproximadamente 74.000

[38].

32
A

partir

en

el

deseo

de ahí, se inicio un proceso de cambios y de ajustes

sistema
la

comunas, que intentaba incorporar tanto el

del
PCCH de continuar con el proceso
/
acelerado de colectivización, asi como la permanente presión de
las

de

de

bases

dirección

campesinas

independencia
período

de

para

y autonomía.

obtener
Este

proceso,

grado
que

mayor
atravesó

de
el

la Revolucio^ Cultura,

f

decada

un

pasada

y

comienzos

de

culmino hacia fines de la
_
los anos
80, con el virtual

desmantelamiento de las comunas.

{

33
4.

POLITICAS

AGRARIAS

TRANSFORMACION

4.1.

El

Modelo

EN

UNA

PERSPECTIVA

HISTORICA

Y LA

DE LA AGRICULTURA CHINA.

Soviético

y

su

Aplicación a la Agricultura

China.
*

)

/

Tal
n-

como

/


viéramos en la sección anterior

(Ver Sección 3.), el

período histórico que va desde la toma del poder por el PCCH en
1949

hasta

el

caracterizo/
,

comienzo

de

la

fundamentalmente,

decada

de

hacen

notar la existencia

f

implementacion
Soviética

y

del
las

proceso

—

Dernberger

mediante
t

la

producción

f

entre

en

^

ciertos rasgos básicos comunes

(DERNBERGER,

en

producción;

diferencias

colectivización

/

caracterizado
la

de

Aun cuando muchos
la
*

la Union

características que este adopto en China, es

posible señalar también,

Según

de

años 60, se

por la rapida colectivización y

la transformación social de la agricultura.
autores

los

1982)

la siguente forma:
(ii)

el

movilización

colectivizadas

[39].

este modelo puede ser
(i) la colectivización de

incremento de la producción agrícola
de

los recursos de las unidades de

(incluyendo

trabajo),

con solo una

*

limitada inversión directa propocionada por el estado;
*

apropiación
las

del

excedente

necesidades

impuestos
precios
obtención

de

los

(iii) la

agrícola necesario para satisfacer
sectores

no-agrícolas,

mediante

y la firma de contratos de compra (por debajo de los
de

mercado)
de

los

con

niveles

organizaciones estatales; y (iv) la
y

de

una adecuada combinación de

productos agrícolas, mediante planes de producción y de
de entrega al estado

Este

mismo

fueron

autor

[40].

señala

que

estas

adaptadas a la realidad

explotación

de

implicaron

la

los

China a

campesinos,

introducción

características básicas

y

de

fin de minimizar la

que

cambios

estas modificaciones
secuenciales

estructuras socio-económicas básicas del sector.
los

dirigentes

cuotas

Chinos

no

en las

Para empezar,

nacionalizaron

la

tierra

inmediatamente

después de la toma del poder, y la organización

productiva

la agricultura en los primeros años del proceso

(basada

de

en

intento

los

hacer

colectivización

equipos
solo

agrícolas

estatales

operaron,

flexibilidad

restringir

un

ayuda mutua
progreso

y

cooperativas),

limitado

de los medios de producción.

impuestos

mayor

de

hacia

Igualmente,

la
los

y el sistema de requisiciones y/o compras
en promedio,
que en

excesivamente

la

los

a

niveles mas bajos y con

Unión

Soviética, a fin de no

niveles de vid a del campesinado

[41] .

Existe

sin

embargo,

experiencias
bajo

de

una

similaridad

importante

la Unión Soviética y China,

en lo relativo al

y al énfasis puesto en el desarrollo de la industria

pesada como base del desarrollo nacional.
particular,

cubrió
el

8%

Este fue el caso, en

en los años cincuenta con la implementación del I y

II Plan Quinquenal.

solo

las

nivel de inversiones realizado por el estado en el sector

agrícola

que

entre

el
de

Por ejemplo,

periodo

durante el I Plan Quinquenal,

1953-1957,

elsector agrícola recibió

la inversión estatal,

comparado con un 56% en

35
industria y casi 19* en el sector transporte.
grueso

del

agrícola

estuvo

esfuerzo para incrementar la producción del sector

recayó^

expansión
muy

el

uso intensivo de mano de obra y en la

area

del

en

de

cultivos.

por

respectivamente)

^

De este modo, el

Esta ultima, sin embargo,

debajo del crecimiento poblacional

(3* y 10*,

[42].

4.2. El Gran Salto Adelante.

El
fue

II

Plan

Quinquenal

aprobado

pero

nunca

cuando

el

por

(correspondiente al período 1958-1962)

el VIII Congreso Nacional del PCCH en 1956,

fue

publicado.

sector

agrícola

Según Cheng (CHENG,

recibió mayor atención,

guarda grandes similaridades con el anterior,
de

las

prioridades

económico,

como

estatal.

En

1964), aun
este Plan

tanto en términos

globales y de la estrategia de desarrollo

con

respecto

Septiembre

de

a

los

1957,

flujos de la inversion

y siguiendo los objetivos

generales delineados en este Plan, Mao Tse-tung hizo publica la
llamada

Estrategia

transformar

del

Gran

Salto Adelante,

a

China en una potencia
/
en los próximos 15 anos.

,

mundial,

•

Uno de los objetivos fundamentales de

*

uso

masivo

las

areas

líneas

del

repercuciones
movilizo

✓

de nivel

esta estrategia era hacer

para lo cual se implementaron dos grandes

proyectos,
en

industrial

enorme potencial de mano de obra existente en

rurales,

de

que intentaba

el

masivamente

que
sector
al

parecen

haber

agrícola.

campesinado

Por
en

la

tenido
una

serias
parte, se

/
realización

de

grandes proyectos de regadío y reclamación de tierras, y por la

36
otra,

se

inicio

industria

en

una

las

campaña

de

areas rurales.

desarrollo

de

el

tenía como meta por

establecimiento de pequeñas fundiciones y plantas

tratamiento de minerales, plantas de cemento,

energía,
otros

y

procesamiento

[43].

millones

la pequeña

Esta campaña, que intentaba

contribuir a la industrialización del país,
ejemplo,

de

Sin embargo,

de

de

estaciones de

productos agro-pecuarios,

entre

la movilización masiva de cientos de

campesinos en la ejecución de estas tareas, y que

se

agrego a la confusión creada por el proceso de organización

de

las

v

comunas

distribución
agrícolas.

y

en

1958, produjo

organización

serias deficiencias en

la

de la mano de obra en las tareas

Estas deficiencias a su vez, se sumaron a desastres

naturales

y problemas

climáticos,

y

condujeron

a

la gran

hambruna que azoto a China durante el período 1959-1961.

4.3. ’
Primero la Agricultura.

Frente

a

lagravedad

necesidad

de cambiar

de
de

la

crisis,

dirección

el
en

PCCH se vio en

la

su

de

estrategia

desarrollo, y en sucesivas reuniones del Comité Central en 1961
y 1962,

la Estrategia del Gran

Salto

Adelante

suspendida y luego, definitivamente cancelada.
IX

fue

a

siguente

dar

(en

mayor énfasis al sector agrícola,

1962)

reafirmo esta política,

y el Pleno

la hizo publica, y

estableció en forma definitiva el cambio de prioridades.
Stavis

(STAVIS,

decisiones

prioridad

Según

1978), en esta reunión el Comité Central tomo
cruciales

nacional

al

para

la

t
♦

La reunión del

Pleno del Comité Central en 1961, habla iniciado el proceso

tendiente

dos

primero

agricultura:

(i)

le dio

desarrollo del sector agrícola; y (ii)

*

37
decidió

que

la agricultura debería ser sometida a un profundo

proceso de transformación técnica.
que

De ahí en adelante, el lema

conduciría el desarrollo nacional sería:

la base e industria como el factor principal

El

inicio

de

confirmar

la

la

agricultura como
[44].

Revolución Cultural en 1966, no hizo sino

importancia

de

nacional

de

desarrollo,

efectuar

la

transformación

sector.

Durante

la agricultura en la estrategia

a la vez que reafirmo la necesidad de
técnica

este período

Mao

mecanización

del

Tse-tung le dio un nuevo

al

mayores

poderes en la implementación de esta estrategia, en un

de

los

comunas,

las que adquirieron

por debilitar el control de la burocracia
sectores de derecha del Partido.

Revolución

Cultural

modernizacion
proceso
todo

las

la

énfasis

esfuerzo

desarrollo de

y

del

también

sector,

extendió

a

de
todas

control
las

administración rural,
capacidad

de

De esta forma,

la

se comprometió con la tarea de

pero

sobre la base del manejo del

por los cuadros políticos locales,

intento

central y

central

los que combatieron

[45].

Esta

posición se

esferas del trabajo productivo y de la

lo que indudablemente tendió a limitar la

planificación

y

coordinación,

creando

serios

problemas en el cumplimiento de los planes de desarrollo.

Este

proceso

fue

acompañado

acentuar

el

familiar

en las comunas.

1970,

de

carácter colectivo
De este

una
del

intensa
trabajo

campaña
y

de

para

la vida

modo, durante los años 1968 a

se volvieron a introducir grados extremos de igualdad en

la

actividad

la

existencia

de las comunas, y las parcelas privadas asi como
de

incentivos

económicos,

fueron considerados

38
símbolos

de

migratorio

desarrollo
hacia

capitalista.

las

ciudades

y

El importante proceso

el descontento generado en

muchos

sectores campesinos, hicieron necesario la introducción

de

régimen

un

prácticamente

relajarse a partir de 1971.

militar,

El

cambio

que

solo

iniciado

intento

r e i n troducir, al menos parcialmente,

medidas

liberales

Revolución
partido
medida

Cultural.

habia
que

dirección

como de

4.4. La

La

control

la

del

pugna

PCCH

en

lucha

comenzado

el

debilitarse,

pasada

existentes

el

ejercido

a

por

en

de

las

al

interior del

hacerse presente.
Mao

*

A

Tse-tung tendió’ a
pero la

en los primeros años de la dócada

una línea que ha sido caracterizada,
extrema izquierda

año

período anterior a la

política aumento gradualmente,

siguió

a

ese

algunas

ideológica

nuevamente

empezó

fundamentalmente,

[46].

Agricultura Durante Las Cuatro Modernizaciones.

A la muerte de Mao Tse-tung en Septiembre de 1976, se inicio un
profundo
adopto

cambio
una

organización

en

visión

posición política del Partido, el que

crecientemente

en materias de

Es a partir del Tercer

Pleno del XI Comité’ Central del PCCH,

a fines de 1978, que esta

las

política

pragmática

económica.

posición

y

la

se hace oficial mediante la adopción del Programa de

Cuatro

Modernizaciones

(agricultura,

nacional, y ciencia y tecnología)

En

lo

aprobó

relativo
un

Cuestiones

a

documento

agricultura,
adicional

Concernientes

a

la

industria, defensa

[47].

el

Pleno del Comité Central

(Decisiones
Aceleración

Sobre
del

Algunas

Desarrollo

^
*

*

39

Agrícola (Borrador)
introducidos
las

[48]) que sentó las bases para los cambios

durante

decisiones

del

la presente decada.

En lo fundamental,

Comité Central reafirman la existencia de

las comunas, y de sus dos niveles de organización:

las brigadas

y

el documento

los

equipos

reforzó

el

de

rol

contabilidad,

trabajo.

de

estos

Al

mismo

últimos

planificación

y

tiempo,

como

la unidad básica de

organización del trabajo, y de

distribución de los ingresos de la comuna.

Sin

*
esta decisiones introdujeron también importantes

embargo,

modificaciones
En

lo

hace

relativo

un

ejemplo
las

en la política global de desarrollo del sector.
a la transformación técnica de la agricultura

llamado

para:

restableció

(i) intensificar la mecanización (por

el

Ministerio de Maquinarias Agrícolas y

Estaciones

de

Maquinas

especialización

de

la

desarrollar
forma

las

y

Tractores);

diferentes

avicultura,

complejos

ramas

sector

agro-industriales

actividades

acelerar la

producción por áreas o regiones;

efectuadas

(iii)

del sector agropecuario en

simultánea (cultivos en extensión,

ganadería,

(Ü)

frutales, hortalizas,

forestal);

y

(iv)

organizar

que permítan coordinar las varias

dentro del sector, asi como proveer de

insumos a la agricultura.

Igualmente,
entusiasmo

hace

un

llamado

socialista

especial

de las masas

campesinas1

creciente uso de incentivos económicos.
propuso
(ii)

se

el

para

motivar

el

mediante

el

Con ese objeto:

(i) se

aumento de la inversión estatal en la agricultura;

redujeron

agrícolas al estado

las

cuotas

(especialmente

de

entrega

de

productos

la de g r a n o s ) , así como los

impuestos agrícolas y los precios

de

los

insumos del sector;

(iii) se aumentaron los precios de los productos agrícolas para
reducir las diferencias existentes
(iv) se abrieron nuevos canales
el

derecho

de

individuales
asi

como

los

y

su

con

de

campesinos

el

sector industrial;

crédito; y

al

uso

(v) se reafirmo

de

las

parcelas

al desarrollo de las actividades subsidiarias,
acceso

a

las ferias rurales, para la venta del

producto de dichas actividades.

Por sobre todo (aun cuando el Pleno del Comité“ Central reafirmo
^
la decisión de

desarrollar la

agricultura

una economía socialista planificada)
de

liberalizar

operación

hay un intento

sector y permitir,

en un grado mayor,

Central

y

mercado1

democratización

de poder
Comunas)

en

la

se enfatizo

devolución

del

importante

formación de precios y salarios. De la misma forma,
de

fuerzas

de

proceso de

proceso

las

la base

el

el

de

el

sobre

mediante

a

las

unidades
para

motivar a las masas campesinas y

básicas
evitar

facilitar

comienzo.

se

empezaron

Pero al parecer,
liberalizacion

a

(equipos

de

el

desarrollo

de

[49].

implementar lentamente en un

los campesinos,
y

(Gobierno

arbitrariedades,

iniciativas en todos los niveles de decisiones

reformas

creciente

desde los organismos centrales

producción) y a los individuos,

Estas

la

proceso

de

el

central,

fueron tomando un creciente

relajamiento
Ínteres

organización de las tareas productivas
subsidiarias, y en las ferias rurales.
grupos de familias en la provincia

motivados por el

de

en

agrícolas,
Para
Anhui,

del
el

control
manejo y

actividades

1979,

pequeños

con el apoyo del

41
Secretario Provincial del Partido,
Vice-Pr e m i e r ) , empezaron a firmar
sus

equipos1.

Wan

Li

la actualidad

contratos de p r o d u c c i ó n 1 con

En estos contratos,

permanecía bajo propiedad comunal,
parcelas

(en

aun

cuando

la

tierra

cada familia podía hacer uso

de

las

(que hablan sido previamente re-distribuidas)

en

la forma que estimara mas conveniente para dar cumpliento a

sus

obligaciones.

asi

como

la

flexibilidad

populares

en

la provincia de Anhui, de modo que para fines de

ese

mas

año,

trabajando

Los

de

aumentos de producción que generaron,

2000

sobre

esa

con que operaban,

equipos
base.

de producción se encontraban
El

popularizo y expandió rápidamente,
Octubre

los hicieron muy

sistema
y

de 1980, el Comité Central

un

de

año

del

PCCH

contratos

mas
se

se

tarde, en
vio

en

la

necesidad de aprobar una resolución adoptando y recomendando el
uso

de

este

denominaba

sistema de

sistema

Comité

Central

Rural

a

responsabilidades

organizo

fines

producción

de

contratos, que para entonces, ya se

de

del

mas

del

conferencia,

destinada

a

proceso de modernización que se

el

claridad

analizar

propuesto
uno

que

por

forma
la

intenta

de

los

equipos de

la

experiencia

del

venía

implementando
sobre la
/
resumió
el progreso hecho

sistema de responsabilidades
su

de

[51].

base del Programa aprobado en 1978,
por

9095

hablan adoptado alguna forma o variedad

del sistema de responsabilidades

Esta

Cuando el

su Conferencia Nacional del Trabajo

1981,

país

[50].

operación.

y

En

def i n i ó
síntesis,

con

mayor

el sistema

Conferencia Nacional del Trabajo Rural es
combinar

agricultura (socialista)

los

rasgos

centralmente

principales

planificada,

de

una

con los de

✓
un sistema basado en la operación

produccion

familiares.

propiedad
cada

colectiva

familia

equipos

o

de

se

sistema

unidades
mantiene

la

la tierra, pero ella es distribuida a

laorganización

productivas.

equipos

granjas

(bajo la coordinación de los

produccion1) para que ellas tengan un control mas

sobre

administra

de

este

o grupo de familias

de

directo

En

de

El
y

y

colectivo

supervisa

agrícolas

ejecución

en su

conjunto

producción

tienen

la

cumplimiento

de

metas

los

/
/
producción, pero en ultima instancia,
actividades

productivas

responsabilidad

de

mismas,

las

los

equipos de
el

nacionales

de

/
organización
de

y/o

aun

asegurar

planes

son

familias

de

la

tareas

tierra, aguas, y

parte,

responsabilidad
de

las

(comuna)

lautilización de la

mayores. Por su

las

de

casi

grupos

de las

exclusiva
de

familias

incluidas en cada contrato.

En la actualidad, el
en

diferentes

locales

de

formas

responsabilidades

a fin de adaptarlo

a

las

cada región o a los varios tipos

productivas.
de

sistema de

se aplica
condiciones

de actividades

Ellos incluyen pagos de salarios para la ejecución

trabajos

temporales,

contrataciones para la realización de

tareas agrícolas especializadas,

asi como la firma de contratos

(con

grupos

familias

cultivo,

producción

agro-pecuarios

Segiín

Du

sistema

y/o

o

de

procesamiento

familias)
de

para el
productos

[52].

Runsheng,

Investigacion
...El

individuales

Rural
de

Director del
del

Instituto

Secretariado

responsabilidades,

del
aun

de

Política

Comité

de

Central,

cuando pequeño en

tamaño, es una parte integral de la economía cooperativa,
que

los

hacerlo

campesinos

pueden

colectivamente

coordinar

trabajo, y
/
es n e c e s a r i o ...[pero también es un

si

su

en la

propio

sistema que]...evita los problemas de sobre-centralizacion a la
vez

que

país,

hereda

la

las ventajas de las c o o p e r a t i v a s ... En nuestro

empresa

socio-economica
capitalista
poder
los
su

de

independiente,

porque

político
otros

propiedad

China

privada
y

tiene

no

no

puede

es

una

unidad

transformarse en

un sistema socialista con el

en las manos del pueblo.

La tierra agrícola y

recursos son de propiedad colectiva o del pueblo en

c o n j u n t o . ..

Las

empresas

privadas

complemento a la economía socialista...

son

y serán solo un

[53].

4.5. Adiós Comuna?: Notas Finales.

Alimentar
con

adecuadamente

menos

del 10% de su tierra agrícola,

importante,
logrado

a un cuarto de la población del mundo

especialmente

si

se

es sin duda un logro

considera

que

se ha

sobre la base de sus propios recursos, y en casi total

aislamiento.

China

es

1983

de

los

principales productores

mundiales

casi

millones de toneladas) y hoy en día,

390

(en

uno

agrícolas

medio de

ello

su cosecha de granos alcanzo a

un proceso de modernización que puede,

se encuentra en
eventualmente,

transformarla en un exportador mundial.

Sin

embargo,

proceso

de

incrementos
período

es

dificil

modernización
en

la

1978-1983,

predecir cuan lejos puede llegar el
que

esta

produciendo los notables

produccion del sector agrícola

(durante el

la producción creció a un promedio de 7.9%

44
anual,

comparado

con

dirigentes

Chinos

sorprender

al

pragmatismo
sistema
Anhui,
por

de
y

el

enorme

han

mundo

de

solo

mostrado
con

sus

enorme

cambios

sus

una

de

decisiones

[54].

responsabilidades

su

durante 1953-1978), pues los

2.5%

por

capacidad
rumbo

La
las

y

para

con

el

introducción del

bases campesinas en

posterior adopción y desarrollo a nivel nacional

PCCH,

es

capacidad

un

buen ejemplo.

de

Ello sin duda ilustra la

adaptación y realismo demostrados por la

actual dirección del Partido, pero al mismo tiempo es una nueva
indicación

de

la falta de continuidad en las polínicas que se

han venido implementando desde la toma del poder en 1949.

Nuevos

cambios

modificaciones
agrícola.
que

se

en

la

estrategia

y

políticas

Al parecer, y por el momento,
continuara

populares,

las

administrativo
unidades
rural.

en la dirección del Partido pueden resultar en

de
La

con

que
y

el

han

político,

actividad

todo parece indicar de

desmantelamiento

ido

planificación

de desarrollo

perdiendo
sino

y

que

de

agrícola

no

de

las comunas

solo

tambien

sus

roles

su papel como

coordinación del desarrollo
esta

siendo

crecientemente

contratos,

por los equipos

coordinada, mediante el sistema

de

de producción.

las actividades industriales y

de

servicios

municipios

y

Al mismo tiempo,
están

siendo

paulatinamente transferidas a los

las nuevas ciudades de tamaño pequeño,

siendo construidas con ese objeto

[55].

que están

NOTAS :

1.

Ver nuestro artículo El Desarrollo de la

Agricultura

en

r

en la Unidn Soviética,
2.

Ver Bibliografia.

3.

Ver por ejemplo: BÜCK,

Introducción, p.l.

DAWSON,

1970; ELWIN,

1982;

CHAO,

1977;

1982; D0NNITH0RNE,

4.

CHENG,
CHENG,

Sobre estos aspectos, ver por ejemplo:

1967 y KUO,

1976.

1964, p.5.

6.

1964;

1964, pp.4 y 5.

5.

CHENG,

DAWSON,

MURPHEY,

1982;

y

1970.

7.

Ver MURPHEY,

1982, p p . 49-56.

8.

LARSEN,

1968, p.205.

9.

Sobre

estos

temas

especial capítulos

ver,

por

ejemplo: DAWSON,

1 y 2; CHAO,

1982, especialmente capítulos

II

1977,
y V;

1970, en

Introducción;
HUANG,

BUCK,

1975;

y

DONNI T H O R N E , 1967, Capítulo 2.
Cita de KUO,

1976, p.5.

10.

Ver CHAO,

11.

Para un análisis detallado de este período que va desde el
triunfo

1977, p p . 16-17.

de

la revolución en 1949, ver por ejemplo, CHAO,

1977, Capítulos I y II.
12.

Para

información adicional sobre la reforma agraria, ver

por ejemplo, CHAO,
1;
2;
13.

DONNITHORNE,
LARSEN,

Para
1977,

14.

1977, Capítulo III; KUO,

1976, Capítulo

1967, Capítulo 2; STAVIS,

1978, Capítulo

1968; CHENG,

1963, Capítulo 4; y STAVIS,

1982.

mayores detalles ver el excelente análisis de CHAO,
Capítulo III.

Cifras de KUO,

1976, pp.9-10, y AZIZ,

1978, p.10.

46
15.

Al respecto, ver por ejemplo,

16.

Cifras

citadas

p p . 10-11.

Ver

de

KUO,

STAVIS,

1978, p p . 25-38.

1976, p p . 14-17, y

también, CHENG,

1963, p p . 28-30;

AZIZ,

1978,

CHAO,1977,

p p . 147-161.
17.

Para

mayores

detalles

ver

KUO,

1976, p p . 16-17, y AZIZ,

ver

KUO,

1976, p p . 17-19, y AZIZ,

1978, p p . 11-12.
18.

AZIZ,

1978, p .13.

19.

Para

mayores

1978,

pp. 12-14.

CHAO,

1977, p p , 147-161.

20.

Ver KUO,

21

Al respecto,

22

.
.

Para

detalles
Ver

CHENG,

1963, pp.33-37, y

1976, p p . 18-22.
ver: LARSEN,

1968, p p . 217-218.

un análisis detallado sobre el origen y formación de

las comunas populares,
ejemplo:

AZIZ,

D U T T , 1967;

CHENG,
KUO,

los lectores pueden consultar,

1978,

WALKER,

p p . 217-223; KUO,

23.

tambien,

*

por

Capítulo 2, p p . 14-17 y Capítulo 4;
1965,Parte

III;

LARSEN,

1976, Capítulo 3; CHAO,

1968,

1977, p p . 161-176,

1963, Capítulo IV; y DONNI T H O R N E , 1967, p p . 187-192.

1976, p p . 24-25; AZIZ,

1978, p p . 15-16; y LARSEN,

1968,

p.218.
24.

CHAO,

1977, p .162.

■
4

25.

CHAO,

1977, p . 162. Ver también KUO,

26.

LARSEN,

1968, p . 218. Ver también,

1976, p p . 24-25.
KUO,

Resolución Sobre Algunas Cuestiones
Comunas
PCCH,

Populares,

en CHAO,

Según Aziz
ha

orientación

por

Concernientes
el

a las

Comité Central del

1977, p p . 344-362.

(AZIZ,

cambiado

adoptada

1976, p p . 24-25; y

1978), el número y tamaño de las comunas

permanentemente,
política

y

siguiendo los cambios en la

económica

del

PCCH

hacia

la

i

47
agricultura.
habría

Aziz sugiere que el numero máximo de comunas

sido al^rededor de 74.000, a comienzos de los años

sesenta,

habiéndose

expandirse su tamaño)
mediados
alcanzaba,

de

la

reducido

considerablemente

(al

durante la Revolución Cultural.

década

pasada,

aproximadamente,

A

el numero de las comunas

a 50.000. Ver: AZIZ,

1978, pp.

15 y 181.
27.

Los lectores pueden referirse a los autores
Nota N o . 22, en especial: AZIZ,

incluidos

en

1978; C H A O , 1977; D U T T , 1967

y K U 0 , 1976.
/
discusión se basa, principalmente,

Esta
y

en

el

documento

en dichos autores

Resolución Sobre Algunas Cuestiones

Concernientes a las Comunas Populares,

incluido por CHAO,

1977, en Apéndice III, p p . 344-362.
28.

K U 0 , 1976, pp.25 y 27 (nuestra traducción).

29.

Ver

, KU0,

también,

1976,

p.26; AZIZ,

D0NNITH0RNE,

Económica; y DUTT,
30.

AZIZ,

31.

KU0,

32.

AZIZ,

33.

Para

1978, p p . 48-50 y 59-60.

1967, Capítulo 17,

Ver

Planificación

1967, p p . 34-42.

1978, p p . 46-47. Ver también,

DUTT,

1967, p p . 34-42.

1976, p .30.
1978, p.50.
mayores

detalles

sobre

discutidos en esta sección,
a: AZIZ,

34.

Para

puntos

1977, p p . 164-171;

1967, p p . 35-46; y LIPPIT,

LARSEN,
1977.

Ver Nota N o . 33.

35.

diferentes

los lectores pueden referirse

1978, p p . 48-61; CHAO,

1968, p p . 217-223; DUTT,

los

detalles sobre

primeros

años

ver

ejemplo:

por

de

los

problemas que emergieron en los

experiencia con el sistema de comunas,
KU0,

1976,

p p . 29-31;

CHAO,

1977,

48
p p . 170-173;

WALKER,

Capítulo 8.

Ver

1965,

Capítulo 5;

y

en especial, D U T T , 1967,

CHENG

1964

p p . 47-61.

autor

presenta

entre

los años 1958-1964, y es particularmente crítico de

la

forma

un análisis muy detallado de

Este

en

colectivización.

que
Ver,

se

implemento

también

el

las comunas

programa

de

Capítulos 3 y 4.

36.

K U O , 1976, p p . 29-31.

37.

KUO,

1976, p.29. Ver también WALKER,

38.

KUO,

1976, p p . 30-31.

39.

Ver, por ejemplo

DERNBERGER,

1965,

1982;

Cap.

y

6 y 7.

CHENG,

1964,

Capitulo 3.
40.

DERNBERGER,

41.

Ver: CHAO,

42.

1982, p.70.

Ver: CHENG,

1977, Cuadros I a X en Apéndice.
1964, p p . 130-133 y

STAVIS,

1978,

Capítulos

1964, p p . 133-149 y

STAVIS,

1978,

Capítulos

5 y 6.
43.

Ver: CHENG,
7 y 8.

44.

STAVIS,

45.

Para

1978, p.163.
una

ejemplo,

interesante

STAVIS,

discusión de estos temas, ver por

1978, Capítulo 9, y KUO,

1976, Cap. V.

46.

Ver: DU R U S H E N G , 1984, Beijing Review N o . 33.

47.

Barnett

(BARNETT,

interesante

1981)

análisis

efectuados a partir del

de

presenta
los

un

cambios

detallado

e

propuestos

y

programa de modernización.

Ver:

Introducción y Capítulo I.
48.

Ver: Beijing Review N o . 11,

16 de Marzo,

49.

Ver: Beiging Review,

50.

Ver: LU YUN, Beijing Review N o . 44,

51.

Ver: Beijing Review N o . 24,

1979, pp.8-15.

op.cit.1979.
29 de Octubre,

14 de Junio,

1984.

1982, p p . 21-27.

49
52.

Ver:
YUN,

PARTIDO

COMUNISTA DE CHINA,

1984, en Beijing Review Nos.

1982.

Ver también, LU

44 a 48, y N o . 50; y TANG

TSOU et a l . , 1982.
53.
54.

)
«

Datos citados de DU RUSHENG,

55.

¿

DU RUNSHENG,

1984, Beijing Review N o . 18., p . 21.

Ver: FINANCIAL TIMES,

1984, Beijing Review No.33.

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is

Bridged,

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12

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Resources

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COMUNISTA

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Junio,

CHINA:

1956, por el

Factor

1982.
Model

Advanced Agricultural Producers
el 30 de

and

Regulations

Co-operatives,

Comite

Central,

for

Adoptadas
PCCH.

En

^
»

CHAO,
34.

1977, Appendix I.

PARTIDO

COMUNISTA DE CHINA:

Agricultural
Adoptado el 25
PCCH.

En CHAO,

Development
de

Revised
in

Octubre,

the

Draft Programme on

Nation:

1956-1967,

1957, por el Comite Central,

1977, Appendix II.

53
35.

PARTIDO

COMUNISTA DE CHINA:

Resolution on Some Questions

Concerning the Peoples Communes, Adoptada el 10 de Die.,
1958, por el Comite/ Central,

PCCH. En CHAO,

1977, Appendix

III.
36.
t

PARTIDO

COMUNISTA DE CHINA:

Concerning the

Decisions on Some Questions

Acceleration

(Draft). Adoptadas en

of Agricultural

1978

por el Comite^ Central, PCCH.

Resumen y Comentarios en: Beijing
Marzo,
37.

PARTIDO

por

COMUNISTA

el

No.

24,

of

por

WAH

China,
*

40.

16

de

STAVIS,

Summary

of the National

Difundida el 6 de Abril,

1982,

1982.
DE

the

Economic

CHINA:

Communist

Structure,

Decision
Party

29 de Octubre,

WONG,

Christine:

en Barket et al.,
Benedict:

of the Central

of China on Reform

Adoptada el 20 de Octubre,

el Comite Central, PCCH.

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COMUNISTA

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I

*r

i

oooooo----

in

Agriculture,

I

T
*

DOCUMENTO 4

INTEGRACION EUROPEA Y LA POLITICA AGRARIA DE LA COMUNIDAD

1
INTEGRACION EUROPEA

Y

LA POLITICA

AGRARIA

DE LA

COMUNIDAD.

Eduardo Santos
1. INTRODUCCION.

Los

lectores

interesados

en

los

temas

integración Europea, y en particular,
agraria,

respecto

a

a

la

su politica

se ven confundidos por la enormidad de instituciones y

mecanismos que forman parte de este
nuestra

relativos

primera

brevemente
gobierna

el
la

Europeos.

tarea
origen

en

este

de

la

integración

proceso.

Por

articulo,

estructura

politica

y

lo

sera

tanto,
explicar

institucional

que

económica de los paises

Una vez establecido este contexto general,

pasaremos

a explicar el rol que juega la agricultura en este proceso,
como

los

Agraria

objetivos
de

la

problemas

y

la

forma

Comunidad

de operación de la Politica

(CAP), sus mecanismo,

principales a los que se enfrenta

Intentaremos
presentar

igualmente,
algunas

aun

a3i

cuando

resultados,

y

en la actualidad.

de manera muy resumida,

de sus implicaciones mas

significativas en

términos internacionales.

Es

necesario

destacar

presentación
importantes

que

introductoria
del

sector

este

articulo

de algunos

agrícola

de

es

solo

los aspectos

en los paises

europeos,

una
mas
asi

como de los esfuerzos desarrollados en las dos ultimas decadas,
para

crear

recordar
niveles

un
que

de

mercado agrícola común.
existen diferencias

desarrollo,

en

las

muy

Los lectores deberán
considerables

formas

estructura de propiedad de la tierra,

de

en los

organización

y

en los niveles de empleo

2
agrícola,
los

y

en

la importancia nacional de la agricultura,

diferentes

Naciones

paises

(Ver

que

Apéndice

forman

la

Comunidad

Estadístico).

Hay

cantidad importante de temas financieros
técnica (como por ejemplo,

como

productos

mercados

requieren
este

y
un

una

de precios,

y

a las exportaciones),

asi

a

los

la

productos

vegetales,

operación de

Operación

vinos,

de

(cereales, azúcar,

derivados,
entre

semillas

otros)

que

análisis detallado que esta fuera del alcance de

articulo.

relaciones

carne

aceites

también

de enorme complejidad

de productos agrícolas

lácteos,

oleaginosas

y

subsidios

aspectos específicos relativos

diferentes

Europea de

financiamiento de la CAP, estructura

del presupuesto de gastos, mecanismos
las barreras arancelarias,

en

De

igual

importancia es la discusión de las

económicas internacionales de la Comunidad Europea,

de los acuerdos comerciales negociados con diferentes grupos

de

paises,

como

por

ejemplo,

la Convención de Lome y los

tratados firmados con paises de la zona mediterránea.

Para

una discusión mas detallada de esos tópicos,

los lectores

pueden referirse a los autores citados en este articulo [1].

2.

EL

ORIGEN

DE

LA

COMUNIDAD

EUROPEA

Y SUS INSTITUCIONES

PRINCIPALES.

La

historia

económica
existencia.

de

de

los

los
Swann

intentos

paises
(SWANN,

de

Europeos
1984)

integración
tiene
señala

varios

politica

y

siglos

de

que ya en el Siglo

XVII, politicos y pensadores Europeos habian propuesto diversas

3
formas

de

cooperación

continuas

guerras

continente
que

los

[2].

Mundial,

integración,

disputas

Sin embargo,

primeros

implementados.

a fin de prevenir las

territoriales

que azotaban al

fue solamente durante este siglo

intentos reales de integración pudieron ser

En particular,

es a partir de la Segunda Guerra

y de los cambios que se produjeron en las estructuras

internacionales
algunas

y

e

de

de

las

instituciones

poder político y económico,

condiciones

que se crearon

básicas para el diseno de nuevas

y formas de colaboración mas estrechas entre los

países Europeos.

Al
del

respecto, es importante mencionar, por ejemplo,
centro

politico-economico

particular,

Gran

Bretaña)

mundial

hacia

el traslado

desde

(en

Estados

los

Europa
Unidos,

la

consolidación

de la Union Soviética como una potencia mundial,

la

y

formación

socialistas
Comunista

consolidación

Europeos,

en

China,

c o l o n i a l 1 Europeo.
el

la
y

el

de

toma

en

nuevas

El surgimiento

de

cooperación

eventualmente permitirían a
exitosamente

al

prevenir

repetición

devastado

del

proceso

poder

nuevo

por

de
el

del

paises
Partido
imperio

de los Estados Unidos como
y

la creciente

Europa y Asia, demandaron

formas

la

bloque

desmantelamiento

reconstrucción económica de Europa,

el

del

líder de la alianza occidental

comunista

de

un

no

Solo

la

amenaza
rapida

sino que también, el diseno
política

y económica, que

las

naciones

Europeas adaptarse

contexto

mundial,

y al mismo tiempo,

de

los conflictos armados que hablan

el Continente en las ultimas decadas.

De este modo,

de integración que empesara a tomar lugar a partir

fin de la Segunda Guerra Mundial,

se produjo no solo en el

4
contexto

de

objetivos

principalmente,

a

económicos

partir

de

muy

especificos,

sino que

las demandas politico-militares

impuestas por la nueva estructura de poder m u n d i a l .

Una

de

las

primeras

establecimiento

medidas tomadas en esa dirección fue el

del

Comité

de

Cooperación Económica Europea

(C E E C )

en 1947, que serviria como

de

ayuda Americana en

la

Marshall).
la

se

para

para la Cooperación Económica Europea (OEEC),

transformo

Unidos,

la reconstrucción de Europa {Plan

Este Comité condujo en 1948, a la constitución de

Organización

que

base para la distribución

en

1961

(con la inclusión de los Estados

Japón y otros paises industriales),

en la Organización

la Cooperación Económica y el Desarrollo,

mas conocida en

la actualidad como la OECD.

El

establecimiento

seguido

por

del

la

CEEC y de la OEEC fue rápidamente

firma

de

politico-militares. De estos,
de

Brussels:

Bretaña,

acuerdo

Bélgica

y

nuevos

tratados

los principales son:

militar

firmado

Luxemburgo,

entre

y

acuerdos

(i) Tratado
Francia, Gran

a partir del cual se llego en

1949, a la firma del Tratado del Atlántico Norte

(NATO). Este

ultimo incorporo a los Estados Unidos y a otros paises Europeos
(incluyendo
alianza
Europa

Alemania

o c c i d e n t a l 1;
en

1949:

culturales

muy

las

para

(iii)

bases

en

Italia)
(i i )

para

ampliar

Establecimiento

del

la base de la
Consejo de

cuerpo consultivo con objetivos politicos y

amplios
la

Comunidad

(firmado

e

1952)

dirigidos,

en lo fundamental,

constitución de una

Europea

de

Defensa

a crear

Federación Europea;
(EDC),

cuyo

tratado

coordinaba la politica militar de Alemania,

5
Francia,

Italia, Holanda,

conjunto

con

(ECSC),

la

Bélgica y L u x e m b u r g o .

Comunidad

intento

sin

La EDC, en

Europea del
formar

éxito,

Carbón y del Acero
núcleo

conducirla a la creación de una

el

Comunidad

básico

Política

que

Europea

(E P C ) [3].

La

ECSC,

integrada

Comunidad
el

al.,

de

constituyo

Paris,

Los

1979;

formación

los

mismos países que formaron la

de Defensa habla sido establecida en 1952 mediante

Tratado

siguente.

por

un

comenzó a operar en Julio del ano

diferentes

COLLINS,
de

y

la

autores consultados

1980; y SWANN,

Comunidad

paso

muy

1984) coinciden en que la

Europea del

significativo

integración iniciado en el periodo
fue concebida como una forma de

(ARBÜTHNOTT et

Carbón y del Acero
en

el

proceso

de post-guerra.

racionalizar

de

La ECSC

el desarrollo de

estas dos industrias que constituían uno de los pilares básicos
en el proceso de recuperación económica de Europa.

Se esperaba

también que una politica conjunta en estos sectores minimizarla
las posibilidades de un nuevo conflicto
cuerpos directivos
Ministros)

tenían poderes para

muy estrecha,

Sin

(la Autoridad

embargo,

relativamente

de

Maxima

y

el

dado

que sus

Consejo

dirigir y supervisar,

de

en forma

el uso de estos recursos.

esta

institución,

limitados

integración económica,
modelo

bélico,

cooperación

desde

que

el

se constituyo
e

punto
en

integración

formación de la Comunidad Económica.
representantes gubernamentales de

tenia

la
que

de

objetivos
vista

de

la

practica,

en

el

a

la

conducirla

De este modo,

cuando los

la ECSC se reunieron en 1955

6

para

nombrar

discutió

una

al

presidente

serie

de

de

nuevas

energía atómica.

formación
dichas
vez,

de

un

propuestas
el

de

El resultado

Comité
y

Autoridad

propuestas

integración politico-economica y
la

la

Maxima,
materias

en

se
de

cooperación en el area de
de

esta

reunión

fue

(Comité S p a a k  ) que deberla estudiar

sugerir posibles cursos de acción.

trabajo del

Comité Spaak

a

la firma de los Tratados de Roma

creando

la Comunidad Económica Europea

Europea

de

Atómica

A su

culmino con el informe que

condujo

Energía

la

(Marzo de 1957),

(EEC) y la Comunidad

(Euraton).

Ambas Comunidades

empezaron a operar a partir de Enero del ano siguente.

En

lo

fundamental,

Económica
el

apunta,

el

Tratado

que

mediante la creación de un mercado común y

progresivo acercamiento de las politicas económica de los

Estados

Miembros

Luxemburgo

y

(Alemania,

Holanda)

Francia,

.. .a

la

expansión continua y balanceada,

mas

Comunidad

Para

el

estrecha

entre

de

del

Bélgica,
desarrollo

la Comunidad, a una

al aumento de la estabilidad,

mejoramiento acelerado de los

relación

Italia,

promoción

armónico de las actividades económicas

al

estableció la Comunidad

niveles

de

vida

y

a

una

los Estados pertenecientes a la

[5].

cumplimiento

estableció
progresiva,

una
en

serie
un

de

esos objetivos el Tratado de Roma

de medidas a ser implementadas en forma

plazo

aproximado

principales medidas incluidas en
son las siguentes:

el

de

doce

Articulo

anos.

Las

3 del Tratado

7
(i)

Eliminación,

entre los Estados

aduaneras y

otras

importaciones

y

Miembros,

restricciones
exportaciones

de las tarifas

cuantitativas
de

a

productos

de

las
la

Comunidad.
(ii)

El

establecimiento

de

tarifas

aduaneras

y

de

una

politica comercial común hacia terceros £aises.
(iii)

El

libre

movimiento

de

personas,

servicios y capital

entre los Estados Miembros.
(iv)

La

adopción

de

una

politica

común

en las areas de

agricultura y transporte.
(v)

La introducción
económicas

de

de medidas para coordinar las políticas
los

Estados

Miembros

y

remediar

los

desequilibrios en las balanzas de pago.
(vi)
(vil)

La creación de un Fondo Social Europeo.
Establecimiento de un Banco Europeo de Inversiones.

(viii) Establecimiento

de

relaciones

territorios a fin de aumentar
desarrollo económico y social

Ademas,

el

Tratado

encargadas
Estas

de

DE

son

MINISTROS),

PARLAMENTO EUROPEO,

el

Parlamentarios,

elegidos de entre

miembros

de

Comunidad),

JUSTICIA

[7].

la

y

instituciones básicas
objetivos de la Comunidad.
(mas conocido como el

ASAMBLEA

constituido

paises

[6].

CONSEJO
la

otros

el comercio y promover el

las

implementar los

instituciones

CONSEJO

estableció

con

en

la

(llamado

ahora

actualidad por

434

la población de los paises

la COMISION

y

la

CORTE

DE

8
En las casi tres decadas de existencia de la Comunidad Europea,
se han efectuado numerosas modificaciones

y

ajustes

al texto

del Tratado firmado por los seis miembros originales.

En este

proceso,

pasos y

la Comunidad no solo ha

ido

cumpliendo

etapas estipulados para el establecimiento
sino

que

numerosas
nuevos

también,

ha

areas

incorporado

e

miembros.

En

ampliado su

termino

de

esfera

a

los

sus
de

funciones,

influencia

lo largo de los anos, seis

de sus areas de influencia,

Comunidad ha extendido sus iniciativas a, por ejemplo,
pesca,

miembros,

de

energía,

y

estos

son

Gran Bretaña,

Grecia desde 1981.

1985,

España

y

En cuanto a los nuevos

Irlanda y Dinamarca,

Igualmente,

Portugal

partir dé 1986. Finalmente,
Julio

Carbón

y

de

llegaron

a

un
su

acuerdo con la
participación

(La

Comunidad

del

La Comunidad Económica, y La Comunidad de

Energía Atómica) unificaron sus cuerpos directivos,
firma del llamado Tratado de Fusión
Tratado,

a

es necesario mencionar que a partir

1967 las Tres Comunidades

del Acero,

desde

en los primeros meses

Comunidad, mediante el cual se estableció

de

la

desarrollo regional, medio ambiente, política monetaria,

comercio internacional e industria [8].

1973,

a

firmado en Abril de 1965,

(Merger Treaty).

Este

puso a las tres Comunidades

bajo la autoridad de un solo CONSEJO
(La COMISION DE LAS COMUNIDADES

mediante la

y

una

EUROPEAS)

sola COMISION
dando un paso mas

en el proceso de unificación Europea [9).

3.

POR QUE UNA POLITICA AGRARIA COMUN?

Tim Josling (JOSLING,
de

la

Comunidad

1979) ha definido

como

el

componente

la

política agraria
principal

para

la

9
integración
del

Europea.

proceso

estados

de

Josling agrega que ...es una expresión

toma

soberanos.

de

decisiones

Incluye

la

conjunto de un grupo de

politica

Comunidad para los productos agricolas
templadas,
la EEC.

y asi se constituye,

común,

y

por

Comunidad

ello,

efectúa

representa la

los

alimentos

de

de

la

zonas

en la cara externa de

importante
única

del presupuesto

forma

en

que

la

tranferencias financieras a escala Europea.

Es también una politica alimentaria,
de

provenientes

en parte,

Hace uso de la parte mas

comercial

esenciales.

regional, politica social,

que influencia los precios

Contiene elementos de politica

asi como de

políticas

de

empleo

[1 0 ] .

Cabe
la

preguntarse
formulación

entonces,
de

una

POR QUE y COMO se ha llegado a

politica

aparentemente tan compleja, y que
los elementos mas importantes de

agraria

común

que

es

se ha transformado en uno de
la

Comunidad

Europea.

politica agricola de la Comunidad es ciertamente,

La

su sector mas

debatido.

El Tratado de Roma no definió los
operación
embargo,
debia

los

objetivos

común.

38

el

extenderse

Tratado
a

ni

forma de

Estableció,

estableció

que

Para empezar,

sin

en su

el mercado común

la agricultura y al comercio agricola y

que la operación y desarrollo del mercado común
acompañado

la

centrales y los procedimientos que se

seguir para llevarla a la practica.

Articulo
deberá

de la politica agraria

mecanismos

por el establecimiento

común entre los Estados Miembros

de
[11].

una

.... debe ser

politica

agricola

10
Según el

Articulo

39 del Tratado,

los

objetivos

de

dicha

politica son los siguentes:
(i)

Aumentar la productividad agricola mediante la promoción
del progreso técnico y asegurando el desarrollo racional
de la producción agricola y la utilización óptima de los
factores de producción,

(ii)

Asegurar

en particular,

niveles de vida

agricola,

en

trabajo.

razonables

particular,

a

elevando

la

los

comunidad

niveles

de

ingreso de aquellos que trabajan en el sector.
(iii)

Estabilizar los mercados.

(iv)

Asegurar el abastecimiento de productos agricolas.

(v)

Asegurar

que

los productos

agricolas lleguen

consumidores a precios razonables

Los autores consultados
1973; MARSH et al.
el

central,

Económica
dada

concuerdan en que desde

Europea,

el

sector agricola jugo un rol

la gran importancia que la agricultura tenia (y

aun se mantiene en el caso de varios p a i s e s — Ver

Es t a d istic o 1)
agricola

modo

en

empleaba

Comunidad

el

1979; ELLIS et al.

comienzo de las negociaciones para el establecimiento de la

Comunidad

que

los

[12].

(ARBUTHNOTT et al.

1980, por ejemplo)

a

y

la

economia

el

20%

contribuia

de

Apéndice

Europea.

En 1958, el sector

la

de

fuerza

trabajo

de la

con el 10 de la producción total, de

que no fue difícil lograr un acuerdo para su inclusión en
Tratado

lograron

Sin embargo,

rápidamente

aplicables
cuales

[13].

al

debia

un acuerdo sobre los objetivos generales

sector,
operar

aun cuando los Estados Miembros

el
el

diseno
mercado

de los mecanismos bajo los
común

agricola probo ser

altamente conflictivo, y de a h i , la necesidad de establecer una

11
política

común

Comunidad.

Estas

Gobiernos

de

renunciar

a

obtener

que

los

asuntos agrícolas de la

negociaciones tomaron varios anos, pues los

los
sus

condujera

países

miembros

políticas

previamente,

no

estaban

preparados a

proteccionistas individuales,

garantias

minimas

que

sin

les permitieran

proteger los importantes intereses agrícolas nacionales.

En

síntesis,

fundamental,

aun

cuando

el

Tratado

la abolición de las

intentaba,

fronteras

en

comerciales

lo

y

el

establecimiento de un mercado común

agricola que permitiera el

movimiento libre de productos entre

los Estados Miembros de la

Comunidad,

este objetivo resulto

ser altamente insatisfactorio

y prácticamente imposible de lograr.
una politica interna de
habría,

sin duda,

De haberse implementado

mercado libre,

forzado a gran

la libre competencia

parte

de

los

agrícolas

(aquellos imposibilitados

productividad

y/o eficiencia) a dejar el sector.

costo

politico

estaban

preparados

mercado

común

COMUNIDAD

elevado

que

a aceptar.

aumentar

Este era un

los Gobernantes Europeos no

Por lo tanto,

si se requería un

MERCADO

COMUN

deberla

sobre la base de una POLITICA COMUN.

POLITICA

su

agricola para llegar al establecimiento de la

ECONOMICA, este

establecido
esta

muy

de

productores

COMUN

deberla

ser

A su vez,

ser una politica tal, que aun

cuando fuera establecida por encima de las diferentes politicas
nacionales
también,

que
el

habian

dirigido el sector,

elemento de

proteccionismo

caracterizado hasta ese momento.

deberia incorporar
que

las

habia

De este modo, la formulación

de

la politica agraria común se centro en el establecimiento

de

los

mecanismos

que

permitirían

los

flujos de productos

12
agrícolas

al

previamente
los

interior

de

establecidos,

productores

la

Comunidad

a

precios

comunes

a fin de resguardar los intereses de

agrícolas.

Igualmente,

se

negocio

el

financiamiento de dichos mecanismos y las formas de protegerlos
de

los

productos

importados

mercado internacional

mas

baratos

provenientes

del

(Ver Cuadro VIII en Apéndice Estadístico)

[14] .

4.

IMPLEMENTACION DE LA POLITICA DE PRECIOS.

Según

Marsh

y

Swanney

(MARSH

SWANNEY,


1980) el objetivo

principal de la política de precios de la Comunidad es el apoyo
a

los

basa

precios internos.
en

regímenes

La implementación de esta política se

de precios, establecidos anualmente por el

Consejo de Ministros, para los principales productos agrícolas.
Al

final

producción
valor)
forma,

de

la

decada

agrícola

estaba

de

protegida

pasada,
la

aproximadamente

Comunidad Europea

por

este

mecanismo

95%

de la

(en términos de
[15].

De esta

la política de precios se ha constituido a lo largo de

los anos, en el mecanismo mas importante de la política agraria
de la Comunidad.

El

Tratado de Roma habia establecido

agricola1

debia

consecutivas.

ser

puesto

en

que

marcha

Para empezar, y en

el

partir

de esa fecha,

se debia

mercado

en

plazo

debia negociar la política de precios.
que terminaba en 1970,

el

de

común

tres

etapas

tres anos, se

En una segunda etapa,

introducir dicha política, y a

la politica

común

deberla

entrar

en

13

plena operación [16]. Estos objetivos,

sin

embargo,

han sido

logrado solo en forma parcial.

La

primera

serie

de

reuniones

para negociar la politica de

precios concluyo en Enero de 1962, con un acuerdo estableciendo
politicas
huevos,
lista

comunes

para

cereales,

carne

frutas y hortalizas, y vinos.
habia

sido

ampliada

con

nacionales

era

muy

dispares

cerdo

y pollo,

Para fines de 1963, esta

carne

lácteos, aceites vegetales y grasas

de

de

[17].

vacuno, productos

Dado que los precios

en un comienzo,

estas politicas

solo pudieron ser introducidas en forma gradual y parcial. Para
ello,

se

uso

(consistente
cruzaban
mas
la

un
en

desde

elevados,
dirección

mecanismo
aranceles

zonas

transitorio

aduaneros,

compensación

cuando

los

productos

de precios reducidos a zonas de precios

y subsidios de exportación,
opuesta)

de

que

permitió

productos dentro del mercado Europeo

cuando lo hacian en

el
el

y

libre

flujo

de

establecimiento de

precios comunes.

Sin embargo, en los primeros anos de la decada del sesenta,
precios

nacionales

continuaron

Comisión de la Comunidad se vio

siendo

Europeos para

practica

los precios comunes.

logrado

a

entraron

fines

de

1964

dispares

y

la

en la necesidad de presionar a

los Gobiernos
de

muy

los

el establecimiento y

(trigo),

El

primer

pero

estos

en operación sino hasta Julio de 1967.

la puesta en
acuerdo
precios

fue
no

Dado que los

precios negociados para el trigo fueron establecidos a un nivel
cercano
los

a

precios

los precios existentes en Alemania (en la practica,
mas

elevados

al

interior de la Co m u n i d a d ) , los

14

acuerdos que le siguieron,

continuaron con la misma tendencia a

elevar los precios agricolas al interior de la Comunidad.
fines

de

precios

1968,

y

oliva,

cereales,

pollo,
y

tabaco,

que

principales.

se

mecanismos

de

lácteos,

operación.

Productos

que

tales como vino y

en 1970

carne

de

.

Igualmente,

cordero

entro

la
en

precios

comunes

cubre

dos

aspectos

de
se

los

precios

utilizan

en

comunes
su

internos,

implementacion

los
y

el

que se requiere para mantener dicha politica en

En segundo lugar, dado que los precios internos han

internacional,

muy

ha

protección
el

la

aceite de

En primer lugar, están aquellos que se refieren a

establecido

la

a

azúcar,

carne de

[18].

de

financiamiento

usando

politicas

vacuno y derivados,

productos

aplica

determinación

para

operación

fueron agregados a la lista

politica

sido

de

oleaginosas.

operaciones en 1980

la

carne

leche,

semillas

politica

La

encontraban en

c o m u n e s 1 para la mayoria de los principales productos,

incluyendo,
cerdo

se

Para

por

sido
del

encima

de los precios del mercado

necesario diseñar también, mecanismos
mercado interno.

Hill

(HILL,

1984),

caso de la politica t riguera, resume la operación

de este complejo sistema,

en los siguentes términos:

Un PRECIO META es establecido por

el

tomando en consideración los objetivos

CONSEJO
del

DE

Articulo

MINISTROS,
39,

las

propuestas de la COMISION y los argumentos del COMITE ECONOMICO
Y SOCIAL.
dado

que

Comunidad.

El precio meta se establece en relación a Duisberg,
esta

es

el

area

deficitaria mas importante de la

Los precios meta de otras regiones son calculados a

15

partir

de

este,

transporte.

para

los

m e t a ] ...

mundial,

se

debe

importación

Este,

y

transporte

asegurar
precio

de

los costos de

Dado que

...[el

algún

toma
como

la
la

tipo
forma

de

control sobre las

de una TARIFA ADUANERA

diferencia

entre el precio de

aproximadamente el precio meta menos los costos
desde el puerto.

mas
de

mayoristas.

el PRECIO EN PUERTO equivalente al PRECIO META:

UMBRAL,

importado

mercados

ejercer

...[LEVY]... calculada

de

sustracción

es mas elevado que los precios en el mercado

importaciones.

PRECIO

la

El precio meta es el nivel que la Comunidad desea

establecer
precio

mediante

barato
que

al

recibe
menos

De
un

esta

forma,

el

impuesto aduanero,

alcanzara

trigo

a fin de

un precio semejante al

meta, al llegar a los mercados mayoristas.

Claramente,

este sistema mantendrá los precios por encima de aquellos en el
mercado

mundial,

demanda,

pero si el abastecimiento interno excede al consumo al

nivel

de

los

cuando la producción interna sea menor que la

precios meta, el precio debe caer aun cuando el

abastecimiento externo sea reducido a cero.

Para prevenir que

los excedentes internos depriman los precios en forma indebida,
la

Comunidad

establecido

efectúa

compras a un

PRECIO

DE

INTERVENCION,

a un porcentaje ligeramente menor que el nivel del

precio

meta.

PRECIO

MINIMO GARANTIZADO para los productores.

los

De

excedentes

esta forma, el PRECIO DE INTERVENCION es un

sean

solo

estacionales,

En tanto que

ellos

pueden

comprados al precio de intervención

y luego almacenados;

excedentes pueden ser vendidos

otros

en

caida en el abastecimiento produce
esta

forma,

aumentados.

los
Si

precios
el

son

alzas

periodos,

a

la

estos

cuando la

en los precios.

estabilizados

ser

vez

De
que

abastecimiento excede en forma crónica al

16
consumo,

los depósitos de intervención

forma permanente,
Claramente,

y por tanto se

debe

las ventas no pueden

deprimir aun mas los precios,

los

que

a

los

precios
en

los excedentes

precios

de

la

Comunidad

dicho

productos

..... [estos ú l t i m o s ] ... son

[19].

para el resto de los cereales,

del

trigo,

carne y leche.

opera

también

El resto de los

incluidos en la politica de precios de la Comunidad,

con

sistemas semejantes y que son solo una variación de

El PRECIO COMUN OFICIAL para los diferentes productos,
como

los

establecidos
negociaciones.

PRECIOS DE INTERVENCION
anualmente
La

mediante

COMISION y el

y PRECIOS UMBRALES son

un

complejo

CONSEJO

DE

consulta con los cuerpos técnicos de la Comunidad
General
elementos
materias
[20] .

de

pero aun asi obtener ganancias.

El mecanismo descrito para el caso

asi

los

deberian

su nivel mediante la imposición de impuestos de

exportación...

este.

supuestamente

sin

si los precios del mercado mundial suben por encima

mantenidos

opera

internamente

lo que les permite comerciar a los precios

bajos del mercado mundial,

Finalmente,
de

en

Esto es posible mediante el otorgamiento de subsidios

los exportadores,

mas

a

llenos

buscar nuevos mercados.

de este modo,

vendidos en el mercado mundial

mercado.

mantien

efectuarse

ser protegidos por el s i s t e m a . ..y
son

se

for

Agriculture)

principales
de

en

sistema

de

MINISTROS,

en

(Directorate

y los Gobiernos Nacionales son los
este

proceso.

politica es, sin embargo,

El arbitro final en

el CONSEJO DE MINISTROS

17

Ya

hemos

precios

destacado

que

el

proceso

de determinación de los

oficiales1 en el contexto de la política agraria de la

Comunidad
proceso

es
de

extremadamente
negociaciones.

complejo

y requiere de un largo

Estas dificultades se han acentuado

aun mas, desde fines de los anos sesenta con la introducción de
las

tasas de cambio flotantes, y el uso de la llamada MONEDA

o DINERO VERDE y de las UNIDADES MONETARIAS DE COMPENSACION
(MCA) .

Tal como señala Fennell
primeros

acuerdos

Comunidad
precios

en

sistema.

La

elección

de

sobre

1962,

comunes

(FENNELL,

que

políticas de comercio agrícola en la

estos estaban basados en la existencia de
se

aplicación
un

1979), cuando se lograron los

aplicarían

a todos los miembros del

de estas normas necesitaba ...de la

denominador

común

en

el

cual expresar los

niveles de precios escogidos, y este denominador fue llamado la
Unidad Agrícola de Cuentas
N o . 129

de

1962

en

(AUA). Esta fue definida en la Regla

términos de oro y tenia en ese momento un

valor equivalente a un dolar de los Estados Unidos
(HILL,
haber
pero

1984)

hace notar que, en términos prácticos,

escogido

Hill

se podría

cualquier otra unidad monetaria en existencia,

que se decidlo adoptar la AUA para recalcar el carácter

supranacional

del

acuerdo.

implementacion

del

sistema

precios metas

eran establecidos

En
fue

todas las monedas nacionales y la
cambio

[21].

fija

pre-establecida,

los

primeros

relativamente
en

las

AUA,

anos,
simple:
y

la
los

dado que

AUA operaban a una tasa de

cuando

los

precios

de

los

productos eran traducidos a las respectivas monedas nacionales,

18
los

precios

metas

eran

prácticamente

iguales

en cada pais

miembro de la Comunidad.

Sin

embargo,

Alemania

este

revaluo

comienzos

sistema

fue

de corta duración.

el marco y Francia devaluó el franco, y para

de los anos setenta,

otros países ya habian empezado

a introducir modificaciones en sus tasas de cambio.
en

1971,

dolar

que

Unidos

oro,

el dolar, al igual que muchas otras monedas

y

termino

Igualmente,

Estados

en

empezó

En 1969

con la convertibilidad del

a flutuar siguiendo las variaciones del mercado.

las

monedas

nacionales

empezaron

Dado

a operar con tasas de

cambio fluctuantes, pero al mismo tiempo continuaron vinculadas
a

un

sistema

permanecieron

de

precios

fijas,

fue

agrícolas
necesario

calculados
establecer

en

AUA que

las llamadas

TASAS DE CAMBIO V E R D E 1 para permitir el calculo de los precios
agricolas
cambio
de

y evitar disparidades muy grandes entre las tasas de

comerciales y las que se usaban para el establecimiento

los

precios meta.

diferencias
mayores
(por

que

una

uso

de

se introdujeron en los precios,

y para evitar

la concentración de productos en aquellas areas

tasa de cambio favorable)
las

Básicamente,
comercial

UNIDADES

agricola

el pago de

tarifas

bajos

al

sobre

hacia

fue necesario introducir el

MONETARIAS

la introducción de

hipotéticamente,

precios

tasas verdes no eliminaron las

distorsiones en la operación de los mercados agricolas

ejemplo,

con

Estas

DE

COMPENSACION

(MCA).

las MCA permite el intercambio

interior
la base de

de

la

Comunidad,

precios comunes, mediante

cuando los productos se mueven de areas de
otras

de

precios

elevados,

y

el

19

otorgamiento de

subsidios,

cuando

lo

hacen

en la dirección

opuesta [22].

Es posible concluir de esta breve
actualidad,

las características

presentación,
del

Comunidad están muy distantes del

modelo

introducción del Tratado de Roma.
común

agricola

ficción,

sobre la base de

que en la

agricola

de

la

que se previo con la

La operación de un
precios comunes

mercado

es solo una

y el sistema actual solo subsiste a partir de precios

agricolas

establecidos

internacionales,

de

eliminar

las

interior

de

mundial.

objetivos

de

los

precios

existencia de barreras comerciales, y

diferencias

de

precios

existentes al

comunidad, y de esta, con respecto al mercado

Claramente,

criterios

encima

(subsidios y precios de intervención) para

grandes
la

por

la

pagos compensatorios

los

mercado

de

de

en este sistema han tendido a prevalecer

orden

económicos

político

mas

evidentemente soluciones

nacional,

amplios

de

técnicas

que

la

los Gobiernos

Nacionales

dispuestos a pagar el elevado precio

sobre

Comunidad.

pueden

pára resolver las distorsiones existentes
hasta el momento,

por

en

los
Hay

ser aplicadas

el sistema, pero
no

político

parecen

estar

que requerirían

muchas de ellas.

Finalmente,

antes

estructural

(Ver

de

pasar

Sección

a
5),

discutir la llamada politica
es

necesario

decir

algunas

palabras

respecto al financiamiento de la politica de precios

comunes

y

1962,
agraria

la

a la estructura del presupuesto de gastos.
responsabilidad

de

la

Comunidad

del
ha

financiamiento

Desde

de la politica

descansado en el FONDO AGRICOLA

20

EUROPEO DE GARANTIA Y GUIA (EAGGF). En un comienzo,
financiaba
pero

mediante

a

partir

paulatinamente,
partir

de

contribuciones

de

1971,

por

de

gubernamentales directas,
han

sido

reemplazadas,

contribuciones financieras que resultan a

impuestos

importaciones

estas

el FONDO se

y

tarifas

productos

aduaneras

aplicadas

a

las

agricolas.

Con respecto a los gastos totales del FONDO AGRICOLA EUROPEO es
necesario

destacar dos hecho de

importancia:

lugar esta el rápido crecimiento

(i)

de un promedio de solo 60 millones de EUA

CUENTA)

en

comienzos
de

a

primer

del gasto en agricultura, que

aumento

1963/64

En

alrrededor

(UNIDADES DE

de 3,000 millones de EUA a

de los anos setenta, y aproximadamente a un promedio

12,000

millones

de

ECU

(UNIDAD

comienzos de la decada actual

MONETARIA

[23].

agraria

$0.89=1ECU)

(ii) En segundo lugar,

destacar que el gasto efectuado
política

a

(En 1983 la equivalencia entre el

dolar de los Estados Unidos y la ECU promedio:
Apéndice Estadístico)

EUROPEA)

corresponde

en
a

la

una

es necesario

implementacion
parte

presupuesto total de gastos de la Comunidad:

(Ver

de

sustancial
en 1984,

la
del

los pagos

correspondientes

al sector agrícola totalizaron aproximdamente

19,000

millones

de ECU

estima

que

ellos

(aproximadamente 69.5% del total) y se

llegaran

a

los

20,000 en 1985

(71.8% del

to t a l ) [24].

En

cuanto

al presupuesto agricola mismo, es necesario señalar

que sus gastos se concentran en la SECCION GARANTIA del FONDO y
en

el

primero

apoyo
de

a

solo

unos pocos productos.

estos aspectos,

Con respecto al

es claro que desde un comienzo,

la

21

Sección

Garantía

medidas

de

destinada a financiar las

apoyo a la política de precios)

iniciativas
Sección

(fundamentalmente

del

FONDO.

Por ejemplo,

ha concentrado las

en los anos 1963/64,

la

Garantia recibió aproximadamente el 85% de los fondos.

Esta proporción ha tendido a aumentar durante los anos setenta,
de

modo que estos gastos corresponden,

del

95%

GUIA

del

presupuesto agricola.

(financiamiento

e structurales1
proporción

destinado

decreciente

cuanto

términos
estos

a

Por su parte,

a

introducir

la SECCION

las

reformas

en la agricultura Europea) ha recibido solo una
del presupuesto,

en 1980/81 y de 3% en 1984

En

en la actualidad, a mas

aproximadamente de 5%

(Ver Apéndice Estadístico)

los gastos del presupuesto

[25].

(Sección Garantia) en

de la organización y apoyo a los diferentes mercados,

han

tendido

a

concentrarse en un grupo muy pequeño de

productos.

Durante los anos sesenta, una parte sustancial del

presupuesto

estaba destinada a sostener el mercado de cereales

(durante
recibió

el
casi

importancia
corresponden

perido 1962/63 a 1966/67,
el

54%

tendió
al

del

este grupo de productos

financiamiento

a declinar,

y

en

[26])
la

pero

actualidad

su
solo

14% de los gastos de la Sección Garantia.

El

grupo de productos mas importante durante la presente decada es
leche

y productos lácteos

(con aproximadamente 29%), seguido

por

carne de vacuno

5.

LA POLITICA ESTRUCTURAL.

