1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/33078 INT-0258 PROCADES Documento de Trabajo NOTAS SOBRE EL PROBLEMA DE LOS ABASTECIMIENTOS ALIMENTARIOS A LOS GRANDES CENTROS URBANOS (*) Serie II: Documentos Especiales NO g Area: Abastecimientos (*) alimentarios Para la elaboración de este documento el Proyecto Regional SLA/77/006 del PNUD-FAO-CEPAL/ILPES de Capacitación en Planificación, Programación, Proyectos Agrícolas y de Desarrollo Rural (PROCADES) contó con los servicios de consultoría del Sr. Hugo Alvarez T. Se reproduce para uso exclusivo en las actividades docentes del PROCADES. (A INTRODTJCCTON EO. d o c u m e n t o prioritaria, tribución en Durante de áreas agrícolas material y de docente, bibliográficas Para fines han s i d o y organizados en chas de campo. seleccionados. los aportes de en l a s La apoyo PROCADES de bibliotecas académico sobre rural. sus de documenhon de y de las desarrollo, Para la producción nacionales programación y dis- de y ca- proyec- incluye el campo las de selección centros de de una el las de referen- en académico. PROCADEo contribuciones el lista con alcance consultando investigación del incluidas los documentos y fitex- referenlimitado son radicados normalmente proyectos los simples ellos del de básicamente contiene y de parcial bibliografías: participantes limitado contenido especiales planificación preparación elaboración apoyo un n ú m e r o sobrp sobre cátedras de elaborados concentra atención documentos la selección notas incorpora instituciones ciertas actividad publicaciones: la en a l g u n o s y trabajo analíticos y en l a textos de publicación actualización titulada para en de PROCADT^S i n i c i ó esfuerzos bibliografías Llámase Relección, lar. a c t i v i d a d e s funcionamiento, series Cada carácter planificación, Complementariamente existente segunda, tensivos rrollo de trabajos cumentación los en rural. descriptivos bibliográficas. fruto y este la preparación en t r e s comentarios cias la denominada Proyecto tos en en l a apoyar con concentrando divulgación La p r i m e r a , con año de pnhnhlene, Proypcto pnra relacionadas desarrollo cias PROOADEn del docente su primer de del contriliución de m a t e r i a l pacitación tos la oficial en el la do- Santiago Proyecto. textos en los agropecuarios relativos y notas cursos y a las de de in- desa- series ) p ( I y II, el Proyecto ha contado con la colaboración de diversos servicios de consultorla que se especifican en cada publicación. La tercera serie, lecturas seleccionadas divulga artículos escogidos de autores diversos y su presentación en forma de texto responde al único propósito de facilitar su difusión y lectura en el diario acontecer de las actividades docentes. Por constituir una actividad inherente a la fase preparatoria de los cursos regionales y nacionales es intención de PROCADES continur sus esfuerzos para organizar y transferir material docente a las entidades responsables por las acciones de capacitación. Para alcanzar los propósitos expuestos PROCADES expresa su interés por recibir tanto informaciones sobre actividades docentes realizadas a nivel nacional, provincial, como también la documentación académica utilizada, en la convicción de que su estudio, sistematización y posterior difusión dentro de la región abrirá mayores espacios para el intercambio de nuevas ideas y experiencias en materias relativas a la capacitación en planificación, programación, proyectos agropecuarios y de desarrollo rural integrado. C O N T E N I D O INTRODUCCION Propósitos, I. Alcances y Limitaciones EL PROBLEMA DE LOS ABASTECIMIENTOS del Informe ALIMENTARIOS 5 A LOS GRANDES CENTROS URBANOS A» 7 Población 1„ Urbana Proceso y Requerimientos de U r b a n i z a c i ó n y de Alimentos Surgimiento de 9 Grandes Ciudades 9 a) b) Crecimiento c) 2o Migración Grandes Composición a) edad Efectos por Los y en y el Distribución c) 5. Ingresos B„ Perfil Fuentes de El la de Urbana la y del de la estructura 20 Urbano 22 22 ingreso en las en el sector por estados b) Oferta de ingresos Características 31 34 y 39 de Productos agrícola interna 30 Alimentos Urbano» 24 28 Ciudades Espacial Abastecimiento urbano alimentos nutricional Abastecimiento Producción estructura 18 demanda d e Demanda d e a) 18 ingresos Situación Organización le e Nutricional de Población demográficas Sector b) a) la sexo Empleo Situación de sexo a) 4„ 13 socio-económicos edad Ingresos 12 ciudades Repercusiones b) 11 natural Etaria/Sexo por 3„ interna Agrícolas 40 40 44 11 2. Organización E s p a c i a l de l a Producción Agropec u a r i a y l a Agroindustria a) 46 L o c a l i z a c i ó n y uso de l o s recursos en una perspectiva regional b) 46 L o c a l i z a c i ó n y uso de l o s recursos en e l c o n t e x t o d e l p r o c e s o de d e s a r r o l l o - s u b d e s a rrollo c) 48 E f e c t o s de l a dependencia externa en l a organización e s p a c i a l 3. 49 Renta de l a T i e r r a y Uso d e l Suelo Circundante a l a s Grandes Ciudades a) Renta de l a t i e r r a en l a s 56 zonas r u r a l e s y urbanas b) C. 57 Uso d e l s u e l o en l a s p e r i f e r i a s urbanas 61 Proceso de Intermediación y Transformación 1. 64 Urbanización, Concentración I n d u s t r i a l y D e s a r r o l l o de l a I n f r a e s t r u c t u r a de Abastecimiento 2. C a r a c t e r í s t i c a s e Inadecuaciones en l a 64 Infraestruc- tura Básica de Transporte y Comercialización 69 a) 70 b) Transporte f e r r o v i a r i o 71 c) Transporte marítimo 73 d) Transporte f l u v i a l 74 e) Transporte aéreo 75 f) Transporte no convencional 75 g) Almacenamiento de productos durables 76 h) Red de f r í o s 78 i) Mercados g e n e r a l e s 79 j) 3. Transporte caminero Agroindustria 80 S i t u a c i ó n y Evolución de l a s E s t r u c t u r a s Institu- c i o n a l e s de C o m e r c i a l i z a c i ó n a) Inadecuaciones en l a s e s t r u c t u r a s 81 institu- c i o n a l e s de c o m e r c i a l i z a c i ó n t r a d i c i o n a l e s b) 82 Nuevos agentes y formas de c o m e r c i a l i z a c i ó n 87 Ill c) Problemas los sociales nuevos derivados agentes y de formas de la acción de comercializa- ción D. Políticas 93 Globales 1, Política 2. Organización y Coordinación Económica Global y Institucional 96 Abastecimientos 97 Institucional 103 a) público 103 b) lio Sector Sector privado 112 PRCX3RAMACI0N DE LA PRODUCCION Y LOS ABASTECIMIENTOS A. Sistema Integral de Información para las 115 Políticas de Abastecimiento lo Aspectos 2o Estudio 119 Generales de de un C a s o s un el Sistema Sistema de de Información Información 119 en Brasil Bo Técnicas 124 de la Programación nal de Producción lo Técnica 2. Técnicas de para Organización y Distribución Programación de la de Interregio- Alimentos 130 Convencional 131 Matemáticas 134 Programación a) regresión Modelos de insumo-producto 137 c) Modelos de equilibrio 138 d) Modelos de análisis e) Técnicas de b) Co Modelos Modelos de programación de Programación y Distribución de lo Modelo de 2o Ma3elo Simple 3o Modelo con 4, Modelo de Precios para convencionales espacial de la 135 actividad 141 dinámica 144 Localización de Firmas Productos Localización con 145 Simple Almacenamiento Estructura Lcx^slización Compleja de con 147 Intermedio 148 Plantas Equilibrio Espacial ^^^ de 149 150 IV D. Técnicas de Programación para l a Determinación de Volúmenes y F l u j o s de E x i s t e n c i a s E. Programación Anual de l a Producción y l o s 151 Abastecimien- tos 157 1. P l a n i f i c a c i ó n a Corto Plazo en l a A g r i c u l t u r a 158 2. La P l a n i f i c a c i ó n A g r í c o l a de Corto Plazo en B r a s i l 161 a) Plan Anual de Producción y Abastecimiento 161 b) Presupuesto por Programa 165 c) Planes Operativos Anuales 167 d) Presupuesto Anual Consolidado d e l Sector Público A g r í c o l a F. 168 Modelos para e l A n á l i s i s Coyuntural de P o l í t i c a s y Programas III. 171 PROGRAMAS Y PROYECTOS ESPECIALES DE PRODUCCION-ABASTECIMIENTO A. 177 Programas E s p e c i a l e s de Alimentación y N u t r i c i ó n a N i v e l Nacional 177 1. Programas A s i s t e n c i a l e s 177 2. Programas I n t e g r a l e s 179 a) 3. El Sistema A l i m e n t a r i o Mexicano (SAM) Determinación de l a Base C u a n t i t a t i v a en l o s 180 Progra- mas de N u t r i c i ó n B. Proyectos Integrados de PrcxJucción y Procesamiento 184 Indus- t r i a l de Alimentos y Materias Primas 188 1. Los Complejos A v í c o l a s en C h i l e 189 2. Los Combinados A g r o i n d u s t r i a l e s en Yugoslavia 192 3. Las Compañías Integradas de D e s a r r o l l o A g r í c o l a en Brasil 196 C. Proyectos i n d u s t r i a l e s para l a Fabricación Alimentos 200 1. V„ Fabricación de Alimentos 2. IV. de Especiales Fabricación de Alimentos T r a d i c i o n a l e s 201 203 A MODO DE RESUMEN Y CONCLUSIONES 206 BIBLIOGRAFIA CITADA 211 Indice de Autores 219 vi í n d i c e de Figuras Figura 1. Elementos primarios en e l a b a s t e c i m i e n t o a l i m e n t a r i o 2. 9 A n i l o s de uso de l a t i e r r a en l o s s e c t o r e s r u r a l y urbano, determinados por l a s r e n t a s generadas 58 3. Organización de una cadena v o l u n t a r i a 90 4. Cambios en l a s ventas a l por menor en etapas del desarrollo 5. Organigrama nacional y r e g i o n a l d e l PAN 111 6. Componentes y r e l a c i o n e s de un sistema de información típico 119 7. Diagrama simple de un sistema de información integrado 122 8 I n f l u e n c i a d e l n i v e l de información en l o s c o s t o s sistema 123 9 sucesivas 92 del Sistema simple de d i s t r i b u c i ó n 146 10. Etapas de e l a b o r a c i ó n d e l PAPA y organismos involucrados 164 11 Instrumentos y procesos de p l a n i f i c a c i ó n a g r í c o l a 170 12 Complejo a v í c o l a 191 13 A c t i v i d a d e s d e l combinado a g r o i n d u s t r i a l integrado 194 vil Indice de Cuadros Cuadro 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 Número de ciudades y d i s t r i b u c i ó n de l a población urbana en v e i n t e p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , según e l tamaño de l a c i u d a d , 1 9 5 0 - 1 9 7 0 14 Número de ciudades según e l tamaño de l a ciudad en s e i s p a í s e s latinoamericanos^ 1 9 7 0 . Proyecciones p a ta 1 9 8 0 , 1990 y 2000 16 D i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o y c o e f i c i e n t e s de concentra c i ó n para once p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , 1970 25 P o r c e n t a j e acumulativo de i n g r e s o f a m i l i a r , pór de i n g r e s o en c i n c o ciudades latinoamericanas 27 clase Ingesta c a l ó r i c a d i a r i a por h a b i t a n t e , en f a m i l i a s urbanas y r u r a l e s , según l o s i n g r e s o s ; B r a s i l , 1950 33 I n g e s t a s estimadas de c a l o r í a s y p r o t e í n a s y d é f i c i t exceso por grupos de ingreso 35 Cantidades de l o s grupos de alimentos e s p e c i f i c a d o s sumidas en l a s áreas urbanas de t r e s p a í s e s o con37 Porcentaje t o t a l d e l g a s t o de alimentos por t i p o de p r o ductos ( C a l i , Colombia y La Paz, B o l i v i a ) 38 América Latinas Producción v e g e t a l por grupos de produc-t o s , 1 9 4 9 - 1 9 7 5 ( t a s a s anuales de v a r i a c i ó n ) 41 América L a t i n a : Producción pecuaria por grupos de product o s , 1 9 4 9 - 1 9 7 5 ( t a s a s anuales de v a r i a c i ó n ) 42 América Latinas Composición de l a producción a g r í c o l a por productos, 1 9 5 0 - 1 9 7 5 (en p o r c e n t a j e s ) 43 Vlll 12. 13. America Latina; Participación del volumen exportado en el total producido y del volumen importado en la disponibilidad para el consumo. Principales países y áreas (en porcentajes) Estructura básica y funcionamiento de las CIDAs 45 199 INTRODUCCION EI notable ritmo de crecimiento de la población de los países subdesarrollados es un fenómeno por todos conocido» Este hecho despierta honda preocupa- ción en aquéllos que estiman imposible compatibilizar una población que crece aceleradamente con las posibilidades que los países tienen de generar empleo, producir alimentos, proveer infraestructura y servicios básicos en general, proporcionar todos los elementos de subsistencia y desarrollo que dicha población requiere® Para muchos, el problema del desbalance entre la población y suministro de alimentos es el que atrae la máxima atención» Esta preocupación se debe no sólo al hecho de que los alimentos constituyen el factor primero para la mantención de la vida, o a que im inadecuado suministro de ellos impacta negativamente el estado nutricional de la población provocando efectos complejos y variados a través de todo el cuerpo económico y social, sino que además^ porque las estadísticas muestran que el problema considerado a escala global generalmente tiene visos de ser de carácter coyunturalo Con ésto no se quiere decir que los esfuer- zos orientados a aumentar los suministros alimentarios no sean de la más alta prioridad, pero también es claro que existe la necesidad de prestar paralelamente una mayor atención a las iniciativas tendientes a aumentar la eficiencia de los mecanismos de distribución, por la potencialidad que ello encierra para el mejoramiento de las condiciones alimentarias de la población» la potencialidad será tanto mayor si los criterios de eficiencia se armonizan con una preocupación por la satisfacción de los requerimientos de los g m p o s de menores ingresos, los que constituyen la gran masa de la población de los países subdesarrollados ys específicamente, de la población latinoaraericanao Insertos en esta situación general se han venido produciendo ciertos desarrollos que, por su influencia en la configuración del problema alimentario y su carácter prácticamente irreversible, requieren de una atención particular. Entre éstos el más notorio es el proceso de urbanización. La urbanización acelerada no es un proceso reciente en la historia latinoamericana, pero el grado y las dimensiones que han suLcanzado en los últimos años lo han transformado en un fenómeno ciertamente singular. en 1970 un Estimaciones señalan que de la población en América Latina vivía en las zonas urbanas, por- centaje que podría alcanzar a un 67% para mediados de los ochentas. Muchas ciu- dades están creciendo a tasas de entre 6 y 10 por ciento anual, pero donde la expansión es más importante es en las ciudades de mayor tamaño. En 1950 existían 7 ciudades latinoamericanas de más de un millón de habitantes, cifra que se vió aumentada a 16 en 1970. en el año 2000. Se prevé que habrán 35 ciudades con esta característica Si el ritmo de crecimiento actual persiste, en 20 años más Buenos Aires llegará a tener l f millones de habitantes; Rio de Jaineiro llegará a los 17.5 millones, Sao Paulo a los 2^.5 millones y Ciudad de México cobijará a 31.5 millones de personas. Las concentraciones poblacionales urbanas han generado enormes presiones sobre la estructura habitacional, de servicios, de empleo y los sistemas de absistecimiento de alimentos. Millones de personas han pasado a depender para su abastecimien- to diairio de alimentos del funcionamiento de un complejo sistema de distribución, el cual, a pesar de los esfuerzos realizados para mejorar su infraestructura y modernizar su organización, aparece respondiendo cada vez con mayores dificultades a las exigencias que se le imponen. Pero las soluciones a los problemas del absusteciraiento alimentario no pueden concebirse únicamente en una perspectiva urbana» En su búsqueda debe comprometer- se una respuesta apropiada de parte del sector productor^ La producción de ali- mentos necesita ser incrementada, más aun, debe aumentar a una tasa mayor que la registrada en el pasado», Sin embargo, el comportamiento del sector rural que afecta a la situación de los suministros alimentarios a nivel urbano no dice únicamente relación con su capacidad para producir alimentos, sino que también con su capacidad para retener a su propia población» De aquí entonces que la magnitud alcanzada por el problema de los febastecimientos alimentarios y el carácter de sus posibles soluciones, aunque dependen directamente del grado de desarrollo logrado por los sectores urbanos, tienen también estrechas relaciones con los aspectos económicos y sociales que configuran el proceso de desarrollo rural. La complejidad del problema, la multiplicidad de factores que operan en torno a él y, fundamentalmente, la necesidad de buscar soluciones en una perspectiva integrada rural-urbana, han limitado las posibilidades de los gobiernos para administrar globalmente las políticas pertinentes« A ésto se suma una evidente caren- cia de profesionales con la preparación y experiencia que los capacite para un adecuado acercamiento al problema, desde el ptmto de vista de las diversas disciplinas involucradaso Existe pues la necesidad de apoyar el fortalecimiento de las capacidades locales, por medio de la formación de equipos técnicos interdisciplinarios que puedan participar en la preparación y administración de programas en la perspectiva antes señalada^ Desde otro punto de vista, el análisis y la búsqueda de soluciones al problema de los abastecimientos de alimentos no pueden circunscribirse a lo contingente. Si bien existen innumerables situaciones que ameritan una pronta acción, las tendencias indicadas anteriormente, entre otras, llevan a pensar que muchos de los problemas que hoy parecen graves mañana pueden adquirir un carácter explosivo, si las soluciones no se proyectan a mediano y largo plazo. Por otra parte, una mejor apreciación de las características que actualmente reviste el problema alimentario a nivel urbano y de sus perspectivas futuras, será posible gracias al conocimiento de las circunstancias que dieron origen a esta situación. Fundamen- tal será entonces, situar la cuestión del abastecimiento urbano de alimentos en el contexto de las transformaciones agrarias y del desarrollo industrial y urbano en América Latina. A partir de ésto, con más propiedad, podrán discutirse las medidas que se podrían impulsar ahora y en el futuro con miras a responder el desafío que plantea el abastecimiento alimentario, principalmente en las grandes ciudades. • w Propósitos, Alcances y Limitaciones del Inforae E presente documento ha sido elaborado con el propósito primero de constiL tuir material docente para su utilización en las acciones de capacitación que en el futuro emprenda PROCADES» Consecuentemente5 una finalidad básica del documento es presentar una serie de antecedentes respecto del problema del abastecimiento urbano de alimentos dentro del contexto discutido previamente, al tiempo que se exploran algunos medios que sirvan para el diseño de acciones concertadas tendientes a modificar las tendencias que en esta materia se observan^ Para ello, en la Parte I se discuten los distintos factores que configuran el problema, en sus raíces, situación presente y desarrollo perspectivo» Dada la amplitud temática y la complejidad de las interrelaciones entre los factores intervinientps, se trató, en lo posible, de enfatizar los aspectos que parecen más relevantes en la generación del problemao Se examinan en la Parte I I las carac- terísticas de los medios instrumentales -técnicas de programación y modelos- que se utilizan, o son suceptibles de ser usados, para guiar una acción planificada en el proceso de producción-abastecimientoo Finalmente, la Parte I I I está des- tinada a anadizar algunos programas y proyectos de producción-abastecimiento que en distintos grados recogen las inquietudes planteadas en las secciones anteriores. Durante el transcurso del trabajo no se ha realizado un esfuerzo sistemático por desairrollar y presentar una concepción totalmente nueva respecto del problem de los abastecimientos alimentarios? a sino, por el contrarios la inquietud se ha centrado más bien en la presentación de hechos y datos conocidos de ma manera que pudiese estimular una discusión con énfasis diferentes, incorporando en ella aspectos que pudiesen haber sido insuficientemente considerados hasta la fecha. A este respecto, el dociimento presenta un relativo sesgo hacia lo urbano, en la medida que el tema del desarrollo rural, el que guarda innegables conexiones con el problema de los suministros de alimentos, ha sido sólo lateralmente considerado. Esto á pesar de que se está consciente que hasta la fecha se ha prestado poca atención a los problemas alimentarios y nutricionales que el proceso de urbanización trae consigo, y que esta deficiencia necesita ser llenada, pero que al mismo tiempo ésto no puede ser hecho sólo desde el punto de vista de las ciudades mismas, sino que también en lo relativo a su conexión con el medio rural. Una población crecientemente urbana (que para el caso de algunos países ya es, con mucho, mayoritariamente urbguia) obliga a plantear una planificación del desarrollo rural que tome en cuenta esta realidad. De igual manera, el desarrollo urbano no puede planificarse ajeno a lo que acontece en el medio rural. Desafortunadamente, la amplitud y complejidad del tema no han permitido sino un tratamiento circunstancial e incompleto de él, dados los límites que se impusieron al presente trabajo. Por otra parte, el documento es más descriptivo que analítico. La idea cen- tral ha sido presentar antecedentes que ilustren respecto del problema alimentario a nivel urbano, y por ello las referencias encontradas se han usado con liberalidad. No obstante el carácter descriptivo del trabajo, cuando las circunstan- cias lo ameritan, se ha procedido a interpretar la información o a adelantar algunas ideas, sin afán de ser concluyentes y sólo con el propósito de llamar la atención sobre aspectos que pudiesen prestarse para nuevas elaboraciones. EL material de referencia usado está limitado a aquél que se encontraba disponible, a la fecha de elaboración del documento, en la biblioteca central de la CEPAL y en los archivos de PROCADES. En contadas ocasiones se consultó material disponible en la biblioteca de FAO. I. EL PROBLEMA DE LOS ABASTECIMIENTOS ALIMENTARIOS A LOS ®ANDES CENTROS URBANOS En l a g é n e s i s de l o s problemas de abastecimiento de a l i m e n t o s y productos a g r í c o l a s se conjugan d i v e r s o s f a c t o r e s » E l a n á l i s i s de é s t o s puede p l a n t e a r s e a p a r t i r de l a s r e l a c i o n e s más d i r e c t a s y c l a r a s . Así^ por e j e m p l o , e s fácil ver que l a r e l a c i ó n fundamental e s a q u e l l a que se e s t a b l e c e entre población y producción, en l a que medida que, cono opinan algunos, ha sido e l crecimiento de l a primera l o que ha notivado y j u s t i f i c a d o una respuesta en e l mismo do de l a segunda. contrario. Otros ven l a r e l a c i ó n de causalidad operando en e l De cualquier manera, l o importante e s , senti- sentido en su connotación más e l e - mental, que e l problema de l o s a b a s t e c i m i e n t o s d i c e r e l a c i ó n con todos a q u e l l o s f a c t o r e s que provocan un desbalance en l a ecuación básica Avanzando en complejidad, población-producción. d e s t a c a e l hecho de que l a v a r i a b l e se encuentra s u j e t a a numerosas c a l i f i c a c i o n e s . tante e l número t o t a l de h a b i t a n t e s , Tal e s a s í que, población siendo impor- e l problema adquiere su r e a l dimensión só l o cuando se incorporan a l a n á l i s i s v a r i a b l e s de t i p o socioeconómico -e,g., n i v e l e s y t a s a s de crecimiento d e l i n g r e s o , d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o por tos sociales, población, etc.- y variables denográficas -e.g., t a s a de c r e c i m i e n t o de l a composición y cambio de l a población por edad y s e x o , poblacional, etc. En e s t e ú l t i n o a s p e c t o , b a j o , e s particularmente estra redistribución y desde l a ó p t i c a d e l presente importante e l grado a c t u a l de urbanización y e l tracrecí miento urbano p r o s p e c t i v o . De i g u a l manera, l a producción de alimentos debe ser a n a l i z a d a do l a consideración r e s p e c t o de l o s volúmenes t o t a l e s producidos. ción y d i s p o n i b i l i d a d de l o s f a c t o r e s p r o d u c t i v o s , sobrepasan La composi- l a composición y l o c a l i z a ción de l a producción y l o s n i v e l e s t e c n o l ó g i c o s p r e v a l e c i e n t e s son también f a c t o r e s d e c i s i v o s en l a determinación de l a s d i s p o n i b i l i d a d e s alimentarias. - Los a b a s t e c i m i e n t o s no dependen l i n e a l m e n t e de l a producción porque en e l l o s se consideran además, l o s conceptos de oportunidad, d i s p o n i b i l i d a d y accesibilidad. En o t r a s p a l a b r a s , a l a producción se debe agregar una utili- dad económica por medio de su t r a n s f e r e n c i a en e l e s p a c i o y e l tiempo, l a mo d i f i c a c i ó n de sus c a r a c t e r í s t i c a s f í s i c a s o r i g i n a l e s y e l cambio en l a l a r i d a d de su p o s e s i ó n , para que c o n s t i t u y a a b a s t e c i m i e n t o . Es por s titu- ello, que l a r e l a c i ó n simple de producción-población o producción-consumo se modif i c a haciéndose más compleja por l a i n c l u s i ó n de un p r o c e s o de i n t e r m e d i a - c i ó n y t r a n s f o r m a c i ó n , e l c u a l hace p o s i b l e que l a s u t i l i d a d e s económicas sean agregadas. Finalmente, y tomando en cuenta que t a n t o l a producción como l a bución, distri- transformación y consumo son hechos económicos que ocurren en un con texto social y p o l í t i c o dado, é s t e , do en e l a n á l i s i s . como un c u a r t o elemento, debe ser incluí Esto se logra a l considerar qué l a s i n s t i t u c i o n e s generan, madifican y responden a p o l í t i c a s o r i e n t a d a s , entre o t r a s cosas, a l o g r a r que e l a b a s t e c i m i e n t o a l i m e n t a r i o s e r e a l i c e y como consecuencia de e l l o , s u r g e n a c c i o n e s de coordinación i n s t i t u c i o n a l y formas de administración de tales políticas. Los cuatro elementos que componen el cuadro básico de los abastecimientos i. (Figura 1 ) s e separan un t a n t o a r t i f i c i a l m e n t e y con f i n e s e x p o s i t i v o s . se verá más a d e l a n t e , e l l o s intervienen formando un continuo de Como interrelaciones que d i f i c u l t a en o c a s i o n e s en v i s u a l i z a r donde terminan l a s a c c i o n e s que compe ten a uno de l o s elementos y donde se i n i c i a n l a s restantes. Figura 1. Elementos primarios en el abastecimiento alimentario En l o que r e s t a de l a Parte I se seguirá e l esquema que se desprende de l a Figura 1 para ordenar l a d i s c u s i ó n en torno a l o s comjKsnentes d e l problema de l o s abastecimientos urbanos, con é n f a s i s en l o s problemas que se enfrentan en l a s grandes ciudades» A, 1» Población Urbana y Requerimientos de Alimentos Proceso de u r b a n i z a c i ó n y Surgimiento de Grandes Ciudades La urbanización en cada p a í s obedece a dos f a c t o r e s fundamentales: l a s mi- graciones hacia l a s ciisSades y e l c r e c i m i e n t o natural de l a población urbana» e x i s t e acuerdo r e s p e c t o de l a importancia r e l a t i v a que cada uno de e s t o s t i e n e e l e l proceso de urbanización,, lloSo No factores a s í cono de l a s v a r i a b l e s que i n f l u y e n en e - En e s t a oportunidad s ó l o nos limitaremos a presentar l o s hechos más d e s t a - cados j en e l entendido que l a c l a r i f i c a c i ó n de a s p e c t o s b á s i c o s de e s t a s i a puede r e v e s t i r controver- una gran importancia a l a hora de formular s o l u c i o n e s i n t e g r a l e s para l o s problemas d e l abastecimiento urbano» - 10 Los c r i t e r i o s de d i s t i n c i ó n e n t r e población urbana y rural v a r í a n de acuerdo a l p a í s , pero c u a l q u i e r a sea e l c r i t e r i o empleado, de l o que no cabe dudas e s que l a p o b l a c i ó n urbana ha venido aumentando a un ritmo c r e c i e n t e y , l o que e s más importante, a un ritmo que e s muy superior a l c r e c i m i e n t o de l a población total.-^ En cuanlto a l a s c a u s a s , mientras para Abler u r b a n i z a c i ó n e s más un cambio 2/ producido por un c r e c i m i e n t o natural dentro de l a s ciudades mismas — para E l i z a g a e s t e fenómeno en América Latina debe a t r i b u i r s e principalmente a l o s movimientos m i g r a t o r i o s i n t e r n o s , mientras que e l c r e c i m i e n t o v e g e t a t i v o c i a l desempeña s ó l o un papel secundario.-^ diferen- La r a í z de e s t a s aseveraciones opues- t a s podría encontrarse en e l grado de d e s a r r o l l o r e l a t i v o , s a r r o l l o urbano de l o s p a í s e s que se toman comD b a s e . r e l a t i v a m e n t e segura d i r í a que parece e x i s t i r y paralelamente, de de Al respecto, una h i p ó t e s i s una s o s t e n i d a disminución de l a importancia r e l a t i v a de l a c o n t r i b u c i ó n de l a migración rural-urbana a l crecimien t o de l a s c i u d a d e s , e j e m p l o , un en l a medida que e l n i v e l de urbanización aumenta. Así, por e s t u d i o en un grupo de p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s n o s t r ó que mientras en l o s p e r í o d o s a n t e r i o r e s a 1950 e l componente aumento n a t u r a l d e l c r e c i m i e n t o urba- no v a r i ó en nueve p a í s e s e n t r e 30 y 58%, en l a década s i g u i e n t e t a l c o n t r i b u c i ó n 4/ para l o s p a í s e s tomados en su conjunto era de aproximadamente un 60%.— 1/ Naciones U n i d a s , F a c t o r e s Determinantes y Consecuencias de l a s Tendencias Demográficas, ST/SOA/SER.A/50, V o l . I , Nueva York, 1 9 7 8 , p á g s . 1 9 2 - 2 0 9 . También: Gerald B r e e s e , Urbanization in Newly Developing C o u n t r i e s , Englewood C l i f f s , N . J . : Prentice H a l l , I n c . , 1966, págs. 1 2 - 3 7 . 2/ E. A b l e r , J . Adams y P. Gould, S p a t i a l Organization-The Geographers View of the World, Englewood C l i f f s , N . J . : P r e n t i c e H a l l , I n . , 1971, p á g . 5 5 2 . V Juan C. E l i z a g a , Migraciones a l a s Areas M e t r o p o l i t a n a s de América L a t i n a , S a n t i a g o , C h i l e : Centro Latinoamericano de Demografía, S e r i e E , N ° 6 , 1 9 7 0 , p á g . l l . V Naciones Unidas, o p . c i t . , pág. 206 11 a) Migración interna Cuando se habla de migración se acostumbra e x p l i c a r l a como un r e s u l t a d o de l a acción de f a c t o r e s de a t r a c c i ó n y empuje ( p u l l and push f a c t o r s ) l o que e s l o misno, de f u e r z a s c e n t r í p e t a s y c e n t r í f u g a s , - ^ pueden ser t a n t o económicos como s o c i o c u l t u r a l e s ^ en generala l o s primeros son l o s Estos o? factores s i n embargo? se estima que? predominanteso Entre l o s f a c t o r e s de rechazo más n o t o r i o s actuando en e l s e c t o r rural se t i e n e l a s l i m i t a d a s oportunidades de a c c e s o a l a s t i e r r a s de c u l t i v o como consecuencia de l a s i t u a c i ó n de tenencia,, vidad en e l sector y^ por consiguientej, sos r u r a l e s . l o que d e r i v a en una b a j a product^ relativamente bajos s a l a r i o s e ingre- Concomítantemente aparecen influyendo f a c t o r e s t a l e s como l o s procesos de modernización de l a producción a g r í c o l a y su impacto en l a generación de empleos l a pérdida de l a f e r t i l i d a d d e l s u e l o Oj, l o que e s p e o r , pérdida de l a base de c u l t i v o por erosión^ e l c r e c i m i e n t o de l a población r a l ^ y l o s c o n f l i c t o s entre c l a s e s socialesr^^ la ru- E s t o s f a c t o r e s son determinan t e s en l a migración, de manera t a l que e x p l i c a n la persistencia d e l proceso a pesar de que l a s personas que a t r a v é s de e l se incorporan a l o s c e n t r o s urbanos no encuentren f i n a l m e n t e en e l l o s l a s oportunidades de empleo^ e l acceso a l o s s e r v i c i o s y l a s oportunidades c u l t u r a l e s que probablemente apoyaron su d e c i s i ó n de migrar^ 5/ Ibidf, pág„ 220 y Gerald Breese^ o p . c i t o ^ p á g , 8 0 6/ I n t e r n a t i o n a l Development Research Centre^ S o c i a l Change and I n t e r n a l M i g r a t i o n . A Review of Research Finding from A f r i c a ? A s i a and Latin America, IDRC-TSbe, Ottawai IDRC, 1977,, 12 b) ctéciriiiento n a t u r a l El c r e c i m i e n t o n a t u r a l o v e g e t a t i v o e s e l r e s u l t a d o de l a d i f e r e n c i a que se produce entre nacimientos y d e f u n c i o n e s . E l excedente de nacimientos sobre d e f u n c i o n e s ha adquirido importancia en e l c r e c i m i e n t o urbano en l a medida que l a s v a r i a b l e s demográficas se han venido modificando. la rural, S i bien l a mortalidad urbana e s frecuentemente menor que también l o es l a n a t a l i d a d , l o que s i g n i f i c a que l a d i f e r e n c i a en- t r e l a s t a s a s de c r e c i m i e n t o natural entre ambos s e c t o r e s puede ser pequeña. Sin embargó, se t r a t a de una tasa a p l i c a d a sobre una base p o b l a c i o n a l cada vez mayor, a consecuencia de l a s migraciones i n t e r n a s . E s t o o r i g i n a aumentos im- p o r t a n t e s de l a población urbana, l o c u a l se ve r e f o r z a d o por e l hecho de que p a r t e d e l c r e c i m i e n t o n a t u r a l de l a s ciudades se produce entre l o s migrantes rural-urbaños, rácter y se sabe que l a s migraciones i n t e r n a s corrientemente son de c a - selectivo, teniendo l o s migrantes una e s t r u c t u r a ^ r que su población de o r i g e n . Por o t r a p a r t e , edad más joven se sabe que l o s a d u l t o s jóvenes tienden a tener una tasa de mortalidad menor y una t a s a de fecundidad mayor que o t r o s segmentos de l a población. Queda c l a r o entonces que e l c r e c i m i e n t o n a t u r a l de l a s c i t d a d e s e s t á supe- d i t a d o a l a t a s a que r e p r e s e n t a e l excedente n e t o , producto de l a s d i f e r e n : ; i a s e n t r e l a s t a s a s brutas de n a t a l i d a d y mortalidad en l a s zonas urbanas, todo l o c u a l se ve a f e c t a d o por f a c t o r e s t a l e s como l a e s t r u c t u r a de edades y l o s p r o c e s o s de r e d i s t r i b u c i ó n de l a población. 7/ Naciones Unidas, op.cit., pág.292. 13 c) Grandes ciu3ades Se señalaban anteriormente l a s d i f i c u l t a d e s que e x i s t e n para e l l í m i t e entre l a s p o b l a c i o n e s r u r a l y larbana» establecer De i g u a l manera, l o s criterios para c a r a c t e r i z a r una gran ciudad parecen poco d e f i n i d o s y e l problema se hace mayor s i e l p r o p ó s i t o e s e f e c t u a r g e n e r a l i z a c i o n e s y comparaciones e n t r e p a í s e s o entre r e g i o n e s de un p a í s . Una ciudad de 1 0 0 . 0 0 0 h a b i t a n t e s en e l nordeste b r a s i l e ñ o problablemente t i e n e enormes d i f e r e n c i a s e s t r u c t u r a l e s y f u n c i o n a l e s comparada con una de maño s i m i l a r , pero ubicada en e l sur i n d u s t r i a l i z a d o . ta- Las d i f e r e n c i a s pueden ser más n o t a b l e s s i se habla de 5 0 0 . 0 0 0 o un m i l l ó n de h a b i t a n t e s y é s t a s dependerán por ejemplo de (a) l a s funciones ecoraSmicas que r e a l i c e l a ciudad^ (b) e l tamaño r e l a t i v o de l a ciudad con r e s p e c t o a l tamaño d e l p a í s mente s i e x i s t e una s o l a gran ciudad, des (esto e s , ciudades l a c a p i t a l ) , y (c) l a e s t r u c t u r a de c i u d a - s i e x i s t e n a breves d i s t a n c i a s o t r a s ciuSades de tamaño s i m i l a r , menores a modo de En g e n e r a l , satélites)» cuando se a n a l i z a l a e x i s t e n c i a de grandes ciudades se usan c i f r a s a r b i t r a r i a s de h a b i t a n t e s y , bastante c o r r i e n t e . Inclíuso, entre é s t a s , 1 » 0 0 0 . 0 0 0 de h a b i t a n t e s es se han acuñado términos como e l de m e g a l o p o l i s para r e f e r i r s e a ciudades d e 1 0 . 0 0 0 . 0 0 0 o más h a b i t a n t e s . para f a c i l i t a r (especial- A este respecto, y e l e s t u d i o d e l problema de l o s a b a s t e c i m i e n t o s de a l i m e i t o s en l a s grandes ciiriades y d e l a s medidas t e n d i e n t e s a superaElos¡, podría ser n e c e s a r i o en e l futuro d e s a r r o l l a r una t i p o l o g í a de gran ciudad que contemple c r i t e r i o s más r e l e v a n t e s a dicho problema. los Por ahoras podensDS pensar que a l g u - nos de l o s problemas p r o p i o s d e l a b a s t e c i m i e n t o de una gran ciudad empiezan a ser aparentes pasando l a barrera de l o s 1 0 0 . 0 0 0 h a b i t a n t e s y que e l l o s se hacen progresivamente más complejos en l a medida que e l tamaño aumenta. o 14 u c U 1 M O C TO u • H O J e ( 0 o c • H ( 0 w u i n a a QO ) P C •r-l -I 0)I o I) T cO N OJ 2 § § tD U ( 0 c ( ( 0 0 X T I S u• D a H c u • ( H 0 Ü m Q ) nt X! n o o a !C n ( j 0 e ( 0 (U p • o c • H O 3 X I •H w • i cd -p o -p 1 a; -p nS CD •r-D OO 0 CJ N e OJ -Cje T• - o OJ Ctí (tí - H a fH o t o t í tu X 6•I 0 ^ 0 rD ) t - -í P C c P t í tí ü s V O ( D • Cü H t í ü t3 c cO t t í í H ü ft X I O S F, ( L ü ON OO e l A e o rg • 0 V- CO OO VO 0 VO ^ O u • H e O N ^ ^ CO 0 O N a ( 0 c • H • u ( 0 i j ( 0 o • H ^1 0 O N 0 l A O. 0 U c t í SU c t í X! ÍH o ON o o ON «o OJ •H H o -H ctí B H - ^ X) O C M e o ^ ON l A e rfN 0 CD X O N CO ON Il T O N T- OJ T3 c t í X! aí i -H r (D T- e CM OJ l A rfN vo r^ « « VD o tO N V D ^ ( M r^N -ed o ^ tN O l A c u [N o u u ( 0 w (V a r o CN9 l A OO c « 3 X I o a TOJ 9 ( 0 c • H m J • O ON C O t A t -- 4 CO r- ^ o CTl c n a. o t n l A ON tí v Q H vt H cí H B • B ra x) u X! c t í X! O S i d H t O t í B ( c t t í í E H ^ VD • ^ O 9 Ü o D -í t t o o VO OJ LA l A a c Q w 0 ) S n j • O 0 ) a o u 0 ) E o C t í P d o a C 0 t ) í •H ttí H o O X) f H ctí ctí O o O r O t0 H l A -a ON O Ü P ( L U tí v O H H • H s V- ^ 1 O O o« o o l A ON VO o u 0 S ( D U O O Oe o o l A 1 O o o• o o H c t í O E H c H C J 0 ) J J c ( U 3 i n Ü H y i • i H -u « c • st o Ü H M 0 c a o § ^ C 4 J 0 H U C U • H to 0 • -O H 1 o s o o fc) ol o 15 C i f r a s proporcionadas por CEPAL para v e i n t e p a í s e s de América Latina dro 1) (Cua- nuestran cono e l número de ciudades grandes ha aumentado e n t r e 1950 y 1970, pero l o que e s más importante^ como una proporción c r e c i e n t e de l a pobla- ción urbana tiende a s i t u a r s e en ciudades de 1 m i l l ó n o más de h a b i t a n t e s . tendencia se mantiene aún cuando l o s p o r c e n t a j e s son r e f e r i d o s a l a La población total. Entre l o s años mencionados e l número de cii:dades sobre 1 0 0 , 0 0 0 habitantes ha aumentado en más d e l doble^ pero l a población v i v i e n d o en e l l a s c a s i triplicado. Mientras un q u i n t o de l a población t o t a l v i v í a en se ha civáaáes de ta- taño medio y grande en 1950^ v e i n t e años después e s t a proporción subía casi a un t e r c i o Sin du- (60% d e l cual corresponde a l a c a t e g o r í a 1 m i l l ó n y más)= da e l c r e c i m i e n t o más espectacular l o r e g i s t r a n l a s ciudades de más de 1 m i l l ó n de habitantes^ donde mayoritariamente se concentra l a población urbana» Desde e l punto de v i s t a que nos interesaj, e l abastecimiento de grandes c i u dadeSf e s igualmente i n t e r e s a n t e conocer l a s tendencias de c r e c i m i e n t o de por p a í s e s o éstas Un estixJio efectuado por Fox en s e i s de l o s p a í s e s más grandes de América Latina da una idea de l a s i t u a c i ó n en 1970 y proyecta l a población 9 / de l a s ciudades y áreas m e t r o p o l i t a n a s para l o s años 1980^ 1990 y 2 0 0 0 . - De e s t e esti:K3io se ha tomado l a información sobre e l número de c i t ó a d e s por país^ de acuerdo a l tamaño medido por número de h a b i t a n t e s (Cuadro 2). Al examinar en e l Cuadro 2 l a d i s t r i b u c i ó n de l o s mayores c e n t r o s urbanos por paísf d e s t a c a su importante c r e c i m i e n t o proyectado para l a s próximas dos décadas» Igualmente s a l t a n a l a v i s t a d i f e r e n c i a s entre p a í s e s ^ en cuando a l 9/ Robert W. Fox^ Tendencias d e l Crecimiento de l a Población Urbana en Amér i c a L a t i n a , Washington D . C . s Banco I n t e r americano de Desarrolloí, 1 9 7 5 , 16 CUADRO N°2 N ú m e r o de c i u d a d e s según el tamaño de la ciudad en seis p a í s e s americanos, Año País Brasil . 1 1 1 _ 1970 1980 1990 2000 Venezuela 1 1 1 1970 1980 1990 2000 Perú Fox 500,000 io.ooo.oou 5.000.000 1.000.000 i f 7 10 13 5 5 i f 13 1 2 3 8 11 3 8 10 i¿f 1 _ 1 2 2 2 3 2 i f 1 2 3 3 1 1 2 2 i f 2 1 - 1 - - - - - - 1 - - - - Ibid. 1 1 1 1 - _ 1 1 — 1 1 10/, C u a d r o s 25,2?, 29, 30, 32, a/- 1972 p a r a Fox, 1.000.000 - 1970 1980 1990 2000 Fuente: I98O, 1990 y 2 0 0 0 5.000.000 - 1970 1 980 1990 2000 Chile 22/ 1 2 2 1970 1980 1990 2000 Argentina Proyecciones para 10 m i l l o n e s y mas 1970 1980 1990 2000 México Nota: 1970^ Perú. latino- - 3k. - 2 3 _ 2 2 2 17 número y tamaño de l a s grandes ciudades» pueden e s t a b l e c e r Cono una primera aproximación t r e s c a t e g o r í a s de p a í s e s » se En l a primera se ubican B r a s i l Y México, ambos con grandes c e n t r o s urbanos que pasarán l a barrera de l o s 10 m i l l o n e s de h a b i t a n t e s para e l año 2000» Tienen, número de ciiriades de más de 1 m i l l ó n de h a b i t a n t e s , a l mismo tiempo, un gran c i f r a que seguirá siendo incrementada de manera importante en e l futuro^ s i se toma en cuenta e l número de ciudades en l a c l a s e de tamaño inmediatamente i n f e r i o r . categoría se encuentran Argentina y Venezuela, notable d i f e r e n c i a , En l a segunda aunque entre ambos e x i s t e una dada por l a s c a r a c t e r í s t i c a s d e l Gran Buenos A i r e s . t r i p l i c a en tamaño a Caracas en l a a c t u a l i d a d , Este y con sus 14 m i l l o n e s de h a b i - t a n t e s en e l año 2000 será más d e l doble de l a c a p i t a l venezolana para ese tiempo, C h i l e y Perú componen l a t e r c e r a c a t e g o r í a . En ambos p a í s e s sólo l a cii£3ad c a p i t a l es de gran tamaño y dos o t r e s más se proyectan como t a l e s en l o s próximos años. bia, En e s t a t e r c e r a debería i n c l u i r s e , seguramente, a Colom- único p a í s latinoamericano con más de 10 m i l l o n e s de h a b i t a n t e s no c o n s i - derado en e l e s t u d i o de Fox, 18 2. Composición E t a r i a / S e x o de la Población Urbana. Se mencionó anteriormente que en e l a n á l i s i s de l o s problemas de a b a s t e - c i m i e n t o urbano es fundamental c o n s i d e r a r , su tasa de c r e c i m i e n t o , además d e l tamaño de l a población y l a s i n f l u e n c i a s que sobre é s t o s tienen v a r i a b l e s demo- g r á f i c a s t a l e s como l a composición y cambio de l a población por edad y sexo. La r e l e v a n c i a de e s t a c u e s t i ó n nace d e l doble r o l que juega l a población con r e s p e c t o a l o s b i e n e s y s e r v i c i o s que s a t i s f a c e n sus necesidades* parte, l a composición e t a r i a / s e x o de l a población representa e l b á s i c o en l a d i v i s i ó n d e l t r a b a j o ; vale d e c i r , Por una condicionante c o n f i g u r a tanto e l tamaño y l a e s t r u c t u r a de l a f u e r z a de t r a b a j o que produce l o s b i e n e s y s e r v i c i o s , tamaño y l a e s t r u c t u r a d e l s e c t o r p a s i v o . bienes y s e r v i c i o s , pende d e l ingreso Por o t r a p a r t e , pero de manera d i f e r e n c i a l , (y por ende, d e l empleo) l a población demanda puesto que e l a c c e s o a e l l o s de- y de l a s necesidades de n u t r i c i ó n , siendo ambos a s p e c t o s una consecuencia de l a edad y sexo de l a persona. nalmente, y como c o r o l a r i o de l o a n t e r i o r , como e l Adicio- se t i e n e una f a l t a de correspondencia t e n t r e o f e r t a y demanda de bienes y s e r v i c i o s , ya que l o s segmentos que producen y l o s que consumen no son necesariamente l o s mismos. a) Repercusiones demográficas de l a e s t r u c t u r a por sexo y edad. Las r e p e r c u s i o n e s que i n t e r e s a n , tos, desde e l punto de v i s t a de l o s abastecimien- son a q u é l l a s que dicen r e l a c i ó n con l o s e f e c t o s sobre e l crecimiento y l a s características (que inciden en e l consumo) de l a población urbana. 19 La información d i s p o n i b l e hace d i f í c i l las generalizaciones. El gran número de i n t e r r e l a c i o n e s a que se ven s u j e t a s l a s d i v e r s a s v a r i a b l e s ficas demográ- l l e v a a tomar con reservas l o s promedios nacionales^ máxime cuando l a información sobre población urbana corresponde a c i f r a s agregadas provenientes de ciudades bastante d i s í m i l e s ^ que van desde l o s 2 0 . 0 0 0 hasta v a r i o s de h a b i t a n t e s . cierta millones No o b s t a n t e e l l o ^ e x i s t e n algunas tendencias que se r e p i t e n con frecuencia. La composición por sexo de l a población determina e l número de matrimonios, nacimientos y d e f u n c i o n e s . A su vez^ l a composición de l a población por edad, se determina matemáticamente por l o s n i v e l e s de fecundidad, mortalidad y mi- ., 11/ gracion— En l o s a d u l t o s j ó v e n e s , se r e g i s t r a n l a s t a s a s de fecundidad más a l t a s y l a s de mortalidad más b a j a s , comparadas con l a s de l o s grupos de edades extremos. Al mismo tiempo, l a composición por edad de l a población urbana tiende a ser más joven que en l a población r u r a l , a causa de l a migración d i f e r e n c i a l . Ambos f a c - tores actúan conjuntamente para producir un e f e c t o sobre e l c r e c i m i e n t o de l a blación urbana. rencial Sin embargo, hay que considerar que l a migración puede ser tanto en l a edad como en e l sexo. En América Latina l a migración dife- interna es predominantemente femenina^ l o cual debería morigerar l o s e f e c t o s de l a s dife- r e n c i a l e s de edad que se mencionaban, debido a l d e s e q u i l i b r i o entre sexos que se produce en l o s c e n t r o s 11/ 12/ urbanos Naciones Unidas, o p . c i t . , I b i d , , pág. 103. págs. 273-275, po- 20 Ahora b i e n , mirado como un problema de a b a s t e c i m i e n t o , tanta atención debe p r e s t a r s e a l a s d i f e r e n c i a s que r e g i s t r a n l a s t a s a s de c r e c i m i e n t o demográfico de l a s p o b l a c i o n e s r u r a l y urbana, y a sus consecuencias sobre l a s respectivas e s t r u c t u r a s de edad y sexo, como a l a s d i f e r e n c i a s r e g i s t r a d a s a l i n t e r i o r una gran ciudad. De aquí surge una t e r c e r a d e r i v a c i ó n d e l problema: la tura por edad y sexo que presenta cada uno de l o s d i f e r e n t e s e s t r a t o s en l a s c i u d a d e s . Desafortunadamente, de estruc- sociales como es c o r r i e n t e en e s t a s m a t e r i a s , base de información que se posee es muy d é b i l . A pesar de e l l o , la no puede menos que i n s i s t i r s e que e s t e p a r t i c u l a r a s p e c t o c o n s t i t u y e información fundamental en la c u a n t i f i c a c i ó n de l o s requerimientos y en l a s proyecciones de abastecimiento i n t e g r a l para l a s grandes c i u d a d e s . b) Se v o l v e r á más adelante sobre e s t e punto. E f e c t o s socioeconómicos de l a e s t r u c t u r a por edad y s e x o . La composición de l a población por grupos f u n c i o n a l e s e j e r c e una directa influencia sobre l a capacidad para producir y sobre l o s n i v e l e s y modalidades de consumo. E x i s t e n v a r i a s maneras en que l a e s t r u c t u r a por sexo y edad a f e c t a l a cidad para p r o d u c i r . Por una p a r t e , como consecuencia de l a s v a r i a c i o n e s en l o s f a c t o r e s demográficos que se mencionaban anteriormente nupcialidad y m i g r a c i ó n consecuentemente, capa- -natalidad, mortalidad, se e s t a r á determinando e l tamaño de l a población e l tamaño de l a f u e r z a de t r a b a j o . Por o t r a p a r t e , los y^ condi- c i o n a n t e s s o c i a l e s para e l t r a b a j o de l a mujer terminarán por determinar de manera d e f i n i t i v a la diferencia r e a l e n t r e l a población en edad de t r a b a j a r y 21 l a población e f e c t i v a m e n t e a c t i v a » f í s i c a de c a p i t a l , Un t e r c e r e f e c t o se r e f i e r e a la como r e s u l t a d o d e l ahorro i n t e r n o . En esto^ l o formación fundamental es l a r e l a c i ó n e x i s t e n t e entre l a población económicamente a c t i v a y l a s personas a cargo, es d e c i r l a r e l a c i ó n de dependencia. Dado l o s n i v e l e s de p r o d u c t i v i - dad y de empleo, cuanto mayor sea l a r e l a c i ó n de dependencia, menor será e l in- greso por persona y e l p o t e n c i a l de formación de c a p i t a l Respecto de l a p o s i c i ó n de l a s personas f r e n t e a l consumo, se conoce p o s i - tivamente que e x i s t e n necesidades d i f e r e n t e s , la edad. l a s c u a l e s varían dependiendo de De aquí que l a e s t r u c t u r a de la población por edad es un f a c t o r prepon- derante en la c a r a c t e r i z a c i ó n de l a s necesidades de consumo» d i s p o n i b i l i d a d e s de i n g r e s o , junto a l a s d e f i n e n e l n i v e l y volumen de consumo t o t a l . b i o s en una y o t r a s i g n i f i c a r á n , Cam- a su v e s , m o d i f i c a c i o n e s en l a composición de l o s requerimientos por c a t e g o r í a de bienes y s e r v i c i o s , sidades ( y en la demanda e f e c t i v a de e l l o s , , Ambos a s p e c t o s , Esta, en e l t o t a l de l a s nece- respectivamente. necesidades y capacidad económica para s a t i s f a c e r l a s , son de una importancia c a p i t a l en l a c o n f i g u r a c i ó n de l o s problemas de a b a s t e c i m i e n t o , y ameritan una d i s c u s i ó n un poco más amplia de e l l o s . n / Ibid., pág. 454 „ Ver también? CEPAL, ogo^cit., págs„ 97-106, 22 3. Los Ingresos en e l Sector Urbano. E x i s t e l a tendencia a a s o c i a r d i r e c t a y linealmente l o s aumentos en l o s ingresos con una mayor demanda de ali^mentos. Tal a s o c i a c i ó n es enteramente c o r r e c - ta cuando se manejan c i f r a s agregadas a n i v e l n a c i o n a l , puesto que es c o r r i e n t e que a e s t e n i v e l ambos parámetros se correlacionen positivamente. Sin embargo, con e l proceso de agregación se oscurece l a apreciación de aspectos básicos de la t e o r í a del consumidor y , en l a p r á c t i c a , se f a l l a en r e f l e j a r l a s variadas r e l a c i o n e s que e x i s t e n entre grupos de ingresos y su demanda por t i p o s de alimentos. a) Empleo e ingresos. No cabe dudas que de todas l a s formas de ingreso p e r s o n a l , e l proveniente de sueldos y s a l a r i o s c o n s t i t u y e la fuente más s i g n i f i c a t i v a de medios para que una proporción importante de la poblacrórr satisfazga entre e l l a s , la de alimentación. sus necesidades fundamentales y , De e s t o se desprende que la s i t u a c i ó n del empleo t i e n e una incidencia c r í t i c a en la determinación de la capacidad económica de l a s personas para e j e r c e r una demanda e f e c t i v a de a l i m e n t o s . p l e o se encuentra deprimida, de doble manera. Si la s i t u a c i ó n de em- su i n f l u e n c i a sobre e l n i v e l de vida se manifiesta Por una p a r t e , un exceso de o f e r t a sobre l a demanda de t r a b a j o l l e v a a una disminución en l o s s a l a r i o s . Simultáneamente, una a l t a proporción de desempleados o subempleados aumenta la r e l a c i ó n de dependencia y l o s per c á p i t a bajan. En o t r a s palabras, un mismo s a l a r i o , ingresos disminuido por e l des- balance entre o f e r t a y demanda de t r a b a j o , debe alimentar un mayor número de bocas. 