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        <dc:creator>Corden, W. Max</dc:creator>
        <dc:contributor>Corden, W. Max</dc:contributor>
        <dcterms:title>Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina</dcterms:title>
        <dcterms:isPartOf>En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40</dcterms:isPartOf>
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Libro blanco de interoperabilidad de gobierno 
electrónico para América Latina y el Caribe 
 
 
 
 
V e r s i ó n  3 . 0  
S e p t i e m b r e  d e  2 0 0 7  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
  
  
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Este documento se preparó a solicitud de la División de Desarrollo Productivo y Empresarial de la CEPAL, en el 
marco de las actividades del programa de cooperación de la Comisión Europea: @LIS - Alianza para la Sociedad de 
la Información. Acción 1: Diálogo político y regulatorio entre América Latina y Europa.  
 
 La coordinación estuvo a cargo de Hernán Moreno Escobar, de la División de Desarrollo Productivo y 
Empresarial de la CEPAL, quien contó con la especial colaboración de: Rogério Santanna y su equipo de 
colaboradores de la Secretaría de Logística y Tecnología de la Información del Ministerio de Planificación, 
Presupuesto y Gestión de Brasil; Maria Isabel Mejía y su equipo de colaboradores de la Agenda de Conectividad del 
Ministerio de Comunicaciones de Colombia, y Hugo Sin Triana, Sergio Caíno Silveira Netto, Gonzalo Suárez Beltrán 
y Roberto Laguado, consultores de la CEPAL. 
 
 También aportaron su ayuda invaluable Abraham Sotelo y Carlos Patiño, del Gobierno de México; Patricio 
Gutiérrez, Cristian Orellana y Andrés Guzmán, del Gobierno de Chile; Fermín Pineda, del Gobierno de Nicaragua; 
Adam Montserin, del Gobierno de Trinidad y Tabago; Jorge Abin, del Gobierno de Uruguay; Miguel Porrúa y Roberto 
López, de la Red de Líderes de gobierno electrónico de América Latina y el Caribe (RED GEALC) de la Organización 
de los Estados Americanos (OEA); Guillermo Castillo, del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), y Rafael 
Fuentes, de la Corporación Andina de Fomento (CAF). 
 
 El documento se ha enriquecido con las sugerencias y aportes de los asistentes a los seminarios que sobre 
intranet gubernamental e interoperabilidad se realizaron con el auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo, el 
Instituto para la Conectividad en las Américas (ICA), la RED GEALC de la OEA y la CEPAL, en los cuales 
participaron delegados de los siguientes países: Argentina, Bahamas, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, 
Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, Panamá, República Bolivariana de Venezuela, República 
Dominicana, Trinidad y Tabago y Uruguay. 
 
 A todas estas personas e instituciones se les agradece por su generosa y valiosa colaboración. 
 
 Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisión editorial, son de la 
exclusiva responsabilidad de los autores y pueden no coincidir con las de las organizaciones involucradas. Tampoco 
reflejan la opinión oficial de la Unión Europea, que ha colaborado con ayuda financiera para la elaboración de este 
documento. 
 
 
LC/R.2143 
Septiembre de 2007 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
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Índice 
Resumen ejecutivo .......................................................................................................................... 5 
I. Introducción........................................................................................................................... 7 
II. La interoperabilidad, un factor clave de progreso ............................................................... 11 
III. Definiciones......................................................................................................................... 13 
IV. Desafíos de la interoperabilidad de gobierno electrónico.................................................... 19 
V. Determinantes de la interoperabilidad regional de gobierno electrónico ............................ 25 
VI. Itinerario hacia la interoperabilidad de gobierno electrónico .............................................. 29 
VII. Propuestas concretas de desarrollo de iniciativas de interoperabilidad ............................... 37 
Bibliografía.................................................................................................................................... 39 
 

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Resumen ejecutivo 
Dentro del propósito de desarrollar mecanismos eficaces de cooperación regional, los países de 
América Latina y el Caribe incluyeron en el Plan eLAC2007 metas ligadas a la coordinación de 
sus proyectos de gobierno electrónico. Para ello, definieron acciones como: fortalecer la red de 
gobierno electrónico Red GEALC que coordina la OEA; contar con grupos de trabajo para 
establecer estándares de interoperabilidad; utilizar las TIC en la prevención de catástrofes; 
emplear las TIC en la protección del medio ambiente; adecuar el marco legislativo para asegurar 
protección de datos y privacidad, y proveer los instrumentos técnicos y legales adecuados para 
un desarrollo del uso de TIC democrático y respetuoso de los derechos de los ciudadanos. 
Todas estas acciones implican la puesta en marcha de la interoperabilidad de los sistemas de 
gobierno electrónico, entendida como la capacidad política, institucional y técnica para que los 
sistemas de gobierno electrónico interactúen en forma eficiente y segura. Por su naturaleza, la 
interoperabilidad debe ser el resultado de un proceso de concertación entre los países que se 
debe ir construyendo alrededor de soluciones concretas a problemas de interés de los países.  
 El Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para América Latina y el 
Caribe, ha sido presentado y discutido en eventos organizados conjuntamente por el Banco 
Interamericano de Desarrollo, la OEA y la CEPAL. Tales eventos fueron los dos “Talleres de 
Trabajo Red GEALC: interoperabilidad e intranet de gobierno” que tuvieron lugar en Bogotá, en 
noviembre 2006, y en San José de Costa Rica, en abril 2007, y “Las jornadas de trabajo y 
seguimiento de intranet de gobierno e interoperabilidad regional”, que se realizaron en la sede de 
la CEPAL en Santiago de Chile, el 10 y 11 de septiembre de 2007. 
 El contenido del Libro se alimenta de las experiencias y proyectos de interoperabilidad 
que están realizando Brasil, Chile, Colombia, México y Trinidad y Tabago que sirvieron de base 
para la conceptualización de una arquitectura y una plataforma de interoperabilidad para América 
Latina y el Caribe que ha desarrollado la CEPAL.1 Igualmente, se basa en la experiencia de 
interoperabilidad de la Unión Europea que ya cuenta con estudios, prácticas y acuerdos que 
pueden ser tenidos en cuenta en los diálogos que establezcan los países de América Latina y el 
Caribe en esta materia.  
 El Libro contiene las definiciones alrededor de las cuales se pueden establecer los 
diálogos y las soluciones a los problemas organizacionales, semánticos, técnicos y de 
gobernanza que se deben resolver para posibilitar el intercambio seguro y eficiente de 
información entre los países. A partir de esas definiciones se plantea una arquitectura de 
interoperabilidad, que toma en cuenta los factores para que esta iniciativa se desarrolle con éxito 
en la región.  
 En cuanto a aspectos organizacionales, resalta entre otros, la importancia de las 
particularidades de los países, el entorno legal y normativo de cada uno de ellos y la utilización 
de múltiples canales, como Internet y telefonía móvil, que permitan dar el mismo nivel de 
servicios de gobierno electrónico a toda la población que los necesite. 
 Al ocuparse de los problemas semánticos, el Libro destaca la necesidad de contar con 
soluciones en español, portugués e inglés, los idiomas que predominan en la región. También 
                                                     
1 Véase, H. Moreno, S. Silveira-Netto, H. Sin, Conceptualización de arquitectura de gobierno electrónico y plataforma de 
interoperabilidad para América Latina y el Caribe, documento No 21, serie Sociedad de la información, CEPAL, julio de 
2007. Sobre arquitecturas de gobierno electrónico véase, H. Moreno, et al, E-Government architectures, technical and 
political situation in Latin America, documento No 19, serie Sociedad de la información, CEPAL, abril de 2007. 
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aboga por que se implementen repositorios de metadatos globales, resultantes de las aplicaciones 
en la medida en que ellas se vayan implementando. Así, cuando se vayan sumando países y 
soluciones interoperables, se podrán reutilizar las especificaciones semánticas anteriores 
ampliándolas solo cuando por particularidades específicas se requiera. Se evitará así la duplicación 
de esfuerzos y se ampliará el alcance de la interoperabilidad.  
 Sobre requerimientos técnicos, propone que la interoperabilidad se defina con base en 
varios estándares existentes y en uso en los países, para las tecnologías de estructura y de 
semántica de informaciones y servicios. Se pide también que se posibilite el ingreso de los 
países a la red en forma parcial sin que haya necesidad de contar con un nivel de desarrollo 
homogéneo de los sistemas de gobierno electrónico. Igualmente se propone desarrollar 
estándares que consideren la heterogeneidad de plataformas de software y hardware que existe 
en la región y que se asegure que cada país mantiene autonomía sobre su información. Con el 
soporte de firmas y certificados digitales de alta confiabilidad, acordados entre los países, se 
debe garantizar que los datos autorizados para cada operación específica sean transferidos para 
el uso de personas o entidades explícitamente autorizadas para ello y que las transacciones en 
línea surtan los efectos previstos en las leyes de cada país. 
 En cuanto a requerimientos de gobernanza, el Libro pide respetar la autonomía y la igualdad 
de derechos de los países participantes a partir de una arquitectura no centralizada, con múltiples 
plataformas distribuidas, que permita que cada país pueda establecer reglas internas particulares de 
funcionalidad. Por las mismas razones, se debe habilitar la capacidad de adaptación de los 
componentes de las plataformas a las características particulares de los sistemas de información 
existentes. El conocimiento y los desarrollos tecnológicos resultantes, tales como las especificaciones 
técnicas para el desarrollo de la arquitectura y de la plataforma de interoperabilidad, las especificaciones 
de datos, metadatos y esquemas XML, las especificaciones técnicas de documentos electrónicos, 
estándares y metodologías, y las soluciones informáticas, constituirán un patrimonio de conocimiento 
regional. Los derechos de propiedad y uso de ese patrimonio deberán ser preservados como “Bienes 
Públicos Regionales”. Esto aseguraría el acceso gratuito y su adopción por parte de los gobiernos de 
los países de la región que lo deseen, evitando que se conviertan en un derecho de propiedad exclusiva 
de cualquiera de las partes involucradas, ni en un patrimonio o patente de una tercera parte privada. 
 Para alcanzar la interoperabilidad regional, se propone iniciar las siguientes acciones: 
• constituir mecanismos y espacios de diálogos temáticos de concertación para la 
interoperabilidad regional; 
• definir la metodología de adopción de estándares; 
• adoptar un marco de medición de logros de gobierno electrónico e interoperabilidad; 
• iniciar la construcción de la interoperabilidad regional alrededor de soluciones 
concretas que sirvan a todos los países de la región. 
 
 Por último, el Libro propone que se promueva una política estatal clara que garantice la 
intimidad y privacidad de los ciudadanos, advirtiendo que no se trata de producir un estándar de 
protección de datos personales, sino de reconocer unos principios y prácticas básicas que 
permitan garantizar el respeto del individuo y su intimidad, en los proyectos de gobierno 
electrónico.  
 