La

llamada POLITICA ESTRUCTURAL de la Comunidad se refiere a

los

esfuerzos

(11%), azúcar

(9%) y frutas

(7%)

[27].

para modificar las estructuras socio-economicas

22

de

la agricultura Europea [28]. Según Marsh y Swanney (MARSH 

SWANNEY,
una

1980) a comienzos de la decada del 60, habia en Europa

cantidad

muy

grande

de

granjas

que eran prácticamente

marginales desde el punto de vista económico.
6

millones

promedio

de

era

granjas

existentes

en

1960

(y

cuyo tamaño

inferior

a

las

11

h e c t áreas),

ligeramente

aproximadamente la mitad de ellas,
de

A

De hecho, de los

menos de 5 hectáreas

tenia una extensión promedio

[29].

partir de 1962, con la introducción de la SECCION GUIA en el

FONDO

AGRICOLA

algunas

medidas

consideradas
como

la

en

financiamiento

Comunidad

tendientes

entonces,

vimos

apoyo

EUROPEO,

la

del

a

poco

modificar

estas

e f i c i e n t e s 1.

sección

FONDO

intento

anterior,

fue

dedicado

desarrollar
estructuras,

Sin embargo,
gran

parte

tal
del

desde un comienzo al

de las políticas de precio, mas que al financiamiemto de

proyectos

tendientes

producción

a

facilitar la formación de unidades de

técnicamente mas avanzadas

y a la transferencia de

la población empleada en la agricultura hacia otros sectores de
la

economia

Europea.

Ademas,

gran

parte

de

los

Estados

Miembros continuaron aplicando sus propias medias nacionales en
materias

Para

de

fines

términos

de

estructuras
prácticamente
continuo
en

desarrollo

de

la decada,

unificar
básicas

la

de

la

inalteradas.

decreciendo

Apéndice

rural.

se habia
acción

hecho
de la

agricultura
Aun

poco

Comunidad,
Europea

el

y

en
las

continuaban

cuando la población agricola

durante los anos sesenta

E s t a d istico),

progreso

(Ver Cuadro III

tamaño promedio de

las granjas

23

habla

aumentado a solo 12 hectáreas en 1968, y era considerado

aun, como muy bajo para proporcionar un ingreso adecuado a la
población
miembros

del

sector.

originales)

En

el conjunto de la Comunidad (seis

solo aproximadamente el 395 de las granjas

tenia una extensión de mas de 50 hectáreas,
dos

mientras que mas de

tercios tenia aun, un promedio inferior a las 10 hectáreas

(Ver

Cuadro

IV

en

Apéndice

Estadístico

adicional sobre tamaño y estructura
Reino Unido e Italia,
la

población

el

50%

en 1980).

de

para

información

la tierra en Alemania,

Al mismo tiempo,

la edad de

agrícola era considerada como problemática,

de

esta

pues

tenia 57 anos o mas, debido a que el trabajo

agricola era poco atractivo para la población mas joven [30].

En

Septiembre

Agricultura,
Comunidad

y

Octubre

Sicco

la

de 1968, el entonces Comisionado de

Mansholt,

necesidad

hizo

presente al Consejo de la

de implementar medidas drásticas para

mejorar la situación del sector, y los niveles y condiciones de
vida

de

podian

la
ser

población empleada en la agricultura,
modificados

precios

[31].

pronto,

por

Esta
la

solamente

presentación

publicación

del

mediante

los que no

una

politica de

al Consejo fue seguida muy
llamado

PLAN

MANSHOLT

(Memorándum sobre la Reforma de la Agricultura en la Comunidad
Económica

Europea) detallando dichas reformas.

el Plan Mansholt propuso:

(i)

facilitar

En sintesis,

la transferencia de 5

millones de personas desde la agricultura hacia otros sectores,
durante
ayuda

los

anos

1970-1980, mediante

pensiones de retiro o

financiera para iniciar otras actividades;

aquellos

que

modernización

continúen
de

en

la

agricultura

(ii) ayudar a
mediante

la

las actividades productivas y facilitando el

24
proceso
(iii)

de
la

fusión

de

reducción del area de cultivo en, aproximadamente,

millones de hectáreas

Hill

(HILL,

Europeos

1984)

señala

consideraron

Consejo

que
de

este,

que

gran

parte de los dirigentes

el Plan Mansholt tan comprometedor para
(altamente dependientes de los votantes

formalmente,

Ministros.

indiferencia

oficial,

Sin

nunca

embargo,

Gobiernos

Consejo
miembros

a

una

acción
[Plan

[33].

adoptadas

por

el

cubriendo

las

agricolas

conjunta

problemas

Estas directivas

siguientes

predios

en Enero de

Consejo

de

Ministros

areas:

(Directiva

basada

en

las

M a n s h o l t ] . . .para mejorar la

eficiencia agricola y aliviar los
rurales

Finalmente,

adopto una resolución comprometiendo a los

directivas preliminares

areas

a pesar de la aparente

los que impusieron mayor

presión sobre el Consejo de Ministros.
el

fue discutido por el

la discusión continuo al interior de los

organismos t é c n i c o s 1 de la Comunidad,

1971,

5

[32].

sus intereses politicos
rurales)

las granjas pequeñas y/o marginales; y

(i)

sociales
fueron
en

incentivos para facilitar el movimiento
otras areas y para transferir sus

de

las

formalmente

Marzo

modernización

72/15 9 / E E C ) ;

de

(i i )

de

1972

de

los

ayuda

e

agricultores hacia

tierras a otros propietarios

con el proposito de modernizarlas

(Directiva 72/160/EEC);

diseno de medidas para aconsejar

a los agricultores que deseen

abandonar la actividad agricola
alternativas

Estas
del

y

(Directiva 72/161/EEC)

entrenarlos

(iii)

en actividades

[34].

medidas han sido seguidas por otras decisiones similares
Consejo

de

Ministros

tendientes a la modernización

de

25
las

estructuras

socio-economicas

importantes son:
de

proyectos

a

mejorar

procesamiento y comercialización

de

Bélgica

sector.

las

de

productos agricolas;

de

(ii)

(de aplicación limitada a Italia, y ciertas areas
y Francia) que se refiere

su

capacidad de

económicos;
incluye

(i i i )

varias

a

la

organización

el

negociación frente

llamado

directivas

Paquete

Para

han

esta


de

Comunidad

notar

SWANNEY,

que

sección

tenido

(MARSH
la

a otros sectores
que

disenadas

agricultura

en

para

areas del

[35].

concluir

medidas

la

de

con el fin de

Mediterráneo,

especialmente

facilitar la modernización de
Mediterráneo

mas

condiciones

grupos y asociaciones de p r o d u c t o r e s 1 agricolas,
mejorar

Las

(i) Regla 355/77 que permite el finaneiamiento

destinados

Regla 1360/78

del

un

es

necesario

señalar que estas

éxito muy limitado.

Marsh y Swanney

1980) destacan que a fines 1977 la Comisión
hizo

publico

....desde

1972

un informe en el que se hacia
a

1978,

modernización de granjas habia tenido

la

un

directiva

sobre

éxito moderado, pero

que la directiva de retiro habia sido casi un fracaso total...
[36]. En la practica,
decreciendo,

pero

la población

ello

se

agricola

ha

ha debido principalmente a causas

naturales

(edad de la población, muertes y retiro,

mas

a

que

Igualmente,
tendido
alcanzo

a

las
el

medidas

de las

proceso de

declinar,

y

políticas

el

promedio

de

(Ver Cuadro IV en Apéndice E s t a d ístico).
de

aceleración

del

por ejemplo)

estructurales.

fusión de granjas,

al parecer, ha

estas en 1981, solo

(con grandes variaciones regionales)

perspectivas

continuado

a las 15 hectáreas

En la actualidad,

proceso

de

las

cambio son muy

26

remotas dado el nivel de desempleo existente en la Comunidad. A
comienzos

de

la decada del ochenta,

este alcanzaba a mas de 8

millones [37].

Sin embargo,
de una

es aun mas importante

politica de precios que

señalar que,

en el contexto

no solo absorbe prácticamente

la totalidad del presupuesto destinado

a

la agricultura,

sino

que ademas proporciona niveles de protección muy elevados a los
granjeros

de

la

Comunidad,

parece

dificil

prever

dramáticos en las estructuras sociales del sector.
el

sistema

de

productores,
pequeños

precios

este

e

tiende

a

favorecer

a

cambios

Aun cuando
los

grandes

también permite la supervivencia de los mas

incluso

aquellos que operan en areas marginales y

con bajos niveles de eficiencia [38].

6.

LA

POLITICA

AGRICOLA

DE

LA

COMUNIDAD Y LAS RELACIONES

ECONOMICAS INTERNACIONALES.

Es prácticamente imposible intentar,
análisis

serio

Comunidad

Europea

consiguiente,
resto

del

Comunidad
en

la

del

en

impacto de la
sobre

las

mundo.
no

misma

el

empezar,

agricola

internacional,

de

la

y

por

económicas de Europa con el
la politica agricola de la

afecta a todos los paises y/o o grupos de paises
forma.

Ademas,

su

determinado por factores tales como
tipo de productos
zonas

politica

comercio

relaciones

Para

en este breve espacio, un

temperadas,

(por ejemplo,
cereales,

impacto
el

frutas
productos

especifico

volumen

esta

del comercio,

tropicales,
animales,

frutas de
etc.),

y

27

dirección del comercio

(exportación o importación).

estos factores también se ven afectados por acuerdos
comerciales

que

segundo

lugar,

generan

a

operan

ejemplo,

partir
la

tarifas,

el

de

cuotas,

agricolas,

y

respecto

pactos

diferentes grupos de paises.

estudio de las

distorsiones

de

barrera

aduaneras

restricciones sanitarias,

para

o

En

que se

la implementacion de esta politica: por

existencia

subsidiadas

Con

esta

con

A su vez,

reducir

el

volumen

etc),
de

(levies,

exportaciones

los

excedentes

manipulación de los mercados internacionales.
a

estas distorsiones, es igualmente imposible

determinar hasta que punto ellas son el resultado directo de la
existencia

de

la

Comunidad,

proteccionismo,
implementacion
pueden

ser

por

de

puesto

ejemplo)

que muchas de ellas (el

existían con anterioridad a la

estas politicas.

Otras, por el contrario,

igualmente atribuibles al desarrollo tecnológico y

modernización

de

productividad

y

excedentes)

que

la

agricultura (por ejemplo,

producción
habría

que

conducen a la acumulación de

ocurrido

existencia de la Comunidad.

aumentos de la

independientemente

de

la

Dado que no es posible entrar aqui

en un análisis detallado de estos temas, esta sección se limita
solamente

a

importantes

Uno

de

introducir

la

discusión

de

algunos

puntos

[39].

los primeros tópicos que es necesario mencionar,

es la

transformación de la Comunidad Europea en un productor agricola
de

estatura

mundial,

auto-suficiencia
grandes

lo

que

alimentaria,

excedentes

agricolas,

ha
asi
y

conducido al aumento de la
como
por

a

la acumulación de

ultimo,

a la creciente

actividad de la Comunidad en los mercados de exportación.

Estos

28
hechos

están

evolución
modo,

teniendo

sin

duda,

una gran importancia en la

del mercado mundial de productos agricolas, y de ese

un gran impacto en la agricultura de aquellos paises que

dependen

de

sus

E stadistico).
Apéndice),
miembros
para

las

rápido

esta

a

70%

ligeramente

Un

de

otros

participación

aproximadamente,

pasada.

gran

situación,

en

y

en

paises,
el

mediados

(Ver

superior

los que han visto

mercado

de

los

al 5 3% ,

Europeo

de,

anos sesenta,

a un

a fines de la decada

numero de productos se ha visto afectado por
entre ellos,

azúcar,

tabaco, vino, hortalizas, y frutas
casos,

(Ver Apéndice

la Comunidad esta produciendo serias limitaciones

su

porcentaje

dicho mercado

aumento del comercio agricola entre los

exportaciones

declinar

en

Tal como queda en evidencia en el Cuadro VI

el

de

operaciones

carne,

[40].

particular en el de

productos lácteos,

Aun cuando en muchos

paises

del

Tercer

Mundo

(exportadores de azúcar y/o frutas que compiten con productores
del

Mediterráneo

devastador,

Europeo,

Comunidad

esfuerzo

y

la

(donde

ha sido

(la llamada Guerra Comercial).

lograr

en la producción de

granos,

agricultura,

COMMUNITIES,

efecto

gran progreso en su

la auto-suficiencia
sino que ademas,

exportador importante.
de

el

Europea, no solo ha hecho un

por

cereales

ejemplo)

ningún tema ha suscitado tantos argumentos como el

caso del mercado de cereales

La

por

se ha transformado en un

En su ultimo informe sobre la situación
la

Comisión

(COMMISSION OF THE EUROPEAN

1985) destaca que con la sola excepción de

todavia

se

depende

en

forma

importaciones),

la

Comunidad

presente decada,

la auto-suficiencia

alcanzo,
en

importante
a

comienzos

maiz
de
de

dichos productos

las
la
(Ver

29
Cuadro VII, Apéndice)
ha

empezado

a

exportación,
XIII,

jugar

en

Las

desde

permanente

de

mercado

importante aun,

creciente
en

rol

de

fricción

mundial

la

en

dado

en

la Comunidad

el

mercado

el caso de trigo

exportaciones

fines

Europeo-Americanas,
el

un

Mas

particular,

Apéndice).

constituido,

[41].

Europeas

decada

las

(Ver Cuadro

de

trigo han

pasada,

relaciones

de

una fuente
comerciales

que Estados Unidos ve su posición en
crecientemente

amenazada

por

las

exportaciones de la Comunidad [42].

Otro

aspecto

importante

de

destacar, y que se deriva de los

puntos mencionados mas arriba,
Comunidad
mediados

en

la

distribución

es el creciente rol que juega la
de

ayuda alimentaria.

de la decada del sesenta,

Hasta

esta dependía en forma casi

exclusiva de las donaciones Norteamericanas.

De hecho, de los

1330 millones de dolares distribuidos en 1966, Estados Unidos y
Cañada contribuyeron,

respectivamente,

contribuciones de la Comunidad en
millones de dolares.
modificaba
Europeos

su
se

alimentos,

a medida que Estados Unidos

económica

transformaban

en

Las

ese ano, alcanzaron a solo 6

Sin embargo,

politica

con el 91* y el 7*.

internacional y los países

importantes

esta situación comenzó

a

participación de los Estados Unidos

productores

cambiar.
se

habla

En

1976,

de
la

reducido a solo

69*, mientras que la contribución de los países de la Comunidad
habia aumentado al 7* (132 millones
ano, y al 32.5* en 1981

dolares)

en ese mismo

[43].

Finalmente,

es

importante

alto

de

proteccionismo

grado

de

mencionar también,
ejercido

por

que a pesar del
la

politica

30
agricola,

la

concesiones,

Comunidad

mediante

Europea

acuerdos

ofrecido

comerciales

cooperación

firmados

actualidad,

los

el

SISTEMA

GENERALIZADO DE PREFERENCIAS

de

1981

por

con

ha

un

nuevo

barreras

productos)
LOME

a

paquete

diferentes grupos de paises.

periodo

de

de

aduaneras

para

10

ayuda

En general,

otorga

limitado

de

[44], y la CONVENCION DE

financiera

y

técnica,

(los

a

65

llamados

y

limitadas

paises Africanos,
ACP

Countries)

estos dos acuerdos ofrecen solo concesiones
y en especial,

en el

de productos que forman parte de la política de precios
la

Comunidad.

incorporo
como

por

carne

Africa),

La

renovación

de

la Convención de Lome,

ejemplo, pequeñas concesiones a productos tales

(para

plátanos

el

caso

de

exportaciones provenientes de

(exportaciones

Bretaña, y de Somalia a Italia),

7.

que

numero

minimas en el campo del comercio agricola,

de

anos)

firmada en Diciembre de 1984) que establece un

del Caribe y del Pacifico Sur

caso

En la

(renovado a comienzos

un

concesiones en el campo del comercio,

[45].

de

(reducción de tarifas y eliminación de

paises del Tercer Mundo

(LOME III,

tratados

dos convenios mas importantes en vigencia son

preferencias comerciales
ciertas

o

algunas

del Caribe a Francia y Gran

ron y arroz.

PERSPECTIVAS FUTURAS.

Muchas
decadas

son

las

criticas

que se han elevado en las casi tres

de existencia de la politica agricola de la Comunidad,

pero ellas pueden ser resumidas en los siguientes puntos:

31
(i)

Excesivo

relación

al

costo

de

la

presupuesto

política

agrícola,

global de la Comunidad,

tanto

en

asi como en

términos de los consumidores Europeos.

(ii)

A

pesar

implementar las
estructura

de

este

elevado

costo,

reformas necesarias

productiva

para

y elevar los

sector,

grandes

y

diferencias

de

vida

De este modo,

de

entre este, y los otros

ha sido posible

racionalizar

niveles

población empleada en la agricultura.
existiendo

no

de

la
la

continúan

ingresos al interior del
sectores

de

la

economía

Europea.

(iii)

Aun

cuando

la

política

de

precios

supervivencia de los pequeños granjeros,
que son los grandes productores

los

que

permite

la experiencia muestra
tienen

la capacidad

para beneficiarse de la aplicación de dichas medidas.
debe,

principalmente,

(ingresos)

se

contribuciones
producción)

por

a

que

distribuyen
realizadas

la

Esto se

los beneficios de esta política

en
(en

proporción
términos

del

directa
volumen

a

las

de

la

cada granjero, y ellas tienden a concentrarse

en algunos productos y en las regiones mas prosperas.

(iv)
un

La
nivel

ello,

política
muy

de precios

elevado)

esta conduciendo

a

protege innecesariamente

(y a

productores marginales, y debido a

a un

uso

ineficiente de los recursos

e c o n ómico s .

(v)

Como

resultado

del

alto

opera la agricultura Europea,

los

nivel

de protección con que

excedentes agrícolas,

que en

un

comienzo

eran de carácter temporal,

un problema de orden

(vi)

se han transformado en

estructural.

Las consecuencias del proteccionismo

de

la

politica de

precios exceden los limites de la agricultura Europea.
tienen

no solo serias repercusiones

comercio

mundial,

terceros

paises,

conflictos

para

sino

que

el

manejo

para

el

desarrollo

del

en

la

agricultura

de

también

transformándose

Estas,

en una fuente permanente de

de

las

relaciones

económicas

internacionales de la Comunidad.

Aun cuando los dirigentes Europeos
(por

ejemplo,

limitaciones
de

Plan Mansholt),

perciben estas dificultades
ellos

se

han

a

de carácter politico que han conspirado en contra

la implementacion de reformas de importancia.

desde

enfrentado

fines

de

los anos

factores

para

ir creando

reformas

estructurales

setenta,

se han combinado diferentes

una presión creciente

de

la

Sin embargo,

politica

en demanda de

agricola

de

la

Comunidad.

Ellos son:

(i)

CRISIS PRESUPUESTARIA derivada del creciente aumento

en

La
los

gastos de implementacion de la politica agricola.

financiamiento
Ultimos
los

anos

términos

términos

la

politica

(en especial,

de

de

la

contribución

de

las

protección

politicos

económicas mundiales.

y

de precios

precipito en los

a partir de la r e - n e g o c i a c i o n  de

acerca

discusión
niveles

de

El

Británica)

una

acalorada

finanzas de la Comunidad y de los

que es posible y razonable esperar
económicos)

(en

en las actuales condiciones

33
(ii)

El ACCESO DE NUEVOS MIEMBROS

a

la

Comunidad,

términos del reajuste de las relaciones

internas,

respecto a las implicaciones que

la

tiene

tanto en

asi como con

AMPLIACION, para

las relaciones comerciales con el resto del Mediterráneo,
paises industriales, y en particular,
se

enfrentaran

a

la

creciente

otros

paises en desarrollo que

competencia

de

productos

provenientes de Grecia, España y Portugal.

(iii)

El

Estados
de

CONFLICTO

Unidos

trigo

y

COMERCIAL

que

se

ha

generado con los

(en especial en lo relativo a las exportaciones

de

productos

lácteos),

como

resultado del uso

creciente de subsidios de exportación.

Aun

cuando

estos

tres

factores han

estado

permanentemente

presentes en las discuciones relativas a la reestructuración de
la

política agrícola de la Comunidad,

de

los

del

sin duda alguna, el foco

argumentos ha sido el PROBLEMA PRESUPUESTARIO: aumento

presupuesto

importancia

de

del

la

Comunidad,

presupuesto

estructura

agricola,

de

gastos

e

contribuciones de los

miembros, y niveles de precios agrícolas.

Al respecto, después

de

al

numerosas

negociaciones

efectuadas

Comisión y del Consejo de Ministros,
llamado

MANDATO

DEL

fundamentalmente,
presupuesto

en

30

precios

DE MAYO

DE

de

la

se originaron en el

1980

(estableciendo,

la reducción de la contribución Británica al
los

próximos

estructura de este ultimo
Ministros

y que

interior

tres

para

y cambios

en

la

[46]), en Marzo de 1984 el Consejo de

llego a un acuerdo que,
agrícolas

anos

ademas

el periodo 1984/85,

de determinar

los

establece algunos

principios para la racionalización de la politica agricola.

34

El

acuerdo

embargo,
seguida

de

Marzo

señala
por

de

1984

también,

el

un

Consejo

reformas mediante

un

es de alcance limitado.

Sin

cambio de dirección en la linea

de Ministros y crea posibilidades de
control mas

riguroso sobre la politica de

p r e c i o s 1. Sus acuerdos principales son:

(i)

Establece

intenta

un

limitar

la

(como por ejemplo,
un

UMBRAL DE GARANTIA mediante el cual se
producción excesiva de algunos productos

leche,

limite a los llamados

este

umbral,

la

tomates, vino, uvas secas) para poner
excedentes e s t r u c t u r a l e s 1.

Comunidad

Mediante

solo garantizara la compra de un

volumen limitado de producción.

(ii)

Establece cuotas de producción de leche.

(iii)

Propone

el

la

restauración de un mercado único mediante

desmantelamiento,

en

dos

fases

consecutivas,

de

las

Unidades Monetarias de Compen s a c i ó n  .

(iv)

Establece una politica de

precios realistas tendiente

a restringir las alzas de los precios agricolas.
aplicada, por ejemplo,

(V)

Racionalización

al sector cerealero durante el ano 1985.

(eliminación o reducion)

y apoyo otorgados a cierto productos

Finalmente,

es

Esta ha sido

importante

destacar

de la asistencia

[47].

que estos principios han

sido

reafirmados por la Comisión en su Programa de actividades

para

1985.

En este,

se va aun mas lejos

al señalar que en el

35
futuro, de persistir los problemas estructurales de acumulación
de

excedentes,

introducidas.
posibilidad
precios,
niveles
pagos

Se
de

de
de

medidas

mas

sugiere

ademas,

separar

aquellas
ingreso

ligados

las

la

directamente

productores [48].

y

por

deberán
primera

vez,

ser
la

medidas de control de mercados y

destinadas
de

drásticas

a

sostener

y/o elevar los

población agrícola,
al

nivel

de

introduciendo

ingreso

de

los

36
NOTAS:

1.

Ver

BIBLIOGRAFIA.

Para

información

técnicos

y

adicional

financieros

de

respecto
la

CAP,

a los mecanismos

los lectores pueden

referirse a la documentación publicada por

COMMISSION OF

THE EUROPEAN C O M M U N I T I E S , en particular,

su

publicación

The Agricultural Situación in the C o m m u n i t y  . Ver también
los

autores

y

documentos citados en la discusión de los

varios temas incluidos en este articulo.
2.

Ver SWANN,

3.

Para

1984, p p . 10-11.

mayores

pueden

referirse,

(Eds.),

1979,

COLLINS,
4.

detalles
por

sobre

estos

ejemplo

ARBÜTHNOTT

et

p p.20-21; y COLLINS,

al.,

SWANN,

ARBÜTHNOTT  EDWARDS

1980.

Ver:

Introducción;

a:

temas los lectores

1979,

1984,

pp.6-7;

Capitulo I; y

SWANN,

1984,

1980, p p . 16-17.

5.

EUROPEAN EC0N0MIC COMMUNITY,

1973, p.5, Articulo

6.

EUROPEAN EC0N0MIC COMMUNITY,

1973, pp.5-6,

7.

EUROPEAN EC0N0MIC COMMUNITY,

1973, p.6, Articulo

2.

Articulo 3.
4.

Para un análisis detallado de las instituciones que forman
la Comunidad Europea,
ARBÜTHNOTT

et

al.,

p p . 18-39; y SWANN,

los lectores

pueden

referirse

1979, Capítulos 2 a 4; COLLINS,

procesos

decisiones,

de

1980,

1984, Capitulo 2.

Para un análisis actualizado de dichas instituciones,
los

a:

formulación de politicas

y de

los lectores pueden referirse a NOEL,

y de

toma de
1985.

37

Para la discusión de estos temas y de las diferentes areas
que

cubren

lectores

la

actividades de la Comunidad Europea,

pueden

EL-AGRAA
Para

las

referirse,

por

(Ed.), 1980; y COFFEY

los

ejemplo a: S W A N N , 1984;

(Ed.),

1979.

un análisis detallado del programa de actividades de
Comunidad,

ver

el

informe

anual

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

de

la

Comisión:

Sixth Report-1972;

Fifteenth Report-1981; y Eighteenth Report-1984.
9.

Ver

EUROPEAN

ECONOMIC COMMUNITY,

1973, p.(Ill); y NOEL,

1985, p . 3.
10.

JOSLING,

1979, en COFFEY (Ed.),

1979, p.l.

.

EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY,

1973, p . 18, Articulo 38.

12 .

EUROPEAN ECONOMIC COMMUNITY,

1973, p p . 18-19, Articulo 39.

13 .

Ver: ARBUTHNOTT et a l ., 1979, p p . 64-65.

14.

Sobre

11

estos

temas

ver por ejemplo:

pp . 20-22; MARSH  SWANNEY,
THE

EUROPEAN

Policy,

COMMUNITY,
15.

Ver

1963,

1973,

1980, Capitulo I; COMMISSION OF

COMMUNITIES,

Ediciones de 1972,

ELLIS et al.,

The

Common

Agricultural

1977 y 1981; EUROPEAN ECONOMIC

A Common Market for Agriculture.

MARSH  SWANNEY,

1980, Capitulo 2.

Ver también HILL,

1984, Capitulo 3. Datos sobre el progreso de las politicas
de precios son de HILL, op.cit., p.25.
16.

Ver

Articulos

43 y 44 del Tratado de Roma en: EUROPEAN

ECONOMIC
1984, pp.
17.

COMMUNITY,
21-22.

HILL,

1984, p . 22.

1973,

p p . 20-22.

Ver también, HILL,

38
18 .

Para

mayores detalles,

1984,

Capitulo

COMMISSION

3;

los

MARSH

lectores pueden ver: HILL,

 SWANNEY,

1980, Capitulo 2; y

OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

1981,

The Common

Agricultural Policy.
19.

HILL,

20.

Para

1984, p p . 24-25.
detalles

Traducción y énfasis nuestros.

ver,

Capitulo 2; SWANN,

por ejemplo, MARSH  SWANNEY,

1984,

FENNELL,

HILL,

1984, Apéndices 3.1.

Para

detalles

precios
en

sobre

y

los

1980,

1979, Capitulos 7 a 10;

3.2.
mercados

y

los sistemas de

con que operan los diferentes productos incluidos

la

politica agricola,

COMMUNITIES,

The

de 1972,

1977,

21.

FENNELL,
Para

Common Agricultural Policy,

Ediciones

1979, p . 89.

22.

ver: COMMISSION OF THE EUROPEAN

1981.

mayores detalles,

Capitulo

6; HEIDHUES et al.,

p p . 31-37; HILL,
23.

Hasta

eran

por ejemplo,

FENNELL, 1980,

1978; MARSH  SWANNEY,

1980,

1984, Capitulo 4.

Abril de 1979

verdes1

ver

los precios agricolas y las

calculados

en

Unidades

de

Cuenta

tasas
(EUA)

(Regla 129/62) pero a partir de esa fecha se introdujo las
ECU

(Unidad

Monetaria

momento del cambio,
expresadas

en

Europea)

(Regla

En el

los precios agricolas y las cantidades

EUA y convertidas en ECU,

por un coeficiente de 1,208953.

fueron ajustadas

Para mayores detalles ver:

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

The

Agricultural

Ver: COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

Eighteenth

Situation,
24.

652/79).

1984 Report,

General Report,

p . 188.

1984 Report,

p p . 52-53.

39
25.

Información
1963/64)

citada

y

de

MARSH  SWANNEY,

1980, p .86 (para

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

Agricultural Situation,

The

1984 Report, p p . 106-107.

26.

MARSH  SWANNEY,

27.

COMMISSION

OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

Situation,

1984 Report, p p . 270-271.

1980, p . 86.

Para información general
politica

agricola

presupuesto
Capitulos

5

mayores
THE

de
y

sobre

el

The Agricultural

finaneiamiento

de la

de la Comunidad y de la estructura del

gastos
6;

ver,

FENNELL,

por

ejemplo:

HILL,

1979, Capítulos 4 y 5.

1984,
Para

detalles, ver las publicaciones de COMMISSION OF

EUROPEAN

Report

on

the

COMMUNITIES,

en

particular,

General

Activities of the European Communities y

The Agricultural Situation in the Community.
28.

Para

mayores

estructural

detalles

1980,

COMMUNITY,

la

los lectores pueden

Capitulo 4; FENNELL,
SWANNEY,

sobre

llamada

referirse

1979, Capitulos

11

Capitulo 3; COMMISSION

politica

a HILL,

1984,

y

12;

MARSH

OF

THE

EUROPEAN

The Common Agricultural Policy,

y

Ediciones de

1977 y 1981.
29.

MARSH y SWANNEY,

1980, Apéndice,

30 .

COMMISSION

THE

OF

EUROPEAN

Cuadro N o . 4.
COMMUNITIES,

The

Agricultural Policy,
31.

Edición de 1972, p p . 6-7.

COMMISSION

EUROPEAN COMMUNITIES,

Report,
32 .

Common

Para

OF

1967 Report,

mayores

ejemplo,

THE

HILL,

Capitulo 3.

First General

p p . 164-165.

detalles sobre el Plan Mansholt, ver por
1984, pp. 38-42;

MARSH y SWANNEY,

1980,

40

33.

COMMISSION

OF

THE

EUROPEAN

Agricultural Policy,
34.

Para

mayores

ejemplo,
Common

detalles
OF

Agricultural
1980,

The

Common

Edición de 1972, p p . 6-7.

COMMISSION

SWANNEY,

COMMUNITIES,

sobre
THE

estas directivas, ver por
EUROPEAN

Policy,

COMMUNITIES,

Edición

Capitulo 3;

de

FENNELL,

The

1981; MARSH y

1979,

Capitulos

11 y 12.
35.

Ver:

v
.*
■

MARSH

EUROPEAN

y SWANNEY,

COMMUNITIES,

1980, p p . 46-47;
The

COMMISSION OF THE

Common Agricultural Policy,

Edición de 1981, p . 12.
36.

MARSH y SWANNEY,

1980, p . 47.

37.

COMMISSION

THE

OF

EUROPEAN

Agricultural Policy,
38.

Ver: VAN HATTEM,

1980,

COMMUNITIES,

The

Common

Edición de 1981, p p . 10-11.
Price Support a Poor Instrument of

Social Policy.
39.

Para un

análisis

mas

completo

los

lectores

pueden

referirse a la Bibliografía que acompaña este articulo.
40.

A

este

J0SLING,

respecto,
1979;

ver por ejemplo,

HUDDLESTON,

et

ELLIS,

al.,

1982;

et al.,
HILL,

1973;
1984,

Capitulos 5 y 9.
41.

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
Situation in the Community,

The

1984 Report,

Agricultural

Cuadro N o . 26.
*

42.

Para

un

análisis

sobre

la

evolución del mercado de

cereales en los primeros anos de la decada actual, ver por
ejemplo,
Ver

SANTOS,

también,

1983.

DALSAGER,

1983, para una presentación de la

politica cerealera de la Comunidad.

Existe

abundante

disputa

información

de

Europeo-Norteamericana

prensa

que ilustra la

en relación al mercado de

cereales. Ver por ejemplo: BUSINESS WEEK,

24 Nov. de 1980,

p .5 4 B ;

1983, p.16; U.S.

11

NEWS 

WORLD

TIMES,

23

Marzo,
p .3 ;

Mayo,

1981,

p.18;

REPORT,

Marzo,

17 Agosto,

1981, p.45;

1983,

p.34;

24 Marzo,

4 Mayo,

1983, p.7;
13 Junio,

7 Marzo,

1983,

p.6;

1985,p.38;

FINANCIAL

1983, p.38;

10

29

1985,

1985, p.16;

24 Junio,

Junio,

OECD

OBSERVER, N o . 120, Enero de 1983.
43.

O.E.C.D.,

Development Co-operation,

Ediciones de 1974,

1981 y 1982, Development Assistance Committe.

Para

información sobre la participación de la Comunidad
distribución
IDS

de

ayuda

alimentaria,

vèr

por

mayor
en

la

ejemplo,

BULLETIN, V o l . 14 N o . 2, Abril de 1983 y N o . 3, Julio de

1983. Ver también, COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
The

Agricultural

Situation

in

the

Community, Varias

ediciones.
44.

Para

un

análisis

Comunidad,
Capitulo
WESTON,
45.

ver
16;

del

por

Sistema

de Preferencias de la

ejemplo: ARBUTHNOTT  EDWARDS,

NACIONES

UNIDAS,

1980,

1982; S W A N N N , 1984,

Capitulo

análisis

de

Para un

detallado

la

Capitulo

1979,
VI.B.;

11.
Convención

de

Lome

(tratados anteriores y

actual), ver por ejemplo: HEWITT 

STEVENS,

CEPS

1981; STEVENS,

1984, Capitulo
THE COURIER,
46.

Para

un

N o . 16,

1984;

11; OVERSEAS DEVELOPMENT INSTITUTE,

1985; ONEILL,

análisis

ejemplo, HILL,

Papers

1985; HILL,

detallado

SWANN,
1984;

1985.

de este Mandato, ver por

1984, Capitulo 6.

42
47.

COMMISSION

OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,

Situation in the Community,
48.

1984 Report,

COMMISSION OF THE EUROPEAN COMMUNITIES,
of the Commission for 1985,

The Agricultural
Capitulo III.
1985,

Programme

Statement by J.Delors.

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*

ooixsiavisa aoiaNaav

»

**********************************

6f

50
CUADRO I.

LA IMPORTANCIA DE LA AGRICULTURA EN LA ECONOMIA EUROPEA.
{Agricultura como porcentaje del Producto Nacional)

A N O S
P A I S E S

1969(a)

1974(a)

1979(b)

Alemania

4.3*

2.8*

2.1*

Francia

6.7*

5.7*

4.8*

11.2%

8.2*

7.5*

Holanda

6 .8*

5.4*

4.1*

Bélgica

5. 2%

2.7*

2.6*

Luxemburgo

4.9*

3.3*

2.8*

Reino Unido

3.2*

2.2*

2.2*

17.8*

19.0*

13.7*

Dinamarca

8 .8*

9.0*

4.8*

Grecia

....

....

17.2*

Italia

Irlanda

Fuente:

Commission of the European
Agricultural Policy,

Communities:

Ediciones 1972,

(a) * del Producto Domestico Bruto.
(b) * del Producto Nacional Bruto.

The

1977,

Common

1981.

51

CUADRO II.
POBLACION EMPLEADA EN LA AGRICULTURA.
(xlOOO)

A N O S
P A I S E S

1960

1970

1975

1980

Alemania

3623

2262

1822

1518

Francia

4185

2821

2351

1871

Italia

6567

3878

2964

2925

Holanda

465

329

299

230

Bélgica

295

174

136

112

22

15

9

11

Reino Unido

1078

784

667

637

Irlanda

• • • •

283

252

220

266

228

200

Luxemburgo

Dinamarca
Grecia

• • • •

F u e n t e : Ver Cuadro I .

1279

1016

52

CUADRO III.
POBLACION EMPLEADA EN LA AGRICULTURA:
PORCENTAJE DEL TOTAL NACIONAL.

A N O S
P A I S E S

1970

1975

1979

Alemania

8.9%

7.3%

6.2%

Francia

14.0%

11.3%

8.9%

Italia

19.0%

15.8%

14.9%

Holanda

7.1%

6.6%

6.0%

Bélgica

4.7%

3.6%

3.1%

11.1%

6.2%

6.4%

2.8%

2.7%

2.6%

Irlanda

26.8%

24.3%

21.0%

Dinamarca

11.7%

9.8%

8.3%

Luxemburgo
Reino Unido

Grecia

F u e n t e : Ver Cuadro I .

28.8%

53
CUADRO IV.
ESTRUCTURA DE TENENCIA DE LA TIERRA:
DISTRIBUCION

DE

LAS

GRANJAS Y DE LA TIERRA AGRICOLA SEGUN EL

TAMAÑO DE LAS GRANJAS EN 1980:

(ALEMANIA, REINO UNIDO,

ITALIA).

(En Porcentajes)

Tamaño Granjas

Alemania

Reino Unido

(en hectáreas)

Granjas Tierra

Granjas Tierra

Italia
Granjas Tierra

1

a

4.9

32

5

12

1

68

22

5

a

9.9

19

9

12

1

17

16

10

a

19.9

23

22

16

3

8

15

20

a

49.9

22

44

27

13

4

17

50

o

mas.

4

20

33

82

2

30

F u e n t e : preparado con información de HILL,

r
«

1984, p. 9.

54

CUADRO V.
TENDENCIAS EN EL COMERCIO DE LA COMUNIDAD EUROPEA.
(xlOOO millones de dolares)

COMERCIO EUROPEO

A N O S
1968

1973

1975

1979

IMPORTACIONES:Total

46

104

155

298

Agricolas

15

30

32

55

(a)

(% Agrie)

(33%)

(29%)

(2135)

(18%)

EXPORTACIO N E S :Total

44

100

143

266

Agricolas

4

9

12

21

(% Agrie)

(9%)

(9%)

(8%)

(8%)

F u e n t e : Ver Cuadro I .
(a)

Incluye

Luxemburgo,

\

Alemania,

Holanda,

Francia,

Reino Unido,

Italia,

Bélgica,

Irlanda y Dinamarca.

Excluye comercio al interior de la Comunidad.

55

CUADRO VI.
VALOR

DE

LAS

SEGUN ORIGEN:

IMPORTACIONES AGRICOLAS DE LA COMUNIDAD EUROPEA
PROMEDIOS ANUALES 1965-69 A 1975-79

(a).

(1000 millones de dolares y porcentajes)
-r
*

C I 0 N E S

I M P O R T A

D E S D E

T O T A L

1965-69

19.5

5.90

2.20

11.40

100%

30.3%

11.3%

58.5%

33.8

13.70

3.70

16.40

100%

40.5%

10.9%

48.5%

68.5

31.80

7.50

29.20

100%

46.4%

10.9%

42 .6%

1970-74

1975-79

Fuente:

preparado

Comunidad Eur . Estados Unidos

Otros.

PERIODO

con

Statistics,
(a)

Incluye

información

de U .S .D . A . :Agricultural

Ediciones de 1969,
Alemania,

1978 y 1981.

Francia,

Luxemburgo, Holanda, Reino Unido,

Italia,

Bélgica,

Irlanda y Dinamarca.

56

CUADRO VII.
EL

CRECIMIENTO

DE

COMUNIDAD EUROPEA:

LA

AUTO-SUFICIENCIA

ALIMENTARIA

PRODUCTOS SELECCIONADOS

EN

LA

(a).

(PORCENTAJES)

A N O S
PRODUCTOS

1957/62

1968/69

1973/74

1981/82

C E R E A L E S :total

83

86

91

109

T r i g o ......

91

94

103

127

103

103

116

45

59

73

82

91

144**

93

98

101

C e b a d a ....
M a i z .......
A Z U C A R ________

103

CARNE:total. . .
V a c u n o .....

93

90

99

103*

C e r d o ......

100

100

100

101*

P o l l o ......

93

101

103

110*

L e c h e ......

100

100

100

101

Mantequilla

101

91

93

Q u e s o ......

99

98

107

PROD. LACTEOS:

Fuente: Ver Cuadro I. Para 1981/82: COMMISSION OF
COMMUNITIES,
Cuadro N o . 26.

The Agricultural Situation,
(a):

1957/62 es EEC{6),

y 1981/82 es EEC(IO).

(*):

1981;

122*
107

THE EUROPEAN
1984 Report,

1968/74 es EEC(9)

(**): para EEC(9).

57

CUADRO VIII.
PRECIOS AGRICOLAS EN LA COMUNIDAD
LOS


PRECIOS EN

EL

EUROPEA

COMO PORCENTAJE

MERCADO INTERNACIONAL.

(Porcentajes)

4

A N O S
P R O D U C T O S

1970/71

1974/75

1978/79

Trigo

189

107

193

Arroz

210

81

157

Maiz

141

106

201

Cebada

146

107

225

Azúcar

203

41

276

Carne de cerdo

134

109

155

Carne de vacuno

140

162

199

Mantequilla

481

316

403

Leche en polvo

218

139

458

Fuente: preparado con información de SWANN,

1984, p.220.

DE

58
CUADRO IX.
ESTRUCTURA DEL PRESUPUESTO DE LAS COMUNIDADES E U R O P E A S :
PAGOS EFECTUADOS EN 1984 Y 1985

(PORCENTAJES).

P O R C E N T A J E S

E

N

A R E A S

1984

1985(c)

67.3%

68.7%

2. 2%

3.1%

(a)....

11.4%

12.7%

I n d u stria....

2 .6%

2.8%

Pagos y R e s e r v a s .......................

8.7%

3.8%

Cooperación Económica

(b)............

3 .3%

4.1%

Personal y A d m i n i s t r a c i ó n ............

4.5%

4.8%

Sección Garantia (Fondo A g r í c o l a ) ....
Sección Guia

(Fondo A g r i c o l a ) ........

Otras Politicas Estructurales
Investigación,

Fuente:

Energia,

Preparado con información de Cuadro

N o .2, Commission of

the

Eighteenth General

European

Communities,

1985,

Report, p p . 51-52.
(a)

Incluye pesca,

transporte,
(b)

regional,

fondo

social,

educación y cultura, y otros.

Incluye Fondo Europeo para

alimentaria
(c)

fondo

y otros.

Preliminar.

el

Desarrollo,

ayuda

¡

59

CUADRO X.
GASTOS

DE

LA COMUNIDAD EUROPEA EN

LA

IMPLEMENTACION

DE

LA

POLITICA AGRICOLA.
(Unidades de Cuenta y Monetaria— Porcentajes)

FONDO

AGRICOLA

EUROPEO

GARANTIA

DE

Y

GUIA

A N O S
Sección Garantia
U n i d a d e s (a)

T O T A L

Sección

Unidades (a) %

%

Guia

59.8

50.7

84.8

9.1

15.2

1972

3076.1

2700.0

87.8

376.1

12.2

1980

11918.0

11314.9

95.0

603.1

5.0

1983

16539.6

15811.6

95.6

728.0

4.4

1984

19020.8

18400.9

96.7

619.9

3 .3

1963/64

Fuente:

preparado
European

con

información

Communities,

the Community,
(a) Unidades:

de

Commission of the

The Agricultural Situación in

1978  1984 Reports.

1963/64 y 1972 en EUA y 1980-84 en ECU,

en millones de Unidades.

60

CUADRO XI.
ACUMULACION DE EXCEDENTES AGRICOLAS EN LA COMUNIDAD EUROPEA:
PRODUCTOS SELECCIONADOS

(a)

(Miles de Toneladas)

Situación al 31 de Diciembre de:
P R O D U C T O S

1981

1982

1983

2965 .9

6864.4

6806.4

Cebada

847.8

1680.9

1672.9

Aceite de Oliva

140. 2

181 .4

120.7

Leche en Polvo

298.3

605 .2

957.2

13.8

139.0

686.3

210.3

217.3

390.1

1874.8

4010.6

7034.5

Trigo

(común)

Mantequilla
Carne de Vacuno

VALOR

(millones--ECU)*

Fuente:

preparado
of

the

con información de Cuadro N o . 42, Commission
European

Situación,
(a)

Communities,

The

1984 Report.

En almacenes publicas.

(*) Incluye otros productos

de menor importancia tales como tabaco
de cereales.

Agricultural

y

otros tipos

CUADRO XII
EL

ROL

DE LA COMUNIDAD EUROPEA EN LAS EXPORTACIONES AGRICOLAS

MUNDIALES:

PRODUCTOS SELECCIONADOS

(1979 y 1981}

(a).

(Millones de Toneladas y Porcentajes)

*

1 9 8 1

1 9 7 9

P R O D U C T O S
Total

Total

Porcentaje

Mundial

Cereales

Porcentaje
Comunidad

Mundial

Comunidad

(b).......

167.6

5.3*

196.7

9.3*

V i n o ................

2.6

33 .9*

2.8

38.4*

A z ú c a r ..............

25.3

14.0*

28.8

14.9*

..............

2.7

62.2*

0.2

58.6*

M a n t e q u i l l a........

0.7

56.4*

0.9

53.4*

Q u e s o ...............

0.7

41.2*

0.8

46.3*

Leche en P o l v o ....

1.7

57.8*

1.7

56.6*

Carne

(total)......

5.3

12.4*

5.5

17.8*

H u e v o s ..............

0.4

14.7*

0.4

25.6*

Leche

Fuente:

Commission
Agricultural

of

the

European

Situation,

Conununi t i e s ,

1982  1984 Reports, Cuadro

N o . 41.
(a) Excluye comercio al interior de la Comunidad.
(b) Cereales en grano.

The

Excluye arroz.

62
CUADRO XIII.
EL

ROL

DE LA COMUNIDAD EUROPEA EN LAS EXPORTACIONES MUNDIALES

DE TRIGO:

1965 A 1984

(a).

(Millones de Toneladas Métricas y Porcentajes)

TOTAL
P E R I O D O

ESTADOS UNIDOS

COMUNIDAD EUROPEA
Total

%

35.8%

5.3

10.0%

25.6

42.5%

5.4

9.0%

71 .7

31 .7

42 .2%

6.8

9.5%

1980/81

94.0

42 .1

44.8%

12.7

13.5%

1981/82

100.7

49.3

49.0%

14.0

13.9%

1982/83

96. 1

39.3

40. 1%

14.1

14.7%

1983/84(b )

99.0

37.0

37.4%

15.5

15.2%

MUNDIAL

Total

1965/66-1969/70

53. 1

19.0

1970/71-1974/75

60.3

1975/76-1979/80

Fuente:

%

International Wheat Council,

World Wheat

Statistics,

Edicion de 1984.
(a)

1965

a

1972

Seis

miembros

1980/81 Comunidad de nueve miembros;

originales;
10 miembros

1981. Excluye comercio interno de la Comunidad.
(b)

Preliminar.

1972 a
desde

f

i

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SERIE TALLERES Y ESTUDIOS DE CASOS
Tomo lt PUnificacwißdci DetarroUo Regional.
Tome 2: Proyecto« de Desarrollo Agricola y Rural.
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SERIES TEACHING IXKaJWENTSFOR TRAINING ACTIVITIES
IN ENGLISH SPEAKING CARIBBEAN COUNTRIES
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prologo

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El Proyecto Regional de Capacitación en Planificación, Programación^ * /
Proyectos Agrícolas y de Desarrollo Rural (PROCADES) patrocinado por la FÁO,
CEPAL y PNUD, comenzó a operar el primer semestre de 1980. Desde esa fecha
ha$ta su término en diciembre de 1986 participó en la organización y realización
de i64 cursos y seminarios de capacitación a través de toda América Latina y el
Capibe, donde participaron 1905 profesionales vinculados a la problemática agrí­
cola y rural.

Para sustentar las actividades de capacitación el equipo técnico permanente
dejPROCADES, especialistas y consultores internacionales, elaboraron más de 80
documentos, los cuales constituyeron un importante conjunto de material de apoyo
papa las actividades docentes del PROCADES.
Dicha documentación recoje las más recientes experiencias y reflexiones
re41izadas en la región en las áreas de Planificación Agroalimentaria y Proyectos
dejDesarrollo Agrícolas y Rural.
Con el objetivo de facilitar el intercambio internacional de experiencias
y documentación entre instituciones nacionales de capacitación se realizó la
presente edición. En esta se presenta una selección de dichos documentos siendo
conipilados en tres series: Serie Lecturas, Serie Talleres .y Estudios de Caso; y,
Sexjie Documentos Docentes para las Actividades de Capacitación en los Países del
Caribe Inglés.
Los conceptos vertidos en todos los estudios de este volumen son de
responsabilidad de sus autores y no comprometen a los organismos patrocinantes
del PROCADES ni a las instituciones en que estos trabajan.

PROYECTO REGIONAL
DE CAPACITACION EN PLANIFICACION,
PROGRAMACION, PROYECTOS AGRICOLAS
Y DE DESARROLLO RURAL
RLA/77/006
FAO-PNUD-CEPAL

C

H

PR E S E N T A C I O N

La Serie L e c turas
tomos:

Teorías

sobre D e s a r r o l l o

Econó m i c a s

Agrícola;

 A g r i cultura

Desar r o l l o

Agropecuario

Desarrollo

Agrícola

y Análisis

Comparada;

Rural

Histórico

Rural

compila

tres

d ocumentos:

do,

del

tor

la c o l a b o r a c i ó n

señor Hugo Alvarez;

de D e s a r r o l l o
dades

de p e r sonal

Economista
cias

R ural

señor Remeu

con

sobre

Integrado.

técnico,

del N o r deste

tegrado,

Notas

Corseni

Brasileño

Ingenerio

del

Integra­

y necesi­

c o nsultor

y el do c u m e n t o
de D e s a r r o l l o

consultor

consul­

de P r o y e c t o s

la col a b o r a c i ó n del
Fagundes;

La

Agrónomo,

e laboración

en p r oyectos

la c o l a b o r a c i ó n

Rural

A s p ectos m e t o d o l ó g i c o s

con

en el

Integrado.

del D e s a r r o l l o

con

cuatro

del D e s a r r o l l o

c a r a c t e r i z a c i ó n y la p l a n i f i c a c i ó n
elaborado

de

Recursos N a t u r a l e s

y  Desarrollo
Integrado

consta

Carlos

Experien­
Rural

Luiz

In­

de M i r a n ­

da , Economis t a .
El primer

documento,

del Desa r r o l l o

Rural

al

lo

tema

más

y, por

e s enciales

integrado

cuatro

en

del

Entrega

estrategias
Desarrollo

d esarrollo

Rural

Planificación

segunda

algunas

de p r o g r a m a s
críticas

Ejemplos
incluyendo

de ellas

económico

los

rural

el doc u m e n t o
desde

en las

factores

en el

en

el p u n ­

áreas

rura­

y problemas

retrospectiva

al lector

parecen

profundizaciones.

el tema

y social

una breve

documento

El autor

y p royectos,

la Cuenca

se trata

hace un breve

desarrolla

y casos de DRI
de

divide

trata

indica

y las l i m i t a c i o n e s

el DRI

que

sobre

c o n cepto

las
del

(DRI).

parte del

con pro y e c t o s DRI,

mulación

el autor

e introduce

del DRI.

los a s p e c t o s

futuras

básicos,

Integrado

introductorio

de base para

y realiza

utili z a d a s

En la

áreas

la primera

de

al d e s a r r o l l o

su objetivo,

rural

carácter

y la p l a n i f i c a c i ó n

acer c a m i e n t o

servir

conceptos

del desa r r o l l o

tiene

intenta presentar

para un pr i m e r

partes:

to de vista
les.

tanto,

lograr

caracterización

I n tegrado

que p u d i e s e n

Para

La

el

factores

de la

diagnóstico

algunos e l e m e n t o s
los

tema

de

de las

la f o r ­

condicionantes,

del DRI.

se revisan

en la tercera

del P a r a g u a z ú

(PIDERP)

parte,

y el de

-2-

Colombia

en sus áreas

Finalmente
y un

índice

das para

uno,

se incluyen

de autores.

la e l a b o r a c i ó n

disponibles

en

y tres.
las re f e r e n c i a s

Las re f e r e n c i a s
de este

los a r c hivos

y en menor medida

dos

documento

de PROCADES,

en la b i b l i o t e c a

de FAO

bibliográficas

bibliográficas
se basan

consulta­

en aquellas

en la b i b l i o t e c a
en Santiago

de

de CEPAL
Chile.

- s

El segundo documento del tomo Desarrollo Rural Integrado : Notas sobre
elaboración de Proyectos de Desarrollo Rural Integrado.

Aspectos metodológicos

y necesidades de personal técnico, como su nombre lo indica,son apuntes sobre las
metodologías y técnicas utilizadas en la formulación de proyectos DRI.
El documento desarrolla en su primer capítulo el marco conceptual del DRI
y los

enfoques que a éstos se le dan.

en eldiagnóstico son entregados

Algunos aspectos importantesde considerar

en el segundo capítulo.

El tercer capítulo se refiere a la elaboración de un proyecto DRI.

Señala

tres etapas que debiesen considerarse en la elaboración de todo proyecto en esta
área: la etapa de los estudios básicos; la etapa de la elaboración de soluciones;
y la etapa de análisis de viabilidad.
Finalmente el cuarto capítulo se refiere a la organización del trabajo en
un proyecto DRI y entrega -por medio de ejemplos hipotéticos- algunos instrumentos
de planificación y administración, lo que permite desarrollar un modelo institucional
y cuantificar las necesidades
Este documento, escrito

de personal técnico.
en forma esquemática, simple y defácil comprensión

es de utilidad como apoyo escrito (notas, apuntes, etc.) a materias expuestas en
clases.
El tercer documento incluido en este tomo trata sobre las Experiencias del
Nordeste Brasileño en proyecto de Desarrollo Rural f.ntegrado.
Este documento se divide en tres capítulos.

En el primero de ellos se

presenta un análisis suscinto de la posición de la economía del Nordeste del
Brasil en el contexto de la economía nacional.

Analiza la posición del sector

rural del Nordeste en el conjunto del sistema económico regional,

caracteriza

examina -principalmente- las funciones de la pequeña producción rural, así como
los obstáculos para su desarrollo.
En el capítulo segundo el autor caracteriza las diversas fases del proceso
histórico de la intervención gubernamental en la agricultura del Nordeste y evalúa
someramente las diferentes concepciones y sus resultados, en lo que se refiere al
pequeño productor rural.

Describe y analiza los resultados del programa principal

ejecutado en el Nordeste (El Polonordeste) y examina objetivamente el mejoramiento
de las condiciones de vida del pequeño productor rural.

y

- 4 -

En el último capítulo se describe el llamado

Proyecto Nordeste

que, a

¡partir de 1985, marca una nueva fase de la intervención gubernamental en la
región, ligada inicialmente al programa de apoyo al pequeño productor rural.
Finalmente el documento Experiencias del Nordeste brasileño en proyectos
de desarrollo rural integrado entrega una lista de la bibliografía consultada
y un índice de autores.
Este documento permite al lector obtener una visión general de la región
nororiental del Brasil y del proceso que han seguido los proyectos DRI en esta
área geográfica.
El contenido incluido, la forma de presentar este contenido y la amplia
bibliografía entregada hacen de este documento un valioso aporte al área del
Conocimiento relacionada con el Desarrollo Rural Integrado.
En síntesis, el tomo Desarrollo Rural Integrado incluye un conjunto de
documentos que entregan una visión general de la temática, una orientación para
la elaboración de proyectos en el área y una descripción y análisis de un caso
iteal de proyectos DRI.

DOCUMENTO 1

LA CARACTERIZACION Y LA PLANIFICACION
DEL DESARROLLO RURAL INTEGRADO */

Elaborado por el consultor señor Hugo Alvarez para uso en las actividades
docentes del PROCADES.

- Ili -

TABLA DE CONTENIDOS

INTRODUCCION

PRIMERA PARTE
DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN LAS AREAS RURALES
A.

B.

Página

k

El Desarrollo Rural
1. Consideraciones Conceptuales
1.1 El desarrollo socioeconómico como
concepto global
1.2 El concepto de desarrollo aplicado al
sector rural
2. Factores y Problemas del DesarrolloRural
2.1 Caracterización de los problemas que
enfrenta el sector rural
2.2 Análisis interpretativos del problema
del desarrollo rural
3.
Retrospectiva sobre las Estrategia del
Desarrollo Rural

13

El Desarrollo Rural Integrado (DRI)
1. El Concepto de DRI
2.
Características y Objetivos del DRI

17
17
20

SEGUNDA PARTE
PLANIFICACION DEL DESARROLLO RURAL INTEGRADO
A.

Realidad Económico-Social en las AreasconProyectos
1. Determinantes de la Pobreza Rural
2.
La Economía Campesina

B.

Formulación de Programas y ProyectosdeDesarrollo
Rural Integrado
1. Intervención del Estado en la Planificación
del Desarrollo Rural
2.
El Proceso de Planificación del Desarrollo
Rural Integrado
2.1 Formulación de políticas
2.2 Formulación de programas
2.3 Formulación y evaluación de proyectos

4

k
k
6
9
9
12

25
27
27
31

3^

3
h
37
37
39
41

C.

FactoresCondicionantes y Requerimientos para el DRI

k3

D.

Críticas y Limitaciones del DRI
1. Vinculación con el Desarrollo Nacional y
Regional
2. - Estructura Administrativa
3. Instituciones Apropiadas
k . Políticas de Estímulo
5.
Participación de la Comunidad

V?
*8
+
^9
51
51
52

- iv -

6.
7.
8.
9.
10.

Conocimiento de la CulturaCampesina
Clientela del DRI
Reforma Agraria
Poder Político
Opción por el Dualismo

TERCERA PARTE
EJEMPLOS Y CASOS DE DRI
Programas y Proyectos

B.

Revisión de Dos Casos a NivelLatinoamericano
1.
Brasil - Cuenca del Paraguazú(PIDERP)
2.
Colombia - Areas 1, 2 y 3

Indice de Autores

58
60

A.

REFERENCIAS CITADAS

5^
55
56
57

DRIenDiversas Regiones

60
73
7+
9^
108
113

INTRODUCCION
La transformación agraria en América Latina muestra diversas facetas,
jlas que tomadas en conjunto le confieren al proceso un carácter ambivalente,
iEsto porque mientras en las últimas décadas el sector se modificaba

y

Iadquiría el dinamismo necesario para adaptarse a los movimientos de

la

!demanda, por otra parte, no mostraba ni una organización interna ni una
producción suficientes como para resolver los problemas alimentarios, de
empleo, de ingresos y otros igualmente graves que aquejan a amplios sectores
de la población rural y urbana.
!

Numerosos estudios substancian la idea de que no ha sido la carencia

de recursos físicos técnicos o humanos la principal barrera para el desarrollo
del sector agrario, sino que la explicación debe buscarse en la manera como
íse vinculan los diferentes grupos dentro de la organización social y las
consecuencias que tienen para las economías nacionales su modalidad de inserción en la economía internacional.

j

Así es como en un proceso que se caracte-

I
j

riza por una expansión importante de un segmento que posee las condiciones

para su modernización, paralelamente se produce una descomposición del segmento
i

tradicional, con toda una secuela de persistencia y agravamiento de los bajos

! niveles de vida en los grupos más vulnerables, esto es, los campesinos y los
! asalariados rurales.
Es lina realidad Sobradamente conocida que los esfuerzos hasta ahora
j

realizados para superar la situación descrita han mostrado resultados

muy

j

pobres en relación a las expectativas que ellos crearon, para decir lo menos,

j üa no pocas oportunidades han sido las propias políticas orientadas a favorecer
i

i

el crecimiento de la producción agrícola las responsables del exacerbamiento
de las desigualdades sociales.

El reconocimiento de esta situación ha llevado

- 2 -

a los gobiernos y a los analistas del desarrollo a reconsiderar la idea del
desarrollo rural integrado.
EL desarrollo rural integrado (DRI) no hace sino reactualizar una con­
cepción de transformación rural que habiendo estado presente en numerosos
programas en el pasado, fue dejada de lado posteriormente cuando la preocu­
pación central pasó a ser la búsqueda de un rápido crecimiento en el producto
nacional bruto.

La reorientación en la estrategia del desarrollo rural se

traduce hoy en día en una consideración explícita de los aspectos sociales
junto a los económicos, en el momento de especificar sus objetivos y, por lo
tanto, en una mayor procupación por la composición y distribución de los
beneficios del progreso antes que por la tasa que alcance el crecimiento eco­
nómico global.
Debido a la integración de objetivos económicos y sociales la formulación
de programas DRI puede ser una difícil y compleja tarea, fundamentalmente
porque los aspectos sociales se prestan con difucultad para una identificación
por medio de la investigación formal y para su traducción lineal y directa en
políticas concretas.

Por otra parte, la multiplicidad de objetivos obliga a

la búsqueda de una cierta simultaneidad en el impacto de los programas, lo
que unido al carácter amplio y multi-institucional de éstos, impone un gigan­
tesco reto a la capacidad de organización, gestión y control de los administra­
dores del desarrollo rural.
Es pues necesario redoblar los esfuerzos que se realizan en el ámbito
del desarrollo rural integrado.

Sin embargo, estos no lograrán el impacto

deseado a menos que se unan a este propósito los equipos profesionales capaci­
tados para entender el problema en toda su complejidad y en sus múltiples
connotaciones.

Sólo a partir de este punto será posible esperar una mayor

- 3 -

i

efectividad en la preparación, implementación y administración de los progra­
mas destinados a superar las serias dificultades que enfrenta hoy el sector

rural.

Es dentro de esta óptica que se inscribe el presente trabajo y, par-

jticularmente, fue realizado para ser utilizado en las actividades de capacitaIción del PROCADES.
El trabajo tiene el carácter de introductorio al tema del desarrollo rural
integrado y, por lo tanto, intenta presentar los aspectos que parecen más
!esenciales para un primer acercamiento a él y que pudiesen servir de base para
futuras profundizaciones.

Además, está basado fundamentalmente en las referen-

icias disponibles en los archivos de PROCADES y en la biblioteca de CEPAL; en
jmenor medida, hace uso de algunas referencias provenientes de la biblioteca de
FAO.

-

I.

k

-

DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL EN LAS AREAS RURALES
A. El Desarrollo Rural

1.

Consideraciones Conceptuales

Una claridad en torno al concepto de desarrollo indudablemente ayudaría
tanto a fijar los objetivos de este proceso como a concebir los medios y a
diseñar las estrategias para su búsqueda.

Sin embargo, alcanzar tal claridad

se ha dificultado en el pasado debido a la complejidad del fenómeno y todo
lleva a pensar que esta cuestión seguirá siendo motivo de continuas revisiones
y no poca controversia en el futuro.
En esta oportunidad, el interés se

centrará exclusivamente en la presen­

tación de algunas consideraciones muy generales que sirvan al propósito

de

ayudar a entender las características que adquiere la ocurrencia del proceso
del desarrollo en el

1.1

ámbito rural.

El desarrollo socioeconómico como concepto global
Desarrollo es un término ampliamente usado, aunque con gran latitud.

En un Sentido general, desarrollo siempre tiene una connotación positiva, esto
es, implica el movimiento continuo hacia situaciones que se perciben como
jores y deseables.

me­

En particular, el desarrollo puede significar distintos

resultados para distintas personas.

Bástenos por ahora señalar que la defini­

ción del desarrollo implica el manejo de

dos categorías conceptuales.

La

primera es básicamente cuantitativa y dice relación con el crecimiento de la
economía, medido éste

en términos de los parámetros corrientemente usados

para estos propósitos, por ejemplo, el producto interno bruto o el ingreso per

- 5 -

¡cápita.

La otra dimensión es más bien de índole cualitativa y puede ser aso­

ciada con las nociones de binestar o calidad de vida, ambas también de difícil
Jdefinición conceptual, puesto que se relacionan con factores tan diversos como
json los que intervienen en la satisfacción de las necesidades materiales y es­
pirituales de la población. y
Si bien existe un cierto consenso en cuanto a que los objetivos del desa­
rrollo se logran por la conjugación de factores que genéricamente se denominan
¡económicos y sociales, la determinación del grado de compromiso entre ellos es
¡quizás la principal fuente de discrepancia para la selección de las estrategias
jde desarrollo.

Corriendo el riesgo de simplificar demasiado el panorama de las

¡opciones de desarrollo, se puede decir que éste tiene sus extremos determinados
¡por las posiciones sustentadas por PNB-istas y reivindicacionistas.

Los

primeros postulan como propósito fundamental aumentar el producto nacional
!
bruto sin mayor preocupación por los aspectos distributivos, asumiendo que el
¡aumento del producto debe traer un mejoramiento general de las condiciones

de

¡vida debido a la operación de un mecanismo de chorreo o goteo desde los sectores
jmás acomodados de la población hacia los más pobres.

Por su parte, y en oposi-

jción a los anteriores, los reivindicacionistas aspiran a una redistribución del
¡ingreso en beneficio de los sectores más desvalidos de la sociedad, atendiendo
la consideraciones de justicia social, aún cuando alcanzar este objetivos supe¡rior implique frenar el crecimiento. EL dilema queda planteado para aquéllos
jque

persiguen armonizar los objetivos de crecimiento y redistribución, en con-

jsideración

que

no se ha terminado por dilucidar hasta que punto y en qué

Icircunstancias ambos objetivos entran en conflicto, o

en qué medida ellos se

i

¡2/
•

EconomicCommission
for Africa, Integrated
in Africa (197^), pág. 1.

Approach to Rural Development

complementan y cuál es el justo balance que permite obtener un efecto sinérgico
o accionar un mecanismo de gatillo para poner en marcha un proceso de desarrollo
sostenido.
llina.

He aquí presente una vez más el viejo dilema del huevo y la ga­

Mientras algunos sostienen que ante la imposibilidad práctica de conocer

cual es el balance más apropiado,siempre será preferible optar por un poco más
de crecimiento con un poco menos de distribución, puesto que así se tiene la cer­
teza que habrá más producto (una torta más grande que repartir), otros afirman
que una distribución más equitativa del producto ya obtenido (acompañada de una
distribución más equitativa del poder y una ampliación de las posibilidades de
acceso a los recursos) es un requisito impostergable e imprescindible para

poner

en marcha el desarrollo económico y por consiguiente, acrecentar el producto. 3/

1.2

El concepto de desarrollo aplicado al sector rural
Las dificultades que se señalaron para definir conceptualmente y en materia

de objetivos al proceso de desarrollo en términos globales, se hacen presente,
obviamente, a la hora de intentar definiciones similares, pero esta vez referidas
específicamente al sector rural.

Esto ha llevado a la existencia de numerosas

definiciones de desarrollo rural, demasiadas quizás para efectos de facilitar
una adecuada coordinación entre las diversas instituciones que llevan adelante
acciones de desarrollo, en la medida que éstas están orientadas por tales de­
finiciones.

2j

Un detallado recuento sobre la aparición y evolución de distintas concep­
ciones sobre el desarrollo se encuentran en: Paul, P. Streeten, Development
Ideas in Histórica! Perspective: The New Interest in Development (1980 ).