23 Cabe destacar l a importancia que t i e n e e l subempleo en l a de l a u t i l i z a c i ó n de l a mano de obra» Esta adquiere su r e a l dimensión cuando se considera l a extensión d e l subempleo y , invisible, cuantificación en e s p e c i a l , e l c u a l es aún más importante que e l desempleo del sólo subempleo abierto.—^ Como l a s c i f r a s de empleo, de ingreso y de d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o se ma- nejan a un n i v e l agregado, conocer l a s i t u a c i ó n de e s t a s v a r i a b l e s a n i v e l de todos l o s c e n t r o s urbanos no es siempre p o s i b l e » Se puede i n t e n t a r una primera aproximación por medio d e l a n á l i s i s de l a s c i f r a s de población urbana, activa, población i n g r e s o s urbanos y s u b u t i l i z a c i ó n de l a mano de obra no a g r í c o l a . Aun- que se dispone de c i e r t o s e s t u d i o s r e f e r i d o s a algunos de l o s mayores c e n t r o s urbanos, e l l o s generalmente r e f l e j a n s i t u a c i ó n y en menor grado tendencias. Las c i f r a s entregadas por PREALC para América Latina muestran que se pierde e l equivalente a la fuerza de t r a b a j o de una de cada cuatro personas te a c t i v a s . De e s t e t o t a l de s u b u t i l i z a c i ó n , abierto y casi s ó l o un 20% se a t r i b u y e a desempleo la t o t a l i d a d d e l 80% r e s t a n t e a subempleo.—^ Refiriéndose al tor urbano se señala que de poco más de 4 m i l l o n e s de desempleados, se encuentran en e l s e c t o r urbano» subutilización, 14/ 15/ económicamen- 3,5 sec- millones S i a e s t o se agrega que un 39% d e l t o t a l de medido en desempleo e q u i v a l e n t e , también se concentra en e l sector Programa Regional d e l Empleo para América Latina y e l Caribe (PREALC), Employment in Latin America, New York; Praeger P u b l i s h e r s , 1978, págs, 1 - 2 , El t o t a l de s u b u t i l i z a c i ó n se consigue sumando e l desempleo ( a b i e r t o y encubierto) y e l subempleo ( v i s i b l e e i n v i s i b l e ) . De é s t o s l a menor importancia r e l a t i v a y cuantitativamente hablando, la t i e n e e l desempleo e n cubierto. 24 no a g r í c o l a , se concluye que aproximadamente t r e s q u i n t a s p a r t e s d e l problema ocupacional se l o c a l i z a en pueblos y c i u d a d e s . — ^ Además de l a s t o t a l de l o s ingresos personales, tribución del te, afecta i m p l i c a c i o n e s que l a s i t u a c i ó n d e l empleo t i e n e sobre ingreso. el debe p r e s t a r s e p a r t i c u l a r atención a l a La d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o , como se d i s c u t e más a d e l a n - substancialmente e l t o t a l y l a e s t r u c t u r a de l a demanda de a l i m e n t o s . En mayor o menor medida l a d i s t r i b u c i ó n d e l ingreso en l o s d i f e r e n t e s s e s de la región e s muy d e s i g u a l . mínimo, medio, a l t o y máximo. respectivamente. A cada grupo a d s c r i b i ó e l Luego, en base a e n c u e s t a s , de l a s r e n t a s que va a cada grupo. centración (ver Cuadro 3 ) , 50, 30, ingreso: 15 y 5% de la estimó e l porcentaje Esto y l a a p l i c a c i ó n de c o e f i c i e n t e s de c o n - hace p o s i b l e apreciar d e l ingreso en l o s d i f e r e n t e s p a í s e s , b) l a magnitud de l a r e f e r i d a a l a población D i s t r i b u c i ó n d e l ingreso en e l s e c t o r concentración total. urbano. La d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o en l a s ciudades muestra s i m i l a r e s cas de sesgo hacia l a derecha que en e l caso de l a población t o t a l . característiUn e s t u d i o r e a l i z a d o por e l Latin American S t u d i e s Center en t r e s c i u d a d e s — C a l i , y Recife—substancia la 16/ PREALC, o p . c i t . , La Paz idea de que un pequeño p o r c e n t a j e de la población con muy a l t o s i n g r e s o s e s la causante de t a l d e s v i a c i ó n . en R e c i f e l o s grupos de paí- La D i v i s i ó n A g r í c o l a Conjunta CEPAL/FAO d i - v i d i ó la población de cada uno de once p a í s e s en c u a t r o grupos de población, dis- Se señala como ejemplo que i n g r e s o s más a l t o s representaban s ó l o un 14% de todas págs. 2-3. CUADRO N°3 25 D i s t r i b u c i ó n d e l ingreso y c o e f i c i e n t e s de concentración paga once p a í s e s latinoamericanos o 1970 Grupos de ingresos a / Bolivia ) Paraguay ) Rep„ Domini-) cana ) Fuente: FAO 1 7 / . Notas: a) : a, 50 30 15 5 12,3 19o7 25„5 42 o 5 50 30 15 5 15 = 4 26 = 1 29o5 29„0 50 30 15 5 20=5 22 = 9 22ol 34 = 5 50 30 15 5 12o3 16 = 9 21o8 49o0 50 30 15 5 14 = 3 27 = 7 31 = 5 26 = 5 a b c d Venezuela 20o2 23,1 26o2 30o4 a b c d Perú 50 30 15 5 a b c d Panamá 15 = 2 30,5 28o2 26o0 a b c d México 50 30 15 5 a b c d Ecuador 15o0 23o5 22o0 39=5 a b c d Colombia 50 30 15 5 a b c d Chile Ingreso a b c d Brasil „ , , .... Poblacion a b c d Países 50 30 15 5 15.3 24oi 25 = 2 35„4 Cuadros 1 y mínimo; b, medio? disponible Porcentaje C o e f i c i e n t e de concentración b / 0 = 54 0 = 47 0.45 0 = 59 0.50 0 = 46 0.62 0.50 0 = 52 pág„4 c^ alto? d^. máximo b) : para una e x p l i c a c i ó n acerca d e l c o e f i c i e n t e de concentración n/ (o de Gini) Jiiase nota 1 4 , pág.h^ de la FAO E f e c t o s sobre l a Demanda de los^clmliios en l a D i s t r i b u c i ó n de l a N°3, marzo 1972, págs 1-10. Renta^^ol.21 26 l a s f a m i l i a s y r e c i b í a n más de l a mitad d e l t o t a l d e l i n g r e s o , mientras que e l 45% representado por l a s f a m i l i a s de i n g r e s o s más b a j o s l e correspondía únicamen- 18/ t e un 14% d e l i n g r e s o . — - Por su p a r t e , Musgrove en un e s t u d i o sobre e l miento d e l consumidor en América Latina entrega antecedentes sobre la ción d e l i n g r e s o en d i e z ciudades de c i n c o p a í s e s . datos para l a s c i n c o ciudades c a p i t a l e s , país De a l l í comporta- concentra- se han e x t r a c t a d o los l o s c e n t r o s urbanos más grandes en cada (Cuadro 4 ) . La impresión que dejan l a s c i f r a s es que l a concentración d e l ingreso no es muy d i f e r e n t e e n t r e l a s d i s t i n t a s ciudades c a p i t a l e s , aunque la concentración me- dida por e l c o e f i c i e n t e de Gini indica que l a concentración es mayor en Quito y menor en Caracas. pobre) La p a r t i c i p a c i ó n en e l i n g r e s o d e l d e c i l inferior ( e l 10% más e s c a s i v e i n t i n u e v e veces menor que l a correspondiente a l d e c i r ( e l 10% más r i c o ) superior en Q u i t o , mientras que l a d i f e r e n c i a es de s ó l o d i e c i s e i s en Caracas. 18/ K e l l y Harrison, e t . a l . . Improving Food Marketing Systems in Developing Countries: Experiences from Latin America, Research Report N ° 6 . Latin American S t u d i e s Center, Michigan S t a t e U n i v e r s i t y , 1975, pág. 16. veces 27 CUADRO N°4 Porcentaje acumulativo de i n g r e s o f a m i l i a r , por c l a s e de i n g r e s ó en c i n c o ciudades latinoamericanas C l a s e de Ingreso a/ Bogotá Caracas Lima Quito 10 1.81 1.99 1.46 1.36 1.64 20 4.83 5.24 4.25 3.67 4.61 25 6.74 7.25 6.00 5.15 6.52 30 8.86 9.44 7.95 6.79 8.50 40 13,82 14.58 12.58 10.78 13.68 50 19.88 20.91 18.36 15.87 20.24 60 27.03 28.76 25.58 22.55 27.98 70 35.58 38.48 34,34 31,55 37.18 lb 40.59 44.64 39.62 37,38 42.58 80 46.64 51.39 45.83 43.97 49.09 9U 62.41 69.01 62.11 60.96 65.64 95 74,36 81.16 75.11 73.86 77.71 Coeficiente de Gini 0.472 0.429 Fuente: P h i l i p Musgrove 1 9 / . Nota: a) C l a s e de i n g r e s o por d e c i l , 19/ 0.487 Tabla 2 - 4 , 0.518 Santiago 0.451 pág. q u a r t i l y 95 vo percentil P h i l i p Musgrove, Consumer Behaviour in Latin America, Washington D.C. The Brookings I n s t i t u t i o n , 1978 28 c) Ingreso y demanda de a l i m e n t o s . Los consumidores se comportan de manera d i f e r e n t e f r e n t e a v a r i a c i o n e s en parámetros económicos t a l e s como i n g r e s o s y p r e c i o s . El concepto que mide l a v a r i a c i ó n proporcional de l a demanda cuando varía e l i n g r e s o en un 1% se denomina e l a s t i c i d a d ingreso de la demanda. En l o s paí- s e s más s u b d e s a r r o l l a d o s l a s e l a s t i c i d a d e s de l a demanda de alimentos según e l i n g r e s o pueden l l e g a r a ser tan a l t a s como 0 . 7 - 0 . 9 , l o que e s t á indicando que l o s a l i m e n t o s tienen una importancia t a l en l a composición d e l consumo de l a s personas, ingresos que una a l t a proporción o l a c a s i t o t a l i d a d de l o s aumentos en l o s se destinan a e s t e item. Por o t r o l a d o , l a misma e l a s t i c i d a d puede caer a 0 . 1 - 0 . 2 , en l o s p a í s e s más avanzados l o que s i g n i f i c a que s ó l o e n t r e 10 20/ y 20% d e l aumento de l o s i n g r e s o s se u t i l i z a en aumentar e l consumo de a l i m e n t o s , — E s t a s son e l a s t i c i d a d e s promedios que r e s u l t a n de agregar d i f e r e n t e s grupos de consumidores y c a t e g o r í a s de a l i m e n t o s . Es sabido que a n i v e l e s b a j o s de ingreso la mayor proporción de é l es nada a l g a s t o a l i m e n t a r i o y , son inadecuados. aún a s í , En consecuencia, la i n g e s t i ó n t o t a l y l a c a l i d a d de la todo ingreso a d i c i o n a l temente a remediar d i c h a s d e f i c i e n c i a s . la s ó l a excepción, quizás, será destinado p r e f e r e n - aunque la demanda t o t a l de la proporción d e l g a s t o en alimentos en e l t o t a l d e l consumidor d i s m i n u i r á . dieta En l a medida que l o s i n g r e s o s .suben y l o s requerimientos van siendo s a t i s f e c h o s paulatinamente, a l i m e n t o s seguirá aumentando, desti- presupuesto Este fenómeno es de a p l i c a c i ó n u n i v e r s a l de l o s extremos de pobreza y riqueza) (con y se conoce como l e y de Engel. 20/ Naciones Unidas, o p . c i t . , o p . c i t . , pág. 1 7 . pág. 4 2 9 . También: K e l l y Harrison, et. al., 29 Si el Estados se Unidos eleva Cifras gasto Cali en a l i m e n t o s , porcentajes en se res 30% e n las familias por los sobre indican tanto constituye el que que países en en La Paz notablemente como gastan más p o b r e s En c u a n t o aumentar a sobre en el destinan las las y tres m e n o s o más q u e de un se se los sus alimentos, el a del ingreso Europa, la países ingreso refieren es los consumidores más d e y alimentos entradas a demanda proporcionalmente que el al la muchas estos de meno- mitad de de las fa- 21/ este por gasto Obviamente, en la proporción dedicado 53%. en latinoamericanos. en p r o m e d i o , ingresos de 16% de gasta ciudades, sus de 41% d e l Recife 80% y más categorías de mayoría el cuando 60% d e el la promedio elevan es alrededor industrializados 40% e n Así ingresos. puede de fácilmente para milias y en a l i m e n t o s propósito.— cada aumento una de de los ellas ingresos. 22/ Incluso, la demanda parte, la agrupación juegan en la puede y del no nivel son otros, más p o b r e s , mayores y de calidad uniformemente constituye para dieta, de bien, puede alimentos las del lo cuando por consumo, a de lo cual todo el básico para que un p r o d u c t o es constituir pan unos de los ingresos categorías posibilidades aplicables un a l i m e n t o o disminuir aumentan.•=— depende sustitución implica, espectro puede ser a los pág. que su la función existen vez, que consumidores. sólo secundario días incluido para en la aquéllos y otra que entre las de raramente todos de Por ellos ellos, categorías Así, lo que prescindible dieta que de gozan los de 17. ingreso. 2Ji/ Kelly 22/ En e c o n o m í a Harrison, normales, los et.al., bienes superiores o op.cit., que se comportan inferiores, de esta manera respectivamente. se denominan bienes 3Ü Dependiendo de cuan amplias nas agrupadas de los cuales manifiestan ralmente parado se el acuerdo mayor a sus de las ingresos diversas porcentaje del presentan maneras. gasto para de proporción del gasto ejemplo el gasto en proteína animal. En e s t e establecen desde el punto vista las que grandes que las básicos, más 4. amplia la de hojas de las con en nutricional balance en el intercambio, cantidades se deduce de la la área en concentran mayor familias de sus bajos muy p e q u e ñ a s , último caso cantidades dentro su consumo capacidad de diferencias las una en compra en como pocos consuman lo comla por se consumidas, categoría unos gene- diferencias absolutas de consumos, ingresos, las ser perso- constituyen puede ingreso de cereales en las ocasiones Finalmente, se a se por fines de en para basa cuestión, ajusta medida las alimentos. en cantidad dieta, Kelly de destinadas {generalmente 23/ que pobres Nutricional situación patrones más m é t o d o más d i f u n d i d o producción de de de en alimentos, las usual productos una variedad 23/ productos.— de Situación El y tanto grupos variaciones. familias en entre Pero de diferencias Los las las es ingresos. categorías con acusan mayores sean la los la evaluación en el uso de Consiste a la dieta, cambios con la Harrison, et. al., en de medida se la ingesta mantención op.cit., de De los ingesta de uno procede la salud, 21-22. de abastecimiento recogidos en (restan) existencias se págs. niveles básicamente suman las como los antecedentes éste cual Posteriormente relación de no a l i m e n t i c i o s . términos proteínas). Ciudades. y determinar los se restan resultados calórica, así y que comparar han sido la medio la movimientos la o más n u t r i m e n t o s a por las obtenidos calidad básicos dieta con predeterminados. 31 La e v a l u a c i ó n de l a s i t u a c i ó n n u t r i c i o n a l en g e n e r a l i n s u f i c i e n t e s ^ a lo cual no es tarea f á c i l . Los d a t o s son se suma c i e r t o desacuerdo r e s p e c t o de l a s c e s i d a d e s de nutrimentos e s e n c i a l e s . Comúnmente son más e v i d e n t e s l o s ne- problemas - sí causados por l a d e s n u t r i c i ó n por la m a l n u t r i c i ó n (insuficiente (insuficiente ingestión calórica) que l o s i n g e s t i ó n de nutrimentos e s e n c i a l e s ) , obviamente en un sinnúmero de s i t u a c i o n e s ambos fenómenos irán a) la proteína la i n g e s t a e n e r g é t i c a cae por d e b a j o de 24/ será usada como f u e n t e de S i t u a c i ó n n u t r i c i o n a l por e s t r a t o s de energía,-— como para hacer c i o n e s seguras en torno a l e s t a d o n u t r i c i o n a l de l o s d i f e r e n t e s en l o s p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s . La l i m i t a c i ó n sectores urbanos inferir Los d a t o s son e s c a s o s y se remiten a un p e r í o d o de tiempo determinado, mejor conocimiento de l o s cambios que experimenta 24/ generaliza- es mayor cuando se i n t e n t a tendencias en e l cambio de la c a l i d a d a l i m e n t a r i a » d e l proceso de urbanización los ingresos„ La información d i s p o n i b l e e s poco s a t i s f a c t o r i a por l o g e n e r a l , corresponden en i n s u f i c i e n t e d i s p o n i b i l i d a d de e n e r g í a en l a d i e t a a n t e s que a l contenido de p r o t e í n a s ^ puesto que s i requerimientos, aunque acompañados. Ultimamente se ha dado en pensar que l o s problemas n u t r i c i o n a l e s buena medida a l a causados ellos, l o que impide un l a a l i m e n t a c i ó n como r e s u l t a d o acelerado. Naciones Unidas^ Evaluación de l a S i t u a c i ó n A l i m e n t a r i a Mundial^ C o n f e r e n c i a Mundial de l a Alimentación^ E / C O N F / 6 5 / 3 í , Roma, noviembre 1 9 7 4 , p á g s . 6 1 - 6 3 . 32 El ta a de la consecuencia de por Así, la cual, tal análisis a ejemplo, su cosa vez, no beneficios evidente bajos la cuando ciudades, los los factores urbanización o se asocia significar por lo compara cuales (Cuadro la con menores estos, son los ingresos residentes ser cuál es situación y que tampoco nutricional entre que que los proporcionalmente 25/ í los 25/ familiar.— Ibid., pág. 70. de el se reparten actúan en un a u m e n t o en los nutricional se de la ingresos sentidos en los grupos, ubican en de los los Sin lo embargo, a que Esto los aparece migran estratos dificul- ingresos, debido que se opuestos. nutrición. equitativamente. en el Cuadro presentan la menor los que se información número de encuentran no p e r m i t e familias hace evidente con diferentes miembros de niños más que urbanos tipo grupo con todos información los este señalan se situación la Desafortunadamente aspecto no c o n mayoritariamente esperarse, grupos Otro que un m e j o r a m i e n t o menos no estratos más las ingresos de hacia más 5). Como p o d r í a la por de urbanización se nutricional efectos debería sucede, de situación ante y las una mujeres este las gestantes deficiente dentro tipo 5 muestra ingestión en provisión de cada de datos, mala clase es Existen son alimentos los puede de la ingreso. situación evidencias los a Entre situación. cuan de lactantes son calórica. peor conocer familias. y la que que nivel sufren del 33 C O d ) H c d u (0 C d a o N { Q « 5 C c d M C a Q ) t n OT 0 ) . H ( 0 M 3 M W ( d C ( 0 X i M D W 0 • H ill o B G 0 ) U c ( o -0 t po m - 0 O ) « u J0 » c M o o a t O BS H • H 0 « 0 m Ü • H U ( c r u 0 ) c 0 i i U ) s (0 c d a o N 1 0 0 ) r H C d U u CO c d c o M N H to C d W a c d u t o d o C O H c d H W § u w c d rt o N S C C d O oc d o H H •i O r X H Í •) t r o a« 5 c -H d r H H O CO m0 r g o o ON 0 nj o O o O VO I0 oo c0 T 0 r s c « t u v v O O O en 0 O O O Í N «3 ¡0 0 N - - -d d Q v M3 Iv CO •- ON o T ^ - T- \) 5 ^ ^ m 8 ( C d O Üc d o iH H u • O H A H S o o O O o r - - C^ t^ VO d J- O- C3\ o0 0 0 o r A w J CO 0 • Í H Q SC d c H d H a0 } oc d o M H U •H O ^ H Í • t H o sc d c H d « H H ci) ao oc d o -H i H • O H A! H o O o o N I 00 oo t N o T,0 0 0 9 f Í M V \ s o f -í (J -U - T- f\! A rr J rr\ -p o o o • H f o M T- nj J c O 3 c H i 0 d O c J v Xi Xi ® © O o ( V O- VD e e a rj i v o fJ V O N c Í M O U) oe m o -d o0 tn o o Te -d « 00 T C- o o tA rA N T TÍ M O o o O «J en oo ON • H ^ t a l , CO o3 O e 0 c H d ^ T- V^ - i d © • 0 H 3 ai d C ) H t H w EA tA o O o ON o C en nj ! l M A j oo Íe e O0 J 0 V n¡ .m O J - - ! . © v C^ (3 d r \ r- T- £ « 0 S 1 ÜC d o H i H • O H H o o IN T •H ^ É d c «H d v- t G •d H (3 M ¡ ( Q c d a c d 43 u ci C d O ot d o H i H U • O H H 0 3 c d a ON CO @ r- CO v- O O O o o O oo E- O N nj CO oo r g en 0 30 CJN 0 0 e a f U w n a! fJ 3 V 9 S5 \ sn o m ( d VA ( H \ •» Í •H ^ c d S iH d ^ -a ^^ «9 ¿ -á- 5- SA íA f c e . N O O o o o O O O ON O O nj nj MJ T V lA o0 en -0 c0- cn O0 C0 0 0 0 d © 0 VíA¡ ^ OJ fy O -d- j vg í V íT- I- LA V- s O O a g ^ í e d O a £ 11 0 O m s 3 O o o (3ON •if ( T* 0 r( . 1 O « H B d c ai S « o ^ 1 J a ©N ON ON Os 0N ON 0\ ^ W en ^ CN- V íf 8 • 8 ! O ó O Ó O CA l • ÍAo o A r- I\¡ m tn oo ON ON -d rj v lA rj v • o O e a O Ai •aJ v B ! x s « N 34 La idea de que mientras un sector de l a población vi\fe en c o n d i c i o n e s de d é f i c i t n u t r i c i o n a l mientras o t r o s consumen en e x c e s o , razón por l a cual las c i f r a s agregadas a n i v e l nacional rara vez r e f l e j a n graves d e f i c i e n c i a s en la dieta, se corrobora en e s t u d i o s como e l r e a l i z a d o por Pinstrup-Andersen y Caicedo en C a l i , Colombia (Cuadro 6 ) . Para s a t i s f a c e r l o s requerimientos de la t o t a l i d a d de l a p o b l a c i ó n no s e r í a n e c e s a r i o una mayor cantidad de a l i m e n t o s , s i é s t o s fuesen r e p a r t i d o s de acuerdo a l a s 5. necesidades. P e r f i l de l a Demanda de Alimentos Teniendo en cuenta l o s e f e c t o s de l o s n i v e l e s y d i s t r i b u c i ó n d e l sobre l a demanda por t i p o s de a l i m e n t o s , ingreso y e l e f e c t o de f a c t o r e s t a l e s como l a l o c a l i z a c i ó n g e o g r á f i c a de l a producción y e l consumo y l o s h á b i t o s de consumo, es p o s i b l e adelantar algunas c o n c l u s i o n e s acerca d e l p e r f i l de demanda de aliment o s en l o s c e n t r o s urbanos. De l a información d i s p o n i b l e se desprende que l o s alimentos -productos pecuarios, frutas y hortalizas—constituyen d e l g a s t o en a l i m e n t o s de l a s f a m i l i a s urbanas. importantes en l a s ciudades como en e l s e c t o r r u r a l , un patrón es más d i f í c i l . una proporción apreciable El consumo de g r a s a s y a c e i t e s t i e n e una p a r t i c i p a c i ó n menor en e l g a s t o en a l i m e n t o s . midos continúan siendo c o n s i d e r a b l e s . protectores Los c e r e a l e s no son tan aunque l o s volúmenes consu- Para r a í c e s amiláceas y legumbres establecer 35 Cuadro NQ 6 Ingestas estimadas de calorías y p r o t e í n a s y déficit g r u p o s de II Porcentaje ingreso Porcentaje de los requerimientos 1 =90^ 89 Ingesta proteica estimada ^ Porcentaje de los requerimientos Fuente g Motasí 27/ a/ ^ ingreso III Promedio IV 17,8 36,8 13,6 13,5 8,7 18,3 del Ingesta calórica estimada ^ por ingreso G r u p o s de Porcentaje de la p o b l a c i ó n o exceso 25,5 18,6 ^2,3 2p119 2„510 2O831 3o836 99 117 132 178 81,1 51,6 72 83 P i n s t r u p - A n d e r s e n j C a i c e d o 27/o 10k Cuadros 131 119 I26A 20^- 1 y 2, pago k06^ en calorías/per cápita/díao en gramos/per cápita/día» Per Pinstrup-Andersen y E l i z a b e t h Caicedo, The P o t e n t i a l Impact of Changes in Income D i s t r i b u t i o n on Food D e m a n d and H u m a n N u t r i t i o n , en A m e r i c a n ^ o u r n a l of A g r i c u j j u r a l E c o n o m i c s , Volo 60, NQ 3, agosto, 1978\ págSo ioftZif-i^» 112 36 Otra v e z , la amplitud r e l a t i v a de l o s grupos de alimentos puede en l a s c o n c l u s i o n e s . influir A n i v e l de l a s áreas urbanas de algunos p a í s e s e l abandono d e l consumo de c e r e a l e s puede ser s i g n i f i c a t i v a y , componentes d e l grupo, s i n embargo, alguno de l o s arroz por ejemplo, presentar un consumo que c r e c e consis- tentemente. Con d i f e r e n c i a s que son e s p e r a b l e s , e l p e r f i l de l a demanda de alimentos en l a mayor p a r t e de l a s ciudades en l a t i n o a m é r i c a presenta un patrón s i m i l a r a l ñalado más a r r i b a . Así, por ejemplo, urbanas de t r e s p a í s e s - B r a s i l , mentos c o i n c i d e n , en e l Cuadro 7 se observa que en l a s baja de l a e s c a l a de consumo, Otro e s t u d i o , áreas México y V e n e z u e l a - l o s d i f e r e n t e s grupos de aunque no exactamente, en u b i c a r s e en l a s p a r t e s a l t a , media y con datos más r e c i e n t e s y ahora tomando en cuenta l a proporreafirma impresión en cuanto a que la e s t r u c t u r a d e l g a s t o en l o s s e c t o r e s urbanos de noamérica es en general s i m i l a r , aún que l o s p o r c e n t a j e s asignados a cada puedan mostrar v a r i a c i o n e s más o menos amplias (Cuadro la lati- tipo 8). cabe destacar que s i bien c i e r t o s c e r e a l e s y granos son consumidos de manera r e g u l a r , e l l o s pueden no ser tan importantes en l o s presupuestos para a l i m e n t o s de l o s consumidores como a menudo se p i e n s a , d e s t i n a d o a alimentos p r o t e c t o r e s y 28/ ali- respectivamente. ción d e l presupuesto para alimentos gastado en cada t i p o de productos, Finalmente, se- K e l l y Harrison, et.al., op.cit., procesados.^^ pág. 60. en comparación con e l gasto 37 CUADRO N°7 Cantidades de l o s grupos de alimentos e s p e c i f i c a d o s consumidas en l a s áreas urbanas de t r e s países Brasil (1960) Venezuela México (1962) (1963) kilos por persona y año; Cereales 99.9 (1)V 138.2 (1) Productos lácteos y mantequilla a/ 91.5 (2) 133.2 Hortalizas y frutas 59.2 (3) 110.9 ( 3 ) (h) 1 1 . 0 (7) Raíces amiláceas 63-1 (2) 131.^ (1) (2) ko.z W , kzA (3) 28.7 (6) 33.1 (5) Carne 38.0 (5) 19.5 Azúcar 30.8 (6) 28.3 (h) Legumbres y nueces 19.6 (7) (6) 8.9 C9) Grasas y aceites 13.0 (8) (8) 9.5 Pescado (9) • • Huevos (10) 7.• 1 (10) (9) . (8) 10.if (7) (10) Fuente; FAO Notas; a) en equivalente a l e c h e . b) 29/ Cuadro 6 , • (5) pág.7 l o s números entre p a r é n t e s i s indican p o s i c i ó n r e l a t i v a en una escal a de mayor (1) a menor ( 1 0 ) . PAO, E f e c t o s de l a Urbanización sobre l a Demanda A l i m e n t a r i a , en Boletín Menr.ua3 de Fteonomía y E s t a d í s t i c a A g r í c o l a s , (Roma, FAO), V o l . 22, N^g, s e p t . 1973, págs. 1 - 1 6 . 38 CUADRO N°8 (Cali, Colombia y Xa Paz, Bolivia) Cali Carne y pescado Alimentos Frutas y La Paz 29.5 26.2 25.1 procesados Cereales Productos lácteos Productos avícolas 16.8 22.9 13.5 hortalizas 17.2 11.5 K. Harrison ^ ^ . ^ Ibid. 3.7 100.0 Fuentes 5.3 100.0 Cuadro 2 . 3 , pág.21 39 B. Fuentes de Abastecimiento Urbano. C a r a c t e r í s t i c a s y Organización Espacial También en l a c a r a c t e r i z a c i ó n d e l extremo i n i c i a l de l a cadena produccióndistribución-consumo de alimentos y materias primas a g r í c o l a s surgen c o n s i d e r a ciones que agregan a l a complejidad d e l problema» Ya se d e c í a anteriormente que una t o t a l a p r e c i a c i ó n de l a s i t u a c i ó n desde e l punto de v i s t a de l a o f e r t a hacía necesario tomar en cuenta no s ó l o l o s volúmenes t o t a l e s producidos s i n o también l a s i t u a c i ó n de l o s f a c t o r e s productivos,, producción y l o s n i v e l e s t e c n o l ó g i c o s l a composición y l o c a l i z a c i ó n de l a imperantes. Sin embargo, en función de l a simplicidad y brevedad se ha optado por volcar e l é n f a s i s hacia l o s aspectos de uso del s u e l o y l o c a l i z a c i ó n e s p a c i a l de l a producción, por considerar que ellos son relativamente más r e l e v a n t e s en e l enfoque que se ha dado a l problema de l o s abastecimientos urbanos de alimentos en e s t e trabajo. Con r e s p e c t o a l a s c u e s t i o n e s r e l a c i o n a d a s con l a e s t r u c t u r a a g r a r i a , siguen siendo de e x t r a o r d i n a r i a éstas importancia para e x p l i c a r e l d e f i c i e n t e uso de l o s recursos productivos que todavía p r e v a l e c e en l a a g r i c u l t u r a . No o b s t a n t e ello, l o s procesos de cambios e s t r u c t u r a l e s han tenido alcances l i m i t a d o s y hoy se e n cuentran en franco r e f l u j o . e l l o acarrearía M o d i f i c a c i o n e s en e s t a s i t u a c i ó n y l o s e f e c t o s que son d e l todo i m p r e v i s i b l e s . los aspectos de tenencia de la t i e r r a y n i v e l e s t e c n o l ó g i c o s se han introducido en e l análisis en d i v e r s a s s e c c i o n e s de e s t e 31/ Por ejemplo, trabajo.—^ ver páginas 1 1 , 2U4 - 205 Cuando ha s i d o e l c a s o , 40 1, El A b a s t e c i m i e n t o de Productos A g r í c o l a s A pesar que en l o s p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s l a producción a g r í c o l a en g e n e - ral, el y l a producción de alimentos en p a r t i c u l a r , han aumentado notablemente en ú l t i m o tiempo y e s t e incremento en la producción t o t a l e s s i m i l a r a l vado en l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s , obser- l o s aumentos en l a población han redundado en un empeoramiento en l a s d i s p o n i b i l i d a d e s por h a b i t a n t e . Esto ha generado c r e - c i e n t e s p r e s i o n e s de l a demanda interna sobre e l aparato productivo y ha otorgado una mayor importancia a l funcionamiento y o r g a n i z a c i ó n d e l mercado interno que en e l pasado. En América L a t i n a , algunas décadas a t r á s l o s p a í s e s de l a región sustentaban una p o s i c i ó n muy c l a r a como exportadores de alimentos y materias primas En p e r í o d o s más r e c i e n t e s , taciones, l o s d é f i c i t s de alimentos han o b l i g a d o a mayores en algunos c a s o s a r e o r i e n t a r en d e f i n i t i v a , e incluso, impor- e x p o r t a c i o n e s hacia e l consumo interno y , a impulsar con mayor f u e r z a e l c r e c i m i e n t o de l a producción interna, en v a r i o s p a í s e s a incorporar e l autoabastecimiento como un elemento p r i o r i t a r i o en l a s p o l í t i c a s para e l a) agrícolas. La producción sector. agrícola De acuerdo a un e s t u d i o de CEPAL, a l o l a r g o d e l período que se examina, el ritmo de c r e c i m i e n t o de l a producción de c u l t i v o s en América Latina como un c o n j u n t o ha disminuido desde un promedio anual de 4 . 4 % , durante e l decenio de 1950 a s ó l o 2.8% en l o s ú l t i m o s a ñ o s . — ^ Obviamente, e x i s t e n d i f e r e n c i a s en e l comporta- miento t a n t o por p a í s e s como por grupos de c u l t i v o s . 32/ CEPAL, V e i n t i c i n c o Años en la A g r i c u l t u r a de América Latina - Rasgos P r i n c i p a l e s ( 1 9 5 0 - 1 9 7 5 ) , Cuadernos de l a CEPAL N ° 2 1 , Santiago ( C h i l e ) , 1 9 7 8 , pág. 2 0 . 41 Mientras l a disminución en e l ritmo de crecimiento de l o s c u l t i v o s es más notoria en p a í s e s como México y en e l Grupo Andino, l a producción de c u l t i v o s ha crecido en Argentina, Colombia, H a i t í y Uruguay. Ocurre también que, países que han alcanzado a l t o s í n d i c e s de crecimiento en algún momento muestran a l mismo tiempo un ritmo i n e s t a b l e , como es e l caso de B o l i v i a . CUADRO N°9 América Latina; Producción v e g e t a l por grupos de productos, 1949-1975 (tasas anuales de v a r i a c i ó n ) 1949-1951 1959-1961 1959-1961 1969-1971 1969-1971 1973-1975 1949-1951 1973-1975 (jei eales 4.3 4.1 2.7 3.9 Raíces y tubérculos 3.3 3,8 -1.7 2.7 Leguminosas secas 3.2 3.1 0.6 2,7 Hortalizas 5.4 5.9 5.4 5,6 Oleaginosas 3.5 5.9 15.5 6.4 Sacarinos 4.0 2.2 2.4 2.9 Frutas 3.9 4,6 4.0 4.2 Bebida y tabaco 5.8 -1.7 1.4 1.9 Algodón en rama 4.4 1.9 1.8 2.9 Fuente: CEPAL 33/ Ibid. 33/ Cuadro A, pág. 22 42 En e l panorama agregado que muestra e l Cuadro 9 llama l a atención e l impor- t a n t e c r e c i m i e n t o de l o s c u l t i v o s o l e a g i n o s o s , provocado por l a expansión d e l c u l t i v o de l a s o y a , Pero e s t e n o t a b l e aumento no ha con f i n e s de e x p o r t a c i ó n . s i d o s u f i c i e n t e para compensar e l l e n t o c r e c i m i e n t o en e l r e s t o de l o s cultivos. En cuanto a l a producción ganadera, que exhibe en su conjunto un menor crec i m i e n t o que l a producción de c u l t i v o s , mientos a l t o s y c o n s t a n t e s , también en e l l a se dan rubros con c r e c i - como e s e l c a s o de l o s productos de l a y pobre c r e c i m i e n t o en o t r o s r u b r o s , carne bovina por ejemplo avicultura, (Cuadro 1 0 ) . CUADRO N°10 ftméricu Latina; Producción p e c u a r i a de alimentos por grupos de productos 1949-1975 ( t a s a s anuales de v a r i a c i ó n ) 19^^9-1951 1959-1961 1959-1961 1969-1971 1969-1971 1973-1975 1949-1951 1973-1975 1.8 3.6 l.íf 2.5 Carne bovina 1.3 2.8 OA 1.7 Carne de aves 5.2 8.6 6.3 Leche 3.8 3.1 2.3 k.k ^.5 • Carne (total) Huevos 34/ Fuente; CEPAL —^^ . M/ Ibid. Cuadro 5 , pág. 24 - 6.8 3.3 43 Otra v e z , l a s i t u a c i ó n en e l agregado puede o c u l t a r en e l comportamiento, no s ó l o en cuanto a rubros, por p a í s e s o r e g i o n e s . Así, por ejemplo, importantes diferencias sino que también en l a situación se observaron t a s a s de c r e c i m i e n t o anual cuatro veces superior en México y Centroamérica que en o t r a zona ganadera te, l a región d e l P l a t a (alrededor de 4% y 1% promedio a n u a l , importan- respectivamente). La importancia e impacto que tienen l a s v a r i a c i o n e s en l a s t a s a s de crecimiento se aprecia mejor cuando se mira l a p o s i c i ó n r e l a t i v a que cada rubro alcanza en e l t o t a l de la producción d e l s e c t o r (Cuadro 11), CUADRO N ° l l América L a t i n a ; Composición de l a prcxiucción a g r í c o l a , 1950-1975 (en p o r c e n t a j e s ) 1949-1951 Cereales 1959-1961 por 1969-1971 productos, 1973-1975 16.9 17.9 19.9 20.0 Raíces y t u b é r c u l o s 5.4 5,2 5.7 4.8 Sacarinos 8.2 8.4 7.7 7.7 Leguminosas secas 3.3 3.2 3.2 3.0 Oleaginosas 2.0 2.0 2.6 4.2 Hortalizas 1.3 1.5 1.9 2.1 Frutas 6o0 6.1 7.2 7.6 Bebibas y tabaco 11.1 13.6 8,5 8.2 Algodón en rama 4.0 5.3 3.8 3.7 Fibras v e g e t a l e s 0.0 0.1 0.2 0.2 Carnes 25.6 21.3 22.5 21.6 Leche, huevos y o t r o s pecuar i o s 16„2 16.4 16.8 16.9 100.0 100.0 100,0 100.0 Cultivos 58.2 62.3 60.7 61.5 Productos pecuarios 41.8 37.7 39,3 38.5 Productos agropecuarios Fuente: CEPAL — C u a d r o 35/ Ibid. 7, Anexo E s t a d í s t i c o . 44 b) La o f e r t a interna—^ La s i t u a c i ó n de l a producción de alimentos en un p a í s no r e f l e j a totalmente l a s i t u a c i ó n en l a s d i s p o n i b i l i d a d e s para e l consumo, debido a l a i n f l u e n c i a de f a c t o r e s t a l e s como e l comercio i n t e r n a c i o n a l , r i a c i o n e s én l a s l o s programas de ayuda y l a s existencias. La tendencia a una mayor dependencia de l a s importaciones, de l a s e x p o r t a c i o n e s de a l i m e n t o s , que en su o a la reducción ha s i d o l a t ó n i c a en l o s p a í s e s en d e s a r r o l l o , especialmente en l a s ú l t i m a s t r e s décadas. de d e s a r r o l l o , va- Según c á l c u l o s de l a FAO l a s regiones conjunto exportaban 8% de sus suministros de alimentos antes de l a segunda guerra mundial, pasaron a ser importadores netos de alimentos a p r i n c i p i o s de l o s s e s e n t a . Y América Latina no ha escapado a esa t e n d e n c i a , que aún cuando continúa siendo exportadora, En e l s i g u i e n t e cuadro (Cuadro 12) por- l o e s a una e s c a l a más r e d u c i d a . — se muestra l a e v o l u c i ó n de l a s importa- c i o n e s y l a s e x p o r t a c i o n e s en l o s p r i n c i p a l e s grupos de p a í s e s en América Latina durante l o s ú l t i m o s 25 a ñ o s . Como una consecuencia de l o s cambios en e l internacional, l a e v o l u c i ó n de l a o f e r t a interna t o t a l ha s i d o más f a v o r a b l e que la tendencia observada en l a producción. En cuanto a l comportamiento d e l consumo aparente, mentos por h a b i t a n t e en América L a t i n a , rubros. Ha c r e c i d o en t r i g o , y aves, huevos y pescado. leguminosas, 36/ 37/ 38/ comercio y o f e r t a i n t e r n a , de é s t a ha acusado d i f e r e n c i a en l o s a c e i t e s y grasas comestibles, ali- diversos a z ú c a r , carne de cerdo Se ha mantenido e s t a c i o n a r i o en t u b é r c u l o s y r a í c e s , h o r t a l i z a s y f r u t a s . Ha d e c r e c i d o en maíz y carnes 38/ ro]as.— La o f e r t a interna se c a l c u l a a p a r t i r de l a producción n a c i o n a l , se r e s t a e l volumen exportado y se suma e l volumen importado. Naciones Unidas, F a c t o r e s Determinantes y Consecuencias de . . . . , pág. 4 2 3 . CEPAL, V e i n t i c i n c o años e n . . . . , o p . c i t . , pág. 3 5 . a la cual op.cit., 45 CUADRO N°12 América Latina; P a r t i c i p a c i ó n d e l volumen exportado en e l t o t a l producido y d e l volumen importado en la d i s p o n i b i l i d a d para e l consumo. P r i n c i p a l e s p a í s e s y áreas (en p o r c e n t a j e s ) 1951 1961 1971 1974 A B A B A B A B 17,7 6.3 16.1 5.2 14.1 4.2 12,4 7.4 Grupo Andino 11.0 9.6 12.5 12.4 9.7 13.3 15.3 9.8 MCC-^ 39.8 6.7 40.8 9.7 39.5 9.7 48.6 10.7 I s l a s Del Caribe-^ 67.9 45.6 54.7 24.6 43.7 39.6 39.2 37.6 Otros p a í s e s - ^ 20.6 9.1 21.3 10.8 22.8 10.3 20.3 8.7 AMERICA LATINA 22.9 10.1 21.6 8.8 18.3 10.2 17.4 12.2 Argentina, B r a s i l , México oq / Fuente; CEPAL—^ „ Cuadro 1 0 , pág. 36 Notas: A. P a r t i c i p a c i ó n d e l volumen exportado en e l t o t a l a/ producido B. Participación d e l volumen importado en la d i s p o n i b i l i d a d para e l consumo V Mercado Común Centroamericano. Bahamas, Barbados, Cuba, Granada, Guyana, H a i t í , Jamaica, República Dominicana y Trinidad y Tobago. c/ Panamá, Paraguay y Uruguay. 39/ Ibid. 46 2. Organización E s p a c i a l de l a Producción Agropecuaria y l a Agroindustria En e l a n á l i s i s de l a g é n e s i s de la o r g a n i z a c i ó n e s p a c i a l de l a s actividades p r o d u c t i v a s y de l a forma como se ha organizado e l uso de l o s recursos para producción, es p o s i b l e observar dos e n f o q u e s . El primero de e l l o s pone e l la énfa- s i s en l o s elementos que c o n f i g u r a n l a s d e c i s i o n e s de l o c a l i z a c i ó n y e l uso de l o s r e c u r s o s en una p e r s p e c t i v a r e g i o n a l gundo enfoque, (subnacional) o subregional. l a preocupación s e vuelca hacia l o s a s p e c t o s que apoyan l a t a c i ó n de l o s fenómenos de l o c a l i z a c i ó n dentro de un marco de 11o En e l se- interpre- desarrollo-subdesarro- internacional. a) L o c a l i z a c i ó n y uso de recursos en una p e r s p e c t i v a regional En l a p e r s p e c t i v a subnacional l o s primeros i n t e n t o s por s i s t e m a t i z a r los blemas de l o c a l i z a c i ó n pueden encontrarse en l o s t r a b a j o s de l o s economistas nes Johann von Thünen, A l f r e d Weber y August Losch. transporte, alema- T í p i c a es l a t e o r í a de von Thünen r e l a t i v a a l a a s i g n a c i ó n de t i e r r a entre a c t i v i d a d e s a g r í c o l a s En e s t e a n á l i s i s c l á s i c o e l pro- competitivas. f a c t o r determinante en l a l o c a l i z a c i ó n es e l c o s t o d e l de manera t a l que l a s áreas por c u l t i v o s se siguen unas a o t r a s en e l orden f i j a d o por l o s c r e c i e n t e s c o s t o s de t r a n s p o r t e por unidad de s u p e r f i c i e vada. El esquema weberiano, por su p a r t e , se a p l i c a preferentemente a l s e c t o r d u s t r i a l y se r e f i e r e básicamente a l problema de l o c a l i z a c i ó n de una firma cultiin- individual. Las ideas de Losch t i e n e n mayor r e l e v a n c i a para l o s procesos o r i e n t a d o s a l mercado y f u n c i o n e s de s e r v i c i o e s p e c i a l e s , a l o s c u a l e s también pueden ser a s i m i l a d a s las 47 actividades a g r í c o l a s . A p a r t i r de e s t a s t e o r í a s numerosas e x t e n s i o n e s y d e r i v a - c i o n e s y nuevos enfoques se han d e s a r r o l l a d o . l a llamada t e o r í a d e l lugar c e n t r a l , A s í por ejemplo, es bien conocida primero d e s a r r o l l a d a por Losch y C h r i s t a l l e r , con la cual se t r a t a de e x p l i c a r l a f r e c u e n c i a de d i s t r i b u c i ó n y l a 40/ e s p a c i a l de l a s ciudades.—^^ más r e c i e n t e s ha t e n i d o , regularidad La t e o r í a de von Thünen en e l a b o r a c i o n e s paradojalmente, una mayor a p l i c a b i l i d a d en l a economía urbana y su uso en e s t u d i o s d e l s e c t o r a g r í c o l a es 41/ escaso.— En l a misma c a t e g o r í a deben u b i c a r s e l a denominada h i p ó t e s i s d e s a r r o l l a d a con e l f i n de e x p l i c a r teóricas industrial-urbána, l a s d i s p a r i d a d e s r e g i o n a l e s en l o s ingresos 42/ agrícolas,—los modelos basados en l o s conceptos de p o l o s de c r e c i m i e n t o , dos por Perroux, y l o s modelos de r e l a c i ó n c e n t r o - p e r i f e r i a , n i v e l i n t e r r e g i o n a l ( s u b n a c i o n a l ) .4 3 / — 40/ 41/ j^/ 43/ inicia- cuando se a p l i c a n a Una e x p l i c a c i ó n sobre todas l a s t e o r í a s señaladas se encuentran en Martín Beckman, Location Theory, New York; Random House, I n c . , 1968. Un t r a t a miento mucho más amplio y d e t a l l a d o se o b t i e n e en Walter I s a r d , Location and Space-Economy, Cambridge, M a s s . i The MIT P r e s s , 1972, Por ejemplo v e r : Martín T. Katzman, The Von Thuenen Paradigm, the I n d u s t r i a l - U r b a n Hypothesis and the S p a t i a l Structure of A g r i c u l t u r e , en American Journal of A g r i c u l t u r a l Economics, v o l . 5 6 , N ° 4 , Nov. 1974, págs. 6 8 3 - 6 9 6 . En e s t e a r t í c u l o se i n c l u y e un a n á l i s i s econométrico en base a datos r e f e r i d o s a l Estado de G o i a s , B r a s i l , I b i d , pág. 686. Barbara Stuckey, S p a t i a l A n a l y s i s and Economic Development, en Development and Change, v o l . V I , N^l, enero 1975, págs. 8 9 - 1 0 1 . 48 b) L o c a l i z a c i ó n y uso de recursos en e l contex;o d e l proceso de desarrollo-subdesarrollo. Según se s e ñ a l a b a , un segundo enfoque a n a l i z a l o s problemas de localiza- c i ó n a l a l u z de l a s d i v e r s a s modalidades que han asumido l a s r e l a c i o n e s n a c i o n a l e s y de l o s e f e c t o s que é s t a s han t e n i d o a l i n t e r i o r desarrollados. En e s t a o r i e n t a c i ó n e l concepto de r e l a c i ó n inter- de l o s p a í s e s centro-periferia rebasa l o s l í m i t e s n a c i o n a l e s y se ubica en e l c o n t e x t o de l a t e o r í a de l a pendencia, sub- de- l a c u a l i n t e r p r e t a e l c a r á c t e r de l a s r e l a c i o n e s entre l o s c e n t r o s do- minantes y l a s p e r i f e r i a s dependientes en l o s d i v e r s o s p e r í o d o s h i s t ó r i c o s y s e ñala cómo e s t a s últimas se organizaron internamente para i n s e r t a r s e en e l esquema de intercambio que l e s imponían l o s modelos de c r e c i m i e n t o imperantes. La e x i s t e n c i a de l a s dos dimensiones mencionadas en e l a n á l i s i s de l a s causas que han generado l a s formaciones e s p a c i a l e s explicativo en l o s p a í s e s subdesa- 44/ rrollados, puede p r e s t a r s e en o c a s i o n e s a c o n f u s i ó n y puede suceder cuando no se empieza por a i s l a r controversia.—Esto l o s f a c t o r e s determinantes de l a l o c a l i z a c i ó n que operan a un n i v e l preferentemente s u b n a c i o n a l , son consecuencia de a c c i o n e s acontecidas más a l l á de l a s de a q u é l l o s que fronteras nacionales. Las t e o r í a s de l o c a l i z a c i ó n y o r g a n i z a c i ó n e s p a c i a l que conforman e l primer enfoque e x p l i c a n mejor l o s problemas de l a r e a l i d a d europea y norteamericana, no t a n t o a s í l a de l o s p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s . dible incorporar En e s t o s últimos se hace l a s dimensiones proporcionadas por l a t e o r í a de l a y imprescin- dependencia para e x p l i c a r t o t a l m e n t e c u e s t i o n e s t a l e s como e l surgimiento y l o c a l i z a c i ó n de l a s ciudades, l a o r g a n i z a c i ó n y l o c a l i z a c i ó n de l a i n f r a e s t r u c t u r a de y transportes, 44/ y o t r a s por e l servicios estilo. I b i d . , y también: John Friedman, A Comment on S p a t i a l A n a l y s i s and Economic Development, en l a misma p u b l i c a c i ó n . 49 Esto se hace evidente a l r e v i s a r ensayos como e l e s c r i t o por Sunkel, cual, precisamente, se c a r a c t e r i z a e l proceso de d e s a r r o l l o en e l 45 / latinoamericano.— Para Sunkel l a v a r i a b l e e s t r a t é g i c a del proceso de transformación estruc- t u r a l en l a p e r i f e r i a es l a naturaleza de sus v i n c u l a c i o n e s con e l c e n t r o , así como l o s cambios que ocurren en e l c e n t r o y l a s reacciones que e l l o o r i g i n a en la e s t r u c t u r a socioeconómica de l o s p a í s e s p e r i f é r i c o s . A p a r t i r de e s t a e l a n á l i s i s se e s t r u c t u r a de acuerdo con l o s p r i n c i p a l e s p e r í o d o s de l a económica de l o s c e n t r o s c) premisa evolución dominantes. E f e c t o s de l a dependencia externa en l a organización Aunque e x i s t e n c i e r t o s rasgos g e n e r a l e s , espacial que son comunes en l a s entre l o s c e n t r o s y l a p e r i f e r i a latinoamericana, relaciones no es menos c i e r t o que se han dado también l a s c o n d i c i o n e s para que se d e s a r r o l l e n una d i v e r s i d a d de procesos dentro d e l marco común. Sunkel c a r a c t e r i z a un primer p e r í o d o denominado m e r c a n t i l i s t a , que va desde l a l l e g a d a de españoles y portugueses a América Latina hasta mediados d e l s i g l o Durante e s t e período l a sociedad c o l o n i a l se organiza para p e r m i t i r de l o s recursos n a t u r a l e s para b e n e f i c i o de l a m e t r ó p o l i , 45/ XVIII, la explotación basada en l a explotación Osvaldo Sunkel y Pedro Paz, El S u b d e s a r r o l l o Latinoamericano y l a d e l D e s a r r o l l o , México: S i g l o XXI E d i t o r e s , 1970, págs, 2 7 1 - 3 8 0 , Teoría 50 de l a p o b l a c i ó n i n d í g e n a . — ^ Paralelamente, pecuaria destinada a suministrar una a c t i v i d a d Con t a l e s f i n e s se r e g i o n a l i z a e s t o s c e n t r o s se d e s a r r o l l a en México y Perú. En l a p e r i f e r i a de una a c t i v i d a d a g r í c o l a de s u b s i s t e n c i a , que a l m i s - mo tiempo a b a s t e c e e l mercado i n t e r n o e i n c l u s o genera excedentes para l o s hacia c e n t r o s c o l o n i a l e s ; e s t e es e l caso de C h i l e , con r e s p e c t o a l V i r r e i n a t o d e l Perú. de p o b l a c i ó n , Ecuador y e l destinarNoroeste En regiones con escasa principalmente l a Pampa argentina y Uruguay, clusivamente una a c t i v i d a d ganadera de e x p o r t a c i ó n . tropicales, la El grueso de l a a c t i v i d a d e x t r a c t i v a se concentra obviamente donde l o s r e c u r s o s mineros son más abundantes, argentino, agro- l o s alimentos para l a población l o c a l y l o s t r a b a j a d o r e s de l a s minas y p l a n t a c i o n e s . producción. se d e s a r r o l l a se d e s a r r o l l a c a s i Finalmente, p a r t i c u l a r m e n t e en l a s c o l o n i a s d e l C a r i b e , densidad en l a s ex- áreas Venezuela y B r a s i l se es- t a b l e c e una economía basada en l a exportación de productos a g r í c o l a s de p l a n t a c i ó n . Es también dentro de e s t e c o n t e x t o en que surgen y d e f i n e n su r o l l a s E s t a s se crean y d e s a r r o l l a n para cumplir con l a función de administrar colonial y facilitar l a e x t r a c c i ó n de l a s riquezas hacia l a s m e t r ó p o l i s . l a c i ó n e n t r e ciudades se e s t a b l e c e s ó l o cuando ayudan a l mismo f i n . n i c a c i ó n son eminentemente c e n t r í f u g a s . l a dominación La v i n c u - Las v í a s de comu- Las f l o t a s c o l o n i a l e s no favorecen e l con- tacto entre l a s colonias sino entre éstas y los 46/ ciudades. centros. Las a c t i v i d a d e s p r i n c i p a l e s eran l a s exportaciones de oro y p l a t a y productos no minerales t a l e s como azúcar, cacao, c a f é , p a l o b r a s i l , tabaco, cuero, sebo, carne s a l a d a , e t c . 51 En e l período p o s t e r i o r — l a año 1750, época d e l l i b e r a l i s m o — q u e se f i j a a p a r t i r Gran Bretaña se a f i a n z a como potencia marítima y c o m e r c i a l , al que se suceden l o s procesos de independencia y c o n s o l i d a c i ó n de estados les. del tiempo naciona- Es a p a r t i r de 1870 que l a s economías latinoamericanas entran en un franco período de expansión dentro de un proceso que se ha denominado de hacia a f u e r a . crecimiento Los l í m i t e s de e s t a expansión y l a profundidad y amplitud de sus e f e c t o s dentro de l a s f r o n t e r a s n a c i o n a l e s van a e s t a r en gran medida a l a s condiciones generadas en e l período supeditados anterior. La d i v e r s i d a d de f a c t o r e s que entran en juego hace que l a a c t i v i d a d dora tenga a l c a n c e s d i f e r e n t e s en l o s d i s t i n t o s p a í s e s . ríodo de auge exportador, exporta- Perú v i v i ó un breve p e - por medio de l a e x p l o t a c i ó n de l a s guaneras de l a s ubicadas f r e n t e a sus c o s t a s . Sin embargo, e s t a fue una a c t i v i d a d desvinculada a l r e s t o d e l s i s t e m a , islas completamente l a c u a l generó una riqueza que fue apropiada por reducidos s e c t o r e s urbanos de l a c o s t a y no fue u t i l i z a d a para transformar y diversificar l a e s t r u c t u r a productiva d e l p a í s . vidad exportadora en l a ganadería, tensión d e l t e r r i t o r i o , México, en cambio, basó su acti- con l o c u a l se incorporó a l proceso una gran ex- y en l a minería, también relativamente d i s p e r s a . En e s t e caso e l auge d e l s e c t o r exportador agudizó l a concentración de l a propiedad y d e l ingreso, provocando una f u e r t e p r e s i ó n sobre l o s recursos a g r í c o l a s , r í a más tarde en l a s profundas transformaciones conocidas como la que desemboca- Revolución. 