 
 
 
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I. Introducción 
La voluntad expresada por los gobiernos de América Latina y el Caribe para lograr los objetivos 
que se proponen en este Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para América 
Latina y el Caribe, se produce en un momento de reordenamiento de los esquemas 
subregionales de integración que obliga a reflexionar acerca del tipo de integración regional que 
tendremos en el futuro. Los procesos de integración en América Latina están pasando por 
momentos difíciles. Luego de avances y retrocesos, nuestra región aún se debate en la 
búsqueda de una visión común que permita avanzar en pos de una unión económica que 
potencie las oportunidades de desarrollo y bienestar social para todos los países. El gran reto 
sigue siendo reducir la brecha entre la voluntad política que parecen mostrar los gobernantes, 
que se manifiesta en la perdurabilidad de los procesos de integración, y las acciones concretas, 
entre el discurso integracionista y la práctica cotidiana. En esta circunstancia los gobiernos 
comprenden que la información y las tecnologías disponibles para procesarlas, son un recurso 
estratégico que debe aprovecharse de la mejor manera ahora y no cuando ya sea demasiado 
tarde para hacerlo. Desarrollando mecanismos coordinados de intercambio de información e 
integración de procesos entre los países se contribuirá a reducir las barreras que 
tradicionalmente han impedido que por sus altos costos se persigan objetivos comunes. 
 Desde la perspectiva latinoamericana, el momento difícil de la integración admite 
matices. El ejemplo del Caribe y de América Central así lo demuestra. En particular, el Mercado 
Común Centroamericano busca utilizar las negociaciones comerciales con Estados Unidos y los 
acuerdos inminentes de asociación con la Unión Europea para actualizar y modernizar su propio 
esquema de integración subregional. Nada de esto es fácil, pero da cuenta de una importante 
voluntad de abordar estos desafíos de manera conjunta.  
 En América del Sur también se aprecian algunos avances como los programas de desarrollo 
social en la CAN, el Fondo para Convergencia Estructural en el Mercosur y los esfuerzos en materia de 
códigos aduaneros únicos y en la aplicación completa del arancel externo común. Sin embargo, la 
lentitud de la integración regional, unida a la urgencia y relevancia de los retos relacionados con la 
inserción internacional en un mundo globalizado hace insuficientes tales avances y, por momentos, 
pone de relieve las debilidades del proceso integracionista.  
 Dentro del propósito de que los países de América Latina y el Caribe desarrollen 
mecanismos eficaces de coordinación y cooperación, se han resaltado las enormes posibilidades 
que pueden brindar las nuevas tecnologías de información y las comunicaciones (TIC). Alrededor 
de las TIC, los países de América Latina y el Caribe, han encontrado una nueva forma de 
concertación y cooperación regional que ya se ha puesto en práctica, en numerosas actividades 
promovidas por organismos internacionales como la Unión Europea, el BID, el Instituto de 
Conectividad de las Américas, la Organización de Estados Americanos o la CEPAL. 
 Por su parte, las agencias internacionales para el desarrollo con el fin de armonizar sus 
esfuerzos y mejorar la eficiencia total del soporte que dan a los países para fortalecer la 
democracia mediante el uso de TIC, han dispuesto un mecanismo de colaboración denominado 
e-Government effectiveness Inter-Agency Task Force (eGe TF), del cual forman parte, la OEA, el 
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Departamento para Asuntos Económicos y 
Sociales de las Naciones Unidas (UN DESA), el Banco Mundial, la Fundación para el Desarrollo 
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Development Gateway, el Instituto de Conectividad de las Américas (ICA) y la Comisión 
Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL). 
 En este contexto, los países de la región, aprobaron en junio de 2005 el Compromiso de Río y 
el Plan eLAC2007 en el cual figuran entre otras, metas y medidas ligadas a la coordinación de los 
proyectos de gobierno electrónico de los respectivos países tales como: fortalecer las mecanismos 
regionales como la red de gobierno electrónico (Red GEALC que coordina la OEA); la construcción de 
grupos de trabajo que fijen las prioridades para el establecimiento de estándares de interoperabilidad; la 
promoción de redes nacionales y regionales de cooperación en ciencia, tecnología e innovación; la 
utilización de las TIC en la prevención de catástrofes; el empleo de TIC en la protección del medio 
ambiente; la adecuación del marco legislativo para asegurar protección de datos y privacidad y proveer 
de instrumentos técnicos y legales adecuados para un desarrollo del uso de TIC democrático y 
respetuoso de los derechos de los ciudadanos. 
 El mejoramiento de las condiciones de intercambio de información puede buscarse 
desde ahora, en cada país, para evitar que se sigan desarrollando soluciones informáticas 
ignorando las lecciones del pasado. Basta recordar cómo, desde cuando se introdujeron los 
computadores en la administración pública, cada agencia gubernamental incorporó tecnologías 
de información y las comunicaciones considerando únicamente sus necesidades particulares 
dando lugar a lo que hoy se conoce como islas informáticas que se caracterizan por un manejo 
ineficiente y descoordinado de la información, que prácticamente imposibilita la interacción entre 
ellas e impide que los trámites del Estado los pueda realizar el ciudadano en un solo sitio. Por 
esta razón, los gobiernos buscan poner al servicio ventanillas únicas electrónicas del Estado 
para que los ciudadanos puedan realizar sus trámites en línea. 
 Para lograr la integración y el trabajo coordinado de los sistemas de información al interior 
de un país, los gobiernos deben solucionar problemas de tipo semántico como las incongruencias 
debidas a estructuras de información incomprensibles de una agencia a otra, problemas 
organizacionales causados por procesos administrativos descoordinados que se repiten 
innecesariamente y que obligan a los ciudadanos a hacer interminables colas ante las ventanillas, 
problemas técnicos causados por computadores y programas informáticos de diferentes marcas 
incompatibles entre sí y problemas de gobernanza debidos a la falta de normas y de la 
institucionalidad necesarias para lograr acuerdos de intercambio de información entre las agencias 
que terminen siendo prácticas homogéneas y estándares aceptados por todas ellas. 
 Europa es, por los extraordinarios avances en el proceso de integración, un referente 
básico para alimentar nuestra propia reflexión y debate. Hay consenso en que la experiencia 
europea ofrece valiosas lecciones, que deben ser analizadas para determinar cuales pueden ser 
adaptadas a la realidad latinoamericana, dadas nuestras especificidades estructurales e 
institucionales. Es así como en el campo de la interoperabilidad, la Unión Europea ya cuenta con 
estudios, prácticas y acuerdos que deben ser tenidos en cuenta en los diálogos que establezcan 
los países de América Latina y el Caribe en esta materia. La experiencia europea no es 
necesariamente replicable en la región, sobre todo si se considera la ausencia del equivalente 
latinoamericano de la Unión Europea y sus instituciones. Sin embargo, las lecciones aprendidas 
en la construcción de esa Unión deben observarse con detenimiento. Allí, la búsqueda de los 
más diversos objetivos siempre ha incluido políticas para reducir las asimetrías económicas entre 
sus miembros y entre las distintas regiones, estimular la cohesión social en sus respectivas 
sociedades y dotarse de una institucionalidad acorde con el sentir del conjunto de los miembros. 
 El itinerario que se plantea en este Libro blanco de interoperabilidad de gobierno 
electrónico para América Latina y el Caribe, se inicia con un consenso sobre las definiciones y la 
conceptualización de la arquitectura de interoperabilidad resultante del trabajo de investigación 
que en este sentido ha realizado la CEPAL gracias al apoyo del programa @LIS de la Oficina de 
Cooperación EUROPE AID de la Unión Europea, y a la invaluable colaboración de los Gobiernos 
de Brasil y de Colombia.  
 A partir de estas definiciones se han programado las actividades prioritarias que 
aseguren que en un corto tiempo se podrá contar un entorno y una plataforma de 
interoperabilidad regional eficientes, que potencien el crecimiento con equidad de nuestros 
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países dentro de mercados ampliados, con seguridad jurídica en un ambiente de convergencia 
de normas y disciplinas, así como también de avances en infraestructura y conectividad. En este 
contexto, la interoperabilidad de los sistemas de gobierno electrónico, debe ser vista como una 
herramienta más dentro de los procesos de integración de libre comercio y todo lo referente a 
diversas políticas y normas más allá del campo comercial, que incluyen infraestructura de 
telecomunicaciones, regulaciones en esa y otras áreas, migraciones, previsión, salud, educación, 
innovación tecnológica, medio ambiente y, también, cooperación en el ámbito macroeconómico.  
 La interoperabilidad de los sistemas de gobierno electrónico puede multiplicar los 
rendimientos que se buscan con la homogeneización de acuerdos en materia de procedimientos 
aduaneros, verificación de origen, defensa comercial, temas sanitarios y fitosanitarios, así como 
en normas técnicas y en solución de controversias. Por eso, hay otros actores que pueden 
participar activamente en la realización del derrotero que aquí se traza. Ya se ha mencionado a 
los miembros del eGe Task Force, y al lado de ellos también tienen un papel primordial la CAN, 
la ALADI, CARICOM y el Mercosur, que han elaborado documentos serios y profundos que van 
en esta misma dirección. Da la impresión entonces, que los principales insumos técnicos, al 
menos para dar un nuevo impulso a la integración, ya están. Solo parece ser necesario una 
efectiva voluntad política y los adecuados liderazgos para que con la interoperabilidad entre los 
sistemas de gobierno electrónico se pueda dar un salto de calidad en el manejo de la 
información para la integración regional. 
 La magnitud de las tareas propuestas es considerable, pero se debe recordar que la 
labor de la integración ha sido difícil y lo seguirá siendo. Se requiere de un gran impulso, ya que 
es complejo concordar en institucionalidad común para la región, en incorporar tales 
compromisos a la legislación y prácticas nacionales. Las posibilidades de cooperación que las 
TIC pueden ofrecer a nuestros países, se relacionan con la facilitación de las transacciones 
comerciales, el aprendizaje conjunto, el trabajo coordinado en temas de interés supranacional y 
el mejoramiento del diálogo político. Para el logro de estos objetivos es necesario contar con 
sistemas de gobierno electrónico que sean interoperables, es decir, que compartan estándares 
técnicos, semánticos y organizacionales acordados en un entorno de diálogo y gobernanza 
acordado y acatado por todos. Esto solo es posible, mediante la colaboración decidida de los 
gobiernos de los distintos países que voluntariamente participen en la búsqueda de los objetivos 
que aquí se definen, y el apoyo necesario de organismos internacionales que coordinen y 
soporten financieramente estos esfuerzos conjuntos. 
 El interés de los gobiernos de la región de encontrar mecanismos eficientes de 
intercambio de información y conocimientos mediante los sistemas de Información de sus 
diferentes agencias, ha sido considerado por los “Talleres de Trabajo Red GEALC: 
interoperabilidad e Intranet de Gobierno” que tuvieron lugar en la ciudad de Bogotá, en 
noviembre de 2006 y en la ciudad de San José de Costa Rica, en abril de 2007. En dichos 
eventos se presentaron los proyectos que en este sentido están realizando Brasil, Chile, 
Colombia, México y Trinidad y Tabago junto con la conceptualización de una arquitectura y una 
plataforma de interoperabilidad para América Latina y el Caribe que ha desarrollado la CEPAL.2 
Durante “Las jornadas de trabajo y seguimiento de intranet de gobierno e interoperabilidad 
regional”, que se realizaron en la sede de la CEPAL en Santiago de Chile, el 10 y 11 de 
septiembre de 2007, se realizó la tercera ronda de discusiones del presente Libro blanco de 
interoperabilidad de gobierno electrónico para América Latina y el Caribe, y por consenso los 
países asistentes recomendaron que este libro se presente para discusión en la reunión 
ministerial que se realizará en Buenos Aires el 4 y 5 de octubre de 2007, como preparación para 
la Reunión Ministerial sobre Sociedad de la Información que se realizará en El Salvador entre el 
6 y el 8 de febrero de 2008. El propósito es, proponer que el mismo, se incluya, con las 
modificaciones que se consideren necesarias, en el plan eLAC2010, dentro de las metas de 
gobierno electrónico. 
                                                     
2 Véase, H. Moreno, S. Silveira-Netto, H. Sin, Conceptualización de arquitectura de gobierno electrónico y 
plataforma de interoperabilidad para América Latina y el Caribe, documento No 21, serie Sociedad de la 
información, CEPAL, julio de 2007.  
  