3/

Herbert R. Kotter, Observaciones sobre los Principios Fundamentales y la
Estrategia General Implícitos en el Desarrollo Rural Integrado, (197*0 •
También, Moinddin Baqai, El PNB-ismo, (1972)-

Las definiciones más conocidas, sin embargo, son las propuestas por algui nos organismos internacionales, los cuales concuerdan en decir que el desarrollo
! rural es el resultado de una serie de transformaciones cuantitativas y cualita­
tivas que tienen lugar en una población rural y de cuyos efectos convergentes
resulta una elevación de los estándares de vida y cambios favorables en el
i modo de vida de esta población.
Aunque todavía dentro de límites amplios, también se han ido produciendo
j acuerdos acerca de los objetivos más apropiados para el desarrollo rural, y se


j

realizan esfuerzos por estrechar tales límites.

Así, por ejemplo, las princi­

pales organizaciones de las Naciones Unidas relacionadas con el desarrollo rural
han acordado que un objetivo principal debería ser mejorar la calidad de vida
de los pobres del sector rural.

Esto implica el compromiso de los pobres del

sector rural en el proceso de desarrollo y requiere de su participación en el
proceso de toma de decisiones y de implementación de esas decisiones. Presupone
que los pobres del sector rural obtendrán crecientes oportunidades económicas
a través del empleo productivo y remunerativo y creciente acceso a los recursos
y a una distribución equitativa del ingreso y la riqueza.

La movilización de

las energías y recursos de los pobres del sector rural aparece como el factor
clave para aumentar tanto su productividad como la confianza en sí mismos. Tal
movilización requiere la formación, adaptación y fortalecimiento de las estruc­
turas comunitarias, incluyendo las organizaciones de los pobres del sector
rural.

Una especial atención debería ser puesta en la situación de la mujer

para permitirle contribuir con todo su potencial en el mejoramiento de

hj

la

Economic Commission for Africa, op.cit., pâgs. 1 y 5 t Tambiên, J. Condê,
M.J. Paraiso y V.K. Ayassou, The Integrated Approach to Rural Development,
Health and Population (1979)* pag- 32.

- 8 -

calidad de vida de todos los pobres del sector rural, para las presentes y
futuras generaciones.

Servicios básicos para los grupos más vulnerables,

entre ellos los niños, deberían también formar parte de los programas de
desarrollo rural con base en la comunidad y pueden en realidad ser mirados
como punto de partida para ellos. 5/
Otro aspecto que cabe tener en cuenta es que el desarrollo rural es en
esencia un concepto geográfico y político, en la medida que se preocupa de
los problemas de las áreas rurales, en cuanto éstos se distinguen de aquéllos
propios de las áreas urbanas.

Sin embargo, la caracterización de lo rural y

sus problemas se difuculta en el ámbito geográfico por la imposibilidad de
definir un límite urbano-rural en aquello que en realidad constituye un con­
tinuo de organización de la población. 6 /

En este continuo los casos polares

o extremos son claramente identificables, pero la identificación se vuelve
difusa cuando en la interfase los elementos de actividad económica, densidad
de población, sistema de vivienda y, en general, de estilo de vida, no son
suficientes para discernir entre lo urbano y lo rural.

En el ámbito político,

el análisis de la sociedad rural no puede realizarse ajeno al de la sociedad
urbana.

El quehacer en el sector rural va más allá de las cuestiones puramente

agrícola y, en su conjunto, actividades agrícolas y no agrícolas, en diversos
grados y de diversas maneras, influyen en y son influidos por el acontecer
urbano.

A esto se agrega la cuestión tan largamente debatida acerca de las

relaciones de dominación entre la ciudad y el campo (es decir, la estructura de

5/

United Nations Development Programme, Rural Development: Issues and
Approaches for Technical Cooperation (1979)* pág. 11. También véase:
Urna Lele, The Design of Rural Development: Lessons from Africa (1976)
págs. 19 y 20.

6/

CEPAL, Las Transformaciones Rurales en América Latina:
Social o Marginación? (1979), pág. 8.

¿Desarrollo

- 9 -

poder que impera en la sociedad global), las cuales se han resuelto sistemá­
ticamente en favor de la primera.

Todo esto lleva a concluir que el desarrollo

¡rural se halla inevitablemente supeditado a la ocurrencia de un proceso

de

(transformación en la sociedad global. 7 /

2.

Factores y Problemas del Desarrollo Rural
La caracterización del problema del desarrollo rural ha llevado general-

i

(mente a dos tipos de presentaciones.

En uno de ellos se recurre a la identi­

ficación y recuento de los principales factores causales del problema, lo cual
puede o no ser acompañado por un intento de medir la importancia relativa de
¡cada uno de ellos.

En el otro, más allá de identificar los factores que ori­

ginan y caracterizan el problema, el énfasis se pone en el análisis e inter¡pretación de las circunstancias en que ellos operan y de las relaciones que se
¡establecen entre tales factores

¡2.1

Caracterización de los problemas que enfrenta el sector rural
No siempre existe una clara distinción entre los problemas que enfrenta

¡el sector rural y lo que podría ser el o los factores que los provocan.

La

¡distinción no es fácil porque la complejidad de las interrelaciones espaciales,
i

sectoriales y personales, que se dan en el ámbito de la problemática rural

iobscurecen la determinación de las secuencias de causalidad. 8/ Sin embargo, no
¡es el propósito por ahora examinar los múltiples y variados aspectos que hacen
¡ el problema del desarrollo rural, sino más bien proporcionar en forma

muy

i 7/

H.R. Kótter, op.cit., pág. 2.

¡ 8/
!

Insistamos en que la problemática rural desborda los límites del sector
para vincularse a la de la sociedad global, la cual, a su vez, se inser­
ta en un esquema mundial del que forma parte.

- 10 -

general un marco que sirva para ayudar a la apreciación de las características,
bondades y limitaciones, de un particular concepto de desarrollo agrícola, esto
es, el desarrollo rural integrado.
Los problemas del sector rural que más frecuentemente se mencionan dicen
relación con la estructura de propiedad y tenencia de la tierra, la baja pro­
ductividad, los ingresos, la educación, la utilización de los recursos humanos,
las condiciones de vida y de trabajo y la base institucional. 9/

Todos estos

factores caracterizan una situación que mejor se describe bajo una sola y ro­
tunda denominación:

pobreza rural.

Entre los varios defectos de la estructura agraria el principal de ellos
es la situación de la tenencia que ha llevado a la concentración de la propie­
dad de la tierra en manos de unos pocos con una secuela de concentración del
poder económico, político y social.

En el otro extremo, es posible encontrar

situaciones de extrema fragmentación de la propiedad, lo que da paso a una
estructura minifundiaria incapaz muchas veces de proveer para las necesidades
mínimas del grupo familiar.

Cuando la modernización fomenta una diminución de

la propiedad fundiaria, la concentración puede verse disminuida en términos
territoriales aunque no económicos, debido a la mayor capitalización de las
nuevas propiedades.
La escasa acumulación que ha llevado aparejada una baja densidad de ca­
pital por hombre ocupado, se ha traducido en una productividad tradicionalmente
baja en el sector.
agrícolas.

Esto, a su vez, ha repercutido negativamente en los ingresos

En concatenación, la estructura de propiedad, la baja productividad

y la ocupación efectiva de los campesinos y trabajadores rurales, ocasiona una

2/

Por ejemplo, ver: Desmond L.W. Anker, Rural Development Problems and
Strategies, (1973)« Págs. 463-^67.
También, ECA, op.cit, págs. 17-27«

- 11 -

jmuy desigual distribución del ingreso entre la población rural.

Se ha llegado

a insinuar que cualquier mejoramiento observado en la relación ingreso agrícola/
población regional sería más bien un resultado de las migraciones que de un me­
joramiento en la situación productiva, la cual, de existir, estaría concentrada
¡en los sectores empresariales modernos formado por productores grandes y meidianos. 10/
En materia de educación, las deficiencias que se anotan apuntan básicajmente a dos aspectos.

Uno de ellos es los bajos niveles de educación formal

jque se alcanzan en el sector rural.

Pero quizás más importante que esto es la

incapacidad de los sistemas de educación tradicionales de educar para el desa­
rrollo.

Con esto se quiere significar que los sistemas de educación rurales

¡no han tendió éxito en incorporar los elementos formativos con fines distintos
ja la alfabetización formal, para ir a la generación de actitudes y a la adquij
sición de capacidades que sirvan de apoyo a los cambios en la producción y la
¡institucionalidad.
La composición de la producción agrícola y los exiguos ingresos producen
i

la situación nutricional deficitaria que es característica en la población

Srural y particularmente en los sectores más pobres.
Imente en la salud de la población.

Esto repercute negativa-

Pero el cuadro de salud no es responsabili-

dad únicamente de la deficiente situación alimentaria, a ello contribuye signi¡ ficativamente la carencia de viviendas adecuadas, las pobres condiciones
i

sanitarias del agua de bebida y la inexistencia de sistemas apropiados de elimi-

 nación de desperdicios y excretas.
La inadecuada dotación de servicios básicos, como educación, salud, vivienda,
agua, electricidad y alcantarillado es uno de los factores que caracteriza la

10/

CEPAL, op.cit., pág. 18.

- 12 -

base institucional del medio rural.

A esto se agrega las deficiencias en el

apoyo institucional a las actividades productivas, especialmente en relación
con los pequeños agricultores, en materias tales como extensión agrícola, cré­
dito y comercialización.

Desde el punto de vista de los sectores menos pri­

vilegiados de la población rural, la debilidad de la base institucional se
manifiesta también en la carencia de una organización y de los canales de
participación que les permitan hacer presentes sus intereses en las instancias
de planificación y de toma de decisiones.

2.2

Análisis interpretativos del problema del desarrollo rural
Los esfuerzos por conocer el contexto e interpretar el carácter de las

relaciones que determinan la dirección y el grado de desarrollo del sector
rural en las economías subdesarrolladas se han canalizado en torno a algunas
orientaciones bien definidas.
Uno de estos enfoques presenta como categoría principal de análisis el
papel que la agricultura ha tenido como obstáculo estructural en el desarrollo,
particularmente en el ámbito latinoamericano.

Las características de la es­

tructura de propiedad y la tenencia de la tierra juegan un papel clave en esta
interpretación. 2 1 /
Otro de estos enfoques se identifica con el análisis que hace uso del ins­
trumental técnico proporcionado por la economía neoclásica.

Estos estudios

asignan una función básica, como categoría de análisis, a los estímulos econó­
micos.

Ellos estarían explicando tanto el comportamiento interno del sector

agropecuario como sus vinculaciones con el sistema global.

11/ Danilo Astori, El Proceso de Desarrollo Agrícola en América Latina:
Algunas Interpretaciones (1978), pág. 3*

- 13 -

Dentro del enfoque neoclásico se distinguen dos vertientes, en tanto aljgunos estudios conciben la existencia de configuraciones duales en las econojmías bajo consideración y otros no.

Por dualismo se entiende la coexistencia

I
de polos con distinto grado de avance económico al interior de un mismo sistema,
¡pero desintegrados funcionalmente, desde el punto de vista del papel que juega
cada uno en relación a la existencia del otro, no obstante las relaciones entre
¡los mismos que son identificadas por estos estudios.. 12/
Una tercera orientación se ha denominado histórico-estructural, en razón
ja que adopta como categorías centrales de análisis el tipo de inserción de la
¡agricultura en el sistema capitalista mundial en una perspectiva histórica, las
condiciones internas e internacionales que articulan esa organización a escala
¡mundial y las vinculaciones entre las variables tanto en el campo económico
jcomo socio-político.

Se llama la atención sobre las posibles confusiones semán-

jticas que pudiesen surgir en el uso del término dualismo estructural en algunos
¡de estos estudios, puesto que a diferencia del enfoque anterior, esta vez se
postula que sí existe una relación de influencia mutua, dialéctica, entre los
¡elementos polares que conforman las estructuras duales.
En este enfoque también es posible distinguir la existencia de dos varianjtes, que derivan del grado de énfasis que éstas ponen en las condiciones internas
Ie internacionales, las que constituyen una de las categorías de análisis. 13 /

;3.

Retrospectivas sobre las Estrategias de Desarrollo Rural
De acuerdo con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el

desarrollo rural no corresponde a un conjunto específico de programas con sus

Ibid., pág. 20.
i13/ Ibid., pág. 39.

- 14 -

respectivos proyectos, sino que incluye todos los esfuerzos de desarrollo ten­
dientes a provocar un cambio en la sociedad rural.

Tales programas pueden ser

aplicados simultáneamente en una misma localidad, algunas veces estrechamente
coordinados, en otras superponiéndose e, incluso, entrando en conflicto unos
con otros.
Los programas de desarrollo agrícola pueden estar orientadas al mejora­
miento de servicios tales como investigación, crédito o extensión, o al fomento
de cultivos.

Estos últimos, a su vez, pueden enfocarse en un cultivo específico

a nivel nacional o en varios cultivos que tratan de maximizar la producción en
una localidad geográfica en particular.

Algunos programas se concentran en los

problemas de grupos específicos, tales como mujeres o trabajadores sin tierra.
Otros tratan de movilizar las energías y recursos de la comunidad a través del
llamado desarrollo comunitario o la autoayuda, o incentivar las organizaciones
locales, tales como las cooperativas, con vistas a aprovechar más efectivamente
los servicios gubernamentales.

Determinados programas enfrentan los problemas

de distribución de tierras por medio de iniciativas de reforma agraria, o buscan
aminorar el desempleo recurriendo a las obras públicas o a la

creación

de

fuentes adicionales de empleo no agrícola. También existen programas que tratan
de mejorar determinados aspectos de la vida rural, introducir nuevas tecnologías
o crear infraestructuras apropiadas, como por ejemplo vivienda, electrificación,
caminos, mercados, etc.

Sin agotar la lista, cabría mencionar además, a aquellos

programas relacionados específicamente con la educación y la salud rurales, los
cuales incluyen aspectos tales como comunicación, entrenamiento vocacional, al­
fabetización, bienestar familiar y nutrición. 14/

14/ UNDP, op.cit., pág. 152. En este estudio se hace una revisión de dife­
rentes programas para el desarrollo rural,en la cual además de carac­
terizarlos, se examinan sus problemas y las modificaciones que se podrían
introducir en ellos.

- 15 -

Pero los programas de desarrollo rural se han caracterizado no sólo por
incluir un amplio espectro de elementos o componentes sino también por adoptar
diversas formas de organización o desarrollar diversas modalidades para lograr
tLa vinculación de los supuestos beneficiarios.

La mayoría han sido implemen­

tados dentro de la estructura socioeconómica vigente, mientras que otros han
(requerido y han provocado cambios profundos en la organización económica
(social.

y

Así, a través de los años, se han conocido programas bajo denomina­

ciones tan diversas como acción popular, acción comunal, desarrollo comunitario,
animación rural, intensivo de área agrícola, etc. 13 /
La aparición de programas de desarrollo que se asocian, en general, a
¡determinados enfoques y orientaciones, tal como los señalados anteriormente, no
(siempre responde a una evolución hacia programas más efectivos, fruto de la
¡innovación y el perfeccionamiento inducido por las experiencias pasadas.
¡ello es que ciertos criterios que han sido básicos en la orientación de

Por
los

¡programas de desarrollo rural en décadas pasadas, luego han sido abandonados
¡total o parcialmente, para posteriormente reaparecer en nuevos programas

en

i
años recientes.
De acuerdo con Wulf, los programas de desarrollo de la comunidad de las
décadas de los cincuentas y sesentas pueden considerarse el inicio del desa¡rrollo rural en términos comprensivos. Ellos siguen a estrategias de desarrollo
!socio-sicológicas anteriores, en las cuales el enfoque se centraba en los
¡aspectos institucionales, culturales y sicológicos del subdesarrollo.

En los

iprogramas de desarrollo de la comunidad se incluía, además, el alimento de la
¡producción y la productividad como un objetivo básico.

Para logar sus objetivos

i estos programas pretendían cambiar los patrones de comportamiento de la población

i 13/

ECA, op.cit., pág. 29.

- 16 -

rural.

La población rural debía ser motivada como

individuos a elevar sus

propios estándares de vida, y como ciudadanos a contribuir al bienestar de
toda la población.

Los programas incluían entonces, mejoramientos en la edu­

cación, en los suministros de agua potable y en las condiciones sanitarias y
de salud en general, la creación y desarrollo de cooperativas y el mejoramiento
en la oferta de insumos y de servicios de asistencia a los pequeños agricul­
tores.

Se asumía que para logar la modernización económica y social de las

áreas rurales sería suficente una movilización de los correspondientes recursos
humanos y físicos, apoyada por créditos y suministro de insumos, y respaldada
por una campaña de motivación de la población.
Sin embargo, los programas de este tipo alcanzaron

resultados insatis­

factorios y los escasos éxitos logrados se obtuvieron en proyectos que compren­
dían pequeñas áreas, en la forma de proyectos pilotos.

Esta situación motivó

un cambio de orientación a mediados de los sesentas hacia estrategias de desa­
rrollo centradas exclusivamente en los aspectos económicos.

El mejoramiento

de la comercialización y la eliminación de los obstáculos que impedían el cre­
cimiento de la producción y la productividad, se alzaron como los objetivos
centrales de este enfoque.

Siguiendo esta estrategia algunos entonces postula­

ban el crecimiento de la producción como el único objetivo ie desarrollo para
el sector rural y en consecuencia, el empleo de las más modernas tecnologías
era lo adecuado.

A veces, aún reconociendo la necesidad de progreso social, se

le miraba a éste como un obstáculo para el crecimiento de la productividad.
Con el paso del tiempo, las estrategias que enfatizaban el crecimiento
económico como objetivo central no mostraron mayor éxito que sus antecesores.
Por el contrario, problemas crecientes de empleo, distribución del ingreso y
condiciones de vida y de trabajo en general, dieron pie a pensar que un cambio

- 17 -

4e orientación se hacía necesario.

Así es como los objetivos no económicos,

puchos de ellos parte de los antiguos programas de desarrollo de la comunidad,
Volvieron a incorporarse a la discusión en torno al desarrollo rural. 16/

B.

1.

EL Desarrollo Rural Integrado (DRI)

EL Concepto de DRI
EL adjetivo integrado ha pasado a ser un lugar común para denominar una

¡amplia gama de programas y proyectos que incorporar componentes económicos y
¡sociales y, sin embargo, subsiste aún gran vaguedad en cuanto al significado del
¡término en sí, como en relación con las circunstancias en las cuales es propio
(usarlo. 17 /
A pesar de que la interdependencia entre los objetivos económicos y socia­
les ya había sido reconocida en estrategias anteriores, como es el caso del de!
sarrollo comunitario, los esfuerzos por redefinir el acompañamiento de ambos
objetivos a la manera de un desarrollo integrado deben rastrearse en fechas más
recientes.
General

Un punto de partida parece estar en una resolución

de las Naciones Unidas

(N2 2681, diciembre 1970)

en

de la Asamblea
la cual

es

16/

Rainer Wulf, On the Concept of Integrated Rural Development , (1978 ).

17/

Se hace referencia aquí al significado que corrientemente se le otorga a
los adjetivos integrado e integral. Para algunos autores los términos no
son intercambiables. Así, por ejemplo, de Janvry define integración como
el proceso que proviene desde arriba, promovido por los que sustentan el
poder y con el fin de proveer a los grupos más desvalidos con nuevos ca­
nales de relación con las instituciones centrales de la sociedad. En con­
traste, existiría un proceso que se desarrolla desde la base, que él de­
nomina de incorporación, por el cual un grupo social adquiere derechos de
ciudadanía, derechos que pueden ser usados para hacer valer sus demandas
en contra de otros grupos sociales. Para de Janvry, entonces, el califi­
cativo de integrado queda reservado para los procesos que incluyer. la in­
tegración en los términos ya descritos, mientras que los programas muicípropósitos que incluyen objetivos económicos y sociales se denominan inte­
grales. Véase Alain de Janvry, The Political Economy of Rural Development
in Latin América: An Interpretation (1975), pág. ^96.

- 18 -

propiciaba un tipo de estrategia de desarrollo considerada como la más efectiva.
Esta estrategia denominada enfoque unificado es de carácter global y no priva­
tivo de algún sector en particular y señala, dicho en términos muy generales, que
el desarrollo no puede concebirse como un proceso puramente económico, sino como
uno que incluye la totalidad de los aspectos relevantes en una sociedad. 18/
Para otros, la estrategia de desarrollo integrado deriva de un principio
anterior que guió la acción de gobiernos y agencias internacionales en cuanto a
proporcionar bajo un mismo programa, insumos técnicos y financieros provenientes
de diferentes fuentes (joint approach).

Los fracasos resultantes de la aplica­

ción de este principio de cooperación institucional habrían, entonces, llevado
a repensar la estrategia de acción mancomunada, para dar paso a lo que hoy se
conoce como estrategia de desarrollo rural integrado.
Una idea básica sobre la que se sustenta la estrategia del desarrollo inte­
grado es que todos los sectores involucrados en el proceso de desarrollo deben
participar y contribuir al logro de los objetivos de progreso. 19/
esta

En torno a

idea básica es posible definir de manera preliminar un programa dedesarro­

llo rural integrado

como vina serie de actividades agrícola y no-agrícolas que

se apoyan mutuamente (interrelacionadas) y están orientadas hacia un objetivo
determinado.

Comprende la progresión de subsistemas rurales y su interacción,

que llevan a mejoramientos deseados en el sistema rural en su conjunto. 20/
En el

mismo sentido la

Organización de

las Naciones Unidas

18/

J. Condé, M.J. Paraiso y J.K. Ayassou, op.cit., págs. 16

el

Wulf, op.cit,,págs. 69 y 70.

19/

para

20/

y 17-

lusuf J. Ahmad, Metodología de la Administración de Programas Integrados
de Desarrollo Rural, (1979)i pág» 139«

- 19 -

Desarrollo Industrial establece que el concepto de desarrollo rural integrado
deriva de la necesidad de concertar políticas y programas sectoriales prepara­
dos por varios organismos e instituciones y dirigidos a resolver los grandes
problemas del desarrollo rural.

Esto supone no sólo adaptar una política o

un programa a las necesidades particulares de un grupo determinado, sino tam­
bién tener presentes otras políticas o programas destinados a llegar al mismo
tiempo a ese mismo grupo. 21/
Algunos optan por definir más claramente aún los sectores de la población
hacia los cuales los programas de desarrollo rural integrado deben volcar su
atención preferentemente.

Así se dice que el desarrollo rural integrado (DRI)

debe ser concebido como poseedor de un carácter integrador en dos sentidos:
primero, el DRI intenta integrar múltiples objetivos, a saber: mayor producción,
más empleo

y más equitativa distribución de los ingresos; segundo, el

DRI

aspira a la integración de los sectores de bajos recursos, particularmente los
agricultores pequeños, los arrendatarios y los trabajadores agrícolas con el
resto de la comunidad rural, a base de asegurarles una mejor participación en
el proceso de producción y una más equitativa distribución de los beneficios
del desarrollo. 22/
En suma, existen tres aspectos en torno a los cuales gira el concepto de
desarrollo rural integrado.

No todos ellos concurren siempre a las definicio­

nes entregadas por distintos autores y, cuando se hacen explícitos, pueden pre­
sentar diferentes énfasis.

Estos aspectos podrían resumirse como: (a) integra­

ción de objetivos económicos y sociales; (b) integración en la acción o acción

21/ ONTJDI, Industrialización y Desarrollo Rural (1979), pág. 26.
22/ FAO, Informe del Simposio Interregional FAO/SIDA/DSE sobre Desarrollo
Rural Integrado (1978) pág. 25

_ 20 -

mancomunada de personas e instituciones; y (c) integración de los grupos más
pobres a la comunidad rural y nacional, desde el punto de vista político, eco­
nómico y social.

2.

Características y Objetivos del DRI
De la revisión conceptual se colige que una característica principal

en los programas DRI es la visión que en ellos se adopta acerca de los meca­
nismos más idóneos para logar los objetivos de desarrollo en el sector rural.
En ellos se parte de la base de que existe un potencial de refuerzo mutuo
entre distintos sectores individuales o entre distintos programas de objetivos
únicos y que, por tanto, es posible aprovechar complementariedades y evitar
duplicaciones por medio de la formulación de un programas de múltiples obje­
tivos.

Se asume que el cometido del conjunto es superior a la suma de los

desempeños individúales.
Otra característica importante de este tipo de programa es su adopción
de un enfoque de area, sea éste en la forma de un programa piloto o de un
programa a escala nacional desagregado en regiones (o microregiones). Con esto
se busca facilitar la consideración de problemas locales y la vinculación con
la comunidad local, al tiempo que se favorece la coordinación interinstitucio­
nal a nivel de terreno y la concentración de recursos para una obtención más
rápida de resultados.
Dentro de los límites amplios que presenta la categoría es posible en­
contrar programas con diferentes énfasis, como resultado de la distinta pon­
deración que se otorga a los diversos aspectos o componentes de ellos.
En muchos de los proyectos de área más pequeños iniciados por organiza­
ciones no gubernamentales, domina un énfasis en los aspectos de bienestar y

_ 21 »

participación de la comunidad.

Estos programas están más cerca de los pro­

gramas de desarrollo de la comunidad y de aquéllos en los cuales la más alta
prioridad se ha colocado en la planificación desde la base (bottom-up planning)
y la participación de la comunidad.

Este tipo de programa se califica

de

integrado principalmente tomando en cuenta un punto de vista holístico, esto
es, basado en las necesidades y acciones del individuo y la comunidad en vez
de iniciarse en un conjunto de esfuerzos sectoriales verticalmente estructura­
dos.
Un segundo tipo de énfasis da prioridad al aumento de los ingresos como
resultado de mejoramientos en la producción agrícola.

Estos programas se acer­

can al concepto de desarrollo agrícola y su enfoque en lo productivo se refleja
en la adopción de un análisis beneficio-costo, aunque modificado para contem­
plar ciertos aspectos sociales.

Consideraciones acerca de la redistribución

del ingreso, la generación de empleo, o cuestiones de este tipo, pueden ser
incluidas, pero siempre la preocupación principal estará centrada en la maximización de la tasa interna de retorno.

Los programas de este tipo se carac­

terizan por concretar esfuerzos en inversiones en infraestructura y en el uso
de tecnología agrícola, más el concurso de servicios de apoyo.

Objetivos de

desarrollo más amplios entran en tales programas principalmente como medios
para debilitar las restricciones a la producción.

La participación se percibe

en términos de aumentar la aceptación de las innovaciones planeadas y de proveer
mano de obra local para el mejoramiento de la infraestructura.

Las inversiones

sociales son un medio para conseguir fuerza de trabajo más saludable y mejor
entrenada, o como un incentivo para aumentar la participación de la comunidad,
en vez de ser consideradas un fin en sí mismas.

Muchos programas de este tipo

se caracterizan por tomar como población objetivo básicamente
agricultores.

a los pequeños

- 22 -

Finalmente, un tercer énfasis es puesto en los aspectos de eficiencia
administrativa y de complementará edad intersectoriales, por medio de la in­
tegración de los programas gubernamentales. En este tipo de programas usuálmente se adopta un enfoque de sistemas con vistas a lograr los objetivos
amplios de desarrollo y en este contexto, la producción es sólo un medio para
lograr esos fines.

Cuando en estos programéis se requiere una buena base de

datos, con fines de planificación sistemática, su obtención puede constituirse
en un fin en sí mismo. 23/
Independientemente de los énfasis que pueden tener los diferentes progra­
mas de desarrollo rural integrado todos ellos observan una unidad mínima de
objetivos, la cual permite calificarlos como tales.

En efecto, una-política

de desarrollo rural integrado debería tratar de alcanzar los siguientes obje­
tivos: 2 b /
a) alcanzar una tasa de crecimiento más alta en la producción agrícola,
especialmente por medio del aumento en los rendimientos alcanzados por los
agricultores de subsistencia, al tiempo que se salvaguardan los recursos naturales
y se protege el ambiente;
b) asegurar un más igualitario acceso a y una mejor utilización de los
recursos y servicios y un mayor acceso a las oportunidades de empleo, a fin
de permitir al sector rural que contribuya a y se beneficie de el proceso de
desarrollo;
c) proveer una más equitativa distribución de los beneficios derivados
del desarrollo, ya tengan éstos la forma de ingresos personales, materiales y

23/ UNDP, op.cit., págs. 190 y 191.

2 k / FAO, Integrated Rural Development, Vol.II: Core ELements of the Rural
System, (1978),pág.
También, FAO, Informe del Simposio......... .
op.cit., pág. 33- Además, H.R. Kótter, op.cit., pág. 3»

_ 23 _

no materiales, o
d) alcanzar
con

como servicios públicos y de seguridad social;
patrones de consumo más adecuados, particularmente en relación

la nutrición de los grupos más vulnerables;
e) aumentar

la movilización y motivación de la población rural de manera

tal que su más amplia participación en la toma de decisiones influencie el pro­
ceso de desarrollo.
Estos objetivos no son independientes entre sí.

Entre todos ellos existen

innegables relaciones y otras pueden hacerse evidentes cuando algunos de estos
objetivos se explicitan mayormente.

Así, por ejemplo, para Kótter la movilización

y motivación de la población y, en consecuencia, su participación, es producto
de una distribución más equitativa del poder, lo cual amplía la esfera de la
participación a actividades que se sitúan más allá de las tradicionalmente con­
sideradas actividades de desarrollo. 23/
Los objetivos indicados suelen ser expresados de diversas maneras y acompa­
ñados por otros que amplían cosiderablemente la esfera de preocupación de los
programas.

Así es como los listados pueden contemplar objetivos

como los si­

guientes: 26/
a) aumentar los ingresos de los pobres del sector rural por medio del me­
joramiento en su productividad agrícola y una más equitativa repartición de
los resultados de ello;
b) mejorar los estándares de vida entre los pobres rurales;

23/

H.R. Kotter, op.cit., pág. 3-

26/

United Nations, Public Administration Institutions and Practices in
Integrated Rural~Development Programmes (1980 ) pág. 9» Véase también,
Ecuador, UNDER, Contenido y Alcance del Desarrollo Rural Integrado en
el Ecuador, (1978), pág. 55-

- 24 -

c) reducir o eliminar la pobreza en sus variadas formas y las disparida­
des entre ricos y pobres;
d) aumentar lasoportunidades de empleo;
e) optimizar el

uso de los recursos del sector rural para

eldesarrollo;

f) organizar a los pobres del sector rural e institucionalizar su poder
político;
g) mejorar el acceso de los pobres rurales en los elementos básicos, in­
cluyendo alimentación, vestuario, vivienda, educación, salud, nutrición

y

cultura;
h) permitir la participación popular en la toma de decisiones a nivel
local;
i) promover los derechos humanos;
j) proteger el ambiente;
k) balancear el

desarrollo entre

1) aumentar la efectividad

de la

las diferentes

regiones;

y

administración

de terreno conelfinde

conseguir una óptima provisión de servicios públicos.
Estos listados amplios de objetivos imponen grandes exigencias a los en­
cargados de llevar adelante los programas de desarrollo rural integrado. Además
de las dificultades que presentan objetivos tan amplios para lograr simultanei­
dad o acompañamiento, es posible que esta misma amplitud de pie a conflictos
entre ello, o bien, a que algunos se sobrepongan a otras áreas en las cuales se
encuentren en acción políticas con orientaciones diferentes. 27/

27/

United Nations, op.cit., pág. 9.
V.K. Ayassou, op.cit., pág. 39-

También, J. Condé, M.J. Paraiso

y

- 25 -

II.

PLANIFICACION DEL DESARROLLO RURAL INTEGRADO

Habida cuenta de las diferencias que son posibles en proyectos con ob­
jetivos amplios, como es el caso de los proyectos de desarrollo rural inte­
grado, existe una constante entre todos ellos:
de la pobreza rural.

la preocupación por el problema

En algunos programas DRI la eliminación de la pobreza

puede concebirse como un fin en sí mismo, atendiendo a consideraciones supe­
riores de justicia social y de dignidad humana.

En otros, el deseo de eliminar

la pobreza puede estar motivado por la concepción que se tiene de ésta como
una barrera al crecimiento y a la estabilidad política.

En ambos casos, la

superación de la condición de pobreza y especialmente de extrema miseria a que
se encuentran sometidas grandes masas de pobladores del medio rural, es
objetivo deseable.

un

Obviamente, entonces, los proyectos DRI se localizan en

áreas donde existe de manera manifiesta un problema de pobreza.

Esto, sin

embargo, no puede significar que la pobreza es un fenómeno localizado, aún
cuando es posible encontrar áreas en las cuales el problema es particularmente
notorio.

Más aun, todas las evidencias indican que la generación de la pobreza

es un fenómeno consustancial al sistema de relaciones económico-sociales que
rige

la sociedad entera y que por tanto, no es sólo lícito sino que es apro­

piado sobrepasar las consideraciones locales a la hora de determinar las causas
de la pobreza en una área sujeta a un proyecto DRI.
servirán pues

Las especificidades locales

para ajustar el diagnóstico interpretativo a las particulares

condiciones del area, dentro de un marco general de explicaciones para

el

fenómeno.
Por otra parte, a pesar de los notables progresos realizados en la expli­
cación de los procesos de cambio en la sociedad rural en general y en la

- 26 -

actividad agrícola en particular, a la luz de sus relaciones con la sociedad
global, todavía no ha surgido una concepción teórica totalizadora, capaz de
dar respuesta a las cuestiones planteadas por todos y cada uno de los procesos
acontecidos a escala nacional en los diversos países de la región. 28/

El

tipo de inserción de las economías periféricas en el sistema económico inter­
nacional no constituye un proceso único que pueda prolongarse mecánicamente a
cada una de ellas.

Existen circunstancias nacionales y subnacionales que re­

quieren de explicaciones particulares, especialmente en relación con los pro­
cesos de acumulación a esos niveles, con el comportamiento social y el tipo
de inserción del sector agropecuario en la economía en su conjunto.
Puesto que no es un objetivo en el presente documento, no se tiene la
intención de avanzar en mayores consideraciones referente a las metodologías
y categorías para el estudio del desarrollo agrícola como proceso de cambio.
Baste lo señalado anteriormente para proporcionar un marco de referencia a las
apreciaciones que a continuación se presentan acerca de los determinantes de
la pobreza rural, y de las características de la economía campesina, focos de
atención preferentes de los programas DRI.
Tampoco escapará a la atención de nadie que las recomendaciones de polí­
tica y las iniciativas de intervención gubernamentales serán un resultado
directo, inter-alia, del tipo de concepción adoptada para el análisis inter­
pretativo del proceso’de desarrollo, así como del grado de conocimiento que
se tenga sobre éste en cuanto

objeto de estudio.

Por último, de lo dicho se desprende que una condición de efectividad para

28/

Ya se había señalado la existencia de algunas vertientes explicativas en
torno al funcionamiento y los cambios sufridos por las economías agrícolas
en los países latinoamericanos (véase págs. 12 y 13). Para un análisis
detallado sobre esta materia, véase Danilo Astori, op.cit., passim.

- 27 -

cualquier proyecto DRI con objetivos tales como los señalados en páginas ante­
riores, será que su diseño e implementación reflejen un adecuado conocimiento
de las causales de la pobreza y del atraso rural, y de los mecanismos que deben
ser activados para su superación. De aquí la importancia que tiene contar con
una interpretación del proceso de transformación del sector rural y con un
acabado diagnóstico de las circunstancias locales, al tiempo que se es capaz
de discernir en cuanto

A.

1.

a sus alcances e interpelaciones.

Realidad Económico-Social en las Areas con Proyectos.

Determinantes de la Pobreza Rural
Cambios én la actividad agrícola como consecuencia de la concurrencia de

una constelación de factores, a saber, los cambios en los mercados de los pro­
ductos agrícolas, la dotación relativa y los costos de los recursos productivos,
el acceso al financiamiento y la comercialización, los avances tecnológicos, las
políticas sectoriales, entre otros, han provocado alteraciones en la estructura
de propiedad y en la tenencia de los recursos, así como en el sistema de rela­
ciones sociales imperantes en el sector rural.

Este proceso se ha caracterizado

como uno de modernización, acompañado por una tendencia sostenida hacia la con­
centración de los recursos productivos.
EL proceso de modernización y expansión de la producción agropecuaria de
corte comercial ha recurrido de manera importante a la motorización y mecani­
zación de las labores de cultivo, al uso generalizado de insumos de origen in­
dustrial y a la monetización de los salarios.

Todo lo cual ha determinado la

consolidación de un cuadro de relaciones intersectoriales que no sólo refleja
una situación dada de intercambio entre la agricultura y el resto de la economía,

- 28 -

sino que obviamente también refleja el carácter de las relaciones económicas
y sociales al interior del propio sector. 29/
Pero la modernización no es un proceso que ha ocurrido en todas las re­
giones ni en todas las explotaciones, como tampoco ha abarcado a todos los
productos.
Son aquellas regiones con una mejor dotación de recursos naturales y con
un mayor potencial para la producción de los rubros objeto de modernización las
que han visto florecer las empresas modernas.

Los rubros han variado de país

en país y su selección ha estado determinada por la importancia que ellos tienen
en el mercado de exportación, por su calidad como materia prima para la agroindustria, fundamentalmente en relación con la presencia e influencia de las
empresas de carácter transnacional, y por el papel que

ellos juegan en la

satisfacción de la demanda interna.
En algunos países, cuando la situación de los recursos naturales lo ha
permitido, ha sido posible observar un importante proceso de expansión de la
superficie incoporada a la producción.

Cuando la clase terrateniente controló

el recurso tierra incoporado, pudo ésta ver incrementada sus ganancias con una
exigencia de inversión menor quela requerida para aumentar la productividad de
las tierras ya poseídas.

Cuando

el proceso de expansión de la frontera agrícola

dio paso también a la creación de pequeñas propiedades a través de la coloni­
zación, se tendió a generar un patrón de asentamiento poblacional disperso, con
baja producción y productividad en la actividad agrícola (especialmente en el
caso de la colonización espontánea y como consecuencia de la escasez de recursos
productivos y de inversión) y con una débil vinculación con el mercado.

Cual­

quiera fuera el caso, una expansión de la superficie en producción significó
29/

CEPAL, op.cit., pág. 63-

- 29 -

una canalización hacia esas regiones de recursos de asistencia técnica, finan­
ciera y para inversión, la que no escapó al esquema tradicional de apropiación
desigual de ellos en favor de los propietarios más grandes.
Ya sea que la modernización se realice dentro de los marcos de una activi­
dad agrícola de tipo extensivo, en las áreas de frontera, o con características
de agricultura intensiva^, corrientemente dentro de un proceso de transformación
o desmembramiento de la gran propiedad tradicional, ella es el resultado del
acceso de los productores agrícolas a los diferentes recursos productivos.

Por

ello es que el proceso ocurre de preferencia, y en numerosos casos exclusivamente,
en un grupo reducido de explotaciones agrícolas.

Son aquellos propietarios más

dinámicos, con la capacidad política para conseguir el apoyo del aparato estatal,
los beneficiarios directos de la mayoría de las inversiones públicas en infra­
estructura, de la asistencia técnica, de los recursos crediticios, de precios
remunerativos y mercados relativamente protegidos. Son, en suma, los empresarios
exponentes de la revolución verde.
Pero mientras el sector moderno se expande como consecuencia de su éxito
en la apropiación de los recursos productivos y de su flexibilidad para adap­
tarse a los nuevos requerimientos que se le imponen a la agricultura, paralela­
mente, y no como procesos separados sino como manifestaciones simultáneas de un
mismo fenómeno, se produce la

descomposición del segmento tradicional (los la­

tifundios y las economías campesinas asociadas).

30/

Gerson Gomes y Antonio Pérez, EL Proceso de Modernización de la Agricultura
Latinoamericana, (1979), pág. 71» Este trabajo sirve muy bien a los propó­
sitos de presentar los elementos claves para la comprensión del proceso de
desarrollo agrícola latinoamericano y, sobre todo, de caracterizar dicho
proceso como una consecuencia de la organización social en la región y de
la modalidad de inserción de estas economías en la economía internacional,
dentro del proceso general de acumulación de capital.

- 30 -

EL carácter excluyente y empobrecedor del proceso de transformación mo­
dernizante en la agricultura con respecto a una parte considerable de la pobla­
ción rural es una consecuencia directa de las caracteri.stis.as que adquiere la
distribución del ingreso, como producto del control sobre los recursos naturales.
EL progreso técnico no ha hecho sino reforzar el carácter concentrador del
ingreso que reviste el proceso.

Otro tanto ha ocurrido con los resultados arro­

jados generalmente por la acción del aparato público.
En definitiva, la persistencia y agravamiento de los bajos niveles de vida
observados en el sector rural deben entenderse como un resultado directo del
proceso de transformación progresiva de la agricultura tradicional y la expansión
del sector moderno.

Esta transformación es coherente con la ampliación de la

producción mercantil requerida por el proceso de acumulación de capital, que
se traduce en la generación de un flujo de excedentes desde los grupos asala­
riados y campesinos en dirección a las economías centrales, dentro de un amplio
contexto de intercambios desiguales, entre personas, entre sectores, y entre
países.
Puesto que los programas y proyectos de desarrollo rural integrado

prestan

una gran atención al problema de la pobreza rural y vuelcan el grueso de su
acción hacia el sector de pequeños agricultores, es importante tener en cuenta
que la existencia y la reproducción continua de una masa asalariada y de un
sector campesino de subsistencia, con bajos niveles de ingresos, no son una con­
secuencia inesperada del proceso de modernización agrícola y global, sino que
tal situación es consustancial a él. 31/

Esta consideración es clave para de­

terminar correctamente las políticas nacionales que, consecuentes con esa rea­
lidad, busquen la eliminación de las causas de la pobreza rural y de las barreras

31 /

Ibid., pág. 7b.

- 31 -

que se interponen en el desarrollo del sector.

2,

La Economía Campesina
Mientras para algunos el carácter de la relación entre la economía campe­

sina

y la gran empresa capitalista trae necesariamente la desintegración de

la primera, con la consiguiente proletarización de la población campesina des­
plazada, para otros autores existen en algunos países tendencias no sólo a la
persistencia del campesinado sino que más aun, a su incremento numérico, acom­
pañado por una disminución en la proporción de los asalariados rurales. 32/
Sin llegar a dilucidar esta cuestión, un aspecto que se desprende de ella es
la constatación de la presencia de fuerzas a favor y en contra de la existencia
de las economías campesinas operando simultáneamente, aunque quizás no siempre
con el mismo peso, al interior de las economías latinoamericanas.

Dicha diná­

mica estará supeditada a la generación y captación de excedentes, los montos
de éstos y la dirección de los flujos.

Así, se postula que si algunas unidades

campesinas son capaces de extraer excedentes desde otras unidades similares o
desde el resto de la sociedad, eventualmente podrían transformarse en unidades
comerciales.

Si los procesos de intercambio llevan a una extracción constante

e importante del excedente del producto social generado en las unidades campe­
sina, éstas terminarán desintegrándose.

Cuando el monto de excedente extraido

o acumulado por las unidades campesinas es pequeño, ellas podrían subsistir
como tales. 33/
32/

D. Astori, op.cit., pág. 98 .

33/

Jaime Crispi y Raúl Brignol, La lógica y la dinámica del campesinado en
América Latina (1979), pág. V-1. En este trabajo los autores presentan
una discusión pormenorizada en torno a las normas bajo las cuales opera
la economía campesina y a las relaciones que se establecen entre el cam­
pesinado y las diferentes fracciones del capital (comercial, agrario,
agroindustrial y gran capital con base urbana).

- 32 -

Entre los elementos que generan el sistema de relaciones de intercambio,
existen algunos que operan en las raíces mismas de la racionalidad del campesino.
Su motivación básica

es la obtención del ingreso necesario para asegurar la re­

producción de su familia.

No entran

en este esquema la obtención de una tasa

de retorno al menos igual a la tasa media obtenida en las actividades no agrí­
colas o de una renta por su tierra, lo cual facilita la extración de su trabajo
excedente.

Si a esto se suma la relativa

inflexibilidad para el cambio de

actividad que enfrenta el campesino, es fácil entender la dificultad que éste
tiene para modificar
Por otra parte,

lós términos de intercambio que le son desfavorables.
la conformación e imposición de un sistema de relaciones

de intercambio desigual ha sido

producto de la manera como las diferentes frac­

ciones del capital agrario y urbano se han vinculado con las economías campesi­
nas a lo largo del tiempo. 3 k /

El carácter de esta vinculación se ha venido

modificando consecuentemente con los cambios que se registran en el papel que
las economías periféricas juegan dentro del proceso de acumulación a escala
internacional, hasta llegar al patrón actual de centralización y unificación en
el cual las acciones de punta corren por cuenta de las empresas transnacionales.
También ha ayudado a la estructuración del sistema de extracción de excedentes
desde las economías campesinas, los cambios sufridos en la demanda interna de
productos agrícola^, en la cual el comportamiento monetizado se hace cada vez
más importante a medida que se procede a una creciente urbanización y a una
expansión de los canales de mercadeo. 33/

3^/

Un análisis exhaustivo en torno a este punto, debe considerar que la eco­
nomía campesina no es una y homogénea, sino que es posible advertir, dentro
de los límites que se fijen para la categoría, diversas formas campesinas
de producción. Véase, J. Crispi y R. Brignol, op.cit,, pág. 1-2
También, D. Astori, op.cit., pág. 98 .

33/

G. Gomes y A. Pérez, op.cit., págs. 67-68.

- 33 -

Tal y como se describe, el proceso de acumulación acusa la existencia de
contradicciones en su interior.

Mientras, por una parte, la penetración del

capitalismo en el agro tiende a la desintegración de la forma de producción
campesina vía deterioro en sus ingresos, por otra parte, el carácter dependiente
del capitalismo periférico limita su propia expansión y requiere de la exis­
tencia de la economía campesina como fuente de trabajo en el campo. 36/

También

puede suceder que la propia dinámica que lleva a la desaparición de una parte
de las explotaciones campesinas genere las condiciones para la supervivencia de
las restantes, en contra de uno de los objetivos asignados a la agricultura cam­
pesina dentro del patrón de acumulación, esto es, la producción de bienes-salariso baratos.

Esto porque al disminuir la producción campesina, los precios de

estos productos pueden verse incrementados, con lo cual se mejoraría el nivel de
ingreso en las explotaciones que subsisten. 37/
Las someras consideraciones hasta aquí expuestas acerca de la economía cam­
pesina no hacen sino reforzar lo expresado en páginas anteriores con respecto
a los requisitos de efectividad para los programas de desarrollo rural integrado.
Un esfuerzo por comprender las motivaciones que originan las modalidades

de

36/

En algunas oportunidades la producción campesina puede verse apoyada por
el capital agroindustrial. Es el caso cuando los precios agrícolas son
altos, como resultado del monopolio que los terratenientes ejercen sobre
la tierra, o cuando los procesos técnicos en la agricultura son relativa­
mente intensivos en mano de obra y se prestan para la explotación en pe­
queña escala. En ambos casos los campesinos son capaces de entregar a la
agroindustria un mismo producto a un menor precio. J. Crispi y R. Brignol,
op.cit., pág. V-11. Sin embargo, más comúnmente la agroindustria, espe­
cialmente cuando tiene carácter transnacional, o responde a intereses de
este tipo, sigue la tendencia general que muestran las otras fracciones .
del capital, lo que las pone en contradicción con los intereses campesinos
y de la población rural en general. Al respecto, véase Gonzalo Arroyo,
The Industrialization of Agriculture (1979) y también Ernest Feder, Agri­
business and the Elimination of Latin Americas Rural Proletariat (19777*

37/

J. Crispi y R. Brignol, op.cit., pág. V-13*

-

3k

-

articulación entre los diferentes componentes de las formaciones sociales, de
las cuales las economías campesinas son parte, y el poder traducir dicha com­
prensión en acciones concretas, parecen imprescindibles para mejorar el impacto
de programas y proyectos que tienen a estas últimas como principales beneficia­
rlas.

B.

Formulación de Programas y Proyectos de Desarrollo
Rural Integrado

1.

Intervención del Estado en la Planificación del Desarrollo Rural
Expresado de una manera muy general, se concibe la acción del Estado como

una resultante de las relaciones de poder que se establecen entre los diferentes
grupos al interior de una sociedad cualquiera.

Por esto es que la política es­

tatal, considerada ella en su conjunto, se ha mostrado muy en línea.con lo que
han sido las características y tendencias generales del proceso de transforma­
ción agraria.
Para entender con propiedad el proceso de transformación agraria hay que
considerar el papel del Estado como gestor y no como resultado de éste.

La

mayor parte de sus acciones han tendido a crear y a apoyar las condiciones para

é e m circuito de acam elacíóa carne si que

1«

en la sección anterior.,

ídei-srs neí-rencía

38/

Las políticas de estímulos, particularmente la política de precios, han
generalmente

favorecido a aquellos rubros destinados a la exportación y a satis­

facer la demanda interna ejercida por los grupos de

38/

más altos ingresos, producción

Una interpretación acerca del papel que le
ha cabido al estado en
el desarrollo rural se encuentra en: Roberto Cavalcanti de Albuquerque,
0 Estado como Agente do Desenvolvimento Rural Integrado (19 8 1 ).

- 35 -

que se realiza de preferencia en la fracción de predios agrícolas modernizados.
Mientras tanto, la producción campesina, fundamentalmente de bienes-salario, ha
visto sus precios sujetos a control, alcanzando niveles generalmente bajos. Una
tendencia semejante han seguido las políticas de crédito.

Por otra parte, la

política de infraestructura (carreteras, facilidades de trasporte, electrifica­
ción, regadío) se ha prestado también para una apropiación desigual de sus frutos,
al tiempo que el proceso de agregar

plusvalía a la tierra ha favorecido prefe­

rentemente a quienes concentran su propiedad y ha dificultado aun más el acceso
a ella por parte de los campesinos. 39/
Pero en muchas oportunidades la intervención del estado puede aparecer* sn
contradicción con las tendencias generales del patrón de acumulación, como es
el caso de las acciones orientadas a mejorar la situación de los grupos rurales ex
cluidos
agro.

del disfrute de los avances alcanzados por el progreso técnico en el

Medidas de este tipoT tales como la distribución de tierras, cambios en

la legislación social en materia de tenencia de la tierra y de las relaciones de
trabajo, políticas específicas de apoyo a las formas campesinas de producción,
entre otras, se inscriben

dentro del panorama de contradicciones en el que se

debaten el capital y el trabajo, a lo cual

se suman algunas manifestaciones de

conflicto entre las diferentes fracciones del capital.
Las acciones que tienden a favorecer a grupos sociales con menor capacidad
de negociación pueden entenderse como parte de una estrategia que busca ampliar
la base de sustentación del aparato estatal, eliminar tensiones políticas y, en
general, hacer viable el proceso de acumulación en el mediano y largo plazo, kO/

39/

PAO, La Agricultura Hacia el Año 2000: Problemas y Opciones de América
Latina (191), págs. 39 y ^0« Véase también G. üomes y A. iérez,
op.cit., pág. 71 y 72 .

kO/

FAO, La Agricultura Hacia......op.cit., pág. 39-

- 36 -

En numerosas oportunidades tales medidas dejarán en evidencia los conflictos
latentes al interior de los grupos capitalistas.

Así, por ejemplo, medidas

tendientes a mejorar los ingresos de los campesinos, como es el caso de los
programas de reforma agraria, puede motivar el conflicto de intereses entre el
capital agrario y el capital industrial.

En este caso, mientras los grandes

empresarios agrícolas desean un mercado de tierras flexible, con un mínimo de
restricciones que les permita desplazar a los campesinos de las tierras de ca­
lidad que aun permanezcan en su poder, y eliminar la competencia de éstos en
aquellos rubros de producción que les son comunes, al sector industrial, par­
ticularmente al que mira al mercado interno, le interesará ver dinamizada la
demanda por una expansión del mercado en virtud del mejoramiento de los ingresos
de la población campesina.

La posibilidad de aumentar el consumo de bienes in­

dustriales se verá favorecida por la retención de la población en el campo, lo
cual se contradice con un proceso de desintegración de la economía campesina.
También apoyará un incremento en el consumo de bienes de origen industrial un
incremento en la oferta de alimentos, motivo adicional de contradicción entre
el sector industrial y aquellos sectores latifundiarios más refractarios

al

proceso de modernización. Ul/
Finalmente, el estado puede abstenerse de intervenir, lo cual implica
igualmente un apoyo a los grupos más poderosos
gente.

y al patrón de acumulación vi­

Es el caso por ejemplo, de numerosos países en los cuales se advierte

una presencia cada vez más ténue del estado en la determinación de la naturaleza
y la dirección del proceso de cambio tecnológico, el que se ha entregado

en

manos de organismos privados y semi-públicos, para que dicha determinación se
realice a través de los mecanismos del mercado, repondiendo

ky

J. Crispi y R. Brignol, op.cit., pág. V-21.

principalmente a los

- 37 -

intereses

de los

productores de

insumos y

bienes de capital. h 2 /

Es pues, dentro de este marco de consideraciones someramente esbozado en
que se insertan las iniciativas de planificación del desarrollo rural, y conse­
cuentemente, las que dicen relación con el desarrollo rural integrado.

2.

EL Proceso de Planificación del Desarrollo Rural Integrado
EL proceso de planificación del desarrollo rural integrado incluye algunas

etapas características: formulación de políticas, implementación de políticas
(traducción de las políticas en programas) e implementación de programas (tra­
ducción de los programas en proyectos).

Cada una de estas etapas, a su vez,

incluye un determinado ciclo de actividades, las cuales se realizan siguiendo un
proceso que es muy similar al seguido en la planificación del desarrollo de otras
actividades, tanto a nivel nacional como internacional. k 3 /
los proyectos DRI, éstos siguen algunas etapas que son
picas

En lo referente a

también más o menos tí­

en todos los proyectos,a saber: formulación, ejecución, seguimiento y

evaluación, y reformulación; aunque en este caso específico el proceso de segui­
miento y evaluación puede presentar dificultades adicionales, a raíz de la con­
sideración

2.1

de resultados

que tienen una naturaleza social.

Formulación de políticas
La formulación de políticas para el desarrollo rural integrado puede ser

un proceso particularmente complicado, debido al amplio espectro de problemas
que toca y a los igualmente amplios objetivos que corrientemente se plantean, k k /

k2/

FAO, La Agricultura Hacia el Año 2000.... ••• op.cit., pág.

W

United Nations, Public Administration Institutions and

kk/

Véase al respecto páginas 9 y 22.

.
op.cit., pág. 13.

- 38 -

Si se habla de planificación del desarrollo se asume la existencia de un
sistema de planificación a través del cual la formulación de políticas se reali­
za.

Este sistema deberá llevar a cabo los estudios sobre los problemas

y

necesidades presentes a nivel de las áreas rurales, recurriendo a diversas
fuentes.

Igualmente, deberá detectar las disponibilidades de recursos y los

niveles de provisión de servicios y de actividad económica.

Generalmente, el

sistema de planificación incorporará con dificultad, si en definitiva puede ha­
cerlo, los aspectos sociales que dicen relación con lo que la población rural
percibe como sus necesidades más sentidas.

Finalmente, como se ha señalado

antes, las posiciones ideológicas que tomen los diferentes grupos de poder se re­
flejarán

en la naturaleza y estructura de las diversas políticas que se adopten.

Debido también a su amplitud de objetivos el desarrollo rural de carácter
integrado se conecta con otras áreas que responden a sus propias políticas. Al­
gunas de las áreas, además de agricultura, que comúnmente se consideran en el
desarrollo rural integrado se refieren a aspectos tales como salud y nutrición,
educación, población, transporte, vivienda y obras públicas.

De aquí que surjan

numerosas políticas especialmente concebidas para intervenir en. los aspectos que
son propios de cada una de las áreas señaladas.

Sin embargo, una cuestión fun­

damental a la que se debe prestar atención es a las interacciones entre políticas,
que nacen de las inevitables superposiciones y comunidades (o conflictos)
intereses entre las diversas áreas consideradas.

de

Así, las políticas de transporte

y obras de infraestructura deberán anticipar lo que las políticasagrícolas pre­
tenden lograr pero,

a suvez, estas últimas estarán condicionadas por lo que se­

ñalen las primeras.

b^/ Interacciones se observan de manera similar con las

políticas globales,

como por ejemplo las políticas de impuestos y subsidios, o

las políticas de precios

intersectoriales.

^5/ United Nations, op.cit., pág. 9»

- 39 -

En definitiva, la formulación de políticas para el desarrollo rural inte­
grado y la evaluación (ex-ante) de su eficacia relativa, enfrente el mismo tipo
de problemas y limitaciones que se observan en el manejo de las políticas agro­
pecuarias generales.

Existe el agravante de que a las políticas agropecuarias

corrientes se suman aspectos sociales que se prestan con dificultad para ser
identificados a través de la investigación formal y para ser implementados en
políticas concretas y, además, porque en el caso del desarrollo rural integrado,
más que en otros, se busca conseguir una simultaneidad que obliga a un esfuerzo
mayor por conocer las interacciones entre tales políticas e impone un desafío
muy grande a los encargados de administrarlos.

2.2

Formulación de programas
La traducción de políticas en programas concretos implica dar mayor espe­

cificidad a las primeras por medio de una secuencia de actividades coordinadas.
El programa es el instrumento que sirve para dar a conocer con mayor claridad y
coherencia lo que se espera realizar con el propósito de alcanzar los objetivos
de política.

Además, los programas ayudan a la asignación presupuestaria entre

los diferentes integrante del aparato público y facilitan el control de las res­
ponsabilidades que asumen tanto el gobierno como los particulares dentro del
proceso de desarrrollo rural..
No es posible señalar un procedimiento único para la formulación de un pro­
grama de desarrollo rural integrado.

La mecánica de su formulación estará en

buen medida supeditada al grado de desarrollo y características que tenga el sis­
tema de planificación.

Sin embargo, se pueden señalar los pasos más típicos

observados en la formulación de una mayoría de programas, a saber: bG/

bG/

Ibid., págs. 13 y ^b.

- ¿O f

a)

Determinación de los objetivos y metas del programa;

b)

Identificación de los problemas y restricciones institucionales para
la consecución de los Objetivos del programa;

c)

Estudio del contexto ambiental en el desarrollo rural;

d)

Identificación de programas y prioridades alternativas;

e)

Recuento de recursos;

f)

Determinación de la estrategia para la implementación.

Los pasos indicados no implican una secuencia lineal puesto que varios
de ellos pueden llevarse a cabo paralelamente.

Además, generalmente se esta­

blecen diversos mecanismos de retroalimentación que pueden significar modifica­
ciones o ajustes en algunos de los primeros pasos a raíz de los resultados arro­
jados por algunos de los últimos.
A partir de este procedimiento general es posible desarrollar procedimien­
tos más detallados.

Martins de Carvalho por ejemplo, sugiere los siguientes

pasos a seguir en la presentación de los programas de desarrollo rural integra­
do: jY7/
1.

Diagnóstico/pronóstico de las regiones o áreas en consideración.
a)

Síntesis de las informaciones macroeconómicas y sociales;

b)

Recursos naturales y su apropiación: situación y tendencias;

c) Formas de organización de la producción;
d)

Políticas económicas y sociales del gobierno;

e) Organización social en el campo;
f) Aparato gubernamental:
g)

¿+7/

programas de acción y proyectos;

Determinación de la problemática.

Horacio Martins de Carvalho, Programa de Desenvolvimento Rural
Integrado-PDRI (Roteiro Sumario) (1981), págs. 10-30»

-

2.

k i

-

Programa de acción.
a)

Política general de acción;

b)

Metas;

c)

Movilización y participación popular;

d)

Sistemas de producción: tendencias, proposiciones y restricciones;

e)

Sistemas de comercialización;

f)

Perspectivas del mercado e industrialización;

g)

Insumos básicos: demandas probables y fuentes de abastecimiento;

h)

Intervenciones del Estado:

proposiciones económicas e institu­

cionales;
i)
j)

3.

Matriz de proyectos;
Evaluación económica y social del programa de acción.

Estrategia de implementación del programa de acción.
a)
b)

Ejecución físico-financiera del programa de acción;

c)

A,
-

Criterios para la implementación;

Medidas correctivas para imprevistos.

Administración del programa de acción y de los proyectos.
a)
b)

5,

2*3

Estrategia organizacional;
Capacitación de recursos humanos.

ELaboración de los proyectos.

Formulación y evaluación de proyectos
EL propósito de la formulación de proyectos es proporcionar un enlace

entre los objetivos generales del programa de desarrollo del sector (o subsector)
y la implementación de dicho programa en la forma de un conjunto de proyectos de

- 42 -

desarrollo específicos.

A pesar de la conveniencia de la vinculación entre pro­

yectos y programas, la formulación de proyectos no surge únicamente de la formula­
ción de programas.

En la práctica algunos buenos proyectos pueden concebirse a

partir de nociones generales sobre perspectivas de desarrollo y específicamente, en
el caso de proyectos de desarrollo rural integrado (PDRI),pueden surgir en base a
ciertos ajustes o modificaciones que se realizan a proyectos
cuentran en marcha. 48/

sectoriales que se en­

No obstante ello, en la medida que se fortalece el sistema

de planificación y las alternativas de inversión se amplían, la formulación de los
proyectos podrá y deberá someterse a procedimientos más rigurosos, en tanto ésto
asegura una más certera asignación de los siempre limitados fondos de inversión y de
otros recursos escasos y, además, permite allegar información que sirven

para even­

tuales ajustes en los objetivos y metas programáticas.
Cualquiera sea la forma como se origina la idea de un proyecto, en su formula­
ción deben contemplarse la realización de ciertos pasos mínimos que aseguren una
movilización adecuada de recursos en la dirección de los objetivos que se intentan
conseguir.
alguna de

Desde este punto de vista, un PDRI puede formularse y evaluarse siguiendo
las metodologías convencionales conocidas

49/ El uso de estas metodolo­

gías responde, por una parte, al deseo de los organismos de planificación de ganar
eficiencia en la asiganción de recursos yde resguardar la coherencia entre proyec­
tos, programas y planes y, por otra parte, a condiciones impuestas por los organis­
mos de ayuda bilateral

y multilateral, fuentes obligadas de financiamiento

para

los usualmente costosos proyectos de desarrollo rural integrado.
Puesto que las metodologías convencionales de formulación

y

evaluación

se adaptan bien al acarácter social de varios de los componentes típicos

no

de los

48/

United Nations, op.cit., pág. 15* También FAO, Normas Generales para el Aná­
lisis de los Proyectos de Producción Agrícola (1971), pág. 5*

49/

Al respecto, véase Pan A. Yotopoulos y Jeffrey B. Nugent, Economic of Develop­
ment -Empirical Investigations (1976) págs. 369-396.

-

-

PDRI, en los países con una mayor experiencia en iniciativas de este tipo se
han venido realizando esfuerzos por generar metodologías que permitan un mejor
conocimiento y manejo de los distintos y complejos elementos que intervienen en
tales proyectos, con vistas amejorar su eficiencia y efectividad.

Así, por

ejemplo, Redwood III y Fiorentino, vinculados al Proyecto de Desarrollo Rural
Integrado en el Nordeste del Brasil, han realizado un detallado análisis de
cada uno de los factores que intervienen en las diferentes actividades relacio­
nadas con los PDRI (véase gráfico a continuación) con especial consideración
de los aspectos relacionados con su seguimiento y evaluación. 50/

C.

Factores Condicionantes y Requerimientos para el
Desarrollo Rural Integrado

Aunque la multiplicidad de situaciones locales hace imposible la considera­
ción de todos y cada uno de los factores que facilitan o dificultan la implemen­
tación de programas de desarrollo rural integrado en los diferentes países, la
experiencia acumulada permite detectar la existencia de una serie de elementos
básicos que aparecen comprometidos en el grado de éxito alcanzado por programas
de este tipo realizados en el pasado.

Rondinelli ha resumido la mayoría de estos

factores incluyéndolos en los aspectos que a continuación se señalan. 51 /
Es esencial para el éxito del DRI contar con un fuerte compromiso político
a nivel nacional, compromiso que se requiere para poder articular una estrategia
50/

John Redwood III y Raúl Fiorentino, Notas sobre a Natureza e Metodología
de Acompanhamento e Avaliagáo em Projetos de Desenvolvimento Rural Integrado (198O JT En este documento se entrega, además, una amplia lista
de las necesidades de información, así como de los indicadores más im­
portantes a tener cuenta cuando se efectúa el seguimiento y evaluación
de un PDRI.

51/

Dennis A. Rondinelli, Administration of Integrated Rural Development
Policy: The Politics of Agrarian Reform in Developing Countries (1979),
pags. 395-ál5* Véase también, United Nations, op.cit., págs. 15 y 16.

-

kk

-

Redwood

III,

Fiorentino

/ 1980

Actividades relacionadas con los proyectos DRI.

-

45

-

con respecto a los planes y políticas nacionales, las acciones legislativas
y las gestiones administrativas.

Se requiere además, para asegurar una alta

prioridad en la asiganción de recursos para el desarrollo rural, durante el
largo periodo que es propio de acciones de este tipo.

Por último, el compro­

miso político se necesita como un elemento motivador para que los grupos y
organizaciones sociales consientan en modificar o eliminar prácticas tradicio­
nales que frenan el desarrollo.
De igual manera se requiere de un amplio apoyo administrativo. La sla
promulgación de leyes y decretos relacionados con el desarrollo rural no asegura
su apoyo por parte de los funcionarios de los organismos públicos y sin éste,
o la movilización política de los beneficiarios en el sector rural a fin de
mantener una presión constante sobre los ministerios respectivos, las acciones
de desarrollo se irán morigerando paulatinamente.
En consideración a los dos aspectos antes indicados, un tercer factor im­
portante dice relación con la generación de un apoyo político y una capacidad
administrativa a nivel local.

Esto se refiere a la necesidad de comprometer

a los líderes políticos locales con los objetivos del desarrollo rural,

al

tiempo que se neutraliza la influencia adversa de aquellas élites que se oponen
a la ampliación de la participación popular en la actividad económica.
mente se refiere a la necesidad de contar con una adecuada red de

Igual­

institucio­

nes locales, debidamenté preparadas para apoyar los programas impulsados
nivel central.

a

Junto a ésto, por medio de medidas apropiadas de descentrali­

zación se debería expandir la capacidad organizacional en las propias áreas
rurales para planear y dirigir proyectos a ese nivel.
A raíz del gran número de instituciones que se ven involucradas, otro
factor clave lo constituye la efectividad de la coordinación central.

La mul­

tiplicidad de objetivos que sustentan las instituciones, unido a elementos de

- k6 -

tipo administrativo y presupuestario, dificulta la integración de actividades
a nivel de las áreas rurales.

Algunas experiencias de desarrollo rural inte­

grado indican que la coordinación es cabalmente lograda únicamente cuando la
planificación se hace estrechamente relacionada con la implementación (progra­
mación y presupuesto).
Otro elemento a considerar es la complementariedad entre las políticas de
comercio exterior e interno.

No sólo las políticas económicas domésticas deben

considerar explícitamente el desarrollo rural, sino que también las estrategias
de comercio exterior deben ser deliberadamente formuladas para reforzar el
desarrollo de dicho sector.

Será difícil esperar un resultado favorable en un

programa que favorece la producción campesina si, por otra parte, subsiste una
política de comercio exterior

que es conflictiva con aquélla.

Consideraciones

similares pueden hacerse con respecto a políticas tales como las de población,
empleo e ingresos.