52 En C h i l e , e l aspecto más r e l e v a n t e l o c o n s t i t u y ó l a expansión salitrera. Se t r a t ó de una a c t i v i d a d situada en regiones d i s t a n t e s y cuyos e f e c t o s secunda- r i o s se v i e r o n disminuidos por l a vocación exportadora de l a i n f r a e s t r u c t u r a nal, que no se i n t e g r ó a l sistema económico n a c i o n a l ; no o b s t a n t e e l l o , un importante mercado de biénes de consumo, y por t a n t o , pansión de l a s a c t i v i d a d e s , Posteriormente, conformó un e s t í m u l o para l a en e l c e n t r o y sur d e l e l cobre tomará e l lugar que primero ocupó e l En A r g e n t i n a , Pampa húmeda. especialmente a g r í c o l a s , regio- expaís. salitre. l o s s e c t o r e s exportadores ocuparon prácticamente toda la Esta expansión de l a capacidad productiva de l a a g r i c u l t u r a y l a ganadería t r a j o c o n s i g o una importante t r a n s f e r e n c i a de recursos humanos y de capital, l o s c u a l e s se o r i e n t a r o n hacia l a c o n s t r u c c i ó n de un sistema de t r a n s - porte interno, ción, de almacenes, f r i g o r í f i c o s y otras de f a c i l i d a d e s p o r t u a r i a s ; i n f r a e s t r u c t u r a s de c o m e r c i a l i z a - en suma un gran e s f u e r z o de m o v i l i z a c i ó n de r e c u r s o s en pos d e l o b j e t i v o exportador. interna Algo semejante ocurre en Uruguay, de más d e l 90% d e l t e r r i t o r i o se incorpora a l a a c t i v i d a d En e l caso de l a s economías de p l a n t a c i ó n , don- exportadora. éstas desarrollaron una a c t i v i d a d a g r í c o l a de exportación con a n t e r i o r i d a d a l c i c l o expansivo de c r e c i m i e n t o hacia afuera. En Cuba e x i s t í a una p r e c a r i a s i t u a c i ó n de l a e s t r u c t u r a productiva y e l auge exportador l e s i g n i f i c ó un impulso para emprender l a r e o r g a n i z a c i ó n y modern i z a c i ó n d e l s e c t o r azucarero t r a d i c i o n a l . s i f i c a c i ó n d e l sistema p r o d u c t i v o , Sin embargo, a l no conseguir una d i v e r - su a b s o l u t a e s p e c i a l i z a c i ó n y dependencia na provocarían e l c o l a p s o de su economía durante l a c r i s i s veinte. D i s t i n t o es e l caso de B r a s i l , pansión de l a s e x p o r t a c i o n e s , l e r a durante e l s i g l o XIX. exter- azucarera de l o s años donde se dieron una s e r i e de c i c l o s de e x - para culminar con l a g e s t a c i ó n de l a economía El auge c a f e t a l e r o debido a su gran volumen, cafeta- su larga 53 duración y l a amplia e x t e n s i ó n g e o g r á f i c a que a f e c t ó , c i a para e l f u t u r o d e s a r r o l l o d e l p a í s » fue de fundamental importan- En l a s amplias regiones c a f e t a l e r a s se produjo un f u e r t e d e s a r r o l l o de l a i n f r a e s t r u c t u r a de t r a n s p o r t e y comunicaciones y se e s t a b l e c i e r o n l o s p r i n c i p a l e s c a n a l e s de c o m e r c i a l i z a c i ó n en Río de Janeiro y Sao Paulo, ciudades que alcanzaron gran magnitud desde temprana data a l t u i r s e en f o c o s de concentración consti- poblacional» Esta es a grandes rasgos la s i t u a c i ó n de l o s d i f e r e n t e s p a í s e s cuando deviene l o que Sunkel llama l a c r i s i s d e l l i b e r a l i s m o , 1914, período que se i n i c i a alrededor de En e s t e l a p s o es l a economía norteamericana l a que toma una p o s i c i ó n de preeminencia y se suceden grandes a j u s t e s en e l campo i n t e r n a c i o n a l » Por una p a r t e , l a contracción de l a a c t i v i d a d económica en l o s p a í s e s i n d u s t r i a l i z a d o s entre o t r a s medidas, otra parte, se en una suspensión de sus i n v e r s i o n e s en e l e x t r a n j e r o . l a contracción de l a s importaciones por parte de l a s economías y e l f u e r t e c r e c i m i e n t o de l a producción para l a exportación en l o s p a í s e s ricos, tradujo, Por centrales perifé- desencadenó una caída en e l n i v e l g e n e r a l de l o s p r e c i o s y una acumulación de e x i s t e n c i a s . Dependiendo de una c o n s t e l a c i ó n de condiciones i n t e r n a s , varios de l o s p a í s e s latinoamericanos modifican su forma de v i n c u l a c i ó n externa y l l e v a n a cabo un profundo r e a j u s t e de su sistema económico, dando paso a un proceso que se ha conocido como de i n d u s t r i a l i z a c i ó n para l a s u s t i t u c i ó n de importaciones. 54 El a s p e c t o más s a l i e n t e de l o anteriormente e x p u e s t o , es que permite l a s c i r c u n s t a n c i a s en que se gestaron muchos de l o s problemas a c t u a l e s dos con e l a b a s t e c i m i e n t o de l o s grandes c e n t r o s urbanos. intuir relaciona- Ni l a organización es- p a c i a l de l o s c e n t r o s poblados ni la c o n f i g u r a c i ó n de l o s sistemas de t r a n s p o r t e y comunicación fueron una consecuencia de l a preocupación por e l interno. Como se ha s e ñ a l a d o , se c r e ó f u e f a c i l i t a r l a función p r i m o r d i a l de l a i n f r a e s t r u c t u r a que l a e x t r a c c i ó n de l o s productos desde e l área donde se vaba a cabo l a producción para l a e x p o r t a c i ó n , de embarque. abastecimiento c a n a l i z á n d o l o s hacia l o s Los s i s t e m a s de t r a n s p o r t e adquirieron una forma de d e l t a , lle- puertos que c o - 47 / rresponde a l o que se ha denominado un sistema de mercado d e n d r í t i c o , — en l o s c u a l e s e l f l u j o de productos adquiere un s e n t i d o fundamentalmente c e n t r í f u g o , des- de l a s ramas hacia l a base d e l tronco s i t u a d o en l a c i u d a d - p u e r t o de e x p o r t a c i ó n . Una e s t r u c t u r a d e n d r í t i c a , o una r a d i a l , punto de concentración c e n t r a l , une todos l o s puntos t r i b u t a r i o s a un pero no une l o s t r i b u t a r i o s entre e l l o s . De aquí que e s t e t i p o de c o n f i g u r a c i ó n se c o n s t i t u y ó en una s e r i a l i m i t a c i ó n para l o s f u e r z o s p o s t e r i o r e s de i n t e g r a c i ó n de l o s mercados A pesar de l a s l i m i t a c i o n e s señaladas, es- nacionales. l o s s i s t e m a s de t r a n s p o r t e poco a poco juegan un papel a g l u t i n a d o r entre puntos poblados que van surgiendo y c r e ciendo, e s t a b l e c i é n d o s e en e s t a forma j e r a r q u í a s que son propias de l o s urbano-regionales. 47/ E . A . J . Johnson, The Organization of Space in Developing C o u n t r i e s , Cambridge, M a s s . : Harvard U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 7 4 , págs. 8 3 - 9 2 . sistemas 55 En l a medida que se d e s a r r o l l a n l o s s i s t e m a s de t r a n s p o r t e , l o s c e n t r o s más importantes generados en l o s p e r í o d o s precedentes se integran a l sistema regional con d i s t i n t a s u e r t e . Al mismo tiempo, f e r e n c i a para l a l o c a l i z a c i ó n de a c t i v i d a d e s , urbano- se modifican l o s c o s t o s de trans- p r i v i l e g i á n d o s e algunos puntos en e l espacio en desmedro de otros= La s i t u a c i ó n general desde e l punto de v i s t a de l a o r g a n i z a c i ó n e s p a c i a l no se modifica con e l proceso de i n d u s t r i a l i z a c i ó n . de materias primas, Como l o señala Rofman, e l flujo bienes intermedios y b i e n e s de c a p i t a l para mantener l a acti- vidad i n d u s t r i a l v a l o r i z a l o s puntos de transbordo, con l o c u a l se produce atracción de l a s a c t i v i d a d e s d e l s e c t o r secundario hacia a q u e l l o s núcleos que ya se habían destacado durante e l auge de l a s e x p o r t a c i o n e s . l a red de t r a n s p o r t e no se a l t e r a . la costeros La e s t r u c t u r a de Las v í a s t e r r e s t r e s que se a s f a l t a n o pavimen- tan corren p a r a l e l a s a l a s redes f e r r o v i a r i a s , con l o c u a l se p r i v i l e g i a aun más l o s centros urbanos de mayor tamaño y se refuerzan l a s v e n t a j a s de l o c a l i z a c i ó n de l o s puertos y l o s e j e s puerto-conglomerado p r i n c i p a l Argentina, V a l p a r a í s o - S a n t i a g o en C h i l e , Mexico en México, etc.)„ (por ejemplo Buenos A i r e s en Santos-Sao Paulo en B r a s i l , El Estado por su p a r t e , Veracruz- i n v i e r t e en c a p i t a l s o c i a l preferentemente en a q u e l l o s núcleos urbanos de mayor demanda, con l o cual básico impulsa e l crecimiento de economías e x t e r n a s en l o s c e n t r o s señalados y realimenta l a centración de a c t i v i d a d e s . — ^ En l a medida que l o s grandes c e n t r o s urbanos crecen y la metropolización se acentúa, l o s problemas de a b a s t e c i m i e n t o s de alimentos y materias primas a g r í c o l a s se agudizan p a r a l e l a m e n t e . 48/ con- Alejandro B. Rofman, Dependencia, en América L a t i n a , Buenos A i r e s ; págs. 1 3 6 - 1 5 4 . Estos bienes provienen de Estructura de Poder y Formación Regional S i g l o Veintiuno Argentina E d i t o r e s , 1974, 56 l a s p e r i f e r i a s menos f a v o r e c i d a s , manente es más e s c a s a . donde la construcción de v í a s de t r á n s i t o p e r - Sus c o s t o s de t r a n s f e r e n c i a hacia l o s c e n t r o s , ya sea para e l consumo de l a población o para la transformación a g r o i n d u s t r i a l se hacen relativamente más c a r o s . agroindustria que, Esta s i t u a c i ó n aminora l a s v e n t a j a s l o c a c i o n a l e s de l a siguiendo l a tendencia general, se ha agrupado en torno a l o s mayores conglomerados urbanos, a l tiempo que d i f i c u l t a y encarece excesivamente e l abastecimiento de productos a l i m e n t i c i o s procesados a l a s ciudades de menor tamaño. 3. Renta de la Tierra y Uso del suelo Circundante a las Grandes Urbes La r e v i s i ó n d e l proceso de urbanización y de organización e s p a c i a l de l a s a c t i v i d a d e s productivas desde una perspectiva h i s t ó r i c a , nos l l e v a a concluir que l o s esquemas que se observan en la actualidad han sido en gran medida d e t e r minados en períodos muy tempranos de la h i s t o r i a económica latinoamericana. Esto es muy c l a r o en e l caso de l a s grandes ciudades. Para f i n e s d e l s i g l o XVI se habían fundado 12 de l a s 16 ciudades ricanas que en 1970 tenían un millón o más de h a b i t a n t e s : México, Guadalajara, Monterrey, Caracas, Sao Paulo, Santiago y Buenos A i r e s . sobre medio m i l l ó n de h a b i t a n t e s , Maracaibo, C a l i , 49/ Q u i t o , Guayaquil, latinoame- La Habana, Ciudad de Bogotá, Lima, R e c i f e , Río de Janeiro, Si se consideran l a s ciudades que tienen habría que mencionar ciudades t a l e s como Salvador, 49/ La Paz y Córdoba.— Naciones Unidas, P o l í t i c a s de T i e r r a s Urbanas y Medidas de Control d e l Uso de la T i e r r a , ST/ELA/167/Add. 3, v o l . IV, Nueva York, 1973, pág. 3. 57 Es precisamente en e s t a s grandes ciudades, de tan temprana g e s t a c i ó n , donde l a concentración de l a población provoca una mayor demanda por t i e r r a s y donde l o s c o n f l i c t o s e n t r e usos a l t e r n a t i v o s de e s t e f a c t o r se a d v i e r t e n de manera más aguda. Concretamente, e l é n f a s i s se pone en e s t a s e c c i ó n no en l o s de organización de l a producción a g r í c o l a , macroprocesos a n i v e l nacional o r e g i o n a l , l o s procesos l o c a l i z a d o s en l o s l í m i t e s u r b a n o - a g r í c o l a s o Estos s i n o en microprocesos son muy dinámicos,puesto que l o s l í m i t e s urbanos se encuentran en constante pansión, obligando a una igualmente continua reformulación de l a s productivas en dichas f r o n t e r a s . ex- actividades La l l a v e para conocer e l c a r á c t e r que e n c i e r r a e s t e c o n f l i c t o rural-urbano se encuentra en l a renta que se genera cuando l a t i e r r a es destinada a usos a) alternativos, 50/ Renta de l a t i e r r a en l a s zonas r u r a l e s y urbanas— Aunque corrientemente e l concepto de renta de l a t i e r r a se a s o c i a con l a s t i e r r a s dedicadas a la a g r i c u l t u r a , é s t e es igualmente a p l i c a b l e a l o s sitios urbanos. Los fundamentos de l a s t e o r í a s sobre renta de l a t i e r r a pueden hasta e l año 1817, fecha en que David Ricardo p u b l i c ó Sobre l o s p r i n c i p i o s de economía p o l í t i c a y t r i b u t a c i ó n . Para Ricardo l a renta era un v a l o r con l a f e r t i l i d a d de l o s s u e l o s que se m a n i f i e s t a cuando, p r e s i o n e s de l a demanda por productos a g r í c o l a s , puestas en producción. 50/ rastrearse Entonces, asociado respondiendo a l a s t i e r r a s de menor f e r t i l i d a d l a ventaja de l a s t i e r r a s más f é r t i l e s , son que es Un exhaustivo tratamiento sobre e l tema se encuentra en; William Alonso, Location and Land Use, Cambridge, M a s s . : Harvard U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 7 4 . También en: Walter I s a r d , op. c i t . , p á g s . 1 8 9 - 2 9 6 . 58 i g u a l a l v a l o r de l a d i f e r e n c i a en la productividad d e l s u e l o , completamente por sus dueños. de t r a n s p o r t e , es apropiada Aunque Ricardo reconoció e l e f e c t o de l o s costos f u e Johan H. von Thünen quien incorporó l a l o c a l i z a c i ó n en e l a n á l i s i s de l a s r e n t a s a g r í c o l a s de manera s i s t e m á t i c a . Para e s t e autor las rentas d i f e r e n c i a l e s por l o c a l i z a c i ó n se producen cuando alrededor d e l lugar de mercado l o s d i f e r e n t e s rubros pujan por e l uso d e l s u e l o , siendo é s t e a aquel rubro que para cada l o c a l i z a c i ó n muestre una mayor v e n t a j a . se estima a p a r t i r d e l v a l o r de l a producción, asignado Tal v e n t a j a d e l que se deducen l o s c o s t o s de producción y de t r a n s p o r t e . En e l c a s o de l a s t i e r r a s urbanas, l a a s i g n a c i ó n de a c t i v i d a d e s a d i f e r e n t e s zonas en l a ciudad se asemeja a l a asignación de rubros a g r í c o l a s a l a s ubicadas a d i f e r e n t e s d i s t a n c i a s d e l mercado. El c e n t r o del d i s t r i t o comercial juega en l a ciudad e l papel que e l mercado desempeña en l a s a c t i v i d a d e s (Figura tierras agrícolas 2). Figura 2. Anillos de uso de la tierra en los sectores rural y urbano, determinados por las rentas generadas Comerciál Hortalizas/leche Distancia Distancia desde el desde el centro mercado de la ciudad 59 Indudablemente que l o s c o s t o s de t r a n s p o r t e juegan un papel c r u c i a l en l a determinación de l a s rentas tanto r u r a l e s como u r b a n a s , — ^ pero e l a n á l i s i s t a l l a d o de e l l a s o b l i g a a l a c o n s i d e r a c i ó n de f a c t o r e s a d i c i o n a l e s , algunos de l o s cuales presentan s e r i a s d i f i c u l t a d e s para su tratamiento f o r m a l . ejemplo, de- Así por e l e s t u d i o de l a renta y e l uso d e l s u e l o en l a a g r i c u l t u r a —donde los c o s t o s de transporte son considerados e x p l í c i t a m e n t e — p u e d e l l e v a r a d e s a r r o l l a r modelos que i n c l u y e n , sidad de uso; (c) (b) además de l a l o c a l i z a c i ó n : l a s v a r i a c i o n e s en l o s c o s t o s de producción con l a l a s combinaciones de c u l t i v o s ; y (d) distancia; e l e s t u d i o de l a renta urbana c o s t o s de transporte son igualmente importantes, valos pero e l l o s se incorporan a l aná- implícitamente por medio de l a c o n s i d e r a c i ó n d e l e f e c t o que t i e n e n sobre volumen de ventas de l a s firmas c o m e r c i a l e s . — ^ cuenta en e s t e caso pueden s e r , por ejemplo: e l centro de l a ciudad; número de competidores, compiten por l a s v e n t a s ; mentarlos, 52/ 53/ W inten- l o s ya mencionados e f e c t o s de l a r i a b i l i d a d en l a f e r t i l i d a d d e l s u e l o . — E n lisis (a) l a s v a r i a c i o n e s en l a (b) Los f a c t o r e s que se toman en la d i s t a n c i a e f e c t i v a a c c e s i b i l i d a d de c l i e n t e s p o t e n c i a l e s ; sus l o c a l i z a c i o n e s , y (a) (d) desde (c) y l a intensidad con l a cual l a proximidad a s i t i o s el ellos dedicados a usos comple- en términos de a t r a c c i ó n de c l i e n t e s o reducción de W. I s a r d , o p . c i t . , p á g s . 205 y 280. W. Alonso, op. c i t . , pág. 37. W. I s a r d , op. c i t . , pág. 205. I b i d . , pág. 200, el 54/ costos.— 60 Dentro de l o s usos urbanos, l o s usos r e s i d e n c i a l e s han tenido un tratamiento menos formal que l o s usos no r e s i d e n c i a l e s , embargo, comerciales o i n d u s t r i a l e s . en l o s modelos r e l a c i o n a d o s con l a s r e n t a s urbanas provenientes de l o s usos r e s i d e n c i a l e s e l c o s t o de t r a n s p o r t e en l o s v i a j e s d i a r i o s trabajo) Sin (ida y v u e l t a es también un f a c t o r c e n t r a l , — ^ mientras que o t r o s f a c t o r e s por ejemplo: ticas del paisaje; a s o c i a c i ó n con un determinado t i p o de v e c i n d a r i o ; (d) acceso a e s c u e l a s , De l o a n t e r i o r calidad del a i r e ; parques y a o t r o s s e r v i c i o s y (b) también pueden ser c o n s i d e r a d o s , (c) (a) caracterísy 56/ facilidades.— se desprende que l o s f a c t o r e s i n t e r v i n i e n t e s en l a nación de l a renta de l a t i e r r a , al son variados y c o m p l e j o s . determi- En l a p r á c t i c a , sus e f e c t o s se m a n i f i e s t a n en fenómenos tan variados como l a formación de cinturones a g r í c o l a s alrededor de l o s c e n t r o s urbanos, cuya f i n a l i d a d p r i n c i p a l es abastecer a é s t o s de h o r t a l i z a s y o t r o s productos de consumo f r e s c o ; o bien, como un movi- miento de suburbanización que ha l l e v a d o a l a s personas de mayores i n g r e s o s a r e s i d i r en l a s a f u e r a s de l a s ciudades, que se ubiquen grupos más p o b r e s . dejando e s p a c i o s a l i n t e r i o r de e l l a s para En e l l í m i t e de l a s ciudades, t r a n s f e r e n c i a e n t r e l o s usos urbanos y a g r í c o l a s , portamiento más a g r e s i v o , en la zona de l o s usos urbanos t i e n e n un com- puesto que generan una renta s u p e r i o r . Esta de l a t i e r r a para producir d i f e r e n c i a l e s de renta de acuerdo a su uso, habilidad termina por desbaratar l a producción a g r í c o l a que se genera en dicha p e r i f e r i a . La t i e r r a puede ser r e t i r a d a d e f i n i t i v a m e n t e de l a producción cuando se da paso a l a construcción de v i v i e n d a s . Igualmente, 55/ 56/ Puede ser mantenida o c i o s a , con f i n e s e s p e c u l a t i v o s . W. A l o n s o , o p . c i t . , p á g s , 1 9 - 3 5 . A. A l i a n Schmid, Converting Land from Rural t o Urban Uses, Washington D . C . : Resources f o r the Future, I n c . , 1968, pág. 2 8 . 61 se puede ver sometida a un proceso de s u c e s i v o s f r a c c i o n a m i e n t o s , con un r e s u l t a - do de menor producción de excedentes para e l mercado en l a s p a r c e l a s que se c r e a n . b) Uso d e l s u e l o en l a s p e r i f e r i a s urbanas Las a c t i v i d a d e s a g r í c o l a s que se d e s a r r o l l a n en l a s f r o n t e r a s urbanas no han tenido un tratamiento muy extenso en l a l i t e r a t u r a relacionada con e l tema. La razón puede e s t a r q u i z á s en que l a p r i n c i p a l motivación de cambio viene desde la ciudad, y l a d i r e c c i ó n d e l cambio es de l o a g r í c o l a a l o urbano. vidad a g r í c o l a no puede ser tecimientos urbanos, ignorada, Pero t a l no s ó l o por e l papel que juega en l o s actiabas- s i n o también porque posee c a r a c t e r í s t i c a s que l a hacen en algunos a s p e c t o s muy d i f e r e n t e de l a l o c a l i z a d a en áreas más apartadas de l a s ciudades. Ya mencionábamos que t a n t o l a s t e o r í a s de l a l o c a l i z a c i ó n como algunas e v i d e n c i a s p r á c t i c a s , sugieren que l a producción en e s t a zona e s t á orientada hacia l o s productos p e r e c i b l e s . Por supuesto que e s t a s i t u a c i ó n puede verse modificada por l o s avances t e c n o l ó g i c o s en t r a n s p o r t e , manipulación y a l - macenaje, pero en la medida que l a s c o n d i c i o n e s sean a d v e r s a s , perecibles estará c i r c u n s c r i t a , agrícola l a producción de s i n o a l a p e r i f e r i a misma de l a s ciudades, d i s t r i t o s o municipios dentro de un radio r e l a t i v a m e n t e a los reducido.—^ De l o s usos urbanos e l uso con f i n e s r e s i d e n c i a l e s es e l que ocupa más e s pacio. En l o s p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s e l fenómeno de suburbanización no t i e n e c a r a c t e r í s t i c a s que se observan en l o s p a í s e s d e s a r r o l l a d o s . En l o s primeros, las las afueras de l a ciudad son ocupadas t a n t o por r e s i d e n c i a s de l a c l a s e media y a l t a 57/ Frank Leeming y John Soussdiif StructuTGs 3 t thG Fring© of th© C i t y , en I n t e r n a t i o n a l S o c i a l Science Journal, v o l . XXXI, N°2, 1979, pág. 274. 62 como por v i v i e n d a s de baja renta y de población espontánea como c a l l a m p a s , v i l l a s m i s e r i a , favelas, etc.)- (conocidas La ocupación de l o s también aledaños por l a t o t a l i d a d de l a s c l a s e s s o c i a l e s da origen a d i f e r e n t e s c o n f i g u r a c i o n e s , que por r e g l a general se observa una m a n i f i e s t a segregación por c l a s e s de Respecto de l a i n d u s t r i a , A e s t o contribuye l a acción de l a s agencias gubernamentales, aeropuertos, dominantes. l a s c u a l e s son ponsables por l a l o c a l i z a c i ó n en esas áreas de c a s o s e s p e c i a l e s , industrias peligrosas ingreso. e x i s t e s u f i c i e n t e evidencia en cuanto que l a s f u e r a s de l a s ciudades se están c o n v i r t i e n d o en l a s áreas i n d u s t r i a l e s plantas, aun- res- t a l e s como grandes (muchas c l a s e s de i n d u s t r i a s químicas, por p l a n t a s de agua p o t a b l e y de tratamiento de aguas r e s i d u a l e s , ejemplo), plantas Co í de energía e l é c t r i c a , etc.— Una tendencia que se d e s a r r o l l a con e l i n d u s t r i a l es l a r e l o c a l i z a c i ó n de i n d u s t r i a s . derse a l o s s e c t o r e s v e c i n o s ya urbanizados, ras de l a ciudad, Estas, crecimiento i n c a p a c i t a d a s para optan por t r a s l a d a r s e hacia l a s Muchas municipalidades han r e f o r z a d o e s t a tendencia mediante l a creación de l o s llamados parques i n d u s t r i a l e s . y si, grandes e x t e n s i o n e s de t e r r e n o han s i d o reservadas para usos como se p i e n s a , e l l o s actúan como p o l o s de c r e c i m i e n t o , se ocuparán en e l f u t u r o para r e s i d e n c i a e W 59/ afue- adquiriendo en e s t a oportunidad más t e r r e n o d e l que n e c e s i t a n con 59/ e l f i n de proveer f u t u r a s a m p l i a c i o n e s . — éstos, exten- En industriales terrenos adicionales infraestructura. I b i d , pág. 277. Organisation f o r Economic Cooperation and Development, and A g r i c u l t u r e , P a r i s : OECD, 1976, pág. 2 7 . Land Use P o l i c i e s 63 Otra notable c a r a c t e r í s t i c a de l o s t e r r e n o s a g r í c o l a s circundantes a l a s ciudades es su posesión con p r o p ó s i t o s de e s p e c u l a c i ó n . En r e a l i d a d , una p r o - porción importante de l a demanda privada por t i e r r a s en e s t a s áreas es puramente especulativa, especialmente durante períodos de f u e r t e i n f l a c i ó n , ya que l a tierra se supone un buen resguardo por ser i n d e s t r u c t i b l e y d i f í c i l m e n t e d e p r e c i a b l e en e l largo plazo. En e s t o s c a s o s , l a t i e r r a puede o no ser destinada a l a produc- ción a g r í c o l a , porque su valor no se desprende de su capacidad productiva en su presente uso, s i n o de sus incrementos p o t e n c i a l e s f u t u r o s en su v a l o r como c a p i t a l . Tales t i e r r a s frecuentemente se dejan en barbecho y de aquí surge o t r a t i c a en e l uso de l a s t i e r r a s a g r í c o l a s circundantes a l a s c i u d a d e s : ciones de t i e r r a s i n uso. rencia de e s t e t i p o c a s i siempre s i g n i f i c a ^ a su v e z , propor- a menudo se produce con mucha a n t i c i p a c i ó n a l a 60/ F. Leeming y J . Soussan, op. c i t . , Una t r a n s f e - un cambio en l a propiedad de l a e f e c t i v a en su u s o . — 60/ altas La especulación es uno de l o s p r i n c i p a l e s mecanismos en l a t r a n s f e r e n c i a de t i e r r a desde l o s usos a g r í c o l a s a l o s urbanos. y éste, caracterís- pág. 276. tierra, modificación 64 C. Procesos de Intermediación y Transformación E x i s t e n una m u l t i p l i c i d a d de f a c t o r e s que configuran l o que se ha lla- mado algunas veces e l problema comercial de l o s productos agropecuarios. En- tre é s t o s , l o s procesos de d i s t r i b u c i ó n y transformación tienen una gran si2_ nificación, aunque por supuesto no hacen l a t o t a l i d a d d e l problema; como tam poco l o s v a r i a d o s a s p e c t o s que encierran l a c o m e r c i a l i z a c i ó n y procesamiento de productos agropecuarios c o n s t i t u y e n l a t o t a l i d a d d e l problema de l o s abas t e c i m i e n t o s de alimentos a l o s mercados urbanos de e l l o , (ver Figura 1 ) . Conscientes y s i n e l ánimo de p a r c i a l i z a r excesivamente e l a n á l i s i s , c i ó n e l f o c o de i n t e r é s se centrará en l a c a r a c t e r i z a c i ó n de l a en e s t a sec d o t a c i ó n de i n f r a e s t r u c t u r a f í s i c a y de l o s agentes que actúan en e l proceso de a b a s t e c í miento desde l a p e r s p e c t i v a que es más r e l e v a n t e a e s t e t r a b a j o : e l proceso de urbanización y l a determinación de una e s t r u c t u r a u r b a n o - r e g i o n a l . ralmente, Natu- e l e s t u d i o s i s t e m á t i c o de l o s problemas d e l abastecimiento urbano de a l i m e n t o s r e q u e r i r á de un tratamiento más exhaustivo de l o s a s p e c t o s vin- culados a l a c o m e r c i a l i z a c i ó n y procesamiento que e l d e s a r r o l l a d o en e l pre- sente 1. trabajo. Urbanización, Concentración I n d u s t r i a l y D e s a r r o l l o de l a Infa:aestructu- ra de A b a s t e c i m i e n t o . La c a r a c t e r i z a c i ó n de l a s i t u a c i ó n a c t u a l de l a i n f r a e s t r u c t u r a de abas t e c i m i e n t o pasa necesariamente por l a consideración de l a s i m p l i c a c i o n e s que sobre e l l a han tenido l o s procesos de urbanización y de concentración de l a industria. Esta r e l a c i ó n ya fue sugerida en e l punto B . 2 a n t e r i o r , se hacía mención a l a manera en l a c u a l se generó l a e s t r u c t u r a cuando urbano-regio- nal en América L a t i n a durante l o s d i v e r s o s p e r í o d o s de su d e s a r r o l l o co y a l a s i m p l i c a c i o n e s que e l l o acarreó en e l delineamiento de l a históriinfraes - 66 También se e s t a b l e c e que l a concentración de a c t i v i d a d e s en e l una primera etapa d e l sector centro,en importador-exportador^ posteriormente d e l i n d u s t r i a l ^ g e n e r a economías externas de aglomeración¡, sector l a s c u a l e s tienden a a - firmar v e n t a j a s comparativas para l a l o c a l i z a c i ó n de nuevas a c t i v i d a d e s » Las economías externas de aglomeración determinan una mayor productividad d e l ca- p i t a l r e a l l o c a l i z a d o en e l centro^ l o que permite obtener una mayor r e n t a b i lidad de l o s r e c u r s o s f i n a n c i e r o s que a l l í se invierten. En cuanto a l a población se d i c e que l a c r e c i e n t e concentración de acti-v vidades transforma e l c e n t r o en im punto de a t r a c c i ó n para l a población de l a p e r i f e r i a ^ en t a n t o que e l incremento de l a ocupación en e s t e punto determina un mayor manto de sueldos y s a l a r i o s pagados y consecuentemente un aumento d e l i n ^ e s o persanal d i s p o n i b l e . minada por e l La aitpliación d e l mercado d e l centroj, dete£ incremento de l a población y d e l ingreso personal d i s p o n i b l e ^ a su v e z f e s t i m u l a l a expansión y d i v e r s i f i c a c i ó n d e l s e c t o r terciario. Las c a r a c t e r í s t i c a s d e l proceso de concentración l l e v a n a que l a s activi dades económicas de l a nación en su conjunto tiendan a o r g a n i z a r s e en forma dependiente de l a concentración d e n o g r á f i c a y de a c t i v i d a d e s l o c a l i z a d a s en e l centro? e l l o determina que l a i n f r a e s t r u c t u r a nacional en su conjunto sea con cebida en función de e s a s interpendencias y de l o s f l u j o s que e l l a s 62/ originan.—^ Carlos A, de Mattos^ La Movilidad E s p a c i a l de Recursos en l o s P a í s e s Latinoamericanos, págso 1 2 1 - 1 2 4 » En P l a n i f i c a c i ó n Regional y Urbana en América L a t i n a . Textos d e l ILPES. Méxicoi S i g l o XKI, E d i t o r e s , 1974, págs. 118-132 o 65 tructura de t r a n s p o r t e y comunicación. Claro e s t á que l a c o n s t a n t e de concen t r a c i ó n urbana e i n d u s t r i a l no s ó l o a f e c t ó a l t r a n s p o r t e , s i n o que también ter- minó por imponer un patrón en torno a l c u a l se o r g a n i z ó l a t o t a l i d a d de l a in- f r a e s t r u c t u r a para e l La l i t e r a t u r a a la abastecimiento. sobre e l d e s a r r o l l o i n d u s t r i a l no hace r e f e r e n c i a i n d u s t r i a procesadora de m a t e r i a s primas a g r í c o l a s , especial pero no hay razones para pensar que é s t a haya escapado a l a s p r e s i o n e s y tendencias que a f e c t a r o n a l r e s t o de l a a c t i v i d a d f a b r i l . El c o n t e x t o en que s e produjeron l o s flujos i n t e r r e g i o n a l e s de población y de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s que fueron conformando l a g e o g r a f í a urbana, l a base i n d u s t r i a l y l a i n f r a e s t r u c t u r a económica ha sir^ do extensamente t r a t a d o por numerosos a u t o r e s . — ^ De Mattos resume t a l e s i deas señalando que e s p o s i b l e comprobar que desde l a época de l a Colonia t o s puntos d e l e s p a c i o n a c i o n a l (en l a mayoría de l o s c a s o s l a ciudad y en su d e f e c t o algún centro p o r t u a r i o ) - cie£ capital, han tendido a absorber y c e n t r a l i z a r l a mayoría de l a s a c t i v i d a d e s de intermediación comercial entre ese punto y su p e r i f e r i a n a c i o n a l y e n t r e l a nación y e l r e s t o d e l mundo. De t a l l a acumulación d e l c a p i t a l r e a l i z a d a por e l centro a p a r t i r de l a s actividades de importación-exportación y de c i e r t a s a c t i v i d a d e s a d m i n i s t r a t i v a s , das conjuntamente en c i e r t o s puntos d e l e s p a c i o g e o g r á f i c o , forma, localiza- aparecen como l o s elementos i n i c i a l e s d e l fenómeno de c o n c e n t r a c i ó n . 61/ Osvaldo Sunkel y P. Paz, o p . c i t . También: A l e j a n d r o B, Rofman, o p . c i t . Además v é a s e : C e l s o Furtado, El Proceso H i s t ó r i c o d e l D e s a r r o l l o , en D e s a r r o l l o y S u b d e s a r r o l l o , Buenos A i r e s , EUDEBA, 1 9 6 4 . 67 La c a n a l i z a c i ó n de r e c u r s o s f i n a n c i e r o s hacia l a metrópoli f a v o r e c e una creación desproporcionada de l a i n f r a e s t r u c t u r a en e s t e punto con r e s p e c t o resto del t e r r i t o r i o nacional. Con t o d o , e l e x t r a o r d i n a r i o c r e c i m i e n t o c i o n a l y e l constante aumento de l o s i n g r e s o s , lización, al pobla- t í p i c o s d e l proceso de metropo- han provocado f i n a l m e n t e una m a n i f i e s t a d e f i c i e n c i a de l a i n f r a e s - tructura b á s i c a , e n t r e é s t a s l a de a b a s t e c i m i e n t o de a l i m e n t o s ^ l o c a l i z a d a en e l centro. Las inadecuaciones i n f r a e s t r u c t u r a l e s para e l a b a s t e c i m i e n t o de alimentos en l a s grandes ciudades deben a n a l i z a r s e , entonces, a l a luz de dos realidades: (1) l a s inadecuaciones que surgen e n t r e requerimientos por s e r v i c i o s y l a dota- ción de i n f r a e s t r u c t u r a a n i v e l de l a gran c i u d a d , y (2) a q u é l l a s que son e l r e f l e j o d e l v a c í o f u n c i o n a l que se produce en o t r o s puntos d e l t e r r i t o r i o , consecuencia de l o s p r o c e s o s de concentración s e ñ a l a d o s , y que también negativamente l a adecuada t r a n s f e r e n c i a de productos hacia e l lugar La primera dimensión d e l problema es l a más e v i d e n t e . surgen en l a gran ciudad porque e l ritmo de l a s Las como impactan central. inadecuaciones i n v e r s i o n e s para l a distribución son i n s u f i c i e n t e s y l a c a n a l i z a c i ó n de volúmenes c r e c i e n t e s de productos y su manipulación claramente sobrepasan l a capacidad i n s t a l a d a y l a capacidad de o p e ración de l o s sistemas e x i s t e n t e s . La i n v e r s i ó n privada queda rezagada con r e s - pecto a l o s requerimientos c r e c i e n t e s que provienen de l o s movimientos en l a p o blación y l o s ingresos, taria. a l o cual se suma una i n v e r s i ó n p ú b l i c a también La i n v e r s i ó n p ú b l i c a es fundamental, en l a medida que e x i s t e n áreas que han sido d e j a d a s c a s i totalmente en manos d e l aparato p ú b l i c o , como e s e l de defici- l a dotación de v í a s de t r a n s p o r t e y comunicaciones y de t r a l e s mayoristas y m i n o r i s t a s . caso mercados c e n - En o t r a s áreas e l s e c t o r p ú b l i c o t i e n e también 68 una importante p a r t i c i p a c i ó n , almacenaje, mataderos, por ejemplo en l o r e f e r e n t e a f a c i l i d a d e s para e l f r i g o r í f i c o s e incluso, en algunas oportunidades también xn- cursiona enia c r e a c i ó n de d i f e r e n t e s t i p o s de expendios para l a venta minorista al público. No o b s t a n t e l a amplitud d e l campo de acción e s t a t a l , e l sistema de mercadeo a l i m e n t a r i o ha s i d o tradicionalmente t r a t a d o de manera muy d é b i l en l o s programas de d e s a r r o l l o , l o cual ha t r a í d o como consecuencia una menor a s i g - nación p r e s u p u e s t a r i a en e s t a área que l a d e s e a b l e . Paralelamente, problemas de e s c a l a que juegan también negativamente. aparecen Se había mencionado an- teriormente l a e x i s t e n c i a de economías externas de aglomeración que f a v o r e c í a n l a o r i e n t a c i ó n de l o s f l u j o s f i n a n c i e r o s hacia l a gran ciudad. límites, pasado l o s c u a l e s se generan deseconomías e x t e r n a s , rendimiento de l a v e r s i ó n nueva. Pero e l l o tiene l o cual baja el i n v e r s i ó n t o t a l y en consecuencia hace poco a t r a c t i v a l a En e l c a s o de l a inversión p ú b l i c a , in- amén de e s c a s a , una propor- c i ó n s i g n i f i c a t i v a de e l l a debe d e s t i n a r s e a l a e l i m i n a c i ó n o atenuación de l o s e f e c t o s de t a l e s deseconomías, en l a forma de i n v e r s i o n e s forzadas.— La dinensión e x t r a - m e t r o p o l i t a n a d e l a b a s t e c i m i e n t o de a l i m e n t o s a l a s grandes ciudades e s , por su p a r t e , n e s , d i f í c i l de p e r c i b i r . igualmente importante y , en muchas o c a s i o - El d e s a r r o l l o i n s u f i c i e n t e de l a infraestructura a e s c a l a n a c i o n a l t i e n e un e f e c t o muy o b v i o en cuanto a que l i m i t a e l acceso a bienes y s e r v i c i o s por p a r t e de l a s ciudades menores y muy en p a r t i c u l a r , p a r t e de l a s empresas l o c a l i z a d a s en e l l a s . Pero e l e f e c t o negativo también se hace s e n t i r a n i v e l de l a gran ciudad. Las empresas a l l í reducidas sus p o s i b i l i d a d e s de c o l o c a c i ó n , a r a í z de l a d e f i c i e n t e y d e s a r r o l l o d e l mercado n a c i o n a l . por l o c a l i z a d a s ven integración El abastecimiento de productos y materias primas a g r í c o l a s se d i f i c u l t a en l a medida que e l l o s deben provenir de áreas Ibid., pág. 127. 69 más extensas y a l e j a d a s . La c a r e n c i a de i n f r a e s t r u c t u r a y f a c i l i d a d e s para l a c o m e r c i a l i z a c i ó n en l a s áreas de producción puede dar o r i g e n a monopsonies espaciales, con todas l a s s e c u e l a s de i n e f i c i e n c i a s que e l l o implica p r e c i o s r e c i b i d o s por l o s a g r i c u l t o r e s , (bajos abultados márgenes de c o m e r c i a l i z a - c i ó n , a l t o s p r e c i o s pagados por l o s consumidores). De aquí que no e s t á de- más r e f o r z a r l a importancia e s t r a t é g i c a que t i e n e e l p r e s t a r atención a l a f a s e r u r a l d e l abastecimiento urbano de a l i m e n t o s . No e s osado adelantar que en muchas oportunidades puede tener un impacto s i m i l a r o superior en e l mejoramiento d e l abastecimiento m e t r o p o l i t a n o de a l i m e n t o s e l d e s t i n a r dos para l a construcción o r e f a c c i ó n de c e n t r o s de a c o p i o , mercados, de empaque, e t c . , en l a z zonas r u r a l e s , l a r e s pero ubicadas a n i v e l 2. fon- plantas que su uso a l t e r n a t i v o en obras simi- urbano. C a r a c t e r í s t i c a s e Inadecuaciones en l a I n f r a e s t r u c t u r a Básica de Transporte y Comercialización. Previo a cualquiera evaluación de l a s i t u a c i ó n de l a i n f r a e s t r u c t u r a para e l abastecimiento se hace n e c e s a r i o llamar l a atención acerca de l a s diferencias que e x i s t e n entre a q u e l l a que s i r v e exclusivamente a e s t o s f i n e s y l a que t i e n e usos m ú l t i p l e s . Esta última d i c e r e l a c i ó n fundamental con l a f í s i c a de t r a n s p o r t e y comunicación. infraestructura Hacer l a d i f e r e n c i a puede ser importante en e l momento de a n a l i z a r l a s causas de l a s inadecuaciones u o b s o l e n c i a de l a s obras y equipos, l a s que pueden e s t a r determinadas en mayor grado por m o d i f i c a - c i o n e s o c u r r i d a s en e l uso p r i n c i p a l que por m o d i f i c a c i o n e s o c u r r i d a s en e l área de l o s a b a s t e c i m i e n t o s a l i m e n t a r i o s . Así por ejemplo, l a s causas de l a s d e f i c i e n c i a s en l o s trazados f e r r o v i a r i o s y de l a o b s o l e n c i a en e l m a t e r i a l dante pueden encontrarse generalmente en e l hecho de que e l l o s s i r v i e r o n nalmente a l comercio de exportación y una vez que e s t a a c t i v i d a d d e c l i n ó , tuvieron l a f l e x i b i l i d a d para adaptarse a l a b a s t e c i m i e n t o i n t e r n o , rimientos de trazado y de equipos son muy d i f e r e n t e s . ro- origino cuyos r e q u i - 70 A continuación se pasa a reseñar l a t r u c t u r a s de t r a n s p o r t e y a) s i t u a c i ó n de l a s p r i n c i p a l e s infraes- comercialización.—^ Transporte caminero Condición i n d i s p e n s a b l e para e s t e medio de t r a n s p o r t e e s un buen tema de c a r r e t e r a s t r a n s i t a b l e s en toda época. sis- Debe subrayarse e l d e s e q u i l i - b r i o que se puede observar en l a d i s t r i b u c i ó n g e o g r á f i c a de l a s redes camine - r a s en América L a t i n a , en donde ha habido una concentración de buenos caminos alrededor de l o s c e n t r o s urbanos quedando grandes p o r c i o n e s d e l t e r r i t o r i o ral ru- s i n e l l o s o con caminos muy d e f i c i e n t e s . En g e n e r a l , l o s gobiernos de l o s d i v e r s o s p a í s e s han dado p r i o r i d a d a l a c o n s t r u c c i ó n y mejoramiento de l a s c a r r e t e r a s t r o n c a l e s que unen l o s principa- l e s c e n t r o s de consumo y de producción i n d u s t r i a l y a a q u é l l o s que se integran en e l sistema i n t e r c o n t i n e n t a l , l a Carre t a l e s como l a C a r r e t e r a Panamericana, t e r a Transversal Latinoamericana, y l a Carretera Marginal B o l i v a r i a n a de l a Selva. Las c a r r e t e r a s p r i n c i p a l e s son fundamentales para l a m o v i l i z a c i ó n de p r o d u c t o s e insumos i n d u s t r i a l e s , más importantes y para l a para e l abastecimiento de l o s c e n t r o s urbanos i n t e g r a c i ó n entre e l l o s y l a integración continental. Sin embargo, en cuanto a l a m a v i l i z a c i ó n de l o s productos e insumos a g r í c o l a s y la i n t e g r a c i ó n de todas l a s r e g i o n e s a l a economía n a c i o n a l , cundarios son un elemento 64/ l o s caminos se- clave. FAO, P o l í t i c a s Gi±»ernamentales de Mercadeo en América L a t i n a , Informe d e l Seminario de l a FAO sobre Bogotá, Colombia, 1 9 6 6 , p á g s . 1 3 - 7 5 . Aún cuando en l o s ú l t i n o s años se han emprendido numerosas reformas y se han creado nuevas obras de i n f r a e s t r u c t u r a , l a s i t u a c i ó n sigue s i e n d o , en rasgos g e n e r a l e s , s i m i l a r e s a l a d e s c r i t a en e l informe. Cuando ha s i do e l c a s o , l a información se ha a c t u a l i z a d o basado en: INTAL, La I n f r a e s t r u c t u r a y S e r v i c i o s en l a I n t e g r a c i ó n de América d e l Sur, en Integración Latinoamericana 3 ( 2 5 ) , págs. 3 - 2 8 . 