1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/28883 CI:PAL/WAS (0030) INT-0635 Proyecto Multidivisional de Transformación Productiva Borrador para Discusión Martine Guerguil CEPAL-Washington marzo, 1989 EL USO DE LA CONDICIONALIDAD EN EL FINANCIAMIENTO EXTERNO OFICIAL A CHILE, 1946-87: UN PANORAMA GENERAL iii INDICE Página Introducción 1 Un panorama del financiamiento externo oficial a Chile 4 Los tres propósitos básicos del financiamiento externo oficial 6 Las distintas fuentes de financiamiento externo oficial 9 El peso del financiamiento oficial en la economia chilena 11 Un primer enfoque a la condicionalidad 14 Las preferencias de políticas de los acreedores .. 15 La práctica de la condicionalidad 19 La condicionalidad en los préstamos para proyectos 22 Principales formas de la condicionalidad 22 Los límites de la condicionalidad 27 La influencia efectiva de la condicionalidad 30 La condicionalidad en el financiamiento de apoyo a las políticas económicas 35 La condicionalidad del Fondo Monetario 35 La condicionalidad en el financiamiento para programas 40 Conclusiones 47 Martine Guerguil CE PAL-Wa sh i ngt on 17/03/1989 BORRADOR SOLO PARA COMENTARIOS EL USO DE LA CONDICTONALIDAD EN EL FINANCIAMIENTO EXTERNO OFICIAL A CHILE, 1946-87 : UN PANORAMA GENERAL Introducción Hace ya varias décadas económicos dos opiniones financiamiento externo que se confrontan opuestas oficial en los círculos respecto a la influencia sobre el proceso de del desarrollo latinoamericano. La primera sostiene que la baja inserción de la región en el comercio mundial, junta a la .insuficiente generación de ahorro de sus economías, justifican elevadas transferencias financieras con el propósito de aumentar los niveles de inversión y productividad. La segunda objeta que esas mismas tranferencias sólo han tenido en el pasado un impacto perverso sobre la asignación de recursos y los propios niveles de ahorro interno. El debate se ha intensificado en los años recientes, cuando las agencias oficiales de financiamiento han tenido que incrementar sus transferencias a fines de compensar por lo menos parcialmente la abrupta región. caída en los flujos de capitales privados hacia la 2 En ese marco oficial financiamiento eficiencia de y de efectiva organizado acrecentados del alrededor relativo escepticismo mismo, de requerimientos la amplias repecto discusiones conveniencia de de a la se atar han dicho financiamiento a algún tipo de condiciones, con miras a influir en forma directa sobre la política económica del país receptor y por último otorgado. asociado apoyo aumentar El con uso los embargo el de supuesta la al único a corto plazo balance Internacional. eficiencia condicionalidad créditos temporario Monetario la de El organismo pagos, Fondo a del es para financiamiento tradicionalmente estabilización otorgados Monetario condicionar sus por el ha sido no préstamos o Fondo sin a la adopción de medidas de política económica. En efecto, más de la mitad de los créditos oficiales, provenientes de agencias bilaterales o multilaterales, recibidos por América Latina desde el fin de la segunda guerra mundial ha sido asociado con alguna cjue otra forma de condicionalidad explícita. Chile ha sido, durante la mayor parte del periodo de posguerra, un cliente muy cotizado de las agencias oficiales de financiamiento. Hasta 1973, ha recibido en promedio más de 10% de los flujos oficiales a América Latina, una proporción superior a la que su simétrica, PIB el o su población financiamiento podrían externo representar. oficial ha En tenido forma en la economía chilena un peso notoriamente superior al registrado en las demás economías de la región, contribuyendo en efecto con 38% 3 de los flujos externos netos, comparado con apenas 20% para conjunto latino-americano. El presente trabajo intenta un que ha tenido esbozo general de las formas y influencia condicionalidad asociada a tan elevados flujos de el presentar la financiamiento externo oficial sobre la formulación de la política económica. La primera parte presenta un panorama general de los montos, y destinos período de del financiamiento posguerra. En externo la oficial segunda a Chile parte se fuentes en examina el el fundamento de la condicionalidad, para luego revisar las formas y la influencia financiamiento que ha tomado para proyectos los demás préstamos en (tercera Chile parte), (cuarta y última parte). en el y en caso el caso del de Un panorama del financiamiento externo oficial a Chile Son bien conocidos los rasgos principales de los flujos de financiamiento externo oficial recibidos por América Latina en el periodo de posguerra. contribuyeron, quinta parte en de forma los participación Durante sustancialmente en algo 1961 primeros errática, flujos tanto los externos absoluta en el con años, alrededor netos como marco quince a la la de región. relativa de sólo una Su aumentó Alianza para el Progreso, cuando su valor real casi se triplicó, a la vez que se multiplicaron las agencias encargadas de su canalización. Pasado ese aumento espectacular sin embargo, los flujos oficiales netos se mantuvieron casi estancados en términos reales a lo largo de los 25 años siguientes. principalmente como En ese periodo, las fuentes privadas, bancarias, volvieron a sustituir a las oficiales principales proveedores de capital a la región, una tendencia que se revirtió bruscamente en 1982 con el estallido de la crisis de la deuda. (Véase el gráfico 1.) El gráfico conocidos, de la 1 ilustra experiencia asimismo de otros Chile con aspectos, el también financiamiento externo oficial : los elevados flujos recibidos en el marco de la Alianza para el Progreso en los años sesenta, su abrupta declinación durante el gobierno de la Unidad Popular, su completa Gráfico 1 FLUJOS NETOS DE FINANCIAMIENTO EXTERNO RECIBIDO DE LOS PAISES DE LA OCDE (Indice en términos reales, 1970 = 100) FLUJOS TOTALES FLUJOS OFICL^LES AMERICA UTTKA Y EL CARIBE law laei IBM iMt iMa ICTI im leei • • • I • • I • • • ( • I • I • • f • lata loai lasa i»ai. 18«« i»iti loe i CHELE 7 L614 LSCL 16M LMl 1C08 LQrt 107« lfl0L t l • • 1 • « • • 1 • • • j • • 1 • • t • t • Lus itsi issa iML leea l t «i tm leii iga« Fuente : CEPAL, Oficina de Washington, sobre la base de datos del Fondo Monetario Internacional y de estimaciones de la CEPAL para el periodo 1946-55; y de cifras de la OCDE para los siguientes años. 6 sustitución por fondos repunte los años en pronunciadas oficial en forma reflejando destino de ese entre recientes. inflexiones neto periodo, privados Son 1976 y 1982, notorias sin que muestra la cuirva de reiterada una a lo largo particularidad en su leve embargo las financiamiento de la y casi todo composición el por financiamiento. Los tres propósitos básicos del financiamiento externo oficial El financiamiento desarrollo suele inversión pública. justificar fondos divisas finos ser dichos externos externo a las economías asociado con el argumento El más frecuentemente flujos la oficial es la financiamiento necesidad insuficiencia en de ahorro en de usado la para complementar (savings gap) con y en (foreign exchange gap) de las economías en desarrollo, a de acelerar su inversión y por consiguiente su ritmo de crecimiento. De hecho, casi las tres cuartas partes de los flujos oficiales netos recibidos por América Latina han al financiamiento proporción baja de sin la inversión embargo económica a apenas 51% y en el sido dedicados social. caso de Dicha Chile. (Véase el cuadro 1.) El el segundo apoyo a propósito programas del financiamiento específicos de externo política oficial económica. es Dicho tipo de financiamiento apareció durante la década de los sesenta, reflejando la creciente percepción de los acreedores de marco de política económica implementada influía en forma que el Cuadro 1 CHILE : COMPOSICION DEL FINANCIAMIENTO EXTERNO OFICIAL^ , 1945-87 (porcentajes) América Latina Total 100. 0 Provectos de los cuales : Banco Mundial^ BID Eximbank Otros*^ Proaramas de los cuales : US-AID Banco Mundial Contingencia de los cuales : FMI Otros Chile 100.0 74.1 100.0 51.2 100.0 22.7 16.3 13.8 21.3 30.6 22.0 18.6 28.7 10.8 14.5 13.7 12.2 21.1 28.3 26.7 23.9 3.2 4.9 0.4 2.8 1.8 3.1 22.7 43.9 17.3 5.4 26.8 17.1 Fuente : CEPAL, Oficina de Washington, sobre la informes anuales de las distintas instituciones. base de los ^ Total desembolsado, pasado a valor constante sobre la base del deflacto implícito del PIB de los Estados Unidos. ^ Incluye AIF y CFI. Incluye US-AID y otras agencias de crédito bilateral. 