 
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II. La interoperabilidad, un factor 
clave de progreso 
Detrás del concepto interoperabilidad, se esconden aspectos tan importantes para los habitantes 
de la región como la capacidad de proveer servicios de salud adecuados, de mitigar el impacto 
de los desastres naturales, de vigilar la seguridad de nuestros países o facilitar el negocio 
exterior de nuestras empresas. La interoperabilidad permite que los gobiernos controlen que no 
se paguen pensiones de jubilación a personas fallecidas o que se utilicen fraudulentamente sus 
números de identidad para hacerlos aparecer como votantes en las elecciones generales. La 
interoperabilidad permite a las agencias que recaudan los impuestos impedir por ejemplo, que 
algunas personas que declaran ingresos correspondientes a estratos socioeconómicos bajos, 
poseen casas de lujo en la playa sin declarar, o a los que contando con antecedentes penales 
sean contratados como maestros en las escuelas a las que asisten nuestros hijos. 
 A nivel nacional, varios países de América Latina y el Caribe han realizado avances 
significativos para asegurar la interoperabilidad de sus soluciones de gobierno electrónico. 
Colombia, Chile, Brasil, México y Trinidad y Tabago, son probablemente los casos más 
avanzados y se están convirtiendo en referencia para otros países de la región. Brasil y 
Colombia, con la asistencia técnica de la CEPAL, han dado comienzo al desarrollo de la 
interoperabilidad de sus sistemas de comercio exterior. Por otro lado, los miembros de Mercosur 
han iniciado el desarrollo de aplicaciones interoperables. 
 En cualquier caso, aquellos gobernantes comprometidos con la prestación de servicios 
públicos de calidad a sus ciudadanos y con el manejo eficiente del funcionamiento del aparato 
público, no dudan en enfrentar el esfuerzo. El riesgo de no actuar es demasiado grande. 
 Los directos beneficiarios de la interoperabilidad son los ciudadanos pues al no tener 
que proporcionar repetidas veces la misma información a las agencias gubernamentales y al no 
tener que proporcionar documentación que ya obra en los archivos de la administración pública, 
contarán con más tiempo para su esparcimiento o para ser más productivos. 
 Todo lo anterior posiciona a la interoperabilidad como elemento clave no solo para 
proporcionar a los ciudadanos servicios públicos de calidad, sino para hacerlo de forma eficiente, 
esto es, con el menor costo posible. Las ineficiencias y las duplicaciones, además de generar 
frustración en los ciudadanos, generan costos extra a la administración pública. 
 Estas mismas implicaciones aparecen en las relaciones entre los países de la región. 
Solo existe un mecanismo para que cuando un ciudadano guatemalteco se enferme en Perú y 
precise tratamiento urgente, no se le apliquen medicinas a las que sea alérgico: 
interoperabilidad.  
 Enfocándonos en la actividad productiva, las pequeñas y medianas empresas, 
generadoras del 60% del empleo en América Latina y el Caribe, no tienen la capacidad de las 
grandes multinacionales para dedicar recursos humanos a cumplir con trámites administrativos y 
a presentar múltiples documentos en múltiples países cada vez que quieren hacer un negocio. 
Para que las pequeñas y medianas empresas aprovechen el potencial que presentan los 
acuerdos comerciales que se están firmando en la región, las aduanas, los registros mercantiles, 
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 12 
los registros de proveedores del gobierno, etc. de los diferentes países de la región deben 
empezar a conversar seriamente de su interoperabilidad. 
 Los incentivos para avanzar en la interoperabilidad tanto nacional como transnacional 
superan con creces a los castigos de ignorarla, conviene recordar que durante el lamentable 
atentado del 11 de septiembre de 2001 contra las Torres Gemelas en Nueva York, la falta de 
interoperabilidad entre los sistemas de comunicación de los cuerpos de policía, emergencia y 
bomberos, costó muchas vidas a estos últimos. 
 La interoperabilidad, por tanto, no solo ahorra recursos financieros a la administración 
pública, ahorra también vidas humanas a nuestras sociedades. Numerosos líderes políticos de 
América Latina y el Caribe ya han descubierto que sus naciones no van a progresar sin un 
esfuerzo serio de gobierno electrónico. Es preciso que entiendan ahora que no existe gobierno 
electrónico sin interoperabilidad y que no existe interoperabilidad sin voluntad política. 
 
 
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 13 
III. Definiciones 
Los avances que en cuanto a interoperabilidad ha alcanzado la Unión Europea, representan una 
guía del modo en que pueden enfrentar este desafío los estados Latinoamericanos y del Caribe. 
Por lo mismo, el Libro blanco de interoperabilidad de gobierno electrónico para América Latina y 
el Caribe se apoya en la metodología, las definiciones y la tipología planteadas en el European 
Interoperability Framework (EIF) y en el estudio sobre interoperabilidad a nivel local y regional, 
publicado en diciembre de 2006, por la Comisión Europea.3 
1. Interoperabilidad  
Según la Comisión Europea es “la habilidad de los sistemas TIC, y de los procesos de negocios 
que ellas soportan, de intercambiar datos y posibilitar compartir información y conocimiento”. En 
los estudios europeos el análisis del fenómeno de interoperabilidad se desarrolla con base en 
una tipología que considera los siguientes cuatro aspectos relevantes: semánticos, 
organizacionales, técnicos y de gobernanza. 
2. Interoperabilidad semántica  
Se ocupa de asegurar que el significado preciso de la información intercambiada sea entendible 
sin ambigüedad por todas las aplicaciones que intervengan en una determinada transacción y 
habilita a los sistemas para combinar información recibida con otros recursos de información y 
así procesarlos de forma adecuada. 
3. Interoperabilidad organizacional 
Se ocupa de definir los objetivos de negocios, modelar los procesos y facilitar la colaboración de 
administraciones que desean intercambiar información y pueden tener diferentes estructuras 
organizacionales y procesos internos. Además de eso, busca orientar, con base en los 
requerimientos de la comunidad usuaria, los servicios que deben estar disponibles, fácilmente 
identificables, accesibles y orientados al usuario. 
4. Interoperabilidad técnica 
Cubre las cuestiones técnicas (hardware, software, telecomunicaciones), necesarias para 
interconectar sistemas computacionales y servicios, incluyendo aspectos clave como interfaces 
abiertas, servicios de interconexión, integración de datos y middleware, presentación e 
intercambio de datos, accesibilidad y servicios de seguridad. 
5. Gobernanza de interoperabilidad de gobierno electrónico  
Se refiere a los acuerdos entre los gobiernos y actores que participan en los procesos de 
interoperabilidad y a la forma de alcanzarlos. También se refiere a la definición de los espacios 
de diálogo donde se definan los acuerdos. Con la gobernanza, se busca que las autoridades 
                                                     
3 Study on Interoperability at Local and Regional Level, Interoperability Study Final Version. eGovernment Unit DG 
Information Society and Media, Comisión Europea, 31 de diciembre de 2006. 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 14 
públicas cuenten con la institucionalidad necesaria para establecer los estándares de 
interoperabilidad, asegurar su adopción, y dotar a las agencias de capacidad organizacional y 
técnica necesarias para ponerlos en práctica.  
6. Arquitectura de interoperabilidad 
El elegir una arquitectura ayuda a definir la forma en cómo las aplicaciones serán construidas, 
cómo se desarrollarán los componentes y servicios, y sobre todo cómo podrán interactuar con 
todos los demás sistemas de información con los que se cuenta. Una arquitectura provee una 
vista global en términos de cómo será construida tecnológicamente, sin importar sus problemas 
específicos, contemplando aspectos como flexibilidad, escalabilidad y atacando los problemas 
tecnológicos de manera integral y no de manera particular. Al final cada una de las aplicaciones 
debe interactuar de forma transparente, usando estándares y formas de comunicación 
preestablecidas para todas y cada una de ellas, permitiendo así el flujo de información, el 
crecimiento de la organización y una evolución natural hacia las tecnologías emergentes. 
 Con base en el estudio europeo, la CEPAL, como resultado de un proyecto que ha 
contado con la decidida colaboración de los gobiernos de Brasil y de Colombia, ha propuesto 
una visión o arquitectura, que se muestra en la figura 1, para desarrollar la interoperabilidad 
regional.4 Esta arquitectura comprende los conceptos de la tipología europea, y el de plataforma 
de interoperabilidad que permite abordar, diseñar y poner en marcha soluciones concretas en el 
corto plazo. La arquitectura sirve de base para derivar de ella la carta de navegación que se 
define en este Libro blanco. 
Figura 1 
ARQUITECTURA DE INTEROPERABILIDAD 
 
Fuente: H. Moreno, S. Silveira-Netto, H. Sin, Conceptualización de una arquitectura y plataforma de 
interoperabilidad para América Latina y el Caribe, documento No 21, serie Sociedad de la información, 
CEPAL, julio de 2007. 
7. Plataforma de interoperabilidad 
La plataforma de interoperabilidad corresponde a desarrollo informático que incorpora las 
definiciones de la arquitectura de interoperabilidad y que se construye con el objetivo de facilitar 
el intercambio de información entre los países. 
                                                     
4 H. Moreno y otros, obra citada. 
GOBERNANZA 
 INTEROPERABILIDAD ORGANIZACIONAL 
INTEROPERABILIDAD SEMÁNTICA 
INTEROPERABILIDAD TÉCNICA 
Soportado por 
Soportado por 
Instrumentación
 
PLATAFORMA 
DE 
  INTEROPERABILIDAD 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 15 
 En interoperabilidad, algunos países de América Latina y el Caribe han avanzado en tres 
aspectos de la arquitectura de interoperabilidad (tipología de interoperabilidad, gobernanza de 
interoperabilidad y plataforma de interoperabilidad); se cuenta con casos que pueden ir de 
simples definiciones hasta complejos sistemas diseñados y construidos para permitir la 
interoperabilidad entre sistemas basados en tecnologías modernas de arquitecturas orientadas a 
servicios, como puede verse en las experiencias descritas en los anexos. 
 No obstante, no se han identificado experiencias Latinoamericanas de interoperabilidad 
de aplicaciones informáticas que involucren a dos o más países haciendo uso de mecanismos 
apalancados en instrumentos de hardware y software desarrollados para este propósito. Por esta 
razón, la CEPAL desarrolla el presente estudio. 
 A nivel transfronterizo, actualmente el caso de mayor relevancia y avance en la 
consolidación de una arquitectura de interoperabilidad, corresponde al esfuerzo europeo, como 
se menciona en el anexo del presente documento. La información (identificación, registros 
administrativos, certificaciones, cobertura en salud, entre muchos otros) debe estar disponible 
para los diferentes países de la región, respetando políticas de seguridad y restricción de acceso 
que garantizan tanto la protección de la información de los individuos como las competencias de 
las agencias gubernamentales de los diferentes países frente a la custodia y acceso a la 
información. 
 La definición de los aspectos técnicos y tecnológicos que posibilitan el desarrollo de la 
plataforma de interoperabilidad requiere de la concertación entre los diferentes países 
interesados en el impulso de la arquitectura, para lo cual se hace uso de los espacios de diálogo. 
En la figura 2 se señalan los aspectos intensivos en coordinación y articulación, que 
corresponden a los enmarcados en el círculo central, de tal forma que permitan establecer 
acuerdos multilaterales a ser adoptados para la interoperabilidad regional. Estos aspectos 
permiten profundizar en los componentes técnicos y semánticos de la tipología de 
interoperabilidad. 
 Se señala como aspectos intensivos en articulación y coordinación los relativos al 
lenguaje de intercambio y a la utilización de la arquitectura orientada a servicios, debido a la 
necesidad de: 
• Lenguaje de Intercambio: definir de manera precisa el lenguaje estándar que se 
utilizará para el intercambio y adecuada interpretación de los datos y documentos. 
Debido a la diversidad de lenguas utilizadas en América Latina y el Caribe y las 
opciones al describir los datos (sintaxis) en los sistemas de información de las 
agencias gubernamentales, así como la interpretación de los mismos por parte de 
los países (semántica), es necesario concertar este lenguaje de intercambio. 
Específicamente, se contemplan los siguientes aspectos: 
 
Factores críticos de interoperabilidad semántica:  
 
- definiciones y representaciones globales y comunes, aplicables al gobierno 
electrónico; 
- formalismo en la definición de los elementos comunes; 
- formalismo en la documentación de las definiciones; 
- promoción y diseminación de las definiciones; 
- confiabilidad de las definiciones. 
 
