1995 es Corden, W. Max Corden, W. Max Una zona de libre comercio en el Hemisferio Occidental: posibles implicancias para América Latina En: La liberalización del comercio en el Hemisferio Occidental - Washington, DC : BID/CEPAL, 1995 - p. 13-40 2014-01-02T14:51:16Z hdl:11362/26864 C. NACIONES UNIDAS COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATIN A Y EL CARIBE - CEPAL Distr. LIMITADA LC/MEVL.137 5 de septiembre de 1990 ORIGINAL: ESPAÑOL EVOLUCION DE LA ESTRATEGIA INTERNACIONAL PARA EL MANEJO DE LA CRISIS DE ENDEUDAMIENTO DE LOS PAISES EN DESARROLLO Este documento Administración (RlA/87/030). 90-9-196 fue elaborado en el de la deuda externa marcso del Proyecto Œ P A V F N ^ / U N C T A D en los países de América Central I Ill INDICE Página Introducción I. II. 1 El enfoque inicial 3 El Plan Baker 5 1. 5 2. Un breve examen de su impacto 5 3. III. Contenido de la prepuesta Comentarios sobre los alcances y las limitaciones del Plan 9 El enfoque delmenú del mercado 11 1. 12 2. Mecanismo de intercambio y conversión de deuda 12 3. Cambio de deuda por títulos 20 4. Mecanismos de reccmpra 23 5. IV. Operaciones de représtamo Un comentario sobre las opciones ofrecidas por el menú del mercado 24 El Plan Brady 26 1. Contenido y aspectos innovadores de la prepuesta 26 2. Algunos problemas sobre la operatividad del Plan 30 3. Un caso de renegociación en el marco de la iniciativa Brady 34 Bibliografía t 39 9 * INTRODUCCION Al iniciarse el decenio de 1990, el problema de la deuda externa en América Central sigue representando un obstáculo muy serio en recuperación de un nuevo ciclo de crecimiento sostenido. el proyecto de Si bien es cierto que por su magnitud absoluta la deuda externa no ha representado una amenaza para la solvencia y la seguridad del sistema bancario centroamericano, por su proporción con las variables económicas internas sí constituye una restricción fundamental para el desarrollo del Istmo Centroamericano y de cada uno de los países que lo integran. Cualquier indicador que se analice lleva a la conclusión de que los pequeños deudores centroamericanos son, al mismo tiempo, países con una deuda externa de grandes proporciones. La sola comparación de algunos coeficientes de endeudamiento de la subregion con las grandes economías latinoamericanas o los promedios del conjunto de América Latina pone de manifiesto la mayor dimensión relativa del problema en el Istmo y su agravamiento en el transcurso del decenio precedente. En contraste, los acreedores emprendieron desde 1982 acciones que les permitieron mejorar paulatinamente su posición financiera, de manera que tanto ésta como su postura negociadora son en la actualidad menos acuciantes que en el pasado. Este contraste es en gran parte resultado de las estrategias implantadas a nivel internacional al inicio de los años ochenta. Las medidas adoptadas en el marco de estas estrategias no han sido tan eficientes como se esperaba. Debe reconocerse que pese al gran esfuerzo de ajuste realizado por los países endeudados, dichas estrategias reportaron mayores beneficios a los acreedores. En la década que se inicia, los países endeudadosenfrentan el reto de revertir la situación economias. volverse de prolongado estancamiento en que se encuentran sus Para ello, sus negociaciones financieras internacionales deberán más efectivas y conducir paralelamente a obtener recursos adicionales y reducir la deuda histórica acumulada, en plazos que son cada vez más perentorios. En el presente documento se analiza la evolución de la estrategia adoptada para enfrentar el problema, poniendo el acento en las propuestas relacionadas con el enfoque del llamado recientemente, con la iniciativa Brady. menú del mercado y, más 2 El documento consta de cuatro capítulos. En el primero, el más breve, se consideran los rasgos esenciales de la estrategia adoptada en 1982. En el segundo se presenta el llamado Plan Baker y se examina brevemente su impacto. Se efectúa en el tercero un recuento de desarrolladas para capturar el descuento de mercados secundarios. las principales la deuda, opciones ofrecido en los Por último, en el cuarto y el quinto capítulos se examinan las prepuestas del Plan Brady y algunos de sus principales problemas de operación. t I. EL ENFOQUE INICIAL La estrategia adoptada inicialmente por la comunidad financiera internacional para manejar la crisis de endeudamiento de los países en desarrollo tuvo cuatro componentes programas de esenciales: ajuste Internacional (FMI) ; a) estructural, las economías concertados con endeudadas el Fondo adoptaron Monetario b) este organismo fue dotado de mayores recursos para apoyar dichos programas, así como de facultades para supervisar la política económica de los países con problemas de pago; c) los bancos comerciales asumieron el compromiso de proporcionar nuevos créditos, bajo un régimen de préstamos involuntarios, y d) los gobiernos representados en el Club de París mantuvieron los préstamos comerciales y concedieron créditos puente provenientes del Banco de Pagos Internacionales. Esta estrategia partió de un diagnóstico que interpretaba las dificultades de pago de los países endeudados como una situación de liquidez y no de solvencia. principios de los estructurales o de Tal visión de años ochenta los acontecimientos descartó largo plazo. Al la existencia financieros de de problemas finalizar 1982 y durante 1983 predominó en los medios financieros la convicción de que si los actores involucrados cumplían su papel, el problema habría de resolverse en lo fundamental en un plazo de dos a tres años. Esta expectativa se basó en buena medida en la hipótesis de que la mejora de las condicciones económicas internacionales, por medio de la reactivación de las economías desarrolladas, reduciría sustancialmente las cargas financieras y las presiones económicas de los países endeudados. El dinamismo alcanzado en 1984 por la recuperación económica internacional y el esfuerzo de ajuste económico sin precedentes, emprendido por la mayoría de los países endeudados de América Latina, reforzaron durante ese año, en los agentes financieros percepción de optimismo con respecto a adoptada. del mundo industrializado, la viabilidad de una la estrategia No obstante, hacia 1985 esa visión debió modificarse ante la 1/ La percepción inicial de la crisis financiera, iniciada formalmente a partir de la declaración mexicana de agosto de 1982, quedó documentada en numerosos informes oficiales y trabajos académipos, como por ejemplo: Council of Economic Advisers (1984), págs. 71 a 85,, World Bank (1983), pág. vii, y W.R. Cline (1983), págs. 71 y siguientes. Véase la bibliografía al final del documento. 4 multiplicación de hechos económicos y políticos resultados esperados no se estaban verificando. que indicaban que los La mayoría de los países endeudados enfrentaban fuertes presiones sociales producidas por el contenido eminentemente recesivo de los programas de ajuste económico; los precios de sus materias primas y los costos financieros reales del endeudamiento externo no mejoraban pese a la recuperación económica de las naciones desarrolladas y, en fin, al tiempo de que el monto d e .los flujos financieros oficiales alimentaba muy drástica. levemente, En los este marco, créditos hacia bancarios fines de se reducían 1985 se en forma introdujeron, a iniciativa del gobierno estadounidense, algunas modificaciones al enfoque y la estrategia originales. 2/ Para una evaluación sucinta y reciente de esta primera fase, véase, J. Silva-Herzog (1989), págs. 2 a 5. 5 II. 1. EL PIAN BAKER Contenido de la propuesta La iniciativa promovida por el Gobierno de los Estados Unidos en la reunión anual conjunta del EME y del Banco Mundial de octubre de 1985 inició la transición del enfoque prevaleciente hacia vina estrategia más activa de los agentes financieros frente a la crisis de endeudamiento. 