71 La construcción y mejoramiento de l o s caminos secundarios ha tenido distin- t a intensidad en l o s p a í s e s , dependiendo en general d e l grado de d e s a r r o l l o de o t r o s nodos de t r a n s p o r t e y de l a s c a r a c t e r í s t i c a s de t r a n s p o r t e intermodal tinodal). A pesar d e l r e l a t i v o afirmadas, e x i s t e un p o r c e n t a j e c o n s i d e r a b l e de caminos que no r e c i b e n o si la reciben, incremento logrado en c a r r e t e r a s pavimentadas y atención é s t a es i n f e r i o r a l a mínima necesaria para mantenerlos en c o n - d i c i o n e s de uso durante l a s e s t a c i o n e s de l l u v i a . En muchos p a í s e s una a l t a t a s a de d e t e r i o r o de l o s caminos e x i s t e n t e s se debe a l a f a l t a de c o n t r o l e l tamaño y peso transportado por l o s Además (irul- sobre vehículos. de l o s c r e c i e n t e s c o s t o s de operación y mantención, han atentado contra una mayor expansión de l o s medios automotores f a c t o r e s t a l e s cono l a ausencia de un mercado organizado y especialmente en e l c a s o de l o s productos agrícolas, l a escasez de f l e t e s de r e t o r n o de productos de origen industrial. Con todo, e l t r a n s p o r t e automotor ha c r e c i d o hasta transformarse en e l medio t e r r e s t r e , debido a su f l e x i b i l i d a d de h o r a r i o s , rapidez, principal amplia mía en e l s e r v i c i o y l a minimización de l a s t r a n s f e r e n c i a s e n t r e medios, autonocon l a c o n s i g u i e n t e reducción de l o s d e t e r i o r o s por manipuleo. b) Transporte ferroviario El medio f e r r o v i a r i o para e l t r a n s p o r t e de productos agropecuarios ne una p a r t i c i p a c i ó n l i m i t a d a , con l a excepción de Argentina donde e s t o s tie- produc- t o s y l o s f o r e s t a l e s c o n s t i t u y e n l a mayor p a r t e de l a carga transportada por ferrocarriles. Con l a d e c l i n a c i ó n de l a a c t i v i d a d exportadora y e l avance d e l transporte caminero l o s p r o p i e t a r i o s de l o s f e r r o c a r r i l e s no estuvieron d i s p u e s t o s a r e n o v a r l o s , debido a l a baja en l a r e n t a b i l i d a d que implicaba r e a l i z a r en m a t e r i a l a c o s t o s de renovación. inversiones Pese a l a t r a n s f e r e n c i a a l Estado de l a 72 propiedad de l o s p r i n c i p a l e s sistemas f e r r o v i a r i o s , substancialmente. l a tendencia no se m o d i f i c ó Los planes de mejoramiento y l o s g a s t o s de mantención han si- do i n s u f i c i e n t e y han determinado un p a u l a t i n o pero c o n s t a n t e d e t e r i o r o y o b s o l e s c e n c i a d e l m a t e r i a l rodante, de l a s f e r r o v í a s y l a s instalaciones anexas. Los nuevos t r a z a d o s son más e s c a s o s y más aún, muchos kilómetros de ramales secundarios han s i d o eliminados d e l t r á f i c o corriente. Además de l o señalado, v a r i a s o t r a s c i r c u n s t a n c i a s atentan en contra de un uso más amplio d e l t r a n s p o r t e f e r r o v i a r i o . t r a n s p o r t e de carga l e n t o . E l f e r r o c a r r i l e s un medio de La t o p o g r a f í a y l a f a l t a de v í a s d o b l e s y m ú l t i p l e s para e l desplazamiento simultáneo de t r e n e s son en buena parte responsable de esa l e n t i t u d . Por o t r a p a r t e , l a e s t a c i o n a b i l i d a d que c a r a c t e r i z a l a producción de muchos productos a g r í c ó l a s n o se compatibiza con l a s c a r a c t e r í s t i c a s de l a s operaciones f e r r o v i a r i a s . A l a s d i f i c u l t a d e s para s a t i s f a c e r l a demanda de vagones en l o s p e r í o d o s de cosecha se suman l o s problemas que suponen mantener equipo o c i o s o durante e l r e s t o d e l año. Otro f a c t o r que s u e l e caracterizar e l t r a n s p o r t e f e r r o v i a r i o e s un manejo y movimiento de l a carga poco torio, ya sea por problemas de í n d o l e s b u r o c r á t i c o s o satisfac- laborales. La d i f i c u l t a d e s para asegurar un abastecimiento adecuado de p e t r ó l e o y sus c r e c i e n t e s c o s t o s han colocado a l f e r r o c a r r i l en una p o s i c i ó n mucho más c o m p e t i t i v a con r e s p e c t o a l t r a n s p o r t e automotor, fundamentalmente en l o c o n c e r n i e n t e a l t r a n s p o r t e de grandes volúmenes a d i s t a n c i a s medias y l a r g a s . Con e s t o en v i s t a se deberán proponer s o l u c i o n e s para superas nes que l e son c a r a c t e r í s t i c a s . A s í por ejemplo, las limitacio- se puede aumentar su c a p a c i - dad de adaptación a d i s t i n t o s volúmenes de carga y regular l a demanda por g o n e s , por medio de l a combinación de l o s s e r v i c i o s de t r a n s p o r t e con de almacenamiento. va- servicios 73 c) Transporte marítinp Debe d i s t i n g u i r s e e l t r a n s p o r t e marítino propiamente t a l d e l deno- minado t r a n s p o r t e costero^ e s t o e s , aquel que se r e a l i z a a l o largo de las c o s t a s de cada p a í s . En l o s p a í s e s l a t i n o a m e r i c a n o s , c a s i s i n excepción, e l barco continúa siendo e l p r i n i c i p a l medio de t r a n s p o r t e de productos de exportación e importación. Las marinas mercantes d e l área que p a r t i c i p a n en e s t e comercio han tenido l a oportunidad de incrementar y renovar sus e q u i p o s . general, en América d e l Sur l o s Pero, en t r á f i c o s r e g i o n a l e s son atendidos mediante r u t a s cuyo d e s t i n o p r i n c i p a l se encuentra en o t r o s c o n t i n e n t e s , voca una mayor demora para e l despacho de algunas mercaderías, t e a q u e l l a s que requieren t r a n s p o r t e e s p e c i a l i z a d o . l o cual proespecialmen- Entonces, una l i m i t a c i ó n que e n f r e n t a e l t r a n s p o r t e marítimo en l a región es l a c a r e n c i a de r e g u l a r e s d e s t i n a d o s a atender exclusivamente sus r e q u e r i m i e n t o s , cuando se t r a t a de t r á f i c o s entre e l A t l á n t i c o y e l servicios es especial Pacífico. El comercio de c a b o t a j e de productos a g r í c o l a s es r e l a t i v a m e n t e pequeño, s i n embargo, e s de gran importancia para v a r i a s zonas c o s t e r a s que son a t e n didas c a s i exclusivamente por e s t e medio de t r a n s p o r t e . mitaciones que e n f r e n t a e l t r a n s p o r t e c o s t e r o anticuados. Como consecuencia, a menudo l e n t o e i n c i e r t o . Las p r i n c i p a l e s li- se derivan d e l uso de equipos e l t r a n s p o r t e de productos por e s t e medio e s Además, c i e r t a s r u t a s se atienden con poca cuencia y l a administración no e s t á l i b r e de s e r i a s fre- fallas. Las a c t i v i d a d e s de carga y descarga en l o s puertos c o n s t i t u y e n un f a c tor importante en l a determinación de l a e f e c t i v i d a d y e f i c i e n c i a en e l porte marítimo y c o s t e r o . en l o s p r i n c i p a l e s tión. Aunque no e s e l c a s o de l a mayoría de l o s trans- puertos, se han venido haciendo f r e c u e n t e s l o s problemas de c o n g e s - 74 La l e n t i t u d d e l a s o p e r a c i o n e s , blemas de c o n g e s t i ó n en l o s p u e r t o s , l a baja f r e c u e n c i a de atraques y l o s pro- elevan l o s c o s t o s g l o b a l e s d e l porteo y en e l caso de l o s productos a g r í c o l a s perecederos se pueden ocasionar daños y pérdidas considerables. Además de l a i n s u f i c i e n c i a de i n s t a l a c i o n e s de a t r a q u e , l o que puede p r o - vocar conyunturalmente c o n g e s t i ó n , o t r o s problemas observados son l a pacidad de almacenaje, baja c a - que i m p o s i b i l i t a una evacuación rápida de cargas acumula d a s , y l o s problemas de c a l a d o y m u l t i p l i c i d a d de tamaño en l o s p u e r t o s , hace antieconómica l a administración d e l l o que conjunto. El mejoramiento de l a s i t u a c i ó n en l o s p u e r t o s puede l o g r a r s e v í a ción y modernización de l a s i n s t a l a c i o n e s f i j a s , amplia- pero también en muchas o p o r t u - nidades se podrán expeditar l a s operaciones por medio de m o d i f i c a c i o n e s en l o s procedimientos. Finalmente, e x i s t e n c i r c u n s t a n c i a s en l a s c u a l e s l a ción en l o s p u e r t o s se pueden ver a f e c t a d a s p o s i t i v a m e n t e a causa de l a de f a c i l i d a d e s f u e r a de e l l o s , operacreación como es e l caso d e l almacenaje de compensación que permite un f l u j o más regular hacia l o s puntos de embarque. d) Transporte fluvial En América d e l Sur e x i s t e un número a p r e c i a b l e de grandes r í o s que pue den ser aprovechados para e l t r a n s p o r t e económico, no s ó l o dentro s i n o que también entre l o s p a í s e s . El f a c t o r p r i n c i p a l que ha l i m i t a d o e l uso de l o s ríos para e l t r a n s p o r t e de l o s productos a g r í c o l a s ha s i d o l a f a l t a de empresas bien organizadas para l a conducción de e s t a s a c t i v i d a d e s . faltan A consecuencia de e l l o i n s t a l a c i o n e s adecuadas para l a carga y descarga en l o s puertos fluvia- l e s y no e x i s t e una buena coordinación entre l a m o v i l i z a c i ó n de productos por y su t r a s l a d o p o s t e r i o r por c a r r e t e r a s y f e r r o c a r r i l e s para l a i n t e r n a o exportación de é s t o s . distribución ríos 75 El USO de l a s v í a s navegables i n t e r i o r e s , ción gubernamental, podría ser ampliado por l a ya sea por medio de l a h a b i l i t a c i ó n de v í a s , de p u e r t o s f l u v i a l e s y a d q u i s i c i ó n de nuevos equipos. ac- construcción En l a p r á c t i c a , l a s po- l í t i c a s promocionales por p a r t e de l a s autoridades han s i d o l i m i t a d a s y l a s v í a s navegables i n t e r i o r e s muestran c a s i exactamente l a misma c o n f i g u r a c i ó n que una década e) atrás. Transporte aéreo E l medio aéreo s i g n i f i c a una miy pequeña proporción de l o s de carga p r e s t a d o s dentro de l a r e g i ó n . servicios Como medio de t r a n s p o r t e para productos agropecuarios s ó l o t i e n e una s i g n i f i c a c i ó n en e l caso de l a los exporta- ciónde productos de carácter muy perecedero y con un a l t o v a l o r u n i t a r i o . A n i v e l interno se l e u t i l i z a para e l abastecimiento de ciudades o r e g i o n e s teriores, f) que carecen de o t r o medio de in- transporte, Transporte no convencional En l o s puntos a n t e r i o r e s se señalaron l o s medios que en mayor o menor maJida p a r t i c i p a n en e l t r a n s p o r t e de productos agropecuarios y a l i m e n t o s . La u t i l i z a c i ó n de medios no convencionales e s t á supeditada a l d e s a r r o l l o de l a t e c n o l o g í a y a l a s v a r i a c i o n e s en l o s c o s t o s de i n v e r s i ó n y de operación tan- t o en l o s medios convencionales como de l o s medios emergentes. Entre l o s medios no convencionales se incluyen v a r i a s formas de t e intermodal, como son l o s buques r o l l o n - r o l l o f f remolques, l o s buques p o r t a g a b a r r a s , transpor- para e l t r a n s p o r t e de l o s sistemas p i g g y - b a c k (donde e l ca- mión completo o s ó l o su remolque r e f r i g e r a d o se t r a n s p o r t a en vagones especia- l e s de f e r r o c a r r i l ) , pero su etc. E s t o s medios no son d e l todo d e s c o n o c i d o s , uso se ve l i m i t a d o por l o s a l t o s c o s t o s de c a p i t a l en que se debe incurrir para l a adaptación de l o s buques, m a t e r i a l rodante y de a r r a s t r e , utilaje 76 p o r t u a r i o y equipo de movimiento en playas de almacenaje, además de l a s caciones en l o s trazados f e r r o v i a r i o s y v i a l e s . Claro e s t á que puede l l e g a r nomento en que l a s economías introducidas por e l sistema sean l o a l t a s como para compensar sus e f e c t o s n e g a t i v o s . rectifiel suficientemente Este mismo c r i t e r i o puede a - p l i c a r s e en e l caso de medios aún más novedosos, como l o s ductos -hoy u t i l i z a d o s s ó l o para e l transporte de combustibles gaseosos o l í q u i d o s y de agua- o l o s dirigibles. En e s t e últimD c a s o , e l menor g a s t o de combustible, l a dad de transportar grandes volúmenes de carga y su independencia dos y construcción de v í a s t e r r e s t r e s , minar su uso en e l g) posibili- de l o s traza- pueden ser f a c t o r e s d e c i s i v o s para d e t e r - futuro. Almacenamiento de productos d u r a b l e s . Las inadecuaciones de l a i n f r a e s t r u c t u r a de almacenamiento deben ser a n a l i z a d a s tomando en consideración dos a s p e c t o s : en términos g l o b a l e s y l o c a l i z a d o , Desafortunadamente, l a capacidad de almacenaje, y l a c a l i d a d de l a infraestructura. l a información respecto de l a d i s p o n i b i l i d a d de alma- cenamiento por parte d e l sector privado en cada p a í s e s generalmente ta y poco f i a b l e . incomple- Sin embargo, l o s antecedentes que se manejan permiten señalar algunas d e f i c i e n c i a s que son comunes. Las f a c i l i d a d e s de almacenaje a n i v e l de l a s g r a n j a s son muy escasas y c o n s t i t u y e n una proporción muy pequeña de l a capacidad t o t a l de almacenaje. Los g a s t o s asociados con l a construcción de s i l o s o bodegas y con l a mantención d e l producto almacenado, es una carga que l o s productores medianos y pequeños d i f í cilmente pueden soportar. almacenaje no podrá v a r i a r , miento c o o p e r a t i v o . De a l l í que l a p a r t i c i p a c i ó n de l o s productores en e l salvo que se produjera una a c t i v a c i ó n d e l almacena- 77 Un porcentaje apreciable de l a capacidad de almacenaje se encuentra en e l sector comercial y fundamentalmente en e l s e c t o r i n d u s t r i a l . En e l caso de l o s granos l a mayor capacidad se encuentra generalmente ligada a l a vidad itDlinera y a o t r a s p l a n t a s procesadoras. acti- La p o s i c i ó n alcanzada por e s t e sector ha provocado s i t u a c i o n e s de c o n f l i c t o con l o s productores, quie- nes debido a una menor capacidad de negociación han v i s t o vulnerados sus in- t e r e s e s a consecuencia de l a s p r á c t i c a s de f i j a c i ó n de p r e c i o l l e v a d a s adel a n t e por n o l i n e r o s e i n d u s t r i a l e s . Para actuar corra una i n s t a n c i a regula- dora es que en muchos p a í s e s latinoamericanos se observa l a e x i s t e n c i a de organisiiDS o f i c i a l e s actuando directamente en e l almacenamiento de productos agr í c o l a s . Dentro de e s t e panorama general l a s d e f i c i e n c i a s más n o t a b l e s dicen re- lación con e l uso de l a capacidad d i s p o n i b l e y l a creación de nueva c a p a c i dad de almacenaje. Mientras se d i a g n o s t i c a una e s c a s e z , en e s c a l a variable, de i n s t a l a c i o n e s de almacenamiento, no es raro observar ejemplos de c o s t o s a s i n s t a l a c i o n e s que s ó l o se u t i l i z a n en forma p a r c i a l y antieconómica, o la construcción de nuevas i n s t a l a c i o n e s por p a r t e de l o s organismas gubernamentales, mientras e x i s t e capacidad de almacenaje privado o c i o s a . En l a medida que l a f a l t a de c a p i t a l para i n v e r t i r en nuevas i n s t a l a c i o n e s es un problema común, tanto a n i v e l o f i c i a l coma privado, probablemente l a función reguladora d e l Estado podría ser también cumplida en t a l e s c i r c u n s t a n c i a s a t r a v é s de p r á c t i c a s más rigurosas de coordinación o de f i s c a l i z a c i ó n , con v i s t a s a e v i t a r l a d u p l i - cación de e s f u e r z o s y g a s t o s . En buena medida l a capacidad de almacenaje e x i s t e n t e e s t á determinada por i n s t a l a c i o n e s antiguas con equipos c a s i o b s o l e t o s . E s t o , unido a l o s problemas de adiestramiento d e l personal que maneja l a s i n s t a l a c i o n e s , reduce a p r e c i a b l e - mente l a capacidad e f e c t i v a de almacenamiento y provoca pérdidas f í s i c a s que se estiman pueden superar e l 25% de l a cosecha anuales de granos. 78 h) Red de fríos. Las redes de f r í o s e s t á n c o n f i g u r a d a s por l a e x i s t e n c i a de dos t i p o s de elementos: l a s i n s t a l a c i o n e s de almacenamiento r e f r i g e r a d o y e l t r a n s p o r t e re- frigerado. Aitbos elementos son de gran importancia en e l manejo de productos perecederos. No sianpre han r e s u l t a d o s a t i s f a c t o r i a s l a s i n v e r s i o n e s que en e l pasado se han r e a l i z a d o para atender l a s necesidades de almacenamiento para productos perecederos. nificación, espacio. Entre l a s c a u s a l e s pueden c o n t a r s e l a f a l t a de una adecuada pla- fundamentalmente en l o que concierne a l a u t i l i z a c i ó n r a c i o n a l d e l La c o n s t r u c c i ó n y manejo de l o s almacenes f r i g o r í f i c o s , f i n a n c i a m i e n t o de l o s productos almacenados, a s í como e l requieren f u e r t e s i n v e r s i o n e s y c o n s i d e r a b l e c a p i t a l de t r a b a j o . Estos f a c t o r e s y l o s r i e s g o s involucrados en l a conservación de productos perecederos son razones por l a s c u a l e s l o s t o r e s requieren de l o s organisiros o f i c i a l e s des. su p a r t i c i p a c i ó n en e s t a s produc- activida- Mientras algunos organismas gubernamentales y municipales operan frigorí- f i c o s como p a r t e de programas de s u s t e n t a c i ó n de p r e c i o s o para g a r a n t i z a r un suministro r e g u l a r en l o s c e n t r o s de consuno, f e r i d o arrendar en o t r a s oportunidades se ha p r e - t a l e s instalaciones a firmas p a r t i c u l a r e s . Ya sean operadas por organismDS o f i c i a l e s o por f i r m a s privadas raramente l a proporción de uso de l a s i n s t a l a c i o n e s f r i g o r í f i c a s es permanentemente sa- tisfactoria. Muy pocos p a í s e s poseen i n s t a l a c i o n e s con adecuada capacidad. Las instalaciones son u t i l i z a d a s generalmente por c o r t o s períodos de almacenamiento en una gama reducida de p r o d u c t o s . En cuando a l t r a n s p o r t e r e f r i g e r a d o , t a l coma puede suponerse, la principal l i m i t a n t e para un uso más amplio de e l l o s es l a f u e r t e i n v e r s i ó n que implica su adquisición y e l , a menudo, a l t o c o s t o de o p e r a c i ó n . puede encontrarse en e l mal estado de l a s c a r r e t e r a s , Otra f u e r t e limitación puesto que l o s equipos 79 r e f r i g e r a d o s presentan mayores e x i g e n c i a s a e s t e r e s p e c t o que l o s t r a n s p o r t e s co- rrientes» i) Mercados g e n e r a l e s En l a mayoría de l a s grandes ciuSades un elemento importante en e l tema de d i s t r i b u c i ó n de alimento l o c o n s t i t u y e e l mercado g e n e r a l t r a l o mercado a l por mayor), E s t e ha evolucionado a p a r t i r d e l mercado p ú b l i c o que todavía opera sis- (mercado c e n tradicional en muchas ciudades y pueblos en l a t i n o a m é r i c a , e l cual c o n s i s t e en l a reunión de productores y m i n o r i s t a s para o f r e c e r sus p r o ductos a l a v e n t a , durante uno o más d í a s de l a semana, en un determinado lugar denominado mercado. En l o s mercados g e n e r a l e s a c t u a l e s a menudo e l comercio mayorista junto a l comercio m i n o r i s t a , subsiste e i n c l u s o , muchos m a y o r i s t a s desempeñan simultá neamente un r o l de m i n o r i s t a s vendiendo directamente a l o s - consumidores. Estos mercados heterogéneos y anticuados dan origen en e l centro de l a s ciudades a zonas superpobladas, con gran c o n g e s t i ó n d e l t r á f i c o , mercio m i n o r i s t a y bodegas m a y o r i s t a s ocupan i n s t a l a c i o n e s t i g u a s c a s a s de h a b i t a c i ó n , co- inadecuadas en an- l o c u a l implica i n s u f i c i e n c i a de e s p a c i o para un e f i - c i e n t e movimiento y almacenaje d-é p r o d u c t o s . de c o m e r c i a l i z a c i ó n donde e l son a l t o s . Ayuda a l a En e s t a s c o n d i c i o n e s l o s costos i n e f i c i e n c i a de e s t o s mercados l a f a l t a de competencia que se produce a causa de l a i m p o s i b i l i d a d que l o s t e s tienen de apreciar l a s i t u a c i ó n d e l mercado con c l a r i d a d , concurren- l a p o s i c i ó n monopo- l í s t i c a que algunos m a y o r i s t a s han adquirido con r e s p e c t o a c i e r t o s productos y l o s métodos impropios adoptados por l a s autoridades encargadas de l a adminis- tración. Coma una forma de r e s o l v e r por h a b i l i t a r nuevos mercadoSf e s t o s problemas en muchas ciudades se ha optado o se e s t t d i a l a p o s i b i l i d a d de h a c e r l o . En e s t o s c a s o s l a tendencia es a t r a s l a d a r l o s mercados mayoristas a l a s a f u e r a s de l a 80 ciuSad, d o t á n d o l o s de l a s i n s t a l a c i o n e s adecuadas, r i s t a s y minoristas, separando l a s funciones mayo- y propiciando nuevas normas de operación y a d m i n i s t r a c i ó n . A s í es como e x i s t e n mercados nuevos o en c o n s t r u c c i ó n en: Brasilia, Porto A l e g r e , Río de J a n e i r o , Recife, Belo H o r i z o n t e , SSo Paulo , y Salvador; C a l i y M e d e l l í n ; Caracas y Maracaibo; Buenos A i r e s ; Bogotá, Guadalajara; y Q u i t o . estuñian planes para l a c o n s t r u c c i ó n de nuevos mercados en: B a r r a n q u i l l a , de Guatemala, j) Se Ciudad Lima, Guayaquil, Ciuñad de México, y S a n t i a g o . — ^ Agroindustria Se ha hecho r e f e r e n c i a a l o l a r g o de e s t e t r a b a j o a v a r i o s que c a r a c t e r i z a n l a a g r o i n d u s t r i a como a c t i v i d a d fundamental en e l aspectos abastecimiento de a l i m e n t o s . En e l plano de l a s inadecuaciones de l a i n f r a e s t r u c t u r a a g r o i n d u s t r i a l a s p e c t o más obvio e s l a dad. i n s u f i c i e n c i a de l a s i n v e r s i o n e s en e s t a área de a c t i v ¿ Mientras e x i s t e n áreas que han sido totalmente copadas, ooito e s e l de l a m o l i n e r í a de g r a n o s , o t r a s a c t i v i d a d e s pueden c a t a l o g a r s e c a s i de pientes, complejo, por e j e m p l o , el e l procesamiento de h o r t a l i z a s y f r u t a s . caso inci- El problema es en l a medida que muchas d e l a s l i m i t a c i o n e s para e l d e s a r r o l l o de c i e r t a s a c t i v i d a d e s agro i n d u s t r i a l e s surgen de l a e s t r e c h e z d e l mercado nacional y de b a r r e r a s que impiden su acceso a l o s mercados de l o s p a í s e s En o t r a s oportunidades, ñías multinacionales, desarrollados. cuando l a a g r o i n d u s t r i a ha sido d e s a r r o l l a d a por compa- todo su e s f u e r z o se ha o r i e n t a d o a s a t i s f a c e r l a demanda de productos de a l t o p r e c i o de l o s grupos de mayores i n g r e s o s de l o s donde se e s t a b l e c e n y , principalmente l a demanda de l o s p a í s e s 65/ países industrializados. Hans J . Mittendorf y J . C . A b b o t t , Abastecer a l o s Pobres de l a Ciudad: Los D e s a f í o s d e l a U r b a n i z a c i ó n , pág. 2 8 . En Ceres (Roma: PAO), V o l . 1 2 , N ° 6 , 1979, págs. 2 6 - 3 2 . 81 Los aspectos t e c n o l ó g i c o s también han contribuido a crear i n e f i c i e n c i a s . Muprovienen chas de e s t a s i n e f i c i e n c i a s d e l hecho que e x i s t e n nvmerosas p l a n t a s de pequeño tamañof con pobre equipamiento y n i v e l técnico» Esta es l a s i t u a c i ó n que se o b - serva corrientemente en l a industria molinera y en l o s t í p i c o s mataderos municipales „ Tan±)ién se han señalado como problemas, l a s i n e f i c i e n c i a s que surgen como consecuencia de l a incapacidad para prever l a respuesta de l o s productores, lo que ha l l e v a d o a numerosas plantas a operar con rendimientos i n f e r i o r e s a l o s p r o yectados. F a l l a s en l a l o c a l i z a c i ó n de l a s plantas cuentan también como un f a c t o r adicional de baja productividad en algunas a c t i v i d a d e s a g r o i n d u s t r i a l e s . Es e l caso de un número de mataderos municipales y p l a n t a s lecheras cuyas inadecuadas ubicaciones han obedecido a presiones e j e r c i d a s por l o s gobiernos l o c a l e s o por grupos f u e r t e s de productores. 3= Situación y Evolución de l a s Estructuras I n s t i t u c i o n a l e s de Comercialización. En l o s sistemas de comercialización l a s a c t i v i d a d e s urbanas son r e l a t i v a - mente más conocidas que l a s r e a l i z a d a s en l a s zonas r u r a l e s . Se entiende que esto suceda a s í , puesto que siendo complejas l a s etapas urbanas d e l proceso de mercadeo, e l hecho de ser a c t i v i d a d e s que se r e a l i z a n en fiorma l o c a l i z a d a tiende a f a c i l i t a r e l levantamiento y r e g i s t r o de informaciones r e f e r e n t e a e l l a s . Las etapas r u r a l e s d e l proceso se l l e v a n a e f e c t o en un gran número de puntos d i s e m i nados en d i v e r s a s á r e a s , que para e l caso d e l abastecimiento de algunos c e n t r o s urbanos puede ser l a c a s i t o t a l i d a d del p a í s y e s t o d i f i c u l t a l a tarea de r a s trear l a s transacciones y operaciones que se r e a l i z a n , acopio primario. sobre todo a n i v e l d e l 82 Otro factor que contribuye a realzar el sello eminentemente urbano que tienen numerosas actividades de mercadeo, es la preponderancia de los elementos propios de un esquema centralizado que se advierte en la mayoría de los sistemas de comercialización imperantes en latinoamérica. Por esquema centralizado se entiende uno que concentra a nivel urbano las más importantes funciones de mercadeo -tales como almacenaje, clasificación, selección, procesamiento, mayoreo y minoreo- las cuales por lo general son realizadas en lor mercados centrales. En oposición a este esquema se desarrollan los sistemas descentralizados, los cuales se caracterizan porque el centro de poder se desplaza desde los mayoristas hacia los detallistas y porque diversas funciones de mercadeo -especialmente acopio, clasificación y procesamiento- se efectúan a nivel de las áreas de pr oducc ión. — Por supuesto que en la práctica no se encuentran sistemas puros y la coexistencia de procesos más o menos descentralizados en sistema predominantemente centralizados es la situación característica que se observa en los países. La importancia de los procesos descentralizados varía de país en país, pero la adopción paulatina de ellos parece ser un rasgo que caracteriza la evolución de la mayoría de los sistemas de comercialización. a) Inadecuaciones de las estructuras institucionales de comercialización tradicionales. La mayor parte de la información que se tiene acerca de las form.as de comercialización y de los agentes que operan en las etapas rurales del proceso de mercadeo provienen de estudios por productos o grupos de productos. Habida cuenta de que las peculiaridades de cada producto, existen algunas condiciones que pueden ser generalizadas s n introducir grandes distorsiones. Así 66/ José Luis Pando, La Comercialización y el Desarrollo Rural: Una Estrategia para la Acción, págs. 129-130. En Désarrollo Rural en las Américas, (San José, Costa Rica: IICA), Vol. X, N°3, 1978, págs. 129-142. 83 por ejemploy con la excepción de los cultivos d e exportación tradicionales, existe una baja especialización geográfica y de los productores, lo cual dificulta y encarece el acopio de los excedentes para el mercado „ Como consecuencia de los pequeños volúmenes q u e constituyen cada transacción, en cada mercado local subsiste un minimo de comerciantes, lo cual puede llevar a la existencia de estruc turas mDnopsónicas y oligopsónicas.-^^ Esto es nuy típico en el acopio de fru- tas y hortalizas y se puede también encontrar en algunos mercados locales de granos. Los canales comerciales de frutas y hortalizas generalmente incluyen uno o más niveles de acopiadores rurales quienes pueden comprar directamente a los productores o en los mercados periódicos que funcionan en los pueblos rurales. Ellos posteriormente llevan los productos a otros pueblos o a ciudades mayores para su reventa a los mayoristas» una gran variabilidad. En el caso d e los granos se puede encontrar En algunas áreas pueden existir grandes productores comer- ciales especialissados que venden, a su vez, a grandes firmas acopiadoras, mayoristas o procesadores, mientras en otras áreas son pequeños productores quienes venden a igualmente pequeños acopiadores, los cuales pueden vender a acopiadores mayores o a minoristas en los pueblos cercanos La leche también muestra los problemas que son esperables en un proceso de acopio excesivamente fragmentado y donde el manejo se dificulta grandemente por la alta perecibilidad del producto. La mayoría de las plantas lecheras en América Latina acostumbran a recoger la leche desde las fincas, utilizando camiones para su transporte en tarros o cantinas» La falta de refrigeración en las fincas y durante el transporte origina pérdidas y deterioro en la calidad Kelly Harrison, et.al,, op.cito pág. 84 68/ Ibid., págs«60-67. Cabe destacar que es en el comercio de granos donde la intervención reguladora de las empresas estatales es más común. 84 del producto. La ineficiencia es mayor cuando el acopio y distribución es rea- lizado por individuos que operan su propio camión, generalmente de pequeño tama ño. Así, es posible encontrar en muchas ciudades la venta de leche cruda compi- tiendo con la leche proveniente de las plantas p a s t e u r i z a d o r a s . — ^ Canales comerciales sumamenite complejos y gran número de transacciones su- perfluas caracterizan el mercadeo rural de las carnes rojas, básicamente la de vacuno. Una proporción importante de las transacciones se realizan a nivel de los mercados locales y las ferias de animales. En ellas operan matarifes, co- rredores de ganado e intermediarios dedicados a la engorda de animales deros). (engor- Es precisamente la participación de los engorderos lo que provoca la mayor ineficiencia y altos costos, como consecuencia de continuas transferencias en la propiedad d e los animales con las consiguientes g a n a d a s y pérdidas continuas d e peso. Los productos avícolas constituyen un rubro donde con mayor frecuencia se observan operaciones comerciales que usan métodos relativamente modernos. La mayor parte de la producción avícola ha ido concentrándose en plantas cada vez más grandes, muy especializadas y sometidas a manejo intensivo. En estos casos la mayoría de los productos se canaliza directamente a los minoristas, a algun o s mayoristas especializados, o bien, las firmas productoras establecen sus propios expendios mayoristas. Los canales comerciales son poco c o m p l e j o s . — ^ Ahora, pasando a los sistemas d e distribución urbanos,ellos se caracterizan por un predominio d e las instituciones minoristas y mayoristas tradicionales. . 69/ FAO, Políticas Gubernamentales de Mercadeo 70/ Kelly Harrison, op.cit., pág.68 op.cit., pág. 50 85 Entre los minoristas tradicionales los tipos principales son los establecimientos para la venta al por menor localizados en los mercados públicos cados públicos al d e t a l l e ) ^ ^ y los almacenes de barrio cindad) o (mer- (almacenes de la ve- Los establecimientos de los mercados públicos al detalle pueden además dividirse en operadores d e puestos (puesteros o locatarios) o comerciantes callejeros^ y de acuerdo a su especialización por productos o líneas de productos» Muy cerca de esta categoría se ubican los comerciantes de las denominadas ferias móviles., En términos generalesj, el comercio mi- norista en mercados públicos se caracteriza por operar a escalas muy reducidas y especializado en pocos productos. Aunque los niveles de ingleso que se obtienen son generalmente bajos la continuidad de las operaciones es razonable ? sobre todo para los puesteros. Los almacenes de barrio comúnmente operan ubicados en el primer piso de casas de habitación o en garages reacondicionados. Los almacenes peque- ños, orientados a la venta de productos básicos no perecibles y procesados, son los predominantes. También existen almacenes de barrio de mayor escala, con un surtido más amplio, que incluye perecibles^ El número de nuevos al- macenes parece estar en constante crecimiento cono consecuencia del incremento de la población, sin embargo, existen algunas evidencias que señalan un alto grado de fracaso entre estos minoristas. CoiíD contraparte se tiene un comerfcio mayorista que sigue la misma tendencia de especialización en pocas líneas de productos observada en el comercio minorista. 71/ Ver págso 79 y 80 86 Corrientemente se encuentran^os tipos de mayoristas en carnes, unos que compran animales en pié, los sacrifican y luego los venden como carcasa o media carcasa y otros que posteriormente fraccionan la carcasa para la venta a minoristas. Entre los mayoristas en frutas y hortalizas existe una gran di- versidad d e formas de operar, pero lo que escaracterístico en ellos es su alto grado de especialización, usualmente no comercian en más de cinco productos relacionados. En algunos mercados existen mayoristas que han tomado una fuerte posición en uno o d o s productos, de tal manera que influyen enormemente en el resultado de las transacciones que se realicen en ellos. El mayor volumen d e mayoreo en alimentos corresponde a los comerciantes en cereales y alimentos procesados. Ellos pueden ser grandes mayoristas especializados en la venta sólo al por mayor o mayoristas-minoristas de menor tamaño, los cuales venden en cualquier cantidad a pequeños minoristas y consumidores.—^ Las características y modos d e operación de las estructuras institucio- nales de comercialización tradicionales, que a grosso modo se han reseñado, han originado todo un cuadro d e inadecuaciones que no han permitido a los sistemas de comercialización responder a las presiones que surgen con la creciente urbanización. Nuevas prácticas, como clasificación, mejoramiento en los métodos de manipulación y empaque, etc., no se adoptan porque las escalas de operación son muy pequeñas cono para generar beneficios que las justifiquen o, cuando la escala es suficiente, porque existe un marcado temor al fracaso del negocio. Lo típico es la mantención de las prácticas gerenciales y estrategias tradicionales. Las posibilidades que tienen los distintos participantes en el mercado de rutinizar 72/ Ibid., págs. 36-37. 87 las operaciones son mínimas. La falta de homogeneidad en pesos^ medidas y grados dificulta la claridad del mercado, obliga a las compras por inspección y causa un excesivo acarreo d e productos^ con los consiguientes aumentos en los costoSo Las fuentes más corrientes d e ineficiencias deben entonces buscarse en los problemas relacionados con métodos de trabajo^ programación del transporte, manejo de inventarios^ diseño y operación de la infraestructura física del mercado^ métodos de empaque^ deterioro y pérdida de producto y capacidad gerencial. Mientras este tipo de condiciones subsistan, no es posible esperar que se produzcan nodificaciones sustantivas en los procesos d e mercadeo de productos agr ícolas» b) Nuevos agentes y formas de comercialización. Se ha buscado la superación de las inadecuaciones en las estructuras institucionales de comercialización tradicionales por medio del mejoramiento de algunos de los factores que aparecen como los más liaiitantes. Así, se ha recurrido a la construcción de infraestructura física, y en especial a la nodernización de los mercados centrales, a la realización de programas de capacitación, a mejorar la provisión de servicios de transporte, a desarrollar los sistemas de información, etc. Una segunda vía de modernización se ha abierto con la aparición de nuevas foE^mas de expendio al público -los supermercados de autoservicio- diversas formas d e cooperación entre los establecimientos tradiciona- les -siendo la principal las cadenas voluntarias mayorista-minoristas- y procesos de integración verticar horizontal -las cadenas integradas» Supermercados de autoservicio o — ^ U n a proporción creciente y ya considerable del abastecimiento urbano de alimentost, especialmente en las ciudades más grandes, se 73/ FAO. Desarrollo de los Sistemas de Mercadeo Alimentario para las Grandes Zonas Urbanas d e América Latina,, Informe d e la Conferencia Técnica sobre celebrada en B, AireSj, Arg. , mayo 1973, (RoíTiasPAO) , 1973,pág,50, 88 74/ canaliza a través d e este tipo de establecimientos.— Métodos propios de la explotación de supermercados -itodernos sistemas de aprovisionamiento y rápida rotación de las existencias- han permitido ganar eficacia en la venta masiva al público a bajo costo. Los supermercados típicos tienen una superficie de venta que oscila entre 400 y 2.500 m2, y están orientados básicamente hacia la venta de alimentos, incluidos productos perecederos. En el extremo alto han surgido los llamados hipermercados, con más de 2.500 m2 d e superficie de ventas. En éstos, además de la línea de alimentos, se han incorporado al sistema de autoservicio los textiles, artículos eléctricos y otros artículos d e consumo que corrientemente se compran en tiendas especializadas. Peíro el sistema de autoservicio no es priva- tivo d e los expendios tipo supermercado. Existen tiendas con una superficie de ventas menor d e 400 m2 que emplean esta modalidad d e ventas. Son las lla- madas tiendas superette, las cuales se caracterizan por una localización similar a los almacenes de barrio y su orientación hacia los artículos no perecederos. Este tipo de tiendas aparece como el primer paso de muchos comercian tes tradicionales en su intento por modernizar su negocio y ampliar la superfi_ cíe de ventas. Los supermercados y autoservicios se localizaron originalmente en las zonas de ingresos altos, sin embargo, paulatinamente han empezado a operar en zonas de ingresos medios y medios-bajos. A pesar de la importancia de los supermercados y autoservicios en la distribución urbana de alimentos y de su crecido número, existen numerosos ejemplos de negocios fracasados. Entre las causas de bancarrota se citan: falta de planificación en los emplazamientos, falta de capital de explotación y falta de capacidad gerencial. 74/ Proporciones entre 20 y 30% son corrientes. sobrepasado un 30%. En muchas ciudades ya se ha 89 74/ Cadenas valunitarias.— Este tipo de organización ha sido creada cono una forma de ligar l a s actividades mayoristas y minoristas^ por medios de procesos de cooperación = Existen varias formas de cooperación mayorista-minorista^ por ejemplo: (1) cadenas d e cooperativas minoristas -una organización cooperativa de minoristas independientes se integra en una cadena que es atendida por una sola bodega mayorista^ también de la cooperativa? (2) cadenas de cooperativas de consumido- res,—^ -una cadena de tiendas minoristas afiliadas a una federación de cooperativas d e consumidores es abastecida por una bodega mayorista perteneciente a la organización; y (3) cadenas voluntarias -una cadena de minoristas independien- tes es abastecida por uno o varios mayoristas i n d e p e n d i e n t e s d e n t r o del marco de una organización régida por contrato (Ver Figura 3)o Sin haber conseguido todavía un desarrollo importante, las cadenas voluntarias parecen presentar el mayor potencial a corto plazo y es el tipo de cooperación que más ha atraído la atención en algunos países^ En las cadenas voluntarias el rol más dinámico lo juegan los mayoristas y una actitud progresista de su parte es esencial para el éxito de la organización. El objetivo d e la organización es definidamente comercial,, y ella se rige por procedimientos preestablecidos en un contrato. Los minoristas no compran ex- clusivamente al mayorista de la cadena, sino un cierto porcentaje de sus compras, pero se obligan a introducir ciertas normas de operación tales cono un sis tema común d e contabilidad, rutinización en las compras y otras que son de bene ficio mutuo. Los mayoristas se benefician porque pueden programar mejor sus ope raciones destinadas a abastecer a los minoristas de la cadena. Los minoristas por su parte, pueden conseguir productos a precios inferiores y trabajar a menor costo. Para los consumidores, las cadenas voluntarias pueden implicar también menores precios pagados por 75/ Ibid,, págs. 4 8-49 26/ Ver pág,114. alimentos, 90 Figura 3. Organigrama de una cadena voluntaria NORMATIVA Mayorista A Mayorista B Mayorista C Otros Mayoristas Estatutos Sociales Junta General de Accionistas Reglamento de Régimen Interior I Consejo de Administración CENTRAL DE SERVICIOS Director General • Depto. Comercial ¡Comisiones de I ÍAsesoramiento; y Control ! , Normas para • - el Funcionamiento ! de los Servicios I . Dpto.Adn y Finanzaí Depto. Desarrollo Dpto.Proimc. Public. Contrato Central Distribuidora Zona A Central Distribuidora Zona B n O n D Consejo de Zona D Compromiso • adhesión 5 Compromiso j adhesión • ^01 iipr omiso • D Central Distribuidora Zona C n n O D D ]±r Consejo de Zona rx O D n D D D Consejo de Zona P o íu Consejo Nacional _ Reglamentación 1.. iíf ^lí 91 Cadenas trata de tecidas la por una de ciudades éstos México^ ventas Pao de Airesi un de el total cinco de cadenas que en el Distrito de Azúcar en R í o de y Paulo? Sao supermercados. caso operan y el la de la 24% d e l las cadena la cadena de total Cadena cadenas TIA En crecimiento, en C i u d a d Federal? alimentos; abas- propietario. un m a y o r el 80 h i p e r m e r c a d o s alimenticios Janeiro Es Se comestibles, por tenido a cadenas. grandes alrededor ha de isi mismo integradas supermercados integrados tiendas más f r e c u e n t e . de Garulla PEG-PAG en menos e t c . — cadenas cada empezado sector (supermercados burguesas, Es pollo como d e manera Datos es én el la a fenómeno la de parece la ser digno integración multinacional. creciente el a de en las constituir cadenas atención de que las Las en A m é r i c a sector y sus o p e r a c i o n e s y cadenas cadenas Latina en de no nacioha si- distribu- multinacionales dos áreas noderno de la distribución restaurantes los ciu- de comida rápida muy de alimen- (ham- etc.). pérdida cadenas 1973, es carácter escala concentrado emergente autoservicios) que caso han tendencia alimentario: y universal de de frito, indudable integración país, documentado, a operar del integradas Otro a organizaciones dinámicas 77/ las de están total suficientemente tos, están de o regionales. la sistema cadenas cadena en manos d e suministro nales tos las todas de 5% d e l mayores d e han y vertical en un dades ción de o r g a n i z a c i ó n horizontal productos con tipo mayoristap mayor d e Aunque l a s do el minoristas donde la con en B o g o t á , y bodega invariablemente Aurrera, las Es integración nivel A las integradas. y la los (Figura Ibid, de importancia aparición de hipermercados, 4) , págs. 23, 25 y 50 de nuevos es una los agentes formatos tendencia de que tradicionales, establecimiense manifiesta 92 Para efectos d e política adquiere gran importancia conocer la manera en que los c a m b i o s m e n c i o n a d o s afectan a los diversos participantes en el mercado de alimentos. Figura 4. Cambios en la venta al por menor en etapas sucesivas del desarrolloT?/ 100 Mercados públicos al detalle Mercados públicos al detalle Almacenes de barrio a aso 2 c w Almacenes de barrio Almacenes de barrio Cadenas de supermercados a Cadenas de supermercados Bajo nivel de desarrollo Mercados públicos al detalle Nivel medio de desarrollo Cadenas integradas y asociadas Hipermercados Alto nivel de desarrollo 78/ H . U . Mittendorf y J . C . A b b o t t , op.cit., Gráfico 3, p á g . 29. 93 c) Rroblemas sociales derivados de la acción de los nuevos agentes y formas d e comercialización„ Las consecuencias de la aparición y expansión de nuevas formas de comercialización se han hecto sentir a lo l a r ^ d e toda la cadena produccióndistribución -con sumo d e alimentos. En la mayoría de los casos la magnitud del impacto no ha sido totalmente evaluada am» La integración de las funciones y procesos comerciales que se produce en el sistema de comercialización impone nuevos requerimientos al sector de pro- ductores y coloca en difícil posición sobre todo a los pequeños productores. En un sistema tradicional el productor se ve afectado por anplias fluctuaciones en su nivel de ingreso y su poder d e negociación se resiente consecuentemente.Sin embargo, la poca selectividad del mercado permite la inserción en él de productores que venden incluso productos de baja calidad. En el esquema integrado, el detallista impone normas de calidad que sólo pueden ser cumplidas por medio de desarrollos tecnológicos que no están al alcance de los pequeños agricultores, con lo cual de hecho se produce una selección hacia los 79 / productos mayores y con más r e c u r s o s , — El sector del comercio minorista de alimentos ha absorbido tradicionalmente el exceso de fuerza laboral que se produce a nivel urbano. M e m á s , una buena proporción del subempleo urbano se encuentra localizada en este sector. En consecuencia^ las nuevas srodalidades comerciales que requieren de un menor uso de recursos humanos repercuten y agudizan el problema del empleo. 79/ José Luis Pandos p£oCito y pags. 131-132 94 Un porcentaje creciente del volumen total de alimentos que se comercializa a través de las cadenas mayorista-minoristas verticalmente integradas sosia yando los cahales e intermediarios tradicionales, un aumento en la precariedad de los almacenes de barrio cuando ven disminuida su clientela, y sistemas d e pre-envasado y autoservicio que se imponen coma medios de atención al público, son tres factores que concurren para generar todo un cuadro de nuevos problemas sociales. Por supuesto, existen fuerzas que operan en un sentido contra- rio y la mayor o menor gravedad de los problemas estará dada en definitiva por la forma en que tales fuerzas interactuen. Así, por ejemplo, del crecimiento de la población y el ingreso aumenta la demanda por a raíz servicios de mercadeo, lo cual puede en medida variable contrarestar el efecto negativo que sobre el empleo tinenen las tecnologías ahorradoras de mano de obra propias 80/ de las operaciones comerciales en gran escala.— Ijas diferencias en las capacidades gerenciales y financieras minan la competencia entre los diferentes tipos de establecimientos y organizaciones minoristas y frenan su evolución. Si los almacenes de barrio compiten desfavora- blemente con los supermercados y autoservicios, éstos, a su vez, sufren una aguda competencia por parte de las cadenas de supermercados. Un fenómeno simi- lar puede observarse a mayor nivel, donde las cadenas integradas nacionales deben competir con las cadenas de carácter multinacional. Estas últimas, por su capacidad financiera, pueden apropiarse con facilidad de las economías de escala que surgen en un proceso de integración horizontal y vertical creciente. En la medida que la concentración en cadenas nacionales y multinacionales se produce con rapidez, los procesos ahorradores de mano de obra se amplían también rápidamente, y se entra en conflicto con la capacidad de adaptación de los sectores intermediarios 80/ tradicionales. Kelly Harrison, op.cit., pág.53-54 95 Desde el punto de vista de los consumidores, los cambios introducidos en los métodos de comercialización de alimentos favorecen en mayor medida a los grupos de ingresos altos. El sistema de supermercados no se adapta bien al consumidor d e renta baja, con escasa movilidad y que deben hacer uso de los medios públicos de transporte. Además, este consumidor no tiene medios para comprar y conservar una gran cantidad de alimento y, por el contrario, debe comprar a diario pequeñas cantidades, en lugares cercanos a su domicilio y frecuentemente haciendo uso del c r é d i t o . ^ ^ Para muchos consumidores la introducción del sistema de supermercados y autoservicios puede incluso significar un mayor precio relativo pagado por sus alimentos. Esto porque los sistemas tradicionales, principalmente los almacenes de barrio, pueden ver disminuida su clientela a raíz de la competencia y por consiguiente sus costos aimentar. Estos mayores costos serán traspasados a los clientes d e menores ingresos, que constituyen como ya se dijo, un especie de mercado cautivo de los sistemas tradicionales. 81/ H.J. Mittendorf y J.C. Abbott, op.cit., pág.30 y F A O , Desarrollo de los Sistemas de Mercadeo op.cit., pág.21 96 D. Políticas Globales y Coordinación Institucional La coordinación de la actividad económica comprende diversos mecanismos, algunos de los cuales se adscriben a la esfera del mercado mientras otros caen dentro de lo que se podría denominar coordinación administrativa o planificada. Ambos mecanismos coexisten y el rasgo más característico de la actividad económica está dado por la mayor o menor presencia de uno u otro tipo de mecanismo. Tanto los procesos de mercado como las decisiones administrativas se encuentran reguladas por un tercer tipo de mecanismo de coordinación, las políticas, cuyo conjunto fija las reglas del juego del sistema. Las características de las políticas y la relevancia relativa de la coordinación por el mercado con respecto a la coordinación administrativa, son determinadas por la acción de las diversas fuerzas sociales y políticas que operan en cada 82/ país.— En esta sección se examinarán brevemente las políticas globales que dicen relación más directamente con la cuestión de los abastecimientos alimentarios y posteriormente se pasará revista a los arreglos institucionales que se producen con vistas a enfrentar esta misma problemática. Se está conciente, entonces, que • se está dejando fuera de consideración una serie de mecanismos (fundamentalmente los de determinación por el mercado) que influyen en el desempeño del sistema de . • abastecimiento. Con esta limitación,se focaliza la presentación en los aspectos donde la acción de las agencias públicas parece más relevante. 82/ Kelly Harrison, op.cit., pág. 88. 97 1. Política Económica Global y Abastecimientos No se hará cuestión aquí sobre las relaciones que existen entre las polí- ticas económicas globales y sectoriales. Baste recordar que ellas existen y que, por lo tanto, los resultados en materia de abastecimientos no dependen exclu-^ sivamente de los efectos que tengan iniciativas de políticas llevadas adelante con este fin, sino que además, estarán supeditados, en mayor o menor medida, a las políticas que se tomen con objeto de afectar áreas más amplias de la actividad económica. A su vez, de manera similar, las políticas de abastecimiento pro- vocan efectos variados mucho más allá de su esfera de acción específica. En rea- lidad, la complementariedad de las políticas económicas es un rasgo de gran utilidad en el logro de los objetivos que se persiguen. Los instrumentos de una políti- ca se pueden aplicar para provocar resultados en otras. Además, los efectos de una política pueden apoyar la acción de otras, consiguiéndose así un efecto de conjunto superior al que se podría obtener por la acción parcial de cada una de , 83/ las p a r t e s . — A continuación se reseñan algunas de las formas en las cuales determinadas políticas globales pueden influir en los abastecimientos de productos agrícolas. 83/ Jesús González, et al., La planificación del desarrollo agropecuario. Textos del Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social, México: Siglo XXI (editores), 1977, vol. 2, págs. 257-258. 98 Una de l a s p o l í t i c a s más importantes es l a p o l í t i c a de p r e c i o s . e l punto de v i s t a de l o s abastecimientos de l o s productos a g r o p e c u a r i o s , Desde l o que más i n t e r e s a son l o s precios s i n dejar de reconocer e l importante e f e c t o que también tienen l o s p r e c i o s de l o s insumos y o t r o s bienes de c a p i t a l . go, en l o fundamental, e l a n á l i s i s de l o s p r e c i o s de productos, Sin embar- insumos y bienes de c a p i t a l es s i m i l a r y l o s c r i t e r i o s que a continuación se señalan son v á l i d o s para todos ellos. En materia de n i v e l e s de p r e c i o s l o s gobiernos pueden optar por grados de i n t e r v e n c i ó n . etc. r e s t r i c c i o n e s en e l comercio e x t e r i o r , Cuando se opta por l a i n t e r v e n c i ó n , es l a f i j a c i ó n de p r e c i o s : únicos, t i p o s de e n v a s e s , imposible, indirectamente impuestos y s u b s i d i o s , e l mecanismo más usual a que se máximos o mínimos. recurre También se puede r e c u r r i t a l a f i j a c i ó n de p r e c i o s d i f e r e n c i a l e s para d i v e r s a s r e g i o n e s , lidades, distintos La no i n t e r v e n c i ó n a b s o l u t a en la p r á c t i c a es pues siempre estarán operando mecanismos que a f e c t a n a l o s p r e c i o s - t a s a s de cambio, igualmente meses d e l año, etc. La i n t e r v e n c i ó n de l o s p r e c i o s generalmente se r e a l i z a con c r i t e r i o selectivo. Se i n t e r v i e n e en a q u e l l o s productos que son más importantes o t i e n e n un r o l tégico. De i g u a l manera, ca^ l a modalidad e i n t e n s i d a d de la i n t e r v e n c i ó n no es forme para todos l o s p r o d u c t o s . estra- uni- Como r e s u l t a d o se t i e n e una c i e r t a r e l a c i ó n de p r e c i o s entre l o s d i f e r e n t e s p r o d u c t o s , l o c u a l en d i s t i n t a s medidas a f e c t a las d e c i s i o n e s de l o s productores en cuanto a l a combinación de rubros a que se d e d i carán. A s í pues, por medio de medidas de p o l í t i c a se puede e s t a b l e c e r una e s t r u c ^ tura de p r e c i o s que p r o p i c i e un c r e c i m i e n t o y una composición d e l producto en l o s términos deseados. 99 Los p r e c i o s d i f e r e n c i a l e s que se e s t a b l e c e n con una base g e o g r á f i c a , p r e c i o s que varían entre l a s d i v e r s a s regiones de un p a í s , producción en unas con r e s p e c t o a l a s o t p a s , cumplimiento de l a s metas r e g i o n a l e s . al pueden favorecer fijar la generando a s í c o n d i c i o n e s para e l El e s t a b l e c i m i e n t o de e s c a l a s tiende a disminuir l a s e s t a c i o n a l i d a d e s en l a o f e r t a , temporales ya sea f a v o r e c i e n d o e l macenamiento o estimulando l a producción en determinadas épocas o r e g i o n e s , c u l t i v o de variedades que permitan escalonar l a alo el cosecha. Con r e s p e c t o a l n i v e l de p r e c i o s í n t e r - s e c t o r i a l , éste estará definiendo la r e l a c i ó n entre l o s i n g r e s o s que se reciben en e l s e c t o r agropecuario y l o s que se perciben en l o s o t r o s s e c t o r e s . evidentes. A s í por ejemplo, Las i n t e r r e l a c i o n e s que se e s t a b l e c e n son un aumento de l o s p r e c i o s de l o s p r o d u c t o s , o una disminución en e l p r e c i o de l o s f a c t o r e s , producción d e l s e c t o r a g r í c o l a , ingresos en o t r o s s e c t o r e s . pero, simultáneamente, De manera s i m i l a r , nes de p r e c i o s f a v o r a b l e s a l s e c t o r industrial, en l o s insumos a g r í c o l a s de ese o r i g e n , na. mejora l a r e n t a b i l i d a d y estimula e s t a r á disminuyendo relacio- por su i n f l u e n c i a en l o s costos desestimulará l a producción a g r í c o l a no puede hacerse ajena a c o n s i d e r a c i o n e s sobre l o s p r e c i o s de l o s Simultáneamente, inter- agropecuarios insumos, p r e c i o s de l o s recursos y o t r o s f a c t o r e s que inciden en l a r e n t a b i l i d a d , e l régimen i m p o s i t i v o . los una p o l í t i c a que genera En suma, l a determinación d e l n i v e l de p r e c i o s de l o s productos ejemplo, la los como por , c u a l q u i e r a v a r i a c i ó n r e l a t i v a de l o s p r e c i o s medios a g r í c o l a s debe tomar en cuenta e l e f e c t o que provoca sobre e l consumo, 84/ la e s t a b i l i d a d monetaria y e l c r e c i m i e n t o de l o s o t r o s Ibid., págs. 259-267. sectores,—^ 100 En cuanto a la política de comercio exterior, existen dos aspectos que cabría resaltar. Primero, sus relaciones con las políticas de precios y se- gundo, su efecto sobre la balanza de pago y la capacidad para importar. Es claro que existe una relación directa entre la fijación de precios y las restricciones al comercio exterior. No podrá ser implementada una política destinada a lograr un cierto nivel de precio interno si en el intertanto los productos afectados pueden, sin restricciones, ser exportados consiguiendo un mayor precio o importados a menores precios. Por otra parte, existe un costo alternativo entre precios internos de los RS/ productos y balanza de p a g o s . — Precios internos bajos desestimularán la producción nacional y si se provoca o aumenta un déficit de abastecimiento se obligará a aumentar las importaciones y al consiguiente gasto de divisas. A nadie escapa la relevancia que para los países subdesarrollados tiene el aumentar su capacidad de ahorro y de generación de ingresos en divisas extranjeras. Esta preocupación desempeña un papel preponderante en los planes y políticas globales y agrícolas, en la medida que se generan necesidades crecientes de aumentar la importación de bienes de capital e insumos con fines de impulsar.el crecimiento 86/ interno.