8 negativa sobre el desempeño de las inversiones en América Latina. Se otorgaron entonces créditos oficiales con el doble propósito de promover profundas reformas económicas, y al mismo tiempo suavizar el impacto negativo que ellas podrían tener en el corto plazo sobre algunos grupos de la población. En los años sesenta, la Alianza para el Progreso financió de ese modo programas de reforma agraria, campañas educacionales y reformas tributarias en la región. Mundial se A su vez, ampliaron los préstamos marcadamente para en programas los años del ochenta Banco con la apertura de una linea especial de créditos para apoyar el ajuste de las economías representar créditos en al los acordados. cambiante últimos En años ambos panorama externo, casi cuarta casos, una Chile ha llegando parte sido de un a los activo participante : ha sido el segundo beneficiario de la Alianza en términos de suscrito tres préstamos con Banco el dólares per Mundial. cápita*, y dos décadas succesivos de ajuste No obstante, concentración en esos dos periodos, debido más tarde estructural a su ha (SAL) excesiva los créditos para programas apenas han representado 5% de los flujos totales recibidos entre 1946 y 1987, una proporción sin embargo superior a la experimentada por el conjunto de la región. Por último, poco menos de la mitad de los flujos oficiales netos han sido recibidos para enfrentar situaciones de emergencia * Después de Panamá. Véase H. Perloff, Alliance for Progress ; A Social Invention in the Making, Johns Hopkins Press, 1969, p.55-56. 9 financiera, por lo general balance de pagos. Dichos un desequilibrio pronunciado y términos concesionales. : desembolso rápido, montos elevados Otra característica importante es que han sido en su mayor parte de contingencia, su disponibilidad el flujos han tenido los rasgos propios a una situación de emergencia que en en caso de necesidad en el sentido de está asegurado por mecanismos institucionales, aunque solamente para un plazo corto (uno a cinco años) . El impacto de ese tipo de financiamiento se refleja en la evolución de la curva del financiamiento externo oficial en el gráfico 1 : cada brusco ascenso en dicha curva se asocia de hecho desembolsados con para un paquete enfrentar una de créditos crisis de aguda emergencia del balance de pagos. Las distintas fuentes de financiamiento externo oficial El FMI ha sido la principal fuente de f inanciamiento de contingencia, convirtiéndose de ese modo en el principal acreedor oficial de contribuyó Chile más de para una el conjunto cuarta parte del de período los : flujos con todo, oficiales, comparado con sólo 17% para América Latina en su conjunto (Cuadro 1) . No ha sido sin embargo la única fuente crediticia utlizada para enfrentar crisis en el balance de pagos. En efecto, contribuyó directamente con sólo 60% de los fondos recibidos por Chile con dicho propósito. Las demás fuentes de crédito de contigencia para Chile han sido el Tesoro americano, la US-AID y uno que otro banco central europeo. Cabe anotar que no obstante 10 sus elevadas contribuciones, esas últimas instituciones sólo han desempeñado un papel secundario en la gestión y el manejo de tales créditos a Chile, los cuales han sido ser organizados como paquetes bajo el liderazgo del FMI. Las fuentes de financiamiento oficial para programas a Chile han sido, como se mencionó, dos : la US-AID para la implementación de los planes de reforma agraria y tributaria en los años sesenta, y el Banco Mundial para los programas de ajuste estructural proyectos, más a recientes. su Export-Import vez, Bank se de El grueso reparte del entre los Estados financiamiento tres Unidos para acreedores (Eximbank), el : el Banco Mundial, y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)= La participación relativa de cada uno ha variado sensiblemente a lo largo del periodo. La importancia del Eximbank fue considerable en la primera década, cuando constituyó la casi única fuente de financiamiento industrial de mediano o largo plazo. Su participación ha venido declinando progresivamente en las décadas otras impacto siguientes, fuentes alternativas negativo deterioro de debido las que tuvo cuentas por de sobre un lado a financiamiento su fiscales capacidad de los la aparición de y por otro al prestar el para Estados Unidos. Con ello, el papel del Eximbank se fue progresivamente restringiendo al de garantizar los créditos de proveedores privados. 11 En forma simultánea como bajó la participación del Eximbank, el BID se convirtió en la principal fuente de créditos externos para proyectos en Chile, logrando financiar casi la mitad de los proyectos Mundial, emprendidos al cual en se agregó Internacional Financiera Internacional ese financiamiento a entre partir 1961 de (AIF), mantuvo a relativamente secundaria, del y 1958 198 6. El la Corporación sector eléctrico. lo largo del capital aunque durante contraeron contribuyeron el gobierno súbitamente los de el la flujos Las demás grueso agencias de de importancia los flujos de Popular, Unidad de periodo concentrándose en el financiamiento bilateral han tenido por su parte una secundaria, Banco (CFI) , y a partir de 1961 la Asociación de Fomento una participación país cuando se capital de los demás organismos oficiales. El peso del financiamiento oficial en la economía chilena Con todo, los flujos netos de financiamiento externo oficial han representando casi 1% del PIB y 10% de la inversión bruta en Chile en el período de posguerra, cifras ambas que casi duplican las registradas por el conjunto de América Latina. Su contribución ha sido sin embargo muy desigual en el tiempo. 40% de dicho financiamiento se acordó entre los años 1961 y 1970, llegando en ese período a una proporción de casi 5% del PIB. El peso tanto absoluto como relativo del financiamiento oficial decreció luego consistentemente* y los flujos financieros con los Con la única excepción del año 1974. 12 organismos oficiales llegaron a ser negativo en los años 1979-82, aunque repuntaron en los años posteriores. Dicha disminución en los flujos de financiamiento oficial no ha sido acompañada, sin embargo, por una reducción en el peso del f inanciamiento extemo total en la economía. En efecto, el financiamiento neto recibido del exterior alcanzó 3.5% del PIB en esos mismos fueron años en los negativas. Un de cuales los las transferencias oficiales que sobre factores influyeron decisión del gobierno de sustituir fuentes oficiales por privadas, aunque sido la voluntad organismos esas de últimas evadir oficiales de fueran más costosas, financiamiento venían fuentes puede la creciente condicionalidad la haber que los asociando a sus créditos. Obviamente, esa vía, el aunque si relaciones experimentaron Chile han Parte los sido de y a esa sucesivos de externo. política en enfoques económica efectuar los tensión económica, distintos no fue el único que se chilena cambios tensas se gobiernos y por otra Es han bien de no por que a la ha correspondido y el período conflicto una la reconocida sabido sucedido profundos, las al entre cada parte de que su necesidad uno dirección a una meras seguir oficiales en debió en En efecto, organismos menudo propia proyección financiamiento chileno fue un de los más enfáticos. entre financiamiento posguerra. gobierno de de los la determinación modificaciones 13 marginales, aunque los en la factores estructura invocados económica para existente; justificarlo asimismo, variaron*, el recurso al financiamiento externo (oficial o privado) ha sido una casi constante de los programas de gobierno en Chile. Dicha reconocida necesidad de financiamiento externo no se tradujo, sin embargo, en una mayor flexibilidad del modelo respecto a las presiones externas; al contrario, el grado de articulación de los sucesivos programas fue suficiente, por lo menos al nivel formal, como para que la condicionalidad de los acreedores sea resentida como como un indebida aporte superfluo, e incluso algunas veces una interferencia. * Se invocaron el bajo nivel de ahorro interno, las súbitas fluctuaciones del precio del cobre, las expectativas de compensación después de la venta del metal a precios preferencial durante la segunda guerra mundial, las transferencias de tecnologia, el acceso a los mercados internacionales, para citar sólo algunos de los motivos aludidos. 