3/ Esta iniciativa, conocida oficialmente como Programa para el Crecimiento Sostenido más que innovar intentaba complementar la estrategia original por medio de tres elementos: a) el redoblamiento de los esfuerzos de ajviste estructural de los países endeudados, que fueron llamados a reformar su política económica para promover el crecimiento, reducir la inflación y asegurar el ajviste de su balanza de pagos; b) el mantenimiento del papel del FMI en el diseño y seguimiento de los programas de ajuste y estabilización, ahora con asistencia de los bancos multilaterales de desarrollo, que fueron llamados a apoyar financieramente proyectos sectoriales y de cambio estructural; c) el incremento de los préstamos provenientes de la banca comercial para los países que impulsasen reformas económicas. (Véase un resumen de la iniciativa en el cuadro 1.) 2. Un breve examen de su impacto 4/ El logro del objetivo general del Plan Baker (crecer para pagar) quedó sujeto, en primer lugar, al intento de movilizar un mayor flujo de recursos financieros de los bancos comerciales y desarrollo a los países endeudados. las agencias multilaterales de En el período 1986-1988, que cubre el horizonte temporal originalmente adoptado por esta iniciativa, las corrientes de financiamiento adicional — indispensables para respaldar el ajuste y las reformas exigidas desfavorable. a las economías deudoras— evolucionaron de manera (Véase el cuadro 2.) 3/ Esta iniciativa del Secretario del Tesoro de la segunda administración del Presidente Reagan, junto con los acuerdos promovidos un mes antes en el Hotel Plaza para reducir el tipo de cambio del dólar, suelen ser interpretados como ejemplos de un cambio hacia una postura de activismo en el régimen de política económica internacional. Véase, por ejemplo, Council of Economic Advisers (1986), págs. 85 a 103, y W. R. Cline (1989), pág. 3. 4/ Este punto se basa en W.R. Cline (1989) y R. Solomon (1989). Cuadro 1 PLAN BAKER: Actor CONTENIDO Y OBJETIVOS Objetivo Instrumentación Países endeudados Profundización del ajuste macroeconômico y la reforma estructural Apertura comercial liberalización de la política de inversión extranjera directa Privatización de empresas públicas Bancos Incremento neto de los préstamos a los 15 países en desarrollo incluidos en el Plan Desembolso de 7.000 millones de dólares iniciales (20,000 millones por tres años) o de 2-2 1/2% de la exposición bancaria existente cada año Organismos multilaterales Incremento neto de los recursos prestables a disposición de los países con problemas de pago Apoyo de los países industrializados para proveer a estos organismos de recursos suficientes para aumentar un 50% sus desembolsos actuales (o 3,000 millones de dólares anuales por tres años, adicionales a los 4.000 millones de dólares de préstamos netos que ya otorgaban). i 7 Cuadro 2 FLUJOS DE CAPITAL A LOS PAISES ALTAMENTE ENDEUDADOS (Miles de millones de dólares) 1981 Tota l Fuentes oficiales Multi lateral B i Iateral FMI 3/ Bancos comerciales- 1982 1983 1986 1987 27 295 30 973 11 725 9 557 8 836 11 193 7 090 9 381 6 380 6 102 3 905 5 743 3 069 2 539 6 517 4 522 1 525 3 334 3 997 697 1 686 5 150 1 158 -206 3 370 1 919 -1 384 4 082 2 738 -1 077 13 575 10 427 5 345 3 455 4 931 5 450 . 1984 1985 25 700 19 808 7 710 12 125 2 719 3 158 1 213 3 881 1 719 2 110 20 205 23 263 1988 Fuente: W. R. Cline (1989), con base en información del Banco Mundial y del FMI. a/ Para 1981 y 1982, desembolsos netos de los mercados financieros. Para 1983-1988, desembolsos efectuados en el marco de los arreglos de dinero nuevo. 8 Tomando coup base la información referida a los principales países receptores del Plan Baker (the Baker countries), 5/ se advierte que los desembolsos de la banca comercial sólo alcanzaron durante el trienio aludido un monto global equivalente a dos tercios de la cantidad esperada. En promedio, los desembolsos de la banca coemrcial se situaron durante estos tres años por abajo del monto, ya de sí modesto, del año 1985. La comparación con el período 1982-1984, que cubre el inicio y la primera fase de la crisis, es todavía menos favorable. Los bancos comerciales se resistieron a ampliar sus carteras de crédito a los países con dificultades de pago. Ello no sólo a causa de evaluaciones de la desvalorización de facto registrada en los mercados por la deuda desembolsada, sino por la desconfianza de las entidades bancarias vis-a-rvis la viabilidad de la estrategia instrumentada para manejar la crisis de la deuda. En opinión de algunos especialistas, esta resistencia la explica la posición negociadora de los bancos, que es suficientemente fuerte para asegurar el pago íntegro de intereses sin necesidad de comprometer dinero nuevp. S/ Los flujos provenientes insatisfactorios. de las fuentes oficiales también fueron En lugar del incremento de 3,000 millones de dólares anuales, proyectado en el Plan, éstos disminuyeron en conjunto cerca de 4,000 millones. De esta forma, durante 1986-1988, las fuentes oficiales otorgaron en promedio un total de 5,000 millones de dólares, lo que significó una disminución de más de 45% con respecto a los promedios del período 1982-1984. La principal causa de esta merma fue la marcada reducción de los flujos provenientes del FMI. fondos financieros a los Esta institución, proveedora tradicional de países endeudados, se convirtió en el lapso 1986-1988 en receptora neta de recursos por casi 1,000 millones de dólares anuales. Frente al modesto incremento (8% en promedio anual respecto de 1982-1985) de los préstamos de las fuentes multilaterales y la recuperación limitada de los créditos de agencias bilaterales, el fuerte decremento de los flujos del FMI ocasionó que el financiamiento conjunto de los agentes oficiales se situara muy por debajo de las expectativas del Plan Baker. 5/ Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Costa de Marfil, Chile, Ecuador, Filipinas, Jamaica, México, Marruecos, Nigeria, Perú, Uruguay, Venezuela y Yugoslavia. 6/ Véase, P. Krugman (1989). 9 3. Cementarlos sobre los alcances y las limitaciones del Plan Más allá de sus obvias limitaciones para aportar salidas efectivas a la crisis de endeudamiento, el Plan Baker tuvo importancia al menos por dos razones. La primera porque el plan permitió nuevamente ganar tiempo a la comunidad fiananciera internacional sin que ocurrieran rompimientos. * La segunda debido a que reflejó un cambio conceptual de la comunidad política de los países acreedores, la que, por este medio, reconoció que el problema de la deuda externa se había convertido en un problema de desarrollo económico. Ahora bien, endeudados, en a la luz de los resultados tangibles para los países particular de aquéllos cuya deuda externa es poco significativa desde el punto de vista global, el Plan Baker aparece más como un mecanismo de continuidad y reforzamiento de la estrategia inicial que como una plataforma de acciones conducentes a una disminución efectiva del peso económico y financiero derivado de la crisis de pagos. 2/ continuidad está implícita en el propio De hecho, tal funcionamiento del Plan: la condición para acceder al financiamiento teóricamente ofrecido es demostrar, a satisfacción de los acreedores, la aplicación en el país en cuestión de las medidas y reformas económicas que le fueren recomendadas. impulsar las reformas requeridas y No obstante, para lograr las altas tasas de inversión necesarias para renovar el crecimiento y mantener la expansión de las exportaciones, 5/ es imperativo contar con financiamiento adecuado. Este problema no fue en general resuelto por las acciones emprendidas en el marco del Plan Baker. 2/ Otra limitación importante del Plan fue la relativamente débil capacidad de los gobiernos de los países desarrollados para persuadir a los bancos comerciales a comprometer nuevos fondos en los montos esperados. 7/ J. Silva-Herzog, por ejemplo, opina del Plan Baker: En el fondo fue una prolongación de lo anterior, dentro de un enfoque de más de lo mismo. Hay incluso quien ha llegado a pensar que el Plan Baker, en realidad, nunca existió. La estrategia de la deuda, en el fondo, ha sido una sola. Véase, J. Silva Herzog (1989), pág. 5. Un enfoque crítico del Plan, hecho desde una perspectiva estadounidense, se encuentra en B. Bradley (1987), págs. 71 y 72. 8/ Para una argumentación en favor de estos imperativos fijados al comportamiento económico de los deudores véase, entre otros, Council of Economic Advisers (1989), págs. 139 a 141. 9/ A. Fishlow (1987), págs. 106 y 107. 