Elementos prioritarios a estandarizar: 
 
- datos y metadatos; 
- formato de documentos; 
- autenticación y certificados digitales. 
 
 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 16 
• Arquitectura orientada a servicios: definir de manera precisa los componentes, 
estándares y versiones que integran los aspectos de SOA, así como la 
heterogeneidad de adopción de dicha arquitectura en América Latina y el Caribe, es 
necesario concertar los aspectos a implementar con su respectiva estrategia que 
permita la vinculación de los países respetando el principio de niveles de adopción 
de la arquitectura. Específicamente, se contemplan los siguientes aspectos. 
 
 Factores críticos de interoperabilidad técnica:  
- uso de tecnologías adecuadas para manejar la estructura de la información; 
- uso de tecnologías adecuadas para manejar la estructura de servicios;  
- uso de tecnologías adecuadas para manejar la semántica de la información; 
- uso de tecnologías adecuadas para manejar la semántica de los servicios Web. 
 
 El conjunto de elementos señalados a la izquierda y derecha de la figura 2, 
corresponden a los desarrollos internos de cada país; cuando estos países requieren interoperar, 
se enlazan con la plataforma de interoperabilidad utilizando los componentes definidos para la 
arquitectura orientada a servicios, usando el lenguaje de intercambio de información. 
 
Figura 2 
ASPECTOS INTENSIVOS EN COORDINACIÓN Y ARTICULACIÓN 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: H. Moreno, S. Silveira-Netto, H. Sin, Conceptualización de una arquitectura y plataforma de 
interoperabilidad para América Latina y el Caribe, documento No 21, serie Sociedad de la información, 
CEPAL, julio de 2007. 
 
 Con este planteamiento, los países continúan con sus desarrollos informáticos propios, 
pero orientan parte de sus esfuerzos de desarrollo tecnológico a la provisión de servicios que 
pueden ser utilizados por otros países, para lograr el intercambio de información necesario. Así 
mismo, mediante la utilización de espacios de diálogo y concertación, se logra la articulación y 
coordinación de los aspectos a ser definidos multilateralmente. 
 La infraestructura tecnológica conceptualizada debe contemplar que la información y los 
procesos en sí mismos son responsabilidad de las diferentes agencias gubernamentales de los 
países, y que ésta solo debe comportarse como un elemento facilitador de la interoperabilidad, 
pero no deberá almacenar (excepto por tiempos limitados) o procesar información. De esta 
forma, se respeta la autonomía de cada país. 
Interoperabilidad
América Latina y el CaribePAÍS A 
Lenguaje de
Intercambio
Sistemas de 
Información
Aplicaciones
Portales
Arquitectura 
Orientada a 
Servicios
SOA
PAÍS B
Lenguaje de 
Intercambio
Sistemas de 
Información
Aplicaciones
Portales 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 17 
 La plataforma pone a disposición de los demás países los servicios o funcionalidades que un 
país desee, mas no es responsable del procesamiento de la información o de la ejecución del servicio. 
Se comporta como un punto de acceso a un país, con esquemas de verificación de autorizaciones.  
 Lo anterior facilita la adopción por parte de los países, pues garantiza a estos que su 
información solo estará al alcance de quienes ellos autorizan. 
a) Clientes o accesibilidad 
 Los clientes de los desarrollos tecnológicos requeridos en la plataforma de 
interoperabilidad son sistemas de información. Con excepción de quienes administran la 
plataforma, las personas no tienen acceso a la plataforma de forma directa, puesto que estos 
son atendidos por las soluciones informáticas desarrolladas por las agencias gubernamentales 
de cada país. 
 Asimismo, ha de contar con las herramientas de administración necesarias para que los 
responsables en el país definan los servicios a ser expuestos y las autorizaciones respectivas para su 
consumo. 
b) Administración 
 En primera instancia, se estima que la interoperabilidad entre países se basa en 
consultas de información y no en la actualización de información, pues las actividades que 
representan modificaciones en bases de datos y sistemas de información se proveen 
directamente por las agencias gubernamentales en cada país. 
 Por ello, la administración de las soluciones de la plataforma de interoperabilidad se 
simplifica a garantizar que se respeten los acuerdos logrados en los espacios de diálogo y 
permitir el acceso a los servicios solo para aquellos que están autorizados para ello. 
c) Seguridad 
 El intercambio de información debe realizarse sobre Redes Virtuales Privadas (VPN, por 
sus siglas en inglés) y los esquemas de autenticación deben basarse en certificados digitales 
expedidos por las autoridades de certificación de los países.5 
d) Operatividad 
 La operación de los componentes desarrollados a la luz de esta plataforma está 
distribuida, siendo cada país el responsable de operar las soluciones informáticas que habilitan 
la interoperabilidad. De esta forma, no existe una entidad que opere las soluciones de manera 
centralizada. 
 No obstante, debe conformarse un espacio de diálogo y discusión de los aspectos 
técnicos y operativos que garanticen el normal funcionamiento de los componentes tecnológicos 
de las soluciones implantadas. La gobernanza de la arquitectura de interoperabilidad establece 
los mecanismos de coordinación para los aspectos que de manera centralizada puedan requerir 
administración y operación. 
 
                                                     
5 Por ello es tan importante el reconocimiento de estos certificados en los diversos países de la región. 

L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 19 
IV. Desafíos de la interoperabilidad 
de gobierno electrónico 
1. La interoperabilidad nacional 
Para comprender el problema que se busca resolver con la interoperabilidad entre los sistemas de 
gobierno electrónico de los países, es necesario describir el problema que resuelve la 
interoperabilidad al interior de un país. Como los sistemas informáticos de las agencias de un 
gobierno, son producto de un desarrollo heterogéneo, en el momento en que dos de esas agencias 
necesitan intercambiar información, éstas para proveer un servicio público, deben realizar entre ellas 
acuerdos para establecer cuáles son los datos que deben fluir de una a otra (registros personales, 
direcciones, visados, aprobaciones, por dar algunos ejemplos), como también sobre la forma de 
representarlos e interpretarlos (cómo se organiza y registra el nombre de una persona, cómo se 
identifica una organización, cuáles son las codificaciones utilizadas), y definen también esquemas de 
seguridad para garantizar que en el intercambio no se pierda ni se altere información y que solo las 
personas autorizadas de ambas agencias pedan tener acceso a la información; se define quién tiene 
derecho a modificar información y quién puede simplemente consultarla. 
 Entonces, cuando un número n de agencias requieren intercambiar información entre 
ellas, se deben crear n*(n-1)/2 acuerdos que regulen las relaciones entre ellas; por cada 
relación, se establece un conjunto de definiciones semánticas, técnicas, operativas y de 
gobernanza que generalmente se reflejan en un “acuerdo” que se hace o se firma entre las 
partes. Esto implica para una entidad cualquiera un número de n-1 acuerdos (formas de 
intercambiar información y por ende temas por resolver), con la consecuente dificultad de 
administración de acuerdos y de los desarrollos técnicos y operativos para responder a los 
mismos.  
 La figura 3, señala la relación entre cinco (5) agencias cuando es necesario que todas 
ellas intercambien información; cada arco (línea entre agencias) representa un esfuerzo 
individual entre dos agencias para acordar los esquemas y características que regirán el 
intercambio de información entre ellas. El número de arcos (relaciones entre un par de agencias) 
corresponde a 10, es decir, 5* (5-1)/2, y cada agencia debe establecer cuatro (4) acuerdos 
diferentes y, posiblemente, desarrollar soluciones independientes para cada uno de estos. 
Figura 3 
ESQUEMA DE RELACIONES ENTRE AGENCIAS 
 
 
 
 
 
 
     
 
 
Fuente: Elaboración propia. 
Agencia 
Agencia 
Agencia Agencia 
Agencia 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 20 
 
 El desafío de la interoperabilidad entre las n agencias de un gobierno, que intercambian 
información, consiste en encontrar unos mecanismos que permitan reducir drásticamente la 
complejidad y los costos de definición y administración de los n-1 acuerdos bipartitos existentes, 
reemplazándolos por un solo acuerdo estándar a un (1) de intercambio. La figura 4, representa 
esta solución, en la cual se muestra un solo arco para cada agencia, pues ésta debe desarrollar 
solo un esquema de intercambio de información que le servirá para relacionarse con cualquier 
otra agencia gubernamental. 
 
Figura 4 
RELACIONES SIMPLIFICADAS POR LA EXISTENCIA 
DE UN ESQUEMA UNIFICADO 
 
 
 
 
 
 
 
 
 
Fuente: Elaboración propia. 
 
 El “Esquema Unificado” señalado corresponde a un conjunto de estándares de 
representación de la información, procesos y mecanismos comunes de intercambio de la misma, 
diseños de seguridad implementados por todas las partes, entre otros factores necesarios para 
lograr el flujo de información de manera óptima y segura en la administración pública. 
 La construcción del esquema unificado representa un esfuerzo inicial cuya complejidad 
depende de las características individuales de cada país, pero que en el corto y mediano plazo, y 
a medida que es adoptado por un mayor número mayor de países, se irán produciendo 
externalidades de red. Es decir, el costo de la solución depende de cuántas agencias adoptan la 
misma solución, dando lugar a economías de escala para las agencias gubernamentales y 
simplificando el esfuerzo requerido por cada una de ellas.  
2. La interoperabilidad regional 
El problema descrito al interior de un país, puede ser extrapolado a la interacción entre países de 
la región. En un ambiente en el cual varios países requieren interoperar, es “natural” un modelo 
heterogéneo en el cual se desarrollan relaciones entre pares (con sus respectivas definiciones y 
reglas) pero eso sería inapropiado, pues empezarían a surgir “parejas” de islas informáticas 
difíciles de comunicar con otras islas o parejas de islas. De esta forma, un país con mayor 
posibilidad y necesidad de interactuar con otros, requerirá de múltiples definiciones bilaterales 
teniendo que dedicar sus recursos en forma ineficiente para lograr su objetivo; así mismo, 
pueden crearse islas subregionales, debido a la existencia de escenarios de diálogos en los 
cuales un grupo de países realizan acuerdos en diversas materias.6 Por ejemplo, la necesidad 
                                                     
6 Por ejemplo Mercosur, CAN, G3, entre otros. 
Agencia 
Agencia 
AgenciaAgencia
Agencia 
Solución 
Común 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 21 
de intercambio de información entre los sistemas de comercio exterior de dos países, implica la 
realización de acuerdos para resolver problemas semánticos, organizacionales y técnicos entre 
sus sistemas de información que surgen de las formas diferentes que tienen para manejar 
catálogos de productos, certificados de origen, y aranceles. Los acuerdos bilaterales, buscan 
eliminar las barreras de entendimiento (interpretación equivalente de los datos y de la 
información) naturales ante la ausencia de estándares, metodologías y mecanismos seguros de 
intercambio. Si la solución de este tipo de problemas entre n países que tienen relaciones 
comerciales, se hace con base en estándares interoperables, se reducirán los costos y la 
complejidad de n-1 problemas a uno solo. La comparación del modelo ineficiente de soluciones 
de intercambio bipartitas entre países, se muestra en el lado izquierdo de la figura 5. La solución 
interoperable que es n-1 veces más eficiente se muestra en el lado derecho de la misma figura.  
 