14 Un primer enfocrue a la condicionalidad Todos los préstamos, incluyendo los otorgados por los bancos privados que a los conforman individuales, una suerte contienen de condicionalidad. básico de dicha condicionalidad por el acreedor, reembolso tradicionalmente con de su la toma restrictivas El propósito es de reducir el riesgo asegurándolo eventual cláusulas en lo posible préstamo. Se asumido respecto al instrumentaliza de un colateral, y la inclusión en el acuerdo de préstamo de un cierto número de restricciones sobre el uso del crédito, operación, coino un obligación de y de requisitos contables o técnicos de limite sobre el endeudamiento adicional y la informar periódicamente sobre los acontecimientos relacionados. Los organismos de créditos oficiales, en la medida en que han sido en su mayoria organizados como bancos, han demostrado el mismo legitimo prestados, restrictivas y interés han en para incluido sus acuerdos la recuperación entonces de de similares préstamo. El los fondos cláusulas alcance de las operaciones de los organismos oficiales de financiamiento va sin embargo más allá bancos privados, de con la mera lo que intermediación cabía financiera esperar que de los utilizaran criterios más amplios para el desembolso de sus créditos. 15 Las instituciones finalidades oficiales múltiples. En cumplen, efecto, cada en una la de realidad, los con organismos antes mencionados ha sido creado con un propósito distinto, y en circunstancias bastante disimiles. Dentro de ellas, sólo el Banco Mundial y el financieras BID de pertenecen a la categoría desarrollo propiamente los propósito básico incrementar totalidad o parte del Tercer Mundo. en cambio, Fondo Monetario, intercambio internacional en ha flujos La sido un medio de tal, instituciones teniendo financieros finalidad de de como hacia principal promover el estabilidad la del libre monetaria mundial. Los organismos de financiamiento bilateral, por último, persiguen la promoción del al país cual de los intereses comerciales representan. Aunque dichos tres o políticos grupos instituciones han otorgado, en más de una circunstancia, de créditos a un mismo país, lo han hecho en efecto cada uno con un propósito distinto. Las preferencias de políticas de los acreedores* Dicha constelación de finalidades se refleja a su vez en los enfoques financieras diferenciados oficiales que han asumido las instituciones respecto a lo que constituye una política * No se considerarán las preferencias puramente políticas de los acreedores, aunque es bien sabido que han influido significativamente sobre le financiamiento recibido por Chile entre 1970 y 1973, y respecto al financiamiento bilateral de los Estados Unidos, de 1977 a 1981. Las preferencias políticas no constituyen sin embargo una condicionalidad en el sentido común de la palabra, pués no se fundamentan en razones económicas y por lo general no se prestan a negociaciones. 16 económica deseable para el pals receptor de sus créditos. Comparten una filosofía común de principio, que no difiere mucho de la expresada por los inversionistas privados, a los cuales por lo demás no pretenden complementar. En principio todas las medidas sobre la capacidad generalmente comercial, en reemplazar de política del una ello sino significa que deudor preferencia al contrario una pueden para para preferencia influir servir estimular su y para positivamente deuda, las políticas de financiera y cambiaría, y de estímulo a la o más apertura iniciativa privada, tanta nacional como extranjera*. Más allá Monetario de ese núcleo han sido común, los dos el Banco Mundial y el organismos más Fondo constantemente identificados con el pensamiento económico ortodojo liberal de apertura, y han efectivamente neoclásico en forma conjunta sobresalientes de ésa abogado por una política de corte rasgos más sido han con sus préstamos. Los la la limitación de acción económica del Estado, y la libre fijación de los precios por las fuerzas del mercado. infraestructura diseñar sectores básica, políticas de Al dedicarse el concordes utilidades Banco con públicas, al Mundial ese financiamiento se corte ha esforzado neo-clásico especialmente de en la para los electricidad, transporte, y servicios urbanos. Cuando el énfasis sectorial del * Para mayores detalles respecto a la política económica apropiada en opinión de la comunidad bancaria internacional, véase W.H. Baughn y D.R. Mandich, The International Banking Book, Dow Jones-Irwin, 1983, p.l09. 17 Banco pasó luego a de los (principios exportador siguió la satisfacción setenta) (a partir de aplicando una y de a las la necesidades promoción fines de los setenta), orientación bastante básicas del sector el Banco Mundial neo-clásica a las politicas gue recomendaba en esos nuevos campos. Por su parte, el FMI ha acomodado ese enfoque neoclásico en un marco cortoplazista, invocando reiteradamente el carácter rotatario de sus recursos como justificación a su insistencia en privilegiar reembolso reducir antes de todo politicas que permitan asegurar el de sus créditos en el más corto plazo posible, y asi los requerimientos de fondos por parte de miembros en un momento dado. Con tal propósito, ha los estados desarrollado su famoso enfoque monetario del balance de pagos, sobre la base del cual situación recomienda más un expedita recorte para en la demanda enfrentar un interna deseq[uilibrio como en la las cuentas externas. Ello establece una diferencia fundamental entre los créditos del FMI y los créditos del desarrollo per se, cuyo propósito es de aumentar la oferta y no rebajar la demanda agregada*. * Vale recordar que el FMI no es una institución de desarrollo propiamente tal, aunque las circunstancias particulares de las economías en desarrollo hacen que sean ellas los principales recipientes de créditos del Fondo. El Fondo ha mantenido para la mayor parte de sus créditos un principio de acceso global, rehusándose reiteradamente a diferenciar entre sus miembros sobre la base de su nivel de desarrollo. En los últimos años sin embargo, ha venido diseñando facilidades más adaptadas a las necesidades propias de los países en desarrollo. 18 Si bien los organismos de financiamiento bilateral de los Estados Unidos no han variado mucho en su defensa de una política de libre comercio y de protección a la iniciativa privada en la región, el enfoque particular de cada organismo elementos propios de su función específica. ha incorporado Aunque sus créditos han sido varias veces utilizados como instrumento implícito de la política exterior dedicado en Estados los forma exportaciones pesada, de norteamericanas, Unidos Unidos, preferencial y a la defensa preocupación Estados la Eximbank promoción especialmente de a en la el exterior. política de Por lo desarrollo ese cambio, respecto han sido la US-AID ha de por lo general muy ha las maquinaria los tanto, su propiamente dicha ha sido más bien incidental, y sus preferencias en se de los intereses de las empresas de operando respecto a el explícitas flexibles*. reflejado en forma mucho más explícita En las prefencias del gobierno de los Estados Unidos del momento, sea en los campos económicos o en los de política exterior. A principios de la década de los sesenta, promovió activamente, en el marco de la Alianza para el Progreso, una política de democratización y reforma social, agraria y atención de pasó con especial expansión luego a de énfasis la sobre educación. la atención Su medidas foco de reforma principal a las necesidades básicas, de y más recientemente a la promoción de la empresa privada. En forma simultánea sin embargo, * Véase Richard Import Bank in the 1982, p.82-85. su participación en el financiamiento Feinberg, Subsidizing Success, the ExportU.S. Economy. Cambridge University Press, 19 externo a Chile disminuyó a montos no significativos. El BID fue creado específicamente para financiar la Alianza para el Progreso, por lo que cabla esperar que intente promover un