10 Por último, la magnitud de la asistencia considerada originalmente en el Plan Baker ha sido muchas veces criticada como un objetivo a la vez modesto e inadecuado para impulsar aquello que al menos teóricamente aparecía como objetivo central y elemento innovador del Plan: lps países endeudados. el crecimiento económico de III. EL ENFOQUE DEL MENU DEL MERCADO Al planteamiento original del Plan Baker se añadieron, en septiembre de 1987, nuevamente a iniciativa del gobierno estadounidense, las opciones del llamado menú del mercado para operar reducciones voluntarias de deuda y diversos mecanismos de conversión. Antecedentes importantes de la incorporación de este enfoque a la iniciativa Baker fueron la moratoria brasileña de inicios de ese mismo año y la decisión del Citibank, adoptada posteriormente por el resto de los grandes bancos estadounidenses, de incrementar sus reservas contra pérdidas por préstamos. Amibos acontecimientos precipitaron una caida por abajo de la barrera del 50% de los precios de la deuda externa en los mercados secundarios. La extensión de los mecanismos asociados a este enfoque, asi como su incorporación a la inciativa Baker, constituyen un claro reconocimiento de las limitaciones del tratamiento convencional del problema de pagos. diversas opciones del •menú, por otra parte, Las constituyen también una respuesta pragmática de los mercados financieros frente a un problema que lejos de aminorarse con el paso del tiempo se fue incrementando año con año después de 1982. El enfoque del menú del mercado persigue esencialmente modificar la naturaleza de una parte de las exigencias bancarias sobre los paises deudores por medio del establecimiento de esquemas de conversión y de redartpra con descuento, entre otras modalidades menos difundidas hasta ahora. En sus origenes, este enfoque fue considerado por numerosos especialistas y por no* pocos de quienes toman decisiones como un medio idóneo para la consecución simultánea de dos grandes objetivos en los paises deudores: incrementar su acopio de recursos financieros y reestructurar parte de su deuda externa, capturando el descuento ofrecido en los mercados secundarios. Con este espíritu se han puesto en operación varios tipos de mecanismos: esquema denominado de représtamo o recanalización de créditos; intercambio de deuda por inversiones; a) él b) el de c) el de intercambio de deuda por bonos garantizados, y d) el de reccarpra de pasivos. En las páginas que siguen se describe la naturaleza de estas transacciones. En algunos casos sé hace referencia a experiencias concretas y, cuando ello es factible, evalúan brevemente sus impactos. se 12 1. Operaciones de reoréstamo Se trata de un mecanismo que permite a los bancos acreedores reasignar créditos dentro de un determinado país deudor. Normalmente, esta modalidad tiene lugar en el marco de un acuerdo de reprogramación o de reestructuración de la deuda existente. Desde el punto de vista formal, el procedimiento se registra corno una operación en la que el deudor nacional repaga deuda externa, y los fondos los vuelve a prestar el acreedor al mismo prestatario, o bien a otro agente, agencia o entidad del mismo país. En la práctica, los fondos prestables se depositan generalmente en el banco central del país deudor, el cual garantiza la puesta en operación de este esquema. En algunos casos, este esquema ha representado para los acreedores un medio para evadir disposiciones legales que restringen, en el país de origen, los montos susceptibles de volverse a prestar a un deudor determinado. ocasiones, En también ha representado un mecanismo casi equivalente al de conversión de deuda por capital. Una empresa multinacional, por ejemplo, puedo comprar uno de estos préstamos y extenderlo a su subsidiaria, que en lps hechos estará siendo financiada por la casa matriz con una tasa de cambio preferencial. (Véase un ejemplo de représtamo en el recuadro adjunto.) 2. Desde Mecanismo de intercambio v conversión de deuda un número cada vez mayor de países 1983, endeudados ha venido adoptando diversos mecanismos que permiten canjear porciones de su deuda externa por otros instrumentos, incluyendo deuda reestructurada. Los bancos acreedores han encontrado en ello posibilidades interesantes para eliminar de sus activos deudas, problemáticas o no, con la posibilidad adicional de obtener comisiones por concepto de asesoría e intermediación. Entre 1984 y el otoño de 1987 (fecha en la que el enfoque del menú fue incorporado al Plan Brady) se realizaron operaciones de conversión por un total de 5,800 millones de dólares de deuda en los cinco países en donde tales esquemas habían cobrado mayor importancia: y Filipinas. poco menos Argentina, Brasil, Chile, México El total de deuda así retirada por esas naciones representaba del 2% de su débito exterior cuadro 3.) ¿0/ 10/ Véase, A. Caíame (1989), págs. 4 y 5. consolidado. (Véase el 13 UN CASO DE REPRESTAMD El 14 de agosto de 1987, el gobierno mexicano firmó vin acuerdo c m los bancos acreedores para el refinanciamiento voluntario de una parte de la deuda externa del sector privado cubierta por el Fideicomiso para la Cobertura de Riesgos Cambiarios (FIOQKCA), mecanismo financiero creado a principios de la crisis de pagos por las autoridades de México para facilitar la reestructuración de la deuda externa del sector privado. El acuerdo estableció que, contra pagos del principal, convenidos previamente, los bancos podrían otorgar de inmediato créditos por montos equivalentes. En general, las condiciones de estos nuevos préstamos bancarios debían ser similares a las pactadas en la reestructuración de la deuda pública externa. Más aún, el FIOORCA podía adelantar el pago de una parte de los nuevos préstamos, permitiendo así que empresas públicas o privadas tuvieran automáticamente acceso a créditos o a conversiones de deuda por capital. En total, unos 3,500 millones de dólares fueron reciclados por medio de este mecanismo. 14 Cuadro 3 VOLUMEN DE CONVERSIONES DE DEUDA EN CINCO PAISES Deuda retirada (1984-1987) (1) Millones de dólares______ Deuda externa I.E.D. neta (1987) (1984-1987) (2) (3) Porcenta íes Conversiones Reducción de deuda de deuda/I.E.D, (1/3+1) (1/2) 5 826 13 535 338 055 1.7 43.0 500 1 799 60 042 0.8 27.8 Brasil 1 528 4 320 120 788 1.2 35.4 Chile 2 304 1 422 21 656 9.6 162.0 Méxi co 1 322 5 652 106 919 1.2 23.4 172 342 28 650 0.6 50.3 Total Argent ina F ilipi ñas mtf Fuente; A. Caíame (1989), con base en información del FMI, del Instituto Internacional de Finanzas y de Swiss Bank Corporation. Nota; I.E.D. = Inversión extranjera directa. . . i i 15 Los países que han adoptado algunas de las modalidades de conversión e intercambio de deuda externa tienen en principio una doble motivación: aliviar presiones sobre perentorias de pago sus balanzas de pagos al reducir obligaciones de intereses y estimular la inversión extranjera. Son numerosas las formas en que pueden realizarse operaciones de conversión. el cuadro 4 se presentan en forma resumida las principales. En Entre ellas, el esquema de intercambio de deuda por capital (Debt-Equity Swaps) es uno de los más desarrollados. De las operaciones de conversión registradas en el cuadro 3 para el período 1984-1987, más de dos quintos correspondieron a este tipo de intercambios. Se estima que en 1988, el conjunto de los países endeudados realizó operaciones de canje de deuda por capital por cerca de 10,000 millones de dólares, ü / Este mecanismo de conversión opera de la manera siguiente: a) el inversionista — generalmente una empresa transnacional o el propio banco acreedor— adquiere deuda descantada en el mercado secundario; se redime en la moneda local del país endeudado, y compra acciones en una empresa local. b) la deuda c) el inversionista Las modalidades especificas de cada operación están determinadas por las reglamentaciones existentes en los países, sean éstos deudores o acreedores. sinopsis del conversión de estado que siete guardaban a En el cuadro 5 se presenta una fines países latinoamericanos, de 1988 los programas de incluidas sus restricciones reglamentarias. El impacto económico y financiero de los intercambios de deuda por capital en los países en desarrollo con crisis de pagos es un tema de controversia. No cabe duda que los países que han adoptado este esquema lograron retirar con descuento porciones de su deuda externa con desembolsos efectuados en moneda nacional. De esta manera lograron reducir tanto el principal como las obligaciones financieras asociadas. Sin embargo, este esquema también produce, en forma paralela, algunos efectos adversos que en la práctica han obligado a algunos gobiernos a limitar o suspender sus programas de conversión. Un primer efecto contraproducente es su impacto monetario. Debido a la monetarización (en moneda local) de las porciones de deuda canjeadas por capital, se produce ceteris paribus, un incremento de la base monetaria del 11/ Véase, R. Solomon (1989), pág. 26. Cuadro 4 AIGUNAS MODALIDADES DE CONVERSION DE DEUDA EXTERNA^ Mecanismo Descripción X, Intercambio por instrumentos financieros ( securitization) Intercambio de deuda con precio menor que el valor a la par, por instrumentos negociables (acciones, bonos). 