Figura 5 
OPTIMIZACIÓN DE LAS RELACIONES ENTRE AGENCIAS 
DE GOBIERNO DE DIFERENTES PAÍSES 
 
 
Fuente: Elaboración propia. 
 
 
 Es necesario, por lo tanto, que los países avancen en los acuerdos de estándares de 
intercambio de información, de las políticas que regulen tal intercambio, y se establezca una 
plataforma tecnológica que garanticen la seguridad de la información y la eficiente inversión de 
los recursos públicos. 
 Se estima, por lo tanto, que un actuar articulado y coordinado deberá producir resultados 
más efectivos. Las decisiones y planteamientos (arquitectura) que se definan a nivel regional, 
serán más fáciles de implementar ahora y no dentro de algunos años, cuando en ciertos países, 
por necesidades particulares, se hayan puesto en marcha mecanismos de interoperabilidad 
acordados bilateralmente (heterogéneos no estandarizados).  
3. Interoperabilidad semántica 
Hace referencia a la posibilidad de intercambiar información que diseñada en diferentes 
lenguajes, con diferente significado o para distintos propósitos, de forma que al intercambiar 
electrónicamente la información ella aparezca con un único significado, asimilable y 
comprensible de forma precisa para los usuarios del sistema. Aplicado, por ejemplo, a la 
contratación pública electrónica, la interoperabilidad semántica implica, entre otras cosas: 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 22 
i) utilizar un vocabulario común, preciso e inequívoco sobre qué se está contratando y bajo qué 
condiciones; ii) identificar de forma la norma de denominar las fases y etapas transversales 
del proceso de contratación y iii) identificar las tipologías de procesos de contratación existentes 
—en el caso de sistemas electrónicos de contratación de naciones distintas. 
 Será interoperable semánticamente un sistema de contratación pública electrónica, entre 
los demás sistemas informáticos del gobierno y los sistemas electrónicos de otras naciones y los 
ciudadanos locales y foráneos, cuando el proceso de contratación usa, produce y genera 
información entendible para todos los actores señalados anteriormente. Ejemplo de lo anterior lo 
constituye la experiencia del “Common Procurement Vocabulary” —CPV— de la Unión Europea, 
esto es, un diccionario y clasificador común a los Estados Miembros, aplicado en el marco de la 
contratación pública panaeuropea que constituye el estándar lingüístico para desarrollar los 
procesos de contratación en dicho marco y bajo las correspondientes directivas y regulaciones 
expedidas por la Comunidad. 
 En desarrollo de interoperabilidad semántica para el procedimiento administrativo 
electrónico contractual es prudente trabajar en: 
• la estandarización, catalogación y clasificación de los bienes, servicios y obras requeridos 
por las administraciones contratantes y potencialmente ofrecidos por los proveedores del 
Estado; 
• la identificación —nomenclatura— de los funcionarios responsables de administrar y 
gestionar los procedimientos electrónicos de contratación; 
• la correcta definición de las fases y subfases del procedimiento de contratación y su 
homologación conceptual con las fases y subfases de sistemas de contratación 
pública de otras jurisdicciones; 
• la adecuada denominación de los documentos contractuales producidos o 
requeridos para su sustanciación; 
• la armonización y homologación de requerimientos de experiencia y capacidad 
exigidos a los potenciales contratistas del Estado y contenidos, cuando se hayan 
implementado, en los registros de proveedores. 
4. Interoperabilidad organizacional 
Implica generar acuerdos de colaboración entre las administraciones y organizaciones que requieren 
interconectarse con otras, pero no cuentan con las estructuras organizacionales o flujos de trabajos 
comunes o similares. En materia de contratación pública se hace necesario evaluar las diferentes 
estructuras institucionales de contratación pública de los diferentes países, para así determinar qué 
debe abarcar el acuerdo de interoperabilidad organización que llegase a generar. Esto es, identificar 
cuáles son los actores principales que intervienen en los procesos de contratación pública, en 
primera medida, al interior de todas y cada una de las entidades contratantes, y en segundo lugar, los 
actores ajenos al sector público que también participan del proceso, como por ejemplo, los 
organismos privados administradores de registros de proponentes, compañías proveedoras de 
sistemas y protocolos de seguridad electrónica (infraestructura PKI), el sistema bancario y 
asegurador etc. Dicho acuerdo debe comprender entonces: 
• los flujos de información involucrados entre entidades contratantes, entidades 
públicas participantes del proceso de contratación y organismos privados 
involucrados; 
• rediseño y adecuación de los procedimientos y sus fases, para alinear los flujos de 
información requeridos; 
• las entradas y salidas de los procesos de intercambio de información al interior de 
cada entidad pública al adelantar un proceso de contratación y su asociación con los 
demás actores públicos y privados; 
• asignación de responsables al interior de las entidades públicas contratantes, 
participantes y los organismos privados involucrados, encargados de la 
administración de eventos y etapas relacionadas al proceso de contratación (difusión 
L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 23 
de información, almacenamiento de datos, administrador de cuentas de correo y 
perfiles de uso de los sistemas, diseñador de workflows, etc.). 
 
 A nivel local significa el establecimiento de un organismo encargado del tema de 
interoperabilidad dentro del gobierno y la creación de un comité de estándares, a nivel regional 
significa la existencia de organismos coordinados que promuevan estándares de 
interoperabilidad entre los países de la región. 
5. Interoperabilidad técnica 
Los objetivos que se deben buscar en cuanto a la interoperabilidad técnica hacen referencia al 
desarrollo de soluciones tecnológicas que permitan la conexión y transmisión de datos entre 
sistemas y servicios informáticos, incluyendo áreas claves como interfases abiertas, software 
intermedio (middleware), accesibilidad y servicios de seguridad. En el marco de la estrategia que 
se propone, se sugiere la generación de una infraestructura mínima para el soporte del sistema a 
nivel nacional y de políticas de manejo, seguridad y gestión de la información a nivel de las 
organizaciones que permitan un alto grado de visibilidad de la misma sin entorpecer procesos 
tales como el control u otros asociados a la contratación. 
 También es importante contar con el desarrollo de un marco básico que sirva de 
referencia y que incluya las especificaciones, estándares, lineamientos y metodologías de la 
arquitectura tecnológica de servicios electrónicos del gobierno para el desarrollo, coordinación, 
administración y publicación conjunta de servicios electrónicos gubernamentales con el fin de 
lograr los resultados esperados en forma ordenada. 
 Este marco podría incluir los siguientes capítulos: 
1. Metodología de Análisis de Servicios Electrónicos Gubernamentales 
2. Metodología de Definición sobre la Base de Web Services 
3. Lineamientos de Seguridad y Estándares 
4. Identificación y Autenticación de Usuarios 
5. Lineamientos de Intercambio de Información y Estructura de Datos de usuario 
6. Lineamientos de Desarrollo de Servicios Electrónicos Gubernamentales 
7. Lineamientos de Publicación de Servicios Electrónicos y Web Services 
8. Lineamientos para el control de mensajes 
6. Gobernanza de interoperabilidad 
En complementación al requerimiento técnico de la definición y adopción de estándares se 
necesita una acción de gobernanza que otorgue de forma continua valor formal a las 
definiciones. Esa acción deberá desarrollarse mediante mecanismos multilaterales de discusión 
en los cuales se llegue a consensos. Con ejemplos prácticos exitosos se irá generando la 
confianza y la fuerza para que se superen progresivamente las resistencias y se avance hacia 
resultados y beneficios concretos. 
 
 