modelo de política económica de similar inspiración. De hecho, el BID social financió en la la mayor región, parte de los proyectos aunque también ha otorgado de desarrollo préstamos para proyectos directamente productivos. Como constituye, sin embargo, el organismo receptores tienen identificado política de con f inane i amiento la mayor tanta oficial representación fuerza donde los relativa, países no ha con un esquema específico se ha identificado sido de económica*. La práctica de la condicionalidad Con inicio sido, de en definiendo préstamos todo, sus cada institución operaciones cambio, poco con la a poco, contingentes con un enfoque particular. condicionalidad, en del la cual desde Así no ha se ha forma más bien ad hoc. Fondo Monetario no fueron el venido Incluso los sometidos hasta 1954 a ninguna condicionalidad. El principio de los créditos para proyectos, los cuales eran * La mayor flexibilidad del BID se puede también explicar por el contexto de cooperación internacional en el cual apareció, y la menor necesidad para ese organismo de ganarse una respectabilidad en los mercados internacionales de capitales, después de que la experiencia del Banco Mundial haya tranquilizado los inversionistas respecto a la seguridad de los organismos financieros multilaterales. 20 ampliamente mayoritarios ofrece definición por respecto al uso del en una los primeros suerte crédito de años de garantia la para otorgado. A ella se posguerra, el acreedor agrega, en el caso de los organismos de financiamiento bilateral, la obligación de utilizar condición el crédito para compras en un pais determinado, que se asocia casi con tipo de Ahora multilaterales, no se demoraron mucho en agregar en sus acuerdos préstamos implícitos, requisitos mediante todos los acreedores, ese financiamiento. de bien, automáticamente una previos, algunos bilaterales explicitos los cuales condicionaban y o otros el desembolso del crédito al cumplimiento de algunas metas. Los primeros requisitos fueron de estudios orden de económicos y más bien factibilidad sociales técnicos, y de como la realización evaluación de los relacionados. Con ello sin de beneficios embargo, los acreedores oficiales, y en particular el Banco Mundial, se fueron involucrando cada vez más en el diseño del proyecto, la selección de tecnologías, requisitos integrar etc. previos medidas de Resulta se entonces lógico fuera luego rápidamente política económica que que la gama ampliando podían de hasta afectar el desempeño del proyecto. Los préstamos para proyectos no se prestan fácilmente al uso de otras formas de condicionalidad, en la medida desembolso se efectúa por lo general en un período corto, mientras que los resultados no son que el relativamente medibles hasta un período más bien largo. En el caso de los préstamos de programa y 21 de contingencia en cambio, es posible dividir los desembolsos en tranches, evaluación y someter respecto al el desembolso de cada tranche cumplimiento de condiciones a una inicialmente acordadas. Como es bien sabido, tal ha sido en efecto la práctica de los acreedores para la mayor parte de créditos de ese índole. Los requisitos utilizados en esos totalidad de la especial previos casos son política y de los ámbito global, económica énfasis en la política criterios del país intermedios abarcando receptor, a la con monetaria y fiscal. En cambio, los requisitos previos en los préstamos para proyectos suelen ser de índole predominantemente técnico o sectorial. A continuación se examinarán las formas asumidas por la condicionalidad a Chile en ambos tipos de situación. 22 La condicionalidad en los préstamos para proyectos Como se mencionó anteriormente, el grueso del oficial para proyectos a Chile ha sido financiamiento desembolsado por tres acreedores principales : el Eximbank, el Banco Mundial, y el BID. (Cuadro recordará 1) También propias a su condicionalidad se creación, casi que el se ha inexistente. BID, por circunstancias caracterizado No es de por sorprender una entonces que dicho organismo se haya convertido, después de su creación en 1961, en el principal proveedor de créditos externos para proyectos en Chile. Aún asi, alrededor de las dos terceras partes del financiamiento periodo de para posguerra proyectos ha sido condicionalidad explícita. recibido sometido a por un Chile tipo u en el otra de (Cuadro 2) Principales formas de la condicionalidad Dicha condicionalidad El financiamiento el crédito particular afectado de el en dicho compras los es decir la obligación de utilizar en organismos Eximbank. forma financiamiento casos, amarrado, para exclusividad se divide a su vez en cuatro grupos. un de Dicha por forma Chile financiamiento ha sido Estados Unidos. determinado, financiamiento sistemática recibido país a de más hasta es bilateral, condicionalidad de 1976. amarrado una en ha la mitad del En 60% los de a compras en los 23 Cuadro 2 PESO RELATIVO DEL FIMAM:¡AMIENTO CONDICIONADO EN EL FINANCIAMIENTO EXTEWIO OFICIAL TOTAL (porcentajes) Cond. de pol.eco. No Total Condicionado Condicionado amarrado macro 51.2 33.1 Programas 4.9 4.9 1.8 4.9 43.9 43.9 17.1 43.9 - 100.0 81.9 44.8 58.8 17.7 Total 18.1 25.9 sectorial Proyectos Acdos. cwit i ngent es 18.1 Fincto. 14.2 3.5 Fuente : CEPAL, Oficina de Washington, scabre la base de los informes anuales de las distintas instituciones. 24 La creación de crédito del Banco Mundial, y la apertura de sus líneas al Tercer Mundo a partir de 1948, suscitó en América Latina muchas esperanzas de acceso a un financiamiento de menor condicionalidad. Chile, el primer país en desarrollo a mandar una solicitud de préstamo al Banco Mundial, también fue el primero en ver sus esperanzas otorgamiento sus atrasos frustradas : el Banco Mundial del crédito a que Chile en el inversionistas servicio privados, de una solucionara condicionó el problema de los bonos públicos detenidos exigencia que el el propio por Eximbank había pasado de alto*. En efecto, los préstamos del Banco Mundial fueron sometidos desde el inicio utilizadas por el a condiciones Eximbank. tanto Las más o más estrictas importantes se que refieren las al rechazo consistente que ha mostrado el Banco Mundial frente a la involucración del Estado productivas. En efecto, en la mayor parte de las actividades se rehusó hasta 1968 a otorgar préstamos a las empresas públicas en el sector industrial o financiero, y en el caso de solicitudes de empresas mixtas insistió reiteradamente en una reducción de la participación pública como condición empresas inicial del préstamo. Además, cuando acceptó prestar a públicas (en general para la producción básicos), requirió la creación de una entidad de servicios administrativamente * Para mayor detalle véase E.S. Mason y R.E. Asher, The World Bank Since Bretton Woods. The Brookings Institution, Washington, D.C., 1973, p.155-158. 25 independiente del gobierno. En resumen, a pesar de requerir para todos sus créditos sistemáticamente una garantía insistido estatal, en asegurar el Banco Mundial la máxima autonomía ha para la empresa, pública o privada, receptora del crédito. Hasta 1974, tales requisitos no podían sino ser conflictivos en las negociaciones política económica Estado en la excluir el explotación ejercer la con Chile, otorgaba formación sector el precisamente eje un básico la central papel de al de capital industrial, hasta el punto de privado petrolera*. entidad donde de En algunas actividades, particular, garantizando el el crédito control (por como que lo la podía general la Corfo) sobre las empresas públicas y privadas beneficiadas por un crédito externo, otorgaba, conflictivas Eximbank ha ha como sido contrapartida de sistemáticamente negociaciones. En un en el trato garantía objeto de ámbito algo más frecuentemente condicionado modificaciones la y les largas y estrecho, el sus préstamos tributario que a Chile a cambiario de las empresas, especialmente en el sector minero. La fijación de las tarifas para los servicios públicos ha sido otro tema conflictivo en las negociaciones en las relaciones entre el Banco Mundial y Chile. El Banco Mundial ha * Por otra parte, los propios historiadores oficiales del Banco Mundial reconocen que las recomendaciones de política económica han sido presentadas a los países en forma a menudo doctrinaria, si no arrogante. Véase E.S. Mason y R.E. Asher, op.cit.. p.l86. 