2. Fondos comunes Aportaciones de inversionistas para adquirir capital por medio de operaciones swap. El fondo constituido maneja la inversión y paga rendimientos. Bonos de deuda para deuda Son emitidos por bancos que deciden permanecer en un país sin aumentar su exposición. Es un cambio de deuda en moneda dura por deuda en moneda local. El país disminuye la deuda denominada en divisas y aumenta su deuda en moneda nacional. 4 f Deuda por bienes Un inversionista adquiere en el banco acreedor deuda con descuento, la convierte en moneda local y la emplea en la compra de bienes exportables. 5. Fondos de capital de riesgo Es semejante al fondo común, con la diferencia de que la conversión inicial se asocia a un proyecto de inversión específico. 6. Swaos de riesgo Compra de deuda de un país catalogado por sus acreedores de alto riesgo. 7. Swaps fiscal Intercambio que involucra deuda soberana con algún tipo de estímulo fiscal. S. Ratio Swap Intercambio de deuda de un país por la de otro, con distintas tasas de descuento. La diferencia se cubre en efectivo. a/ Sinopsis basada en G.G. Cantú, et al. (1989). ( Cuadro 5 SINOPSIS DE PROGRAMAS DE CONVERSION DE DEUDA EN SIETE PAISES LATINOAMERICANOS Procedimiento de conversión Tasa de cambio de la conversión Pública reestucturada Subastas Libre Privada rees­ tructurada y sin reestruc­ turar Acuerdo entre deudor y acreedor Libre Prohibidas por 5 años Caso por caso decidido por el Banco Central Oficial Normas generales para inversión extranjera di recta registrada Prohibidas por 12 años Subastas periódicas del Banco Central Oficial Residentes Normas generales para inversión extranjera di recta registrada Normas generales para inversión extranjera di recta registrada Prohibidas por 4 años Prohibidas por 10 años Todas las obligaciones externas Subastas bisemanales (capítulo 18) aprobadas por el Banco Central (capítulo 19) Oficial Por 5 años no deberán exceder intereses sobre deuda original Prohibidas por 12 años Pública y privada, reestructurada Decisión caso por caso del Banco Central Libre Restricciones Sobre repatria­ Sobre remisión ción de capital de utilidades Argentina Base legal del programa Situación a enero de 1989 Beneficiarios Resolución 922 del Ministerio de Economía Decretada en octubre de 1987 Residentes y no residentes Nueva o expansión de la existente Prohibidas por 4 años Prohibidas por 10 años Comunicado A 1056 del Banco Central País Decretado en agosto de 1987 Residentes y no residentes Capitalización del mismo deudor Prohibidas por 4 años Prohibidas por 10 años Iniciado en marzo de 1988 Residentes y no residentes Mayoría de los sectores Ninguna Decretada en marzo de 1988 Residentes y no residentes Nueva expansión de la existente (incluye adquisición de acervos) Bolivia Brasil Resolución 1460 del Consejo Monetario y Circulares 1302 y 1303 del Banco Central Ley 4131 Chile Decreto-Ley 600, capítulos 18 y 19 Decretado en mayo de 1985 Residentes y no residentes México Acuerdos de reestruc­ turación 1985 y 1987 Suspendidos en octubre de 1987 Residentes y no residentes Inversión elegible Excluidos los sectores estratégicos definidos por la ley de inversión extranjera di recta Deuda convertible Libre /(Continúa) Cuadro 5 (Conclusión) Pa,s Base legal del programa Situación a enero de 1989 „ ,. . . Beneficiarios Uruguay Decreto 797/987 Decretado en di ci entire de 1987 Residentes y no residentes Nueva y expansión para turismo y exportación. Adquisición de acervos No restricciones Decreto 1521 Decretado en abril de 1987 Residentes y no residentes Sectores prioritarios: agricultura, construcción, bienes de capi tal, electrónica, química 10% primeros 3 años; después se aplicarán reglamentos sobre inversión extranjera directa Decreto 1200 Decretado en julio de 1986 Venezuela r No residentes Inversión — -r------- Restricciones -----Deuda Sobre remisión Sobre repatriaconvertíble de utilidades cion de capital Tf?a * . c* * ’° d®J,a conversion Deuda pública incluida en acuerdo de reestruc­ turación de 1986 Prohibida por 5 años; después hasta un máximo de 12.5% de la inversión Procedimiento de conversión Ofertas presentadas al Banco Central Oficial Deuda pública reestructurada Decisiones caso por caso de una comisión gubernamental Oficial oo 20% de la inversión más la tasa tibor; libre para los sectores estratégicos Ninguna Deuda externa privada t Acuerdo entre deudor y acreedor Oficial país deudor. Así lo demuestran algunos estudios aplicados a los casos de Argentina, Brasil y México, -12/ entre otros países. En la medida en que este efecto se esteriliza, total o parcialmente con la emisión de bonos gubernamentales (caso de México), se abre una fuente claramente indeseable de presiones en el frente fiscal. De lo anterior puede derivar un juego de efectos perversos para las economías endeudadas. pública interna En la medida en que la tasa de interés sobre la deuda sea mayor a la aplicable a la deuda pública externa cancelada, el intercambio de deuda puede producir un incremento en los pagos de interés, lo que tiende a provocar presiones sobre el déficit fiscal o, en su caso, la ampliación de este agregado macroeconômico. Por otra parte, también ocurre un impacto al alza sobre las tasas de interés internas, el cual será mayor en la medida en que la tasa de los bonos gubernamentales sirva de referencia en el mercado financiero local. Una tercera fuente de preocupación con respecto a los programas de conversión la constituye la inversión extranjera directa. En este campo, los problemas producidos por los esquemas de canje son: a) la inversión realizada por medio de swaps no representa necesariamente un incremento adicional de esta clase de flujos, en la medida en que ella, en muchos casos, habría sido de cualquier forma realizada; los swaps representan b) un subsidio a los inversionistas foráneos, que de esta manera se benefician, en la práctica, de una tasa de cambio preferencial; c) el esquema de conversión también plantea problemas en materia del régimen de propiedad del patrimonio empresarial (público o privado) de la nación, y d) dependiendo del monto de la repatriación de ganancias y regalías por inversión, los ahorros esperados de divisas pueden ser muy reducidos o hasta negativos. De hecho, no se percibe el impacto teóricamente positivo de la conversión sobre la balanza de pagos de los países deudores. Por una parte, es cierto que el pago de intereses de la deuda externa se reduce en proporción al monto de la operación. nuevas Pero, por otra, las firmas o acciones esperan, legítimamente, los bancos propietarios de obtener utilidades. En las estas condiciones, las remesas por concepto de utilidades pueden superar en su momento el ahorro del 12/ pago de intereses Véase, M. Balckwell y S. Nocera (1988). sobrela deuda retirada enla 20 operación de intercambio. En este caso, el efecto de mediano plazo sobre la balanza de pagos será contrario al esperado por el país deudor. 