L i b r o  b l a n co  de  i n t e r op e r ab i l i d ad  d e  g ob i e r n o  e l e c t rón i co  p a ra  A mé r i c a  L a t i na  y  e l  C a r i be  
 25 
V. Determinantes de la interoperabilidad 
regional de gobierno electrónico 
Los requerimientos a seguir presentados son parámetros básicos a considerar en la 
conceptualización de la arquitectura y de la plataforma de interoperabilidad que se desarrollan en 
los capítulos siguientes del presente documento de referencia. 
 Algunas de esas determinantes provienen de restricciones actuantes en el ambiente común 
identificadas en el estudio de las experiencias de gobierno electrónico e interoperabilidad de América 
Latina y el Caribe presentado en el capítulo anterior. Otras constituyen políticas, o estrategias, que se 
recomiendan en este trabajo para la construcción de la solución y su futura adopción. 
1. Requerimientos de interoperabilidad organizacional 
Los determinantes esenciales en la interoperabilidad organizacional son: 
• Particularidades de los países. Las estructuras políticas y de gobernanza difieren en 
cada uno de los países de la región, lo que no posibilita crear un esquema único que se 
acomode adecuadamente a todos. La arquitectura definida deberá ser flexible para 
permitir a los países elegir un camino a seguir que sea factible para su condición actual. 
• Principio de legalidad. El actuar de los gobiernos está regido por el marco legal de 
cada país, que indica qué es lo que deben hacer los gobiernos y la forma en que lo 
deben hacer. Algunas veces ese principio riñe con las posibilidades abiertas por el 
desarrollo tecnológico mundial para modernizar los procesos y ofrecer los servicios 
electrónicos de las agencias públicas en que las soluciones informáticas que se 
implementan en un país no son necesariamente válidas o aplicables en otro país. Un 
ejemplo especifico es el proceso formal de Declaración Anual de Impuesto a la Renta 
utilizado en Brasil desde 1995 por personas naturales y empresas, en que los 
documentos fiscales electrónicos pueden ser enviados por Internet sin la necesidad de 
firmas electrónicas o certificados digitales, lo que no está legalmente permitido en otros 
países. La plataforma definida necesita asegurar que los aspectos particulares de los 
procesos de los gobiernos se reflejen adecuadamente, así como la autonomía propia de 
estos. 
 Otros requerimientos importantes a considerar son: 
• Servicios y aplicaciones transversales. La integración de informaciones de los distintos 
sistemas y áreas de gobierno para realizar una interacción completa con el foco centrado en 
el usuario externo es un atributo relevante no solamente a nivel local, sino que será todavía 
más crítica en las interacciones entre usuarios de un país con el gobierno de otro país. La 
implementación de la interoperabilidad entre países debe prever y proveer mecanismos para 
ejecutar servicios compuestos con relaciones del tipo “uno-para-varios” y “varios-para-
varios”. 
• Definición de los procesos de negocios. El flujo de los procesos de un determinado 
negocio, puede ser diferente en cada uno de los países. Esto exige la creación de 
mecanismos de intermediación para compatibilizar el intercambio de información con 
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ajustes mínimos y sin la necesidad de realizar el rediseño de los flujos en ambos países 
involucrados. 
• Requerimientos de los usuarios y de la comunidad. En función de las diferencias de 
cultura, de las necesidades particulares de cada localidad y de las prácticas usuales 
consolidadas en cada país, es necesario que se realice previamente a la implementación 
de cada aplicación de interoperabilidad entre dos países, un análisis de compatibilidad 
semántica, organizacional y técnica para proveer canales que posibiliten en cualquier 
momento y de manera ágil atender requerimientos de los usuarios para solucionar los 
problemas que se presenten en el uso de los servicios. 
• Servicios multi-canales (presenciales, en línea, telefonía fija y celular, fax). Además de 
ser una tendencia natural en función de las posibilidades generadas por los avances 
tecnológicos y por la sinergia de tecnologías, se impone considerar que los diferentes 
canales eventualmente adoptados por un país puedan seguir siendo utilizados en sus 
interacciones internacionales con los otros países. La implementación de la 
interoperabilidad debe prever y proveer “gateways” de conversión para establecer el 
puente para un canal de origen diverso de los disponibles localmente. 
• Servicios a discapacitados. Es una demanda de inclusión social de ámbito mundial que debe 
necesariamente ser considerada y para la cual deben buscarse mecanismos habilitadores. 
• Servicios equitativos y eficientes. Gobierno al alcance de todos a cualquier hora y 
desde cualquier parte. No pedir a los ciudadanos información que ya está en los 
registros de gobierno. Calidad de servicios homogénea. 
2. Requerimientos de interoperabilidad semántica 
El determinante esencial en la interoperabilidad semántica es: 
• Múltiples lenguajes. En América Latina y el Caribe son utilizados en los servicios 
gubernamentales, el español, el portugués y el inglés. En la interfaz mediante la cual los 
ciudadanos y empresas interactúan con las administraciones (páginas Web, 
documentación escrita o servicios de comunicación por voz) el lenguaje es un factor 
importante para la efectiva realización de servicios transfronterizos. Se requiere definir 
de común acuerdo reglas básicas para la presentación de textos y que se utilicen 
tecnologías inteligentes como, por ejemplo, los esquemas semánticos XML. 
Opcionalmente, mecanismos de traducción automática pueden contribuir para reducir el 
problema.  
 Otros requerimientos importantes a considerar son: 
• Creación y gerencia de metadatos. Con el fin de alcanzar beneficios crecientes, se 
deberán implementar repositorios de metadatos globales y reutilizables desde el principio del 
proceso de implantación. Así, cuando se incorpore un nuevo país, o se ponga en servicio 
una nueva aplicación, servirán las especificaciones semánticas anteriores, se ampliarán con 
las nuevas particularidades, evitando la duplicación de esfuerzos y ampliando el alcance de 
la interoperabilidad. Para implementar los repositorios regionales, se requiere desarrollar o 
adquirir mecanismos tecnológicos de soporte y definir de común acuerdo los procesos y 
responsabilidades de su gerencia. 
3. Requerimientos de interoperabilidad técnica 
Los determinantes esenciales identificados en la interoperabilidad técnica son: 
• Niveles de adopción evolutivos. Considerando el heterogéneo grado de evolución 
tecnológico existente se deberán posibilitar niveles de adopción evolutivos de la 
arquitectura por parte da cada país, que anticipen resultados parciales y eviten retrasos 
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en la implantación. Eso significa, por ejemplo, que en un nivel inicial básico un país 
deberá poder operar algunas de las funcionalidades o servicios, pero no todos. Cuando 
implante las tecnologías con las cuales no contaba inicialmente, podrá ampliar su grado 
de adopción para el nivel siguiente de la arquitectura, ampliando los beneficios 
alcanzados, y así progresivamente hasta alcanzar el nivel completo. La forma de realizar 
esa evolución por niveles está descrita en los capítulos posteriores. 
• Seguridad y privacidad. El hecho de que se establezca una conexión de 
interoperabilidad entre dos países no implica que las bases de datos de cada uno de los 
países deban estar totalmente abiertas al libre acceso del otro país. Al contrario, todas 
las transacciones programadas deberán estar bajo el control autónomo de cada país o 
proveedor local de información a través de la plataforma de interoperabilidad asegurando 
que únicamente los datos autorizados para cada operación específica podrán ser 
transferidos. 
 Adicionalmente, en los casos que se requiera, las transacciones de interoperabilidad 
programada deberán estar habilitadas únicamente para el uso de personas o entidades 
explícitamente autorizadas para ello, con el soporte de firmas y certificados digitales de alta 
confiabilidad, según el acuerdo establecido entre los dos países. Como un subproducto se 
deberá generar automáticamente un registro histórico de todas las transacciones ocurridas o 
bloqueadas, lo que posibilitará a cada país realizar de forma autónoma monitoreos y auditorias 
sobre toda la actividad realizada. 
• Definición y adopción de estándares técnicos. Se deben considerar en forma amplia 
varios estándares existentes, específicamente aquellos en uso por los países 
participantes en este tipo de estrategias y en particular por aquellos líderes en la materia, 
para las tecnologías de estructura y de semántica de informaciones, así como para la 
publicación y aprovechamiento de servicios. En lo posible se debe considerar de alguna 
forma el uso de estándares alternativos durante un período predefinido por parte de 
países que no reúnan las condiciones técnicas u organizacionales de adopción 
inmediata de los estándares recomendados, posibilitando así su ingreso a la red de 
forma parcial y anticipada. 
• Diversidad de plataformas y código abierto. Algunos de los países de la región han 
definido políticas para la progresiva adopción de sistemas de código abierto. Al mismo 
tiempo, existen entre los países diferentes plataformas tecnológicas en utilización en cuanto 
a sistemas operativos, bases de datos y arquitecturas orientadas a servicios. Esa diversidad 
debe ser considerada a futuro de manera de posibilitar implementaciones para múltiples 
plataformas. 
4. Requerimientos de gobernanza de interoperabilidad 
Los requerimientos esenciales en gobernanza son: 
• No centralidad. Con el propósito de respetar la autonomía y la igualdad de derechos de 
los países participantes se necesita desarrollar la interoperabilidad regional a partir de 
una arquitectura no centralizada con múltiples plataformas distribuidas que permita que 
cada país pueda establecer reglas internas particulares de funcionalidad. Por las mismas 
razones, se debe habilitar la capacidad de adaptación de los componentes de las 
plataformas a las características particulares de los sistemas de información existentes. 
• Bienes públicos regionales. El esfuerzo necesario para la construcción de la solución de 
interoperabilidad de la región implica una significativa inversión de recursos y tiempo. A modo 
de ejemplo, las especificaciones técnicas para el desarrollo de la arquitectura y de la plataforma 
de interoperabilidad, las especificaciones de datos, metadatos y esquemas XML, las 
especificaciones técnicas de documentos electrónicos, estándares y metodologías, las 
soluciones informáticas y otros tantos subproductos intermedios del proyecto, representarán un 
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patrimonio de conocimiento, un “activo” de alto valor económico y de mercado, en lenguaje de 
negocios. 
 Los derechos de propiedad y uso de ese patrimonio deberán ser preservados como “Bienes 
Públicos Regionales” de manera que su adopción por parte de los países de América Latina y el Caribe 
que lo deseen sea libre y gratuita —siempre y cuando sean observados un conjunto de reglas a 
establecer de común acuerdo— y que no se conviertan de ningún modo en un derecho de propiedad 
exclusiva de cualquiera de las partes involucradas, ni en un patrimonio o patente de una tercera parte 
privada. 
 Uno de los paradigmas internacionales de bien público, por ejemplo, son los estándares 
técnicos abiertos que por definición son de libre uso sin la necesidad de remunerar a los autores, 
o a las organizaciones públicas o privadas que participen en su diseño original.  
 Otra referencia concreta son las experiencias en el área de sistemas “Open Source” 
(también conocidos como “free software”, o sistemas de código abierto) en los que se 
especifican derechos de propiedad intelectual y procesos de registro de patentes diversos a los 
tradicionales “Copyright”. Algunos de esos registros legales de propiedad pública han sido 
denominados de “Derechos de no propiedad” (“CopyLeft”)7 y los Contratos de Licencia de Uso se 
denominan “GPL – General Public License”. En la Unión Europea se ha desarrollado una 
iniciativa concreta en este campo a través del proyecto “FLOSS – Free / Libre / Open Source 
Software”. 
• Cooperación y reuso. La cooperación y el reuso, según una visión amplia, integradora 
y durable, posibilitará que cada nuevo país entrante avance más rápidamente, con 
costos y esfuerzos menores, que los de sus antecesores, apalancando el proceso de 
automatización e interoperabilidad entre las aplicaciones de los países involucrados.  
 Otros requerimientos importantes a considerar en la gobernanza de interoperabilidad son: 
• Estrategias y programas nacionales de interoperabilidad en gobierno electrónico. 
Uno de los aprendizajes a que se llega en el análisis de las experiencias y de las 
“buenas prácticas” internacionales es que la implementación con éxito de procesos de 
interoperabilidad requieren como precondición la creación de un programa de trabajo 
específico. Con el propósito de ayudar y facilitar el ingreso de nuevos países a la red de 
interoperabilidad de la región se debe considerar la posibilidad de crear grupos de 
soporte institucional multipaíses para apoyar los trabajos de los gobiernos que así lo 
quieran. 
• Difusión de firmas, certificados digitales e identidades electrónicas. La 
diseminación del conocimiento sobre la firma electrónica como parte esencial de la 
estrategia de desmaterialización de los trámites de gobierno, así como la progresiva 
ampliación de su uso dependen no solamente de aspectos técnicos. El rol de 
“patrocinador”, es una atribución de gobernanza para desarrollar la institucionalidad, la 
normatividad y las inversiones necesarias para promover la adopción de esta forma de 
autenticación. Solo así, se puede esperar que se alcance una masa crítica de servidores 
públicos, ciudadanos y empresas, que viabilice su utilización.  
• Liderazgo / patrocinio / gerencia clara de interoperabilidad. La gobernanza que parte 
del análisis de las experiencias y de las “buenas prácticas” indica que la definición de 
roles a cumplir por parte de cada uno de los responsables, así como el control de la 
ejecución de las actividades se convierte en el “motor” que impulsa el esfuerzo colectivo. 
                                                     
7 El término CopyLeft ha sido adoptado como un artificio simbólico, un “juego de palabras”. En el término 
Copyright en ingles (que significa derechos sobre la copia) la palabra right efectivamente significa derechos, pero 
también lo es el “lado derecho”. Al reemplazar right por left (que significa lado izquierdo) se busca generar 
simbólicamente la idea contraria, o la dejación o abandono (left, dejado) de los derechos. 
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VI. Itinerario hacia la interoperabilidad 
de gobierno electrónico 
En términos de la tipología definida por la Unión Europea, se propone una agenda de trabajo, 
cuyos temas más relevantes son:  
1. Constituir mecanismos de diálogo y concertación 
Puesto que la interoperabilidad es un proceso permanente de construcción, como lo muestran 
las experiencias internacionales, incluyendo tanto la de países individuales como la de la Unión 
Europea; es necesario asegurar que los diálogos para establecer acuerdos se puedan realizar en 
los entornos más favorables para hacerlo. América Latina dispone de varios entornos que se 
pueden utilizar, sin la necesidad de crear nuevos, con esta única finalidad. Los entornos 
favorables pueden ser el Mercosur, la CAN, la ALADI, CARICOM, la OEA, la CEPAL y otros 
según los temas a tratar. Para ello se deben aprovechar los encuentros que periódicamente 
tienen los representantes de los gobiernos con el apoyo de organizaciones internacionales, como 
la OEA, la CAN, el Mercosur, la ALADI, o la CEPAL, para hacer acuerdos de integración regional 
sobre diversos temas como: educación, salud, estadísticas, asuntos fiscales, asuntos de 
comercio exterior y de aduanas. 
2. Identificar o definir un espacio general de coordinación 
Es necesario establecer un espacio de coordinación general mediante el cual los gobiernos de 
los países participantes, aseguren la coordinación y el enlace entre los diferentes espacios de 
diálogo temáticos que se definan. Este espacio de coordinación general pude servir también 
como secretaría técnica de la interoperabilidad de gobierno electrónico de la región. El espacio 
de coordinación general, permitiría la discusión y los acuerdos sobre los aspectos de 
gobernanza, necesarios para mantener la coordinación de todas las acciones, actividades y 
mecanismos para construir la interoperabilidad en América Latina y el Caribe.  
 