—Entonces, las importaciones de alimentos entran a competir con las importaciones de bienes de capital e insumos, en circunstancias que generalmente existe una limitada capacidad para importar. 85/ 86/ Paralelamente, cuando el objetivo Marc O s t e r r i e t h , E. Verreydt y J. Waelbroeck, The Impact of A g r i c u l t u r a l Price P o l i c i e s on Demand and Supply, Incomes and Imports; An Experimental Model for South A s i a . World Bank S t a f f Working Paper N°277, Washington D . C . , 1978, pág. 1. FAO, La programación d e l d e s a r r o l l o a g r í c o l a . Estudios de p l a n i f i c a c i ó n a g r í c o l a N°1 (Roma: FAO), segunda reimpresión, 1975, págs. 6 - 7 . 101 perseguido c o n s i s t e en ampliar l o s i n g r e s o s en d i v i s a s , la p o l í t i c a l a d i v e r s i f i c a c i ó n y e l aumento de l a s e x p o r t a c i o n e s a g r í c o l a s . será estimular En t a l caso la producción para exportación e s t a r á compitiendo por e l uso de recursos que de o t r a manera podrían haberse o r i e n t a d o hacia l a producción para e l abastecimiento interno. Intimamente l i g a d a a l o a n t e r i o r que, junto a l a s r e s t r i c c i o n e s se encuentra l a p o l í t i c a de cambios puesto f í s i c a s y l a s m o d i f i c a c i o n e s en l a s t a r i f a s c e l a r i a s , t i e n e un e f e c t o d i r e c t o en l o s r e s u l t a d o s d e l comercio aran- exterior. Una tasa que sobrevalúa la moneda n a c i o n a l relativamente con r e s p e c t o a l a divisa extranjera (dólar) tiende a f a v o r e c e r l a s importaciones, a restringir las exportaciones y a crear un d é f i c i t - o disminuir e l s u p e r á v i t - en l a balanza de pagos. Por e s t a razón en l o s p a í s e s s u b d e s a r r o l l a d o s , d é f i c i t en l a balanza de pagos, tratan de s u s t i t u i r con problemas c r ó n i c o s de con p o l í t i c a s que favorecen l a s e x p o r t a c i o n e s o importaciones, e x i s t e un s e s g o t r a d i c i o n a l hacia l a Como la devaluación e s p o l í t i c a m e n t e impopular, d e l consunio de alimento es de o r i g e n importado, sobre todo s i una p a r t e r e s u l t a d o s en e l devaluación. importante intercambio que apuntan en e l mismo s e n t i d o de l a devaluación pueden l o g r a r s e con medidas vas, t a l e s como l a manipulación de l o s a r a n c e l e s , selecti- l a f i j a c i ó n de cuotas de irapor87 / tación o la i n s t a u r a c i ó n de impuestos y / o s u b s i d i o s , — l l e v a a cabo, una forma de c o n t r a r e s t a r l o s p r e c i o s de l o s alimentos subsidio 87/ Si l a devaluación e l e f e c t o n e g a t i v o que e s t o t i e n e se sobre importados puede ser por medio d e l otorgamiento de un (a veces en l a forma de dólar preferencial), William H. Branson, Macroeconomic Theory and P o l i c y , Row P u b l i s h e r s , 1972, págs. 3 1 2 - 3 1 5 . New York: Harper and 102 PQ / A SU v e z , los la política abastecimientos cios y de Las los a ser recaer en través tributos del y efecto subsidios— que tiene influye en la en la situación modificación de los de pre- ingresos. modalidades pueden de de aplicados los a aplicación los productores precios o en los de tributos de los y subsidios productos consumidores, o o de son los también diversas. insumos, pueden Ellos pueden afectar a los 89 / costos de servicios Cualquiera la e oferta de ingresos ma d e a el caso, alimentos, nivel de abastecimiento De juega sea tales un demanda lo anterior importante de en como la como los transporte, medida que estas consecuencia consumidores elaboración, y del almacenamiento, políticas cambio en productores, modifican la la situación ellas son e t c . — demanda de parte y precios del proble- alimentariose desprende papel alimentos. en Estos la que la política determinación factores fueron de de empleo la estructura ampliamente e ingresos y tratados el en también nivel de la páginas ^ . 90/ anteriores.— 88/ El análisis semejantes de impuestos y pero en sentido et al., 89/ Jesús González, W Véase págs. 22-30. subsidios es similar. inverso. op.cít., pág. 260. Ambos p r e s e n t a n efectos 103 2. Organización Una los y Institucional no e x h a u s t i v a revisión distintos países comercialización gran la las variación estructura de inorgánico han ido igualmente cuarios. cimiento la de productos ellos. Esto aparato numerosas A pesar urbano organización singularizar de de que reflejar imperan podría y en virtud diversas ello, y es el posible relacionada experiencias grado de que que los algunas que relativo y una estructurales de éstos. que embargo, y gran un tanto funciona- producto desarrollo problemas di- de agrope- del abaste- generalidades en torno mismo Al ayudan y una supone un c r e c i m i e n t o política vista existe desarrollo Sin en producción se reestructuraciones, señalar nacionales de país. sobre con procesos puesto relaciones de desarrollados concluir reflejando diversas punto a natural, cada estar los lleva el concepciones desde institucional en cuyas de institucionales enfrentar parecer institucional, alimentos, algunas para podría también conformándose arreglos agropecuarios, debería condiciones situaciones del los latinoamericanos institucional particulares versidad les en de se pueden a tiempo, ilustrar aspectos a espe- cíficos. a) Sector Las funciones programas de público de planificación, abastecimiento cuyas responsabilidades zonas grises cen como funcionales caracterizadas responsables. suelen por coordinación encontrarse no se aspectos y diseminadas establecen en los ejecución con cuales en de políticas diversos claridad, dos y organismos, dando o r i g e n o más o r g a n i s m o s a apare- 104 Mientras feran entidades mercadeo. funcional des, se e total entidades descentralizadas Problemas incluso, La estructuran y de tipo expedita entre situación más de como e j e c u t o r a s económico, entre estas carácter los social de y organismos centralizador actividades político también específicas impiden tradicionales proli- y una las de readecuación nuevas entida- últimas. común es que la instancia de planificación y formulación dé 91/ políticas En é s t o s de principal pueden producción nomía Perú y o y se sitúe existir los comercialización, Dirección de respectivos Direcciones Comercialización la en en especializadas como e s Bolivia, Economía y Ministerios la el caso de Dirección Estadística en la la de Agricultura.— fijación de Dirección General la política General de Eco- de C o m e r c i a l i z a c i ó n Agropecuaria en V e n e z u e l a , en entre otras. Una nal de situación planificación, papel importante juega la cuaria en Chile de O en el en instancia cretaría 91/ un p o c o el y con la sus sectorial. hoy es Ministerio de la se presenta respectivas planificación Planificación Ministerio diferente Fue el y caso que en existe de la de un s i s t e m a En t a l sectoriales. formulación característico y cuando circunstancia políticas, Oficina Brasil, con la de nacio- obviamente, Planificación creación de la un lo AgropeSubse- Presupuesto. corresponda Producción. en cada país. Por ejemplo en Ecuador, 105 No s i e m p r e en de A g r i c u l t u r a . cio exterior Tanto o estar más c o m p l e j o bien materias Cuestiones pueden coordinación les, estas se dan en la interministerial. En e l cimiento mantener midores niveles y, al como p a r t e y como un el nal del ría de dentro Arroz los Raúl en de los las del Brignol, grado de o materia con con la el tener complejidad de el de p r e c i o s y la de y con Hacienda. esfera el intra de Primer objetivo de Consejo los ha o de consu- surgido Nacional de Planificación reviste el abastecimiento, que 92/ urbanos.— influencia consumo agrícola borrador de Abaste- estas -por más básico pueden estar ejemplo, amplia, el orientadas Comité abarcando la -por ejemplo, el en Brasil, División Agrícola (mimeo), setp. 1978, pág. Naciomayo- Instituto Colombia. La p l a n i f i c a c i ó n comer- Interministeria- adquisitivo Este el Instancias Comités en Ministerio y Consejo Nacional poder Sistema específicos una o producción. del en Economía funciones el recae coordinación. Superiores descentralizadas, rubros de de interministerial centros productos en de políticas encuentra Abastecimiento ámbito FAO/CEPAL. se incentivar grandes Agropecuario Conjunta caso las plena Ministerios Consejos consistentes del Bolivia- en carácter entidades principales de Mercadeo 92/ a con tiempo, reconocimiento los panorama primer de con descentralizadas precios Sistema En c u a n t o actuar de mismo del especialmente a en de forma de Brasil creado manos el como e n t i d a d e s responsabilidad relacionadas en es la 48. 106 Las e n t i d a d e s d e s c e n t r a l i z a d a s con una función meramente de coordinación son e s c a s a s . Este es e l caso de i n s t i t u c i o n e s como e l Comité Nacional Arroz en B o l i v i a , cuya función es l a de o r i e n t a r la política del arrocera, n a c i o n a l , dejando l a e j e c u c i ó n de dicha p o l í t i c a en manos d e l S e r v i c i o de Economía A g r í c o l a y C o m e r c i a l i z a c i ó n d e l M i n i s t e r i o de A g r i c u l t u r a y de l a Dirección de Comercio d e l M i n i s t e r i o de Economía. E x i s t e n o t r o s organismos, Nacional como l a Comisión de Mercadeo E x t e r i o r de Ganado y Carne de Colombia, cuya función p r e f e rente e s de coordinación pero se encuentra f a c u l t a d o para asumir e l mercadeo i n t e r n o o externo cuando l a s c i r c u n s t a n c i a s l o hagan directamente 93/ aconsejable.— Como una entidad de coordinación y e s t u d i o cabe destacar e l Grupo Executivo de Moderniza^ao do Sistema de Abastecimiento (GEMAB) d e l B r a s i l . Este grupo se encarga de coordinar y p l a n i f i c a r e l d e s a r r o l l o y modernización d e l sistema de a b a s t e c i m i e n t o de a l i m e n t o s . Entre sus r e s p o n s a b i l i d a d e s s e encuentra e l y aprobar l o s e s t u d i o s de v i a b i l i d a d para nuevos p r o y e c t o s , serán e j e c u t a d o s por o t r a s examinar que posteriormente instancias. Corrientemente l a s funciones de coordinación y e j e c u c i ó n de l a s p o l í t i c a s o programas de a b a s t e c i m i e n t o se l o c a l i z a n conjuntamente en e l seno de una misma institución. dades, te 93/ En e s t a c a t e g o r í a se encuentra un gran número y d i v e r s i d a d de e n t i - con a t r i b u t o s f u n c i o n a l e s de d i s t i n t a amplitud, pero generalmente fácilmen- identificables. Hugo A. T o r r e s , Estructura i n s t i t u c i o n a l de l a c o m e r c i a l i z a c i ó n agropecuaria de l o s p a í s e s de l a zona andina y C h i l e , IICA/OEA, Dirección Regional para l a Zona Andina, septiembre 1971, pág. 4 1 . 107 Así por ejemplo, e n t r e l a s entidades directamente responsables por l a ejecución de p o l í t i c a s o programas se tienen a q u é l l a s cuya f i n a l i d a d es l a de poner en marcha nuevas c e n t r a l e s de a b a s t e c i m i e n t o . una Corporación d e l Mercado C e n t r a l , (CORABASTOS) ha t e n i d o , se ha creado encargada de l a p l a n i f i c a c i ó n y organización de un nuevo mercado c e n t r a l en Buenos A i r e s . t o s de Bogotá Así, principal En Bogotá, l a Corporación de Abas- entre o t r a s f u n c i o n e s , la responsabilidad por l a cabal e j e c u c i ó n d e l proyecto de un nuevo mercado mayorista para esa CORABASTOS es una compañía autónoma por a c c i o n e s , nes e s t a t a l e s : I n s t i t u t o Nacional de Mercadeo v i c i o s Públicos s u s c r i t a s por v a r i a s ciudad, institucio- (IDEiVIA) , Empresa Municipal de S e r - 94/ (EDSP) y o t r a s . — EX programa b r a s i l e ñ o de c e n t r o s urbanos de a b a s t e c i m i e n t o de alimentos probablemente, en e s t a materia, e l programa de mayor alcance en toda l a Para hacerse cargo de e s t e programa y de o t r o s o b j e t i v o s , B r a s i l e i r a de Alimentos (COBAL). l o s d i v e r s o s Estados. to, región. se creó l a Companhia Esta es una compañía por a c c i o n e s , de l a s c u a l e s están en manos d e l Gobierno F e d e r a l , es y e l resto está 51 por c i e n t o suscrit.o por Los p r o y e c t o s sobre c o n s t r u c c i ó n de c e n t r o s de a b a s t e c i m i e n - una vez aprobados por e l GEMAB, entidad a l a que se hacía r e f e r e n c i a poco a n t e s , 95/ son puestos en manos de l a COBAL para su e j e c u c i ó n . — T o d o s l o s mercados mayo- r i s t a s que se crean b a j o e s t e programa e s t á n administrados por sociedades por acciones, 94/ 95/ con p a r t i c i p a c i ó n de i n s t i t u c i o n e s y empresas p ú b l i c a s y p r i v a d a s . FAO, P l a n i f i c a c i ó n y funcionamiento de mercados mayoristas en América L a t i n a , Conferencia Técnica sobre B r a s i l i a , D . F . , octubre 1971. (Roma: FAO), 1972, págs. 14 y 1 7 . La f i n a n c i a c i ó n de l o s e s t u d i o s de v i a b i l i d a d r e a l i z a d o s por e l GEMAB, corre por cuenta de o t r a i n s t i t u c i ó n independiente: l a Financiadora de Estudos e P r o j e c t o s SIA (FINEP). 108 Dichas compañías son autónomas en todas l a s c u e s t i o n e s f i n a n c i e r a s y a d m i n i s t r a tivas, se ocupan de todos l o s a s p e c t o s de l a c o n s t r u c c i ó n y funcionamiento de l o s c e n t r o s de a b a s t e c i m i e n t o y coordinan sus a c t i v i d a d e s con l o s planes y programas d e l Gobierno Federal y de l o s gobiernos de l o s d i v e r s o s Estados. participar La COBAL puede en e l c a p i t a l de e s t a s compañías hasta un máximo d e l 30 por Siempre dentro de l a función de e j e c u c i ó n , ciento.— / una de l a s a c t i v i d a d e s más p o l é - micas de l a s empresas e s t a t a l e s es l a i n t e r v e n c i ó n en e l comercio m i n o r i s t a . En l o s últimos años han surgido en v a r i o s p a í s e s empresas de c o m e r c i a l i z a c i ó n y s e r vicios, l a s c u a l e s compran y venden en competencia con e l comercio p r i v a d o . Progra- mas de e s t e t i p o son operados por l o s ya mencionados IDEMA y CORABASTOS en Colombia y COBAL en B r a s i l . A c t i v i d a d e s semejantes han emprendido l a Comisión Nacional de S u b s i s t e n c i a s Populares Vitales (CONASUPO) de México, (ENPROVIT) de Ecuador, l a Empresa Nacional de Productos l a Empresa Pública de S e r v i c i o s Agropecuarios (EPSA) 97 / de Perú y e l Consejo Nacional de Producción (CNP) de Costa R i c a . — El o b j e t i v o de e s t a s empresas es mantener b a j o s l o s p r e c i o s de l o s alimentos b á s i c o s , c i o s o f i c i a l e s para dichos p r o d u c t o s , fomentar l a s señalados anteriormente. barcaciones f l u v i a l e s , pre- innovaciones y favorecer un abas- t e c i m i e n t o conveniente para l o s consumidores de menores i n g r e s o s . e s t a s empresas proporcionan o t r o s s e r v i c i o s , aplicar Paralelamente, algunos de l o s c u a l e s han s i d o ya COBAL dispone de v a r i a s unidades móviles m i n o r i s t a s , em- vagones f e r r o v i a r i o s y camiones para abastecer de alimentos b á s i c o s a l a s zonas remotas d e l p a í s que están i n s u f i c i e n t e m e n t e atendidas por el 98 / comercio p r i v a d o . — E l tas, también abastece a o t r o s m i n o r i s t a s privados con productos, de o r i g e n n a c i o n a l , 96/ 97/ 98/ CNP además de operar sus p r o p i o s e s t a b l e c i m i e n t o s preferentemente a bajo c o s t o . I b i d . , pág. 1 0 - 1 1 . FAO, D e s a r r o l l o de l o s s i s t e m a s de m e r c a d e o . . , I b i d . , pág. 5 9 . op.cit., pág. minoris- 59. 109 Un gran número de p a í s e s de l a región han e s t a b l e c i d o sistemas de compra o f i c i a l e s para una s e r i e v a r i a b l e de productos a g r í c o l a s . Para cumplir con e s t e p r o p ó s i t o l a s i n s t i t u c i o n e s d e l s e c t o r p ú b l i c o encargadas de l a e j e c u c i ó n de e s t o s programas operan sus propias i n s t a l a c i o n e s de almacenaje o, en s i t u a c i o n e s de d é f i c i t de capacidad, arriendan periódicamente instalaciones a particulares. En oportunidades l a s empresas de almacenaje pueden proporcionar e s t e s e r v i c i o a l o s particulares, pero l o usual es que l a a c t i v i d a d de almacenamiento e s t é l i g a d a a l o s o b j e t i v o s de r e g u l a c i ó n de s t o c k s y l a apertura de poderes compradores para e l cumplimiento de l a p o l í t i c a de f i j a c i ó n de p r e c i o s mínimos a n i v e l de productor. Algunas veces e l almacenaje puede s e r v i r a l o s p r o p ó s i t o s c r e d i t i c i a - e s e l caso de l o s almacenes de l a política warrantso Las entidades que ejecutan e s t o s programas pueden operar con uno, pocos o una gama amplia de productos, pero siempre e l l o s ser considerados b á s i c o s o e s t r a t é g i c o s . de productos a n i v e l doméstico, tendrán l a c a r a c t e r í s t i c a de Además de i n t e r v e n i r en l a compra y venta l a mayoría de e s t a s empresas están capacitadas para importar y algunas de e l l a s e s t á n f a c u l t a d a s para c o l o c a r excedentes en e l exterior» La mayoría de l a s entidades mencionadas anteriormente t i e n e n e l cenamiento como una de sus funciones? CNP, EPSA, IDEMA, COBAL, e n t r e A é s t a s habría que agregar, por e j e m p l o , alma- otras. l a Empresa Nacional de Abastecimiento y Comercialización de Productos Agropecuarios (ENAC) de Ecuador, y l a Corporación 99 / de Mercadeo A g r í c o l a (CORPOMERCADEO o CMA) de V e n e z u e l a » — tante en e s t a función l a Compañía B r a s i l e ñ a de Almacenamiento 100/ tuando conjuntamente con l a COBAL„ 99/ 100/ También e s impor- (CIBRAZEM), ac- Junta d e l Acuerdo de Cartagena, S i t u a c i ó n d e l s e c t o r agropecuario en e l Grupo Andino, 1 9 7 0 / 7 6 , Lima, JUNAC, 1978, págs. 4 8 - 5 2 . Compañía B r a s i l e ñ a de Alimentos, P o l í t i c a nacional de a b a s t e c i m i e n t o de la República Federativa d e l B r a s i l . Documento presentado a l a Conferencia Técnica sobre D e s a r r o l l o de l o s Sistemas de M e r c a d e o . . . . o p . c i t . , AGS/FMLA/73/Doc. 29, pág. 1 . 110 Para recurre Banco de el a algún del y de dar público cionar a Debido al que la Nutrición Nacional son de (ver Figura 5). tado y están etc.en y en en de gestantes, 101/ Hugo A . 102/ Guillermo edición en Varela 65. los también el rápido ámbito del vinculadas a Fue poderes el mínimos el caso generalmente del compradores papel papel se del de la Empresa juega que tiende el Banco programas de el las en edad cuales de salud op.cit., V., del El la pág. Plan estilo PAN, de a Plan tiempo llamado en por otras aplicada objetivo ejecución de la de los aplicada. este del de los Departamento ejecutorias del carácter en p r i m e r a edad está PAN más reducidas programas limi- -madres escolar, generalmente educación. 51. Nacional de desarrollo, Bogotá, Alimentación págs. Departamento y Nutrición 21-80, Nacional en de de institucio- Departamental de tipo Alimentación acciones son del men- ejecución relativamente niños de varias Nacional Comité preescolar, o recaer cabría nutrición PAN d e p e n d i e n t e nutrición en p o b l a c i o n e s niños del mismo instituciones urbano, de responsabilidad al forman las interdisciplinario del (DNP), pero e parte mayor de programas en Nacional que los caso En e l la recuento abastecimiento complejo Dirección Un n u e v o especial pág. estatal. Es este ellos ministerios Torres, Colombia: 1979, de focalizados los en organismos Otros precios Venezuela.-^^^ Colombia, la de de Chile. participantes. oportunidades manos en extremadamente de políticas bancaria terminado Planeación por lactantes (ECA) instancias (PAN) tomadas las financiamiento ejecución recae de entidad actúan carácter u organismos programas el por aquellas programas, de Agrícola sector y en Pecuario Antes nes tipo Estado Comercio Agrícola financiamiento de Nutrición, Planeación, Ill o -3 13 a a T 3 a .2 a e d e 2 .2? § E ? O 112 b) Sector privado Con e l f i n de r e v i s a r l a s d i v e r s a s maneras en que e l s e c t o r privado se o r g a niza para p a r t i c i p a r en l a p r o d u c c i ó n - d i s t r i b u c i ó n - c o n s u m o conveniencia p r á c t i c a d i s t i n g u i r tres subsectores: de alimentos es de productores, consumidores e intermediarios. En e l s e c t o r de productores se d i s t i n g u e n dos t i p o s de o r g a n i z a c i o n e s cipales, las cooperativas y las asociaciones. Aunque l a s c o o p e r a t i v a s son una forma de o r g a n i z a c i ó n conocida por l a r g o s años, prin- agrícolas su p a r t i c i p a c i ó n en l a producción y c o m e r c i a l i z a c i ó n de productos a g r í c o l a s debe c o n s i d e r a r s e como modesta. Una proporción importante de l a s c o o p e r a t i v a s a g r í c o l a s ha surgido como c o n - secuencia de l o s procesos de reforma a g r a r i a , en l a forma de c o o p e r a t i v a s de p e - queños a g r i c u l t o r e s o de empresas comunitarias campesinas. Estas formas vas podrían ser ú t i l e s para fomentar l a introducción de innovaciones, d e s a r r o l l o de una capacidad e m p r e s a r i a l , facilitar p e r m i t i r l a implementación de programas s o c i a l e s trificación, etc.) y o t r o s propósitos semejantes. zos c o o p e r a t i v o s han t e n i d o un é x i t o l i m i t a d o ^ ^ ^ ; la canalización del (vivienda, salud, asociati- apoyar el crédito, educación, En e s t e t e r r e n o algunos elec- esfuer- s i n embargo, como é l apoyo a l movimiento c o o p e r a t i v o en l a a g r i c u l t u r a por p a r t e de l o s gobiernos ha s i d o y gue siendo i n c o n s t a n t e y en oportunidades francamente e r r á t i c o , no parece si- previsi- b l e que l a importancia de e s t a s o r g a n i z a c i o n e s pueda s u f r i r m o d i f i c a c i o n e s en e l í ^ futuro cercano. 103/ 104/ 104/ Orlando F a l s Borda, Cooperatives and Rural Development in Latin America, UNRISD, 1971, p á g s . x y 8. Para una r e v i s i ó n h i s t ó r i c a de l a s p o l í t i c a s sobre c o o p e r a t i v a s y o t r o s temas conexos, v é a s e : O. F a l s Borda, Formation and Deformation of Cooperative P o l i c y in Latin America, en B u l l e t i n o f the I n t e r n a t i o n a l I n s t i t u t e f o r Labour S t u d i e s , N°7 (Génova: O I T ) , j u n i o 1970. 113 Algunas han h e c h o con f o r m a en chos de cooperativas una países una especie cooperativo, ganización gido sus es temente la que las f o r m a de el y rubros Trigueros Federación asociados. muchos de de años el las en C h i l e , a son la ha p r e s i o n a d o en de han situación forma observar que para es con el trans- el mufin desarrollo propio constituyen las lo como e n cooperativas lo lo desarrollado, cierta establecerse mucho d e productores de a son la de se actividad desde por de la de de a una las or- llamadas de la la las ha de patronal vista de de en organizadas Productores de Algodón promoción de Brasil, de los corrien- mayores de en etc. niveles de en Estas Chile, los Pro- Bolivia, intereses Trigueros traba- las Asociación en sur- abastecimien- la Trigo pro- defender ante los aso- han los a de ejemplo las que de consistido clase a asociaciones patronales productores, Productores obtención diferenciar organización punto por Productores Asociación de el tiene en a fundamental Asociación muy a c t i v a s y que organizaciones asociaciones Así habría empleadores como p o r t a v o z la Cooperativas de esta interesante, por suelen se posible denominación Su m i s i ó n servir Más cual también dista primeras específicos. caso de respuesta y productores Es Las lo y Uruguay. campesinos. jugado de sociedades) tal. públicas. por o generales, papel y asociaciones como una agrícolas operar Ejemplos en C h i l e (federaciones ciaciones por legales propiamente ductores a la lecheras intereses Es adoptan tipo. a estatal. privadas este de autoridades tos, empresa su generalmente jadores Estado, franquicias las En c u a n t o ductores del aunque cooperativas ciaciones han p e r s i s t i d o de empresas aprovechar que intervención gran agrícolas de la aso- sus cual precios 114 fijados la al trigo, mantención prestación poder de Además ganismos a de lo todos estatal estas tiva La de al logra forma de riencias sector por por animales presentar de es en limitada. algunos muy países fin y de medidas estos un la mayor existir últimos de por similares. pueden Productores por nacional, conseguir otras Entre por un más Sin todavía favorable, Carne un or- caso que agrupa terminados éste, goza más asociación ley. de sea producción el libre consumidores. alimentos la con Argentina que les molineros, creados para organización de de consumidores, organizarse de aisladas de protejan formadas venden que almacenaje Corporación que crédito que de corporativo sector consumo o totales al organizaciones la de aduaneras servicios ganaderos difícilmente política frente constituye Pasando sumo. de carácter los una tarifas negociación de típico de por definición, frente su un común e n aceptación embargo, es es latinoamericanos, que materia llamada la de coopera- participación No o b s t a n t e , sector en existen las con- ventas algunas fundamentalmente en expe- México 106/ y La Argentina, donde cooperativa de el cooperativismo consumo El Hogar como c o o p e r a t i v a de vivienda ta de 30 e x p e n d i o s con rios alrededor otros cadoras 105/ y almacenes de Erich de Wetzler, de cia Técnica La 106/ FAO, 107/ ...., de la Aires, 75 que años incluso, un p a r servicio. también de autoservicios, integración de los sistemas pág. opera existencia cuen- despachos), de plantas va- panifi- vertical Documento Sistemas de en los presentado sistemas a la Mercadeo.... masi- Conferen- op.cit., de mercadeo.... Conferencia Técnica 50. La Documento presentado de e de un e f e c t i v o 7, Menéndez, sistemas diversos, de Aires. los Buenos (supermercados, Antonio de de después alimentaria. pág. los op.cit., Obrero crédito, Desarrollo 40, consumo p r e s t a pastas. función sobre Desarrollo sobre de comercialización AGS/PMLA/73/Doc. de productos elaboración vos y de cooperativa mercadeo, a la de consumo El Conferencia op.cit., Hogar Técnica AGS/FMLA/73/Doc. Obrero sobre 10, de Buenos Desarrollo pág. 2. 115 En definitiva, parece ser que solo tras un decidido esfuerzo de promocion y de integración en grandes cadenas, se podría conseguir una mayor presencia de las cooperativas de constmo en el abastecimiento de alimentos. Otra forma de organización que, dentro del contexto de las organizacionés de consumidores, ha adquirido una importancia relativa son los denominados economatos. Estos son almacenes destinados a servir principal o exclusivamente a los empleados de instituciones gubernamentales, empresas autónomas o compañías privadas. La ventaja que ellos presentan es que usualmente gozan de alguna forma de subvención directa o indirecta provista por la entidad patrocinante.-^^^ Su principal desventa- ja radica en el limitado acceso que a ellos tiene el publico consumidor. Algunos han visto en el establecimiento de canales directos entre cooperativas de productores y de consumidores una formula ideal para cautelar los intereses de ambos grupos. Sin embargo, las dificultades en la implementación de iniciativas como estas no son pocas, por lo que ejemplos de este tipo de cooperación todavía son escasos en el ámbito latinoamericano. Finalmente, en el sector de intermediarios zación ha demostrado tener un mayor dinamismo. o comerciantes es donde la organiLas cooperativas de minoristas, las cadenas voluntarias de mayoristas y minoristas y las cadenas de supermercados son formas de organización que han ido adquiriendo una importancia cada vez mayor en la distribución de alimentos a nivel urbano. Sobre este aspecto se hizo refe- rencia anteriormente.-^^^^ 108/ FAO, Desarrollo de los Sistemas de Mercadeo...., Conferencia Técnica sobre...., op.cit., pág. 50. 109/ Véase págs. 89-92. 116 II. PROGRÍU^CION DE LA PRODUCCION Y LOS ABASTECIMIENTOS Antes de i r a l a n á l i s i s de l a s d i f e r e n t e s metodologías de programación y modelos que se u t i l i z a n , o son p o s i b l e s de u t i l i z a r , a b a s t e c i m i e n t o de a l i m e n t o s , en e l área de l a produccion- se hace n e c e s a r i o d i s c u t i r brevemente acerca de l o s a l c a n c e s y l i m i t a c i o n e s que impone e l entorno p o l í t i c o en e s t a s Las d e c i s i o n e s p o l í t i c a s crean m ú l t i p l e s s i t u a c i o n e s , materias. todas l a s c u a l e s f l u y e n i n e l u d i b l e m e n t e en e l a n á l i s i s de l o s problemas de producción y miento y de l a s a c c i o n e s t e n d i e n t e s a s o l u c i o n a r l o s . otorgársele t a l in- abasteci- A l a alimentación puede importancia e s t r a t é g i c a que por s í misma se c o n s t i t u y a en e l o b j e t o de un p l a n e s p e c i a l , en e l cual se i n t e g r a n l a producción, procesamiento y distribución, s i n o en t o d o s , por l o menos de un p o r c e n t a j e s i g n i f i c a t i v o de los alimentos. Estos a l i m e n t o s generalmente c o n s t i t u y e n l a base de l a d i e t a de l a p o b l a c i ó n n a c i o n a l o de un s e c t o r de l a p o b l a c i ó n que se desea a f e c t a r p r e ferentemente.-^-^ En e l o t r o extremo se encuentran l o s p l a n e s n a c i o n a l e s de d e s a r r o l l o que no incorporan e x p l í c i t a m e n t e un p l a n de alimentación y n u t r i c i ó n , s i n o que e s t o a a s p e c t o s se i n s c r i b e n indirectamente en l o s planes sectoriales. 1 1 0 / Por ejemplo v e r : México, O f i c i n a de A s e s o r e s d e l C. P r e s i d e n t e , Sistema A l i m e n t a r i o Mexicano - Primer Planteamiento de Metas de Consximo y E s t r a t e g i a s de Producción de Alimentos Básicos para 1 9 8 0 - 1 9 8 2 (marzo de 1 9 8 0 ) . También: México, O f i c i n a de Asesores d e l C. P r e s i d e n t e , Medidas Operativas Agropecuarias y Pesqueras, E s t r a t e g i a s de C o m e r c i a l i z a c i ó n , Transformación, D i s t r i b u c i ó n y Consumo de Productos de l a Canasta Básica Recomendable (mayo de 1 9 8 0 ) . 117 con d i s t i n t a tipos amplitud de p l a n e s ellos, en e intensidad.-^-^^ que pueden consideración a ser las Entre caracterizados políticas ambos extremos se como s e m e j á n d o s e específicas y las ubican a diversos uno u o t r o formas de de implementa- Clon que p o s t u l a n . Indudablemente una consideración tratégicas que figuración de rios estas y y se toman las otras líticas calidad materias y impacto efectuarla desarrollo. blema de el esto seno que tenga la se las Su de el solución para y programas relación sociedad. el grado el crecim.iento empleo, opciones las a es- en problemas intervención grado de la con- alimentaque apertura como c o n s e c u e n c i a en hacia de los las po- etc. para de alimentación y la controversia en depende la evaluación nutrición, torno alimentario progresiva responde influirán los de trascendencia problema con Así, solucionar público? gran surgirá planes dice como: ingreso, palabras desarrollo. cada sector políticas de ella adopten revisten necesariamente En o t r a s de tales el consumo? de es, estrategia consideraciones del caracterización cuestiones inversion, Estas en medidas externos; de esta más g e n e r a l , nutricionales mercados de que y de a porque los visión a es del la la estilos nutricional la de hora de un pro- hombre, de la 111/ sociedad Por Plan Por del ejemplos de Estado Plan Nacional Nacional 112/ y de que Indicativo Desarrollo Desarrollo ejemplo: inspiran El Plan 1973-1977, sus parecen menores El de colombiano. incorpora nacional e un b r e v e y plantea inversiones implícitas y Plan en educación. Seguridad Nacional alimentaria alcances Nacional y una p o l í t i c a y que de estas necesarias para la los para los planes de y de Desarrollo 1971-1975? Desarrollo los Desarrollo en desarrollo la forma cómo 1977-1982, esa Chile. Argentina. Plan Uruguay. de contempla diagnóstico metas ese propuestos Económico la 1975-1978 inversiones y situación materias; sectores en de el Social del el caso metas agricultura, incluye aunque mexicano 1976-1980 embargo, las Perú sector, alimentaria sin consecusión para y las se salud, de y Bolivia nutricional acciones consideran industria 118 vision en la se proyecta en las decisiones de los Obviamente, pone asignación la complejidad esta breve de cuestión reflexion fuera secciones margen para problemas tal de ha la es el debate del del en sector la la fijación los de objetivos la en la de que que de ella y desarrollo se que existiría solucion de Más a ú n , las de No o b s t a n t e , presentación alimentos. superación estilos trabajo. establece publico de a medida guiando proposicion para la torno presente estará abastecimiento imprescindible en necesaria que Esta intervención plantea del sido en 113/ alcance trabajo siguientes. que acción del anterior una p r o p o s i c i o n las recursos. políticas, se despren- se un los la hace amplio múltiples establece deficiencias en que alimentarias 114/ y de nutricionales política y inadecuadas, ción 113/ con fines acciones cuando que las desarrollo. se discuten En c a m b i o , en lo opciones estratégicas que sigue apunten muchas del hacia de trabajo las medidas pueden un mínimo de parecer interven- estatal. Carlos Martínez de Pueblos. los 1977, 114/ de Ver p. Alimentación UNICEF/INTA y (Universidad Nutrición: de Chile), Desafío al Santiago, Desarrollo agosto de 13. algunas acción Sotomayor, del referencias sector acerca público T r a b a j o no p u b l i c a d o , en: Michigan de la controversia Hugo A l v a r e z , State en torno Knowledge University, as AEC811, a la Public agosto esfera Good. 1979. de 119 A. Sistema La ser Integral necesidad pasada por de técnicas la de programación tablecer cretos 1, existente. puede al rales, como l a se se sistema de las de se ha económico que el información las Políticas información limitaciones la no adecuados con sido Abastecimiento este impuestas o de m e j o r a s avances siempre ha de tipo a la la en puede aplicación en las que el en de mu- sistema técnicas preocupación traducida no inadecuación insistentemente proveniente conseguido de insuficiencia insinuado Desafortunadamente, Generales elementos sistema, mayor Apoyar precisamente Incluso retorno ser de es para por de de es- en programas con- como c u a l q u i e r otro respecto» Aspectos Los el mismas. sistemas un A menudo u n a programación oportunidades información Información establecer alto, anforáiación chas de de que relacionan puede pensar siguiente de Sistema de Información componen un entre estructural que (Figura Figura 6. un un sí sistema sistema de de y información, funcionalments, información debe tener Sn términos una gene- estructura 6). Compoiieníes y jelaciones de an sisíeraa de información típico COMUNICACION JALMACEN AMIENTO PRCXriiSAMÍciNItJ I w lUrniOAS .N! áNTACIüN ¡i COMUNlCACÍON USUARIOS I 120 A partir de esta estructura básica se desarrollan otras más complejas, en las que cada sistema se relaciona con uno o más sistemas diferentes formando una red, que puede o no ser jerarquizada. Para el análisis funcional de un sistema de información un ejercicio de gran utilidad puede ser el tipificar la información que fluirá a través de él. Esta tipificación responde exclusivamente a la necesidad de ordenar las ideas respecto a qué queremos conocer, de dónde y cuándo obtendremos la información y a quién se entregará la responsabilidad de obtenerla. Los criterios para tipificar la información pueden ser muy variados. Por ejemplo, la información se podría tipificar de acuerdo a: -para el diseño de los programas de abastecimiento: estado nutricional de la población, situación del ingreso, disponibilidad de factores productivos, etc. a) el objetivopara la operación de los programas: producción anual por producto, precios, déficits temporales o regionales, etc. del sector consumo (demanda): elasticidades ingreso y precio de la demandaj presupuesto para el consumo, numero de habitantes urbanos, etc. del sector producción (oferta): superficie y rendimiento por cultivo, localización de la producción, elasticidad precio de la oferta, etc- b) el origen del sector transformación y distribución: localización de plantas y bodegas, capacidad de almacenaje y transporte, transacciones en mercados mayoristas, etc. del sector externo: volúmenes exportados e importados, precios, tendencias del mercado externo, etc. del sector institucional: políticas de reforma agraria, políticas de precios, regulaciones sanitarias, etc. 121 baja; censos de poblacion, censos agropecuarios, encuestas de consumo familiar, etc. c) la periodicidad media: intenciones de siembra, colocaciones de créditos para siembra, existencias en bodegas al 1°de junio, etc, alta; registros de ventas diarias en ferias y mercados mayoristas, registros de precios diarios o semanales, etc. uso restringido; transacciones en mercados de acopio, precios en los mercados mayoristas, preci©s\a€ los insumes productivos, etc. d) la especificidad multiuso: censos de poblacion, situación del empleo, situación nutricional, registros de exportación, etc. desagregado: datos a nivel local, municipal, cantonal o por empresas, etc. e) el grado de agregación agregados datos a nivel regional, nacional o por rama de actividad, etc. De la revision de esta tipología se desprende que una lista de chequeo de este tipo ayuda a la configuración del sistema desde el punto de vista del qué, cuándo y donde, aunque en menor grado del quién. Para avanzar en esto último, es decir, los aspectos estructurales del sistema de información, se requiere de un elemento adicional: el conocimiento de la estructura y or- ganización del aparato institucional que está, o puede estar, vinculado a la recopilación, procesamiento o difusión de la información. 122 Diagramáticamente el sistema debería operar integrando y almacenando información a distintos niveles, como se muestra en la Figura 7. Figura 7. A • O Sector agrícola Otros sectores Diagrama simple de un sistema de información integrado í m Banco de datos funcionales Sistema integrado El diseño ideal del sistema se verá modificado en la práctica atendiendo a las restricciones que imponen las condiciones imperantes en el mundo real. Entre las restricciones más comunes se encuentran: a) £1 grado de integralidad del sistema alimentarioi vale decir, si éste ha constituídouna organización propia y de ser así, la amplitud de las funciones que ha asimilado; o bien, si el sistema alimentario opera sólo por vía de mecanismos de coordinación inter institucionales; b) El nivel de descentralización del aparato institucional, puesto que de ello dependerá la cantidad y calidad de la información que deberá movilizarse a través del sistema. 123 c) Las f a c i l i d a d e s para e l procesamiento de datos e x i s t e n t e s a d i f e r e n t e s veles, l o que puede ser muy importante cuando se t r a t a de e s t a b l e c e r especiales, d) ni- sistemas por ejemplo, mediante e l uso de computadoras. Los c o s t o s a s o c i a d o s con l a s a c t i v i d a d e s de información. es l a p r i n c i p a l r e s t r i c c i ó n , En e s e n c i a , puesto que en t e o r í a c u a l q u i e r c o n f i g u r a c i ó n s e r í a a l c a n z a b l e con recursos f i n a n c i e r o s s u f i c i e n t e s . En l a p r á c t i c a , esta ideal con r e - cursos l i m i t a d o s , e x i s t i r á un punto óptimo para l a operación d e l sistema de i n - formación 8). (Figura Figura 8. Influencia del nivel de información en los costos del sistema óptimo x x costo de oportunidad de fallas asociadas ai nivel de información y y COSÍO asociado con más y mejor información 3 Nivel de información 124 2. Estudio de El que caso de un sistema to en los al ámbito una la de base sido de la total nes que no A la fecha Ministerio del y de los eran de Geografía y ha sido te 115/ el uso R u y M. permite por el terreno de encuestas. Paiva, S. Sector-Economic 1973, que las las políticas se puesto pretende informaciones descritas las 115/ medidas Sin mostrar la la de que que situación abastecimienél se esto en el limita sirva agrícolas en como Brasil, reporte que que se recomiendan embargo, el ejemplo complejidad, de información, niveles de acción pública, como en hayan continúa problemas así sirve y las este posirelacio- caso, entre estatales. principales instituciones relacionadas con la siguientes: Tradicionalmente delegando SEP Este dicha por los Paralelamente, Schattan Behaviour, y C.F. a sido su en vez, Estadístico agentes el encargado el IBGE publica de and de de estadísticos Freitas, elaborar (Instituto la a partir municipales de m u n i c i p i o s Brazils Possibilities. Rio las Brasileño información Producción), en una m u e s t r a Trench Problems 206-213. ha función último, (Servicio recogidos pags. las cabalmente sistemas gobiernos Estadística}. de Graphos, los diferentes Agricultvira. elaborada ni Brasil trabajo, condiciones fecha, que de en ilustra apoyar este actual las no Tampoco implementadas. agrícolas, datos que reporte, agrícola en agrícola. esa estadísticas los empleado sistema puesto federal información del los Información información para consta entre de continuación pueden p r e s e n t a r surgen gobierno a hemos como a interesante que de parcialmente que Sistema presenta acerca que o El información continúen bilidades el términos medida siendo se integral referencia en un C a s o ; y que de medianpara Agricultural de Janeiro: 125 algunos c u l t i v o s e l SPS ( S e r v i c i o s de P r e d i c c i o n e s de Cosecha) p r e d i c c i o n e s de s u p e r f i c i e y producción, Ambos organismos, en base a estimabiones realiza subjetivas. e l SEP y e l SPS han s i d o i n t e g r a d o s en e l EAGRI (Departa- mento de E s t a d í s t i c a s A g r í c o l a s de l a S u b d i v i s i o n de Planeacion y Presupuesto) Colaboran con e l M i n i s t e r i o de A g r i c u l t u r a e l IPAN (Informativo de Producción A g r í c o l a Nacional) los cultivos, entregando información acerca de l a condición de y e l SIMA ( S e r v i c i o de Información de Mercados A g r í c o l a s ) de l o s p r e c i o s a l por mayor. También l i g a d a a l M i n i s t e r i o se encuentra acerca la Comisión Central para l a Recolección de Datos y F i s c a l i z a c i ó n d e l C u l t i v o d e l T r i g o , cuerpo e s p e c i a l i z a d o que opera en l o s e s t a d o s de Río Grande do S u l , Santa Catarina y Paraná. FIBGE (Fundación I n s t i t u t o B r a s i l e ñ o de G e o g r a f í a y E s t a d í s t i c a ) . Encargada de l a r e a l i z a c i ó n d e l censo a g r í c o l a . Además, e s e l empleador de l o s agentes e s t a d í s t i c o s municipales en muchos municipios d e l p a í s . recolecta estadísticas trimestrales sobre a c t i v i d a d e s agropecuarias y p u b l i c a p r e c i o s mayoristas en l a c a p i t a l de v a r i o s estados. ABCAR (Asociación B r a s i l e ñ a de C r é d i t o y A s i s t e n c i a Rural). Colabora con e l SIMA y e l IPAN y l a FGV (Fundación G e t u l i o Vargas) ducción de e s t a d í s t i c a s a g r í c o l a s , y s i t u a c i ó n de l o s c u l t i v o s . También en l a p r o - r e c o l e c t a n d o información acerca de p r e c i o s También ha r e a l i z a d o algunas encuestas l e s sobre l a d i e t a de l a p o b l a c i ó n rural. parcia- 126 INCRA ( I n s t i t u t o Nacional de C o l o n i z a c i o n y Reforma Agraria). Encargado de mantener un r e g i s t r o de propiedades a g r í c o l a s . Además, ha l l e v a d o a cabo algunos e s t u d i o s a g r í c o l a s d e t a l l a d o s en c i e r t a s regiones. SUDENE (Superintendencia para e l D e s a r r o l l o d e l Nordeste). Organismo dependiente d e l M i n i s t e r i o d e l I n t e r i o r , actúa en colaboracion con e l M i n i s t e r i o de A g r i c u l t u r a en l a e l a b o r a c i ó n de p r e d i c c i o n e s subjeti- vas en cuanto a l o s volúmenes cosechados de algunos productos de importación. Otra a c t i v i d a d d e l SUDENE c o n s i s t e en proporcionar un s e r v i c i o de informac i o n e s de mercado. Este s e r v i c i o p u b l i c a regularmente dos b o l e t i n e s , semanal y uno mensual, uno con l o s p r e c i o s a g r í c o l a s en l o s mercados mayoristas de l a s c a p i t a l e s d e l Nordeste. Además de e s t o s p r e c i o s , se entrega informa- c i ó n mensual sobre c a n t i d a d e s transadas de l o s p r i n c i p a l e s p r o d u c t o s , mentalmente granos y h o r t a l i z a s , en l o s mismos mercados. En algunos fundaestados también se proporcionan l o s p r e c i o s a l productor en determinados mercados d e l interior. Banco d e l Nordeste d e l Brasil Por medio d e l ETENE (Departamento Técnico de E s t u d i o s Económicos) ha r e a l i z a d o p r o y e c t o s de i n v e s t i g a c i ó n r e l a c i o n a d o s con e l consumo de productos l e s y alimentos en una s e r i e de ciudades de l a r e g i ó n . gida ha s e r v i d o para p r o y e c t a r l a demanda r e g i o n a l . industria- La información r e c o - Organizado por e l Depar- tamento de Estudios Rurales d e l ETENE se p u b l i c a un b o l e t í n de mercado mensual en e l cual se entregan l o s p r e c i o s a l productor de una s e r i e de productos agrí- c o l a s y ganaderos, por estado y por m u n i c i p i o , y l o s p r e c i o s de exportación de algunos p r o d u c t o s . 127 Otros Organismos Existe una larga l i s t a de o t r o s organismos, de su mismo nombre, por ejemplo: cuya e s f e r a de acción se desprende e l IBC ( I n s t i t u t o Brasileño d e l C a f é ) , BRDE (Banco Regional para e l D e s a r r o l l o d e l Extremo Sur), e l lAA d e l Azúcar y e l A l c o h o l ) , el (Instituto l a CEPLAC (Comision Ejecutiva d e l Plan Rural de Re- cuperación Economica d e l Cacao), e l IBDF ( I n s t i t u t o Brasileño de D e s a r r o l l o Forestal), etc. Como se v e , en materia de información a g r í c o l a actúan un gran número de organismos dependientes de d i f e r e n t e s m i n i s t e r i o s , o t r o s de i n f l u e n c i a r e g i o n a l ; algunos con cobertura n a c i o n a l , unos actuando en r e l a c i ó n a productos o t r o s con una acción más amplia. Como consecuencia de e s t o han surgido algunos problemas que atentan contra l a e f i c i e n c i a d e l sistema. un gran volumen de información incompleta, fiabilidad incierta; específicos, Entre o t r o s , se t i e n e anticuada y en algunos casos de con- pero l o que es más s e r i o , e x i s t e considerable duplicación de e s f u e r z o s . Con e l f i n de mejorar e l sistema de e s t a d í s t i c a a g r í c o l a s , se ha sugerido l a formación de cuatro grupos de t r a b a j o para ser implementados a n i v e l estatal, por medio de acuerdos firmados entre l o s r e s p e c t i v o s gobiernos e s t a t a l e s y e l gobierno f e d e r a l . 128 Estos grupos, l o s c u a l e s pueden ser una buena base para o r g a n i z a r un s i s - tema i n t e g r a l de información para apoyar l a s p o l í t i c a s de a b a s t e c i m i e n t o , se transcriben a continuación. 1. E s t a d í s t i c a s de producción e insumos. Obtención y puesta a l d í a de muestras e s t a d í s t i c a s ; formulación y prueba de l o s d i f e r e n t e s t i p o s de c u e s t i o n a r i o s que se usarán a n i v e l e s t a t a l , acuerdo á l a s p o l í t i c a s n a c i o n a l e s ; s o n a l de t e r r e n o ; s e l e c c i ó n y entrenamiento d e l p e r - procesamiento d e l m a t e r i a l r e c o l e c t a d o y e l a b o r a - c i ó n de l a s c o n c l u s i o n e s 2. de finales. Información de mercado. C á l c u l o s de p r e c i o s promedios r e c i b i d o s por l o s productores y l o s pre- c i o s a l por mayor en l o s p r i n c i p a l e s mercados para l o s productos agrí- c o l a s más importantes; l o s productores; ductos; c á l c u l o de l o s p r e c i o s promedios pagados por medición de l a s e x i s t e n c i a s de l o s p r i n c i p a l e s pro- o r g a n i z a c i ó n de l o s s e r v i c i o s que acompañan l a s i t u a c i ó n de los principales cultivos, enfrentan. detectando l o s problemas p e r i ó d i c o s que se 129 3„ Consvimo de alimentos y g a s t o familiar. c á l c u l o d e l consumo promedio, consumo t o t a l y l a e s t a c i o n a l i d a d en e l consumo; ingreso c á l c u l o de l a mejor d i e t a en l a s i t u a c i ó n a c t u a l (basado en datos de t e r r e n o tomados de muestras del seleccio- nadas de f a m i l i a s en muestras s e l e c c i o n a d a s de m u n i c i p i o s ) . 4. A n á l i s i s e s t a d í s t i c o y econometricoo Formular l a s i n f e r e n c i a s derivadas d e l uso de l o s datos recogidos por l o s o t r o s grupos^ l a s c u a l e s i n c l u i r í a n e s t a d í s t i c a s sociales, proyecciones de o f e r t a y demanda y e l c á l c u l o de í n d i c e s economicos. 