3. Cambio de deuda por títulos Existe un mecanismo por medio del cual se intercambia deuda con descuento por otros instrumentos, tales como títulos o bonos. Al igual que en los esquemas de intercambio por capital, la motivación de los países deudores es reducir su deuda externa y los servicios correspondientes. Para los acreedores, la motivación fundamental es dar cierta prioridad a sus prestatarios. señalarse al respecto que, Suele a diferencia de los créditos bancarios, los intereses de los valores comerciales se han venido pagando con regularidad y han estado excluidos de los procesos de reprogramación. ¿3/ De hecho, el nuevo instrumento debe resultar para sus tenedores un activo más seguro, respaldado por garantías tanto en lo que respecta al capital como a los intereses. En general, para asegurar estas garantías, el país en cuestión debe contar con reservas suficientes. En este tipo de operaciones se han desarrollado principalmente dos tipos de instrumentos, los llamados bonos de salida y los.bonos garantizados. los bonos de salida suelen utilizarse para acreedores — casi siempre bancos pequeños— que disponen de grandes reservas. Se trata de una obligación con maduración a largo plazo que permite fomentar la participación de los bancos acreedores en procesos de financiamiento concertado. secuencia de operación de los bonos de salida es la siguiente: La a) una entidad bancaria acreedora concede al deudor un paquete de financiamiento, y b) este último entrega, a cambio, bonos a largo plazo con un interés concesional o a valores nominales al de la deuda objeto de la operación. El canje de deuda por bonos garantizados es un mecanismo de extinción de deuda externa. Por este medio se ofrece un activo que se mantiene en una cuenta de fideicomiso, como colateral al monto del principal. El valor y el plazo de vencimiento del instrumento colateral o bono de cupón cero están determinados de manera que sean iguales a los de la deuda sujeta a transformación. De esta manera, los rendimientos del instrumento colateral en su fecha de vencimiento pueden ser utilizados para amortizar el principal en un solo pago. 13/ La tasa de interés se fija al memento de su Véase, E. J. Frydl y D.M. Sobal (1989). compra y no varía durante la tenencia del título. emitidos por las tesorerías públicas, Estos bonos, casi siempre suelen gozar de alta confiabilidad entre los inversionistas. Si bien este mecanismo implica un desembolso de fondos para la adquisición del instrumento colateral, puede redundar en un mayor descuento que el que lograría el país deudor en una oferta de intercambio convencional. Además, el servicio de la deuda al que está comprometido el prestatario se reduce a únicamente el pago de intereses. Un buen ejemplo sobre los alcances y las limitaciones de este mecanismo lo constituye la operación efectuada por México. La base normativa de esta transacción se (Véase el gráfico adjunto.) encuentra en el Acuerdo de Reestructuración Multianual (Sección 5.11), suscrito el 20 de marzo de 1987 entre este país y sus bancos acreedores. Dicho Acuerdo permite el intercambio de deuda vieja por nueva siempre y cuando esta última tenga un plazo promedio de vencimiento que no sea menor al de la deuda existente. Cerca de 52,000 millones de dólares de la deuda mexicana eran, en principio, elegibles para ser intercambiados. Con esta base, México propuso a fines de 1987 un plan por medio del cual esperaba poder reducir drásticamente su deuda desembolsada. El plan preponía el intercambio de deuda bancaria comercial por bonos negociables, que serían amortizados en el año 2008. Estos nuevos bonos tendrían un rendimiento 1 5/8 superior a la tasa libor, es decir, casi el doble del margen que grava la deuda vieja reestructurada. — Y P°r tanto, su El colateral de estos bonos está constituido amortización garantizada— por bonos cupón cero no negociables del Tesoro estadounidense, que son comprados por México. En la venta realizada el 26 de febrero de 1988, por intermedio del Morgan Guaranty Bank, México recibió 320 solicitudes, provenientes de 139 bancos de 18 países, por 6,700 millones de dólares. De este monto, México aceptó 3,665 millones (rechazó 45% de las ofertas) a un precio promedio de 69.80 centavos por dólar de deuda vieja. En esa fecha, el precio estimado de la deuda mexicana era, en el mercado secundario, de unos 50 centavos por dólar. Para cancelar los 3,665 millones, México emitió 2,557 millones de bonos nuevos (con 20 años de vida), los cuales fueron intercambiados con los bancos que participaron en la operación. Simultáneamente, el gobierno mexicano hizo uso de 492 millones de dólares de sus reservas internacionales para financiar la compra de los bonos cupón cero de la Tesorería de los 22 Gráfico OPERACION BONO CERO ( Miles de millones de dólares) Resultado: Deuda reestructurada cancelada: 3,665 dólares Bonos nuevos: 2,557 dólares Reducción neta: 1,108 dólares 23 Estados Unidos (cuyo próximos 20 años). interés será automáticamente capitalizado en los Estos bonos fueron emitidos por el Tesoro estadounidense por un valor de 2,557 millones de dólares a 20 años. De esta forma, México utilizó los bonos del Tesoro como un colateral de sus propios documentos. Como producto de esta operación, México disminuyó 1,118 millones de dólares de su deuda externa y obtuvo también, con respecto a la deuda cancelada, una reducción, por pago de intereses, de 537 millones de dólares en los próximos 20 años, así como una modificación del perfil de amortización (de 14 a 20 años) de 2,557 millones de deuda externa. De este caso de conversión de deuda en valores se desprenden algunas experiencias que deben señalarse. acreedores. Ia primeira es la respuesta de los bancos El monto de la operación esperado originalmente por México excedió con creces la disposición real de los bancos para reducir el valor de su cartera mexicana, y el resultado final expectativas creadas cuando se anunció la oferta. fue muy inferior a las En segundo lugar, conviene resaltar que la operación fue diseñada con la presunción de que el mercado había ya detectado un determinado descuento al valor de la deuda (en el caso de referencia, este descuento solía considerarse en una banda que iba del 45% al 50%). Sin embargo, las propias fuerzas del mercado redujeron el margen de ese descuento al memento de realizarse la operación, mostrando así la escasa incidencia que esas fuerzas han tenido hasta ahora para propiciar salidas dinámicas al problema de la deuda. Pareciera que el mercado no quiere resolver el problema de la deuda. Un tercer elemento es la repercusión posiblemente adversa que un alto descuento del valor de la deuda externa puede ejercer sobre los pasivos totales de la economia, puesto que ello tiende a elevar los rendimientos esperados por los agentes externos que invirtieron en el país. 4. Mecanismos de recompra Por medio de este tipo de esquema, los países endeudados pueden recarrprar en efectivo con descuento, porciones de su sobresaliente al respecto es el de Bolivia. propia deuda. El caso más Este país, cuya deuda estaba siendo cotizada en el mercado secundario con un descuento promedio de 89%, recampró en enero de 1988 el 40% de su deuda comercial. Chile también realizó una operación de este tipo en noviembre de ese mismo año, cuando 24 recorrpró, con un descuento de 44%, 299 millones de dólares de su deuda comercial. En principio, esta operación la emprende el deudor haciendo uso de sus propias reservas, aun cuando en la mayoría de los bancos comerciales hay reticencia a apoyar recampras que utilicen las reservas de divisas existentes, al tiempo que también la hay para renunciar a los acuerdos de préstamo con el país deudor. Por lo demás, los países con fuertes dificultades de pago difícilmente disponen de efectivo oportuna y libremente. La citada operación de recampra de Bolivia fue de hecho financiada por organismos de ayuda y asistencia. Algunos economistas han hecho notar el escaso beneficio que este tipo de operaciones reportan a un país deudor cuando los descuentos de su deuda externa no son en verdad de significación. ejemplo. Así lo ilustra el siguiente Supóngase una deuda cuya cotización en el mercado secundario equivalga al 50% de su valor y cuya tasa de interés sea del 10%. Si un deudor utiliza 100 dólares de sus reservas para reducir su deuda por medio de Una operación de recampra podrá disminuir anualmente sus pagos de intereses por un total de 20 dólares. Esto ya significa para el país una pérdida por unos 10 dólares anuales en intereses que podrían haber generado sus reservas, por lo que la reducción neta de intereses en el pago de su deuda al exterior será sólo de 10 dólares. Para ello, sin embargo, debió emplear 100 dólares de reservas. 