26 consistentemente subsidiadas región, criticado establecidas incluyendo las la Chile, a en con estructuras mayoría de propósitos los tarifarias países de redistributivos la y/o anti-inflacionarios. Por consiguiente, ha agresivamente defendido su reemplazo por una estructura de precios garantizando una tasa razonable reajuste de de retorno las a las tarifas empresas eléctricas públicas*. fue un De hecho, el requisito previo al desembolso de todos los préstamos del banco al sector chileno, retorno y la precisa para Endesa cuantificación ha dado lugar de una tasa en casi eléctrico razonable de todos los casos a largas y arduas discusiones. Por último, otras formas de condicionalidad se refieren a la definición Banco misma Mundial no del proyecto. está proveedores, el seleccionarlos mediante competitiva, alguna a las Si bien amarrado Banco Mundial un proceso se de del país uso la según en el cual no se otorgaba empresas el nacionalidad reserva del crédito del los de internacional inicialmente receptor de derecho el licitación del preferencia crédito**. Por lo * El Banco Mundial favorece en principio el establecimiento del precio sobre la base del costo marginal, aunque en la práctica se ha resuelto a utilizar como referencia una tasa de retorno adecuada sobre el capital de la empresa. Véase H. Collier, Developing Electric Power. 30 Years of World Bank Experience. The Johns Hopkins University Press, p. 3 0-32. ** Véase C. Payer, The World Bank. A Critical Analysis. Monthly Review Press, New York, 1982, p.120. A partir de 1962 el Banco Mudial acceptó otorgar una preferencia de 15% del monto negociado a favor de las empresas nacionales en el proceso de licitación. 27 general, los acreedores oficiales suelen exigir la preparación de estudios de evaluación, investigación en general extranjeros, realizados como por condición cabinetes inicial para de la consideración de una solicitud de préstamo. Las demoras generadas por dichos procesos, la involucración de consultores extranjeros, y más sobre globalmente el proceso la relativa de pérdida inversión se de control del transformaron en gobierno frecuentes temas de fricción entre las instituciones financieras oficiales y el gobierno chileno, aún antes de la firma de los acuerdos de préstamo. En resúmen, proyectos ha la condicionalidad logrado cubrir parte de consideraciones regulación de las un campo esencialmente empresas y la campos la sin cambiaria, embargo condicionalidad en y en la con préstamos amplio microeconómicas, como de tarifas, : la para como la política de comercio Cubre dichos más bien fragmentada. La financiamiento el forma para relativamente anti-inflacionaria. para proyectos ha conformado un continuo homogéneo, dispersa, los fijación extenderse al nivel macroeconómico, exterior, de relativamente poca sino más bien una coherencia no constelación interna y amplias brechas entre las partes. Los límites de la condicionalidad El mayor antagonismo denominador respecto a la común de influencia dichas del partes gobierno ha en sido el su campo 28 propiamente por económico, parte del lo cual no podía gobierno para sino provocar evadir en lo esfuerzos posible la condicionalidad. Su tárea se vio algo facilitada, en los primeros años por lo menos, por principales acreedores, rivalidad*. transferir crédito En al efecto, Banco industrial la falta coordinación entre los llegando en algunos casos a una discreta el Eximbank Mundial que de el habla mostró papel mucha central ocupado en reticencia de proveedor América Latina, a del y en Chile en particular, desde su creación. En parte por su deseo de mantener Unidos su en preminencia los mercados en de dicho campo, exportación, y la de mostró los a Estados menudo mayor flexibilidad y receptividad que el Banco Mundial en el exámen de los proyectos flexibilidad chileno, presentados compensó por el gobierno ampliamente, a chileno. los ojos Dicha del las demás condiciones de sus créditos — e n mayor gobierno primer lugar la obligación de utilizarlos en los Estados Unidos, y en segundo lugar sus términos crediticios relativamente menos atractivos**. El Eximbank se convirtió por lo tanto en el acreedor predilecto para los proyectos susceptibles Mundial-- de y ser industriales grandes sometidos condicionalidad finanzó la a casi —de totalidad de hecho por los los el más Banco proyectos industriales emprendidos hasta la creación del BID (acero, cobre, textiles, agroindustria, entre otros). * Para mayores op.cit.f p. 496-500. detalles véase E.S. Mason y R.E. Asher, ** Los créditos del Eximbank a Chile tuvieron en promedio un plazo de 15 años, comparado con 21 años para el Banco Mundial. 29 A su vez, preferencial resultaba el Banco Mundial se mantuvo como una de casi financiamiento en los casos en imposible al acreedor condicionar alternativa los cuales el crédito (la construcción de carreteras, por ejemplo), o cuando un conflicto, político o paralizaba económico, el acceso Mundial ha sido externos al sector con al además el gobierno financiamiento el eléctrico, de del principal una los Estados Eximbank*. proveedor actividad para Unidos El de Banco créditos la cual se le suele acordar una cierta pericia en América Latina. De hecho, 40% del financiamiento para proyectos del Banco Mundial a Chile se ha concentrado en ese sector. Es de interés señalar que a pesar de los reiterados incumplimientos del gobierno chileno respecto a la tasa de retorno acordada para Endesa, seis préstamos consecutivos antes de el Banco Mundial detener uno de acordó ellos en 1976**. Parte de esa inesperada vista gorda se puede atribuir a las ansias de especialmente alternativas la en de institución períodos en financiamiento por los para expander cuales el país su existían cartera, varias solicitando el * Por ejemplo, el Eximbank paralizó sus operaciones crediticias en Chile durante la guerra de Corea, cuando el gobierno chileno no acceptó reconocer un precio preferencial para la venta del cobre a los Estados Unidos. ** Un préstamo de 35 millones de dólares desembolsado en diciembre de 1978, más de dos años firma del acuerdo de préstamo, debido a demoras en las tarifas eléctricas. Véase H. Collier, op.cit.^ a Endesa fue después de la los ajustes de p.39. 30 crédito*. La influencia efectiva de la condicionalidad La primera consecuencia de la condicionalidad para proyectos en Chile, y de la estrategia del gobierno para evadirla, ha sido una elevación externo oficial. explícito, en el tasas del costo, En los en la medida financiamiento de interés servicio en el y implícito años o explícito, cincuenta, dicho del mayor crédito costo fue que la mayor participación del Eximbank recibido una significó mayor mediano una elevación concentración plazo. En los de años los de las pagos de posteriores, la multiplicidad de acreedores, también cultivada a fines de reducir la condicionalidad, se tradujo en un aumento del costo implícito, relacionado trámites con lo número administrativos, regulaciones, a el largo y la etc. Por último, de resultaron en iniciales, bajo todo un la el la forma de de diversidad homogeneidad de de especificaciones los y los requisitos técnicos impuestos período sensible falta por los aumento en estudios acreedores los de oficiales costos fijos factibilidad y de evaluación, para la mayoría de los proyectos financiados, con la consiguente baja en la rentabilidad efectiva del capital**. * Existen casos similares de vista préstamos a vrios otros países de la región. gorda en los ** Ese aumento en el costo fijo fue inicialmente de alrededor de 10%. Véase University of Columbia, School of Law, Public International Development Financing in Chile^ New York, 1964. La baja en la rentabilidad del capital se materializa en cierta medida ex ante en la medida que una vez empezadas las negociaciones, las empresas solicitando un préstamo tienen que 31 No obstante, tenido una positiva se puede al especialmente introducir técnicas reenforzadas en del cursos Instituto del que dichos requisitos han influencia sobre los niveles de capacitación técnica y administrativa, medios, suponer el caso de de al nivel de los evaluación de cuadros proyectos, Banco Mundial por los programas Desarrollo