3. Definir temas de diálogo y conformar grupos de expertos que 
participen en ellos 
En la medida en que los países lo consideren conveniente, se deben definir temas de diálogo como 
comercio exterior, educación, salud, estadística, que se orienten a la búsqueda de estándares que 
aseguren el intercambio seguro de información para adelantar proyectos interoperables en estas 
áreas. Cada vez que se defina un tema de diálogo, se debe definir la conformación y 
características del grupo de expertos que deben participar en ellos, conformando equipos de 
diálogo, para analizar los aspectos técnicos, semánticos, organizacionales y de gobernanza dentro 
de cada tema. 
 
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4. Desarrollar diálogos temáticos para interoperabilidad 
Cuando los países lo consideren conveniente, establecer diálogos mediante los cuales se 
concretan los elementos que constituyen la arquitectura de interoperabilidad regional: 
mecanismos de coordinación, estándares y plataformas que aseguren la interoperabilidad 
semántica, técnica, organizacional y de gobernanza entre los sistemas de gobierno electrónico. 
5. Definir la metodología de adopción de los estándares 
Definir la metodología que garantice que los estándares que se definan sean adoptados e 
incorporados a los sistemas de gobierno electrónico que interoperen en el nivel regional. 
6. Adoptar un marco de medición de logros en gobierno electrónico 
a) Eficiencia 
 En esta dimensión se ubican los valores cuantificables financieramente, que se producen 
en el proceso de optimización del uso de recursos públicos gracias a la utilización de las TIC. 
Dentro de estos valores están: 
 Las ganancias financieras efectivas que resultan al utilizar sistemas de compras públicas 
electrónicas como los de Chilecompra y Comprasnet del Brasil, que han demostrado que los 
gobiernos adquieren los bienes y servicios que necesitan a precios inferiores a los que tenía que 
pagar antes de la introducción de las TIC.  
 Las ganancias efectivas atribuibles a una mejor arquitectura organizacional, que 
permiten mayores cubrimientos al aprovechar la capacidad de las TIC. Es el caso del aumento 
de los recaudos fiscales obligando a individuos y empresas que antes de utilizar las TIC pasaban 
desapercibidos para la administración. Así, las facturas electrónicas que deben reportar todos los 
compradores y los vendedores de los bienes y servicios que se tranzan en el mercado y 
permiten hacer cruces de verificación al servicio de impuestos. 
 Las ganancias monetarias efectivas, que resultan al disminuir los costos de producción 
de bienes y servicios gracias a mejoras en la capacidad de los funcionarios, que cuentan con 
mejores recursos que conllevan menor consumo de papel, mejor uso del espacio de oficinas, 
menores costos de comunicación, entre otras, que se obtienen al contar con servicios en línea. 
 Con la utilización de la TIC es posible que se presente una combinación de las 
siguientes situaciones: 
• que se requieran menos horas de trabajo para realizar la misma cantidad de 
operaciones en las agencias para proveer la misma cantidad de servicios (se hace lo 
mismo con menos); 
• que una unidad de tiempo determinada, aumente la productividad, es decir, que se 
obtenga más producto consumiendo la misma cantidad de horas de trabajo (se hace más 
con lo mismo). 
 
En consecuencia, hay dos indicadores para medir estos dos tipos de ganancias: 
 
i) ganancias expresadas en “Equivalente Tiempo Completo” a partir de una cifra base 
establecida para un año determinado; 
ii) aumento en el número de “expedientes” manejados con la cifra “Equivalente Tiempo 
Completo” establecida como base. 
 
 Para el tipo i) el indicador de ganancia se puede expresar monetariamente sin que esto 
implique que se trata de ganancias efectivas. Estas solo serán efectivas si hay una disminución 
presupuestal atribuible a reducción de funcionarios, de lo contrario será una medida de costo de 
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oportunidad, atribuible a funcionarios que antes hacían trabajo de rutina y ahora con más 
capacidad agregan más valor al resultado obtenido. 
 Para el tipo ii) el indicador mide un impacto combinado de eficiencia y eficacia, pues la 
ganancia es consecuencia de tiempos de proceso más rápidos que necesariamente se reflejas 
en tiempos de espera para ciudadanos y empresas. En nuestro modelo, se visualizan como 
colas más rápidas y más cortas. 
b) Eficacia 
 Esta dimensión permite reflejar el aumento del valor que beneficia a los ciudadanos y a 
las empresas cuando se mejora la eficacia de las acciones de la administración pública. Los 
ciudadanos y empresas para cumplir con los trámites que exige la ley, incurren en diversos 
costos directos como los de desplazamiento, correo, y comunicaciones. Si gracias al GE estos 
costos disminuyen, los ciudadanos estarán más satisfechos. 
 La tipología para caracterizar el impacto por mejoras en la eficacia de la administración 
pública al utilizar TIC es la siguiente: 
 Reducción de la carga administrativa, la cual representa una ganancia directa para los 
ciudadanos que puede medirse monetariamente en términos de reducción de sus costos de 
desplazamiento, correo y comunicaciones. También puede representar ganancias indirectas en 
términos de costos de oportunidad representados por los tiempos libres que aparecen para los 
ciudadanos al contar con una administración pública que los atiende más rápidamente. 
 Incremento del valor y satisfacción de los ciudadanos, que se genera al no tener que 
hacer largas colas de espera y encontrar que los trámites se simplifican y que pueden hacerse 
desde cualquier lugar a cualquier hora del día o de la noche. 
 Servicios públicos más incluyentes, que permiten acceso a los servicios públicos de igual 
calidad para todos los ciudadanos, inclusive para los que por alguna discapacidad antes no 
podían ser atendidos.  
 El valor generado por estas tres mejoras en la eficacia será medido con los siguientes 
indicadores: miles de horas ahorradas a ciudadano y empresas, índice de satisfacción de GE, 
número de servicios incluyentes en línea. 
c) Democracia 
 En esta dimensión se reflejan valores políticos, definidos en términos de apertura, 
transparencia, rendición de cuentas, participación ciudadana, cumplimiento de lo dispuesto en la 
ley. Dentro de los valores propuestos en el marco de medición europeo, también se considera la 
protección de los datos personales del ciudadano ante los riesgos que representa el uso de 
indebido de su información, pero este valor figura en el modelo dentro de los de eficacia. 
 La tipología y los de indicadores utilizados por la Comisión Europea para medir el 
impacto del gobierno electrónico, en materia de democracia, son los siguientes:8 
 Apertura del gobierno: variación porcentual, (∆%), del número de documentos de política 
puestos a disposición del público para consultas; ∆% de aumento del número de websites 
gubernamentales con sistemas que administren las relaciones con el ciudadano constituyente; ∆% 
del tiempo de respuesta a los requerimientos recibidos en-línea; ∆% de incremento del número de 
websites gubernamentales que proveen plataformas digitales para interacción y consultas, (foros en 
línea, peticiones en línea, etc.); ∆% de variación del la “medida agregada de apertura”.  
 Transparencia y rendición de cuentas: porcentaje de número de entidades publicando 
electrónicamente sus organigramas junto con la asignación de funciones y responsabilidades, 
                                                     
8 Comisión Europea, op. cit, pp. 3 y 54. 
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porcentaje de documentos normativos en línea; porcentaje de información en línea clara y 
exacta. 
 Participación: porcentaje de servicios públicos en línea disponibles, porcentaje de 
requerimientos y consultas sometidos electrónicamente, porcentaje de foros interactivos electrónicos, 
porcentaje de descargas de documentos de política y porcentaje de procedimientos administrativos, 
apelaciones y mediadores llevados a cabo electrónicamente. 
 Sobre los indicadores de democracia, aquí resumidos, cabe anotar que son ante todo 
una medida de resultados (productos), de procesos en línea más que una medida de impacto 
democrático. Para medir dicho impacto habría que hacer otras consideraciones de tipo político que 
permitan establecer medidas de impacto sobre mejoras en la calidad de la democracia. Este tipo de 
consideraciones las deja abiertas a discusión el documento de la comisión europea que venimos 
comentando. Aunque la versión final del Marco Europeo de Medición no toma en consideración la 
tipología del Marco Europeo de interoperabilidad de sistemas de GE, creemos que es muy útil y 
posible combinar estos dos marcos conceptuales el momento de definir las medidas cualitativas y 
cuantitativas para dar cuenta de los logros de GE en las tres dimensiones mencionadas, haciendo 
referencia a aspectos semánticos, organizacionales, técnicos y de gobernanza. 
 Definir un sistema de medida de GE no es tarea fácil. La primera dificultad, común a casi todas 
las políticas públicas, proviene del hecho de que sus productos o resultados no tienen precios de 
mercado ni mecanismos directos para establecerlos. Además por tratarse de asuntos públicos, se debe 
establecer también, si los ciudadanos están satisfechos con la calidad de tales resultados.  
 Por otro lado, el resultado final del GE, no es producido por una sola agencia. En la 
ejecución de un trámite administrativo o en la oferta de un servicio público, se combinan 
generalmente los esfuerzos de varias agencias con organizaciones, sistemas de gerencia y fines 
generalmente diferentes. A la hora de medir los resultados cuantitativos del GE, no es posible 
establecer con claridad, ni los costos en que incurrió cada una de las agencias que participó en 
la prestación de un servicio, ni los beneficios o valores que aportaron cada una de ellas al 
resultado final. La misma dificultad surge al tratar de establecer los efectos cualitativos y 
establecer a quien y en que medida, se debe atribuir el nivel de satisfacción que obtienen los 
ciudadanos del GE.  
 Finalmente, la medición del GE debe evaluar en que medida las agencias públicas, 
satisfacen la misión o el fin para el que fueron creadas, entregando valor público y rindiendo 
cuentas a los ciudadanos, en su triple condición de: 
• Ciudadanos constituyentes:9 para ellos, el GE busca potenciar la democracia con 
una administración pública abierta y transparente que permita la participación 
ciudadana en la definición de políticas. 
• Ciudadanos consumidores: a ellos, buscando su plena satisfacción, con el GE se 
deben brindar servicios en línea, seguros, confiables, oportunos, no discriminatorios 
y de calidad homogénea en todas las agencias públicas. 
• Ciudadanos contribuyentes: para quienes con el GE se buscan ganancias de 
eficiencia en la provisión de servicios mediante una administración pública dinámica, 
orientada a la productividad y la optimización del uso de los recursos que los 
ciudadanos aportan. 
 