Anteriormente se había hecho referencia a los efectos que

sobre el desarrollo rural tienen la política fiscal, de precios intersectoriales,
y otras políticas globales.
La provisión de insumos técnicos, de organización y de servicios, en com­
binaciones y proporciones específicamente determinadas para satisfacer las ne­
cesidades y condiciones encontradas en las áreas rurales, se ha visto también
que constituye un factor fundamental para el estímulo de la producción agrícola
en las áreas sujetas a programas de desarrollo.
Como una forma de ayudar a mejorar las condiciones de empleo por medio de
la creación de nuevas oportunidades de colocación en actividades no agrícolas,
el fomento de las inversiones en actividades productivas, principalmente in­
dustrias de pequeña escala e intensivas en el viso de mano de obra, adquiere
también el rol de requisito básico en un gran número de situaciones.

-

b?

-

Por último, una consideración que no puede olvidarse, debido a la gran
influencia que tiene sobre la orientación de la mayoría, sino de todos los
programas DRI, es el carácter de la asistencia técnica y financiera interna­
cionales.

A este respecto muy importante es que dicha ayuda sea canalizada

preferentemente hacia el desarrollo de una capacidad técnica y administrativa
en los propios países, con vistas a la adecuada identificación, diseño, eva­
luación, financiamiento e implementación de proyectos a nivel local, disminu­
yendo así la dependencia en expertos y consultores extranjeros.

D.

Críticas y Limitaciones del DRI

EL análisis crítico de la experiencia de varios años en programas DRI
ha generado una corriente de antecedentes acerca de los alcances y limitaciones
que éstos presentan.

Los resultados obtenidos están lejos de ser concluyentes.

En, realidad, diversos autores centran sus fuegos en aspectos diferentes, aunque
no siempre carentes de relación entre sí.

Así es como algunos hacen énfasis

en los problemas operacionales que se producen al intentar implementar progra­
mas que poseen objetivos tan amplios y que comprometen los esfuerzos de tantas
instituciones.

Para otros, el problemas principal de los programas DRI radica

en la concepción de desarrollo implícita en ellos y, por consiguientes, en los
postulados explícitos que se desprenden de dicha concepción.
Varias de las limitaciones que se señalan para los programas DRI dicen
relación con los factores condicionantes y requerimientos que se mencionaron en
la sección anterior.

Como es lógico suponer, en la medida que las condiciones

que se consideran básicas para el éxito del DRI no estén presentes, los progra­
mas respectivos tendrán dificultades para lograr sus objetivos.

Sin embargo,

en el mejor de los casos, cuando se da una convergencia de condiciones -que

-i m ­

posibilita

a los programas alcanzar ■
sus objetivos,

éstos

seguirán

some­

tidos a la crítica de aquéllos que señalan que son los propios objetivos los
que en definitiva no apuntan a resolver las causas primarias de la pobreza rural.
A continuación se discuten brevemente algunas de las críticas y limitacio­
nes que corrientemente surgen en las evaluaciones y análisis de la experiencia
en DRI, tanto en los aspectos operacionales como en los conceptuales.

La lista

no es exhaustiva y los factores señalados no son independientes, más aún, muchos
de ellos pueden ser manifestaciones del mismo problema, o bien, estar vinculados
por relaciones de causalidad.

1.

Vinculación con el Desarrollo Nacional y Regional
Una cuestión que complica la programación del desarrollo rural integrado

es la dificultad que se tiene para vincularlo adecuadamente con los planes na­
cionales y regionales.

El problema se hace más evidente cuando se tienen pro­

yectos de gran envergadura y fundamentalmente, cuando se está en presencia de
un programa DRI de carácter nacional.
Aunque se ha venido imponiendo la idea de una descentralización de la
intervención del estado en el proceso de desarrollo vía planificación regional,
los problemas que plantea la estructuración de un sistema de planificación a
este nivel, con su debida integración a un sistema a nivel nacional, son toda­
vía enormes.
Los programas DRI, si bien rompen la tradicional planificación por sectores,
no se prestan para una articulación fácil con las actividades programadas

a

nivel regional; todo lo contrario, una situación muy corriente es la creación de
unidades de dirección central para los programas o unidades de implementación
autónomas para los proyectos de gran escala, lo que casi siempre termina por
generar conflictos y contradicciones con la institucionalidad vigente.

-

k9

-

Otra fuente de problemas existe en la compatibilización de los programas
DRI con otros programas multisectoriales con los cuales tienen interrelaciones
estrechas, como es el caso de los programas de alimentación y nutrición.

Esto,

porque si bien ambos tipos de programas presentan cierta comunidad de objetivos,
también existe un campo muy amplio para el surgimiento de conflictos, sobre
todo por el control todavía inexacto que se tiene sobre los efectos de las po­
líticas y, particularmente, de sus efectos cruzados.

Así, por ejemplo, esta

cuestión se hace evidente en una situación muy típica, esto es, cuando se busca
mejorar el consumo de alimentos de los grupos de menores ingresos y, simultá­
neamente, aumentar la producción de los campesinos pobres.
Se critica también a los PDRI porque ellos presentan una muy débil postura
con respecto a la estratifiación .del ingreso.

Aun en ausencia de una política

global definida en materia de estratificación del ingreso, lo que podría justi­
ficar cierta ambigüedad en lo planteado por los PDRI, la escasa consideración
que sobre el punto se hace en estos proyectos continúa siendo una limitante. No
se entiende que proyectos que tienen como objetivo central mejorar las condi­
ciones de vida de los pequeños agricultores, como consecuencia directa de un
aumento de sus ingresos, postulen únicamente un cierto cambio en los términos
absolutos de estos ingresos, dejando fuera de consideraciones la situación

y

variación del ingreso en l o s otros estratos sociales, con lo cual se dificulta
el conocimiento del impacto real del proyecto en cuanto a la modificación de la
participación de los supuestos beneficiarios en la apropiación del ingreso ge­
nerado.

2.

Estructura Administrativa
Puesto que los programa DRI se inician dentro de una realidad organizacio-

nal determinada, ellos se ven afectados por los problemas que tradicionalmente

- 50 -

ha enfrentado la coordinación inter-institucional, aunque esta vez agudizados
por el número de organismos comprometidos.
Las instituciones tienen distinto tratamiento jurídico

y así se encuen­

tran instituciones autónomas, semi-autónomas y dependientes de diversos minis­
terios; al mismo tiempo, éstas muestran diferencias en cuanto a sus recursos
financiero?, sus capacidades técnicas y administrativas y en los enfoques que
adoptan respectóla los diversos problemas del desarrollo rural, todo lo cual
implica, a su vez, diversos grados de interés y compromiso en

los

programas

DRI. 5

. Los problemas que nacen de las dificultades para la coordinación central,
las rivalidades entre instituciones, las divergencias entre los intereses nacio­
nales y locales, y la ineficiencia e inmovilismo del aparato burocrático, atentan seriamente en contra del buen desempeño de los programas DRI. Como ya se
señaló anteriormente algunos gobiernos y agencias internacionales han fomentado
la creación de unidades autónomas de implementación para los programas y pro­
yecto de gran tamaño.

Estos entes semi-independientes pueden presentar ventajas

para subsanar las dificultades de la coordinación central que enfrentan las
instituciones y ministerios regulares, pero tampoco es una solución exenta
limitaciones.

de

Tales unidades pueden llegar a desarrollar una acción en función

de sus propios objetivos, divorciándose de las políticas nacionales de desarrollo.
Además, a raíz de su dependencia de las agencias internacionales de financiamiento, los criterios impuestos por éstas en materia de prioridades, formas de
organización y características de la asistencia brindada a los beneficiarios,
tienden a generar tensiones y conflictos con el resto de la estructura adminis­
trativa.

53/

52/

United Nations, op.cit., pág. 17-

53/

D.A. Rondinelli, op.cit., págs. é-05-á11.

- 51 -

3«

Instituciones Apropiadas
Muy relacionado con lo anterior se encuentra el problema del desarrollo

de instituciones que sirvan adecuadamente a los propósitos de proveer servicios
sociales y mejoras tecnológicas a los grupos focales (clientela) de los proyectos
DRI, esto es, ciertos estratos campesinos.

Una deficiencia básica en los pro­

gramas radica precisamente en su incapacidad para establecer una estructura
institucional apropiada (como un símil de la tecnología apropiada), que tome
en consideración las particulares condiciones encontradas en terreno y las ca­
racterísticas de las economías campesinas.
Se critica a las instituciones vinculadas al DRI porque no presentan con­
diciones adecuadas para proporcionar servicios y tecnologías mejoradas
grupos más pobres en el sector rural.

a los

Rara vez estas instituciones están in­

corporadas a una red institucional capaz de proveer un flujo de servicios con­
tinuo y confiable, a lo cual suele sumarse una incapacidad administrativa para
enfrentar la complejidad que encierra la pobreza rural. ^k/

k.

Políticas de Estímulo
Los PDRI no parecen haber roto la desconfianza de los grupos campesinos

secularmente explotados, en cuanto a que la mejor tajada de la torta siempre se
la lleva otro. Esta percepción sobre los efectos de las acciones de desarrollo
debilita la participación en ellas de quienes se supone que son los principa­
les beneficiarios.

Desde este punto de vista, las políticas de estímulos que

forman parte del paquete DRI (créditos, asistencia técnica, precios, insumos,
etc.) se ven restringidas en sus alcances, toda vez que ellas operan dentro de
un esquema que no favorece la retención por parte de los campesinos del producto
social excedente que nace de su mayor actividad.

5k/

Ibid., págs. ^11-^12.

- 52 -

Si todas las fracciones del capital se vinculan con los campesinos de una
manera tal que les hace posible la apropiación del excedente generado por éstos,
es el capital comercial es que presenta una relación más estrecha y constante,
ya sea por medio de la compra de productos que los campesinos entregan al mer­
cado o por medio de la venta de los productos que éstos deben adquirir fuera
de sus fincas.

La influencia que puede ejercer la agroindustria no modifica

en nada esta situación, aun en aquellas situaciones en que ella desplaza

al

capital comercial de las funciones de intermediación comercial, intermediación
financiera y transporte. 55/

En

los PDRI

esta, cuestión

no

tiende

a

ser resuelta, ni siquiera en aquellos casos en que se hace una consideración
explícita, por ejemplo, de los aspectos relacionados con la comercialización.
Esto porque, en definitiva, la solución a la cuestión de la apropiación de los
excedentes pasa por el rompimiento del esquema de acumulación que opera al interiror de la sociedad como conjunto, y ello

no forma parte de los objetivos

de los PDRI.

5.

Participación de la Gomunidad
Además de los factores de orden político que restringen una amplia parti­

cipación popular en las acciones de desarrollo, existen diversos otros factores
que frenan tal participación, inclusive dentro de los límites que permite un
PDRI.
La participación y, en relación a ésta, la organización para la partici­
pación, es un aspecto que está siempre presente en los programas y proyectos
DRI.

Las razones para ello son variadas, pero fundamentalmente se resumen en

dos: una es de carácter operacional, esto es, se asume que la inexistencia de

55/

Véase págs. 31-32.

- 53 -

canales de expresión conlleva el peligro de iniciar acciones que no apunten a re­
solver las necesidades sentidas de la población objetivo; la otra, es más de
fondo y dice relación con la idea de que todo hombre tiene derecho a ser gestor de
su propio destino.

En este sentido, los resultados alcanzados en las diferentes

experiencias en DRI son pobres.

Por una parte, subsiste la necesidad de un mayor

conocimiento acerca de los factores que se deben considerar para provocar y permi­
tir una correcta expresión de la voluntad popular, y en este caso específico, de
las aspiraciones y necesidades de la población rural más desvalida. 56/

Además,

pasar de las buenas intenciones a la implementación de un efectivo sistema de par­
ticipación no está exento de dificultades.

Aun cuando se reconoce la importancia

de favorecer un sentimiento de autodesarrollo en la comunidad, generalmente la
burocracia se ve sometida a una presión por actuar, por cumplir con ciertos plazos,
lo cual apararece como incompatible con los

procesos de participación popular que,

cuando se encuentran en estado incipiente, suelen ser largos y engorrosos.
tando que es necesario alentar a las comunidades rurales a tomar una
activa y autónoma, pero que al mismo

Acep­

postura más

tiempo el estado debe emprender acciones que

compatibilicen los intereses particulares de la población beneficiaria del proyecto
con los de sectores más amplios, se ha llegado a proponer un modelo de participación
en el cual se reconoce que existen tanto divergencias como comunidades de intereses
y se aboga por una salida negociada. 57/

56/

Esta temática ha dado origen a una amplia literatura que trata la participación
y el desarrollo de una manera global, como es caso de lo escrito por Paulo
Freire y Clodomir Santos de Moráis. Pero también existen estudios que hacen
una referencia más cercana a experiencias concretas de desarrollo rural inte­
grado; véase por ejemplo: Joao Bosco Guedes Pinto, Notas sobre Participagao
Social e Plañejamento Participativo no Programa Polonordeste (1981).

5?/

Eric J. Miller, A Negotiating Model in Integrated Rural Development Projects
(1981).

54

-

6.

-

Conocimientos de la Cultura Campesina
Adicionalmente, el reconocimiento de la organización de las comunidades

rurales y de los campesinos como interlocutores válidos en la planificación
del desarrollo, asi como los esfuerzos por apoyar la formación y fortalecimien­
to de tales organizaciones y la ampliación de sus canales de expresión, no
garantiza que la participación se manifieste efectivamente.

De hecho,

en

aquellos programas DRI en que existe una acción explícita y concertada para
fomentar la organización y participación popular, ésta no descansa en un cabal
conocimiento de los rasgos fundamentales de la cultura predominante en el medio
rural.

De aquí que el grado de integración y respuesta de los beneficiarios

principales de los proyectos no siempre alcance los niveles esperados.

Es muy

difícil esperar resultados diferentes si las acciones emprendidas por los PDRI
no se compadecen, e incluso se contradicen, con lo que es la lógica de funcio­
namiento de las economías campesinas.

Más aun, la experiencia señala que un

conocimiento general sobre los rasgos culturales del capesinado no es suficiente
y que, por tanto, se hace necesario un acercamiento más profundo a factores
étnico-culturales específicos. 58/

El desconocimiento de estos factores parece

estar en la raíz de las imprecisiones en la determinación de las áreas de muchos
proyectos, en los cuales parece influir más la división política tradicional,
que la necesidad de identificar aquellas áreas, que a modo de verdaderos nichos
ecológicos, permita la manifestación de los intereses comunes y de formas de
organización propias, lo cual debería ayudar a conseguir más efectividad en
las acciones de desarrollo.

58/

Fausto Jordán, Las Condiciones y las Limitaciones Sociales y Políticas
para la Implementación del Desarrollo Rural Integrado (1976), pág. 8.

- 55 -

7«

Clientela del DRI
Si bien en los PDRI se establece inicialmente una población objetivo re­

lativamente amplia, en la práctica operan una serie de mecanismos que reducen
drásticamente el número de beneficiarios, estableciéndose
tes de la población objetivo

dentro de los lími­

dos categorías: la clientela y los excluidos. 59/

En realidad, la primera selección de la clientela se lleva a cabo conjun­
tamente con la definición del área del proyecto.

En la medida que no se contemple

una modificación en la propiedad de la tierra y la opción es por apoyar a los
pequeños agricultores, la selección obvia recae en aquellas áreas en que predo­
mina el minifuncio.

Con ésto se excluye a la población campesina localizada en

las áreas donde coexisten las grandes y pequeñas explotaciones.
Dentro de las áreas seleccionadas la exclusión opera a partir de los re­
quisitos mínimos exigidos, ya sean estos en la forma de acceso a la tierra, po­
tencial productivo, capacidad de pago, garantías, receptividad, tipo de acti­
vidad, y otros criterios similares.

Como resultado se tiene un sector de la

población principalmente formado por trabajadores sin tierra, aparceros, pequeños
arrendatarios, ocupantes y colonos, el cual no tiene acceso a los beneficiarios
del crédito y la asistencia técnica que contemplan los PDRI.

La situación se

torna más grave para los excluidos cuando la operación de un PDRI en un

área

determinada significa la cesasión o la disminución de la actividad de aquellas
instituciones que, operando fuera del proyecto, pudiesen eventualmente haberlos
asistido.
Precisamente en relación con la formación de clientelas es que surge la
inquietud con respecto al costo de universalización de los PDRI, puesto

que

59/ Christian Gros e Yvon Le Bot, Sauver la Paysannerie du Tiers-Monde?
La Politique de la Banque Mondiale a 1 1egard de la Petite AgricultureLe Cas Colombien (1980 ).

-

56

-

sin poder aun ser concluyentes, los proyectos parecen demasiado caros en rela­
ción a la población efectivamente beneficiada.

8.

Reforma Agraria
Han sido suficientemente documentados los efectos que sobre las condiciones

de vida de la población rural tiene

la distribución del ingreso, la cual, a su vez

está asociada al grado de control que los individuos tienen sobre los factores
productivos. 60/

Por eso es que se hace gran hincapié en la importancia que

tiene la reforma de la tenencia de la tierra para el éxito de untprograma inte­
grado de desarrrollo rural.

Aunque no es menos cierto que el éxito de un pro­

grama de reforma de la tenencia necesita igualmente de un programa de desarrollo
rural integrado.

En otras palabras, son procesos que deben darse simultáneamente.

De no ser así, los programas DRI podrían tener resultados no muy diferentes a
los alcanzados por los programas de desarrollo rural tradicionales, pasando así
a engrosar la larga lista de experimentos de desarrollo que se han frustado sin
poder resolver las desigualdades en la distribución del ingreso y borrar la
extrema pobreza rural. 61/
A pesar de la fuerte argumentación a favor de

cambios estructurales

básicos que modifiquen la tenencia de la tierra, ello queda fuera de considera­
ción en los PDRI.

0 bien, se opta por localizar el proyecto en áreas de tenen­

cia estabilizada como el caso colombiano, o se incluyen algunos componentes no
conflictivos, como el crédito para la compra de tierra en algunos proyectos
brasileños.

60/

Véase pág. 27 y siguientes.

61/

FAO, Informe del Simposio Interregional
También Yusuf J. Ahmad, op.cit., pág. 161

, op.cit., pág. 69-

- 57 -

9.

Poder Político
La mayoría de los autores reconoce que la pobreza rural es un problema

esencialmente político y un reflejo del funcionamiento del sistema en su con­
junto.

De aquí que se diga que si el obstáculo fundamental para resolver este

problema es la estructura del poder, entonces hay que cambiarla. 62/
los PDRI no apuntan a modificar la estructura del poder.

Pero

Un programa integrado

con carácter nacional podría tener un sentido de transformación social y polí­
tica sólo si cubre tina parte importante del país y provoca profundas transfor­
maciones en la estructura productiva agrícola y, para que ello ocurra, es im­
prescindible un fortalecimiento de la organización política de los beneficiarios
directos del programa.

Aun cuando se acepte que esta organización política es

necesaria para el éxito del desarrollo rural, el temor a la pérdida del control
y el poder inhibirá a aquellos que los detentan para dar los pasos para que tal
organización prospere.

Esto es lo que Rondinelli denomina la paradoja

del

poder.
La paradoja del poder es propia de los procesos de reforma agraria, como
es el caso de un proceso de desarrollo rural integrado con las características
antes mencionadas.

Estos procesos requieren de un fuerte compromiso

político

a nivel central para que ellos sean puestos en marcha, pero posteriormente, para
que puedan ser implementados y mantenidos, se hace necesario un amplio apoyo
político por parte de los beneficiarios.

Pero aquéllos de cuyo compromiso po­

lítico se requiere para iniciar las reformas, a menudo consideran que la amplia­
ción de la participación y el poder a las masas populares es una seria amenaza

62/

D.A. Rondinelli, op.cit., pág. 161.

-

para sus propios intereses.63/
cances

10.

58

-

Esta es pues la paradoja que limita los al­

de los programas DRI.

Opción por el Dualismo
Los PDRI son el instrumento fundamental de una estrategia de fortaleci­

miento del sector de subsistencia que se inscribe dentro de un modelo de so­
ciedad dual, modelo que norma la política estatal.

6b /

Es a la luz de esta opción voluntaria por el dualismo a la que hay que
analizar los alcances y limitaciones de las experiencias en DRI de la mayoría
de los países.

Así pues, la determinación de la población beneficiaria de los

programas y, más específicamente, la selección de los grupos focales o cliente­
la, debe entenderse en concordancia con dicho modelo, en la medida que induce
a un sector campesino a proletarizarse por la pérdida de sus medios de produc­
ción e instrumentos de trabajo, pero, por otra parte, permite a otro sector de
pequeños productores viabilizar su reproducción y alcanzar una ubicación de
pequeña burguesía agraria dentro de la estructura social.

Con esto se consigue

transformar los sistemas de producción y comercialización existentes en las
áreas rurales, de manera de articularlos y subordinarlos de manera adecuada al
circuito de acumulación que se ha venido estructurando hasta hoy en día, con
predominancia del capital industrial, bancario y comercial. 65/
De igual manera, las posibilidades de organización y participación de los
campesinos están condicionadas por la concepción de fortalecimiento del sector
de subsistencia dentro de una sociedad dual.

La organización de los campesinos

para lograr los propósitos de la estrategia DRI está sujeta a un supuesto implícito:

63/
6b /

CEPAL, op.cit., pág. 153*

65/

Véase, H. Martins de Carvalho, op.cit., págs. 5 y 6.

D.A. Rondinelli, op.cit., pág. A02.

- 59 -

los campesinos deben organizarse y se les apoyará para que ello ocurra sólo en
la medida que ésto ayude al fortalecimiento de un sector de subsistencia pro­
ductivo, pero no más que eso.

66/

Cualquiera manifestación de la organización

campesina que signifique llevar sus demandas más allá del papel subordinado y
dependiente que les confiere el modelo implica una ruptura de la estrategia y,
por lo tanto, no puede ser apoyada por los que impulsan y financian
tegia.

66/

CEPAL, op.cit., pág. 152.

tal estra­

- 6o -

III.

EJEMPLOS Y CASOS DE DRI

A. Programas y Proyectos DRI en Diversas Regiones
Como fue

mencionado oportunamente existe una amplia gama de programas y pro­

yectos rurales que pueden ser identificados dentro de la modalidad de accin progra­
mada de desarrollo que se ha dado en denominar desarrollo rural integrado. 67/ Mu­
chos de ellos se les reconoce con facilidad pues el calificativo integrado o inte­
gral ha sido incorporado a la denominación oficial del programa o proyecto. En otras
oportunidades la identificación inicial se dificulta pues el programa o proyecto se
denomina solamente como de desarrollo rural. Más aun, existen nuemerosos programas
de desarrollo de cuencas o de microregiones que sólo se identifican con el nombre
del área de localización y que debido a sus características caen también perfectamen­
te dentro de

los límites de la categoría quenos preocupa. Para levantar un registro

de los programas y proyectos DRI que se están llevando a cabo o

preparando en los

diversos países sería necesario proceder a una revisión cuidadosa de la totalidad de
los programas y proyectos que se relacionan con el medio rural, aplicando como crite­
rio de identificación la inclusión en ellos de los objetivos mínimos que comunmente
se atribuyen a programas y proyectos de este tipo. A continuación se mencionan algu­
nos de los ejemplos de PDRI que es posible encontrar en diversos países. Por las vazo_
nes

antedichas la lista es muy incompleta y sólo se han incluido aquellos PDRI que

se identifican como tales en las fuentes de
trata

más bien de dar

referencias

una idea sobre la universalidad

disponibles. 68/
de los

Se

PDRI, adjuntando,

67/

Véase págs. 20-24.

68/

Urna Lele, op.cit, págs. 8-11. United Nations, op.cit, págs. 9-12.
Brasil, Programa de Desenvolvimento de Areas Integradas do Nordeste
(Relatórico Sintético) Cl9o0),págs. 19-22. World Bank, diversos
reportes (véase referencias al final). México, SARH, Programa de
Desarrollo Rural Integrado del Trópico Húmedo, Documento Básico del
Programa (Preliminar) (1979)-

- 61 -

cuando ha sido posible, algunos datos que permitan conocer el área del proyecto,
la población comprometida, los costos y las fuentes de financiamiento externo.

1.

Africa
Los casos más conocidos de PDRI

en Africa se incluyen en el Cuadro III-1

a continuación.

2.

Asia
Las referencias que se tienen sobre la experiencia en DRI en esta región son

muy escasas.

Sin embargo, algunos ejemplos conocidos son el Programa de Desarro­

llo Rural Integrado en Filipinas, el Proyecto de Desarrollo Integral Rural Maecklong en Tailandia, el Programa de Desarrollo Provincial en Taiwán, el Plan de
Administración Distrital Unificada en Nepal y el Proyecto de Transmigración en
Indonesia.

También se tiene conocimiento de interesantes esfuerzos en DRI en

China, India y Corea.

3.

México y América Central
Los casos que ha sido posible registrar en la región se consiguen en el

Cuadro III-2 a continuación.
to

Por proximidad geográfica se agrupa México con el res-

de los países de América Central aunque sin duda las características de éste

y los otros son muy disímiles, lo cual se ve reflejado en la amplitud y recursos
comprometidos en sus respectivos PDRI .

á.

América del Sur
Los PDRI en esta región se han venido haciendo comunes paulatinamente. Des­

tacan los proyectos llevados a cabo en Brasil, principalmente centrados en su

- 62 -

región Nordeste, y en Colombia.

Ejemplos de PDRI

en estos y otros países se

presentan en el Cuadro III-3, en páginas posteriores.

En los cuadros que continúan se hace uso de varias siglas, las que
significan lo siguiente:
BID - Banco Interamericano de Desarrollo
BIRD - Banco Internacional para la Reconstrucción y el Desarrollo
(Banco Mundial)
CIDA - Canadian International Development Agency (Canadá)
FAC - Fonds dAide et de Coopération (Francia)
FAO - Organización de las Naciones Unidas para la Agricultura y la Alimentación
ADI - Asociación para el Desarrollo Internacional del Banco Mundial
FIDA - Fondo Internacional para el Desarrollo Agrícola
NORAD - Norwegian Agency for International Development (Noruega)
PMA - Programa Mundial de Alimentos
PNUD - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SIDA - Swedish International Development Authority (Suecia)
UK - Reino Unido
USAID - United States Agency for International Development (Estados Unidos)

Cuadro III-1

Principales características de algunos PDRI

País

PDRI

Población

Primer
año a /

175*00 en los

en Africa

Costo b/
(dólares)

1) Zones dAction Prioritaires
Intégrées (ZAPI)

1967

2) Société de Développement du
Nkam Land Settlement Scheme

1966

18.000 a 22.500
$0,5 millones
(a fines de 1980 ) (1972/73)

1) Chilalo Agricultural Deve­
lopment Unit

1967

kOO.OOO en toda

2) Wolamo Agricultural Develop­
ment Unit

1970

Special Rural Development
Program

1971

Malawi

Lilongwe Land Development
Program

Tanzania

Ujammaa Village Development

Camerún

Etiopía

Kenia

siete

ZAPI

$3,20 millones
(hacia 1972)

el área

$ 19 ,3 millones
(hacia 1975 )

2^0.000 en toda
el área

$5,1 millones
(hacia 197*0

826.000 en seis
distritos (1971)

$1,6 millones
(1972/73)

1967

550.000 en toda
el área (19 73 )

$1*t,6 millones
(hacia 1975 )

1967

2.000.000 (19 73 )

(no

a/

Primer año de implementación.

b/

Cifras aproximadas referidas a los períodos que se indican,

c/

Todos los proyectos tienen un financiamiento parcial nacional.

disponible)

Agencias de financia­
miento externo c/

FAC

FAC

SIDA

ADI, UK, DMA
’
’


o^
u

1
USAID,. SIDA, UK, NORAD
y Holanda

ADI

Varias agencias para
proyectos específicos

Cuadro III-2

Principales características de algunos PDRI

en México y América Central

PDRI

Primer
año a /

1) Programa de Inversiones para
el Desarrollo Rural I (PIDER I)

1975

1,5 mili, (no disponi- $295 millones
(120.000
ble) e /
(en cinco años)
familias)d/

2) PIDER II

1977

1 millón
(áó.ooo
famsj d/

(n.d.) f/

(n.d.)

(n.d.) g ¡

País

México

3) PIDER III h/

k) Programa de Desarrollo Rural

1981
1978

Población
total del
área

(n.d.)

Integrado del Trópico Húmedo
(PRODERITH)
2 millones
(61% rural)
(152.000
personas) d/

Area

Costo b/
(dólares)

$255 millones
(en cinco años)

500.000
há.

k 6 .5 V

Agencias de financiami ento externo c/

BIRD
($110 millones)

BIRD
($120 millones)

$506 millones
(en tres años)

BIRD

($175 millones)

1

$153 millones
(en cinco años)

BIRD
($56 millones)
FAO, PNUD

^


$13 8 ,5 millones
(en cinco años)

BIRD
($58,6 millones)

5) Proyecto de Desarrollo Rural
Integrado de la Cuenca del
Papaloan I

1975

Costa Rica

Desarrollo Integrado Fronterizo
con Panamá

1983

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($5 millones) i/

EL Salvador

Programa de Desarrollo Agrícola
Integral de Zona Noroeste

1982

(n.d.)

(n%d.)

(n.d.)

BID
($18 millones) í /

Guatemala

1) Desarrollo Rural Integrado en
el Altiplano Occidental (I)

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($10 millones) i/

2) Desarrollo Rural Integrado en
el Altiplano Occidental (II)

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($30 millones) i/

km2

t
*9
*
Cuadro III-2 (cont.)

PDRI

País

Area

Costo Jo /
(dólares)

1) Desarrollo Integral y Control
de Inundaciones Valle de Sule

1981

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($75 millones) i/

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

1) Desarrollo Agrícola Integral
Zona Fronteriza de Renacimiento

1983

2) Desarrollo Integral Región del
Bayano

Panamá

Población
total del
área

2) Desarrollo Agrícola Integrado
Zona Centro Oriental

Honduras

Primer
año a /

1983

Agencias de financia­
miento externo c/

($ k 0

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

millones) i/

BID

($25 millones) i/
(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

($25 millones) i/

Notas:
a/

Primer año de impiementación, generalmente en relación al financiamiento externo

oa

b/

Cifras aproximadas referidas al período que se indica.

i

c/

Todos los proyectos tienen un financiamiento parcial nacional.

d/

Correspondea los beneficiarios directos de

las actividadesproductivasprincipales

e/

EL proyecto incluye 30 microregiones,

las cualesabarcan

fl

EL proyecto incluye 20 microregiones.
EL

h/

±/

15 de

un áreade

del proyecto.

128.291km2.

proyecto incluye 1? microregiones.

Los proyectos PIDER I, II y III son parte de un programa PIDER mucho más amplio. Esteprograma haciafinales de
1980
había invertido 1.700 millones de dólares en 119 microregiones (un total de 6,1 millones dehabitantes)con financia­
miento externo proveniente principalmente del Banco Mundial y en segundo término del BID.
Financiamiento probable.


w
Cuadro III-3

Principales características de algunos PDRI

PDRI

País y
Estado

Brasil
(Nordeste) 
Maranhao

1) Medio Vale do Mearim

Primer
año a/

en

Población
total del
área

América del Sur

Area

Costo b/
(dólares)

Agencias de financiami ento externo c/

(no disponible)389»500
13*833 km2
(78^ rural)

(n.d.)

(n.d.)

2) Baixo Parnaíba

Alagoas

(n.d.)

164.174
IO .657 km 2
( 83% rural)

(n.d.)

(n.d.)

1) Regiäo Fumageira

(n.d.)

I3 7 .8OO
( 6k% rural)

1.314 km2

(n.d.)

(n.d.)

1983

77.776
( 69% rural)

2.546 km2

(n.d.)

BID
($20 millones) 1

341 km2

(n.d.)

(n.d.)

I.33 O km2

(n.d.)

BID
1
($40 millones)

2) Bacia Leiteira
3) Pindorama

(n.d.)

10.000
(100% rural)

1) Serra do Martins

1983

54 .3OO
(78% rural)

2) Ruralnorte

Río Gran­
de do
Norte

1976

4 15 .OOO
21.000 km 2
(65% rural)
(I5 .OOO

$30 millones
(en cinco años)

BIRD
($12 millones)

familias) e/
Piauí

1
Cv
T

1) Delta do Parnaíba í j

(n.d.)

259 .8OO
(60% rural)

2) Vale do Fidalgo

(n.d.)

64.520
1 3 .1 7 3 km2
(82% rural)

(n.d.)

(n.d.)

3) Fazendas Estaduais

(n.d.)

I6 I.58O
16 .20 2 km 2
(63% rural)

(n.d.)

(n.d.)

4) Médio Gurguéia

(n.d.)

33*400
16.338 km2
( 83% rural)

(n.d.)

(n.d.)

9.218 km2

Cuadro III-3 (cont.)

PDRI

Población
total del
área

(n.d.)

77.800
( 81 % rural)

27.743 km2

(n.d.)

6 ) Norte do Gurguéia

(n.d.)

29.631
( 81 $ rural)

13.666 km2

(n.d.)

(n.d.)

1) Tabuleiros Costeiros

(n.d.)

492.337
( 71 $ rural)

3.889 km2

(n.d.)

(n.d.)

198o

822.183
(61 % rural)
(15.54o fa­

10.823 km2

Brasil (cont)5) Sul do Gurguéia

Area

Costo b /
(dólares)

Primer
año a/

País y
Estado

Agencias de financiami ento externo c/

Pernambuco
Mata Norte

2) Agreste

Setentrional

$ 11 6 ,7 millones
(en cinco años)

BIRD
($40 millones)

milias) e/

3) Agreste Meridional
4) Serra Triunfo
(Alto Pageú)

(n.d.)

1981

564.317
(73% rural)
188.741
(73% rural)

7.574 km2

(n.d.)

(n.d.)

5.679 km2

(n.d.)

BÍD

1
($30 millones)

1) Tabuleiros Costeiros
Extremo Sul

(n.d.)

271.120

24.000 km2

(n.d.)

(n.d.)

2) Regiao Além Sao

Bahía

(n.d.)

128.468 km2
474.560
(2k% rural)

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

Francisco

3) Regiao de Irecé

1981

( 23% rural)

2 . 2 12 . 36o

33.758 km2

($30 millones)

(7% rural)
4) Bacia do Paraguacú

Ceará

1
\
T

1978

1) Inhamuns e Salgado

(n.d.)

$ 106,6 millones

BIRD
($37 millones)

975.270
(70% rural)
( 17.000 fa­
milias) e /

60.783 km2

416 . 84o

22.192 km2

(n.d.)

(n.d.)

2?.413 km2

(n.d.)

(n.d.)

(74$ rural)
2) Quixeramobim e Medio
Jaguaribe

(n.d.)

462.130
{8CP/o rural)

Cuadro III-3 (cont.)

País y
Estado

PDRI

Primer
año a/

Población
total del
área

Area

Costo b/
(dólares)

Agencias de financiami ento externo c/

Brasil (cont.)
3) Serra da Ibiapaba

1977

175-490
(80$ rural)
(5.800 fa­
milias ) e/

4.786 km2

(n.d.)

168.100
(80$ rural)

3.822 km2

(n.d.)

(n.d,)

1) Vale do Piranhas

(n.d.)

133.850
(73$ rural)

4.669 km2

(n.d.)

(n.d.)

2) Brejo Paraibaño

1978

186.690
(77$ rural)
(7.400 fa­
milias) e/

1.518 km2

Serra do Baturité
Paralba

$55,8 millones
(en 5 años)

$67,3 millones
(en 5 años)

BIRD
($17 millones)

BIRD
($24 millones)

1
________________ ___
(n.d.)

3) Seridó Paraibano

110.730
(49$ rural)

4.342 km2

(n.d.)

4) Vale do Rio do Peixe

(n.d.)

133.000
(40$ rural)

6 .26o km2

(n.d.)

(n.d.)

5) Serra do Teixeira

(n.d.)

86.000
(83$ rural)

3-043 km2

(n.d.)

(n.d.)

1) Tabuleiros Costeiros
Norte

(n.d.)

46.645
(65$ rural)

1.719 km2

(n.d.)

(n.d.)

2) Tabuleiros Costeiros
Sul

Sergipe

(n.d.)

1980

228.700

6.024 km2

v
T
CO
,

(Centro-Centrosur)
Minas-Gerais 1) Zona da Mata

(66$ rural)
(8.400 fa-
milias) e /

1977

1 .600.000

3,5 millones
(45$ rural)
há.
(140.000
personas e/

$76 millones

BIRD

(en 5 años)

($26 millones)

$139 millones

BIRD
($42 millones)

(en 5 años)

Cuadro III-3 (cont.)

PDRI

País y
Estado

Primer
año a /

Población
total del
área

Area

Costo b/
(dólares)

Agencias de financiami ent o externo 2 /

Brasil (cont.)
2) Segundo Proyecto de
Desarrollo Rural

1) Agricultores de B§.jos
Ingresos

do Sul
Santa Cata­
rina

1981

1983

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($22 millones)

1) Santa Catarina

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

9^2.000
(7 1 $ rural)
(30.000 fa­
milias) e/

61.000 km2

$18^,6 millones
(en 5 años)

BIRD
($63 millones)

($50 millones) d
¡

Centro-Oeste)
i 1) Alto Paraiso

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

($bO millones) d
1) Proyecto de Desarrollo
Rural Omasuyos - Los
Andes

I98O

95-000
(6.000 fa­
milias ) e/

2) Proyecto de Desarrollo
Rural Ingavi

1976

60.000

3) Proyecto de Desarrollo
Ulla Ulla

1978

b) Desarrollo Rural Integrado

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($9 millones) d /

1983

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

300.000 hk

8OO km2

(if.000 fa­
milias) e/
3.000 fam.
(2.000 fa­
milias) e/

300.000 há

$9,3 millones
( en
años)

ADI
i
($3 millones) on
FIDA
(
($4 millones)

$12,9 millones
(en 5 años)

BIRD
($9,5 millones)

%2b millones

ADI/BIRD
($18 millones)
Comunidad Europe
($2 millones)

(en 5 años)

Ghallapata
5) Desarrollo Rural Integrado
Rurrenabaque - Secure
1a parte
6) Desarrollo Rural Integrado
Chimore

($2b millones) d

1983

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID
($12 millones) d

Cuadro III-3 (cont.)

País

PDRI

Primer
año a/

Bolivia (cont.),
7) Desarrollo Rural Integrado
Valles del Depto. La Paz

Población
total del
área

Costo b /
(dólares)

Area

1983

(n.d.)

(n.d.)

8) Proyecto de Desarrollo Rural

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

9) Proyecto de Desarrollo Rural

Colombia

(n.d.)
$Bol 3 -5 millones
,

y

Integrado en el Norte de
Potosí
Integrado en la Cuenca del
Vil orna

Agencias de financiamiento externo c /

(n.d.,)

(n.d.)

(n.d.)

$Bol 5 t¿- millones
l

y

.

1) Proyecto de Desarrollo Rural
Integrado en las Areas 1, 2
y 3

1976

2 ) Proyecto de Desarrollo Rural

1976

Integrado en el Area ¿
f

2,55 millones
(69$ rural)
(¿10.010 fa­
milias) e /

0 ,5 ¿ millones
f
(56$ rural)
(8 .7^9 fami­

¿t,73 mili,
há

BID
($12 millones) d
.
PNIJD y Países
Ba jos
($Bol 2,5 mill)^
CIDA
($Bol 3 mili.)

$131 millones

BIRD

(en 5 años)

($52 millones)
i

1

(n.d.)

(n.d.)

CIDA

(n.d.)

(n.d.)

BID

BID
($¿15 ,2 millones)
-

lias) e/

3) Proyecto de Desarrollo Rural

(n.d.)

Integrado en el Area 5

1 ,3 ¿ millones
f
( 69% rural)
( 13.000 fami­
¿lias ) e/

¿ ) Desarrollo Rural Integrado II
f

Ecuador

1981

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

1) Proyecto de Desarrollo Rural
Puerto lia Chone

1982

65.000
(100 $ rural)
(¿f.600 fami­

170.000

$57»1 millones
(en 5 años)

BIRD

$¿+9 millones
(en 6 años)

BIRD

há

($20 millones)

lias) e/

2 ) Proyecto de Desarrollo Rural
Esmeraldas (Quinindé-MalimpiaNueva Jerusalén)

1982

28.000
(¿I-.100 fami­
lias) e/

9¿K
200

($ 17 millones)

Cuadro III-3 (corxt.)
PDRI

País

Ecuador (cont .)
3) Desarrollo Rural Integrado
Cañar

k) Desarrollo Rural Integrado IV

Primer
año a /

1981

Población
total del
área

(n.d.)

Area

(n.d.)

Costo b /
(dólares)

(n.d.)

Agencias de financia­
miento externo c /

BID

($25 millones) d
I98A
-

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

($k0 millones) d

Perú

Desarrollo Rural Integrado de
Paraguarí

1981

1) Proyecto de Desarrollo Rural
Punto (Microregión de Juliaca)

Paraguay

1980

2) Desarrollo Rural Integrado
Chuquibambilla/Si erra Central

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

BID

($28 millones)
FIDA
($6 millones) d/
163-000
855 .8OO
(68$ rural)
há
(17.000 fa­
milias) e/

$2 7 ,3 millones
(en 5 años)

BIRD

($ 15 millones)

i

-0

1983

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

1982

(n.d.)

(n.d.)

(n.d.)

I
BID
($20 millones )d /

Cajamarca

Uruguay

Programa de Desarrollo Rural
Integrado del Noreste, Etapa I

Notas
a/

Primer año de implementación, generalmente en relación al financiamiento externo,

b/

Cifras aproximadas referidas al período que se indica.

2¡

Todos los proyectos tienen un financiamiento parcial nacional.

d_/ Financiamiento probable.

BID
($¿+8 millones )d /

Notas (cont.)

e/

Corresponde a los beneficiarios directos de las actividades productivas principales del proyecto.

ij

Existe un proyecto que se inició en 1981 denominado Vale do Paranaíba y que incluye al Delta do Paranaíba. Cubre
un área de 2b .300 km2 con una población de 57*700 familias, 11.300 de las cuales son beneficiarlas directas de las
actividades productivas principales del proyecto. El costo del proyecto para un período de cinco años asciende a
8 k ,b millones de dólares y se financia parcialmente con un préstamo del Banco Mundial de 29 millones de dólares.

g/

Desde inicios de 1981 se encuentra en marcha un proyecto por cinco años que abarca la totalidad del estado de
Ceará. En él se incluyen 8 subregiones, 4 de las cuales se mencionaa en el Cuadro como PDRI . Este proyecto cubre
1 ^6.800 km2, con una población de 5*890.000 personas (55$ rural).
60.000 pequeños agricultores se beneficiarán
directamente por los componentes productivos del proyecto. Su costo se estima en 163,1 millones de dólares, y tiene
un financiamiento del Banco Mundial por 56 millones de dólares y un préstamo del FIDA por 25 millones de dólares.

h/

En pesos bolivianos.

I
-3
n
r
o
i

- 73 -

B.

Revisión de Dos Casos a Nivel Latinoamericano

Se incluye en esta sección la revisión de dos proyectos DRI que han venido
desarrollándose en los últimos años en Latinoamérica: el Proyecto de Desarrollo
Rural Integrado de la Cuenca del Paraguazú, en Brasil, y el Proyecto de Desa­
rrollo Rural Integrado en las Areas 1, 2 y 3 (departamentos de Nariño, Cauca,
Cundinamarca, Tolima y Antioquia), en Colombia.

La elección del primer caso

obedeció a una razón práctica: la realización en el estado de Bahía, Brasil, de
actividades de capacitación por parte de PROCADES, las cuales se relacionan muy
directamente con el Proyecto Paraguazú.

En el segundo caso, la elección se rea­

lizó tomando en consideración la trascendencia que la experiencia colombiana en
DRI tiene a nivel de la región.
Aun cuando la información disponible, en la forma de estudios de factibi­
lidad, no permite determinar el progreso efectivo alcanzado por los proyectos,
la revisión continúa siendo útil, en la medida que ella posibilita conocer con
cierto grado de detalle la estructura y el carácter de las intervenciones pro­
gramadas para cada proyecto.

Además con un mayor acopio de información, a nivel

de evaluación durante la ejecución, los casos aquí presentados podrían servir
de base para intentar nuevos análisis esta vez con vistas a medir impacto
resultados.

y

-

7b

-

1.

BRASIL: Proyecto de Desarrollo Rural Integrado de la Cuenca del
Paraguazú. (PlDERP)~l7

A.

Localización del Proyecto
La cuenca del Paraguazú se localiza en la parte centroeste del Estado de

Bahía.

Está compuesta por 69 municipios, b9 de los cuales constituyen el área

del Proyecto.
En el sentido norte-sur los límites más distantes del Proyecto se encuentran
aproximadamente a 225 km. y a 375 km. en el sentido este-oeste.
cubierta alcanza a los

B.

60. 76b

El área total

km2. (ver mapa adjunto).

Objetivos del Proyecto
El Proyecto se propone elevar la productividad y los ingresos, ampliar las

oportunidades económicas y, en general, mejorar el estándar de vida de los pe­
queños agricultores directamente beneficiados por él y de sus familias; elevar
la contribución del sector agrícola de la Cuenca del Paraguazú en la satisfacción
de las demandas locales de alimentos, y también en la obtención de divisas; y
desarrollar aun más la capacidad técnica y administrativa de las instituciones
involucradas en el desarrollo agrícolas y rural e. Bahía (específicamente en la
r.
Cuenca del Paraguazú), y fomentar el fortalecimiento de una clara orientación
hacia el desarrollo de los pequeños agricultores dentro de estas instituciones.
Específicamente él Proyecto se propone:
(i)

y

intensificar el desarrollo de pequeñas explotaciones agrícolas

Referencias:
- World Bank, Staff Appraisal Report, Northeast Brazil, Bahia Rural
Development Project - Paraguagú. Report NQ 2009a-BR, Mayo 19, 1978.
- Governo Estadual-Sec. Agrie./CEPA-BA, Projeto de Desenvolvimento Rural
Integrado da Bacia do Paraguaçù - PIDERP (mimeo) (1976).

- 75 -

BRASIL: ESTADO DE BAHIA
Areas prioritarias del programa de desarrollo rural POLONORDESTE

PERNAMBUCO

MARANHAO /

Limites estatales

Paragua^ú

Além Sao Francisco

Irece
Tabuleiros Costeiro Sul

- 76 -

(hasta 100 Has.) y de pequeñas y medianas explotaciones ganaderas
(50-200 Has.), y proporcionar crédito para inversión y capital de
operación;
(ii)

expandir y fortalecer los servicios de apoyo a la agricultura (in­
cluyendo extensión agrícola,

investigación agrícola y producción de

semillas, provisión de insumos y mecanización, almacenaje paira la
comercialización y asistencia a cooperativas), con atención particu­
lar en los

pequeños agricultores y los problemas encontrados en el

área del Proyecto;
(iii)

mejorar el acceso a la tierra y a los títulos de dominio definitivos
entre los pequeños agricultores, por medio de la provisión de crédito
para la compra de tierras y del fortalecimiento de los servicios de
agrimensura y titulación del instituto pertinente operando a nivel
del Estado;

(iv)

desarrollar lá infraestructura física básica con la construcción y
mejoramiento de cariños de acceso, establecimiento o rehabilitación
de proyectos tradicionales de regadío en pequeña escala, construcción
de pequeñas represas de propócitos múltiples y construcción de siste­
mas de suministro de agua a aldeas;

(v)
(vi)

expandir y mejorar los servicios y facilidades de salud y educación; y
proporcionar apoyo organizacional para la administración del Proyecto,
incluyendo control y evaluación.

C.

Cronología del Proyecto
El Proyecto incluye actividades de inversión llevadas a cabo durante un

período de 5 años a partir de abril de 1978.

- 77 -

Se estima que el pleno desarrollo del Proyecto se habrá alcanzado en el
año 8.
En el análisis de la tasa financiera de retorno se consideró que para el
componente crédito el período relevante, en cuanto a los resultados operacionales y los flujos de caja, es de 20 años, puesto que los términos acordados para
algunas formas de crédito establecen a éste como el período máximo para su de­
volución por parte de los agricultores.

D.

Entidades internacionales de financiamiento
Se ha solicitado un préstamo al Banco Mundial por un total de US$ 37 mi­

llones, lo que equivale a un 35$ del costo total del Proyecto.

El 65$ restante

será financiado por el gobierno federal por medio de su programa P0L0N0RDESTE.
EL préstamo se solicita por 15 años con 3 años de gracia.

Cubrirá la totalidad

de los costos en divisas del Proyecto, así como un 22$ de los costos en moneda
nacional.

Plan de financiamiento
Moneda nacional
Divisas
[m: llones dólares)
Banco Mundial

19-5

Gobierno

69 •6
Costo total

E.

89 .1

17.5
17.5

Referencias técnicas
Los componentes del Proyecto son los siguientes:
1.

Extensión rural

2.

Investigación agrícola y producción de semillas

Total

37-0

69 •6
106.6

- 78 -

3.

Crédito

¿.
f

Crédito para la compra de tierra

5.

Servicios de agrimensura y titulación

6.

Apoyo a cooperativas

7.

Provisión de insumos y mecanización

8.

Regadío

9-

Represas de propósitos múltiples

10.
11.

Caminos de alimentación

12.

Servicios de salud

13-

Suministro de agua a aldeas

1¿ .
f

Educación y capacitación vocacionsü

15.

1.

Almacenaje

Administración, control y evaluación

Extensión rural
Se considera uno de los pilares de L Proyecto.

Por medio de una red amplia­

da y reforzada de servicios de extensión agrícola y social, la Snpresa de Asis­
tencia Técnica y Extensión Rural de Bahía (EMATER-BA) deberá promover el uso de
teconología agrícola mejorada y de servicios de apoyo,

tales como crédito, y

la formación de organizaciones de agricultores y comunitarias, con el fin

de

facilitar el acceso a los servicios sociales y de producción, por parte de los
pequeños agricultores.

Tan importante como su ampliación serán los cambios en

la estructura y la metodología que sufrirán las actividades de extensión, lo
cual exigirá importantes esfuerzos de capacitación.
En lo que dice relación con la extensión a cooperativas, se deberá trabajar
en conjunción con la División de Cooperativas de la Secretaría de Agricultura de
Bahía (DCOOP).

- 79 -

El Proyecto financiará la compra de equipos, vehículos y algunas instala­
ciones menores;

los salarios, los costos de seguridad social y seguro para el

personal adicional requerido; los costos de operación adicionales (materiales,
alquileres); los costos de viaje y subsistencia para los participantes, mate­
riales y el salario de los instructores, en los cursos de capacitación para
extensionistas y en los cursos cortos de capacitación para agricultores; y los
costos de los insumos productivos (excepto el trabajo del agricultor) para el
establecimiento de unidades demostrativas en fincas de participantes seleccio­
nados.

2.

Investigación agrícola y producción de semillas
El Proyecto comprenderá el mejoramiento o el desarrollo de actividades de

investigación agrícola o ganadera en cuatro pequeñas estaciones experimentales
que posee la Empresa de Investigaciones Agropecuarias de Bahía (EPABA) en el
área, el desarrollo de varios sitios de observación en escala comercial maneja­
dos por la EPABA y el desarrollo, por parte de esta misma empresa, de facilida­
des para la producción de semillas mejoradas, ya sea en las estaciones experi­
mentales, en los sitios de observación o por medio de contratos con agricultores.
La Empresa Brasileña de Investigaciones (EMBRAPA) participará como guía,
recayendo la responsabilidad de la ejecución en la EPABA.

También participará

la Compañía de Fertilizantes y Materiales Agrícolas de Bahía (CAMAB) como com­
prador de semillas del programa.
Los costos que financiará el Proyecto incluyen los de equipamiento, mate­
riales, vehículos e instalaciones menores, operación, personal adicional, in­
sumos productivos, almacenaje y manipulación, según corresponda en las tres
actividades mencionadas (estaciones experimentales, sitios de observación

y

- 80 -

producción de semillas).

Se asume que la producción de semillas se autofinan-

ciará después del primer año.

3.

Crédito

Este componente del Proyecto tiene como propósito expandir de maner signi­
ficativa el uso del sistema de crédito institucional por parte de los pequeños
agricultores.

Contará con tres líneas:

(a)

crédito para inversiones agrícolas,

al que tendrán acceso agricultores con menos de 100 Has. (incluidos alrededor
de un 12$ de medieros y arrendatarios), y será destinado a limpieza de terreno,
almacenamiento a nivel de la finca, equipos menores y herramientas, estableci­
miento de cultivos permanentes y

trabajos de irrigación;

(b)

crédito suple­

mentario para la producción de cultivos estacionales, mano de obra adicional y
otros costos estacionales; y

(c)

crédito para inversiones ganaderas, el que

cubrirá operaciones tales como mejoramiento de la masa ganadera y los pastos,
cercos y aguadas, en fincas ganaderas no mayores de 200 Has. ubicadas en la zona
central más árida.
Este crédito será canalizado hacia los agricultores o las cooperativas a
través de las oficinas del Banco de Brasil (BB) y el Banco del Nordeste de
Brasil (BNB).
Varias medidas se estarían tomando dentro del sistema crediticio para me­
jorar la cobertura en- el sector de pequeños agricultores:

(a) los bancos par­

ticipantes habrían sido instruidos por el gobierno para dar prioridad a los
pequeños agricultores y a los agricultores sin tierras en la utilización de los
fondos del POLONORDESTE;

(b) los procedimientos para la solicitud de créditos

de menos de 50 MVR 2¡ habrían sido simplificados; (c) se habrían otorgado fondos
2/

El Máximo Valor de Referencia, es una medida que se ajusta periódicamente
y que en mayo de 1978 equivalía a US$ 50-60.

- 81 -

del gobierno a los servicios de extensión, con el fin de proporcionar asistencia
a los pequeños agricultores en la preparación de sus solicitudes de crédito; y
(d)

el BB y el BNB habrían dado instrucciones a sus agencias en el Nordeste para

iniciar actividades satélites (crédito móvil en el caso del BB y puntos de
crédito en el caso del BNB) destinados a conceder créditos de pequeño monto en
aquellas municipalidades sin oficinas bancarias permanentes.

Crédito para la compra de tierras
EL gobierno federal concede crédito para la compra de tierras solamente
cuando, con la cantidad comprada, la finca constituye un módulo; esto significa
Tina cantidad de tierra (alrededor de 35

Has. para la mayor parte del área del

Proyecto) que permite generar un ingreso neto de cuatro veces el salario mínimo
anual.

Este módulo representa un tamaño de finca y un ingreso que está muy por

arriba de los alcanzados por la mayoría de los agricultores en el área del Pro­
yecto.

Por ello, el gobierno del Estado de Bahía ha creído conveniente ofrecer

un crédito con un límite inferior más bajo en el tamaño de la finca (10-23 Hás.,
dependiendo de la subárea).

Este componente será financiado exclusivamente con

fondos gubernamentales.
EL componente operará a través de tres mecanismos:

(a) el gobierno conce­

derá crédito de corto plazo (hasta 2 años) a cooperativas que deseen comprar
tierras para posteriormente subdividirlas y revenderlas a sus actuales o a sus
nuevos socios;

(b) el gobierno establecerá un fondo rotativo para la compra de

tierra (utilizando fondos no incluidos en el Proyecto) que luego serán vendidas
a quienes les sea concedido los créditos; y (c) se tendrá la colaboración de las
agencias de asistencia a las cooperativas, extensión y titulación para detectar
posibles beneficiarios y tierras apropiadas para ser compradas, y asistir a los
agricultores en las solicitudes de crédito.

- 82 -

5.

Servicios de agrimensura y titulación
E1 Proyecto se propone aumentar significativamente la capacidad del Ins­

tituto de Tierras de Bahía (INTERBA) para levantar catastros de tierras y otor­
gar títulos a los pequeños agricultores, con lo cual se espera reducir la incertidumbre que provoca una tenencia insegura (las disputas por tierras han sido
muy comunes en algunas partes del área del Proyecto) y aumentar consecuentemente
los incentivos para la inversión y facilitar el acceso a los servicios de pro­
.
ducción, particularmente el crédito.
Este servicio se considera un prerequisito para el desarrollo de la pequeña
agricultura en el área y por ello, el gobierno cobrará sólo un derecho nominal,
generalmente menos del 5$ de su costo efectivo.

6.

Apoyo a cooperativas
Siete de las ocho cooperativas existentes en el área del Proyecto están

integradas principalmente por agricultores y ganaderos medianos y grandes.

La

principal actividad de estas cooperativas es la provisión de insumos a sus miem­
bros.

Reciben a su vez, servicios de asistencia técnica y promoción cooperativa

de parte de la EMATER-BA y la DCOOP.

Como parte del Proyecto se pretende refor­

zar este apoyo y por medio de éste ayudar a aumentar la participación de
pequeños agricultores en algunas de las cooperativas.

los

Sin embargo, dada la po­

sibilidad de conflictos de intereses entre los diferentes tipos de agricultores,
también se contempla un desarrollo gradual de nuevas cooperativas o upre-cooperativas integradas por grupos de agricultores motivados por las actividades de
extensión del propio Proyecto.
Serán financiados por el Proyecto los salarios y gastos de viaje del per­
sonal de la DCOOP trabajando con las cooperativas del área (parte de este

- 83 -

personal pasará a trabajar y ser pagados por las propias cooperativas en el fu­
turo); compra de vehículos y equipos menores; capacitación para personal de la
DCOOP y las cooperativas; y otros costos de operación y materiales.
Además de la EMATER-BA y la DCOOP, deberán intensificar su coordinación
con el Proyecto el Banco Nacional de Crédito Cooperativo, la Organización

de

Cooperativas de Bahía y el Instituto Nacional de Colonización y Reforma Agraria
(INCRA).

7.

Provisión de insumos y mecanización
El grueso de las actividades planeadas de desarrollo de las fincas (prin­

cipalmente limpieza de terrenos, establecimiento de cultivos permanentes y pre­
paración de suelos) son intensivas en el uso de mano de obra.

Otras, sin em­

bargo, tales como nivelación y obras de drenaje para regadío y construcción de
represas, requerirán de apoyo mecanizado.

Este apoyo puede ser conseguido de

comerciantes locales, de agricultores de gran escala y/o de la CAMAB.

La pre­

sencia de esta última se considera importante puesto que aseguraría que al menos
los insumos y los servicios de mecanización requeridos para el Proyecto estarán
disponibles cuando y donde sean necesitados y que se mantendrá un nivel de precios
competitivos entre los diferentes proveedores.
Los servicios de la CAMAB no cubren muchas partes del área del Proyecto. Sin
financiamiento del Proyecto la CAMAB ampliará su red de expendio de

insumos.

Con respecto a los servicios de mecanización, el Proyecto sólo financiará

la

relocalización parcial de la maquinaria que ya posee la CAMAB hacia la parte
más occidental del área, la cual se encuentra escasamente cubierta.

- 8k -

8.

Regadío
Muy poco del área del Proyecto se encuentra actualmente bajo riego.

EL

Proyecto buscará introducir y fomentar un mejoramiento en el regadío e incluirá
estudios y asistencia técnica para, e instalacin de, varios pequeños proyectos
de irrigación y drenaje.
Los trabajos potenciales deberán ser identificados por la EMATERBA y los
trabajos de preparación y diseño deberán ser llevados a cabo por la Compañía de
Ingeniería Rural de Bahía (CERB).

Los trabajos serán impulsados por los grupos

de agricultores existentes u otros nuevos que se formen y las asociaciones de
usuarios de aguas bajo la supervisión de la CERB y, cuando sea necesario, con­
tratando para las construcciones a la CAMAB o a compañías privadas.

Los costos

de estudio, capacitación y asistencia técnica de la CERB serán financiados por
el Proyecto en forma de donación.

Las obras de irrigación a nivel comunal o

fuera de las fincas y los equipos serán financiados a través de préstamos

a

grupos, incluidos en los créditos para inversiones agrícolas mencionados en el
componente del punto 3 anterior.

Las obras dentro de las fincas serán financia­

das por el mismo concepto, pero esta vez como préstamo a grupos o individuales,
dependiendo de la situación.

9-

Represas de propósitos múltiples
La parte central de la Cuenca del Paraguazú ha sufrido tradicionalmente

de lluvias escasas e irregulares.

Algunas represas se han construido con el

fin de evitar los costos de transporte de agua a larga distancia, las pérdidas
de animales y las penurias propias de los períodos de sequía.

Relativamente

pocas, sin embargo, han sido utilizadas para proporcionar un suministro cons­
tante de agua a los poblados rurales, para el desarrollo de la pesca o el regadío.

- 85 -

Se está realizando un esfuerzo por revisar esta experiencia y tratar de adaptarla
a las necesidades y metas de las actividades de desarrollo incluidas en el Pro­
yecto, especialmente si se toma en cuenta que existe una virtual certeza de que
las represas pequeñas constituyen la solución de menor costo para el abastecimien­
to de agua de un gran número de comunidades consideradas como objetivo.
El Proyecto incluirá los estudios de factibilidad para el diseño y construc­
ción de las pequeñas represas de tierra.

Su uso para generar electricidad no

está considerado.
La institución a cargo de la ejecución de este componente será la CEEB.

10.

Almacenaje
EL Proyecto incluirá la construcción y equipamiento de unidades de almace­

namiento relativamente pequeñas por parte de la Compañía de Almacenes Generales
y Silos del Estado de Bañía (CASEB), y destinadas a guardar principalmente fri­
joles y maíz ensacados.

EL mejoramiento del almacenaje en las fincas para cul­

tivos tales como frijoles, maíz y harina de mandioca está contemplado que sea
financiado con cargo al crédito para inversiones agrícolas que incluye el Pro­
yecto.
Al mismo tiempo, se examinará en algunas subáreas seleccionadas el funcio­
namiento de dos mecanismos complementarios que podrían proporcionar importantes
mejoramientos a largo plazo en las condiciones de comercialización y producción
encontradas por los pequeños agricultores:

(a) un programa de precios mínimos

a cargo de la Comisión de Financiamiento de la Producción, mediante el cual un
agricultor puede recibir del Banco de Brasil financiamiento de corto plazo para
comercialización, de acuerdo al valor de la producción almacenada calculado pre­
cisamente en base a dichos precios mínimos, y (b) un programa

de

compra

- 86 -

anticipada de producción, ya probado bajo la supervisión de la Compañía Brasi­
leña de Alimentos (COBAL), y que consiste en la organización de pequeños agri­
cultores en grupos reducidos con el fin de conseguir anticipos limitados bajo
la promesa de entregar cierta producción a compradores garantizados que asegu­
ren su compra al menos al precio mínimo.

11.

Caminos de alimentación
Para asegurar un mayor uso de la tierra cultivable, los insumos agrícolas,

los servicios agrícolas y sociales, y un acceso más expedito a los mercados, en
microregiones seleccionadas, el Proyecto incluirá el diseño de ingeniería y la
construcción o mejoramiento de caminos de alimentación y acceso de bajo costo
de tres tipos:

(a) caminos mejorados de tierra, de una pista;

(b) caminos ri­

piados de una pista para ser usados todo el año; y (c) caminos ripiados de dos
pistas también para todo tiempo.

La ejecución de las obras será responsabili­

dad del Consorcio Caminero Intermunicipal de Bahía S.A. (CRIBA).

La manteción

de los caminos municipales es y será responsabilidad de cada municipalidad.
Otros caminos federales y estatales también se requerirán para apoyar las
actividades de desarrollo agrícola, de tiasportes y económicas en general. Es­
tos deberán ser financiados a través del Banco Nacional de Desarrollo Económico.

12.

Servicios de salud
El Proyecto financiará la ampliación de un sistema de salud rural de bajo

costo, el cual hará énfasis principalmente en el cuidado materno-infantil.

El

componente de salud será administrado por la Secretaría de Salud de Bahía (SESAB)
y su brazo operativo, la Fundación de Salud del Estado de Bahía (FUSEB) e inclui­
rá:

(a) construcción y equipamiento de minipostas de salud rural;

(b) cons­

trucción, mejoramiento y equipamiento de centros de salud que ofrecerán

varios

- 87 -

servicios de mayor nivel y, en parte, actuarán como centros de referencia para
las minipostas y otras postas de salud construidas anteriormente; (c) montaje
de un sistema mejorado de mantención de equipos y edificios y suministro de
elementos faltantes para los centros y postas de salud;

(d) entrenamiento de

los trabajadores de la salud; y (c) fortalecimiento de la capacidad de ejecución
y supervisión del Proyecto en la SENAB/FUSEB.
La ejecución del componente de saludse apoyará de manera importante en

los

esfuerzos de organización y promoción de la comunidad realizados por los extensionistas de la EMATER-BA, quienes ayudarán a la formación de asociaciones de
salud en los poblados rurales.
Las postas de salud también serán útiles en la ejecución de programas guber­
namentales de nutrición y control de enfermedades endémicas.

De igual manera,

los centros de salud servirán como canales paira las actividades de suplementación
alimenticia para pacientes desnutridos, financiados por el Instituto Nacional de
Alimentación y Nutrición.
EL Proyecto financiará los costos de

construcción y equipamiento; los sala­

rios delos instructores, gastos de viaje y hospedaje de los participantes,

y

materiales en los programas de capacitación; y complementos salariales, asisten­
cia técnica, costos de equipos y operación para el componente de salud en la
SESAB/FÜSEB.

13.

Suminstro de agua a aldeas
Como parte del Proyecto se financiará el estudio, diseño y construcción de

sistemas de suministro de agua para aldeas rurales seleccionadas; el fortaleci­
miento de la capacidad a nivel estatal y local para mantener tales sistemas; y
el entrenamiento de los operadores de los sistemas.

- 88 -

Al igual que en el caso de la salud, una actividad inicial clave será la
desarrollada por la EMATER-BA en orden a organizar la comunidad.
nes de salud serán responsables también de: (a)

Las asociacio­

contribuir con los terrenos,

fondos, trabajo y/o materiales para ayudar a financiar la construcción de los
sistemas de agua;

(b) operar y administrar los sistemas por medio de auxiliares

contratados localmente; y (c) recolectar los cobros a los usuarios para
sar los costos de operación.

compen­

Cuando las asociaciones de salud no puedan asumir

estas responsabilidades, se deberán formar asociaciones ad-hoc.
El diseño y construcción de los sistemas será responsabilidad de la CERB,
la cual también deberá proveer supervisión y respaldo para su mantención.

1b .