5. Un comentario sobre las opciones ofrecidas por el menú del mercado1 1 Los diversos esquemas del menú del mercado adoptados por los países endeudados han contribuido poco al logro de los objetivos gemelos de ampliar la disponibilidad de divisas y reducir el peso económico y financiero de la deuda externa. A diferencia de lo que algunas veces dejaron suponer ciertos comentaristas y formuladores de política, las opciones del menú del mercado no constituyen una panacea, ni parecen estar en posibiliades de ofrecer una cura efectiva a los problemas derivados del endeudamiento externo. Su alcance ha sido limitado y no han contribuido a disminuir sustancialmente la transferencia neta de recursos al exterior. mecanismos 14/ han venido jugando un papel Si bien es cierto que estos relativamente importante en el El ejemplo en cuestión fue tomado de R. Solomon (1989), pág. 28. 25 complejo proceso de la gestión cotidiana del problema, su viabilidad a largo plazo es sumamente incierta. Por otra parte, los montos de las operaciones realizadas hasta ahora por medio de los diversos mecanismos de conversión, ensayados para captar el descuento del mercado secundario, generalmente aparecen, frente a la deuda externa acumulada en los países, como sumamente modestos. No es necesario pecar de suspicacia para afirmar que el impacto de estos mecanismos ha sido muy diferente por el considerados particularmente. Las lado de los acreedores instituciones bancarias que han sido capaces de vender parte de su cartera de préstamos han de hecho disminuido su vulnerabilidad frente al riesgo de repudio, moratoria o simple imposibilidad de pago por parte de los deudores. En todos los países de América Latina, incluso en aquellos que en diversos mementos han sido considerados como modelos de referencia para los otros, la política con respecto a la deuda externa no ha podido liberarse de la atmósfera de administración de la crisis que prevalece desde 1982. Los formnladores de política han estado desde entonces absortos en acumular reservas y asegurar la disponibilidad de líneas de crédito. Lo cierto es que las opciones ofrecidas en el marco del menú del mercado, en caso de ser evaluadas en términos de la reducción efectiva de la deuda externa, resultan un mecanismo que en conjunto avanza con suma lentitud y, por ende, tiene escasa posibilidad de influir en el fondo del problema. V J 26 IV. 1. EL ELAN BRADY Contenido y aspectos innovadores de la propuesta Ante las limitaciones tanto de la estrategia adoptada desde 1982 corno de las variantes introducidas en 1985 con el Plan Baker y en 1987 con el enfoque del menú del mercado, el secretario del Tesoro de la administración Bush dio a conocer en marzo de 1989 un conjunto de ideas y sugerencias para enfrentar el ya muy prolongado problema del endeudamiento. Por medio de esta iniciativa (resumida en el cuadro 6), el gobierno estadounidense pretende impulsar una etapa nueva y diferente en la estrategia de la deuda. La prepuesta suscribe y recomienda reforzar algunos elementos presentes en el Plan Baker. Entre ¿líos destaca, en primer lugar, la exigencia de ajuste y reforma del régimen de política económica en los países deudores. Es ésta una condición ineludible para acceder a la asistencia financiera de los organismos oficiales y de los acreedores. De las estrategias anteriores, casuístico para la negociación. novedad. El aspecto el nuevo plan conserva el enfoque En todo ello, la iniciativa Brady carece de innovador de esta propuesta se encuentra en su compromiso en favor de acciones que reduzcan el monto de la deuda y su servicio. Así como el Plan Baker colocó en primer término la búsqueda de nuevos créditos bancarios para los países en vías de desarrollo con problemas de pago, el Plan Brady propugna por mecanismos que permitan reducir el monto del capital adeudado y de los pagos de intereses. También reconoce la necesidad de reducir las transferencias netas de recursos de estos mismos países. Esta iniciativa marca indudablemente un avance conceptual de importancia con respecto al diagnóstico y las opciones de solución que hasta ahora han predominado entre los acreedores en relación con el problema de la deuda. su planteamiento esencial, el Plan Brady En incluye aspectos incorporados con anterioridad en propuestas tales como la del presidente Mitterrand o la del ministro de finanzas del Japón. (Véase el cuadro 7.) También recoge el aspecto medular de los numerosos esquemas alternativos que desde el inicio de la crisis aparecieron entre algunos economistas y, posturas asumidas endeudadas: frente al problema por la sobre todo, mayoría de las en las naciones disminuir el peso económico y financiero de la deuda externa. 27 Cuadro 6 H A N HRADY: Actor CONTENIDO Y OBJETIVOS Objetivo Instrumentación Países deudores Mantener y profundizar programas de ajuste y cambio estructural Organismos multilaterales Apoyo y suministro de recursos para programas de reducción de deuda y pagos por servicio Reasignación eje créditos normales del FMI y del Banco Mundial y empleo de recursos extra­ ordinarios provenientes de fondos comunes especiales y nuevas asignaciones Bancos comerciales Reducción de la deuda y su servicio y provisión de dinero nuevo Relajamiento temporal y condicionado de las condiciones de la deuda corriente Gobiernos acreedores i Crecimiento económico, fortalecimiento del ahorro y repatriación de capitales Eliminación de restricciones e inpedimentos fiscales, reglamentarios y contables a planes de reducción de deuda y aportes de financiamiento adicional provenientes de Japón Reprogramación y reestructuración de préstamos en el Club de París Mantenimiento y en su caso ampliación de créditos para la exportación a países endeudados en proceso de reforma económica 28 Cuadro 7 ERORJESTAS EN FAVOR DE IA REDUCCION DE LA DEUDA la propuesta Mitterrand en tres puntos Crear en el FMI un fondo especial para los países endeudados de ingreso medio. El fondo en cuestión garantizará el pago de intereses sobre algunos préstamos contratados con la banca, previa conversión de éstos en bonos. Así, las cargas de financiamiento de los países elegibles disminuirían. T Para financiar el fondo, los países industrializados participarán de una nueva emisión de Derechos Especiales de Giro a ser utilizada por las economías endeudadas. El oían Miyazawa en tres puntos Los deudores garantizarían parte de su deuda con derechos de retención sobre sus reservas y sobre los productos de la disposición de activos gubernamentales. La deuda no garantizada sería reprogramada con períodos de gracia por un máximo de cinco años. En este plazo, los pagos de intereses podrían ser disminuidos, condonados o simplemente suspendidos. Los organismos financieros multilaterales incrementarían el volumen de sus flujos crediticios a aquellos países que hubiesen adoptado los dos mecanismos precedentes. La racionalidad politico-económica subyacente en la iniciativa podría expresarse de manera sumaria en estos términos: mercado ha emitido numerosas señales en los últimos años, el indicando que las instituciones bancarias están en disposición de vender con descuento partes importantes de su cartera de préstamos en países en desarrollo; al mismo tiempo, la experiencia indica que la llamada reducción voluntaria de la deuda, cuando su ritmo es determinado exclusivamente por las fuerzas del mercado, avanza con extrema lentitud en relación con las urgencias de los países endeudados. Para que los esquemas de reducción se amplíen y generalicen con mayor celeridad, es necesario adecuar compromisos entre los agentes. mecanismos institucionales y promover Una primera consecuencia de todo esto concierne directamente a las instituciones multilaterales, que en la nueva estrategia están llamadas a protagonizar un papel muy activo Aparte de su intervención tradicional en el diseño y supervisión de los programas de estabilización y ajuste de las economías deudoras, el grupo F M Banco Mundial prestará dinero nuevo para apoyar programas de reducción de deuda y su servicio. El monto de este apoyo se estableció en 20,000 millones de dólares para un período de tres años (con aportaciones equivalentes al 50% para cada una de estas instituciones). A esta suma deben añadirse otros 10,000 millones comprometidos de manera paralela por el Gobierno del Japón. Queda así una bolsa de 30,000 millones de dólares, que en principio podrían emplearse en el curso de tres años para reducir la deuda de los países elegibles por medio de operaciones de recampra, conversiones y reducción de tasas de interés, entre otros mecanismos. En este cuadro, las instituciones financieras internacionales desempeñarían un dinámico papel de resguardo y garantía para los participantes. garantizarán por Debe subrayarse que ni el M I sí mismos operaciones de ni el Banco Mondial reducción de deuda: estas instituciones prestarán a los países deudores, los que a su vez tendrán la responsabilidad sobre los recursos. Ahora bien, de los 30,000 millones de dólares con que en principio cuenta la iniciativa Brady, cerca de la mitad proviene de los policy-based lending programs del M I y el Banco Mundial. El resto lo integran recursos adicionales a los existentes. -1^/ En tales circunstancias, surge la cuestión 15/ Véase, Financial Times, 5 de abril de 1989. 