Económico influencia ha sido, sin embargo, más bien lenta (EDI). de Dicha : la mayor parte de los informes de evaluación de proyectos, de los del Eximbank a principios setenta, de los lamentan cincuenta, a la de falta los del BID criterios a fines coherentes de en los la selección y preparación de los proyectos de inversión pública, y en la asignación del crédito industrial. La del influencia financiamiento económica Suele y de la ser asociada que ha significado la elevada amarrado respecto al manejo inversión con una no parece haber diversión en los participación de la sido muy politica decisiva. flujos de comercio exterior y un aumento en el costo de los equipos importados. Es dificil sin embargo encontrar evidencias de que dicha haya sido pronunciada participación de los en el Estados caso de Unidos Chile. en las En influencia efecto, la importaciones chilenas bajó de 45% en 1950 a 40% en 1960, y 37% una década más immobilizar capital de contrapartida hasta que se materialice el acuerdo. A título de ejemplo, las negociaciones para los principales proyectos financiados por el Banco Mundial han durado en promedio cinco años. 32 tarde. Aunque el Exiiobank declaró que las compras efectuadas por la Compañía entre de 1945 créditos flujo y Acero 1956 Unidos era abastecer en la Pacifico fueron acordados comercial del a la era (CAP) equivalentes empresa en muchos casos demanda por maquinaria Estados Unidos del doble de los periodo*, parte de ese en el único los a más ese insustituible, en la medida proveedor en industrial. que Estados capacidad Cuando así, los esfuerzos concomitantes de los demás países no de era industriales para otorgar créditos disminuyeron sensiblemente el potencial de influencia del Eximbank. Por último, la práctica de la licitación internacional, varios cabo casos los combinar programas planeado. Las del por de Banco inversiones ferroviaria, Eximbank el Mundial, créditos de varias negociaciones rehabilitación crédito generalizada con para en G1 fuentes para conforme el a lo préstamos de se en llevar a inicialmente financiamiento cual permitió proveedores plan de combinar logró del un italianos y japoneses, constituyen un buen ejemplo de ese tipo de manejo.** La influencia repartición muy notoria, sector del séctorial financiamiento oficial al nivel de de la inversión tampoco parece haber la sido como se comprueba en el caso de la inversión en el petrolero, la cual constituyó desde el inicio un de los programas claves en opinión de la Corfo. En efecto, aunque tanto * Véase Eximbank, Annual Report. 1957. ** Par mayores detalles Columbia, op.cit.. p. 59-72. al respecto, véase University of 33 el Eximbank financiar como el desarrollo el programa petrolero contratiempos, Banco de fue la Mundial Corfo sin aparentemente rehusaron en embargo ese rotundamente campo*, implementado el plan sin con base a créditos de de mayores proveedores hasta la creación del BID. Por último, la influencia de microeconómico ha sido a lo mejor gobierno respecto ampliamente, y a sólo las ha la condicionalidad al nivel intermitente. La politica del empresas acogido mineras de ha manera fluctuado temporal las recomendaciones de los organismos de financiamiento oficiales al respecto. La politica tarifaria en el discrepado en forma aún más consistente del Banco inferior Mundial, al nivel y la tasa deseable de según sector con retorno dicha las de eléctrico ha recomendaciones Endesa institución ha en sido forma sistemática de 1956 a 198o**. En suma, la condicionalidad en el marco de los créditos para proyectos ha tenido un impacto más bien marginal, debido por una parte a la fragmentación de los criterios utilizados, y por otra a la falta de coordinación entre acreedores. Con ello, la * Sobre la base de que los capitales privados hablan demostrado su interés para invertir en esa actividad, ambas instituciones rehusaron otorgar préstamos en el sector petrolero hasta, por lo menos para el Banco Mundial, 1977. Véase Payer, op.cit.. p. 190. ** No se dispone de datos más H. Collier, op.cit.; y The World Transition. Washington DC, 1980. recientes al respecto. Véase Bank, Chile. An Economy in 34 condicionalidad inversión, influyó no influir ni sobre las decisiones forma modesta sobre su ejecución. condicionalidad se hizo sensible de la cuentas, al nivel de de las relaciones financiamiento y el El sentir, entre gobierno las : impacto en todos gobierno los gobiernos militar, cuya chilenos sin orientación en fines más de instituciones en efecto, minimización de la condicionalidad ha sido un objetivo de de ni sobre el posterior manejo de los proyectos, y sólo en oficiales logró excepción. materia constante Incluso de la el política económica fue la más cercana a la del Banco Mundial, aprovechó la disponibilidad de financiamiento privado no condicionado reducir sus créditos con dicha institución en el periodo para 1976-82. 35 La condicionalidad en el financiamiento de apoyo a las políticas económicas Como se mencionó anteriormente, existen distintos de créditos de apoyo a políticas crédito para programas, financiamiento segundo, externo llamado financiamiento a de supuestamente diferencias, ambos de desembolsos intenciones, periódica. Los y de : el primero, instituciones contingencia, situaciones aunque de ha su sido lo requisitos préstamos bien llamado desembolso emergencia. tanto de previos de oficiales; prominente A criterios contingencia del de formas condicionalidad y en corresponde pesar tipos de créditos comparten por grupos sólo constituyó una parte reducida del recibido Chile, dos FMI, el a dichas similares : cartas de el de evaluación los créditos para programas de la Alianza para el Progreso, y los préstamos de ajuste estructural del Banco Mundial han todos sido sometidos a esa forma de condicionalidad, aunque cada uno en esferas y con modalidades bastante distintas. (Cuadro 2.) La condicionalidad del Fondo Monetario Los préstamos de contingencia del Fondo Monetario suelen ser considerados como la forma más estricta de condicionalidad, en la medida que utilizan el aparato más sofisticado de criterios de referencia, con un gran número de metas cuantificadas sometidas a evaluación trimestral del Fondo. Por otra parte, ha sido práctica 36 comprobada del Fondo Monetario sospender los desembolsos en caso de imcumplimiento, aunque parcial, de las metas acordadas. El FMI ha mostrado una gran consistencia en la definición de la condicionalidad y de sus criterios, sea a lo largo del tiempo o de un pais a otro. El reqpiisito previo más comunmente usado ha sido la devaluación, reducción de los favoritas han a menudo subsidios sido el acompañada fiscales al establecimiento por la suspensión consumo. de Las techos o metas sobre el crecimiento del crédito doméstico y del endeudamiento externo, y de un piso para compromisos generalmente de en el nivel de política, la a restricción reservas su del internacionales. vez, se han crecimiento Los centrado real de los salarios y de los gastos fiscales. Cada uno de dichos requisitos y en metas ha sido incluido contingencia en forma (standby) casi y constante él de los 14 acuerdos de financiamiento extendido (extended facility) que ha firmado Chile con el Fondo Monetario*. Si se considera condicionalidad necesidad fuentes de depende que en primer financiamiento, alternativas para la y influencia lugar luego dicho de de la efectiva la urgencia existencia financiamiento, de los la de la o no de préstamos También obtuvo financiamiento compensatorio en 1971 y 1972, y financiamiento de la facilidad petrolera en 1976. Ningún de esos créditos estuvo sin embargo sometidos a la condicionalidad. 