Educación y capacitación vocacional
La ejecución de estas actividades estará a cargo de la Secretaría de Edu­

cación y Cultura del Estado de Bahía (SEC), las que comprenderán: (a) construc­
ción y equipamiento de escuelas para la enseñanza primaria; (b) preparación

e

introducción de un nuevo curriculum y nuevos materiales de enseñanza en los pri­
meros cuatro grados de enseñanza primaria; (c) capacitación de profesores y su­
pervisores; (d) entrenamiento ojups.cional para jóvenes y adultos, a través del
Servicio Nacional de Aprendizaje Industrial (SENAI) y del Servicio Nacional de
Aprendizaje Comercial (SENAC) en materias tales como

carpintería, dibujo, elec­

tricidad, albañilería, mecánica, contabilidad, secretariado y comercio; (e) rea­
lización, por parte de la Unidad de Administración del Proyecto y en acuerdo con
la Universidad Federal de Bahía, de varios estudios especiales acerca de las
necesidades de capacitación y las proyecciones de empleo; y (f) fortalecimiento
de la capacidad de la SEC para adminsitrar y supervisar la actividades señaladas.
El Proyecto financiará el diseño, obras civiles y equipamiento de las escue­
las primarias; costos de consultoría e impresión de los nuevos materiales

de

- 89 -

enseñanza y salarios de los capacitadores para el programa de capacitación de
profesores y supervisores, salarios de los instructores, costos de

viajes y

mantención, materiales y costos de operación para el entrenamiento

contratado

con el SENAI y el SENAC; honorarios, costos de materiales y operación para los
estudios,y complementos salariales para algunas actividades realizadas por la
SEC.

15-

Administración, control y evaluación
Aunque el Proyecto será ejecutado básicamente por las instituciones exis­

tentes, una Unidad de Administración del Proyecto, la Unidad Técnica, se es­
tablecerá en la CEPA-BA para su planificación, implementación, seguimiento y el
control de sus finanzas.

También se establecerá un grupo de evaluación separado,

el cual responderá directamente ante el Presidente del Consejo de Administración
del Programa POLONORDESTE.

Los costos para el Proyecto lo contituyen los gastos

de equipamiento, personal, materiales y servicios contratados, necesarios para
mantener en operación estos grupas durarte cinco años.

F.

Formulación del Proyecto y Coherencias Formales con los Planes y
Polxticas de Desarrollo
Este Proyecto se originó en los años 1973-7^, cuando el Estado de Bahía y

la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste (SUDENE) prepararon un plan ge­
neral para mejorar la utilización de los recursos de agua de la región.

Este

estudio., ; a el cual se sumaron la seriedad de la situación económica en el área
y la creación del programa POLONORDESTE a finales de 197^, impulsaron al Estado
a preparar un programa especial de inversiones destinado a facilitar el incre­
mento de la productividad en la agricultura de la región.
en contacto con el Banco

Mundial en 1975 solicitándole

El Estado se puso
cooperación

en

la

- 90 -

preparación de proyectos y financiamiento.
Las proposiciones iniciales hechas por el Estado se centraron en programas
individuales de regadío, ganadería y plantaciones frutales y un programa limita­
do destinado a pequeños agricultores localizados en áreas aisladas de las 69 mu­
nicipalidades de la Cuenca del Paraguazú.

Después de estudios adicionales,

y

debido al interés del Estado en ampliar el impacto de los proyectos y en concen­
trar esfuerzos en los pequeños agricultores, se seleccionó como área del Proyecto
a las Ú9 municipalidades centrales en la cuenca.

Las proposiciones originales

con respecto a las asociaciones cooperativas, mecanización, comercialización

y

almacenaje fueron adaptadas y/o reducidas para hacerlas más compatibles con las
condiciones institucionales y las costumbres campesinas imperantes en el área.
El Proyecto tiene la intención de apoyarse en actividades de desarrollo que
ya se realizan en la Cuenca, como por ejemplo, construcción y dotación de perso­
nal de algunas escuelas y postas de salud, algunos trabajos relacionados con la
red de caminos y la electrificación, mejoramientos en los servicios agrícolas y
las asociaciones cooperativas, iniciados con financiamiento del programa P0L0N0RDESTE a fines de 1976.
El programa POLONORDESTE, por su parte, fue establecido con el propósito de
elevar la productividad y los ingresos, ampliar las oportunidades económicas y,
en general, mejorar las condiciones de vida de los pequeños agricultores en el
Nordeste.

El programa está basado en la formulación y ejecución de proyectos

de desarrollo rural integrado en áreas seleccionadas tanto por su relativo subdesarrollo como por su potencial de desarrollo, como es el caso de la Cuenca del
Paraguazú. 3/
3/

Además del proyecto de Paraguazú, existen otros tres proyectos actualmente
en preparación o implementación en Bahía: Irece, Tabuleiros Costeiro Sul
y Alem So Francisco.

-

.
3

91 -

Significación Macroeconómica del Proyecto
EL posible impacto del Proyecto es difícil de estimar en aquellos componen­

tes que son más amplios, con grupos de beneficiarios menos específicos.

Sin

embargo, existen también actividades orientadas a beneficiar específicamente a
pequeños agricultores de comunidades seleccionadas, en un número cercano a los
17*000.

Principalmente, como consecuencia de estas actividades

se estima que

la producción del área puede verse incrementada de manera importante, llegando
la Cuenca del Paraguacú a convertirse en un gran proveedor de frijoles, ajo y
cebollas y posiblemente también de maíz y tomates, en el Estado de Bahía:

Cultivo

Producción estimada
en Bahía (1977) ¡+/
(1000 tons.)

Producción potencial como
Bahía

% de la prod. de
Sin proyecto

Incremento

5.5^7,0

1,8

2 ,k

Frijoles

1^0,0

5,^

20,6

Maíz

265,0

3,1

12,9

0,3

2,9

Tomates

38,5
k 2 ,k

1,3

8,2

Cebollas

10,0

2,8

1^,2

11,9

36,5

1,3

1,8

*L,7

6,5

Mandioca (raíz)

Arroz

Ajo
Ricino
Tabaco (hoja)

k/

Datos muy aproximados.

15M
3^,0

No existe información para frutas, soya y maní.

EL incremento de la producción proveniente de los 675 beneficiarios gana­
deros directos se estima en alrededor de 800 toneladas anuales de carne y 2,88
millones de litros de leche.
Debido al efecto de demostración de las actividades de extensión y el
desarrollo de la infraestructura, se esperan incrementos én la producción en

- 92 -

otras fincas del área, pero el grado de este incremento es de difícil predicción.
En cuanto a los beneficios de la infraestructura social,éstos recaerán princi­
palmente en una población cercana a los 110.000 personas que viven en las microregiones seleccionadas por el Proyecto.

Además, el Proyecto debería generar

nuevas oportunidades de empleo agrícola en un equivalente a 9-200 trabajadores/
año anualmente y de esta cantidad, más del 95$ será llenado, por trabajo familiar.

H.

Información Adicional
La administración, control y evaluación del Proyecto se realizará ciñéndose

a la organización que se muestra en el gráfico siguiente:

BRASIL: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL DE PARAGUAZU (PIDERP). ESQUEMA DE ORGANIZACION
DE LA UNIDAD DE ADMINISTRACION DEL PROYECTO

- 9k -

2.

COLOMBIA: Proyecto de Desarrollo Rural Integrado en las Areas 1, 2 y 3 . 1/

A.

Localización del Proyecto
Las tres áreas que se incluyen en el Proyecto

gión andina.

están localizados en la re­

EL área 1 cubre parte delos departamentos de Nariño y Cauca, junto

a la frontera con Ecuador.

El área 2 incluye gran parte del departamento de Cun-

dinamarca y una pequeña parte del de Tolima, en el centro del país, cerca de Bo­
gotá.

EL área 3 es parte del departamento de Antioquia, al norte y este de Me-

dellín (ver mapa adjunto).

B.

Objetivos del Proyecto
(i)

ELevar las condiciones de vida en áreas rurales seleccionada, por
medio del incremento de la productividad, la producción y los ingresos,
y por medio del mejoramiento de los Servicios sociales y facilidades
de que disponen las comunidades rurales;

(ii)

reducir las disparidades entre los elementos de atracción que presentan
los medios rural y urbano, al tiempo que se facilita la transición de
parte de la población rural hacia actividades industriales y comercia­
les;

(iii)

elevar los niveles de educación formal en la población rural y también
incrementar su familiaridad con el mercadeo, el crédito y con los co­
nocimientos técnicos y gerenciales que son requeridos tanto para un
manejo intensivo de las fincas como para la obtención de empleo urbano
permanente, por sobre el nivel que es propio en la mano de obra no cali­
ficada;

y

Refereñcias:
World Bank, Regional Projects Department, Latin America and Caribbean Regional
Office. Staff Project Report - Colombia - Integrated Rural Development Project.
Report NQ 1212-CO. Noviembre 12, 1976.

- 95 -

COLOMBIA: PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO

VENEZUELA

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PANAMA
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CAQUETA

1
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AMAZONAS

Límites internacionales
Límites departamentales
Banco Mundial: Areas 1, 2 y 3

CIDA: Area A
^

2

BID: A r e a 5

r

\ \

V
\

~\

PERU

/
/
^ /
/ /
/ /

BRASIL

100

200

Kilómetros

300

- 96 -

(iv)

proveer crédito supervisado para la inversión predial y de ese modo
elevar la producción;

(v)

proveer caminos rurales a las áreas con el mayor potencial agrícola; y

(vi)

extender los servicios de educación, salud, agua y electricidad, de
manera más uniforme, dando prioridad a las comunidades que muestran un
mayor interés por el desarrollo agrícola.

C.

Cronología del Proyecto
El presente Proyecto forma parte del Programa de Desarrollo Rural Integrado

(PDRI). 2 /

Sin embargo, su cronología particular se inicia el año 1976.

Considerando el financiamiento externo, se trata de un proyecto de inversión
a cinco años, a partir del año 1977-78 y hasta el año 1982-83«

Se contempla una

pequeña provisión presupuestaria para cubrir determinados gastos incurridos a
partir del 1Q de julio de 1976.
EL Proyecto habrá alcanzado su completo desarrollo en el año 5 desde el punto
de vista del uso de los recursos financieros.

Ahora, desde el punto de vista del

incremento del valor de la producción proveniente del área del Proyecto, el com­
pleto desarrollo se alcanzará en el año 9«
Para efectos de calcular la tasa interna(financiera) de retorno, se fija
la vida del Proyecto en 20 años.

2/

EL PDRI incluye, además del proyecto enlas áreas 1, 2 y 3financiado por el
Banco, a un proyecto en el área k financiado por la Agenica Canadiense para
el Desarrollo Internacional (CIDA), y a un proyecto en el área 5 financiados
por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (ver mapa):
Area
Area
Area
Area
Area

1:
2:

3*
k:
3

en departamentos
en departamentos
en departamentos
en departamentos
en departamentos

de Nariño y Cauca
de Cundinamarca y Tolima
de Antioquia
de Córdoba y Sucre
de Boyacá y Santander

- 97 -

D.

Entidades internacionales de financiamiento
Aproximadamente el bO por ciento del costo total del Proyecto será finan­

ciado por el Banco Mundial.
Pian de financiamiento

Moneda
Nacional

Divisas

(millones de

Total

dólares)

27,6

52,0

Banco Mundial

2 b ,b

Gobierno a /

65,9

.65,9

Beneficiarios

13,1

13 ,1

Costo total

103,V

27,6

131,0

a/

Incluye las contribuciones de la Caja Agraria (US$23 millones) y del
SENA (US$3,1 millones).

E.

Referencias técnicas
El Proyecto incluye los siguientes componentes:
1.

Administración del Proyecto

2.

Operaciones y desarrollo agrícolas

3.

Operaciones y desarrollo de la comercialización

b.

Apoyos a la producción

5.

Servicios sociales

6 . Infraestructura

1.

Administración del Proyecto
En el Departamento Nacional de PLaneación (DNP) se ha creado una Unidad de

Administración del PDRI.

Adicionalmente, se ha formado en la Unidad un Grupo

de Dirección y Coordinación con el propósito de vincular las oficinas centrales
del DNP y las áreas del programa.

Representantes del DNP habrán en ocho de los

-

98

-

nueve departamentos en los cuales se desarrollará el PDRI.

Esta Unidad reque­

rirá equipos de oficinas y salarios para personal adicional, además de costos
de operación para cinco años.

Se ha asumido que un ^5$ de estos gastos pueden

ser atribuibles al Proyecto.
También se han formado Unidades de Administración y Control en el Departa­
mento de Desarrollo Rural de la Caja Agraria.
costo del equipo adicional requerido

El Proyecto incluye un k-5% del

por la Unidad Central y el costo total de

los vehículos, equipos y, por cinco años, el salario y los costos de operación
del personal adicional requerido por el Departamento de Desarrollo Rural para tra­
bajar en el Proyecto.

2.

Operaciones y desarrollo agrícolas
El Departamento de Crédito de la Caja Agraria administrará préstamos, des­

tinados a áO.OOO pequeños agricultores que cumplan con los siguientes requisitos:
(a)

capital

bruto del agricultor y su esposa no superior a $500.000(US$15.000);

(b)

superficie total disponible menor de 20 hectáreas; (c)

no menos de un 70$

del ingreso familiar proveniente de las actividades agrícolas y otras activida­
des locales; y (d)

la presentación de un plan integrado de desarrollo y opera­

ciones de la finca.
Los préstamos podrán ser solicitados para los siguientes propósitos:

(a)

gastos de operación estacionales para la producción agrícolas y el manejo ani­
mal; (b)

inversiones de mediano plazo para cultivos semipermanentes (plátanos,

casava, etc.) o para especies animales menores (cerdos, aves, conejos, cobayos,
etc.).

También, préstamos de mediano plazo para facilidades de almacenaje en

la finca y mejoramiento de la vivienda; y (c)

inversiones de largo plazo para

el desarrollo ganadero, especialmente para la producción de leche, y para plantaciones(frutales y forestales).

- 99 -

3*

Operaciones y desarrollo de la comercialización
La Caja Agraria también administrará préstamos que serán concedidos a

grupos de agricultores asociados (cooperativas y otras formas de asociación)
con el propóstio de comercializar sus productos.
citados pra los siguientes fines:

(a)

Los préstamos podrán ser soli­

capital de trabajo para los grupos; (b)

inversiones a mediano plazo en camiones; y

(c)

inversiones a largo plazo en

centros de acopio y facilidades para el almacenaje de corto plazo a nivel local.

¿.
f

Apoyos a la producción
Este componente incluirá, a su vez, cuatro áreas de actividad:

1)

Servicio de asistencia agrícola. En manos del Instituto Colombiano Agrope-

cuario(lCA).
Proyecto.

Le corresponderá extender el programa vigente hacia el área del

Se promoverá la adopción de sistemas que aprovechan la disponibilidad

de nuevas variedades de cultivos y mejores prácticas de cultivo y manejo animal.
Se dará alta prioridad a la introducción de planes individuales integrados que
incluyan la producción de alimentos más ricos en proteínas, vitaminas y minerales
que los producidos

en la actualidad.

Unidades de Adaptación de las práctica

agrícolas se usarán para verificar la factibilidad técnica y económica de los
cambios propuestos.

Unidades Demostrativas serán usadas para diseminar más am­

pliamente los sistemas de cultivo probados en las Unidades de Adaptación.
Para los propósitos señalados el Proyecto financiará la compra de vehículos,
caballos, amoblado y equipo de oficina, y durante cinco años, los salarios y los
gastos de operación del personal adicional requerido.
2)

Servicios de asistencia en recursos naturales. En manos del Instituto de

Recursos Naturales Renovables y del Medio Ambiente (INDERENA).

El Instituo

deberá ampliar los cinco viveros forestales existentes en las tres área del

- 100 -

proyecto y crear cuatro viveros adicionales.

Además, realizará en las áreas 1

y 2 estudios de conservación de suelos, asistencia técnica y obras civiles meno­
res para la conservación de suelos, basado en la experiencia ya ganada en el
área 3 *
EL Proyecto financiará los costos de desarrollo de los viveros forestales
y los costos de operación de éstos por un lapso de cinco años.
la compra de vehículos y equipos forestales.

Financiará además

Por último, serán también de cargo

del Proyecto los salarios y gastos de operación de un cierto número del personal
del Instituto ligado al Proyecto y del personal adicional requerido por los vi­
veros, durante un lapso de cinco años.
3)

Servicio de asistencia en mercadeo.

Servicio a cargo de la Central de Coo­

perativas de la Reforma Agraria Ltda. (CECORA).

La Central deberá proporcionar

información de precios diarios a cada una de las oficinas sedes en los 11 dis­
tritos que se incluyen en las tres áreas del Proyecto, así como a las otras áreas
del PDRI.

Una unidad especial se constituirá

en las oficinas centrales de CECORA,

la cual será responsable del Servicio de Noticias de Mercado y de las operaciones
en terreno del personal de CECORA que asistirá a los grupos asociativos de merca­
deo en las áreas del Proyecto.
El Proyecto incluirá el ¿f5$ de los costos de inversión y operación por cinco
años en las actividades señaladas.

k)

Capacitación.

La administración de esta actividad recaerá en una

unidad

del PDRI en las oficinas centrales del Servicio Nacional de Aprendizaje (SENA).
EL Servicio deberá realizar cursos orientados a explicar los conceptos y las ope­
raciones del Proyecto al personal de las instituciones que participan en el PDRI.
Además, durante los cinco años del Proyecto, el SENA deberá impartir cursos espe­
ciales en manejo de fincas, operaciones crediticias, organización de grupos, ad­
ministración, contabilidad, administración de cooperativas, y otras formas de

- 101 -

asociación de mercadeo.

También por medio de unidades móviles, el SENA realizará

reuniones introductorias en las comunidades rurales para dar a conocer los obje­
tivos y oportunidades que se presentan con el Proyecto.
origen a cursos especiales para grupos de interés común.

Dichas reuniones darán
Como en otros casos, el

k3% de los costos de operación totales de la unidad de administración serán
cargo del Proyecto.

de

Adicionalmente, el Proyecto proveerá vehículos, equipos

audiovisuales para las unidades móviles e incluirá los gastos operacionales para
las distintas actividades de capacitación.

5.

Servicios Sociales
Se incluyen tres áreas de actividad:

1)

Educación.

Se financiará por el Proyecto la adquisición de mobiliario para

las salas de clases que ya han sido construidas y de material docente.
2)

Salud.

Dentro de los cinco años del Proyecto, éste proveerá un 80$ de la

cobertura del servicio de salud en las localidades rurales de las áreas 1 , 2 y 3 ,
por medio de la construcción y equipamiento de puestos de salud y la reestruc­
turación y mejoramiento de los puestos, centros

y hospitales existentes.

Se

financiará la compra de ambulancias y equipos médicos y material de educación
nutricional para el uso del personal de promotoras y auxiliares de salud.

El

Proyecto también financiará la capacitación en salud y nutrición de visitadoras
y auxiliares de salud..
Eventualmente, el Proyecto podrá financiar hasta el 50$ del costo de

un

programa de letrinización.
3)

Agua potable.

Bajo la supervisión del Instituto Nacional de Salud (INAS)

se construirán, ampliarán o mejorarán los servicios de agua potable, para un
número

determinado de residentes rurales.

- 102 -

6.

Infraestructura
Se incluyen dos áreas de actividad:

1)

Caminos rurales. EL Fondo Nacional de Caminos Vecinales (Caminales) planeará

y supervisará la construcción de nuevos caminos rurales y el mejoramiento de ca­
minos existentes, durante un período de cuatro años.
2)

ELectrificación. EL Instituto Colombiano de Energía Eléctrica (ICEL) supervi­

sará sub-proyectos de electrificación en las áreas rurales de los Departamentos
de Nariño y Cauca, que comprenden el área 1 del Proyecto.
pletarán en tres años.

Las inversiones se com­

No se realizarán inversiones con este propósito en las

áreas 2 y 3 *

F.

Metodología de formulación del Proyecto y coherencias formales con los
planes y políticas de desarrollo
EL Proyecto se ha formulado siguiendo las directrices emanadas del Plan Na­

cional de Desarrollo 1975-79, las cuales abogan, entre otros aspectos, por una
reducción de la brecha de ingreso entre las áreas rurales y urbanas y por un me­
joramiento de la nutrición.
La redistribución de la tierra no se ha tomado como el principal medio para
reducir la pobreza rural.

La redistribución se llevaría a cabo en respuesta a

circunstancias locales en áreas con alta presión sobre la tierra y desigual dis­
tribución de ella.

Comparativamente el énfasis se ha volcado hacia

la promoción

de aumentos en la producción por parte de los pequeños agricultores por medio de
la provisión de paquetes tecnológicos mínimos, servicios de apoyo e infraestruc­
tura básica en la forma de programas de desarrollo rural integrado.
El Proyecto se localizó, atendiendo a los siguientes criterios: (1) el dis­
trito tenía una alta presión de población y una alta proporción de pequeños agri­
cultores; (2 ) la redistribución de la tierra no era un prerequisito para el de­
sarrollo;

(3 ) el porcentaje de los pobres rurales

era alto

(ésto excluyó la

- 103 -

mayoría de los distritos productores de café donde los pequeños agricultores son
comparativamente acomodados y tienen ya buenas fuentes de financiamiento); (á)
la productividad agrícola era baja, pero con buenas perspectivas de mejoramiento;
(5 )

existía un mínimo de infraestructura productiva, pero había una seria caren­

cia de infraestructura social.
De acuerdo con estos criterios se seleccionaron los 11 distritos que confor­
man las áreas 1, 2 y 3 del Proyecto (con fines de planificación, Colombia

se

encuentra dividida en 72 distritos económicos).
Habiéndose definido los límites físicos del Proyecto y recopilado y anali­
zado los antecedentes del diagnóstico para su área en particular, se procedió a
diseñar el Proyecto en los términos señalados en el punto E. anterior, los cuales
se ajustan a los objetivos generales incorporados en el Plan Nacional de Desarrollo.
La coherencia formal de este Proyecto con los planes y políticas de desarrollo
agrícolas debe buscarse en la forma como él

se encuentra inserto en el PDRI. Este

último, junto con el Programa de Nutrición, configuran el Plan Nacional de Ali­
mentación y Nutrición.
EL Programa de Nutrición comprende un conjunto de acciones integradas y que
se refuerzan mutuamente en el campo del procesamiento, consumo y uso biológico
mejorado de alimentos nutritivos.

El Programa busca mejorar la situación nutri-

cional de la mitad más pobre de la población, por medio de dos programas interrelacionados:
1.

Intervención alimentaria: dirigido hacia los grupos más vulnerables del

50$ más pobre de la población (mujeres embarazadas y lactantes, y niños
menores de cinco años); y
2.

Inversiones de apoyo: incluyendo procesamiento de alimentos, control de
cialidad en alimentos, servicios de salud preventivos y curativos, pro­
visión de agua potable y educación en nutrición.

- 104 -

EL PDRI, por su parte, es un programa comprensivo de asistencia enfocado en
las necesidades reales y percibidas en las regiones donde la pobreza rural está
generalizada.

Las áreas del PDRI tendrán prioridad para el desarrollo de pro­

gramas de producción para pequeños agricultores, asociados con mejoramientos en
los servicios de apoyo y sociales, y la infraestructura.
El incremento de la productividad en las fincas situadas en las áreas del
PDRI es esencial no sólo para reducir su propia pobreza sino que también para
mejorar los estándares nutricionales de toda la población.

En este esfuerzo el

Proyecto conforma alrededor de la mitad de la primera fase del PDRI.

G.

Significación macroeconómica del Proyecto

Area 1

Area 2

Area 3

Superficie total (millones há)

2,28

1,0 1

1,44

Superficie ágrícola (millones há)

1,08

0,70

0,49

Población total (millones, 1973)

1,0 1

0,80

0,74

Población rural (millones, 1973)

0,66

0,57

0,54

Número de beneficiarios directos

18.410

10.200

11.400

Ingreso promedio per cápita de los
2.000
beneficiarios ($Col., 1975)

a 3.500

3.000

3.800

Tasa de desempleo rural {%) a /

22

14

a/

20

No incluye el subempleo rural.

Para el año 9 del Proyecto los incrementos logrados en la producción de los
rubros más importantes se prevé que servirán fundamentalmente para satisfacer la
mayor demanda que se originará en o cerca del área del Proyecto y nada de ello
será destinado al mercado de exportación.

- 105 -

Demanda nacional
proyectada (1985 )
1000 mili, ton.

Incremento producción en el Proyecto
1000 mili, ton
% de la demanda
nacional

882

^5

5

2.821

13 ^

5

6^3

25

k

Legumbres

69

k

Vegetales

1.15 9

10

6
1

Carne

623
1.380

12

2

23

2

Cereales
Féculas
Azúcar

Leche

Este comportamiento de la producción reportará un ahorro de divisas, por
menores importaciones, del orden de los US$ 1 5 »^ millones.
El incremento anual del valor de la producción en el área de Proyecto se
estima que alcanzará los 18,6 millones de dólares en el año 5 y a 32 ,3 millones
de dólares en el año 9« Esto significará que para los beneficiarios directos del
proyecto los ingresos promedios per cápita subirán de US$101 en el año 0, a US$176
en el año 5 y a US$231 en el año 9* 3/
A pleno desarrollo y a nivel de las fincas, el Proyecto requerirá, anual­
mente, de 1,3 millones hombre/días de trabajo adicional (es decir, 6,500 puestos
de trabajo a jornada completa).

EL 20% de esta demanda adicional será provista

por los miembros de la familia y el resto como trabajo contratado.
total de

0,7 millones hombre/días serán requeridos por los

del Proyecto durante el período de inversión de 5 años.

Además, un

otros componentes

EL total de incremento

del empleo generado por el Proyecto durante los 5 años del período de inversión
será de alrededor de b f 7 millones

3/

hombres/días.

Esto es, $Col. 3-333, $5-809 y $7-627, respectivamente, a la
tasa de $Col. 1 = US$0,03030 (1976).

- 106 -

En general, el número de personas que se beneficiarán por intervención de
los diferentes componentes del Proyecto será aproximadamente 1,5 millones.

H.

Información adicional
En el punto E. 1. anterior se hizo referencia a los aspectos generales de

la administración del Proyecto, en cuanto éste forma parte del PDRI nacional.
Sin embargo, en términos concretos el Proyecto será administrado, a nombre del
DNP, por el Departamento de Desarrollo Rural de la Caja Agraria.
Las vinculaciones institucionales del PDRI y del Proyecto en particular se
visualizan mejor en el organigrama que sigue.

Un aspecto importante en este or­

ganigrama es la existencia de un Grupo de Evaluación del Programa, financiado
totalmente fuera del Proyecto y encargado de un seguimiento continuo de la tota­
lidad del programa.

Desde el punto de vista del Proyecto, la evaluación deberá

iniciarse junto con la implementación de él y deberá continuarse por lo menos
cinco años después de finalizado el período de inversión de cinco años.

- 107 -

COLOMBIA: PROYECTO DE DESARROLLO RURAL INTEGRADO
ORGANIZACION DEL PROGRAMA Y DEL PROYECTO

PRESIDENTE DE
LA

REPUBLICA

Consejo Nacional de
Política

Depto. Nacional de Planeación

Económica

Director

y Social

General

PDRI

Grupo de

Grupo de

Evaluación

Dirección y Coordinación

Secretariado
Nacional
Caja Agraria

Conjunto
Incluyendo represen­
tación permanente

Departamento de Desarrollo Rural

PDRI

Administración y Control del Programa

de los jefes de
todas las agen­
cias ejecutoras

Agencias Ejecutoras
Caja Agraria

Comités
Departamentales
de los proyectos
DRI

Depto. de Crédito

Incluyendo administra

ICCE

■-4

Educación

dores regionales de
ICA

todas las agencias
ejecutoras

MINSALUD
Servicio de Asistencia

Salud

Agrícola

Comités
Municipales
de

los

proyectos DRI

Incluyendo funciona­
rios profesionales
de las agencias
ejecutoras
relevantes

INDERENA
Servicio de Asistencia
en Recursos

Naturales

INAS
Agua
Potable

Comités
Comunales
de

los

proyectos DRI

CECORA

CAMINALES

Servicio de Asistencia

Caminos

Incluyendo funcio­

en Mercadeo

narios

técnicos

SENA

de las

agencias

Capacitación

Rurales
ICEL
Electri­
ficación

ejecutoras relevantes

I
Poblaciones Objetivo

__________ I

- 108 IV. REFERENCIAS CITADAS

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dos de Desarrollo Rural.
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Development Project
Report NQ 1212-CO. November 12, 1976.

World Bank

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Development Project (Quininde, Malimpia, Nueva Jeru­
salem).
Report NQ 3^39-EC. June 22, 19 8 1 .

Cearâ.

Bahia

Bolivia.

- 112 -

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- 113 -

Indice de Autores
Ahmad, Y.J.
Anker,D.L.W.
Arroyo, G.
Astori, D.
Ayassou, V.K.

18,56
10
35
12,13,26,31,32
7,18,24

Baqai, M.
Brasil
Brignol, R.

6
60,74
31,32,33,36

Cavalcanti de A., R.
CEPAL
Condé, J.
Crispi, J.

34
8,11,28,58,59
7,18,24
31,32,33,36

ECA
Ecuador

5,7,10,15
23

FAO
Feder, E.
Fiorentino, R.

19,22,35,37,42,56
33
43,44

Gomes, G.
Gros, C.

29,30,32,35
55

Janvry, A. de
Jordan, F.

17
54

Kotter, H.R.

6 ,9 ,22,23

Le Bot, Y.
Lele, U.

8,60

Martins de C., H.
Mexico
Miller, E.J.

60

Nugent, J.B.

42

ONUDI

19

Paraiso, M.J.
Pinto, J.B.G.
Pérez, A.

7,18,24
53
29,30,32,35

55

40,58
53

- 114 -

Redwood III, J.
Rondinelli, D.A.

43, Mf
^3,50,51,57,58

Streeten, P.P.

6

UN
UNDP

23,24,37,38,39,^2,43,50
8,14,22

World Bank
Wulf, R.

60 7 9

Yotopoulos, P.A.

42

, ^, ^

17,18

DOCUMENTO 2

NOTAS SOBRE ELABORACION DE PROYECTOS DE DESARROLLO RURAL
INTEGRADO. ASPECTOS METODOLOGICOS Y NECESIDADES DE
PERSONAL TECNICO */

*/

Elaborado por el consultor señor Romeu Corsine Fagundes para uso en las
actividades docentes del PROCADES.

- Ill -

INDICE

Página
INTRODUCCION .......................................................

1

EL MARCO CONCEPTUAL ..........................................

2

1. El caso de las zonas-problemas ............................
2. Enfoques usuales del desarrollo rural integrado ...........

2
5

2.1 Enfoque de management ...............................
2.2 Enfoque multisectorial ................................
2.3 Enfoque propuesto .....................................

7
8
8

LA PRACTICA DE LA PLANIFICACION DEL DRI ......................

9

I.

II.

1.
2.

10
12

2.1 Lo que se entiende por conocimiento delproblema .....
2.2 La característica fundamental de la realidad: la
heterogeneidad ........................................
2.3 Los contornos de una zona hipotética ..................
III.

Planificación formal contra planificación sustantiva.......
Una exigencia básica: conocimiento previo delproblema .....

13

ELABORACION DEL PROYECTO.......................................

18

1.

Etapa de los estudios básicos .............................
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7

Cartografía ...........................................
Geomorfología .........................................
Climatología ..........................................
Hidrología ............................................
Pedología .............................................
Estructura y funcionamiento de la propiedad rural .....
Estructura y funcionamiento de las actividades de la
zona .......................................
1.8 Resumen analítico .....................................

2. Etapa de elaboración de las soluciones ..................

14
15

19
19
24
28
31
35
39
45
51
56

2.1 Secuencia temporal en contraposición a secuencia
lágica ................................................
2.2 Relaciones interdisciplinarias imprescindibles. ......
.
2.3 Ajustes físico-territoriales ...................
2.4 Ajustes de los sistemas de actividades productivas ....
2.5 Ajustes a los sistemas de apoyo ..........
2.6 El modelo de desarrollo egrícola que será aplicado ....

57
57
58
59
61
62

3. Etapa de análisis de la viabilidad ........................

63

Página
IV.

ORGANIZACION DEL TRABAJO .....................................

64

1. Cronograma de actividades * PERT-TEMPO.... .................
2. Modelo institucional - funcionograma ......................

65
68

Institucidn responsable ...............................
CoordinaciSn general
...............................
ProgramaciSn y control ......................
Apoyo administrativo ...............................
CoordinaciSn sectorial: área de economíaagrícola .....
CoordinaciSn sectorial: área de ingeniería ............

71
72
72
72
73
73

2.1
2.2
2.3
2.4
2.5
2.6

3. Cronograma de contrataciSn del personal

delproyecto ......

73

3.1 Categorías profesionales ..............................
3.2 Criterios de mediciSn .................................

74
75

4. Instalaciones y equipos ...................................
5. Cronograma financiero
..............................

89
89

- 1 -

INTRODUCCION
El presente texto consta de cinco partes:
El marco conceptual
En esta parte se trata de establecer la concepción que informa el
presente documento en relación con lo que se ha convenido en denominar
Proyecto de Desarrollo Rural Integrado.
La práctica de la planificación del desarrollo rural integrado
Aquí se procede al registro del resultado de la experiencia en activi­
dades de planificación a nivel de zonas particulares dentro de macroespacios
mayores.
Etapa de estudios básicos
Un hecho es indiscutible: no se hace un proyecto de desarrollo rural
integrado en una oficina.

Este tipo de comportamiento que hemos convenido

en denominar planificación formal es responsable del descrédito en algunas
esferas del poder encargado de adoptar decisiones sobre la calidad operacional
de las actividades de planificación.

Esta etapa, cuya concepción de contenido

y método surge de la etapa anterior de conocimiento del problema, trata de
sistematizar -siempre en forma sucinta- las actividades de oficina/campo/oficina
que ofrecen el conjunto de datos que informan la etapa subsiguiente.
Etapa de elaboración de las soluciones
La actividad creadora que conduce a la elaboración de las soluciones
echa sus raíces ya en la etapa preliminar de conocimiento del problema.
Por lo tanto, se observa cierta coincidencia entre secuencia cronológica
y secuencia lógica.

Esta etapa trata de registrar los elementos esenciales

- 2 -

que han de ser considerados para la elaboración de las soluciones.

Culmina

con el análisis de viabilidad para el cual se dispone de amplia experiencia
al respecto, razón por la que es abordado en forma muy resumida.
Etapa de organización para el trabajo
La etapa de conocimiento del problema informa en realidad lo que hay
que hacer, como hacerlo, quien lo va a hacer y cuándo y donde.

Esto

es lo que se observa en la práctica en el período que antecede a la movili­
zación de recursos humanos, materiales y financieros para la elaboración
del proyecto.

No obstante, se hace imprescindible examinar detenidamente

las etapas anteriores para, incluso en términos metodológicos,1/ poder
definir objetivos y establecer funciones a ser alcanzadas -las que
necesitan estructurarse bajo una forma coherente de estructura y organizacióna través de la cual se accionan los recursos estimados como necesarios.

I.

EL MARCO CONCEPTUAL

1.

El caso de las zonas-problemas

La geografía de la pobreza relativa y extrema debe abarcar aquellas zonas
que, en los medios técnicos, se ha convenido en llamar zonas-problemas.
Aunque la pobreza se constituya en un flagelo muy diversificado, pues
una cosa es ser pobre en la Argentina y otra muy diferente es la pobreza
de Bangladesh, es entre estos extremos, que se localizan las zonas-problemas.
Y es justamente sobre las zonas-problemas que se inclinan con todo
vigor, los especialistas en planificación y, en especial, los que se dedican
a la planificación rural integrada.

1/ Siempre se necesita el respaldo de elementos objetivos, empíricos.
Lo que nutre un proyecto es la propia realidad hacia la cual se dirige.

- 3 -

Según el informe del Banco Mundial: 2 /
!
Con excepción parcial de América Latina, los pobres habitan en el
campo y dependen en forma absoluta de la agricultura.

Por otra parte,

en la América Latina solo Haití se incluye en la terrible lista de los
más pobres entre los pobres.
En este sentido, los extremos son los siguientes:
Los más pobres de los pobres (PMB)
Total de
los PMB
Población
(millones en 1979)

267.9

PNB por habitante
(1978)

201

Promedio del creci­
miento del PNB por
habitante 1968/1969
(porcentajes)

Países desarrollados
con economía de mercado

780.5
7922

0.7

Porcentaje de la
fuerza de trabajo en
la agricultura

53

*
„

Salud, médicos, por
100 000 habitantes

*

Educación (matrícula
secundaria como porcentaje del total)

5.9

12

9

5.4

21

6362

5477

159.5

86

Fuente: UNCTAD, con estadísticas oficiales, en

375.7
3681

3.4

82

Consumo de energía
por habitante (equi­
valente en kilos de
carbon)

Países socialistas
de Europa Oriental

257.7

72
op. cit., p. 24.

2/ En Conjuntura Econcfcnica, volumen 35, N° 9, p. 23. Publicación
del Instituto Brasileiro de Econnia, Fundación Getulio Vargas, Río de Janeiro,
Brasil.

- 4 -

Es posible afirmar que los estudios y acciones eventuales con
miras a la planificación del desarrollo rural integrado se dirigen
hacia las zonas cuyas características básicas no se apartan mucho de
los PMB, y lo que es más importante, en los espacios intranacionales
de la propia America Latina.
En efecto, la media como medida de tendencia central, y esto es
de conocimiento general, es sumamente engañosa.

Por ejemplo, en una

investigación reciente 3/ se comprobó que:
- En un espacio de sólo 300 kilómetros cuadrados la renta bruta
por habitante varió entre 300.00

dólares (precios de junio de 1980)

para propiedades de hasta 10 hectáreas y más de 4 000.00 dólares
para propiedades de más de 100 hectáreas.
- Las propiedades de hasta 10 hectáreas (57% de los establecimientos
y 19% de la superficie) podrían pagar un microtractor Tobata
(precios de junio de 1980) sin ningún implemento en 6.9 años; las
propiedades de más de 100 hectáreas (1% de los establecimientos y
14% de la superficie) podrían adquirir el
Es fácil

mismo equipo en 1.9 meses.

por consiguiente, formarse un juicio de las dificultades con

que tropezarán quienes se dedican a las actividades de planificación y, en
especial, a la planificación rural integrada en microespacios problemas
que se extienden por toda la America Latina.
Para estas zonas, es imprescindible identificar algún tipo de potencia­
lidad y actuar para hacerla surgir.

3/ BRASIL, MINTER -SUDESUL- Estudio de Viabilidade Tecnico-Econóhvico
do Baixo Vale do Mampituba. MAGNA ENGENHARIA LTDA. Porto Alegre, RS. BR. Inédito.

- 5 -

En el límite, en el caso de que una zona no presente ninguna
singularidad significativa por localización, suelos, recursos minerales,
y así sucesivamente, el planificador está ante un caso de inviabilidad
global. k j

Cualquiera sean las medidas, estas tendrán siempre un carácter

exógeno (externo a la zona) y no endógeno (de dentro de la zona), lo que
resultará es un modelo de transferencia de recursos y no un conjunto de
acciones para dinalizarla.

Por otra parte, el modelo de transferencia

de recursos, se ajusta en el proceso a los intereses del poder local
que siempre es el exclusivamente beneficiado por este tipo de solución y,
por consiguiente, cristaliza intereses con miras a mantenerlo, lo que hace
cada vez más difícil romper con el mismo.
Paradójicamente, cuanto más pobre sea la zona, tanto mayor es la
captación por parte del poder local del excedente originario del sistema
como un todo y mayor es su interés en mantenerla pobre.
2.

Enfoques usuales del desarrollo rural integrado

Los proyectos de desarrollo rural integrado vienen basando sus acciones
en distintas direccionesí
- tamaño de la propiedad;
- mejoramiento de la cantidad y la calidad de la producción;
- diversificación de la producción;
- apoyo mediante la construcción de obras (represas, canales de
drenaje y riego, equipamiento urbano, escuelas, hospitales,
carreteras);
4/ Por cierto que la inviabilidad puede estar representada por
factores institucionales como la estructura de la propiedad y/o la naturaleza
de los mecanismos de articulación con otros espacios. En el presente docu­
mento no se abordan problemas de reestructuración agraria, los que exigen
un tratamiento aparte.

- 6 -

- educación académica y no académica;
- saneamiento ambiental;
- mejoramiento de la calidad de la vivienda;
- fortalecimiento de las organizaciones de los agricultores;
- alimentación y nutrición;
- fortalecimiento de los núcleos rurales;
- mejoramiento genético de las especies vegetales y animales;
- promoción y capacitación del personal técnico;
- medicina preventiva y curativa
y las evaluaciones que se han llevado a cabo 5/ no acusan resultados
alentadores.
No se procederá en el presente documento a hacer una larga disgresión respect
deltema.6/

Importa eso sí, responder a una pregunta bien objetiva: ¿por qué

tales proyectos no han ofrecido los resultados esperados?
En cada situación particular, la respuesta está en una o más de las
siguientes categorías:7/
a) enfoques metodológicos;
b) decisiones de carácter político;
c) mecanismos institucionales;
d) factores intrínsecos a la propia zona objeto de acción.

5J
Seminario sobre Proyectos de Desarrollo Rural Integrado,
La Paz, Bolivia, 25 a 30 de julio de 1977.
6/Véase, al respecto, FAGUNDES Romeu Corseni -DRIPlanteamiento
General, La Paz, Bolivia, FAO/Ministerio de Planificación, julio de 1978.
7/ Las letras a a d no indican orden de importancia.

- 7 -

Aquí solo se examinará el tema

a.

Los demás se examinan en el

capítulo 1 de la parte II del presente documento.
Fundamentalmente, desde el punto de vista metodológico, dos han
sido los enfoques del Desarrollo Rural Integrado.
2.1

Enfoque de management
En estos casos el enfoque tiene un contenido predominante de gestión.

Se parte del supuesto de que habiendo engranaje institucional o, en otras
palabras, si todas las instituciones participantes intervienen en el proceso
se tiene un resultado integrado.

El grado de integración en este caso,

estaría dado por la amplitud del universo de actividades que el número de
instituciones participantes puede desarrollar.
En estas circunstancias, resultan los que se pueden llamar proyectos
millonarios debido a que la dirección necesariamente sufrirá de macro­
cefalia ya que cada institución deseará que un ejecutivo de alto nivel
integre la gestión del proyecto, y disponer de sus propios vehículos, etc.
Inevitablemente surgen conflictos interinstitucionales y descoordinación.
Cada cual, de hacer algo, hará lo que está acostumbrado y sabe

hacer,

pudiendo resultar hasta actividades conflictivas.
No se trata de que la intervención interinstitucional deba ser rechazada;
ocurre que ella se debe construir sobre las bases de un proyecto sólidamente
estructurado.

Cuando el proyecto resulta de la sumatoria o yuxtaposición

de estudios e intenciones de instituciones sólo formalmente integradas para
un objetivo común,8/

el resultado

en términos prácticos es irrisorio,

nulo o negativo.
8/ Normalmente explícito en forma muy vaga como promover el desarrollo,
mejorar las condiciones de vida y cosas por el estilo.

- 8 -

2.2

Enfoque multisectorial
Este avanza en relación al anterior en lo que se refiere a lo

abarcado por las investigaciones básicas y el conjunto de soluciones
propuestas; persigue la integración a través del abordaje simultáneo
de los fenómenos económicos sociales y culturales, ataca los sectores
primario, secundario y terciario, y se encamina a resolver los problemas
de educación, salud, vivienda, vestuario y ocio.
La búsqueda de un horizonte tan amplio se pierde en la superficie
finita de la disponibilidad de recursos tanto para investigaciones básicas
como para la acción.

Resultado: documentos llenos de generalidades y, lo

que es peor, ausencia de un nexo efectivo entre los estudios básicos y las
soluciones propuestas.9/
2.3

Enfoque propuesto
No hay una receta que se pueda generalizar.

La planificación, como

cualquier otro tipo de actividad humana, es un acto creativo cuyo curso y
resultados dependen de cada caso en particular.
Sin embargo, hay un aspecto que no se puede perder de vista y que ya
se mencionó anteriormente.

Se trata de la presencia en la zona de lo que

se ha convenido en llamar singularidad significativa.

En caso de que esta

decididamente no exista para que se pueda explorar a fin de hacer surgir
potencialidades, es virtualmente cierto de que se está frente a un caso
de inviabilidad global.

No hay nada que hacer a menos que se desee montar

un modelo de transferencia de recursos.
9/


Sin duda, la tarea más difícil de las actividades de planificación.

- 9 -

Los proyectos de desarrollo rural integrado generalmente se dirigen
hacia las zonas-problemas que siempre presentan mas inviabilidades que
facilidades para la acción.

No obstante, el concepto de integrado está

íntimamente relacionado con el grado de adhesión a la realidad con que,
tanto en la etapa de estudios básicos como en la de elaboración de las
soluciones, se haya situado el equipo responsable del proyecto.

El partidario

de la realidad es coherente con su campo de posibilidades y, solamente en
tales circunstancias, es integrado.

Por otra parte, la identificación de

las zonas objeto de planificación rural integrada es un problema mayor aun
y debe originarse a partir de una estrategia de abordaje espacial ya sea a
nivel nacional o regional.

Esta estrategia puede montarse en dos etapas:

i) identificación de las zonas necesitadas (el criterio, por ejemplo, puede
ser la infraestructura económica y social), y ii) como requisito previo para
la asignación de recursos, identificar la presencia efectiva de singularidad(es)
significativa(s) a través de las cuales se pueda hacer surgir potencialidades.
II.

LA PRACTICA DE LA PLANIFICACION DEL DRI

No se dispone todavía de una investigación exhaustiva de los proyectos de
desarrollo rural integrado, elaborados y ejecutados 10/ a nivel de países
y de regiones dentro de los mismos de America Latina, por lo tanto, el título
de esta parte es sin duda, muy ambicioso.

10/ Por lo general, esta etapa no se lleva a cabo o, si se hace
algfin intento en este sentido, no se observa la presencia de ninguna
actividad de control y evaluación de resultados.

- 10 -

1.

Planificación formal contra planificación sustantiva

El gráfico 1 ilustra las esferas en que se proyectan las actividades de
planificación.
Gráfico 1
ESFERAS DE LAS QUE DEPENDE EL RESULTADO FINAL DE
LA PLANIFICACION a/

1.

Planificación formal; es la esfera, ya institucionalizada en todos

los países de America Latina, responsable de la elaboración de planes,
programas y proyectos.

Dentro de los límites de esta esfera el resultado

final de las actividades de planificación está representado por documentos
que incluyen los estudios básicos y soluciones propuestas para problemas de
naturaleza sectorial o espacial.

Comprende el sector publico y privado

(consultoras por lo general).
a/ FAGUNDES, Romeu Corseni, ELEMENTOS A CONSIDERAR NA FORMULAQAO
DE UMA ESTRATEGIA DE CURTO PRAZO, Unidade Regional de Supervisao Sul
URS/SULJ Ministerio de Agricultura, SUPLAN; Ministerio del Interior,
SUDESUL; Sistema Nacional de Planificación Agrícola, SNPA; Brasil,1977.

- 11 -

2.

Mecanismos de ejecución: esfera del sector publico y privado que

posee los medios para producir bienes y servicios.

Responsable de llevar

a la práctica las soluciones generadas por la esfera de planificación formal.
3.

Poder decisorio: comprende la estructura del poder en todas sus

manifestaciones.

No se hace representar por lo tanto, solamente a través del

poder formalmente institucionalizado, abarcando además de éste, todos los
grupos de presión.

Comprende así toda comunidad a nivel político adminis­

trativo en que se actué (local, regional y nacional) y, en este sentido
incluye las fuerzas que dan contenido a la naturaleza de las relaciones
con el exterior.
En la práctica puede ocurrir lo siguiente:
- cuando se produce el documento y éste no es absorbido por las
esferas 2 y 3, se tiene la planificación formal pura responsable
de gran parte del acervo de bibliotecas especializadas;
- cuando el documento es absorbido por la esfera 2 y no presenta
implicaciones de carácter político (por ejemplo, la reestructuración
agraria) hay una gran probabilidad de que la planificación formal se
transforme en sustantiva, o sea, en acción concreta.

Esto es

especialmente válido cuando la absorción afecta a los escalones
intermedios del sector publico que, al ser permanentes, aseguran
la continuidad administrativa;
- cuando el documento es absorbido por las esferas 1, 2 y 3 se tiene
la planificación sustantiva.

El numero 4 que destaca la intersección

de las tres esferas, revela una situación de difícil materialización

- 12 -

práctica en que las acciones estarían respaldadas por un fenómeno
de movilización social; sin embargo, puede ocurrir en pequeños
espacios donde las soluciones pueden ser entendidas y adquieren
gran interés para la comunidad.
2.

Una exigencia básica: conocimiento previo del problema

Se observa la tendencia de responsabilizar al poder de decisión, a los
mecanismos de ejecución ya sean públicos o privados y a la comunidad,
los fracasos o el escaso rendimiento de la actividad de planificación.
Esto no es correcto.

Ocurre que los responsables de la planificación

formal como en cualquier esfera de la actividad humana, cometieron, cometen
y cometerán en el futuro muchos errores.

En el caso de la planificación,

en un gran numero de casos o tal vez en la mayoría de los casos, se partió
del siguiente supuesto:
planificación = documento (plan, programa o proyecto).
Y lo peor: documentos elaborados sin conocimiento de la realidad; simple
producción intelectual de oficina llena de buena voluntad pero vacía de
contenido operacional.

Cuando tales planes fracasan no es culpa del poder

de decisión, ni de los mecanismos de ejecución ni tampoco de la propia
comunidad.
Es una falla notoria de la ahora denominada tecnoestructura.
La causa: además de las limitaciones de conocimiento propias de
cualquier actividad,11/ se puede identificar como causa principal el
11/ La planificación en su condición de instrumento de gestión,
es una actividad milenaria. En su condición de segmento institucional
es extremadamente nueva.

- 13 -

alejamiento de la realidad que genera distorsiones no sólo en los
estudios que informan la acción sino, y principalmente, en su propia
mater ialización.
En caso de que se acepte la definición de planificación como el
conjunto de actividades que se llevan a cabo para disminuir, aumentar o
minimizar las diferencias entre el excedente y el conocimiento acumulado
entre grupos sociales, ello implica montar los mecanismos para consolidar
o romper situaciones consideradas inconvenientes, y de haber un resultado,
es siempre el contenido en la definición anterior.

Ello exige también la

solución de algún tipo de problema.
La demarcación de las actividades de planificación tiene

por lo

tanto su punto de partida en la delimitación y el conocimiento previo del
problema que se plantea, de tal forma que se pueda orientar la manera de
estudiarlo, e identificar la mejor solución y/o soluciones.
2.1

Lo que se entiende por conocimiento del problema
Conocimiento del problema es una expresión ya incorporada al léxico

de la consultoría privada y tiene que ver con el grado de percepción de las
características de la realidad sobre la cual se pretende actuar.
Es un diagnóstico previo pero no descriptivo que persigue identificar
relaciones de causa y efecto.

Por ejemplo:

- si se trata de un proyecto de un puerto pesquero, ¿cuáles son los
elementos desde el punto de vista oceanográfico, vial, de mercado
y de captura que justifican su examen?

- 14 -

- si es un proyecto de algún mercado terminal, ¿se trata de un
centro de consumo o de un centro de distribución en la zona
donde se va a localizar?

¿Cuáles son los factores que justifican

su localización y establecimiento?
- si se trata de un proyecto del tipo DRI, ¿cuáles son los factores
que justifican la selección de la zona?, ¿cuáles son las caracte­
rísticas de la zona que le confieren si no prioridad, condiciones
para la asignación de recursos?, ¿suelos fértiles con problema de
inundación pero muy bien localizados?, ¿suelos áridos, con alta
densidad de población?, ¿es realmente posible resolver el problema
hídrico?
En otras palabras, además de que se conozca el problema, se impone
que se vislumbre una solución; caso contrario, no tiene sentido que se
asignen recursos dentro de un proceso estocástico.
Con relación al tema, es posible adelantar que un proyecto del tipo DRI,
sólidamente estructurado, entraña en términos relativos una significativa
movilización de recursos, por lo tanto, no se puede deflagrar el proceso
de manera aleatoria.
2.2

La característica fundamental de la realidad: la heterogeneidad
La característica básica de la realidad es la heterogeneidad.

En

efecto,
- la realidad física, a través de observaciones sistemáticas y repre­
sentativas, permite identificar la regularidad de ciertos fenómenos,
enunciar leyes que presiden su comportamiento e, inclusive,

- 15 -

introducirlas en un lenguaje matemático.

Elaborando este lenguaje

matemático es posible establecer relaciones, dependencias, inter­
dependencias, efectos directos e indirectos y, lo que es muy
importante, hacer pronósticos del comportamiento con una virtual
seguridad acerca de los resultados.
- la realidad social está muy lejos de alcanzar este nivel científico.
No sé presenta la tradición de observaciones sistemáticas y
representativas,12/ y las leyes que se formulan tienen siempre
un carácter subjetivo bajo el espectro de lo imponderable.

En

resumen, la constante no es la regularidad sino la irregularidad.
Por esta razón, se ha insistido mucho en la dificultad de establecer
procedimientos prácticos que se puedan generalizar en el campo de las
ciencias sociales, lo que es verdad.
No obstante, es necesario registrar experiencias para avanzar al
respecto.
2.3

Es lo que se intenta hacer en el presente documento.

Los contornos de una zona hipotética
No es viable establecer las características de una zona hipotética

que se pueda generalizar en su totalidad, para la America Latina.

Como se

indico en el capítulo 2 de la parte II, sección 2.2, la característica funda­
mental de la realidad es la heterogeneidad.
12/ Es relativamente fácil obtener informaciones de precipitaciones
pluviométricas. Y estas existen, en general, por períodos de decenas de
años para un lugar en particular. Sin embargo, ¿quien en America Latina
disponé de informaciones sistemáticas sobre un agricultor en particular
o sobre un conjunto de agricultores?

- 16 -

No obstante, para alcanzar los objetivos del presente trabajo,
se enumeran a continuación las hipótesis básicas de una zona que será
probablemente objeto de acciones de tipo DRI.

Tales características

hipotéticas constituyen lo que permitirá cuantificar, aproximadamente,
los recursos humanos, materiales y financieros necesarios para la


elaboración de un proyecto estándar del tipo DRI.
Estas características son las siguientes:
Superficie: 1 000 km^.
Población: 30 000 habitantes.
Estructura de la pequeña propiedad: predominio de la pequeña propiedad.
Productos principales: los tradicionales de la agricultura de
policultivos de subsistencia.
Régimen hídrico: cursos de agua que causan inundaciones debido a
la mala distribución de las precipitaciones.
Geomorfología: situada en zona de transición entre declives montañosos
y llanura sedimentaria.
Cabe destacar que las acciones del tipo DRI para superficies muy
grandes difícilmente son viables debido a la insuficiencia de recursos
financieros y humanos.
En este sentido, incluso hasta una superficie de 1 000 km

2

o más

puede ser objeto de acciones llevadas a cabo modularmente partiendo de
una visión preliminar a modo de plan director.
director se establecen las distintas prioridades.

Dentro de este plan

- 17 -

La razón está dada por el hecho de que, por ejemplo, solamente la
reconstitución aerofotogrametrica que proporcionará los elementos carto­
gráficos indispensables para la elaboración del proyecto, tiene un costo

2

estimado del orden de los 500 dólares por km .13/

Además de ser un

trabajo lento, depende de las características del terreno y de la disponi­
bilidad de fotografías aereas a escala compatible y de vuelos recientes.
Por consiguiente, el hecho de abarcar un espacio muy grande tiende
a conducir a proyectos millonarios de difícil materialización práctica
ya que, por insuficiencia de recursos, presentan resultados formales
sin ningún valor operacional.

13/

Promedio en el Brasil, 1981.

- 18 -

III.

ELABORACION DEL PROYECTO

En esta parte, para lograr los fines a que se destina el presente documento,
se tiene en cuenta los siguientes objetivos:
- Destacar los aspectos que se consideran mas importantes en las acti­
vidades de elaboración de proyectos de desarrollo rural integrado.
- Respaldar con estas consideraciones de carácter general (pues no es­
tán vinculadas a un caso en particular), las exigencias en términos de recur­
sos humanos y materiales para la elaboración de proyectos de esta naturaleza
y que tienen como marco de referencia la zona hipotética a que se hace refe­
rencia en la sección 2.3 de la parte II del presente documento.
Así, no se está pretendiendo, de modo alguno:
- Abordar todos los aspectos esenciales, lo que configuraríaunmanual
para la elaboración de proyectos del tipo DRI; y
- Descender a nivel de procedimientos lo, que a su vez, no solo confi­
guraría la condición de rutinas para actividades específicas sino que esca­
paría completamente al alcance del presente trabajo.
Sin embargo, es fácil inferir que para alcanzar el resultado final de
este trabajo que es cuantificar necesidades se debería, para ofrecer organicidad al texto, abordar las principales características de las actividades
que condicionan, según las dimensiones de la zona objeto de acción, los as­
pectos cuantitativos de tales necesidades.
Por consiguiente, es importante considerar este documento en sus jus­
tas dimensiones o, en otras palabras, teniendo presente su carácter indica­
tivo y no como algo que agota los asuntos que aborda.

- 19 -

1.
1.1

Etapa de los estudios básicos

Cartografía
En la elaboración de un proyecto de desarrollo rural integrado -DRI,

es indispensable contar con un buen apoyo cartográfico, dado que este propor­
ciona al equipo de técnicos participantes las características físicas de la
zona objeto de acción.
Es a partir de esas informaciones cartográficas que se desarrolla el
plan de trabajo, el que tiende a sectorizar la zona, y promover los ajustes
físicos que fueren necesarios tales como represas, canales de riego y dre­
naje, carreteras, etc.
Los planos cartográficos se utilizan también en el desarrollo de los
estudios para graficar la distribución espacial de informaciones como tenen­
cia de la tierra, uso del suelo, áreas inundables, calidad agrícola de los
suelos, etc.
Sin embargo, generalmente cuando se tropieza con una zona objeto de
una acción del tipo DRI, la cartografía existente se limita a planos gene­
rales,!^/ con escalas incompatibles con la naturaleza de los trabajos.
Surge entonces la necesidad de desarrollar una actividad básica y pre­
liminar, que es la preparación de planos topográficos, a partir de fotogra­
fías áreas.
Para hacerlo, es necesario realizar tres tareas principales:

14/ Normalmente planos hechos por los Servicios Geográficos Estatales,
a escala de 1:100 000, válidos solo para la obtención de informaciones preli­
minares.

- 20 -

- obtención de la cobertura aerofotográfica;
- realización del apoyo básico y suplementario de campo;
- preparación de los planos mediante la fotogrametría.
Cuando no se dispone de fotografías aéreas de la región con escala y
fecha de vuelo compatible con la cartografía necesaria, se hace necesario
contratar una empresa especializada para que realice un vuelo fotogramétrico.
En la obtención de la cobertura aerofotográfica, cámaras de precisión
especial montadas bajo el avión, toman fotografías verticales sobrepuestas
en franjas a medida que el avión vuela en líneas paralelas sobre la zona que
se va a fotografiar.
Cada exposición cubre parcialmente la anterior (superposición longitu­
dinal) generalmente en un 60%, para posibilitar una cobertura estereoscópica.
Para asegurar una cobertura total de la zona, las franjas también deberán
cubrirse lateralmente en

una proporción de10 a 30%.

La altura de vuelo
terreno, es condicionada

determinada sobreel plano de altitud media del
por factores comolaescala deseada para

espaciamiento de las curvas de nivel, tipo de terreno y precisión

la carta,
de los

instrumentos estereoscópicos empleados.
Al tomar las fotografías aéreas se deben evitar las zonas muy oscuras,
los declives de colinas con sombras, las variaciones de altitud y las zonas
nebulosas, con humo o neblina.

La calidad de la fotografía facilitará pos­

teriormente el trabajo de reconstitución, asegurando buenas características
a los planos cartográficos.

- 21 -

Una vez en posesión de las fotografías aereas se debe realizar el
apoyo de campo, que tiene por finalidad establecer una relación entre las
características físicas del terreno o sus imágenes en las fotos, y los pa­
ralelos y meridianos imaginarios que forman el Sistema de Coordenadas Geo­
gráficas.

Se incluye también la determinación de las altitudes de esos

puntos, en relación con el plano de referencia (nivel medio de los mares)
para la zona que se representará.
El apoyo de campo para la reconstitución aerofotogrametrica deberá rea­
lizarse en tres etapas distintas:
- Apoyo básico: en esta etapa se determinan las cotas y coordenadas
de un conjunto básico de puntos notables del terreno, generalmente cerros.
Es el apoyo de mayor precisión, que forma una red rígida de puntos, cuyas
posiciones se consideran fijas.

Para realizar ese apoyo, el operador de­

berá partir de un punto inicial conocido, referenciado en el sistema de coor­
denadas, llamado DATUM.
- Apoyo suplementario: partiendo del apoyo básico, se deberá realizar
el apoyo suplementario horizontal y vertical, tratando de densificar la red
de puntos con características planialtimétricas conocidas.

Esas informacio­

nes proyectadas sobre las fotos, son las que van a permitir la reconstitución,
obteniéndose así los planos cartográficos.
El apoyo horizontal es obtenido a través de redes de triangulación y
de polígonos topográficos.

El apoyo vertical se efectúa mediante nivela­

ciones geométricas, trigonométricas y barométricas, o incluso mediante una
combinación de ellas.

- 22 -

- Introducción de información adicional: este trabajo, por lo general
realizado paralelamente con los anteriores, pretende agregar a las fotos,
informaciones tales como el nombre de los cursos de agua, montañas, ciudades,
pueblos, propietarios rurales, etc.

Posteriormente, estas informaciones se

agregaran a los planos cartográficos, lo que facilitará

la identificación

de la región.
Una vez en posesión de las fotografías aereas y de las informaciones
obtenidas por el apoyo de campo, se podrán obtener los planos cartográficos,
a través de la utilización de instrumentos estereofotogramétricos.
En la fotogrametría existen dos etapas principales para la preparación
de cartas basadas en fotografías aéreas controladas y con información adicio­
nal: orientación y reconstitución.
Las orientaciones relativas y absolutas hacen que las fotografías se
ajusten al apoyo terrestre.

La reconstitución constituye el diseño del

terreno, incluidas correcciones mediante las cuales se consigue una mayor
precisión y una terminación perfecta.
La ejecucién de la reconstitución aerofotogramétrica se realiza general­
mente con aparatos reconstituidores de primer orden.

Como resultado, se ob­

tienen los elementos planimétricos del terreno caracterizados por el trazado
de carreteras, caminos, casas, cercas, ríos, arroyos, lagunas y otros acci­
dentes compatibles con la escala del plano.

La altimetría será representada

por curvas de nivel equidistantes de una misma cota (generalmente 2.0 metros),
y puntos acotados en cruces, puentes, regiones planas, depresiones, etc.
Finalizando la preparación de planos cartográficos reconstituidos de
una región se tiene el diseño mecánico de la imagen observada, sobre una base

- 23 -

estable que se puede reproducir por procesos convencionales (generalmente
CRONAFLEX UC-4), en formato normalizado, con la red de coordenadas geográ­
ficas, y cumpliendo con las convenciones cartográficas establecidas»
Conforme se puede observar en la exposición anterior, la preparación
de planos topográficos exige la orientación de un ingeniero cartográfico, así
como un equipo de técnicos especializados en trabajos de campo (topógrafos,
niveladores y auxiliares) y de oficina (calculistas, restauradores y diseña­
dores).

Además, exige la utilización de instrumentos específicos, tales

como:
- Distanciómetros o telurómetros, para realización de mediciones elec­
trónicas de distancias.
- Teodolitos de precisión para mediciones de ángulos o direcciones ver­
ticales y horizontales.
- Niveles para obtener diferencias de elevaciones entre puntos (cotas).
- Aerotrianguladores y restauradores de primer orden, en los casos de
reconstitución aerofotogrametrica.
- Otros instrumentos (miras, altímetros, señalizadores, calculadoras
electrónicas, aparatos de diseño, etc.).
No está demás insistir en que la ausencia de elementos cartográficos
compatibles (escala 1:5 000 ó 1:10 000 con curvas de niveles equidistantes
2 m) hace que no sea viable la elaboración de anteproyectos para obras de
ajustes físico-territoriales.

- 24 -

1.2

Geomorfologia
Detectada la necesidad de introducir alguna modificación en el ambiente

natural de una región mediante obras de ingeniería, -lo que es una constante
en proyectos del tipo DRI-, se hace imprescindible el conocimiento previo
de las características geológico-geotécnicas de las formaciones que se pre­
sentan en la zona.
Esto se hace a través de dos etapas de trabajo:
- Reconocimiento geologico-geotécnico preliminar;
- Reconocimiento geologico-geotécnico complementario.
El objetivo básico del reconocimiento geologico-geotécnico preliminar
es proceder a reunir datos de modo que permita la definición de la disposi­
ción general (lay-out) de las diversas obras que constituirán el proyecto,
así como indicar las zonas probables de suministro de materiales naturales
de construcción.
Para algunas regiones, dichas informaciones ya se encuentran disponi­
bles.

En caso contrario, deberá elaborarse un programa de investigaciones

preliminares tendiente a conocer mejor el subsuelo de los lugares de interés.
Los trabajos deben iniciarse con una inspección general de la zona por
un geólogo especializado en levantamientos de mapas superficiales, contando
con el auxilio de levantamientos aerofotogramétricos, planos topográficos y
demás planos disponibles.
En esta etapa inicial se deberá planificar y ejecutar un programa pre­
liminar de reconocimiento, tendiente a definir las características generales
geológicas y geotécnicas de la región y detectar las zonas de posibles

- 25 -

problemas en cuanto al comportamiento como fundaciones de las obras previs­
tas, con ayuda de algunas prospecciones.15/

Asimismo, se deberán utilizar

los mismos recursos para el reconocimiento de las zonas de suministro y los
yacimientos de mayor potencialidad.
Como resultado de esa primera etapa de las investigaciones geológicasgeotécnicas se debe obtener:
- Estudios de la geología regional, con énfasis en el origen y la cons­
titución de las principales formaciones geológicas;
- Análisis de los aspectos geológicos de la zona objeto del proyecto;
- Características generales del subsuelo, concentrándose en las propie­
dades geomecánicas de las formaciones próximas a la superficie;
- Aspectos hidrogeológicos de la zona;
- Levantamiento de mapas geológicos superficiales a escala compatible,
con localización de los yacimientos de materiales terrosos, arenosos y
pétreos;
Caracterización de las principales propiedades de los materiales
para la construcción;
- Conclusiones y recomendaciones.
Tras la definición de las características geológicas generales de la
zona, y de la determinación de la ubicación de las obras que compondrán el
sistema, se deberá ampliar y pormenorizar el reconocimiento geológico-geotácnico en los lugares de las obras principales, mediante investigaciones
directas en el subsuelo.

15/ Con taladro o mediante pozos de inspecciono

- 26 -

Se pueden utilizar varios métodos de trabajo para ese fin, como pro­
cesos geofísicos, sísmicos, eléctricos, etc.

Sin embargo, los sondeos me­

diante equipos de perforación siguen siendo los más utilizados, dado que
permiten realizar ensayos de caracterización de los materiales in situ y
también reunir muestras para que sean analizadas en el laboratorio.
Los sondeos mediante equipos mecánicos de perforación se resumen en
dos tipos principales:
- Sondeos a percusión, utilizados en suelos o alteración de roca, se
realizan básicamente por la penetración en el suelo de un barrilete indica­
dor, mediante el impacto sobre el mismo de un martillo soportado por un trí­
pode metálico.