 En este orden de ideas, se propone que desde la etapa de diseño de los proyectos de la 
interoperabilidad de los sistemas de gobierno electrónico, se establezcan métodos orientados a 
evaluar el valor público de estas inversiones. La democracia, la eficacia y la eficiencia que 
actúan como fuerzas conductoras hacia los objetivos de GE, son las dimensiones con respecto a 
las cuales se puede hacer su evaluación. 
                                                     
9 En el modelo europeo se habla de usuario votante, sin embargo reemplazamos este término por el de ciudadano constituyente 
para resaltar su rol fundamental, de orientador de la fusión es del estado y de instancia que exige la rendición de cuentas. 
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 33 
Medida e indicadores de GE en las dimensiones: eficiencia, eficacia y democracia 
No existe una única forma válida ni completa de medir el impacto de GE. Entonces en este Libro 
blanco, se propone que en la medida en que se vayan desarrollando proyectos de interoperabilidad 
entre los gobiernos de la región, se vaya estableciendo un marco de medición y unos indicadores lo 
suficientemente generales que permitan adaptarse a la realidad particular de los países. 
 El siguiente cuadro es una sugerencia sobre las áreas de impacto que se pueden 
analizar y los indicadores que se pueden utilizar como medida, en las tres dimensiones 
establecidas. 
 
Cuadro 1 
ÁREAS DE IMPACTO E INDICADORES DE EFICIENCIA, EFICACIA Y DEMOCRACIA  
Dimensión EFICIENCIA 
Áreas de Impacto Indicadores de Medida 
Ganancias financieras efectivas Equivalentes Tiempo Completo en miles de Euros 
Funcionarios con más capacidad de acción # de funcionarios capacitados y que disponen de los 
recursos TIC adecuados10 
Mejores arquitecturas organizacionales # de casos (expedientes) manejados en un período 
determinado 
Dimensión EFICACIA 
Áreas de Impacto Indicadores de Medida 
Reducción de la carga administrativa Miles de Horas ahorradas a ciudadanos y empresas 
Incremento de valor y satisfacción de los ciudadanos Índice de satisfacción de gobierno electrónico 
Servicios públicos más incluyentes # de servicios incluyentes en línea  
Dimensión DEMOCRACIA 
Áreas de Impacto Indicadores de Medida 
Apertura # de procesos de negocios de gobierno abiertos al público 
(licitaciones, compras, contratación de funcionarios, etc.) 
Transparencia y Rendición de cuentas # de servicios con interacción de doble vía con los usuarios 
Participación # de consultas hechas en línea 
Fuente: Comisión Europea, DG Information and Media, eGovernment Unit, eGovernment Economics Project 
(eGEP), Measurement Framework. 
7. Interoperabilidad de GE y protección de datos personales 
Finalmente, una de las propuestas de desarrollo de iniciativas de interoperabilidad consiste en 
trabajar hacia la creación de un consenso respecto de los niveles, técnicas y prácticas 
adecuadas para la protección de datos personales involucrados en el intercambio de información 
en los proyectos de gobierno electrónico. 
 La interoperabilidad de los sistemas informáticos nacionales o internacionales supondrá 
promover una política estatal clara que garantice la intimidad y privacidad de los ciudadanos, 
quienes pueden verse desmotivados a interactuar electrónicamente con las entidades públicas, 
temiendo que los datos que suministran y diligencian en cada trámite o relación con las 
autoridades públicas, sean manejados irresponsable y descuidadamente, todo ello en perjuicio 
de sus propios derechos como individuos.  
                                                     
10 La disponibilidad de recursos no aparece en el Marco de Medición Europeo. Se incluye aquí por que en América 
Latina y el Caribe, los recursos TIC para la administración son escasos. Entonces, si se capacita a los funcionarios 
pero no se les dan los recursos TIC adecuados, los beneficios de GE no se pueden lograr. 
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 34 
 Cuando dos o más sistemas no cuentan con políticas y reglas claras sobre qué tratamiento 
se le dará a los datos personales que intercambian o ceden, ellos no podrán interoperar, ya que se 
afectan aspectos de gobernanza y organizacionales de la interoperabilidad que supondrían contar 
con acuerdos de colaboración entre las administraciones y organizaciones que requieren 
interconectarse. Así, la ausencia de niveles adecuados y aceptados de protección de datos afecta las 
entradas y salidas de los procesos de intercambio de información al interior de cada entidad pública y 
genera un obstáculo consistente en la prohibición o rechazo por parte de otros sistemas que sí dan 
importancia y cumplen protocolos para la protección de datos de los ciudadanos con los que trabajan, 
y cuya información constituye el insumo principal para su gestión.  
 No significa lo anterior que las entidades públicas no deban siempre fomentar los mayores 
niveles de transparencia, rendición de cuentas o de ampliación de los mecanismos de participación 
ciudadana como instrumentos para lucha contra la corrupción, mejorar la gestión estatal y avanzar 
hacia niveles democráticos y pluralistas. Por el contrario, significa delinear la frontera del derecho a la 
información respecto del derecho a la intimidad y la privacidad del ciudadano. Conforme los 
proyectos de gobierno electrónico avanzan y progresan, el ciudadano corre mayor riesgo de perder el 
control sobre su información personal, y en consecuencia sobre su intimidad y la esfera íntima con 
que cuenta como expresión de su individualidad y su naturaleza humana.  
 Con independencia de los diferentes moldes regulatorios en América Latina,11 sí pueden 
identificarse al consentimiento informado del titular y a la especial protección de los datos 
sensibles, como pilares para estructurar un esquema consensuado que establezca niveles de 
protección de datos adecuados en la región latinoamericana y que demarque la frontera entre el 
derecho a la información y el derecho a la intimidad. 
 Además de tenerse en claro la existencia de dichos pilares, también es patente que un 
manejo irresponsable de los datos personales podrá devenir en fomentar la desconfianza en los 
ciudadanos quienes frecuentemente optan por no utilizar los sistemas de gobierno electrónico con el 
temor de que su privacidad sea vulnerada cuando suministran su información personal. Puede ocurrir 
también que los proyectos de gobierno electrónico se estanquen o se ralenticen; que sean objeto de 
demandas ante los jueces; que diferentes naciones u organizaciones internacionales se nieguen a 
interactuar con ellos y que por desfortuna terminen constituyéndose como islotes informáticos con los 
cuales ninguna organización local o supranacional esté dispuesta a interactuar por cuenta de su 
irresponsable, desproporcionado y nugatorio esquema de protección de información personal, 
inhibiendo consecuentemente toda posibilidad de generar colaboración interestatal y distribución de 
funciones al interior del gobierno acabando de paso con toda oportunidad para interoperar. 
 Estos riesgos que se acaban de reseñar motivan a trabajar hacia un consenso que 
reconozca los principios jurídicos, los elementos mínimos regulatorios, las buenas prácticas, para que 
más que producir un estándar de protección de datos personales, se reconozcan las bases para 
materializar el respeto del individuo y su intimidad en los proyectos de gobierno electrónico y echar 
abajo eventuales obstáculos que puedan constituir barreras y dilaciones en dichas iniciativas.  
 La protección de datos personales en el contexto del gobierno electrónico se muestra 
como un reto a superar y una condición de éxito de dichas iniciativas. Sin embargo, en la región 
no existe un bloque regulatorio totalmente armónico e incluso algunos países no se han detenido 
todavía a generar reglas jurídicas para proteger los derechos de la privacidad del individuo en lo 
que respecta a sus datos personales e íntimos. 
 Por ello, la región debe trabajar hacia la identificación de alternativas que en su conjunto 
permitan darle protección a la intimidad de los datos de las personas. Si bien la legislación obra 
como una herramienta clara para el efecto, hemos de proponer que los países de la región 
cuenten con una Caja de Herramientas para la Protección de Datos, conformada por un catálogo 
de principios, la legislación existente, un conjunto de buenas prácticas y una rutina continua de 
                                                     
11 América Latina no cuenta con marcos regulatorios homogéneos en materia de protección de datos personales, 
generando un modelo semivertical que combina tanto protecciones sectoriales como transversales. 
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evaluación a las labores de administración de datos personales que en su conjunto constituyen 
una herramienta autoregulatoria importante. 
 Ahora bien, implementar la Caja de Herramientas para la Protección de Datos, no debe 
ser el fin perseguido en última instancia, sino solamente el medio para que los países fomenten 
la creación de políticas públicas y regulatorias a favor de la intimidad de los usuarios finales de 
los proyectos de gobierno electrónico, y será tarea de todos y cada uno de los países de la 
región actualizarla, reformularla y complementarla según los avances tecnológicos, regulatorios y 
los niveles de interoperabilidad alcanzados por las organizaciones públicas. 

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VII. Propuestas concretas de desarrollo de 
iniciativas de interoperabilidad 
Para que el itinerario de actividades descritas se concrete en proyectos reales que traigan 
beneficios tangibles para los ciudadanos de América Latina y del Caribe, se propone un proceso 
de aprendizaje que permita que en un corto plazo se definan las estrategias más adecuadas y 
las mejores prácticas para asegurar el éxito de los proyectos de integración e interoperabilidad 
de sistemas de gobierno electrónico de la región. Para ello, se buscará la interoperabilidad para 
optimizar soluciones a problemas que afectan a ciudadanos y empresas. 
 Es el caso del intercambio comercial entre los países que se ve obstaculizado por 
procedimientos y papeleos que encarecen los productos que llegan a los consumidores finales. 
La OCDE ha estimado que el papeleo y los trámites engorrosos que deben hacer los 
empresarios, representa por lo menos un 14% del costo final de los productos. Con la 
interoperabilidad entre los sistemas de gobierno electrónico de los países, que intervienen en el 
comercio exterior, se pueden lograr grandes economías que redundan finalmente en beneficios 
para los ciudadanos. 
 Los gobiernos de Brasil y de Colombia con la asistencia técnica de la CEPAL, han 
establecido el diseño para que el sistema Brasilero SISCOMEX pueda interactuar con la 
Ventanilla Única de Comercio Exterior, VUCE de Colombia, buscando optimización de procesos, 
seguridad en las transacciones y mejor atención a las empresas y ciudadanos. Estos dos países 
que desean poner en funcionamiento en el corto plazo la plataforma de interoperabilidad y los 
espacios de dialogo que se requieran para que la integración de los dos sistemas funcione, han 
ofrecido que una vez la plataforma se encuentre operando, todos los países de la región puedan 
beneficiarse de los conocimientos y prácticas que se desarrollen y puedan utilizar esta 
plataforma si así lo desean. 
 Con este mismo tipo de abordaje del problema, se puede buscar la interoperabilidad 
desarrollando aplicaciones como las que se mencionan a continuación: 
• Comercio Exterior. Caso Inicial Brasil – Colombia y los países que deseen participar 
• Compras Públicas Electrónicas, Transparencia e interoperabilidad regional 
• Gestión de Desastres 
• Educación 
 
 

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Bibliografía 
Moreno, H., S. Silveira-Netto y H. Sin (2007), “Conceptualización de arquitectura de gobierno 
electrónico y plataforma de interoperabilidad para América Latina y el Caribe”, serie Sociedad 
de la información (LC/W.140), Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 
Santiago de Chile, julio. 
Moreno, H. y otros (2007), “E-Government architectures, technical and political situation in Latin 
America”, serie Documentos de Proyectos  (LC/W.129), Comisión Económica para América 
Latina y el Caribe (CEPAL), Santiago de Chile, abril. 
Comisión Europea (2006), Study on Interoperability at Local and Regional Level, Interoperability 
Study Final Version, diciembre. 
 

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