130 B. Técnicas de Programación para l a Organización I n t e r r e g i o n a l de l a Producción y D i s t r i b u c i ó n de Alimentos l E l a n á l i s i s de l a programación de l a producción y d i s t r i b u c i ó n e n t r e zonas productoras y c e n t r o s de consumo puede s e r enfocado en dos dimensiones tes, aunque complementarias. diferen- La primera de e l l a s se r e f i e r e a l enfoque que i n - corpora l a o r g a n i z a c i ó n de l a producción y t r a t a l o s problemas r e l a c i o n a d o s con l a t r a n s f e r e n c i a de e s t a a l o s c e n t r o s de consumo dentro de una concepción y metodología general, u t i l i z a d a t a n t o para l a p l a n i f i c a c i ó n por s e c t o r e s como para la planificación global y regional. Se t r a t a de l a metodología usualmente da en l a c o n f e c c i ó n de l o s llamados p l a n e s de d e s a r r o l l o n a c i o n a l e s y de numerosos p a í s e s sectoriales latinoamericanos. La segunda dimensión se r e f i e r e a un decir, a s p e c t o meramente i n s t r u m e n t a l , a l uso de t é c n i c a s matemáticas de programación para l o s mismos Los procedimientos altamente f o r m a l i z a d o s -modelos y , en g e n e r a l , a s p e c t o s e s p e c í f i c o s de p l a n e s y programas. Estos ú l t i m o s , t é c n i c a s de p r o - tratamiento de l a s m ú l t i p l e s y complejas r e l a c i o n e s que se producen a l i n t e r i o r de l o s sean é s t o s una rama de a c t i v i d a d , sobre aún cuando son p r o c e - dimientos menos f o r m a l i z a d o s , presentan una mayor idoneidad para e l mas e c o n ó m i c o - s o c i a l e s , es fines. gramación matemáticas- proporcionan antecedentes para l a toma de d e c i s i o n e s mía en su c o n j u n t o . segui- siste- una región o l a econo- 131 1. Técnica de Programación Convencional Por programación convencional se entiende aquí a una metodología de p l a n i - f i c a c i ó n como l a presentada por e l I n s t i t u t o Latinoamericano de P l a n i f i c a c i ó n Económica y S o c i a l . S e l a r e f i e r e como convencional por cuanto e l l a cons- t i t u y e e l t i p o de metodología más ampliamente conocida y u t i l i z a d a . Como primera c o n s i d e r a c i ó n conviene recordar que l a a p l i c a c i ó n y l o s re- sultados de e s t a metodología están condicionados por e l comportamiento de d i v e r sos s u j e t o s económicos, l a mayoría de e l l o s con un a l t o grado de independencia y sobre l o s c u a l e s se puede e j e r c e r una i n f l u e n c i a v a r i a b l e , pero generalmente limitada. De aquí que e x i s t e una combinación de elementos normativos vos o i n d u c t i v o s ) e imperativos (coactivos) mas y determina sus requerimientos (indicati- que c a r a c t e r i z a a l o s planes y p r o g r a - instrumentales. Los elementos normativos descansan en l a presunción de que c i e r t a s decisio- nes de l o s s u j e t o s económicos e s t a r á n engranadas directamente con y apuntarán en l a misma d i r e c c i ó n que l o s o b j e t i v o s de p o l í t i c a s p o s t u l a d a s por e l r e s p e c t i v o p l a n . Mientras que l o s elementos imperativos responden a l a necesidad de introducir f u e r z a s que l i m i t e n l a s d e s v i a c i o n e s e n t r e l o s comportamientos r e a l e s y esperados y que f a c i l i t e n l a consecución de l o s 116/ objetivos. Una muy d e t a l l a d a r e l a c i ó n de l o s d i f e r e n t e s a s p e c t o s que comprende l a p l a n i f i c a c i ó n d e l d e s a r r o l l o a g r o p e c u a r i o , de l o s d i f e r e n t e s instrumentos que se u t i l i z a n para e l l o y de l a s maneras en que se integran l o s d i f e r e n t e s s e c t o r e s de l a economía, se hacen en: Jesús González, e t al., op.cit.. Esta p u b l i c a c i ó n recoge l a e x p e r i e n c i a acumulada por l a CEPAL y e l ILPES en l a materia. El enfoque se r e f i e r e a l o agropecuario aunque l a metodología r e s u l t a igualmente a p l i c a b l e a o t r o s s e c t o r e s . También v e r : FAO, I n t r o d u c t i o n t o A g r i c u l t u r a l Planning. A g r i c u l t u r a l Planning S t u d i e s , N°12, Roma: FAO, 1970. 132 El esquema g e n e r a l de l a p l a n i f i c a c i ó n convencional permite r e a l i z a r versas adaptaciones, vas. Corrientemente, siempre dentro d e l p r i n c i p i o de l a s - a p r o x i m a c i o n e s todo p l a n , y l o s instrumentos que l o i n t e g r a n , una formulación p r o v i s i o n a l y o t r a d e f i n i t i v a , e incluso, di- sucesi- contemplan esta última continúa sujeta a revision y ajustes. La primera etapa de formulación d e l plan de l a a g r i c u l t u r a llama a formular en forma t e n t a t i v a l o s o b j e t i v o s y l o s a s p e c t o s b á s i c o s de l o s mecanismos trumentales, t o d a v í a a un n i v e l agregado y poco c u a n t i f i c a d o . Los o b j e t i v o s s e l e c c i o n a d o s son fundamentalmente l o s grandes o b j e t i v o s n a c i o n a l e s d e l c r e c i m i e n t o d e l producto, etc.- el ingreso, e l empleo, ins- l a situación -respecto alimentaria, l o s c u a l e s no competen exclusivamente a l a a g r i c u l t u r a y cuya p r i o r i d a d se decide políticamente. En l a segunda etapa se comprueba l a f a c t i b i l i d a d de l o s o b j e t i v o s y e s t r a tegias. El p r o p o s i t o es determinar s i e x i s t e n mecanismos instrumentales cuados para c o n c r e t a r l a s d i v e r s a s e s t r a t e g i a s t e n d i e n t e s a l o g r a r l o s A l mismo tiempo, se estima e l c o s t o aproximado para cada v a r i a n t e , conocer l a e f i c i e n c i a r e l a t i v a de e l l a s . j u n t o f i n a l de o b j e t i v o s y e s t r a t e g i a s , de l o s r e s p o n s a b l e s de l a p o l í t i c a A p a r t i r de é s t o , objetivos. con e l f i n de se s e l e c c i o n a un con- l a s que serán sometidas a l a agraria. ade- consideración 133 Es en l a tercera etapa donde se considera mas claramente l o que es topico de nuestro Í n t e r e s , v a l e d e c i r , el l a organización de l a producción y d i s - tribución de alimentos entre zonas productoras y centros de consumo. Se p e r s i - gue en e s t a etapa avanzar en e l d e t a l l e de l a d e f i n i c i ó n de l a s d i f e r e n t e s cetas de l a s e s t r a t e g i a s , t a l e s como l a composición de l a producción por r e g i o - nes, l o s recursos y l a t e c n o l o g í a a u t i l i z a r , física, fa- l a ubicación de l a l a p a r t i c i p a c i ó n del estado y d e l s e c t o r privado, etc. método fundamental sigue siendo e l de aproximaciones s u c e s i v a s , infraestructura Para e l l o complementado por e l uso de t é c n i c a s de programación matemática en aspectos e s p e c í f i c o s de demandas, l o c a l i z a c i ó n de p r o y e c t o s , etc. el -cálculos Dado su c a r á c t e r d e f i n i t o r i o , se hace necesario r e f o r z a r l a colaboración i n t e r d i s c i p l i n a r i a y l a descentráis 7,ación temática (por organismos y r e g i o n e s ) , a l mismo tiempo que se aumenta l a f r e c u e n - c i a de l a s consultas con l o s organismos d e c i s o r i o s de a l t o nivel. Habrían entonces cuatro t a r e a s en e s t a t e r c e r a etapa: (1) p r e c i s a r l o s ob- j e t i v o s correspondientes a l a a l t e r n a t i v a e s t r a t é g i c a e l e g i d a y sus p r i o r i d a d e s , (2) e s t a b l e c e r l a s metas de o f e r t a y demanda, y l o c a l i z a r l a s espacialmente, f i j a r l a s metas de ocupación, uso de t e c n o l o g í a , estructura empresarial, (4) formular l o s mecanismos instrumentales necesarios para conseguir l o etc. (3) y anterior. En l a determinación de l a s metas de o f e r t a y demanda, ambos aspectos serán normalmente estudiados por sepa^rado y se c o n c i l l a r á n posteriormente mediante un a j u s t e d e l n i v e l y composición de l a producción para e l consumo interno y l a e x portación, y un a j u s t e d e l n i v e l y composición de la. producción nacional giones) y l a s importaciones. Las metas en d e f i n i t i v a , no serán o t r a cosa más que l o s a j u s t e s que deben i n t r o d u c i r s e luego que l a c o n c i l i a c i ó n de l a s prognosis, de o f e r t a y demanda, a r r o j a balances i n s a t i s f a c t o r i o s . respectivas Es l a p r e v i s i ó n de un desbalance entre l a o f e r t a y demanda, l o c a l i z a d a s espacialmente, t i v a l a intervención con e l f i n de m o d i f i c a r l a s (por r e - tendencias. l o que mo- 134 Una ultima etapa se requiere para la realización de los ajustes finales y la integración intersectorial del plan, otra vez, mediante mecanismos de ajustes y conc iliac ion. En síntesis, se podría concluir que la metodología en cuestión se basa en aproximaciones sucesivas, con varias etapas de conciliación, en que se utilizan normalmente métodos de análisis pcurcial. Específicamente, en la organización de la producción agrícola son fundamentales los ajustes que se efectúan para acercar el uso efectivo al uso potencial de los recursos disponibles, al tiempo que se concilian temporal y espacialmente la oferta y la demanda p o r producto. 2. 118/ Técnicas de Programación Matemáticas Diferentes modelos han sido diseñados y aplicados peura enfrentar problemas tales como el nivel óptimo de producción de bienes finales e intermedios en cada país o región, el flujo óptimo de bienes finales e intermedios entre regiones dentro del país, la posición -déficit o superávit- que cada región tiene con respecto a cada producto, la relación entre las soluciones planteadas y la estructura de las unidades de producción y de procesamiento y de las instituciones con la comercialización, y cuestiones de este orden. 117/ 118/ relacionadas Algunos de los modelos son Jesús González, et al., op. cit, págs. 22-43. Estos conceptos han sido llevados a la práctica, con diversas adaptaciones y modificaciones, en numerosas experiencias sobre formulación de políticas planificadas de desarrollo agropecuario realizadas en América Latina. Por ejemplo ver: Raúl Brignol, op. cit. 135 incapaces de proporcionar o t r a c o s a que no sea una guía g e n e r a l . Otros son quizas muy complejos para e l n i v e l de conocimientos y l a d i s p o n i b i l i d a d de i n formación que corrientemente se tienen. A continuación se i n c l u y e una breve reseña acerca de algunos de l o s modelos que son s u s c e p t i b l e s de s e r u t i l i z a d o s para l o s f i n e s anteriormente i n d i c a d o s . a) Modelos de r e g r e s i ó n 119/ convencionales Los modelos e s t a d í s t i c o s convencionales pueden c o n s i d e r a r s e hoy muy simples y generales, pero e l l o s no pudieron s e r de o t r a forma, tomando en cuenta l a s dis- p o n i b i l i d a d e s de información, p r o c e s o s de s o l u c i ó n y f a c i l i d a d e s de computadora con que t r a d i c i o n a l m e n t e se ha contado. En e s t o s modelos se acostumbra a r e p r e s e n t a r l a economía a g r í c o l a por medio de unas pocas r e l a c i o n e s r e f e r i d a s a agregados de gran tamaño. Usualmente se usan no mas de uno o dos agregados para r e p r e s e n t a r l a f u n c i ó n de producción, además aparece una función de demanda, o t r a de i n v e r s i ó n y f i n a l m e n t e una r e l a c i ó n de exportación-importación. 119/ Basada en l a p r e s e n t a c i ó n de J . C . T i r e l , A l t e r n a t i v e Models f o r National Plans S t r e s s i n g A g r i c u l t u r e , en Economic Models and Q u a n t i t a t i v e Methods f o r D e c i s i o n s and Planning i n A g r i c u l t u r e , editado por E.O. Heady, Ames, Iowa: The Iowa U n i v e r s i t y P r e s s , 1971, p a g s . 4 3 1 - 4 5 3 . Otra p r e s e n t a c i ó n sobre e l tema se i n c l u y e e n ; E.O. Heady, S y n t h e s i s of D e c i s i o n and Planning Tools and Environment, en l a misma p u b l i c a c i ó n , págs, 7 - 2 8 . 136 La estimaci5n de l a s f u n c i o n e s e s t a s u j e t a a importantes d i f i c u l t a d e s t a d í s t i c a s y p e r s i s t e n numerosas d e f i c i e n c i a s derivadas de algunos de l o s p u e s t o s usados con f r e c u e n c i a essu- (por e j e m p l o , e l supuesto de que l o s e f e c t o s de cada parámetro son c o n s t a n t e s en e l tiempo, cuando se usan métodos de tendencia para obtener e s t i m a c i o n e s d i r e c t a s de l o s agregados en l a función de o f e r t a ) . Desde e l punto de v i s t a que nos i n t e r e s a , l a mayor d e f i c i e n c i a de e s t o s modelos es que e l l o s no incorporan l o s a s p e c t o s e s p a c i a l e s y e s t r u c t u r a l e s y cuando l o hacen, e l l o ocurre de manera d e f i c i e n t e . E s t a l i m i t a c i ó n es importante porque l a o f e r t a a g r í c o l a depende en ú l t i m a i n s t a n c i a de un medio e s p a c i a l que se c a r a c t e r i z a por l a heterogeneidad de l o s f a c t o r e s de producción. Tampoco l o s modelos de r e g r e s i ó n proporcionan infozmación acerca de l a s d i s c r e p a n c i a s r e g i o n e s y nada d i c e n acerca de cómo podrían evolucionar t a l e s d i f e r e n c i a s te a políticas agrícolas entre fren- alternativas. Sin embargo, su e s t r u c t u r a compacta y l a s p o s i b i l i d a d e s de rapida son a s p e c t o s p o s i t i v o s de e s t o s modelos. Además, e l l o s son u t i l e s para tendencias y bosquejar l a s p r i n c i p a l e s c a r a c t e r í s t i c a s económicas, que en c o r t o p l a z o se pueden proporcionar g u í a s para a n á l i s i s solución, indicar de manera t a l posteriores. 137 b) Modelos de insumo-producto Por su n a t u r a l e z a l a s t a b l a s (cuadros o m a t r i c e s ) interindustriales son un medio muy adecuado para i n v e s t i g a r l a s i n t e r r e l a c i o n e s e n t r e l o s v a r i o s t o r e s que c o e x i s t e n en l a economía, a s í como l a s i n t e r c o n e x i o n e s de l a s t e s regiones de un p a í s - Consideradas como una herramienta a n a l í t i c a , b l a s de insumo-producto proporcionan una d e t a l l a d a d e s c r i p c i ó n de l a de una rama de a c t i v i d a d (industria) sec- diferenlas ta- inserción en l a economía r e g i o n a l o n a c i o n a l . Una t a b l a de insumo-producto puede ser usada con f i n e s de p r e d i c c i ó n ser acompañada de un v e c t o r de demanda r e g i o n a l e l n i v e l de a c t i v i d a d de cada i n d u s t r i a (o n a c i o n a l ) , para al especificar (o rama de a c t i v i d a d ) . No e x i s t e hoy d i f i c u l t a d o p e r a c i o n a l para que l a matriz inversa sea calculada por medio de una computadora. Desafortunadamente, las requerida asunciones b á s i c a s d e l modelo continúan s i g n i f i c a n d o algunas l i m i t a c i o n e s - p o r ejemplo, constancia de l o s c o e f i c i e n t e s insumo-producto, la l o cual supone homogeneidad en e l medio ambiente t e c n o l ó g i c o y e l i m i n a l a p o s i b i l i d a d de s u s t i t u c i ó n de product o s provenientes de d i f e r e n t e s industrias. En e s t o s modelos l a desagregación de l a economía en sus ramas de a c t i v i d a d puede ser seguida por una d i v i s i ó n e s p a c i a l , i n t e r r e g i o n a l pueda s e r mostrada, de manera que l a además de l a s r e l a c i o n e s interdependencia interindustriales. 138 Una l i m i t a c i ó n a e s t e enfoque puede encontrarse en l a f a l t a de información e s t a d í s t i c a acerca de l o s f l u j o s i n t e r r e g i o n a l e s . leza, Además, por su propia e s t o s modelos son más adecuados para e l a n á l i s i s de l a s que para e l a n á l i s i s de l a competencia i n t e r r e g i o n a l . natura- complementariedades Por ejemplo, es difícil medir como l o s cambios en l a s r e l a c i o n e s de o f e r t a de una r e g i ó n a f e c t a n l a p r o ducción de o t r a s . Para e f e c t o s de a n a l i z a r l a o r g a n i z a c i ó n de l a producción y d i s t r i b u c i ó n entre c e n t r o s de producción y de consumo, e l modelo de insumo-producto p r e s e n t a e l inconveniente de no c o n s t i t u i r un modelo c e r r a d o . e l l a d o de l a o f e r t a en e l problema. Por l o t a n t o , Esto e s , representa l a demanda f i n a l debe ser generada frecuentemente por o t r o s medios e i n t r o d u c i d a como una v a r i a b l e gena en l o s modelos de c) exó- insumo-producto. Modelos de e q u i l i b r i o espacial Los modelos e s p a c i a l e s se acostumbra d i v i d i r l o s y modelos de a n á l i s i s de a c t i v i d a d . e n t r e l o s dos t i p o s de modelos, segundos. en modelos de e q u i l i b r i o Aunque no siempre e x i s t e una c l a r a división l a mayor d i f e r e n c i a e n t r e e l l o s generalmente encuentra en l a forma en que se d e f i n e l a o f e r t a , y endógenamente en l o s sólo se exógenamente en l o s primeros 139 Entre l o s modelos de e q u i l i b r i o se d i s t i n g u e n dos t i p o s s t i c o s y modelos modelos está- intertemporales. El modelo b á s i c o de e q u i l i b r i o e s t á t i c o consta de l o s i g u i e n t e : c i o n e s de producción para cada r e g i o n productora; cada región de consumo; cada par de r e g i o n e s . y (c) fun- f u n c i o n e s de demanda para c o s t o s de t r a n s p o r t e para cada producto y para Con e s t o s elementos se busca determinar l a óptima y l o s n i v e l e s de o f e r t a y demanda y también, los precios regionales (b) (a) localización los f l u j o s interregionales y óptimos. Al modelo b á s i c o se l e pueden i n t r o d u c i r v a r i a s m o d i f i c a c i o n e s . i n c l u i d o un s e c t o r de procesamiento, Puede ser v a r i o s s i s t e m a s de t r a n s p o r t e pueden compe- t i r entre s í o d i f e r e n t e s t i p o s de r e l a c i o n e s de demanda pueden s e r consideradas.. La condición de e q u i l i b r i o se d e r i v a por medio de l a maximización d e l excedente neto a l a Samuelson, lineales, Cuando l a s r e l a c i o n e s de o f e r t a y demanda son e l problema puede s e r r e s u e l t o por programación cuadrática. Una c o n s i d e r a c i ó n c e n t r a l en e s t e modelo se c e n t r a en e l problema d e l porte y, en r e a l i d a d , trans- e l uso de programas de t r a n s p o r t e p o s i b i l i t a a e s t e modelo d e s c r i b i r l a i n f l u e n c i a de d i f e r e n t e s s i t u a c i o n e s e s p a c i a l e s . No o b s t a n t e ello, l o s r e s u l t a d o s de l o s programas de t r a n s p o r t e presentan l i m i t a c i o n e s que l e s impiden s e r v i r como base segura para l a toma de d e c i s i o n e s -fundamentalmente, que se r e q u i e r e p e r f e c t a información y comportamiento r a c i o n a l , nómicos, de l o s transportistas. en términos por- eco- 140 En g e n e r a l , e s t o s modelos son más u t i l e s cuando s e usan j u n t o a o t r o s modelos. El modelo de e q u i l i b r i o intertemporal es una e x t e n s i o n d e l modelo a n t e r i o r , donde además d e l e s p a c i o se introduce e l f a c t o r tiempo. Las r e l a c i o n e s económicas conectadas con e l f a c t o r tiempo t i e n e n r í s t i c a s comunes con l a s r e l a c i o n e s de t i p o e s p a c i a l e s , caracte- en l a medida que se con- s i d e r a que l o s p e r í o d o s de tiempo juegan un papel s i m i l a r a l de l a s r e g i o n e s y , entonces, e l almacenaje no s e r í a o t r a cosa que t r a n s p o r t e e n t r e p e r í o d o s . S i l a s r e l a c i o n e s de p r e c i o s r e g i o n a l e s y de c o s t o s de t r a n s p o r t e y almacen a j e en l a s f u n c i o n e s de o f e r t a y demanda son l i n e a l e s , terior, t a l como en e l modelo an- e l problema puede ser r e s u e l t o por procedimientos de programación cuadrá- tica. El modelo puede t r a t a r l o s problemas de a j u s t e s de p r e c i o s en e l tiempo, de acuerdo con l a s p o s i b i l i d a d e s de almacenamiento y de s u s t i t u c i ó n de productos a n i v e l d e l consumidor. de t r a n s p o r t e , En g e n e r a l , Las l i m i t a c i o n e s surgen, como en e l caso de l o s programas debido a que también se asíame p e r f e c t o conocimiento d e l futuro. l a s mismas l i m i t a c i o n e s que se señalaron para l o s modelos de e q u i l i - b r i o e s t á t i c o son v á l i d a s en l o s de e q u i l i b r i o i n t e r t e m p o r a l , uso de programas de t r a n s p o r t e similares. puesto que hacen 141 d) Modelos de análisis de actividad El modelo de análisis de actividad básico puede ser resimiido como sigue. El sector agrícola se divide en regiones productoras, procesadoras y consumidoras. Cada una es representada por un punto geográfico, con el fin de facilitar la definición de los flujos interregionales. Las regiones productoras, a su vez, se dividen en subgrupos de unidades productoras, donde cada subgrupo se define de acuerdo a la cantidad de recursos fijos, o de acuerdo a un tipo característico o modelo de finca. homogéneas. Dentro de cada subgrupo se as\amen condiciones de producción Actividades potenciales, nivel tecnologico y situación comparativa con respecto a los mercados de factores y de productos es similar para todas las fincas. Las actividades de producción, transporte y procesamiento están li- mitadas por restricciones lineales, especificadas a nivel de la firma (uso de recursos, capacidad de producción o procesamiento) o a nivel regional o interregional (oferta en mercados y fábricas, cuotas de producción). La naturaleza de los modelos dependerá de la manera en la cual la demanda se incorpora a ellos y, en consecuencia, de la elección de la función objetivo relevante. A partir del modelo básico se han desarrollado varios modelos aplicados. Entre éstos, el modelo más usual es el modelo con demanda perfectamente inelástica. En este modelo cada región consimiidora debe ver satisfecha una demanda dada por cada producto final. El objetivo se define como el menor costo global de producción, transporte y procesamiento). (costos 142 El problema se r e s u e l v e por programación l i n e a l . La s o l u c i o n primal entrega información acerca d e l n i v e l y l o c a l i z a c i ó n óptima de l a producción, de l o s f l u j o s i n t e r r e g i o n a l e s de productos intermedios y f i n a l e s , de l a estruc- tura r e g i o n a l de procesamiento de productos intermedios y de l a s necesidades de i n v e r s i ó n para incrementar l a s capacidades de procesamiento. La s o l u c i ó n dual permite l a d e r i v a c i ó n de l o s p r e c i o s de e q u i l i b r i o r e g i o n a l e s a n i v e l d e l producl t o r y d e l consumidor en l a forma de p r e c i o s mínimos requeridos para s a t i s f a c e r demandas dadas. Por o t r a p a r t e , e l modelo permite d e r i v a r , por ejemplo, son l a s r u t a s de t r a n s p o r t e i r r a c i o n a l e s o c u á l e s son l o s c u l t i v o s las cuáles improductivos. Otra a p l i c a c i ó n d e l modelo e s conocida como modelo con r e l a c i o n e s de demanda separables. Este modelo asume c[ue para cada r e g i ó n consumidora y para cada p r o - ducto e x i s t e una r e l a c i ó n e n t r e l a cantidad y e l p r e c i o de l a demanda. e s t a r e l a c i ó n se d e f i n e como independiente de o t r o s p r o d u c t o s , que no es p o s i b l e l a s u s t i t u c i ó n entre productos a n i v e l d e l l o cual Además, implica consumidor. Los procedimientos c o r r i e n t e s de programación l i n e a l dan una s o l u c i ó n ximada d e l problema. En e s t e caso l a s o l u c i ó n dual permite l a d e r i v a c i ó n de l o s p r e c i o s de e q u i l i b r i o r e g i o n a l e s de l o s p r o d u c t o s . aprodirecta La d e f i n i c i ó n de f u n - c i o n e s de demanda s e p a r a b l e s mantiene l o s p r e c i o s de e q u i l i b r i o de cada producto dentro de un rango r a z o n a b l e . Sin embargo, e l modelo no r e s u e l v e e l problema de l a p o s i b l e i n c o n s i s t e n c i a mutua de l o s p r e c i o s de e q u i l i b r i o a n i v e l d e l consumidor debido a l a interdependencia en l a s r e l a c i o n e s p r e c i o - c a n t i d a d de l o s productos. Una t e r c e r a d e r i v a c i ó n es e l modelo con f u n c i o n e s de demanda no s e p a r a b l e s . En e s t e caso l a demanda depende no s o l o d e l p r e c i o de un producto s i n o también de l o s p r e c i o s de o t r o s p r o d u c t o s . La n a t u r a l e z a f u n c i o n a l de e s t a s relaciones se conecta con l a complementariedad o s u s t i t u t a b i l i d a d entre l o s d i v e r s o s p r o ductos . El modelo i n c l u y e a c t i v i d a d e s de producción, procesamiento y consumo, y e l o b j e t i v o e s maximizar e l excedente neto t o t a l . lineales, S i l a s r e l a c i o n e s de demanda son e l problema puede ser r e s u e l t o por medio de programación cuadrática. Otras r e l a c i o n e s l i n e a l e s se pueden i n t r o d u c i r en e l modelo con e l f i n de t r a t a r l o s mercados de f a c t o r e s y l o s incrementos en l o s p r e c i o s de l o s factores como consecuencia de l o s aumentos en sus r e s p e c t i v a s demandas. especia- Diseños l e s d e l modelo, que tomen en cuenta t a n t o e l problema primal como e l d u a l , permi- ten l a d e r i v a c i ó n simultánea de información con r e s p e c t o a n i v e l e s de producción y p r e c i o s de e q u i l i b r i o . Recientes avances en l o s r e c u r s o s a l g o r í t m i c o s para l a s o l u c i ó n de p r o g r a mación c u a d r á t i c a colocan a e s t o s modelos e n t r e l o s más completos. en e l l o s e s l a p o s i b i l i d a d que o f r e c e n de i n t r o d u c i r r e l a c i o n e s de c i a entre productos a n i v e l de consumidor, Lo s a l i e n t e interdependen- aunque l a estimación de f u n c i o n e s de demanda c o n f i a b l e s continua siendo e l p r i n c i p a l escollo. 144 Otras dos v a r i a n t e s de l o s modelos de a n á l i s i s de a c t i v i d a d son l o s modelos con demanda perfectamente e l á s t i c a y con p r e c i o s dos a i n t e r v a l o s de l a demanda. (de l o s productos) fijos aplica- El primero es p o s i b l e de usar cuando se hace e l supuesto de que l a a g r i c u l t u r a c o n s t i t u y e un s e c t o r a b i e r t o , es d e c i r , en e l cual toda demanda puede ser s a t i s f e c h a v í a importaciones y todo excedente puede ser exportado. En l a segunda v a r i a n t e , e l p r e c i o de l o s productos se asume f i j o pero s o l o d e n t r o de i n t e r v a l o s que se e s t a b l e c e n dentro de c i e r t o s n i v e l e s máximos y mínimos. De acuerdo a l a amplitud de l o s i n t e r v a l o s , esta variante sirve tanto como modelo con demanda perfectamente e l á s t i c a o como demanda perfectamente in- elástica. e) Modelos de programación dinámica En g e n e r a l s e d e f i n e l a programación dinámica como a q u é l l a r e f e r i d a a c u a l q u i e r problema en e l cual l a función o b j e t i v o depende de una s e r i e ordenada de d e c i s i o n e s . V a r i a s a p l i c a c i o n e s de e s t e p r i n c i p i o s e han d e s a r r o l l a d o , depen- diendo de l a s asunciones que se hagan r e s p e c t o de l a incertidumbre acerca d e l f u t u r o y e l h o r i z o n t e de d e c i s i ó n . Uno de t a l e s modelos es e l modelo m u l t i p e r i o d i c o , t o muy f u e r t e , que se basa en un supues- c u a l es e l de p e r f e c t a c e r t e z a acerca d e l f u t u r o . Esto l e da un c a r á c t e r abiertamente normativo, puesto que más b i e n d e s c r i b e l o que debería ser en vez de l o que s e r á . 145 Un modelo de mayor u t i l i d a d e s e l conocido como de programación Habiendo s i d o diseñado para d e s c r i b i r de v a r i o s p e r í o d o s , recursiva. l a s v a r i a c i o n e s de l o s parámetros a t r a v é s su e s t r u c t u r a b á s i c a e s l a de un problema de programación l i n e a l para un p e r í o d o . El a n á l i s i s de un proceso d e s a r r o l l a d o en n períodos implica computar n problemas que deben s e r generados progresivamente. Los mejores r e s u l t a d o s de e s t e modelo parecen darse cuando es en modelos s e c t o r i a l e s más completos, procesamiento y c o m e r c i a l i z a c i ó n . introducido que consideren a c t i v i d a d e s de t r a n s p o r t e , Se han sugerido formas para l i g a r e l análisis de l a e s t r u c t u r a i n t e r t e m p o r a l de l a producción con e l a n á l i s i s de l a interde- pendencia entre o f e r t a , (a) un t r a n s p o r t e y demanda. El modelo i n c l u i r í a : submodelo de programación r e c u r s i v a para e l a n á l i s i s de l a o f e r t a y (b) un m.odel o de e q u i l i b r i o temporal para proporcionar l a información n e c e s a r i a acerca de los f l u j o s interregionales, e l e q u i l i b r i o oferta-demanda, y l o s p r e c i o s regionales. 146 C. T é c n i c a s de Programación para l a L o c a l i z a c i ó n de Firmas y D i s t r i b u c i ó n de Productos Aún cuando l a s p l a n t a s a g r o i n d u s t r i a l e s y l a s p l a n t a s de a l m a c e n a j e , como l o s c e n t r o s de a c o p i o y l a s c e n t r a l e s de a b a s t e c i m i e n t o , dades que o b l i g a n a un t r a t a m i e n t o p a r t i c u l a r zación, existen entre e l l o s ciertos componentes b á s i c o s elementos comunes que permiten l a Para e l l o , (Figura 9 ) . naremos l o s insumos d e l s i s t e m a , agrícolas. peculiari- en m a t e r i a de su d i s e ñ o y o r g a n i - de t é c n i c a s de programación s i m i l a r e s en a s p e c t o s t a l e s l a s y complementariedades. poseen aplicación como l o c a l i z a c i ó n , El primer componente p r o p o r c i o n a l o que denomien n u e s t r o c a s o , pero e l p l a n t e a m i e n t o d e l e s t a l i m i t a c i ó n s i n problemas. procesamiento. p r o d u c t o s o m a t e r i a s primas s i s t e m a s e p r e s t a para Las p l a n t a s de a l m a c e n a j e son e l a p a r t i r de l o s levantar t e r c e r componente, p e r o su u b i - El c u a r t o componente e j e r c e l a demanda por insumos, c i r c u l a n en e l c u a t r o componentes s e encuentra un q u i n t o , Figura 9. son E l segundo elemento l o conforman l a s p l a n t a s de c a c i ó n en l a s e c u e n c i a puede v a r i a r . l o s b i e n e s que, esca- s e puede p e n s a r en un s i s t e m a con c i n c o Indudablemente que no t o d o s l o s insumos que e n t r a n a l s i s t e m a de o r i g e n a g r í c o l a , así el sistema. transporte. Sistema simple de distribución Uniendo estos 147 Con e l f i n de mantener e l problema dentro de l í m i t e s manejables de complejidad l a producción u o f e r t a de insumos se considera r e a l i z a d a en centros de c a r a c t e r í s t i c a s homogéneas, con l o cual se agrega en un s o l o punto l a producción, de por s í d i s p e r s a . S i e s t a asunción es d i f í c i l de mantener, centros de producción como sea n e c e s a r i o . se tendrán tantos Igual c r i t e r i o es v á l i d o para l o s centros de demanda o consumo de b i e n e s . Técnicas de programación l i n e a l se han d e s a r r o l l a d o preferentemente para l a r e s o l u c i ó n de l o s problemas de l o c a l i z a c i ó n , firmas. e s c a l a y complementariedades de Aunque e x i s t e n modelos de l o c a l i z a c i ó n continuos, en l a p r á c t i c a se u t i l i z a n modelos que suponen l a s e l e c c i ó n de una l o c a l i z a c i ó n de entre un número grande pero f i n i t o de a l t e r n a t i v a s . - ^ ^ ^ En é s t o s , timizar l a estructura y f l u j o s en e l sistema, orden ( o f e r t a , demanda, capacidad d e l sistema, 1. e l problema se reduce a op- s u j e t o a r e s t r i c c i o n e s de d i v e r s o etc.). Modelo de Localización Simple Este modelo, presentado por Barros, es una extensión de un modelo más simple de transporte, a l cual se l e ha agregado l a d e c i s i ó n de l o c a l i z a c i ó n de l a s p l a n - 121/ t a s de procesamiento. ^ Esta d e c i s i ó n se consigue a l levantar l a suposición de c o s t o s de producción l i n e a l e s e i g u a l e s para todas l a s p l a n t a s e i n t r o d u c i r una estructura de c o s t o s que v a r í a n con l a u b i c a c i ó n . 120/ 121/ O. Barros y A. Weintraub, Problemas de L o c a l i z a c i ó n de Plantas y de D i s t r i b u c i ó n de Bienes, en Revista I n g e n i e r í a de Sistemas, v o l . I , N°1, 1975, págs. 76-82. I b i d . , págs. 8 7 - 8 9 . 148 El modelo permite v a r i a s m o d i f i c a c i o n e s , c i o n e s más r e a l e s . f i j o de apertura ubicación) A s í por ejemplo, que p e r s i g u e n aproximarlo a s i t u a - l a e s t r u c t u r a de c o s t o s que supone un c o s t o (independiente d e l volumen de producción y asociado con cada y costos variables lineales (que incluyen t a n t o l o s c o s t o s de p r o c e - samiento en una p l a n t a dada y e l t r a n s p o r t e h a s t a un c e n t r o de consvraio determinado), puede v e r s e modificada en e s t o s ú l t i m o s . En t a l c a s o , se asume que l a función de c o s t o s e s cóncava en un c i e r t o rango, con una d i s c o n t i n u i d a d en c e r o fijo). La f u n c i ó n de c o s t o s es posteriormente s i m p l i f i c a r l a búsqueda de l a linealizada (el costo en segmentos para solución. Otras m o d i f i c a c i o n e s p o s i b l e s son: (a) l a c o n s i d e r a c i ó n de n p r o d u c t o s , o p o r - tunidad en l a c u a l e l modelo se descompone en n problemas d e l mismo t i p o , y (b) i n t r o d u c c i ó n de l i m i t a c i ó n en l a capacidad máxima que puede tener una p l a n t a , bido a c o n s i d e r a c i o n e s t e c n o l ó g i c a s o de o t r o 2. Modelo Simple con Almacenamiento la de- tipo. Intermedio Se t r a t a de una e x t e n s i ó n d e l modelo simple de t r a n s p o r t e con almacenamient o s intermedios rior, ( t r a n s p o r t e con transbordo) i g u a l que en e l modelo a n t e - se l e i n t r o d u c e l a dimensión l o c a c i o n a l por medio de l a c o n s i d e r a c i ó n de e s t e a s p e c t o en l a e s t r u c t u r a de c o s t o s . 122/ al cual, Ibid., págs. 90-91. 122/ 149 Cuando e l problema de l o c a l i z a c i ó n , t a n t o de p l a n t a s procesadoras como de almacenamiento se desagrega en sus componentes, e l modelo se reduce en e s e n c i a a uno como e l de l o c a l i z a c i ó n s i m p l e . t r o d u c i r economías de e s c a l a Por l o t a n t o , también se pueden (usando una f u n c i ó n de c o s t o s cóncava in- linealizada), r e s t r i c c i o n e s de capacidad y g e n e r a l i z a c i o n e s , c o m o e l tratamiento de n productos. Por o t r a p a r t e , e l modelo admite m o d i f i c a c i o n e s que son muy p e r t i n e n t e s cuando se t r a t a de almacenamiento de p r o d u c t o s : (a) una m o d i f i c a c i ó n permite mantener l a identidad d e l f l u j o de cada producto en toda su t r a y e c t o r i a , (b) se puede i n t r o d u c i r l a r e s t r i c c i ó n de que un centro de demanda se deba abastecer desde un centro da almacenamiento determinado, l o cual puede ser de gran u t i l i d a d para r a c i o n a l i z a r l a operación de c e n t r a l e s de 3. y abastecimiento. Modelo con Estructura Compleja de Plantas Cuando no se t i e n e una s o l a p l a n t a , s i n o que una secuencia de e l l a s cionadas tecnológicamente formando un complejo, pos de 1. rela- es p o s i b l e d i f e r e n c i a r dos ti- situaciones. Los procesos t e c n o l ó g i c o s que t i e n e n lugar en l a s p l a n t a s que c o n f o r - man un complejo pueden s e r básicamente i g u a l e s para todas l a s p l a n t a s que se ubican en p o s i c i o n e s s i m i l a r e s dentro de l a s e c u e n c i a . Es l a s i t u a c i ó n de l a s p l a n t a s faenadoras de animales que abastecen a p l a n t a s procesadoras o a c o n d i cionadoras de c a r n e s , t a s recombinadoras. o e l de p l a n t a s secadoras de leche que abastecen a p l a n En e s t o s c a s o s cada p l a n t a puede a b a s t e c e r a una o más p l a n t a s que siguen en l a secuencia y s e r , plantas precedentes. a su v e z , a b a s t e c i d a por una o más Las c a r a c t e r í s t i c a s de l o s c o s t o s f i j o s y l a s de e s c a l a pueden s e r muy d i f e r e n t e s para l a s p l a n t a s que i n i c i a n e l miento en comparación con l a s p l a n t a s que siguen en l a s e c u e n c i a , economías procesa- pero no es 150 t a n t o a s í para l a s p l a n t a s que r e a l i z a n procesos s i m i l a r e s . Para s i t u a c i o n e s como é s t a s e l modelo simple con almacenamiento intermedio s i g u e siendo ú t i l , luego 123/ de algunas m o d i f i c a c i o n e s . 2. Mas compleja es l a s i t u a c i ó n cuando l a secuencia de transformación no es s i m i l a r . Por e j e m p l o , una p l a n t a procesadora de o l e a g i n o s a s que se conecta con r e f i n a d o r a s de a c e i t e y con p l a n t a s de alimentos concentrados para animales, o l o s molinos que abastecen a p l a n t a s p a n i f i c a d o r a s y p l a n t a s de f i d e o s y p a s t a s . En e s t e caso l a e s t r u c t u r a b á s i c a d e l complejo simple señalado primero - a l cual se l e introducen l a s r e l a c i o n e s de transformación de l o s p r o d u c t o s - debe r e p e t i r s e varias veces. El modelo se l i g a por medio de r e s t r i c c i o n e s que mantiene l o s a b a s t e c i m i e n t o s desde una p l a n t a determinada dentro d e l l í m i t e que f i j a 124/ c o t a s u p e r i o r de producción de l a p l a n t a p r e c e d e n t e . 4. la Modelo de L o c a l i z a c i ó n con E q u i l i b r i o E s p a c i a l de P r e c i o s Los t r e s modelos mencionados recogen l o s a s p e c t o s b á s i c o s r e l a c i o n a d o s con l a l o c a l i z a c i ó n de l a s f i r m a s que p a r t i c i p a n en e l procesamiento y d i s t r i b u c i ó n de productos a g r í c o l a s . En l a l i t e r a t u r a se contemplan numerosas v a r i a c i o n e s sobre l o s mismos, pero por ser e l l o s e x t e n s i o n e s d e l modelo b á s i c o de t r a n s p o r t e adolecen de sus mismas l i m i t a c i o n e s , t a y demanda son i n e l á s t i c a s , esto es, suponen que l a s funciones de o f e r - con l o cual se t i e n e n c o s t o s c o n s t a n t e s para insu- mos y p r o d u c t o s . 123/ 124/ I b i d , pág. 93 Aunque hablamos de p l a n t a s p r o c e s a d o r a s , obviamente e l modelo se p r e s t a para i n c l u i r p l a n t a s de almacenaje, c e n t r a l e s de a b a s t e c i m i e n t o , e t c . 151 De aquí que v a l g a l a pena mencionar un modelo que t r a t a de c o m p a t i b i l i z a r 125/ l o s aspectos l o c a c i o n a l e s con l o s de e q u i l i b r i o e n t r e o f e r t a y demanda. Para ubicar y dimensionar l a s p l a n t a s y determinar e l n i v e l de insumes (materias primas a g r í c o l a s ) y de o f e r t a de productos se han u n i f i c a d o l o s conceptos p r o 1 26 / p i o s de un modelo de l o c a l i z a c i ó n simple con l o s d e s a r r o l l a d o s por Samuelson y Takayama 127/ para un modelo de e q u i l i b r i o e s p a c i a l de p r e c i o s . Numerosas t é c n i c a s t a n t o h e u r í s t i c a s como e x a c t a s han s i d o para l a s o l u c i ó n de l o s cuatro t i p o s de modelos mencionados. general sobre e l l a s se puede encontrar en Barros t a l l a d a en su forma matemática en Takayama. Vi. desarrolladas Una e x p l i c a c i ó n 128 / ^ y una d e s c r i p c i ó n más d e - 129 / Técnicas de Programación para l a Determinación de Volúmenes y F l u j o s de E x i s t e n c i a s Brevemente trataremos l a programación en e l manejo de e x i s t e n c i a s . Las razones para s i n g u l a r i z a r e s t e a s p e c t o d e l problema de l o s a b a s t e c i m i e n t o s fundamentalmente d o s : (1) son En l a determinación de volúmenes y f l u j o s de e x i s - t e n c i a juegan un papel preponderante l o s movimientos de p r e c i o s d e l mercado, por cuanto e s t o s condicionan l a demanda por p r o d u c t o s . 125/ 126/ 127/ 128/ 129/ Pero también e s t á I b i d , pSg. 9 9 . Paul Samuelson, S p a t i a l P r i c e Equilibrium and Linnear Programming, en American Economic Review, v o l . 4 2 , N°3, 1952, p a g s . 2 8 3 - 3 0 3 . T. Takayama y G.G. Judge, S p a t i a l and Temporal P r i c e and A l l o c a t i o n Models. Amsterdam: North-Holland Publishing C o . , 1971, p a g s . 1 0 7 - 1 2 8 . A. Barros y A. Weintraub, o p . c i t . , p á g s . 1 0 1 - 1 0 8 . T. Takayama y G.G. Judge, o p . c i t . 152 p r e s e n t e una dimension i n t e r t e m p o r a l , en l o s p r e c i o s de mercado y , extrapolaciones dada por l a s e x p e c t a t i v a s de movimiento como se t r a t a de eventos f u t u r o s e i n c i e r t o s , l i n e a l e s son generalmente i n s a t i s f a c t o r i a s . las Por o t r a p a r t e , se t i e n e n también l a s a c c i o n e s de i n t e r v e n c i ó n gubernamentales que, por medio de a c t i v i d a d e s de almacenaje, buscan conseguir e s t a b i l i d a d en l o s p r e c i o s . Ta- l e s programas obviamente a f e c t a n de una manera s u b s t a n c i a l l o s volúmenes y f l u j o s de e x i s t e n c i a s en l o s productos b a j o c o n t r o l ; (2) En e l manejo de existencias a l i m e n t a r i a s s e ha venido haciendo más y más importante e l concepto de seguridad alimentaria, una de cuyas connotaciones implica l a c o n s i d e r a c i ó n de n i v e l e s de seguridad en d i c h a s e x i s t e n c i a s , tos básicos. a l menos para una determinada gama de produc- Por n i v e l de seguridad se entiende l a p r o b a b i l i d a d que l a deman- da en todo momento podrá s e r s a t i s f e c h a por l a s existencias. En l a mayoría de l o s modelos d e s a r r o l l a d o s para e l manejo de i n v e n t a r i o s r e c u r r e a procesos e s t o c á s t i c o s , bilidades, l o s c u a l e s , por incorporar e l concepto de proba- son más idóneos para e l t r a t a m i e n t o de l a s e x p e c t a t i v a s , e l l o s no eliminan t o t a l m e n t e l a incertidumbre que t é c n i c a s s i m i l a r e s de t i p o se aun cuando y son de un uso más complejo determinístico. Los modelos de c o n t r o l de i n v e n t a r i o s han s i d o d e s a r r o l l a d o s principalmente en e l t e r r e n o de l a a d m i n i s t r a c i ó n de negocios y p a r t i c u l a r m e n t e en e l área de la distribución f í s i c a (physical d i s t r i b u t i o n ) . De a l l í que l o s elementos mentales de e s t o s modelos sean l a s v a r i a c i o n e s en l a demanda, 130/ las funda- variaciones Esto porque en l a p r á c t i c a l a s d i s t r i b u c i o n e s de p r o b a b i l i d a d e s de l o s elementos a l e a t o r i o s son conocidas s o l o aproximadamente. 153 en l a producción, e l período de reaprovisionamiento time) y e l período d e l c i c l o (cycle time). (lead time o replenishment Estos dos ú l t i m o s conceptos pueden parecer extraños para l a s personas no f a m i l i a r i z a d a s con l a t e r m i n o l o g í a usada en l a administración de n e g o c i o s . El primero se r e f i e r e a l i n t e r v a l o transcu- r r i d o entre l a c o l o c a c i ó n de una orden de compra por p a r t e d e l comprador y l a r e p o s i c i ó n de sus e x i s t e n c i a s t r a s l a recepción f í s i c a de l o s m a t e r i a l e s o bienes. El período d e l c i c l o no es o t r a cosa que e l i n t e r v a l o e n t r e dos ordenes. El p a p e l que juega e l período de reaprovisionamiento y e l período d e l junto a l a s v a r i a c i o n e s de l a producción (insumos) y l a demanda, s e entiende me- j o r s i se considera e l dilema de l a empresa: las existencias, por una p a r t e s i l a demanda excede habrá una perdida de ganancias p o t e n c i a l e s , didas en c l i e n t e l a y en r e p e t i c i ó n de v e n t a s ; además de l a s por o t r a p a r t e , si las exceden l a demanda, habrá un c o s t o de almacenaje y un c o s t o f i n a n c i e r o nales, ciclo, pér- existencias adicio- De e s t a forma, e l o b j e t i v o de l a empresa será e l asumir una p o s i c i ó n tal que l e permitan minimizar l o s c o s t o s esperados de almacenaje y pérdida de v e n t a s . — ^ ^ En e s t o s modelos l o s movimientos y e x p e c t a t i v a s de p r e c i o s d e l mercado no se t r a t a n e x p l í c i t a m e n t e s i n o que e l l o s se incorporan en l a determinación de l a manda, l a cual se presume f l u c t u a n t e . ejemplo, e l período de máxima Así, (peak season) de- en vez de estimar l a demanda para, en una s o l a c i f r a , por e l l a se c o n s i d e r a una v a r i a b l e a l e a t o r i a que probablemente caerá dentro de un i n t e r v a l o determinado. 131/ Alan Manne, Economic A n a l y s i s f o r Business D e c i s i o n s . McGraw-Hill Book C o . , I n c . , 1961, p á g s . 1 1 8 - 1 1 9 . New York: 154 Tomando como base e s t e esquema es p o s i b l e d i s e ñ a r modelos de c o n t r o l de i n v e n t a r i o s a p l i c a b l e s a l caso de productos a g r í c o l a s . nes deben i n t r o d u c i r s e , Numerosas m o d i f i c a c i o - puesto que en e l caso de l o s productos b á s i c o s en l o s c u a l e s suelen generarse e x i s t e n c i a s , e l mercado funciona de manera d i s t i n t a que en e l caso de l a mayoría de l o s productos i n d u s t r i a l i z a d o s . De hecho, es en e s o s productos donde l a i n t e r v e n c i ó n d e l s e c t o r p ú b l i c o es más n o t a b l e y donde e l concepto de n i v e l de seguridad t i e n e una mayor importancia. 1 32/ Una de t a l e s a p l i c a c i o n e s ha s i d o d e s a r r o l l a d a por Jamieson. se consideran v a r i a c i o n e s en l a demanda e l período de reaprovisionamiento (consiamo), y en la o f e r t a En e l l a (producción), ( i n t e r v a l o entre l a d e c i s i o n r e s p e c t o d e l área plantada y l a época de c o s e c h a ) , y e l período d e l c i c l o (intervalo entre cosechas). Desde e l punto de v i s t a de l a producción, é s t a se determina por l a conside- r a c i ó n de l a s u p e r f i c i e plantada y e l rendimiento por unidad de s u p e r f i c i e . e f e c t o s d e l modelo se adopta un supuesto s i m p l i f i c a d o r que señala que l a s Para políti- cas gubernamentales siempre logran e l o b j e t i v o de i g u a l a r l a s metas de p l a n t a c i ó n con l a s u p e r f i c i e e f e c t i v a m e n t e p l a n t a d a . Con r e s p e c t o a l a demanda, se estable- ce un n i v e l o p e r a c i o n a l de e x i s t e n c i a s que i g u a l e l a tendencia de l a demanda durante e l período entre cosechas. Las a l e a t o r i e d a d e s en l a demanda d i v e r s o s f a c t o r e s económicos - l a s v a r i a c i o n e s en l o s p r e c i o s , v a r i a c i o n e s en l o s rendimientos e s t i m a c i ó n de un s t o c k de seguridad. 132/ n i v e l de seguridad entre otros ) y l a s (como r e s u l t a d o de l a s condiciones c l i m á t i c a s , cambios en l a s p r á c t i c a s de c u l t i v o , del (producto de etc.) se toman en cuenta por medio de l a El s t o c k de seguridad, a su v e z , depende f i j a d o por l a s autoridades de p l a n i f i c a c i ó n . Michael Jamieson, An Inventory Control System f o r Rice Stocks in Ecuador. Santiago: FAO Regional O f f i c e f o r L a t i n America (mimeo), 1980. de 155 Otros modelos no toman en cuenta un n i v e l de seguridad en términos de satis- f a c c i ó n de l a demanda s i n o que incluyen l a seguridad como un f a c t o r r e f e r i d o a l a s p o s i b l e s pérdidas económicas a que e s t á n s u j e t o s l o s i n d i v i d u o s y l a s empre- sas que mantienen e x i s t e n c i a s , ante l a eventualidad de una caída en l o s precios de l o s productos almacenados. Siguiendo e s t a idea Heifner ha d e s a r r o l l a d o un modelo en e l c u a l e l problema d e l manejo de i n v e n t a r i o s e s t a c i o n a l e s de granos es miri..do como un caso e s p e c i a l d e l problema g e n e r a l de a s i g n a c i ó n de r e c u r s o s bajo r i e s g o . La t é c n i c a u t i l i z a d a e s t á basada en l a t é c n i c a Markowitz para l a s e l e c c i ó n de c a r t e r a s de v a l o r e s , l a cual se r e f i e r e a l problema de l a asig- nación de fondos l i m i t a d o s e n t r e a l t e r n a t i v a s de i n v e r s i ó n s u j e t a s a r i e s g o , de manera t a l que se minimice l a v a r i a b i l i d a d de l o s i n g r e s o s considerando v a r i o s n i v e l e s de i n g r e s o s promedios o esperados. ción c u a d r á t i c a . De manera s i m i l a r , Para e s t o se r e c u r r e a l a programa- Heifner se a p l i c a a r e s o l v e r e l problema de l a a s i g n a c i ó n de e s p a c i o s l i m i t a d o s de almacenaje entre a c t i v i d a d e s de almacenamiento a l t e r n a t i v a s con e l f i n de minimizar e l r i e s g o , v a r i o s n i v e l e s de ganancia esperados. tomando en cuenta En e l problema se contempla l a de d i v e r s i f i c a r l o s i n v e n t a r i o s y de r e c u r r i r a p r á c t i c a s de cobertura y c o n t r a t o s de f u t u r o s . das, posibilidad (hedging) V a r i a s l i m i t a c i o n e s a l método d e s c r i t o han s i d o señala- una de l a s c u a l e s se r e f i e r e a l a s d i f i c u l t a d e s que e x i s t e n para l a estima- ción de l a s medias, varianzas y covarianzas de l o s i n g r e s o s en l a s d i v e r s a s t i v i d a d e s de almacenamiento. 