37 contingentes del FMI son (leverage) tienen, los que mayor potencial puesto que por definición de influencia son otorgados en momentos de aguda necesidad y limitadas alternativas. La firma de los acuerdos fuertes contingentes cambios en estado la política por programas diseñados impacto a mediano ha el propio plazo efectivamente económica, Fondo. asociada conformes con a los Es bien sabido que el de dichos programas parece haber sido, sin embargo, a lo mejor elusivo tanto en Chile como en la región en general. Un primer indicativo negativo se perfila al anotar que Chile ha firmado en promedio un acuerdo de financiamiento contingente con el Fondo cada tres años desde 1956. El hecho de que se haya requerido del mismo paquete de ajuste en forma tan reiterada puede atribuir a dos causas sido efectivas aplicadas en para forma se : o las medidas recomendadas no han remediar el problema, o duradera como suficientemente no han para sido lograr resultados efectivos. El Fondo, que no ha modificado su enfogue sino marginalmente desde la firma de los primeros acuerdos contingentes, se inclina obviamente por la amplia literatura preconizadas automáticos por como segunda apoyando el Fondo alternativa. Existe la opinión según no se proclama, logran incluso se embargo una la cual las medidas resultados si sin tan accepta precisos el y enfoque monetarista. En resumen, las críticas se han organizado alrededor 38 de tres ejes básicos*. proporcionado monto ni a por su el El primero FMI plazo, no ha para afirma sido que el financiamiento suficiente, permitir un respecto ajuste a su eficiente y duradero. El segundo, que buena parte de los criterios utilizados por el Fondo para evaluar la adecuación de la politica en efecto no autoridades dependen económicas. enteramente Por de ejemplo, el la económica voluntad nivel de de las reservas internacionales depende en buena parte de la evolución o negativa) agregados de los mercados monetarios de externos; las y el expectativas (positiva crecimiento y las de presiones de los los agentes internos. Por último, se afirma que cumplir con las metas del Fondo para supone realizar indicarían las el en ajuste, mismas factores además, tenga una politica recomendada, sea la por e metas**. se ha cuenta más restrictiva incluso En más relación frecuentemente esos lamentado técnicos, lo necesario restrictiva a implementabilidad factores que dos que últimos que el Fondo no de la política institucionales, o del índole político del país receptor. Se ha por ejemplo mostrado que la devaluación, contingentes del Hacienda ser de un requisito previo de casi Fondo, triplica demitido en el el riesgo año todos para siguiente, los acuerdos un Ministro y duplica de la * Para una crítica exhaustiva de la condicionalidad, véase R.L. Ground, Orthodox Adjustment Programmes in Latin America : A Critical Look at the Policies of the International Monetary Fund, Revista de la CEPAL. No. 23, agosto de 1984. ** R.L. Ground, op.cit. p.80. 39 posibilidad para un cainbio completo de cabinete*. En vista ello, el rigor en implementar la condicionalidad aparece como un reconocimiento implícito de la probabilidad de incluso para el gobierno de no cumplir con lo pactado. En el mencionadas caso se de han Chile, ido en las dos efecto causas potenciales reforzando, con lo antes cual la condicionalidad del Fondo ha tenido en fines de cuenta un impacto perverso durante marco los acuerdos contingentes, de Chile, la mayor parte del período el considerado. Fondo ha En el desembolsado a un plazo de uno a cinco años, montos cubriendo a apenas una tercera parte del déficit en cuenta corriente, y ello por lo general en forma tardía, después de largas y complejas negociaciones**. Por otra parte, las fluctuaciones inesperadas en el precio del incumplimiento bajar y asi cobre de contribuido más las metas estipuladas por provocar internacionales, oportunidad, han o al una repentina subir inmediatamente y merma otorgar aprovachada, de el una vez Fondo, sea al al en las al gobierno una dispensarse del para financiamiento contingente. La incapacidad práctica para reservas ejercer un control preciso sobre los agregados monetarios, varias * Véase R. Cooper, Currency Devaluation Countries, in G. Ranis, ed.. Government Development. Yale University Press, 1971. veces in Developing and Economic ** El financiamiento contingente del Fondo Monetario ha sido también asociado en forma muy visible con la sobrecarga administrativa antes mencionada en el caso del financiamiento para proyectos. 40 comprobada, también succesivos gobiernos aumentando así políticas contribuyendo han la renuencia con la solicitado un acuerdo de el eventual cual los contingencia, impacto recesivo del raras veces se han mantenido por largo tiempo recomendadas entonces macroeconómico. cambiaria, acerbado indirectamente ajuste. Con todo, las ha El en a un los maxidevaluaciones marco cuadro ejemplo con el más de dichos inestabilidad conocido succesivos con de es el del de la gobiernos períodos más o acuerdos, manejo política alternando menos largos de reevaluación del tipo de cambio real*. La política fiscal ofrece similares casos de stop and go, con iguales impactos negativos sobre los niveles de precios y la formación de capital. La condicionalidad en el financiamiento para programas La condicionalidad programas acuerdos cierta previos en Chile ha contingentes similaridad y de evaluación utilizada sido del a menudo Fondo, formas en financiamiento comparada debido (carta periódica). el de con en primer lugar intenciones, Además, tanto la los para de los a una requisitos programas financiados en el marco de la Alianza para el Progreso como los tres préstamos de ajuste estructural a lo menos concomitantes del Banco Mundial han sido con programas contingentes del Fondo : * A título de ejemplo, entre 1961 y 1967, período en el cual Chile firmó cinco acuerdos contingentes con el Fondo Monetario, el tipo de cambio real bajó apenas 11%. Asimismo, la devaluación de casi 100% implementada en el marco de los acuerdos contingentes con el Fondo en 1974-75 fue seguida por una reevaluación de más de 4 0% debido a la fijación del tipo de cambio ent^e 1979 y 1982. 41 el primer préstamo como prerequisite con el para Fondo. programas explícito El la primer SAL de firma no la Alianza en 1963 de un ha acuerdo incluido tuvo contingente ese requisito explícitamente, pero ha felizmente coincidido con la firma de un acuerdo de financiamiento extendido*. Sin embargo, en ambos casos los prestatarios han insitido en que se trataba de créditos independientes, aunque ojalá complementarios**. La finalidad explícita de los créditos para programas distingue claramente de la de los acuerdos contingentes se : en el caso de del financiamiento para programas, la modificación de la política macroeconómica del país receptor constituye el propósito central del crédito, mientras del Fondo sólo específico consecuencia, plazo y una (el es un que en el caso del instrumento reequilibrio para del lograr balance los créditos para programas condicionalidad bastante más financiamiento un resultado de pagos). más En siempre han tenido un flexibles que los del Fondo. En efecto, cada préstamo de programa se ha inscrito en una * El acuerdo de financiamiento extendido fue agosto de 1985 y el primer SAL en noviembre de 1985. firmado en ** El Banco Mundial en particular afirma que existe un vínculo estrecho entre los SAL del Banco y los acuerdos de contingencia y de financiamiento extendida del Fondo, pero no se aplica una condicionalidad cruzada. The World Bank, Interim Report on Adjustment Lending. January 25, 1988, p.4. Sin embargo, hasta la fecha sólo en raros casos (7 países sobre 57) un SAL o un préstamo de ajuste sectorial no ha coincidido con un acuerdo o programa de monitoreo del Fondo. 42 serie de préstamos condicionado a succesivos un conjunto con un mismo propósito*, más matizado de cada uno instrumentos de política económica. Por ejemplo, si bien el propósito central ha sido en ambos casos la reforma de la política fiscal y comercial, a ello se han sumado explícitamente preocupaciones por los aspectos distributivos e institucionales de dicha reforma. Asimismo, tanto la US-AID como el Banco Mundial se han esforzado para construir un consenso de apoyo las reformas las dificuldades implementadas, y para tomar en cuenta interno a internas que podían encontrar. Existen sin embargo amplias diferencias entre los préstamos de la Alianza para el Progreso y los SAL. Los primeros, desembolsados por la US-AID entre 1961 y 1967, han sido de lejos los más ambiciosos. succesivos de Combinaron apoyo a un préstamos específicos para Dichos dos recibido, otorgaron préstamos pués han una programa créditos de de global cuatro de la son casi esa los que préstamos reforma la reforma agraria y la sectoriales sido serie más con dos educación**. atención única ocasión en magnitud con una la cual han se finalidad esencialmente redistributiva. Los propósitos del programa global * La US-AID otorgó cuatro prestamos globales y dos sectoriales entre 1963 y 1967. El Banco Mundial ha acordado, hasta la fecha, tres préstamos globales y ún de tipo sectorial. Véase más adelante el detalle de dichos préstamos. ** El financiamiento para programas de la US-AID fue además complementado por créditos para proyectos del Eximbank, del BID, y en menor medida del Banco Mundial. 