Las muestras representativas de las diversas capas de suelo

son obtenidas por medio del barrilete

indicador, aprovechándose además este

ultimo para medir un índice muy valioso, denominado resistencia a la penetra­
ción (STANDARD PENETRATION TEST - S.P.T.).

Tal medida se refiere al numero

de golpes dados por un peso normalizado, con una altura de caída determinada,
para clavar el

barrilete en el suelo.

Dicho índice permite evaluar la capa­

cidad o consistencia relativa de las diversas capas del suelo.
- Solídeos rotativos, utilizados cuando un sondeo alcanza una capa de
rocas, o cuando en el curso de una perforación las herramientas de sondeo a
percusión encuentran un suelo de alta resistencia.
La ejecución de este tipo de sondeo consiste básicamente en la trans­
ferencia de movimientos rotativos y de avance, causados por un motor, hacia
un barrilete
sonda.

provisto de corona de diamante localizado en el extremo de la

- 27 -

Los sondeos rotativos tienen como principal objetivo la obtención de
testigos, es decir, de muestras de la roca de la fundación.

Permite también

identificar discontinuidades o irregularidades del macizo rocoso y realizar
ensayos in situ, como el ensayo de la pérdida de agua que determina la per­
meabilidad de la roca.
Concluidos los sondeos en el material de fundación de una obra determi­
nada, y analizados los materiales recolectados, se podran trazar los perfiles
geológicos individuales y de conjunto, que permitirán al técnico proyectista
visualizar el material sobre el cual se asentara la obra.
Completando la caracterización geotècnica de una zona con miras a la
ejecución de obras de un proyecto DRI, se deberían reunir también muestras
de los yacimientos de materiales naturales de construcción.

Después de que

éstas hayan sido perfectamente identificadas, deberán ser sometidas a pruebas
en un laboratorio especializado, para la determinación de sus características
geomecanicas, con miras a su empleo cuando se ejecuten las estructuras.
Las investigaciones geológico-geotécnicas, indispensables para el pro­
yecto de obras de desarrollo rural, requieren, ademas de equipos especiales
para uso en el campo y en el laboratorio, la orientación de geólogos e inge­
nieros especializados en mecánica de los suelos y de las rocas, así como la
utilización de un equipo técnico calificado, constituido por sondeadores,
laboratoristas y auxiliares.
En esta categoría de actividades, los trabajos más detallados (sondeos)
se realizan por lo general al nivel de proyecto ejecutivo.

No obstante, la

experiencia ha demostrado que es conveniente desde todo punto de vista efectuar

- 28 -

prospecciones geotécnicas en la etapa de anteproyecto a fin de evitar
sorpresas en el momento de la elaboración del proyecto ejecutivo.
1.3

Climatología
Un proyecto de Desarrollo

Rural Integrado -DRI- generalmente está

asociado a la necesidad de ejecución de obras hidráulicas a fin de discipli­
nar el régimen hídrico de la zona.
Por otra parte, las características hidrológicas

del medio donde se

asentará la obra influirán siempre en la concepción y las dimensiones de
tales obras.
Siendo así, el conocimiento del régimen hidrológico de una región y de
los

factores que lo caracterizan es una tarea

previa eindispensable con

miras al desarrollo de anteproyectos y/o proyectos de obras hidráulicas.
Entre los factores que influyen en el ciclo hidrológico se destaca el
clima de la región.
El estudio de la climatología de una zona se debe concentrar principal­
mente en las precipitaciones pluviometricas, su distribución y modos como
se presentan, y en la evaporación, responsable directa de la reducción del
drenaje superficial.

Ese hecho será tanto más acentuado cuanto más próxima

a los trópicos se encuentre la zona en estudio.
Otros factores climáticos
y el

importantes son la temperatura, la humedad

viento, principalmente por la influencia que ejercen sobre la precipi­

tación y la evaporación, y también sobre la calidad de la zona respecto de
determinados

productos agrícolas.

- 29 -

La realización de estudios climatológicos tiene por finalidad obtener
las siguientes informaciones principales, cuando se realizan con miras a la
ejecución de un proyecto DRI:
- Determinación de la serie histórica de precipitaciones, lo que per­
mite conocer el caudal de las aguas de la zona;16/
- Calculo de la evapotranspiración, a fin de determinar el déficit hídrico actual para los cultivos existentes o programados para la región;
- Comportamiento técnico de la zona (estudio de la variación de la
temperatura), lo que permite, junto con otros elementos, realizar la zonificación agroclimatica de la región.
Para la realización de tales estudios los técnicos encargados deberán
disponer de largas y confiables series de observaciones sistemáticas de los
fenómenos climatológicos.
Generalmente, se dispone de estos datos a nivel regional, como fruto
de observaciones realizadas por órganos oficiales, entidades de investiga­
ción, etc.
Cuando no se dispone de informaciones climatológicas suficientes, o
se necesitan datos más específicos para la ejecución de un proyecto, se hace
necesario instalar previamente en la zona objeto de estudio, una estación
climatológica para la observación de los fenómenos que caracterizan el clima
del lugar.

16/ Con objeto de establecer las dimensiones de las obras hidráulicas,
tales como canales de drenaje, represas, etc.

- 30 -

Tal estación debe disponer de un observador capacitado y estar equi­
pada con los instrumentos que se enumeran a continuación: pluviómetro, plu­
viógrafo, anemómetro totalizador, termómetro de máximas y mínimas, psicómetro, tanque clase A.
Una vez en posesión de los registros que caracterizan los principales
fenómenos climatológicos de una zona, se podrán realizar los estudios de
climatología tendientes a lograr los objetivos antes señalados, conforme al
siguiente curso metodológico:
- Revisión y análisis de los datos existentes;
- Corrección de los vacíos en la serie de datos, mediante la correla­
ción con otros puestos de observación;
- Análisis estadístico de la frecuencia y distribución (espacial y
temporal) de las precipitaciones pluviometricas;
- Trazado de las curvas isoyetas sobre los mapas de la región;
- Estudio probabilístico de la frecuencia de temperaturas medias,
máximas y mínimas;
- Análisis de evaporación;
- Caracterización cuantitativa del fenómeno de la evapotranspiración.
Una vez realizados estos estudios climatológicos, se pueden efectuar
los trabajos tendientes a lograr el desarrollo rural de una determinada re­
gión con miras a seleccionar los productos aptos para la zona, calcular los
déficit hídricos de esos cultivos y determinar el escurrimiento superficial
para establecer la dimensión de las estructuras hidráulicas que fueren
necesarias.

- 31 -

Para ello, además de la obtención de datos climatológicos, el equipo
de trabajo deberá disponer de técnicos de nivel superior, con especialización
en estudios de los fenómenos meteorológicos.
1.4

Hidrología
Según el Comité de Hidrología Científica 17/ del Consejo Federal de

Ciencia y Tecnología de los Estados Unidos, la hidrología es la ciencia que
trata del agua de la tierra, su existencia, circulación y distribución, sus
propiedades físicas y químicas, y sus reacciones con el medio ambiente, in­
cluidas sus relaciones con la vida.
Una ciencia con una definición tan amplia y que trata de un elemento
que está íntimamente vinculado a la agricultura -el agua-, debe ser siempre
objeto de profundas investigaciones y estudios en el desarrollo de proyectos
del tipo DRI.
A fin de racionalizar la exposición de este texto y adecuarlo al fin
que se propone alcanzar, se abordan aquí sólo las tres ramas de la hidrolo­
gía más directamente relacionadas con proyectos de riego y drenaje, a saber:
- Escurrimiento superficial;
- Hidrología subsuperficial;
- Calidad de las aguas.
Entre los estudios hidrológicos, tal vez el más importante para el
hidrólogo vinculado a proyectos DRI sea el del escurrimiento superficial,
dado que trata de la existencia y el transporte del agua en la superficie
terrestre, su aprovechamiento y protección contra fenómenos provocados por
su desplazamiento.
17/ Chow, ven te, Handbook of Applied Hydrology, McGraw Hill Book,
Nueva York, 1964.

- 32 -

Entre sus aplicaciones principales, cuando se dirigen hacia proyectos
de desarrollo rural, se pueden mencionar las siguientes:
- Selección y caracterización de fuentes jiara riego;
- Determinación de las dimensiones hidráulicas de las represas y sus
obras accesorias;
- Estudio de las descargas máximas para la regularización de los cur­
sos de agua y la prevención de inundaciones;
- Establecimiento de las dimensiones de las estructuras de distribu­
ción de agua;
- Estudio de la acción erosiva de las aguas;
- Desarrollo de la vida acuática;
- Funcionamiento de sistemas hidráulicos.
El estudio de la hidrología superficial se basa principalmente en los
estudios climatológicos enumerados en el párrafo anterior y en datos de ca­
racterización hidrológica de los cursos de agua de la cuenca en estudio ob­
tenidos mediante observaciones sistemáticas.

Esos datos son:

- El comportamiento de los niveles del agua en el transcurso del
tiempo;
- El registro de las descargas efluentes en diferentes ocasiones.
Actualmente, en el caso de inexistencia de registros hidrológicos de
un curso de agua, se puede generar una serie de descargas a lo largo del
tiempo, en función de las características de la cuenca y de los datos de
precipitación pluviometrica observados mediante modelos matemáticos de si­
mulación lluvia/drenaje operados en una computadora electrónica.

- 33 -

Aun así, son necesarias algunas observaciones directas a fin de ajus­
tar el modelo a las características locales de la cuenca hidrológica.
Siendo así, una actividad previa que debe preocupar a los mentores de
planes de utilización de los recursos hfdricos para fines agrícolas, es la
instalación de una red de observación del comportamiento de los cursos de
agua, constituida por:
- Linígrafos y/o reglas linimetricas para observación de los niveles
del agua;
- Estaciones fluviomátricas para mediciones de descargas.
Obtenidas o generadas las principales informaciones que caracterizan
el comportamiento de la hidrología superficial de la zona del proyecto, se
deberán hacer estudios específicos de hidrología encaminados a establecer las
dimensiones de las obras hidráulicas detectadas como necesarias para el des­
arrollo local.

Entre esos estudios se pueden citar los siguientes:

- Estudios de regularización de descargas de un curso de agua, a fin
de determinar el volumen de almacenamiento de los determinados embalses;
- Determinación del hidrograma de inundación para una lluvia de cierto
tiempo de duración, para establecer las dimensiones de los canales de drena­
je, vertederos de represas, etc.;
- Simulación del funcionamiento de embalses, con el propósito de esta­
blecer las dimensiones de sus estructuras vertientes y prever procedimientos
prácticos de funcionamiento;
- Determinación de las dimensiones de las descargas que se transporta­
rán por sistemas de riego.

- 34 -

Además del escurrimiento superficial de la zona del proyecto, el equipo
técnico deberá estudiar también la hidrología subsuperficial, así como la ca­
lidad de las aguas para fines agrícolas y para el consumo humano, si fuere
necesario.
En lo que se refiere a las aguas subterráneas, hay que caracterizar
bien dos aspectos:
- la posición y la oscilación del nivel freático,
- la interrelación de los acuíferos subsuperficiales con las aguas de
superficie.
El primer factor condiciona la aptitud de la zona para ciertos cultivos
en función de la interferencia del sistema radicular de las plantas con el
nivel freático, y el segundo influye en el escurrimiento superficial.
Para obtener informaciones que permitan estudiar el comportamiento de
las aguas subsuperficiales, se utilizan piezómetros o pozos de observación
del nivel freático.
La calidad de las aguas para riego se puede estudiar mediante la obten­
ción de muestras en las fuentes de abastecimiento y el análisis dn laborato­
rio.

Entre los factores que merecen mayor atención en el análisis de la ca­

lidad del agua están la salinidad (cantidad de sales en suspensión), y la pe­
ligrosidad sódica representada por la proporción de sodio entre los cationes
intercambiables.
Como recursos humanos y materiales necesarios para realizar los estu­
dios hidrológicos sintetizados anteriormente, se pueden citar los siguientes:
- Recursos humanos (elementos principales)

- 35 -

. Ingenieros civiles y agrónomos con formación en hidrología;
. Analistas de sistemas;
. Técnicos en programación, instalación, mantención y funcionamiento
de puestos de observación fluviometrica.
- Equipos de campo
. Linígrafos y/o reglas linimetricas;
. Utensilios de mediciones de descarga (bancos, molinetes, cabos,
etc.);
. Utensilios de recolección y almacenamiento de muestras de agua
(barco, recipientes

indicadores, refrigeradores portátiles, etc.).

- Equipos de oficina
. Centro de procesamiento de datos (perforadora de tarjetas, lectora
de tarjetas, computadora, impresora, etc.);
. Laboratorio de análisis químicos.
1.5

Pedología
Al igual que la hidrología, los estudios pedológicos son indispensables

para la formulación de proyectos de desarrollo del tipo DRI, pues los mis­
mos permiten identificar las características de otro elemento íntimamente li­
gado a la agricultura: el suelo.
Los estudios de pedología se proyectan en tres niveles:
- Estudios de reconocimiento: permiten identificar la distribución es­
pacial y las principales características físico-químicas de las grandes uni­
dades de suelos.

Son útiles sólo para la formulación de planes preliminares

de desarrollo y para programar las etapas posteriores de investigaciones.

- 36 -

- Estudios semidetallados: determinan la distribución geográfica apro­
ximada de todas las manchas de suelos, con sus principales características y
aptitudes.

Esos estudios se utilizan para la formulación de planes generales

de cultivos durante la elaboración de los anteproyectos del sistema.
- Estudios detallados: permiten determinar con precisión cartograffica
la distribución de todas las unidades de suelos, así como sus características
precisas, calidades agrícolas y necesidades de correctivos y fertilizantes
para alcanzar los rendimientos esperados.

Se utilizan para elaborar los pla­

nes de cultivos detallados (a nivel de parcela), con motivo de los proyectos
ejecutivos de desarrollo agrícola.
A continuación se aborda en forma sucinta la metodología de realización
de levantamientos pedológicos semidetallados utilizados durante la elabora­
ción de anteproyectos de desarrollo rural integrado.

Cabe destacar que esa

metodología es válida también para las demás clases de estudios pedológicos
antes mencionadas, variando básicamente la densidad de muestras de suelos.
Después de efectuar un inventario detallado de las informaciones exis­
tentes sobre la zona en estudio, los levantamientos pedológicos se desarrollan
en tres etapas: trabajo de campo, interpretación cartográfica, análisis de
laboratorio.
Los trabajos de campo se inician con viajes de reconocimiento general
de la zona, por parte de ingenieros agrónomos especializados en pedología.
En esos viajes los técnicos procuran correlacionar las características y la
distribución de los suelos, con aspectos geológicos, geomorfológicos, vege­
tación, drenaje, erosión y uso actual de la tierra, importantes factores que
hay que considerar en el análisis fotográfico.

- 37 -

A partir de ese inventario inicial es posible confeccionar la leyenda
preliminar utilizada en el levantamiento de mapas de suelos, la cual irá a
orientar los trabajos de campo que tienden a determinar con mayor precisión
la posición de las unidades de suelo, así como recolectar muestras
representativas.
En general, cada unidad de cartografía de suelos se designa con un nom­
bre regional, normalmente un accidente geográfico al qúe la unidad está aso­
ciada, a fin de facilitar la difusión del resultado de este trabajo entre los
investigadores, divulgadores y agricultores.
Para la descripción de los perfiles modales y la recolección de muestras
de los horizontes de los suelos se deben efectuar trincheras en las unidades
taxonómicas o utilizar excavaciones recientes.
La descripción de los perfiles modales debe incluir: tipo, secuencia,
espesor de los horizontes, porosidad, cerosidad, consistencia, transición
entre horizontes, presencia de raíces, actividad biológica, cimentación, pre­
sencia de nodulos minerales y otros aspectos diversos.
También se deben observar en las unidades taxonómicas las caracterís­
ticas de drenaje, relieve, erosión, material original, vegetación y uso
actual.
Las muestras de suelos recolectadas en las diversas unidades, después
de su preparación, deben ser sometidas a análisis físicos y químicos en un
laboratorio especializado.

Esos análisis constan básicamente de:

- Distribución granulométrica;
- Arcilla dispersa en agua;
- Grado de floculación;

- 38 -

- Relación sílice/arcilla;
- Densidad del suelo;
- Límites de plasticidad;
- Porosidad;
- Infiltración;
- Curva de retención de agua;
- Conductividad hidráulica saturada;
- Determinación de PH;


- Ca


, Mg

J

,K

[-

y Na

intercambiable;

- Fosforo, potasio disponibles;
- Materia orgánica y necesidad de abono con cal;
- Fertilidad natural.
Los trabajos cartográficos de oficina se ejecutan en dos etapas:
- En la primera, se transfieren al mosaico aerofotogrametrico semicontrolado 18/ las unidades de cartografía de suelos, constituidas de unidades
taxonómicas simples o de asociaciones.
- Después de las debidas correcciones mediante observaciones detalladas
sobre el terreno, ese mosaico se constituye en la base para la confección del
mapa de suelos, producto final del estudio.
A partir del mapa de suelos, se confeccionan todavía los mapas de capa­
cidad de uso de los suelos y de aptitud para el riego, en escala compatible
con el primero.

18/ Generalmente montado a partir de fotografías aereas a escala de
1 : 2 0 000 ó 1 : 2 5 000.

- 39 -

La descripción sumaria de la metodología de ejecución de levantamientos
pedológicos, realizada anteriormente, permite visualizar la necesidad de re­
cursos humanos y materiales para tales servicios, objeto del presente docu­
mento,

Esas necesidades se cuantifican detalladamente mas adelante; sin em­

bargo, a título ilustrativo, se transcriben aquí las principales exigencias;
- Recursos humanos
. Técnicos de nivel superior especializados en pedología (pedólogos);
. Laboratoristas capacitados en análisis de suelos;
. Cartógrafos;
. Auxiliares diversos.
- Recursos materiales
. Laboratorios debidamente equipados para análisis físico-químicos
de suelos;
. Fotografías aéreas en escala adecuada;
. Equipos de recolección de muestras;
. Vehículos.
1.6

Estructura y funcionamiento de la propiedad rural
La obtención de informaciones a nivel de la propiedad rural tropieza

con los siguientes obstáculos:
i) Ausencia de catastros actualizados para establecer las dimensiones
de la muestra e identificar las propiedades objeto de investigación;
ii) Inexistencia de registros de la propiedad;
iii) Resistencia del agricultor a proporcionar informaciones;
iv) Tendencia de los responsables de la investigación a ampliar el uni­
verso de interrogaciones para aprovechar la oportunidad, lo que, en muchos
casos, puede hasta invalidar totalmente la investigación.

- 40 -

Teniendo presente que la finalidad del presente documento es estimar
las necesidades de elaboración de proyectos del tipo DRI, no entrará
aquí en detalles de procedimiento, o sea, como hacer una investigación.
Sin embargo, se tratará de formular observaciones, basándose en suposiciones
sobre los objetivos de la investigación, acerca de lo que hay que hacer
para respaldar los elementos cuantitativos de las necesidades estimadas.
1.6.1 Método para abordar la investigación
En cuanto a las actividades previas al dimensionamiento de la muestra
y su distribución, -función directa de los objetivos finales-, esta tarea
debe delegarse a un estadístico experimentado; las técnicas respectivas, son
por lo demás conocidas.
En lo que se refiere al proceso de recolección y comprobación de los
datos, existen tres opciones con distintas consecuencias en cuanto a plazos
y costos.
Para la recolección de datos, éstas son las siguientes:
i) Capacitación del equipo que, previa presentación y aprobación por
parte de los dirigentes locales, procede al levantamiento en el terreno;
ii) Utilización, mediante remuneración adicional, de los servicios
de los extensionistas existentes en la zona y sus alrededores;
iii) Capacitación del equipo que por intermedio de los dirigentes lo­
cales, celebra reuniones en lugares previamente conocidos (normalmente salo­
nes parroquiales) y obtienen los datos.
Para el procesamiento de los datos, existen dos opciones representadas
por la tabulación manual y electrónica.

- 41 -

En el presente documento se parte del supuesto de que se adoptará la
primera opcion tanto para la recolección como para el procesamiento de los
datos.
1.6.2 Objetivos
Un aspecto sobre el cual conviene llamar la atención se refiere al
principio de la especificidad de la investigación, o sea, cuanto más espe­
cífica sea la investigación mayores serán las posibilidades de que sea repre­
sentativa.

Por consiguiente, no es aconsejable abarcar una gama muy amplia

de objetivos.
Para los efectos de un proyecto del tipo DRI, interesa alcanzar
los objetivos que, a título ilustrativo, se registran a continuación.19/
i)

Estructura agraria, tenencia, propiedad y uso de la tierra: la

estructura agraria como un todo tiene su origen en los datos censales o en
los catastros de la institución responsable de la legalización de la propie­
dad y la recaudación de tributos.
Deberá informar sobre:
. Distribución de tamaños según estratos;
. Sistema de tenencia (propietario, arrendatario, aparcero, mediero,
etc.) por estrato;
. Uso de la tierra según los productos (labranza, oleicultura, fruti­
cultura y reforestacion) y praderas (naturales, artificiales, intermitentes).
19/ El análisis, en profundidad, de esta categoría de actividades tras­
ciende los objetivos y los límites del presente documento. En tales circuns­
tancias, los ejemplos que se registran tienen por proposito solamente respal­
dar los aspectos cuantitativos de las necesidades. En la práctica, los obje­
tivos de la investigación a nivel de propiedad rural serán función de las
características de cada caso en particular.

- 42 -

Y servirá de base para:
. Hacer comparaciones con los datos relativos a los resultados del
proceso productivo;
. Comparar con los datos relativos a la comercialización;
. Otros y, principalmente, identificar en etapas posteriores con que
estratos actuar prioritariamente.
ii) Composición familiar y mano de obra.
Deberá aportar antecedentes sobre:
. Promedio de personas por propiedad;
. Estructura por edad y sexo;
. Mano de obra de carácter permanente, temporal y remuneración en
dolares.
Y servirá para:
. Calcular tasas de dependencia;
. Renta bruta;
. Disponibilidad de recursos humanos para acciones futuras;
. Capacidad de endeudamiento, lo que constituye un elemento clave para
las acciones futuras.
iii) Vivienda, alimentación, salud y educación.
Deberá informar sobre:
. Tipo de construcción y disponibilidad de superficie para propietarios
y empleados;
. Problemas visibles de alimentación y salud;20/
20/ Solamente una investigación específica puede realmente obtener ele­
mentos cuanti-cualitativos al respecto.

- 43 -

. Nivel y estructura de la educación académica.
Y servirá para:
. Identificar condiciones de vivienda, que es un indicador de la
calidad de los recursos humanos de la zona;
. Educación académica con indicador de calidad.
Un aspecto importante que se persigue en estos casos es el conocimiento
de las actividades agrícolas.

Ocurre que éste es siempre función directa

de la tradición en cultivos de la zona.
iv) Implementos, equipos e instalaciones.
Implementos = accesorios, complemento (azadón, etc.).
Equipos = tractor, cosechadora, etc.
Instalaciones = silos, almacenes o depósitos, establos, etc.
Se trata de un objetivo importante ya que permitirá identificar, por es­
trato, el excedente acumulado.
Deberá aportar información sobre su disponibilidad por estrato, a precios
de una fecha o período prefijado, además de su vida media.
Servirá también de base para identificar por estratos, los medios dis­
ponibles para la aplicación del nuevo modelo agrícola y/o la consolidación, a
niveles superiores de eficiencia, del existente.
v) Actividades de manejo.
Deberá informar sobre:
. Situación de los rebaños;
. Tipos de aves;
. Utilización de fertilizantes;

- 44 -

. Utilización de pesticidas;
. Utilización de vacunas, remedios y productos para la sanidad animal.
Servirá de base para lo siguiente:
. Estimaciones de gastos coninsumos agrícolas;
. Estimaciones de gastos conalimentación y sanidad animal;
. Cálculo de la tenta bruta por estrato, que posteriormente servirá
para identificar la capacidad de endeudamiento.
vi) Producción actual.
Deberá informar sobre:
. Nivel y composición de la producción comercializada y los respec­
tivos valores a precios de la fecha o del período preestablecido;
. Lo anterior, distinguiendo producción vegetal y producción
animal.
Servirá de base para:
. Estimar el valor de la producción comercializada por estrato de
superficie;
. Calcular la renta bruta;
. Calcular otros indicadores de desempeño.
vii) Comercialización
En general, no se observa la presencia de problemas de mercado; los
mayores obstáculos son dd comercialización.
Deberá informar sobre:
. Destino de la producción;
. Procesos de entrega de la producción;

- 45 -

. Formas de recepción del valor comercializado.
Y servirá de base para:
. Informar sobre ajustes institucionales relativos al proceso de co­
mercialización de la zona.
Desde luego conviene destacar que los ajustes institucionales son de
difícil materialización práctica.

Por ejemplo, la solución habitual mediante

cooperativas tropieza, en las zonas-problemas”, con la inexistencia real de
los tres factores que condicionan su éxito: calidad de la gestión, calidad
del socio y recursos.
viii) Integración y asistencia técnica.
Deberá informar sobre:
. Organización de los agricultores;
. Integración en el sistema financiero;
. Integración con los servicios de divulgación y asistencia técnica.
Servirá de base para:
. Informar sobre el modelo institucional para aplicar el modelo de des­
arrollo agrícola que se vaya a adoptar.
Para completar este subtema cabe destacar que la investigación a nivel
de la propiedad rural, además de los aspectos parciales, deberá aportar in­
formación sobre los resultados del proceso productivo actual (renta como indi­
cador síntesis, excedente acumulado, etc.) y la capacidad de endeudamiento.
1.7

Estructura y funcionamiento de las actividades de la zona
Esta categoría de actividades encierra desde el punto de vista metodo­

lógico, las investigaciones tradicionalmente sistematizadas bajo el título
de macro diagnostico de la zona.

- 46 -

Como ya se destacó al comienzo de esta parte III, en el presente docu­
mento no se pretenden agotar los aspectos metodológicos relacionados con la
formulación de proyectos del tipo DRI.
una base que

No obstante, para poder presentar

respalde los elementos cuantitativos de las necesidades esti­

madas a partir de los contornos de la zona hipotética (parte II, sección 2.3),
se hace necesario señalar actividades y productos finales importantes.

Son

justamente tales actividades y productos finales los que definen las exigen­
cias de recursos.
Por lo tanto, las observaciones que se formulan a continuación no tienen
otro propósito que respaldar al producto final del presente documento: se sabe
que se trata de un tema por demas estudiado (el diagnóstico) no sólo en el
plano académico sino también en el practico.
1.7.1 Obstáculos usuales
Los obstáculos usuales en este tipo de estudio están representados por:
. Carencia de información actualizada;
. Inexistencia de información sistematizada para los niveles adminis­
trativos menores;
. Imposibilidad de restringir la información a los límites de la zona
objeto de estudio, la cual en general, estará delimitada por accidentes geo­
gráficos y no político-administrativos.
Debido a lo anterior es que, también en general, los documentos corres­
pondientes adquieren un carácter descriptivo con cierto valor informativo pero
sin ningún valor operacional, entendido éste como conclusiones que informen
concretamente sobre soluciones.
difícil de superar.

Este de hecho, ha sido un obstáculo muy

- 47 -

1.7.2 Actividades y productos finales
Con el proposito de ofrecer un marco de referencia para dimensionar
los requerimientos para el estudio de la estructura y el funcionamiento de
las actividades de la zona, a continuación se resumen los aspectos más des­
tacados al respecto.
Se sugiere aquí que la investigación a nivel de propiedad rural no se
considere por sí sola sino que, por el contrario, se integre funcionalmente
al estudio global.

Esta integración dependerá, en cada caso, de lo detallado

que sea el estudio en ambos niveles (global y de la propiedad).
Para ofrecer organicidad a esté texto 21/ se enumeran a continuación
los temas que se consideran más importantes y que se deben desarrollar en
esta actividad.

No se entra en detalles de procedimiento.

El marco físico y el proceso de ocupación
En cuanto al marco físico, el estudio estaría cubierto por las investi­
gaciones especializadas que se mencionaron en secciones anteriores (parte II,
secciones 1.1 a 1.5).

Aquí, para los efectos del documento del proyecto, lo

mejor es referirse a la localización ya que las descripciones sumarias por
lo general son inoperantes.
En lo que se refiere al proceso de ocupación, se impone la investiga­
ción histórica.

La naturaleza del proceso de ocupación, en su origen, al con

dicionar las formas de apropiación del recurso básico -la tierra- de alguna
manera cristaliza el proceso subsiguiente de desarrollo de la zona.

21/ Se tiene plena conciencia de que este tema ha sido objeto de exhaus
tivas exposiciones y que, por lo tanto, se corre el riesgo de la redundancia.

- 48 -

Estructura de la propiedad, tenencia y uso del suelo
Aquí ya se observa la articulación entre la investigación a nivel de
propiedad rural y el estudio global.

La primera llena los eventuales vacíos

del segundo.
Por otra parte, la estructura de la propiedad, la tenencia y el uso de
la tierra es, parcialmente, un producto del proceso de ocupación.
Recursos humanos
Se estudian desde dos puntos de vista.
Uno es eminentemente cuantitativo y tiene que ver, por ejemplo, con:
. la evolución y la distribución espacial de la población;
. el crecimiento vegetativo y migratorio;
. la densidad demográfica;
. la estructura de la población por edad y sexo;
. la población económicamente activa y la estructura educacional.
El otro es de naturaleza cualitativa y tiene que ver con:
. la alimentación;
. la vivienda;
. la educación;
. la salud.
Aquí tiene lugar la vinculación con la investigación a nivel de la
propiedad rural, la cual ofrece algunos antecedentes preliminares para este
tipo de información.

Cabe destacar que solamente mediante una investigación

específica se obtienen resultados en profundidad sobre estos aspectos.

- 49 -

Actividades productivas
Bajo este título se examinan los aspectos usuales en este tipo de aná­
lisis, tales como:
. la estructura sectorial de producción;
. el sector agropecuario (estructura, labranza, ganadería, indicadores
de desempeño);
. la industria;
. los servicios.
Resultados del proceso productivo
Es uno de los aspectos sustantivos en este tipo de análisis y resulta
de la integración con la investigación a nivel de la propiedad rural.
La remuneración en dinero, por ejemplo, interesa para:
. identificar la remuneración media mensual que informa sobre la situa­
ción de la zona en relación con los patrones institucionales (salario mínimo)
. porcentaje de las personas integrantes de las familias ocupadas que
no reciben ninguna remuneración;
. aceptando como representativos los porcentajes de la muestra y compa­
rando con los datos globales de la mano de obra ocupada, es posible formarse
una idea de la disponibilidad monetaria por parte de la mano de obra ocu­
pada.

En general, la falta de disponibilidad monetaria es uno de losfacto­

res que explica el escaso dinamismo del comercio y la industria local.

Por

consiguiente, si no se ataca este problema nada se adelantaría con acciones
del tipo multisectorial.

- 50 -

A título ilustrativo, se pueden registrar otros elementos importantes
que se han de considerar en la condición de resultados del proceso produc­
tivo o

Estos son representados por implementos, equipos e instalaciones,

ya que se trata de un segmento importante del excedente acumulado.
Los rebaños son otro elemento que se ha de considerar en el excedente
acumulado.
Por ultimo, un aspecto digno de destacarse es la estimación de la
renta bruta, que es el resultado de la diferencia entre producción comer­
cializada, en dinero, y los gastos monetarios.
La producción comercializada estara representada por:
. la producción animal;
. la producción vegetal.
Los gastos monetarios estarán representados por:
. la mano de obra;
. la conservación de implementos, equipos e instalaciones;
. los fertilizantes químicos y pesticidas;
. la alimentación y sanidad animal.
De los datos resultantes es posible derivar indicadores-síntesis de
los resultados del proceso productivo por estrato de superficie, conjunto
de estratos, etc., tales como:
. renta bruta por habitante;
. renta bruta por trabajador ocupado;
. renta bruta familiar.
De la renta bruta familiar por estrato, una vez deducidas las estima­
ciones de los gastos familiares (siempre en dinero), se obtiene la capacidad

- 51 -

de endeudamiento que informará, junto con el conocimiento agrícola acumulado,
sobre la viabilidad de la introducción de nuevas técnicas y nuevos planes de
cultivo.
En este tipo de trabajo intervienen:
. economistas;
. agrónomos;
. estadísticos;
. auxiliares para el procesamiento de datos.
Exige:
. constante interrelación entre los responsables de los estudios glo­
bales y de la investigación a nivel de la propiedad rural;
. visitas a la zona por parte de los responsables, de tal modo que se
impregnen al máximo de la realidad de ella.
1.8

Resumen analítico
El resumen analítico constituye un esfuerzo de integración funcional

de los resultados conclusivos de todos los estudios básicos.
Es indiscutiblemente la tarea más compleja y la que exige mayor esfuer­
zo creativo en la etapa que culmina los estudios básicos.

Se trata de una

esfera superpuesta a la de formulación de las soluciones, cuando no se iden­
tifica con la misma.
En efecto,
. los estudios geomorfológicos y geológicos informan sobre los acci­
dentes geográficos y, en una primera instancia, ya permiten visualizar los
ajustes físico-territoriales más evidentes;

- 52 -

. los estudios de clima informan sobre lo que puede producirse en
función de esta variable;
. los estudios pedológicos informan sobre el lugar donde se puede
producir, según las características físico-químicas de cada tipo de suelo;
. los estudios hidrológicos informan, cuando se trata de aguas super­
ficiales, sobre los impedimentos para la producción (zonas inundables o ca­
rentes de agua).

En el caso de las aguas subsuperficiales, a partir de los

estudios de comportamiento del nivel freático, informan no solo sobre lo
que se puede producir (exigencias colocadas al sistema radicular de las
plantas) sino también sobre donde se puede realizar la producción;
. los estudios relacionados con la estructura y el funcionamiento de
la propiedad rural proporcionan información sobre la capacidad de producir
en términos, básicamente, del excedente acumulado bajo la forma de conoci­
mientos e instrumentos de trabajo;
. los estudios relacionados con la estructura y el funcionamiento de
la zona informan, en interrelacion con lo realizado a nivel de la propie­
dad rural, sobre cuáles son los factores responsables del escaso dinamismo
de la zona y/o su proceso de deterioro;
. los estudios de uso y tenencia de la tierra informan, en su con­
dición de gran telón de fondo de todo lo anterior, sobre como está dividido
y se utiliza el recurso básico.
Al elaborarse el resumen analítico se han de cruzar todos estos ele­
mentos, lo que exige la intervención de, por lo menos, tres disciplinas y de
los profesionales correspondientes:

- 53 -

- economía;
- agronomía;
- ingeniería.
Y todos tienen que ser generalistas en el campo del desarrollo agrí­
cola.

Y, lo que es muy importante, deben haber participado en la elaboración

del proyecto desde su comienzo.
Hechas las observaciones anteriores, se pasa a continuación a comentar
los principales pasos metodológicos (que corresponden a actividades que se
deben realizar) de esa categoría.
1.8.1 La sectorizaeion
Las informaciones sobre:
- geomorfología;
- climatología;
- pedología;
- hidrología;
- tenencia y uso de la tierra,
deberán permitir la sectorizaeion de la zona, sobre la base cartográfica ya
elaborada.

Los elementos que predominantemente informarán sobre la forma

de división de la zona en sectores podrán ser en cada caso, cualesquiera de
los antes mencionados.
Esta sectorizaeion ya estará sentada sobre las bases de futuros ajus­
tes físico-territoriales para la zona.
1.8.2 Los planes de cultivo
Definida la sectorizaeion, se procederá a la elaboración de los planes
de cultivo para cada sector según el caso.

- 54 -

Es importante destacar que la combinación de los estudios geomorfológicos, climatológicos, pedológicos, e hidrológicos, definirán los produc­
tos aptos, o sea, cuáles productos es posible desarrollar previendo ajustes
físico-territoriales.
Los estudios a nivel de propiedad y los estudios globales indican im­
pedimentos que, posteriormente, deberán ser eliminados o, ya en esta etapa,
condicionan la supresión de algunos productos.
Los planes de cultivo, al indicar las cantidades que se podrán pro­
ducir, son los que informan sobre el paso siguiente.
1.8.3 Mercado y comercialización
Las proyecciones de la demanda a nivel global por lo general han sido
objeto de exhaustivos estudios.

Esto es especialmente válido respecto de

los productos agrícolas.
Revelan, para los espacios político-administrativos mayores, que por
el lado de la demanda no se observan problemas mayores de mercado muy en
particular para aquellos productos destinados al mercado interno.
No obstante, cuando se carezca de tales estudios se deberá realizar
el estudio de mercado, utilizando los procedimientos acostumbrados en este
tipo de investigaciones.
El estudio de mercado se puede efectuar teniendo presente:
- los productos aptos;
- los planes de cultivo;
- en ambos casos, considerando el excedente comercializable como
cantidades que han de ser colocadas en el mercado.

- 55 -

La comercialización ya implica un estudio mucho más complejo y que
exige una investigación sobre el terreno.

De ahí la importancia de la secto-

rizacion ya que no interesa que se pueda producir n toneladas del producto x
sino donde y en que época, elementos que informarán sobre como conducir
dicho producto hasta los centros de consumo en los que identifican la presen­
cia de demanda o mercado.

Sin embargo, a este respecto conviene destacar

dos aspectos importantes: 1) la investigación que ha de efectuarse sería del
tipo 0 x D (origen y destino) de manera que se determine como la zona se arti­
cula con otros centros; y 2) por su difícil realización y alto costo (es nece­
sario disponer de equipos capaces de parar a los transportistas y registrar
el origen y el destino de la carga) se constituye en un campo que por lo gene­
ral queda a descubierto.

De cualquier manera, se trata de un tema que no se

puede descuidar pues, dado que en ultima instancia es el que informará sobre
la efectiva posibilidad de colocación en los centros de consumo del excedente
comercializable previsto para la zona (a partir de los productos aptos y/o de
los planes de cultivo).
1.8.4 Líneas de acción futuras
Sobre la base de los elementos anteriores, se tiene:
. la sectorizaeion, mediante la cual se visualizan los ajustes físicoterritoriales de la zona;
. los planes de cultivo que, al orientar los estudios de mercado y
comercialización, definen también las necesidades de otra naturaleza tales
como el volumen de inversiones a nivel de parcela e infraestructura de apo­
yo (almacenamiento, agroindustria, sistema vial, etc.); y

- 56 -

. los estudios de mercado y comercialización que, finalmente, ofrecen
los limites de producción de la zona en función de la efectiva posibilidad de
colocación de sus productos al mismo tiempo que, en interacción con lo ante­
rior,

orienta las exigencias en términos de infraestructura de apoyo

nosolo

físico sino principalmente institucional.
Así, se dispone de las condiciones para identificar y estimar
. sectores (espacios) de actuación en la zona;
. obras que conformaran los ajustes físico-territoriales (represas,
sistemas de drenaje y riego, canales que llevan el agua hacia zonas que care­
cen de ella);
. las grandes líneas del modelo de desarrollo agrícola;
. las grandes líneas del modelo institucional mediante el cual se

ase­

gurara la comercialización de los productos.
Una vez examinados detenidamente los resultados de esta etapa se puede
pasar a la siguiente que, en la práctica, adquiere los contornos de antepro­
yecto en todos los niveles.
2.

Etapa de elaboración de las soluciones

Salvo que se trate de un caso de inviabilidad global, las soluciones surgen
sea simultáneamente o unidas a las investigaciones básicas.
Sin embargo, en la práctica se acostumbra distinguir las dos etapas.
Ello obedece a que se parte de la base de que entre la etapa de estudios bá­
sicos y la de elaboración de las soluciones hay un período de maduración
que culmina con decisiones que permitan, por así decirlo, afinar las solucio­
nes que se considera más adecuadas, ahora en forma de un anteproyecto.
Por lo tanto, las observaciones que siguen tienen por objeto destacar
las actividades que se llevan a cabo en esta etapa, que podría denominarse de

- 57 -

anteproyecto.

Así, pues, dichas observaciones son muy breves puesto que

entrar en detalles

metodológicos para la elaboración de anteproyectos reba­

saría con mucho los límites del presente documento.
2.1

Secuencia temporal en contraposición a secuencia lógica
No estaría demás insistir en que el desarrollo lógico que se ha procu­

rado entregar a lo largo del presente texto no tiene correspondencia
gica.

cronoló­

En otros términos, según la disponibilidad de equipo y derecursos,

siempre existe la posibilidad de realizar las actividades en forma simultá­
nea, tanto en la etapa de estudios básicos como en la de elaboración de las
soluciones.
Lo que no puede hacerse es presupuestar el costo de elaboración del
proyecto antes de definir las actividades que habrá que llevar a cabo para
ello; asimismo, no es posible abocarse a las soluciones sin conocer los resul­
tados reales de los estudios básicos.
2.2

Relaciones interdisciplinarias imprescindibles
En la etapa de elaboración de las soluciones se comprueba la necesidad

de las relaciones interdisciplinarias ya señaladas en la sección 1.8, Sínte­
sis analítica, del capítulo anterior (II-l).
Sin embargo, los trabajos se confunden de tal manera, que se hace im­
prescindible un proceso de interacción en el que participen los siguientes
profesionales:
- ingeniero(s) o agrónomo(s), o ambos, especializados en obras relacio­
nadas con la ordenación del régimen hídrico;
- agrónomo(s), especializado(s) en economía agrícola a nivel de los
predios, que pueda(n) adaptarse a la realidad local en relación con los planes
de cultivo;

- 58 -

- economista(s) o administrador(es) publico(s), o ambos, que puedan pro
porcionar ideas viables para hacer los ajustes necesarios a los sistemas de
apoyo.
Todo converge hacia el nuevo modelo de desarrollo agrícola de tal
manera que, en un caso concreto, se puede comprobar la necesidad de que par­
ticipen otros profesionales tales como ingenieros de carreteras (ajustes en
el sistema vial), economistas u otros profesionales que tengan experiencia
en materia de comercialización.

No obstante que se conocen las dificultades

prácticas que entraña la movilización de personal realmente calificado, las
personas señaladas son el mínimo.
2.3

Ajustes físico-territoriales
Como se dijo en el punto III.1.8, la sectorizaeion de la región con

vistas a las acciones de planificación en general se acompañará de ajustes
físico-territoriales.
Por otra parte, de alguna manera dichos ajustes físico-territoriales
siempre se vinculan con problemas relativos al régimen hídrico de la región.
A manera de ejemplo, se enumeran algunos de estos ajustes y en general
sus repercusiones en relación con el anteproyecto.
- Construcción de presas en los cursos de agua con fines múltiples,
entre los que cabe señalar: acumulación de agua para riego, control de cre­
cidas, generación de energía, etc.;
- Rectificación y ampliación de los canales de los ríos, para evitar
inundaciones;
- Construcción de sistemas de drenaje rural para la recuperación de
terrenos agrícolas;

- 59 -

- Construcción de sistemas de canales de riego para conducir y distri­
buir el agua en los cultivos;
- Construcción de diques e instalaciones dotadas de bombas para prote­
ger los terrenos de las inundaciones (polders agrícolas);
- Creación o complementacion de la infraestructura de las regiones que
son objeto de aprovechamiento mediante la construcción de caminos, redes de
electrificación, agroindustrias, etc.;
- Avenamiento o riego de superficies improductivas, parcelación de las
tierras y asentamiento de agricultores.
Para poder calcular las inversiones necesarias, los anteproyectos de
dichas obras deberán alcanzar un nivel que permita elaborar el presupuesto
con un margen de confiabilidad de a lo menos 20%.
Como se observo, esto entraña la participación de ingenieros hidráuli­
cos, especialistas en carreteras, electromecánicos, así como de auxiliares
de cálculo y dibujantes.
2.4

Ajustes de los sistemas de actividades productivas
En esta oportunidad se defiende la tesis de que las obras no deben tener

alcance multisectorial, puesto que según se señalo en páginas anteriores (1.2),
en la práctica ello ha resultado inconveniente.

Se sugiere, en cambio, cen­

trar la atención en el sector agrícola.
Es el caso de los estudios básicos (geomorfologia, hidrología, pedolo­
gía, etc.), basándose en el supuesto de que se realicen ajustes físico-terri­
toriales para regularizar el régimen hídrico de la región;22/ los planes de
22/ Ya sea en situación de superávit o de déficit, para satisfacer opor­
tunamente la demanda hídrica de los sistemas de producción propuestos se nece­
sitará reglamentación. Por su parte, esta demanda hídrica orientará el tamaño
de las obras.

- 60 -

cultivo deberán elaborarse de acuerdo con los sectores en que se haya divi­
dido la región o incluso en subdivisiones aun menores del tamaño preestable­
cido en relación con un plan de asentamiento de población.
Asimismo, los valores cuantitativos de la producción de tales planes
de cultivo a lo largo del período previsto para su ejecución, definirán los
ajustes que se introducirán en las actividades productivas.

Estos pueden

consistir en lo siguiente:
- semillas;
- fertilizantes orgánicos y químicos;
- herramientas, equipos e instalaciones;
- herbicidas y pesticidas;
- reproductores y hembras;
- y así sucesivamente.
Frente a esto, que reviste importancia, en la etapa anterior se esta­
bleció:
- la capacidad de endeudamiento del agricultor;
- el conocimiento de las actividades agrícolas.
Lo anterior porque, a diferencia de los reajustes físico-territoria­
les, el ajuste de las actividades productivas tropieza con el problema ma­
yor cual es el de los prejuicios de las principales personas que debe llevarlo
a cabo, que son los productores rurales.
Se trata de una acción que se proyecta de manera marcada en el prefuncionamiento y en el funcionamiento del sistema.

- 61 -

En esta etapa, según el tamaño de la región o sector, o ambos, objeto
de acción prioritaria se requieren un agrónomo o agrónomos especializados en
economía agrícola y personal auxiliar.
2.5

Ajustes a los sistemas de apoyo
En ésta oportunidad, se entiende por sistemas de apoyo:
- los mecanismos encargados de la extensión y de la asistencia técnica
- las organizaciones formales de agricultores, tales como sindicatos,

cooperativas, organizaciones comunitarias;
- los mecanismos públicos y privados para la comercialización de pro­
ductos, insumos y equipos;
- las agroindustrias;
- los mecanismos de financiamiento;
- el almacenamiento intermedio;23/
- las instalaciones urbanas, tales como hospitales, templos, escuelas,
centros de esparcimiento, etc. •
Naturalmente, hay una íntima relación entre los nuevos volúmenes de
producción previstos y las exigencias impuestas a los sistemas de apoyo.
Por lo general, la concepción de las transformaciones y la cuantificación de lo que se necesita para que estas materialicen se realiza en dos
etapas.

En la etapa correspondiente al anteproyecto se establece la exten­

sión de la zona prevista y se procede a estimar las necesidades (con un mar­
gen de error de 20%).

Una vez resuelto realizar las obras se elaboran los

23/ El almacenamiento en los predios rurales se contempla en los
planes de cultivo.

- 62 -

proyectos de ejecución y se procura cuantificar con mayor exactitud estas
apreciaciones.
Participan en esta clase de trabajo los mismos profesionales mencio­
nados mas arriba.
2.6

El modelo de desarrollo agrícola que será aplicado
Una vez dados los pasos metodológicos anteriores se dispone oficial­

mente del nuevo modelo de desarrollo agrícola que será aplicado y que esta­
rá constituido por:24/
- Un conjunto de obras a travás de las cuales se procederá a realizar
los ajustes físico-territoriales.

El anteproyecto de dichas obras se habrá

concebido de manera de permitir una estimación de los costos;
- Los planes de cultivo y sus proyecciones en función de las necesi­
dades de inversión de los predios así como su respectiva rentabilidad;
- Estimaciones de los ajustes a los sistemas de apoyo.
Estos elementos deben ser transformados en cronogramas físicos y
financieros, o sea, en los plazos previstos para llevar a la práctica las
acciones y las necesidades financieras pertinentes.
La etapa posterior se sobrepone a la arriba reseñada.

Esto es evi­

dente puesto que los cronogramas no pddrían dividirse en compartimentos
estanco, o mejor aun, desarrollar todos los cronogramas y luego examinar su
viabilidad.

24/ Dentro de una gradación de las prioridades técnicas y del poder
de decisión.

- 63 -

Cabe señalar finalmente que en un proyecto como el DRI las etapas
de elaboración del proyecto y principalmente la de ejecución, no son activi­
dades que se proyecten a corto plazo.
DRI los encargados de él deben

Al abocarse a un proyecto tal como el

tener en claro que están procurando

dar forma al futuro y, por lo tanto, deberán recorrer un largo camino en los
sucesivos presentes que lo componen.
3. Etapa de análisis

de la viabilidad

Esta es una materia en la que no se formulan

observaciones de carácter meto­

dológico en vista de la amplia bibliografía existente al respecto.
SSlo cabe formular algunas observaciones de carácter práctico.
Aparte de que la tasa de rentabilidad interna y la relación costo/bene­
ficio son favorables y de que hay otros indicadores de viabilidad, la mayor
ventaja que puede ofrecer un proyecto como el DRI bien elaborado es:
- Un cumulo de información

en la

- Un cumulo deinformación en la

etapa de elaboración;
etapa de ejecución.

Consideradas en su sentido amplio estas dos ultimas ventajas satisfacen
las necesidades más importantes en América Latina y, de alguna manera, se
contraponen al problema mayor que radica en la dependencia tecnológica.

- 64 -

IV.

ORGANIZACION DEL TRABAJO

Teniendo presentes los límites de la región hipotética (II.2.3), cuyas
características principales serían:25/
2
- Superficie: 1 000 km ;
- Población: 30 000 habitantes;
- Estructura de la propiedad: predominio de la pequeña propiedad;
- Productos principales: los tradicionales del policultivo de subsistencia;
- Régimen hídrico: cursos de agua que provocan inundaciones debido a
la mala distribución de las precipitaciones;
- Geomorfología: situada en una zona de transición entre cumbres
montañosas y la planicie sedimentaria,
en esta parte se procura cuantificar las necesidades de personal técnico
de acuerdo con lo señalado en el documento CLA/81/120 del 27.11.81 que
dio origen formalmente a este documento.
Como es natural, no se dispone de coeficientestécnicos, en

función

de recursos humanos, para realizar esta clase detrabajos.Las estimaciones
se realizan de acuerdo con las particularidades de cada situación.
Por las razones anteriores, se adopto el siguiente criterio:
- Destacar en un plan genérico las actividades cjue hay que desarrollar,
señalando al mismo tiempo consideraciones de orden práctico y metodológico
con vistas a un proyecto como el DRI, y
- Organizar la ejecución de un trabajo concreto teniendo presente el
tamaño y características de la región hipotética antes señalada.
2

25/ La Dirección del PROCADES había sugerido 5 000 km . Como se
señalo en la parte II.2.3, esta superficie es demasiado amplia considerando
el volumen de recursos que exigiría la elaboración del proyecto.

- 65 -

A partir de dichos elementos, se estima que será posible formarse una
idea de las necesidades de personal técnico frente a las distintas situaciones.
A continuaciSn, se desarrolla el contenido de esta parte del trabajo.
1.

Cronograma de actividades - PERT-TEMPO

En la práctica, las etapas son las siguientes:
i)

Superada la etapa de conocimiento del problema (II.2), se dispone
de los elementos necesarios para elegir el método de trabajo para
elaborar el proyecto;

ii) Dicho método podrá comprender todas o parte de las actividades
antes anotadas (III), según las características de la región objeto
de la acción o la cantidad y calidad de los antecedentes disponibles
o ambas cosas;
NOTA: El grado de detalle con que se llevarán a cabo los estudios
comprendidos en cada categoría de actividades dependerá de
los antecedentes disponibles y de los recursos que efectiva­
mente puedan obtenerse.

En lo que atañe a estos últimos, natu

raímente hay un límite que define el grado de operatividad
del resultado final, que podría ser nulo en el caso de que se
fije a priori un límite tal que, en definitiva, se obtenga
un documento pero no un proyecto,
iii) Explicado el método de trabajo se definen las actividades para
llevarlo a buen término.

Estas actividades se interrelacionan y

se distribuyen en el tiempo y en el espacio y pueden consignarse
en forma expresa en un diagrama PERT.

Tal es lo que se hace

en el presente documento, partiendo de la base de que todas las
actividades se llevarán a cabo con el máximo de rigor técnico y
disponiendo de los recursos necesarios.

- 66 -

A continuación, se anotan algunas observaciones sobre el PERT que
pone fin al presente capítulo.
Cabe destacar que, respetando las consideraciones metodológicas y
practicas desarrolladas a partir del Capítulo IV, se procuró construir un
diagrama PERT que cumpliese también con los objetivos didácticos del trabajo.
Por estas razones, dicho diagrama presenta las siguientes características:
1) Se dividió en etapas con el doble propósito de facilitar su manejo
y al llevarse a la práctica eventualmente, de permitir la elaboración de un
presupuesto por etapas a fin de poder distribuir las preinversiones en el
proyecto;
2) Los plazos anotados se estimaron teniendo presente la falta de
limitación de los recursos y, obviamente, en cada caso particular deberán
examinarse detenidamente conjuntamente con los especialistas respectivos, y
3) En la práctica, cada actividad podrá ser objeto (y conviene que así
lo sea) de una microprogramación, o sea, de un PERT-TEMPO (u otro proceso
de control más refinado) de tal manera de poder calcular el plazo con mayor
exactitud así como controlar de manera efectiva el avance de los trabajos.
Por ultimo, cabe observar que en el sector publico se observa que,
en general, las técnicas de programación y control PERT se han desprestigiado.
Lo que sucede es que el PERT es sólo un mecanismo de gestión.

La materialización

efectiva de las actividades que contempla depende de las personas responsables
del proyecto, en especial de la coordinación.
Ilustra lo anterior el

gráfico 2

que figura a continuación.

- 68 -

2.

Modelo institucional - funcionograma

Establecido el método de trabajo y expresadas las actividades para
lograrlo, corresponde estructurar una organización destinada a su
materialización.

Al respecto se observa un proceso iterativo que se

sintetiza en el gráfico que figura a continuación.

El contenido de este gráfico es el siguiente:
- En numero e interrelaciones las actividades alimentan el PERT el
que, por su parte, define en el tiempo y en el espacio (oficina/
terreno/oficina) cuándo ellas deben llevarse a cabo;
- Para que las actividades previstas se transformen en acción concreta
hay que movilizar recursos los que siempre serán limitados y, por
lo tanto, condicionarán dichas actividades en lo que respecta a
alcance y profundidad;
- Por ultimo, los recursos movilizados para materializar las actividades
deben organizarse, o mejor, distribuirse de acuerdo con un determi­
nado tipo de estructura y funcionamiento.

- 69 -

La estructura y funcionamiento que se adopten constituye el
modelo institucional para la realización del trabajo.
Para las actividades contempladas en el diagrama PERT-TEMPO del
capítulo anterior se adoptó un modelo construido a partir de funciones,
de ahí que se le denomine FUNCIONOGRAMA.

En la practica se ha comprobado

que la capacidad instalada para trabajos de esta naturaleza está en manos
del sector privado.26/

Sin embargo, nada impide crear un órgano del sector

publico lo suficientemente ágil para obtener los recursos necesarios a fin
de materializar dicho modelo.

Como se verá más adelante (sección 3 de esta

parte del trabajo) al comienzo del proyecto no es necesario contar con todas
las personas señaladas; estas se irán contratando por partes de acuerdo con
las necesidades.

Además, se trata de profesionales altamente calificados y

remunerados que, en general, el sector publico difícilmente puede absorber
de manera permanente.
El gráfico 3 contiene un funcionograma que, en el presente trabajo
se acepta como el mínimo para realizar un proyecto del tipo DRI en una región
que posea las características supuestas en el párrafo introductorio de
esta parte.

26/ Situación susceptible de generalizar a todo el mundo
occidental.

Gráfico 3
P R O Y E C T O

DE

D E S A R R O L L O

M o d e l o

R U R A L

I N T E G R A D O - D R I

I n s t i t u c i o n a l

INSTITUCION
RESPONSABLE

APOYO

COORDINACION

ADMINISTRATIVO

GENERAL

PROGRAMACION
Y CONTROL

COORDINACION SECTORIAL

COORDINACION SECTORIAL

AREA DE ECONOMIA

AREA DE INGENIERIA

AGRICOLA

MACROECONOMIA

PLANES DE

Y PROPIEDAD

CULTIVO

SISTEMAS» DE
-APOYO~

ESTUDIOS DEL

AJUSTES FISICO-

COSTOS DE

MEDIO FISICO

TERRITORIALES

LAS OBRAS

RURAL
ESTRUCTURA Y

- PRODUCTOS

FUNCIONAMIENTO:

APTOS

- DE LA REGION

- PLANES DE CUL­

- DE LA PROPIEDAD
RURAL

TIVO

- MERCADO Y CO­
MERCIALIZACION

- GEOMORFOLOGIA

DRENAJE Y DE

- CREDITO RURAL

- PEDOLOGIA

RIEGO

- GESTION DE LA

- HIDROLOGIA

EJECUCION

- OBRAS COMPLE­
MENTARIAS

MODELO DE DESARROLLO
AGRICOLA Y ANALISIS
DE VIABILIDAD

i

- SISTEMAS DE

- CLIMATOLOGIA

- INVESTIGACION
DE LOS COSTOS
- COMPOSICION
DE LOS COSTOS
- PRESUPUESTOS

- 71 -

En efecto, una región que posea las siguientes características:
2
- Densidad demográfica de 30 habitantes por km ;
- Predominio de las propiedades pequeñas tales como por ejemplo,
% est.

% área

10 hab

57

16

10

20 hab

20

22

20

30 hab

10

16

0

-

30

-

50 hab

8

20

50

-

100 hab

4

6

más de

-

100 hab

1

20

- Superficie de 1 000 km

2

o 100 000 hectáreas;

- Presencia de problemas físico-territoriales (las zonas de problema
o las zonas cuyas potencialidades se han reprimido siempre presentan
esta clase de problemas), exigen la realización de actividades
(contempladas en el capítulo III, secciones 1 y 2) consignadas en
el diagrama PERT-TEMPO que, desde el punto de vista administrativo
deben estructurarse de acuerdo con el ejemplo ofrecido en el gráfico 3
o en la forma que sugieran las condiciones predominantes en una
situación real.
2.1

Institución responsable
Se trata del organismo vinculado al poder de decisión responsable

de la iniciativa de realizar el trabajo y que reúne condiciones para hacer
funcionar los mecanismos encargados de su ejecución.

- 72 -

Para asegurar la continuidad administrativa es importante que las
personas que participan en las distintas etapas se vinculen estrechamente
ya que, como se subrayó, estos trabajos siempre se proyectan a largo plazo.
2.2

Coordinación general
Le corresponde el poder de decisión dentro del proyecto.

usual

En la hipótesis

de que haya dos coordinadores, es preciso un acuerdo perfecto entre

ellos y, lo que es muy importante, que exista total flexibilidad para
movilizar los recursos.
Los posibles abusos pueden controlarse a través de la inspección
contable.
2.3

Programación y control
Es un elemento estructural de fundamental importancia puesto que es

responsable del control de las actividades, de la microprogramación y de
la reprogramación de manera de suministrar informaciones a la coordinación
general a los efectos del proceso decisorio.
En la práctica, conviene que esta función sea ejercida por un ingeniero
de sistemas que actué como coordinador adjunto.
2.4

Apoyo administrativo
Es responsable del control contable y administrativo

y de prestar

apoyo logístico a las personas que integran el proyecto.
Al contrarío de lo que normalmente se piensa, no es una actividad medio
sino, como todas las demás, una actividad fin. Un tropiezo en la mecano­
grafía, la falta de un vehículo en el momento oportuno, o la falta de material
de dibujo son tan perjudiciales como una investigación mal hecha en relación
con un predio.

- 73 -

2.5

Coordinación sectorial: área de economía agrícola
Es responsable de las actividades relacionadas con las investigaciones

contempladas en el capítulo III, secciones 1.6 y 1.7, y participa en las
actividades que se indican en la sección 1.8 así como en el capítulo III,
secciones 2.4, 2.5 y 2.6.

Interviene en las actividades señaladas en el

capítulo III, sección 3.
La distribución cronológica y la interrelación de dichas actividades
están registradas en el PERT (gráfico 5).
2.6

Coordinación sectorial: área de ingeniería
Es responsable de las actividades relacionadas con las investigaciones

contempladas en el capítulo III, secciones 1.1, 1.2, 1.3, 1.4 y 1.5, como
asimismo en el capíiulo III, sección 2.3.

Interviene e r las actividades
i

reseñadas en el capítulo III, sección 3.
Como en el caso anterior, en este documento su distribución cronológica
y sus interrelaciones se registran en el PERT (gráfico 2) .
Finalmente, el bloque relativo al Modelo de desarrollo agrícola Análisis de viabilidad, sintetiza una función que consolida la participación
de todas las personas que forman el equipo del proyecto.

Dicho con mayor

precisión, su realización es responsabilidad de la coordinación general y
de los coordinadores de área.
3.

Cronograma de contratación del personal
del proyecto

Al construir el diagrama PERT como síntesis del método de trabajo y del
modelo institucional para llevarlo a cabo, se dispone de dos elementos
para estimar las necesidades de personal.

- 74 -

En la práctica, elPERT es construido por profesionales con
experiencia en el tema o lo que es muy aconsejable, consultando a los
responsables o a especialistas en los diversos campos, los que a partir
del conocimiento del problema” definen las necesidades de personal y el
plazo para la ejecución de las labores a su cargo.

Naturalmente, puede

suceder que dado el plazo, se definan las necesidades o dado el límite
de recursos, se defina el plazo.
En esta oportunidad, como ya se anoto y no podría ser de otra manera,
se parte del supuesto de que no hay limitación de los recursos.

Esta es

la forma en que se procede en la práctica;27/ la coordinación del proyecto
alimentada con las informaciones que le proporcionan programación y control
deberá realirar los ajustes a medida que así la situación lo requiera.
3.1

Categorías profesionales
A continuación se indican a manera de ejemplo y dentro de los criterios

internacionalmente aceptados, los niveles profesionales de cada especialidad
que exige la clase de trabajo que originó este documento.
-

CONSULTORES ESPECIALIZADOS

-

C

TECNICOS DE NIVEL MAS ALTO
- Superior
- Medio
- Inferior

-

TECNICOS DE NIVEL MEDIO

-

PERSONAL AUXILIAR

27/

C1

C2

S1

S2

M1

m2

J1

J2

V

T2

A1

A2

S
M
J
.
T
A
.

Teóricamente, las alternativas tienden al infinito.

- 75 -

Los consultores especializados tienen la función de llenar los
vacíos en el cuadro permanente de la institución responsable de la
ejecución y se clasifican en orden decreciente según sus calificaciones.
El mismo criterio se aplica a los demás elementos.
3.2

Criterios de medición
Para cuantificar las necesidades de personal técnico se adoptaron

los criterios de medición que se reseñan a continuación.
Para ampliar el alcance de este documento se incluyó el personal
auxiliar pese a que ello rebasa los objetivos del documento CLA/81/120
(estimaciones del personal técnico necesario para proyectos de tipo DRI).
3.2.1 Coordinación y administración del proyecto
Se supone que la estructura concebida para la realización del trabajo
corresponde al punto cero del PERT.

Entretanto, la coordinación y

administración absorben un período anterior al inicio de los trabajos y
posterior a su conclusión.
Este período se estima en 45 días: 30 antes y 15 después.
En este caso, durante 225 días se necesitarán las siguientes personas:
1 Técnico Superior (S), coordinador general
1 Técnico NS (S2) , coordinador adjunto y encargado de la programación
y control
1 Técnico NS (S^), contador
1 Técnico M (T^) para apoyo logístico
2 Auxiliares (A^) de mecanografía
1 Auxiliar (A^) conductor de vehículos automotrices.

- 76 -

En lo que respecta a la formación profesional, el coordinador
general puede ser ingeniero o economista generalista que sea ejecutivo
y experimentado.
3.2.2 Etapa preliminar
Los coordinadores sectoriales llevan a cabo esta etapa en forma directa,
de tal manera de adquirir los conocimientos que les permitirán orientar las
etapas siguientes.
En ellos recae el mayor esfuerzo de ejecución del trabajo.

En otros

términos, no solamente ejercen la coordinación sino que llevan a cabo
tareas técnicas particularmente en relación con la elaboración, redacción
o compilación de los informes parciales y finales.28/
Aquí se establece lo que podría denominarse núcleo central para la
elaboración del proyecto.
Se necesitan las siguientes personas:
1 Técnico NS (S^), economista agrícola (generalista dotado de
experiencia e información sobre todos los aspectos, incluso del
área de ingeniería);
1 Técnico NS (S^), ingeniero (ingeniero hidrólogo, general, dotado
de experiencia e información sobre todos los aspectos, incluso del
área de economía);
1 Técnico NS (M2 ) , agrónomo, con buena base de hidrología, pedología
y economía de la producción;
28/ Conjuntamente con la coordinación general, en esta etapa debe
exponerse el desarrollo general del trabajo, teniendo presente que el
producto final estará constituido por una serie de documentos.

- 77 -

2 Técnicos NS (M?) , ingenieros (obras de irrigación y drenaje,
cartografía, topografía, geología, hidrología, etc.).
Por lo tanto, el núcleo central se compone de siete técnicos
altamente calificados:
- Coordinador general (1)
- Coordinador adjunto (1)
- Coordinador del área de economía (1)
- Agronomo que apoya la coordinación del área de economía (1)
- Coordinador del área de ingeniería (1)
- Ingenieros de apoyo para el área de ingeniería (2).
En esta etapa, se puede complementar el cuadro auxiliar permanente,
o sea, para los 18 meses que dura el proyecto:
2 Auxiliares (A^) de mecanografía;
1 Auxiliar (A^) conductor de vehículos automotrices;
2 Auxiliares (A^), mensajeros;
1 Auxiliar (A^), dibujante proyectista;
2 Auxiliares (A^), dibujantes.
A partir de este momento los recursos se asignan de acuerdo con las
necesidades señaladas en el PERT.
Al respecto, cabe señalar que la experiencia sugiere adoptar los
siguientes procedimientos:
- Participación de consultores especializados (cartografía, pedología,
geología, hidrología, mecánica de suelos, estadística, de acuerdo con
las necesidades del trabajo) .
- Contratación de servicios especializados tales como levantamientos
aerofotogramétrícos, topografía, dibujo y mecanografía complementaria.

- 78 -

Se observa a la vez simultaneidad y rezago entre las diversas
actividades, lo que impide fornar un equipo permanente para todos los
trabajos.

Ello es prácticamente imposible, no solo por problemas de

costo sino porque de hecho se carece de tales recursos.

Por ejemplo,

un buen consultor de mecánica de suelos cuesta alrededor de 50 dolares
por hora (marzo de 1982).29/
Con esta salvedad, se avanza hacia las demás etapas del PERT.
3.2.3 Etapa de estudios básicos
En la etapa de estudios básicos se llevarán a cabo las actividades
ya comentadas en el capítulo III, sección 1.

Para facilitar la exposición,

se

El período de ejecución y

adopto el mismo orden de dicho capítulo.

movilización del personal está contemplado en el diagrama PERT (gráfico

2).