133/ Richard G. H e i f n e r , Determining E f f i c i e n t Seasonal Grain I n v e n t o r i e s : Ar A p p l i c a t i o n of Quadratic Programming, en Journal of Farm Economics, v o l . 4 8 , N°3, 1966, p á g s . 6 4 8 - 6 6 0 . ac- 156 También se han r e a l i z a d o e s f u e r z o s para d e s a r r o l l a r modelos de mediante e l uso de t é c n i c a s de programación dinámica, inventarios en l o s c u a l e s se introdu- cen pautas de d e c i s i o n basadas e n , c r i t e r i o s de o p t i m i z a c i ó n y en c r i t e r i o s empí- 1 34/ ricos, por medio de procedimientos de s i m u l a c i ó n . poder f i j a r una meta de producción y por ende, r i d a para e l proximo p e r í o d o , Lo que se p e r s i g u e es l a s u p e r f i c i e por c u l t i v o reque- basándose en d e c i s i o n e s de i n v e n t a r i o junto a p r o n o s t i c o s de consumo. Por ú l t i m o , c i a s reguladoras e l e s t u d i o de l o s e f e c t o s que t i e n e n l o s programas de e x i s t e n (buffer stocks) sobre l a s d e c i s i o n e s de producción y almacenaje ha dado paso también a l a formulación de d i v e r s o s modelos. nómica de programas de e s t e t i p o , es d e c i r , todavía 134/ 135/ eco- e l balance entre l a s ganancias o pérdidas esperadas por p a r t e de productores y compradores, t r a t a n de c l a r i f i c a r t a l e s modelos. La e f i c i e n c i a es un a s p e c t o que Los r e s u l t a d o s por e l l o s alcanzados son contradictorios L . C . Tweeten y Y . C . Lu, de l a Universidad E s t a t a l de Oklahoma han t r a b a j a d o con e s t a p e r s p e c t i v a . Por ejemplo v e r : Peter Helmberger y R. Weaver, W e l f a r e I m p l i c a t i o n s of Commodity Storage under U n c e r t a i n t y , en American Journal of A g r i c u l t u r a l Economics, v o l . 5 9 , N ° 4 , 1977 y Shlomo R e u t l i n g e r , A Simulation Model f o r Evaluating Worldwide B u f f e r Stocks of Wheat, en American Journal o f A g r i c u l t u r a l Economics, v o l . 5 8 , N°1, 1976. 157 E. Programación Anual de l a Producción y l o s Abastecimientos En términos g l o b a l e s l a programación a c o r t o p l a z o es esencialmente ral. Pero también presenta una dimension e s p a c i a l . medidas que operarán dentro de un p e r í o d o b r e v e , tempo- Se t r a t a de un conjunto de generalmente un año, con e l f i n de mantener l a s f l u c t u a c i o n e s d e l c r e c i m i e n t o dentro de l í m i t e s estrechos y alrededor de l a t a s a p r e v i s t a en l a p l a n i f i c a c i ó n de mediano y l a r g o p l a z o . Al mismo tiempo, puesto que en l o s planes de mediano y l a r g o p l a z o se objetivos regionales, incluyen l a programación de c o r t o p l a z o tendrá que hacerse cargo de l o s o b j e t i v o s de e s t e t i p o que son a l c a n z a b l e s en e l l í m i t e de tiempo que l e es p r o p i o . La programación a c o r t o p l a z o hace uso de t r e s elementos diferentes, esto es, elementos o b l i g a t o r i o s , Los elementos o b l i g a t o r i o s voluntarios e inciertos. se r e f i e r e n fundamentalmente a l a s que d e s a r r o l l a e l s e c t o r p ú b l i c o y a l a r e g u l a c i ó n c o y u n t u r a l . v o l u n t a r i o s están d i r i g i d o s hacia e l s e c t o r p r i v a d o . mentos i n c i e r t o s , acciones Los elementos Finalmente, se t i e n e n ele- l o s que adquieren ese c a r á c t e r debido a l a s l i m i t a c i o n e s de instrumentos de proyección d i s p o n i b l e s . p l a z o presenta una dimension s e c t o r i a l , los 1 36/ Además de l a s dimensiones temporal y r e g i o n a l , l a programación a c o r t o l o cual no hace s i n o r e f l e j a r una dimen- sion semejante p r e s e n t e en l a s e s t r a t e g i a s a mayor p l a z o . l a programación de c o r t o p l a z o en e l s e c t o r 136/ cualitativamente Esto da e l marco para agrícola. Dardo Segredo, Programación a Corto Plazo en Economías M i x t a s , d e l ILPES, México: S i g l o XXI E d i t o r e s , 1973, p á g s . 39 y 5 1 . Textos 158 1. Planificación a Corto Plazo en la Agricultura En l a p l a n i f i c a c i ó n anual un lugar destacado l o han ocupado l o s planes o p e r a t i v o s anuales. Sin embargo, como se verá poco más adelante, es también p o s i b l e d e s a r r o l l a r para l a programación a c o r t o plazo instrumentos mente i n d i c a t i v o s . eminente- Obviamente, podrán e x i s t i r o t r o s que asuman un carácter operativo e indicativo simultáneamente. Indudablemente que el rasgo más característico de un plan anual para la agricultura es que se trata de un esfuerzo concreto de producción de bienes y servicios de y para este sector en particular. Un plan anual comprende accio- nes que persiguen poner en ejecución un plan de desarrollo a mediano plazo y al mismo tiempo, compatibilizar tales acciones con los problemas que presenta la coyuntura. De aquí que no pueda considerarse al plan anual simplemente como una desagregación del plan de mediano plazo. Otro aspecto importante de un plan anual para l a a g r i c u l t u r a es que é s t e debe v i n c u l a r s e con: (1) e l presupuesto económico nacional que dará e l d e l producto a g r í c o l a y su r e l a c i ó n con e l PBI y l o s demás s e c t o r e s ; (2) presupuesto de comercio e x t e r i o r para l a f i j a c i ó n de l o s montos de l a s ciones y exportaciones de productos agropecuarios; (3) nivel el importa- e l presupuesto monetario para f i j a r principalmente montos de c r é d i t o y para garantizar l o s p r e c i o s a l o s productores; (4) e l presupuesto f i s c a l para f i j a r l a carga f i s c a l que debe s o - portar e l s e c t o r y l o s programas de g a s t o s p ú b l i c o s que se ejecutarán para conc r e t a r l o s programas e s p e c í f i c o s y proyectos p r i o r i t a r i o s en e l año; presupuesto de c a j a p a r a . f i n a n c i a r l a s d i v e r s a s acciones en fechas y (5) el improrrogables 159 que comprende e l p l a n , l o que es un f a c t o r destacado en l a a g r i c u l t u r a , por razón d e l clima que determina p e r í o d o s marcados para siembras y cosechas La programación a c o r t o p l a z o puede v e r s e l i m i t a d a por una s e r i e de f a c t o res que se incluyen e n t r e l o s elementos o b l i g a t o r i o s , a l o s c u a l e s se h i z o r e f e r e n c i a anteriormente. voluntarios e A s í por ejemplo, inciertos, en e l plano de l o s elementos o b l i g a t o r i o s - a q u é l l o s que dependen de l a a c c i ó n y l a inversión p ú b l i c a - una l i m i t a c i ó n b á s i c a para l a programación a c o r t o p l a z o en l a tura puede s u r g i r de l a i n e x i s t e n c i a , planes de medianos y l a r g o p l a z o . agricul- o de l a e x i s t e n c i a meramente f o r m a l , de Cuando e s t o o c u r r e , l a a d m i n i s t r a c i ó n de l a p o l í t i c a a g r í c o l a se r e a l i z a solamente desde un punto de v i s t a coyuntural y l a agregación de l o s r e s u l t a d o s de t a l e s p o l í t i c a s d i f í c i l m e n t e podrán c o n f i g u r a r una e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o económico y s o c i a l . En e l t e r r e n o de l o s v o l u n t a r i o s una r e s t r i c c i ó n importante puede o r i g i n a r s e en e l incongruente, desde e l punto de v i s t a d e l Í n t e r e s n a c i o n a l , algunos agentes p r i v a d o s . elementos comportamiento que pueden adoptar Esto puede l l e g a r a s e r muy c l a r o en e l caso d e l t o r de empresas que responde a c e n t r o s de d e c i s i ó n ubicados f u e r a d e l Estas firmas deciden su acción respondiendo a m o t i v a c i o n e s , sec- país. plazos y espacio de a p l i c a c i ó n que pueden l l e g a r a d i v e r g i r de manera r a d i c a l con l a racionalidad macroeconómica que se p o s t u l a en e l plan de d e s a r r o l l o a g r í c o l a . Entre elementos de c a r á c t e r i n c i e r t o , planificación l a r e s t r i c c i ó n más t í p i c a para l a a g r í c o l a proviene de l a s v i c i s i t u d e s 137/ 138/ climáticas. los 1 38 / ILPES, Planes Operativos Anuales - O r i e n t a c i o n e s M e t o d o l ó g i c a s , Santiago de C h i l e : ILPES (mimeo), 1969, p á g s . 3 2 3 - 3 2 4 . Una e x p o s i c i ó n amplia acerca de l o s problemas que e n f r e n t a l a programación a c o r t o p l a z o en términos g l o b a l e s en América Latina se encuentra en Dardo Segredo, o p . c i t . , p á g s . 2 2 9 - 2 4 9 . 160 Aunque no se r e s u e l v e n r e s t r i c c i o n e s que e n f r e n t a l a p l a n i f i c a c i ó n de c o r t o p l a z o como l a s anteriormente i n d i c a d a s , e x i s t e n una s e r i e de medidas que apuntan a mejorar e l desempeño de e s t a a c t i v i d a d . Entre é s t a s , la configura- c i ó n de l o s equipos himanos que tendrán la r e s p o n s a b i l i d a d de formular l o s dife- r e n t e s instrximentos de p l a n i f i c a c i ó n y l a implementación de un sistema de i n f o r mación a d - h o c , son v i t a l e s para l o g r a r una mayor e f i c i e n c i a en un s e c t o r donde l a p e r e n t o r i e d a d en l o s p l a z o s t i e n e una connotación rotunda. La formación de equipos permanentes para l l e v a r a cabo l a labor de p r o g r a mación de c o r t o p l a z o e s una e x i g e n c i a que surge de .la necesidad de especializar a l o s r e s p o n s a b l e s de e s t a a c t i v i d a d en l a a p r e c i a c i ó n de l o s a s p e c t o s claves d e l funcionamiento de l a economía en general y d e l s e c t o r a g r í c o l a en p a r t i c u l a r , con e l f i n de que é s t o s sean adecuadamente a n a l i z a d o s e incorporados a l o s p r o gramas. regiones, El d e s a r r o l l o de e s t a capacidad es t a n t o mas e v i d e n t e a n i v e l de l a s donde una buena p a r t e d e l e s f u e r z o de programación t i e n e asiento. El sistema de información debe a d q u i r i r un c a r á c t e r muy dinámico. La opor- tunidad con que se proporciona l a información se transforma en un elemento c l a v e , puesto que e l p l a z o e n t r e e l conocimiento de un hecho, c i ó n a una p o l í t i c a y l a a p l i c a c i ó n de é s t a , su a n á l i s i s , su i n c o r p o r a - debe s e r reducido a l mínimo p o s i b l e , s i se q u i e r e provocar un r e s u l t a d o dentro d e l p l a z o que es requerido para p l a n i f i c a c i ó n coyuntural. La e s t r u c t u r a d e l sistema de información e s t a r á d i t a d a a l a e s t r u c t u r a que posea e l sistema de p l a n i f i c a c i ó n agrícola. la supe- 161 Una mejor percepción de é s t o s y o t r o s a s p e c t o s r e l a c i o n a d o s con l a nización, orga- funcionamiento y metodologías de t r a b a j o u t i l i z a d o s en l a programa- ción anual de l a producción y a b a s t e c i m i e n t o s se puede l o g r a r por medio de l a r e v i s i o n de alguna e x p e r i e n c i a p r á c t i c a en e s t e t e r r e n o , l o que se hace a con- tinuación. 2. La P l a n i f i c a c i ó n Agrrcola de Corto Plazo en B r a s i l 139/ En l a p l a n i f i c a c i ó n a g r í c o l a de c o r t o p l a z o en B r a s i l se hace uso de cuatro instrumentos b á s i c o s : supuesto por Programa; (a) Plan Anual de Producción y A b a s t e c i m i e n t o ; (c) Plan Operativo Anual, s o l i d a d o d e l Sector Público A g r í c o l a . a) regional y Plan Anual de Producción y Abastecimiento o c a s i todos antes d e l i n i c i o d e l año a g r í c o l a , (PAPA) objetivos: un marco c u a n t i t a t i v o que que l a s magnitudes que presentarán en e l f u t u r o cercano l a s v a r i a b l e s das con l a producción y e l a b a s t e c i m i e n t o ; (2) abastecimiento de l o s productos más importantes, centros consumidores; cedentes e x p o r t a b l e s , (3) identificar relaciona- principalmente en l o s grandes l a s necesidades de importación y l o s y también l o s mercados desde donde se puede s u p l i r e l i n d i c a t i v o para e l s e c t o r p r i v a d o , (4) Rasado en: orientando su acción f u t u r a ; y (5) l a e j e c u c i ó n de medidas capaces de atenuar l o s Raúl B r i g n o l , op. cit., págs. 100-112. exdéficit actuar como marco proponer, efectos de elementos que entorpezcan l o s p r o c e s o s de producción y a b a s t e c i m i e n t o . 139/ indi- prever e l comportamiento d e l interno o donde se pueden d e s t i n a r dichos e x c e d e n t e s ; en e l tiempo adecuado, ellos, estatal. Estos p l a n e s han s i d o concebidos para s e r v i r l o s s i g u i e n t e s (1) e n t r e g a r , Pre- y (d) Presupuesto Anual Con- Estos instrumentos, son u t i l i z a d o s para l o s n i v e l e s n a c i o n a l , (b) 162 Se t r a t a pues de un instrumento que s i r v e para l a formulación de políti- cas a g r í c o l a s c o n c r e t a s con e l f i n de hacer v i a b l e s en e l c o r t o p l a z o l a s metas de producción que han s i d o d e f i n i d a s en l a e s t r a t e g i a de d e s a r r o l l o a g r í c o l a a l a r g o p l a z o y d e s g l o s a d a s en l o s p l a n e s de mediano p l a z o . La importancia de l o s PAPAs como instrumentos de p l a n i f i c a c i ó n r a d i c a , ade- más, en l a p o s i b i l i d a d que e l l o s proveen de proyectar e l comportamiento de l a s principales variables pectivas, f í s i c a s en un f u t u r o inmediato p a r a , en base a t a l e s principalmente de l a producción y e l a b a s t e c i m i e n t o , de p o l í t i c a c o n c r e t a s . pers- proponer medidas T a l e s medidas tendrán como o b j e t o , por una p a r t e , indi- car a l s e c t o r privado en cuanto a l a s necesidades de producción por producto, considerando e l a b a s t e c i m i e n t o interno y l a s p o s i b i l i d a d e s de exportación e importación. insuficiencia, Por o t r a p a r t e , buscarán aminorar l o s problemas causados por f a l t a de oportunidad o inadecuación de l o s insumos y la servicios a g r í c o l a s requeridos para l a consecución de l a s metas. A p a r t i r de l a s necesidades de producción y l a s p o s i b i l i d a d e s de exportación e importación (teniendo como marco e l a b a s t e c i m i e n t o i n t e r n o y l o s mercados t e r n a c i o n a l e s ) , de l o s requerimientos de insumos (considerando l a s des i n t e r n a s y l a s p o s i b i l i d a d e s económicas de importación) servicios agrícolas agrícola), disponibilida- y requerimientos de (teniendo en cuenta l a capacidad de acción d e l s e c t o r l a s p r o p o s i c i o n e s concretas para e l a j u s t e de l a s acciones d e l p ú b l i c o a g r í c o l a se pasan a c u a n t i f i c a r en términos de recursos humanos, cieros y f í s i c o s , l o s c u a l e s a l mismo tiempo se l o c a l i z a n in- espacialmente. público sector finan- 163 Dichas p r o p o s i c i o n e s , debidamente c a r a c t e r i z a d a s cuantitativamente y cualitati- vamente, representan l a s i n d i c a c i o n e s fundamentales para que e l s e c t o r privado conozca l o que será r e a l i z a d o por e l s e c t o r p ú b l i c o en e l año inmediatamente posterior. Para e l s e c t o r p u b l i c o , é s t a s se c o n s t i t u y e n en l a s normas que d e - f i n e n su acción y l a asignación y d i s t r i b u c i ó n de sus r e c u r s o s , proceso que se continúa en l o s o t r o s t r e s instrumentos de l a p l a n i f i c a c i ó n de c o r t o p l a z o que fueron nombrados anteriormente. Los p l a z o s para l a r e a l i z a c i ó n de l a s v a r i a s etapas que comprende l a for- mulación de l o s PAPAS deben tomar en cuenta e l i n i c i o y término d e l año a g r í c o l a y, además, l a s f e c h a s f i j a d a s para l a formulación de l o s Presupuestos por Pro- grama y l o s Planes Operativos Anuales. Centro-Sur se i n i c i a en j u n i o , En B r a s i l e l año a g r í c o l a en l a region fecha en l a cual también debe e s t a r f i j a d o monto d e l presupuesto t o t a l para e l s e c t o r p ú b l i c o a g r í c o l a . el De aquí que l a a c t i v i d a d de formulación d e l PAPA para un año a g r í c o l a determinado se inicia e l mes de noviembre inmediatamente a n t e r i o r y se f i n a l i z a en e l mes de j u n i o . Se i n i c i o en B r a s i l l a e x p e r i e n c i a de formulación de PAPAs en e l año a g r í cola 1975-1976. A n i v e l de cada estado e l l o s E s t a t a l e s de P l a n i f i c a c i ó n A g r í c o l a son formulados por l a s (CEPAs), para luego ser compatibilizados a n i v e l de algunas r e g i o n e s donde e x i s t e n l a s Unidades Regionales d e l Nacional de P l a n i f i c a c i ó n A g r í c o l a dos a n i v e l nacional (URS/SNPA) y , (ver Figura 1 0 ) . finalmente, Comisiones ser Sistema compatibiliza- Todo e l proceso es coordinado por denominado Equipo de Planes Anuales de Producción y Abastecimiento de l a el 164 U+ í O i w u u 11 / á u+o o T 3 l a u 0 1 E Í o Ci L O J T 3 1 Ü 2 o u • a VI c. a ( 3 ca W •*-* O 8¿6l/Tou:]xja -H 165 Dirección de P l a n i f i c a c i ó n , l a que a su v e z , P l a n i f i c a c i ó n y Presupuesto es p a r t e de l a S u b s e c r e t a r í a de (SUPLAN) Antes de f i n a l i z a r e l proceso de formulación de l o s PAPAs y como subproducto de e s t o s , miento, se publican l a s P e r s p e c t i v a s Anuales de Producción, Insumos y S e r v i c i o s para l a A g r i c u l t u r a B r a s i l e ñ a . gunos e s t a d o s y r e g i o n e s se r e a l i z a n p u b l i c a c i o n e s a esos b) Abasteci- También, para al- niveles. Presupuesto por Programa Los o b j e t i v o s de e s t e segundo instrumento son: (1) c o n s t i t u i r un i n s - , trumento que s i r v a para programar l a a c t i v i d a d gubernamental y para o r i e n t a r y c o n t r o l a r l a economía, en l a medida que r e f l e j a l o s programas administrativos y f i n a n c i e r o s d e l gobierno f e d e r a l y de l o s gobiernos de l o s e s t a d o s ; (2) sentar una c o n s o l i d a c i ó n de l o s i n g r e s o s y de l o s g a s t o s d e l gobierno y de l o s gobiernos de l o s e s t a d o s , desagregada de acuerdo con l o s de programación, nómico programático, requerimientos eco- sectorial, espacial, l a o f e r t a y demanda de b i e n e s r e a l e s y l a s t r a n s a c c i o n e s financie- ras r e q u e r i d a s ) ; y (3) establecer, desde l o s puntos de v i s t a j u r í d i c o y formal, l a s condiciones y e l ordenamiento de l a recaudación y d e l uso de l o s puestos a d i s p o s i c i ó n d e l s e c t o r 140/ federal a n á l i s i s y c o n t a b i l i z a c i ó n de l o s agregados d e l sistema (considerando principalmente l o s a s p e c t o s económico, pre- recursos público. Para un d e t a l l e acerca de l a o r g a n i z a c i ó n de l a p l a n i f i c a c i ó n a g r í c o l a en Brasil, vease: Raiál B r i g n o l , o p . c i t . , p á g s . 5 2 - 8 3 . 166 Por medio d e l Presupuesto por Programa se f i j a n l o s recursos que serán d e s t i n a d o s a todos l o s organismos a n i v e l f e d e r a l que componen e l Ministerio de A g r i c u l t u r a y para todas l a s i n s t i t u c i o n e s a n i v e l de l o s e s t a d o s que configuran e l sector público agrícola. Esta a s i g n a c i ó n de recursos debe ser apro- bada por e l Congreso N a c i o n a l . Como se d i j o anteriormente, l a s i n d i c a c i o n e s que s i r v e n de base para a s i g n a c i ó n y d i s t r i b u c i ó n de l o s r e c u r s o s e n t r e l o s organismos d e l la Ministerio de A g r i c u l t u r a y d e l s e c t o r p u b l i c o a g r í c o l a surgen de l o s PAPAs. La coordinación y seguimiento de l a formulación d e l Presupuesto por Programa para l o s organismos d e l M i n i s t e r i o de A g r i c u l t u r a e s t á b a j o l a responsa- b i l i d a d d e l Equipo de Presupuesto p e r t e n e c i e n t e a l a A s e s o r í a de Programación, Presupuesto y Evaluación (APROA) de l a SUPLAN. En e l caso de l a s nes d e l s e c t o r p ú b l i c o a g r í c o l a de cada uno de l o s e s t a d o s , la institucio- responsabilidad r e c a e en l a s r e s p e c t i v a s S e c r e t a r í a s de A g r i c u l t u r a . Con e s c a s a s e x c e p c i o n e s , e s t e Presupuesto se c o n f e c c i o n a t a n t o a n i v e l f e d e r a l como de l o s e s t a d o s entre l o s meses de marzo y j u n i o . 167 c) Planes Operativos Anuales. Estos planes persiguen l o s s i g u i e n t e s o b j e t i v o s : (1) hacer explícitas l a s a c t i v i d a d e s que serán d e s a r r o l l a d a s por e l M i n i s t e r i o de A g r i c u l t u r a y l a s S e c r e t a r í a s de A g r i c u l t u r a de l o s e s t a d o s , por Programa; y (2) durante l a v i g e n c i a d e l entregar i n d i c a c i o n e s programáticas para l a Presupuesto elaboración d e l Presupuesto Anual Consolidado d e l s e c t o r p ú b l i c o a g r í c o l a a n i v e l d e l tado, es- regional y federal. La formulación de l o s Planes Operativos Anuales se j u s t i f i c a debido a que e l Presupuesto por Programa f i j a l o s montos t o t a l e s que son a s i g n a d o s , señala de manera e x p l í c i t a a que p r o y e c t o s , momento dichos recursos serán a p l i c a d o s . Anuales por contener l o s p r o y e c t o s , t i v o s cronogramas de g a s t o s , pero no subproyectos y a c t i v i d a d e s y en que De manera que l o s Planes subproyectos y a c t i v i d a d e s , Operativos con sus respec- representan l a manera en que cada i n s t i t u c i ó n desa- r r o l l a r á su acción y c o n s t i t u y e n una complementación y d e s g l o s e n e c e s a r i o s del Presupuesto por Programa. Al i g u a l que para e l Presupuesto por Programa, metodologías, l a r e s p o n s a b i l i d a d de coordinar y hacer e l seguimiento en l a formulación de l o s fijar Planes Operativos Anuales e s t á en manos d e l Equipo de Programación de l a APROA cuando se t r a t a de l a s i n s t i t u c i o n e s d e l M i n i s t e r i o de A g r i c u l t u r a . Igualmente, en e l caso d e l s e c t o r p ú b l i c o a n i v e l de cada estado l a r e s p o n s a b i l i d a d es de l a s S e c r e t a r í a s de A g r i c u l t u r a que operan a ese nivel. La época de formulación de e s t e instrumento es de j u l i o a d i c i e m b r e . 168 d) Presupuesto Anual Consolidado d e l Sector Publico A g r í c o l a El PASPAG t i e n e l o s s i g u i e n t e s o b j e t i v o s : (1) gasto del sector público agrícola a nivel nacional, (PASPAG) analizar la estructura regional y del estado, evaluar su c o n s i s t e n c i a f r e n t e a l a dinámica d e l proceso de d e s a r r o l l o (2) contenidos en l o s PAPAs; y (3) para sectorial; i n d i c a r l o s elementos para l a c o m p a t i b i l i z a c i o n de l a s acciones d e l p ú b l i c o a g r í c o l a con l o s o b j e t i v o s y metas de l a p o l í t i c a económica del sector sectorial e n t r e g a r a l a s autoridades d e l s e c t o r p ú b l i c o a g r í c o l a informaciones capaces de f a c i l i t a r y mejorar e l grado de i n t e g r a c i ó n y complementariedad de l o s g a s t o s gubernamentales en e l sector. La necesidad de conocer l a composición f i n a l de l o s g a s t o s d e l de A g r i c u l t u r a y d e l s e c t o r p ú b l i c o a g r í c o l a j u s t i f i c a instrumento, Ministerio l a e x i s t e n c i a de e s t e puesto que en l o que va desde l a determinación d e l Presupuesto por Programa y l a e l a b o r a c i ó n de l o s Planes Operativos Anuales ocurren m o d i f i c a c i o n e s que a l t e r a n l a e s t r u c t u r a de l o s g a s t o s , nes. e n t r e y dentro de l a s institucio- Además, e x i s t e n r e c u r s o s f i n a n c i e r o s que normalmente son asignados con f e - cha p o s t e r i o r a l a determinación d e l Presupuesto por Programa. Por o t r a p a r t e , l a importancia d e l PASPAG surge también de l a posibilidad que p r e s e n t a de a n a l i z a r l a e s t r u c t u r a f i n a l de l o s g a s t o s d e l s e c t o r a g r í c o l a a l o s d i f e r e n t e s n i v e l e s y en r e l a c i ó n con l o s p r i n c i p a l e s del sector, público problemas de manera que se pueda conocer en qué medida su acción contempla cada uno de l o s problemas e x i s t e n t e s en l a a g r i c u l t u r a en su adecuada importancia. 169 Es e s t a c a r a c t e r í s t i c a l a que permite a l PASPAG o f r e c e r v a l i o s a s para l a formulación d e l PAPA d e l p e r í o d o s i g u i e n t e , c i c l o d e l proceso de p l a n i f i c a c i ó n donde se r e i n i c i a e l próximo anual. Este instrxamento t i e n e l a a t r i b u c i ó n de c o n e c t a r , ciones, indicaciones por medio de sus indica- a l conjunto de l o s instrumentos de p l a n i f i c a c i ó n de c o r t o p l a z o para un año cualquiera con e l conjunto correspondiente para e l año inmediatamente p o s terior. Por e s t a razón, e l PASPAG es un instrumento de t r a n s i c i ó n o intermedia- ción entre a q u e l l o s de c a r á c t e r o p e r a t i v o - l o s Planes Operativos Anuales- y l o s de c a r á c t e r i n d i c a t i v o - l o s PAPAs- asumiendo ambas características. El PASPAG se formula durante l o s meses de noviembre a marzo. A n i v e l de l o s estados es formulado por l a s CEPAs, a n i v e l r e g i o n a l por l a s URS/SNPA y a n i v e l f e d e r a l por e l equipo de programación de l a APROA. La f i j a c i ó n de l a metodología, coordinación y seguimiento de su e l a b o r a c i ó n es r e s p o n s a b i l i d a d d e l c i t a d o equipo. En resumen, e l PASPAG c o n t i e n e l a s p r o p o s i c i o n e s f i n a l e s de acción para e l sector público, a l mismo tiempo que hace e x p l í c i t o l o s medios y p l a z o s para cum- p l i r l a s en l o s d i f e r e n t e s n i v e l e s , cación anual. con l o cual se c i e r r a e l proceso de p l a n i f i - Los r e c u r s o s para l a implementacion de t a l e s p r o p o s i c i o n e s en e l Presupuesto por Programa y se desglosan en p r o y e c t o s , dades en l o s Planes Operativos Anuales. subproyectos y La o r i e n t a c i ó n i n i c i a l para l a se fijan activi- asignación y d i s t r i b u c i ó n de l o s r e c u r s o s nace en e l Plan Anual de Producción y Abastecimiento, el cual, a su v e z , representa l a i n t e r p r e t a c i ó n anual y o p e r a t i v a de l o s obje- t i v o s y metas predeterminados por l a s e s t r a t e g i a s de d e s a r r o l l o a mediano y l a r g o plazo (Figura 11). 170 o o tí -o c o. u T 3 ai t c ¡ D S 2 .1 ú - í yM s ^ D ; H5 b ^ 5 J í wmSQ h J 171 F. Modelos para e l A n á l i s i s Coyuntural de P o l í t i c a s y Programas La l i t e r a t u r a es extremadamente pobre en materia de modelos para e l l i s i s coyuntural, aná- l o cual r e f l e j a un igualmente i n c i p i e n t e d e s a r r o l l o de l a m o d e l í s t i c a orientada hacia l a programación de p o l í t i c a s de c o r t o p l a z o . Como r e s u l t a d o de e s t e i n s u f i c i e n t e d e s a r r o l l o instrumental no es r a r o que en muchas oportunidades l o s e f e c t o s de medidas de c a r á c t e r coyuntural no puedan s e r correctamente apreciados con a n t e l a c i ó n a su a p l i c a c i ó n . cias, En t a l e s r e s u l t a d o s indeseados sobre l o s f l u j o s r e a l e s s o l o podrán s e r ex p o s t , obligando a nuevas medidas c o r r e c t o r a s , otra vez, circunstanapreciados con r e s u l t a d o s in- ciertos. Los instrumentos g l o b a l e s para l a i n t e r v e n c i ó n coyuntural son d e l orden monetario y f i n a n c i e r o . Con e l l o s se pretende a f e c t a r l o s f l u j o s r e a l e s cionados con l a producción, repartición y redistribución del ingreso, manda de b i e n e s y s e r v i c i o s , rela- y la parámetros macroeconómicos corrientemente de- situados en e l mediano y l a r g o p l a z o . El a n á l i s i s d e l impacto de medidas de p o l í t i c a monetaria y f i n a n c i e r a , como p o l í t i c a s de p r e c i o s , butación, etc., de cambios, de comercio e x t e r i o r , de c r é d i t o , sobre l a producción y l o s a b a s t e c i m i e n t o s de a l i m e n t o s , l l e v a d o a cabo t a n t o a n i v e l g l o b a l como s e c t o r i a l . 141/ véanse p á g s . 97 y 102 141/ Ahora b i e n , tri- puede ser La j u s t i f i c a c i ó n d e l g l o b a l se encuentra en l a s m ú l t i p l e s y complejas i n t e r r e l a c i o n e s a l a s que se h i z o mención anteriormente. de tales análisis intersectoriales s i e l d e s a r r o l l o de 172 modelos para e l a n á l i s i s de coyuntura a n i v e l g l o b a l ha s i d o l e n t o , c i a de instrumentos idóneos para e l a n á l i s i s pormenorizado de l a s intrasectoriales la caren- reacciones f r e n t e a p o l í t i c a s p l a n i f i c a d a s de d e s a r r o l l o a g r í c o l a es aún más e v i d e n t e . Los modelos conocidos de a n á l i s i s de c o r t o p l a z o son modelos p a r c i a l e s . Por e j e m p l o , se t i e n e n modelos de c o s t o s con e l p r o p o s i t o de c u a n t i f i c a r el impacto de l a s v a r i a c i o n e s en l o s p r e c i o s de l o s insumos sobre l o s c o s t o s de producción, y determinar algunas de sus i m p l i c a c i o n e s , por ejemplo, t o s e j e r c i d o s sobre l a d i s t r i b u c i ó n d e l i n g r e s o . E n principio, los efec- se podría d e s a r r o l l a r conjuntamente o t r o modelo que e x p l i c a s e l a demanda, e l cual podría ser alimentado con l o s datos sobre cambios en l o s p r e c i o s y l o s i n g r e s o s que a r r o j a s e e l primer modelo. De e s t a manera se t e n d r í a un modelo agregado capaz de r e f l e j a r más integralmente l o s a j u s t e s que se producen en l a economía, como r e s u l t a d o de l a implementacion de determinadas p o l í t i c a s de c o r t o p l a z o . A l a s d i f i c u l t a d e s t é c n i c a s e n v u e l t a s en e s t e t i p o de d e s a r r o l l o s se suma e l hecho de que no e x i s t e t o d a v í a una t e o r í a que e x p l i q u e e l funcionamiento de l a s nomías l a t i n o a m e r i c a n a s , modelos 142/ l o c u a l hace entonces más d i f í c i l eco- l a e s t r u c t u r a c i ó n de integrales. Jorge Cauas, 1974. Inflación, Costos y Dinero, C h i l e : Ediciones Nueva Universidad, 173 Pero los modelos pueden ser parciales no solo en el sentido descrito, sino que ellos también pueden fallar en integrar los elementos monetarios y reales. Esto significa una gran limitación para la planificación y prevision anual porque no permite una resolución simultánea de las decisiones tanto en términos de la política presupuestal y fiscal y de la política monetaria y financiera. Tales limitaciones no han sido propias de la modelística a nivel latinoamericano. En realidad, los esfuerzos en este sentido realizados en países industria- lizados, han topado en gran medida con el mismo tipo de dificultades. Así por ejemplo, modelos desarrollados en Francia, en Holanda y en los Estados Unidos han presentado limitaciones para manejar los fenomenos financieros y presupues143/ tales de manera conjunta. El modelo de proyecciones a corto plazo ZOGOL I, elaborado hace unos quince años por el Institut National de la Statistique et des Etudes Économiques (INSEE) de París, permite analizar los problemas de las variantes de política económica, aunque no fue concebido pensando principalmente en ello. Sin embargo, este modelo deja explícitamente fuera las operaciones .. . 144/ financieras. Diversas tentativas de perfeccionamiento de los modelos de corto plazo han seguido realizándose con distinto grado de éxito pero, en general, su uso es todavía restringido. El mencionado INSEE ha elaborado un modelo integral que ha sido puesto en servicio recientemente. El modelo denominado METRIC (Modele Econometrique Trimestriel de la Cojoncture) ha permitido disponer por primera vez en Francia de un modelo trimestral que permite analizar cuestiones tales como 143/ 144/ ILPES, o p . c i t . , pág. 50. Dardo Segredo, o p . c i t . , págs. 272-304. 174 e l incremento de l a demanda de l a s f a m i l i a s como consecuencia de un a l z a en l o s salarios o las prestaciones sociales; e l cambio en l a demanda d e l teniendo en cuenta su modo de f i n a n c i a m i e n t o ; una b a j a de l a t a s a de Í n t e r e s ; gobierno, e l e s t í m u l o de l a i n v e r s i o n ante l a repercusión en l a demanda externa que t e n - ^ 145/ d r í a una disminución de l a t a s a de cambio, e t c . Este es un modelo dinámico, de o f e r t a y demanda, que a n a l i z a l a economía desagregada en s e i s ramas de a c t i vidad: cio. agro-alimentaria, energía, industria, Pero l o más s o b r e s a l i e n t e de é l es que, resueltos, obras p ú b l i c a s , s e r v i c i o s y comer- a pesar de algunos problemas no i n c l u y e j u n t o a l s e c t o r r e a l un t r a t a m i e n t o d e l s e c t o r financiero. Aunque no e s t á c l a r o h a s t a qué punto e s t o s modelos pueden s e r v i r de base para d e s a r r o l l a r e x p e r i e n c i a s s i m i l a r e s en Latinoamérica, e l l o s a l menos debe- r í a n tener alguna i n f l u e n c i a en e l mejoramiento de l a s t é c n i c a s de p r e v i s i ó n . S i bien l a s i t u a c i ó n a n i v e l g l o b a l es menos prometedora, la posibilidad de avanzar en e l d e s a r r o l l o instrumental para e l a n á l i s i s coyuntural a n i v e l s e c t o r i a l parece más f a c t i b l e . De hecho algunos p a í s e s han d e s a r r o l l a d o mode- l o s de a n á l i s i s s e c t o r i a l que permite e s t e t i p o de a n á l i s i s . En México se ne un modelo de programación s e c t o r i a l que ha s i d o u t i l i z a d o para a n a l i z a r tieel e f e c t o de l a p o l í t i c a de p r e c i o s de g a r a n t í a y de s u b s i d i o s a l o s insumos, que forma p a r t e de su p o l í t i c a a l i m e n t a r i a , empleo, 145/ 146/ sobre d i f e r e n t e s v a r i a b l e s : producción, , . 146/ i n g r e s o s y demanaa de insumos. Patrick Artus, e t a l . Les Enseignements de Metric sur 1 A n a l y s e du Court Terme, en Économie e t S t a t i s t i q u e , N°101, 1978, p á g s . 6 5 - 8 3 . México. O f i c i n a de Asesores d e l C. P r e s i d e n t e . Sistema Alimentario Mexicano - Primer Planteamiento de Metas . . . , o p . c i t . , pág. 2 6 . 175 A n i v e l de p o l í t i c a y p l a n i f i c a c i ó n de l a a g r i c u l t u r a , les, en términos l o s modelos s u s c e p t i b l e s de s e r d e s a r r o l l a d o s y a p l i c a d o s caen dentro de dos c a t e g o r í a s : modelos de r e g r e s i ó n y modelos de programación. Ambos t i p o s de modelos pueden ser agregados a t r a v é s de modelos de programación ca, genera- l o s c u a l e s incorporan funciones de demanda. cuadráti- Los modelos de programación entregan e s t i m a c i o n e s normativas r e s p e c t o de l a mejor p o l í t i c a que se podría seguir. Los modelos de r e g r e s i ó n pueden p r e d e c i r l o s r e s u l t a d o s cuando so im- plementan d i f e r e n t e s p o l í t i c a s . Cuando l a o f e r t a , l a demanda y l o s precios de e q u i l i b r i o son determinados simultánea y endógenamente por e l mercado, cualquiera de l o s t i p o s de modelos señalados podría ser u t i l i z a d o . bio, En cam- cuando l o s p r e c i o s son predeterminados exogenamente y l a o f e r t a y l a manda se hayan s u j e t a s a un determinado p l a n , entonces, usar s e n a primordialmente uno de programación l i n e a l . e l t i p o de modelo a 147/ En l a eventualidad de no disponer de modelos i n t e g r a d o s o p e r a t i v o s , ha sugerido e l s i g u i e n t e camino para e l t r a t a m i e n t o conjunto de l a s reales y financieras. O sea que, en e s t e primer p e r í o d o , se hace 147/ 148/ variables El e q u i l i b r i o ex ante a l que se l l e g a , de l a abstracción a l a vez de l o s comportamientos e s p e c í f i c a m e n t e f i n a n c i e r o s y de l a s financieras. se 148/ En una primera etapa se e f e c t ú a n p r e v i s i o n e s en e l plano r e a l a c t i v i d a d económica. de- políticas e l cual se ha p r e v i s t o sin Earl O. Heady, S y n t h e s i s of D e c i s i o n and Planning Tools and Environment, p a g s . 2 7 - 2 8 , en Economic Models and Q u a n t i t a t i v e Methods f o r D e c i s i o n s and Planning in A g r i c u l t u r e , Ames, Iowa: The Iowa S t a t e U n i v e r s i t y P r e s s , 1971, p á g s . 7 - 2 8 . ILPES, o p . c i t . , pag. 5 7 . 176 tener en cuenta l o s fenomenos f i n a n c i e r o s , que puede esconder muchas no e s s i n o una coherencia formal incompatibilidades. En una segunda etapa y a p a r t i r d e l s a l d o de l a cuenta de c a p i t a l de los agentes, mente, obtenido en l a proyección de l a s c o r r i e n t e s r e a l e s hecha anterior- se puede e f e c t u a r una proyección de l a s c o r r i e n t e s monetarias y f i n a n c i e - ras. De e s t a manera, no se ha obtenido una i n t e g r a c i ó n r e a l de l a s pero e x i s t e operaciones, l a p o s i b l i d a d de e f e c t u a r un t e s t de v e r o s i m i l i t u d de l o s equilibrios f í s i c o s p r e v i s t o s i n i c i a l m e n t e de acuerdo con l o s comportamientos f i n a n c i e r o s de l a segunda p r o y e c c i ó n . E l l o conducirá a i n t e r r o g a r s e sobre l a v a l i d e z de las h i p ó t e s i s e s t a b l e c i d a s a l n i v e l de l a producción y de l a r e p a r t i c i ó n y a r e v i s a r eventualmente l o s comportamientos de l o s i n t e r m e d i a r i o s f i n a n c i e r o s a s í como a a n a l i z a r en que medida dichos comportamientos pueden s e r modificados en l o que r e s p e c t a a l a s empresas y f a m i l i a s . 177 III. PROGRAMAS Y PROYECTOS ESPECIALES DE PRODUCCION-ABASTECIMIENTO A. Programas E s p e c i a l e s de Alimentación y N u t r i c i ó n a Nivel Ya anteriormente, Nacional en la i n t r o d u c c i ó n de l a Parte I I de e s t e t r a b a j o , se mencionaban l a s d i v e r s a s p o s i c i o n e s que se adoptan en e l t r a t a m i e n t o de l o s problemas de alimentación y n u t r i c i ó n , y de l a s consecuencias que e l l o consigo en materia de producción y d i s t r i b u c i ó n de a l i m e n t o s . De ese p l a n t e a - miento se desprende que e x i s t e n básicamente dos t i p o s de programas de alimentación y n u t r i c i ó n . carácter a s i s t e n c i a l , trae especiales Por una p a r t e se t i e n e n programas p a r c i a l e s , que enfocan su acción preferentemente a combatir l o s t o s más c r í t i c o s de l a d e s n u t r i c i ó n y m a l n u t r i c i ó n . Por o t r a p a r t e , programas que i n t e n t a n una s o l u c i ó n más g e n e r a l i z a d a a l problema, de efec- existen en l a medida que a f e c t a n s e c t o r e s más amplios de l a p o b l a c i ó n y se enfocan más hacia l a l u c i ó n de l a s c a u s a l e s de l a s d e f i c i e n c i a s a l i m e n t a r i a s que h a c i a l a s so- consecuen- c i a s de e s t a s . 1. Programas A s i s t e n c i a l e s Cuando se ha c o n f i a d o a l o s mecanismos d e l mercado l a r e s o l u c i ó n de l a s yuntivas de producción, d i s t r i b u c i ó n y consumo de a l i m e n t o s , dis- o cuando no e x i s t e un programa integrador a l r e s p e c t o y l a acción e s t a t a l se d i s p e r s a en l o s p r o gramas s e c t o r i a l e s , generalmente l a s a c c i o n e s más v i s i b l e s en e l área de l a n u t r i c i ó n forman p a r t e de programas de c o r t e a s i s t e n c i a l . T a l e s programas están o r i e n t a d o s a p a l i a r l o s problemas más agudos derivados de l a mala a l i m e n t a c i ó n en l o s grupos más v u l n e r a b l e s : zas y g e s t a n t e s y a n c i a n o s . lactantes, niños en edad p r e e s c o l a r , madres nodri- 178 Un programa de e s t e t i p o es e l d e s a r r o l l a d o por l a Corporación para l a Nutrición I n f a n t i l (CONIN) en C h i l e . Este organismo de derecho privado ha con- centrado sus e s f u e r z o s en un Programa de Recuperación N u t r i c i o n a l , cuyo o b j e t i v o es e l t r a t a m i e n t o i n t e g r a l de l a c t a n t e s con problemas s e r i o s de d e s n u t r i c i ó n . Para e s t o s f i n e s ha a b i e r t o alrededor de t r e i n t a Centros Cerrados de Recuperación Nutricional (CCRR) en d i v e r s o s l u g a r e s d e l p a í s . En e l l o s se t r a t a durante un l a p s o aproximado de c i n c o meses, hasta su t o t a l r e c u p e r a c i ó n , a l o s menores que l e s son enviados por l o s c o n s u l t o r i o s p e d i á t r i c o s d e l S e r v i c i o Nacional de 149/ (SNS).-^^ Salud En su t a r e a a s i s t e n c i a l e s t e programa es un complemento de l o s desarrolla- dos por e l Estado y se d i f e r e n c i a de e s t o s por su enfoque innovador y no t r a d i cional. De hecho, l o s CCRR fueron creados como una forma de remediar l a s c i e n c i a s del tratamiento h o s p i t a l a r i o t r a d i c i o n a l los lactantes, inefi- de l a d e s n u t r i c i ó n grave en puesto que e s t e no c o n s u l t a l a r e h a b i l i t a c i ó n psicomotora d e l niño. El mérito d e l programa de CONIN no e s t á s o l o en l a recuperación de l o s casos atendidos, a tratamiento, en l a disminución de l a mortalidad e n t r e l o s niños o en l a r e a l i z a c i ó n de r e h a b i l i t a c i ó n psicomotora, sometidos s i n o también en l a s a c c i o n e s que se d e s a r r o l l a n h a c i a l o s grupos f a m i l i a r e s de donde p r o v i e nen l o s menores, 149/ t e n d i e n t e s a c o r r e g i r l o s f a c t o r e s c a u s a l e s de l a desnutrición. José Riumalló, El Programa de l a Corporación para l a N u t r i c i ó n (CONIN), Santiago de C h i l e , (mimeo), 1980. Infantil 179 Desafortunadamente, aunque e l d i a g n o s t i c o es c e r t e r o , en cuanto que l a desnu- t r i c i ó n se d e r i v a de n i v e l e s de i n g r e s o i n s u f i c i e n t e s y que l a d e s n u t r i c i ó n ve se a s o c i a con l a extrema pobreza, gra- l o s é x i t o s d e l programa son más i m p r e s i o - nantes desde e l punto de v i s t a médico que d e l de l a s acciones con e l grupo f a miliar. Las l i m i t a c i o n e s más o b v i a s de l o s programas a s i s t e n c i a l e s e s t á n dadas por su escasa e f i c a c i a para actuar sobre l a s causas d e l problema a l i m e n t a r i o y por e l reducido níómero de personas a f e c t a d a s por e l l o s en r e l a c i ó n con l a s de d e s n u t r i c i ó n y m a l n u t r i c i o n a e s c a l a n a c i o n a l . No podría ser de o t r a forma, pues cuando l a e x i s t e n c i a de programas a s i s t e n c i a l e s se da en un c o n t e x t o en e l cual l a a l i m e n t a c i ó n no juega un papel e s t r a t é g i c o l a s t a r i a s son p r e v i s i b l e s . cifras limitaciones presupues- A s í es como e l Programa de Recuperación N u t r i c i o n a l de Conín ha v i s t o frenada su expansion por problemas de f i n a n c i a m i e n t o ; más aun, algunos CCRR han s i d o cerrados y s e r v i c i o s b á s i c o s de p s i c o l o g í a y k i n e s i t e r a p i a se han suprimido. se hace 2. Con e s t a p e r s p e c t i v a , e l impacto d e l programa a l a r g o p l a z o impredecible. Programas Integrales Muy d i s t i n t a es l a s i t u a c i ó n en l a cual se d e s a r r o l l a n l o s denominados p r o gramas i n t e g r a l e s de alimentación y n u t r i c i ó n . l a s f u e r z a s que se m o v i l i z a n , Los o b j e t i v o s de e s t o s programas, l o s r e c u r s o s que se comprometen, todo e l l o obliga a una d e c i s i v a p a r t i c i p a c i ó n y a un d i r e c t o comando por p a r t e d e l s e c t o r público. lao Tomaremos a l denominado Sistema A l i m e n t a r i o Mexicano como ejemplo de e s t e t i p o de programas. Otro caso se encuentra en e l Plan Nacional de Alimentación y N u t r i c i ó n de Colombia. a) El Sistema A l i m e n t a r i o Mexicano (SAM)-^-^^ El SAM ha s i d o concebido como un instrumento de p l a n i f i c a c i ó n i n t e g r a l , tanto plantea o b j e t i v o s , largo plazo. metas c u a n t i f i c a d a s e instrumentos de a c c i ó n a c o r t o y Concretamente, t a r e l consumo i n t e r n o , se t r a t a de ampliar l a base productiva e incremen- a t r a v é s de un enfoque t o t a l i z a d o r que involucra l a p r o - ducción agropecuaria y pesquera, alimentos, la comercialización, la industria alimentaria, l a t e c n o l o g í a de d i s t r i b u c i ó n y e l consumo, a s í como también r e l a c i o n e s con e l r e s t o de l a economía y l a s modalidades de i n s e r c i ó n en e l tema a l i m e n t a r i o en las sis- internacional. El SAM e s congruente con e l e s f u e r z o de c r e a c i ó n de un sistema nacional de planeación, en l a medida que en l o que l e compete coopera en e l cumplimiento de l o s cuatro grandes o b j e t i v o s d e l Plan Global de D e s a r r o l l o , a saber: mar y f o r t a l e c e r l a independencia d e l p a í s a l o r i e n t a r l o hacia l a alimentaria; (2) ingreso entre l a s personas, factores y regiones; autosuficiencia (3) mejorar l a d i s t r i b u c i ó n y (4) promover un c r e c i m i e n t o s o s t e n i d o y e f i c i e n t e de toda l a cadena a l i m e n t a r i a y buscar autonomía t e c n o l ó g i c a n a c i o n a l en dichas 150/ reafir- proveer ocupación y r e o r i e n t a r e l consumo de l a s mayorías hacia l a s a t i s f a c c i ó n de sus requerimientos mínimos; económico a l t o , (1) actividades. Esto se basa en documentos elaborados por l a O f i c i n a de Asesores C. P r e s i d e n t e , Mexico, op. c i t . (ver pág. 1 1 6 ) . del del la 181 Reconociendo que la viabilidad a largo plazo de la estrategia del Plan Global depende en buena medida del éxito que se alcance en el sector agropecuario, se establecen conjuntamente los mecanismos que permiten consolidar acciones con el Plan Nacional de Desarrollo Industrial, fundamentalmente en lo que se refiere a las actividades agro-industriales, con el Plan de Comercio, en materia de comercialización y distribución y con el Programa Nacional de Empleo. Para la realización del SAM y en consideración a la complejidad de la tarea, se procedió a integrar veinte proyectos, seleccionados de acuerdo a la visión por sistemas integrales, lo que permite abordar el problema alimentario desde la producción hasta el consumo. perfil nutricional; Entre los proyectos se pueden destacar: balance de oferta y demanda de una canasta de alimentos; producción agropecuaria; industria alimentaria; distribución; críticas; sistema de granos básicos; mercados, comercialización y suministro de alimentos a zonas análisis institucional, legal y administrativo del SAM. No obstante que la efectiva implementación del Sistema está llamada a provocar importantes ajustes en la totalidad del sistema económico y social mexicano, el peso de las acciones se concentran estratégicamente en un sector de los productores, en un sector de los consumidores y en un grupo de productos. 182 En materia de producción se plantea el alimento generalizado de la producción agropecuaria y pesquera, pero se espera impulsar de preferencia la producción de granos básicos entre los empobrecidos campesinos de las zonas de secano. Se procedió a configurar el perfil alimentario del país y dentro de él y como parte de una política de corto plazo, se identificó niimerica y espacialmente a aquel sector de la población que sufre con mayor rigor los efectos de una deficiente nutrición. De esta manera se estableció una Población Objetivo -aquélla que no alcanza a cubrir los mínimos normativos nutricionales- y una Población Objetivo Preferente -aquélla que ha sido definida como de muy bajo nivel nutricional. La distribución espacial de la Población Objetivo Preferen- te permitió identificar lo que se han denominado Zonas Críticas, distribuidas en el medio rural y en las barracas periféricas de las ciudades. Con el análisis de encuestas de ingreso-gasto se conformó lo que se llamó la Canasta de Consumo Actual, vale decir, una visión fotográfica de la estructura del consumo de alimentos a la fecha de las encuestas, donde se consignan los componentes de la canasta de acuerdo a la cantidad y frecuencia con que se consumen. De la Canasta de Consumo Actual y tras el uso de un modelo de programación lineal, se confeccionó una Canasta Básica Recomendable. En esta última se con- templa las necesidades nutricionales de la población nacional y de la población objetivo, las que se relacionan con los hábitos de consumo regionales y la capacidad de compra. Además, la confección de tres Canastas Básicas Recomendables 183 para grandes regiones del país, en tanto ellas ligan las necesidades con las posibilidades de producción, ha permitido dar un paso más en la elaboración de metas concretas y cuantificadas de consumo que puedan servir de pauta para la fijación de las metas de producción. En cuanto a las políticas directas que acompañan la implementación del SAM, cabe destacar las políticas de precios, de subsidios y de intervención de los canales de comercialización. En materia de precios, con la fijación de precios de garantía para los productos básicos se propone colocar a éstos en una posición más competitiva en relación a otros cultivos y, simultáneamente, reflejar en la estructura de precios las opciones de la estrategia alimentaria. Como una política de más largo plazo, destinada a inducir el cambio tecnológico y a aumentar la producción y la productividad, se preve la aplicación de subsidios a la producción en dos modalidades: subsidio a los insumos y sub- sidio al riesgo (asumiendo el Estado solidariamente los riesgos involucrados en la producción de alimentos realizado por campesinos y pescadores). Pero también se establece un subsidio al consumo, aplicado en forma selectiva a través de los canales adecuados, lo que equivale a un sistema de precios doble para el tratamiento diferenciado de los consumidores de acuerdo a sus niveles de ingresos. 