43 eran sin embargo igualmente ambiciosos profundamente la política tributaria, : por un lado, modificar comercial y de fijación de los precios relativos; por otro, financiar reformas en el aparato administrativo e institucional que permitan efectiva de dichas nuevas políticas. dicho marco período del duplicaron FMI, y implementación Los préstamos recibidos ampliammente permitieron la los recibidos financiar en ese casi 10% en mismo de las importaciones chilenas de la época. La principal diferencia entre los préstamos de la Alianza y los SAL del Banco Mundial es la importancia más bien secundaria otorgada en ésos últimos a los objetivos redistributivos, globalmente sociales : el Banco Mundial requirió en o más efecto la realización de varios estudios sobre los temas de la salud y de la seguridad en esos fiscal social, pero no la adopción de medidas campos. El y comercial enfoque adoptado —nuevamente en las preocupación al nivel m a c r o e c o n ó m i c o — los dos específicas campos de áreas política principales de refleja en cierto sentido los profundos cambios de la economía chilena en el período : así, cuando los créditos de la US-AID buscaban la las importaciones y la reforma tributaria, liberalización de los SAL se preocupan más del sistema de incentivos a la exportación y de la eficiencia de las empresas públicas. Por otra parte, el Banco Mundial ha otorgado un importante crédito de apoyo a la reestructuración del sistema financiero. significativamente Por último, a pesar del peso menor en el balance de pagos chileno que han 44 tenido los SAL comparado contribuyeron con los probablemente financiamiento privado, una préstamos a de facilitar función de nada la Alianza, el acceso desdeñable al en el periodo actual. Respecto adoptado un algunos a Monetario por más condicionalidad, enfoque casos política. la La técnica, de más las metas condicionalidad y muy raramente expresadas Alianza sido por sumamente instituciones incluyendo cuantificadas rangos deseables publicamente ha flexible, ambas de reemplazo típicas del los SAL ha sido de con gobierno flexible en las de inclinación preferencias chileno. su en Fondo conformes a los lineamiento antagonista el el han La de la implementación. El monto mismo de los préstamos fue deteirminado a la medida, y en ninguna ocasión se sospendieron los desembolsos, aunque en varias oportunidades expresó su preocupación o desacuerdo con algunas Es obviamente muy temprano todavía para evaluar el impacto medidas adoptadas. de la condicionalidad de los SAL. Algunas observaciones sugeridas por la experiencia de relevancia. En primer la lugar, adopción de las reformas fue un resultado más los créditos podrían sin embargo tener se puede seriamente dudar de si la económicas centrales a ambas series de préstamos bien Alianza efectivo de la condicionalidad, proporcionaron un impulso o si adicional a reformas que de todos modos se hubieran implementado. En efecto. 45 en ambos casos la mayor parte de las medidas habían sido anunciadas por el gobierno aún antes de la firma de los acuerdos de préstamo. En ese sentido, la condicionalidad sirve entonces más como instrumento explícito de selección de los beneficiarios del crédito, que como un medio de presión sobre ellos. De ese sencillo más modo, el préstamo de plazo crédito queda largo préstamos de la apoyo entonces por externo asociadas las desarrollos éxito. Se ingresos para vinculaciones no argumentar internos necesaria reformas que sin implementar entre la se transforma de pagos, definir. el cuya En sociales, cual a la haberse cumplido que reducir la el crédito las política se implementada los del políticas luz de con los mucho transferencia externo reformas, de implícito parece al un función a las tensiones lo en el caso propósito era de disminuir posteriores puede al balance Alianza, financiamiento con recibido hubiera sido aminoraron y la de las estructura social de trasfondo, con lo que se restó eficiencia y durabilidad a las reformas emprendidas. No es muy claro todavía cual es la función real de los SAL, ni como se materializará una vez pasada la etapa de liberalización. Vale efectivamente recordar que el más grave defecto del financiamiento de la Alianza ha sido su abrupta y terminación*, la ausencia de financiamiento para la consolidación de las reformas implementadas. Aunque no se dispone * Los flujos oficiales marcadamente a partir de 1968. netos empezaron a disminuir 46 todavía que la de términos experiencia descuido. de comparación pasada sea de con los SAL, utilidad para es de esperar evitar similar 47 Conclusiones El panorama que se acaba de esbozar del uso de la condicionalidad en el financiamiento externo oficial a Chile es a la vez parcial y preliminar, y no pretende sustituir a estudios sectoriales más pormenorizados que obviamente proporcionarían una visión más precisa de externo. No la obstante, influencia aún de ese efectiva del recuento financiamiento general se pueden tirar algunas conclusiones. La primera es que la condicionalidad, aún la más estricta, no tiene como lograr su propósito cuando el país receptor dispone de un esquema coherente y gobierno hasta que cierta tergiversará que la de alternativo se presenta y/o política acceptación económica interna. En medianamente ese con las medidas de política una oportunidad para condicionalidad sectorial de sólo logra macroeconómico, un caso, recomendadas revertirías, desestabilizar propósito el el con lo manejo definitivamente contrario a su finalidad real. Ello contribuye a explicar porque ni el Banco Mundial ni el Fondo Monetario —las la condicionalidad influencia dos instituciones asociadas en forma más r e g u l a r — significativa sobre la con el uso de han logrado tener una aplicación de la política económica en Chile, ni por le general en América Latina, mientras 48 que los gobiernos en plaza disponían de un esquema de desarrollo propio y de fuentes alternativas para financiarlo. En efecto, los elevados montos instituciones alterar de han f inanciamiento desembolsado sino marginalmente en condicionado la el paradigma de la región. Más bien, se puedq región que no han dominante de ambas logrado desarrollo incluso argumentar que durante dos buenas décadas las ansias del Banco Mundial en particular por ampliar para su que cartera dicha en la región institución influyeron diera la en varias vista gorda ocasiones a reiteradas violaciones de la condicionalidad inicial de sus préstamos. Las modelo circunstancias anterior alternativas de de actuales desarrollo en ha financiamiento América perdido externo Latina, su se cuando arrastre han y el las drásticamente reducido, conforman obviamente un marco muy distinto : la mayoría de los países no sólo necesitan del financiamiento además se muestran competitividad de receptivos sus a economías. sugestiones Es decir, oficial para existe sino aumentar un la espacio abierto que instituciones como el Banco Mundial pueden ocupar, y además una demanda para que lo ocupen. Los SAL parecen haber sido diseñados en parte para cumplir con dicho propósito. Se puede cuestionar sin embargo la capacidad de la condicionalidad a ellos asociada para cumplir con tales expectativas. En primer lugar, la ausencia de criterios consolidación condicionalidad de en las un y de lineamientos reformas marco específicos recomendadas incompleto. Por para transforma otra parte, la la la ; 49 « indefinición de los criterios de equidad, manejo social, pone plazo. Por tanto, lo en tela a de falta juicio de su y más ampliamente del viabilidad profundizar esas a mediano líneas, el financiamiento de ajuste estructural corre el riesgo de repetir, V en fonna como ella incluso más exagerada, de perseverancia. perder los errores de la Alianza, su camino por falta de imaginación y y de