3.2.3.1 Cartografía
En vista de las necesidades en materia de profesionales y equipo
especializados, el personal del proyecto difícilmente podrá llevar a cabo
los trabajos de cartografía.

Cuando ya se dispone de las fotos aereas,

como en este caso, lo usual es prestar el apoyo en el terreno y la
institución especializada se encarga de realizar el levantamiento.
Se necesita las siguientes personas:
1 Técnico NS (S^), ingeniero cartógrafo que se encargaría de programar
y controlar los trabajos necesarios de acuerdo con los antecedentes
disponibles.
29/

Precio de mercado en el Brasil.

- 79 -

En la hipótesis adoptada en este caso de que el apoyo en el
terreno será prestado por equipos de topografía, se necesitarían:
4 equipos de topografía, cada uno de ellos integrado por:
1 Técnico NM (T£), topógrafo
1 Técnico NM (T^), nivelador
,
*

6 Auxiliares (A^) para abrir caminos, colocar hitos, etc.;
así como por las instalaciones para acampar y el equipo pertinente
(25 000 ha por cada grupo puede ser un cálculo conservador, pero todo
depende de la superficie que deba abarcarse en 100 días, simultáneamente
con la colocación de rétulos al levantamiento).
Después de la entrega de las libretas de trabajo en el terreno, se
procede al levantamiento mediante equipos especializados.

A continuación,

en la oficina se transforma en un dibujo (lámina A.l).
Para ello se necesitarán 5 Técnicos
en cartografía.

(T

^), dibujantes especializados

En este caso, en una escala de 1:500 hay que hacer

84 láminas para 1 000 km, lo que exige 5 dibujantes calificados para
realizar el trabajo en el plazo de 45 días.
3.2.3.2

Geomorfología
Para las actividades relacionadas con este campo se necesitan:

S

1 Técnico NS

( C ^)

geologo

1 Consultor (C2 )» ingeniero especializado en mecánica de suelos.
En la hipótesis de que el levantamiento geomorfologico de la
región y las condiciones del régimen hídrico muestren obras físicas (presas,
diques de protección, prolongación de canales de río, desvío de las aguas de
un río hacia terrenos que carecen de ella), deberán realizarse investigaciones

- 80 -

geotécnicas en determinados lugares para lo cual habría que contar a lo
menos con un equipo de sondeo formado por:
1 Técnico NM (T7), para hacer sondeos
3 Auxiliares (A^), para trabajos complementarios; y el equipo
correspondiente (camión, sonda de percusión, rotativa, taladro, material
para acampar).
3.2.3.3

Climatología
En vista de que el plazo disponible (135 días) no era representativo,

se partió del supuesto de que no había que instalar puestos de observación
especiales.
Esta actividad esta a cargo del ingeniero agrónomo del núcleo central.
3.2.3.4

Pedología
Para someter una superficie de 1 000 km

2

a un reconocimiento pedológico

en el plazo de 210 días y en el supuesto de que se dispone de fotos recientes
a escala 1:25 000, se necesitan los siguientes técnicos:
2 Consultores (C^), Doctor en suelos
2 Consultores (C£), Master en suelos
6 Técnicos medios (T2) para trabajos en el terreno y de laboratorio,
así como el equipo y el material de laboratorio pertinente.

El primero

consiste en vehículos para observación y reunión de muestras (S), taladros, etc.
3.2.3.5

Hidrología
Los estudios hidrológicos serán realizados por el núcleo central

ya que se observa una estrecha interacción entre el agua, las obras de
regularización y el nuevo modelo agrícola.

- 81 -

Es posible que se requiera un consultor especializado (C^) en
estudios hidrológicos.
Los aspectos hidrogeológicos (observaciones piezométricas = 100
^

piezómetros) podrán entregarse a los responsables de los trabajos topo­
gráficos.

La sistematización y el procesamiento corresponden al núcleo

central, área de ingeniería.
3.2.3.6

Estructura y funcionamiento de los predios rurales
En el supuesto de que la región conste de 5 000 predios (de una

superficie media de 20 hectáreas) puede aceptarse 30/ una muestra de
420 propiedades, distribuidas de la siguiente manera:
%

Superficie

40

0 - 10

30

10 - 20

10

20 - 30

8

30 - 50

8

50 -100

4

más de

100

Como en el terreno el trabajo debe llevarse a cabo en 75 días, hay
que completar en promedio 5.6 cuestionarios por día.

Teniendo presente que,

incluidos los traslados, cada cuestionario absorbe además un promedio de
3.5 horas, se necesitan 19.6 horas/día.

Considerando los datos anteriores,

el estudio puede efectuarse con holgura disponiendo de 4 técnicos NM (T^) ;
(3 para la ejecución práctica y 1 para el control de calidad y la coordinación)
y 4 vehículos.
30/ En un caso real, un estadístico especializado deberá medir la
muestra con un error de 5%.

- 82 -

Por lo tanto, participarán en este trabajo las siguientes personas:
1 Consultor especializado (C2 ), estadístico, para medir la muestra,
preparar el cuestionario, realizar el control anterior a las pruebas, planificar
las tabulaciones y supervisar periódicamente el procesamiento.
Los técnicos arriba señalados.
Lo demás corresponde al núcleo central.
3.2.3.7

Estructura y funcionamiento de las actividades de la región
Esta es una labor que corresponde al coordinador del área de economía

y al agrónomo que le presta apoyo.
3.2.4

Etapa de la síntesis analítica
Todo trabajo es llevado a cabo a travás del núcleo central del proyecto,

reservándose entretanto recursos (horas/técnicas u otro tipo de operaciones,
o ambas) para una eventual participación de consultores especializados (C^).
Por lo tanto, se necesitan las siguientes personas:
1 Consultor especializado (C^),en hidrología
1 Consultor especializado ( C^),en mecánica de suelos
1 Consultor especializado (C^),en

obras hidráulicas, u otra clase

de especialidad que puedan exigir las condiciones reales de la región.
3.2.5

Etapa del programa de desarrollo
La etapa de formulación del programa de desarrollo o del nuevo modelo

de desarrollo agrícola, o de ambos, es responsabilidad del núcleo central de
proyecto.
Como en la etapa anterior, eventualmente podrían necesitarse consultores
especializados; con este fin se reservan recursos para los tres consultores
especializados (C^) ya mencionados, los que prestarán asesoramiento de acuerdo
con las necesidades reales del trabajo.

- 83 -

3.2.6

Etapa de análisis de la viabilidad
Tal como la preparación y reproducción del informe final, es

responsabilidad del núcleo central del proyecto.
3.2.7

Recursos humanos y períodos de contratación
Con fines didácticos se sustituyó el método usual de registro

formal (cronograma) por el que se indica a continuación.

Hay que tener

presente que se consideró una superficie de 100 000 hectáreas con las
características ya mencionadas y que, en un caso real, las cifras registradas
pueden variar según los antecedentes disponibles y las condiciones de
trabajo.

Las cantidades anotadas son las necesarias para realizar un trabajo

efectivamente funcional, lo que revela ajuste a la realidad y viabilidad de
ejecución de las soluciones.
1.

ADMINISTRACION DEL PROYECTO (NUCLEO CENTRAL)

Categoría

Técnico principal
Técnico NS
Técnico NA
Técnico M
Auxiliar
Auxiliar
Técnico NS
Técnico NS
Técnico NS
Técnico NS
Auxiliar
Auxiliar
Auxiliar
Auxiliar

Nivel

Numero

Función

Período de Contratación
-----------------------Sucesos Meses/Hombre

1

Coordinador general

0—35

20

*2

1

Coordinador adjunto

0-35

20

S3

1

Contador

0—35

20

1

Apoyo logistico

0-35

20

Mecanografía

0-35

40

1

Conductor de vehículos

0-35

20

1

Area de economía

0—35

19

1

Area de ingeniería

0-35

19

1

Agronomía

0-35

18

2

Ingeniería

0-35

18

2

Mecanografía

26—35

10

2

Mensajeros

0-35

36

1

Dibujante proyectista

0-35

19

2

Dibujante

13-35

14

S1

T1
A1
A3
S1
S1
M2
M2
A1
A3
A1
A3

- 84 -

2.

CARTOGRAFIA

Período de Contratación
Categoría

Nivel

Numero

Función
Sucesos

Técnico NS
Técnico NM
Técnico NM

S1
T?
T3

Auxiliares
Técnicos NM

1

Topografía (supervisión)

l-»26

7

4

Topógrafo

3*19

5

4

Nivelador

3*19

5

Auxiliares

3*19

5

24
T2

Meses/Hombre

Dibujo cartográfico

5

Observación: A partir del suceso 12

19*26

7.5
(5x45 días)
el equipo de topografía puede reducirse

a 1 persona, según los trabajos complementarios que deban llevarse
a cabo

3.

GEOMORFOLOGIA

Período de Contratación
Categoría

Nivel

Numero
Sucesos

Técnico NS
Consultor

C?
«2

Meses/Hombre
7

1 a 26

1

Ecología

1

Mecánica de suelos

14 a 31

En forma inter­
mitente
(1 hombre/mes)

Técnico NM
Auxiliares

T2
A3

1

Sondeos

14 a 26

3

Sondeos

14 a 26

Observación: La participación intermitente significa que el consultor es
llamado en caso necesario.
estimo 1 hombre/mes.

Para los efectos del cálculo se

4
12 (3x4)

- 85 -

4.

CLIMATOLOGIA

Corresponde al nucleo central

5.

PEDOLOGIA

Período de Contratación
Categoría

Nivel

Numero
Sucesos

Meses/Hombre

Consultor

C^

2

Pedología

1 a 26

7

Consultor

c_
2

2

Pedología

1 a 26

7

6

Id., trabajos de
laboratorio y en
el terreno

4 a 15

Técnicos NM

30 (6x5)

Observación: Los consultores trabajan ordinariamente a jornada parcial,
En este caso, 2 x 3.5 meses = 7 meses/hombre.

6.

HIDROLOGIA

Período de Contratación
Categoría

Nivel

Numero

Función
Sucesos

Consultor

C^

1

Modelos hidrológicos

1 a 26

Meses/Hombre
Eventual (1 mes)

Observación: La participación es eventual porque el responsable de la parte
de ingeniería deberá cubrir este campo.

A los efectos de los

cálculos, se estimó un mes, que puede ser intermitente.

- 86 -

7.

ESTUDIO DE LOS PREDIOS

(Estructura y funcionamiento de la propiedad rural)

Período de Contratación
Categoría

Nivel

Numero

Función
Sucesos

Consultor

C^

1

Estadístico

1 a 22

Técnicos NM

T^

4

Investigación y
procesamiento

Meses/Hombre
Intermitente
(1 hombres/mes)

1 a 26

19

Observación; Los T^ trabajan de la siguiente manera: 2 durante 7 meses;
2 durante 2.5 meses (2 x 7) + (2 x 2.5) = 19 meses/hombre.
Véase la sección 3.2.3.6.

El concepto de intermitente significa

que la participación se distribuye a lo largo del período.

8.

ESTUDIOS MACROECONOMICOS DE LA REGION

(Estructura y funcionamiento de las actividades de la región)
Corresponde al núcleo central

f

y

- 87 -

9.

RESUMEN ANALITICO

Es una labor que corresponde al núcleo central.

Posiblemente se necesite

lo siguiente:

Período de Contratación
Categoría

Nivel

Numero

Función
Sucesos

Consultor

^

3

26 28

Diversas

Meses/Hombre
Eventual
(1 mes/hombre)

Observación: 10 días cada uno en caso necesario.

10.

PROGRAMA DE DESARROLLO

(Nuevo modelo de desarrollo agrícola)
Es una labor que corresponde al núcleo central.

Posiblemente se necesite

lo siguiente:

Períodos de Contratación
Categoría

Nivel

Número

Función
Sucesos

Consultor

C.

3

Diversas

28-*33

Meses/Hombre

Eventual
(1 mes/hombre)

11.

ANALISIS DE VIABILIDAD

Es una labor que corresponde al núcleo central

3.2.8 Consolidación de las necesidades de recursos humanos
Aquí se anotan las necesidades consolidadas de personal técnico
(y auxiliar) expresadas en meses/hombre, obtenidas de los cálculos reali­
zados más arriba.
CONSULTORES ESPECIALIZADOS

cx

-

10

C2 - 16

TECNICOS DE NIVEL SUPERIOR PRINCIPALES
S

!

‘

65

52 -

20

53 -

20

TECNICOS DE NIVEL SUPERIOR MEDIOS

TECNICOS DE NIVEL SUPERIOR MENORES

- 89 -

TECNICOS DE NIVEL MEDIO
T 1 - 20

T2 - 46.5

PERSONAL AUXILIAR
Ax

- 69

A3 - 87
Observación: Se procuro formar un equipo del mas alto nivel posible de
calificación.

Esta consolidación puede readaptarse.

Sin embargo,

no está demás observar que es preferible calidad antes que cantidad.
4.

Instalaciones y equipos

En esta oportunidad no se profundizará respecto de las necesidades en lo
que respecta a instalaciones y equipo.
De alguna manera, esta parte fue abordada en el transcurso de las apre­
ciaciones realizadas en el capítulo IV y en la sección anterior.
Solo cabe subrayar el hecho de que, a los efectos de la elaboración
del presupuesto y de la movilización de los recursos, todos estos medios
de trabajo deben preverse cuidadosamente.
5.

Cronograma financiero

Esta es una proyección del cronograma de movilización de los recursos
humanos, instalaciones y equipo de acuerdo con los valores de mercado de
cada caso en particular.

4

DO C U M E N T O

E X P E R I E N C I A S DEL N O R D E S T E
DESARROLLO

* Elaborado
para

uso

por

3

B R ASILEÑO

RURAL

el c o nsultor

en las a c t i v i d a d e s

EN PRO Y E C T O S DE

INTEGRADO

señor

*

Carlos

docentes

Luiz

de Miranda,

del PROCADES.

1

1 -

INDICE
Página
PRESENTACION
I. LA REGION NORORIENTAL DEL BRASIL EN EL CONTEXTO DE
LA ECONOMIA BRASILEÑA
1. LA ECONOMIA BRASILEÑA

1
1

1.1 Descripción de la economía brasileña
1.2 Distribución espacial de las actividades
2.

1
3

LA ECONOMIA DEL NORDESTE BRASILEÑO

8

2.1 Principales agregados

8

2.2 El sector rural

10

2.3 Caracterización de la pequeña producción rural

11

II. ESTRATEGIAS Y POLITICAS GUBERNAMENTALES PARA EL SECTOR
RURAL DEL NORDESTE. EL POLONORDESTE (PROGRAMA DE
DESARROLLO PARA ZONAS INTEGRADAS DEL NORDESTE)
1.

ANTECEDENTES

2. PROGRAMA DE DESARROLLO DE LAS ZONAS INTEGRADAS
DEL NORDESTE - EL POLONORDESTE

25
25

29

2.1

Objetivos y metas

29

2.2

Las zonas de actuación

33

2.3

Los elementos

35

2.4 Estructura técnico-administrativa para la
gestión del programa

38

2.5

La participación de la comunidad

42

2.6

Planificación financiera

42

2.7

La evaluación y el seguimiento

43

- ii -

Página
2.8 El proceso de planificación y ejecución de
los proyectos de desarrollo rural integrado
(PDRI) del POLONORDESTE

44

2.9 Breve análisis de los resultados del
POLONORDESTE

58

3. CARACTERISTICAS DE LA NUEVA PROPUESTA DE INTERVEN­
CION GUBERNAMENTAL DEL NORDESTE

65

3.1 Antecedentes

65

3.2 El Proyecto Nordeste

66

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA

78

* * *

PRESENTACION

El presente documento tiene por objeto atender una solicitud de PROCADES
para que se preparara una exposición sobre las experiencias realizadas en
el Nordeste del Brasil en materia de desarrollo rural integrado.

La es­

tructura del documento obedeció, por consiguiente, a las orientaciones
establecidas en el mandato elaborado por PROCADES con tal fin.
La exposición se desglosa de la siguiente manera:
1.

presenta un análisis sucinto

de la posición de la economía de la

región del Nordeste en el contexto de la economía brasileña;
2.

analiza la posición del sector rural del Nordeste en el conjunto del
sistema económico regional y caracteriza y examina, principalmente,
las funciones de la pequeña producción rural, así como los obstáculos
para su desarrollo;

3.

caracteriza las diversas fases del proceso histórico de la interven­
ción gubernamental en la agricultura del Nordeste y evalúa someramente
las diferentes concepciones y sus resultados, en lo que se refiere
al pequeño productor rural;

4.

describe y analiza los resultados del programa principal ejecutado en
el Nordeste (el POLONORDESTE) y examina objetivamente el mejoramiento
de las condiciones de vida del pequeño productor rural; y

5.

finalmente, describe el llamado Proyecto Nordeste que, a partir
de 1985, marca una nueva fase de la intervención gubernamental en la
región, ligada inicialmente al programa de apoyo al pequeño productor
rural.

LA REGION NORORIENTAL DEL BRASIL EN EL CONTEXTO DE LA ECONOMIA BRASILEÑA
1.

LA ECONOMIA BRASILEÑA
1,1

Descripción de la economía brasileña
El inicio de la crisis recesiva actual de la economía brasileña

tuvo su manifestación principal en el cambio brusco de la evolución del
producto interno bruto que, de una tasa de crecimiento positivo de 7.9%
en 1980, pasó a una tasa negativa de crecimiento de 1.9% en 1981.
La profunda y prolongada recesión económica del Brasil, provocada
básicamente por el estrangulamiento de sus cuentas externas, se manifiesta
actualmente en casi todos los sectores de actividad y se refleja, de
manera espectacular, en el deterioro de las condiciones de vida de la
población, con un aumento de los niveles de desempleo y de la parte de
la población que vive en estado de pobreza absoluta en el Nordeste
brasileño.
Para los efectos que persigue el presente documento, es importante
analizar los cambios principales ocurridos en la economía brasileña y
sus consiguientes repercusiones en el desempleo, antes de la crisis y
principalmente durante el ultimo decenio.
-

La evolución del producto interno, durante los últimos 20 años,
revela, de hecho, un desempeño extraordinario de la economía
nacional.

Entre 1960 y 1980, la tasa media de crecimiento del

producto interno bruto fue de 7.3% anual.

En el ultimo decenio,

el crecimiento del producto fue aun mayor: 9.6% anual.
Un crecimiento tan elevado y durante un período tan largo acabó
por producir transformaciones profundas en la estructura económica

- 2 -

del país, tanto a nivel de la composición sectorial del producto
como a nivel de la asignación de la fuerza laboral.
El extraordinario crecimiento obtenido por la economía brasileña
durante todo ese período no fue casual.

Es muy cierto que el

inicio de las elevadas tasas de crecimiento, al final del decenio de
1960, fue posible en parte, por la capacidad ociosa existente en la
estructura productiva del país, acumulada durante los años de
relativa recesión que lo precedieron.

Pero, de manera general, el

crecimiento de la economía fue, al final, el reflejo de los índices
elevados de inversión realizada.
El período de mayor crecimiento de la economía brasileña se
acompañó, también, de un acelerado incremento de las transacciones
comerciales con el exterior.
La notable evolución que conoció la economía brasileña durante los
dos últimos decenios no se tradujo, en las mismas proporciones, en
el mejoramiento de las condiciones sociales de la población.
En el Brasil, con una población de casi 120 millones, desigualmente
distribuida en su territorio, la densidad demográfica en 1980 era
aun de sólo 14 habitantes por km . De la población total, más
de las dos terceras partes residían en zonas urbanas y más de
la cuarta parte la constituían personas menores de 10 años.
A pesar del ritmo elevado de expansión del producto, la ampliación
de las oportunidades de trabajo productivo y del aumento de los
niveles de remuneración general de la fuerza laboral durante el
ultimo decenio, todavía existía en el Brasil, en 1980, un porcentaje
significativo de población con rendimientos inferiores al mínimo

- 3 -

necesario para satisfacer sus necesidades básicas.

Resulta,

realmente, anacrónico que una economía que alcanzó un ingreso
medio por habitante de alrededor de 2.500 dólares, mantenga casi
el 40% de su población económicamente activa con rendimientos
inferiores a 50 dólares por mes.

El bajo nivel de ingresos de

una parte considerable de la población se reflejó en los principales
indicadores de las condiciones sociales de la población.

El índice

de mortalidad infantil, por ejemplo, todavía se situaba, en 1980,
en 92 por mil nacidos vivos.

El porcentaje de analfabetos, entre

la poblaciónfe 15 años y más, todavía era del 26%.
1.2

Distribución espacial de las actividades.
Debido a su gran extensión territorial y a la forma en que la

incorporó su colonización, el Brasil todavía está constituido por
espacios muy homogéneos con densidades de ocupación humana y económica
estremadamente diferenciadas.
Las 5 grandes regiones, que constituyen la división regional del
Brasil, traducen, de modo aproximado, aquellas diferencias.

Estas son:

La región septentrional, constituida por los Estados del Amazonas,
Pará, Rondonia y Acre y por los territorios del Roraima y Amapá.
La región nororiental, formada por 9 Estados: Maranháo, Piauí, Ceará,
Rio Grande do Norte, Paraíba, Pernambuco, Alagoas, Bahía y la Isla
de Fernando de Noronha.
La región sudoriental, constituida por los Estados de Sao Paulo,
Río de Janeiro, Minas Gerais y Espíritu Santo.
La región meridional, constituida por los Estados del Paraná,
Santa Catarina y Río Grande do Sul.

- 4 -

La región centro-occidental formada por los Estados de Mato Grosso,
Mato Grosso do Sul, Goiás y por el Distrito Federal.

(Véase

el gráfico 1).
a.

Aspectos demográficos
Los datos del censo de 1980 revelan que la región sud-

oriental alberga el 43.5% de la población total brasileña (119 millones
de habitantes), en un territorio de 925 mil km

2

(11% de la superficie del

territorio nacional) y presenta, por consiguiente, una densidad demográfica
2
de 56 habitantes por km .
Enseguida viene la región nororiental, que alberga al 29.3% de la
2

población en un territorio de aproximadamente 1 millón 550 mil km . La
_
2
densidad demográfica de esta región es de 22.5 habitantes por km .
Las dos regiones anteriormente presentadas comprenden el 72.8% de
la población brasileña.

Las otras regiones tienen las siguientes parti­

cipaciones relativas de la población brasileña: región meridional, 16%;
región centro-occidental, 6.3% y región septentrional, 4.9%.
b.

Aspectos económicos
Las informaciones de los censos económicos revelan,

asimismo, la concentración espacial de las actividades económicas.
- La región sudoriental, que incluye al Estado de Sao Paulo, poseía
casi dos tercios (59.9%) del ingreso interno del país.

Las regiones

septentrional y centro-occidental, en conjunto, tenían apenas el 5.3%
del ingreso interno.
- La concentración era aun mayor en la distribución del ingreso
interno generado por el sector secundario: la región sudoriental tenía
el 61.7% y las regiones septentrional y centro-occidental, conjuntamente,

- 5 -

Gráfico 1

REPÚ8LICA FEDERATIVA DO BRASIL.
CARTOGRAMA COM INDICADORES SOCIO - ECO NÓMICO

ro*ri jt?f *if / *o«Pf s t i
C iJrfO flO » ? « I W (Vjl»

- 6 -

apenas el 1.5%.

La región nororiental, con casi el 30% de la población

brasileña, participa apenas con el 4.4% en la generación del Ingreso
del sector.
- Las actividades del sector primario, precisamente concentradas en
las reriones sudoriental y meridional, tienen una distribución espacial
más equilibrada, tanto por el elevado desarrollo alcanzado por la agri­
cultura de la región meridional, como por la expansión de la frontera
agrícola incorporada en los últimos años.
- La desigual distribución espacial de las actividades económicas
reflejan no sólo las diferencias de densidad demográfica entre las dife­
rentes regiones, sino también el grado diferente de desarrollo alcanzado
por éstas.

El ingreso interno por habitante de las 5 grandes regiones

del Brasil presenta las siguientes características:
la región sudoriental, además de concentrar más del 60%
del ingreso

interno del país, tiene en realidad un nivel de

ingreso personal sensiblemente superior al de las otras regiones
y casi 50 veces más elevado que el del Brasil en conjunto;
tres regiones, la nororiental, la septentrional y la centrooccidental, tienen un ingreso medio por habitante inferior en
más del 50% al ingreso medio del Brasil;
la región nororiental es la más pobre de todas, con un ingreso
interno por habitante equivalente al 40% del ingreso medio del
Brasil y cuatro veces inferior al ingreso medio por habitante
de la región sudoriental.

- 7 -

c•

Aspectos sociales
La desigual distribución social del ingreso está presente

en todo el espacio nacional.

Pero, en las regiones más pobres, debido a

que poseen un menor nivel medio de ingresos, existe una proporción mayor
de personas que viven en condiciones sociales precarias.
En 1980, la tasa de subempleo visible en todo el Brasil era del
orden del 15.5% del total de la población económicamente activa (PEA).
En el Nordeste, mientras tanto, lá tasa de subempleo visible era del
22.9%, por lo tanto, 50% más elevada que en el Brasil, y dos veces
superior a la tasa de la región sudóriental.
En 1980, en todo el Brasil, la tasa de subempleo invisible JV era
del orden del 37.8% de la PEA.

En las regiones septentrional, meridional

y centro-occidental, esta tasa era semejante a la media del Brasil.

En la

región nororiental, mientras tanto, la tasa de subempleo invisible se
elevaba a 64.9%, casi el doble de la media brasileña y, prácticamente,
tres veces superior a la tasa de la región sudóriental (24.1%).
Los otros indicadores sociales presentan las siguientes
situaciones:
- la tasa de alfabetización de las personas adultas (15 años y más)
en el brasil era de 65.9% en 1970 y de 74.0% en 1980.

En todas las

regiones aumentó el grado de alfabetización entre 1970 y 1980.

1/

Pero,

La tasa de subempleo invisible mide el grado de subutilización de
la fuerza laboral por el nivel de sus rendimientos. Se considera
en condición de subempleo invisible a las personas con ingreso
mensual igual o inferior a un salario mínimo en su ocupación prin­
cipal. Salario mínimo: Cr$ 175.000 o sea US$ 35.

- 8 -

en este ultimo año, la tasa de alfabetización, en el Nordeste, era aun
de 53.3%, sensiblemente inferior a las tasa de las regiones meridional
(83,6%) y sudoFiental (82,2%);
- la tasa de mortalidad infantil en el Brasil disminuyó significativa­
mente entre 1970 y 1980: de 92.0 por mil a 68.1 por mil, respectivamente.
En el Nordeste esta disminución fue aun mayor: de 149.3 por mil en 1970
pasó a 107.2 por mil en 1980.

Pero, incluso así, en esté último año, la

tasa de mortalidad infantil en el Nordeste era todavía dóá veces superior
a la de las regiones sudofiéntal, meridional y céñtro-occidéntal.

2.

LA ECONOMIA DEL NORDESTE BRASILEÑO
Durante los dos últimos decenios, el Nordeste pasó por un proceso

marcado por la ambivalencia de sus resultados.

Por un lado, un ritmo de

crecimiento medio significativamente elevado que suponía muchos cambios
sustanciales en su estructura productiva.

Por otro lado, la persistencia

y a veces el agravamiento de algunos de sus problemas seculares, como los
efectos desastrosos de la sequía y la existencia de grandes contingentes
de población en estado de pobreza casi absoluta.
2.1

Principales agregados
En 1980, el Nordeste tenía una población de 35 millones de

habitantes, es decir, 5,6 millones más que en 1970, lo que representa una
tasa media de crecimiento demográfico de 2.2% anual.

Con una superficie

2

de 1.550.000 km , la densidad demográfica del Nordeste era de 22.5
2

habitantes por km .
Durante los últimos 20 años y, más concretamente, en el decenio de
1970, la economía del Nordeste tuvo una evolución excepcional.

Este

- 9 -

desempeño fue precedido de un gran esfuerzo de inversión, ya que entre
1965 y 1980 el volumen global de las inversiones realizadas en la región
tuvo una tasa de crecimiento del 12% anual.
El desempeño alcanzado por la economía del nordeste se determinó,
en gran parte, por el propio desempeño de la economía nacional, que
durante este período pasó por un proceso de acelerada expansión.

Pero,

aún en comparación con el país, la evolución de la economía regional fue
positiva.
La región consiguió, de esta manera, por primera vez en los últimos
tiempos, invertir la tendencia secular a la disminución de su participa­
ción en la formación del producto internobruto nacional.
La expansión de la economía regional no se operó de manera homogénea
en todos los sectores.

Las actividades urbanas tuvieron un desempeño

muy superior al de las actividades rurales.

Por ejemplo, en el proceso

de crecimiento de la economía, se produjeron transformaciones profundas
en la composición sectorial del producto.
Como el incremento de la productividad fue mayor en las actividades
urbanas que en las rurales, las transformaciones acaecidas en la composi­
ción sectorial del producto se reflejaron en menor grado a nivel de la
participación sectorial en absorción de la fuerza laboral.
- En 1960, la población económicamente activa tenía la siguiente
distribución sectorial: 70.0% en el sector primario, 7.3% en el sector
secundario y 22.7% en el sector terciario.
- En 1980, la distribución sectorial de la población económicamente
activa (46.4%, 19.4% y 34.2%, respectivamente), se caracterizaba por una
pérdida de importancia relativa del sector primario en favor de los
sectores vinculados a las actividades urbanas.

- 10 -

Los cambios acontecidos en la distribución sectorial de la PEA
tuvieron su desglose natural en la distribución espacial de la población.
La población urbana creció a un ritmo más elevado que el de la población
rural y, en el censo de 1980, por primera vez, la población urbana es
superior a la población rural (51.7% y 48.3%, respectivamente).
2.2

El sector rural
Históricamente, el sector primario siempre tuvo una gran

importancia en el sistema económico del Nordeste.

Todavía en 1960 era

responsable de la generación de un tercio del producto regional y
ocupaba más de dos tercios de su población económicamente activa.
Es importante, por lo tanto, en esta caracterización general del
sector, analizar su evolución reciente y el carácter de las transforma­
ciones acaecidas para identificar el efecto provocado sobre la población
rural y comprender mejor sus causas.
Evolución reciente
El crecimiento del sector primario en los últimos años fue relativa­
mente bajo.

La tasa media de crecimiento en el período 1965-1980 fue

sólo del 3.7% anual, significativamente inferior, por lo tanto, a la
tasa media de crecimiento de la economía regional.

Ello explica la

disminución de su importancia relativa en la formación del producto
interno bruto, de 30.4% en 1960 a 17.9% en 1980.
La disminución de la participación del sector primario en la forma­
ción del producto regional se reflejó, de modo natural, en su perdida
de importancia desde el punto de vista de la capacidad de absorción de
la fuerza de trabajo regional.

En 1960, el 73% de la PEA del Nordeste

se ocupaba en el sector primario.
a 50.4%.

En 1980, este porcentaje disminuyó

- 11 -

Este punto explica una de las razones básicas de los problemas
sociales no resueltos en el Nordeste, a pesar del relativo dinamismo de
su economía en los dos últimos decenios.
Carácter de las transformaciones acaecidas
La pérdida de capacidad relativa de absorción de mano de obra
revelada por el sector primario no puede explicarse sólo por el lento
ritmo de su crecimiento, ya que, al final, la tasa media de éste (3.7%)
fue superior a la tasa de crecimiento de la fuerza laboral de la región
(inferior al 2.5%).
Las principales transformaciones manifestadas en el medio rural del
Nordeste aparecen en la ganadería, especialmente en la cría de ganado
de gran tamaño, en los espacios

tradicionales de gran labranza comercial

y en las manchas de ocupación reciente con labranzas intensivas.
El crecimiento experimentado por el sector primario, además de ser
modesto, fue reflejo de las transformaciones acaecidas en los espacios
y actividades aisladas, con efecto reducido y a veces negativo
empleo.

del

Por lo demás, el sistema de cultivos y procesos existentes en

la mayor parte de la región semiárida sigue idéntico al pasado y en él
persisten los problemas que lo caracterizaron históricamente.
2.3

Caracterización de la pequeña producción rural
Habida cuenta de la importancia de los pequeños productores

en la composición del sector rural del Nordeste y el hecho de ser éste
el tema de los programas regionales de desarrollo rural integrado, la
presente caracterización se centra en ellos, con el objeto de identificar
y analizar:

- 12 -

La importancia de la pequeña producción rural;
-

Sus funciones en el proceso de acumulación;
Las principales restricciones al desarrollo de la pequeña
producción.
2.3.1

Importancia de la pequeña producción
Los resultados preliminares del censo de 1980 muestran

que las pequeñas explotaciones agrícolas siguen desempeñando un papel
fundamental en el abastecimiento de alimentos y materias primas para
la industria nacional y para el exterior.

En ese año, los fundos de

hasta 100 hectáreas produjeron el 67% del valor de la producción nacional
de algodón, el 37% de la producción de arroz, el 81% de la producción de
frijoles, el 93% de la producción de mandioca y el 73% de la producción
de mijo.
En el Nordeste, la importancia de las pequeñas explotaciones
agrícolas en la producción de esos bienes se representa en el Cuadro 1,
que muestra su participación en el valor de la producción en 1980.
relación a los alimentos

Con

(arroz, frijoles, mandioca y mijo), los fundos

menores de 10 hectáreas tienen en el Nordeste una importancia relativa
mayor que los fundos comprendidos entre 10 y 100 hectáreas.

Además,

conjuntamente, son responsables de casi todo el valor de la producción
regional de alimentos.

Con relación a los otros productos mencionados

en el Cuadro 1, las explotaciones agrícolas menores de 10 há tienen
mayor contribución relativa sólo para el algodón herbáceo.

Para todos

los demás productos, los fundos entre 10 y 100 há tienen mayor importancia
relativa en el valor de la producción regional.

Además, cabe observar que

- 13 -

Cuadro 1
PARTICIPACION DE LAS EXPLOTACIONES AGRICOLAS MENORES DE 100 HA. EN
EL VALOR DE LA PRODUCCION Y EN EL AREA TOTAL EN EL NORDESTE Y
SAO PAULO EN 1980

SAO PAULO

NORDESTE

PRODUCTOS
-10 há

10 a 100 ha

TOTAL

-10 há

10 a 100 há

TOTAL

6,3

24,5

30,8

2,4

23,2

25,6

Arroz

45.9

30,4

76,3

8,9

50,0

58,9

Frijoles

46,0

35,9

81,9

21,3

51,5

72,9

Mandioca

66,0

27,4

94,4

15,2

59,0

74,2

Algodón herbáceo

31,8

29,9

61,7

5,4

54,7

60,1

Algodón arbóreo

16,2

43,7

59,9

-

-

-

Caña de azúcar

11,0

21,0

32,0

0,4

11,0

11,4

Cacao

5,4

47,5

52,9

-

-

-

Café

7,0

47,0

54,0

12,7

39,5

52,2

35,4

37,4

72,6

2,2

39,6

41,8

AREA/AREA TOTAL

ALIMENTOS

OTROS PRODUCTOS

Naranjas

Fuente:

Fundación Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE) .
tomados del censo agropecuario de 1980.

Datos

- 14 -

con excepción de la caña de azúcar, cuya producción se concentra en los
fundos mayores de 100 há, para los demás, las explotaciones de hasta
100 há son responsables de más del 50% del valor de la producción del
Nordeste.
No se poseen datos para 1980 que permitan
en el valor de la producción animal. Pero los

verificar la participación
datos del censo de 1975

muestran que las explotaciones agrícolas menores de 10 há y entre 10 y
100 há representaban el 21.4% y el 28.3% del valor de la producción de
animales y productos de origen animal del Nordeste.

Conjuntamente,

representaban casi el 50% del valor de esa producción en 1975.
Se llega a la conclusión, por lo tanto, de que en el Nordeste, con
excepción de la caña de azúcar, las pequeñas explotaciones agrícolas
generan la mayor parte del valor de la producción, tanto en lo que se
refiere a alimentos como en relación con las materias primas.
A pesar de la importancia de los alimentosen el presupuesto familiar
de

la población de bajos ingresos

del

Nordeste,que parala población

rural representa más del 60% de los gastos globales, la región depende
de los alimentos básicos.

En los últimos años no ha podido garantizar su

autoabastecimiento, incluso en períodos normales.
Estos datos muestran que, a pesar de que las pequeñas explotaciones
agrícolas concentran sus factores, especialmente la tierra y el trabajo,
en la producción de alimentos, incluso así no se ha
las necesidades de la región.

logrado satisfacer

- 15 -

2.3.2

Las funciones de la pequeña producción rural en el
proceso global de acumulación
a)

Producción de alimentos y bienes de salario
en general

Tradicionalmente, la pequeña producción ha sido una
fuente importante generadora de alimentos básicos.

Por ejemplo, en 1975,

los productores que poseían menos de 50 há contribuían con el 82.3% de la
producción de arroz, el 73.6% de los frijoles, el 81.5% de la mandioca y
el 67.7% del mijo producidos en la región.

Los datos de 1980 señalan

una centralización algo menor en arroz, pero una situación bastante
similar en los demás productos.
Ello está vinculado al tipo de inserción estructural de la pequeña
producción, que predetermina una estrategia productiva en la cual los
alimentos básicos, destinados al consumo propio y al mercado, tienen
una importancia decisiva.

Por otro lado, ello permitió, históricamente,

mantener precios relativamente bajos para los bienes de salario, lo que
favoreció a los sectores capitalistas urbanos, en la medida en que ello
reducía el costo de reproducción de la fuerza laboral en esos sectores.
b)

Provisión de fuerza laboral

Este es otro de los papeles tradicionalmente atribuidos
a la pequeña producción, en la medida en que es un suplidor permanente
de mano de obra para la agricultura capitalista, para otros sectores de
la economía y, en general, para los centros urbanos, en los que cumple la
doble función de abastecer las demandas de mano de obra del sector indus­
trial y, simultáneamente, generar una oferta suficientemente grande para
presionar hacia abajo el nivel de los salarios.

- 16 -

c)

Producción de materias primas

La asociación de la pequeña producción a los sistemas de
producción agro-industriales ha sido también una forma usual de articulación
con mecanismos más amplios de acumulación.

Ello adquiere importancia en

el Nordeste, especialmente a nivel de la producción de caña de azúcar (son
numerosos los pequeños abastecedores de los ingenios en los Estados de
Pernambuco y Alagoas) y también en la producción de algodón y tabaco.
Recientemente,
de

este tipo de articulación se ha acentuado en la producción

frutastropicales, hortalizas y, marginalmente, hasta en la producción

de leche y cacao.
El tipo de articulación que se establece es sumamente dependiente,
con sistemas diversos de anticipo de dinero y provisión de algunos insumos
por parte de las empresas agroindustriales, lo que acaba por limitar la
autonomía de los pequeños productores, que pasan a ser una especie de
proletarios con tierra, dependientes casi totalmente de la gran empresa.
d)

Mercado para insumos y productos de origen industrial

La presencia de la pequeña producción en el mercado de
insumos agropecuarios parece haber aumentado en los últimos años, precisa­
mente como producto de los mayores niveles de articulación y dependencia
antes mencionados.

Por consiguiente, desde la perspectiva de los agro-

químicos, los niveles de consumo de aquel establecimiento son aún muy
bajos.

Para ellos, un desarrollo de la pequeña producción basada en la

incorporación de la tecnología y crédito que estimulen el consumo de
aquellos insumos sería altamente deseable.
Desde el punto de vista del consumo de bienes industriales, la
presencia de la pequeña producción es todavía limitada, debido precisamente

- 17 -

a los niveles de pobreza que la caracterizan.

Un ejemplo a ese respecto

lo constituye el esfuerzo de diversos sectores industriales por aumentar
el mercado interno para su producción, lo que sólo puede conseguirse
mediante la redistribución del ingreso, y conviene recordar que la
población rural del Nordeste es un gran mercado potencial del país, de
modo que, en este caso, el desarrollo de la pequeña producción podría
aparecer conveniente para algunos sectores del capital industrial, en
la medida en que ello aumente sus niveles de ingresos y, en definitiva,
la incorpore activamente al mercado de este tipo de productores.
e)

Apertura de la frontera agrícola

En un país como el Brasil, con enormes zonas en proceso
de ocupación física y establecimiento de una base infraestructural y
productiva mínima, esto pasa a ser un papel de la pequeña producción.

En

la práctica, buena parte de las zonas incorporadas a la producción en la
región amazónica y preamazónica en los últimos años se efectuó con el
concurso de la pequeña producción, que se enfrenta con los enormes
sacrificios físicos y costos económicos resultantes del proceso de incor­
poración de la selva virgen al proceso productivo.
En el caso del Nordeste, aun quedan algunas zonas fronterizas en
los Estados de Maranhao, Piauí y Bahía.

Sin duda, hasta ahora la

experiencia ha sido negativa, pues o bien se ha optado por estrategias
que, desde el inicio, favorecen la presencia de la gran propiedad y
repiten en las nuevas zonas las mismas contradicciones estructurales
existentes en las antiguas, o se ha dejado al libre juego de las presio­
nes sociales, económicas y políticas la resolución de los conflictos por
la posesión de la tierra entre la pequeña producción y el capital, lo que
termina, casi sin excepción, favoreciendo a este ultimo.

- 18 -

f)

Viabilidad de los ingresos diferenciados

Este es otro tipo de función de la pequeña producción
frecuentemente olvidado o que no se tiene en cuenta y que claramente
favorece a quienes poseen las tierras de mejor calidad, mejor situadas
o que desarrollan procesos productivos con mayores niveles de eficiencia
tecnológica y productividad.
El mecanismo con que esto opera es la fijación de precios a través
del mercado o

con la intervención del Estado.

determinaa partir de

Normalmente, el precio se

los costos medios, o inclusive de los costos más

altos y favorece a los que, por ventajas ecológicas y tecnológicas,
obtienen costos menores y, por consiguiente, en este caso, mayores
ganancias.

Se trata, por lo tanto, de un tipo de función que la pequeña

producción cumple a nivel regional en relación con la mediana y gran
propiedad.
2.3.3

Principales restricciones al desarrollo de la pequeña
producción rural
Los factores que imponen restricciones al desarrollo de

de la pequeña producción rural en el Nordeste son de carácter variado y
van desde la base de recursos naturales, del monopolio de la propiedad
agraria, de la ineficiencia de la estructura de servicios de apoyo a la
producción y comercialización, hasta la propia política de intervención
gubernamental en la región.
Teniendo en cuenta que en los capítulos siguientes se analizarán
las políticas económicas aplicadas en el Nordeste, así como las cuestiones
ligadas a la oferta de servicios agrícolas, se optó por centralizar, en
este capítulo, el examen de los factores que constituyen los principales

- 19 -

obstáculos al desarrollo de la pequeña producción en el Nordeste, los
cuales son: la base de recursos naturales y la estructura de la propiedad
de la tierra.
a)

Estructura de la propiedad de la tierra
La realidad agraria del Nordeste se particulariza

por la fuerte concentración de la propiedad y del uso de la tierra.
doble movimiento se destaca como característica marcante.

Un

Por un lado, la

constitución de inmenzos dominios inmoviliarios y, por otro, un fracciona­
miento de las pequeñas unidades familiares.

En el Nordeste, en la

categoría de más de 1000 há. los inmuebles disponen en termino medio de
mil veces más de área que lo que los de categoría de menos de 10 ha.
Visto desde otra perspectiva, se comprueba que en el Nordeste el
34.3% de los inmuebles con menos de 10 há tienen apenas el 1.4% del área;
en cuanto a ello, los inmuebles con más de 1.000 há, cerca de 779 (0.07%)
controlan más de 27 millones de há (22.8%).
En el Nordeste existen 2.450.700 productores 2/ de los cuales:
1.409.232 son propietarios
393.852 son arrendatarios
126.210 son aparceros
511.052 son ocupantes.
Se comprueba, de este modo, que más de un millón de productores no
poseen la tierra que cultivan; ese hecho representa objetivamente, para
el productor, una gran desventaja y dificultad para modernizar su
producción, ya que difícilmente asume los riesgos de inversión, además de
2/

Fuente: Catastro inmobiliario del Instituto Nacional de Coloniza­
ción y Reforma Agraria (INCRA).

- 20 -

encontrar grandes obstáculos para acceder al crédito y a otras formas de
incentivos y subsidios para la agricultura, sobre todo, cuando obligado
a pagar arriendo por el uso de la tierra, sus ganancias se han mermado
con la actividad agrícola; cabe subrayar que en esa región, los no
propietarios invariablemente son pequeños productores que explotan áreas
inferiores a 10 há.
b)

La base de recursos naturales
. Suelos
Aunque existen en la región áreas de suelos

fértiles, los datos disponibles indican que los suelos pobres existen en
gran cantidad, y constituyen una limitación importante al desarrollo
agrícola.

En el cuadro siguiente, que clasifica las tierras del Nordeste

desde el punto de vista de la idoneidad agrícola, se muestra que con las
prácticas tradicionales (es decir, sin el uso de fertilizantes o mecaniza­
ción) apenas del 10 al 15% de las tierras de la región poseen potencial
agrícola bueno o moderado.

Esta proporción sube bastante con el empleo

de prácticas modernas, pero todavía se sitúa en 30% menos.

(Véase el

Cuadro 2).
Existen algunas pruebas que sugieren que buena proporción de la
agricultura regional se efectúa en los suelos más pobres.

Se puede

estimar que el 60% del área dedicada a productos anuales en los Estados
de Ceará, Río Grande del Norte, Paraíba y Pernambuco se componen de
suelos clasificados como no aptos para la agricultura.3/

3/

Aunque los

R.M. Paiva. A Agricultura no Desenvolvimento Económico (Río de
Janeiro, 1979), p. 68.

- 21 -

Cuadro 2
REGION DEL NORDESTE: IDONEIDAD AGRICOLA DE LOS SUELOS
(Porcentaje del área total de tierras)

I D O N E I D A D

ADECUACION[ POTENCIAL TOTAL DE LAS TIERRAS
PARA PRODUCTOS ANUALES

PARA PR0TUCT0S PERENNES

T

M

T

M

Buena

0,3

0,6

0,5

1,3

Moderada

8,0

20,1

3,3

10,6

Restringida

31,9

20,8

25,4

20,7

Inadecuada

59,8

58,5

70,7

67,4

OBSERVACION:

T = Tecnología tradicional
M = tecnología moderna (es decir, uso de fertilizantes
y mecanización).

Fuente: Ministerio de Agricultura (SUPLAN), Oferta e Demanda de Recursos
de Terra no Brasil (Brasilia, 1975).

- 22 -

factores que llevan a que la agricultura se practique en suelos inapropiados
no estén enteramente claros, se puede avanzar la hipótesis de que el
crecimiento demográfico, la posesión de la tierra cada vez más concentrada,
los incentivos para producir mejores productos alimenticios para la
exportación y (en grado creciente) para la crianza de ganado en las zonas
que disponen de mejores suelos, además del comportamiento extensivo del
crecimiento agrícola de postguerra y la propia escasez de buenos suelos,
han contribuido al desplazamiento de la producción de productos alimen­
ticios básicos hacia zonas menos productivas.
. Clima
Las principales restricciones climáticas al
desarrollo agrícola son las sequías que, en término medio, afectan al
Nordeste cada ocho a diez años.

Desde 1900 hubo 12 sequías, la más

reciente acaecida en el período 1979-1983.

Las sequías pueden varias

considerablemente en duración (de 1 a 3 años), área afectada y gravedad.
Desde el punto de vista de los resultados en la producción, la distribu­
ción pluviométrica a lo largo de los meses críticos del ciclo del
producto es tan crucial como la cuantía total.

Por ejemplo, en el

Estado de Río Grande del Norte la precipitación pluviométrica tiene que
pasar de 100 mm, tanto en marzo como en abril, y de 400 mm en mayo para
permitir una productividad normal de productos alimenticios.

Si la

precipitación anual sobrepasa de 250 mm pero queda corta del mínimo
necesario en dos de los tres meses críticos (como en el caso de una
sequía grave), entonces la producción de algodón caerá en un 50%

- 23 -

de la producción anual normal y los productos de subsistencia del 10
al 30%.4/
Los efectos más visibles de la sequía son la reducción de las zafras
y las pérdidas de animales, muchas veces acompañados de desempleo amplio,
emigración temporal o permanente y ocasionalmente desórdenes sociales.
En el pasado, las sequías incluso ocasionaban grandes pérdidas de vidas
humanas, como en el período 1877-1879, cuando un total estimado de 500
mil personas murieron de hambre y enfermedades.

Aunque las sequías

traigan consigo pérdidas inevitables financieras y humanas, el peso de
estos perjuicios no se distribuye de forma igual entre los productos
alimenticios y categorías de productor.
Los cultivos más castigados por las sequías suelen ser el algodón
y los productos alimenticios de subsistencia.

En la sequía de 1979, por

ejemplo, cuando la producción agrícola global del Nordeste disminuyó en
1.7%, la producción de algodón, mijo, frijoles y arroz cayó en 29%, 16%,
8% y 7%, respectivamente.

Por otra parte la caña de azúcar y el cacao,

cultivados principalmente en la zona boscosa del litoral, libre de las
sequías, aumentaron en 5% Cada uno.
Durante la sequía de 1970, cerca de tres cuartas partes de los
agricultores de los frentes de trabajo eran aparceros y pequeños propie­
tarios explotadores.5/

Existen diversas razones por las cuales este

tipo de productor probablemente es el más castigado por la sequía, pero

4/

Cabe también señalar que, debido a la baja capacidad de retención
de agua de los suelos en las zonas proclives a la sequía, la preci­
pitación pluviomètrica excesiva frecuentemente provoca inundaciones
y grandes perjuicios.

5/

En la época, los aparceros y pequeños propietarios explotadores
representaban apenas un 25% de la fuerza de trabajo de la región
agreste.

- 24 -

la más importante es el hecho de que los aparceros y pequeños propietarios
son los que más dependen de los productos alimenticios tradicionales
para que sus ingresos y consumo en la hacienda y generalmente carecen
de otros recursos para alimentarse hasta la próxima zafra normal.
modo que la sequía es un problema socioeconómico y climático.

De

- 25 -

II.

ESTRATEGIAS Y POLITICAS GUBERNAMENTALES PARA EL SECTOR RURAL DEL NORDESTE.
EL POLONORDESTE (PROGRAMA DE DESARROLLO PARA ZONAS INTEGRADAS DEL NORDESTE)
1.

ANTECEDENTES
Los actuales programas federales que tienen por objeto el sector

rural se basan en más de 90 años de acción directa en el Nordeste.

El Gobierno

federal ha invertido recursos sustanciales y ha experimentado muchas
estrategias para fomentar el desarrollo y enfrentar las limitaciones de
recursos naturales y de estructura agraria.

A pesar de todos esos

intentos, los progresos fueron poco significativos en el sentido de
lograr la redistribución de la tierra y hacer que la región se volviera
mas resistente a las sequías.

La pobreza persiste como uno de los

problemas más graves y la productividad agrícola en la región continúa
bastante atrasada en relación con el centro y el sur del Brasil.
Esquemáticamente, a continuación se trata de caracterizar las
diversas fases de las estrategias de acción gubernamental, que anteceden
el concepto de intervención para el desarrollo del sector rural, concre­
tado en el POLONORDESTE.
a)

Intervenciones relacionadas con las sequías.
La sequía de 1877-1879, que por primera vez señaló a la atención

del gobierno federal la región del Nordeste, constituyó un desastre de
proporciones inéditas para la región, con el agravante de repetirse
periódicamente.

Este fenómeno origina en el Nordeste una forma de

intervención gubernamental caracterizada por la construcción de grandes
obras de ingeniería, destinadas al almacenamiento de agua y a detener
las corrientes migratorias hacia los centros urbanos.
Dentro de esta perspectiva, las realizaciones acumuladas por las
agencias responsables son impresionantes: se construyeron más de 800

- 26 -

represas, con una capacidad agregada de embalse de agua del orden de
10 billones de metros cúbicos, se perforaron alrededor de 5.000 pozos y
se inauguraron 12.000 kilómetros de carreteras.
Estas obras, sin embargo, significaron poco para el desarrollo
económico del Nordeste, puesto que, en primer lugar, los beneficios
directos de las obras públicas favorecieron a un sector bastante reducido
de la población rural, particularmente, los embalses beneficiaban casi
solamente a los latifundistas y, en segundo lugar, las obras públicas
fueron incapaces de limitar los efectos perjudiciales de las sequías en
grado apreciable.
b)

Políticas para productos específicos
Como consecuencias de las ventajas comparativas de la producción

de cacao y caña de azúcar en las regiones próximas al litoral del Nordeste, se
estructuró

una estrategia de fomento a esos productos, basada en un

fuerte aparato institucional y en incentivos crediticios, concretados en
dos organismos federales: el Instituto del azúcar y del alcohol (IAA) y,
porteriormente, la Comisión ejecutiva del plan de recuperación de la
labranza del cacao (CEPLAC).
El objetivo de esa estregagia era producir para exportar y sus
consecuencias se limitaron a las áreas geográficamente periféricas de
la caña de azúcar y del cacao, en las que se desarrolló un tipo de
agricultura con dos funciones básicas: producir alimentos y mantener una
reserva de mano de obra para los períodos de cosecha de los cultivos de
exportación.

La expansión de las actividades económicas en esa periferia

se volvió altamente dependiente de las fluctuaciones del mercado inter­
nacional de los productos de exportación.

- 27 -

c)

La planificación regional como enfoque global del desarrollo
regional
Los fracasos de las concepciones de ingeniería hidráulica y de

la política de productos para fomentar la superación del estado de pobreza
de la mayoría de la población del Nordeste, llevó al gobierno federal a
formular una nueva interpretación de la realidad socioeconómica de la
región, y en consecuencia, a la formulación de una nueva estrategia de
intervención.
El enfoque al final del decenio de 1950 se basaba en el reconocimiento
de que el problema del Nordeste era de subdesarrollo y, como tal, debía
atacarse en todas su causas y manifestaciones, o sea, se imponía la
necesidad de ejecutar una estrategia de desarrollo regional, de carácter
global, como corolario de una política nacional de desarrollo regional.
Las líneas maestras de esa estrategia fueron las siguientes:
-

Una política de industrialización basada en la disponibilidad de
mano de obra y materias primas regionales y apoyada por un fuerte
sistema de subsidios fiscales y financieros;
La ampliación del capital social básico de la región; energía
eléctrica, carreteras, saneamiento básico, especialmente en los
principales centros urbanos;

-

Una política agrícola orientada hacia:
i)

La

reestructuración de la economía de la caña de azúcar, a

través de la reducción

de su área de cultivo y ampliación de

lasuperficie destinada a
ii)

La
te

la producción de alimentos;

reestructuración de la economía de la zona semiárida, median­
el aprovechamiento de los valles húmedos y la liberación

- 28 -

de las zonas periféricas de los grandes embalses para asentar
a los agricultores sin tierra;
iii) La expansión de la frontera agrícola en dirección al norte y
al centro-oeste, de manera de reducir el exceso de mano

de obra

de la zona semiárida;
En el plano político-institucional y técnico-administrativo, la
creación de una agencia gubernamental - la Superintendencia de Desarrollo
del Nordeste (SUDENE) - con poder político, competencia técnica y recursos
para definir, orientar y coordinar las acciones de todos los organismos
federales
d)

de la región.
El plan de integración nacional (PIN) y el Programa de
redistribución de tierras y modernización agroindustrial
(PROTERRA)
Hacia el fin del decenio de 1960, las evaluaciones realizadas

demostraron que se había aplicado solamente una parte del Plan de SUDENE.
En realidad, el Nordeste experimentó, durante más de 15 años, un fuerte
impulso de industrialización y vio igualmente ampliada toda su estructura
de capital social básico.

A estas conquistas se asocia también una

modernización progresiva de los sistemas estatales de administración
publica.
En el sector rual, sin embargo, fue difícil percibir cualquier
transformación real; este aspecto se puso de manifiesto, una vez más,
cuando otra sequía de proporciones graves alcanzó a la región en 1970.
En la perspectiva de la acción gubernamental, la consecuencia más
directa de esta constatación fue, nuevamente, reorientar sus formas de
intervención, ligando su nueva estrategia hacia la agricultura en dos
programas, cuyas propuestas eran reorientar el modelo supuesto de

- 28 a -

desarrollo del Nordeste, de base Industrial, para dar prioridad a la
agricultura, principalmente al pequeño productor.
De este modo, en 1970, se instituyo el Plan de integración nacional
(PIN), con los siguientes objetivos: i) apertura de la región amazónica
mediante la construcción de nuevas carreteras y la colonización con
10.000 familias; ii) el financiamiento para regar 10.000 ha; iii) la
creación de corredores de exportación en el Nordeste.
A este plan siguió, en 1971, la creación del Programa de redistribu­
ción de tierras y modernización agroindustrial (PROTERRA), cuyos propósitos
fueron facilitar la adquisición de tierra mediante el otorgamiento de
créditos subsidiados, mejorar las condiciones de vida del trabajador
rural y fomentar la agroindustria en el Nordeste y la Amazonia.
Los resultados de esta estrategia quedaron muy cortos de las
previsiones, pues apenas un poco más de 6.000 familias se fincaron a lo
largo de la carretera transamazónica hasta finales de 1974, mientras se
redistribuyeron un total de 170.000 ha, beneficiendo a 920 productores,
con una media de 185 há, lo que, evidentemente, no los tipifica como
pequeños productores.
e)

El ciclo de los programas especiales
A partir de 1974, el gobierno federal, aparentemente insatisfecho

con el modesto resultado del PIN y PROTERRA, creó una serie de programas
especiales complementarios con el objeto de desarrollar el Nordeste.
Todos esos programas especiales se basaron en la teoría de los
polos de desarrollo; sus concepciones se basaban en la escogencia de
una región con una dotación razonable de recursos naturales, en la cual
existiese una concentración de pequeños productores para hacer converger

- 29 -

hacia ella todo un conjunto de acciones multisectoriales, capaces de
fomentar el desarrollo de la región e inducir el progreso de las zonas
limítrofes.
De esta forma, cada programa especial utilizó un concepto para
definir su esfera de acción, por ejemplo:
-

Programa especial de apoyo al desarrollo de la región semiárida
del Nordeste (proyecto SERTANEJ0), que utilizó el concepto de
núcleo.
Programa especial de apoyo a las poblaciones pobres de las
zonas de Canavieiras del Nordeste (PROCANOR), que actuaba en
zonas denominadas ZINTER (Zonas de intervención).
Programa de utilización de los recursos hídricos (PROHIDRO),
cuyo objetivo era la perennización y el desarrollo de 25
vertientes hidrográficas del Nordeste.

De todos los programas especiales, el que indudablemente causó mayor
impacto en la región fue el POLONORDESTE, cuya ejecución mediante los
proyectos de desarrollo rural integrado (PDRI), se extendió por todos los
Estados de la región; sus objetivos, ámbito de acción, estructura progra­
mática, formas de planificación y ejecución y resultados alcanzados son
los que se verán en el capítulo siguiente.

2.

PROGRAMA DE DESARROLLO DE ZONAS INTEGRADAS DEL NORDESTE - POLONORDESTE
2.1

Objetivos y metas
El POLONORDESTE, o Programa de desarrollo de zonas integradas,

es el mejor ejemplo de un enfoque integrado del desarrollo rural en la
región.

Aunque sus objetivos declarados y directrices principales hayan

- 30 -

evolucionado desde su creación, en 1974, persistió la filosofía original
de concentrar una variedad de inversiones y servicios en zonas escogidas
en gran parte en virtud de sus posibilidades agrícolas.

Los proyectos

de desarrollo rural integrado (los PDRI) que componen el programa,
llegaron a sumar 47.

En conjunto, estos proyectos comprendían una zona

geográfica que corresponde a poco más de la mitad del Nordeste.

(Véase

el mapa en el gráfico 2).
El objetivo básico del programa es la disminución o minimización de
las restricciones impuestas al pequeño productor, con el fin de mejorar
las condiciones de vida de ese sector y aumentar su participación en la
economía de mercado.

En la exposición de la SUDENE sobre los resultados

del P0L0N0RDESTE en el primer trimestre de 1980 se reiteró este objetivo
y se identificaron, como elementos de la población beneficiaria prevista
por el P0L0N0RDESTE, los grupos sin tierra (trabajadores rurales,
poseedores, productores arrendatarios, etc.) y los pequeños agricultores
propietarios de sus tierras.
Desde el inicio del programa, en 1974, los objetivos del POLONORDESTE
evolucionaron considerablemente.

Aunque no se descartó el objetivo

original de fomentar el desarrollo y la modernización de las actividades
agrícolas y agropecuarias en zonas prioritarias de la región, el
POLONORDESTE adquirió una orientación más fuerte de grupo como objetivo
y comenzó a preocuparse tanto de satisfacer las necesidades básicas de las
familias rurales, incluso las sin tierra, como el fortalecer inmediata­
mente las bases económicas de determinadas microregiones.

- 32 -

La evolución de los objetivos (y, consiguientemente, de los instru­
mentos) del POLONORDESTE fue el reflejo de varias causas.

De estas, la

principal probablemente se derivó de la propia experiencia del POLONORDESTE,
dentro de un clima de concientización creciente y preocupación por las
cuestiones sociales, estimulada por el proceso de apertura política.

Los

cambios en el programa reflejaron una percepción de las limitaciones
implícitas a la aplicación de una estrategia de polo de crecimiento, para
fomentar el desarrollo rural en las zonas caracterizadas por bajísimos
niveles de ingresos medios, pobres en recursos naturales, con problemas
climáticos frecuentes y una estructura muy desigual de posesión de la
tierra.

En resumen, los elaboradores de la política regional aprendieron

que la capacidad de generar beneficios importantes para los trabajadores
sin tierra y los labradores muy pequeños en el Nordeste exigía medidas
que sobrepasan el paquete tradicional de infraestructura física/servicios
de apoyo agrícola.

Otro de los factores que contribuyó a los cambios

de orientación del POLONORDESTE fue la tendencia a la reducción de recursos
para determinados sectores, como por ejemplo, carreteras y electrificación,
de gran importancia en la formulación inicial del programa.
El POLONORDESTE, como programa regional, no tuvo la preocupación
inicial de fijar previamente metas globales.

Esta cuantificación sola­

mente se estimaba por elementos, a nivel de cada PDRI, a medida que se
elaboraba el proyecto para su incorporación al programa.

La información

más global del publico como objetivo la representaba la cantidad de
productores atendidos por los servicios de divulgación rural, cuyo
número se elevaba, en 1984, a cerca de 360.000 pequeños productores
rurales, o una población equivalente a 1.8 millones de personas.

- 33 -

De cualquier manera, las metas de divulgación rural y de los demás
elementos variaban bastante de proyecto a proyecto y en cada programación
anual, dependiendo de la zona geográfica abarcada por el PDRI, de la
participación de recursos internacionales en su finaneiamiento y de la
capacidad operacional de los órganos ejecutores.
2.2

Las zonas de actuación
En el decreto federal que creó el POLONORDESTE se identificaron

varios tipos de zonas prioritarias: las sierras húmedas, los valles
húmedos, las llanuras, las zonas agrícolas secas y la región preamazónica
de maranhao.

Se escogió inicialmente un total de 24 zonas específicas en

virtud de sus posibilidades agrícolas para la estrategia de polo de
desarrollo.

Hasta 1982 el número de proyectos se había elevado a 47

PDRI, y en 1984 se redujo a sólo 30, casi todos localizados en la región
semiárida, en las sierras y valles húmedos.
mapa 1).

(Véase nuevamente el

A comienzos de 1980, cuando 34 proyectos se hallaban en fase

2
de ejecución, se incluían más de 500.000 km , en nueve estados (con una
población de mas de 8 millones de residentes tanto en zonas rurales como
urbanas), en las zonas del proyecto POLONORDESTE.

Mientras que la zona

2

media del proyecto era de unos 15.000 km , los proyectos variaban de
341 km

2

(en el caso de Pindorama en Alagoas) hasta 128.648 km

proyecto Além Sao Francisco en Bahía.

2

en el

De la misma forma la población en

estas zonas variaba de aproximadamente 10.000 (Pindorama) a mucho más de
un millón (Paraguasu, en Bahía), siendo la media de 250.000. (Véase
el Cuadro 3).

- 34 -

Cuadro 3

POLONORDESTE
APLICACIONES TOTALES HASTA MARZO DE 1985
ESTRUCTURA DE DISTRIBUCION DE RECURSOS, POR ELEMENTOS

R e c u r s o s
Elementos

Aplicaciones
en 1984

Miles de
US$

%

Aplicaciones
hasta 1983

Miles de
US$

Aplicaciones
totales hasta
1984

%

Miles de
US$

%

78.397.6

46.0

322.346.8

35.4

400.744.3

37.1

34.139.6

20.0

155.925.7

17.1

190.065.3

17.6

. Investigación y experiencias

5.218.2

3.1

33.468.6

3.7

38.686.8

3.6

. Producción de semillas,
plántulas y matrices

1.236.5

0.7

6.641.7

0.7

7.878.2

0.7

426.2

0.2

4.638.2

0.5

4.064.4

0.5

11.148.4

6.5

34.392.2

3.8

45.540.6

4.2

523.3

0.3

1.667.7

0.2

2.191.0

0.2

25.705.4

15.1

85.612.6

9.4

111.318.0

10.3

6.248.3

3.8

103.519.8

11.4

109.768.1

10.2

. Información de mercado

111.4

0.1

470.0

0.1

581.4

0.1

. Almacenamiento

529.0

0.3

6.221.3

0.7

6.750.3

0.6

. Comercialización

2.359.6

1.4

45.132.2

5.0

47.489.8

4.4

. Cooperativismo

3.034.0

1.8

31.645.7

3.5

34.679.7

3.2

216.3

0.1

20.050.6

2.2

20.266.9

1.9

III.INFRAESTRUCTURA FISICA

23.847.5

14.0

225.285.6

24.7

249.133.1

23.0

. Carreteras vecinales

23.309.1

13.7

187.616.9

20.6

210.026.0

19.5

538.4

0.3

37.668.7

4.1

38.207.1

3.5

I.APOYO A LA PRODUCCION
. ATER

. Defensa de la sanidad animal
. Recursos hídricos y riego
. Pesca y piscicultura
. Acción agraria
II.APOYO A LA COMERCIALIZACION

. Abastecimiento de insumos

. Electrificación rural

/...