184 El consumo se verá afectado en el largo plazo por la redistribución del ingreso. A menor plazo debe operar un aumento de los ingresos reales como consecuencia, en algunos casos, de la caída de los precios derivada de la mayor producción y, cuando existen precios de garantías, debido a los subsidios compensatorios. Pero para una correcta aplicación de los subsidios selectivos y para hacer llegar efectivamente los alimentos que componen la Canasta Básica Recomendada a la Población Objetivo, se establece la necesidad de una mayor intervención del Estado a través de acciones tendientes a elevar la eficiencia distributiva de los canales de comercialización. A este último respecto, un punto importante lo constituye la expansion de la infraestructura de distribución, principalmente tiendas, lo que permitiría aimentar la cobertura de los sistemas estatales actualmente en operación. 3. Determinación de la Base Cuantitativa en los Programas de Nutrición Un rasgo importante de los programas especiales de alimentación es su preo- cupación por la determinación de la base cuantitativa (y cualitativa), esto es, la cuantificación y localización de la población objetivo y su caracterización desde el punto de vista del consumo de alimentos y la nutrición. El método tradicional para la obtención de datos de consumo es conocido como hojas de balance de alimentos. la producción total Este es un método indirecto que parte de estimada de un producto en particular, a la cual se res- tan las exportaciones, se agregan las importaciones y se deducen los usos no alimentarios (alimento para ganado, semillas, elaboración de productos no ali- mentarios, perdidas). El remanente neto constituye la disponibilidad para 185 alimentación, habitante. la cual, a su v e z , puede s e r r e f e r i d a como d i s p o n i b i l i d a d e s Sin duda, que l a e x a c t i t u d de l a s estimaciones e s t a r á directamente i n f l u e n c i a d a por l a c o n f l a b i l i d a d de l a s c i f r a s sobre producción y u s o s , como por l a de l o s datos de p o b l a c i o n . por así Algunas de l a s l i m i t a c i o n e s en l o s re- sultados obtenidos por medio de h o j a s de balance ya fueron mencionadas en su 151/ oportunidad. ^ y Una r e l a c i ó n más d e t a l l a d a acerca de l a s bondades y l o s convenientes en e l uso de e s t a metodología puede encontrarse en d i v e r s a s cacxones. 152/ inpubli- - Como complemento de l a s h o j a s de balance se r e a l i z a n e s t u d i o s d i r e c t o s que persiguen conocer l o s h á b i t o s a l i m e n t i c i o s y l a s i t u a c i ó n d e l consumo en g r u pos r e p r e s e n t a t i v o s t a n t o urbanos como r u r a l e s a n i v e l r e g i o n a l , o bien, en l o s 153/ d i f e r e n t e s grupos socioeconomicos y s o c i o c u l t u r a l e s d e l p a í s . pueden hacerse a n i v e l d e l grupo f a m i l i a r o individualmente, Estos estudios a f i n de determinar l a s cantidades de l o s d i f e r e n t e s alimentos e f e c t i v a m e n t e consumidos por cada individuo. A s í es como además de proporcionar antecedentes acerca d e l consumo y g a s t o f a m i l i a r en a l i m e n t o s , da con s e x o , l a s encuestas proporcionan información edad, datos antropométricos, educación, ocupación, relaciona- ingresos, entre otros. 151/ 152/ 153/ Ver pág. 30 FAO, P o l í t i c a s de Alimentos y N u t r i c i ó n . Estudios sobre N u t r i c i ó n N ° 2 2 , Roma: FAO, 1969, p á g s . 1 6 - 1 8 . También: P . V . Sukthame, El hambre y l a s f u t u r a s necesidades de a l i m e n t o s , Roma: FAO, 1962, p á g s . 6 - 1 0 . También, FAO, Program of Food Consumption Surveys, Roma: FAO, 1964. FAO, P o l í t i c a s de Alimentos y o p . c i t . , p á g s . 1 8 - 2 2 ; P . V . Sukthame, o p . c i t . , págs. 10-13; FAO, Program of F o o d . . . o p . c i t . 186 También se hace necesario recoger otro tipo de información que permita completar el cuadro nutricional. Información relativa al comercio, o de índo- le similar, se podrá utilizar para reforzar los resultados arrojados por las encuestas de consumo. En algunos casos será adecuado adaptar las tablas de valor nutricional de los alimentos, confeccionadas para uso internacional, a las situaciones locales. Será igualmente importante conocer la situación ge- neral de los ingresos y hacer proyecciones acerca de su evolución. Posterior- mente se podrá relacionar el ingreso con el consumo, por medio de la estimación de los coeficientes de elasticidad respectivos. Con la estimación y proyección de los parámetros poblacionales, se podrá llegar a los cálculos de requerimientos y demanda por alimentos. Una experiencia interesante al respecto la constituye la formación de un banco de datos en Brasil denominado Banco de Informaciones ENDEF, localizado 154/ en el Instituto Brasileiro de Geografía e Estatística. El banco es manejado por un sistema de memoria computacional diseñado para permitir el acceso constante, directo y selectivo a la información por parte de los usuarios. Estas facilidades permiten realizar estudios de seguimiento de la evolución en parámetros de diversa índole. Por ejemplo, se ha utilizado la información recogida por las encuestas ENDEF sobre consumo de alimentos y presupuestos familiares para hacer análisis de la demanda y estudios de mercadeo de ciertos productos agroindustriales.-^-^^ 154/ 155/ La metodología usada en este caso -siete días de encuestas en ENDEF: Estudo Nacional da Despensa F a m i l i a r , B r a s i l 1 9 7 4 - 7 5 . Francois S i z a r e t , Aportes de una Encuesta de Consumo de Alimentos y Presupuestos Familiares para l a Agroindustria de un P a í s , en Consultoría Red de Cooperación Latinoamericana en A g r o i n d u s t r i a s , Santiago de C h i l e : FAO, noviembre 1979, págs. 2 5 5 - 2 6 5 . 187 cada familia, utilizando el método de la balanza para registrar el consumo alimentario y el método recordatorio para los gastos e ingresos- permite mejorar los índices de conflabilidad de la información^ punto generalmente débil en este tipo de encuestas. Otro aspecto destacado de las encuestas ENDEF es la amplitud de la información recogida, la que abarca numerosos campos, tales como economía, sociología, nutrición, estadística, geografía, comercialización, producción agrícola, etc. 188 B. Proyectos Integrados de Producción y Procesamiento Industrial de Alimentos y Materias Primas Los beneficios que reporta el manejo integrado de las actividades de producción agrícola y las de procesamiento industrial han sido un poderoso incentivo para el surgimiento de empresas complejas con diversos niveles de integración. La literatura sobre organización industrial habla de diversos tipos de eficiencia que es posible lograr vía integración, pero básicamente se refieren a las eficiencias técnicas que provienen de las operaciones en escala y a las eficiencias en la administración. La estructura de un complejo o combinado agroindustrial puede tomar diversas configuraciones. Existen organizaciones de este tipo tanto en el sector privado como en el estatal. Las empresas mixtas, con participación estatal y privada, se han generalizado en situaciones en que limitaciones técnicas y financieras, impiden la participación de medianos y pequeños productores agrícolas en empresas agroindustriales. Los complejos pueden integrar el proceso completo desde la producción de materias primas hasta la distribución para el consumo de los productos procesados, o bien, incluir sólo determinadas etapas de la elaboración y distribución. Los individuos o empresas que participan de las actividades del complejo, pueden hacerlo respondiendo a vínculos de propiedad (por ejemplo, poseyendo parte del capital accionario) o por medio de meca- nismos de coordinación(por ejemplo, contratos de producción o servicio). 189 Aun cuando pueden darse o b j e t i v o s p a r t i c u l a r e s en e l caso de empresas t a t a l e s o mixtas -apoyar e l d e s a r r o l l o de áreas deprimidas, mejorar l a de s e r v i c i o s de producción y c o m e r c i a l i z a c i ó n , patrón de acción que es común para l a s empresas como t a l e s , tivos comerciales, dotación generar r e n t a s a d i c i o n a l e s para l o s pequeños y medianos a g r i c u l t o r e s de áreas s e l e c c i o n a d a s , área de propiedad en que e l l a s se s i t ú e n . es- etc.- e x i s t e un independiente del Se t r a t a de empresas con c l a r o s obje- o r i e n t a d a s hacia l a producción masiva de alimentos y produc- t o s de origen a g r í c o l a para e l mercado, que hacen uso i n t e n s i v o de c a p i t a l , tan formas modernas de o r g a n i z a c i ó n y a d m i n i s t r a c i ó n , adop- y se vinculan en forma dinámica con l o s mercados i n t e r n o s y e x t e r n o s . A continuación se r e v i s a n algunos casos que perm.iten v i s u a l i z a r las caracte- r í s t i c a s que pueden adoptar l o s complejos i n t e g r a d o s de producción y procesamiento agroindustriales. Al mismo tiempo, se t r a t a r á de e v i d e n c i a r l a manera en que l o s o b j e t i v o s p a r t i c u l a r e s que se persiguen en cada caso se c o m p a t i b i l i z a n con l a s condicionantes o p e r a c i o n a l e s para empresas de e s t a n a t u r a l e z a , a f i n de aprovechar a l máximo l a s v e n t a j a s que l e s son p r o p i a s . 1. Los Complejos A v í c o l a s Integrados en Chile-^-^^ o Diversas c a r a c t e r í s t i c a s d e l proceso de producción de aves y huevos han impulsado a l o s grandes productores a v í c o l a s a a l c a n z a r n i v e l e s c r e c i e n t e s de gración 156/ inte- vertical. S. C o l v i n , El Sector A v í c o l a Nacional - Evaluación de su D e s a r r o l l o y G e s t i ó n : Un enfoque de a n á l i s i s de s i s t e m a s . P u b l i c a c i ó n N ° 7 4 / 0 3 / I , Departamento de I n d u s t r i a s , Universidad de C h i l e , 1974, p á g s . 1 6 - 2 3 . 190 Las p a r t i c u l a r e s c o n d i c i o n e s en que se d e s a r r o l l a n l o s procesos de e l a b o r a c i ó n de a l i m e n t o s concentrados y de i n c u b a c i ó n , p o s t e r i o r m e n t e de c r i a n z a de pollos parrilleros (broilers) y de l a s ponedoras y f i n a l m e n t e , de procesamiento y acondicionamiento para e l consumo de l o s p o l l o s y huevos, hacen de l a producción a v í c o l a una a c t i v i d a d que r e q u i e r e gran coordinación para l o g r a r l a c i ó n adecuada e n t r e l a s d i v e r s a s etapas d e l p r o c e s o (Figura sincroniza- 12). Las economías de i n t e g r a c i ó n que pudiesen l o g r a r s e con l a disminución de l o s c o s t o s , p r o v e n i e n t e de l a e l i m i n a c i ó n de t r a n s a c c i o n e s y por ende, de los r e s p e c t i v o s márgenes de c o m e r c i a l i z a c i ó n y de l o s impuestos de compraventa, ven r e f o r z a d o s por un f a c t o r de seguridad. oportuno a b a s t e c i m i e n t o de instamos minas) te, Este f a c t o r de seguridad surge d e l ( p o l l i t o s de 1 d í a , alimentos, vacunas, y d e l oportuno faenamiento y d i s t r i b u c i ó n de aves y huevos. vita- Adicionalmen- e x i s t e e l b e n e f i c i o e x t r a d e l mayor c o n t r o l s a n i t a r i o a l o l a r g o d e l El grado de i n t e g r a c i ó n de l a s p l a n t a s incubadoras con l o s c r i a d e r o s b a j o , manteniéndose l a primera a c t i v i d a d como una f a s e en gran medida d e l r e s t o d e l proceso p r o d u c t i v o . se proceso. es independiente Mayor es e l grado de i n t e g r a c i ó n alcanzado por e l lado de l a s p l a n t a s de alimento concentrado, aunque también e x i s t e un níómero r e l a t i v a m e n t e importante de grandes p l a n t a s de t i p o comercial. La e s t r u c t u r a de l o s complejos a v í c o l a s puede i r de l a más s e n c i l l a , i n t e g r a s ó l o un par de f a s e s d e l proceso ( e l a b o r a c i ó n de alimento - c r i a d e r o de ponedoras - p l a n t a de c l a s i f i c a c i ó n y empaque, e t c . ) complejo que incorpora l a t o t a l i d a d de l a s fases. que crianza ó hasta e l gran 191 Figura 12. Complejo avícola integrado 192 2. Los Combinados A g r o i n d u s t r i a l e s en Yugoslavia-^-^^ Estas empresas en Y u g o s l a v i a se h a l l a n asentadas en l a s e x p l o t a c i o n e s munitarias, especialmente en l a s más grandes. co- Sin embargo, l a producción de l o s combinados se r e a l i z a dentro de un marco amplio de cooperación con cooperativas agrícolas y agricultores privados. Aun cuando l a producción de l o s combinados a g r o i n d u s t r i a l e s abarca una extensa gama de productos e l a b o r a d o s , en l o s rubros carne, azúcar, su p r e s e n c i a r e l a t i v a es más importante f é c u l a s y alimentos para ganado. La concentración en l a e l a b o r a c i ó n de un níómero menor de rubros ha p e r m i t i d o alcanzar a l t o s ces de p r o d u c t i v i d a d y r e n t a b i l i d a d en e l l o s , índi- debido a l a e s p e c i a l i z a c i ó n y a l a más e f i c a z adopción de métodos i n d u s t r i a l e s de producción. No o b s t a n t e que su producción a g r í c o l a propia es importante, dependen en mayor o menor medida de l o s a g r i c u l t o r e s p r i v a d o s . de l o s a g r i c u l t o r e s es fundamental por ejemplo, en l a s áreas los combinados La p a r t i c i p a c i ó n trigueras. Con e l f i n de mantener l a v i n c u l a c i ó n e n t r e l o s a g r i c u l t o r e s privados y l o s combinados, e s t o s ú l t i m o s g a r a n t i z a n p r e c i o s f i j o s por l a compra de productos y proporcionan equipos a c r é d i t o . Paralelamente se ha introducido un plan de i n c e n - t i v o s m a t e r i a l e s que por medio de l a entrega de b i e n e s de consximo durables e insximos a g r í c o l a s p e r s i g u e mantener e l Í n t e r e s por l a 157/ cooperación. ONUDI, Elaboración Integrada de Alimentos en Y u g o s l a v i a , Naciones Unidas, I D / 4 8 , 1970, p á g s . 2 9 - 5 7 . Nueva York: 193 Además de l a ampliación de l a i n t e g r a c i ó n y d e l afianzamiento de l a coordinacion h o r i z o n t a l , con c o o p e r a t i v a s y a g r i c u l t o r e s p r i v a d o s , continuo proceso de i n t e g r a c i ó n v e r t i c a l , a distintos e x i s t e un niveles. Los mayores combinados a g r o i n d u s t r i a l e s coordinan sus a c t i v i d a d e s por medio de acuerdo de cooperación económica y t é c n i c a . Así, no s ó l o se intercam- bian informaciones t é c n i c a s y de mercado s i n o que también han creado un fondo común destinado a crear un mecanismo de c o m e r c i a l i z a c i ó n moderno y mejorar la distribución. La manera en que se c o n s t i t u y e un combinado e s t á subordinada a una m u l t i p l i cidad de condiciones l o c a l e s que son más o menos t í p i c a s l ó g i c a s , p r á c t i c a s de c u l t i v o , (características d o t a c i ó n de f a c t o r e s p r o d u c t i v o s , etc.). proceso de expansión que s i g u e es guiado por un p r i n c i p i o g e n e r a l de ción continua, que no f i j a l í m i t e s p r e c i s o s y que por t a n t o , rado de elementos h e t e r o g é n e o s , l o s recursos d i s p o n i b l e s , agroEl integra- o r i g i n a un conglome- l o cual permite un aprovechamiento i n t e g r a l de pero a l mismo tiempo, pone a prueba l a capacidad de gestión. En l a Figura industrial. las, 13 se reproduce l a c o n f i g u r a c i ó n adoptada oor un combinado agro- El núcleo o r i g i n a l l o c o n s t i t u y e r o n una p l a n t a de s e r v i c i o s una p l a n t a procesadora de productos a g r í c o l a s , f á b r i c a de l-.eche en polvo o las fábricas anteriores, en l a s p r o x m i d a d e s . agríco- una f á b r i c a de d u l c e s y una Posteriormente e l matadero que p e r t e n e c í a a una de se a s o c i ó a una p l a n t a procesadora de carnes Más t a r d e , situada una segunda p l a n t a procesadora pasó a formar p a r t e d e l coiubinadc y a s í sucesivamente, hasta i n t e g r a r t a n t a s a c t i v i d a d e s como 194 Figura 13. Actividades del combinado agro-industrial EiaERNO (PLAjnA p . , SÍ las (a) ^ ^ siguientes: Actividades agrícolas Explotación (en c o o p e r a c i o n con a g r i c u l t o r e s agrícola E x p l o t a c i ó n ganadera (vacunos) Cooperativa P l a n t a de s e r v i c i o s a g r í c o l a s (investigaciones) privados) 195 (b) Actividades industriales: Ingenio azucarero y f á b r i c a de d u l c e s Fábrica de leche en polvo Planta de a c e i t e y a l c o h o l Planta de e l a b o r a c i ó n de cáñamo Molino harinero Planta de e l a b o r a c i ó n de productos agrícolas Planta de r e f r i g e r a c i ó n (c) Otras p l a n t a s anexas: Planta de c o n s t r u c c i o n e s Planta de s e r v i c i o s (d) auxiliares Servicios; Gestión conjunta (dirección, Sección de economía D i v i s i ó n bancaria p e r s o n a l y a u d i t o r í a de cuentas) (procesamiento e l e c t r ó n i c o de d a t o s ) (créditos y contabilidad) Departamento de e x p o r t a c i o n e s (e) Servicios sociales: Administración de v i v i e n d a s Residencia para e l p e r s o n a l jubilado Readaptación p r o f e s i o n a l d e l excedente laboral. 196 Cada d i v i s i o n goza de autonomía administrativa dentro de l o s l í m i t e s que impone la g e s t i ó n conjunta d e l combinado. Estas, a su v e z , se subdividen en secciones de t r a b a j o , que l l e g a n a un niómero de sesenta en todo e l combinado. Para dar una idea de l a magnitud de l a s operaciones basta mencionar que l a s u p e r f i c i e media comprendida por una sección de t r a b a j o en l a a g r i c u l t u r a v a r í a entre 1 . 6 0 0 y 3 . 0 0 0 3. hectáreas. Las Compañías Integradas de D e s a r r o l l o A g r í c o l a en B r a s i l 158 / Son conocidas l a s disparidades r e g i o n a l e s que, dentro d e l contexto de d e s a r r o l l o económico y s o c i a l d e l B r a s i l , han colocado a l a región d e l Nordeste en una s i t u a c i ó n deprimida con respecto a l o que ocurre en l a región Centro Sur. Dentro d e l cuadro de condiciones que generan e l a t r a s o y a l reconocer que no estaban dadas l a s condiciones para i n i c i a r programas t e n d i e n t e s a r e s o l v e r problemas e x i s t e n t e s en materia de tenencia de l a t i e r r a , vamente se propuso los alternati- un programa con v i s t a s a generar l a s condiciones para solucionar proble- mas r e l a c i o n a d o s con l o s mercados y l o s s e r v i c i o s de d e s a r r o l l o . Las Compañías Integradas de D e s a r r o l l o A g r í c o l a base de un programa que, en ííltima i n s t a n c i a , (CIDAs) constituyen t i e n e como o b j e t i v o s generar mecanismos i n s t i t u c i o n a l e s por medio de l o s cuales se pueda expandir, r e d i s t r i b u i r l o s ingresos a g r í c o l a s en l a s áreas r u r a l e s , los retener y a l tiempo que se apoya l a t r a n s f e r e n c i a t e c n o l ó g i c a en condiciones económicas desde l o s centros t r i a l e s y de i n v e s t i g a c i ó n hacia l a s empresas r u r a l e s . 158/ la Manuel Figueroa, O Problema Agrário no Nordeste do B r a s i l - A n á l i s e e ProposÍ5oes. Sao Paulo: Hucitec L t d a . , 1977, págs. 1 4 3 - 1 7 0 . indus- 197 Tras l a c o n s i d e r a c i ó n de l o s o b j e t i v o s d e l programa y de l a s i t u a c i ó n que con r e s p e c t o a é s t o s presentan l a s empresas p r i v a d a s , asociativas, t a n t o i n d i v i d u a l e s como se concluyo que l a a l t e r n a t i v a más f a c t i b l e estaba en l a constitu- ción de empresas mixtas e n t r e e l Estado y l o s peqaeños y medianos p r c j p i e t a r i o s , Estas empresas,habida cueni:a de l a s s i t u a c i o n e s j t a r t i c u l a r e s , nar hac:a una p a r t i c i p a c i o r accionario. d e b e r í in e v o l u c i o - cada vez mayor de l o i producto; es en e l A l mismo tiempo, capital eñ l a medida que sa f u e s e ampliando e l número de c o o p e r a t i v a s de primer grado p a r t i c i p a n t e s y su a c c i ó n se f o r t a l e c i e s e , l a em- presa mixta podría tomar l a forma de una c o o p e r a t i v a de segundo grado. Siguiendo c r i t e r i o s de l o c a l i z a c i ó n para l a s llamadas unidades basados en l a s i t u a c i ó n de l a producción a c t u a l y p o t e n c i a l de l a s locales diferentes áreas, de l a tenencia de l a t i e r r a y de l a d o t a c i ó n de i n f r a e s t r u c t u r a física y económica, se p o s t u l ó una e s t r u c t u r a y funcionamiento de l a s CIDAs como los descritos en e l Cuadro 1 3 . Como se desprende d e l cuadro que s i g u e e x i s t i r í a una CIDA en cada estado d e l Nordeste, capitales, a cuya unidad c e n t r a l , con a s i e n t o en l a s r e s p e c t i v a s ciudades se l e s adscriben a q u e l l a s f u n c i o n e s en l a s c u a l e s se puede obtener l a mayor e f i c i e n c i a con e l manejo c e n t r a l i z a d o y en gran e s c a l a . Por un l a d o , l a s economías que se r e a l i z a n con l a s compras en gran volumen de insumos e implementos a g r í c o l a s son c o n o c i d a s , a l tiempo que su d i s t r i b u c i ó n masiva y a b a j o c o s t o en l a s áreas de producción c o n s t i t u i r í a un e f i c a z instrumento para e l t a l e c i m i e n t o de l a s c o o p e r a t i v a s de primer grado y su a s i m i l a c i ó n a l a s mixtas. Por o t r a p a r t e , for- empresas una o r g a n i z a c i ó n f u e r t e y técnicamente capacitada de- b e r í a r e f o r z a r l a p r e s e n c i a de l a economía e s t a t a l en l o s c o m p e t i t i v o s mercados 198 externos, captar, en t a n t o que su p a r t i c i p a c i ó n en e l mercado interno s e r v i r í a para en b e n e f i c i o de productores y consiomidores, p a r t e de l o s apropiados por l o s intermediarios. En cuanto a l a s unidades l o c a l e s , dos áreas de a c c i ó n b i e n d e f i n i d a s : c i o s de c o m e r c i a l i z a c i ó n sus f u n c i o n e s e s t á n o r i e n t a d a s accio- (funciones f Pero l a p r o p o s i c i ó n es muy f l e x i b l e en l o que r e s p e c t a a l o s En resguardo de l a c i a y tomando en cuenta l o s requerimientos de i n v e r s i ó n , c o n d i c i o n e s en l a s c u a l e s l a s CIDAs deberían r e a l i z a r y en Finalmente, estado, servi- (funciones a h a s t a e) y e l r e f o r z a m i e n t o de l a s n i v e l e s de i n t e g r a c i ó n y coordinación de f u n c i o n e s . propia, hacia l a s operaciones en e l área de l o s nes en r e l a c i ó n con l a p r e s t a c i ó n de s e r v i c i o s de l a producción hasta l a i ) • excedentes eficien- se señalan d i v e r s a s l a s funciones por cuenta c u a l e s s e r í a más adecuada l a c o n t r a t a c i ó n de servicios. no o b s t a n t e l a s CIDAs se estructuran y operan a n i v e l de cada se contemplan d i v e r s o s mecanismos de cooperación y acción mancomunada, pudiéndose l l e g a r , en etapas p o s t e r i o r e s , a l a i n t e g r a c i ó n de algunas v í a empresas y e n t i d a d e s de d e s a r r o l l o e x i s t e n t e en e l Nordeste. funciones 199 CUADRO N° 13 ESTRUCTURA BASICA Y FUNCIONAMIENTO DE LAS CIDAs Estado En l a c a p i t a l Estado del En l a s áreas de producción Unidad Central Unidades Funciones 1. Minas Gerais Funciones específicas: Locales específicas: a) compra de insumos en gran e s c a l a a) compra de l a producción b) comercio e x t e r n o / interno b) transporte c) clasificación d) procesamiento e) almacenaje y conservación f) a s i s t e n c i a t é c n i c a a Dos productos g) d i s t r i b u c i ó n de insumos h) s e r v i c i o s de mecanización i) coordinación de l a s c i o n e s de c r é d i t o 2. Bahía id, id. 3. Sergipe id, id. 4. Alagoas id. id. 5. Pernambuco id, id. 6. Ceará id, id. 7. RÍO Grande do Norte id, id. 8. Piauí id. id. opera- 200 C. Proyectos I n d u s t r i a l e s para l a F a b r i c a c i ó n j d e Alimentos Cuando se habla de a c t i v i d a d i n d u s t r i a l inmediatamente sp hace presente l a idea de un t i p o de a c t i v i d a d que se d e s a r r o l l a e n t r e cuatro paredes y donde por medio de l a transformación química o mecánica de materias primas orgánicas e inorgánicas se crean nuevos productos. Esta d e f i n i c i ó n de indus- tria t r a t a de e s t a b l e c e r una d i f e r e n c i a con o t r a s ramas de a c t i v i d a d , mente con l a producción a g r í c o l a . especial- Es a s í que, en materia de alimentos es f á - c i l a s o c i a r l a a c t i v i d a d a g r í c o l a con l a producción de e l l o s en tanto que a l a a c t i v i d a d i n d u s t r i a l l e correspondería l a e l a b o r a c i ó n , formación, en o t r a s p a l a b r a s , procesamiento o t r a n s - e l acondicionamiento de l o s alimentos para e l consumo. Con e l paso d e l tiempo se hace cada vez más d i f í c i l observar e l entre l a s a c t i v i d a d e s a g r í c o l a e i n d u s t r i a l . Los procesos b i o l ó g i c o s , l o s c r i t e r i o s para c a r a c t e r i z a r l a producción a g r í c o l a , uno de son hoy día cimpliamente usados en l a elaboración de alimentos y o t r o s productos i n d u s t r i a l e s . que es más importante, límite Pero l o l a producción a g r í c o l a en muchos s e c t o r e s ha evolucionado para adoptar de manera c r e c i e n t e e l e s t i l o de producción i n d u s t r i a l . Esto no s ó l o porque se ha organizado y opera a l modo de l a s empresas i n d u s t r i a l e s , también porque se han producido integraciones v e r t i c a l e s donde se sino establecen procesos continuos de producción, transformación y d i s t r i b u c i ó n de alimentos, en una verdadera cadena de m o n t a j e , l o cual también contribuye a desvanecer ^ 159 / l o s l í m i t e s entre ambas a c t i v i d a d e s . 159/ Ver págs. 1 8 9 - 1 9 1 201 En e s t a s e c c i ó n se ha querido s i n g u l a r i z a r un par de a s p e c t o s dentro de l o s procesos a g r o i n d u s t r i a l e s que presentan p e r s p e c t i v a s de d e s a r r o l l o con alcances d i f í c i l e s de evaluar a l a f e c h a , pero p r o m i s o r i o s . e l l o s como p r o y e c t o s i n d u s t r i a l e s de f a b r i c a c i ó n La r e f e r e n c i a a de alimentos pretende lla- mar l a atención en cuanto a que e l l o s dicen r e l a c i ó n con p r o c e s o s de producción de alimentos que rompen l o s esquemas más t í p i c o s , c o l a como de l a e l a b o r a c i ó n 1. t a n t o de l a producción agrí- industrial. Fabricación de Alimentos Especiales Los alimentos e s p e c i a l e s , a veces r e f e r i d o s como alimentos sintéticos son en r e a l i d a d alimentos p r o v e n i e n t e s de f u e n t e s no t r a d i c i o n a l e s y su uso no ha estado o r i e n t a d o a d e s p l a z a r l o s productos de l a d i e t a común, s i n o que a aumentar l a p r o v i s i ó n de p r o t e í n a s , tradicionales son i n s u f i c i e n t e s . llamados alimentos r e f o r z a d o s , en l a s s i t u a c i o n e s en que l a s fuentes También s e incluyen en e s t a c a t e g o r í a esto es, alimentos t r a d i c i o n a l e s para mejorar su p r o v i s i ó n o l a c a l i d a d de su p r o v i s i ó n p r o t e i c a los suplementados (o aminoacidica) o usados como v e h í c u l o s para c o r r e g i r d e f i c i e n c i a s minerales o v i t a m í n i c a s . Los alimentos r e f o r z a d o s son l o s más d i f u n d i d o s y su producción no p r e senta a l t e r n a t i v a s d i f e r e n t e s a l o s productos t r a d i c i o n a l e s . Es e l caso de l a s mezclas de c e r e a l e s que incorporan variedades de a l t o contenido de un aminoácido en p a r t i c u l a r en e l azúcar, ( l i s i n a por e j e m p l o ) , o de yodo en l a sal. o l a incorporación de vitaminas 202 Los alimentos s i n t é t i c o s más c o n o c i d o s , aunque su uso no se ha g e n e r a l i z a d o , son a q u e l l o s que se basan en e l uso de concentrados p r o t e i c o s v e g e t a l e s , palmente p r o v e n i e n t e s de c u l t i v o s o l e a g i n o s o s . S i bien e l uso de concentrados p r o t e i c o s es una p r á c t i c a antigua en l a a l i m e n t a c i ó n animal, c i ó n humana es en r e a l i d a d r e c i e n t e . princi- su uso en a l i m e n t a - En v a r i o s p a í s e s se han d e s a r r o l l a d o pro- gramas o r i e n t a d o s a hacer d i s p o n i b l e e s t e t i p o de alimentos a su p o b l a c i ó n , a p a r t e de e l l a . o Es e l caso d e l F o r t e s á n , mezcla p r o t e i c a hecha con harina de 160/ s o y a , harina de t r i g o y l e c h e para l a a l i m e n t a c i ó n de p r e e s c o l a r e s c h i l e n o s , o d e l Provesol alimentación (proteínas vegetales solubles) incorporado a l plan n a c i o n a l de colombiano. Ultimamente e l uso de concentrados p r o t e i c o s ha i n t e r e s a d o también a l a industria privada, en l a medida que se han d e s a r r o l l a d o t é c n i c a s de para l a obtención de s u s t i t u t o s de l a carne. o r g a n o l é p t i c a s de l o s alimentos s i n t é t i c o s que sean ampliamente aceptados por l o s Sin embargo, las texturización características en g e n e r a l debe mejorar aún, antes consumidores. El uso de alimentos s i n t é t i c o s ha estado corrientemente l i g a d o a programas o r i e n t a d o s a proporcionar alimentos de a l t o v a l o r n u t r i c i o n a l y a b a j o c o s t o a l o s s e c t o r e s de l a p o b l a c i ó n de b a j o s i n g r e s o s . d i s t r i b u c i ó n de e l l o s , Esto s i g n i f i c a problemas en l a a f i n de alcanzar a l a p o b l a c i ó n o b j e t i v o y l a medida más s o c o r r i d a es r e c u r r i r a l a c a n a l i z a c i ó n a t r a v é s de s e r v i c i o s e s p e c i a l e s cuelas, 160/ c e n t r o s de s a l u d , programas de emergencia, (es- etc.). Fernando Monckeberg, P o s i b l e t r a n s f e r e n c i a de l a t e c n o l o g í a de p r o c e s a miento de a l i m e n t o s populares para e l mejoramiento de l a n u t r i c i ó n de l o s s e c t o r e s v u l n e r a b l e s de l a p o b l a c i ó n , en C o n s u l t o r í a Red de Cooper a c i ó n Latinoamericana en A g r o i n d u s t r i a s , Santiago de C h i l e : FAO, noviembre 1979, p á g s . 2 1 0 - 2 3 2 . 203 2. Fabricación de Alimentos Tradicionales Puede parecer un c o n t r a s e n t i d o hablar de f a b r i c a c i ó n de alimentos cuando se hace r e f e r e n c i a no a procesos de e l a b o r a c i ó n o procesamiento s i n o que a p r o cesos de producción p r i m a r i a , animales. donde se c u l t i v a n p l a n t a s o v e g e t a l e s y se c r í a n Pero l a idea es precisamente llamar l a atención acerca de un fenóme- no de r e l o c a l i z a c i ó n de l o s procesos p r o d u c t i v o s a g r í c o l a s , tiempo ven modificadas sustancialmente sus t e c n o l o g í a s , l o s que a l mismo lográndose un cambio en l o s conceptos t r a d i c i o n a l e s de operación en e s p a c i o a b i e r t o por e l de operación e n t r e cuatro p a r e d e s . La p e r s p e c t i v a no debe parecer demasiado f u t u r i s t a . De hecho e x i s t e n t a s tendencias a proceder de l a manera señalada cuando l a t e c n o l o g í a e s t á n i b l e y e l procedimiento es económicamente f a c t i b l e . cierdispo- El d e s a f í o que s i g n i f i c a l a alimentación de c r e c i e n t e s conglomerados urbanos seguramente c o n s t i t u i r á un a l i c i e n t e para nuevos avances en e s a dirección. La producción a v í c o l a para l o s grandes c e n t r o s urbanos se acostumbra a denominar como i n d u s t r i a a v í c o l a . M i l l o n e s de p o l l o s y huevos se producen en con- d i c i o n e s de confinamiento en l o s complejos a v í c o l a s s i t u a d o s muy cerca de l o s centros de consximo. La producción en ambientes c o n t r o l a d o s ha permitido aumentar l a tasa de e x t r a c c i ó n y l a e f i c i e n c i a de conversión de l o s p i e n s o s y concentrados, y hace i n n e c e s a r i o e l a i s l a m i e n t o que anteriormente se debía guardar por razones de manejo s a n i t a r i o . Sólo e l problema de l a d i s p o s i c i ó n de l o s r e s i d u o s s i t u a r e s t o s complejos dentro d e l r a d i o urbano mismo. impide 204 Tampoco es d e l todo extraño l a formacion de complejos para e l caso de l a producción b o v i n a . Cada vez con mayor f r e c u e n c i a se concentran níámeros de cabezas para l a engorda i n t e n s i v a (feed l o t s ) de l o s mercados y de l a s i n s t a l a c i o n e s de e l a b o r a c i ó n , ras f á b r i c a s de p r o t e í n a animal. en l a s importantes proximidades como s i fueran verdade- Por supuesto que e s t e t i p o de d e s a r r o l l o vanta toda c l a s e de c o n s i d e r a c i o n e s , como por e j e m p l o , l a c u e s t i ó n de l a v i a c i ó n de a l i m e n t o s aptos para e l consumo humano h a c i a l a alimentación Pero por ahora e l punto no es é s t e , colas. des- animal. s i n o l o s cambios que vienen s u f r i e n d o conceptos acerca de l o c a l i z a c i ó n y modo de operación en l a s a c t i v i d a d e s le- los agrí- Muy l e j o s e s t á e s t a concepción de l o c a l i z a c i ó n y operación de engorda para l a producción de carne que l a presente en e l t r a d i c i o n a l modelo de Von Thunen. 161/ En l a producción h o r t í c o l a también es p e r f e c t a m e n t e f a c t i b l e f u t u r o s d e s a r r o l l o s en términos de c o n c e n t r a c i ó n , vas l o c a l i z a c i o n e s . horticultura. esperar producción i n t e n s i v a y nue- Para nadie es desconocido e l uso de invernaderos en l a Lo que i n i c i a l m e n t e fue un medio para producir en condiciones d e s f a v o r a b l e s y para romper l a e s t a c i o n a l i d a d propia de l a mayoría de l o s tivos, puede pasar a ser e l mecanismo mediante e l c u a l se provea una buena p a r t e de l o s productos h o r t í c o l a s para e l consumo f r e s c o en l a s grandes dades. cul- Variedades h o r t í c o l a s de a l t a producción y l o s avances en l a s de producción en ambientes c o n t r o l a d o s p e r m i t i r á producir numerosas ciu- técnicas especies durante todo e l año y pasar de l a producción a n i v e l d e l s u e l o a f á b r i c a s de h o r t a l i z a s de v a r i o s 16V Ver pág.46 pisos. 205 Cuan l e j o s y cuán rápido se avance en l a d i r e c c i ó n señalada dependerá de innumerables f a c t o r e s . El motor d e l proceso l o c o n s t i t u y e l a magnitud que a l - cance e l fenómeno de c r e c i m i e n t o urbano y l a forma en que se m a n i f i e s t e l a demanda por a l i m e n t o s . Concomitantemente dependerá de l o s avances en l a s tecno- l o g í a s de producción y transformación de alimentos y de l o s problemas que se s u s c i t e n con r e l a c i ó n a l a s d i s p o n i b i l i d a d e s energéticas- 206 IV. A MODO DE RESUMEN Y CONCLUSIONES Se ha hecho un e s f u e r z o por presentar l o s elementos más importantes que c a r a c - t e r i z a n l o que se ha denominado e l problema de l o s a b s t e c i m i e n t o s de alimentos a l o s grandes c e n t r o s urbanos. Por supuesto que un gran número de f a c t o r e s que p a r - t i c i p a n en l a generación de d i c h o problema no surgen exclusivamente en l a s c o n d i c i o n e s que son propias de una gran ciudad, s i n o que e l l o s forman parte d e l pro- blema g e n e r a l de l a producción, d i s t r i b u c i ó n y consumo de a l i m e n t o s . Como una r e v i sión de l o s d i v e r s o s a s p e c t o s d e l problema g e n e r a l estaban fuera d e l alcance d e l presente trabajo, l a atención se v o l c ó hacia algunos de a q u e l l o s que aparecían teniendo una d i r e c t a i n c i d e n c i a en e l tema b a j o c o n s i d e r a c i ó n y que, a l mismo tiempo, permitían elaborar una concepción g l o b a l sobre él. Con f i n e s e x p o s i t i v o s l a d i s c u s i ó n en torno a l a c a r a c t e r i z a c i ó n d e l ma de l o s a b a s t e c i m i e n t o s a l i m e n t a r i o s se d i v i d i ó en c u a t r o á r e a s , (población, ingreso), mercialización, producción, proble- a saber: consumo procesos de intermediación y transformación procesamiento i n d u s t r i a l ) , y arreglos institucionales (co- (políticas, instituciones). En e l área d e l consumo se d e s t a c ó , mientos t o t a l e s de a l i m e n t o s , por sobre l a c o n s i d e r a c i ó n de l o s l a dimensión temporal y e s p a c i a l d e l requeri- abastecimiento. El grado de u r b a n i z a c i ó n es determinante en l a a s i g n a c i ó n de recursos para fines de a b a s t e c i m i e n t o de a l i m e n t o s en la mayoría de l o s p a í s e s donde e s t e fenómeno es significativo. Pero e l número y tamaño de l a s ciudades no r e f l e j a n por s i mismos l a c a b a l magnitud d e l problema a r e s o l v e r , y se hace n e c e s a r i o entonces adentrar- se en l a c o n s i d e r a c i ó n de l a s c a r a c t e r í s t i c a s de l o s consumidores urbanos, su composición e t a r i a , . l o s sos i n g r e s o s , terior, esto es, i n g r e s o s que perciben y sobre todo l a d i s t r i b u c i ó n de e - su s i t u a c i ó n n u t r i c i o n a l y , l a e s t r u c t u r a de l a demanda de f i n a l m e n t e , como consecuencia de l o an- alimentos. 207 De i g u a l maneta, l a prcxSucción de alimentos e s t á determinada por m ú l t i p l e s y variados f a c t o r e s . No o b s t a n t e , desde e l punto de v i s t a d e l a b a s t e c i m i e n t o a l a s grandes áreas urbanas, uno de p r i n c i p a l atención es l a forma como e l uso de l o s recursos se ha e s t r u c t u r a d o especialmente de acuerdo a l a evolución que ha sufrido la organización urbano-regional. Conocer l o s f a c t o r e s actuantes en l a c o n f i g u r a c i ó n de la red de ciudades y l a s razones que han impulsado l a localiza- ción de l o s d i f e r e n t e s usos de l o s recursos en e l e s p a c i o n a c i o n a l t i e n e tancia no s ó l o porque permite d e t e c t a r l a razón íntima de muchas e s p a c i a l e s observadas hoy, impor- inadecuaciones s i n o también porque es un r e q u i s i t o fundamental para l a o r i e n t a c i ó n de l a s medidas que s e tomen para r e o r i e n t a r y acrecentar c i e n c i a en e l uso de l o s r e c u r s o s , la efi- o b j e t i v o c e n t r a l de l o s e s f u e r z o s de p l a n i f i - cación. Los procesos de intermediación y transformación a que se hace r e f e r e n c i a en e s t e e s t u d i o corresponden a l o s que usualmente se incluyen en e l a n á l i s i s mercadeo de productos a g r o p e c u a r i o s . también amplia y compleja, l a sección a n t e r i o r , Tomando en cuenta que e s t a área temática y manteniendo e l h i l o de razonamiento A s í por ejemplo, es d e s a r r o l l a d o en se f o c a l i z ó p a r t e de l a p r e s e n t a c i ó n en algunos de l o s t o s que se desprenden de l a r e l a c i ó n c i u d a d - e s p a c i o n a c i o n a l es d e l c a s o ) . del (o r e g i o n a l , aspec- cuando e l d e s a r r o l l o y e l grado de adecuación de la f r a e s t r u c t u r a f í s i c a de t r a n s p o r t e y c o m e r c i a l i z a c i ó n se a n a l i z ó desde esa in- pers- pectiva . Otro aspecto d e s t a c a b l e es l a c o e x i s t e n c i a de e s t r u c t u r a s t r a d i c i o n a l e s con formas modernas de c o m e r c i a l i z a c i ó n . En algunas grandes ciudades l o s nuevos agentes y formas de c o m e r c i a l i z a c i ó n han irrumpido agresivamente en e l mercado, pero a t e n diendo s e l e c t i v a m e n t e a l a p o b l a c i ó n . De hecho, e l gran r e t o para l a moderniza ción de l o s s i s t e m a s de d i s t r i b u c i ó n e s t á en e l l o g r o de una mayor e f i c i e n c i a en aquella p a r t e d e l sistema que mira hacia e l s e c t o r de l a p o b l a c i ó n con ingresos - 208 medios a b a j o s , s e c t o r m a y o r i t a r i o en l a s grandes u r b e s . i n g r e s o s s e encuentran, Finalmente, en g e n e r a l , Los s e c t o r e s de mayores bien a t e n d i d o s . una somera r e v i s i ó n de l o s a r r e g l o s i n s t i t u c i o n a l e s e f e c t u a r una aproximación a e s t e a s p e c t o c l a v e d e l problema, ha a d o l e c i d o de un t r a t a m i e n t o s i s t e m á t i c o . permitió el cual,sin embargo, Esta d e f i c i e n c i a hace d i f í c i l la a- p r e c i a c i ó n d e l desempeño que l a s d i v e r s a s i n s t i t u c i o n e s han t e n i d o en d i f e r e n t e s p a í s e s y pone una barrera a l o s i n t e n t o s de comparación y g e n e r a l i z a c i ó n . otra parte, e l examen de l a s p o l í t i c a s , globales y sectoriales, l a idea de que e x i s t e una conexión entre l a s Por ayuda a r e f o r z a r i n i c i a t i v a s de p o l í t i c a que se toman para a f e c t a r e l s e c t o r a l i m e n t a r i o y l a s tomadas en e l r e s t o de l o s s e c t o r e s que no pueden ser pasada por a l t o . I n c l u s o d e n t r o de un mismo s e c t o r , como l a exten- sión y profundidad de l o s e f e c t o s cruzados muchas v e c e s son d i f í c i l e s de reconocer y evaluar, es p o s i b l e que l o s e f e c t o s de algunas p o l í t i c a s gativamente a causa de i n t e r f e r e n c i a s , ne- c o n t r a d i c c i o n e s o f a l t a de acompañamiento de p a r t e de o t r a s p o l í t i c a s que persiguen o b j e t i v o s En l a Parte I I l a se vean modificados diferentes. i n t e n c i ó n d e l t r a b a j o cambió notablemente. r i z a d o e l problema d e l a b a s t e c i m i e n t o urbano de a l i m e n t o s , Habiendo c a r a c t e - surge inmediatamente la inquietud acerca de cómo m o d i f i c a r l a s tendencias d i s c o r d a n t e s e n t r e producción y consumo, y l a s inadecuaciones i n s t i t u c i o n a l e s . gramación de l a producción y l o s a b a s t e c i m i e n t o s , Se c e n t r ó l a atención en l a conociendo por l o t r a t a d o en la Parte I que l a búsqueda de s o l u c i o n e s pasa necesariamente por c o n s i d e r a c i o n e s tadas con e l consumo etc.), (esto es, e l empleo, en razón a que l a primera cae p ú b l i c o a g r í c o l a mientras que l o otros sectores, pro- e l ingreso, la distribución del d e n t r o de l a e s f e r a de acción d e l conec- ingreso, sector segundo responde principalmente a l a acción de cuyo t r a t a m i e n t o e s t á f u e r a de l o s p r o p ó s i t o s de e s t e trabajo. 209 E x i s t e n dos a s p e c t o s que llaman fuertemente l a atención en materia de p r o g r a mación. El primero d i c e r e l a c i ó n con e l uso c r e c i e n t e pero todavía l i m i t a d o de t é c n i c a s de programación matemáticas con f i n e s de c o n t r o l de l a producción, formación y d i s t r i b u c i ó n de productos a g r í c o l a s » trans- Problemas de operación y de c o s t o en e l uso de modelos y t é c n i c a s de programación matemáticas atentan contra una práct i c a más g e n e r a l i z a d a . Hasta ahora su uso es esporádico y en g e n e r a l se t r a b a j a con modelos r e l a t i v a m e n t e s i m p l i f i c a d o s . De aquí que e x i s t e un campo importante por d e sarrollar en materia de perfeccionamiento de instrumentos que pueden ayudar de ma- nera importante a c o n f e r i r c o n s i s t e n c i a y a aumentar l a e f i c i e n c i a de l o s n a l e s planes y programas para e l s e c t o r , tradicio- a l tiempo que podrían c o n s t i t u i r s e en un medio adecuado para evaluar y c a l i b r a r con mayor j u s t e z a l a c a l i d a d d e l im.pacto de l a s p o l í t i c a s de producción y a b a s t e c i m i e n t o . El segundo aspecto se r e f i e r e a l l i m i t a d o d e s a r r o l l o y uso de instrumentos de p l a n i f i c a c i ó n de c o r t o p l a z o . La importancia de l a dimensión coyuntural en e l mane- j o de l a s p o l í t i c a s p l a n i f i c a d a s no se compadece con e l e s c a s o t r a t a m i e n t o que l e ha deparado l a l i t e r a t u r a sobre p l a n i f i c a c i ó n . Por e s t a razón, adquiere un mayor i n t e r é s e l conocer y a n a l i z a r l a s todavía escasas experiencias r e a l i z a d a s , todo a n i v e l latinoamericano, en materia de formulación e implementación de mentos para l a p l a n i f i c a c i ó n de c o r t o p l a z o , como por ejemplo, sobre instru- la experiencia bra- sileña. La Parte I I I s i r v i ó para i l u s t r a r acerca de l a s maneras en que l o s aspectos examinados en l a s Partes I y I I , especialmente en l a I , pueden ser incorporados en programas y proyectos c o n c r e t o s . Para e l l o se e l i j i e r o n t r e s t i p o s de programas y proyectos. Además de hacer r e f e r e n c i a a l o s d i v e r s o s grados de compromiso de cursos y a l o s n i v e l e s de amplitud y complejidad que pueden presentar e l l o s » provechó la oportunidad para d i s c u t i r constituyen d e s a r r o l l o s re- se a - brevemente acerca de algunas a c t i v i d a d e s r e c i e n t e s o se vislumbran como e v o l u c i o n e s que pudiesen que 210 estar p r e s e n t e en un f u t u r o no muy l e j a n o en e l área de l a producción y p r o c e s a miento de a l i m e n t o s , fundamentalmente con v i s t a s a l a b a s t e c i m i e n t o de l o s grandes conglomerados urbanos. Lo i n c l u i d o en e l p r e s e n t e t r a b a j o , aún cuando e s t á l e j o s de ser una r e v i s i ó n exhaustiva de l o s d i f e r e n t e s f a c t o r e s que i n t e r v i e n e n en l a c o n f i g u r a c i ó n d e l pro- blema, d e b e r í a ser v i s t o como una base en torno a l a c u a l se puede e s t r u c t u r a r un e s f u e r z o de a n á l i s i s de mayor a l i e n t o . V a r i a s omisiones e i n s u f i c i e n c i a s en puntos particulares se h i c i e r o n notar a l o l a r g o d e l t r a b a j o . Otras podrán hacerse t e t r a s un e s c r u t i n i o cuidadoso de l o s d i f e r e n t e s temas t r a t a d o s . Con todo, evidense ne l a c o n v i c c i ó n que e l t r a b a j o presenta v a r i o s de l o s a s p e c t o s más s u s t a n t i v o s de l a temática motivo de preocupación. tie- II 211 V. BIBLIOGRAFIA CITADA R. A b l e r , J. Adams, y P. 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AGS/FMLA/73/DOC.40, 1973 Torres A l t e r n a t i v e Models f o r N a t i o n a l Plans Stressing Agriculture En Economic Models and Q u a n t i t a t i v e Methods f o r D e c i s i o n s and Planning in A g r i c u l t u r e . E . O . Heady ( e d . ) , Ames, Iowa: The Iowa S t a t e U n i v e r s i t y P r e s s , 1971 Estructura I n s t i t u c i o n a l de l a C o m e r c i a l i zación Agropecuaria de l o s P a í s e s de l a Zona Andina y C h i l e IICA/OEA, D i r e c c i ó n Regional para l a Zona Andina, 1971 219 INDICE DE AUTORES Abbot, J . C . Abler, R. Adams, JAlonso, W. A l v a r e z , H. Artus, P. 80,95 10 10 57,59,60 Barros, O. Beckmann, M. Branson, W,H. Breese, G. Brignol, R. 147, 148, 150, 151 47 101 Caicedo, E. Cauas, J . CEPAL Colvin, S. COBAL 34, 35 172 14, 15, 21, 40, 41, 42, 43, 45 189 109 De Mattos, C . A . 65, 66, 68 Elizaga, 10 J.C. Fals Borda, O. FAO 118 174 11 105, 134, 161, 165 112 Figueroa, M. Fox, R.W. Friedmann, J . Furtado, C. 25, 37, 70, 84, 87, 89, 95, 101, 107, 108, 114, 115, 131, 185 196 15, 16, 17 48 65 González, J . Gould, P. 97, 99, 102, 131, 134 10 Harrison, K. Heady, E.G. Heifner, R.G. Helmerberg, P. 26, 28, 29, 30, 36, 38, 83, 84, 86, 94, 96 135, 175 155 156 ILPES INTAL IDRC I sard, VJ. 159, 173, 175 70 47, 57, 59 Jamieson, M. Johnson, E . A . J . Judge, G.G. JUNAC 154, 54 151 109 Katzman, M.T. 47 11 220 Leeming, 61,62, Manne, A. Martinez S . , C. Menendez, A. Mexico, OACP Mittendorf, H.J. Monckeberg, F . Musgrove, P. 153 118 114 116, 174, 8 0 , 95 202 2 6 , 27 Naciones Unidas 10, ONUDI OECD O s t e r r i e t h , M. 192 62 100 P a i v a , R.M. 124 Pando, J . L . 82, Paz, P. 49, Pinstrup-Andersen, P. 3 4 , PREALC 23, 63 12, 180 19, 21, 28, 93 65 35 24 Reutlinger, S. Riumallo, J . RofTnan, A . B . 156 178 5 5 , 65 Samuelson, P. Schattan, S. Schmid, A . A . Segredo, D. S i z a r e t , F. Soussan, J . Stuckey, B. Sukthame, P . V . Sunkel, O. 1 3 9 , 151 124 60 1 5 7 , 1 5 9 , 173 186 6 1 , 6 2 , 63 4 7 , 48 185 4 9 , 5 3 , 65 Takayama, T. 151 Tirel, J.C. 135 T o r r e s , H.A. 1 0 6 , 110 Trench de F r e i t a s , C . F . 124 V a r e l a , G. V e r r e y d t , E. 110 100 Waelbroeck, J . Weaver, R. Weintraub, A. W e t z l e r , E. 100 156 147, 103 148, 150, 151 31, 32, 33, 44, 56 r i