30 fundamental de cómo, en qué medida y por medio de qué mecanismos se podrían asegurar dichos fondos. Se trata de una cuestión que, en gran medida, está todavía abierta. 2. Algunos problemas sobre la operatividad del plan Con los recursos que hasta la fecha se han comprometido, de verificarse efectivamente todos los propósitos del Plan Brady, éste sólo contribuiría a una disminución muy parcial de las presiones y dificultades producidas por el problema global de la deuda. Conspicuos especialistas han llamado la atención, por ejemplo, sobre el reducido potencial de solución o alivio representado por 30,000 millones de dólares. -^/ caso de las 17 naciones Considérese tan sólo el incluidas como potencialmente beneficiadas del antiguo plan Baker. Su deuda con la banca comercial asciende a unos 375,000 millones de dólares. Si los 30,000 millones del Plan Brady se utilizaran en su totalidad en operaciones de recorapra con un descuento de 50%, la deuda conjunta de estas naciones con la banca se reduciría en 60,000 millones de dólares. Suponiendo una tasa de interés de 10% anual, ello representaría un ahorro de 6,000 millones de dólares en pagos de interés sobre la deuda comercial. Si bien ese monto equivale a 16% de las erogaciones por ese concepto, la reducción sobre el pago total de intereses (deuda comercial más la contratada con fuentes no bancarias) será menor, como también lo será su impacto en términos de la disminución efectiva de las transferencias al exterior (salvo, claro, que se verificase al mismo tiempo un incremento sustancial del flujo de dinero nuevo). Por otro lado, debe tenerse presente que los fondos que usarán para estos propósitos los países endeudados serán prestados, por lo cual la reducción neta de la deuda y sus servicios resultará inferior a su disminución bruta. Un segundo nudo crítico de la iniciativa Brady se relaciona con el carácter voluntario de los arreglos que conducirían a aminorar la deuda comercial. ¿Cómo inducir a los bancos a aumentar significativamente su disponibilidad para participar en el Plan y con ello incrementar también su oferta de deuda a reducir? opciones para los bancos En el marco de la iniciativa existen tres considerados individualmente: a) reducir el 16/ Las observaciones que siguen provienen de R. Solomon, (1989), pág. 30 y R. Devlin (1989), pág. 6. principal; nuevo. b) disminuir el monto de los intereses; c) proveer dinero Fuera de la persuasión moral — que muy poco éxito reportó durante los años del Plan Baker— lo que se requiere para que los bancos comerciales adopten con verdadero interés estas opciones es la acción decidida de los gobiernos para modificar las reglamentaciones y disposiciones legales, contables y fiscales que restringen e inhiben la participación de los bancos en esquemas de reducción de deuda. necesidad de armonizar las Existe un consenso amplio acerca de la reglamentaciones bancarias de los países acreedores, de manera que éstas se conviertan, en la medida de lo posible, en palancas de estímulo de los esquemas de reducción de deuda. En el cuadro 8 se presenta el contenido esencial de las reglamentaciones que afectan a las principales opciones por medio de las cuales se hacen operativos dichos esquemas. En él se incluyen sugerencias de cambios posibles que podrían contribuir a crear un clima reglamentario más consistente, flexible y acorde con la nueva estrategia internacional para administrar la deuda. La respuesta de los bancos, aun suponiendo condiciones muy optimistas (más fondos oficiales, amplias garantías sobre activos pendientes, estímulos fiscales), sigue siendo una incógnita. lanzamiento, A casi un año de distancia de su el Plan Brady ha mostrado que uno de sus flancos de mayor vulnerabilidad es la escasa coordinación entre los agentes para acelerar el proceso de negociación con los bancos comerciales. En todo caso, los plausos y las urgencias son acuciantes porque la mayor parte de los países endeudados no está ya en condiciones de participar en arreglos cuyo único resultado sea ganar tiempo1 . En los hechos, la reacción 1 de la banca privada al Plan Brady ha sido poco entusiasta. La primera negociación realizada en el marco de esta iniciativa, emprendida por México para reducir concretarse. su deuda comercial, demoró alrededor de 10 meses para Como en los acuerdos negociados en los años precedentes, la concreción de los arreglos entre deudor y banca se han vuelto a revelar como un proceso largo y exhaustivo, continuamente complicado por las reticencias de las entidades bancarias. Durante este proceso se ha hecho evidente la necesidad de asegurar, por medios institucionales, una respuesta adecuada de los bancos. Para ello es imperativo que los gobiernos de los países industrializados aceleren la modificación de las reglamentaciones que norman la conducta de sus respectivos sectores bancarios. Igualmente importante es que estos gobiernos adopten y generalicen modalidades de reducción de deuda 32 Cuadro 8 REGLAMENTACIONES QUE AFECTAN EN ALGUNAS NACIONES ACREEDORAS LAS OPCIONES DE REDUCCION DE LA DEUDA CON LA BANCA COMERCIAL Opci ón Nuevos préstamos Descripción y/o modali dades Subordinar la deuda vieja a los préstamos futuros, que son prioritarios. Esta fórmula evita que los nuevos créditos se rebajen al nivel de los precios del mercado secundario. Pueden ser: a) préstamos involunta­ rios; b) créditos puente; c) cofinanciamiento, y d) créditos para comercio. País y reglamentación Estados Unidos: Los bancos deben añadir al préstamo reservas contra pérdidas en ciertos casos. Japón: Los bancos pueden constituir reservas contra no más de 10% de la nueva expos ici ón. Cambios posibles Los Estados Unidos podrían revisar el mandato de reservas reglamentarias. Japón daría mayor libertad de acción a sus bancos eliminando el techo establecido para las reservas. Reino Unido: Los requerimientos de reserva dependen del estado de la economía deudora y su historia de pagos. Alemania (República Federal d e ). Las reservas deben ser iguales a las constituidas contra préstamos anteriores, salvo cuando son créditos para comercio. Francia. La constitución de reservas es una decisión de los bancos sujeta a supervisi ón. 2. Capitalización de intereses Consiste en adicionar al principal el monto de los intereses que no puede servir el deudor y sobre los cuales se cargarán nuevos intereses. Principales países acreedores Los bancos pueden capitalizar intereses, pero no pueden contarlos como ingreso hasta que sean redimidos. Los Estados Unidos podrían especificar los casos en que consideren aceptable el mecanismo. Reglamento adicional en: Estados Unidos: Los bancos pueden capitalizar intereses si el pago íntegro del préstamo es seguro. Suiza y la República Federal de Alemania: Los bancos pueden hacer reservas para capitalización /(Continúa) 33 Cuadro 8 (Conclusión) Opci ón 3. Reducción del principal Descripción y/o modali dades Bonos de salida Conversiones con descuento Extinción de deuda Pafs y reglamentación Estados Unidos: Los bancos deducen pérdidas de las reservas y, si éstas están agotadas, de los ingresos corrientes y las acciones. Un reglamento para préstamos dentro de los Estados Unidos (el FASB15) permite la reducción del pr inc ip a l sin deducción, si el préstamo fue programado de manera que la suma del futuro interés sea igual al monto de la deuda condonada. Cambios posibles Los Estados Unidos y otros países acreedores podrían instituir un procedimiento contable como el FASB-15. Japón: La reducción del principal sólo es permitida con autorización del Ministerio de Finanzas. Otros países: La reducción debe ser deducida, como en los Estados Unidos. Reducción de intereses F ijar un tope a las tasas de interés; la diferencia con respecto al interés pactado se cubre en bonos o en efectivo, pero en la moneda del deudor. Otras variantes son la indización a bases determinadas o el simple establecimiento de una nueva tasa. Estados Unidos: E l reglamento contable FASB-15 permite estas reducciones sin requerir deducciones de reserva. Japón. Permitido sólo bajo autorización del Ministerio de Finanzas. Otros países. No hay restricciones. Fuente: O.D.C. (1988), y FASB (1984). Nota: FASB es la sigla en inglés del Comité de Principios de Contabilidad Financiera de los Estados Unidos (Financial Accounting Standars Board). i 34 con respecto a las obligaciones negociables en el Club de París. Esto, por último, aseguraría, en dos vías, el establecimiento de simetrías: primero, entre les entidades acreedoras oficiales y privadas; segundo, y quizá mucho T TWH importante, entre los grandes países deudores y los pequeños, dado que estos últimos son por lo general más dependientes de los préstam os de gobierno a gobierno. 