- 34 a -

R e c u r
Elementos

Aplicaciones
en 1984

Miles de
US$
IV.SERVICIOS SOCIALES

%

sos

Aplicaciones
hasta 1983

Aplicaciones
totales hasta
1984

Miles de
US$

%

Miles de
US$

%

31.455.6

18.4

139.658.1

15.3

117.113.7

15.8

7.272.3

4.3

42.495.2

4.7

49.767.5

4.6

. Saneamiento

13.347.1

7.8

22.365.9

2.5

35.713.0

3.3

. Educación

10.836.2

6.4

74.797.0

8.2

85.633.2

7.9

8.749.6

5.1

8.256.4

0.9

17.005.9

1.6

. Capacitación de recursos
‘
humanos

2.841.4

1.7

4.475.2

0.5

7.316.6

0.7

. Capacitación y formación
de mano de obra

182.2

0.1

293.3

0.0

475.5

0.0

5.725.0

3.4

3.487.9

0.4

9.213.8

0.9

1.573.2

0.9

5.049.7

0.6

6.622.9

0.6

1.109.0

0.7

4.115.5

0.5

5.224.5

0.5

144.2

0.1

-

-

144.2

0.0

85.9

0.1

138.2

0.0

224.1

0.0

. Apoyo a sindicatos y
asociaciones

132.7

0.1

631.2

0.1

763.9

0.1

. Desarrollo forestal

101.5

0.1

164.8

0.0

266.3

0.0

1.144.8

0.7

16.492.2

1.8

17.637.0

1 .6

1.144.8

0.7

5.963.1

0.7

7.107.9

0.7

19.164.8

11.2

58.119.0

6.4

77.283.8

7.1

31.708.1

3.5

31.708.1

2.9

. Salud

V.ORGANIZACION Y CAPACITACION

. Apoyo al desarrollo
comunitario
VI.OTRAS ACCIONES
. Pequeños negocios no
agrícolas
. Habitación
. Apoyo a las comunidades
indígenas

VII.RESERVA TECNICA
. Estudios, proyectos y
evaluación
VIII.ADMINISTRACION
IX.OTROS SECTORES á/
TOTAL
Fuente:
a/

-

-

170^581^3 10ÇL0

91(K435Z6 ÍOCKO

IQÇL0

Banco de Datos de la SUDENE (Superintendencia para el desarrollo del
Nordeste del Brasil,
Quiere decir mecanización agrícola, clasificación de productos, mercado de
productos, carreteras estatales, salud/saneamiento, artesanía, micro-empresas,
mejoras y mantenimiento de obras, etc.

- 35 -

2.3

Los elementos
Al mismo tiempo que continuaban muchos de los elementos secto­

riales originales del POLONORDESTE, se introdujeron nuevos instrumentos,
y las prioridades sectoriales se desplazaron con la evolución de los
objetivos del programa.

En el enfoque original de crecimiento de polos,

los instrumentos sectoriales básicos incluían inversiones públicas para
carreteras vecinales, electrificación rural, instalaciones para almacena­
miento, investigaciones y experiencias agrícolas, y asistencia técnica
y divulgación rural.

Se montó una línea de crédito especial (que incluía

los costos tanto de producción como de inversión) para uso de los produc­
tores beneficiados por el programa, y se incluyeron inversiones complemen­
tarias en infraestructura social para comunidades rurales (sobre todo en
salud, educación e instalaciones de abastecimiento de agua).

Aún más

recientemente, se crearon subsidios para cooperativas, pequeñas empresas
no agrícolas, la regularización y redistribución de tierras y pesquerías,
así como los fondos para la adquisición anticipada de las zafras de
productos alimentarios.
El número de elementos variaba conforme el proyecto.

El Banco Mundial,

por ejemplo, típicamente financia de 10 a 12 elementos de un proyecto.
Para el programa en general, favorece las actividades de producción, la
regularización de la posesión de la tierra, los fondos para la compra
anticipada de zafras y, en menor escala los subsidios para pequeñas
empresas no agrícolas.
En el Cuadro 4 se muestra la estructura de los elementos que, en
mayor o menor escala se incluyen en un PDRI, así como su participación
relativa en la asignación de los recursos destinados al proyecto.

- 36 -

Cuadro 4
POLONORDESTE
DATOS GENERALES DE LOS PDRI
NORDESTE DEL BRASIL

P D R j * s

Informaciones generales
-------------------- --------------------------------Inicio de
la aplicación

Población

Municipios
abarcados

76.943

MARANHAO

Area
(km2)

1.273.724

45

1. Valle medio de Mearim

1977

15.617

480.799

15

2. Planicie de Maranhao

1980

22.686

485.305

21

3. Alto Turi, I, II y III

1976

38.640

307.620

9

97.145

1.086.316

50

PIAUI
4. Valle de Gurgéia

1974

57.797

150.781

19

5. Valle de Parnaiba

1974

24.338

874.212

26

6. Valle de Fidalgo

1974

15.010

61.323

5

124.883

3.393.005

122

4.786

200.701

7

120.097

3.192.304

115

23.655

526.236

62

CEARA
7. Cearâ I

(Sierra de Ibiapaba)

8. Cearâ II (Otros PDRIs)

1975
De 1975
a 1981

RIO GRANDE DEL NORTE
9. Rural Norte

1974

22.327

466.354

55

10.Sierra de Martins

1977

1.328

59.882

7

21.217

850.485

70

PARAIBA
ll.Brejo de ParaIba a j

1974

1.581

185.010

14

12.Sudoeste de Paraiba

1974

9.154

265.683

28

13.Valle de Piranhas

1975

4.669

151.963

11

14.Valle de Rio Peixe

1977

5.813

247.829

17

60.498

2.984.394

120

PERNAMBUCO
15.Region agreste septentrional

1976

14.712

1.444.648

53

16.Valle de Pajeu

1975

11.034

319.173

17

17.Region agreste méridional

1975

7.574

569.285

29

!...

- 37 -

Informaciones generales

P D R I 1 S
Inicio de
la aplicación

Area
(km2)

Población

Municipios
abarcados

18.Valle de Mosotó/Arco Verde

1980

15.386

319.705

13

19.Sierra de Araripe

1974

11.792

331.583

8

9.025

456.148

21

ALAGOAS
20.Región tabacalera de Arapiraca

1975

2.455

248.901

8

21.Región de Mata Grande

1980

4.024

116.629

7

22.Vertiente lechera de Batalla

1975

2.564

90.618

10

15.560

532.739

41

6.024

268.182

15

9.536

324.557

26

334.812

3.331.921

131

SERG1PE
23.Llanuras costeras del sur
24.Región agresta de Itabaina

1980

BAHIA
25.1recé

1974

57.982

479.769

15

26 .Paraguacju

1975

58.023

1.178.569

49

27.Nordeste de Bahía

1980

78.340

1.119.054

43

28.Além San Francisco

1977

127.903

462.495

22

29.Sierra de Ramalho

1974

12.564

92.007

2

16.183

166.133

16.183

166.133

5

799^921

14^661^101

6ZI

MINAS GERAIS
30.Valle de Gorotuba
TOTAL

a/

1980

Región de ríos permanentes, en general fértil, gracias a los desbordamientos
anuales producidos por las lluvias.

- 38 -

2.4

Estructura técnico-administrativa para la gestión del programa
Los arreglos institucionales en los programas multisectoriales

son generalmente complejos.

Se caracterizan por sus responsabilidades a

niveles y organismos múltiples, funciones superpuestas y mecanismos
complicados para la asignación y transferencia de fondos.

El POLONORDESTE

no escapó a esta regla, ya que se administró en cuatro niveles: federal,
regional, estatal y local.

En el gráfico anexo se da una idea de la

estructura compleja que presenta.

(Véase el Gráfico 3).

El nivel federal
Correspondía al Ministerio del Interior (MINTER) la responsabilidad
oficial de elaborar la política y coordinar las actividades de los diversos
organismos sectoriales que participan en el POLONORDESTE

a nivel federal,

aunque no hubiese ningún conjunto de directrices o normas claras que
definieran las funciones exactas de las diversas partes que tienen que ver
en la administración del programa en Brasilia.

En general, el MINTER

ejecutaba tareas administrativas de rutina, a saber: fiscalizaba la
utilización de recursos y consolidaba las exposiciones de la SUDENE
sobre el POLONORDESTE y otros programas especiales.

La Secretaría de

Planejamento da Presidencia da República (SEPLAN/PR) enfocaba principal­
mente asuntos de política general, decisiones cruciales de financiamiento,
inclusive determinaba la disponibilidad de recursos y su transferencia
a los Estados, así como también realizaba la evaluación global de los
programas especiales.

El Minsiterio de Agricultura (MINAGRI) participaba

también en las decisiones referentes al POLONORDESTE, pero en grado
mucho menor que el MINTER o la SEPLAN.
para el programa se definía en Brasilia.

La asignación anual de recursos

- 39 Gráfico 3

ORGANIZACION DEL PROGRAMA POLONORDESTE

CONSEJO DE DESARROLLO ECONOMICO CDE)
Política Nacional de Desarrollo Económico

SEPLAN

M1NAGR1

Evaluación de programa
y política de financiamiento

Aspectos agrícolas

MINTF.R

MIN.HACIENDA

OTROS MINISTERIOS

Administración del
Programa

Administración
financiera

Colaboración

SUPERINTENDENTE DE
ADMINISTRACION

NIVEL FEDERAL

SUDEME
Administración
de Programas
de desarrollo
en el Nordeste

CONSEJO ESPECIAL PARA
DESARROLLO SOCIAL
E INFRAESTRUCTURA

CONSEJERO ESPECIAL PARA
EL DESARROLLO RURAL

SUPERINTENDENTE INTERINO
DE OPERACIONES

SUPERINTENDENTEjDE
PLANIFICACION

Encargado oficiosa­
mente del desarrollo
social y la infra­
estructura

Encargado oficiosa­
mente de los programas
de desarrollo rural

Encargado oficialmente
de todas las operaciones

Planificación

DEPARTAMENTO DE
AGRICULTURA

DEPARTAMENTO DE
RECURSOS NATURALES

Especialistas en
agricultura

Programa de recursos
hídricos

POLONORDESTE

Ad min is tra c ìón

OTROS DEPARTAMENTOS

Coordinador de programas
Gerencia de programas

Otras actividades

NIVEL REGIONAL

CONSEJO DIRECTIVO
Coordinación de proyec­
tos y apoyo político

OTROS SECRETARIOS
ESTATALES
Control Administrativo

SEC. ESTATAL DE PLANIFICACION 0
AGRICULTURA
Control

administrativo

i
ORGANISMOS EJECUTIVOS
Planificación y ejecu­
ción da componentes de
proyectos

UNIDAD TECNICA (UT) DE
POLONORDESTE
Gerencia de Coordinación
de Proyectos

NIVEL ESTATAL

OFICINA SOBRE EL

OFICINAS SOBRE EL TERRENO
Coordinación a nivel local

Ejecución de
componentes

1. Organos agrarios
2. Instituciones de di­
vulgación rural
3. Instituciones de in­
vestigación agronó­
mica
A. Organismos de comer­
cialización de pro­
ductos e lnsumos
5. Empresas de infra­
estructura
6. Organos de riego
7. Empresas de sanea­
miento y abasteci­
miento de agua
8. Secretarías de
educación
9. Secretarias de
salud.
10. Organos de desatrollo comunitario
Tipo de vinculociÓn orgánica
_________________ Oficial
•- Oficiosa
. Coordinación

- 40 -

A nivel regional
A nivel regional, la SUDENE (Superintendencia de Desarrollo del
Nordeste) se encargaba de la coordinación del POLONORDESTE.

Las funciones

de coordinación regional incluían el establecimiento (junto con técnicos
de los ministerios) de directrices globales y sectoriales para el programa,
la prestación de asistencia a los Estados para la elaboración de proyectos
y planificación anual, la fiscalización de la ejecución de los proyectos
y la vinculación con las entidades federales pertinentes.

La SUDENE, en

consulta con los Estados, determinaba los recursos necesarios para los
proyectos individuales.
El nivel estatal
Las Unidades Técnicas (UT) coordinaban la administración del
POLONORDESTE

en los niveles estatales y de proyecto, subordinadas, en

algunos Estados, a la Secretaría de Planificación y, en otros, a la
Secretaría de Agricultura.

Las Comisiones Estatales de Planificación

Agrícola (CEPA) se encargaban normalmente de elaborar los proyectos y
eran también responsables, en algunos Estados, de su evaluación.

Había

incluso un Consejo Directivo en cada Estado, compuesto por representantes
de la SUDENE, de los bancos oficiales y de aquellas secretarías (Salud,
Educación, Planificación, Agricultura, Transportes, Minas y Energía),
cuyos organismos participaban en la planificación y ejecución del
POLONORDESTE.6/

Los Consejos Directivos en la mayoría de los casos se

reunían con poca frecuencia y su contribución se limitaba a la aprobación

6/

Aunque la composición del Consejo Directivo variaba entre los
Estados, la presidencia la ejercía el Secretario de Estado de
Agricultura o de Planificación.

- 41 -

pro forma de los documentos referentes a la planificación y al seguimiento
anual, elaborados por la Unidades Técnicas conjuntamente con los organismos
ej ecutivos.
Los organismos de tipo federal o estatal, subordinados a los diri­
gentes políticos, aplicaban los proyectos del POLONORDESTE.

De esta

forma, las UT coordinaban las actividades de los organismos sobre los cuales
ejercían poco control y que no daban prioridad, necesariamente, al programa
o al publico al que se dirigían.
En realidad, algunas UT tenían bastante autoridad oficiosa, que
derivaba del secretario al que estaban subordinadas o del gobernador.
Normalmente, sin embargo, las UT no podían imponer a los organismos ejecu­
tivos una estrategia particular o conjunta de las actividades del proyecto.
No tenían control directo sobre los recursos del proyecto y generalmente
no tenían el poder de suspender los pagos a los organismos que no estuviesen
cumpliendo con el programa de trabajo o con la estrategia prevista, aunque
podían, algunas veces, hacer que la SUDENE adoptara las medidas necesaria.
Las UT generalmente se organizaban en unidades de gerencia de proyecto,
una para cada PDRI, o en pequeños equipos de especialistas encargados del
seguimiento de los componentes sectoriales específicos en todos los
proyectos del POLONORDESTE en el Estado.

Aunque las UT se localizaban

en las capitales de los Estados, hubo tendencia a ampliar el numero de
oficinas sobre el terreno para fomentar y facilitar una mayor interacción
entre los organismos ejecutivos y perfeccionar los contactos con las
comunidades locales y beneficiarios del proyecto.

Esta tendencia reflejaba

la preocupación creciente del programa, en el sentido de descentralizar

-hi­

la. coordinación de los PDRI y aumentar la participación de la comunidad en
la planificación y ejecución de las actividades del proyecto.
2.5

La participación de la comunidad
Aunque algunos PDRI han procurado estimular la participación de

las comunidades, ya sea a través del componente específico desarrollo
comunitario o a través de componentes como salud y educación, programados
para ser aplicados o mantenidos por organizaciones de la comunidad, la
mejor descripción de la planificación y gerencia del POLONORDESTE sería
de arriba hacia abajo.

En los últimos años, sin embargo, la SUDENE

trató de asignar más recursos para actividades de desarrollo comunitario
y consiguientemente se incluyeron con esta finalidad algunos componentes
específicos.

Al mismo tiempo, la mayor parte de las unidades técnicas

estatales hacía un esfuerzo mayor por consultar a las autoridades locales
y representantes de la comunidad en la elaboración de los planes operativos
anuales (POA). Aunque el objetivo general de incorporar a los beneficia­
rios al proceso de planificación, ejecución y supervisión de los proyectos
del POLONORDESTE merezca elogios, la realización de esta meta llevaría
más tiempo y exigiría un trabajo muy esmerado en cuanto a estrategia y
metodología, así como flexibilidad considerable desde el punto de vista
del enfoque y los arreglos institucionales.
2.6

Planificación financiera
La disponibilidad de recursos para el POLQíORDESTE cada año

dependía, entre otros factores, del monto total de recursos generados
por el PIN/PR0TERRA,7/ de las necesidades de otros programas especiales,
7/

El PIN/PROTERRA es un fondo de recursos originado en la recaudación
del impuesto sobre la renta, que financia la contrapartida nacional
de los finaneiamientos externos destinados al POLONORDESTE.

- 43 -

del número del PDRI, y de los compromisos asumidos ante instituciones
financieras internacionales para proyectos específicos.

De manera análoga

a otros programas especiales, la planificación financiera se hacía esencial­
mente a un año de plazo, sin compromiso establecido de fondos federales
durante muchos años.

Los recursos se distribuían trimestralmente sobre

la base del plan operativo anual del proyecto.

No había ningún vínculo

financiero entre los fondos disponibles al comienzo de un año fiscal y
los documentos de planificación quinquenal que eran elaborados para la
mayoría de los proyectos que incluían metas para cada componente hecho por
los organismos ejecutivos conjuntamente con la UT.
2.7

La evaluación y el seguimiento
El seguimiento y la evaluación sirven dos finalidades bien

diferentes.

El seguimiento procura analizar el progreso continuamente e

identificar problemas que permiten a la gerencia iniciar acciones correc­
tivas inmediatas y oportunas.

Generalmente la hace el personal de los

organismos ejecutivos y de las UT.

La evaluación se propone medir el

efecto de un proyecto durante algunos años.

Los estudios de evaluación

del efecto tienen más probabilidades de conducir a cambios más amplios
a nivel del programa.
El sistema de seguimiento del POLONORDESTE debería verse como un
instrumento para proporcionar datos recogidos de las unidades del proyecto
y los organismos ejecutivos para las autoridades regionales y federales,
en vez de ser un insumo en la adopción de decisiones de la gerencia de
línea.

Los parámetros de seguimiento debían haberse orientado también

en el sentido del logro de progresos físicos y financieros, en vez de

- 44 -

medir la oferta de servicios y la adopción de innovaciones técnicas por
los beneficiarios.
En el Nordeste no se organizó ningún sistema de evaluación común
para todo el programa POLONORDESTE, y pocos PDRI, fuera de los que poseen
financiamiento externo, disponían del componente de evaluación; a pesar
de ello, se realizaron numerosas monografías con este objetivo.

Los

enfoques variaron bastante, desde el ejercicio a escala regional,
comparativamente caro y académico, hecho por la universidades, hasta los
estudios específicos sobre temas especiales o evaluaciones parciales,
con miras a la prórroga de los contratos de financiamiento.
2.8

El proceso de planificación y ejecución de los proyectos de
desarrollo rural integrado (PDRI) del Polonordeste
2.8.1

Los PDRI como instrumentos de ejecución de una estretegia
de desarrollo rural
Como vimos, el objetivo central del POLONORDESTE era

mejorar el modelo de vida de la población rural, mediante el fomento de una
agricultura eficaz, el mejoramiento de los niveles de ingresos y la amplia­
ción de la oferta de empleo.

El público beneficiario del programa se

dividía en tres grupos: agricultores que no eran propietarios con acceso
a la tierra (asalariados permanentes o temporales) agricultores que no
eran propietarios con acceso precario a la tierra (ocupantes, arrendatarios,
etc.) y agricultores minifundistas.
La estrategia de acción partió de la selección de zonas con posibi­
lidades agrícolas razonables y que presentaran una concentración importante
de agricultores con las características antes enumeradas.

En estas zonas

- 45 -

debían centralizarse las inversiones públicas, tanto obras como servicios
de carácter productivo o social.
Dentro de esta perspectiva, la estrategia se basaba en la teoría
de los polos de desarrollo y los proyectos de desarrollo rural integrado
constituían por consiguiente, un instrumento para la administración de
inversiones, que por la propia complejidad de los problemas que trataban
de solucionar tenían un carácter complementario e integrado.
Conceptuado de esta forma, el proyecto de desarrollo rural integrado
constituía un instrumento definitivo y funcional del proceso de ejecución
de una estrategia planificada de intervención de un determinado espacio
geográfico y no podía, por tanto, estar desligado de las políticas
nacionales de desarrollo regional; o sea, los efectos positivos de los
proyectos de desarrollo rural integrado solamente podrán obtenerse en el
contexto de un conjunto de políticas nacionales que lo respaldaran.

Por

lo tanto, constituye una condición sine qua non para la viabilidad de los
PDRI que las políticas nacionales en materia agraria, de precios, de
crédito, etc., tengan objetivos convergentes y compatibles con los que
esos proyectos persiguen.
En conclusión, la planificación del desarrollo rural integrado debe
necesariamente contemplar políticas agrícolas como las antes mencionadas
y conciliarias con las particularidades de los objetivos y metas de los
PDRI.

Esta cuestión es transcendental para que se alcancen resultados

positivos, lo que, como veremos, no fue el caso del Nordeste brasileño.

- 46 -

2.8.2

Las etapas del

proceso de planificación 8/

a)

de la región

Selección

Dadas las características del sistema federativo
brasileño, donde existe una fuerte centralización de las decisiones de
carácter

económico, el punto de partida de la preparación de un PDRI era

una exposición de motivos de un

determinado gobierno estatal, en la que

solicitaba la inclusión de una de sus regiones como beneficiaria del
POLONORDESTE.

La justificación de la escogencia de la región por el

Estado se basaba en su inclusión inicial dentro de las 47 zonas previstas
como prioritarias para esos programas, además de, obviamente, la satisfac­
ción del criterio de potencialidad agropecuaria y de concentración de
pequeños productores rurales.
b)

Constitución del equipo
Una vez obtenida la probación del gobierno federal,

el Estado organizaba un equipo técnico para elaborar el proyecto.
Habida cuenta del carácter intersectorial de los proyectos de
desarrollo regional integrado, el equipo responsable de su elaboración
tenía necesariamente una composición multiprofesional e interinstitucional,
integrado por técnicos provenientes de los diversos órganos que parti­
ciparían en la ejecución del proyecto.

La importancia de esa composición

residía no solamente en la naturaleza del proyecto, sino también en la
necesidad de lograr unidad en el proceso desde el diagnóstico e

8/

Las etapas del proceso de planificación de los PDRI del POLONORDESTE
que aquí se analizan se refieren a los proyectos con financiamiento
internacional, ya que éstos son oficialmente más completos.

- 47 -

interpretación de los problemas regionales hasta los conceptos de los
contenidos y formas de intervención.
c)

Elaboración del mandato
Una vez constituido el equipo, se elaboraba el

mandato que orientarla la formulación del proyecto.

En este caso, no

se trataba sólo de una simple descripción detallada de indicadores socio­
económicos y tecnológicos, de cronogramas y costos, sino también de las
descripciones del esquema metodológico que habría de adoptarse para la
preparación del PDRI.
d)

Elaboración del diagnóstico
De manera general, la fase de diagnóstico para la

formulación de un proyecto de desarrollo rural integrado comprendía la
realización de las siguientes actividades:
1)

Análisis histórico de la ocupación económica de la región;

2)

Análisis de la evolución económica de la región y las funciones
del sector agropecuario en su desarrollo;

3)

Zonificación de las potencialidades agroclimáticas y de la
disponibilidad de los recursos hídricos y la utilización actual
de las tierras;

4)

Análisis de las características demográficas de la región,
principalmente de la mano de obra rural y población potencial­
mente beneficiarla del proyecto;

5)

Análisis de la estructura agraria de las relaciones de trabajo
en el campo;

6)

Estudio de los sistemas de comercialización y de las posibili­
dades de mercado;

Descripción y análisis de los modelos de productos por subregiones
y estrato de tamaño de propiedades;
Inventario y levantamiento de la infraestructura básica
disponible;
Inventario y levantamiento de la infraestructura de servicios
sociales básicos (salud, saneamiento, educación, abastecimiento
de agua);
Evaluación de los programas gubernamentales en ejecución en
la región.
e)

Formulación propiamente dicha del proyecto de
desarrollo rural integrado

Definición de los objetivos generales y específicos por compo­
nentes y descripción y cuantificación del publico visado;
Concepto de la estrategia de intervención y de participación
de las comunidades rurales;
Elaboración de la programación por componentes, seleccionados de
acuerdo con las particularidades regionales, incluidos: defini­
ción de las metas, inclusive los criterios para su cuantifica­
ción, los mecanismos de funcionamiento, el esquema institucional,
la metodología de aplicación, los indicadores de evaluación del
componente y los costos.
f)

Formulación de la metodología de aplicación de la
integración intersectorial, inclusive la capacitación
del equipo técnico interinstitucional, el escalonamiento de la acción a lo largo del tiempo, las formas
de contacto con la comunidad, la formación de grupos,

- 49 -

la definición de las instancias de integración
Institucional y elaboración del modelo final de
integración interinstitucional.
g)

Concepto del modelo de administración, supervisión
y evaluación del PDRI, incluidas;

1)

Las bases institucionales y la estructura técnico-administrativa
del modelo;

2)

Las funciones, vinculaciones e integración de las unidades de
planificación y ejecución;

3)

La descentralización o subregionalización administrativa de los
procesos de planificación y ejecución;

4)

La participación o vinculación e integración del público visado
y de las comunidades rurales en los procesos de planificación,
evaluación y ejecución de su proyecto;

5)

Diagramas de flujo;

6)

Estrategia de aplicación del modelo de administración;

7)

La política de administración de personal y gestión financiera;

8)

Los sistemas de supervisión y evaluación del proyecto, incluidos:
definición de los contenidos, indicadores y metodologías de la
supervisión y evaluación, la estructura orgánica, las funciones
y vinculaciones de las unidades de los sistemas, la participación
del público visado y las necesidades técnicas y administrativas.
h)

Análisis económico-financiero del PDRI.

- 50 -

2.8.3

Breve descripción del funcionamiento de los procesos
de planificación y ejecución de los PDRI del POLONORDESTE
El POLONORDESTE, en determinadas fases, abarcó más de

40 PDRI en una diversidad de tamaños, situaciones ecológicas y etapas de
ejecución en los 9 Estados del Nordeste y en el norte de Minas Gerais.
Cada proyecto, a su vez, comprendía numerosas actividades públicas en
diversos subproyectos que podría agruparse genéricamente en componentes
de apoyo a la producción (asistencia técnica y divulgación rural, investiga­
ción y experimentos, créditos rural, abastecimiento de insumos, simientes
y plántulas, mecanización agrícola, riego en pequeña escalas cooperativismo,
comercialización, etc.), de infraestructura social (educación, salud,
abastecimiento de agua, etc.), y de actividades complementarias (pequeñas
empresas no agrícolas, reestructuración agraria, acción comunitaria,
administración, etc.), que incluían un gran conjunto de órganos ejecutores.
En otras palabras, cada PDRI consistía básicamente en la prestación de un
conjunto de servicios por órganos diferentes del Estado en una zona geográ­
fica específica, teóricamente de forma integrada, y destinado a un público
visado determinado de antemano.
La planificación de los proyectos, en la mayoría de los casos, se
inició con la elaboración de un plan plurianual 9/ (PDRI) que, a su vez,
partía de un diagnóstico socio-económico de la zona geográfica escogida para
la intervención del Estado.

Estos diagnósticos y los planes plurianuales,

de manera general, sin embargo, se caracterizaron por una serie de

9/

En la mayoría de los casos, para 5 años.

- 51 -

deficiencias.

Los diagnósticos generalmente hechos a partir de datos

secundarios presentaban una visión básicamente descriptiva y, en la mayoría
de los casos, esencialmente estática de la realidad socio-económica de la
zona del proyecto.

Normalmente, los diagnósticos no suponían intentos de

analizar y comprender los problemas de la población rural de bajos
ingresos (pequeños propietarios y productores sin tierra) en la región o
de situarla en el contexto de los principales procesos históricos y
sociales en que se insertaba.

Tampoco existió la preocupación de examinar

las relaciones entre la clase campesina - el público visado por el programa y otros grupos sociales en la zona del proyecto.

Los diagnósticos iniciales

raramente se preocuparon del acopio directo y sistemático de los problemas,
percepciones, aspiraciones, necesidades y demandas del público visado por
el proyecto, lo que reflejaba la situación más general de la no participa­
ción de esta población en los esfuerzos de planificación plurianual y de
reprogramación anual de las actividades del programa en la gran mayoría de
los PDRI.

Por último, generalmente, no existió una preocupación por parte

de los planificadores por actualizar y mejorar el diagnóstico original de
la zona en el transcurso del tiempo, a medida que se profundizaba el cono­
cimiento técnico de la realidad local, y el efecto del propio proyecto.
En resumen, el diagnóstico no se abordó como proceso permanente del
aprendizaje de una realidad socio-económica compleja y dinámica.

Ideal­

mente, debería existir un esfuerzo continuo por parte de los planificadores
para ampliar y perfeccionar sus conocimientos en la zona del grupo visado
y, por consiguiente, mejorar la base de informaciones para la reformula­
ción periódica de las actividades.

- 52 -

Los planes plurianuales del POLONORDESTE presentaron aún varios
otros problemas.

Para comenzar, estos documentos generalmente reflejaban

más bien intentos de planificar el sector agrícola a nivel microregional,
con cierta insistencia en la pequeña producción, que un esfuerzo de
elaborar estrategias coherentes para luchar contra la pobreza rural a nivel
local.

Aunque las preocupaciones de planificación agrícola a nivel local

y de lucha contra la pobreza rural tendían a confundirse en los PDRI, en
realidad eran distintas.

En el primer caso, la preocupación fue normal­

mente por la base productiva microregional - la disponibilidad y calidad
de recursos naturales y las actividades económicas existente - y por sus
posibilidades de expansión como consecuencia de la intervención del Estado,
mediante la implantación de la infraestructura física, del suministro de
servicios de apoyo a la producción y de incentivos fiscales y financieros
a la iniciativa privada, en la mayoría de los casos, organizada en forma
de empresas capitalistas.

En el segundo caso, por otra parte, aunque las

posibilidades de expansión de la base económica regional fueran claramente
importantes, primó la preocupación por la distribución social de los
beneficios, del crecimiento local y, sobre todo, por satisfacer las nece­
sidades básicas de los grupos menos privilegiados en el medio tural.
En parte, debido a las propias experiencias brasileña y de la zona
nororiental en materia de planificación regional, en que la idea de
polos de desarrollo ha tenido un lugar destacado, en parte debido al
carácter del POLONORDESTE y en parte a cierta indefinición inicial de su
objetivo básico, hubo una mezcla de enfoques de desarrollo (micro)
regional y lucha contra la pobreza rural, con ventaja a favor de la

- 53 -

primera, en los esfuerzos iniciales de planificación de este programa.
Sin embargo, con la plena aceptación de la mejoría de las condiciones
de vida de la población rural de bajos ingresos como objetivo central
del POLONORDESTE, el desarrollo regional en moldes tradicionales debería
pasar a ser un elemento secundario en la estrategia de intervención
pública, en la cual la satisfacción de las necesidades concretas de un
determinado grupo social bien definido debería tener prioridad.

Con

toda probabilidad, las deficiencias de los diagnósticos originales antes
señaladas, así como la falta de identificación clara del público visado
en los planes plurianuales y la tendencia a no aclarar una estrategia de
acción expresamente preocupada por la mejoría de las condiciones socio­
económicas de la población rural más pobre, reflejaban, más que cualquier
otro factor, la confusión inicial de enfoques y objetivos en el POLONORDESTE.
Los problemas identificados en relación con los planes plurianuales,
especialmente la frecuente indeterminación del público visado, su no
participación en el diagnóstico inicial y, quizás como consecuencia, la
no determinación de una estrategia de acción para luchar contra la pobreza
y satisfacer las necesidades básicas de este grupo, también dificultaron
el proceso anual de reprogramación de las intervenciones sectoriales en
cada PDRI.

Igualmente, se observó en la mayoría de los PDRI, la falta de

participación de la población visada en las actividades de reprogramación,
lo que significa que sus percepciones, reivindicaciones y prioridades no
se examinaron directamente en la reformulación anual de los proyectos.
En verdad, la programación anual de las actividades se realizó normalmente
a nivel de los órganos sectoriales, encargados de la ejecución de los

- 54 -

diversos subproyectos, con la orientación de la unidad técnica del
POLONORDESTE en cada Estado.

En la mayoría de los casos, este esfuerzo

de programación en los diversos órganos ocurrió de manera aislada, y no
existía, de hecho, una integración de las acciones propuestas en los
diversos sectores ni a nivel de la capital, mucho menos a nivel de la
zona del proyecto.

Finalmente, hubo disociación muchas veces entre los

planes anuales y los planes plurianuales para cada proyecto, quizás
simplemente porque habían sido elaborados por órganos diferentes.
En síntesis, la planificación de proyectos del POLONORDESTE - tanto
plurianual como anual - se hacía de arriba hacia abajo, o al menos, a
partir de la capital del Estado, en los órganos ejecutores sectoriales
y generalmente en función de sus propios intereses institucionales (de
obtener o garantizar recursos financieros, inclusive para la sustitución
de fuentes tradicionales, ampliar o mejorar su infraestructura física y
cuadros dirigentes, etc.).

En vez de ser un punto de partida, la población

visada muchas veces pasó a convertirse en simple beneficiarla que no era
consultada, y no en uno de los agentes de la planificación.

Como resultado,

hubo una disociación inevitable entre las acciones propuestas y las necesi­
dades y prioridades reales de las comunidades locales en general y de su
población menos privilegiada en particular.

Por otro lado, además de la

desvinculación de los órganos responsables de la programación de las
actividades con el publico visado por el programa, la planificación
también se caracterizó por la falta de integración de esos órganos
sectoriales entre sí, lo que resultó de la falta de definición de una
estrategia de acción verdaderamente integrada sobre el terreno. En este

- 55 -

contexto, la planificación pasó a ser fundamentalmente una actividad de
especificación de metas y de actividades sectoriales, muchas veces des­
vinculadas de las metas y.actividades en otros sectores, de cálculo de los
recursos financieros deseados y de indicación de un cronograma de ejecución.
La integración ocurrió la mayoría de las veces en los planes a nivel de
cada proyecto y se limitó básicamente a la simple agregación de los documen­
tos sectoriales.
Otro problema fundamental con la planificación del POLONORDESTE fue
que, en la práctica, no funcionó como un proceso.

Para que exista un

proceso eficaz de planificación es necesario, una vez definidas las metas y
las actividades, que se haga el seguimiento de su ejecución y, sobre todo,
la evaluación de sus resultados.

En el POLONORDESTE, el seguimiento se

preocupó casi exclusivamente del cumplimiento físico y financiero de las
metas y actividades establecidas en los planes operativos anuales (POA).
Generalmente, las informaciones sobre la realización de las metas y activi­
dades las proporcionaron los propios órganos ejecutores a la unidad técnica,
sin que existiera una verificación de su calidad sobre el terreno por
parte de la UT.

Además de ello, la supervisión no se preocupó de la

calidad de las actividades ejecutadas o del grado de integración de las
diversas intervenciones sectoriales a nivel local.

Como resultádo de la

falta de un mejor seguimiento, del carácter cualitativo de la ejecución y,
principalmente, la falta de una evaluación sistemática del resultado de
las actividades del programa, no se formó una base de informaciones
adecuada para alimentar el proceso de reformulación de los proyectos, o
sea, para hacer del esfuerzo de elaboración de planes, ejecución de

- 56 -

actividades y reprogramación anual de las intervenciones un proceso verda­
dero de planificación.

Esta deficiencia es particularmente grave porque,

en la medida en que no se tienen informaciones sobre los resultados de las
actividades, no se puede juzgar la eficacia social del proyecto, ni siquiera
identificar las distorsiones que deben y pueden corregirse en su refomulación.
Finalmente, es importante subrayar que los propios beneficiarios también
deben participar en las actividades de seguimiento y evaluación a través
de contactos permanentes con la coordinación del proyecto.
El proceso de ejecución del POLONORDESTE también estuvo lejos de lo
ideal.

Según ya se observó, las actividades sectoriales generalmente se

desvincularon entre sí y de las comunidades receptoras de los servicios;
faltó, por consiguiente, un elemento de integración de la ejecución sobre
el terreno, papel que cabía a la unidad técnica, pero que muchas veces no
asumió.

Esto provocó lo que fue la deficiencia principal de la aplicación

del POLONORDESTE: la debilidad de la administración de los proyectos a nivel
local, es decir, en la propia región de cada PDRI.

Esta debilidad tuvo

varias manifestaciones, casi todas ya mencionadas, incluso la no participa­
ción del público visado en la programación, la ejecución, el seguimiento
y la evaluación de los proyectos y, en muchas instancias, su desconocimiento
total o casi total del programa, la falta de un acopio de demandas y
prioridades a nivel de las comunidades rurales donde actuaba el programa,
la existencia de un proceso de definición de las metas y actividades de
arriba hacia abajo, la desvinculación sectorial tanto de la programación como
de la ejecución y la falta de un seguimiento cualitativo de las intervencio­
nes.

Esta debilidad se reflejó en el caso de muchos PDRI hasta en la

- 57 -

falta total de un representante permanente de la coordinación del proyecto
sobre el terreno.
Indirectamente, la debilidad de la administración de los proyectos
sobre el terreno generó problemas.
las consecuencias de las

La falta de informaciones acerca de

actividades, entre otros factores, contribuyó a

crear un ambiente de desincentivación entre

los técnicos del programa. En

la falta de datos cualitativos sobre los efectos y la repercusión social de
las actividades, por otro lado, se originó la proliferación fundamentalmente
cuantitativa de informaciones bajo la forma de planes operativos anuales
y exposiciones trimestrales, cuya preparación requería gran cantidad de
tiempo.

La sobrecarga burocrática para la confección de estos planes y

exposiciones, además de reducir el tiempo disponible para lograr un mayor
contacto del personal de la unidad técnica con la zona del proyecto y la
población visada, también sirvió para alimentar el desinterés de algunos
técnicos en relación con

los proyectos.

La falta de una estrategia

consciente de acción por

parte de la unidad técnica e incluso de un

conocimiento adecuado (y en cierto consenso) acerca del desarrollo rural
integrado y el mismo POLONORDESTE, así como la falta de identificación del
personal técnico con el público visado por el programa, constituyeron otras
fuentes potenciales de desincentivación, y a veces, hasta de conflicto
entre instituciones y personal en su administración.
El problema fundamental, sin embargo, se situó en la posibilidad de
que la unidad técnica asumiera efectivamente el papel de coordinador o
vinculador de los proyectos sobre el terreno.

Esta vinculación debía

ocurrir no solamente en forma de una mayor o mejor integración de los

órganos gubernamentales, sino también en las actividades de programación
y ejecución de las actividades y, sobre todo, en el sentido de ayudar a la
propia población visada a exteriorizar sus

necesidades y prioridades,

conciliar estas demandas de abajo hacia arriba con las directrices del
programa y los recursos disponibles, así como con las preocupaciones de los
órganos sectoriales y dirigir el proceso de oferta de los servicios públicos
a las comunidades rurales servidas por el proyecto.
Cabe subrayar que este papel vinculador de la unidad técnica era de
importancia fundamental no solamente debido a la necesidad de integrar las
actividades sectoriales, sino principalmente a causa de la dificultad, si no
la imposibilidad, del público visado de hacer que sus necesidades y
demandas llegaran a los órganos de planificación y de prestación de
servicios del Estado.

En otras palabras, la necesidad de vincular y

exteriorizar las demandas de la población visada surgió de su participación
muy limitada en el proceso de formulación de decisiones públicas en el
contexto más amplio de la sociedad.

Idealmente, las comunidades servidas

por el POLONORDESTE debían organizarse de tal forma que el papel intermediador de la coordinación del proyecto (en relación con la población
visada) se redujera sustancialmente con el transcurso del tiempo.

Por

ello mismo, el programa debía hacer hincapié en la definición y aplicación
de estrategias de desarrollo comunitario en todos los PDRI.
2.9

Breve análisis de los resultados del POLONORDESTE
2.9.1

Problemas relacionados con el financiamiento
Al mismo tiempo que aumentaba el número de proyectos del

POLONORDESTE, el nivel total de financiamiento para el programa se hacía
inestable e imprevisible.

En el Cuadro 5 se muestra el número de proyectos

- 59 -

y los recursos asignados al Programa, inclusive los empréstitos extranjeros
y el crédito nacional durante un período de 10 años.10/
notable de financiamiento entre 1978 y 1984.

Hubo una declinación

Como consecuencia de ello, la

eficacia del programa resulté bastante afectada, a medida que los recursos
reales disponibles disminuyeron para cada PDRI, en término medio en una cifra
superior al 61% entre 1975 y 1980.

Esta caída se dio en un momento en que

muchos proyectos podrían haber aplicado efectivamente más recursos de lo que
fue posible en los primeros años de operación.
La falta de recursos restringió el alcance de las metas en todos los
proyectos, aunque los favorecidos con este financiamiento externo sufrieron
relativamente menos.

Con excepción de los recursos externos, los 15 proyectos

que recibieron empréstitos del BIRF y el BID absorbieron más de la mitad del
total (89%) de los recursos de contrapartida nacional en 1984, y el 11%
restante quedó para los otros 15 proyectos existentes.

Mientras tanto,

incluso estos 15 proyectos, que disponían de recursos externos, sufrieron una
reducción media de fondos nacionales calculada en 40% en relación con las
necesidades estimadas originalmente.

Los proyectos sin financiamiento externo

tuvieron un nivel de dotación de recursos muy inferior a la media y una decli­
nación más acentuada en valores reales por proyecto.
2.9.2

Metas y realizaciones
El POLONORDESTE tuvo éxitos diversos en la ejecución de sus

actividades planificadas.

Hasta marzo de 1983, según datos de la SUDENE,

entre las principales realizaciones cuantitativas del programa se incluía la
construcción de más de 4 200 kilómetros de caminos rurales y 2 600 kilómetros
de líneas de transmisión de energía eléctrica, que beneficiaron a más de 3 000
propiedades rurales; la construcción de cerca de 500 escuelas y la ampliación
y mejoramiento de otras 950; y la construcción de 250 puestos de salud y 110
redes de abastecimiento de agua a las comunidades.
En cuanto al apoyo directo al público visado, en la mayor parte de los
casos las realizaciones efectivas han estado considerablemente por debajo de
las expectativas del programa.

10/

De esta forma, el POLONORDESTE ayudó sólo al

No se dispone de datos reales para el financiamiento del programa.

- 60 -

Cuadro 5

RECURSOS PRESUPUESTADOS PARA EL POLONORDESTE
(Miles de dolares de los Estados Unidos)

Año

Asignación de
recursos a/

Número de
proyectos

Recursos por
proyecto

1975

58 824.6

04

14 706.2

1976

129 034.7

23

5 610.2

1977

138 522.6

31

4 468.5

1978

166 986.1

32

5 218.3

1979

153 703.1

■32

4 803.2

1980

134 727.4

42

3 207.8

1982

142 467.4

40

3 561.7

1983

173 406.1

38

4 563.3

1984

170 581.3

30

5 686.0

Fuente: Instituto de Planificación Económica y Social (IPEA).
a_
/

Incluye empréstitos externos y créditos nacionales.

- 61 -

37% de los agricultores visados originalmente, aunque pudiese contratar al
97% del total previsto de agentes de divulgación.

Igualmente, el programa

suministró crédito a sólo el 18% de los agricultores originalmente previstos.
Si se considera el período 1975-1984 en conjunto, el POLONORDESTE resultó de
provecho solamente para el 21% de los beneficiarios del plan inicial, y
construyó cerca de 30% de los sistemas hídricos proyectados y 33% de los
puestos de salud programados.
jante.

En los años siguientes, el desempeño fue seme­

Por otro lado, el programa alcanzó el 76%, el 93% y el 115% de las

metas previstas para las líneas de distribución de energía eléctrica y
construcción de escuelas y caminos, respectivamente.

Desde el punto de vista

estrictamente cuantitativo, el desempeño menos impresionante de todos cupo
a la regularización de la posesión de tierras, ya que alcanzó a menos del 6%
de la meta original establecida para el período 1975-1984.
2.9.3 Evolución de los principales componentes
a) Divulgación, irivéstigacióñ y crédito
La divulgación, el crédito y la investigación aplicada parecen
haber contribuido a los aumentos de productividad y área plantada observados
en algunas zonas aisladas del proyecto.
crédito como instrumento primario

Si se considera la divulgación y el

de ayuda al pequeño productor, los proyectos

del POLONORDESTE resultaron ser un instrumento para probar y adoptar el
trabajo

de divulgación en grupo en el Nordeste. El éxito del

trabajo de

divulgación estaba ligado a la posibilidad de que los agentes utilizaran estos
grupos de agricultores para posibilitar la transferencia de tecnología a los
pequeños agricultores,

Con la aplicación de esta metodología, se introdujeron

nueyas técnicas y algunos pequeños agricultores, que antes no recibían
subsidios, pudieron beneficiarse del sistema oficial de crédito.

Como conse­

cuencia de la experiencia del proyecto, la programación de investigaciones

- 62 -

agrícolas de la EMBRAPA 11^/ comenzó a orientarse para reflejar las necesi­
dades de las zonas y grupos de pequeños productores.

Sin embargo, aún es

necesario hacer un mayor esfuerzo en la esfera de la investigación sobre
productos agrícolas y principalmente, sobre los sistemas de producción de
los pequeños agricultores, así como el perfeccionamiento tanto a nivel de
la coordinación de las investigaciones como de divulgación de los resultados.
Sin embargo, estos avances se vieron severamente limitados y reducidos
(en especial en el período 1980-1983) por la disminución de los recursos
destinados al crédito institucional, lo que, en consecuencia, provocó una
fuerte disminución de la acción directa del POLONORDESTE a los agricultores,
b) Comercialización
Los intentos de mejorar la comercialización de productos agrícolas
constituyeron uno de los componentes más débiles del programa.

Las coopera­

tivas del Nordeste se mostraron poco adecuadas para satisfacer los intereses
del pequeño productor, dada la naturaleza de su composición (agricultores
medianos y grandes) y su experiencia.

Los esfuerzos en el sentido de fomentar

nuevas formas de comercialización resultaron muchas veces ineficaces, en parte
porgue se dio poca importancia a la planificación y a la coordinación, y en
parte por falta de personal capacitado y asistencia técnica.

Fundamentalmente,

los esfuerzos de las cooperativas para fortalecer la posición del pequeño
productor en el proceso de comercialización lograron un éxito sólo parcial.
Muchas veces, otros nuevos enfoques fracasaron porque no se adecuaron a las
condiciones locales o porque se trataba de sustituir en vez de complementar

11/

Empresa Brasileña de Investigación Agropecuaria.

- 63 -

o enfrentar, sobre una base competitiva, los servicios suministrados por
los intermediarios convencionales.
c) Actividades de restructuración fundiaria
La importancia de la legalización de la tierra se volvió
cada vez más importante durante la ejecución del POLONORDESTE, ya que era
extremadamente difícil proporcionar servicios agrícolas y asistencia para
aumentar el patrimonio y la venta de los que no tenían tierra, uno de los
grupos a quienes el programa se dirigía más particularmente.

A pesar de ello,

la ejecución del programa demostró que el empeño en suministrar servicios de
regularización de la posesión de la tierra fue no sólo caro sino también
lento.

Como el crédito para la compra de tierra era muy limitado, se adop­

taron otras medidas, como por ejemplo, la compra y redistribución directa de
la tierra o la regularización de la posesión de la tierra mediante procedi­
mientos de agrimensura y escrituración,
d) Recursos hídricos
En las zonas del POLONORDESTE, fuertemente afectadas por
la sequía, resultó evidente que el uso eficaz de los recursos hídricos exis­
tentes o el abastecimiento de agua debe ser parte integrante de muchos de los
programas de desarrollo.

Con todo, la experiencia del POLONORDESTE fue muy

limitada respecto a la implantación de sistemas de riego en pequeña escala,
mientras que demostró éxito relativo en la construcción de sistemas simpli­
ficados de abastecimiento de agua.
e) Infraestructura física y social
La mayor parte de los componentes de infraestructura
física y social presentaron problemas de financiamiento para el mantenimiento
de las obras (sobre todo gastos de salarios) frecuentemente ocasionando

- 64 -

dificultades después de la construcción financiada por los proyectos.
De modo que aunque se haya construido una buena cantidad de puestos de
salud y escuelas, muchos no están funcionando debido a recursos insuficientes
para su funcionamiento (para comprar o reponer provisiones y equipo médico
y escolar, capacitar o actualizar los conocimientos de asistentes y profe­
soras, hacer inversiones complementarias para las instalaciones de electri­
cidad y agua, etc.).
un fracaso.

El mantenimiento de caminos rurales, en general, fue

Tales problemas se originaron, por un lado, en la tendencia del

POLONORDESTE de concentrarse en la construcción (pero no en el funcionamiento
y mantenimiento) de instalaciones públicas y, por otro, de la débil situación
financiera de los municipios, los cuales muchas veces tienen la responsabilidad
oficial de mantenerlos, pero carecen de los medios.

Este aspecto es impor­

tante, ya que la infraestructura física y social que no se equipa y mantiene
adecuadamente pierde rápidamente su capacidad de mejorar los ingresos y las
condiciones de vida.
Las mejoras de infraestructura beneficiaron a los pequeños productores,
aunque las ventajas no se hayan circunscrito a ellos.

Los caminos vecinales,

por ejemplo, mejoraron la comercialización de productos alimenticios y el
abastecimiento de servicios de apoyo agrícola en muchas zonas.
también se beneficiaron

los grandes

Con todo,

propietarios, que producen más y

frecuentemente son dueños de los medios de transporte y los intermediarios.
En contrapartida, las instalaciones de educación y salud probablemente
beneficiaron principalmente a los pobres, que no disponen de recursos para
pagar otros servicios.

Sea como fuere, la transferencia de beneficios reales

al pequeño productor y su familia depende tanto de la calidad como de la
utilización de servicios agrícolas y sociales.

- 65 -

3.

CARACTERISTICAS DE LA NUEVA PROPUESTA DE INTERVENCION GUBERNAMENTAL
EN EL NORDESTE
3.1. Antecedentes
Los problemas y resultados alcanzados por el POLONORDESTE que se

analizaron en la sección anterior, hicieron que a partir del segundo semestre
de 1982, el gobierno federal, conjuntamente con las instituciones financieras
internacionales, iniciase un proceso de evaluación del programa.
Para tal fin, se creó una Comisión Interministerial, compuesta por
representantes, a nivel ejecutivo decisorio, de la SEPLAN/PR,12/ de los
Ministerios de Agricultura, Hacienda, Transportes y Asuntos Agrarios, y
presidida por el Secretario General del Ministerio del Interior.13/

La

función de esta Comisión era de dirigir todo proceso de evaluación, habida
cuenta que, a nivel regional del Nordeste, la responsabilidad técnica de la
ejecución del trabajo correspondía a la SUDENE.
La realización de esos estudios de evaluación llevó aproximadamente
ocho meses y fueron ejecutados por tres grupos de trabajo instituidos y
coordinados por la SUDENE, con el objetivo de:
1.

Reexaminar las estrategias de desarrollo regional para el Nordeste,
incluidos todos los sectores económicos;

2.

evaluar las repercusiones en el medio rural de los programas
especiales;

3.

evaluar toda acción gubernamental dirigida al pequeño productor rural,
incluidas las actividades agrarias, la generación y difusión de
tecnología, el riego, la comercialización, el crédito, la agroindustria,

12/
13/

Secretaría de Planificación de la Presidencia de la República.
El Ministerio del Interior en el Brasil tiene funciones de institución
para fomentar el desarrollo regional, y todos los órganos que ejecutan
programas regionales están bajo su subordinación.

- 66 -

la organización de productores y el desarrollo comunitario, salud,
educación, saneamiento y abastecimiento de agua, caminos vecinales,
electrificación rural, formación de mano de obra y formas de adminis­
tración de los programas para el pequeño productor rural.
El desarrollo de ese trabajo determinó la necesidad de su división
en dos etapas: en la primera, se realizaron los estudios de evaluación
propiamente dichos; en la segunda, se elaboraron exposiciones globales en
cada una de las esferas antes mencionadas, con sugerencias para el
perfeccionamiento de los instrumentos de intervención gubernamental en la
región.14/
Este conjunto de exposiciones constituyó la base técnica que permitió
al gobierno federal inaugurar una nueva fase de su intervención en la
economía del Nordeste brasileño, oficializada en el denominado Proyecto
Nordeste, cuya ejecución se inicia en 1985 y tiene las características que
se describen a continuación.
3.2 El Proyecto Nordeste
3.2.1 Objetivos y estrategia
a) Objetivos básicos
En primer lugar, fortalecer la economía regional mediante,
especialmente, su integración intra e intersectorial para reducir gradualmente
las disparidades de ingresos con otras regiones más desarrolladas del país.
En segundo lugar, crear condiciones en la región semiárida para que la
población pueda convivir con la escasez de agua y con el fenómeno periódico
de las sequías.
14/ La preparación de este trabajo represento i) la movilización de cerca de
300 especialistas en los más diversos aspectos de la problemática regional;
ii) la recuperación y el aprovechamiento del acervo de conocimientos técnicos
existentes en el Nordeste y iii) una evaluación en profundidad de todas las
manifestaciones oficiales de la intervención del gobierno federal en la región.

- 67 -

b) Objetivos finales
En primer lugar, erradicar la pobreza absoluta en que
vive una parte importante de las familias de la región, es decir, propiciar
a toda la población las condiciones de satisfacer sus necesidades básicas
de supervivencia, dentro de padrones de dignidad humana.
En segundo lugar, generar condiciones de empleo produc­
tivo en escala suficiente para absorber la fuerza de trabajo presente en la
región.
c) Estrategia de acción dél Proyecto Nórdéste
Coherentemente con las directrices establecidas por el
III Plan Nacional dé Desarrollo (PND) para el espacio regional, el Proyecto
Nordeste propone una estrategia de desarrollo calcada en tres líneas comple­
mentarias de acción:
- transformación de los espacios rurales;
- consolidación de las actividades económicas que giran
alrededor de los espacios urbanos;
- ampliación de la oferta de servicios sociales básicos
en todos los espacios de la región.
Como se puede observar, al contrario de lo que sucedió
en la

fase deintervención gubernamental en el Nordeste mediante los

Programas

Especiales, el Proyecto Nordeste retoma, de cierto modo, el

concepto adoptado anteriormente por la SUDENE,en el cual la problemática
del Nordeste se califica como un problema global de desarrollo económico y
social que exige, por consiguiente, la adopción de una estrategia de acción
global y comprende políticas encaminadas a todos los sectores de la economía

- 68 -

regional e integrantes de una política nacional de desarrollo regional.
En la práctica, ello significa que los resultados de un programa de
apoyo al sector de la pequeña producción rural en el Nordeste está fuer­
temente condicionado por las orientaciones de las políticas formuladas
tanto para los otros sectores de la agricultura como también para el sector
urbanoindustrial. Por ejemplo, la estrategia vista en su conjunto y proyec­
tando sus efectos sobre toda la sociedad regional, debe tener objetivos, en
todos los sectores, consecuentes con la propuesta de erradicar la pobreza
absoluta en que vive una parte importante de la población regional.
3.2.2 Estructura programática
El Proyecto Nordeste presenta, en la etapa actual, la siguiente
estructura programática:
a) Un programa de apoyo al pequeño productor rural;
b)

Un programa sectorial de salud;

c)

Unprograma sectorial de educación;

d)

Unprograma sectorial de saneamiento;

e)

Un programa de apoyo a las pequeñas agroindustrias,

La definición de esta estructura resulta de dos factores determinantes:
1.

Las evaluaciones realizadas en los estudios básicos antes mencionados
demostraron las enormes dificultades administrativas inherentes a la
ejecución de los PDRI, por su carácter multisectorial e interinstitucional, constatación que llevó a la reducción del número de componentes
y a su sustitución por programas administrados sectorialmente.

2,

Las dificultades políticas del concepto de una acción más amplia, que
alterase los actuales privilegios fiscales y financieros de los grupos
detentores de los grandes capitales tanto en los sectores urbanos como

- 69 -

rurales; de ahí el por qué, al menos en esta etapa, el Proyecto
Nordeste ha tenido que limitarse a los programas antes mencionados.
Actualmente el

único programa del Proyecto Nordeste que se encuentra

en su fase de concepción y programación elaborada es el de apoyo al pequeño
»

productor rural; los demás se están formulando, algunos todavía con sus
respectivos diagnósticos en realización.
3.2.3 El programa dé apoyo al pequeño productor rural del Nordeste
a) Objetivos
El objetivo general, en una perspectiva temporal de 15
años, es la erradicación de la pobreza absoluta, la ampliación sustantiva
de las oportunidades

de empleo productivo y la satisfacción de las necesi­

dades humanas básicas, mediante el fomento de un mejoramiento generalizado
de los niveles de producción, de ingreso real y de las condiciones de vida
de los pequeños productores rurales.
b) ptétas y costos
Beneficiar, en 15 años a 2,0 millones de familias, lo que
representa un alcance del orden del 75% de las familias de bajos ingresos JL5/
existentes en el sector rural del Nordeste.
Beneficiar, en el primer quinquenio (1985-1989) del
programa a 600 000 familias de bajos ingresos.
La categoría de bajos ingresos comprende:
-

790 000 familias de pequeños propietarios

-

550 000 familias de arrendatarios

-

500 000 familias de ocupantés

-

160000 familias de asalariados rurales

15/ Se considera de bajos ingresos a la familia que recibe hasta dos
salarios mínimos regionales, o sea el equivalente de 70 dólares de los
Estados Unidos.

- 70 -

Los costos del programa se estimaron en 12 000 millones de dólares
de los Estados Unidos para los 15 años y en 4.8 mil millones de dólares
para el primer quinquenio.
c) La estrategia


La estrategia del programa está calcada en tres directrices básicas:
- progresividad y selectividad;
- organización y participación de los pequeños agricultores;
- unificación de los programas especiales y descentrali­
zación de la administración del programa.
1) Selectividad y progresividad
El programa visa a erradicar la pobreza absoluta en las
zonas rurales de la región.

Su objetivo es, por lo tanto, amplio e incluye

casi todo el espacio rural del Nordeste y todas las personas que ahí sobreviven
en condiciones precarias de vida y de trabajo.
Por consiguiente, se adoptó una estrategia selectiva,
pero sin ser excluyente, respecto de cualquier pequeño productor rural del
Nordeste considerado como un todo.

Progresivamente beneficiará a todos, pero

con prioridad para los que se encuentran en situación de mayor pobreza.
El principio de la selectividad y progresividad se impone,
por consiguiente, en las siguientes dimensiones:
\

i) En cuanto al tiempo de intervención
La intervención gubernamental se dará a través de tres
programas quinquenales sucesivos.

La primera programación

se constituyó en la primera fase del programa de apoyo
al pequeño productor rural del Nordeste.

ii) En cuanto al espacio geográfico objeto de la inter­
vención
Para la selección del espacio geográfico objeto de la
intervención, se utilizan criterios combinados de prio­
ridad que condujeron a la definición de áreas programa.
El establecimiento de prioridades dentro del área
programa se dio mediante la elección de subáreas de
intervención concentrada, que corresponden en el aspecto
mínimo a la extensión territorial de un municipio y en el
máximo al número de municipios y de productores que pueden
ser atendidos por el programa en el período de cinco años,
considerando para tal la capacidad operativa institucional
existente en los Estados.
iii) En cuanto a los beneficiarios del programa
El programa atenderá exclusivamente las siguientes
categorías de pequeños productores:
- trabajadores rurales sin tierra, constituidos por
aparceros, arrendatarios y asalariados rurales.
Trabajadores rurales con tierra, incluidos poseedores,
enfiteutas o propietarios.
- Otros pequeños productores no vinculados directamente
a la explotación de la tierra, pero que desarrollan
actividades de apoyo a la producción agropecuaria
(microindustrias, pequeños minoristas, pequeños proce­
sadores de productos de origen vegetal y animal) y otras
actividades productivas en el sector (pescadores,
artesanos) siempre que se cataloguen como productores
de bajos ingresos.

- 72 -

iv) En cuanto a los instrumentos de acción
En cuanto a la selectividad de instrumentos, la acción
agraria precede a los otros instrumentos del programa.
Con todo, en los casos en que esa acción ya haya sido
realizada, principalmente en lo tocante a la redistri­
bución de tierras, o cuando las condiciones peculiares
del área de intervención así lo indicaran, podrá ponerse
en marcha otra secuencia.

En esta ultima situación, no

deben realizarse acciones que puedan comprometer una
intervención agraria posterior.
Los otros instrumentos de acción que componen el programa
se utilizarán de forma armónica e integrada, procurando
dar la mayor eficiencia posible a la acción gubernamental.
2)

Organización y participación de los péqueños
La propuesta del programa es de estímulo como apoyo y

refuerzo a las organizaciones de pequeños productores, mientras las deja indepen­
dientes de cualquier tutela estatal y resguarda su autonomía de decisión y acción.
Participàcióh sindicàl y dèi cooperativismo
El Movimiento Sindical de Trabajadores Rurales, consolidado
en las FETAG 16/ de los diez Estados abarcados y en los sindicatos rurales de
trabajadores, y el cooperativismo, representado por las organizaciones estatales y
las cooperativas locales, se consideran los interlocutores favorecidos en la plani­
ficación, ejecución, administración y evaluación del programa.

16/

Federación de.Trabajadores Agrícolas.

- 73 -

Obsérvese, sin embargo, que tal favoritismo no significa
exclusividad.

Cuando existan otras formas de asociación que las representen,

éstas deberán también participar efectivamente en los procesos de planificación,

*

ejecución y evaluación de las actividades.

*

Participación de los beneficiarios

á.

En la constitución de consejos, comisiones, comités o
grupos de trabajo, la participación de los pequeños productores rurales será real
y no

sólo simbólica.

Por otro lado, la participación de los pequeños productores

deberá incluir su presencia en las diferentes etapas e instancias del programa:
diagnóstico, programación, ejecución, seguimiento y evaluación.
Organización social de la producción y comercialización
En la esfera de la producción y comercialización, el
programa, además de estimular, apoyar y reforzar las diversas formas de ayuda mutua
vigentes entre los pequeños productores rurales del Nordeste, prevé el estudio e
incentivo de las formas asociadas de producción, circulación y distribución de bienes
y servicios.

Para servir esta finalidad, el programa procederá a flexibilizar el

actual marco jurídiconormativo que rige la constitución de formas asociadas, para
fortalecer el reconocimiento de organizaciones de base a partir de sus peculiari­
dades, objetivos, intereses y funciones propios, sin definir de antemano tipos
*

únicos de organización, concebidos muchas veces sin que se tengan en cuenta las
preferencias y tradiciones de organización de la población rural.

*

»

.

.

.

.

.

.

.

.

.

Comunicación social para la participación
En esta materia se prevé el establecimiento de mecanismos
adecuados y eficientes de comunicación, para que las comunidades rurales participen
eficiente y conscientemente en la solución de sus problemas, mediante actividades
que desarrollarán los diferentes componentes del programa.

3) Unificación dé los programas especiales y descentralización
administrativa del programa
La unificación y descentralización administrativa de los
programas especiales de apoyo al pequeño productor constituyen un elemento fundamental
en la concepción de la estrategia de desarrollo rural preconizada por el programa.
Los programas especiales deberán integrarse, por consi­
guiente, en un programa único de fomento del desarrollo rural para el pequeño
productor de bajos ingresos, con tierra o sin ella, y trabajadores rurales asalariados
que figuran dentro de la amplia zona de desempleados o subempleados.
Por otra parte, la fusión o integración de las diversas
acciones en una misma zona geográfica exige la centralización real de la coordinación
de los diversos programas y proyectos en un mismo organismo gubernamental a nivel
regional, estatal y sobre el terreno.
Por otro lado, la descentralización administrativa tiene
el propósito de consolidar las diferentes actividades de intervención en el medio
rural, dentro de una estrategia coherente y unificada de planificación y ejecución
que facilite la coordinación entre los diferentes niveles.
La descentralización administrativa establece además un
proceso de planificación, tanto anual como plurianual, dividido en dos etapas;
primeramente , se elaboró el programa a nivel regional, con sus objetivos, metas,
recursos, estrategia y directrices para el funcionamiento; en segundo lugar, sobre
la base de ese programa regional, se formulan los respectivos programas estatales
compatibles con las orientaciones y parámetros regionales, pero, lo que es muy
importante, también consecuentes con las distintas realidades político-institucionales
y socioeconómicas de cada Estado.

d) Los componentes
El programa de apoyo al pequeño productor rural tiene la
siguiente estructura programática:
. Actividades agrarias, que comprenden el proceso de
diferenciación de tierras, la regularización agraria y el desposeimiento y adqui­
sición de tierras para la redistribución y reorganización agraria;
. Recursos hldricos, que incluyen el riego publico y privado
en pequeña escala y la instalación de sistemas simplificados de abastecimiento de
agua en las comunidades y conglomerados de pequeños productores;
. Genéración y difusión de tecnología; mediante seis líneas
de acción: la evaluación de los recursos naturales, la evaluación socioeconómica y
tecnológicá, la generación de tecnología propiamente dicha, las pruebas de modelos,
la producción de simientes básicas, y ejemplares reproductores de animales pequeños
y la asistencia técnica y divulgación rural;
. Comercialización, cuyas

líneas de acción contemplan la

orientación técnica comercial, el abastecimiento de productos alimenticios e
insumos, la compra de la producción, la información de mercado y la infraestructura
de apoyo;
. Crédito, que incluye el crédito de inversiones, de costo
y agrario;
. Apoyo a las pequeñas comunidades rurales, mediante tres
lineas de actividades: acciones de apoyo a la organización y desarrollo de comuni­
dades, acciones de apoyo a las actividades productivas de carácter colectivo y
acciones complementarias para el mejoramiento de equipos públicos y comunitarios;

- 76 -

. Capacitación de recursos humanos, tanto técnicos y admi­
nistradores, como productores, haciendo hincapié en la capacitación en las zonas de
organización y desarrollo comunitario.
Esta estructura programática, en relación con los Programas Especiales,
presenta por lo menos dos diferencias importantes: i) en la asignación de recursos
por componente se observa que el 77% está destinado a las actividades agrarias,
recursos hldricos y crédito, o sea, el proposito fue claramente favorecer la
solucién de los problemas básicos del pequeño productor, como el acceso a tierra,
al agua y a los medios financieros para su capitalización; ii) la introducción del
componente Apoyo a las pequeñas comunidades rurales, que crea, por un lado, una
base material a partir de la cual se ejercerá el trabajo de participación, organi­
zación y desarrollo comunitario y, por otro lado, una opción adicional de financiamiento directo para las obras y los servicios necesarios a los productores y sus
comunidades, con la característica de que los propios beneficiarios seleccionarán
y determinarán las prioridades de las obras y servicios, integrándolos en forma
eficaz en los procesos de planificación y ejecución del programa.
e) Los factores condicionantes
El Proyecto Nordeste, particularmente el programa de apoyo
al pequeño productor rural, se encuentra en el inicio de su primer año de ejecución.
Su mayor o menor éxito está condicionado al cumplimiento, en la práctica, de

k

algunos requisitos básicos.
r

El primero y fundamental, respecto del cual los otros
requisitos carecen de importancia, es la legitimidad políticoinstitucional del
programa, o sea, que por su magnitud y complejidad, así como por los efectos que
proyectará sobre toda la economía del Nordeste, su viabilidad depende de su
incorporación al conjunto de la sociedad brasileña, como un problema nacional y,

j

- 77 -

por lo tanto, ejecutado como parte integrante de una estrategia nacional de
desarrollo regional.
Concebido dentro de esta perspectiva, el programa podrá
tener la garantía de que:
- se ejecutarán realmente las actividades de reestructuración
fundiaria;
- se dispondrá del monto de los recursos nacionales previstos;
- las políticas de crédito rural y de precios agrícolas serán
compatibles con las particularidades económicas de este sector de productores de
la región;
- las políticas de incentivos fiscales y financieros para los
otros sectores de la agricultura regional tendrán objetivos convergentes con el
mejoramiento de las condiciones de vida de los pequeños productores rurales.

- 78 -

BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
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Pequeño Produtor

Rural. Volume I, Resumo do Programa, Mayo de 1984.
2.

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Rural para o Nordeste do Brasil.
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