3. Un caso de renecrociación en el marco de la iniciatitiva Bradv Desde fines de 1988, las autoridades mexicanas iniciaron pláticas con los acreedores con la finalidad de negociar un nuevo acuerdo multianual que permitiera, a un tiempo, reducir la deuda externa y transferencia neta de recursos de la economia al exterior. disminuir la Esta estrategia contó con un marco internacional muy favorable al inicio de 1989, como resultado del lanzamiento del Plan Brady. Las negociaciones financieras de México se realizaron en dos tramos. el primero, los interlocutores fueren los organismos En financieros internacionales y los acreedores oficiales agrupados en el Club de París. Con el FMI se concertó un acuerdo por medio del cual México obtuvo financiamiento por un poco más de 4,000 millones de dólares por un período de tres años; con el Banco Mundial, el arreglo incluyó créditos por 2,000 millones, en promedio anual, para un período de cuatro años (1989 y 1990-1992). Estos convenios, formalizados entre mayo y junio de 1989, aparecieron como un apoyo explícito de los organismos multilaterales hacia leus operaciones de reducción de deuda con la banca comercial, promovidas por las autoridades financieras mexicanas. Tanto el FMI, como el Banco Mundial, aceptaron que una porción de los recursos financieros facilitados a este país (más un monto extraordinario aportado por una sola vez) se utilizara con estos fines. El Club de París, por su parte, aceptó reestructurar pagos (principal e intereses) por un total de 2,600 millones de dólares y abrió líneas de crédito importaciones. por unos 2,000 millones para el financiamiento de (En el cuadro 9 se resume el contenido de este primer tramo de las negociaciones mexicanas.) La concreción de acuerdos con los organismos multilaterales y los acreedores oficiales fue un proceso que absorbió un total de seis meses y cuyo itinerario podría describirse como sigue: estrategia al Grupo de los Siete; a) planteamiento de la b) acuerdo con el FMI; c) acuerdo can el 35 Cuadro 9 MEXICO: Acreedor ACUERDOS CON ORGANISMOS MUHTIIATERALES E INSTITUCIONES OFICIALES Fecha Concepto Monto y características (millones de dólares) ÏMI 26/5/1989 Financiamiento 4,135 por 3 arios Banco Mundial 13/6/1989 Crédito para inversión 1,960 en 1989 Crédito para modernización 2,000 anuales en 1990-1992 Reestructuración de pago de principales e intereses. 2,600 a 10 años con 6 de gracia Coberturas de crédito para importaciones 2,000 anuales Club de París 30/5/1989 Fuente: Sobre la base de datos de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 1990. 1 Club de París, y d) paquete financiero del Banco Mundial. circuito de negociaciones, Concluido este las autoridades mexicanas estuvieron en mejor posición para establecer, en julio de 1989, un Acuerdo de Principio con la Banca Comercial. Con ello, las pláticas iniciales en abril de ese mismo año qon el Comité Asesor de Bancos se concretaron en primera instancia. Se inició así el segundo tramo de la negociación financiera de México. El paquete convenido en principio con la banca comercial identificó tres opciones por medio de las cuales México buscaría reducir el saldo nominal de su deuda externa y disminuir la transferencia neta de recursos al exterior. Xa primera es un mecanismo de intercambio de deuda bancaria con descuento de 35% por bonos nuevos. La segunda opción también es una operación de intercambio; la deuda se transa con bonos del mismo valor, pero con una tasa de interés fija de 6.25%. Con respecto a estas dos primeras opciones, el plazo original de amortización (20 años y 7 de gracia) fue modificado, quedando en 30 años con un solo pago. La tercera opción consistió en aporte de dinero nuevo de los bancos a México. El monto de este financiamiento equivaldría a 25% del valor nominal de la deuda comercial no negociada en las primeras dos opciones. En apoyo a este paquete, el Banco Mundial y el FMI otorgaron recursos especiales. Estos ascendieron, respectivamente, a 2,006 millones y 1,400 millones de dólares. Japón y A ellos se añadieron 2,050 millones del Gobierno del 1,300 millones de aportaciones directas de México. Quedó así constituido un fondo de 7,000 millones de dólares para garantizar la calidad crediticia y el pago del principal de los nuevos bonos. Este esquema podría describirse sumariamente por medio de un conjunto de operaciones: a) México adquiere bonos cupón cero del Tesoro de los Estados Unidos y otros países industrializados; b) constituye con estos documentos un activo de su propiedad que reinvertirá durante 30 años a una tasa fija de 7,925%; c) principal de de esta forma, losnuevos al final del período pagará totalmente el bonos, y d) crea paralelamente otro fondo, también de su propiedad, que garantiza 18 meses de pago de intereses sobre dichos bonos y reduce el costo neto de la operación para México. Casi siete meses después de convenido el Acuerdo en Principio con la banca comercial, el gobierno mexicano y sus acreedores privados suscribieron, el 4 de febrero de 1990, un acuerdo sobre un monto total de 48,500 millones 37 de dólares de deuda externa. Sobre este monto, las opciones seleccionadas por los bancos se distribuyeron de la manera siguiente: a) Bonos a la par: 22,500 millones de dólares o 47% de la deuda elegible se cargará con vina tasa de interés fijo de 6.25%, b) Bonos a descuento: 20,000 millones de dólares o 41% del total negociado será objeto de reducción de principal, y c) Dinero nuevo: 6,000 millones de dólares o 12% servirá de base para determinar aportaciones de dinero nuevo de la banca comercial. Como resultado de esta mezcla de opciones, México obtendrá en términos generales los siguientes beneficios: a) Una reducción aproximada de 7,000 millones de dólares en el saldo nominal de su deuda externa; b) Un ahorro anual aproximado de 700 a 800 millones de dólares por pago de interés con respecto a los niveles de este indicador en el primer bimestre de 1990, y c) Créditos adicionales de la banca comercial por 1,500 millones de dólares. Finalmente, cabe añadir que el acuerdo también produjo un cambio en la cartera de vencimientos programados sobre la deuda pública externa. con respecto a los 48,500 millones de dólares scfore los cuales se realizó el acuerdo, México tenía vencimientos del principal por un promedio anual de 2,150 millones de dólares de 1990 a 1994 y de cerca de 3,500 millones de 1995 a 2006. Este perfil de pagos se modificó radicalmente. los pagos del principal de los nuevos bonos se difieren a un solo pago a 30 años plazo. Este pago único, por lo demás, queda automáticamente saldado al vencimiento del documento debido a que la inversión se hace en bonos cupón cero. I Bibliografia Blackwell, M. y S. : Nocera (1988), El impacto de la conversión de deuda en capital, Finanzas v desarrollo. Fondo Monetario Internacional, junio. Bradley, B. (1987) : Resolving the debt crisis: A.U.S. Prospective, R.A. Pastor, ED., Latin America’s debt crisis. Adjusting to past or planning for the future. 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